Anlisis:
lineamientos de
colaboracin de
operadores con
instancias de
justicia y
seguridad
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Introduccin
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin (LFTR) en su Ttulo Octavo establece
las obligaciones de colaboracin de los operadores de telecomunicaciones con las
instancias de justicia y seguridad pblica del Estado. Como parte de su mandato, el
Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) someti a consulta pblica su anteproyecto
de lineamientos1 sobre esta materia entre el 12 y el 27 de noviembre del 2014.
Estas reglas cubren requisitos como la conservacin de datos de las comunicaciones de los
usuarios en bases de datos de los operadores, la localizacin geogrfica en tiempo de real
de dispositivos mviles (geolocalizacin), la intervencin de comunicaciones privadas, la
suspensin de seales a solicitud de las autoridades, la homologacin de un nmero
telefnico para emergencias, entre otros.
El presente anlisis se centra en el conjunto de lineamientos que rigen las siguientes
interacciones de los operadores con instancias de seguridad pblica y justicia, cmo estn
definidos en la ley y cmo se traducen en factores de costos para la industria:
1.- La intervencin de las comunicaciones privadas.
2.- Geolocalizacin de dispositivos mviles.
3.- Retencin de datos de las comunicaciones de usuarios.
De manera general, los lineamientos sobre estas obligaciones tienen distintos niveles de
precisin sobre qu autoridades estn facultadas para hacer estas peticiones y qu marco
jurdico las ampara. La geolocalizacin y la intervencin de comunicaciones privadas tienen
un antecedente ms explcito en la ley, pero el acceso a datos de comunicaciones
almacenados por los concesionarios tiene controles menos especficos.
Entre los costos que pueden ser identificados con ms claridad para la industria se
encuentra la capacidad para retener una mayor cantidad de datos derivadas de la
expansin del plazo en la ley a dos aos, el requisito de tener plataformas y protocolos
seguros para transferir esta informacin al gobierno, su revisin peridica para el IFT, el
cumplimiento de estndares de conservacin de datos y geolocalizacin, as como la
http://www.ift.org.mx/iftweb/industria-2/industria-intermedia-nv/consulta-publica-del-anteproyecto-de-lineamientos-decolaboracion-en-materia-de-seguridad-y-justicia/
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Un esquema de poltica pblica de gobernanza es, por ejemplo, un presupuesto participativo. En estos esquemas, la
autoridad abre un espacio de dilogo entre actores involucrados y estos intercambios deben vincularse a la decisin pblica
final, de manera que se establece un esquema ms horizontal con ms valor en las redes de actores y menos peso de la
jerarqua legal-burocrtica.
3
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
4
Ministerio Pblico Federal, Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN) y Polica Federal, de acuerdo con las
siguientes leyes: Cdigo Nacional de Procedimientos Penales; Ley de Seguridad Nacional; Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada; Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica; Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin; Ley de
la Polica Federal.
5
La Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin seala que cuando un ministerio pblico de una entidad federativa
solicite la intervencin, se conceder exclusivamente en casos donde se persiga el delito de homicidio, asalto en carreteras o
caminos, robo de vehculos, privacin ilegal de la libertad, secuestro o esclavitud, trata de personas o explotacin.
6
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFTR_140714.pdf
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Las
comunicaciones
privadas
son
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inviolables.
Pblico
de
la
entidad
federativa
El anteproyecto de lineamientos recoge estas reglas y establece que los operadores deben
contar con personal para atender estas solicitudes (lineamiento sexto), y las intervenciones
slo pueden ser resueltas por un juez federal a solicitud de autoridades federales y
ministerios pblicos de las entidades federativas (lineamiento dcimo primero).
