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Faculdade de Direito da UCP

CAPTULO I O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO DIV DA HISTRIA


1. Psicopatologia da Vida Quotidiana do Processo Administrativo. Da infncia difcil do
Contencioso Administrativo aos modernos traumas do Processo Administrativo12
Os acontecimentos histricos que rodearam o surgimento e desenvolvimento do Direito
Administrativo (doravante, DA) permitem explicar muitos dos problemas com que ele actualmente se
defronta.
Avultam, desde logo, duas principais experincias traumticas: a da sua ligao originria
a um modelo de Contencioso dependente da Administrao (doravante, AP) e a das circunstncias que
esto na base da afirmao da sua prpria autonomia enquanto Ramo de Direito.
O primeiro desses acontecimentos traumticos decorre do surgimento do Contencioso
Administrativo (doravante, somente Contencioso), na Revoluo francesa, concebido como privilgio
de foro da AP, destinado a garantir a defesa dos poderes pblicos e no dos direitos dos particulares.
O princpio da separao de poderes levou criao de um juiz domstico, pois atribua-se
aos rgos da AP a tarefa de se julgarem a eles mesmos, o que instaurou um sistema assente na
promiscuidade entre a funo administrativa e a funo judicial. E esse modelo de Contencioso que
foi elaborando o DA.
O segundo, relacionado com as circunstncias do seu nascimento enquanto Ramo de Direito
autnomo, revela tambm uma maior preocupao com a garantia da AP do que dos particulares. A
primeira sentena do Direito Administrativo, o Acrdo Blanco, referia-se a uma criana de cinco anos,
atropelada por um vago de um servio pblico nem o Tribunal de Bordus, nem o Conselho de
Estado se declararam competentes para decidir uma questo em que figurava a AP, pelo que no se
podia aplicar o Cdigo Civil. O Tribunal de Conflitos afirma que o litgio compete ordem administrativa
mas, simultaneamente, considera que, por estar em causa um servio pblico, a indemnizao a ser
atribuda no se poderia regular pelas regras que regulam as relaes civis.
Assim, o DA surge para negar uma indemnizao a uma criana de cinco anos e para limitar a
responsabilidade da AP.
O Direito Administrativo , na sua gnese, de elaborao jurisprudencial, de competncia do
Contencioso, Contencioso este surgido na Revoluo Francesa e marcado pelo pecado original da
ligao da AP Justia. Vamos distinguir trs fases principais, associadas, cada uma, a trs momentos
distintos da evoluo do Estado:
1

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 9 e ss. VIEIRA DE ANDRADE, Justia Administrativa (Lies), 10 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 11 e ss (I Captulo).
2
Nota: a referncia bibliogrfica obra do Prof. VIEIRA DE ANDRADE feita em bloco, no incio do captulo a que
respeita na matria. E a exposio da matria vem feita no fim do captulo, devidamente mencionada.

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1. Fase do Pecado Original perodo do seu nascimento e que vai
apresentando diferentes configuraes at ao sistema de justia delegada;
2. Fase do Baptismo perodo da plena jurisdicionalizao do Contencioso, cujo
apogeu coincide com o Estado Social;
3. Fase do crisma perodo da confirmao da natureza jurisdicional do
Contencioso, acompanhada agora pela acentuao da respectiva dimenso
subjectiva, destinada proteco plena e efectiva dos direitos dos particulares:
Justia Administrativa do Estado Ps-social. compreende dois sub-perodos:
a. O da constitucionalizao, em que se generaliza a elevao a nvel
constitucional, seja por aco do legislador constituinte, seja pela aco
da jurisprudncia, dessa dupla dimenso jurisdicional e subjectiva que a
legislao ordinria procura concretizar;
b. O da europeizao, que decorre do surgimento de um Direito Europeu
do Contencioso que se tem vindo a reflectir tambm na aproximao da
Justia Administrativa dos pases membros.
2. A fase do pecado original do Contencioso Administrativo. O Estado Liberal e o sistema do
administrador-juiz3
O pecado original do Contencioso o da promiscuidade entre as tarefas administrativa e
judicial, uma vez que a justia administrativa nasceu dentro da AP, que os tribunais judiciais estavam
proibidos de interferir na esfera da AP, e que os juzes no podiam perturbar de que forma fosse os
corpos administrativos.
A justificar esta proibio era invocado o princpio da separao de poderes, mas dele fazendo
uma interpretao errada. Dele se deduziu que era preciso impedir os tribunais administrativos de
controlar a AP, sendo um tal controlo assimilado a uma intromisso do poder judicirio no domnio da
competncia do poder executivo, deduo que era errada concepo rgida ou francesa da
separao de poderes: em vez de se reconhecer que julgar a AP ainda julgar, considerava-se que
julg-la era ainda administrar.
Surge um paradoxo: em nome da separao de poderes, o que se cria na verdade a
indiferenciao entre duas funes do Estado. Assim, o princpio da separao de poderes nunca
existiu enquanto tal, porque aquilo que se criou no seu nome foi a confuso entre o poder
administrativo e o poder judicial.
necessrio entender em que medida que essa realidade foi determianda por
acontecimentos anteriores, vindos do Ancien Rgime.
3

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 13 e ss.

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Pode dizer-se que h quatro realidades terico-culturais que ajudam a explicar a razo de ser
da criao do contencioso domestico para a AP, com a Revoluo Francesa, que so:
1. A concepo de Estado e da Separao de Poderes
Quanto noo de Estado, na lgica da Revoluo Francesa, o que est em causa a
criao de um novo modelo de Estado e a separao de poderes vista como um seu elemento
essencial.
Curioso verificar que as coisas se procederam de modo diferente em Inglaterra: a ideia de
separao implicava considerar cada um dos poderes como autnomo e independente, mas sem que
isso significasse a sua integrao em qualquer entidade superior, tendo da resultado a submisso da
AP aos tribunais e s regras de direito comum. Ao invs, em Frana, aquilo que vai estar por detrs
de cada um dos poderes a ideia de Estado todo-poderoso que actua por meio da AP, pelo que o seu
julgamento por um qualquer juiz inconcebvel.
a referncia, ou no, ao Estado, que permite explicar como a raiz comum do liberalismo
poltico vai dar origem a duas experiencias histricas radicalmente diferentes, que vo cristalizar nos
sistemas administrativos de tipo britnico e de tipo francs. A lgica continental deriva assim do
conceito de Estado, pensado por MAQUIAVEL para resolver o problema da disperso do poder. E esta
lgica apresenta dois momentos: (1) mxima concentrao e unificao do poder, que corresponde
teorizao do estado ditatorial (HOBBES e ROUSSEAU); (2) o Estado, sentindo-se suficientemente forte,
vai procura do Homem, para estabelecer uma organizao politica que seja o garante da liberdade e
dos direitos individuais dos cidados (LOCKE e MONTESQUIEU).
O estado liberal fruto das contribuies tericas dos seus dois pais (HOBBES e ROUSSEAU),
que fornecem a teorizao do elemento democrtico (ideia de pacto social), e das suas duas mes
(LOCKE e MONTESQUIEU) que fornecem a ideia de auto-limitao do poder politico enquanto garantia da
liberdade individual.
O Estado liberal, tal como concretizado no continente, era, no fundo, o resultado de um
compromisso entre princpios liberais ao nvel da organizao do poder politico, e princpios autoritrios
ao nvel do funcionamento e do controlo da AP.
A noo de Estado funciona como base ideolgica para a viso francesa de AP, que j vinha
do Antigo Regime e que se vai manter, reformulada, depois da Revoluo. Dai que a Revoluo se
destrui tudo, comeou tambm a tudo reconstruir, estabelecendo novas estruturas administrativas,
afirmando o reino da lei, confirmando atravs de textos ainda em vigor, a separao das funes e a
interdio aos juzes de perturbar as operaes dos corpos administrativos.
A esta concepo francesa da separao de poderes no alheia a influencia de
MONTESQUIEU que, ao partir da anlise da experincia britnica vai analis-la aos olhos de um
continental, leva sua progressiva deformao e afastamento do modelo original.

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, com efeito, este autor que integra a separao de poderes no mbito estadual. Tal como
ele a considerar que o poder judicial aquele atravs do qual o estado pune os crimes ou julga os
diferendos dos particulares, o que significa que a resoluo dos litgios em matria administrativa no
pertencia orbita dos tribunais. Por isso que fornecia cobertura interpretao francesa daquele
princpio, concluindo na confuso entre as duas funes.
2. A reaco contra a actuao dos Tribunais do Antigo Regime
A criao de um contencioso especial para a AP constituiu tambm uma reaco dos
revolucionrios franceses contra a actuao dos tribunais durante o Antigo Regime, que tiverem um
importante papel na luta contra a concentrao do poder real. Foi tal a importncia dos parlamentos
que se falava num governo dos juzes, e ainda fala.
MONTESQUIEU, ao caracterizar os juzes como as bocas que pronunciam as palavras da lei,
estaria a falar como politico e no como cientista, j que se fosse ao invs, identificaria a Justia com o
estamento da nobreza. As suas consideraes acerca do carcter neutral do poder dos juzes
corresponderiam a uma inteno estratgica de desvalorizao estratgica da importncia do poder
judicial, destinada a tornar mais eficaz a actuao dos juzes nessa luta contra o absolutismo real.
O receio dos revolucionrios de que os tribunais pudessem colocar entraves actuao da
AP, que se encontrava agora em boas mos levou seguinte formulao: a Nao no esqueceu o
que se deve aos parlamentos; s eles resistiram tirania. A nossa magistratura estava constituda,
para resistir ao despotismo, mas este j no existir de ora em diante. Esta forma de magistratura no
, pois, necessria, i.e., estavam muito agradecidos mas no querem que a interveno se repita,
porque agora so eles que tm o poder.
3. A influncia do modelo do Conselho do Rei
Quer a proibio aos tribunais comuns do julgamento de litgios administrativos, quer a criao
de organismos administrativos especiais destinados realizao dessa tarefa, j vinham do tempo do
Antigo Regime. Por um lado, a interdio do julgamento das controvrsias administrativas pelos
tribunais uma das mais antigas. Por outro lado, precisamente a tentativa de defender a AP,
traduzida na proibio do seu controlo pelas autoridades judicirias, que vai justificar a criao de
rgos administrativos especiais (Conselho de Estado, o qual se inspira nas instituies do Antigo
Regime e que constitui um retorno antiga instituio do Conselho do Rei). Era a independncia dos
tribunais que levava os antigos monarcas a retirar-lhes o conhecimento dos assuntos que interessavam
directamente ao seu poder, e a criar para seu uso privativo uma espcie de tribunal mais
independente.

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Donde resulta que o Contencioso uma herana do Antigo Regime. Desta forma, o Conselho
de Estado do liberalismo era o imediato sucessor do Conselho do Rei.
4. A continuidade no funcionamento das instituies antes e depois da Revoluo
Verifica-se que no Contencioso francs, h uma continuidade de tcnicas e instrumentos
jurdicos de controlo da AP, antes e depois da Revoluo. Se se pensar, por exemplo, na tcnica dos
vcios do acto, verifica-se tambm que ela j vinha de trs, pois os termos incompetncia, vcio de
forma e violao de lei eram j conhecidos dos Parlamentos.
Circunstncia a que no podia ser alheio o facto de se verificar a identidade de muitas das
pessoas que desempenhavam funes jurisdicionais num e noutro dos regimes, j que foram os juzes
formados sob o Antigo Regime que, por volta de 1789, elaboraram o princpio julgar a Administrao
ainda administrar.
Concluso no Contencioso mesclam-se velhas ideias monrquicas com novos princpios
e ideias liberais, no existindo neste domnio ruptura, mas continuidade entre as instituies do Antigo
Regime e do Estado Liberal.
O Contencioso do Estado Liberal enferma, assim, de um pecado original, de ligao da
Administrao Justia. At porque o perodo do administrador-juiz vai durar muito tempo e assumir
diferentes configuraes, que podem ser reconduzidas a trs momentos principais da sua evoluo:
1. 1789 1799 o julgamento dos litgios remetido para os prprios rgos da AP,
gerando-se total confuso, dando origem a uma verdadeira iseno judicial da Administrao;
2. 1799 1872: sistema de justia reservada foi criado o Conselho de Estado que,
para alem da sua misso de aconselhamento, ficava tambm incumbido da resoluo dos litgios
administrativos, mediante a emisso de pareceres, sujeitos a homologao do chefe de estado: corpo
meio administrativo, meio judicirio, com as funes de julgar a AP e que vai progressivamente
adquirindo uma maior autonomia;
3. De 1872 em diante: sistema de justia delegada as decises do Conselho de
Estado tornam-se definitivas, por delegao de poderes do Executivo, representando o culminar do
sistema do administrador-juiz, numa espcie de revoluo na continuidade: o Conselho organiza desde
muito cedo uma Comisso do Contencioso, cujos pareceres so quase sempre seguidos.
A passagem da justia reservada para a justia delegada representou uma alterao
importante do Contencioso, na medida em que implicou uma maior autonomia para o rgo

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fiscalizador, mas isso no implicou a mudana de paradigma, tendo continuado a vigorar o modelo do
administrador-juiz. E isto por trs ordens de razes:
a)

A justificao dos poderes decisrios do Conselho de estado era a figura da

delegao de poderes, e no a atribuio de poderes prprios de julgamento. Ora, a delegao de


poderes um instituto prprio da funo administrativa, pelo que a delegao de poderes no Conselho
no significa a sua transformao num tribunal, nem sequer implica a transferncia originria de
poderes, enquanto rgo administrativo;
b)
O Conselho continua a ter o estatuto jurdico de rgo da AP. Da a no
institucionalizao de um qualquer desdobramento funcional do Conselho, assim como a ausncia de
reconhecimento aos seus titulares das garantias jurisdicionais de independncia e de inamovibilidade,
prprias dos juzes;
c)
As decises do Conselho vo continuar a ser consideradas como recursos de
apelao das decises dos ministros, de acordo com a lgica do sistema do ministro-juiz. O
particular lesado impugnava a deciso administrativa perante o ministro e, s depois que podia
recorrer para o Conselho.
Conclui-se forosamente que a transio da justia reservada para a justia delegada no
significou ainda a mudana de sistema do administrador-juiz para o dos tribunais administrativos. Em
sentido diferente, pronunciaram-se MARCELO CAETANO, FREITAS DO AMARAL e SRVULO CORREIA.
A justia delegada era assim um sistema de contencioso, nem carne nem peixe, porque
simultaneamente ligado AP, e dela autonomizado em virtude da delegao do poder de julgar.
Os meios contenciosos vo ser concebidos como as garantias administrativas, pelo que o
controlo jurisdicional vai ser visto como a continuidade da actividade administrativa e realizar-se
atravs do recurso hierrquico jurisdicionalizado: o que explica que o principal meio processual fosse o
recurso directo de anulao: processo de segunda instancia, em que os poderes do juiz esto limitados
anulao.
O sistema de justia delegada, como sistema liberal, procura atribuir a proteco dos direitos
dos particulares a uma entidade independente, deixando iniciativa destes o controlo da actividade
administrativa. Como sistema administrativo que era, levado a atribuir AP uma posio especial no
processo, enquanto que limitava os poderes do juiz anulao.
Esta dualidade terica do Estado liberal vai-se manifestar num compromisso histrico entre a
vertente liberal, que encontra realizao ao nvel do poder politico, atravs da separao dos poderes e
da garantia dos direitos individuais, e a vertente autoritria, que se realiza ao nvel do poder
administrativo, mediante a criao de um estatuto especial para a AP: o resultado destas realidade o
que hoje conhecemos por Direito Administrativo.

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A justia delegada vai surgir em simultneo com numerosas outras construes, nascidas na
filosofia politica do liberalismo, e que se vo transformar em institutos do modelo jurdico do Estado
Liberal. Podem ser destacadas as seguintes, nomeadamente:
A lgica da separao entre sociedade e Estado, em que a lei geral e abstracta
funcionava como elo de ligao, que definia os limites dos direitos individuais em razo do interesse
geral e, simultaneamente, balizava a actuao da AP. Pois era a lei, tendo por contedo
exclusivamente a matria dos direitos individuais, que estabelecia um espao de reserva, vedado
actuao da AP (reserva de lei), e que manifestava uma vontade estadual que prevalecia sobre a
vontade dos rgos administrativos (preferncia de lei). Uma tal viso da lei tendia a desvalorizar a
funo de proteco jurdica dos tribunais, no mbito das relaes administrativas o legado do
liberalismo politico foi o princpio da legalidade, no o da fiscalizao jurisdicional;
A crena no valor da lei, que conduziu a uma desvalorizao da figura dos direitos
subjectivos. A vontade do Estado devia ser objectiva, formal e impessoal. Apenas entre os cidados, no
direito privado, podiam existir direitos subjectivos e pessoais e, mesmo nesses casos, colocavam-se
disposio da vontade do Estado sob a forma de lei. A nica excepo a esta tendncia de
desvalorizao dos direitos subjectivos pblicos era a que respeitava aos direitos fundamentais. Os
Direitos do Homem e do Cidado eram objecto de enumerao e de consagrao constitucional mas
eram totalmente esquecidos quando estava em causa a actuao da AP. Os direitos fundamentais
eram totalmente inoperantes em todas as circunstancias em que a AP no estava impedida de actuar.
No que respeitava s relaes com a Administrao, o particular no era visto como um sujeito jurdico,
mas como um mero objecto do poder pblico. A doutrina formulava este no reconhecimento de
direitos subjectivos dos privados nas relaes administrativas segundo duas maneiras distintas: (1) ou
partindo do Contencioso, de acordo com a concepo objectivista do processo ao acto, considerando
que o particular no era titular de direitos face AP e que actuava em defesa da legalidade ou do
interesse pblico4; (2) ou considerando que o particular, aparentemente, podia ser titular de posies
jurdicas substantivas em face da AP, mas que o contedo desses pretensos direitos subjectivos em
nada se distinguia dos contedo das normas jurdicas objectivas, no sendo eles mais do que meros
reflexos do direito objectivo5.
Para VASCO PEREIRA DA SILVA, as diferentes modalidades de direito legalidade, a que
se faz referncia, assentam numa identificao e confuso entre direito subjectivo e direito objectivo,
4

Caso de HAURIOU, para quem, de acordo com a doutrina do processo ao acto, o particular no titular de direitos
subjectivos, pelo que, sem dvida, que o recurso do interesse dos administrados, mas o interesse que eles tm na
anulao do acto coincide com o prprio interesse da boa administrao.
5
OTTO MAYER no afasta completamente o conceito de direitos subjectivo, mas desliga-o da ideia de poder contra
o Estado e atribui-lhe um determinado contedo objectivo, reconduzindo-o a um poder estadual: direito subjectivo
e direito objectivo confundem-se desta forma.
De acordo com MARCELLO CAETANO, o direito subjectivo pblico aquele que conferido pessoa para
prosseguir interesses que tambm sejam fins do Estado ou tenham directa relao com o seu desempenho. Sendo
exemplo tpico desta categoria o direito de aco judicial, que seria o mais caracterstico direito subjectivo dos
particulares o direito legalidade administrativa.

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que conduz inutilizao prtica do conceito de direito subjectivo. Desta forma, a afirmao de um
direito subjectivo de contedo objectivo no equivale ao reconhecimento efectivo de posies jurdicas
substantivas dos particulares nas relaes com a AP, mas sua denegao.
A adopo de um modelo de organizao administrativa concentrado e centralizado,
dai surgindo um modelo de poder politico, tpico dos pases continentais: o pode pblico organizado
como um corpo Unitrio, igualmente difundido pelo centro e pela periferia, distribudo por matrias ou
grupos de matrias. O centro desta organizao era o ministrio, o que correspondia tambm ao
arqutipo do Leviathan (HOBBES). Pois a estruturao da organizao administrativa em funo de um
centro tinha subjacente uma aproximao antropomrfica aos problemas do Estado, concebido como
um homem grande, do qual os rgos administrativos representam peas simples e no qual se
inserem.
A concepo da AP como agressiva das posies dos privados. O que era um
corolrio lgico da ideia liberal de que a actividade administrativa deveria ser reduzida a um mnimo,
cabendo-lhe fundamentalmente garantir a segurana dos particulares. Assim, o modelo de AP do
Estado Liberal o da Administrao-poder, investida de imperium, aplicadora e executora da lei atravs
de actos tpicos unilaterais susceptveis de execuo forosa; em suma, trata-se da Administraointerveno. Neste modelo o relacionamento entre a AP e o individuo fazia-se atravs de contactos
fugazes e instantneos. Pelo que o DA tinha um carcter individualista e pontual prprio. Desta forma,
a actividade administrativa vista de forma pontual.
A noo autoritria de acto administrativo, que constitua o modelo normal de
actuao da AP, sendo visto como uma manifestao autoritria do poder estadual relativamente a um
particular determinado. No Estado Liberal de Direito, a AP, de actuao intermitente, era vista como
uma realidade potencialmente agressiva dos direitos dos particulares. Da a construo terica do acto
administrativo visto como uma manifestao de poder.
Figura central deste DA emergente era o acto administrativo. Desta forma, acto e contencioso
encontram-se intimamente ligados. A principal funo do conceito de acto administrativo, ainda hoje a
de delimitar os comportamentos da AP que so susceptveis de recurso contencioso para fins de
garantia dos particulares (FREITAS DO AMARAL).
O conceito de acto administrativo , assim, uma tpica construo de juristas, o produto mais
refinado da elaborao terica juspublicstica, o centro do Direito Administrativo. Daqui resultando que
a noo substantiva de acto administrativo vai padecer de um peso excessivo, o de tentar expressar
numa espcie de clula bsica toda a substantividade e peculiaridade do DA. Acto executrio era a
expresso mxima do poder administrativo, decorrente do exerccio de prerrogativas de deciso,
direitos de poder pblico exorbitantes em relao ao direito comum, e de prerrogativas de execuo,
nomeadamente a aco oficiosa, realizada atravs do procedimento de aco executria, que permite
s AP exercer os seus direitos atravs de um procedimento extra-judicial, rpido e vantajoso.

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A passagem para o Estado Social, com a consequente alterao do ambiente politico-juridico,
teve como consequncia a necessidade de mudana de paradigma da cincia do DA.
Contudo, o conceito autoritrio de acto administrativo vai ainda conseguir sobreviver durante
algum tempo, num ambiente completamente diferente. Isto verificou-se nomeadamente em Portugal,
em que a concepo clssica de matriz positivista e, em particular, a noo de acto definitivo
executrio, adoptada e teorizada por MARCELLO CAETANO, no quadro de um regime politico autoritrio
foi consagrada pela legislao administrativa e do contencioso, tendo resistido mesmo depois da CRP
76.
No mbito da vigncia da CRP 76, j se torna mais difcil de encontrar uma explicao lgica
para que a noo de acto definitivo e executrio s em 1989 seja afastada do texto constitucional e,
somente em 2004 seja retirada da legislao processual.
Pode dizer-se que o acto administrativo, a organizao administrativa concentrada e
centralizada e o contencioso administrativo introspectivo ou meias-tintas, constituem instituies
jurdico-administrativas tpicas do Estado Liberal. Este modelo de organizao, actuao e controlo da
AP, ensaiado pela Revoluo, foi exportado para os outros pases continentais.
O entendimento da actuao da autoritria da AP vai-se igualmente espelhar numa teoria do
Contencioso que faz do acto o seu nico protagonista, determinando que o centro de gravidade da
jurisdio administrativa se oriente na direco da Administrao Agressiva.
Da que a teoria clssica do Contencioso se preocupe, quase exclusivamente, com a anulao
do acto administrativo, e que o principal meio processual o recurso de anulao v ser concebido
como um processo feito a um acto. um contencioso objectivo que no implica de maneira nenhuma a
existncia de direitos subjectivos do reclamante o acto administrativo , simultaneamente,
pressuposto, objecto, parte nica, meio de prova, medida de sentena.
Vejamos como se realizou a importao desse modelo de contencioso para Portugal. A
importao verificou-se em 1832, com Mouzinho da Silveira (Decreto 23), que proibia os tribunais de
julgarem a AP e que institua os Conselhos de Prefeitura e o Conselho de Estado.
Entre 1832 e 1933 vai verificar-se um perodo de instabilidade quanto ao modelo de controlo
jurisdicional da AP, verificando-se uma oscilao entre a atribuio da resoluo dos litgios a rgos
administrativos especiais ou aos tribunais comuns.
No mbito da CRP de 33, mantm-se a lgica da justia delegada pois, os tribunais
administrativos so configurados como rgos da AP, embora no exerccio da funo jurisdicional, por
trs ordens de razes:
1.

Os tribunais administrativos integravam-se na AP, dependendo organicamente da

presidncia do Conselho de Ministros;


2.
Os juzes dos tribunais administrativos dependiam funcionalmente do Governo, a
quem cabia a respectiva nomeao e demisso;

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3.

A inexistncia de mecanismos jurisdicionalizados de execuo de sentenas, que

fazia com o que o seu cumprimento fosse considerado uma graa da AP. Ora de nada servir o
Contencioso se a AP, ignorando as sentenas, tiver nas mos o poder de transformar as decises em
declaraes platnicas de Direito seriam meros pareceres.
3. A fase do baptismo do Contencioso Administrativo. O milagre da jurisdicionalizao do
Contencioso Administrativo e o advento do Estado Social6
A segunda fase de evoluo do Contencioso a da sua jurisdicionalizao. A Justia
Administrativa vai, libertando-se paulatinamente da AP, adquirindo a natureza de uma jurisdio
autnoma. E esta caminhada vai acompanhar a instaurao do modelo de Estado Social,
consolidando-se com o Estado Providncia.
To importante foi esta transformao que chega a falar-se no milagre da criao do Direito
Administrativo e da ideia de vinculao do Estado ao Direito que ele prprio cria e modifica.
Para VASCO PEREIRA DA SILVA, o milagre, alm de expresso sugestiva, , no tanto o facto de
o Estado se ter de submeter ao Direito, mas sim no facto de uma instituio, nascida para proteger a
AP dos tribunais, se ter transformado num verdadeiro tribunal atravs da sua actuao, orientando o
DA para um novo e verdadeiro fim: a proteco dos direitos e garantias dos particulares. Mas
necessrio reafirmar que este no foi um milagre de um dia, mas antes um que conheceu um processo
moroso e longo. E deve antes falar-se em dois milagres em vez de um: o nascimento do DA; e a
criao de um verdadeiro tribunal, em vez de um quase-tribunal.
Pelo que se pode dizer que, sendo o nascimento do DA marcado por eventos traumticos
(Acrdo Blanco), o milagre do DA foi o da superao dessa doutrina.
Depois, pela actuao do Conselho de Estado, de grande prestigio, que este se autonomiza:
os tribunais administrativos construram-se a si prrios.
Pelo que foroso compreender que o milagre no instantneo, mas continuado.
Ser preciso esperar at fase da confirmao para que o Contencioso Administrativo
ganhe o estatuto de uma verdadeira jurisdio autnoma e efectiva.
No entanto, sintomtico da dificuldade em ultrapassar os traumas iniciais, o facto de noutros
pases ter sido mais fcil. Mas em Portugal, a evoluo muito mais tardia, explicvel em parte pelo
facto de o sistema de justia delegada ter sido adoptado pela CRP de 33, pelo que se pode afirmar que
o baptismo foi simultneo da confirmao: isto porque a jurisdicionalizao dos tribunais
administrativos s surge com a CRP de 76 (art. 212 CRP) e realizada em simultneo com o
reconhecimento de direitos dos particulares no mbito do Contencioso (art. 268).

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 52 e ss.

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A fase do baptismo vai acompanhar o surgimento e implantao do Estado Social, integrandose no modelo de mudanas jurdicas introduzidas por essa nova forma estadual: a superao dos
traumas de infncia do Contencioso resulta do aprofundamento da noo de Estado de Direito, que
vem associada ao Estado Social, e que vai obrigar a que os litgios entre a AP e os particulares sejam
julgados por verdadeiros tribunais.
O novo paradigma social do poder politico vai repercutir-se ainda na Inglaterra. As palavras de
DICEY, de que a AP era mais um sujeito privado, sujeito s mesmas regras, e de que a no existiria
Direito Administrativo, deixaram de corresponder verdade da realidade britnica, aquando da
passagem para a Administrao Prestadora. No entanto curioso ver como os autores continentais
continuaram a insistir na diferena entre os sistemas francs e ingls, o que bem se traduz nas
palavras de HAURIOU, de que o regime administrativo era melhor que o da rule of law, quando, bem o
sabemos, os dois sistemas no eram distintos, ou mesmo opostos.
A interveno dos poderes pblicos na vida econmica social e cultural vai conduzir, tambm
em Inglaterra, ao surgimento de normas reguladoras da actividade administrativa, ao reconhecimento a
certas autoridades administrativas de poderes de autotutela das suas decises e at ao surgimento de
especificidades contenciosas.
Temos assim que a implantao do DA, em Inglaterra, se foi fazendo ao longo do sc. XX, e
que ela significou o estabelecimento de regras administrativas destinadas prossecuo das politicas
pblicas exigidas pelo Estado Prestador, a criao de rgos administrativos especiais destinados
tanto a exercer a funo administrativa como a fiscalizar a AP, e o surgimento gradual de regras
prprias de controlo judicial da AP.
Pode-se dizer que, como resultado desta evoluo histrica, que acompanha a instaurao e
o desenvolvimento do Estado Social, verifica-se uma primeira aproximao entre os sistemas
administrativos britnico e continental, mesmo que com percursos e institutos diferentes. No que
respeita ao Contencioso, esta aproximao no se fez sem alguns desencontros: (1) nos sistemas de
tipo francs, verificou-se o baptismo, com a transformao dos rgos administrativos em verdadeiros
tribunais; (2) no sistema britnico, em que o pecado original no existira, ao lado dos tribunais
administrativos surgiam agora entidades administrativas especiais para fiscalizar a AP, ainda que a
ltima palavra cabesse sempre aos tribunais comuns. O que significa que, em ambos os sistemas, so
agora tribunais a controlar a AP.
Da Justia para o DA, cabe agora fazer referncia s transformaes jurdicas trazidas pelo
Estado Social. a principal mudana tem que ver com o novo papel desempenhado pelos poderes
pblicos na vida da sociedade e conduziu ao aumento quantitativo e qualitativo das funes que eles
so chamados a desempenhar. As funes estaduais cresceram, assim, num duplo sentido: aumentam
as funes tradicionais e aparecem novas a AP passa de agressiva a Prestadora, num Estado que
pode ser caracterizado como Estado de Administrao.

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E se agora a AP e no a legislao ou a actividade jurisdicional que o centro da actividade
estadual, isso significa que o sc. XX o do Direito Administrativo.
Entre as caractersticas do Estado Social, podemos recortas as seguintes:
1. Natureza prestadora da AP e estabelecimento de relaes jurdicas duradouras entre
os particulares e as autoridades pblicas. No Estado Social, as novas tarefas nos domnios econmico
e social so realizadas pela AP, a quem compete prosseguir a funo de prestar bens e servios aos
particulares. Surge, ento, um novo modelo de relacionamento, caracterizado pela bilateralidade das
relaes de prestao e pela dependncia dos particulares face AP. O que significa que o
relacionamento agora, e ao contrrio de antes, deixa de ser pontual e conflitual, para se tornar
permanente e de colaborao;
2. O reconhecimento de posies subjectivas de vantagem aos particulares nas
relaes administrativas: os particulares so agora entendidos como sujeitos de direito numa relao
jurdica, titulares de posies substantivas de vantagem face a AP. Passam a ser activos colaboradores
na realizao dos fins do Estado e do Direito, equipados com os correspondentes poderes jurdicos.
Para alem dos direitos fundamentais e dos direitos jurdico-privados, surgem agora posies
subjectivas de vantagem nas relaes com a AP;
3. A nova concepo do princpio da legalidade e o entendimento do poder discricionrio
como modo de realizao do direito. No Estado Social, o princpio da legalidade deixa de ter uma
dimenso meramente negativa (proibindo a AP de actuar, nas vertentes de reserva e preferncia de
lei), para passar a ter uma vertente positiva, constituindo o fundamento, critrio e limite de toda a
actuao administrativa. Adquire tambm um contedo amplo, submetendo a AP, no s lei, ams a
todo o Direito, superando o seu cariz inicial, marcadamente positivista submisso a princpios gerais
de Direito, Constituio, a normas internacionais...
Mas acontece tambm que a AP deixa de ter natureza exclusivamente executiva,
para se tornar numa actividade prestadora e constitutiva.
A mudana do entendimento tanto do princpio da legalidade como do papel da AP
vo ter como consequncia a reconciliao do poder discricionrio com o Direito: aquele j no visto
como uma excepo lei, mas sim como instrumento normal e adequado de realizao do Direito pela
AP. Pelo que o Estado Social no erradica a discricionariedade, antes a juridiciza. Pelo que, em
contrapartida deste poder, verifica-se o aumento das vinculaes legais de toda a actividade
administrativa, que permitem um controlo jurisdicional mais amplo: assim, para alem da lei, entende-se
que a AP est sujeita aos vrios princpios enumerados no art. 266/2 CRP;
4. Uma organizao administrativa que tende cada vez mais para a descentralizao.
Por um lado, a AP como bloco Unitrio passou a uma pluralidade de administraes, desaparecendo
mesmo a identidade entre Administrao e Estado. Por outro lado, a organizao administrativa do
Estado Social tambm j no apresenta as caractersticas de hierarquizao e concentrao de

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poderes de anteriormente, sendo que a multiplicidade de funes e relaes leva a uma repartio
funcional de competncias decisrias entre os rgos administrativos. Neste modelo, o Governo deixa
de ser o centro para passar a ser parte de perifrica de um sistema cujo ncleo uma prestao de
servios em rede;
5. A multiplicidade de formas de actuao e seu uso cada vez mais crescente por parte
da AP. O Estado Social trouxe consigo a passagem do acto administrativo, para o pronto-a-vestir das
formas de actuao administrativas. O acto administrativo perde o protagonismo de outrora, para
contracenar com outras formas de actuao, uni ou bilaterais, de direito pblico ou privado... temos os
regulamentos, os planos, os contratos, as actuaes informais, tcnicas, de direito privado, as
operaes materiais;
6. A transformao do acto administrativo, que deixa de ser meramente agressivo, para
passar a predominantemente favorvel ou constitutivo de direitos passa a ser instrumento de
satisfao de interesses individuais, j que o particular espera da AP o reconhecimento dos seus
direitos, a atribuio de direitos novos, ou a prestao de bens ou servios e, uma vez obtida essa
vantagem, pretende v-la garantida. Estamos, pois, perante uma crise do acto administrativo, o qual
decorre no s do surgimento de outras formas de actuao administrativas, mas tambm da sua nova
configurao: deve ser entendido em funo do que o precede, assim como das ligaes jurdicas que
origina, ou de que resultado, e no como realidade isolada, final e perfeita.
Tudo isto conduziu a um repensar do DA, agora adequado s novas exigncias da
Administrao Prestadora do Estado Social. esta nova dogmtica ter como funo a tentativa de
resoluo de duas aporias clssicas:
A incapacidade de explicar a integralidade do relacionamento entre particular e AP,
quer antes (atravs do procedimento), quer depois da actuao administrativa, em virtude do carcter
duradouro da relao jurdica estabelecida;
A incapacidade da dogmtica clssica para explicar o universo das relaes jurdicas
que vivem de uma forma completamente distinta do acto administrativo. Perante a multiplicidade e o
uso mais frequente pela AP de outras formas de actuao, tornava-se imperioso elaborar uma
construo terica que permitisse enquadrar todas estas formas de actuao.
A reconstruo da dogmtica vai passar assim pela busca de um novo centro para o DA. E
aqui surgem duas orientaes distintas, ainda que com pressupostos e finalidade comuns:
1. A de considerar que se algum conceito merece ocupar o lugar dominante e central
a relao jurdica. J que ela permite compreender todo o universo do relacionamento entre a AP e os
particulares, seja qual for a forma de actuao em causa, e quer se trate de actuaes anteriores ou

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posteriores a essa forma de actuao. Esta a posio alem, e que merece o apoio de VASCO
PEREIRA DA SILVA;
2. A de entender que o tema central do DA o problema do procedimento. Da a
necessidade de deslocao do centro de gravidade da actividade administrativa: do acto administrativo
para o prprio iter de formao da deciso, pois o que caracteriza a actividade administrativa o
prprio desenvolvimento do procedimento, qualquer que seja o seu resultado. Da que de acordo com
esta corrente (corrente italiana), o procedimento constitua o novo centro do DA.
Trata-se de duas vias alternativas de orientao dogmtica, e que correspondem opo por
uma perspectiva subjectivista de entendimento do DA, assente na defesa e alargamento dos direitos
subjectivos dos particulares como fundamento de um relacionamento entre a AP e o particular, como
a orientao alem; ou por uma concepo objectivista do Direito Administrativo, mais preocupada com
a forma ptima de realizao do interesse pblico atravs da participao dos particulares, como a
orientao italiana em apreo.
Vasco Pereira da Silva a orientao da relao jurdica como novo centro do DA, no s
a soluo teoricamente mais adequada compreenso da actual constelao de interesses em jogo,
como tambm encontra correspondncia no ordenamento jurdico portugus. o modo mais correcto,
dado que o privado se encontra perante a AP, no como objecto do poder administrativo, mas como um
autnomo sujeito jurdico, que ocupa no mundo do Direito uma posio igual da AP. Do ponto de vista
do direito positivo, esta construo encontra consagrao ao nvel da CRP (arts. 1, 18, 212/3, 266,
268/4 e 5) e ao nvel da lei ordinria (arts. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 59, 100 e ss, 61 e ss, 124,
158 e ss, 178 CPA; arts. 1 e 4 ETAF; arts. 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 37 e ss, 46 e ss, 97 e ss,
112 e ss do CPTA).
Mas o Autor julga tambm que apesar da relao jurdica e o procedimento serem
apresentados como noes-chave de duas vias alternativas de renovao dogmtica do DA, eles no
so excludentes ou incompatveis entre si. Pelo que, partir de uma orientao subjectivista, de
considerao da relao jurdica como conceito central, no implica a desconsiderao da importncia
autnoma do procedimento, antes deve significar o entendimento das relaes procedimentais como
modalidades de relaes jurdicas, a valorizao da dimenso procedimental dos direitos subjectivos,
assim como o acentuar da dimenso subjectiva do procedimento mas sem esquecer as suas inegveis
funes de natureza objectiva.

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4. A fase da confirmao do Contencioso Administrativo. Tribunais administrativos e tutela
jurisdicional plena e efectiva dos particulares perante a Administrao no Estado Ps-Social7
A actual situao do Contencioso pode ser caracterizada como a fase do crisma ou
confirmao, j que corresponde reafirmao da sua natureza plenamente jurisdicionalizada, em que
o juiz goza de independncia e de plenos poderes face AP e consagrao de sua dimenso
subjectiva, como processo de partes, destinada proteco integral e efectiva dos direitos dos
particulares.
A afirmao da natureza subjectiva e jurisdicional do Contencioso realizada primeiro ao nvel
constitucional, tendo como fontes o legislado constituinte (Portugal) ou a jurisprudncia (Frana), dando
depois origem a variadas alteraes legislativas. Consagrao da natureza jurisdicional e subjectiva
que depois retomada ao nvel do Direito Europeu, tanto por fora da aco dos rgos europeus,
maxime, TJCE, assim como resultado da integrao horizontal dos ordenamentos, que tem conduzido
a um convergncia ao nvel do Contencioso dos pases.
Os fenmenos da constitucionalizao e da europeizao marcam a ruptura com o passado,
na medida em que correspondem superao dos traumas da infncia difcil de uma Justia
Administrativa, mas so tambm resultado de uma evoluo histrica e em permanente mutao, com
vicissitudes prprias.
Todas estas mudanas so virtude da evoluo que se efectivou com o Estado Ps-Social,
numa perodo em que o Contencioso conhece uma expanso enorme, ligada invaso das relaes
sociais por regulamentaes cada vez mais complexas e imperfeitas, ao mesmo tempo que os
particulares se consciencializam dos seus direitos.
4.1. O primeiro perodo: a constitucionalizao do Contencioso Administrativo
A constitucionalizao de um Contencioso realizado por verdadeiros tribunais e destinado a
garantir uma proteco integral e efectiva dos direitos dos particulares a primeira fase.
A elevao da Justia Administrativa ao nvel constitucional assume o significado de
enunciao de um novo modelo, necessitado de concretizao pelo legislador e pela jurisprudncia. E
introduz o problema de relacionamento entre o prescrito na Constituio e a realidade constitucional,
ou o que de facto o legislador ordinrio faz, em que sucessivas reformas legislativas vo procurar
conformar e aplicar o modelo de Contencioso da lei fundamental.
Em Frana, vai ser o Conselho Constitucional a reconhecer e a consagrar ao nvel da lei
fundamental, que o Contencioso tarefa de verdadeiros tribunais e no de rgos dependentes da AP,
e que os particulares gozam de direitos de acesso ao processo para a defesa das suas posies
7

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 85 e ss.

