ANLISIS DE LA LEGISLACIN SOBRE PLANIFICACIN TERRITORIAL EN EL PER

I. MARCO CONSTITUCIONAL
1.1

LA CONSTITUCIN DE 1993

Rgimen econmico, inversiones y propiedad

Ambiente, recursos naturales y territorio
Rgimen de tierras agrarias
Comunidades campesinas y nativas

RGIMEN ECONMICO, INVERSIONES Y PROPIEDAD

Reduccin significativa del papel del Estado en la economa y una amplia proteccin a las
inversiones, en particular a las extranjeras
Se prohbe al Estado ejercer actividad empresarial directa. Solo puede realizarla en
forma subsidiaria
Las disposiciones constitucionales estipulan igual tratamiento legal para la
actividad empresarial pblica y privada.
La Constitucin determina las mismas condiciones para nacionales y extranjeros en
relacin con la propiedad, sin importar que se trate de personas naturales o jurdicas

AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y TERRITORIO

Se promulga leyes para gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de la vida, pero:
No est definido el concepto de ambiente
No se garantiza su ejercicio efectivo
No establece como obligacin del Estado garantizar la utilizacin racional y
sostenible de este
EL CANON
Compensa a los territorios por el beneficio privado que se obtena del aprovechamiento
o explotacin de los recursos, pero:

Depende de los resultados del ejercicio econmico de las empresas, no asocindose con
el valor bruto como lo era en la constitucin de 1979

RGIMEN DE TIERRAS AGRARIAS

La Constitucin de 1993 garantiza el derecho a la propiedad sobre la tierra:
Establece que las tierras abandonadas pasen al dominio del Estado para su adjudicacin
en venta
La Constitucin de 1979 dispona la adjudicacin de las tierras abandonadas a
campesinos sin tierras.

COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS

Considera como personas jurdicas y respeta su identidad cultural a las personas
Campesinas y nativas

1.2

La Reforma Constitucional Para Iniciar La Descentralizacin (LOBD)

En el 2002 se aprob la reforma constitucional (Ley 27680) La descentralizacin se
defini como una forma de organizacin democrtica y una poltica permanente y
obligatoria del Estado.
Se establecieron tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local
A pesar de estos avances, es evidente la ausencia de un enfoque y un norte claro para el
OT.

II. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN RELACIN CON

EL DESARROLLO TERRITORIAL
2.1 Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD)
Establece los principios, objetivos y criterios generales del proceso, as como las
competencias del gobierno nacional y los gobiernos subnacionales
Precisa la conformacin de las regiones como una nueva forma de organizacin del
territorio nacional.

La ley en cuestin no estableci las competencias compartidas del gobierno nacional y

dej su precisin a la Ley
2.2

Ley Orgnica De Gobiernos Regionales (LOGR)

Las funciones especficas de los gobiernos regionales estn agrupadas por sectores,
uno de los cuales es el de ambiente y de ordenamiento territorial.
Establece que los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para minicentrales de
generacin elctrica y minera pequea y artesanal de alcance regional.
Dan un rol importante a los gobiernos regionales en la planificacin de sus territorios.
Sin embargo, estos no pueden ejercerlas plenamente, al no haberse precisado an los
roles y funciones de cada nivel de gobierno.

2.3

Ley Orgnica de Municipalidades

Determina que el ordenamiento y el acondicionamiento territorial en el mbito local es
competencia exclusiva de las municipalidades provinciales.
Las municipalidades distritales en este mbito se circunscriben a los planes urbanos o
rurales distritales as como a los de obras de servicios pblicos o privados, a elaborar el
catastro distrital
Las funciones compartidas de ambos tipos de municipalidades estn vinculadas a la
ejecucin directa, por concesin o por contratacin, de la infraestructura urbana o rural

III.

LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

3.1 Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial

Define las acciones y procedimientos que se deben seguir para la demarcacin

territorial, el saneamiento de lmites y la organizacin racional del territorio nacional. De
acuerdo con la Constitucin
La ley establece como objetivo de la DT la definicin de circunscripciones territoriales de
nivel distrital, provincial y departamental
Otro objetivo de la DT es generar informacin tcnico-cartogrfica que contribuya a la
elaboracin de los planes de desarrollo local, regional y nacional

La ley define como criterios para cualquier iniciativa de demarcacin territorial el

respeto a los principios de unidad, contigidad, continuidad e integracin, y la
consideracin de factores tcnicos mnimos de orden poblacional, geogrfico,
socioeconmico y cultural que justifiquen la propuesta. Adems, pone requisitos para
crear nuevos distritos o provincias, de tal manera de que se configuren unidades
territoriales con caractersticas geogrfico-ambientales y urbanas favorables, con
potencialidades econmicas que puedan sustentar su desarrollo, con volmenes
mnimos de poblacin, as como con niveles bsicos de infraestructura y equipamiento
de servicios de salud, educacin y saneamiento.
3.2 Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial

Su propsito era articular las polticas sectoriales con incidencia en el OT y orientar la

accin de los gobiernos regionales y locales en este campo
Se precisa que se trata de un proceso poltico y tcnico-administrativo de toma de
decisiones concertadas con actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la
ocupacin ordenada y el uso sostenible del territorio, la regulacin de la localizacin de
los asentamientos humanos, las actividades econmicas y sociales, as como del
desarrollo fsico-espacial, en funcin del desarrollo sostenible.
Debe guiarse por los principios rectores de sostenibilidad, integralidad,
complementariedad, gobernabilidad democrtica, subsidiariedad, equidad, respeto a la
diversidad cultural y competitividad.
Los objetivos del ordenamiento territorial se plantean los siguientes:
(i) el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables
(ii) la gestin responsable de los no renovables
(iii) la ocupacin ordenada del territorio y su uso sostenible
(iv) la conservacin del ambiente
(v) la preservacin del patrimonio natural y cultura
(vi) el bienestar y la salud de la poblacin.
3.3 Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica

Define la ZEE como un proceso dinmico y flexible. Este permite identificar diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir de la evaluacin de sus
potencialidades y limitaciones. Los criterios que se asumen en la norma son los
siguientes: fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales.

Finalidad orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio, a partir de
las necesidades de la poblacin que la habita y la armona con el ambiente. Desde esta
perspectiva, plantea como sus objetivos los siguientes:
(i) conciliar la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales
(ii) orientar las polticas nacionales, regionales y locales sobre su uso sostenible y el del
territorio, de acuerdo con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la
conservacin del ambiente y el bienestar de la poblacin.
3.4 Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica

Seala que la aplicacin de la metodologa es obligatoria en cualquier instancia que sea

responsable o participe en el proceso de la zonificacin ecolgica econmica, y eso
incluye niveles de gobierno e instituciones y organizaciones tcnicas y acadmicas del
sector pblico y privado en los mbitos nacional, regional y local
Asimismo, contiene mayor informacin sobre los niveles de ZEE (macro, meso y micro);
presenta una relacin referencial de variables y atributos que deben tomarse en cuenta
en cada nivel; y relaciona el grado de participacin ciudadana con el nivel de
zonificacin. Finalmente, plantea que la opcin por cada nivel no depende de
consideraciones sobre la extensin de los mbitos poltico-administrativos que son
muy diferenciados, sino del nivel de profundidad requerido por los estudios y de su
finalidad.
3.5 Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica

Minam establece que la aplicacin de la estrategia de ZEE es vlida para todo el

territorio nacional y que debe ser cumplida, durante los prximos diez aos, por el
gobierno nacional, las entidades sectoriales, los gobiernos regionales y locales, as
como por el sector privado. El objetivo declarado de la estrategia es facilitar la
elaboracin e implementacin de la ZEE en los tres niveles de gobierno y lograr que las
diversas instituciones pblicas y privadas en el mbito nacional, sectorial, regional y
local, utilicen este instrumento tcnico orientador de la planificacin y la gestin del
territorio. A partir de este objetivo general se han priorizado tres lneas estratgicas:
(i) fortalecimiento de capacidades
(ii) polticas pblicas orientadas a proyectos declarados de inters nacional
(iii) gobernanza e institucionalidad.

