UNIVERSIDADE FEDERAL DE PELOTAS

Instituto de Filosofia, Sociologia e Poltica

Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica

Dissertao

Democratizando a Integrao? Democracia e Representao Poltica no MERCOSUL

(1985 2013).

Rafael Cesar Ilha Pinto

Pelotas, 2014.

Rafael Cesar Ilha Pinto

Democratizando a Integrao? A democracia e a representao poltica no

MERCOSUL (1985 2013).

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Cincia Poltica do Instituto de

Filosofia, Sociologia e Poltica da Universidade
Federal de Pelotas, como requisito parcial
obteno do ttulo de Mestre em Cincia
Poltica.

Orientadora: Profa. Dra. Luciana Maria de Arago Ballestrin

Pelotas, 2014

Universidade Federal de Pelotas / Sistema de Bibliotecas

Catalogao na Publicao

P659d Pinto, Rafael Cesar Ilha

PinDemocratizando a integrao? : a democracia e a
representao poltica no Mercosul (1985 - 2013) / Rafael
Cesar Ilha Pinto ; Luciana Maria de Arago Ballestrin,
orientadora. Pelotas, 2014.
Pin192 f. : il.
PinDissertao (Mestrado) Programa de Ps-Graduao
em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia, Sociologia e
Poltica, Universidade Federal de Pelotas, 2014.
Pin1. Mercosul. 2. Democracia. 3. Regionalismo. 4.
Representao poltica. 5. Integrao. I. Ballestrin, Luciana
Maria de Arago, orient. II. Ttulo.
CDD : 324.1
Elaborada por Simone Godinho Maisonave CRB: 10/1733

Rafael Cesar Ilha Pinto

Democratizando a Integrao? A democracia e a representao poltica no

MERCOSUL (1985 2013).

Dissertao aprovada, como requisito parcial, para obteno do grau de mestre em

Cincia Poltica, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Instituto de
Filosofia, Sociologia e Poltica, Universidade Federal de Pelotas.

Data da defesa: 09 de maio de 2014.

Banca examinadora:

Professora Doutora Luciana Maria de Arago Balletrin (orientadora)

Professora Doutora Maria Izabel Mallmann
Professora Doutora Rosangela Marione Schulz
Professora Doutora Bianca de Freitas Linhares

Agradecimentos

Esta pesquisa no poderia ter se concretizado sem o apoio e a confiana

depositada em seu projeto pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da
Universidade Federal de Pelotas. Agradeo aqui a instituio e, em especial ao
corpo docente do programa, atravs de seus coordenadores Prof. Dr. Daniel de
Mendona e Profa. Dra. Rosngela Schulz.
Meu agradecimento especial aos colegas de mestrado pela amizade,
companheirismo e simpatia que sempre marcaram a relao para comigo. Os
momentos que vivemos juntos, tanto no ambiente de sala de aula, quanto em
eventos e encontros informais, foram fundamentais para o meu processo pessoal de
desenvolvimento acadmico, assim como, para o meu bem estar emocional e
intelectual.
Minha homenagem a minha jovem e admirvel orientadora Profa. Dra.
Luciana Maria de Arago Ballestrin pela sua perspiccia intelectual, sua permanente
e incansvel disponibilidade para com a orientao desta pesquisa e, mais do que
isso, pela confiana que sempre manteve no sucesso deste empreendimento.
Meu agradecimento carinhoso aos meus pais Juvenal Tadeu Del Valle Pinto e
Tnia Regina dos Anjos Ilha, pessoas mais do que especiais, com quem sempre
pude contar e que estiveram ao meu lado garantindo e dando o suporte de todas as
formas que precisei. Alm de meus pais, so a minha mais constante inspirao,
referncia e incentivo que sempre me motivou a ir mais longe, mesmo nas mais
difceis adversidades.
Meu amor e agradecimento Martha Zancan Godoy, minha amiga e
companheira, pessoa com a qual compartilho no s momentos da vida, mas
objetivos, sonhos e projetos para a vida. Sou, com certeza, um homem melhor ao
teu lado e assim serei sempre quando contigo.

- Quiero decirles estito haba dicho -. Nuestro enemigo

principal no es el imperialismo, ni la burguesa, ni la burocracia.
Nuestro enemigo principal es el miedo, y lo llevamos adentro.

- Porque, digo yo: existen los dientes, si no se juntan en la

boca? Existen los dedos, si no se juntan en la mano?

- Juntarnos: y no slo para defender el precio de nuestros

productos, sino tambin, y sobre todo, para defender el valor de
nuestros derechos. Bien juntos estn, aunque de vez en cuando
simulen rias y disputas, los pocos pases ricos que ejercen la
arrogancia sobre todos los dems. Su riqueza come pobreza, y su
arrogancia come miedo....

- Miedo de vivir, miedo de decir, miedo de ser. Esta regin

nuestra forma parte de una Amrica Latina organizada para el
divorcio de sus partes, para el odio mutuo y la mutua ignorancia.
Pero slo siendo juntos seremos capaces de descubrir lo que
podemos ser, contra una tradicin que nos ha amaestrado para
el miedo y la resignacin y la soledad y que cada da nos ensea
a desquerernos, a escupir al espejo, a copiar en lugar de crear.

Trecho do discurso proferido pelo escritor Eduardo Galeano

ao ser declarado o primeiro Cidado Ilustre do MERCOSUL, em
reconhecimento sua contribuio " cultura, identidade latinoamericana e integrao regional".
Carta Maior - 03 de julho de 2008.

Resumo

PINTO, Rafael C. I. Democratizando a Integrao? A democracia e a

representao poltica no MERCOSUL. 2014. 192f. Dissertao (Mestrado em
Cincia Poltica) Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Instituto de
Filosofia, Sociologia e Poltica, Universidade Federal de Pelotas, Pelotas, 2014.

O trabalho aqui apresentado e desenvolvido consequncia de uma pesquisa em

nvel de mestrado acadmico na rea de Cincia Poltica, concentrada no estudo
dos processos democrticos e, especificamente, na democratizao da integrao
do Mercado Comum do Sul. Nesse sentido buscou-se identificar, atravs do mtodo
histrico-descritivo, o processo de integrao regional entre os pases do Conesul
contextualizando-o no Sistema Internacional mediante as transformaes e
contradies produzidas pela Globalizao. Objetivamente, buscou-se encontrar e
caracterizar a elevao da democracia e da representao poltica como valor e
prtica relevante para a conduo e desenvolvimento do processo de regionalizao
econmica. Aferiu-se assim que, o MERCOSUL se constituiu absorvendo e
adaptando diversas experincias e modelos j estabelecidos que, embora
tradicionalmente tenham na centralidade poltica dos executivos nacionais a sua
primeira via de aproximao e coordenao admitem, com o decorrer do
desenvolvimento dos processos, a assuno de elementos representativos e
democratizantes como mecanismos de legitimidade poltica e social. Contudo, para
haver esse incremento democrtico, necessria uma consonncia nos termos,
funcionalidade e finalidade da democracia entre a sociedade poltica e a sociedade
civil nos mbitos nacionais e transnacionais. O desenvolvimento democrtico
especfico do MERCOSUL foi ao longo dos anos marcado por avanos e retrocessos
condicionados pelas circunstncias geopolticas inerentes perspectiva dos atores
envolvidos quanto ao projeto em si, assim como, pelas circunstancias histricas mais
gerais das relaes e projetos hegemnicos internacionais e intra-bloco. Desta
forma, foi na segunda dcada de existncia que o MERCOSUL projetou o processo
de democratizao ao projeto de integrao, tanto atravs de normas e protocolos
que estabeleceram maior autonomia e potencial poltico ao Bloco, como pelo reforo
instrumentalizao do processo atravs dos organismos representativos
constitudos em sua estrutura institucional. Assim, embora o MERCOSUL seja um
processo de regionalizao ainda fortemente centralizado nas decises dos
executivos nacionais, o incremento democrtico e as mudanas institudas na ltima
dcada tm conseguido - atravs de perspectivas de ao diferentes elevar ao
debate interno, destacar e originar pautas e questes polticas e sociais mais amplas
e plurais.

Palavras-chave: MERCOSUL, regionalismo, integrao, democracia, representao

poltica.

Abstract

PINTO, Rafael C. I. Democratizing Integration? Democracy and political

representation within MERCOSUR 2014. 192f. Dissertation (Master Degree em
Cincia Poltica) Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Instituto de
Filosofia, Sociologia e Poltica, Universidade Federal de Pelotas, Pelotas, 2014.

The work presented here and developed is the result of a research -level academic
master's degree in Political Science, concentrating on the study of democracy and,
specifically, in the democratization of integration of the Common Market of the South
Accordingly we sought to identify, through the historical - dialectical method, the
process of emergence of the integration project of the Southern Cone in the more
general context of relations in the international system of states and transformations
and contradictions produced by ascending recent Globalization. Objectively, find and
characterize the rise of democracy and political representation as value and relevant
to the conduct and development of the regionalization process practice, using for this
purpose, indirect documentary analysis of the content of the standards and
guidelines issued by the body along these sense. He measured up so that
MERCOSUR was formed absorbing and adapting diverse experiences and existing
models that although traditionally have the political centrality of national his first
avenue of approach and coordination executives admit, over the development of the
processes, the assumption representative and democratizing elements as
mechanisms of social and political legitimacy. But a line under, functionality and
purpose of democracy between political society and social organizations and
representatives to have this democratic increment is required. The specific
democratic development of MERCOSUR over the years was marked by advances
and setbacks conditioned by geopolitical circumstances inherent to the perspective of
the actors involved as the project itself, as well as the wider historical circumstances
of international relations and hegemonic projects and sub-regional. Thus, it was only
in its second decade of existence that MERCOSUR has significantly expanded the
democratization process of the integration project, both through established
standards and protocols that greater autonomy and political potential to block, to
reinforce the exploitation of the process through representative organizations set up
in its institutional structure. Thus, although MERCOSUR is a process of
regionalization still heavily centralized decisions of the national executive, democratic
development and the changes instituted in the last decade has achieved - through
different perspectives of action - raising the internal debate, highlight and give
guidelines and issues broader and more pluralistic political and social.