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substantivas face AP. Decisivas so duas sentenas: na sua deciso de 22/7/1980, o Conselho
equipara a natureza da jurisdio administrativa e da jurisdio ordinria, estabelecendo que a
independncia dos juzes um principio de valor constitucional. Na deciso de 23/1/1987, associa a
vertente jurisdicional dimenso subjectiva do Contencioso, precisando que a anulao ou reforma
das decises tomadas pelas autoridades administrativas, no exerccio dos poderes pblicos, figura
tambm entre os princpios fundamentais reconhecidos pelas leis da Repblica.
A partir daqui, o Conselho vai precisar a desenvolver esta dimenso subjectiva, consagrando o
direito proteco judiciria, na falta do qual, no haver Constituio por violao da separao de
poderes e falta de garantias dos direitos dos particulares: o abandono do contencioso objectivo e o
comear a pens-lo em termos de direito subjectivo.
Ao mesmo tempo, as reformas legislativas acompanharam esta evoluo: foram criadas
condies de efectividade das sentenas, assim como para a utilidade do exerccio dos direitos
processuais pelos particulares, ao regular a execuo das sentenas dos tribunais administrativos
(sentenas pecunirias compulsrias).
Em Portugal, a CRP de 76, sobretudo desde a reviso de 89, tambm consagra um modelo de
Justia Administrativa plenamente jurisdicionalizado, em que os tribunais administrativos constituem
uma jurisdio autonomizada dentro do poder judicial (arts. 209 e 212), e tendo por funo primordial
a proteco judicial plena e efectiva dos direitos dos particulares (art. 268/4 e 5). Modelo constitucional
de Justia Administrativa que, contudo, at h bem pouco tempo, no tinha encontrado adequada
concretizao legislativa nem jurisprudencial malgrado os progressos introduzidos pelo DL 265-A/77
e pela reforma de 1984/85 (ETAF e LEPTA), depois , sendo de tal ordem o fosso existente entre a
CRP e a realidade constitucional, que valia a pena perguntar se o Contencioso em Portugal, era direito
constitucional concretizado ou ainda por concretizar?
A actual reforma, entrada em vigor em 2004, veio aplicar e concretizar o modelo de Justia
Administrativa da lei fundamental, resolvendo a questo constitucional da divergncia entre texto e
realidade, atravs da consagrao de um sistema coerente e equilibrado de normas processuais,
procurando assegurar uma proteco judicial plena e efectiva dos direitos dos particulares, cuja
apreciao no pode deixar de ser globalmente muito positiva, tanto em comparao com a realidade
anterior, como em confronto com os sistemas de outros pases europeus. Mas, de tudo isto se tratar
frente.
Mas, se no de estranhar que o fenmeno da constitucionalizao se tenha verificado nos
pases europeus de matriz francesa, como acontece entre ns, aproximando os distintos sistemas do
Contencioso que configuram um modelo comum, jurisdicionalizado e centrado na garantia da proteco
judicial plena e efectiva dos direitos dos particulares, mais curioso verificar que tudo isso se verificou
tambm no Reino Unido, com o esbatimento das fronteiras entre sistemas historicamente antagnicos.
Concluindo, a instaurao de um Contencioso jurisdicionalizado e subjectivo, ocorrida nas
ultimas dcadas do sculo XX, fruto de um novo entendimento das relaes entre Constituio e

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tribunais Administrativos, que acompanha as transformaes jurdicas produzidas nos modernos
Estados de Direito, e se verificou um pouco por toda a parte, conduzindo a uma aproximao dos
diferentes pases europeus, eliminando histricas fronteiras.

4.2. O segundo perodo: a europeizao do Contencioso Administrativo. O Contencioso


Administrativo no Div da Europa.
A europeizao do Contencioso tem-se vindo a intensificar, quer pelo surgimento de fontes
europeias relevantes em matria de Contencioso (contratao, servios e providncias cautelares),
quer pela convergncia crescente das legislaes nacionais, potenciada pela integrao dos
ordenamentos. Dai que faa cada vez mais sentido falar no surgimento de um novo Processo
Administrativo Europeu, compreendendo tanto o nvel da UE, como o dos Estados-membros, e que se
tem manifestado, nomeadamente, nas mais recentes reformas do contencioso, ocorridas aqum e
alm da Mancha, nos finais do sculo XX.
Na verdade, o DA, que nasceu ligado ideia de Estado, tem vindo a perder esse nexo de
conexo, em virtude das transformaes dos modelos polticos e de Administrao, tanto a nvel
interno como externo. Do ponto de vista interno, se nos primrdios se verificava a unidade do poder
executivo, com a transio para o Estado Social e Ps-Social, passa a existir uma situao na qual o
governo se diferencia da AP, o poder local se destaca do central, os entes pblicos e entidades
independentes se tornam autnomos em relao ao Estado e mesmo auto-regulados, as autoridades
pblicas organizam-se e actuam tanto em termos de direito pblico como de privado. Assim se explica
a desconexo entre AP e Estado.
Mas, tambm, do ponto de vista externo, no apenas se multiplicam os fenmenos
administrativos ao nvel das organizaes internacionais, como tambm, ao nvel da UE, o DA adquiriu
uma outra dimenso, enquanto componente essencial de uma ordem jurdica prpria que se imbrinca
nos ordenamentos dos Estados, da mesma maneira como a administrao comunitria se interpenetra
com as administraes nacionais, originando a integrao normativa e, sucessivamente, integrao
administrativa do ordenamento nacional no europeu.
Surge assim uma funo administrativa europeia, enquanto elemento essencial da
constituio material europeia, que vai implicar a integrao das fontes e das instituies
administrativas europeias e dos Estados, originando uma progressiva comunitarizao dos modelos
administrativos nacionais, devido ao corte das amarras tradicionais do DA relativamente ao Estado e o
seu ancoramento na Comunidade.
Da a necessidade de repensar o DA em face desta nova pluralidade de referencias nacionais
e europeias, uma vez que a clssica ligao ao Estado perdeu terreno. Relevantes funes estaduais
foram atribudas a entes locais ou regionais, ou Comunidade.

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Assim, hoje em dia as questes europeias tornaram-se o po nosso de cada dia do DA porque
as politicas pblicas comunitrias correspondem prossecuo de tarefas administrativas a nvel
europeu, e porque h uma cada vez maior integrao administrativa, que faz com que a UE se tenha
tornado importante no s para o Direito Constitucional, mas para o Direito Administrativo.
necessrio portanto repensar a dogmtica do DA face a estas realidade expostas. O
problema que estas realidade so encaradas ainda num nvel inconsciente que no se concretiza na
realidade.
Podemos dizer, para j, que a europeizao se d a dois nveis: a criao de um DA a nvel
europeu, e a harmonizao dos sistemas de DA dos Estados. No entanto, o facto de o Direito
Administrativo ser Direito Europeu concretizado tem de ser entendido no duplo sentido de:
1. Dependncia administrativa do Direito Europeu. Pois, o Direito Europeu s se realiza
atravs do Direito Administrativo;
2. Dependncia europeia do DA, pois o DA cada vez mais Direito Europeu.
Este fenmeno de europeizao particularmente evidente no domnio do Processo. Desde
logo, porque ao nvel europeu Direito e Processo Administrativos, tal como nos primrdios da Justia
Administrativa, aparecem intimamente ligados, verificando-se um retorno s origens, j que a
jurisprudncia constitui fonte de grande parte das normas substantivas, resultantes da colaborao do
TJCE e dos tribunais administrativos nacionais.
A criao do DA pela jurisprudncia europeia resulta de um processo em que o TJCE funciona
como ponto de cristalizao dos princpios recebidos dos ordenamentos, impondo padres vinculativos
de interpretao do Direito Comunitrio. Assim, o TJCE tem em conta os princpios gerais relevantes
nos estados, e por outro lado, a sntese operada pelo Direito Comunitrio repercute-se no DA de cada
Estado.
Ao aplicarem Direito Europeu, os tribunais administrativos so chamados a participar na
refundao do Direito Administrativo, intervindo activamente na criao do mesmo. At porque esta
evoluo levou a novas compreenses dos princpios e institutos, como at ento eram configurados,
levando a novos desafios dogmticos e interpretativos por parte dos aplicadores do DA, levando, em
ltima anlise, aproximao dos ordenamentos, mesmo dos sistemas de common law.
No foram s as regras substantivas que sofreram a influncia europeia, mas tambm as
regras processuais e procedimentais que se tm vindo a autonomizar. Das regras comuns integrantes
do Direito Processual Administrativo Europeu fazem parte, nomeadamente, as seguintes:

Afirmao de uma dimenso europeia do direito tutela judicial efectiva, pelo TJCE,

ao pr em causa o efeito preclusivo do direito de aco contra as autoridades pblicas, constante de


legislao nacional, quando existia incompatibilidade entre o Direito Europeu e o Direito Estadual, e ao
conferir aos tribunais nacionais poderes de conhecimento oficioso desses casos;

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Consagrao de um principio de plenitude de competncia do juiz nacional na sua

qualidade de juiz comunitrio, que deve valer para os pedidos cautelares e principais, nos termos do
qual os juzes devem poder gozar de poderes de plena jurisdio, podendo criar novos meios
processuais;

Regime jurdico de tutela cautelar europeia, de fonte legislativa, em matria de

contratos pblicos, pois o legislador europeu pretendeu criar regras processuais para esta matria,
alem das substantivas e procedimentais. Este Direito Cautelar Europeu em matria de contratos
pblicos caracterizado pela plenitude dos poderes do juiz no julgamento das relaes jurdicas prcontratuais, que constitui um dos captulos mais desenvolvidos do actual DA Europeu;

Regime da responsabilidade civil extra-contratual do Estado, de acordo com o


princpio segundo o qual os Estados membros so obrigados a indemnizar os danos causados aos
indivduos pela violao do Direito Comunitrio, que lhes so imputveis, com base na plena eficcia
das normas comunitrias e na tutela efectiva dos direitos dos particulares. E esta responsabilidade
pode ser ao nvel de domnios especficos, como sucede ao nvel da contratao pblica, de fonte
legislativa prpria, mas tambm atravs de consagrao jurisprudencial genrica, para todos os demais
domnios;

O alargamento da impugnabilidade parece tambm ser uma das regras emergentes,

j que, por um lado, a extenso da noo de acto administrativo s actuaes de entidades privadas no
exerccio da funo administrativa, por outro lado, a admissibilidade de impugnao de actos de
procedimento apontam para a adopo da tcnica da relao jurdica.
Da perspectiva da UE para a dos Estados, foroso concluir que o Contencioso de cada sofre
efeitos modificadores profundos com o emergir e o afirmar, a nvel europeu, de um processo de
uniformizao das regras de tutela.
Da mesma forma como, da perspectiva dos Estados para a da UE, os sistemas de
contencioso tendem a aproximar-se e a convergir, o que , desde logo, o resultado de um sistema de
mltiplas fontes e nveis, em que se verifica a aplicao simultnea de um direito de diferente
provenincia e caracterizao, conferindo ao Processo Administrativo uma particular espessura e
complexidade, mas implicando tambm a superao das especificas conotaes jurdicas dos vrios
ramos do direito a favor de um mestio. Mestiagem jurdica potenciada pela actuao dos Estados,
cujas fontes de direito so cada vez mais permeveis, o que conduz a uma convergncia. O melhor
exemplo disso o que se passou em quase todos os pases membros, na mudana para o presente
sculo, com as reformas do contencioso administrativo, que espalharam por toda a Europa um
Contencioso que supera divergncias histricas entre modelos antagnicos e converge para um
modelo europeu comum.
Em Frana, a europeizao veio dar um contributo decisivo para a superao mltiplos
resqucios traumticos da infncia do Contencioso, acrescendo no processo de mudana de paradigma

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em direco jurisdicionalizao plena e efectiva: isto traduziu-se na descoberta pelo juiz
constitucional de princpios do Contencioso e no respeitante s transformaes processuais de meios
principais e cautelares, introduzidas por via legislativa, principalmente com a reforma de 2000.
Destes princpios podemos destacar os seguintes:
1. Direito de acesso Justia Administrativa, criado pela jurisprudncia sob presso do
Direito Europeu: neste sentido, vrias sentenas foram teis, ao criar ao recurso contencioso, ao ligar
este direito ao exerccio da cidadania, na medida em que condio de exerccio efectivo dos demais
direitos;
2. Como corolrio deste direito, a jurisprudncia francesa reconhece tambm o direito a
um processo equitativo, que um direito fundamental, tal como o anterior, concebido como a sntese
de trs direitos particulares: direito a um juiz, direito a um julgamento, e direito execuo desse
mesmo julgamento;
3. Direito a um tribunal independente e imparcial, com inmeras consequncias:
a. Necessidade de consagrao genrica do princpio da inamovibilidade dos juzes
administrativos;
b. Considerou-se face independncia dos juzes a necessidade de interposio de um
rgo entre os juzes e o Estado, o que levou criao do Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e dos Tribunais Administrativos d Apelao;
c. Direito imparcialidade que resultou na afirmao da proibio do comissrio do
governo de participar no julgamento. E mais importante, proibiu-se que uma pessoa com funes
consultivas e judiciais participasse no processo nessas duas qualidades, pois que punha em causa a
imparcialidade.
A europeizao do Contencioso no se esgotou na afirmao destes princpios. Por isso d
origem a alteraes legislativas do Processo, das quais se destacam a atribuio de poderes de
injuno em procedimento cautelares aos tribunais administrativos; a regulao dos direitos dos
cidados nas relaes de procedimento administrativo (dever de fundamentao das decises); o
Cdigo de Justia Administrativa; o regime da tutela cautelar e urgente.
Esta reforma de 2000 significou uma ruptura com o passado e uma nova direco, virada para
a proteco plena e efectiva dos direitos dos particulares.
Ao nvel dos meios processuais: ainda que as denominaes continuem as mesmas, na
realidade, o recurso de anulao deu lugar plenitude dos poderes de apreciao da causa pelo juiz
perante a AP: at o velho recurso por excesso do poder, deixa de ter funo meramente cassatria
para ter agora uma funo constitutiva de direitos.
Ainda mais evidente a mudana no tocante tutela cautelar e urgente. Antes da Reforma de
2000, havia um verdadeiro dfice desta tutela, porque tudo se resumia suspenso da eficcia e,
porque mesmo esta, raramente era decretada. A Reforma alterou radicalmente as coisas, criando um

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verdadeiro regime para a urgncia, confiado primeira instncia, envolvendo trs processos cautelares
(suspenso, injuno e conservao).
Em Portugal, at 2004, vivia-se numa situao de dfice de constitucionalizao, pois o texto
no fora concretizado na realidade constitucional, e de dfice de europeizao, pois ao nvel dos meios
processuais, muito longe estvamos da plena jurisdicionalizao, j que tudo orbitava em redor do
recurso de anulao, e a tutela cautelar estava limitada suspenso da eficcia, a qual era raramente
concedida.
A mudana s veio em 2004, da qual resultou um Processo Administrativo que concretiza de
forma adequada os modelos constitucional e europeu de uma Justia Administrativa plenamente
jurisdicionalizada e destinada proteco plena e efectiva dos direitos dos particulares.
Duas concluses se impem: a do surgimento de um Direito do Processo Administrativo
Europeu ou comum (que decorre tanto do sistema jurdico da UE como do regime da Conveno
Europeia dos Direitos do Homem), de fonte legislativa ou jurisprudencial; e a da convergncia
crescente dos sistemas de Contencioso nacionais, abolindo fonteiras histricas entre pases, como as
que separavam modelos mais francfilos ou germanfilos, ou sistemas de matriz britnica dos de
matriz francesa.
4.3. Brevssimo diagnstico do Direito Administrativo no Estado Ps-Social
todas estas transformaes do Contencioso surgem numa altura em que se comea a falar na
crise do Estado-providncia e se produz a passagem para o Estado Ps-social. na verdade comea a
ser evidente o esgotamento do primeiro, incapaz de dar resposta aos mais recente problemas
colocados pela evoluo da sociedade.
Entre os sintomas desta crise, so de referir:
1. As limitaes e insuficincias das politicas econmicas baseadas no expansionismo
da procura, que tinham criado uma iluso de imparcialidade e de inevitabilidade do desenvolvimento
econmico, atravs do efeito multiplicador das despesas do Estado;
2. A ineficincia econmica da interveno do estado, que cresceu gigantemente, e se
tornou omnipresente, tendo-se tornado burocrtico e excessivamente pesado e moroso;
3. A emergncia da questo ecolgica;
4. O constante aumento das contribuies dos indivduos para o Estado que, muitas
vezes, parece ser mais do que proporcional s prestaes dele recebidas, gerando sentimentos de
injustia e desconfiana;
5. O risco de menor imparcialidade do Estado que perdeu o distanciamento face
sociedade, pelo que cede frequentemente tentao do baixo negcio, o que se ficou a dever
regularizao do contratualizao pblica;

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6. O alheamento dos cidados em face dos fenmenos polticos, o qual acompanhado
por novas preocupaes politico-sociais, que fogem aos cnones habituais, como a defesa do
ambiente, da qualidade de vida...
Pelo que parece ser de entender que o Estado, no tendo desaparecido, deve ser
compreendido luz de um novo paradigma, de uma nova filosofia, prisma se quiserem. Parece que a
tnica deve ser o surgimento do estado Ps-social, o que tem consequncias ao nvel da
Administrao, em sentido objectivo (as tarefas a desempenhar para satisfazer as necessidades
pblicas), e num sentido subjectivo, no que se refere s formas de organizao das administraes
pblicas que desempenham essas tarefas.
O Estado deixa de ser produtor de bens e servios para se tornar regulador do processo de
mercado.
Objectivamente, o Estado Ps-social introduz uma nova lgica na actividade administrativa,
que passa agora a ser conformadora da realidade social, surgindo um novo mbito de actuao que se
pode dizer infra-estrutural. Esta dimenso manifesta-se nas suas actuaes pontuais, mas tambm
genricas, uma vez que os seus efeitos se repercutem em terceiros, alheios aos directos destinatrios.
No lhe compete tanto gerir o presente, como preparar o futuro.
Esta lgica leva tambm maior colaborao com as entidades privadas, uma vez que o que
lhe cabe agora a criao de infra-estruturas que permitam a entidades privadas, isoladas ou em
parceria, prosseguir a actividade administrativa, sob fiscalizao pblica. O que no significa uma
retirada do Estado que continua sempre e em ltimo caso, responsvel.
A nova AP Infra-Estrutural pode ser caracterizada pelas seguintes notas: multilateralidade,
alargamento da proteco jurdica subjectiva, durabilidade das relaes jurdicas, esbatimento
da diferenciao entre formas de actuao genricas e individuais:
1. A multilateralidade afigura-se ser a caracterstica mais marcante da AP do Estado
Ps-social. as decises administrativas, tpicas da Administrao prospectiva, no dizem respeito a um
relacionamento entre os privados e os rgos decisores, mas correspondem antes a um
relacionamento multipolar, uma vez que produzem efeitos susceptveis de afectar um grande numero
de sujeitos. Tal sucede, no apenas quando a AP actua de forma genrica, mas tambm de forma
individual, os quais, no obstante, so tambm susceptveis de afectar a esfera jurdica de outros
sujeitos, no mbito de relaes jurdicas multilaterais.
Deste modo, multilaterais so as decises genricas, que atingem uma multiplicidade
de sujeitos. Assim, como multilaterais so as decises que, tradicionalmente, eram vistas apenas de
uma perspectiva particularista, no quadro de um relacionamento bilateral entre o particular e a AP. Por
exemplo, as autorizaes administrativas no so apenas actos singulares, relativos a determinados
indivduos, em razo dos efeitos produzidos relativamente aos terceiros afectados.

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Da que a actuao administrativa infra-estrutural v obrigar, agora, colocao de
uma questo jurdica nova, que a de saber em que medida que os direitos subjectivos pblicos
podem ser lesados atravs de repercusso imediata na esfera jurdica dos particulares, provenientes,
provenientes de uma acto administrativo com eficcia em relao a terceiros, ou com eficcia
multilateral (j que essas pessoas devem ser consideradas como sujeitos da relao jurdica e no
como terceiros). Este alargamento da proteco dos privados faz-se mediante o recurso a um conceito
mais amplo de direito mais amplo de direito subjectivo, que tem por base os direitos fundamentais.
Surgem, assim, direitos subjectivos novos, como o direito de os vizinhos do dono da obra... assim,
ganham importncia fundamental os chamados direitos de terceiros, em reas como o Direito Fiscal;
2. O carcter duradouro das relaes administrativas outra das caractersticas que se
intensificar com a AP Infra-estrutural do Estado Ps-social. pois, no quadro de uma AP prospectiva que,
em vez de uma actuao pontual, multiplica os momentos de exteriorizao da sua vontade, ainda para
mais, resultantes de procedimentos em que a deciso formada com a participao dos interessados,
o relacionamento entre os privados e as autoridades administrativas prolonga-se cada vez mais no
tempo, adquirindo estabilidade;
3. Verifica-se o esbatimento da diferenciao entre formas de actuao genrica e
individuais, que decorre da natureza multilateral das decises administrativas, que tpica da AP Infraestrutural. De facto, em nossos dias, a distino certa e precisa entre acto singular autoritrio e
disposio preceptiva no parece ser mais possvel, ou fcil de determinar, uma vez que os actos
administrativos e as normas jurdicas s se distinguem conceptualmente, de forma ntida, nas
hipteses clssicas.
Tal o caso dos chamados procedimentos de massa, que so cada vez mais
frequentes no domnio do Direito do Ambiente, quer de natureza regulamentar (planos de ordenamento
do territrio), quer seja actos administrativos (deciso de construo de um porto martimo). J no faz
muito sentido distinguir os procedimentos apenas em razo das formas de actuao, mas continua a
fazer sentido distinguir entre os de massa e os destinados a um numero reduzido de cidados.
No que respeita s formas de actuao, a AP Infra-estrutural manteve a tendncia para a
respectiva diversidade e alternatividade, mas a multilateralidade, que agora as caracteriza, vai fazer
surgir uma nova categoria, a do acto administrativo com eficcia mltipla. Assim, tal como AP
agressiva correspondia o conceito de acto desfavorvel e AP Prestadora a noo de acto favorvel, a
AP Prospectiva fica associada ao acto administrativo com eficcia em relao a terceiros, esta
consequncia das relaes complexas do estado planificador e dirigente da actualidade..
Esta conceptualizao dos actos com eficcia mltipla, todavia, vai tornar mais explcitos os
limites da teoria do acto administrativo para compreender a generalidade dos efeitos do relacionamento
da AP com os particulares. De facto, o instituto do acto administrativo no , de per se, suficiente para
explicar a existncia de direitos e deveres que ligam os destinatrios de um acto administrativo e

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aqueloutros privados que no so por ele apenas afectados, ou os vnculos jurdicos que se
estabelecem entre esses mesmos terceiros e a autoridade administrativa. E da a necessidade de no
considerar isoladamente o acto administrativo, nem de reduzir a ele a ligao entre a AP e os privados,
mas sim de entender a deciso como um momento de uma relao jurdica, que se mantm para alem
da prtica do acto e que, em muitos casos, mesmo anterior a ela. Especifico do acto com eficcia em
relao a terceiros o facto de ele se inserir no quadro de uma relao jurdica multilateral, que tem
como sujeitos a AP, os destinatrios do acto e os terceiros por ele afectados. A relao jurdica
multilateral constitui assim a modalidade de relao jurdica, tpica da AP Infra-estrutural, adequada
para explicar os vnculos jurdicos que se estabelecem entre todos os intervenientes das complexas
relaes administrativas modernas.
Cumpre agora, chegados aqui, analisar a lio do Prof. VIEIRA DE ANDRADE.
No espao euro-continental, ou de matriz francesa (apenas estes sero referidos), pressupese um sistema de administrao executiva ou de acto administrativo, em que a lei regula primariamente
em termos substanciais toda a actividade administrativa e, em determinada medida, atribui AP
autoridade para, dispondo em regra de um espao prprio de avaliao, tomar decises unilaterais
obrigatrias para os particulares, conformadoras da respectiva esfera jurdica, dotadas de fora
executiva e susceptveis de, salvo nulidade, adquirirem a estabilidade de caso resolvido se no forem
impugnadas dentro de certo prazo sistema diferente do modelo ingls de administrao judiciria.

A alternativa entre os modelos: objectivismo e subjectivismo


No contexto especfico dos sistemas de administrao executiva, confrontam-se dois modelos
de justia administrativa, um modelo objectivista e um modelo subjectivista.
A distino entre um e outro faz-se por apelo a dois critrios principais: (1) a funo do
contencioso visa-se, em primeira linha, a defesa da legalidade e do interesse pblico orientao
objectivista , ou a tutela de direitos (posies jurdicas substantivas individualizadas) dos particulares
orientao subjectivista?; (2) no que respeita impugnao de decises administrativas, o objecto do
processo um processo feito a actos, em que est em causa verificar a legitimidade do poder
administrativo orientao objectivista , ou julga-se a alegada leso das posies jurdicas
subjectivas do administrado?
Podemos ainda recorrer a critrios complementares que, pela sua ligao com os modelos
histricos mais conhecidos, poderiam indiciar o carcter do processo: (a) entidade competente para o
controlo ser uma autoridade administrativa objectivismo ou tem de ser um verdadeiro juiz

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subjectivismo?; (b) concepo do processo o particular recorrente tem apenas uma posio de
facto e a AP to s a entidade cuja actuao est em causa orientao objectivista ou h um
verdadeiro processo entre partes de uma relao substantiva subjectivismo?; (c) mbito do controlo
total, podendo incluir o incumprimento de normas internas e de boa administrao subjectivismo
ou apenas um controlo de legalidade ou juridicidade objectivismo?; (d) poderes do juiz apenas
pode determinar a invalidade de actos ilegais objectivismo ou tem poderes de plena jurisdio
subjectivismo?; (e) efeitos do caso julgado a sentena produz efeitos erga omnes subjectivismo
ou inter partes objectivismo? So, no entanto, meros indcios.
A opo por um ou por outro modelo revela-se em diversos aspectos do regime.
A querela entre os modelos aparece, contudo, por vezes, obscurecida por preconceituaes
ideolgicas ou por desvirtuaes historicistas. Torna-se, pois, indispensvel situar a questo numa
perspectiva de evoluo histrica, e coloc-la, no momento actual, como confronto entre dois modelos
tpicos, susceptveis de harmonizao e at de miscigenizao.
importante, desde logo, ter em conta a evoluo verificada no modo como se concebe a
vinculao da AP lei e ao Direito; como se entende a diviso dos poderes entre Legislador,
Administrao e Juiz; como se encara a sujeio da Administrao ao interesse pblico e a garantia da
proteco dos interesses e direitos dos particulares.
Na colocao e resoluo actual do problema da opo entre os modelos devem,a ssim,
considerar-se como dados os pressupostos seguintes:
1. O entendimento de uma clara diviso de poderes e de funes entre a AP e os
Tribunais o desenvolvimento de um controlo judicial da legalidade administrativa e a superao dos
modelos administrativistas de organizao do contencioso;
2. O tipo e o grau de vinculao jurdica da actividade administrativa a transformao
do princpio da legalidade originrio num princpio de juridicidade da administrao (incluindo a
precedncia de lei ou da reserva global da funo legislativa e o respeito pelos princpios
constitucionais);
3. O conceito de interesse pblico a transformao de uma grandeza que comeou
por ser entendida como reserva extra-jurdica da AP e agora vista como a expresso politicolegislativa do interesse comunitrio, que constitui a finalidade que justifica e vincula a funo
administrativa;
4. As garantias dos administrados a insuficincia das impugnaes administrativas,
bem como do recurso contencioso de anulao dos actos administrativos, no contexto de uma
administrao intervencionista, de prestao e de garantia, e tendo em conta a consagrao
constitucional de um direito fundamental dos cidados de acesso pleno e efectivo justia
administrativa.

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Em face deste estado de coisas, h que autonomizar o modelo organizativo, resolvido no
essencial, da questo do modelo operativo ou processual, onde ainda h certa dubiedade.
A opo actual por um modelo processual de justia administrativa h-de referir-se ao
contexto resultante da evoluo referida, visto que todos aceitam hoje:
1. Que o processo , na sua essncia , um processo jurisdicional e, por isso, um litigio
entre partes ningum sustenta hoje que o processo seja a continuao do procedimento
administrativo que gerou o acto, ou que o particular recorrente tenha a uma mera posio de facto
subordinada;
2. Que a AP tem o dever de executar as sentenas dos tribunais j no se aceita que
a execuo daquelas seja uma mera graa da AP;
3. Que os modelos organizativos administrativistas esto ultrapassados ningum
defende que o poder de deciso em matria de contencioso deva caber a rgos polticos ou a rgos
administrativos, ou sequer a tribunais especiais, com menos garantias de independncia face AP.
Por isso, a grande diferena que ainda existe entre os modelos o ponto de partida para a
construo do sistema, isto , da funo central da justia administrativa, conforme se vise
primacialmente, a defesa da legalidade ou juridicidade administrativa (procedimento administrativo), ou
se pretenda assegurar a proteco dos direitos dos particulares (relao jurdica).
Os modelos organizativos
Distinguiram-se trs modelos bsicos de organizao, se tomarmos como critrio os sujeitos a
quem foi sendo atribuda a competncia para decidir:
1. Modelo administrativista (administrador-juiz ou jurisdio reservada) a deciso
final dos litgios compete aos rgos superiores da AP activa (julgar a administrao ainda
administrar).
Foi o modelo liberal, fortemente centralizado no governo e em que o contencioso era visto
como instrumento de realizao do interesse pblico, na poca concebido como interesse do Estado,
estranho aos interesses individuais que compunham as relaes sociais.
O modelo baseava-se em concepes se separao dos poderes que postulavam o
carcter livre da actividade administrativa estadual, fosse por privilegio monrquico, fosse por
vinculao estreita do Executivo ao Parlamento, revelando uma certa desconfiana perante o poder
judicial;

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2. Modelo judicialista a deciso cabe a tribunais integrados numa ordem judicial
(julgar a administrao verdadeiramente julgar). o modelo actual, que parte do principio de que
toda a actividade administrativa, mesmo nos momentos discricionrios, est subordinada ao Direito e
que atribui aos tribunais a competncia para conhecer todos os litgios emergentes de relaes
jurdicas administrativas interpessoais;
3. Modelo judiciarista ou quase-judicialista (jurisdio delegada) a resoluo dos
conflitos em que seja parte a AP, por no ser completamente estranha funo jurisdicional, cabe a
autoridades judicirias, que so rgos administrativos independentes, alheios orgnica dos
tribunais, apesar da sua designao.
So rgos com funes especificas de controlo e que actuam segundo um procedimento
contraditrio de tipo jurisdicional, embora frequentemente sem autoridade executiva.
um modelo intermdio entre os outros dois.
A historia do contencioso revela, contudo, que h que ter em conta ainda dois tipos de
modelos mistos:
O modelo administrativista mitigado, em que a deciso sobre as questes
contenciosas cabe a rgos superiores da AP, mas implica um procedimento jurisdicionalizado com a
interveno consultiva obrigatria de um rgo administrativo independente (Conselho de Estado), cujo
parecer no era vinculativo, podendo ou no ser homologado por aqueles rgos;
O modelo judicialista mitigado, quando as sentenas dos tribunais, apesar da
competncia decisrias destes, no tm fora executiva ou tm uma fora executiva fortemente
limitada perante a AP.
A discusso doutrinria e a realidade normativa dos diversos pases oscilaram entre estes
modelos tpicos, com especificidades no tempo, de lugar e de nvel de administrao.
Pode dizer-se contudo que os modelos administrativistas, puros ou mitigados, j no existem
actualmente e que a generalidade dos pases adoptou modelos organizativos judicialista.
Desde a segunda metade do sc. XX tornou-se inquestionvel a jurisdicionalizao plena do
contencioso, embora isso no signifique uma homogeneizao dos sistemas, j que as tradies
nacionais continuam a marcar fortemente as solues estabelecidas. aqui, pois defendida, uma
oposio radicalmente oposta defendida por VASCO PEREIRA DA SILVA, que defende que, em funo
da constitucionalizao e da europeizao do Contencioso, se quebraram histricas barreiras.
Os modelos processuais (ou operativos) mais marcantes de justia administrativa

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No continente europeu predominou um modelo tradicional (modelo francs), que se
desenvolveu em Frana a partir da Revoluo de 1789, e que apresenta as seguintes caractersticas
tpicas:
1. Exige-se, com base numa ideia radical de separao dos poderes, um contencioso
especial para a actuao de direito pblico da AP, subtrado lgica prpria dos tribunais judiciais e
atribudo a tribunais administrativos, que so rgos administrativos independentes ou quasetribunais, embora actuando segundo um processo jurisdicionalizado;
2. No mbito do contencioso, prescreve-se a existncia de um domnio nuclear, de
contencioso comum, constitudo pelo recurso de anulao de decises (recurso por excesso de poder),
que tende a ser de mera legalidade, sucessivo e limitado (no so plenos os poderes do juiz, mas de
anulao, e difcil executar as sentenas).
A este contencioso natural a lei pode juntar outros meios de aco, ams a titulo
complementar e de acordo com um princpio enumerativo, designadamente, em matria de contratos e
responsabilidade, um contencioso de plena jurisdio, mas com certos limites, como a proibio de
injunes AP;
3. Fixa-se um regime processual de natureza fundamentalmente objectivista
processo feito a um acto, destinado em primeiro a fiscalizar a legalidade do exerccio autoritrio de
poderes administrativos, em que os particulares so meros auxiliares da legalidade, porque
interessados no resultado.
Em face da evoluo do direito administrativo, emergem novas intenes, associadas ideia
de proteco judicial plena e efectiva dos administrados, que propugnam um modelo
predominantemente subjectivista. Assim, procura-se:
A jurisdicionalizao total do contencioso, i.e., a instituio de uma verdadeira justia
administrativa, dentro da lgica prpria comum a todos os tribunais, embora em regra com separao
orgnica da jurisdio comum;
O desenvolvimento dos meios de aco de jurisdio plena (o juiz dispe de plenos
poderes de deciso diversificados e efectivos, anulatrios, declarativos, condenatrios, cautelares),
quando estejam em causa e na medida em que sejam lesados direitos dos cidados, a fim de se lhes
garantir uma proteco judicial efectiva em todas as situaes, independentemente da prtica de actos
administrativos deixando de se reconhecer o princpio da enumerao e o recurso contencioso de
anulao como o ncleo essencial do sistema;
Em geral, a acentuao dos aspectos subjectivistas no processo administrativo,
enquanto processo de partes, por exemplo, no que respeita legitimidade, aos poderes e deveres

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processuais das partes, ao uso dos meios cautelares, aos efeitos da sentena, aos limites do caso
julgado, ou execuo das sentenas.
A realidade mostra que, no continente, com sistemas de administrao executiva, os modelos
mais recentes de justia administrativa oscilam entre os que so mistos (objectivistas e subjectivistas),
e os que apresentam caractersticas predominantemente subjectivistas.
A evoluo da generalidade dos sistemas aponta no sentido de uma subjectivizao da justia
administrativa, tendo em conta a comprovada insuficincia dos modelos objectivistas clssicos para
assegurar uma proteco judicial efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares.
Cada um dos modelos tem as suas vantagens e desvantagens e, se ningum contesta que o
modelo subjectivista fornece uma proteco mais intensa aos particulares, titulares de direitos perante
a AP, tem de se reconhecer igualmente que o modelo objectivista oferece garantias mais amplas de
defesa da legalidade, especialmente em extenso, na medida em que tende a alargar a legitimidade
para o acesso aos tribunais, seja contra normas, tanto na aco particular como, sobretudo, na aco
pblica e na aco popular.
No podemos esquecer que a finalidade da justia administrativa h-de assegurar a
juridicidade da actividade administrativa e que esta no se reduz proteco dos direitos e interesses
dos particulares que se dirigem aos tribunais; mas inclui tambm, se no principalmente, a garantia da
prossecuo do interesse pblico e de outros interesses comunitrios, com os quais muitas vezes
concorrem, alis, interesses individuais de outros particulares. Alem de que h que acautelar o
interesse pblico contra a concesso de vantagens ilegais ou ilegtimas, designadamente quando
resultem do conluio entre titulares de rgos da AP e os interessados.
Por outro lado, tem de se reconhecer que o modelo objectivista tambm apresenta algumas
vantagens, at porque a considerao da AP como poder no apenas fonte de potenciais privilgios,
mas igualmente de especiais deveres ou limitaes, que resultam em favor dos administrados.
E nem sequer se pode afirmar que o objectivismo pertence ao passado e que o subjectivismo
representa o futuro: a necessidade de asseverar os direitos individuais conta a AP no pode fazer
esquecer as realidade actuais da extensa difuso de utilidades e da intensa intercomunicao de
solidariedades, que geram situaes de grande complexidade de interesses, pblicos e privados, e
apontam para uma nova legalidade social, exigindo uma reaco efectiva contra normas lesivas do
interesse pblico, bem como mecanismos institucionais, colectivos e comunitrios para a sua
realizao.
Nesses termos, talvez a opo mais adequada para o legislador seja uma construo
normativa que combine, sem preconceitos, aspectos de ambos os modelos, aproveitando, na medida
do possvel, as vantagens de cada um.