IV.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL

4.1 Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales

Objetivo fundamental promover y regular el aprovechamiento sostenible de los

recursos naturales.
4.2 Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental

La Comisin estuvo integrada por representantes de nueve sectores del Estado. Estos
provinieron de las siguientes instituciones: el Instituto de Investigacin de la
Amazona Peruana (IIAP), el Imarpe, la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la
Selva Peruana (Aidesep), y la Confederacin Nacional Amaznicas del Per (Conap), de
las ONG, as como de los gobiernos locales: uno por la costa, otro por la sierra y otro
ms por la selva.
4.3 Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biolgica

El ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones de uso y

ocupacin del territorio de acuerdo con las caractersticas ecolgicas, econmicas,
culturales y sociales de estos espacios.
Entre los criterios a tener en cuenta para el ordenamiento ambiental, la norma
seala: la naturaleza, las caractersticas y los desequilibrios existentes de cada
ecosistema; la aptitud de cada zona en funcin de sus recursos naturales, su dimensin
demogrfica, sus actividades econmicas predominantes y su capacidad asimilativa.
Igualmente considera el equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones
ambientales, as como el impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras
o actividades.
4.4 Sistema Nacional de Gestin Ambiental

Considera el ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la gestin

ambiental que debe ser diseado e implementado de manera multisectorial y
descentralizada. Incluye entre las funciones del Conam el establecimiento de la
poltica, los criterios y los procedimientos para el ordenamiento territorial ambiental u
ordenamiento ambiental. En este caso, la norma circunscribe adecuadamente el campo
de accin del SNGA al ordenamiento territorial ambiental, concepto que usa
indistintamente con el de ordenamiento ambiental cuando se refiere a las funciones

del Conam.
4.5 Ley General del Ambiente

La norma considera el ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la

poltica de OT y lo define como un proceso tcnico-poltico orientado a definir criterios
e indicadores ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin
ordenada del territorio.
4.6 Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente

Se cre en mayo de 2008 por Decreto Legislativo 1013 como organismo del Poder
Ejecutivo rector del sector ambiental. Se le dio el mandato de disear, establecer, ejecutar
y supervisar la poltica nacional y sectorial ambiental.
4.7 Poltica Nacional del Ambiente

Se define como un instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las

actividades pblicas y privadas
Esta poltica tiene cuatro ejes, cada uno de los cuales se compone de objetivos y
lineamientos. El ordenamiento territorial est considerado como un objetivo dentro del
eje de poltica sobre conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y de la diversidad biolgica. Como objetivo del OT se plantea alcanzar el ordenamiento en
el uso y ocupacin del territorio nacional sobre la base de la zonificacin ecolgica
econmica.
V.

MARCO NORMATIVO DE PROMOCIN DE LAS INVERSIONES QUE INCIDE EN

EL TERRITORIO
Las actividades extractivas - las que atraen mayor flujo de capital - . Estas se favorecen por
encima de la proteccin del ambiente y sin tomar en cuenta las potencialidades
productivas y econmicas de los diversos territorios, cuando ellas no han esta- do
vinculadas a las actividades extractivas.

Abriendo el territorio
Se busc ampliar al mximo la extensin del territorio nacional susceptible de entregarse
a inversionistas, eliminando o reduciendo para ello las restricciones legales existentes.

El derecho que les permite aprovechar los recursos en forma sostenible, de manera
preferente y gratuita para sus necesidades de subsistencia o usos rituales, con la
condicin de que las tierras estn tituladas, termina cuando el Estado los otorga en
concesin a particulares.

Flexibilizando las concesiones

La Ley General de Minera vigente Podan ser otorgadas a plazo fijo o indefinido, y seran
irrevocables mientras el titular cumpliera las obligaciones para mantener el derecho de
vigencia.
Determina que es- tas son irrevocables, mientras el titular cumpla las obligaciones que
la ley exige para mantener la vigencia de la concesin
La ley da otra facilidad a los titulares que tienen ms de una concesin minera: les permite
agrupar sus concesiones siempre y cuando estn prximas en unidades econmicas
administrativas para cumplir los requisitos sealados
Acotar la institucionalidad ambiental
Los ministerios desempean un doble rol: por un lado, promueven la inversin en su
sector y otorgan derechos y concesiones; y, por otro, aprueban los estudios de impacto
ambiental que autorizan las inversiones y cautelan que estas cumplan las normas
ambientales a travs de la fiscalizacin ambiental directa.