Keywords : MERCOSUR,
representation

regionalism,

integration,

democracy,

political

Lista de Figuras

Figura 1

Grfico Recomendaes do FCES.....................................................121

Figura 2

Grfico Atos aprovados pelo PARLASUL entre 2007 e 2013.............148

Lista de Tabelas

Tabela 1

Decises fundamentais do MERCOSUL at 1995...............................80

Tabela 2

Principais rgos da estrutura organizativa do MERCOSUL................84

Tabela 3

Encontros

que

fortaleceram

coordenao

poltica

do

MERCOSUL...............................................................................................................94
Tabela 4

Representao Setor/Pas..................................................................117

Tabela 5

Recomendaes

aprovadas

pelo

Plenrio

do

Foro

Consultivo

Econmico e Social..................................................................................................119
Tabela 6

Projetos de Norma..............................................................................149

Lista de Abreviaturas e Siglas

ABACC

Associao Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de

Materiais Nucleares

ALADI

Associao Latino Americana de Integrao

ALALC

Associao Latino Americana de Livre Comrcio

ALBA

Aliana Bolivariana para as Amricas

ALCA

rea de Livre Comrcio das Amricas

ASEAN

Association of Southeast Asian Nations

BRICS

Brasil-Rssia-ndia-China-frica do Sul

CAN

Comunidade Andina de Naes

CCM

Comisso de Comrcio do MERCOSUL

CECA

Comunidade Econmica do Carvo e do Ao

CEE

Comunidade Econmica Europeia

CELAC

Comunidade de Estados Latino Americanos e Caribenhos

CEPAL

Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe

CMC

Conselho do Mercado Comum

CPC

Comisso Parlamentar Conjunta

EAEC

Comunidade Econmica Euroasitica

EU

Unio Europeia

FCES

Foro Consultivo Econmico e Social

FMI

Fundo Monetrio Internacional

FOCEM

Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade - Acordo Geral de

Tarifas e Comrcio

GMC

Grupo do Mercado Comum

MERCOSUL

Mercado Comum do Sul

NAFTA

North American Free Trade Agreement

OEA

Organizao dos Estados Americanos

OMC

Organizao Mundial do Comrcio

ONU

Organizao das Naes Unidas

OPEP

Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo

PARLASUL

Parlamento do MERCOSUL

PIB

Produto Interno Bruto

PICE

Programa de Integrao e Cooperao Econmica ArgentinaBrasil

SAM

Secretaria Administrativa do MERCOSUL

TEC

Tarifa Externa Comum

TLC

Tratado de Livre Comrcio

UNASUL

Unio das Naes Latino Americanas

Sumrio

1.

Introduo......................................................................................................13

2.

Globalizao

Regionalizao:

os

incentivos

Integrao.................................................................................................................22
2.1

A Integrao no contexto histrico da Globalizao: Multilateralismo e

Regionalismo............................................................................................................22
2.2

As Etapas e Teorias da Integrao..............................................................33

2.3

A Democracia para alm do Estado e o exerccio da representao

poltica transnacional...............................................................................................45
3.

Mercado

Comum

institucionalizao

da

do

Sul:

gnese,

representao

ciclos

poltica

geopolticos,
e

Clusula

Democrtica..............................................................................................................61
3.1

O legado por unidade poltica e o desenvolvimento do moderno projeto

regionalista mercosulino.........................................................................................67
3.2

A institucionalizao organizativa dos fruns decisrios do MERCOSUL

criao

dos

espaos

de

representao

poltica.......................................................................................................................81
3.3

Os Reflexos do ciclo comercialista neoliberal, o estremecimento da

ordem

econmico-social

democracia

como

segurana

recproca...................................................................................................................89
4.

O processo em desenvolvimento de democratizao, representao e

ampliao

do

MERCOSUL

no

sculo

XXI..............................................................................................................................98
4.1

Principais

Protocolos

ratificados

em

trmite

nos

anos

2000..........................................................................................................................105
4.2

O Foro Consultivo Econmico e Social.....................................................112

4.3

O Parlamento do MERCOSUL.....................................................................125

4.4

O PARLASUL do Tratado de Assuno ao Protocolo Constitutivo: o

desenvolvimento

uma

mudana

de

paradigma...............................................................................................................126
4.5

O processo de instalao do PARLASUL: representantes parlamentares,

funcionrios

envolvidos

um

processo

etapista

de

instituir

proporcionalidade..................................................................................................132
4.6

O Parlamento do MERCOSUL em atividade: constituio, estrutura

interna e tipos de pronunciamento.......................................................................138

4.7

PARLASUL:

incentivo

governamental,

representao

proporcional,

produo de Atos e conquista de espao...........................................................142

5.

Consideraes Finais..................................................................................153

Referncias...................................................................................................161
Anexos..........................................................................................................173

1. Introduo
O

trabalho

aqui

desenvolvido

apresentado

resultado

de

um

questionamento terico mais geral sobre a permeabilidade da democracia e da

representao poltica nos processos de regionalizao entre Estados Nacionais.
Concretamente, tem-se como objeto de pesquisa o Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL) e indaga-se sobre o mesmo: os elementos de representao poltica
existentes no projeto podem funcionar como foras democratizantes? Mais do que
isso, a democracia um valor e uma prtica poltica relevante para este processo?
Como objetivo deste trabalho, pretende-se analisar diacrnica e criticamente
o processo de constituio do MERCOSUL, desde sua idealizao e elaborao a
partir do fim das ditaduras e reaproximao entre Brasil e Argentina em 1985 e,
posteriormente, seu processo interno de democratizao, passando por suas
transformaes e reconfiguraes at o presente desenvolvimento. Para tanto,
considerou-se o papel e a influncia da representao poltica exercida pelos
principais organismos representativos e a normatividade presente em seus principais
protocolos - com deferncia fundamental s Clusulas Democrticas - avaliando
assim: suas circunstncias, caractersticas e algumas de suas consequncias para o
projeto de regionalizao. Especificamente, objetivou-se, identificar no plano das
ideias e das teorias do campo das Cincias Sociais e Humanas e, principalmente, na
rea de Cincia Poltica os termos e conceitos mais apropriados para tratar
cientificamente da proposta de anlise emprica. Procurou-se, ento, identificar no
tempo e espao delimitado os objetos especficos de investigao, posteriormente
recolhendo e analisando os dados apreendidos na pesquisa, procurando no

14

processo a convergncia e a relao adequada, possvel e necessria entre o marco

terico conceitual e a realidade factual plasmada no contedo documental analisado.
Acreditava-se, como hiptese precedente de pesquisa, que o processo
crescente de inter-relaes entre sociedades e mercados, ao ultrapassar as
fronteiras nacionais, colocava em xeque a capacidade territorialmente circunscrita do
Estado-Nao Moderno de regular e normatizar os fluxos de capital produtivo,
financeiro e as migraes populacionais. Nesse sentido, os processos de integrao
pareceriam ser uma resposta estatal conjuntura. Contudo, quando se trata de
integrao e poltica internacional de Estados, o debate e a controvrsia com relao
soberania autnoma dos pases, em contraponto aos pleitos por respostas que
demandam aes supranacionais, apresentam-se de maneira mais objetiva e
polmica. Isto fato porque em grande medida todo processo de coordenao
poltica para tratar de temas abrangentes e globalmente impactantes exige alguma
flexibilidade quanto autonomia poltica e a soberania dos pases1. Os projetos de
Integrao regional so conduzidos ao logo do tempo de diversas formas e com
diversos formatos, mas surgem fundamentalmente para serem um espao de
fortalecimento das economias nacionais frente s relaes mais gerais do
multilateralismo e, mais recentemente, globalizao hegemnica com perfil
econmico neoliberal.
Nesse contexto, os processos de integrao regional so geralmente - ou
pelo menos em princpio - espaos eminentemente conformados e centralizados por
atores e decises estatais que se coadunam em fruns de chefes de Estado e
respectivas chancelarias. A regionalizao do MERCOSUL no se difere na sua
conduo, contudo, cr-se como hiptese central desta pesquisa que a criao de
fruns de representao poltica na estrutura do MERCOSUL e a deferncia
normativa protocolar democracia, mais do que meramente figurativos ou
acessrios, podem ter o potencial de induzir a ascenso de questes sociais e
polticas dentro do Bloco, produzindo pautas e demandas com forte contedo
democratizante. Nesse sentido, entendendo por um lado, a intencionalidade
circunstancial, mas tambm teleolgica, das principais normas subscritas e, por
outro,

importncia

do

processo

de

institucionalizao

de

mecanismos

Entendida nos termos clssicos de Bodin e Hobbes. Autores contratualistas que definiram a
soberania em termos precedentes ao advento do Estado-Nao Moderno.

15

representativos, possvel asseverar que a democracia pode ser um valor e uma

prtica poltica realmente relevante e de legitimidade para o processo de integrao.
Prope-se neste trabalho uma anlise do objeto de estudo a partir de uma
abordagem metodolgica que leve em considerao as contradies internas
institucionais do projeto de integrao regional e destas para com as perspectivas
em

conjunto

comparadas

de

cada

um

dos

Estados-Parte.

Aplicou-se

procedimentalmente uma anlise tendo em vista o processo histrico e institucional,

com acento preponderante nas contribuies conceituais e autores signatrios das
teorias da regionalizao, globalizao, sistema internacional, representao
poltica, sociedade civil e sistema-mundo moderno colonial. As tcnicas de pesquisa
empregadas foram: a investigao documental indireta de informaes pblicas,
presentes fundamentalmente nos stios eletrnicos do MERCOSUL, Parlamento do
MERCOSUL (PARLASUL) e Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) 2 e a
anlise do contedo que emana das mesmas; a observao direta dos ambientes
dos fruns representativos, efetuada em duas oportunidades, nos dias 15 e 16 de
novembro de 2012 e nos dias 02 e 03 de outubro de 2013 na sede do MERCOSUL
em Montevidu; e entrevistas com assessores de comunicao e funcionrios
profissionalizados e de carreira dos organismos3.
O MERCOSUL representa no mundo um bloco econmico e poltico
fundamental para as relaes internacionais da Amrica do Sul. Compreende os
seguintes pases: Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela, abrangem,
portanto, uma extenso territorial com 17.320.270 Km, uma populao com cerca
de 365.555.352 milhes de habitantes e um Produto Interno Bruto (PIB) de
3.994.104 trilhes de dlares, o quarto maior do mundo (FMI - 2010). Situa-se em
uma regio de paz, no envolvida em conflitos militares e blicos realmente
expressivos h algumas dcadas. Conquistou nos ltimos anos razovel
estabilidade democrtica interna nos pases membros, conta com organismos

Embora secundariamente tenha se feito pesquisas em documentos pblicos nos stios eletrnicos
dos parlamentos argentino, brasileiro, paraguaio e uruguaio Em organismos dos executivos
nacionais, como ministrios da fazenda, comrcio exterior, desenvolvimento, relaes exteriores e
bancos centrais (ver referncias). Assim como, das informaes, pronunciamentos e documentos
elaborados pelas organizaes sociais identificadas na Tabela 4.
3
Entrevista aberta realizada com o Secretrio de Comunicao e Relaes Institucionais do
PARLASUL Rafael Reis. Buscou-se tambm um contato com a assessoria do FCES, contudo, uma
sede e secretaria permanente para o organismo ainda em fins de 2013 esto em processo de
instalao em Montevidu.