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CAPITULO II: O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO DIV DA CONSTITUIO
1.O contencioso administrativo como Direito Constitucional concretizado. Dependncia
constitucional do Direito administrativo e dependncia administrativa do Direito Constitucional:
Uma das questes mais necessitadas de psicanlise a relao difcil entre Administrao e
Constituio, que se parece com a de irmos siameses que estiveram muitas vezes desavindos,
mesmo quando no podiam passar um sem o outro. necessrio compreender o exacto significado
desse relacionamento complexo, no podendo significar, em termos jurdicos a impermeabilidade do
Direito Administrativo em face dos valores constitucionais. Isso no significa que seja suficiente a
simples considerao de que o Direito Administrativo depende do Direito Constitucional s porque a
Constituio se encontra no topo do ordenamento jurdico pois tal equivaleria a reduzir o problema a
uma simples proclamao do Direito Administrativo como Direito Constitucional concretizado.
Em suma, a discusso acerca das bases constitucionais do Direito Administrativo, no obstante uma
aparncia de partilha de um mnimo denominador comum, serviu para demonstrar que, sob esse manto
vocabular, se escondiam duas concepes antagnicas: uma admitindo, a outra negando, a efectiva
relevncia da Constituio para a Administrao.
Resumindo toda a filosofia de relacionamento entre D.Administrativo e Constitucional a uma questo
de hierarquia de normas, ao considerar que evidente que a parte superior das fontes do Direito
Administrativo composta por normas de valor constitucional, cujo respeito se encontra
jurisdicionalmente assegurado (VEDEL).
Tudo isto, compreende-se agora melhor a minha afirmao acerca da necessidade de psicanlise da
relao entre Administrao e Constituio. Mesmo entre aqueles que se encontram do mesmo lado
da barricada defendendo a necessidade de ancorar a AP na CRP, subsistem diferentes perspectivas
quando ao modo, amplitude e mesmo quanto reciprocidade desse mesmo relacionamento.
Desde os primrdios, nem a doutrina administrativa se tinha esquecido da referncia Constituio
nem a jurisprudncia ignorava a supremacia das normas constitucionais. Da que, conforme escreveu
VEDEL, seria excessiva a interpretao coperniciana da constitucionalizao, ela seria um
contrasenso, se referida ao juiz administrativo. Conforme escreve BACHOF se nem a subordinao
Constituio do Direito Administrativo nem tambm a perspectiva das suas relaes constituem uma
novidade, aquilo que inteiramente novo e s surgiu com a Lei fundamental a imediata e permanente
confrontao de qualquer actividade administrativa com a Constituio. A Constituio um padro
para a aferio da validade e para o controlo da actuao administrativa. Do que se trata no mais
que uma mera questo formal de subordinao da Administrao Constituio, mas sim do problema
material da realizao continuada e permanente das normas fundamentais atravs do Direito
Administrativo.
Torna-se indispensvel a cooperao frutuosa entre a doutrina constitucional e a doutrina
administrativa e necessrio colocar a questo de saber em que medida que o Direito Administrativo

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se deve enraizar no Direito Constitucional. A resposta num Estado de Direito Ps-social de uma
dependncia recproca.
Pensando agora no domnio processual, existe uma relao de dependncia constitucional do direito
administrativo que faz dele direito constitucional concretizado. As modernas Constituies passaram
tambm a incluir regras quanto natureza e organizao dos tribunais competentes para o
julgamento dos litgios administrativos. Todas estas questes do Processo Administrativo foram
promovidas categoria de princpios e de regras fundamentais, no mbito de um movimento de
constitucionalizao que se verificou por toda a Europa na fase que denominei de confirmao ou do
crisma do processo administrativo, fase em que confirmada a natureza jurisdicional dos rgos
encarregados de julgar a Administrao. Por outro lado, afirmada a funo e a natureza subjectiva do
Contencioso Administrativo, mediante a garantia de um direito fundamental proteco plena e
efectiva dos particulares. A dependncia do Processo Administrativo relativamente Constituio to
forte que a mudana de paradigma s se pde realizar com o auxlio do Direito Constitucional,
fenmeno que ocorreu a partir da dcada de setenta do sculo XX, em simultneo com a implantao
do Estado Ps-Social.
Passou a existir uma Constituio do processo administrativo material, as ttes de chapitre. Vai-se
assistir, portanto, inverso da velha frmula de Mayer. Quem passava no era o Direito Constitucional
mas sim o Direito Administrativo. Seria correcto dizer-se que o Direito Administrativo passa e o Direito
Constitucional fica. Mas se h uma dependncia constitucional do Direito Administrativo, a afirmao
inversa igualmente verdadeira: existe tambm uma dependncia administrativa do Direito
Constitucional e isto evidente no Contencioso Administrativo enquanto domnio privilegiado de
realizao dos direitos fundamentais pois preciso que existam os meios contenciosos adequados, de
forma a assegurar a sua tutela plena e efectiva.
Tendo em conta esta dimenso processual, HABERLE prope a reviso da doutrina dos status de
JELLINEK, mediante a criao de um status civicus processualis status activus.
Esta mudana de paradigma do direito material para o direito de procedimento confere Administrao
e aos Tribunais um papel decisivo na realizao dos direitos fundamentais.
Por outro lado, a extenso da proteco jurdica no que respeita ao acesso aos tribunais e a processo
judicial deve ser vista como a concretizao de um programa de extenso dos direitos fundamentais
materiais. Assim, a considerao dos direitos fundamentais como direitos subjectivos com uma eficcia
procedimental permite garantir a respectiva proteco jurdica ainda antes da interveno dos tribunais.
De facto: o regime do poder pblico, os princpios gerais do direito, a responsabilidade pblica prexistiram em relao aos textos constitucionais, pelo que, num certo sentido pode mesmo falar-se de
administrativizao do Direito Constitucional, no duplo sentido desses princpios serem incorporados ao
Direito Constitucional positivo e dos tribunais Constitucionais adoptarem tcnicas e mecanismos
jurdicos inspirados nos utilizados tradicionalmente pelos tribunais administrativos (VEDEL). Pode-se

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falar numa interpretao conforme ao processo administrativo, conforme constituio do direito
administrativo (HABERLE).
Por ltimo, a actual conjuntura de crise e de mudana das instituies do Direito Pblico introduz uma
nova aproximao entre Constituio e Direito Administrativo ou entre Constituio e Processo
Administrativo.
Dados os conceitos chave das novas dogmticas juspublicsticas flexibilidade, eficincia, perturbam
quer o sentido do Estado Constitucional quer a cultura jus-administrativista clssica (GOMES
CANOTILHO). Tem mais de metamrfico obrigando reconstruo permanente do Direito Pblico.
2.A Constituio Portuguesa do Processo Administrativo:
A Constituio Portuguesa estabelece um Contencioso Administrativo integralmente jurisdicionalizado e
destinado tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares nas relaes jurdicas administrativas,
conforme decorre das disposies dos 202 e seguintes e nmeros 4 e 5 do art.268. A consagrao
deste modelo de Contencioso tpico do perodo da confirmao, em Portugal saltou uma etapa uma vez
que com a CRP de 76, o baptismo simultneo da confirmao. As posteriores revises e a prpria
CRP 76 inserem-se no movimento de constitucionalizao do Contencioso Administrativo que se
caracteriza pela elevao ao nvel constitucional da garantia do controlo jurisdicional pela consagrao
de direitos fundamentais em matria de Processo Administrativo. De entre estes, avulta o direito de
acesso justia administrativa que direito fundamental de duas formas. Ele instrumento de
efectividade dos direitos fundamentais e , mais genericamente, um direito processual fundamental.
O processo no mais a patologia cuja importncia convinha necessariamente reduzir mas
expresso do Estado de Direito mas tambm sinal de que as pessoas continuam a participar nele
enquanto agentes activos e cidados.
A consagrao deste modelo constitucional implica a superao dos traumas de infncia.
necessrio analisar o modo como a nossa Constituio trata do Contencioso Administrativo. A lgica
da constituio aberta para uma sociedade aberta obriga a considerar tanto o texto como a prtica
constitucionais de acordo com uma perspectiva dinmica. Porque a Constituio uma realidade viva
e no uma pura forma, sem que isso signifique a perda da sua normatividade.
2.1 O compromisso originrio da Constituio de 76 em matria de Contencioso Administrativo
e a prtica constitucional at reviso Constitucional de 1982:
A palavra-chave para entender a nossa Constituio compromisso. Na Constituio de 76 temos um
compromisso multipolar, adoptando o mtodo da acumulao na feitura da constituio formal
mediante o qual procedeu unificao jurdica de princpios ideologicamente antagnicos, remetendo a
forma e a medida da sua realizao para a prtica constitucional. Da que se possa falar em evoluo
ou desenvolvimento constitucional. Tudo isto vale tambm para a Constituio do processo
administrativo, uma vez que a lei fundamental consagra igualmente um compromisso nesta matria. O

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texto originrio da Constituio de 1976 significou um verdadeiro baptismo do Contencioso
Administrativo, libertando-o do pecado original de ligao da Administrao justia ao proceder
plena jurisdicionalizao dos tribunais administrativos. Tal vai estar associado ao reconhecimento de
um direito fundamental de acesso Justia administrativa, pelo que insistindo na metfora se pode
afirmar que, entre ns, o baptismo simultneo com a confirmao.
H aqui, pois, um compromisso entre o novo modelo jurisdicionalizado e subjectivo, que se pretendeu
consagrar e o modelo de auto-controlo limitado e objectivo da Administrao, recebido da constituio
anterior.
No se tratava mais para adoptar a formulao de KREBS da consagrao constitucional de nenhum
desses modelos em estado puro ou controlo jurdico objectivo antes de uma opo fundamental por um
sistema de proteco jurdica subjectiva, que obrigava a colocar o problema de saber qual a medida de
controlo jurdico objectivo que deve prestar um sistema de controlo jurisdicional da Administrao
destinado a obter a proteco jurdica subjectiva. de afirmar que o compromisso se caracteriza pelo
predomnio da concepo subjectivista.
Por outro lado, o texto constitucional apontava j para uma nova noo de acto administrativo. A noo
de acto definitivo e executrio correspondia suprema manifestao do poder administrativo, era uma
construo tpica de um modelo de Administrao agressiva. Ora, uma tal noo de acto definitivo e
executrio assemelha-se a um paradigma perdido do acto administrativo, que no corresponde mais s
realidades actuais tendo entrado em crise com as actuaes prestadoras e constitutivas da moderna
Administrao. Trata-se de actuaes que, pela sua prpria natureza, no so em regra susceptveis
de execuo coactiva ou ainda porque nem mesmo se trata de actuaes caracterizveis pela ideia de
definio do direito aplicvel quer devido ausncia de contedo normador quer por corresponderem a
um estdio intermdio do procedimento em que ainda no possvel determinar de forma precisa o
sentido da deciso final a tomar. Da que essa concepo fosse contrabalanada por um outro modelo
de actuao administrativa e que se consubstanciava no estabelecimento de princpios constitucionais
da actividade administrativa (267).
Em sntese, o texto originrio da Constituio de 76 apresentava um compromisso entre duas vises
antagnicas de contencioso administrativo e de acto administrativo.
Na sequncia da Constituio surge um diploma de grande importncia na nossa ordem jurdica que
o DL n256-A/77.
A fundamentao dos actos administrativos corresponde a uma exigncia de transparncia, tpica de
uma Administrao dialgica qual no basta actuar bem. O dever de fundamentao uma medida
de higiene administrativa, de obrigar a Administrao a descer do seu pedestal por isso mesmo, o
efeito indirecto de obrigar a uma maior correco (jurdica e de mrito). O dever de fundamentao
ainda mais importante do ponto de vista da proteco jurdica dos particulares, pois lhes permite
averiguar da legalidade dos actos administrativos. Significava a transformao da actuao
administrativa, que j no se esgotava no modelo autoritrio subjacente frmula do acto definitivo e

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executrio, desta forma realizando o referido compromisso constitucional ao nvel do conceito de acto
administrativo mas o dever de fundamentar tambm Direito Constitucional concretizado na medida
em que se pode considerar como corolrio do direito fundamental de informao pela Administrao
(2691), representa igualmente uma forma de realizao dos direitos fundamentais pela via do
processo. Outra matria regulada por esse diploma a possibilidade de reaco contra omisses
administrativas. A resposta a essas omisses administrativas foi concebida mediante a fico da
formao de um denominado acto de indeferimento tcito que era susceptvel de impugnao
contenciosa.
Este diploma veio tornar mais evidente que o que estava em causa era um expediente processual
destinado a permitir a tutela dos direitos dos particulares perante a inaco administrativa.
Representava mais um passo no sentido da instaurao de um Contencioso Administrativo
jurisdicionalizado e de natureza subjectiva nos termos do compromisso constitucional.
Decisiva foi a regulamentao da execuo das sentenas dos tribunais administrativos que era
consequncia necessria do baptismo. Se os tribunais administrativos so verdadeiros tribunais as
suas sentenas tm de ser cumpridas. A este propsito o DL 256-A/77 estabelecia um conjunto de
regras que passavam pela responsabilidade civil, disciplinar e penal da Administrao e dos seus
funcionrios, ou agentes, de modo a conseguir a execuo das sentenas.
Por tudo isto se pode considerar que o modelo de Contencioso Administrativo, constante do texto
originrio da Constituio de 76 encontrou uma realizao minimalista atravs desse decreto-lei a qual,
sendo importante e imprescindvel em face da nova ordem constitucional, no foi todavia suficiente
para dar cumprimento s exigncias da lei fundamental.
2.2 A evoluo do modelo constitucional de Contencioso Administrativo na reviso
constitucional de 1982 e a primeira reforma do Contencioso Administrativo (1984/1985):
A reviso constitucional de 1982 veio alterar o compromisso originrio de proteco jurdica subjectiva.
A CRP (2683) continua a consagrar uma garantia de recurso contencioso, com fundamento em
ilegalidade contra quaisquer actos definitivos e executrios independentemente da sua forma bem
como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido. A reviso de 82
continua a manter esse mesmo direito fundamental de recurso contra actos definitivos e executrios
atravs da referncia necessidade de garantir tambm os direitos dos cidados em face da
Administrao, mesmo quando no esteja em causa o recurso de anulao. esta previso
constitucional que alarga a proteco subjectiva conferida pelo Contencioso administrativo na sua
globalidade, mas atravs de outros meios jurisdicionais que no apenas o do recurso de anulao, que
vai determinar a posterior criao pelo legislador ordinrio da aco para o reconhecimento de um
direito ou interesse legtimo. Tambm ao nvel de noo de acto administrativo, o compromisso
constitucional se modificou.

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Adopta-se uma concepo material de acto administrativo, ao permitir a impugnao de decises
individuais e concretas, mesmo se disfaradas de regulamento ou de lei. Esta concepo privilegia a
funo em vez do poder alargando o mbito do controlo jurisdicional a todas as decises de satisfao
de necessidades colectivas e que se manifesta igualmente no alargamento dos direitos fundamentais
dos indivduos perante a Administrao como o caso de direito de notificao e fundamentao
(2684).
notria a relao de interdependncia recproca do Direito Constitucional e do Direito Administrativo
pois o dever legal de fundamentar foi estabelecido pelo legislador ordinrio como forma de realizao
das garantias constitucionais s que, posteriormente, vai transitar para o texto constitucional em
resultado desse tratamento legislativo, como direito autnomo.
Na sequncia da reviso constitucional de 1982, ocorreu uma reforma muito importante, que se
traduziu em dois diplomas legislativos, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (E.T.A.F) e a
lei de processo dos tribunais administrativos (L.E.P.T.A).
No obstante a sua importncia, a reforma de 1984/85 foi incompleta pois no procedeu revogao
global da legislao reguladora do Contencioso Administrativo mantendo em vigor numerosas
disposies contidas em diplomas elaborados no quadro da anterior ordem constitucional (o cdigo
administrativo, o LOSTA e o RSTA). Era uma situao geradora de dvidas e dificuldades e tambm de
incongruncias.
2.3 A transformao do modelo constitucional de justia administrativa na reviso
constitucional de 1989 e a indiferena da realidade constitucional:
A reviso de 89 implicou uma radical transformao do compromisso constitucional no sentido da
acentuao da respectiva jurisdicionalizao e subjectivao. Desde logo se estabeleceu que os
tribunais administrativos e fiscais (211 e 214) constituem jurisdio prpria, consumando a sua
institucionalizao plena. A consumao vem associada ao reconhecimento de que ela tem por objecto
dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas e fiscais (2143, reviso de 89). A
tradicional concepo actocntrica do Direito Administrativo, adoptando a noo de relao jurdica
administrativa como nova figura central, significando que o particular deixou de ser entendido como
administrado mas como sujeito de direito que estabelece relaes com a Administrao. Do ponto de
vista processual, tal reconhecimento significava dar a machadada final na clssica doutrina do
processo ao acto (HAURIOU) limitada verificao da legalidade, enquanto que agora particular e
Administrao passam a ser considerados como sujeitos processuais num processo que tem como
principal objectivo a proteco dos direitos individuais.
Outra questo decisiva o desdobramento da garantia constitucional de acesso justia administrativa
em dois direitos fundamentais, um relativo ao recurso de anulao (2684) e outro referente a todos os
demais meios processuais (2683) deles resultando a consagrao de um princpio constitucional de
proteco jurisdicional plena e efectiva dos particulares, abandonando a noo autoritria de acto

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definitivo e executrio e colocando a tnica na proteco jurdica e subjectiva. A Constituio
abandonou a clusula restritiva clssica dos actos definitivos e executrios, para passar a aferir a
recorribilidade em razo de um critrio, tambm ele subjectivo que o da leso dos direitos dos
particulares, envolvidos com a Administrao numa relao jurdica administrativa.
O Contencioso no se esgotava no recurso de anulao, qualquer direito de particular necessitado de
tutela deveria encontrar um meio processual adequado para o fazer valer.
Os diplomas ento surgidos no trouxeram a necessria reforma. Temos a lei de aco popular e um
DL que modificava o ETAF limitando-se a introduzir aspectos parcelares do Contencioso Administrativo,
sempre na previso de uma vindoura reforma do contencioso global que tardava a chegar. A
formulao constitucional do direito de aco popular presta-se a algumas perplexidades j que se
verifica existir uma relativa confuso entre a tutela objectiva da legalidade e do interesse pblico, que
garantida pela aco popular e a tutela jurdico-subjectiva que garantida pelo direito de aco dos
titulares de direitos subjectivos e que constitui finalidade primeira da existncia de meios processuais
(arts.20 e 2684 CRP).
Parece existir aqui a indistino entre as figuras da aco popular, da aco colectiva e da aco para
a defesa de interesses individuais. Ora, a lei da aco popular agravou ainda mais a confuso pois
parece integrar no direito de aco popular a aco para a defesa de interesses protegidos por lei, nos
domnios da sade pblica, ambiente etc (art.1 da lei).
O legislador parecia no ter feito mais do que baralhar e dar de novo, passando a chamar aco
popular ao que at ento era proteco jurdica subjectiva sem que isso implicasse qualquer
alargamento da legitimidade.
Proponho, para o efeito, que se faa uma interpretao correctiva da previso legal demasiado ampla
do art.1 da lei da aco popular designadamente dando preferncia ao art.2 sobre o art.1. A chave
para a aferio da legitimidade determinada pela ausncia de interesse na demanda, numa aco
proposta com fins altrustas.
Assim, em minha opinio, uma coisa a aco para defesa de interesses prprios de indivduos ou
associaes, outra coisa a aco popular destinada defesa da legalidade e do interesse pblico
mas que pode ainda ser igualmente utilizada para a defesa de interesses homogneos, quando se
esteja perante interesses privados indissociveis cuja individualizao seja impossvel. Entendida neste
sentido, a aco popular representa uma forma de alargamento da legitimidade, que acresce
proteco jurdica subjectiva, desenvolvendo a vertente objectiva do contencioso administrativo.
A lei da aco popular veio regular um aspecto importante da vertente objectiva do Contencioso
Administrativo mas no pe termo aos dfices de realizao da Constituio atravs da lei que tem
como prioridade a realizao plena e efectiva dos direitos dos particulares nas relaes administrativas.
O DL 229/96 visava resolver problemas de organizao dos tribunais administrativos mediante a
criao de um Tribunal Central Administrativo s que, aquilo a que se procedeu na repartio de
competncia entre o STJ e o Tribunal Central foi basear-se num puro critrio estatstico transferindo-se

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para o ltimo todos os recursos dos actos dos membros do Governo relativos ao funcionalismo pblico
apenas porque eram os mais numerosos no STJ (MRIO TORRES).
Num balano provisrio nem a lei da aco popular nem a ETAF conseguiram diminui o fosso existente
entre o modelo constitucional de Contencioso Administrativo e a sua realizao legislativa.
O Contencioso administrativo era ainda direito constitucional por realizar. Assim sendo, mal se
compreendia que a jurisprudncia continuasse a no se pronunciar no sentido da inconstitucionalidade
das normas que estabeleciam o recurso hierrquico necessrio. Entendiam os tribunais que a
precedncia de recurso hierrquico tem como efeito diferir o incio do prazo para a interposio de
recurso contencioso sem o restringir.
Este argumento uma forma habilidosa de contornar o problema sem o resolver pois a
inconstitucionalidade das normas em questo no se coloca nestes casos mas nos casos em que o
particular v precludido na sua possibilidade de recurso contencioso por no ter interposto
atempadamente recurso hierrquico do acto lesivo. manifesta violao do princpio constitucional da
tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares perante a justia administrativa, j que equivalia a
negar o direito de acesso ao recurso contencioso s porque no se utilizara previamente um meio
administrativo.
2.4 A revoluo coperniciana da justia administrativa na reviso constitucional de 1997 e a
agravada inconstitucionalidade por omisso do legislador do Contencioso Administrativo:
A reviso de 79 vai no sentido da sua integral jurisdicionalizao e subjectivizao. Isto porque o
legislador constituinte, para alm de reafirmar as grandes opes de 89 de que as mais importantes
eram as seguintes: jurisdio administrativa especial no mbito do poder judicial (209CRP), relaes
jurdicas administrativas como objecto do contencioso (2113), impugnabilidade do acto lesivo (2684),
vai agora regular de um modo novo a garantia constitucional de acesso justia administrativa.
Reformulao que passa sobretudo:
1.pela colocao no centro do processo do principio da proteco plena e efectiva dos direitos dos
particulares
2.pela consagrao de um sistema de plena jurisdio, em que o juiz goza de todos os poderes
necessrios e adequados proteco dos direitos dos particulares, independentemente dos meios
processuais que estiverem em causa
3.pela incluso expressa do direito fundamental de impugnao de normas, no contedo da garantia
constitucional.
A lgica de todo o contencioso gravita em torno da tutela judicial plena e efectiva dos direitos dos
particulares sendo em razo disso que so organizados os diferentes meios processuais, principais e
acessrios. Verifica-se aqui uma espcie de revoluo coperniciana no modo como se encontra
formulada a garantia constitucional de acesso justia administrativa, uma vez que agora passam a
ser os diferentes meios processuais que giram volta do princpio da tutela plena e efectiva dos

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direitos dos particulares e no o contrrio. Para o legislador constituinte a proteco plena garantida
atravs de sentenas cujos efeitos vo da simples apreciao e reconhecimento de direitos
condenao passando pela impugnao dos actos administrativos, assim como das adequadas
medidas cautelares.
Superava todos os complexos da infncia difcil que tinha nascido como um recurso hierrquico
jurisdicionalizado em que os poderes do juiz eram limitados anulao dos actos administrativos mas
que, agora, se tinha transformado num contencioso pleno em que os efeitos das sentenas no se
defrontam com qualquer limitao natural ou congnita antes devem ter por critrio e medida os
direitos dos particulares necessitados de tutela.
Mesmo antes da presente reforma, os particulares da Administrao atravs, no apenas das aces
em matria de contratos e de responsabilidade administrativa e mesmo atravs do recurso directo de
anulao isto sempre que se tratasse de poderes vinculados (VIEIRA DE ANDRADE).
Mas a aplicabilidade imediata das normas constitucionais em matria de acesso justia no
dispensava a necessria interveno do legislador. Logo em face do texto da reviso de 89 se deveria
considerar existir uma situao de inconstitucionalidade por omisso de realizao das normas
fundamentais em matria de justia administrativa ento agora o desfasamento do legislador ordinrio
em relao lei fundamental j levava um atraso de duas revises constitucionais, pelo que era
preciso inventar nova figura.
Continuaram a surgir diplomas avulsos como o caso do DL 139/98 que transps directiva respeitante
formao dos contratos de empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de fornecimento
urgente que consagrava uma forma de recurso urgente contra todos os actos administrativos ofensivos
de direitos ou interesses legalmente protegidos, em sede de formao dos referidos contratos.
Igualmente concretizador da Constituio era o regime jurdico das providncias cautelares em matria
de contencioso pr-contratual ficando apenas a faltar que a jurisprudncia tambm se lembrasse da
Constituio e concedesse, na prtica, tais medidas provisrias afastando os argumentos normalmente
utilizados a propsito da suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos (MARIA JOO
ESTORNINHO), e assim assegurando alguma tutela cautelar.
2.5 O longo procedimento de gestao efinalmente, a reforma do processo administrativo!
Chegava-se assim ao final do sculo XX, numa situao juridicamente insustentvel de discrepncia
entre o texto e a prtica constitucional no que respeitava ao Contencioso Administrativo. Uma tal
situao de esquizofrenia que era tanto mais grave quanto estava em causa a efectividade da
Constituio.
possvel faz o paralelismo entre o procedimento legislativo da reforma do Contencioso Administrativo
e as diferentes fases do procedimento administrativo. Temos a fase de impulso da reforma que no se
deu com a nomeao de uma comisso mas sim com a apresentao pblica de trs anteprojectos
que foram apresentados para discusso pblica. Da que aquilo que, primeira vista pareceria ser uma

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fase avanada revela-se, afinal, na primeira fase do procedimento, o momento do impulso. Do que se
tratava no era da apresentao do projecto de deciso, para pronncia dos interessados antes da
deciso final mas to s da utilizao de tais diplomas como um simples pretexto para o inicio do
procedimento.
Os mritos da discusso publica, ento ocorrida, permitiram a correco do tiro inicial dos trabalhos da
reforma. To til foi o debate que conduziu mesmo ao abandono dos anteprojectos legislativos que
antes tinham sido postos a discusso. Passou-se, a seguir, elaborao de anteprojectos legislativos
tendo por base o debate anterior, o que corresponde fase da pr-deciso no procedimento
administrativo. Tarefa de preparao dos textos legais de que foi encarregado o Gabinete de Politica
Legislativa e de Planeamento (GPLP), por despacho ministerial que fixava a estratgia e as
orientaes polticas para a reforma do Contencioso Administrativo. A utilizao deste mtodo mereceu
fortes crticas de PAULO OTERO que diz que nunca um despacho ministerial desempenhou papel to
importante numa reforma legislativa.
No quadro desta polmica, respondia MRIO TORRES no existir qualquer inconstitucionalidade no
despacho em questo, invocando os argumentos seguintes:
Era um despacho meramente orientador, tratava-se de uma forma de realizao do princpio da
transparncia naquele procedimento legislativo. Pela minha parte, salvo o devido respeito, entendo que
a razo estava inteiramente do lado de MRIO TORRES.
Entretanto tinha existido tambm uma iniciativa do Governo para a regulao da matria conexa da
responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas pblicas por danos resultantes do
exerccio das funes poltica, legislativa, administrativa e jurisdicional. Assim se chega trade de
anteprojectos que vai dar origem a 3 propostas de lei:
1. Cdigo de processo nos tribunais administrativos
2. Estatuto dos tribunais administrativos e fiscais
3. Lei da responsabilidade civil extracontratual do Estado
Por ltimo, a aprovao pela Assembleia da Repblica corresponde fase da deciso embora a lei da
responsabilizada tenha ficado cada em combate, no foi aprovada. Mesmo antes dos dois diplomas
entrarem em vigor foram alterados. Dir-se-ia utilizando metfora que caso em que paciente, mesmo
depois de descobertas as causas das suas perturbaes e encontrada a terapia, continua com receio
de enfrentar a realidade e ia adiando o retorno vida quotidiana.
Ainda assim, considero ser um balano positivo o da reforma que representa significativo progresso
relativamente situao vigente, que no era mais sustentvel. Feliz 2004 Contencioso Administrativo!
3.Relatrio clnico da reforma e diagnstico provisrio das perspectivas de evoluo futura
do processo administrativo:
A reforma ao regular as grandes questes infra-estruturais do Contencioso bem como ao estabelecer o
regime jurdico dos meios processuais em matria principal, cautelar e executiva adquire a relevncia e

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a natureza de uma lei fundamental. Da a sua dependncia, por um lado, da Constituio e da Europa,
colocando-se a questo de saber se as solues encontradas esto mais prximas do ptimo ou do
mnimo constitucional.
Feita esta anlise das escolhas legislativas, tudo vai depender agora do modo como a reforma for
aplicada e executada na vida quotidiana dos tribunais administrativos e fiscais, assim como dos efeitos
que da sua aplicao vo resultar para o funcionamento da Administrao ou mesmo para a evoluo
futura do direito administrativo.
Mais prximo do ptimo constitucional e europeu est o Cdigo de processo dos tribunais
administrativos no que respeita realizao do princpio da proteco plena e efectiva dos direitos dos
particulares. Mais prximo do mnimo constitucional e europeu est o estatuto dos tribunais
administrativos e fiscais que, malogrados os progressos feitos em matria de alargamento do mbito
da jurisdio administrativa (art.4ETAF) mantm muito da organizao judiciria arcaica conservando
mesmo a competncia de julgamento em primeira instncia dos tribunais superiores, mormente o STJ
pelo que se mantm os privilgios de foro quanto ao julgamento da actuao do Governo que so
agora, por um lado, restringidos ao Conselho de Ministros e ao 1 Ministro (j no incluem actos dos
Ministros) mas, por outro lado, so alargados a todas as formas de actuao administrativa.
Continua a verificar-se um dfice de especializao, a qual a razo de ser da jurisdio administrativa
e fiscal, seja no que respeita criao de tribunais especializados em razo da matria dentro da
jurisdio especial comum (art.94ETAF) seja no que respeita formao dos magistrados (72 e 73)
seja na autonomizao da carreira dos juzes dos tribunais administrativos e fiscais. Tudo visto, o
balano positivo tendo agora de se completar esse processo.
Tal o caso, desde logo, da responsabilidade civil extracontratual da Administrao Pblica.
urgente a sua regulao que deve passar pela unificao no mbito da jurisdio administrativa da
competncia para conhecer dos litgios relativos a todas as funes estaduais (politica, legislativa e
jurisdicional) assim como deve pr termo a distines como a de gesto pblica e privada.
A lei n67/2007 consagrou finalmente o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais pessoas colectivas pblicas. Apresenta algumas solues legislativas menos boas por permitir
a manuteno esquizofrnica de tratamento da responsabilidade administrativa. Quando somos
capazes de pr a psicanlise em dia?
Completar a reforma alargar a aplicao do Cdigo de processo dos tribunais administrativos ao
mbito da justia tributria. Esta situao faz lembrar a mxima chinesa, um pas, dois sistemas.
tempo de comear a preparar o futuro, acompanhando a aplicao criadora das novas regras
processuais pela jurisprudncia efectuando, a longo prazo, revises legislativas de modo a evitar que
no futuro se volte a verificar a paragem do contencioso administrativo no tempo como na situao de
divrcio entre o modelo constitucional, os textos legislativos e a realidade jurisprudencial. Da mesma
forma como preciso compatibilizar com o disposto no CPA.

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EROS E THANATOS: A DICOTOMIA ACO COMUM/ACO ESPECIAL:
1.Todo o processo administrativo se tornou de plena jurisdio. Meios processuais e poderes
do juiz no novo Contencioso administrativo:
O direito fundamental do art.2684 a pedra angular do Processo administrativo. um direito
fundamental dos particulares e um principio fundamental de organizao do Contencioso
administrativo, decorrente da reviso de 97 que representou uma verdadeira revoluo coperniciana
uma vez que agora passam a ser os diferentes meios processuais que giram volta do princpio da
tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares e no o contrrio.
A proteco plena e efectiva garantida atravs de sentenas cujos efeitos vo da simples apreciao
e reconhecimento de direitos condenao, passando pela impugnao dos actos administrativos,
assim como das adequadas medidas cautelares.
Os tribunais administrativos so verdadeiros e prprios tribunais e os efeitos das suas sentenas no
possuem qualquer limitao natural mas preciso igualmente importncia prtica, j que, para
assegurar esse direito fundamental necessrio um processo administrativo que faa corresponder a
cada direito do particular um adequado meio de defesa.
Colocam-se basicamente duas alternativas ao legislador, na sua tarefa de actualizao do processo:
criar tantos meios processuais quanto os efeitos das sentenas semelhana do modelo alemo
(prximo do processo civil) ou a de unificar todos os meios processuais independentemente dos
pedidos ou dos efeitos na linha do modelo latino.
Entre ns o CPA regulou os seguintes meios processuais:
1. A aco administrativa comum, 37 e segs
2. A aco administrativa especial, 46 e segs
3. Os processos urgentes: do contencioso eleitoral, 46, pr-contratual, 100, intimaes, 104 e
para a proteco dos direitos, liberdades e garantias, 109
4. Os processos cautelares, 112 e segs
5. O processo executivo, 157 e segs
Parece estar mais prximo do segundo modelo ainda que quanto aos meios principais se tenha optado
por consagrar uma dicotomia entre aco comum versus aco especial. Dentro de cada um dos meios
processuais podem existir tantas espcies de efeitos das sentenas quanto os pedidos susceptveis de
serem formulados. Cada meio processual uma aco banda larga, na qual cabem as mais distintas
sub aces, que do origem a qualquer das modalidades de sentenas.
O CPA consagra no art.2 o princpio da tutela judicial efectiva, estabelecendo na lgica ampla da
formulao constitucional que ele corresponde ao direito de obter, atempadamente, uma deciso
judicial favorvel. O art.7 explicita que o contedo do princpio implica o direito a uma justia material
no se limitando a uma mera apreciao formal do direito,
Temos de saber qual o pedido susceptvel de ser avaliado. O art.22 estabelece uma enumerao
exemplificativa dos poderes de pronncia judicial integrantes do principio da tutela efectiva:
1. Al.a, b e c correspondem a sentenas de simples apreciao

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2. Al.d,h a sentenas constitutivas
3. Al.e,f,g,i,j,l so configurveis como sentenas de condenao
Uma tal arrumao no corresponde a meios processuais:
a.
b.
c.
d.

As als.a,b,c,e,f,g correspondem aco administrativa comum


As als d,h,i,j correspondem aco administrativa especial
A al.l corresponde aos processos cautelares
A al.m corresponde aos meios cautelares

Em sntese, a amplitude dos poderes de pronncia j no se distingue da de qualquer outro tribunal


superando-se os complexos da infncia difcil. A qualificao dos efeitos da sentena fica dependente
do pedido. Chegados a este ponto, impe-se saber qual o critrio de distino entre a aco
administrativa comum e a especial.
Ao comparar os arts.37 e 46 o critrio do legislador foi o de considerar que pertencem aco
administrativa comum todos os litgios administrativos no especialmente regulados, integrando a
aco administrativa especial os processos relativos a actos e regulamentos administrativos.
A denominao de aco administrativa especial infeliz:
- o regime da cumulao de pedidos, consagrado nos arts.4 e 5 determina que sempre que os
pedidos cumulados correspondam a diferentes formas de processo, se adopte a forma da aco
administrativa especial. Daqui resulta que a dita aco administrativa especial vai passar a ser a
comum que vai na prtica ser a especial. A aco comum no sentido da mais frequente e caracterstica
a denominada de aco administrativa especial.
No apenas a escolha de nomes inadequada mas houve um lapso. De referir por ltimo que o
problema dos poderes de pronncia judicial pode ainda ser apreciado de outra perspectiva, que a de
saber se o Contencioso administrativo se ocupa apenas de questes de legalidade ou tambm de
mrito, questo que tratada pelo art.3, que estabelece:
1. Regra geral de que os tribunais julgam apenas do cumprimento do direito no se debruando
em principio sobre questes de mrito
2. A regra geral segundo a qual os tribunais podem fixar sanes pecunirias compulsrias no
domnio do processo executivo, 169, mas igualmente no processo declarativo, 663, e no
cautelar, 1272. O que constitui uma soluo original e de aplaudir j que, para tornar mais
eficaz o Contencioso Administrativo permite-se mesmo a antecipao das referidas sanes.
Trata-se igualmente de uma excepo parcial regra anterior, pois nesse caso o tribunal no
est apenas a conhecer da questo do cumprimento mas a debruar-se sobre uma questo
de oportunidade que da determinao do momento do cumprimento da sentena ainda em
fase declarativa.
3. A regra segundo a qual, no processo executivo, possvel ao juiz emitir sentenas
substitutivas desde que esteja em causa o exerccio de poderes vinculados. Desta forma
obrigando a repensar a linha divisria entre Administrao e justia j que a interveno
substitutiva do tribunal s possvel em caso de no execuo voluntria da sentena e na
condio de estar em causa o exerccio de poderes vinculados.

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J no estamos perante um mero controlo de legalidade, mesmo se o controlo da actuao
administrativa continua a dizer respeito verificao do cumprimento do direito sem que o tribunal
possa invadir a esfera privada reservada Administrao. Intimamente relacionada com a questo dos
poderes do juiz a da admissibilidade, agora generalizada, de todos os meios de prova. S quando se
considerava existir continuidade entre administrar e julgar que fazia sentido assimilar as aces
administrativas aos recursos jurisdicionais no admitindo meios probatrios que no fossem de
natureza documental. O acesso directo aos factos uma importante manifestao da transformao do
processo ao acto.
No que respeita denominada aco administrativa comum, o CPA estabelece no n1 do art.35 que
so aplicveis as regras do CPA nas formas ordinria, sumria e sumarssima, incluindo-se remisso
para meios de prova. J no que respeita aco administrativa especial, para alm da remisso
subsidiria genrica para as regras do processo civil (352), o art.90 atribui ao juiz ou relator o poder
de ordenar todas as diligncias de prova (n1). Tambm na aco administrativa especial, nos termos
do art.91 a existncia de uma audincia pblica para discusso da matria de facto sempre que a
matria o justifique. Da mesma maneira como se estabelecem ainda regras acerca da produo de
prova nos processos urgentes e cautelares (99 e 118).
Constitui a superao de mais um dos sintomas da doena provocada pelos traumas da infncia dificil
da justia administrativa, que levavam a equiparar o processo administrativo aos recursos e no s
aces judiciais.
2.Regras comuns a todos os meios processuais sobre elementos do processo:
Para alm da consagrao da regra de que todo o contencioso se tornou de plena jurisdio, o
legislador estabeleceu tambm disposies gerais aplicveis a todos os meios processuais relativas a
elementos, pressupostos e formas de processo. Interessa-nos analisar os elementos do processo sem
os quais no chega a haver sequer processo, a saber: os sujeitos e o pedido e a causa de pedir, que
integram o respectivo objecto.
2.1 sujeitos de um processo de partes:
o legislador quis tornar inequvoco que os processos so de partes superando assim os traumas da
doutrina do processo ao acto (LAFERRIERE). De acordo com a lgica clssica, o contencioso
administrativo era de tipo objectivo por natureza, destinado mera verificao da legalidade de uma
actuao administrativa. Nem o particular nem a administrao eram considerados como partes antes
estavam em juzo para colaborar com o tribunal na defesa da legalidade e do interesse pblico, como
no se admiti que pudessem actuar para a defesa de direitos ou de interesses prprios j que no
havia entre eles uma relao jurdica (KELSEN, MERKL), ou quando admitida, era uma mera relao
de poder (MAYER, JELLINEK, FLEINER, M.CAETANO). A Administrao tinha a posio de um
ministrio pblico efectuando a represso de uma infraco (HAURIOU).

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Era negada a titularidade de direitos subjectivos para depois negar tambm a qualidade de parte no
contencioso. Assim, apesar da CRP de 79 e reviso de 84 ainda subsistiam disposies processuais
atentatrias de uma verdadeira igualdade.
No era apenas ao particular que a doutrina clssica negava o estatuto de parte. Tambm a
Administrao estava em juzo como autoridade recorrida.
No recurso de anulao no se chegou a sair do mbito da Administrao, a autoridade que praticou o
acto e o tribunal no so terceiros mas uma s e a mesma parte pois prosseguem o mesmo fim. Era
isto que entendia MARCELO CAETANO.
Esta promiscuidade s foi verdadeiramente afastada pela CRP de 76 que integrou o contencioso
administrativo no poder judicial mas apesar disso, falava-se ainda da Administrao como autoridade
recorrida (art.26LEPTA).
Tanto a Administrao como o particular se encontram na mesma situao processual, devendo ambos
colaborar com o juiz para que a justia seja realizada. Sendo estes poderes e deveres processuais das
partes destinados tutela das posies jurdicas de vantagem substantivas dos particulares e/ou da
Administrao que integram a relao jurdica administrativa que objecto do processo.
Hoje, a regra est consagrada no art.6 assim afastando os ltimos resqucios do modelo objectivista.
De resto, tal nfase colocada no princpio da igualdade efectiva das partes que o legislador explicita
mesmo que ele se refere no s s possibilidades de interveno no processo como prpria
possibilidade de qualquer dos sujeitos processuais vir a ser sancionado pelo tribunal, designadamente
por litigncia de m f.
Igualdade processual dos sujeitos completada pelas regras do art.8 que estabelece os princpios de
cooperao e de boa f processual. No mbito da cooperao das partes cabe o dever da
Administrao remeter ao tribunal, em tempo oportuno, o processo administrativo e demais
documentos respeitantes matria do litgio (83). Nada tem que ver com a pretensa posio de
autoridade recorrida nem deve ser entendida como sucedneo do nus de contestao. Integra ainda o
principio da cooperao o dever da Administrao comunicar ao tribunal as suas actuaes
supervenientes ou que sejam susceptveis de afectar a relao material litigada (n4). A ideia de que o
processo administrativo de partes encontra-se tambm subjacente s regras comuns sobre
legitimidade, constantes dos arts.9 e seguintes, do CPA. Os problemas de legitimidade encontram-se
indissociavelmente ligados qualidade de parte.
Configurado o recurso de anulao como uma auto-verificao da legalidade, a determinao do
acesso ao juiz no tinha que ver com a afirmao de um direito subjectivo lesado mas com a mera
existncia de um interesse de facto do particular, prximo do da Administrao.
Tirando o carcter directo do interesse, os requisitos de pessoal e legtimo no se referem apenas
relao processual mas apontam para a relao jurdica material, o que dava origem a um paradoxo na
concepo clssica.