De manera complementaria, existen leyes que mantienen estas consideraciones
especficas para este tipo de intervenciones:
Ley
Cdigo
Nacional
de
Procedimientos
Penales
7
(CNPP)
Ley
Federal
contra
10
Delincuencia Organizada
la
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CNPP.pdf
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPF.pdf
10
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf
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846
305
113 (hasta abril)
631
1270
489 (hasta abril)
Geolocalizacin
En cuanto a la geolocalizacin, la constitucin no es explcita, y la LFTR establece en la
seccin I del artculo 190 la obligacin de colaborar con las autoridades para establecer la
localizacin geogrfica11 en tiempo real de un dispositivo mvil. El artculo Trigsimo
Sptimo Transitorio de esta misma normativa indica que las autoridades estn definidas
por la antigua Ley Federal de Telecomunicaciones12 (LFT) en tanto entra en vigor el CNPP.
Autoridades indicadas en LFT
11
La LFTR define la geolocalizacin como ubicacin aproximada en el momento en que se procesa una bsqueda de un
equipo terminal mvil asociado a una lnea telefnica en su artculo 3.
12
http://www.normateca.gob.mx/Archivos/66_D_3391_16-01-2013.pdf est ley ser sustituida gradualmente por la LFTR,
dependiendo de lo que sta indique en sus artculos transitorios.
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En la redaccin de estas leyes no se establece que se requiera una orden judicial para
solicitar la geolocalizacin.
El anteproyecto de lineamientos del IFT dedica su captulo tercero a la geolocalizacin. El
lineamiento octavo indica que los operadores deben enviar a la autoridad que lo requiera
un vnculo electrnico para ejecutar este tipo de localizacin de lneas y aparatos mviles.
Los operadores deben informar al IFT sobre cuntos de estos vnculos pueden mantener
de manera simultnea y por cunto tiempo de acuerdo con su capacidad.
El lineamiento noveno indica que el IFT determinar parmetros de precisin diferenciados
por tres tipos de reas (urbana, suburbana y rural13) y las propias autoridades sugerirn al
Instituto las reas a priorizar, de manera que la capacidad de geolocalizacin sea
desplegada por las empresas cumpliendo dichos estndares.
El lineamiento dcimo mantiene la posibilidad de que si la autoridad lo requiere y
fundamenta, se pueden activar mtodos de geolocalizacin intrusiva, es decir, aquellos
que manipulen la terminal que se desea localizar para que sta active funciones que
permitan su ubicacin geogrfica. Al no mencionarse el requisito explcito de una orden
judicial, este mtodo de geolocalizacin queda posibilidad dentro de la discrecionalidad de
las autoridades y su capacidad para justificarla.
Adems de estos lineamientos encontrados en el captulo dedicado a la geolocalizacin, los
artculos transitorios quinto y sexto establecen criterios adicionales.
El artculo quinto transitorio indica que los operadores deben reportar al IFT su capacidad
actual de geolocalizacin, sus zonas de cobertura, adems de los parmetros de precisin
actuales y la tecnologa usada. Si un concesionario o autorizado no satisface los criterios
revisados por el IFT tiene un plazo de nueve meses para cumplir con lo requerido. El
13
Localidades: rural, menos de 2,500 habitantes que no es cabecera municipal; suburbana 2,500 a 14,999 habitantes; urbana
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artculo sexto transitorio describe las autoridades que podrn solicitar la geolocalizacin de
acuerdo con el CNPP.
De manera adicional a los lineamientos, el CNPP en su artculo 303 se refiere a la
geolocalizacin como una tcnica que puede ser solicitada cuando exista una investigacin
y querella, de manera que el procurador federal o los de las entidades federativas (o los
servidores pblicos a los que se les delega dicha facultad) pueden solicitarla a los
concesionarios o autorizados de telecomunicaciones. Estas lneas o dispositivos deben
estar asociadas con el hecho que se investiga.
Este acto de investigacin no se encuentra dentro de los que requieren una autorizacin
previa por el juez de control en trminos del artculo 252 del CNPP.