16

representativos de suas sociedades e tem entre as suas diretrizes as Clusulas de

respeito e preservao da democracia. Socialmente a pesquisa interessante pela
necessidade de se analisar criticamente o dficit democrtico do processo de
regionalizao via MERCOSUL e a relevncia real dos mecanismos e organismos
criados para este fim dentro da estrutura institucional do Bloco. A pesquisa
academicamente interessante e original no domnio da Cincia Poltica por tratar da
representao poltica em uma esfera que extrapola o Estado Nacional e o poder
estatal per se, procurando mensurar o poder teoricamente em outras nuances, cada
vez mais presente em um mundo crescentemente revolucionado pela globalizao
contempornea.
A estrutura da dissertao est dividida em trs captulos. No primeiro
captulo foi realizada uma reviso das principais contribuies terico-conceituais
sobre os processos de regionalizao e multilateralismo no contexto da globalizao.
Nesse sentido, a pesquisa se vale dos estudos que avaliam o processo de
globalizao como um projeto de desenvolvimento histrico de longa durao
encadeado por um tipo de constituio civilizacional imanente a este: o projeto
Moderno capitalista constitudo sobre a poltica de Estados Nacionais, bem como, a
globalizao

como

um

fenmeno

que

na

contemporaneidade

e,

mais

especificamente a partir dos anos 1970-1980, assume traos renovados que

reestruturam econmica, social e culturalmente as sociedades nacionais e, por fim a
prpria poltica de Estados na qual at ento est assentado o projeto Moderno
(WALLERSTEIN, 2002).
O comrcio internacional e as relaes internacionais de maneira geral, longe
de serem um trao exclusivo da globalizao, ou mesmo da Modernidade,
encontram nesse perodo as condies mais apropriadas para se desenvolverem de
maneira mais efetiva e se estenderem a todas as partes do mundo. Em grande
medida a poltica de Estados fomentou tanto crises internacionais e inter-imperiais,
quanto a posterior juridicizao necessria do sistema internacional, dando ao
comrcio as condies propcias para o seu desenvolvimento de maneira mais
acelerada. nesse sentido que a partir do ps II Guerra, no esteio e dentro das
premissas estabelecidas pelo Sistema de Breton Woods4, procurou-se regular o

Acordo ocorrido em 1944 que normatizou as regras para as relaes comerciais e financeiras entre
os pases mais industrializados do mundo.

17

comrcio internacional atravs do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio GATT na

sigla em ingls. O acordo que buscava ser uma ferramenta de desenvolvimento a
partir do livre comrcio estabelece por sua vez tanto as premissas que deram origem
ao multilateralismo universalizante, quanto ao regionalismo limitado a apenas um
grupo de Estados engajados em um projeto de integrao restrito (BHAGWATI,
1992; 1993).
O multilateralismo e em especial o regionalismo, passaram ao longo dos anos
por grandes transformaes e reconfiguraes. Muito embora haja diferentes
verses e mecanismos de constituir estes processos, majoritariamente eles tm no
elemento comercial a sua via de aproximao primeira. O regionalismo em especial
conta com um modelo historicamente constitudo, que se sucedeu por etapas e
tornou-se um padro aplicado as mais diferentes regies e pases do mundo, de
maneira s vezes automtica, s vezes mediada pela realidade local, s vezes
inviabilizado circunstancialmente pelo prprio mimetismo arbitrrio.
Contudo, os processos prticos e reais de integrao regional, levados a cabo
em diferentes regies do planeta, ensejaram um conjunto de teorias explicativas e,
muitas vezes, prescritivas de como melhor compreender os projetos em seus
diferentes momentos, assim como as mais apropriadas vias de desenvolvimento.
So as mais relevantes dentre estas propostas tericas aquelas advindas do campo
de anlise das Cincias Sociais e Humanas, e dentre estas, fundamentalmente
aquelas provenientes das Relaes Internacionais, da Economia e da Cincia
Poltica. Todavia, mesmo essas diferentes abordagens, mais bem situadas no
debate a respeito dos processos de integrao regional, tm suas contingncias,
limites e deficincias prprias para definir de maneira completa a complexidade que
envolve a relao interestatal e transnacional referente democratizao do sistema
internacional e o exerccio da representao poltica nesta esfera.
No que concerne ao objeto especfico desta pesquisa, ou seja, a
democratizao do MERCOSUL, necessrio fazer uma reflexo mais profunda
sobre a prpria constituio atual do sistema internacional e da poltica de Estados.
Procura-se, portanto, destacar as avaliaes, crticas e julgamentos que so feitos
sobre a atual conjuntura de possvel crise do Estado-Nao Moderno, assim como
as

prescries

sobre

as

possibilidades

de

institucionalizao

do

espao

transnacional a partir de diferentes perspectivas e atores polticos. Neste sentido, se

18

faz tambm necessrio um questionamento quanto s caractersticas da ao

poltica e de seus atores neste novo contexto de atuao, a maneira como
constituda a legitimidade da representao poltica exercida no ambiente
transnacional e s convergncias e contradies entre diferentes tipos de
representao.
No segundo captulo procurou-se fazer uma reconstituio histrica da
gnese do projeto mercosulino, as transformaes pelas quais passou desde sua
idealizao nos anos 1980 at a firma do Tratado de Assuno. Posteriormente foi
analisada a institucionalizao organizativa e jurdica do Bloco e, por consequncia,
suas instncias decisrias e representativas instaladas nos anos 1990. Por
conseguinte, buscou-se descrever e analisar a crise e refluxo do projeto
integracionista no limiar do novo milnio.
Com relao ao processo histrico de constituio da integrao na Amrica
do Sul e/ou Amrica Latina, em primeiro lugar se faz uma diferenciao categrica
entre dois conceitos/fases aqui defendidas pelo autor: o integracionismo histrico,
perodo de forte apelo poltico e anticolonial, desenvolvido particularmente na
Amrica hispnica e que ainda mantm reminiscncias nos dias atuais e; o moderno
regionalismo, que se processou a partir de 1950, como reflexo dos acordos de
regulao comercial de Breton Woods, da constituio da Organizao das Naes
Unidas (ONU), da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) e,
consequentemente, das prescries desta ltima para o desenvolvimento na
Amrica Latina.
H tambm no moderno regionalismo diferenas substanciais quanto sua
configurao e reconfigurao com o passar dos anos e das diversas experincias
implementadas. Contudo, acredita-se aqui tambm, que decorrncia dos efeitos
mais gerais da economia poltica internacional. A mudana qualitativa que se
observa nos processos de integrao regional que so gestados a partir dos anos
1950 para o incio dos anos 1980 efeito de uma mudana mais ampla no sistema
internacional: a derrocada do Estado keynesiano e a ascenso do neoliberalismo 5,

Gestado principalmente pela Gr-Bretanha e EUA nas administraes de Thatcher e Reagan que
procuram aplicar para o contexto nacional, mas tambm para as relaes internacionais, as doutrinas
emanadas da escola austraca de economia. Prescries que fomentam uma menor presena do
Estado na regulao da economia e uma maior autonomia aos agentes do mercado e iniciativa
privada.

19

tendo por consequncia um tipo de globalizao que assume tais feies

contemporneas.
Nesse

contexto

MERCOSUL

fundado

oficialmente,

assumindo

caractersticas contraditrias que guardam relao exatamente com o perodo

transicional do sistema internacional em que se encontra a sua contratualizao.
Constitui-se com elementos fundacionais que se originam tanto no histrico latinoamericano regionalista e europeu, quanto tambm a partir do iderio neoliberal
ento em ascenso. Seu posterior desenvolvimento e institucionalizao na dcada
de 1990 demonstram a transio e consolidao da perspectiva neoliberal de
coordenao econmica e poltica do Bloco. A institucionalizao dos rgos
decisrios e representativos corresponde a um perfil de gesto do processo de
regionalizao marcado exatamente pelas caractersticas geopolticas daquela
circunstncia histrica. Nesse sentido, defende-se aqui uma anlise categorizada
por ciclos de desenvolvimento geopoltico do projeto regionalista mercosulino, que
correspondem em certa medida ao histrico de projetos polticos em disputa nas
democracias pluralistas latino-americanas (DAGNINO, et al, 2006).
Com o esgotamento do ciclo neoliberal no final da dcada 1990, muitos
problemas sociais advieram das opes macroeconmicas feitas at ali pelos
Estados Nacionais. Nesse perodo o MERCOSUL tomou um conjunto de medidas de
maneira a reforar politicamente o Bloco em fruns internacionais, alm de, atravs
da solidariedade e identidade recproca, procurar garantir aos pases da regio a
estabilidade das instituies e da democracia atravs da subscrio da Clusula
Democrtica. Entretanto, a sada para os problemas econmicos e sociais que
estavam sendo sentidos pelas populaes, acabou por encontrar atravs das
instituies democrticas, e no contra elas, a maneira pela qual superar as
deficincias internas aos pases, o que acabou por se refletir no prprio MERCOSUL
em um novo entendimento sobre o seu papel e suas possibilidades.
Por fim, o terceiro captulo procurou identificar essa mudana de paradigma
para um terceiro ciclo de desenvolvimento que se amplia gradualmente nos pases e
que repercute na direo e funcionamento do Bloco. Essa mudana ocorre
sucessivamente atravs dos mecanismos eleitorais e das instituies democrticas
nacionais, o que, contudo, no representa uma uniformidade, mas sim uma
correlao de foras polticas que partilham de uma perspectiva geopoltica comum