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Por um lado, recusava-se que o particular fizesse valer um direito no recurso ou falava-se num direito
legalidade, por outro lado, os requisitos que a jurisprudncia e a doutrina exigiam para a determinao
do interesse processual apontavam para a sua substancializao. De resto, esta ideia, nascida do
processo, de um interesse substancializado que o particular faria valer em juzo que vai estar depois,
na base de construes jurdicas substantivas como as do interesse legtimo ou do interesse difuso,
tambm considerados como sendo ainda direitos subjectivos.
Radicalmente diferente o regime jurdico estabelecido pelo CPA que determina que a legitimidade
decorre da alegao da posio de parte na relao material controvertida (arts.9 e segs). O critrio
agora o da atribuio de legitimidade na relao processual.
No que respeita legitimidade activa, considerado como parte legitima o autor, sempre que alegue
ser parte na relao material controvertida (91CPA) que se tornou de plena jurisdio para todos os os
meios processuais e para todos os pedidos. Saber se efectivamente titular do direito algo que
pertence ao fundo da causa. No que respeita ao problema da qualificao das posies jurdicas
substantivas, h muito que defendo que no se justifica mais a distino clssica entre direitos
subjectivos, interesses legtimos e interesses difusos que encontra as suas razes no perodo da
infncia difcil.
De acordo com os cnones clssicos, quando a Administrao agressiva intervinha estabelecendo
relaes de poder, os indivduos no gozavam de quaisquer direitos detendo apenas simples
interesses que vo originar as teorizaes substantivas dos direitos de segunda ordem.
No faz sentido continuar a distinguir entre direitos subjectivos de primeira categoria e direitos de
segunda ou mesmo de terceira ordem, antes todas as posies substantivas de vantagem so direitos
subjectivos. Nos termos da teoria da norma de proteco, o indivduo titular de um direito subjectivo
em relao Administrao sempre que de uma norma jurdica que no vise apenas a satisfao do
interesse pblico, mas tambm a proteco dos interesses dos particulares. Entre direitos e interesses
no existem diferenas de natureza mas, quanto muito, de contedo.
Em minha opinio, a pretensa distino das categorias assenta mais do que em supostas
caractersticas materiais diferenciadas, sobretudo, numa distino de ordem formal, que a que
decorre da utilizao pela ordem jurdica de diferentes tcnicas de atribuio de posies de vantagem,
ainda que conduzindo a resultados idnticos. Se no vejamos:
1. a lei pode atribuir um direito subjectivo mediante norma jurdica que expressamente qualifica
essa posio jurdica de vantagem
2. Mas a lei tambm pode estabelecer um dever da Administrao no interesse do particular, no
obstante a diferente tcnica legislativa utilizada, o particular goza de uma posio substantiva
de vantagem cujo contedo delimitado pela norma jurdica. Esto em causa duas formas de
atribuio que tanto possui um direito subjectivo o funcionrio que sabe que no fim de tantos
anos de servio ter direito a uma regalia de natureza pecuniria, como o concorrente a um

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cargo pblico que sabe que a Administrao tem o dever de o ouvir ou de o tratar segundo
regras de imparcialidade gozando assim dos correlativos direitos.
3. Para alm das duas situaes referidas, a ordem jurdica pode ainda atribuir um direito
subjectivo mediante uma disposio constitucional que atribui aos particulares a possibilidade
de fruio individual de um bem jurdico; para alm de estabelecer deveres ou tarefas aos
poderes pblicos necessrias para a sua concretizao, como sucede no caso dos direitos
fundamentais. Tambm nesse caso nos encontramos perante um direito subjectivo dos
particulares que tem, como contedo, quer o dever de absteno quer eventuais deveres de
actuao das autoridades pblicas. Os denominados interesses difusos equivalem a direitos
subjectivos decorrentes de Constituio.
prefervel um tratamento unificado no conceito quadro de direito subjectivo. Sujeitos activos do
Contencioso administrativo so tambm o actor pblico e o actor popular (92). Num Estado de direito,
o Contencioso alm da funo subjectiva desempenha tambm uma funo objectiva de tutela da
legalidade e do interesse pblico. Estes actuam na defesa da legalidade e do interesse pblico,
realizando de forma directa a funo objectiva, ainda que no quadro de um processo organizado
estruturalmente em termos subjectivos.
No que respeita aco pblica, ela constitui actualmente o principal poder de interveno processual
do MP, na sequncia da reforma do contencioso que revalorizou o respectivo papel de sujeito
processual em detrimento da sua interveno como auxiliar do juiz. Tanto o actor pblico/popular,
independentemente de terem interesse directo na demanda (92) prosseguindo a tutela objectiva de
bens e valores constitucionalmente protegidos, seja em domnios como a sade pblica, urbanismo
etc, assim se procedendo separao das guas entre aquilo que legitimidade para a defesa de
interesses prprios que tem lugar sempre que o autor alegue uma posio subjectiva de vantagem e
aquilo que a legitimidade dos indivduos, das pessoas colectivas, das autarquias locais e do MP, para
a defesa da legalidade e do interesse pblico.
De resto, a originalidade do Contencioso Administrativo portugus reside, precisamente nessa
possibilidade de prossecuo directa da tutela objectiva da legalidade e do interesse pblico mediante
a actuao processual do actor pblico e do actor popular.
Nunca muda a posio de parte que qualquer dos sujeitos ocupa no processo. No que respeita
legitimidade passiva, o critrio tambm o da relao material controvertida considerando-se como
partes as entidades pblicas, mas tambm os indivduos ou as pessoas colectivas privadas, sujeitos s
obrigaes e deveres simtricos dos direitos subjectivos alegados pelo autor (101CPA). Acrescenta-se
que, nas aces relativas a actos ou omisses administrativas, parte demandada a pessoa colectiva
de direito pblico ou, no caso do Estado, o ministrio a cujos rgos seja imputvel o acto jurdico
impugnado (102).
Menos feliz me parece a referncia a pessoa colectiva como sujeito processual ainda que sem ignorar
no processo os rgos administrativos, isto porque nos nossos dias, a noo de pessoa colectiva

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pblica no parece estar mais em condies de poder continuar a funcionar como nico sujeito de
imputao de condutas administrativas. Entre outras transformaes relevantes da AP no moderno
Estado ps-social h que referir:
1. A multiplicidade e a diversidade da natureza dos entes que exercem a funo administrativa
2. A multiplicao de competncias decisrias autnomas e o consequente descentramento da
actividade administrativa. O Governo pode ser entendido no mximo como um director de
orquestra que segue uma partitura.
3. A superao do dogma da impermeabilidade da pessoa colectiva decorrente da complexidade
da estrutura administrativa
4. O afastamento da teoria das relaes especiais de poder que tem como consequncia levar
considerao de que tudo o que sucede no interior de uma pessoa colectiva tambm possui
natureza jurdica, pelo que mesmo as relaes ditas internas se encontram submetidas lei e
aos direitos fundamentais.
Todas estas transformaes vieram mostrar a necessidade da dogmtica jurdica repensar os conceitos
de pessoa colectiva pblica e de rgos. De acordo com outra orientao, de origem alem,
necessrio relativizar o conceito de pessoa colectiva e atentar antes na noo de capacidade jurdica
de que so dotados os rgos pblicos (ERICHSEN) e que faz deles os efectivos sujeitos das relaes
jurdicas administrativas. Tambm as normas do CPA relativas aos sujeitos administrativos (13 e segs)
se ocupam sobretudo dos rgos pblicos atribuindo-lhes importantes poderes de actuao nas
relaes administrativas (511). Alm de que as normas do Contencioso administrativo, antes da
reforma faziam das autoridades administrativas, sujeitos processuais permitindo-lhes a interposio de
recursos contenciosos e regulando a sua actuao em juzo.
Tenho entendido que se relativiza a ideia da personalidade jurdica das entidades pblicas e se d
antes primazia actuao dos seus rgos. Os sujeitos das relaes administrativas, para alm das
pessoas colectivas tambm podem ser os rgos administrativos, representa uma especificidade do
direito administrativo. Tender a ser relevante, sobretudo a actuao dos rgos a menos que se trate
de uma actuao de natureza patrimonial (ex.responsabilidade civil), caso em que o sujeito tender a
ser a pessoa colectiva.
Nesta matria, o legislador parece ter adoptado perspectiva mais clssica prxima do Processo civil, de
considerar a pessoa colectiva como sujeito passivo, considerando que os respectivos actos so de
imputar aos ministrios (102 e 3 do cdigo). Sempre que esteja em causa a pessoa colectiva Estado,
autonomiza-se o ministrio como efectivo sujeito da relao jurdico. A soluo que julgo mais
adequada teria sido a de fazer das autoridades administrativas os efectivos sujeitos das relaes
processuais, relativamente aos seus prprios comportamentos. A soluo legislativa adoptada na
prtica consagra a possibilidade de tanto as pessoas colectivas como os rgos administrativos serem
sujeitos processuais. Ao considerar que se tem por regularmente proposta a aco quando na petio
tiver sido indicada como parte demandada o rgo que praticou o acto impugnado ou perante o qual
tenha sido formulada a pretenso do interessado (104) e, mais adiante, determina-se no haver

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qualquer irregularidade quando se verifique a indicao do rgo que praticou ou deveria ter praticado
o acto (783), o legislador abre a porta para a interveno processual das autoridades administrativas.
Uma tal interpretao validade pela admissibilidade de apreciao contenciosa de litgios no quadro
de relaes jurdicas inter-orgnicas que tm de desenrolar-se entre autoridades administrativas (106).
tambm s autoridades administrativas que para efeitos de aplicao de sanes pecunirias
compulsrias e de efectivao da responsabilidade disciplinar e criminal torna-se necessrio
desconsiderar a personalidade jurdica pblica uma vez que aquelas sanes afectam directamente os
titulares dos rgos incumbidos da execuo da sentena (1591al.b e 1691CPTA).
De referir ainda que a problemtica dos sujeitos do contencioso administrativo necessita de ser
entendida no quadro de relaes jurdicas multilaterais de modo a permitir o chamamento a juzo de
todos os titulares da relao material controvertida.
De facto, caracterstica da moderna Administrao Pblica infra-estrutural a dimenso multilateral das
formas de actuao administrativa seja o acto administrativo com eficcia dupla (LAUBINGER) sejam
os planos e outras formas regulamentares, sejam os contratos de adeso. Daqui resultando que muitas
das relaes administrativas de hoje no so j simplesmente bilaterais mas so antes multilaterais,
elas implicam o envolvimento de diferentes particulares e autoridades administrativas, situados em
plos diferenciados dessa mesma ligao.
Devem tambm ser chamados a juzo todos os demais sujeitos da relao multilateral de modo a que o
tribunal possa considerar todos os interesses em causa. Assim, o que est aqui em questo no o
problema do alargamento da legitimidade para intentar uma aco prpria em juzo mas sim o de fazer
intervir, os demais sujeitos da relao multilateral controvertida, sendo imperioso o justo equilbrio entre
a proteco conjunta e a proteco individual. O legislador teve conscincia dessa necessidade:
Art.12, coligao, 48, processos em massa, 57, contra-interessados. Prev-se, desde logo, a
possibilidade de litisconsrcio voluntrio activo e passivo, quer em caso de coligao de autores contra
um ou vrios demandados, tratando-se de uma nica e da mesma causa de pedir e de pedidos
distintos numa relao de prejudicialidade ou de dependncia (121al.a), quer no caso de se tratar de
distintas causas de pedir, mas os pedidos suscitados possuirem idnticos fundamentos de facto e de
direito (121al.b).
Coligao que se pode verificar tambm no contencioso impugnatrio que um processo que tem por
objecto a mesma relao jurdica multilateral administrativa (122). A mesma preocupao se verifica
na regulao dos processos de massa (48). Trata-se de processos envolvendo uma multiplicidade de
sujeitos mas que dizem respeito mesma relao jurdica material ou a ligaes similares e em que
esto em causa idnticos fundamentos de facto e de direito.
Proteco conjunta que em nada prejudica a proteco individual de cada um deles, j que, por um
lado, a pronncia transitada em julgado do processo decidido em primeiro lugar pode ser aplicada aos
processos que tenham ficado suspensos por estes no apresentarem qualquer especificidade (n5al.a).

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Tambm enquadrvel na lgica das relaes jurdicas multilaterais a situao prevista no art.108 do
CPA que permite o chamamento a juzo de outras autoridades administrativas quando a satisfao de
uma ou mais pretenses deduzidas contra a Administrao exija a colaborao de outra ou outras
entidades, de modo a permitir ao tribunal conhecer a integralidade da relao litigada e a emitir uma
sentena produtora de efeitos relativamente a todos os sujeitos pblicos intervenientes.
Menos feliz me parece ser a soluo encontrada para os casos de litisconsrcio necessrio passivo no
caso da aco administrativa especial, em que os sujeitos processuais so tradicionalmente
designados e vo continuar a ser pela infeliz denominao de contra-interessados (art.57CPA).
2.2 Objecto do processo:
uma questo muito discutida pela doutrina j que se trata de assegurar a ligao entre a relao
jurdica material e a relao jurdica processual, determinando quais os aspectos da relao jurdica
substantiva, existente entre as partes que foram trazidas a juzo.
Da minha perspectiva, uma noo adequada do objecto deve proceder a uma ligao do pedido e da
causa de pedir considerando-os como dois aspectos do direito substantivo invocado. Pedido e causa
de pedir apresentam-se como verso e reverso da mesma medalha, sendo que a medalha de que estas
duas perspectivas so as duas faces o direito substancial e, mais precisamente, o direito substancial
afirmado (MANDRIOLI). a relao material entre as partes que entra no processo atravs da
alegao de um direito subjectivo que filtrado por intermdio do pedido e da causa de pedis. A
orientao tradicional olhava para o objecto do processo de uma perspectiva dualista, consoante se
tratasse do contencioso de anulao, que se entendia ter por objecto o acto administrativo, ou
conforme se tratasse do contencioso das aces (ex.contratos, responsabilidade), em que se admitia
os direitos subjectivos alegados.
A reforma do contencioso, afastando a dicotomia que separava o contencioso de anulao do de plena
jurisdio e conferindo ao juiz administrativo a plenitude dos poderes necessrios tutela plena e
efectiva dos direitos dos particulares, colocando os direitos dos particulares no centro do processo.
Permite compreender que o mesmo legislador que consagrou o princpio da plena jurisdio, tenha
declarado a propsito da modalidade de impugnao de actos administrativos da aco administrativa
especial, que a impugnao de um acto administrativo tem por objecto a anulao ou a declarao de
nulidade ou inexistncia desse acto (art.501CPA), j que uma tal confuso do objecto do processo
com o pedido imediato contrariada no s pelo esprito do sistema como tambm por todas as
disposies que regulam a aco administrativa especial.
2.2.1 Pedido:
o efeito pretendido pelo seu autor e o direito que esse efeito visa defender. Torna-se necessrio
distinguir entre o pedido imediato (efeito pretendido pelo autor) e o pedido mediato (direito que esse

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efeito visa tutelar). Diferente era a posio tradicional que hiperbolizava o pedido com a sua vertente
mediata.
No se falava nem havia que falar em defesa de direitos dos particulares, pois a razo que levava o
particular a actuar em juzo era a defesa do interesse pblico. Agora haver sempre que considerar o
pedido no Contencioso Administrativo tanto na sua vertente imediata como mediata. O que se justifica
mesmo quando esteja em causa a aco administrativa especial na modalidade de impugnao de
actos administrativos, ou em cumulao relativamente ao acto administrativo, isso significa a abertura
do objecto do Contencioso proteco conjugada de vrios direitos da relao jurdica administrativa.
Tambm aqui, e tendo em conta que o Processo Administrativo desempenha primacialmente uma
funo de natureza subjectiva mas tambm objectiva necessrio equacionar a questo do pedido de
modo diferente, consoante esteja em causa uma aco para a defesa dos direitos dos particulares ou
uma aco pblica ou popular. De facto, quando se est perante uma aco para a defesa de direitos
necessrio considerar o pedido tanto na sua vertente imediata como mediata, ligado os efeitos
pretendidos aos direitos que se visa proteger.
Nessas hipteses s h que considerar a vertente do pedido imediato. O Contencioso desempenha
directamente uma funo objectiva segundo uma estrutura de natureza subjectiva pois para alm do
pedido imediato j no conhecer entre ns limitaes naturais, na aco popular/pblica podem ser
formulados todos e quaisquer pedidos.
2.2.2

Causa de pedir:

A doutrina clssica do contencioso tendia a considerar para a facilitao da tarefa do julgamento, mas
tambm por consideraes de ordem terica, como o da amplitude do caso julgado que o que
relevava para a determinao da causa de pedir eram as alegaes do autor referentes ao acto
administrativo, nomeadamente quanto a saber qual o tipo de invalidade de que o acto enferma. Esta
orientao subjectiva (est em causa um comportamento ilegal e no, sem mais, a ilegalidade),
curiosamente, foi defendida em Portugal quer por MARCELO CAETANO que pelo STA. Em abstracto, a
orientao a tomar quanto causa de pedir deve depender da funo e da natureza do Contencioso
administrativo.
Um contencioso virado primacialmente para a proteco jurdica subjectiva, pelo contrrio, configura a
causa da pedir na sua ligao com os direitos dos particulares. No o acto administrativo, na sua
globalidade, que constitui o objecto do processo mas sim o acto enquanto lesivo de direitos dos
particulares. A causa de pedir uma ilegalidade relativa porque relacionada com o direito subjectivo
lesado.
Daqui resultando que a causa de pedir deve ser entendida em conexo com as pretenses formuladas
pelas partes, as quais, correspondem a direitos subjectivos dos particulares no caso da aco para
defesa de interesses prprios, ou so, antes, um mero expediente formal para a tutela da legalidade e
do interesse pblico num processo de partes como sucede com a aco pblica e a aco popular.

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Tal o entendimento da causa de pedir constante do CPA. O tribunal no pode ocupar-se seno das
questes suscitadas (951). Regra que corresponde consagrao de um princpio geral do
contraditrio, ainda que temperado pela consagrao de poderes inquisitrios do juiz. posto em
causa pelo n2? norma especial para os processos impugnatrios de actos administrativos, o que
explicvel pela manifestao do velho trauma de s atribuir importncia questo da causa de pedir
quando esto em causa actos administrativos.
Na primeira parte, estabelece-se que o tribunal se deve pronunciar sobre todas as causas de
invalidade, excepto quando no possa dispor dos elementos indispensveis para o efeito (952). O
objectivo que o julgador aprecie a integralidade dos direitos alegados.
Ao determinar o dever de conhecimento da integralidade da relao jurdica trazida a juzo, previne-se
o surgimento de verdadeiros crculos viciosos, de sucessivas e infrutferas apreciaes jurisdicionais,
numa dana contnua de anulaes e renovaes de actos administrativos, gravemente lesiva dos
direitos dos particulares. Consagra-se uma acrescida proteco dos direitos dos particulares.
Assim, a disposio contida na primeira parte do 952 no s no constitui uma excepo regra geral
como tem que ver com qualquer alargamento do objecto do processo para alm das pretenses das
partes, antes consagra um entendimento da causa de pedir em conexo com os direitos dos
particulares. Na segunda parte do 952 determina-se que o tribunal deve identificar as causas de
invalidade diversas. Surge o problema de saber qual a amplitude deste dever do juiz.
Do que se trata no de introduzir factos novos mas sim de identificar ou individualizar ilegalidades
dos actos administrativos, distintas das referenciados pelo autor, desde que elas resultem de alegaes
das partes. Isto significa que o juiz pode qualificar diferentemente os factos alegados pelas partes. Uma
coisa dizer-se que o juiz est limitado apreciao do acto na sua relacionao com o objecto na sua
relacionao com o direito subjectivo outra coisa dizer que o juiz se encontra obrigado a aceitar a
qualificao jurdica.
O legislador afastou expressamente das suas disposies qualquer referncia figura dos vcios do
acto administrativo, quer como critrio identificador da causa de pedir (782CPA) quer como meio de
acesso exclusivo actuao administrativa trazida a juzo ao permitir todos os meios probatrios,
90, quer ainda como critrio decisrio do litigio pelo art.95.
Os vcios do acto administrativo moyen douverture constituam um expediente tcnico jurdico
destinado a alargar o mbito do contencioso administrativo.
Do ponto de vista processual, os vcios do acto administrativo eram vistos, pela doutrina e
jurisprudncia como uma forma de introduzir em juzo a causa de pedir num contencioso concebido em
termos objectivos.
Os vcios constituam, portanto, um expediente para aceder ao acto administrativo, tendo como
pretexto as alegaes dos particulares dotados de legitimidade processual, num controlo da actuao
administrativa concebido em termos limitados. Desta maneira, os vcios do acto administrativo
forneciam um libi subjectivista para justificar um sistema de contencioso administrativo objectivista.

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Numa palavra, a causa de pedir no est mais condicionada pela tcnica dos vcios, nem tem de
respeitar exclusivamente ao acto administrativo impugnado, sendo delimitada apenas em razo dos
direitos alegados pelos particulares.
Para a aco pblica e popular est em causa a defesa da legalidade logo feita em termos de um
processo de partes, a causa de pedir no est condicionada pelo mecanismo dos vcios, deve ser
delimitada em razo dos factos e alegaes trazidas a juzo.
no sentido do afastamento de uma viso restritiva da causa de pedir correspondente tcnica dos
vcios do acto administrativo que julgo correcta a afirmao do 952, que tem em vista algo de
qualitativamente distinto do mero exerccio do poder de requalificao normativo dos argumentos
invocados, que inerente ao princpio iura novit cura. Est em causa a identificao, no episdio da
vida que foi trazida a juzo, de ilegalidades diversas daquelas que foram identificados pelo autor.
No acompanho as consideraes de VIEIRA DE ANDRADE para quem a questo principal a resolver
no processo a da ilegalidade do acto impugnado e no necessariamente a da leso de um direito
substantivo do particular, que pode nem existir no caso. Da resultando a interpretao segundo a qual
nos termos do 952, o juiz tem de conhecer de todos os vcios invocados pelo autor e, alm disso, deve
averiguar oficiosamente a existncia de ilegalidades do acto impugnado o que constituiria um aspecto
claramente objectivista.
Seria incompatvel, em minha opinio, tanto com as regras e os princpios constitucionais relativos
natureza e funo do poder judicial como tambm no est de acordo com as disposies
estabelecidas no CPA que consagram um processo de partes, organizado segundo as regras do
contraditrio e que delimitam o objecto do processo em conexo com as pretenses dos sujeitos (2,
6, 9, 95).
O alargamento da causa de pedir em conexo com as pretenses das partes no deve significar
esquecer a relao jurdica material que constituem o objecto do processo.
O que est em causa uma actuao administrativa lesiva de direitos e no, sem mais, o acto
administrativo atravs da construo de uma pretenso anulatria que discutida em plenitude. O que
conduziria ao entendimento de que todas as possveis causas de invalidade de que padea o acto
impugnado integram a mesma causa de pedir (invalidade do acto), pelo que a identificao, pelo
tribunal de qualquer delas no o afasta do objecto do processo (MRIO AROSO DE ALMEIDA). Acaba
por reconduzir as posies subjectivas dos particulares ilegalidade da actuao administrativa, em
termos prximos dos das concepes dos direitos reactivos.
No me parece teoricamente adequada nem conforme com o direito portugus. Do ponto de vista
substantivo, em primeiro lugar, ela assenta na confuso entre a relao jurdica substantiva e a
processual entre o direito de aco e o direito subjectivo. Em segundo lugar, a concepo do direito
anulao confunde a titularidade do direito com a sua leso, em virtude de uma actuao
administrativa, ou com o respectivo exerccio judicial pois s considera o surgimento do direito a partir
da verificao do facto lesivo. Ora, no a sentena de anulao do tribunal que cria o direito

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subjectivo, antes, ela limita-se a reconhecer um poder jurdico de vantagem do particular, que resulta
de uma relao jurdica administrativa.
Em terceiro lugar, do ponto de vista terico, a construo da pretenso anulatria, ou do direito
anulao uma figura que no s incapaz de abranger o universo das posies jurdicas
substantivas dos particulares perante a Administrao, como tambm obriga a distinguir os direitos
subjectivos pblicos, em razo, no da posio jurdica do respectivo titular mas do facto de se estar ou
no perante um acto administrativo.
A concepo do direito anulao do acto administrativo, assumindo uma natureza formalmente
subjectivista que acaba por conduzir, paradoxalmente ao resultado objectivista de considerar a causa
de pedir como relativa validade do acto administrativo, equivale a fazer do juiz uma parte no processo
o que se afigura ser manifestamente inconstitucional.
Uma coisa considerar que o MP uma parte no processo administrativo e que por isso pode
configurar as pretenses em juzo, formulando pedidos e carreando factos novos para o processo,
outra coisa admitir que o juiz que no parte venha a fazer o mesmo, sem estar limitado pelo objecto
do processo. No direito portugus haver que distinguir entre a aco para defesa de direitos, em que
a pretenso processual deduzida em juzo corresponde aos direitos subjectivos dos particulares, numa
concreta relao jurdica, e a aco pblica e a aco popular atravs das quais se processa a tutela
directa da legalidade e do interesse pblico.
, na medida dos direitos subjectivos que se delimita o objecto do processo de impugnao e,
consequentemente o mbito do caso julgado. Assim o n2 do 95 no constitui uma excepo mas
constitui a particularizao dessa regra para os processos impugnatrios, tendo em contas as
mudanas operadas pela reforma. O legislador mesmo escrupuloso no respeito pelo principio do
contraditrio a.
Todas estas consideraes acerca de um entendimento da causa de pedir, ampliado em relao
lgica tradicional e ao direito anterior mas determinado em razo das pretenses das partes valem
igualmente para os processos de impugnao de regulamentos.
Em sntese, o problema do objecto do CA a partir do momento em que todo o contencioso se tornou de
plena jurisdio, deve ser considerado de maneira diferente no em razo do meio processual, como
sucedia no direito anterior segundo a doutrina tradicional, mas sim em razo da funo desempenhada
pelo meio processual, distinguindo uma aco para defesa de direitos ou de interesses prprios, ou
consoante se trate de uma aco pblica ou de uma aco popular. No caso da aco para defesa de
interesses prprios, o objecto do mesmo constitudo pelos direitos subjectivos alegados pelos
particulares sendo possvel a formulao de todos os pedidos necessrios e adequados, assim como a
respectiva cumulao e sendo a causa de pedir configurada em razo das alegaes das partes. J no
caso da aco pblica e popular, o objecto do processo igualmente delimitado pelas alegaes dos
sujeitos s que elas configuram uma mera pretenso processual que no corresponde a uma posio
jurdica substantiva. Ainda assim, admissvel a formulao de qualquer pedido e a respectiva

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cumulao sendo a causa de pedir tambm delimitada em razo das alegaes dos sujeitos
processuais, de modo a obter a tutela completa e eficaz dos interesses em questo, num processo
estruturado em termos de partes e regido basicamente pelo princpio do contraditrio.
De referir ainda a plenitude e a eficcia da proteco jurdica subjectiva, bem como da tutela da
legalidade, obrigam superao de vises formalistas e estticas do objecto do processo e sua
substituio por uma perspectiva material e dinmica que considere os desenvolvimentos posteriores.
Esta abertura manifesta-se em numerosas disposies do Cdigo, nomeadamente os arts.63, 64 r
65 que permitem a ampliao do objecto do processo s actuaes administrativas subsequentes
assim como considerao de actos revogatrios com eficcia abrogatria ou anulatria.

CAPTULO IV EGO E ID: A ACO ADMINISTRATIVA DITA ESPECIAL


COMO ACO COMUM DO NOVO PROVESSO ADMINISTRATIVO8
1. A aco administrativa especial e suas modalidades
meio processual principal do CA. Processualmente, consiste numa aco com vasto mbito
de aplicao, que permite a formulao de grande variedade de pedidos e que d origem a grande
variedade de efeitos sentenciais.
Art. 46/2 CPTA so pedidos principais da aco especial:
1.
2.
3.
4.

A anulao de um acto administrativo ou a declarao da sua inexistncia;


A condenao pratica do acto administrativo legalmente devido;
A declarao de ilegalidade de normas regulamentares ilegais;
A declarao de ilegalidade pela no emisso de regulamentos.

assim uma aco de banda larga, na qual cabem sub-acoes, distintas em funo dos
pedidos, ou melhor, em funo de pedidos relativos a uma de duas formas de actuao administrativa:
acto (art. 46, a) e b)) ou regulamento administrativo (art. 46, c) e d)).
Por comparao com o que havia antes da Reforma de 2004, conclui-se que ela corresponde
aos anteriores meios processuais mais importantes e, por outro lado, que vai para alm esses meios, de
modo a permitir a tutela mais completa e eficaz dos direitos dos particulares
2. Da impugnao de actos administrativos
2.1. mbito de aplicao

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, Almedina, 2 edio, Coimbra,
2009, pp. 315 e ss; Vieira de Andrade, A Justia Administrativa, Almedina, 10 edio, Coimbra, 2009, pp. 207 a
255 (Captulo IX).

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A aco de impugnao de actos administrativos uma subespcie da aco administrativa
especial. Foi tratada muito especialmente, por uma incapacidade de cortar definitivamente com o
passado.
De facto, o recurso de anulao revelava conflitos insanveis entre os planos do inconsciente
(alargamento crescente do universo de actos reversveis, determinado pelo critrio da leso de direitos e
pelo princpio da tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares), do superego (os preconceitos
decorrentes da infncia difcil do CA), e das explicaes dos sujeitos pensantes (as fundamentaes
da doutrina).
Esta crise de identidade levou VASCO PEREIRA

DA

SILVA a formular duas teses: 1. O recurso

de anulao no um recurso; 2. O recurso de anulao no apenas de anulao. De facto:


1.

Era uma aco chamada recurso tratava-se da primeira apreciao jurisdicional de


um litgio emergente de uma relao jurdico-administrativa, na sequencia de um acto
praticado pela AP, e no de uma aco de segunda instncia. E destinava-se, atravs

2.

da impugnao, a obter a primeira definio do direito feita por um tribunal;


No era apenas de anulao as sentenas ditas de anulao produziam efeitos
relativamente s partes que no se esgotavam no efeito demolitrio, como o de
proibir a AP de refazer o acto e o de a obrigar a uma actuao de restabelecimento da
situao anterior do particular. Da que as sentenas ditas de anulao tinham
tambm efeitos de natureza conformativa e repristinatria, de modo a corrigir o
desfasamento entre a natureza constitutiva da sentena e do processo em geral e a
eficcia da prpria sentena. Acrescia o facto de, sob o seu manto, poderem ser
decretadas sentenas condenatrias ou de simples apreciao.

A Reforma 2004 ps fim ao recurso de anulao. A sua substituio por uma aco de
impugnao de actos administrativos, em que se possibilita a integralidade da relao jurdica, a
propsito da impugnao de um acto administrativo lesivo, resulta muito claramente do mecanismo da
cumulao de pedidos. A Reforma consagra a possibilidade generalizada de se cumularem pedidos, de
acordo com a regra de que todas as cumulaes so possveis desde que a relao jurdica seja a mesma
ou similar (arts. 4 e 47 CPTA).
Para tanto, existe uma clusula geral de admissibilidade de cumulao de pedidos
materialmente conexos (arts. 4/1 e 47/1), seguindo-se um enumerao exemplificativa de pedidos
cumulveis com o de anulao:
1.
2.

Condenao na prtica do actos devido arts. 4/2, c) e 47/1, a);


Condenao da AP na reconstituio da situao actual hipottica existente, no fora

3.

a prtica do acto impugnado arts. 4/2, a) e 47/1, b);


Impugnao do contrato subsequente ou pedido relativo execuo das respectivas

4.
5.

clusulas arts. 4/2, d) e 47/1, c) e art. 47/1, d), respectivamente;


Reconhecimento de um situao jurdica subjectiva arts. 4/2, e);
Condenao reparao dos danos causados art. 4/2, f).

55

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A cumulao pode assumir vrias modalidades em identidade de nvel ou simples,
cumulao alternativa ou cumulao subsidiaria. Estas modalidades podem verificar-se no momento da
propositura, ou em momento posterior arts. 28 e 61 (apensao de processos) e art. 48 (processos
de massa), que pode dizer respeito a pedidos de vrios sujeitos processuais dando origem a situaes de
litisconsrcio e de coligao de partes. E essa cumulao pode ser real ou aparente (consoante os
pedidos correspondam a diferentes ou mesma utilidade econmica, i.e., saber se cada um dos pedidos
possui uma expresso econmica prpria (cumulao real) ou se eles dizem respeito a uma mesma
utilidade prpria, caso em que a cumulao aparente). O CPTA d uma grande importncia
cumulao aparente, como se pode depreender doas arts. 4/2 e 47/2, dado que nos casos a previstos
se prev a cumulao de um pedido prejudicial com um pedido dependente.
Para o A., a importncia dada pelo CPTA cumulao aparente explica-se assim: ao
considerar apenas situaes de cumulao aparente quando enumera as situaes de cumulao de
pedidos, o legislador estava a pensar na realidade do anterior recurso de anulao.
Da que a Reforma gere uma situao paradoxa.: por um lado, o legislador estabelece que
todos os pedidos so admissveis e que o objecto da apreciao judicial se deve ampliar do processo ao
acto; mas, por outro lado, o legislador toma como medida dessa transformao o anterior recurso de
anulao, pelo que tudo o que v para alm da anulao considerado um prpria e verdadeira
cumulao de pedidos.
Numa anlise do problema, para alm das questes de cumulao de pedidos, que devem ser
consideradas em termos similares aos do Processo Civil, h que distinguir duas situaes jurdicas
diferentes, subjacentes s aces de impugnao de actos administrativos, a saber:
1.

Casos em que trazido a juzo um acto administrativo que se encontra suspenso , por
vontade da AP ou por providencia cautelar: o direito do particular tutelado atravs

2.

do pedido de anulao do acto administrativo;


Casos em que o acto trazido a juzo se encontra em execuo ou foi j executado: a
tutela do particular lesado no susceptvel de ser alcanado apenas atravs do
pedido de anulao, mas tem de ser acompanhado d pedidos de condenao da AP.
Aqui ter sempre de existir uma situao de cumulao aparente de pedidos.

No tempo do recurso de anulao, a doutrina considerava que o nico pedido admissvel era o
de anulao, pelo que a sentena apenas produzia efeitos constitutivos. Considerando esta fora das
sentenas, era necessrio que se fosse ao processo executivo para que se pudesse produzir algum outro
efeito para alm do da anulao. Sendo certo que essa doutrina considerava que estaramos ainda, no
no processo executivo, mas dentro do processo declarativo.
VASCO PEREIRA

DA

SILVA defendia que o processo deveria s-lo verdadeiramente, no se

limitando a ir buscar a sua fora lei, mas sentena declarativa. Mais ainda, que a sentena
declarativa deveria ir alm do efeito anulatrio, mas ainda repristinatrio.

56

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A Reforma estabelece agora que todos os pedidos necessrios tutela efectiva so admissveis
no processo declarativo pelo que, ainda na modalidade de impugnao sempre possvel a cumulao
aparente do pedido de anulao do acto administrativo com o pedido de restabelecimento da situao
anterior.
Ora, pensando nos dois casos acima descritos, s nos casos em que a execuo do acto se
encontra suspensa que o pedido de anulao satisfaz integralmente a pretenso do particular. Nos
demais casos, tendo j sido iniciada ou terminada a execuo a satisfao integral apenas se realiza
mediante a conjugao de pedidos cassatrios com condenatrios (sentena mista: parte constitutiva,
parte condenatria).
Continua a prever-se contudo a possibilidade de apenas se requerer a anulao na fase
declarativa, ficando a condenao da AP para o processo executivo (art. 47/3 CPTA). Mas ainda aqui
no estamos perante um contencioso de mera anulao pelo que apenas uma conduta negligente do
particular poderia explicar a opo de deixar para a execuo aquilo que se poderia logo obter na fase
declarativa, com todos os riscos inerentes de morosidade e de incerteza.
Assim, parece no fazer muito sentido estabelecer que a condenao da AP reposio da
situao anterior, pedido tpico do processo declarativo, continue a ser feito tambm no processo
executivo, quando ele pode e deve ser feito na aco administrativa especial.
E, ou essa norma continua a ser interpretada como uma pr-compreenso passadista (tendendo
a caducar por falta de objecto); ou ento h que lhe encontrar um sentido til e esse s poder ser,
semelhana do que se passa no CPC, o de entender que tal norma tem apenas que ver com situaes
especiais, de falta de elementos para fixar o objecto ou a quantidade da condenao. Mas neste caso, e
de acordo com esta interpretao restritiva, a disposio no ter j nada que ver com a restituio da
situao actual hipottica nem similares aplicao subsidiria do art. 661 CPC.
2.2. Pressupostos processuais
Pressupostos processuais especficos da aco administrativa especial, na modalidade de
anulao, de acordo com o CPTA, so:
1.
2.
3.

Acto administrativo impugnvel (arts. 51 a 54);


Legitimidade (arts. 55 a 57);
Oportunidade (art. 58).

2.2.1. O acto administrativo impugnvel


Acto e processo administrativos esto indissociavelmente ligados.
Entretanto, em virtude das concepes de Estado e consequente concepo de AP, a prpria
noo de acto administrativo tambm se alterou paulatinamente.
Da que em nossos dias, perante a lgica de uma AP cada vez mais multifacetada e complexa,
se assista a uma multiplicidade e diversidade de actos, conjugando dimenses agressivas, prestadoras e

57

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infra-estruturais. Assim, apenas normal que o CPA tenha adoptado uma noo ampla de acto
administrativo toda e qualquer deciso destinada produo de efeitos jurdicos num situao
individual e concreta (art. 120).
Assim, tanto as actuaes agressivas como as prestadoras e infra-estruturais, tanto as decises
de carcter regulador como as actuaes mais materiais, os actos de procedimento como as decises
finais, as externas e as internas, so consideradas por lei como actos administrativos.
A mudana e a abertura do conceito de acto administrativo teve naturais consequncias no
CA: hoje, os actos impugnveis so uma realidade de contornos muito amplos, que compreende no
apenas as decises administrativas finais e perfeitas, criadoras de efeitos jurdicos novos, como tambm
aqueloutras actuaes administrativas imediatamente lesivas de direitos dos particulares, que tanto
podem ser actos intermdios, como decises preliminares, ou simples actos de execuo.
No h que distinguir substantivamente os actos administrativos das decises executrias ou
dos actos definitivos e executrios. Actos administrativos so todos aqueles que produzam efeitos
jurdicos mas, de entre estes, aqueles cujos efeitos forem susceptveis de afectar ou de causar leso a
outrem, so contenciosamente impugnveis.
Impugnveis so todos os actos que, em razo da sua situao, sejam susceptveis de provocar
uma leso ou de afectar imediatamente posies subjectivas dos particulares. Assim, tambm o art.
268/4 CRP.
A Reforma traduziu-se assim na abertura da impugnabilidade dos actos, desde os agressivos
at a todo o universo do procedimento e da relao jurdica administrativa (bilateral e multilateral).
Atenta a noo de acto administrativo tomada pelo legislador da Reforma, ela apresenta duas
transformaes face s anteriores noes, que se podem distinguir entre:
1.

Externas so determinadas pelas opes globais em matria de processo, mas

2.

que no podem deixar de se reflectir em tal noo;


Internas resultam da prpria modificao da noo de acto, em si mesma,
resultando da mudana de pressupostos e de condies da respectiva apreciao
contenciosa.