La Ley de la Polica Federal, sin embargo, menciona en la seccin XXVIII del artculo 8, que
la Polica Federal puede solicitar por escrito a un juez en trminos del artculo 16
constitucional la georreferenciacin de los equipos de comunicacin mvil en tiempo real
con fines de cumplir la prevencin de delitos. La autoridad judicial responder a esta
solicitud en un plazo no mayor a 12 horas.
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que puedan activar funcionalidades como ubicacin a travs de GPS u otras aplicaciones
que puedan triangular la ubicacin.
14
En la LFT este plazo era slo de 12 meses y no se especificaba la identificacin de caractersticas tcnicas de los dispositivos
ni el IMEI e IMSI
15
International Mobile Equipment Identity, Cdigo de Identidad de Fabricacin del Equipo.
16
International Mobile Suscriber Identity, Cdigo Internacional del Usuario Mvil
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Los datos que estn comprendidos en los primeros 12 meses deben poder ser consultados
en tiempo real por las autoridades va medios electrnicos; el resto en un plazo no mayor a
48 horas.
Esta obligacin responsabiliza a los operadores del cuidado de los datos y de cuidar que no
se alteren y no se tenga acceso ilcito a los mismos. Las empresas deben contar con
personal autorizado para su manejo y control, adems de personal disponible todos los
das y horas del ao para atender los requerimientos de las autoridades en cuanto a
acceso a esta informacin, as como la geolocalizacin e intervencin de comunicaciones
privadas.
El IFT no elimin en los lineamientos la ambigedad en el rango de autoridades que
pueden tener acceso a los datos conservados. En las definiciones de conceptos para estas
reglas se especifica que las instancias de procuracin de justicia son la PGR, las
procuraduras estatales y aquellas que las sustituyan, pero en instancias de seguridad se
identifican la Polica Federal, el CISEN y las instancias referidas en el artculo 189 de la LFTR,
cuya redaccin slo habla de titulares de instancias de seguridad y procuracin de justicia
que tengan facultades para solicitar informacin.
El captulo cuarto de los lineamientos se dedica al registro de los datos de comunicaciones.
El lineamiento dcimo primero indica que este registro de datos no contempla una
intervencin a las comunicaciones privadas, y que esta prctica se refiere solamente a
retencin de los datos sin que su contenido sea intervenido o grabado. Esta informacin
debe ser accesible a las autoridades a travs de una plataforma electrnica y protocolos de
autenticacin de las solicitudes de la autoridad.
El lineamiento dcimo tercero especifica los datos que deben conservados de acuerdo con
el tipo de comunicacin17:
Tipo de
comunicacin
Lneas privadas
Telefona fija
17
Datos a conservar
Las bases de datos que conserven esta informacin deben estar en territorio nacional.
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Telefona mvil
(modalidades
prepago
y
pospago)
Comunicaciones
por Internet (IP)
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El artculo cuarto transitorio de estos lineamientos prev que los operadores informen al
IFT sobre sus capacidades actuales de retencin y registro de datos de comunicaciones. En
caso de que no exista factibilidad tcnica para cumplir esta obligacin se les otorgar un
plazo de seis meses para cumplir este objetivo que debe ser llevado a cabo con un
calendario mensual de avances.
Despus de la revisin de los lineamientos quedan en la ambigedad dos cuestiones:
cmo deben ser entendidos los datos de las comunicaciones de los usuarios
(comunicaciones privadas o datos personales?) y las autoridades que pueden tener acceso
con o sin una orden judicial.
En los lineamientos puestos a consulta se establece que el registro de estos datos no
representa una intervencin en trminos de lo que establece la constitucin en su artculo
16. El lineamiento tercero dice que el control y registro de datos personales hace aplicable
la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares
(LFPDPPP18), que define a los datos personales como cualquier informacin concerniente a
una persona fsica identificada o identificable.