20

aproximada. Essa perspectiva pode ser mais bem definida por uma conduo com
maior acento na coordenao poltica estatal e na opo pelo sul e, em especial
pelo MERCOSUL, imprimidas na agenda da poltica externa dos pases do Bloco.
Nesse sentido, os chefes de Estado do Bloco recm eleitos no incio e
meados dos anos 2000, renovam a agenda comercial com interesse recproco e
buscando certa complementariedade, alm de estimular uma reviso do papel da
poltica estatal e da representao poltica e social para conduo do processo de
integrao. Assim, neste perodo assinado um conjunto de Protocolos que visava:
dar maior autonomia arbitral ao Bloco; constituir uma ferramenta com capacidade
soberana de investimento em infraestrutura para o MERCOSUL - com principal
ateno para com os pases de menor economia; ampliar sua potencialidade
geoestratgica com a adeso pela primeira vez na histria do MERCOSUL de novos
membros efetivos; instrumentalizar o resguardo democracia com novos
dispositivos punitivos inseridos Clusula Democrtica.
Contudo, tambm nos anos 2000 e, principalmente com o incentivo dos
executivos nacionais de Brasil e Argentina, que se estabeleceu a criao do
Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL) e a reformulao do Foro Consultivo
Econmico e Social (FCES). A representao poltica das sociedades nacionais,
embora j previstas no Tratado de Assuno e institucionalizadas pelo Protocolo de
Ouro Preto e tendo j desenvolvido alguma relevncia para o projeto de integrao,
somente na segunda dcada do projeto que h uma convalidao destas por parte
dos rgos superiores e decisrios do Bloco.
Os dois organismos, embora caream de poder vinculativo s decises
referentes conduo do Bloco, tem o potencial de representar segmentos
relevantes das sociedades nacionais, assim como, o de instituir a presena plural do
poder parlamentar. Essas capacidades tm uma forte predisposio de trazer ao
processo de integrao elementos que possam mitigar o reconhecido dficit
democrtico do MERCOSUL (DRUMOND, 2005; DRI, 2012; CAETANO, 2007;
MEDEIROS, 2012). Contudo, preciso analisar quais suas caractersticas e sua
legitimidade representativa? Em que sentido esses organismos tem se pronunciado?
Quais as suas principais pautas e debates mais recorrentes? De que maneira
buscam angariar reconhecimento e relevncia para as suas atividades? E, de uma

21

forma geral, qual a sua relevncia para a real descentralizao e democratizao

poltica do Bloco?

2. Globalizao e Regionalizao: os incentivos

Integrao

2.1.

A Integrao no contexto histrico da Globalizao: Multilateralismo e

Regionalismo

H uma crescente constatao por parte da literatura recente especializada

de que os princpios de autonomia e soberania que resguardavam a Paz de
Westflia6 vm ruindo. O Moderno Estado autnomo e independente, com ordem
constitucional e legislao prpria, circunscrita a um territrio delimitado e com o
direito legtimo do uso da coero e da fora em sua jurisdio, vem mostrando seus
limites e sinais de desgaste. Essa poltica de Estados que, com o decorrer dos
sculos, estipulou para o plano das relaes internacionais a mesma lgica
relacional do liberalismo poltico entre indivduos concidados de um mesmo Estado,
tem demonstrado dificuldades de se adaptar aos novos fenmenos cosmopolitas da
globalizao contempornea.
Estes fenmenos tm sido analisados a partir do potencial dinamizador da
chamada sociedade em rede (CASTELLS, 2007) ou sociedade da Informao
(BELL, 1977), que interconectam sociedades inteiras atravs de tecnologias
informacionais inovadoras e aparatos de trfego e transporte cada vez mais geis.
Mecanismos transformadores, que socializam de maneira cada vez mais instantnea
relaes, acontecimentos e eventos mundiais. possvel constatar os crescentes
intercmbios comerciais e financeiros e suas consequentes externalidades
6

Aqui se faz aluso aos Tratados assinados em 24 de outubro de 1648 que selaram a Paz de
Westflia e que deram origem ao moderno sistema de Estados Nacionais.

23

ambientais, sociais e econmicas, que ultrapassam as fronteiras territoriais e legais

do Estado-Nao e que so sentidas de maneira menos, ou tanto mais em todo o
globo.
Diversas organizaes da sociedade civil ao redor do mundo vm fazendo
reivindicaes e assumindo pautas relacionadas ao meio ambiente, direitos
humanos, economia sustentvel, etc. Demandas que acrescentam a necessidade de
uma reviso ainda mais especfica do papel do Estado, e mesmo, um entendimento
e conceituao mais acurada do papel e desempenho destas organizaes sociais.
Assim como, das prprias sociedades nacionais nas suas relaes com regimes
internacionais, intergovernamentais e organismos supranacionais.
Estes desafios postos ao consolidado Estado Moderno e tradicional
conformao estatal internacional, em grande medida tm ganhado h algum tempo
a ateno dos executivos nacionais e de suas respectivas chancelarias. Neste
sentido, muitos Estados tm encontrado atravs das iniciativas de integrao
econmica e poltica - dentre outras iniciativas de governana global - por vias de
aproximao regional e/ou multilateral, meios pelos quais reforar suas capacidades
de superar problemas e limitaes que, de maneira individual, seriam muito mais
complexos, custosos e difceis de resolver (SADER; SANTOS, 2009).
Os fenmenos mais recentes da globalizao no podem nos fazer crer que a
cooperao, as relaes internacionais e a prpria globalizao devem ser
entendidos como algo absolutamente original. O fenmeno analisado e conhecido
como Globalizao - na sua denominao saxnica - ou Mundializao - em sua
verso francfona - no exatamente uma novidade do final do sculo XX e do
incio do novo milnio (SANTOS, 2003).
Immanuel Wallesrtein (2002)7, estabelece originariamente o fenmeno com o
advento do colonialismo e, por conseguinte, com o projeto civilizatrio da
Modernidade. Segundo o autor, com as grandes navegaes que tiveram incio no
sculo XV e com a acumulao de riquezas na Europa provenientes das colnias, o
velho continente construiu as condies objetivas, materiais e produtivas
necessrias para a unificao mundial atravs do comrcio e do exerccio da sua
liderana. Esse processo uno e inovador constitudo, claro, sobre o holocausto das
7

Subsidiado pelo mtodo historiogrfico de Fernand Braudel.

24

populaes nativas - foi a raiz da acumulao primitiva que deu origem ao sistema
capitalista e ao que ele chama de Sistema Mundo.
Esse sistema foi ao longo dos anos hegemonizado por diversas naes,
segundo o autor, cronologicamente: pases ibricos, Pases Baixos, Reino Unido e
por fim at os dias atuais pelos Estados Unidos da Amrica (Ibid.) Embora tenha
havido ao longo dos sculos uma sucesso no controle hegemnico econmicopoltico-militar das relaes internacionais, as potncias ocidentais que o mantinham
contrabalanavam e coadunavam os seus interesses em comum. Entretanto, isso
em detrimento e s expensas dos pases perifricos que, em geral, atravs de suas
elites polticas locais, optavam por manter uma relao prioritria com as potncias
hegemnicas do que entre si.
O processo de Globalizao carrega consigo um forte componente de
constituio das civilizaes ao redor do mundo, das aproximaes de interesses,
afastamentos conflitivos, domnios forados e subalternidades ora consentidas, ora
rechaadas. Nesse sentido, importante salientar, que h no advento de
descoberta, colonizao e constituio das Amricas - exercida por diferentes atores
- uma relao histrica de diferenciao e complementariedade que fazem dela um
elemento fundante do moderno sistema mundial.
Segundo Immanuel Wallerstein e Anbal Quijano (1992), a americanidade
trouxe ao plano das relaes internacionais globais novidades e caractersticas que
marcaram de maneira indelvel a histria da humanidade.

Elementos como a

colonialidade, a etnicidade, o racismo e a Amrica como promotora de novidades

por si s (Ibid., pag. 46), consolidaram um modelo civilizacional que serviu de
parmetro. Primeiro aplicado pelas potncias europeias coloniais ao redor do globo,
e posteriormente, pelos Estados Unidos da Amrica como potncia hegemnica
mundial do sculo XX.
Entretanto, para os autores, o projeto inspirado na americanidade tem perdido
o apelo de outrora e necessita de um amadurecimento e/ou reoriginalizao. No
caso especfico do continente e unidade americana, eles apontam a necessidade de
uma americanizao das Amricas como projeto civilizacional que, para os
autores, significa unir a utopia estadunidense de igualdade social e liberdade
individual, de uma sociedade que controla e regula o Estado, com a utopia latinoamericana e indgena de reciprocidade, solidariedade social e democracia direta.

25

Assim como a especfica utopia que se constituiu como signo fundante do continente
americano: a imigrao de povos e culturas s Amricas e sua gradual integrao
em nico marco de poder.
Refletindo e problematizando sobre a questo civilizatria, Robert Cox (2000)
acredita que uma civilizao no faz parte do perfil identitrio imediato dos
indivduos. Para ele a manifestao cotidiana da civilizao no um sentimento de
pertena, sim, no senso comum, uma ideia compartilhada da realidade. Aquilo que
adequado, um guia normativo para a ao, um senso diferente em tempo e espao
e moldado por coletivos de um povo como respostas prticas para suas condies
materiais de existncia. Para Cox, o desenvolvimento e mudana nas civilizaes
hoje em dia tm de ser abordados atravs de dois aspectos: primeiro, as
contradies dentro de civilizaes que representam escolhas entre vises do futuro
e, segundo, as influncias externas que tm um impacto sobre essas escolhas.
Assim:

Taking as a guideline the definition of a civilization as a fit between material

conditions of existence and intersubjective meanings, political economy or
social economy is, I suggest, the most promising field in which to seek the
potential for change and development. Social economy is precisely the area
in which different forms of human organization, including the language and
the concepts that make human organization intelligible, mesh with
technologies and material resources to create viable human communities.
(p. 224)

O autor faz uma defesa consistente de uma ordem mundial multicivilizacional

baseada nas intersubjetividades componentes das diferentes civilizaes, uma
espcie de suprassubjetividade que, no entanto se descole de suas partes
componentes.

Para tanto ele entende serem necessrias duas condies: em

primeiro lugar, o surgimento de um corpo central de pessoas que iriam cultivar uma
empatia compreenso das formas de senso comum que no os seus, que seriam
como uma ponte de intersubjetividades; e em segundo lugar, o desenvolvimento de
organizaes civis capazes de articular na base das sociedades, sentimentos e
objetivos entre as pessoas que as compem, assimilando e produzindo uma
dinmica de luta entre as foras sociais vivas, que , segundo o autor, a principal
fora dinmica de mudana e reconstituio social.