Quanto s externas podemos identificar sumariamente as seguintes:


1. Abertura do CA ao controlo da relao jurdica e do procedimento:
a.
b.
c.

A todo o direito do particular deve corresponder uma tutela adequada (art. 2 CPTA);
Permisso da cumulao para apreciao integral da causa (art. 4);
Art. 38 apreciao de um acto inimpugnvel afastamento da ideia da

convalidao dos actos que no se podem anular;


d.
Art. 51 impugnabilidade dos actos procedimentais;
e.
Princpio da igualdade das partes (art. 6);

58

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f.

Princpios da cooperao e da boa f processuais (art. 8);

2. Abandono do recurso de anulao e opo pela aco administrativa especial, com a


consequente mudana do conceito de acto administrativo;
3. Delimitao do CA em razo da funo administrativa e no do poder administrativo.
Transformaes internas no conceito de acto administrativo:
1. Alargamento da impugnabilidade dos actos administrativos, em razo da sua eficcia externa e
da leso dos direitos dos particulares (art. 51/1).
Relativamente susceptibilidade de leso de direitos, ela consiste num pressuposto processual
relativo ao acto administrativo e no legitimidade das partes: diferente dizer que um acto est em
condies de lesar posies dos particulares, outra diferente o particular alegar a titularidade de um
direito, que foi lesado por um acto ilegal. No primeiro caso a questo diz respeito situao do acto
administrativo e sua susceptibilidade de provocar uma leso (pressuposto relativo ao comportamento
da AP); no segundo caso, do que se trata da alegao pelo particular de uma posio de vantagem
pressuposto relativo aos sujeitos.
Em segundo, h que esclarecer que quando o art. 268/4 CRP estabelece um direito fundamental
de impugnao, consagra um modelo de Justia de matriz subjectivista. Mas, no sendo a CRP uma lei
de processo, isto no quer dizer que no possa haver elementos objectivistas de proteco da legalidade
e do interesse pblico mecanismos da aco pblica e da aco popular.
Pelo que dois critrios eram necessrios: o do acto lesivo para defesa de posies substantivas dos
particulares e outro quando est em causa a impugnabilidade do acto para a defesa da legalidade.
Assim, o critrio da impugnabilidade do acto, sem se confundir com o pressuposto da legitimidade est
com ela intimamente ligado, pois depende da questo de saber se est em causa uma aco jurdicosubjectiva ou uma aco pblica ou popular.
Assim, o art. 51/1 CPTA tem uma funo correcta ao dar dois critrios de impugnabilidade: o da
leso dos direitos dos particulares, em aces para tutela de um direito (funo subjectiva); ou o da
eficcia externa do acto administrativo quando est em causa a defesa da legalidade, em aces
populares ou pblicas (funo objectiva).
Mas a redaco da norma infeliz pois parece dar prevalncia ao da eficcia externa, quando se
trata antes de dois critrios autnomos. E o prprio regime subsequente no sustenta este entendimento,
ao prever a impugnabilidade de actos sem eficcia externa (art. 54), desde que lesivos.
2. A extenso da impugnabilidade decorrente da possibilidade de apreciao dos actos
procedimentais relevncia jurdica autnoma do procedimento e abandono da ideia de definitividade
horizontal dos actos como critrio de impugnabilidade.
Assim, os actos procedimentais so objecto de impugnao autnoma (art. 51/1). Assim, perante
um acto administrativo, necessrio saber se ele afecta imediatamente ou no os direitos dos

59

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particulares, para nada interessando o facto de ele ter sido praticado no incio, meio ou fim do
procedimento.
E isto no prejudica a tutela do particular, dado que o art. 51/3 no probe a impugnao da
deciso final, ainda que no se impugne o acto de procedimento.
3. A possibilidade de controlo judicial imediato do actos dos subalternos. Trata-se tambm aqui
de cumprir o preceito do art. 268/4 o qual feriu de inconstitucionalidade as disposies legais que
estabelecem o recurso hierrquico necessrio. de saudar pois a opo de afastar toda e qualquer
exigncia de recurso hierrquico necessrio (art. 51/1 CPTA). O exaurimento prvio das garantias
administrativas consiste num resqucio das restries de acesso ao juiz.
Ante da Reforma, Vasco Pereira da Silva defendia a inconstitucionalidade da regra do recurso
hierrquico necessrio, com base:
a.
b.
c.

No princpio da plenitude da tutela dos direitos dos particulares (art. 268/4)


No princpio da separao entre a AP e a Justia (art. 114, 205 e ss e 266)
No princpio da desconcentrao administrativa (art. 267/2 CRP e 142
CPA);

O legislador da Reforma veio afastar a necessidade do recurso hierrquico como condio de


acesso justia administrativa. S referir que a diferena entre recurso necessrio e facultativo tinha
apenas que ver com saber se o acto administrativo admitia ou no recurso contencioso (art. 167/1
CPA): a necessidade do recurso dizia apenas respeito impugnabilidade contenciosa do acto, sendo um
pressuposto processual do mesmo. Assim, o acto praticado pelo subalterno era igual ao praticado pelo
superior, pelo que a necessidade de interveno do rgo de topo da hierarquia s se verificaria se o
particular pretendesse contest-lo em tribunal, caso contrrio ele continuaria a sua vigncia normal.
O CPTA afasta a necessidade de recurso hierrquico, como pressuposto da impugnao
contenciosa dos actos, atravs das seguintes disposies:
d.

Art. 51/1 CPTA os actos dos subalternos so to subsumveis previso da norma

quanto os dos superiores e devem poder ser autonomamente impugnados. E isto valer tanto para
as normas que regula o recurso necessrio no CPA, como para a legislao avulsa que trata da
reclamao e do recurso imprprio;
e. Atribuio de efeito suspensivo do prazo de impugnao contenciosa do acto
administrativo utilizao de garantias administrativas (art. 59/4): significa isto maior eficcia
utilizao de garantias administrativas dado que o particular que por elas opte previamente, sabe
que o prazo para impugnar apenas volta a correr aps a deciso administrativa de apreciao
no preclude o direito de impugnao contenciosa pelo decurso do prazo. S assim est protegida
a posio subjectiva do particular bem como a defesa da legalidade e do interesse pblico.
f.
Estabelecimento da regra segundo a qual, mesmo nos casos em que o particular
utilizou previamente uma garantia administrativa e beneficiou da consequente suspenso do
prazo, isso no impede a possibilidade imediata impugnao contenciosa do acto (art. 59/5).

60

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Desta norma resulta, mais amplamente do que a desnecessidade do recurso hierrquico, a
desnecessidade de todas as garantias administrativas, delas deixando de depender o acesso ao juiz
todas elas so agora facultativas.
foroso concluir que o CPTA consagrou o afastamento da necessidade do recurso hierrquico,
bem como de outras garantias necessrias, estabelecendo um regime jurdico que d acesso imediato
ao juiz enquanto comina o efeito suspensivo do prazo de impugnao contenciosa decorrente da prvia
utilizao das garantias administrativas, de forma a aumentar a eficcia.
Mas se pacfico afirmar que o CPTA no exigem o exaurimento das garantias administrativas
para acesso ao tribunal (M. AROSO

DE

ALMEIDA), comea a surgir uma interpretao restritiva deste

regime: apenas se revoga o regime do recurso hierrquico necessrio, no estando revogados os


regimes especiais de legislao avulsa. O CPTA no tem, para esta doutrina, o alcance de revogar
mltiplas disposies legais avulsas que instituem impugnaes administrativas necessrias, que s
poderiam desaparecer mediante disposio expressa nesse sentido (M. AROSO

DE

ALMEIDA). Na

ausncia de tal disposio: (1) os actos com eficcia externa so imediatamente impugnveis
contenciosamente, sem necessidade de previas garantias administrativas; (2) as decises
administrativas continuam, contudo, sujeitas a impugnao administrativa necessria nos casos em que
tal esteja previsto especialmente na lei (M. AROSO DE ALMEIDA).
VASCO PEREIRA DA SILVA contra esta interpretao restritiva, porque contrria s disposies
constitucionais e do CPTA. Razes:
a.

A regra geral da admissibilidade de acesso justia no se compatibiliza com as

regras especiais que manteriam essa exigncia. Se a sua razo de ser era admitir o recurso
contencioso, e se a lei de processo j no o exige, ento como pode continuar a ser exigida? E se
sim, para que efeitos? Seria o mesmo que consagrar o recurso hierrquico necessrio
desnecessrio.
b. Diz-se que o CPTA revogou a regra geral do CPA, mas no as regras especiais. Se
assim era, foroso concluir que antes da Reforma essas no eram normas especiais, j que
apenas confirmavam a regra geral. Qual o sentido de dizer que o CPTA revogou a regra geral, mas
no as confirmaes da mesma?
c. O prprio argumento parece improcedente parece que a correcta formulao da
questo , no de revogao, mas de caducidade das regras especiais, por falta de objecto. Se a
razo de ser da necessidade prvia das garantias era garantir o acesso ao juiz, isso significa que a
exigncia do recurso hierrquico em normas avulsas deixa de ter consequncias contenciosas,
pelo que se deve considerar que essas normas caducam;
d. Do ponto de vista constitucional, se j era difcil considerar que a exigncia do
recurso hierrquico necessrio no era inconstitucional antes da Reforma, agora mesmo misso
impossvel justificar que aps a mesma, pudessem existir excepes ao regime agora consagrado,
criando um contencioso privativo de certas categorias de actos administrativos.
e. O CPTA estabelece um princpio de promoo do acesso justia (art. 7): o mrito
deve prevalecer sobre as formalidades, o que implica evitar diligncias inteis (art. 8/2).

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Do que fica dito resulta que o CPTA permite a impugnao dos actos administrativos praticados
pelos subalternos, afastando a exigncia de recurso hierrquico necessrio. Necessrio que o
legislador harmonize as disposies do CPA e demais legislao avulsa, especificamente das que ainda
procedem distino entre recurso necessrio e facultativo (arts. 166 e ss CPA).
VASCO PEREIRA DA SILVA a soluo mais adequada para compatibilizar os regimes
jurdicos do procedimento e do processo, passaria pela revogao expressa das disposies que
prevem o recurso hierrquico necessrio, ao mesmo tempo que procedesse generalizao da regra de
atribuio de efeito substantivo a todas as garantias administrativas eventualmente acompanhada da
fixao de um prazo para o exerccio da faculdade de impugnao para a aplicao do regime de
suspenso automtica da eficcia, at deciso da garantia administrativa. Trata-se de uma soluo que
permitiria satisfazer todos os interesses relevantes em presena:
o

O do particular, que passava a ter um estimulo acrescido para utilizar as

garantias administrativas
o
O da administrao que passaria a gozar, em termos mais alargados, de uma
2 oportunidade, para melhor cumprir a legalidade e realizar o interesse pblico, podendo
tambm, sendo caso disso, satisfazer desde logo as pretenses do particular e pr termo ao
litigio
o

O do bom funcionamento da justia administrativa, pois o eficaz

funcionamento das garantias administrativas podia servir de filtro a litgios de serem


preventivamente resolvidos. Seria ainda necessrio criar rgos administrativos especiais, de
modo a salvaguardar a autonomia e a imparcialidade das entidades decisoras, assim como
criar simultaneamente novos e especficos meios administrativos.
Enquanto no sobrevier a interveno do legislador, deve-se entender que caducam todas as
normas que prevejam a necessidade de recurso hierrquico, ou de qualquer outro meio gracioso, pelo
que todas as garantias administrativas so de considerar como facultativas, no sentido de que no
impedem o particular de utilizar imediata, ou simultaneamente, a via contenciosa, alm de possurem
um efeito suspensivo dos prazos de impugnao contenciosa. Deve-se considerar que o particular
lesado por um acto administrativo de um subalterno, que preenchesse a previso do anterior recurso
hierrquico necessrio, pode optar por:
i.

Intentar a aco administrativa especial, acompanhada ou no do respectivo

pedido cautelar de suspenso da eficcia do acto administrativo, optando exclusivamente pela


via judicial para a resoluo do litigio;
ii.
Proceder previa impugnao hierrquica que, para alm do efeito geral de
suspenso do prazo de recurso contencioso, deve continuar a gozar de efeito suspensivo de
execuo do acto administrativo e, s depois, em funo do resultado da garantia
administrativa, utilizar ou no a via contenciosa
iii.
Impugnar hierarquicamente a deciso administrativa, que goza do referido
efeito de suspenso da eficcia, mas tendo ainda a possibilidade de aceder imediatamente a
tribunal, sem ter necessidade de esperar pela deciso do recurso hierrquico.

62

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4.

A sindicabilidade de actos administrativos que, sendo jurdicos, no so

necessariamente de definio do direito o acto administrativo uma deciso destinada satisfao de


necessidades colectivas.
A superao do modelo tradicional de equiparao do acto administrativo sentena decorre
do regime de impugnao dos actos meramente conformativos (art.53), que amplia a admissibilidade
de impugnao desses actos os quais so desprovidos de efeitos jurdicos novos e, como tal, no
possuem o dito carcter regulador, da mesma maneira como so insuceptiveis de ser considerados
como definidores do direito aplicvel.
5. A delimitao do mbito da impugnabilidade em razo da eficcia e j no da
executoriedade dos actos administrativos que j no pode ser mais considerada caracterstica dos actos
administrativos. A susceptibilidade de execuo coactiva corresponde antes a um poder de autotutela da
AP, o qual, de acordo com o princpio da legalidadem s pode existir nos casos expressamente
previstos na lei.
De referir que o legislador da reforma prope mesmo a possibilidade de impugnao
de actos ineficazes ainda que lesivos (art.54 CPTA)
i.

Outros pressupostos processuais: legitimidade e oportunidade

No que respeita legitimidade que, do ponto de vista da teoria do processo, constitui o elo
de ligao entre a relao jurdica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juzo os titulares
da relao material controvertida, a fim de dar sentido til s decises dos tribunais -, j antes se fazia
referncia, a propsito dos sujeitos processuais, s respectivas regras gerais. O Cdigo contem ainda
uma Subseco II, a propsito da aco administrativa especial qualificada em razo do pedido de
impugnao, onde se estabelece um regime especial, onde se encontram regras relativas
legitimidade activa (art.55) e aos contra-interessados (art.57) e a questo da aceitao do acto
(art.56).
Nos termos do art.55 CPTA, h que considerar as seguintes categorias de actores
processuais:
1.

Os sujeitos privados. Est em causa o exerccio de direito de aco por

privados, mediante a alegao da titularidade de posies subjectivas de vantagem, e que


podem ser:
a.

Os indivduos (art.55/1 a) CPTA), que possuem um interesse

directo e pessoal na demanda, o qual resulta da alegao da titularidade de um direito


subjectivo (art.9/1)
b.
As pessoas colectivas privadas (art.55/2 b))
2.
Os sujeitos pblicos (art.55/2 b) e e)) pessoas colectivas pblicas e rgos
administrativos
3.
O actor popular. A lei considera aqui 2 modalidades de aco popular:
a.
A genrica (art.55/1 f)), que remete para o art.9/2, e que engloba
particulares e pessoas colectivas actuando, de forma objectiva, para a defesa da
legalidade e do interesse pblico, independentemente de possurem interesse directo
na demanda.

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b.

A de mbito autrquico (art.55/2), segundo a qual a qualquer

eleitor permitido impugnar as deliberaes adoptadas por rgos das autarquias


locais sediadas na circunscrio onde se encontre recenseado.
VASCO PEREIRA DA SILVA: entende que a

previso da aco popular correctiva

caducou, em face da aco popular genrica, j que esta ltima goza de requisitos de admissibilidade
mais amplos e que forosamente absorvem os anteriores
4.

O Ministrio Pblico, que titular do direito de aco pblica

Referente legitimidade tambm o art.57 CPTA, que qualifica como sujeitos processuais os
particulares dotados de legitimo interesse na manuteno do acto administrativo ou que so
directamente prejudicados pelo provimento do pedido de impugnao.
Ao considerar que, nos processos de impugnao, os sujeitos das relaes multilaterais so
obrigatoriamente chamados a intervir no processo, o CPTA est a abrir o contencioso administrativo
proteco desses direitos impropriamente chamados de terceiros.
VASCO PEREIRA DA SILVA: o novo paradigma das relaes administrativas multilaterais no
D. Administrativo implica a revalorizao da posio dos impropriamente chamados terceiros como
sujeitos principais dotados de legitimidade activa e passiva.
A aceitao do acto administrativo surge regulada ao lado das questes de legitimidade
(art.56 CPTA), quando se trata de algo totalmente diferente.
Afastando-se os pressupostos objectivistas e delimitando-se a legitimidade processual em
razo da alegao da titularidade de direitos, no faz sentido continuar a reconduzir a aceitao do acto
a uma questo de legitimidade. Pelo que, das duas uma, ou se considera que a aceitao do acto
constitui um pressuposto processual autnomo, diferente da legitimidade e do interesse em agir
(VIEIRA DE ANDRADE), ou se reconduz tal aceitao falta de interesse processual. Da perspectiva
do Prof. VASCO P. SILVA, e acompanhando VIEIRA DE ANDRADE na separao do acto do
pressuposto da legitimidade, no v quaisquer vantagens em autonomizar a aceitao como pressuposto
autnomo, deve reconduzir-se ao interesse em agir.
Pois, o que se verifica nestes casos, em que, ou existe uma declarao expressa de aceitao
(art.56/1 CPTA), ou ela est implcita na prtica, espontnea e sem reserva, de facto incompatvel
com a vontade de impugnar (n2) que o particular perdeu o interesse na impugnao. Mas, isso no
impede que, estando ainda a correr os prazos de impugnao, o particular no possa revogar tal
declarao ou alterar o comportamento, em virtude de um efeito preclusivo do direito de agir em juzo.
Antes, o juiz deve apreciar o comportamento do particular, tanto no que se refere aceitao como
sua posterior revogao, luz do pressuposto do interesse em agir, s podendo rejeitar o pedido quando
este faltar.
Pressuposto processual especifico da modalidade de impugnao da aco administrativa
especial o da oportunidade do pedido. O art.58 CPTA estabelece os prazos de impugnao de acto
administrativo, consagrando um prazo de 3 meses, sempre que se trate de aco para defesa de

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interesses prprios ou de aco popular e, um prazo de 1 ano, se se tratar de uma aco pblica (n2).
Trata-se de um prazo substantivo e no processual pelo que segue o regime dos prazos de propositura
de aces do Processo Civil (n3).
Foi positivo a superao do fetiche dos prazos de impugnao, mediante a introduo de
mecanismos de flexibilizao da lgica da irremediabilidade dos prazos que um corolrio do
princpio da justia material (art.7). Assim, no art.58/4 CPTA, prev-se a possibilidade de
alargamento do prazo de impugnao at 1 ano, se existirem motivos relevantes, caso se demonstre,
com respeito pelo princpio do contraditrio, que, no caso concreto, a tempestiva apresentao da
petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente, designadamente por erro induzido pela
prpria AP alnea a) do n4 do art.58; por se verificarem dificuldades na identificao do acto, ou
problemas de qualificao da conduta administrativa como acto ou como norma (art.58/4 b)); ou numa
situao de justo impedimento (art.58/4 a)).
Tambm no que se refere contagem dos prazos, estabelece o art.59/1 CPTA, que aquele s
corre a partir da data da notificao, ainda que o acto tenha sido objecto de publicao obrigatria
concretizao da garantia do art.268/3 CRP direito fundamental notificao dos actos
administrativos.
Art.60 - a notificao deve ser completa sob pena de inoponibilidade aos particulares
Art.59/2 a ausncia de notificao no impede a impugnao, se a execuo do acto for
desencadeada sem que a notificao tenha tido lugar. Da mesma maneira como, quando esteja em causa
uma relao multilateral se estabelece (art.59/3) que, em relao aos particulares que no sejam
destinatrios imediatos dessa actuao, o prazo comea a correr a partir do seguinte facto que primeiro
se verifique: a)notificao; b) publicao; c) conhecimento do acto ou da sua execuo.
3.
Da condenao prtica do acto devido
1.1. mbito de aplicao
A consagrao de uma aco de condenao da AP prtica de acto administrativo devido
(art.66 e ss), enquanto modalidade de aco administrativa especial, constitui uma das principais
manifestaes da mudana de paradigma na lgica de Contencioso Administrativo.
Tradicionalmente, o Contencioso Administrativo tinha como centro o recurso directo de
anulao, pelo que a condenao da AP s era admitida enquanto tal, de forma limitada, no domnio
das aces (em matria de contratos e de responsabilidade) e, de forma encapotada, no mbito do
contencioso de anulao, atravs da fico do acto tcito de indeferimento.
Em alternativa a este modelo francs, vai surgir na Alemanha, a aco de condenao da
Administrao, em resultado, por um lado, de uma das primeiras manifestaes do fenmeno de
europeizao do Contencioso Administrativo; por outro lado, por influencia doutrinaria de WALTER
JELLINEK que tinha chamado a ateno para a completa inutilidade da anulao dos actos negativos e,
por consequncia, da inrcia.
Na sequncia da reviso constitucional de 82, o legislador da reforma do Contencioso
Administrativo vai adoptar, ao lado do recurso directo de anulao e das tradicionais aces, um novo
meio processual: a aco para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos (art.69

65

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LEPTA). Esta nova aco, destinada a assegurar a tutela efectiva dos direitos dos particulares nas
relaes jurdicas administrativas, no podia ser considerada como de aplicao meramente supletiva
ou subsidiria, sobretudo se interpretada luz dos preceitos constitucionais, mas antes se colocava
numa relao de complementaridade com os demais meios processuais.
Foi a reviso de 97 que estabeleceu de forma expressa que a possibilidade de determinao da
prtica de actos administrativos legalmente devidos uma componente essencial do princpio de tutela
jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares em face da Administrao (art.268/4 CRP).
Possuindo natureza de direito fundamental, a disposio em causa era imediatamente aplicvel (art.18/
CRP), o que tanto podia ser interpretado no sentido de se considerar que se estava perante um novo
meio processual de natureza condenatria (SRVULO CORREIA), como no de se entender que uma
coisa era o direito a obter uma condenao jurisdicional da Administrao, que passava agora a ser
garantido pela lei fundamental e podia ser obtido atravs de quaisquer meios processuais ento
existentes, outra coisa era a criao de um novo meio processual de natureza condenatria que, sendo
devida, estava dependente da interveno do legislador ordinrio.
Ainda se colocou a questo de saber se o legislador deveria optar por criar uma
simples aco declarativa, que poderia ser acompanhada por medidas de natureza compulsria, ou se
deveria antes consagrar uma verdadeira aco condenatria, tendo sido esta ltima hiptese que acabou
por prevalecer.
Existem 2 modalidades de aco administrativa especial de condenao prtica de
acto devido, consoante esteja em causa a necessidade de obter a prtica de um acto administrativo
ilegalmente omitido ou recusado (art.66/1 CPTA). Modalidades estas que correspondem aos 2 pedidos
principais que podem ser suscitados atravs deste mecanismo processual: o de condenao na emisso
de acto administrativo omitido; e o de condenao na produo de acto administrativo favorvel ao
particular, em substituio de acto desfavorvel anteriormente praticado.
Pedido imediato da aco de condenao destina-se a obter a condenao da
entidade competente prtica, dentro de determinado prazo, de um acto que tenha sido ilegalmente
omitido ou recusado
Ao regular esta subespcie de aco administrativa especial, o CPTA valoriza o
pedido mediato sobre o imediato, adoptando uma concepo ampla de objecto do processo. Estabelece
que tanto quando se est perante um caso de omisso ilegal, como se trata de um caso de acto de
contedo negativo: o objecto do processo a pretenso do interessado e no o acto de indeferimento,
cuja eliminao da ordem jurdica resulta directamente da pronuncia condenatria (art.66/2 CPTA).
Isto significa que:
1.

O objecto do processo nunca o acto administrativo, mas sim o direito do

particular a uma determinada conduta da AP, correspondente a uma vinculao legal de agir,
ou de actuar de uma determinada maneira.
2.
O objecto do processo corresponde pretenso do interessado. A
condenao na prtica do acto devido (pedido imediato) decorre do direito subjectivo do
particular (pedido mediato) que foi lesado pela omisso ou pela actuao ilegais da AP (causa

66

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de pedir), pelo que o objecto do processo o direito subjectivo do particular no quadro da
concreta relao jurdica administrativa.
Esta ideia de que o que est em causa o direito da relao jurdica substantiva, resulta
tambm do art.71/1 CPTA. De acordo com esta norma, tanto nos casos em que a Administrao se
tenha recusado a apreciar o pedido do particular, mediante um acto administrativo de rejeio liminar,
como naqueles em que tenha omitido a prtica do acto administrativo, o tribunal no se limita a
devolver a questo ao rgo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de
indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretenso material do interessado, impondo a prtica do acto
devido.
A introduo das aces de condenao permite explicar os especiais cuidados do legislador
com a sua efectividade. Da que o CPTA, no artigo inicial relativo ao objecto do litigio, tenha previsto
tambm a possibilidade de antecipao de momentos executivos no processo declarativo,
determinando que quando o considere justificado, pode o tribunal impor, logo na sentena de
condenao, sano pecuniria compulsria destinada a prevenir o incumprimento (art.66/3).
Tal referencia era desnecessria e constitui mais uma manifestao da tcnica legislativa de
repetio, uma vez que aqui do que se trata de especificar a regra geral do art.3/3 que permite que,
para assegurar a efectividade da tutela, os tribunais administrativos podem fixar oficiosamente um
prazo para o cumprimento dos deveres que imponham AP e aplicar quando tal se justifique, sanes
pecunirias compulsrias.
Art.70 CPTA prev a possibilidade de integrar no objecto do processo tambm pedidos
relativos no apenas a actos de indeferimento (n1) mas tambm de deferimento parcial (n3) das
pretenses dos particulares, que sejam praticados pela Administrao na pendncia do processo os
poderes de pronncia do juiz devem ir to longe quanto o exigirem os direitos dos particulares
Sendo a discricionariedade um modo de realizao do direito, cujos parmetros podem ser
jurisdicionalmente controlados e, sendo inmeras as situaes em que a AP se encontra obrigada a
actuar, embora o contedo da deciso a adoptar dependa de escolhas que so da sua responsabilidade,
as sentenas de condenao prtica de acto devido no podem limitar-se a cominar a pratica de um
acto administrativo, antes devem determinar, em concreto, qual o mbito e o limite das vinculaes
legais. Art.71/2 CPTA estabelece que quando a emisso do acto pretendido envolva a formulao de
valoraes prprias do exerccio da funo administrativa e a apreciao do caso concreto no permita
identificar apenas uma soluo como possvel, o tribunal no pode determinar o contedo do acto a
praticar, mas deve explicitar as vinculaes a observar pela Administrao na emisso do acto devido.
MRIO AROSO DE ALMEIDA: os processos de condenao prtica de actos
administrativos so processos de geometria varivel.
Pode-se considerar que h 2 modalidades de sentenas resultantes do pedido de
condenao prtica do acto devido:

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a)

Aquelas que cominam prtica de um acto administrativo cujo contedo ,

desde logo, determinado pela sentena, j que corresponde ao exerccio de poderes vinculados
tanto quanto oportunidade como quanto ao modo de exerccio
b)
Aquelas que cominam prtica de um acto administrativo, cujo contedo
relativamente indeterminado, na medida em que esto em causa escolhas que so da
responsabilidade da Administrao, mas em que o tribunal, mesmo assim, deve indicar a
forma correcta de exerccio do poder discricionrio, no caso concreto, estabelecendo o alcance
e os limites das vinculaes legais, assim como fornecendo orientaes quanto aos parmetros
e critrios de deciso. Tanto se pode verificar quando existe uma mera omisso, como quando
se est perante um acto administrativo desfavorvel. Daqui resultam uma espcie de sentenas
mistas, que combinam uma vertente condenatria estrita, no que respeita prtica do acto
administrativo, assim como no que se refere aos aspectos vinculados do poder em questo,
com uma vertente declarativa, ou de simples apreciao, naquilo que respeita aos elementos
discricionrios do poder, permitindo ao tribunal orientar a Administrao quanto correco
jurdica das opes que lhe cabe tomar.
As indicaes quanto ao modo correcto de exerccio do poder discricionrio devem significar
menos do que o tribunal substituir-se s escolhas da responsabilidade da AP, sob pena de violao do
princpio da separao de poderes, mas devem ser tambm mais do que a mera enumerao das
vinculaes legais, feita em abstracto, sob pena de violao do princpio da tutela judicial plena e
efectiva.
A consagrao deste tipo de sentenas significa ultrapassar os velhos traumas de infncia do
Contencioso Administrativo, decorrentes da passagem do processo ao acto para o juzo sobre a
relao jurdica, atravs da atribuio ao tribunal de um papel activo, e no meramente reactivo,
no julgamento do litigio.
VASCO P. SILVA: deixa de fazer qualquer sentido continuar a falar na sentena de tipo
impugnatrio, dotada de um simples efeito preclusivo, com a mesma natureza daquele que, no modelo
tradicional, j era reconhecido s sentenas de anulao de actos administrativos de contedo negativo,
pois do que se trata de uma nova modalidade de sentena de condenao que combina efeitos de
natureza ordenatria, em sentido estrito, com efeitos de apreciao conformadora e preventiva da
actuao administrativa futura.
a.

Pressupostos processuais

Pressupostos processuais especficos da aco administrativa especial, sempre que estejam em


causa pedidos de condenao:
1.

Existncia de uma omisso de deciso, por parte da AP, ou prtica de acto

administrativo de contedo negativo. Art.67 CPTA distingue 3 hipoteses, consoante no tenha


sido proferida deciso dentro do prazo legalmente estabelecido, embora tenha sido
apresentado requerimento que constitua o rgo competente no dever de decidir (alnea a));
tenha sido recusada a prtica de acto devido (alnea b)); ou tenha sido recusada a apreciao

68

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de requerimento dirigido prtica do acto (alnea c)). Estas podem ser reconduzidas a 2
situaes:
i.

A omisso administrativa para ser juridicamente relevante,

implica que tenha havido um pedido do particular, apresentado ao rgo competente


e com o dever legal de decidir, no tendo havido qualquer deciso dentro do prazo
legalmente estabelecido
MRIO AROSO DE ALMEIDA e VASCO P. SILVA: a introduo da possibilidade de se
pedir e obter a condenao judicial da AP prtica de actos administrativos ilegalmente omitidos tem o
alcance de fazer entender que o art.109/1 CPA tacitamente derrogado na parte em que reconhece ao
interessado a faculdade de presumir indeferida pretenso, para poder exercer o respectivo meio legal de
impugnao, devendo passar a ser lido como se dissesse que a falta de deciso administrativa confere
ao interessado a possibilidade de lanar mo do meio de tutela adequado.
Coloca-se a questo de saber se o pedido de condenao tambm pode ter lugar nos casos em
que a lei determina que a omisso administrativa equivale ao deferimento tcito da pretenso do
particular (art.108 CPA).
Afastando liminarmente a hiptese do pedido de condenao, nestes casos, MRIO AROSO
DE ALMEIDA, considera que o deferimento tcito um acto administrativo que resulta de uma
presuno legal. Entendendo, por isso que, em situaes de deferimento tcito no h lugar para a
propositura de aco de condenao prtica do acto omitido porque a produo desse acto j resultou
da lei.
VASCO P. SILVA: nem o deferimento tcito um acto administrativo nem foroso afastar a
possibilidade de pedidos de condenao na prtica de acto devido, pelo menos em 2 situaes:
- a hiptese do deferimento tcito no corresponder integralmente s pretenses do particular,
pelo que pode ser considerado parcialmente desfavorvel
- a hiptese do deferimento tcito, numa relao jurdica multilateral, ser favorvel em relao
a algum ou alguns dos sujeitos, mas no no que respeita aos demais, os quais se vm confrontados com
efeitos desfavoraveis
ii.

Existncia de um acto de contedo negativo tanto pode resultar da

recusa da prtica do acto, como da simples recusa de apreciao do pedido


2.

Legitimidade das partes. Art.68 CPTA estabelece regras de legitimidade

especifica para a aco administrativa especial, quando esto em causa pedidos de


condenao. Partes legitimas para apresentar pedidos de condenao podem ser:
a)
Sujeitos privados: os individuos (art.68/1 a)) e as pessoas
colectivas (b)), que aleguem a titularidade de um direito susceptvel de ser satisfeito
com a emisso de um acto administrativo
b)
Sujeitos pblicos: as pessoas colectivas e os rgos administrativos
b) deve admitir-se tambm nas relaes inter-organicas
c)
Ministrio Pblico (alnea c)) com limites: deve fazer-se uma
interpretao correctiva, isto , considerar que s se verifica quando estejam em
causa interesses pblicos particularmente relevantes

69

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VASCO P. SILVA: s admissvel a interveno do MP quando tenha sido emitido um acto
administrativo de contedo negativo, mas j no quando se esteja perante uma omisso legislativa.
MRIO AROSO DE ALMEIDA e VIEIRA DE ALMEIDA: partem do pressuposto de que o MP
gozaria de legitimidade em ambos os casos.
d)

Actor popular, art.68/1 d) que remete para o art.9/2 CPTA

devem aplicar-se as limitaes da alnea c) porque no faz sentido que o MP,


enquanto rgo do Estado destinado defesa da legalidade e do interesse pblico,
esteja sujeita a determinadas condies que no sejam aplicveis ao actor popular.
Tambm se deve considerar que s parte legitima quando esteja em causa um acto
administrativo negativo.
3.

Oportunidade do pedido. Art.69 - o pedido de condenao prtica de acto

devido encontra-se sujeito a prazo, o qual diferente, consoante se esteja perante uma
omisso (1 ano) ou se trate de um acto de contedo negativo (3 meses). Os seus efeitos so
meramente processuais, cujo decurso no implica qualquer efeito sanador da invalidade, e
aplica-se aqui analogicamente o art.38 CPTA o direito emisso do acto devido, quando
no exercido atempadamente, susceptvel de vir a ser apreciado pelo tribunal a titulo
incidental (n1), podendo dar origem a uma aco administrativa comum, ainda que sem
eficcia condenatria quanto prtica do acto (n2).

4. Da impugnao de normas regulamentares


4.1 mbito de aplicao
A criao de mecanismos processuais para controlar a validade dos regulamentos e proteger os
direitos dos particulares o corolrio necessrio da proliferao de normas jurdicas emanadas de
rgos administrativos em que a multilateralidade surge como a caracterstica mais marcante da
administrao do estado ps-social.
Coloca-se a questo prvia de saber o que so regulamentos administrativos, para efeitos
processuais.
Hoje, caracterizam-se apenas ela generalidade ou apenas com a abstraco para caracterizar as
normas jurdicas - CPA : acto como produo de efeitos jurdicos numa situao individual e concreta.
Daqui resultando um critrio pratico segundo o qual s os actos administrativos tm de gozar
simultaneamente de individualidade e de concretude ao passo que a contrario sensu todas as
disposies unilaterais que sejam s gerais ou s abstractas so regulamentos administrativos.
H ainda a questo de saber se os planos possuem ainda natureza de regulamentos ou se so
antes actos administrativos ou se constituem um tertium genus. VASCO P. SILVA so verdadeiros
regulamentos administrativos.
A impugnao de normas administrativas, regulada nos arts.72 e ss CPTA, aplicvel a todas
as actuaes jurdicas gerais e abstractas ou que possuam apenas uma dessas caractersticas, emanadas
de autoridades pblicas ou de particulares que com elas colaborem no exerccio da funo

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administrativa. Ficam excludos os actos (materialmente) administrativos, mesmo que contidos em
diploma legislativo ou regulamentar, assim como as normas jurdicas emitidas no mbito da funo
legislativa.
Antes da reforma era possvel reagir contenciosamente contra regulamentos administrativos
mediante 3 formas distintas:
1.

via incidental o regulamento era apreciado apenas indirectamente, pois o que estava em
causa era o recurso directo de anulao de um acto administrativo cuja ilegalidade era

2.

consequente da aplicao de regulamento invalido.


Um meio processual genrico: a declarao de ilegalidade de normas administrativas
(arts. 66 e ss LEPTA) tinha de se tratar de norma exequvel por si mesma ou de ter sido

3.

j antes julgada ilegal (a titulo incidental) em 3 casos concretos


Um meio processual especial: a impugnao de normas respeitava apenas aos
regulamentos provenientes da denominada administrao local comum.

era marcado pela ideia de dualidade de meios processuais


Principais orientaes do novo regime:
a)

Uniformizao do regime jurdico do contencioso regulamentar. Surge assim uma sub-espcie


da aco administrativa especial, para alm de se manter a possibilidade de apreciao

incidental dos regulamentos


b) Estabelecimento de um regime uniforme, tomando como padro o anterior meio processual
genrico. O legislador distingue 3 regras diferentes:
1) Regra geral = a declarao de ilegalidade depende da existncia de 3 casos concretos em
que a norma tenha sido recusada por qualquer tribunal com fundamento na sua
ilegalidade, art.73/1
2) No que se refere aco publica, o MP pode pedir a declarao de ilegalidade - v
ampliada a sua interveno do ponto de vista das condies de procedibilidade dos
regulamentos, pois tanto pode impugnar normas jurdicas de eficcia imediata, como
aquelas que dependam de actos administrativo ou jurisdicional de execuo, art.73/3 e 4.
3) No que respeita aco para a defesa de direitos assim como na aco popular, a
declarao de ilegalidade tambm pode ter lugar quando se trate de norma jurdica
imediatamente exequvel, embora nessa hiptese ela produza efeitos apenas no caso
concreto, art.73/2.
Critica: a contraposio particular e actor popular para uma lado, e actor pblico, para o outro, no que
respeita s condies de que depende a impugnao de regulamentos, equivale a fazer do MP o
principal responsvel pela impugnao de normas jurdicas, enquanto que a interveno do actor
popular e do particular fica condicionada existncia de 3 casos concretos de no aplicao ou tratar-se
de normas exequveis por si mesmas.
No se vislumbra razo de ser para o tratamento diferenciado dos actores pblico e popular,
como no faz qualquer sentido que o actor popular, que actua para defesa da legalidade e do interesse
pblico se possa constituir como assistente do rgo do Estado, mas j o particular, lesado nos seus
direitos pela norma, no o possa fazer. Isto obriga a fazer uma interpretao correctiva do art.72/3

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CPTA no sentido de se considerar alargada, tambm ao particular, a possibilidade de se poder constituir
como assistente do MP.
Em segundo lugar, de estranhar o tratamento desfavorvel do particular no contencioso de
impugnao de normas jurdicas, sendo mesmo mais desfavorvel que antes da reforma. Antes da
reforma o particular podia suscitar o afastamento da ordem jurdica de qualquer norma administrativa,
sem quaisquer condicionalismos materiais, quando utilizasse o meio processual de declarao de
ilegalidade das normas.
Em terceiro lugar, a criao de uma nova categoria de sentena de declarao de ilegalidade
concreta de normas jurdicas gerais e/ou abstractas (art.73/2) uma ilegalidade dita sui generis, com
efeitos idnticos aos da no aplicao da norma.
Pode-se considerar que a impugnao de normas apresenta 2 modalidades, j que se admitem
2 tipos de pedidos: o pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral e o pedido de
declarao de ilegalidade no caso concreto (VIEIRA DE ANDRADE).
VASCO PEREIRA DA SILVA: do ponto de visra da proteco subjectiva, a soluo violadora do
direito fundamental de impugnao de normas jurdicas lesivas dos direitos particulares (art.268/5
CRP), pois ao estabelecer que esta s tem efeitos concretos, cria uma restrio que afecta a extenso e
o alcance do contedo essencial do direito (art.18/3 CRP). Viola tambm o princpio da legalidade, da
igualdade.
A causa de pedir nos processos de impugnao tanto pode ser a legalidade directa como a
indirecta, podendo estar em causa vcios prprios dos regulamentos, ou derivados da invalidade de
actos prprios dos regulamentos, ou derivados da invalidade de actos praticados no mbito do
respectivo procedimento de aprovao (art.72/1).
A invalidade do regulamento pode resultar da violao de disposies constitucionais e esta
pode ser conhecida atravs do processo de impugnao de normas fiscalizao concreta da
constitucionalidade de normas administrativas (art.280 CRP).
A sentena de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral goza de eficcia
retroactiva e repristinatria (art.76/1) mas no afecta os casos julgados nem os actos administrativos
que entretanto se tenham tornado impugnveis, salvo deciso em contrario do tribunal, quando a norma
respeite a matria sancionatria e seja de contedo menos favorvel ao particular (n3).
O Cdigo previu ainda 2 hipoteses de graduao de efeitos destas decises judiciais:
1.
2.