18
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPDPPP.pdf
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Cdigo Nacional
de
Procedimientos
Penales
Ley de Seguridad
Nacional
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10
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http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPSEDMTP.pdf
20
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf
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11
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a datos conservados o si deben estar coordinadas por el ministerio pblico, ya que segn
el artculo 7 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica en su seccin XVI
estn facultadas para realizar las dems acciones que sean necesarias para incrementar la
eficacia en el cumplimiento de los fines de la seguridad pblica.
12
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inician y terminan en su propia red. Sin embargo, ese 20% de llamadas fuera de la red
quedan registradas en el operador que recibe y el que enva, pues cada empresa debe
registrar y retener datos de trfico, independientemente de si son origen o destino. Esa
quinta parte de trfico quedar registrada por duplicado en el sistema de bases de datos.
Desde luego este es solamente un ejemplo simplificado que permite visualizar cmo la
obligacin de registrar el trfico es un factor que complementa los gastos de habilitar y
operar las plataformas solicitadas.
Una simplificacin del esquema de colaboracin con la justicia se puede traducir en costos
asociados al almacenamiento ms costos de registro y manejo de los datos (lo que debe
incluir al personal, las medidas de seguridad y la plataforma) ms la variable de trfico que
se compone del nmero de suscriptores propios, as como el trfico que se recibe dentro
de los usuarios de la propia red y las ajenas.
Aunque para el caso mexicano no se han estimado an las cifras que esta medida implica,
se puede tomar como referencia el debate sobre la intencin del gobierno de Australia en
2012 para introducir reglas de retencin de datos de comunicaciones por plazos de 24
meses21. Este esquema era similar al propuesto por la legislacin mexicana en el sentido
de conservar los metadatos de las comunicaciones. Las asociaciones de operadores de ese
pas calcularon que llevar a cabo la instalacin de este esquema costara 100 millones de
dlares en su forma ms bsica, pero al registrar el trfico de comunicaciones por Internet
y todos sus elementos multiplicara cinco o siete veces esa estimacin. En trminos de
costos unitarios, se calcul que esto representara un gasto de 5 dlares al mes por cada
usuario.
Sin embargo, esta cifra es slo una referencia por las diferencias entre ambos mercados.
Por poner un ejemplo concreto, ese clculo del 2012 corresponde a un mercado de 24.4
millones de lneas mviles, mientras que en Mxico en ese mismo ao se registraron 100.7
millones aproximadamente (hay 102.5 millones de lneas al tercer trimestre del 2014 en
Mxico). La estimacin en el caso australiano permite ver, sin embargo, que un esquema
que depende solamente de los operadores tiene el potencial de incrementar
considerablemente los gastos de retencin de metadatos de comunicaciones.
21
El fiscal general del gobierno de Australia puso a consulta el documento equipping Australia against emerging and evolving
threats a mediados del 2012, pero fue desechado en el 2013. En octubre del 2014 el gobierno de ese pas retom la intencin
de legislar la retencin rutinaria de datos por los operadores de telecomunicaciones.
http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/BN/20122013/DataRetention#_ftn110
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13
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El trfico se convierte en un factor clave para determinar los costos reales en los que
incurrir cada operador para cumplir con estas obligaciones, adems de reconocer costos
bsicos que provienen de la capacidad de los sistemas, la contratacin de personal
adecuado, cumplimiento de estndares de seguridad y la asesora jurdica requerida para
interpretar la procedencia de los requerimientos de la autoridad. Al ser un esquema que
pone toda la responsabilidad en los operadores, es probable que estos costos sean
transferidos a los usuarios a travs de aumentos en las tarifas del servicio.
Conclusin y recomendaciones
Las obligaciones de colaboracin con la justicia generan nuevos costos para los operadores
a travs de un modelo de bases de datos y plataformas habilitadas por los operadores
para que las autoridades puedan intervenir comunicaciones, consultar informacin de
geolocalizacin y metadatos de comunicaciones. La intervencin de comunicaciones tiene
una definicin ms concreta en la legislacin mexicana, mientras que el acceso a datos
conservados es ms ambiguo en la ley y los lineamientos del IFT.