26

Assim, para Cox, a arena de luta social reside na sociedade civil e entre
segmentos organizados que partilham e produzem interesses comuns e , portanto,
o desenvolvimento desta sociedade civil e a convergncia de intersubjetividades a
chave para entender e produzir mudanas civilizacionais. Nesse sentido, para o
autor, o desafio para uma ordem multicivilizacional defender direitos sem imp-los,
pois uma ordem imposta permanecer extremamente frgil e vulnervel acusao
de imperialismo. O instrumento mobilizador e integrador das sociedades pode ser
exatamente a luta contra o pensamento nico, que permita a expresso da
diversidade e da explorao de possibilidades alternativas para o desenvolvimento
social e econmico.
Contudo, no sculo XX, sob o perodo de hegemonia norte-americana, o
sistema internacional se interconectou ainda mais dinamicamente, passou por
diversos momentos de expanso e retrao das relaes internacionais, promovido
tanto pelas guerras quanto pelas crises financeiras sistmicas. Assim, em um
momento de descenso da economia capitalista8 e de forte questionamento ao
modelo civilizacional Moderno - durante o final dos anos 60 e incio dos 709 - o
processo produtivo foi reestruturado a partir de novas tecnologias informacionais e
comunicativas. Essa reestruturao, alm de produzir efeitos na economia - fase
especulativa e financeira do Capital - fez surgir tambm correntes culturais e sociais
que transformaram ideologias e perspectivas identitrias em grandes partes do
mundo (CASTELS, 2007), colocando em questo inclusive o prprio projeto
civilizacional da Modernidade (WALLERSTEIN, 2002).
neste perodo que a Globalizao comea a assumir de maneira latente os
contornos e amplitude que se verificam hoje de forma mais objetiva e paradigmtica.
Neste sentido, analisando as premissas da Globalizao presente, Anthony Giddens
(2000) destaca que ela assume na contemporaneidade um papel extremamente
importante e revolucionrio: poltico - no pode ser dissociada da democracia com
verdadeiro endosso social; tecnolgico - dinamiza os processos produtivos em uma
escala nunca antes experimentada; e cultural - coloca em questo valores e crenas
tradicionais, conhecidas e reconhecidas anteriormente como naturais.
8

Como tambm do comunismo da velha Unio Sovitica.

Crise do Petrleo, luta pelos Direitos Civis nos EUA, contestao contra o totalitarismo no leste
europeu, lutas anticoloniais na frica e sia, lutas estudantis em maio de 1968 - renascimento do
conceito de sociedade civil nos anos 70.
9

27

Para o autor (Ibid), embora a Globalizao produza alguns efeitos perversos,

uniformizadores e possa aumentar desigualdades de toda ordem, o fenmeno tem
um valor por si s. Opor-se a este processo , segundo ele, uma estratgia
desajustada, excntrica e excepcional. Fazer parte da sociedade global,
compartilhar responsabilidades, conhecer as diferentes realidades do mundo
contemporneo e constituir vnculos e unidades polticas, acaba por se tornar uma
imposio da realidade s pessoas individualmente, s empresas que almejam
maximizar suas pretenses lucrativas mundiais e aos Estados Nacionais em geral
que necessitam garantir sua presena geopoltica.
Tratando do fenmeno da Globalizao, entretanto por um prisma diferente e
mais crtico, Sousa Santos (2010) questiona e interpela a Globalizao e a economia
moderna capitalista associada a ela como projeto cultural de sociedade. O autor
demonstra em suas reflexes certa perplexidade por j identificar algum nvel de
definhamento e crise do qual o modelo demonstra sinais. Para o autor o processo de
Globalizao acelerou o contraste existente entre a transnacionalizao de pessoas,
comrcio, informaes e costumes, com a ainda centralizao normativa
estadocntrica, e pergunta:

Ser ento o Estado Nacional uma unidade de anlise em vias de extino

ou vivemos, pelo contrrio, um processo mais central do que nunca, ainda
que sob a forma ardilosa da descentralizao do Estado Nacional? (Ibid., p.
283).

Desta forma, Sousa Santos d indcios subliminarmente e coloca em questo,

no s o papel e funo poltico-normativo do Estado Moderno atual na economia
capitalista, como tambm, a prpria constituio de entidades internacionais
econmicas e polticas como uma nova forma de centralizao, ainda que sob o
aspecto aparente de descentralizao do Estado Nacional.
Em outro trabalho (2002), Sousa Santos apresenta um conjunto de estudos
de

caso

onde

as

sociedades

nacionais

se

organizam

internamente

transnacionalmente para construir e compartilhar experincias e vivncias - naquilo

que posteriormente ele chamou de tradues necessrias para os localismos
globalizados e globalismos localizados (SANTOS, 2008). No texto, o autor defende
que h uma etapa nova da Globalizao de carter hegemnico, a qual situa e

28

identifica no incio dos anos 1980 e a associa com uma renovao das premissas
globalistas. Premissas que, para ele, sofrem uma reformulao a partir da presso
ideolgica

poderosa

exercida

pelo

neoliberalismo

econmico

pelo

neoconservadorismo cultural em plena ascenso naquele momento histrico que,

por sua vez, reconfiguram o prprio projeto civilizacional da Modernidade.
Nesta conjuntura, a Globalizao de vis econmico e comercial adquire
maior fora e potencial atrativo, conduzindo governos nacionais e empresas a se
projetarem no cenrio internacional com ainda maior mpeto competitivo. Entretanto,
segundo o autor, h ainda um tipo de Globalizao contra-hegemnica produzida
em contraposio desde baixo pelas sociedades nacionais, transnacionais e pelos
movimentos sociais. Organizaes que formam redes sociais de interconexo
mundial, que so representativas e atuantes, que apresentam reivindicaes e
resistncias scio-culturais e um perfil avesso Globalizao financeiroespeculativa. Constituem vnculos nacionais e transnacionais, conquistando espaos
institucionais que podem ocorrer tanto dentro e atravs das instncias do EstadoNao, quanto pautando e influenciando com uma agenda prpria organizaes
internacionais e grupos de Estados.
Contudo, a Globalizao hegemnica, comercial e financeira, pautada pelo
laissez faire concebido e praticado a partir da dcada 1980, que orientou o
desenvolvimento recente das relaes internacionais. nesse contexto que surgem
ou so reconstitudas - novas propostas de negociao multilateralistas e
regionalistas, expressas na criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
199610, e no crescente nmero de projetos de integrao regional entre pases.
Multilateralismo e Regionalismo, assim como Globalizao, so conceitos
extremamente controversos, polissmicos e que podem assumir um grande nmero
de significados. Prestam-se a uma infinidade de tipificaes mais ou menos
adequadas aos contextos a que fazem referncia e aos quais so aplicados.
Contudo, de maneira geral, tanto o Multilateralismo quanto o Regionalismo esto
associados s trocas e negociaes comerciais, mudando de escala e amplitude.
Por um lado, o Multilateralismo pode ser definido como sendo a diminuio
indistinta de barreiras ao comrcio, entendendo-se como uma reduo de barreiras
10

A OMC surge como uma ampliao do GATT, com o intuito de se adequar ao crescente nmero de
Estados que passam a partilhar do comrcio internacional.

29

que se estende a todos os pases inseridos no sistema mundial de comrcio

(BHAGWATI, 1992; 1993). Tal conceito se originou fundamentalmente com o Acordo
Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) em 194711. Este acordo propunha regular o
comrcio internacional e promover o desenvolvimento com base na liberalizao
crescente da economia e que estabeleceu a Clusula de Nao Mais Favorecida,
origem conceitual fundante do multilateralismo:

ARTIGO I
TRATAMENTO GERAL DE NAO MAIS FAVORECIDA
1. Qualquer vantagem, favor, imunidade ou privilgio concedido por uma
Parte Contratante em relao a um produto originrio de ou destinado a
qualquer outro pas, ser imediata e incondicionalmente estendido ao
produtor similar, originrio do territrio de cada uma das outras Partes
Contratantes ou ao mesmo destinado. Este dispositivo se refere aos direitos
aduaneiros e encargos de toda a natureza que gravem a importao ou a
exportao, ou a elas se relacionem, aos que recaiam sobre as
transferncias internacionais de fundos para pagamento de importaes e
exportaes, digam respeito ao mtodo de arrecadao desses direitos e
encargos ou ao conjunto de regulamentos ou formalidades estabelecidos
em conexo com a importao e exportao bem como aos assuntos
includos nos 2 e 4 do art. III. (GATT, 1947. Fonte: Ministrio da
Fazenda, Brasil)

O referido artigo tinha a finalidade de fazer desaparecer as restries ao livre

comrcio, diminuindo tarifas alfandegrias e mecanismos de proteo ao mercado
domstico. O estabelecimento desta clusula estipulava ainda a necessidade de se
eliminar as diferenciaes ocasionadas pela concesso de preferncias comerciais.
De acordo com a premissa de Nao Mais Favorecida, as partes em uma
negociao so obrigadas a conceder o mesmo tratamento tarifrio a todas as
demais partes que negociam uma mesma pauta comercial. No obstante, toda
vantagem ou privilgio concedido por uma parte outra, relacionado a importaes
e exportaes, dever ser imediata e incondicionalmente estendida a todas as
demais partes interessadas na negociao. Em sntese, um princpio de no
discriminao entre naes, com vistas a promover a equalizao do comrcio
internacional com base em uma abertura indiscriminada, geral e irrestrita.
Em contrapartida, o GATT em seu artigo XXIV, tambm estabelece e abre
precedente para a coordenao de polticas econmicas regionais e indica inclusive
11

Acordo estabelecido em 1947, em Genebra, no mbito da reunio das Naes Unidas por um total
de 23 pases, entre eles o Brasil, que foi tambm um dos membros fundadores do acordo.