A das sentenas sem efeito retroactivo (art.76/2)


A das sentenas que ampliam a retroactividade tambm aos casos julgados e aos actos
inimpugnveis (art.76/3)

4.2. Pressupostos processuais.


5. Legitimidade: da perspectiva dos sujeitos encontra-se consagrada a legitimidade dos titulares
de posies jurdicas subjectivos, do actor publico e do actor popular j do ponto de vista da

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procedibilidade dos regulamentos existem regras diferenciadas consoante o autor da aco. Se
aco publica 73/1 e 3 [todos os regulamentos ] se aco popular 73/1 e 2
6. Interesse: a impugnao de normas esta aberta a quem seja prejudicado pela aplicao da
norma ou possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo 73/1
7. Oportunidade: no esta sujeito a prazo a todo o tempo 74
5. Da declarao de ilegalidade por omisso
A existncia de um mecanismo processual destinado a reagir contra omisses ilegais de
emisso de regulamentos uma originalidade da reforma do contencioso administrativo. J era
defendida por JOO CAUPERS e PAUL, ao considerar que a inrcia regulamentar, para alm de um
prazo razovel constitua, em si mesma, violao de um dever jurdico de regulamentar, decorrente,
expressa ou implicitamente, da norma legal.
Surgiu a possibilidade de, em aco administrativa especial, se suscitar um pedido de
apreciao da ilegalidade por omisso de normas regulamentares devidas, quer esse dever de
regulamentar resulte, de forma directa, da referencia expressa de uma lei, quer de forma indirecta, de
uma remisso implcita para o poder regulamentar em virtude da incompletude ou da inexequebilidade
do acto legislativo em questo (art.77). da mesma maneira como se pode verificar omisso do dever de
regulamentar tanto no caso de estar em causa a emisso de regulamentos de execuo, como no caso de
se tratar de regulamentos autnomos porque mesmo estares se destinam tambm a dar exequibilidade a
actos legislativos.
Verificada a existncia do dever de regulamentar e julgada a ilegalidade decorrebte da omisso
do respectivo cumprimento, a sentena tem como efeito dar disso conhecimento entidade competente,
fixando prazo, no inferior a 6 meses, para que a omisso seja suprida (art.77/2). Trata-se de uma
sentena de contedo algo equivoco, pois, o legislador, por um lado, parece estabelecer que ela possui
eficcia meramente declarativa, por outro lado, determina que ela possua tambm efeitos cominatrios
ao prever a fixao de um prazo.
VASCO PEREIRA DA SILVA: nada impedia que se tivesse antes estabelecido a possibilidade
de condenao da AP na produo de norma regulamentar devida, semelhana do que foi feito
relativamente aos actos administrativos devidos. Seria necessrio distinguir:
a)

A situao em que se verifica a existncia de um dever legal de emisso de regulamento,


mesmo se a lei conferia autoridade dotada de poder regulamentar uma ampla margem de
discricionariedade na conformao do respectivo contedo. Caso em que o tribunal se deveria

limitar condenao na emisso do regulamento.


b) A situao em que no existe apenas o dever legal de emitir regulamento, mas tambm a
obrigatoriedade dele possuir um determinado contedo, pr-determinado pelo legislador.
Cabe ainda acrescentar que o reconhecimento do dever legal de emisso de regulamento pode
ainda ser acompanhado de sano pecuniria compulsria, logo no processo declarativo, para alm da
possibilidade de utilizar tambm os mecanismos do processo executivo, j que a inobservncia do
prazo pode ser qualificada como um acto de desobedincia em relao sentena, em termos de

73

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habilitar o beneficirio da mesma a desencadear os mecanismos de execuo adequados (arts.164/4 d),
168 e 169).

CAPTULO

DO

OUTRO

LADO

DO

ESPELHO:

A ACO

ADMINISTRATIVA DITA COMUM


1.

A aco administrativa comum:


1.1. mbito de aplicao;

A delimitao do mbito de aplicao da aco administrativa comum relativamente aco


administrativa especial (artigos 37 e 46 do CPA) assenta, em dois critrios: 1) declarado de natureza
processual; 2) oculto ou inconsciente de natureza substantiva. A aparente delimitao por excluso de
partes, segundo a qual pertenceriam ao mbito da aco administrativa comum todos os processos
especialmente regulados, tem subjacente um critrio substantivo, em que a delimitao dos dois meios
processuais feita em razo das formas de actuao administrativa.
1) Decorre tambm que aco administrativa comum sejam aplicadas as regras do processo de
declarao regulado no CPC, nas formas ordinrias, sumria e sumarssima (artigo 35, n1 do CPA),
enquanto que a forma de processo da aco administrativa especial se encontram regulada na legislao
do Contencioso Administrativo.
2) Por detrs desta diferenciao de regimes processuais existe, contudo, uma motivao de
natureza substantiva e que conduz distino de um meio processual especial, para actos e
regulamentos administrativos, de outro comum, para as demais formas de actuao administrativa.
Da resultando, que a aco administrativa especial o meio processual adequado para o julgamento de
contratos, de actuaes informais e tcnicas ou de operaes materiais. Este critrio em funo das
formas de actuao administrativa no impede, contudo o legislador de estabelecer que ainda cabe na
aco comum o conhecimento de actos ou de regulamentos administrativos, s que apenas
indirectamente, enquanto simples factos jurdicos (artigo 37, n2 e 38 do CPA). O que ainda poderia
ser justificvel, de acordo com o referido critrio, considerando que, nesses casos, o que se encontra em
juzo no j, em si mesmo, o poder administrativo exercido mas sim as consequncias desse acto, ou
desse regulamento, enquanto factos jurdicos relevantes no quadro das relaes jurdicas
administrativas duradouras ou subsequentes. Verificando-se uma mera apreciao incidental do acto ou
do regulamento, que no so afectados na respectiva vigncia pela sentena do juiz, que aprecia antes a
globalidade da relao jurdica duradoura ou subsequente. Verificando-se uma mera apreciao
incidental do acto ou do regulamento, que no so afectados na respectiva vigncia pela sentena do
juiz, que aprecia ante a globalidade da relao jurdica. Na verdade, o que tal explicao vem tornar
mais patente a artificialidade da distino dos meios processuais assente na lgica do poder
administrativo, ou das formas de actuao administrativa, ao mesmo tempo que vem mostrar que o
objecto do Contencioso Administrativo no nunca o poder administrativo exercido, mas sim as
relaes jurdicas administrativas (artigo 38 do CPA).
necessrio atentar que para alm da relevncia em termos da responsabilidade civil da
Administrao, o aspecto mais importante e inovador do artigo 3 reside no facto de prever que

74

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tambm noutros domnios em que a lei substantiva o admita, o tribunal pode conhecer, a ttulo
incidental, da ilegalidade de actos administrativos inimpugnveis (Mrio Aroso de Almeida). Tratase de uma soluo decisiva do ponto de vista da consagrao de um contencioso de plena jurisdio,
tanto pelo seu significado processual como substantivo.
Da perspectiva processual, ele vem pr definitivamente cobro lgica tradicional do processo ao
acto, que agora substituda pelo juzo sobre a relao jurdica administrativa, permitindo ao
tribunal apreciar a integralidade dos vnculos jurdicos estabelecidos entre os sujeitos de direito, sem
estar limitado por um qualquer efeito preclusivo, decorrente da existncia de actos administrativos
anteriores que no tenham sido atempadamente impugnados. O que vem mostrar que o acto
administrativo, sendo unilateral no pode ser visto como a manifestao de um poder autoritrio, como
era tpico do paradigma da Administrao Agressiva, mas antes como uma actuao da funo
administrativa, de satisfao das necessidades colectivas produtora de efeitos jurdicos no mbito de
relaes jurdicas complexas e duradouras, que se vo sucedendo e multiplicando no espao e no
tempo, como tpico da moderna Administrao Prestadora e Infra-Estrutural.
Exemplo: funcionrio que foi ilegalmente punido, atravs de uma sano disciplinar que no foi
impugnada contenciosamente. Neste caso, o funcionrio no pode pr em causa tal sano, mas no h
razo para que no possa, no obstante, obter tutela jurdica dos seus direitos, no quadro da relao
duradoura de funcionalismo pblico, que no tenha sido extinta. O funcionrio ilegalmente punido, no
podendo afastar tal acto da ordem jurdica, deve poder intentar uma aco, para por exemplo, impedir
que tal sano venha a afectar regalias futuras, ou a pr em causa as suas hipteses de progresso na
carreira.
Da perspectiva substantiva, a soluo consagrada pela reforma vem mostrar a inadequao das
concepes que concebem o Direito Administrativo como estaturio, caracterizando as formas de
actuao em razo do poder, e no da funo, as quais pretendem ver espelhados no Contencioso
Administrativo os reflexos dessas vises autoritrias, seja no que respeita limitao de poderes do
juiz, seja to s no que respeita criao de meios processuais especiais em razo da natureza
especial do poder administrativo, ou delimitao dos meios processuais.
Por outro lado, tal soluo vem mostrar que a inimpugnabilidade do acto administrativo no mais do
que um simples efeito processual no gozando de qualquer efeito substantivo sanador, capaz de
transformar em vlido o acto ilegal.
tambm posta em causa a ideia de um pretenso efeito de caso decidido de que gozariam os actos
administrativos, que foi uma noo que Marcello Caetano defendeu com base nos pressupostos
positivistas de aproximao de Administrao Justia e de assimilao dos actos administrativos s
sentenas. Segundo Marcello Caetano quando o recurso contencioso no seja interposto no prazo
legal, os efeitos so a aquisio pelo acto em causa de um carcter de efeitos so a aquisio pelo acto
em causa de um carcter de incontestabilidade anlogo ao do caso julgado, decorrente da perda do
direito de impugnao contencioso e do saneamento do acto que passar a ser considerado como
plenamente legal e vlido.

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Para Vasco Pereira da Silva, hoje em dia nem so aceitveis os pressupostos em que assentava a
noo de caso decidido, nem as respectivas concluses. No so aceitveis os pressupostos porque nem
a Justia e a Administrao so actividades similares, nem os seus actos so da mesma espcie. Nem
so admissveis as concluses decorrentes do caso decidido, pois paradoxo dizer que se trata de uma
figura similar, mas menos intensa que a do caso julgado, mas simultaneamente conferir-lhe um efeito
convalidatrio dos actos administrativos so dotados de um fora prpria (antes e depois do decurso do
prazo de recurso contencioso), tal no deve ser confundido com um qualquer efeito sanador, que
transformaria em legais os actos ilegais. O decurso do prazo preclude a possibilidade de impugnao
contenciosa, conferindo estabilidade ao acto administrativo, mas tal no deve ser confundido com um
qualquer efeito convalidatrio, antes deve ainda ser admitida a possibilidade de proteco jurdica
subjectiva no mbito das relaes administrativas (mesmo se o acto j no pode ser afastado), seja pela
via da aco da responsabilidade, seja pela via da aco.
Uma coisa so os efeitos substantivos do acto administrativo, decorrentes do respectivo regime
jurdico-material, nomeadamente aqueles que consagram a estabilidade das actuaes administrativas
(regime jurdico da revogao, anulabilidade, eficcia), outra coisa so os efeitos que decorrem da no
utilizao, ou do uso incorrecto dos meios contenciosos, os quais so de natureza exclusivamente
processual.
Da mesma maneira, uma coisa a relao jurdica substantiva, outra coisa a relao jurdica
processual, mesmo quando a segunda seja dependente da primeira, de modo a garantir a eficcia das
sentenas e a permitir a resoluo de litgios jurdico-materiais, que a funo da justia. Falar em
caso julgado dos actos administrativos, ou pretender construir um caso decidido, imagem e
semelhana daquele, na opinio de Vasco Pereira da Silva, mais uma manifestao dos traumas da
infncia difcil do Direito Administrativo.
A lgica dualista implica que qualquer dos dois meios processuais possua uma grande amplitude, nele
cabendo uma multiplicidade de pedidos e consequentes efeitos da sentena. Comparando o mbito de
aplicao da aco administrativa comum com o dos meios processuais anteriormente existentes
verifica-se que ele corresponde a todo o universo das antigas aces do Contencioso Administrativo
ditas de plena jurisdio a saber: Aco para o reconhecimento de contratao administrativa artigos
69 e ss da L.E.P.T.A; Aces em matria de responsabilidade civil artigos 71 e ss da L.E.P.T.A.
acrescidas de um meio processual acessrio, a intimao para um comportamento (artigo 86 da
L.E.P.T.A. mas que j antes era susceptvel de ser convolado em meio principal (artigo 87, n5 da
L.E.P.T.A.).
A aco administrativa um meio processual de grande alcance, uma aco-quadro, no mbito da
qual se pode suscitar uma grande diversidade de pedidos (de forma isolada ou em cumulao), mais
precisamente, todos os pedidos que no digam respeito ao julgamento de actos ou de regulamentos
administrativos (artigo 5, 37 e 46 do CPA). De acordo com a tcnica legislativa utilizada, e
diferentemente do que antes se verificava no Contencioso Administrativo portugus, to importante
como determinar qual o meio processual adequado saber que pedidos so suscitados, j que estes

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ltimos que vo determinar os efeitos das sentenas, qualificando a subespcie de aco em causa, at
mesmo para efeitos do regime jurdico aplicvel. De acordo com o artigo 37, n2 do CPA, cabem no
mbito da aco administrativa comum um conjunto de pedidos, enumerados a titulo meramente
exemplificativo, que vo da simples apreciao (alneas a), b)), condenao (alneas c), d), e) e f)),
passando por outros de natureza mista, em que se podem combinar as vertentes de simples apreciao,
com as constitutivas ou de condenao (alneas h), i), j) e n3 do mesmo artigo). Em detalhe:
Pedidos de simples apreciao
o pedido de reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas directamente decorrentes de normas
jurdico-administrativas ou de actos jurdicos praticados ao abrigo de disposies de direito
administrativo (artigo 37, n2, alnea a) do CPA). Est em causa o reconhecimento da existncia de
direitos ou relaes jurdicas directamente resultantes de actos normativos (de natureza legislativa ou
regulamentar), assim como decorrentes de actuaes informais, tcnicas ou mesmo simples operaes
materiais.
Resulta da interpretao sistemtica do CPA que o que est em causa so actuaes juridicamente
relevantes e no actos jurdicos, uma vez que o legislador estabelece, de forma inequvoca, que as
aces declarativas referentes a actos administrativos devem seguir a forma da aco administrativa
especial, como decorre das disposies que limitam os meios processuais (artigo 5, 37 e 46), ou que
definem a impugnabilidade dos actos em razo da susceptibilidade de leso ou da produo de efeitos
jurdicos externos (artigo 51, n1), ou mesmo de normas que remetem expressamente para essa forma
de aco a declarao de nulidade ou de inexistncia de actos administrativos (artigo 50, n1).
O ordenamento jurdico portugus que adoptou uma noo ampla do acto administrativo (artigo 120
do CPA). O problema portugus que na ordem jurdica portuguesa, as actuaes informais e tcnicas
so de considerar como actos administrativos, salvo quando desprovidas de efeitos jurdicos directos,
caso em que devem ser antes considerados como simples operaes materiais (que apenas podem gerar
mediatamente problemas de responsabilidade civil).
Na nossa ordem jurdica h que distinguir entre as actuaes produtoras de efeitos jurdicos individuais
e concretos sejam formais ou informais, e independentemente do seu contedo consistir, por exemplo,
em juzos tcnicos, valorativos, jurdicos, declaraes de vontade, (que so actos administrativos e as
actuaes desprovidas de efeitos jurdicos mediatos que so operaes materiais) mas tambm podem
ser designadas como actuaes tcnicas ou informais. Da mesma maneira como, do ponto de vista
processual, haver que distinguir entre litgios relativos a actos administrativos, que devem ser
dirimidos atravs da aco administrativa especial e litgios referentes a actuaes tcnicas, informais
ou operaes materiais, que no so produtoras de efeitos jurdicos (directos), embora sejam
juridicamente relevantes, devem ser resolvidos mediante a aco administrativa comum.
tambm exemplo destas aces o pedido de reconhecimento de qualidades ou de preenchimento de
condies (artigo 37, n2, alnea b) do CPA). Trata-se de situaes em que est em causa, o
reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condies, hipteses que, na maioria dos casos,
caberiam j na previso da alnea anterior (por corresponderem tambm ao reconhecimento de direitos
ou de relaes jurdicas), podendo verificar-se a sobreposio na aplicao das referidas disposies.

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Exemplos de situaes susceptveis de se enquadrar na aco administrativa comum (alneas a) e b) do
artigo 37, n2) so, nomeadamente aquelas em que estejam em causa pedidos de natureza declarativa,
ou de simples apreciao relativos existncia de limites, restries ou condicionamentos de direitos
dos particulares, directamente decorrentes da lei, em resultado, em resultado da verificao de um
qualquer efeito jurdico, sem que exista uma forma de actuao administrativa que possa ser
jurisdicionalmente controlada. Exemplo: caso do domnio do patrimnio cultural, em que se verifica
existncia de limites, restries ou condicionamentos de direitos dos particulares em relao a bens
classificados ou a classificar, que decorrem directamente da lei, mas que, em virtude do seu carcter
genrico, podem necessitar de concretizao, o que deve possibilitar aos titulares desses direitos o
acesso a tribunal para sua defesa, saber qual a exacta configurao das respectivas posies subjectivas.
Podem ainda originar pedidos de simples apreciao as situaes correspondentes tutela dos direitos
fundamentais dos particulares, no quadro de relaes jurdicas administrativas, sem que haja um
concreto acto lesivo. Exemplos: caso do funcionrio pblico do quadro que no colocado em nenhum
lugar correspondente sua categoria, e mantido na prateleira; ou o caso do funcionrio que, por ser
do partido x, no que tenha sido prejudicado, mas o que ele nunca mais foi, foi beneficiado, sem que
haja concretamente uma actuao que possa impugnar.
Estes casos, na medida em que a proteco dos direitos dos particulares envolvidos pode dar origem a
pedidos de simples apreciao so de enquadrar no mbito de aplicao da aco administrativa
comum.
Pedidos de natureza condenatria
o caso da condenao adopo ou absteno de comportamentos, designadamente a condenao da
Administrao no emisso de um acto administrativo quando seja provvel a emisso de um acto
lesivo (artigo 37, n2, alnea c) do CPA). uma disposio um tanto ou quanto estranha, j que, para
alm de se prever a possibilidade da Administrao ser condenada adopo ou absteno de um
determinado comportamento, na primeira parte da norma seguidamente, na exemplificao contida na
segunda parte, o legislador utiliza as expresses condenao e acto administrativo, o que resulta
contraditrio com o critrio adoptado de delimitao dos meios processuais, para alm de criar,
primeira vista, um problema insolvel de concurso de meios processuais entre aco comum e aco
especial, nomeadamente quando este em causa a modalidade de condenao prtica de acto devido.
A admissibilidade de sentenas condenatrias da Administrao faz todo o sentido na lgica de um
contencioso de plena jurisdio, tendo o legislador ido buscar inspirao para esta norma ao direito
alemo, nomeadamente aco geral de condenao, que se destina condenao judicial a um
determinado comportamento (fazer, omitir, tolerar), que no tenha de ser efectuado atravs de um
aco de condenao especial.
O legislador inspirou-se no modelo alemo da aco geral de condenao (adoptando uma lgica
dicotmica em vez da germnica pluralidade de meios processuais) estabelecendo a possibilidade de
existncia de pedidos genricos de condenao sempre que estejam em causa actuaes informais,
tcnicas e operaes materiais, em aco administrativa comum, ao mesmo tempo que previa
igualmente a possibilidade desses pedidos genricos de condenao serem suscitados relativamente a

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actos administrativos mas, nesse caso, atravs do meio processual da aco administrativa especial.
Enquanto no direito alemo, a aco geral de condenao no admissvel em relao a actos e a
regulamentos, o legislador portugus parece ter admitido, atravs da exemplificao dos respectivos
casos de aplicao, a possibilidade de existncia de pedidos de condenao distanciando-se assim da
fonte inspiradora germnica e em contradio com os critrios por si mesmos adoptados de delimitao
dicotmica das aces.
Para resolver este problema de contradio normativa, impe-se, portanto, uma interpretao
sistemtica e at correctiva (no que se refere 2 parte da disposio) do artigo 37, n2, alnea c) do
CPA, no contexto das normas que delimitam o mbito de aplicao da aco comum em relao
especial (artigos 37, 46 e 5 do CPA):
i.

Os pedidos de condenao adopo ou absteno de comportamentos se destinam, em


primeiro lugar, ao domnio dos contratos, das actuaes tcnicas e informais e das operaes
materiais da Administrao. Tal o que resulta da 1 parte da disposio que estabelece uma
clausula geral, mesmo se o legislador, na 2 parte, se refere tambm a actos administrativos,
utilizando a expresso nomeadamente, j que o meio processual adequado para o
julgamento daqueles a aco administrativa especial. As hipteses correspondentes a esta
aplicao primria da regra geral definidora do mbito de aplicao da aco comum so
mltiplas, no s porque nos domnios administrativos especiais novos (ambiente, urbanismo,
economia, etc) so muito frequentes, como tambm porque no mbito da Administrao
Prestadora ou Infra-estrutural predominam as actuaes administrativas favorveis ou
constitutivas de direitos, as quais carecem tantas vezes de aplicao mediante operaes
materiais, criando assim um problema jurdico novo que o da execuo contra a vontade da
administrao;

ii.

Os pedidos de condenao em aco comum tambm podem dizer respeito prtica futura de
actos administrativos, mas apenas quando no sejam objecto da regulao especial (artigo 37,
nmero 1), designadamente quando esse pedido de condenao no deva seguir a forma da
aco administrativa especial. Quando esteja em causa um pedido de condenao adopo
de um acto administrativo, as duas uma: 1) ou a prtica do acto corresponde ao exerccio de
um poder administrativo vinculado e, nesse caso, o meio processual adequado a aco
administrativa especial, na modalidade de condenao prtica do acto devido (artigos 66 e
ss); ou a prtica do acto corresponde a um poder discricionrio, cuja adopo (ou no) da
exclusiva responsabilidade da Administrao, pelo que uma eventual condenao
corresponderia a um juzo de convenincia ou de oportunidade, que est vedado aos tribunais
administrativos, sob pena de violao do princpio da separao e interdependncia dos
poderes (artigo 3, n1). Pelo que a interpretao sistemtica e correctiva da 2 parte da
disposio em apreo, obriga a considerar que o pedido de condenao adopo de um acto
administrativo no deve seguir a forma de processo da aco comum, mas sim da especial
(artigo 66 e ss), sob pena de deixar de fazer qualquer se4ntido o critrio de delimitao dos
meios processuais (artigo 37, 46 e 5);

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iii.

Os pedidos de condenao absteno da prtica de um acto administrativo (e s esses)


podem ter lugar em aco administrativa comum. Mais uma vez, o legislador foi buscar
inspirao ao sistema germnico, designadamente subespcie da aco geral de
condenao, que a aco de absteno ou aco preventiva de absteno, que o meio
processual adequado para a tutela do direito absteno ou cessao de leso por parte da
Administrao que no seja decorrente de um acto administrativo. O legislador foi alm do
modelo inspirador, alargando estas aces a actos administrativos, em termos que no se
verificam no direito alemo e que so contraditrios com o critrio de delimitao utilizado
pelo nosso Cdigo para distinguir as aces administrativas.
Para Vasco Pereira da Silva (sendo ele prprio favorvel consagrao das aces
preventivas de actos administrativos) o meio processual adequado para a solicitao de tais
pedidos, depois da reforma teria sido antes, de iure condendo, a aco administrativa especial.
Mas tendo sido outra a perspectiva do legislador, de iure condito, na controvertida norma que
se est a procurar interpretar, ento esse alargamento da aco comum tambm aos actos
administrativos futuros apenas poder ter lugar, a ttulo excepcional, quando se trate de
condenao absteno da prtica de tais actos.
Devidamente interpretada a 2 parte da norma consagra a possibilidade de, em aco
administrativa comum, se obter a condenao absteno de realizar operaes materiais,
como de praticar actos administrativos o que constitui uma tutela inibitria, particularmente
vocacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em
situaes em ameaa de agresses ilegtimas. E em que, por apenas estarem em causa
situaes de ameaa de leso, a propositura da aco deve fundar-se na existncia de uma
situao de fundado receio (Mrio Aroso de Almeida). Numa relao jurdica administrativa
em que se verifique a ameaa da prtica, ainda no concretizada, de um acto administrativo, a
aco pode ter uma funo preventiva da leso futura de um direito do particular. Caso em que
o objectivo do particular tanto pode ser o da obteno de uma sentena declarativa do seu
direito, de modo a inibir, ou condicionar, a actuao administrativa futura (artigo 37, n2,
alnea a), como o de conseguir a condenao da Administrao absteno da prtica de um
acto administrativo (alnea c) do mesmo preceito).
A efectividade da tutela preventiva resultante de tais pedidos fica, contudo, dependente de
duas condicionantes: 1) da celeridade da actuao do tribunal e sobretudo; 2) da no
imediatividade de actuao por parte da Administrao na realizao. Exemplo: caso de um
plano director municipal, como de qualquer outro instrumento de planeamento, que contenha a
ameaa de leso de direito dos particulares, pois nesses casos, entre a previso genrica da
actuao lesiva e a sua efectiva concretizao medeia um espao de tempo suficiente para
permitir ao particular a tutela dos seus direitos atravs de um sentena. Desta maneira,
possibilitando ao particular a proteco judicial das respectivas posies jurdicas, quer
mediante uma sentena de simples apreciao, destinada a inibir ou condicionar a actuao
futura da Administrao, quer de uma sentena de condenao, visando obter a condenao da
Administrao absteno de um comportamento futuro lesivo do direito do particular.

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Relativamente a estas situaes de tutela preventiva dos direitos dos particulares, o legislador
estabelece tambm as correspondentes medidas cautelares (artigo 112, n2, alnea f) do CPA).
As providncias cautelares preventivas podem destinar-se a salvaguardar a utilidade da
sentena a proferir numa aco administrativa comum, em que tenha sido suscitado um pedido
de condenao absteno da prtica de uma actuao administrativa. Esta tutela preventiva,
seja a ttulo principal seja a ttulo cautelar, s admissvel em casos de fundado receio de
violao de normas de direito administrativo, que o mesmo dizer, nas situaes limitadas em
que o particular possua uma base, juridicamente fundada que lhe permita suspeitar, em termos
de razoabilidade e de plausibilidade, que tal violao vai suceder no futuro.
No artigo 37, numero 2, alnea e) do CPA trata-se de pedidos genricos de risco de natureza
condenatria relativos emisso de actuaes tcnicas, informais e de operaes materiais, cuja
existncia necessria para a execuo de obrigaes de dar, prestar e restituir decorrentes de
quaisquer actuaes administrativas de natureza jurdica.
Adoptou-se algo prximo do modelo alemo da aco geral de condenao, em que so admissveis
quaisquer pedidos condenatrios relativos a actuaes informais, tcnicas ou operaes materiais, cuja
execuo seja necessria para assegurar a aplicao de regulamentos, actos administrativos, ou
contratos pblicos. Mesmo se, entre ns, existe apenas um nico meio processual para todas as formas
de actuao que no sejam actos ou regulamentos, independentemente de natureza do pedido ser de
simples apreciao, de condenao ou at constitutiva.
Na aco administrativa comum, so admissveis todos os pedidos necessrios e adequados para a
tutela dos direitos em causa, pelo que, designadamente, no que respeita aos pedidos condenatrios,
possvel suscitar na aco comum (de forma isolada ou cumulativa) quaisquer pedidos de condenao
da Administrao relativamente a actuaes tcnicas, informais, operaes materiais, ou a contratos e
que intervenha a Administrao.
De natureza condenatria so igualmente os pedidos referidos nas alneas d), f), g) do artigo 37, n2 do
CPA, respectivamente de condenao da Administrao adopo das condutas necessrias ao
restabelecimento dos direitos ou interesses violados de responsabilidade civil das pessoas colectivas,
bem como dos titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes, incluindo aces de regresso, e de
condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de
interesse pblico. Mas, visto que se trata de pedidos relativos responsabilidade civil pblica, que
constitui matria de grande importncia e dotada de especificidades prprias, justifica-se o seu
tratamento autnomo.
De condenao so ainda os pedidos relativos ao enriquecimento sem causa (artigo 37, n2, alnea i do
CPA). A autonomizao contenciosa de tais pedidos respeitantes repetio do indevido decorre no s
da superao dos velhos traumas do contencioso de mera anulao, como tambm da considerao
substantiva de que a aplicao da figura do enriquecimento sem causa s relaes jurdicoadministrativas.
Natureza mista

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Podem dar origem a sentenas de simples apreciao, como constitutivas ou de condenao so, desde
logo, os pedidos do contencioso contratual, relativos interpretao, validade ou execuo de
contratos, constantes da alnea h) do artigo 37, n2 do CPA.
A resoluo dos litgios emergentes das relaes jurdicas entre entidades administrativas, nos termos
da alnea j), do n2 do artigo 37 do CPA, de enquadrar entre os processos de natureza mista, j que
pode dar origem tanto a sentenas de simples apreciao, como constitutivas ou de condenao.
Embora, a letra da lei s se refira expressamente s relaes jurdicas inter-subjectivas, no h qualquer
razo para deixar de fora as relaes inter-organicas e intra-organicas, em que intervm diferentes
rgos da mesma ou de distintas pessoas colectivas. Tal decorre, no apenas da natureza
exemplificativa da disposio em causa, como tambm da interpretao sistemtica, j que as regras
gerais relativas aos sujeitos das relaes de contencioso administrativo se, por um lado (artigo 9 e 10),
se referem s pessoas colectivas pblicas (n1 do artigo 10), por outro lado, no deixam de admitir que
os rgos administrativos estejam em juzo, tanto em representao da pessoa colectiva (n4 do artigo
10), como autonomamente, para a defesa das suas prprias actuaes no exerccio das tarefas que lhe
so atribudas (n 2 e 6 do artigo 10).
No sistema portugus de justia Administrativa, perante a dicotomia de meios processuais e respectivos
critrios de delimitao (artigos 37, 46 e 5 do CPA), haver que distinguir consoante no mbito de
uma relao jurdica situada no interior da Administrao (inter-subjectiva. inter-orgnica ou intraorgnica), se trata de apreciar um pedido relativo a um acto ou a um regulamento administrativo,
hiptese que deve seguir a forma de aco administrativa especial, ou se, pelo contrrio, est em causa
um pedido (de simples apreciao ou de condenao) relativo a qualquer outra forma de actuao
administrativa, caso em que o meio processual adequado a aco administrativa comum. Por um lado,
as decises dos rgos da Administrao que ao abrigo das normas de direito pblico visem produzir
efeitos jurdicos numa situao individual e concreta (artigo 120 do CPA) assim como as
correspondentes actuaes de natureza genrica e/ou abstracta devem poder ser contenciosamente
impugnados, quando os seus efeitos jurdicos lesem a esfera de terceiros, que tanto podem ser os
particulares, como pessoas colectivas ou autoridades administrativas distintas (artigo 51 e ss do CPA).
No mbito dos pedidos de natureza mista so ainda de incluir os processos previstos no n3 do artigo
37 do CPA.
Relativamente intimao para um comportamento duas graves deficincias foram sendo apontadas:
1) Instrumentalidade e falta de autonomia - o meio s podia ser utilizado antes do uso dos meios
administrativos ou contenciosos adequados tutela dos interesses que intimao se destinava
ou na pendncia de processo correspondente a esses meios, constituindo acidente (artigo 86,
n2 da LEPTA);
2) A intimidao no poder ser utilizada contra a Administrao, mas apenas contra particulares
ou funcionrios.
De acordo com Mrio Aroso de Almeida, a forma como o legislador procurou suprir essas
deficincias, passou pela consagrao, por um lado, da possibilidade de se obter a condenao, atravs
de um meio principal, tanto da Administrao como de particulares ou concessionrios adopo de

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comportamentos activos ou omissivos (artigo 37 do CPTA), por outro lado, de um princpio de
atipicidade das providncias cautelares que os tribunais administrativos passam a poder outorgar (artigo
112 do CPTA), no quadro do qual se passa a inscrever a possibilidade de impor a particulares ou
concessionrios, a ttulo cautelar, a adopo de comportamentos activos ou omissivos (artigo 112, n2,
alnea f).
Correspondncia entre o velho e o novo regime jurdico:
a)

A providencias cautelares, de condenao provisria num determinado comportamento


positivo ou negativo s que agora susceptvel de ser dirigida tanto cont6ra a Administrao
como contra um particular, em caso de alegada violao ou fundado receio de violao de
normas de direito administrativo (artigo 112, n2 do CPA);

b) A uma modalidade de aco comum dirigida exclusivamente contra particulares, de modo a


permitir reagir jurisdicionalmente perante condutas de privados no correspondentes a
qualquer das formas de actuao administrativa mas susceptveis de configurar uma violao
de vnculos jurdico-administrativos, independentemente da sua fonte (artigo 47, n3 do
CPA). Trata-se de uma modalidade aco comum, cujos pressupostos de aplicao so muito
similares aos da anterior intimao para um comportamento, s que agora se trata de um
processo principal e j no de um meio acessrio;
c)

A uma modalidade de aco comum, dirigida contra a Administrao ou particulares que com
ela colaborem no exerccio da funo administrativa destinada a obter a condenao de
qualquer desses sujeitos na adopo ou na absteno de um actuao tcnica, informal ou
operao material, ou ainda na absteno da prtica de um acto administrativo lesivo (artigo
37, n2, alnea c) do CPA.

d) A uma aco especial de condenao na prtica do acto administrativo devido, no caso das
entidades pblicas, ou dos particulares no exerccio de funes administrativas, terem
praticado um acto administrativo de contedo negativo, ou terem omitido a prtica de tal acto,
sempre que legalmente exigido (artigo 46, n2, alnea b) do CPA.
O artigo 37, n3 do CPA refere-se a pedidos de condenao na adopo ou absteno de certos
comportamentos de privados mas no se v qualquer razo para que no existam tambm pedidos de
simples apreciao ou, at mesmo, de anulao.
Podem, de resto, configurar-se mltiplas situaes, mais ou menos complexas de relaes jurdicas
multilaterais em que se justifiquem pedidos de simples apreciao ou de natureza constitutiva, para
alm dos de natureza condenatria, nomeadamente por estar em causa um direito fundamental como o
ambiente que implica obrigaes e deveres de actuao e de fiscalizao a cargo dos poderes pblicos,
mas em especial da Administrao, que tendem a transformar em administrativas a maior parte das
relaes ambientais, desta forma atraindo para a esfera do Contencioso Administrativo relaes
jurdicas (artigo 1 do Est. Dos Tribunais Admn. e Fiscais). Exemplo: caso de um pedido, dirigido
contra o particular, proprietrio de um fabrica poluente, no licenciada, no sentido de obter a cessao
imediata da actividade violadora das normas de Direito Administrativo que pode mesmo implicar a
anulao de contratos j celebrados ou a celebrar, correspondentes ao exerccio da actividade

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econmica privada ilegal, que pode ser feito em cumulao com o pedido de interveno da autoridade
administrativa competente para pr termo a tal situao ilegal.
O que est aqui em causa um alargamento dos direitos subjectivos pblicos com base nos direitos
fundamentais, que implicou a reformulao do conceito de relao jurdica, obrigando a considerar
como sujeitos das ligaes administrativas outros privados, que no apenas aqueles a quem so
aplicveis normas ordinrias de cariz indiscutivelmente subjectivo, ou que so os imediatos
destinatrios de actos administrativos. Estes particulares tm de ser considerados como autnomos
sujeitos de uma relao multilateral, que tem de incluir direitos e deveres recprocos dos particulares.
1.2. Pressupostos;
Em matria de pressupostos processuais, o CPC, para alm de ter consagrado regras comuns (artigo 9
e ss) no deixa de estabelecer, a propsito de cada um dos meios processuais, outras regras que,
nalguns casos, so mesmo especiais, noutros so a mera reafirmao da regra geral, noutros ainda
parecem corresponder a regras comuns que, no entanto, no mereceram tal tratamento sistemtico,
tendo sido antes tratada de forma dispersa (exemplo da ltima situao: interesse processual).
O interesse processual que, no tendo sido tratado a ttulo de regra comum, encontra-se implicitamente
aflorado na aco especial, a propsito da aceitao do acto (artigo 56), s surgindo autonomizado nas
aces de simples apreciao, quando esto em causa pedidos de simples apreciao (artigo 39). Esta
dificuldade em autonomizar o pressuposto do interesse, constitui mais uma manifestao dos traumas
de infncia do Contencioso Administrativo, que de acordo com a concepo objectivista, negava aos
particulares a titularidade de direitos nas relaes administrativas, mas como no pretendia consagrar
um sistema de aco popular generalizada, via-se obrigada a confundira legitimidade com o interesse
em agir, de forma a limitar o acesso ao juiz. Contrariamente lgica objectivista mas paradoxalmente
em nome dela, construa-se a legitimidade como um interesse qualificado, pela situao dos sujeitos
(alegao do direito subjectivo que se pretendia negar) substancializando o interesse como condio de
legitimidade e inutilizando o interesse processual como pressuposto autnomo.
Segundo Vasco Pereira da Silva, deve-se considerar que, das disposies do Cdigo, sistematicamente
consideradas resulta um princpio geral de considerao do interesse como pressuposto processual do
Contencioso Administrativo, de que as regras avulsas (artigo 56 e 39) representam uma confirmao,
no devendo por isso ser vistas como especiais mas sim com a reafirmao da regra geral.
O artigo 39 estabelece a confirmao da regra geral da relevncia do interesse processual no
Contencioso Administrativo, nos termos da qual as partes devem alegar (e o juiz verificar) a existncia
de uma qualquer utilidade ou vantagem imediata para si na deciso judicial pretendida.
A regra da oportunidade processual na aco administrativa comum especfica. Conforme se
estabelece no n1 do 41, a aco administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo, sem
prejuzo do disposto em lei substantiva. O decurso dos prazos no Contencioso Administrativo no
produz (nunca) directamente quaisquer efeitos de natureza substantiva, mas to somente efeitos de
natureza processual. E coerente com o regime consagrado pelo CPA para a aco administrativa
especial, segundo o qual o efeito preclusivo dos prazos de impugnao (artigo 58) e de condenao
(69) apenas diz respeito ao pedido formulado, no impedindo a apreciao incidental desse acto

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administrativo um processo distinto, em que estejam em causa outros direitos, no mbito da relao
jurdica em que tal acto se integra (artigo 38).
Em matria de oportunidade, consagra-se tambm um prazo de 6 meses para a anulao total ou parcial
de contratos praticados no mbito da funo administrativa (contada da data de celebrao do contrato
ou, quanto a terceiros, do conhecimento do seu clausulado artigo 41, n2). Prazo este, que tambm
deve ser interpretado, nos termos da regra do artigo 38, no sentido de produzir apenas efeitos
processuais, no precludindo o julgamento da relao contratual em posteriores litgios. Determina-se a
interrupo da contagem dos prazos (substantivos) de prescrio do direito indemnizao decorrente
de um acto lesivo, quando o particular tenha decidido impugnar previamente esse acto, soluo que
decorre da opo de autonomizar o direito indemnizao do uso, ou no, dos meios processuais de
impugnao.
2.