VI.

LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS

6.1 El Convenio 169 de la OIT

El convenio contiene normas y acciones que de- ben desarrollar los gobiernos en diversos
campos para garantizar el ejercicio de los derechos de estos pueblos
Las consultas deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada para llegar a un
acuerdo o lograr su consentimiento. Determina que los pueblos indgenas deben tener
derecho a decidir sus prioridades sobre el proceso de desarrollo, en la medida en que este

afecte sus vidas, creencias, instituciones y las tierras que ocupan o utilizan.
El convenio hace hincapi en que los gobiernos deben respetar la importancia que tiene
para estos pueblos la relacin con la tierra y, en particular, los aspectos colectivos de esa
relacin.
El convenio establece la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas a los recursos
naturales existentes en sus tierras, y eso incluye el derecho a participar en su utilizacin,
administracin y conservacin.

6.2 La Ley del Derecho a la Consulta Previa

Precisa que la consulta es obligatoria para el Estado y define como sujetos del derecho a la
consulta a los pueblos indgenas u originarios cuyos derechos colectivos pueden verse
afectados directamente por una medida legislativa o administrativa,
6.3 Las objeciones a la consulta previa

Se busc relativizar el resultado de la consulta, aduciendo que esta no poda limitar ni

prohibir al Estado adoptar decisiones, ya que el convenio no otorgaba derecho de veto a
los pueblos indgenas
El Ejecutivo quiso restringir la consulta nicamente a las comunidades nativas de la
Amazona. Para ello objet que se considerara como pueblos indgenas a las comunidades
campesinas andinas

El Reglamento de Consulta del Ministerio de Energa y Minas

Si no se alcanzaba un acuerdo, la entidad que propona la medida decida si la dictaba, la
adecuaba o desista de ella, y comunicaba a los representantes de los pueblos indgenas su
decisin.
En la misma lnea de dificultar la consulta, se establecieron plazos muy cortos para
favorecer el dilogo y buscar un acuerdo, sin tomar en cuenta la complejidad de algunas
medidas, la dispersin de los pueblos involucrados y la esccasez de medios para
comunicarse.

El reglamento dio la prerrogativa al Estado de suspender el proceso de consulta si

consideraba que careca de garantas para el dilogo, pero no otorg una facultad similar a
los pueblos indgenas, que no podan solicitar la suspensin de la consulta si consideraban
que no haba garantas para su realizacin.

6.4 Antecedentes normativos sobre pueblos indgenas

Esta norma define como pueblos indgenas a aquellos que descienden de poblaciones que
habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la
conquista o la colonia o del establecimiento de las actuales fronteras estatales
El reglamento seala que toda referencia a pueblos indgenas debe entenderse referida a
comunidades campesinas, nativas y dems pueblos indgenas

VII.

UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARCIAL Y CON

MARCADAS LIMITACIONES
7.1 Modelo primario-exportador

El incremento sostenido de la minera es constatable no solo por el crecimiento de las

inversiones, sino tambin por el amplio porcentaje de nuestro territorio que hoy se
encuentra concesionado

La orientacin a favor de las actividades extractivas refleja la apuesta por la continuidad

del modelo primario-exportador,
7.2 Reforma descentralista

En su marco normativo, la reforma retoma la planificacin como un componente

sustantivo de la gestin pblica. Esta se convierte en un mandato obligatorio tanto para
los gobiernos lo- cales como para el gobierno regional, y eso vincula el planeamiento con
espacios territoriales definidos
La descentralizacin es la principal reforma en curso en el pas y se inici con la cada del
rgimen autoritario del fujimorismo

7.3 Una demarcacin fragmentada e inconclusa

El anlisis de las normas vigentes permite cons- tatar el divorcio que existe entre la
voluntad de avanzar hacia la integracin regional y la reali- dad de nuestra demarcacin
poltica