30

que a criao de unies aduaneiras e zonas de livre comrcio podem ser um

complemento para a liberalizao do comrcio mundial. Desta forma o artigo infere
em suas sees 1 e 2:

ARTIGO XXIV
APLICAO TERRITORIAL -TRFICO FRONTEIRIO
ADUANEIRAS E ZONAS DE LIVRE TROCA

UNIES

1. As disposies do presente Acordo aplicar-se-o ao territrio aduaneiro

metropolitano das Partes Contratantes, assim como a qualquer outro
territrio aduaneiro, a respeito do qual o presente Acordo tenha sido aceito
nos termos do art. XXVI ou seja aplicado em virtude do art, XXXIII ou de
Acordo com o Protocolo de Aplicao Provisria. Cada um desses territrios
aduaneiros ser considerado como se fosse uma parte no Acordo,
exclusivamente para fins de aplicao territorial desse Acordo, com a
condio de que as estipulaes do presente pargrafo no sero
interpretadas como estabelecendo os direitos e obrigaes entre dois ou
vrios territrios aduaneiros, a respeito dos quais o presente Acordo tenha
sido aceito nos termos do art. XXVI ou seja aplicado em virtude do artigo
XXXIII ou na conformidade do Protocolo de Aplicao Provisria, por uma
s Parte Contratante.
2. Para os fins de aplicao do presente Acordo, entende-se por territrio
aduaneiro todo o territrio para o qual tarifas aduaneiras distintas ou outras
regulamentaes aplicveis s trocas comerciais sejam mantidas a respeito
de outros territrios para uma parte substancial do comrcio do territrio em
questo. (GATT, 1947. Fonte: Ministrio da Fazenda, Brasil)

Este artigo do GATT abriu o precedente para a criao de zonas de

preferncia comercial, o que por sua vez deu origem s experincias regionalistas. O
regionalismo pode ser entendido, portanto, como uma reduo preferencial de
barreiras ao comrcio entre um subconjunto de naes, podendo ser em uma regio
fronteiria contgua ou no. fundamental salientar o fator de preferncias
distintivas como caracterstica constante na definio de regionalismo, visto que,
para que se constate a existncia de uma iniciativa regional, necessrio que sejam
concedidas prioridades a alguns pases (BHAGWATI, 1993).
preciso, entretanto, diferenciar e relativizar os tipos de regionalismos
praticados. Nesse sentido, o regionalismo pode ser esttico, onde grupos de pases
mantm uma relao prioritria entre si com vistas complementariedade
circunstancial das suas necessidades especficas e imediatas. Como tambm, pode
ser entendido como um processo que visa estabelecer um conjunto de medidas, cujo
objetivo abolir de maneira progressiva as restries ao comrcio entre um conjunto

31

de naes, fortalecendo-se gradativamente e, aos poucos, ampliar negociaes, em

grupo ou individualmente, com outros pases ou grupo de pases. Nesse ltimo caso,
a definio mais adequada e correntemente utilizada a de regionalismo aberto,
formato que mantm vnculos regionais, mas que abre a possibilidade de
negociaes em fruns multilaterais (Ibid).
Para alm da relao comercial ou talvez em consequncia dela os
termos Multilateralismo e Regionalismo se tornaram um sistema de coordenao de
relaes entre vrios Estados para realizar objetivos determinados de interesse
comum. Assim, para fins de simplificao conceitual possvel entender o contraste
entre Multilateralismo e Regionalismo pela sua finalidade. Desta forma, o
Multilateralismo o equivalente s estruturas que so universais ou tendem
universalidade, por outro lado, o regionalismo ser sempre constitudo por processos
parciais de integrao entre Estados (BHAGWATI, 1992).
O Regionalismo a ideia que fundamenta os diferentes projetos de
integrao a partir dos anos 1950 em todo o globo, desde zonas de livre comrcio
at unies comerciais e polticas. o mecanismo pelo qual diferentes pases
buscam o fortalecimento de suas economias no nvel da competitividade pelos
mercados mundiais. no Regionalismo que se encontra a principal via pela qual os
pases buscam se projetar na nova realidade de um mundo multipolar, com
crescentes mudanas na configurao territorial, tecnolgica e poltica das foras
produtivas (Ibid).
Todavia, o Regionalismo ao longo dos anos e dcadas passou por vrias
reconfiguraes, mudanas de perfil e finalidades. O Regionalismo das dcadas de
1950 at meados da dcada de 1980 carrega consigo um forte componente de
unidade no s comercial como tambm poltica. Exemplo disso a reaproximao
europeia do ps II Guerra, que buscava mecanismos comuns de desenvolvimento
econmico e gesto dos recursos do Plano Marshall, como tambm, meios de
coordenao poltica e democrtica regional na perspectiva de apaziguar as
relaes historicamente conflituosas. possvel citar como exemplo de regionalismo
desse perodo tambm as prescries da CEPAL para o desenvolvimento
econmico e coordenao poltica na Amrica Latina, que estabeleciam mecanismos
de desenvolvimento econmico consignados pela constituio de instrumentos
institucionais de coordenao poltica.

32

Na dcada de 1980 o Regionalismo passou por um conjunto de mudanas

quanto ao papel que deveria desempenhar para o desenvolvimento dos pases
envolvidos neste processo. Os projetos de regionalizao passaram a ser vistos
como um mecanismo estritamente de abertura dos mercados e eliminao das
restries livre circulao de mercadorias e capitais entre os pases que
compunham um projeto. A princpio eliminando, ou pelo menos adiando, qualquer
avano do ponto de vista da coordenao poltica com perspectivas supranacionais.
So significativos deste perodo projetos como o North American Free Trade
Agreement (NAFTA), a reformulao do processo andino e, em certa medida, do
processo que vinha se desenvolvendo para o que depois veio a ser o MERCOSUL.
Mas a proposta que melhor representa esse Regionalismo comercialista foi a rea
de Livre Comrcio das Amricas, iniciativa norte-americana que pretendia criar uma
zona de livre comercio de mercadorias do Alasca Terra do Fogo12 (U.S.
Department State, Texts & Transcripts).
possvel diferenciar, portanto, um tipo de regionalismo com maior
preponderncia comercial13, de um regionalismo com perspectivas de unidade
tambm poltica. Essa diferenciao no se d s pelo tempo, mas tambm por de
onde partem as principais propostas regionalistas: por um lado o processo histrico
de regionalizao europeu que aposta na coordenao poltica e econmica em
fruns supranacionais, por outro, a proposta comercialista norte-americana14, que
aposta na competitividade, na abertura linear e na autorregulao dos mercados
como meio de desenvolvimento e equilbrio entre os pases.
No perodo posterior aos anos 2000, essas diferentes propostas de
regionalizao coexistem e mantm uma relao dinmica, s vezes sinrgica, s
vezes antagnica entre si. possvel ver, por exemplo, a criao de um bloco de
pases com finalidades e objetivos claramente comercialistas, como a Aliana do
Pacfico, como tambm, a integrao de pases com caracterstica fortemente
marcada pela unio poltica como a Aliana Bolivariana para as Amricas (ALBA), e
mesmo a atual Unio Europeia (UE) com fruns supranacionais e democrticorepresentativos. H nesse interregno, contudo, projetos de integrao regional que
12

Discurso proferido pelo presidente Bill Clinton na Cpula das Amricas em Miami em
dezembro de 1994 quando apresentou a proposta
13
Se no declarado, pelo menos de fato
14
Proposta que tambm a Gr-Bretanha defende para o regionalismo europeu.

09 de

33

se movimentam pendularmente, ou mesmo, se reconfiguram conjunturalmente

geopoltica de poder hegemnica condicionada pela correlao de foras entre e nos
Estados-Parte.
O Mercado Comum do Sul parece se encontrar dentre estes processos de
integrao que oscilam entre um modelo comercialista e um modelo econmicopoltico. possvel identific-lo como um projeto de Regionalismo Aberto, que
procura fortalecer a posio dos pases membros em fruns como a ONU,
Organizao Mundial do comrcio (OMC), Fundo Monetrio Internacional (FMI),
Banco Mundial, mas que no os impede de agir politicamente e negociar
comercialmente de maneira multilateral.

possvel identificar tambm que o

MERCOSUL passou por diversas fases quanto compreenso de qual a sua funo
e forma de atuao. Consequncia, acredita-se aqui, da alternncia de perspectiva
que partia dos executivos nacionais e respectivas chancelarias responsveis pelo
desenvolvimento do projeto, constituindo assim, ciclos geopolticos regionais que se
sucederam na liderana e conduo do processo.
Contudo, mais do que localizar os processos de Multilateralismo e
Regionalizao no contexto mais geral e histrico de desenvolvimento da
Globalizao, necessrio conhecer os diferentes modelos tericos e explicativos
que buscam analisar os projetos de integrao regional e coloc-los em perspectiva
comparada. Faz-se isso com o intuito de melhor entender o processo particular no
qual se encontra o MERCOSUL, os limites do seu atual estgio e as possibilidades
de desenvolvimento democrtico e representativo do projeto.

2.2.

As Etapas e Teorias da Integrao

Os processos de convergncia, econmica e poltica, levados a cabo ao redor

do globo e conhecidos como projetos de integrao, tais como o MERCOSUL, so
um fato estudado h muitas dcadas. Um fenmeno internacional examinado por
diferentes reas do conhecimento, por diversos intelectuais, analistas, idelogos e
pesquisadores no mbito da academia e agncias privadas, assim como, por
tcnicos e funcionrios de Estado ligados e/ou interessados por temas que

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extrapolam a esfera nacional, e mesmo, por membros das prprias organizaes

internacionais, que exercem suas funes tcnicas e profissionais e que, no entanto,
elaboram e auxiliam na compreenso em termos cientficos destes processos15.
Os meios e caminhos da integrao podem ocorrer de vrias formas: em
diferentes escalas de adeso, amplitude temtica e abrangncia territorial.
possvel assinalar que a caracterstica principal dos projetos atualmente existentes
ter a via comercial e econmica como instrumento de aproximao entre os
envolvidos. Contudo, tem a caracterstica de requerer e necessitar de pelo menos
mais dois componentes adicionais fundamentais para que os processos tenham
mais chances de angariar apoio, avanar em suas metas e serem reconhecidos
socialmente: a negociao poltica e uma determinada deferncia democracia,
como se ver mais adiante.
A opo de desenvolvimento pela via da economia fechada e isolacionista
no parece mais estar adequada ao mundo contemporneo. Existe no mundo atual
um complexo industrial-comercial-financeiro crescentemente interconectado e que
produz efeitos no mbito social, poltico e ambiental, sentidos em todo o planeta
(GIDDENS, 2000). Essa interconexo econmica conduz as naes para um
tambm necessrio e crescente mutualismo, em razo dos conflitos sociais, crises
econmicas e desastres ambientais que ocorrem em qualquer parte do mundo e que
afetam e fazem sentir seus efeitos nos pases individualmente (HELD, 2004).
A integrao, longe de ser uma iniciativa estritamente econmica, um
processo carregado de significados polticos compartilhados e consequncias
sociais prticas (HABBERMAS, 2003). Constitui-se como um espao que propicia a
aproximao de pases por afinidades e interesses comuns (DAHL, 2005). Com a
evoluo do processo integrativo possvel ascender a uma condio de interrelao que pode transcender das tratativas meramente econmicas, buscando mais
do que isso, o desenvolvimento e a harmonizao de questes culturais, polticas e
sociais dos pases envolvidos (HABERMAS, 2001).
A integrao, por ter uma perspectiva ampla de aplicao e efeitos, pode ter
origem em diversas formas e empregos. Pode surgir a partir de uma convergncia
15

O prprio MERCOSUL conta com um conjunto de pesquisas produzidas por estudiosos tais como
Gerardo Caetano, Deyse Ventura, Maria Drumond, entre outros que trabalharam pelo projeto e que
posteriormente produziram excelentes anlises do processo.