O jardim dos caminhos que bifurcam: o problema do contencioso contratual da funo


administrativa;
2.1. Dualidade versus unidade no contencioso contratual da funo administrativa;

Existiram dois momentos na passagem de uma noo processual para a substantivizao do conceito de
contrato pblico:
1) No incio, era o poder administrativo. Os tribunais administrativos, enquanto rgos
administrativos especiais, ao tempo da infncia difcil do contencioso administrativo, tinham
por misso defender a Administrao, isentando do controlo judicial os respectivos actos de
poder pblico;
2) No segundo momento, o poder administrativo fez-se verbo. Poder-se-ia afirmar que a
dualidade esquizofrnica da contratao administrativa que comeara por razoes de ordem
prtica e tinha consequncias apenas processuais, deixa de ser somente uma realidade
recalcada ao nvel do inconsciente para passar tambm a manifestar-se de modo consciente.
o momento da construo doutrinria do contrato administrativo, de tipo francs, como
exorbitante, por corresponder a privilgios exorbitantes da Administrao.
Em resultado desta evoluo surge toda uma doutrina da contratao administrativa marcada pela
fragmentao da imagem do corpo. Por um lado, procura-se justificar a diviso esquizofrnica do
universo contratual, distinguindo os ditos contratos administrativos dos ditos contratos de direito
privado da Administrao, considerando os primeiros como correspondendo ao exerccio de privilgios
exorbitantes ou de poderes especiais da Administrao, que exigiam um especfico regime jurdico e os
segundos como simples contratos em que as autoridades administrativas, actuavam como simples
privado, pelo que o regime jurdico deveria ser identifico ao de qualquer outro contrato . A prpria
noo de contrato administrativo vista como um acordo de vontade, ou como um negcio jurdico
bilateral, celebrado entre a Administrao e os particulares, e como o exerccio dos poderes unilaterais
exorbitantes ou autoritrios por parte das autoridades pblicas. O contrato administrativo , pois, um
conceito bifronte que consegue ser, ao mesmo tempo, bilateral e unilateral, consenso de vontades e
supremacia de uma parte em face da outra, instrumento de cooperao e mecanismo de sujeio.

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A separao esquizofrnica entre contratos administrativos e contratos de direito privado da
Administrao tinha consequncias de natureza substantiva e processual. Do ponto de vista
substantivo, considerava-se dever existir um regime jurdico especial para os contratos administrativos
e outro comum para os demais contratos em que interviessem a Administrao.
Os contratos administrativos distinguir-se-iam dos demais em razo de critrios autoritrios da
decorrendo poderes especiais para a Administrao, quer ao nvel da interpretao do contrato, quer ao
nvel da respectiva execuo. Do ponto de vista contencioso, a natureza do contrato administrativo
implicava que os litgios relativos sua interpretao, validade ou execuo fossem da competncia
dos tribunais administrativos, enquanto que os contratos de direito privado da Administrao eram da
competncia dos tribunais comuns.
Tal como explica Nigro, depois de velhas controvrsias sobre o contrato de direito pblico, s agora
comeamos a considerar que os acordos relativos ao poder no apenas so admissveis, como
diariamente praticados, tendo um nico limite a retractabilidade do consenso por parte da
Administrao Pblica.
De acordo com Maria Joo Estorninho, cada vez mais generalizada utilizao de formas contratuais
pela Administrao Pblica, enquanto modo normal de exerccio da funo, ao lado de uma
multiplicidade de outras formas de actuao, vai dar origem a um movimento de sentido convergente,
atravs do qual se tem vindo a reconhecer que, nem o contrato administrativo to exorbitante quanto
isso, nem os contratos privados da Administrao so exactamente iguais aos celebrados entre
particulares, o que reflecte desde logo uma eventual aproximao entre todos os contratos da
administrao.
Esta nova tendncia no sentido da unidade de tratamento de toda a actividade contratual da
Administrao pblica , por um lado aco da doutrina e por outro lado, do Direito Europeu.
Desde muito cedo, se entendeu que a construo europeia implicava a existncia de regras comuns em
matria de contratao administrativa. Daqui resultou o surgimento de mltiplas fontes de Direito
Administrativo Europeu, privilegiando a forma da Directiva, que estabelecem um regime comum da
contratao pblica, tanto a nvel substantivo e de procedimento como de processo (ateno ao Cdigo
dos Contratos Pblicos DL 18/2008 de 29 de Janeiro).
O CCP regula o contencioso pr-contratual, enquanto processo urgente, nos artigos 100 e ss, para alem
de consagrar um contencioso de plena jurisdio respeitante aos litgios emergentes das relaes
contratuais administrativas, seja pela via da aco comum, seja da especial.
A criao de um verdadeiro Direito Europeu de Contratao Pblica estabelece que as bases gerais dos
contratos da funo administrativa em todos os pases da Europa. Trata-se de um regime jurdico
comum europeu, estabelecido para certos tipos de contratos, em razo da sua importncia para o
exerccio da funo administrativa e independentemente da respectiva qualificao nacional ou para
determinados sectores da actividade, em razo dos fins prosseguidos de modo a poder valer tanto para
os ordenamentos dos pases de matriz francesa, como os da variante germnica, como ainda para os da
common law. O que explica que a matria da contratao pblica europeia seja delimitada,
sobretudo, com base em critrios materiais, tanto os relativos natureza da actividade, como os
respeitantes aos fins prosseguidos.

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Para alm da integrao vertical, decorrente da aplicabilidade das fontes comunitrias nas ordens
jurdicas nacionais de cada um dos Estados europeus, verifica-se ainda, neste domnio, um fenmeno
de integrao horizontal, que consiste na convergncia das administraes e das instituies
nacionais, pois, a partir do momento em que elas tm o dever de se harmonizar, isso faz com que
tendam tambm a convergir para um determinado modelo, daqui resultando que o direito dos contratos
das administraes pblicas dos diferentes Estados tenda a convergir para um modelo unitrio
(Cassese).
Existe cada vez mais uma tendncia para a unidade dos contratos que correspondem ao exerccio da
funo administrativa, quer do ponto de vista do direito substantivo, como do procedimento ou do
processo.
Em Portugal, o fenmeno da europeizao tem sido um importante eixo da transformao do Direito
Administrativo portugus da contratao pblica. O movimento unificador da contratao pblica
ditado pelo Direito Europeu, manifestou-se primeiro na legislao relativa aos procedimentos prcontratuais e, depois, na legislao do contencioso administrativo, que eliminou, para efeitos
processuais, a categoria dos contratos administrativos (artigo 4, n1 alnea b), e) e f) do CPTA).
O actual do CCP (DL n18/2008 de 29 de Janeiro) fica a meio-caminho entre a adopo de um conceito
genrico de contrato pblico, em sentido europeu, e a manuteno da dualidade esquizofrnica
originria. Por um lado, o legislador estabelece pela primeira vez no Direito Administrativo nacional,
uma disciplina geral completa de todos os contratos em que intervm a administrao, ao mesmo
tempo que uniformiza e simplifica a tipologia e a tramitao dos procedimentos pr-contratuais e
racionaliza o regime material a contratao pblica. Por outro lado, o CCP persiste em manter a
dualidade conceptual esquizofrnica entre contratos administrativos e outros contratos de
administrao (artigo 1, n1 do CCP), mesmo se a definio do dito contrato administrativo (artigo 1,
n6) fornece argumentos para o esbatimento das fronteiras conceptuais ao nvel da totalidade da
contratao pblica, assim como alarga o respectivo mbito, que passa a incluir os contratos de
aquisio de locao de bens e aquisio de bens mveis e servios (artigos 431, 437, 450 do CCP).
2.2. A unidade jurisdicional em matria de contratao administrativa segundo a reforma
do contencioso;
Se a contratao administrativa nasceu e cresceu marcada pelos sintomas de dualidade esquizofrnica,
a presente reforma do Contencioso portugus, como consequncia do alargamento do mbito da
jurisdio administrativa ao universo das relaes jurdicas administrativas e fiscais veio estabelecer os
fundamentos de uma nova unidade nesta matria. A consagrao da unidade jurisdicional relativamente
ao controlo de toda a actividade contratual da Administrao pblica, no mbito do Contencioso
Administrativo e Fiscal veio abrir as portas para a superao de recalcadas dualidades substantivas,
possibilitando um novo comeo para a doutrina da contratao pblica.
O Estatuto dos Tribunais e Fiscais estabelece, no artigo 1, n1, uma clusula geral de delimitao do
mbito da jurisdio administrativa, em razo da natureza da relao jurdica em litgio, enumerando,
depois a titulo meramente exemplificativo, um conjunto de situaes jurdicas que se enquadram nessa
previso legal (artigo 4, n1, alneas a) a n)). Mediante uma clusula geral de longo alcance,

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combinada com uma enumerao exemplificativa muito extensa, consagrou-se em termos amplos, a
competncia dos tribunais administrativos e fiscais para o julgamento de todas as ligaes jurdicas
correspondentes ao exerccio da funo administrativa.
A relao jurdica surge como um novo conceito central do Direito Administrativo, capaz de ocupar a
posio pertencente ao acto administrativo na dogmtica tradicional. Perante a crise do acto
administrativo, a relao jurdica administrativa parece ser o instituto mais adequado a permitir
enquadrar todo o universo dessas ligaes, seja qual a forma de actuao em causa, e quer se trate de
vnculos jurdicos anteriores ou posteriores a essa forma de actuao.
Relao jurdica administrativa que no adequada apenas por razes de ordem formal, devido sua
utilidade como instrumento tcnico-jurdico, mas igualmente por motivos de ordem material, por se
entender que ela corresponde ao modo mais correcto de conceber o relacionamento entre a
Administrao e os privados num Estado de Direito. A relao administrativa vai buscar prpria
Constituio o fundamento da sua aplicabilidade. Uma vez que ela radica na tomada de posio
fundamental do Estado de Direito, segundo a qual a relao entre o Estado e o cidado uma relao
jurdica e no uma mera ligao de sujeio entre o poder administrativo e o administrado. O que
conduz tambm ao afastamento das concepes da relao de poder, dado que o cidado e o Estado
esto submetidos ao Direito, e que a Administrao no possui nenhum poder estadual, preexistente
Constituio, justificador de uma relao de subordinao pr-jurdica, abstracta e geral (Baeur).
O que resulta no apenas da clusula geral, vista luz dos respectivos fundamentos constitucionais,
como tambm da exemplificao contida na lei, j que a natureza administrativa da relao jurdica
decorre tanto da existncia das tradicionais caractersticas formais (natureza dos sujeitos, exerccio de
poderes de autoridade) como de caractersticas materiais (natureza dos direitos e deveres).
Basta atentar na exemplificao contida na lei (artigo 4, n1 do ETAF), para se concluir que, na nossa
ordem jurdica, a natureza administrativa de uma relao jurdica depende da existncia de uma
diversidade de ndices, ou de elementos de conexo, que se podem manifestar, de forma isolada ou em
simultneo, de acordo com esquemas mltiplos. De entre esses elementos de conexo o legislador
estabelece, os seguintes:
Sujeitos alneas b), c), g), j), l), m);
Poderes de autoridade alneas d), f);
Formas de actuao administrativa alneas a), b), d), e), f);
Natureza das posies jurdicas em questo alneas a), d), f), h), l);
Fim prosseguido alneas g), h), i), j), l);
Funo desempenhada alneas c), g), i), h), l), m), n).
O que faz com que a exemplificao constante do artigo 4, n1, alneas a) a n) do ETAF, seja
excessivamente detalhada, mediante uma mescla de critrios que descrevem em traos amplos as
situaes, mais do que as arrumam logicamente, em termos que se sucedem e repetem, de umas alneas
para as outras sem uma ordem lgica prpria. Da resultando frequentes concursos reais e aparentes de
critrios e de normas de qualificao, que fazem com que as concretas relaes litigiosas sejam, em
regra, susceptveis de ser enquadradas, em simultneo, por varias alneas do mesmo artigo.

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preciso no esquecer tambm duas outras vertentes fundamentais: 1) a enumerao em causa
meramente exemplificativa de um critrio mais amplo, constante da clusula geral de qualificao, que
delimita o mbito de jurisdio administrativa em razo da natureza da relao jurdica em litgio
(artigo 1, n1 do ETAF); 2) a diversidade de critrios de qualificao, da natureza da relao adoptados
pelo ordenamento portugus, mostra bem ter sido consagrada uma noo ampla e aberta de relao
jurdica administrativa, susceptvel de abarcar todos os litgios ocorridos na actuao de prossecuo de
fins pblicos. A soluo legislativa consagrada pelo Estatuto materialmente adequada para a
delimitao do mbito da jurisdio administrativa na actual circunstncia do Direito e do Contencioso
Administrativos.
A dualidade esquizofrnica tradicional d lugar unidade jurisdicional, remetendo a integralidade dos
litgios dela emergentes para o mbito do contencioso administrativo. A tcnica legislativa aproxima-se
do que se poderia chamar de mtodo de pulverizao legislativa, tanto pelo facto da matria da
contratao pblica se encontrar espalhada pelas alneas b), e) e f) do artigo 4, n1 do ETAF como
pela forma como ela a surge identificada.
Pelas palavras de Maria Joo Estorninho, o legislador opta por, em vez de recorrer a grandes
categorias, socorrer-se do mtodo da enumerao ou exemplificao de litgios contratuais que passam
a estar sujeitos jurisdio administrativa. Talvez porque, por um lado, e muito bem, se quis
intencionalmente fugir utilizao das categorias tradicionais, tais como, por exemplo, a do contrato
administrativo e, por outro lado, porque havia a ntida preocupao em nada deixar de fora, colocando
expressamente na alada dos tribunais administrativos casos complicados que antes eram
controvertidos. Tornando-se necessrio relembrar a dupla preveno, relativa s diferentes alneas do
artigo 4, n1 do ETAF: a de que as normas em questo descrevem situaes que concretizam e
exemplificam uma clusula geral mais ampla, que a da relao jurdica; e a de que a multiplicidade e
a disparidade de critrios utilizados, pelo legislador, para caracterizar o universo da contratao
administrativa, mostra bem como aquela constitui uma realidade de contedo muito mais amplo do que
a resultante da mera soma das partes.
A primeira referncia contratao administrativa consta da alnea b), n1 do artigo 4 da
ETAF: verificao da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do
acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebrao. A letra da lei refere-se apenas ao
contrato consequente do acto invlido, mas no s a formulao legislativa algo infeliz saber se o
acto anterior ou no invlido uma questo a ser resolvida mediante sentena judicial, como tambm
a mera exemplificao, pelo legislador, de uma relao jurdica administrativa. Pelo que o elemento de
conexo desse contrato com a jurisdio administrativa, tendo sido celebrado na sequncia de actos
administrativos anteriores. Sendo de concluir que a emisso de um acto administrativo, cujos efeitos se
repercutem num qualquer contrato celebrado pela Administrao, tem como resultado tornar
administrativa essa mesma relao contratual, independentemente do regime jurdico.
A seguir enuncia-se um outro exemplo que consta da alnea e) do n1 do mesmo preceito:
Questes relativas validade de actos pr-contratuais e interpretao, validade e execuo de
contratos a respeito dos quais haja lei especfica que os submeta, ou que admita que sejam

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submetidos, a um procedimento pr-contratual regulado por normas de direito pblico. Em primeiro
lugar, o contencioso pr-contratual relativo a quaisquer procedimentos pblicos da competncia dos
tribunais administrativos, assumindo a forma de processo urgente (artigos 100 e ss do Cdigo de
Processo). Em segundo lugar, todos os litgios relativos a quaisquer contratos que, nos termos da
respectiva previso legal, tenham sido, devessem ter sido, ou apenas pudessem ter sido precedidos de
um procedimento administrativo so do domnio da jurisdio administrativa. Estabelece-se uma
repercusso directa do procedimento administrativo nos contratos posteriormente celebrados, o que,
atendendo a que, nos nossos dias e no ordenamento jurdico (artigo 2 do CPA), a regra a de que a
actuao administrativa deve realizar-se pela via procedimental, bastaria, s por si, para conduzir
unificao do contencioso contratual da funo administrativa.
Por ltimo, o legislador vai proceder elaborao de outra lista de exemplos de relaes
contratuais enquadrveis na justia administrativa, razoavelmente extensa, tanto da perspectiva
quantitativa como da qualitativa, que vai dos contratos com eficcia substitutiva de acto administrativo
queles celebrados por particulares no exerccio da funo administrativa. Segundo a alnea f) do n1
do artigo 4 so tambm de incluir no contencioso contratual administrativo as questes relativas
interpretao, validade e execuo de contratos de objecto passvel de acto administrativo, de
contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito pblico que regulem aspectos
especficos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja
uma entidade pblica ou um concessionrio que actue no mbito da concesso e que as partes tenham
expressamente submetido a um regime substantivo de direito pblico.
O artigo 4 apresenta 3 nveis de densificao exemplificativa dos contratos da Justia Administrativa:
a)

Contratos com eficcia substitutiva de acto administrativo;

Pela primeira vez, o legislador utiliza uma expresso restritiva de actuao contratual, to restritiva que
nem corresponde sequer ao universo dos contratos administrativos, de figurino francs, mas apenas a
uma pequena parcela destes, quando exista alternatividade na utilizao de uma das duas formas de
actuao.
A questo a colocar no a de saber se esses contratos, caracterizados por um ndice formal possuem
natureza administrativa, mas sim a de saber se, s esses, que devem ser considerados como possuindo
tal natureza ou se, pelo contrrio, ela deve ser alargada a todos os contratos celebrados no mbito da
funo administrativa, em resultado da evoluo da Administrao Pblica e do Direito Administrativo.
inequvoco que, na nossa ordem jurdica, no s a adopo de uma grande diversidade de ndices de
qualificao aponta, s por si, para um conceito amplo de contratao pblica, como tambm o facto
daqueles deverem ser entendidos luz da clusula geral da relao jurdica significa ter-se consagrado
um regime processual comum para todos os contratos da funo administrativa.
b) Contratos total ou parcialmente regulados pelo Direito Administrativo;
Para Vasco Pereira da Silva, a melhor interpretao da norma, de acordo com o esprito do sistema a
de considerar que o legislador quis consagrar um critrio qualificador da relao contratual, de natureza
material, decorrente da necessria ligao entre as normas aplicveis e a natureza da funo

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prosseguida. Segundo o qual, a aplicabilidade de normas jurdico-administrativas a um qualquer
contrato, em que intervenha a Administrao, constitui s por si base jurdica suficiente para se
considerar a sua relevncia, enquanto instrumento de realizao da funo administrativa. A frmula
utilizada deve querer dizer que, sempre que haja uma norma de Direito Administrativo, reguladora de
um qualquer aspecto especfico de um contrato, que os litgios dele emergentes, devem caber no mbito
da Justia Administrativa. Ou seja, que no necessria a regulao global do regime jurdico de um
contrato, nem sequer de qualquer elemento considerado como essencial, sendo bastante apenas a
respectiva regulao parcial, mesmo que se trate de um aspecto especfico, para se dever entender que
tal contratao da competncia da jurisdio administrativa.
Posio diferente tem Freitas do Amaral e Mrio Aroso de Almeida, atravs do qual se procurou
densificar o conceito de contrato administrativo, aparentemente incontornvel num sistema que
continue a apostar na bipartio de competncias, em matria contratual, entre a jurisdio comum e a
jurisdio administrativa. Nesta perspectiva faz-se referncia aos contratos de objecto passvel de acto
administrativo, bem como se recorre ao critrio da tipicidade, admitindo que os tribunais
administrativos apreciem as questes relativas a contratos administrativos tpicos, isto , a cada um dos
tipos de contratos administrativos que a lei especificamente preveja, consagrando normas de direito
pblico destinadas a regular aspectos especficos do seu regime substantivo. Vasco Pereira da Silva
discorda desta posio, dizendo que no v como que uma norma, que no usa a expresso contrato
administrativo, que no faz qualquer referncia expressa ou implcita ideia de tipicidade, e que no
contm qualquer outra exigncia, relativamente aos aspectos substantivos regulados, que no seja a de
que o seu carcter at pode ser especfico, se podem retirar tais concluses. Ainda para mais, tendo em
conta que o legislador da reforma consagrou uma clusula geral de contedo aberto, concretizado
atravs de mltiplos critrios, em que se combinam os tradicionais ndices de natureza formal com
outros de natureza material, da resultando uma noo ampla de contrato, que procura abarcar todos os
que sejam celebrados no mbito da funo administrativa.
Quanto referncia de regime substantivo, no v qualquer impedimento que tais normas sejam
tambm respeitantes ao procedimento contratual. No s porque, em matria de contratao pblica, as
regras materiais e procedimentais tendem a andar sempre ligadas, como tambm porque o legislador
considerou expressamente o procedimento como critrio genrico qualificador da natureza
administrativa dos contratos, como ainda tambm porque cada uma das alneas do artigo 4 do ETAF
corresponde a uma mera exemplificao de uma clusula geral mais ampla. Da que, na sua opinio, a
interpretao correcta a de considerar que sempre que exista uma regulao total ou parcial,
estabelecendo regras de natureza substantiva ou procedimental, aplicveis a um qualquer contrato, que
corresponda ao exerccio da funo administrativa, competente a Justia Administrativa.
c)

Contratos celebrados, mesmo entre dois particulares, colaborando com a Administrao no


exerccio da funo administrativa, quando as partes tenham optado por um regime de direito
pblico.

O presente critrio de qualificao implica o alargamento da jurisdio administrativa tambm a


acordos celebrados entre privados, o que constitui uma manifestao tpica da Administrao infra-

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estrutural, assente na colaborao dos privados para a realizao de funes pblicas. Trata-se de
alargar essa jurisdio aos acordos celebrados entre privados, quando estes, de forma duradoura ou
transitria colaboram com a Administrao pblica na tarefa de satisfao de necessidades colectivas.
Segundo Vasco Pereira da Silva, o objectivo da disposio parece inequvoco no sentido de
alargamento da jurisdio administrativa, tambm a contratos celebrados entre particulares, no mbito
da funo administrativa, desde que as partes assim o convencionem. A expresso legal utilizada para o
efeito, ao fazer referncia necessidade de que pelo menos uma das partes seja uma entidade pblica
ou um concessionrio, que no parece ser muito feliz, j que, por um lado diz de mais (ao referir
que uma das partes pode ser uma entidade pblica) e por outro lado diz de menos (na medida que ao
falar de privados, apenas se referem os concessionrios).
Diz de mais, uma vez que tratando-se de um contrato celebrado entre uma entidade
pblica e um particular, no s h qualquer dvida que tal acordo deve ser considerado da competncia
dos tribunais administrativos, como tambm nesse caso, e estando em causa o exerccio da funo
administrativa, no faz sentido que as partes possam estipular a competncia de uma jurisdio
diferente da administrativa, o que constituiria uma clausula contratual manifestamente ilegal, por
violao do princpio legal de delimitao de competncia da jurisdio administrativa em funo da
natureza administrativa da relao, pelo que, essa parte deve ter-se como no escrita (aplicando a
conhecida presuno de que o legislador se exprime sempre de forma correcta).
Diz de menos, no medida de que, ao falar em privados, apenas se referem os
concessionrios, o que necessita de ser completado com outras situaes de natureza similar, de
colaborao dos privados com a Administrao pblica, quer de natureza temporria, quer de natureza
duradoura. A referencia a concessionrios deve ser interpretada como meramente exemplificativa das
situaes jurdicas de colaborao dos particulares no exerccio da funo administrativa, o que, de
resto, no s est de acordo com o esprito do sistema, como da tcnica utilizada pelo legislador em
matria de delimitao da jurisdio administrativa.
Em suma, a tcnica legislativa adoptada para a delimitao do mbito da jurisdio administrativa,
nomeadamente em matria de contratao pblica, tem como consequncia permitir a qualificao
como administrativos, para efeito do Contencioso Administrativo, de todo os contratos correspondentes
ao exerccio da funo administrativa.
Mais do que analisar a forma exaustiva a letrade cada um dos preceitos que tratam da contratao
administrativa, importa analisar o esprito de sistema, interpretando cada uma dessas disposies
enquanto exemplos de concretizao da clusula geral da clusula geral das relaes jurdicas
administrativas, necessitados de ser entendidos no seu conjunto e completados com outros ndices
similares, de modo a delimitar o exacto alcance do mbito da jurisdio administrativa e matria de
contratao administrativa.
A considerao tanto da clusula geral como de todos os diversos e cumulativos critrios de
delimitao do mbito da jurisdio administrativa em matria de contratao pblica apontam no
sentido de consagrao, pelo legislador, de um regime de abertura da Justia Administrativa a todo o
universo dos acordos celebrados no exerccio da funo administrativa. Para Vasco Pereira da Silva,

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no parece que haja lugar para interpretaes de natureza restritiva, como defende Freitas do Amaral e
Aroso de Almeida.
Vasco Pereira da Silva julga mais adequada letra e ao esprito do sistema a interpretao de Maria
Joo Estorninho de considerar que, na nossa ordem jurdica, o Contencioso Administrativo abrange
contratos tradicionalmente qualificados como administrativos, mas tambm contratos de direito privado
da Administrao Pblica, para alm de contratos celebrados entre particulares. Em relao aos
contratos celebrados por entidades pblicas consagra-se, no fundo, finalmente, a uniformizao de
competncia jurisdicional, uma vez que, estando sujeito, ou do ponto de vista substantivo ou do ponto
de vista procedimental, a regras jurdico-pblicas, o contrato acabar cair por terra, em qualquer dos
casos, no mbito de competncia dos tribunais administrativos.
de admitir a necessidade de existncia de regimes contratuais diferentes, no seio da Administrao
pblica, assim como a considerao de que, relativamente a determinada tarefas administrativas em
razo da respectiva natureza deve admitir-se a celebrao de contratos individuais de trabalho. Deste
modo, tal como dita Vasco Pereira da Silva, em vez da criao de uma nova esquizofrenia
jurisdicional no domnio da contratao pblica, teria sido prefervel seguir uma de duas solues: 1)
transferir todo o direito laboral administrativo para o domnio da jurisdio administrativa e fiscal,
dando prevalncia ao critrio da funo administrativa sobre o do regime jurdico; ou 2) transferir todo
o direito laboral administrativo para os tribunais judiciais, dando prevalncia ao critrio da similitude
material as situaes contratuais sobre o da natureza das regras jurdicas.
A remisso do contencioso do contrato individual de trabalho para os tribunais judiciais, para alm de
ter criado uma nova e indesejvel dualidade de jurisdies, veio ainda criar um imbrglio
interpretativo, decorrente da dificuldade de conciliao do regime do ETAF com a Lei do Contrato de
Trabalho na Administrao Pblica. Isto porque parece existir uma antinomia legislativa entre a norma
que exclui o contencioso do contrato individual do mbito da justia administrativa (n3, alnea d) do
artigo 4 do ETAF), e a norma, do mesmo artigo, que qualifica como integrando a jurisdio
administrativa o contencioso de qualquer contrato que seja antecedido de procedimento administrativo
(alnea e), do n1 do mesmo artigo), como o caso do contrato individual de trabalho na Administrao
Pblica (artigo 5 da Lei n23/2004 de 22 de Julho).
Chegamos assim, ao resultado paradoxal do legislador da reforma ter afastado velhas dualidades
esquizofrnicas, mas no ter sido capaz de evitar a criao de novas, ainda que de menos gravidade,
dado o seu carcter recente e o seu alcance limitado.

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2.3A dualidade de meios processuais em matria de contencioso dos contratos da funo
administrativa
O Cdigo consagra 2 meios processuais principais, que so a aco administrativa comum e aco
administrativa especial. A lgica de repartio do mbito de cada um que assenta no critrio das formas
de actuao administrativa, deveria fazer da aco comum o meio processual privilegiado para os
litgios de natureza contratual, o que s no se verifica integralmente, contudo, em razo do regime
estabelecido em caso de cumulao de pedidos.
Assim, os litgios emergentes das relaes administrativas de contratao tanto podem dar
origem aco administrativa especial como comum, j que:

Sempre que se verifique uma cumulao de pedidos relativos a um contrato com pedidos
referentes a um acto administrativo ou a uma norma regulamentar, o meio adequado a aco

especial, art.5/1 CPTA


Sempre que exista s um ou vrios pedidos em cumulao, mas todos respeitantes a um
contrato de jurisdio administrativa, ento o meio processual adequado a aco comum

2.4Pressupostos processuais das aces administrativas comuns no domnio contratual


da funo administrativa
No que respeita especificidade das regras relativas aos pressupostos processuais das aces comuns,
no domnio da contratao administrativa, h que equacionar as questes de legitimidade (art.40
CPTA).
A lgica tradicional encarava a questo da legitimidade de uma ptica exclusivamente bipolar,
interpretando de forma restritiva as disposies legislativas que se referiam s partes, e considerando
apenas a interveno judicial dos efectivos contratantes. Esta ptica bilateralista estrita foi muito
criticada, tanto em razo dos respectivos fundamentos como dos resultados prticos a que chegava, por
parte de certos sectores da doutrina (MARIA JOO ESTORNINHO), que defendiam antes o
alargamento da legitimidade no domnio contratual a outros sujeitos lesados, quer na qualidade de
terceiros, quer como sujeitos de relaes multilaterais.
Da perspectiva de VASCO PEREIRA DA SILVA, independentemente de estar em causa um
contrato, um acto ou qualquer outra forma de exerccio da actividade administrativa, sempre que os
particulares sejam afectados por essa actuao e sejam merecedores de proteco jurdica, eles no so
terceiros em face de uma relao jurdica estabelecida entre outros privados e a AP, mas so partes de
uma relao multilateral, que se considera existir, e que abrange as autoridades administrativas, os
privados que so destinatrios da actuao administrativa, assim como aqueles que so por ela
afectados.
O CPTA vai produzir uma ruptura com esta perspectiva fechada de entendimento da
legitimidade no contencioso contratual da AP, alargando os poderes de interveno no processo, no s
aos intervenientes do contrato, mas a todos os interessados e at mesmo ao MP e ao actor popular
(art.40 CPTA).

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O Cdigo comea por distinguir 2 hipoteses, a dos pedidos relativos interpretao e
validade dos contratos (art.40/1) e a dos pedidos relativos respectiva execuo (art.40/2).
Em primeiro lugar, no que respeita a pedidos relativos validade, total ou parcial, dos
contratos da funo administrativa estabelecem-se as seguintes categorias de sujeitos dotados de
legitimidade processual (art.40/1 CPTA):
1.
2.

Os contraentes
Todos os particulares susceptveis de ser lesados nos respectivos direitos pela celebrao

3.
4.

do contrato
O MP
O actor popular

Consagra-se assim uma soluo de alargamento da legitimidade a todos os particulares


afectados nas suas posies jurdicas subjectivas pelo contrato, concretizando em matria de contratos
administrativos, o princpio da proteco plena e efectiva dos direitos dos particulares (art.268/4 CRP).
J no parece ser razovel a opo do legislador de alargar o universo de legitimidade para
alm da proteco jurdica subjectiva, nomeadamente atravs da aco popular, admitindo que, mesmo
aqueles que no possuam interesse pessoal na demanda (art.9/2 CPTA), possam intervir no
contencioso relativo a um contrato da funo administrativa. O que est em causa uma actuao
administrativa baseada num negocio jurdico bilateral, em que a produo de efeitos decorre da vontade
das partes, e no perante uma relao decorrente de uma actuao unilateral da AP.
A prpria noo de contrato parece ser incompatvel com a lgica da abertura do processo a
quem nada tenha a ver com tal relao jurdica, como o caso do actor popular, pois no faz sentido
considerar que os direitos constitudos pela via contratual so, simultaneamente, relativos e absolutos,
decorrentes da vontades das partes e oponveis erga omnes, integrantes de uma relao criada por
sujeitos determinados mas aberta a toda a colectividade.
Em segundo lugar, no que respeita aos pedidos relativos execuo dos contratos da funo
administrativa, o Cdigo consagrou igualmente uma situao de ampliao da legitimidade (art.40/2
CPTA), identificando categorias similares de sujeitos, a saber:
1) os contraentes
2) os particulares lesados nos seus direitos pela execuo do contrato, quer em razo do
respectivo clausulado, quer por terem sido preteridos no procedimento prvio
3) o MP, mas apenas quando estiver em causa um interesse pblico especialmente relevante
4) o actor popular
O legislador chega ao mesmo resultado de considerar que para alm dos contraentes, gozam
tambm de legitimidade outros particulares afectados pela relao contratual, assim como o actor
pblico e o actor popular.
Os critrios de aferio da legitimidade para o MP parecem ser mais exigentes dos que o do
actor popular, j que s se permite a interveno do primeiro em caso de interesse pblico
especialmente relevante, o que no se exige no segundo caso. Por um lado, os interesses de defesa da
legalidade e do interesse pblico, que tanto o MP como o actor popular prosseguem, mediante o direito
de aco em juzo, em geral, revestem-se sempre de especial relevncia pois, esto em causa valores
e bens constitucionalmente protegidos como resulta do art.9/2 CPTA -, no se percebendo porque

95

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que em matria de contratos tal relevncia deveria ser ainda mais especial. Ainda mais tratando-se o
primeiro de um organismo estadual, a quem est cometida a tarefa de zelar, a titulo institucional, pela
defesa da legalidade e do interesse pblico (art.219 CRP).
No apenas introduz um alargamento desmesurado da legitimidade, dado que admite a
intervenai de quem no possua qualquer interesse pessoal na demanda, o que contraditrio com a
natureza da relao contratual controvertida; como tambm regula esse alargamento objectivo de forma
incorrecta pois ele deveria realizar-se antes atravs do mecanismo da aco pblica e no do da aco
popular.
Especifica do contencioso contratual tambm a regra do pressuposto processual da
opportunidade. Enquanto a aco administrativa comum, em geral, no est sujeita a qualquer prazo
(art.41/1 CPTA), j no que respeita impugnao de contratos da funo administrativa existe uma
regra especial, segundo a qual os pedidos de anulao, total ou parcial, de contratos podem ser
deduzidos no prazo de 6 meses contados da data da celebrao do contrato, ou, quanto a terceiros, do
conhecimento do seu clausulado (art.41/2 CPTA).
O fundamento da regra parece ser o da criao de um paralelismo entre a regulao aplicvel
impugnao de actos e impugnao de contratos, mas duvidosa esta assero, dado que as
exigncias de estabilidade e da tutela da confiana dos particulares, que justificam os prazos para reagir
contra as actuaes unilaterais, no se colocam da mesma maneira perante um negocio jurdico
bilateral, em que a produo de efeitos decorre do prprio acordo de vontades entre as partes.
necessrio interpretar a previso de tais prazos de forma restritiva, nomeadamnete no a
alargando aos pedidos de condenao, que devem poder ser propostos a todo o tempo, da mesma
maneira que se deve considerar que aqueles no possuem qualquer efeito preclusivo do julgamento
futuro das relaes contratuais (aplicando aqui, por analogia, o regime previsto, no art.38 CPTA, sob
pena de se estar a criar um regime de inimpugnabilidade mais gravoso para os contratos da funo
administrativa do que para os actos administrativos, o que seria um absurdo).
Se a regulao de pressupostos processuais para o contencioso administrativo dos contratos
positiva na medida em que reconhece a autonomia contenciosa dessa forma de actuao, j
o estabelecimento de regras, cujo contedo conduza a um tratamento processual equiparado de
actos e de contratos no se afigura ser saudvel.

1.

O problema do contencioso da responsabilidade civil pblica


A responsabilidade civil das entidades publicas constitui um verdadeiro pilar do Estado de

Direito, encontrando-se consagrada na CRP, art.22.


A reforma do contencioso ficou por completar no que respeita responsabilidade civil pblica.
Por um lado, porque apesar dessa matria constar do catologo das propostas legislativas que
integravam a reforma, a mudana acabou por no se verificar em virtude da baixa ocorrida no decurso
do procedimento. A AR discutiu e aprovou, na generalidade, as respectivas propostas, mas deixando
pelo caminho o diploma regulador da responsabilidade civil da AP. Por outro lado, porque o surgimento
de um novo Regime Jurdico da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais Entidades

96

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Pblicas, que s se deu em 2007, no foi capaz de resolver os problemas pendentes, consagrando um
regime jurdico que no inteiramente coerente com a letra e o esprito da reforma.
1.2. Era uma vez o longo caminho da dualidade para a unidade do contencioso da
responsabilidade civil contratual das entidades pblicas. Uma historia interminvel?
A sucessiva repetio, quase at aos nosso dias, da historia em que tanto os tribunais
judiciais como os tribunais administrativos se consideravam incompetentes para decidir e mostravam
duvidas quanto ao direito aplicvel, a prova de que o Contencioso Administrativo tem demorado
muito tempo para dela retirar alguma moral.
Tal era a situao, em que pelos danos causados no desempenho de actividades de gestao
privada a Administrao responde segundo o D. Civil perante os tribunais judiciais, e pelos danos
causados no exerccio de gesto pblica responde segundo o D. Administrativo perante os tribunais
administrativos (FREITAS DO AMARAL). Daqui resultando que o direito da responsabilidade
administrativa, com a respectiva dualidade de regimes jurdicos e de tribunais competentes, podia ser
caracterizado pela ideia de fragmentao.
Criticas:
um sistema ilgico pois assentava na distino entre gesto pblica e gesto privada, que h
muito tinha perdido a sua razo de ser, isto porque:
a)

Tinha como pressuposto uma ideia autoritria da Administrao que, ou exercia poderes de
autoridade, ou era remetida para o D. Privado. O que correspondia a uma concepo do D.
Administrativo como um conjunto de normas excepcionais do D. Civil, que se fazia

acompanhar de uma viso actocentrica das formas de actuao administrativa.


b) No possvel distinguir as actuaes informais e tcnicas, assim como as operaes
materiais da AP, com base na distino da gesto pblica e da gesto privada. Em vez disso,
todas as actuaes administrativas tendem a surgir unificadas em razo da ideia de funo
administrativa e no da regra do exerccio do poder. Aquilo que comum a todas as actuaes
administrativas e que justifica um tratamento jurisdicional unitrio, a dimenso da satisfao
de necessidades colectivas atravs de formas pblicas e privadas.
A prova mais acabada da irracionalidade do sistema, era o facto da jurisprudncia ter
renunciado a um critrio lgico de distino entre gesto pblica e gesto privada, substituindo-o e
passando a contentar-se com a sensao de ambiente de D. Pblico.
A reforma do contencioso administrativo veio criar as condies para o surgimento de uma
outra historia do contencioso da responsabilidade civil pblica, ao consagrar a unidade jurisdicional
neste domnio. Mas ela ainda apenas mais uma verso da mesma historia, visto que, por um lado, a
unidade jurisdicional consagrada no est isenta de equvocos, por outro lado, porque se mantem a
dualidade legislativa, a que acrescia ainda a indiferena do legislador que, s em 2008, com o DL
67/2007, veio estabelecer um novo regime da responsabilidade civil pblica.
O nosso ordenamento delimita a competncia dos tribunais administrativos e fiscais em razo
da natureza das relaes jurdicas em causa (art.212/3 CRP e art.1/1 ETAF), completando depois essa

97

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clausula geral com uma enumerao exemplificativa, que concretiza o tipo de situaes jurdicas
susceptveis de ser enquadradas no Contencioso Administrativo.
tendo em vista este enquadramento geral que devem ser interpretadas as disposies
relativas responsabilidade civil pblica, constantes das alneas g), h) e i) do n1 do art.4 ETAF. Da
analise conjugada destes preceitos, resulta a consagrao de um regime de unidade jurisdicional, tanto
no que respeita ao contencioso da responsabilidade extracontratual da AP, como tambm no que se
refere ao contencioso de toda a responsabilidade civil pblica, que agora passa a ser da competncia
dos tribunais administrativos. uma orientao correcta, sobretudo tendo em conta as opes do
art.212/3 CRP, mas que necessita agora de ser completada atravs de legislao substantiva
conforme.
Em primeiro lugar, comete-se jurisdio administrativa o julgamento das questes em que,
nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito
pblico, incluindo o resultante do exerccio da funo jurisdicional e da funo legislativa (art4/1
ETAF) qualifica como administrativa, para efeitos processuais, qualquer relao de responsabilidade
civil pblica, independentemente da natureza do rgo e do poder em que ele se encontra inserido.
Curioso que, nesta disposio, se faa referencia responsabilidade civil emergente das
funes legislativa, administrativa e judicial mas no se refira expressamente a funo politica. Isto
poderia conduzir a certas interpretaes, mais literalistas, a considerar que esta foi excluda deste
regime.
VASCO PEREIRA DA SILVA no faz sentido interpretar literalmente uma norma que
concretiza uma clausula geral, como tambm no correcto apelar a um elemento histrico, perante um
procedimento legislativo to atribulado. As razoes de ordem material e do esprito do sistema apontam
no sentido da incluso da responsabilidade civil da funo politica no Contencioso Administrativo,
tanto pela similitude de caractersticas materiais das funes politica e legislativa, como pela lgica do
sistema apontar para a unificao do regime da responsabilidade civil pblica, mediante uma clausula
geral, pelo que a referencia s funes legislativa e jurisdicional deve ser considerada como meramente
exemplificativa.
Mesmo abandonada a dualidade de jurisdies, no desapareceu a dualidade de regimes
jurdicos, uma vez que a ausncia de um outro diploma regulador da responsabilidade civil pblica (at
ao DL 67/2007), faz com que continue a ser necessrio, para a determinao do regime jurdico
aplicvel, saber se se est perante uma actuao de gesto pblica ou de gesto privada.
A verso anterior do art.4/1 fazia referencia, sem mais, responsabilidade civil
extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico. E logo houve quem quisesse ver na letra da
lei, habilitao bastante para fazer uma leitura restritiva da unidade jurisdicional e para reintroduzir a
relevncia da distino gesto pblica/privada.
A questo surgiu, uma vez mais, a propsito dos acidentes, os mesmos que, antes da reforma
constituam um exemplo de escola da ilogicidade dos critrios de distino. E a interpretao literalista
de certa jurisprudncia veio colocar a questo de saber se a expresso haja lugar a responsabilidade
das pessoas colectivas pblicas no quereria dizer que a competncia da jurisdio administrativa
apenas existiria nos casos em que as entidades pblicas fossem rs, mas no quando fossem autoras. O

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que significava, nos referidos casos de acidentes de viao, que s quando os lesados exigissem uma
indemnizao da AP, que seriam competentes os tribunais administrativos, mas no assim quando
fosse a AP a demandar os particulares ou uma entidade seguradora, ou at mesmo quando, numa aco
iniciada contra uma entidade administrativa, esta contestasse mediante a apresentao de um pedido
reconvencional, casos em que a competncia seria dos tribunais judiciais.
VASCO P.SILVA: esta soluo parece contraria ao regime estabelecido pelo Cdigo por 3
razes principais:
1.