En teora, la norma deba sentar las bases territoriales para que la reforma descentralista
contara con los elementos necesarios para dar forma a una nueva demarcacin territorial
7.4 Un enfoque centralista y desarticulado de la zonificacin ecolgica
econmica

El reglamento seala que el proceso nacio- nal es coordinado con los gobiernos regionales
y con los sectores involucrados; el regional, con los gobiernos provinciales; y el provincial,
con los municipios distritales
7.5 Un primer marco general

Un aspecto significativo de la norma es que promueve la vinculacin del ordenamien- to

territorial con el planeamiento estratgico y el ordenamiento ambiental, aunque es
necesario establecer, menos imprecisamente, la secuencia que debe existir entre ellos.
Es positivo que la norma resal- te la importancia que tiene que el OT sirva de
referencia para avanzar en el proceso de regionalizacin.
7.6 La dimensin ambiental

Dos iniciativas que se dieron en los primeros aos de esta nueva etapa democrtica nos
parecen referentes significativos para disear una poltica nacional de ordenamiento
territorial:
En primer lugar, el gobierno de transicin form una comisin multisectorial, cuyo
objetivo era formular una poltica nacional de ordenamiento territorial ambiental y sus
respectivos instrumentos normativos.
En segundo lugar, promulg, en el ao 2004, una ley para la construccin del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental, que incorpora la descentralizacin como un enfoque clave
para su diseo y funcionamiento.

7.7 Tendencia democratizadora

La falta de voluntad poltica y el compro- miso unilateral con la gran inversin extractiva
han sido constantes en las ltimas dcadas, y eso est en la base del bloqueo de este
mecanismo democrtico.
Se trata del reconocimiento de nuestra diversidad cultural como eje constitutivo de
nuestra identidad, as como de una historia sustentada en la exclusin de los pueblos
andinos y amaznicos, que tiene races en la colonizacin y que se ha mantenido a lo largo
de nuestra historia republicana.
VIII.

CONCLUSIONES

1. El debate sobre el ordenamiento territorial pone en la agenda el modelo de

desarrollo que se aplica en el pas
El OT es un proceso que va mucho ms all de los aspectos tcnicos y de
procedimiento para ubicarse en el terreno de la disputa poltica de intereses diversos
y contrapuestos.
La prioridad que se ha dado en los ltimos veinte aos a la gran inversin extractiva
como motor del crecimiento econmico se refleja en el diseo de la legislacin de
fomento de las inversiones.
2. La legislacin refleja el poco inters que existe en el Estado sobre esta poltica y la
poca claridad que hay sobre el contenido, el sentido, la utilidad y los alcances de
estos procesos.
La legislacin sobre el OT en el pas no es clara ni explcita y muchas veces se emplea
el concepto sin definirlo, y eso ha dado lugar a que se usen trminos diferentes para
referirse a este
3. La incorporacin del OT como una funcin del Minam tiene como caracterstica
positiva que permite resaltar la importancia de la sostenibilidad ambiental en este
tipo de procesos, pero plantea serios problemas institucionales para su
implementacin
4. El marco legal define el ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica

econmica como instrumentos de planificacin, pero no establece su integracin o

articulacin con otros instrumentos de planificacin del territorio como los planes
concertados de desarrollo regional y local, o los planes sectoriales subnacionales.
5. Lo que se refiere a la reforma descentralista, este estudio constata que las normas
sobre ordenamiento territorial dejan sin definir el rol que corresponde a cada uno de
los tres niveles de gobierno
6. La legislacin nacional da la prerrogativa de otorgar las concesiones y licencias de las
grandes inversiones a las autoridades sectoriales del gobierno nacional en todo el
territorio, sin siquiera establecer mecanismos para recoger la opinin de las
autoridades subnacionales

7. La legislacin resalta la participacin de la so- ciedad civil en los procesos de OT y

ZEE, pero no establecen mecanismos, espacios o procedi- mientos para concretarla.
Sera necesario prever tambin el fortalecimiento de sus capacidades en estos
temas.