Las nuevas disposiciones generan costos a los operadores al requerirse una mayor
capacidad de almacenamiento de datos y plataformas que permitan registrar y tener
acceso a ms tipos de comunicaciones, como las que se realizan por Internet. Estos costos
estn afectados tambin por el comportamiento del trfico entre las redes, el tamao de la
red de cada operador, y la necesidad de cumplir con nuevos parmetros de precisin,
como en el caso de la geolocalizacin, protocolos de seguridad que garanticen la integridad
y proteccin de los datos, as como el costo de tener personal tcnico y jurdico capacitado
para el cumplimiento de estas obligaciones. El modelo expresado en la ley y los
lineamientos pone los costos del lado de los operadores, lo que eventualmente puede
reflejarse en las tarifas de los servicios de telecomunicaciones.
El IFT en su papel de organismo autnomo tiene la oportunidad de generar esquemas de
gobernanza en espacios institucionales ms horizontales que permitan que actores de la
industria y organizaciones especializados en temas como manejo de datos personales y
seguridad informtica aporten criterios para revisar y mejorar las reglas de colaboracin
con la justicia en los trminos que la legislacin permita.
Los esquemas de gobernanza se refieren a espacios o foros creados desde una institucin
gubernamental para establecer esquemas de decisin o mejora de polticas pblicas
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ANEXO
Proceso para los requerimientos de colaboracin
El captulo 2 de los lineamientos cubre la manera en la que se hacen los requerimientos a
travs del formato que figura en el anexo 2 de este documento. Las autoridades deben
llenar el Formato de Requerimiento de Informacin en Materia de Seguridad y Justicia y
enviado a los concesionarios y autorizados de telecomunicaciones, mismo que debe cubrir
los fundamentos legales y las atribuciones de la autoridad para requerir la intervencin de
comunicaciones privadas, la geolocalizacin de un dispositivo o acceso a datos de las
comunicaciones conservadas por los operadores. Estos requerimientos debern ser
apoyados por protocolos de sellos y firmas digitales para autenticar los pedidos.
El proceso de validacin de los requerimientos no debe tomar ms de cuatro horas. La
informacin que permita la geolocalizacin debe enviarse inmediatamente, mientras que
la entrega de datos conservados debe hacerse en un periodo de 24 horas si tienen menos
de 12 meses de antigedad y en un plazo de 48 horas para los que exceden este periodo,
pero estn dentro de los 24 meses reglamentarios que deben guardarse. Los
concesionarios deben mantener plataformas electrnicas para comunicarse con las
autoridades, tramitar los requerimientos y entregar la informacin solicitada.
Se pueden utilizar mtodos alternos, siempre y cuando se garantice la seguridad e
integridad de la informacin tratada.
Los operadores entregan al IFT en enero y julio de cada ao un informe semestral de
cumplimiento de los lineamientos de colaboracin con la justicia incluyendo el nmero
total y por cada autoridad designada de requerimientos de geolocalizacin y de registro de
datos realizados, los no procedentes y aquellos que se recibieron en tiempo y forma. Esta
informacin deber ser publicada peridicamente en la pgina del Instituto Federal de
Telecomunicaciones.
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da / mes / ao
Nombre completo del servidor pblico:
Apellido Paterno
Apellido Materno
Nombre(s)
/
(Anexar documento)
da / mes / ao
Objeto de la solicitud:
a. Localizacin geogrfica, en tiempo real de los equipos o dispositivos trminales mviles, o
Transcripcin de los fundamentos legales que sustenten las facultades de la autoridad que realiza el requerimiento
Informacin adicional que obre en poder de la autoridad requirente y que permita al concesionario o autorizado atender el requerimiento.
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