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econmica, como no caso da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA), e

no setor petrolfero, como na relao bilateral entre os pases rabes e na prpria
Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). A Integrao pode ser
subnacional: quando se refere ao entendimento econmico e poltico entre
diferentes regies de um pas que buscam um desenvolvimento conjunto. O
processo pode ocorrer entre pases de uma determinada regio do planeta, que
decidem por formarem um nico bloco: como nos casos, por exemplo, da Unio
Europeia, NAFTA, Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), Comunidade
Andina de Naes (CAN), MERCOSUL, entre outros. Como tambm, o processo de
negociao poltica e convergncia econmica sob um nico marco normativo pode
suceder com maior amplitude e escopo em fruns multilaterais universalizantes:
como nos casos da OMC, FMI e Banco Mundial (LUQUINI; SANTOS, 2009).
Contudo, no que concerne aos processos concretos de integrao e
convergncia entre Estados Nacionais, a realidade histrica, a conduo dirigente e
o exerccio prtico de desenvolvimento dos projetos, evidenciam uma norma
modelar de evoluo e progresso por etapas j consolidado. Este padro
referenciado, fundamentalmente, na experincia histrica de reconciliao europeia
da ltima metade do sculo XX at os dias atuais (CAETANO, 2011). Que tem sido
utilizado como, por um lado, alm de um modelo tipolgico ideal, aplicvel de
maneira mimtica aos demais projetos de integrao ao redor do globo - nisto
incluso o MERCOSUL- por outro, apresentando-se tambm como um parmetro,
uma rgua que afere em uma escala evolutiva unilinear o nvel de integrao que
est se construindo.
No se pretende discutir aqui o quo liminar, problemtico, discricionrio e
desajustado alm de ocidentalista, eurocntrico e pretensioso este paradigma
compreendido como um meio exclusivo de conduzir os mltiplos processos de
integrao, compostos por pases com as mais diferentes origens culturais,
econmicas e polticas e implementados em diversas partes do planeta. Entretanto,
necessrio identificar as diferentes etapas deste modelo hegemnico j constitudo
e que serve de parmetro para os demais processos de integrao, com o intuito de:
identificar os limites, virtudes e defeitos de cada etapa, assim como, para entender o
prprio andamento das tratativas do MERCOSUL e onde o mesmo se encontra.

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Este modelo de integrao (MERCOSUL, site oficial, Quem somos?; Unio

Europeia, site oficial, Como funciona a UE)16, portanto, se compe por fases que
evoluem de acordo com o nvel de cooperao que se pretende alcanar em relao
plena satisfao dos interesses econmicos, sociais e polticos dos pases. Cada
etapa alcanada adquire novas capacidades e atribuies, alm das j conquistadas
na etapa anterior, e que correspondem, em medida das pretenses e expectativas
conjunturais dos Estados-Parte envolvidos quanto ao projeto. Podendo ser descritas
progressivamente conforme o apresentado abaixo:

Zona de Livre Comrcio um primeiro movimento em direo

integrao. Consiste em uma rea de livre comrcio de mercadorias entre os
pases que compe a zona sem a incidncia de tarifas de importao e
exportao. Contudo, nessa fase, os pases mantm a sua autonomia em
relao ao seu comrcio com pases terceiros. A proposta da zona de livre
comrcio a reduo progressiva das tarifas alfandegrias entre os scios,
de modo a equaliz-las e, de preferncia, no longo prazo elimin-las por
completo. Procura-se assim com que artigos e mercadorias, produzidos em
qualquer dos pases scios, sejam comercializados nos demais como se em
territrio nacional tivessem sido feitos. Nesta etapa da integrao, h uma
pequena perda de soberania, dado que o Estado abre mo de parte de sua
poltica tarifria alfandegria. Como exemplos pode-se citar o NAFTA e a
proposta que estava se desenhando no incio dos anos 2000 para a rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA).

Unio Aduaneira em uma Unio Aduaneira, alm do livre comrcio de

mercadorias, h tambm uma poltica comercial comum em relao a pases
terceiros, representada principalmente pela adoo de uma Tarifa Externa
Comum (TEC). O que por sua vez motivo de grande negociao e disputa
entre os pases membros, dado que, muitas vezes, motivo de divergncia
entre os negociadores do Bloco sobre as tarifas mais adequadas. Por

16

Resumo das etapas feito pelo autor a partir das informaes e anlises histricas contidas e
extradas dos documentos pblicos do Ministrio de Relaes Exteriores do Brasil e da Unio
Europeia. Presentes em seus respectivos stios na web e citados nas referncias finais.

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consequncia, a formao de uma unio aduaneira deriva uma perda maior

de soberania dos pases membros do que a zona de livre comrcio, visto que
a adoo da TEC compele os pases a uma poltica comercial comum e
intensas negociaes polticas para tanto. Como exemplo possvel citar a
Comunidade Andina de Naes (CAN) e a Comunidade Econmica
Euroasitica (EAEC).

Mercado Comum - O Mercado Comum alm de carregar consigo todas as

caractersticas da zona de livre comrcio e de uma unio aduaneira,
identificado tambm pela livre circulao de capitais, servios, bens e
pessoas. Foi o caso da Comunidade Econmica Europeia (CEE) e o que o
MERCOSUL ainda busca alcanar, visto que ainda persiste um grande
nmero de excees tarifrias e barreiras no tarifrias, alm de certos
impedimentos na prtica para a livre circulao de bens e pessoas atravs
das fronteiras. O Mercado Comum se constitui em uma condio
intermediria no que concerne transferncia de soberania dos Estados para
constituio do espao integrativo, entretanto j possvel constatar
elementos polticos que demandam a instituio de medidas e mecanismos
supranacionais. Pois, o pleno desenvolvimento da livre circulao acaba
tendo por consequncia a exigncia de mecanismos polticos mais
sofisticados de negociao e participao das sociedades dos Estados-Parte.

Unio Econmica e Monetria - A Unio Econmica e Monetria

caracteriza-se pela harmonia das legislaes econmicas nacionais, pela
coordenao em conjunto das polticas econmicas, por uma moeda nica e
por um banco central comum que possui o poder de emitir moeda. Esta etapa
na qual se encontra hoje a Unio Europeia (UE), contudo, esse avano que
se deu na Europa tem sido fortemente questionado nos ltimos anos, visto os
graves problemas financeiros que a regio enfrenta com a entrada de novos
scios e os graves conflitos sociais que advieram das migraes intra-zona.
Nesta etapa da integrao, a transferncia das soberanias individuais dos
Estados-Parte muito alta e a negociao poltica ocupa um papel decisivo

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na conduo do projeto. Contando, para tanto, com a instalao de

mecanismos de representao social, como por exemplo, um parlamento
supranacional17 com poder legislativo e algum foro de representao de
segmentos das sociedades dos Estados-Parte18.

Unio Poltica - Existem ainda aqueles que aventam a possibilidade de mais

uma etapa integracionista. Uma Unio Poltica, constituda com a formao de
uma federao ou uma confederao de Estados. Nessa perspectiva, a
soberania j no seria mais apenas partilhada por Estados-Parte em uma
instituio supranacional, mas compartida na criao de uma entidade nova.
Constituda poltica e democraticamente em conjunto por todos seus
membros e respectivos cidados, que assumiriam unicamente uma mesma
soberania, de maneira a no mais existirem Estados soberanos totalmente
independentes entre seus membros. Criar-se-ia uma nova entidade poltica:
com uma Constituio, territrio, governo e instituies democrticas prprias.
No obstante j haver iniciativas nesse sentido, como por exemplo, na
elaborao de uma Carta Magna19 europeia, que se aproxima bastante do
descrito acima, ainda no possvel encontrar este nvel de integrao em
qualquer parte do planeta.

Com o decorrer do tempo e com o crescente nmero de experincias de

integrao ao redor do mundo, variadas reas do conhecimento e intelectuais de
diferentes correntes de pensamento, construram diversos modelos tericos de
anlise e conceitos explicativos sobre o assunto. Por se tratar de um tema
eminentemente ligado s relaes humanas, exatamente no mbito das Cincias
Sociais e Humanas que se encontram as principais contribuies e propostas de
interpretao para o fenmeno. Dentre estas, possvel destacar fundamentalmente
17

A Europa possui um parlamento comum desde o final da dcada de 1970, passou por diversas
reformulaes, conta hoje com a escolha de representantes por sufrgio direto universal, possui
poder legislativo e uma srie de atribuies supranacionais http://www.europarl.europa.eu/news/pt/
18
A Europa conta tambm com um Comit Econmico e Social muito eficiente e proativo que produz
cerca de 170 pareceres anualmente sobre questes relacionadas integrao
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/ecosoc/index_pt.htm
19

Constituio que embora j exista, mas que, no entanto ainda no foi plenamente ratificada por
todos os Estados-Parte http://ec.europa.eu/archives/lisbon_treaty/full_text/index_pt.htm.