Se o critrio geral de determinao da jurisdio competente o da natureza da relao (arts.


212/3

CRP e 1/1 ETAF), sendo as situaes identificadas no n4 meramente

exemplificativas, ento como que uma s relao jurdica pode ser simultaneamente
qualificada como administrativa e no administrativa, para efeitos contenciosos, consoante a
2.

posio ocupada pela entidade pblica seja a de r ou de autora?


O suposto argumento da letra da lei no faz qualquer sentido, desde logo, equivoco, mesmo
da perspectiva da analise literal, pois no s a expresso haja lugar pouco rigorosa, como
tambm a globalidade da formula empregue se presta a varias interpretaes, designadamente
a de se poder considerar que o legislador se refere s questes em que ocorre, ou a que seja
aplicvel, o regime da responsabilidade civil pblica.

Considerando que, o legislador instaurou um sistema de unidade jurisdicional em matria de


responsabilidade civil administrativa, foroso de concluir pela aplicao desse regime a todo o
universo da responsabilidade civil no mbito da funo administrativa.
Por ultimo, falar de um argumento histrico, baseado apenas numa variao equivoca da letra do
preceito, pretendendo atribuir-lhe um sentido que no encontra qualquer fundamento nos trabalhos
preparatrios e que, ate os contradiz, pois o que se conhece desses documentos a inteno expressa de
um regime de unidade jurisdicional para o contencioso da responsabilidade civil administrativa, um
absurdo.
3.

Na nossa ordem jurdica, para alm do caso dos acidentes de viao, existe uma outra situao
em que a lei tanto estabelece a aplicabilidade do direito da responsabilidade civil
administrativa tambm actuao de privados, como prev a possibilidade de as relaes
administrativas, da decorrentes, virem dar origem a litgios, originando processos em que
sejam esses mesmos particulares os rus (art.4/1 i) ETAF). Por outro lado, o CPTA, prev a
possibilidade de existirem processos em que so os particulares a ser demandados atravs de
uma aco administrativa, que tanto pode ser intentada por uma autoridade administrativa,
como por outro particular (art.37/3 CPTA).

No faz sentido colocar fora do mbito da jurisdio administrativa, aqueles litgios que devem ser
considerados administrativos para o efeito da determinao do tribunal competente (art.4/1), s
porque, naquele processo, o pedido foi dirigido contra o particular ou porque tendo sido intentada
contra uma entidade administrativa esta fez um pedido reconvencional.

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Art.4/1 h) atribui jurisdio administrativa a competncia dos litgios em matria de
responsabilidade civil extracontratual dos titulares de rgos, funcionrios, agentes e demais servidores
pblicos completa a previso da alnea g).
Art.4/1 i) atribui jurisdio administrativa a competncia dos litgios em matria de
responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicvel o regime
especifico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito pblico.
Tem-se discutido se esta ultima disposio ou no imediatamente aplicvel. Por um lado,
MRIO AROSO DE ALMEIDA e FREITAS DO AMARAL entendem que, na ausncia de disposies
de direito substantivo que prevejam a aplicao do regime especifico da responsabilidade do Estado a
entidades privadas parece que a previso permanecer sem alcance prtico.
VIEIRA DE ANDRADE e VASCO PEREIRA DA SILVA: em coerncia com a alnea d)
talvez se deva presumir a aplicabilidade do regime substantivo de direito pblico, pelo menos
responsabilidade por exerccio de poderes pblicos por concessionrios e por entes privados de mo
pblica (ex. as administraes porturias).
J no que respeita delimitao negativa do mbito da jurisdio, a unificao parece no ter
sido realizada da melhor maneira. Ao no ter levado essa unificao at s ultimas consequncias, o
legislador acabou por admitir certas situaes em que se continua a verificar uma dualidade de
jurisdies. Isso resulta, desde logo, do afastamento da jurisdio administrativa da apreciao das
aces de responsabilidade por erro judicirio cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de
jurisdio, bem como das correspondentes aces de regresso (art.4/3 a) ETAF).
Se bem se compreende que o julgamento das questes da existncia ou no do erro judicirio
caiba jurisdio no mbito da qual foi emitida, j o mesmo no procede quanto ao julgamento da
responsabilidade civil por erro judicirio.
Com a lei 67/2007 surge finalmente o novo regime da responsabilidade civil pblica.
Em primeiro lugar, o regime da responsabilidade civil pblica aplica-se aos danos resultantes
do exerccio da funo legislativa, jurisdicional e administrativa (art.1/1), harmonizando-se assim o
regime substantivo da responsabilidade civil de acordo com a previa uniformizao jurisdicional. Tal
soluo, veio a revelar-se na prtica, dotada de efeitos secundrios considerveis, j que no s ela
responsvel por todos os atrasos no surgimento do diploma como de quase todas as criticas que ele tem
sofrido, como tambm pelo facto dela ter vindo a desviar a discusso da responsabilidade civil
pblica, que deixou de se ocupar com a funo administrativa para passar a preocupar-se com a funo
jurisdicional.
Em segundo lugar, o legislador trouxe a ambiguidade lingustica, pois de acordo com o
art.1/2, correspondem ao exerccio da actividade administrativa as aces e omisses adoptadas no
exerccio de prerrogativas de poder pblico ou regulado por disposies ou princpios de direito
administrativo.
Isto, porque se certo que se pode interpretar a expresso actuao regulada por disposies
ou princpios de direito administrativo, em termos amplo, fazendo-a corresponder a todo o universo da
actividade administrativa, no menos certo que a outra expresso utilizada prerrogativas de poder
pblico parece apontar para a necessidade de se proceder a distines de regime dentro da funo

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administrativa, permitindo doutrina e jurisprudncia fazer ressuscitar a antiga distino entre
gesto publica e gestao privada, que se julgava extinta.
VASCO PEREIRA DA SILVA a forma correcta de interpretar a disposio a de considerar
que ela pe termo a dicotomias legislativas, unificando todo o regime jurdico da funo
administrativa. Argumentos:
1.

A expresso mais restritiva aparece em alternativa outra mais ampla o que significa que o
regime aplicvel tanto s actuaes e omissos em que existam poderes de autoridade ou de
gesto pblica, como s demais por serem reguladas por normas ou princpios de D.

2.

Administrativo
A referencia regulao por normas ou princpios de D. Administrativo deve abranger as
actuaes ditas de gesto privada, pois os princpios gerais da actividade administrativa e as
normas que concretizem preceitos constitucionais so aplicveis a toda e qualquer actuao da

3.

AP ainda que meramente tcnica ou de gestao privada (art.2/5 CPA).


O legislador adoptou um sentido amplo de funo administrativa para efeitos de
responsabilidade civil administrativa, que abrange actuaes publicas e privadas, assim como
entidades pblicas e privadas.

3.2. A dualidade de meios processuais em sede de responsabilidade civil pblica: a aco


administrativa comum e a aco administrativa especial
Na lgica do CPTA, as questes de responsabilidade civil pblica geram pedidos susceptveis de ser
tutelados, em princpio, pela aco administrativa comum, a menos que se verifique a cumulao com
outros pedidos, caso em que o meio processual adequado a aco administrativa especial (art.5/1).
Parece manifestar-se aqui uma vez mais, a tendncia do regime de responsabilidade civil pblica para a
dualidade, neste caso, de meios processuais.
No que respeita aco administrativa comum, o art.37 CPTA procede a uma enumerao
exemplificativa de pedidos que podem ser tutelados por este meio processual. Dizem respeito
responsabilidade civil pblica:
1.

Os pedidos relativos responsabilidade civil das pessoas colectivas bem como os titulares dos
seus rgos, funcionrios ou agentes, incluindo aces de regresso (art.37/2 f)). pedidos de
natureza condenatria. de acrescentar tambm os pedidos de condenao, no domnio da
responsabilidade civil administrativa, contra os particulares que colaboram com a AP no
exerccio de funes administrativas, cujos litgios so da competncia dos tribunais
administrativos (art.4/1 i) ETAF). Na disposio em causa incluem-se agora expressamente as
questes relativas ao eventual direito de regresso do Estado contra os seus agentes (art.37/2

2.

CPTA)
Os pedidos de condenao ao pagamento de indemnizaes, decorrentes da imposio de
sacrifcios por razoes de interesse pblico (art.37/2 g)). pedidos condenatrios referentes a

3.

situaes de responsabilidade por actos ilciitos ou pelo sacrifcio, de importncia crescente


Os pedidos de condenao da AP adopo das condutas necessrias ao restabelecimento de
direitos ou interesses violados. Antes da presente reforma havia quem pusesse em causa a

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possibilidade de emisso de sentenlas de reconstituio natural, no domnio da
responsabilidade administrativa, com base no princpio da independncia da Administrao
activa perante os tribunais (FREITAS DO AMARAL). O Prof. Vasco j antes entendia que tal
interpretao no s era incompatvel com a lei fundamental, por violao do princpio
constitucional da proteco plena e efectiva dos direitos dos particulares, como tambm era
incorrecta, com base em argumentos de ordem sistemtica pois no tinha em conta que as
aces de responsabilidade davam origem a um contencioso de plena jurisdio, em que o juiz
gozava de plenos poderes perante a AP, no sendo por isso invocvel o princpio da separao
de poderes contra a sentena que cominasse a restituio natural de direitos lesados.
Art.38/1 CPTA vem por em causa o clssico entendimento de caso decidido dos actos
administrativos como realidade substantiva, consagrando antes os efeitos meramente processuais de
inimpugnabilidade, que no possui qualquer eficcia convalidatoria das actuaes administrativas
ilegais. No domnio da responsabilidade esta norma possui especial relevncia que a de proceder
autonomizao do pedido de indemnizao relativo aos demais e em relao ao pedido de anulao, ou
declarao de nulidade de acto ou de regulamento administrativo. Vem afastar a interpretao de tratar
a impugnao contenciosa do acto administrativo danoso como um pressuposto da aco de
responsabilidade, dominante na jurisprudncia, dando razo queles que j antes defendiam que a nica
interpretao conforme CRP do art.7 do DL 48 051, era de natureza substantiva, considerando que o
que estava em causa era um problema de concorrncia de culpas entre a AP e o lesado (RUI
MEDEIROS, VIEIRA DE ANDRADE).
Tal soluo agora expressamente consagrada no art.6 da Lei 67/2007 que estabelece que
quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para a produo ou agravamento dos
danos causados, designadamente por no ter utilizado a via processual adequada eliminao do acto
jurdico lesivo, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e as
consequncias que delas tiverem resultado, se a indemnizao deve ser totalmente concedida, reduzida
ou mesmo excluda.
No que respeita aco administrativa especial, ela susceptvel de ser utilizada no domnio
do contencioso da responsabilidade civil pblica sempre que se verifique a cumulao de pedidos
relativos a um acto ou a um regulamento administrativo com o pedido de indemnizao (art.47 CPTA).
Esta soluo assegura a possibilidade de apreciao jurisdicional da integralidade da relao jurdica
existente entre as partes.
No que respeita a pressupostos processuais, no havendo regras especiais, valem as gerais. No
caso da legitimidade, se no que respeita aco para defesa de interesses propios as regras gerais so
adequadas (arts.9/1 e 10 CPTA), j no que respeita defesa da legalidade e do interesse pblico se
levantam problemas, uma vez que a aco pblica e a aco popular no costumavam ter cabimento no
domnio da responsabilidade civil, salvo no caso especial da tutela objectiva de danos no
subjectivizaveism que se verificam em domnios administrativos novos, como os do ambiente, do
urbanismo, do consumo e da cultura. Da que seja de lamentar que o legislador no tenha aproveitado a
reforma para regular o problema de possibilidade de utilizao dos mecanismos da responsabilidade
civil com intuitos sancionatrios.

102

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CAPTULO VI OS PROCESSOS CAUTELARES9


1. As caractersticas da tutela cautelar
O processo cautelar tem por finalidade assegurar a utilidade de uma lide principal. Visam
especialmente garantir o tempo necessrio para se fazer Justia.
Em virtude dessa funo de preveno contra a demora, as providencias cautelares tm
caractersticas tpicas:
1.

Instrumentalidade dependncia, na funo e na estrutura de uma aco principal,

2.
3.

cuja utilidade visa assegurar;


Provisoriedade no se dedica a resolver definitivamente o litgio;
Sumariedade cognio sumria da situao de facto e de direito, prpria de um
processo provisrio e urgente.

So diferentes dos processos autnomos urgentes estes so processos principais e visam a


produo de decises de mrito: assim, as impugnaes urgentes eleitorais, e as intimaes para defesa
de direitos, liberdades e garantias.
2. A plenitude da proteco: a universalidade das providencias admitidas
A lei admite providencias de quaisquer tipo, desde que adequadas a assegurar a utilidade da
sentena (art. 112/1 CPTA). E, obviamente, sem quaisquer limitaes que no sejam as que resultam
da natureza das coisas e dos limites da funo administrativa.
Isto significa que temos providencias conservatrias e ainda antecipatrias (incluindo as
providencias de regulao provisria ou interina de situaes), o que salientado pela lei.
Quanto aos pedidos, podem estes ser de qualquer natureza desde que funcionalmente
adequados (a listagem do art. 112/2 contm apenas uma listagem exemplificativa).
A universalidade tambm se manifesta no facto de a tutela cautelar se estender a todas as
actividades administrativas.
So ainda aplicveis as providencias constantes do CPS, com as devidas adaptaes, mas dado
que o CPTA deixa utilizar qualquer providencia esta remisso no tem grande sentido.
Como corolrio desta universalidade, a excepo prevista no art. 153 CPA extensvel a
todas.
3. A deciso sobre a concesso da providencia cautelar

VIEIRA DE ANDRADE, A Justia Administrativa, Almedina, 10 edio, Coimbra, 2009, pp. 343 e ss.

103

Faculdade de Direito da UCP


3.1. Periculum in mora (perigosidade)
O conceito de providencia cautelar pressupe uma situao de perigo de inutilidade, total ou
parcial, resultante do decurso do tempo e, especificamente no direito administrativo, da adopo ou
absteno de uma pronncia administrativa (o carcter da perigosidade objectivo, dado referir-se
utilidade do processo e no aos direitos dos particulares).
Art. 120 tem de haver receio fundado da constituio de uma situao de facto consumado
ou da produo de prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente visa assegurar no
processo principal.
Deve ser feito um juzo de prognose, para ver se h ou no razes para decretar a providencia,
por receio de que a sentena final seja intil.
O fundado receio h-de corresponder a uma prova, a cargo do requerente, de que tais
consequncias so suficientemente provveis para que a tutela se justifique.
O periculum in mora pode ser de infrutuosidade (providencia conservatria), como de
retardamento (providencia antecipatria).
O juiz dever sempre fazer um juzo de custos benefcios em funo da utilidade da sentena,
no decidindo de acordo com critrios abstractos.
Este requisito no vem formulado pela lei (art. 120/1, a)), pelo que nos casos em que a
procedncia seja evidente, o tribunal est dispensado de fundamentar a perigosidade. Interessar
fundamentar apenas para efeitos do pressuposto processual do interesse em agir.
3.2. A juridicidade material como padro decisrio
O juiz tem o dever de averiguar a procedncia da lide principal, isto , de avaliar
sumariamente a existncia do direito invocado (fumus iuris).
O papel que dado ao fumus iuris decisivo o nico factor relevante para a deciso de
adopo da providencia cautelar em caso de evidencia da procedncia da lide principal.
Pode mesmo faz-lo sem que se verifique o fundado receio de inutilidade do pedido.
Note-se que o critrio legal o do carcter evidente da procedncia da aco.
Assim, justificam-se cautelas na aplicao deste critrio, sendo legitima a pergunta sobre se a
evidencia relevante para este efeito no dever ser entendida como referida apenas a situaes
excepcionais assim, no mbito da impugnao de actos, seno dever ser s aquela que respeite a
vcios graves que gerem a nulidade do acto, tendo em conta que os vcios geradores da anulabilidade
(formais e procedimentais), podem acabar por ser irrelevantes ou permitir o aproveitamento do acto.
Assim, o art. 12/1, a) CPTA dever ser limitado s aces de nulidade, exigindo as restantes a
demonstrao da perigosidade e a ponderao de interesses. Mesmo em caso de nulidade, deve-se
considerar a ponderao de interesses nos casos em que se possa vir a admitir o reconhecimento de
efeitos jurdicos situao de facto decorrente do acto nulo.

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Nas situaes intermedias, que correspondem maioria, quando haja incerteza relativamente
existncia da ilegalidade ou do direito do particular, a lei opta por uma graduao:
1.
2.

Se a probabilidade for maior, pode ser decretada, mesmo que antecipatria;


Se for requerida apenas uma conservatria, j no preciso que se prove ou que
o juiz fique com a convico da probabilidade de que a pretenso seja
procedente nos termos da lei, bastando que no seja manifesta a falta de
fundamento.

A lei basta-se com um juzo negativo de no-improbabilidade da procedncia da aco para


fundar a concesso de uma providencia conservatria, mas obriga a que se possa formular um juzo
positivo de probabilidade para justificar a concesso de uma providencia antecipatria.
Mas este tributo justia material no pode desvirtuar o processo cautelar, sobrecarregando-o
com uma instruo aprofundada sobre o mrito da causa.
3.3. A proporcionalidade na deciso da concesso
Outro aspecto decisivo peso do princpio da proporcionalidade: implica a ponderao de
todos os interesses em jogo, de forma a fazer depender a prpria deciso sobre a concesso ou no da
providencia dos interesses preponderantes no caso concreto, sempre que seja evidente a procedncia ou
improcedncia da pretenso.
Para isso deve ser efectuado um juzo de prognose pstuma avaliar os resultados de cada
uma das alternativas, no sendo a tutela concedida quando os prejuzos da concesso forem superiores
aos prejuzos que resultariam da concesso.
importante salientar que a concesso ou no da providencia cautelar est associada
circunstncia de a providencia poder ser substituda pelo juiz ou de este poder decretar contraprovidncias como a imposio de garantias a prestar pelo requerente.
4. O contedo da deciso cautelar: a necessidade e a adequabilidade da providencia decretada
A ideia de proporcionalidade aparece na dimenso da necessidade. Art. 12/2 as
providencias devem limitar-se ao necessrio para evitar a leso dos interesses defendidos pelo
requerente. Por isso, pode (discricionariamente) o tribunal, ouvidas as partes, decretar uma providencia
no requerida, em cumulao ou em substituio da que foi requerida, quando isso seja adequado para
evitar a leso e seja o meio menos gravoso.
Para ser decretada em cumulao tem de ser uma contra-providencia, que diminua o prejuzo
para os interesses do requerido. A decretada em substituio ter que ser adequada a proteger os
interesses do requerente.
H uma compresso do principio do pedido em homenagem a uma ideia de necessidade, para
assegurar a menor gravidade possvel da providencia. A possibilidade do juiz fazer tal ponderao pode

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ser legitimamente criticada, mas representa uma preocupao com uma tutela efectiva, adequada e
equilibrada dos interesses em jogo.
Para que seja adequada, o juiz ainda pode afeioar a providencia, apor-lhe um termo ou
condio.
5. A provisoriedade e a temporalidade da deciso e do contedo
A tutela cautelar uma regulao provisria de interesses, de modo que um outro aspecto do
seu regime a provisoriedade e a temporalidade, quer da durao da deciso, quer do contedo.
Desde logo ser sempre provisria em relao deciso principal, na medida em que no a
pode substituir e em que caduca necessariamente com a execuo desta (art. 131).
Depois, a deciso de a conceder e a determinao do contedo dirigem-se ao caso concreto, de
modo que tm de ter em conta a situao de facto e de direito existentes no momento da deciso e que
podem as circunstncias ser alteradas.
Art. 124 o tribunal pode rever as suas decises, ainda que j transitadas, quando as
circunstncias se alterem.
Faz-se expressa meno (n 3) possibilidade de reavaliar a deciso quando se produza uma
deciso de mrito principal no transitada, desfavorvel ao requerente. Mas parece que tambm se deve
atender soluo contrria, em que tenha sido inicialmente recusada e a sentena de 1 instancia seja
favorvel ao requerente, no sentido de admitir a reavaliao da rejeio.
A lei prev ainda a responsabilidade civil do requerente do requerente, que tem de indemnizar
os danos que o requerido tenha sofrido quando no haja deciso final de mrito no processo principal
favorvel ao requerente.
6. A urgncia e a sumariedade da cognio
A urgncia exigida pelo periculum in mora os processos cautelares so urgentes, aos
quais se aplica o regime geral destes processos: tramitao clere (art. 147).
A sumariedade cognitiva est associada urgncia: manifesta-se na mera exigncia de um
juzo de probabilidade ou verosimilhana sobre a existncia do direito invocado.
A lei gradua a urgncia, prevendo-se um contraditrio limitado, mas admitindo em situaes
de especial urgncia o decretamento provisrio imediato, sem audio da parte contrria, seguido de
decretamento definitivo, este dotado de contraditrio verdadeiro.
Deve ser aplicvel a norma do CPC que d ao juiz o poder-dever de decretar a providencia
inaudita parte (art. 385 CPC).
ainda o carcter sumrio do processo que justifica a obrigao do requerente oferecer na
petio prova sumria dos fundamentos do pedido, nomeadamente o interesse em agir (art. 114/2, g)),
bem como a norma que determina a presuno de verdade dos factos invocados pelo requerente (art.
118/1).

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7. A Instrumentalidade estrutural do processo e reversibilidade da providencia
Os nossos processos cautelares dependem de uma causa principal, que tem por objecto a
deciso sobre o mrito. Visam assegurar a utilidade da sentena e s podem ser iniciados por quem
tenha legitimidade processual para a lide principal (art. 112).
Art. 113 o processo depende da causa que tem por objecto a deciso sobre o mrito,
podendo ser instaurado como preliminar deste ou como incidente, seja juntamente com a petio
inicial, seja na sua pendncia.
Essa Instrumentalidade revela-se em inmeros aspectos: competncia do tribunal (art. 114/2);
quanto ao pedido e despacho liminar (art. 114/3, i) e 116); no regime da caducidade da providencia
(art. 123). E, no havendo prazo, a providencia caduca decorridos trs meses.
A instrumentalidade implica ainda reversibilidade, i.e., a proibio de, no processo cautelar se
obter um efeito que corresponda ao provimento antecipado do pedido de mrito em termos
irreversveis.
Esta limitao de principio tem de ser entendida em funo das circunstncias concretas, mas
no prejudica a possibilidade de, e situaes duradouras, se conseguir provisoriamente, aquilo que no
processo principal se conseguir definitivamente.
8. A efectividade do processo e da durao
Esta efectividade consegue-se quando esteja em causa uma suspenso de eficcia de um acto
ou de uma norma, atravs de um pr-efeito, determinando-se que o simples conhecimento pela AP do
pedido de suspenso implica logo a proibio de execuo do acto ou da norma.
Relativamente s restante providencias vale a possibilidade de decretamento provisrio da
providencia, em situaes de especial urgncia, designadamente quando ela se destine a tutelar direitos,
liberdades e garantias que de outro modo no possam ser exercidos em tempo til (art. 131).
Por outro lado, as sentenas proferidas nestes processos tm as mesmas garantias de execuo
que as sentenas de mrito: prev-se a execuo forada da pronncia judicial, incluindo a
possibilidade de aplicao de sanes pecunirias compulsrias, bem como a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal das autoridades administrativas refractrias.
9. A convolao do processo cautelar em processo principal
Permite-se ao juiz uma antecipao processual do juzo de fundo caso haja manifesta urgncia
na resoluo definitiva do caso (arts. 121 e 132/7).
Apesar de as condies legais serem bem rigorosas (urgncia manifesta na resoluo
definitiva e consequente insuficincia da medida cautelar provisria, atendendo natureza das questes
e gravidade dos interesses envolvidos, posse de todos os elementos necessrios, contraditrio das
partes), e de se determinar a impugnabilidade da deciso de antecipao, preciso um especial
cuidado, porque o conhecimento do juiz nestes processo , por definio, sumrio.

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Por isso, deve haver uma interpretao exigente dos pressupostos legais e uma grande
prudncia por parte do tribunal, que s por excepo deve decidir-se pela convolao quando os
interesses envolvidos sejam de grande relevo e esteja seguro de possuir todos os elementos de facto
relevantes para a deciso.
10. O decretamento provisrio da providencia cautelar
O decretamento provisrio das providencias tem prioridade.
Esta regra integra as disposies particulares, mas constitui ainda um aspecto particular do
regime cautelar, valendo para qualquer providencia em situaes de especial urgncia salvo quando
esteja em causa a suspenso de eficcia de um acto administrativo ou de uma norma regulamentar, em
que sempre aplicvel ao caso o regime especial da proibio e execuo previsto no artigo 128.
Outra duvida sobre se o decretamento provisrio tem de ser requerido ou se pode ser
decidido oficiosamente: embora o art. 131/3 no seja claro, dever entender-se que o juiz, pelo menos
quando estiver em causa a leso iminente e irreversvel de direitos, liberdades e garantias, deve poder
decretar provisoriamente a providencia requerida ou outra que julgue mais adequada, mesmo que o
decretamento provisrio no tenha sido pedido.
Nestas situaes o periculum in mora reporta-se ao retardamento do processo cautelar: visa-se
evitar a leso iminente e irreversvel do direito fundamental ou outra situao de especial urgncia e a
deciso pode ser tomada no prazo de 48 horas.
A deciso no est sujeita aplicao estrita dos critrios do art. 120, embora implique o
reconhecimento da leso iminente e irreversvel de um direito e deva realizar uma ponderao.
Tratando-se de uma deciso cautelar provisria, percebe-se que possa ser decretada sem
contraditrio e sem necessidade de aplicao dos critrios estabelecidos no art. 120 basta a
verificao de especial perigosidade para direitos, liberdades e garantias ou outros bens jurdicos em
situao de especial urgncia, o que j inclui um mnimo de aparncia de direito e at de ponderao
prima facie.
Est sujeita a confirmao. Quanto a esta, ser a deciso definitiva do processo cautelar, ou
apenas a reviso necessria da deciso provisria, a vigorar at deciso cautelar definitiva.
Parece-nos que aponta para a deciso provisria revista com base num contraditrio pleno,
seja pela formulao textual da norma, seja sobretudo pelo prazo curtssimo que dado s partes e ao
juiz para decidir admite-se ento que os critrios de deciso sejam ainda os mesmos e se limitem
confirmao da perigosidade para os bens em causa.
Isto no exclui a hiptese de o juiz tomar, se tiver condies uma deciso cautelar definitiva
que, a ser proferida, ter de obedecer aos critrios normais do art. 120: ser legitimo que o juiz
proceda realizao prtica de uma audincia oral em termo semelhantes aos estebalecidos na lei para
alguns processos urgentes (arts. 103 e 111/1).

CAPTULO VII PROCESSOS URGENTES

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O CPTA trata desta figura em duas categorias: impugnaes urgentes e intimaes (arts. 97 e
ss).
A ideia destes processos radica a convico de que determinadas questes devem receer,
quanto ao seu mrito, uma resoluo judicial num tempo curto.
Estas questes no devem ou no podem demorar a decidir aquele tempo que possa ser
considerado normal para a generalidade dos processos nem para elas se revela suficiente ou adequada
uma proteco cautelar que regule provisoriamente a situao em termos de poder assegurar a utilidade
da sentena produzida em tempo normal.
Assim, o CPTA decidiu autonomizar quatro espcies de processos: as impugnaes relativas a
eleies administrativas e formao de determinados contratos, bem como as intimaes para
prestao de informaes e as intimaes para proteco de direitos liberdades e garantias.
1. Impugnaes urgentes
Est em causa a verificao da legalidade de pronuncias da AP, mas no apenas isto.
1.1. O contencioso eleitoral (art. 97)
A autonomizao deste meio, como urgente, sempre se imps para assegurar a utilidade das
sentenas e a proteco eficaz dos interessados, e a sua importncia refora-se perante o contexto
actual de uma participao democrtica mais intensa no mbito da organizao administrativa.
A resoluo das questes eleitorais no se compadece com a demora normal dos processos: as
sentenas de provimento no teriam a sua utilidade normal, pois que em virtude da impossibilidade
prtica reconstituio da situao hipottica, raramente seriam susceptveis de execuo especifica.
Por outro lado, tambm no seria adequado o recurso a providencias cautelares para assegurar
a utilidade das decises dos tribunais, tendo em conta a natureza da actividade em causa.
1.1.1. O objecto
as eleies a que se referem estas impugnaes so aquelas em que respeitam a organizaes
administrativas.
Os litgios a resolver no so apenas os relativos ao acto eleitoral, englobando ainda as
questes do procedimento.
A lei, contudo parece limitar a sindicabilidade dos actos pr-eleitorais, admitindo apenas a
impugnao autnoma daqueles que impliquem excluso ou omisso de eleitores nos cadernos
eleitorais ou de elegveis nas listas eleitorais (art. 98/3).
Esta opo unitria justifica-se pelo carcter urgente do processo, mas contraria a tendncia da
lei e jurisprudncia anteriores, que davam relevo ao princpio da aquisio progressiva dos actos: o
procedimento eleitoral desenvolvia-se em fases ou cascata, no sendo possvel passar fase seguinte
sem consolidar a anterior.

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Como esta opo tem boas razes justificativas, a nova deve ser entendida de modo
moderado, para prevenir o resultado pernicioso de repeties sistemticas de actos eleitorais. Nesta
linha, entendemos que:
1.

Deve ser includa na excepo legal a impugnao autnoma da recusa de admisso

2.

de listas;
Deve ser impugnvel a inscrio indevida de eleitores e a admisso indevida de
candidatos, de forma a conseguir tempestividade e estabilizao do universo

3.

eleitoral;
A impugnao unitria deve interpretar-se como referida a cada acto eleitoral, mesmo
quando sejam intercalares ou no definitivo, como acontece nas eleies indirectas
ou nas eleies por voltas sempre sem prejuzo da impugnao da eleio final
relativamente a vcios procedimentais graves,

que s sejam conhecidos

posteriormente.
1.1.2. A legitimidade e o prazo
iniciativa cabe aos eleitores e elegveis incluindo as pessoas cuja inscrio foi omitida (art.
98/1);
o prazo de sete dias, desde a possibilidade de conhecimento do acto (n 2).
1.1.3. A urgncia e a plena jurisdio
Segue a tramitao da aco declarativa especial, com as especificidades decorrentes da
urgncia (art. 99).
um processo de plena jurisdio (art. 97/2): o processo no se dirige meramente anulao
ou declarao de nulidade dos actos impugnados e engloba a possibilidade de condenao imediata das
autoridades administrativas, seja para assegurar a inscrio nos cadernos ou a aceitao das listas de
candidatos, seja para obrigar reforma do procedimento eleitoral.
1.2. O contencioso pr-contratual
Esto tambm includos a impugnao de quatro tipos contratuais: empreitada, concesso de
obras pblicas, prestao de servios e fornecimento de bens (art. 100).
A previso de um processo autnomo e urgente resulta da necessidade de assegurar duas
ordens de interesses: por um lado, promover a transparncia e a concorrncia; por outro, garantir o
inicio rpido da execuo dos contratos e a respectiva estabilidade depois de celebrados, protegendo
interesses pblicos em causa e os interesses dos contratantes.
Mas no se percebe porque que apenas os contratos referidos pela Directiva 89/665/CEE
esto abrangidos. Em defesa do legislador poder dizer-se que legtimo limitar as situaes
consideradas urgentes, em defesa da prpria urgncia.

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1.2.1. Objecto
Este meio deve ser utilizado quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decises
administrativas relativas formao dos referidos contratos.
Assim, atravs deste meio pode ser impugnados todos os actos administrativos relativos
formao dos referidos contratos, bem como os actos equiparados de entidades privadas.
Tambm adequado a impugnar documentos contratuais normativos (programa de
concurso...), designadamente com fundamento na ilegalidade das especificaes tcnicas, econmicas
ou financeiras.
Caso o contrato seja entretanto celebrado, o objecto do processo ampliado impugnao do
prprio contrato, embora apenas quanto s invalidades este que derivem de invalidades do
procedimento pr-contratual.
Pode servir para obter a prtica dos actos pr-contratuais devidos?
O texto legal no se refere questo. Mas parece que nada obsta substancialmente, a que seja
pedida e concedida a condenao, que, pelo contrrio, se insere bem no esprito do direito reformado,
de grande abertura tutela jurisdicional efectiva.
1.2.2. O prazo e demais pressupostos
Prazo um ms desde a notificao dos interessados ou do conhecimento do acto (art. 101).
A propositura da aco no suspende o procedimento, podendo ser interposta a providencia cautelar do
art. 132.
Havendo lugar a impugnaes administrativas, como estas sero em regra facultativas, o prazo
suspende-se e s volta a contar-se a partir da deciso sobre essa impugnao ou do termo do prazo legal
respectivo, sem prejuzo de o interessado propor entretanto a aco principal ou solicitar providencias
cautelares nos termos do art. 59/4 e 5 se a impugnao for necessria, suspende a eficcia do acto.
Quanto aos demais pressupostos, aplicam-se, por fora do art. 100/1, as respectivas
legitimidade (art. 55) e prossecuo da aco pelo MP (art. 62).
1.2.3. Tramitao e deciso
A tramitao nica e segue a da aco administrativa especial, com alteraes: a
possibilidade de concentrao numa audincia pblica sobre a matria de facto e direito, com alegaes
orais e sentena imediata (arts. 102 e 103).
A cognio do tribunal plena.
2. Intimaes

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Processos urgentes de condenao, que visam a imposio judicial, dirigida AP, da adopo
de comportamentos, e tambm, designadamente no caso da intimao para proteco de direitos,
liberdades e garantias, para a prtica de actos administrativos.
A necessidade de uma resoluo urgente da situao leva a que estes processos sigam uma
tramitao acelerada.
2.1. A intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides
2.1.1. Alcance
configurado como uma aco principal e processo urgente, passando a ser o meio adequado
para obter a satisfao de todas as pretenses informativas, quer esteja em causa o direito informao
procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (art. 104), incluindo o
acesso aos ficheiros pblicos de dados pessoais.
Continua a poder ser usado no mbito dos processos impugnatrios, para obter a notificao
integral de um acto administrativo (art. 60/2).
2.1.2. Legitimidade
A intimao pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informao ou, na hiptese de
utilizao para efeitos de impugnao judicial, por todos os que tenham legitimidade para usar os
meios impugnatrios (art. 104/2).
A legitimidade passiva parece caber pessoa colectiva a que pertence o rgo em falta (art.
10/2). No entanto, o art. 107 refere-se autoridade e no entidade: assim, a no haver aqui um regime
especial de legitimidade, o requerente dever identificar o rgo responsvel.
2.1.3. Pedido prvio e prazo
A utilizao deste meio pressupe o incumprimento pela AP do dever de informar ou notificar,
valendo, por isso, a exigncia do pedido anterior do interessado como pressuposto processual.
O prazo de 20 dias (art. 105).
2.1.4. Tramitao e deciso
simples, com a resposta da autoridade no prazo de 10 dias e, em regra, deciso imediata do
juiz, no havendo necessidade de outras diligncias (art. 107).
Em caso de provimento, a deciso condenatria e o juiz deve fixar prazo de 10 dias para
cumprimento da intimao, podendo haver sano pecuniria compulsria, sem prejuzo da
responsabilidade do rgo ou titular (art. 108).

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2.2. A intimao ara proteco de direitos, liberdades e garantias
Na sequncia do imperativo constitucional, cria-se este novo meio reconhecendo a
importncia de uma proteco acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidados.
Esta proteco acrescida justifica-se pela especial ligao destes direitos dignidade da pessoa
humana e pela conscincia do perigo acrescido da respectiva leso.
A utilizao desta aco deve por isso mesmo, limitar-se s situaes em que esteja em causa
directa e imediatamente o exerccio do prprio direito, liberdade ou garantia ou direito anlogo.
2.2.1. Os pressupostos
utiliza-se quando a emisso clere de uma deciso de mrito do processo que imponha a AP
uma conduta positiva ou negativa seja indispensvel para assegurar em tempo til um direito, liberdade
ou garantia (art. 109).
Exige-se a urgncia da deciso para evitar a leso do direito.
A utilizao do meio, por ser uma intimao, pressupe que o pedido se refira imposio de
uma conduta positiva ou negativa AP.
Por fim, a lei exige que no seja possvel suficiente o decretamento provisrio d euma
providencia cautelar.
2.2.2. A legitimidade e o pedido
A legitimidade pertence aos titulares dos direitos, liberdades ou garantias, embora se possa
admitir aco popular desde que tal respeite a disponibilidade legitima dos direitos pelos titulares.
O contedo do pedido ser a condenao na adopo de uma conduta pela AP (art. 109/1 e 3).
O pedido de intimao pode ainda ser dirigido contra concessionrios ou contra particulares,
mesmo q no disponham de poderes pblicos: estas sero usadas para suprir a omisso administrativa
das providencias adequadas preveno ou represso das condutas lesivas de direitos de outrem.
2.2.3. A tramitao e a sentena
A lei prev vrios andamentos possveis para o processo: um, para processos simples e de
urgncia normal (art. 110/1 e 2); outro, para processos complexos de urgncia normal (n 3); um
terceiro, para as situaes de especial urgncia (art. 111), sendo que nestas situaes o juiz pode optar
por uma tramitao acelerada, com encurtamento pelo juiz do prazo de resposta do requerido, ou ento
por uma tramitao simplificada, realizando audincia oral de julgamento, para deciso no prazo de 48
horas.
O processo dota da urgncia que for adequada ao caso concreto: o juiz te uma prerrogativa
de avaliao.

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