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aquelas mais proeminentes e que foram produzidas pelos internacionalistas,

economistas e cientistas polticos.
Dentre as reas do conhecimento ativas nas anlises dos processos de
integrao, destaca-se o mbito de estudo das Relaes Internacionais. Em razo
de ser esta a disciplina mais diretamente relacionada ao tema e por serem os
pesquisadores egressos dela aqueles que se ocupam de maneira mais direta em
formular modelos interpretativos sobre os fenmenos internacionais em geral.
Contudo, preciso apontar e diferenciar as abordagens analtico/normativas mais
recorrentes e hegemnicas sobre o tema: a perspectiva Neorealista e a perspectiva
Liberal-Idealista.
Nesse sentido, as teorias Neorealistas das Relaes Internacionais (WALTZ,
1979; DOUGHERTY, PFALTZGRAFF, 2003; FENG, RUIZHUANG, 2006; JERVIS,
2006; MEARSHEIMER, 2002; 2006) so um aporte importante na definio e
conceituao dos processos de integrao. Embora tenham perdido grande parte da
relevncia que tiveram nos tempos de Guerra Fria, visto que: a maior parte dos
tericos e estudos desta corrente centram suas anlises no Estado soberano
clssico que demonstra sinais de esgotamento; percebem as relaes
internacionais como um ambiente anrquico, um total Estado de Natureza onde no
aplicvel o Contrato Social estadocntrico contradito pela crescente juridicizao
das relaes internacionais20; no partilham da f na colaborao internacional
espontnea, na reciprocidade e na paz subsidiada pelas relaes comerciais
refutado pelo ascendente nmero de projetos de regionalizao.
Estas anlises demonstram ter ainda um grande valor para compreender os
processos de disputa comercial e controvrsias econmicas em fruns como a OMC
e em Regimes Internacionais de maneira geral (GILPIN, 1995). Por terem seu foco
voltado para a atuao do Estado, indicam que, para um bem sucedido processo de
integrao, extremamente necessria a liderana de pases dispostos a arcar com
os custos e obrigaes de promover o processo. Os casos, por exemplo, da
Alemanha na Europa, dos EUA no NAFTA e do Brasil no MERCOSUL, que sem
dvida tem negociadores do processo que refletem a todo o momento sobre os nus
e bnus de arcarem com os custos da integrao (HURREL, 1995).

20

Expresso principalmente pelos tribunais internacionais, OMC e regimes internacionais especficos.

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Por outro lado, do ponto de vista das teorias liberais, idealistas e/ou
interdependentistas complexas (KEOHANE, 1989; KEOHANE, NYE, 1997), a
cooperao e a colaborao entre Estados tem um carter eminentemente
ontolgico e doutrinrio. Pode ser entendida pelo pressuposto de que o prprio
compartilhamento consentido de direitos e deveres comuns tem a virtude de
estabelecer pontes de dilogo e entendimento. Para os Idealistas esta uma via que
minimizaria os riscos de contendas imediatistas, conflitos desagregadores e guerras
totais, tendo, portanto, o potencial de evitar retrocessos no desenvolvimento social
dos pases e promover uma paz duradoura e estvel (KEOHANE; NYE, 2001).21
Para os idealistas as trocas comerciais livres e voluntrias entre as naes
so uma das principais vias pela quais a paz e a cooperao internacional podem
ser mais facilmente alcanadas. Contudo, as teorias idealistas no conseguem ser
uma fora analtica e explicativa capaz de tratar, de maneira inteiramente adequada,
de temas como: a extenso das soberanias estatais para alm das fronteiras
territoriais, dos conflitos e tenses polticas que podem advir do total livre comrcio
e, mesmo dos limites ao prprio comrcio que as unies de Estados podem provocar
(HURREL, 1995).
Pode-se salientar aqui tambm, a contribuio analtica proveniente do campo
da economia para a compreenso dos processos de integrao. Essas contribuies
tm origem no final da Segunda Guerra Mundial e procuravam superar a teoria
ricardiana22 das vantagens comparativas e do isolacionismo que em certa medida
precipitou as Guerras. Nesse sentido fundamental o estudo seminal de Jacob
Viner (1950) sobre unies aduaneiras e posteriormente de Lipsey (1957; 1970)
sobre as vantagens e custos das unies comerciais. Os projetos de integrao,
como j apontado anteriormente, tm como caracterstica se valer da via comercial e
econmica como uma de suas principais formas de aproximar os Estados e
governos. Assim, as propostas de anlise a partir do campo da economia tm um
grande valor elucidativo e potencial de aplicao terica.
A viso econmica contempornea sobre os processos de integrao pode
ser identificada em sentido mais amplo dentro de duas principais correntes analticas

21

Em grande medida o Idealismo tem sua origem e desenvolve as premissas j assentadas no

sculo XVIII pela Paz Perptua cosmopolita kantiana
22
Aqui se faz aluso teoria econmica clssica do ingls David Ricardo.

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normativas: as perspectivas estticas e dinmicas das relaes comerciais

internacionais. Estas, por sua vez, se alternam sistematicamente no auxilio,
iluminam e subsidiam outras trs abordagens metodolgicas diferentes de apreender
e explicar o processo integrativo, sendo elas: o novo institucionalismo, a economia
poltica reconstruda e a perspectiva marxista de anlise.
Nesse sentido, para Gilpin (2001), possvel identificar e caracterizar estas
trs abordagens contemporneas, proeminentes no campo da economia no que
concerne aos processos de integrao, da seguinte forma: uma abordagem
proveniente de um novo tipo de institucionalismo - do qual o prprio Gilpin um
expoente - que entende a criao de instituies internacionais como uma forma dos
Estados vencerem falhas no mercado, estabelecer a coordenao e cooperao
econmica e produzir uma tendncia ao equilbrio financeiro e comercial. Uma outra
perspectiva advinda de uma releitura da economia poltica clssica (HAAS, 1958;
1961), que enfatiza os interesses de grupos polticos e econmicos, e que acredita
que os agrupamentos regionais tendem, em longo prazo, a serem prejudiciais para o
comrcio e o desenvolvimento das foras produtivas em escala no s regional
como planetria. E uma terceira vertente de anlise econmica, que poderia ser
identificada no espectro marxista (MANDEL, 1967), segundo essa perspectiva, os
processos de integrao econmica em geral, nada mais so do que os esforos
das elites polticas e econmicas transnacionais de ultrapassar as barreiras estatais
e as exigncias fiscais e tributrias, aumentando assim a escala de acumulao e
concentrao do Capital em seu prprio benefcio.
Segundo Gilpin (Iibid), o campo das anlises econmicas sobre os processos
de integrao tem alguns limites explicativos. Primeiro porque toma o processo de
deciso poltica de criao de unies regionais como um fato dado, e segundo
porque se tem dirigido apenas para os resultados e consequncias em termos de
bem-estar que derivam das unies regionais, no os relacionando com outros
fatores e implicaes do processo.
Contudo, possvel apontar ainda as abordagens provenientes do campo da
Cincia Poltica. Estas abordagens tm estado relacionadas com as causas da
integrao por seu vis econmico, mas tambm pelas caractersticas polticas da
integrao e pela opo voluntria dos Estados em abrir mo de parte de sua
soberania em favor de unies regionais. Os projetos de integrao, ou seja, o

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processo pelo qual os Estados decidem abrir mo de parcela de sua soberania para
a constituio de outra entidade poltica - que exige em alguma medida concesses
supranacionais - um movimento que determina, para alm da adequada e
voluntria manifestao de vontade, atitudes polticas domsticas e externas
relativamente proporcionais a essa inteno e conducentes a esse constructo
(HURREL, 1995).
Nesse sentido, ainda segundo Gilpin (2001), com o claro enfoque de
esclarecer as causas e o desenvolvimento destes processos, as teorias provenientes
da Cincia Poltica procuram ser um elemento adicional de reflexo, anlise e exame
atravs de outras proposies arquetpicas e preocupaes ontolgicas. Alm de,
muitas vezes, ser tambm um programa de ao poltico-normativo que, a partir de
diferentes premissas e aproximaes interpretativas, procura fornecer ferramentas
no s cientficas como tambm instrumentais prticas.
Todavia, com o intuito de explicitar de maneira mais objetiva e esquemtica
estas abordagens, o autor faz um inventrio das principais contribuies conceituais,
tendncias hegemnicas de anlise e correntes mais bem estruturadas de teoria
explicativa da integrao regional provenientes do campo da poltica, sendo elas:
o Federalismo, a Teoria Funcionalista, Neofuncionalismo, Neoinstitucionalismo e o
Intergovernamentalismo.
O Federalismo entendido como uma corrente terica que compreende a
integrao regional pela criao de instituies internacionais para as quais
alocada, de maneira livre e espontnea, parte da soberania individual dos Estados
envolvidos no processo. Esta teoria tem origem no incio do sculo XX, na
elaborao intelectual e constituio da Liga das Naes - inspirada no federalismo
norte-americano e por Woodrow Wilson23. Posteriormente se encontra tambm, em
certa medida, na Carta das Naes Unidas e na constituio de suas agncias
temticas. Logrou ainda uma renovao de sua perspectiva analtico-normativa e
como teoria poltica com o sucesso preliminar da experincia de integrao da Unio
Europeia.
A Teoria funcionalista advoga a opinio de que a forma mais segura de
alcanar a integrao e a paz a cooperao ao nvel de tarefas funcionais de
23

Vigsimo oitavo presidente dos EUA e um dos mentores da Liga das Naes.

43

natureza tcnica, administrativa ou econmica. O conceito mais proeminente dentro

desta linha terica o da Doutrina da Ramificao de David Mitrany (1990), que
significa uma colaborao funcional em um setor, resultante da necessidade e que
pode gerar a colaborao funcional para outros setores. Ou seja, uma cooperao
em uma rea tcnica pode acarretar um avano na colaborao, que por sua vez
pode estimular uma aliana econmica, e assim por decorrncia a uma unificao
poltica entre os Estados Nacionais, promovendo estabilidade e paz ao sistema
internacional. A teoria funcionalista entende que essa aproximao se d por
lideranas nacionais, que assumiriam um papel de contato e ligao entre os pases.
Nesse sentido, as organizaes internacionais com atributos funcionais especficos
estariam mais habilitadas do que os Estados para realizar certos tipos de tarefas,
promovendo assim, a cooperao e diminuindo as suspeitas sobre o controle em
nvel supranacional por parte deste ou daquele Estado envolvido.
O Neofuncionalismo

(HAAS,

1958;

1961;

2001)

destaca

papel

preponderante dos grupos nacionais que partilham interesses comuns e dos partidos
polticos que, com o intuito de promoverem os seus prprios interesses particulares,
induzem integrao como consequncia contgua. Assim, enquanto os
funcionalistas realavam a importncia das aes e atividades dos lderes nacionais
na conduo das instituies internacionais para o relacionamento entre os pases, a
teoria neofuncionalista fixou-se nos grupos de interesses domsticos locais e
partidos polticos para explicar o desenvolvimento das vias de integrao. Ainda,
segundo o Neofuncionalismo, o incremento da interdependncia econmica dos
Estados envolvidos em um processo de integrao geraria vantagens competitivas e
o aumento da interdependncia econmica levaria a um processo mais profundo de
integrao poltica.
O Neoinstitucionalismo (IMMERGUT, 1988; HALL; TAYLOR, 2003; MARTIN,
2003) por sua vez, reala a indispensabilidade de instituies internacionais com
boa reputao para solucionar as falhas do mercado, os problemas econmicos e
financeiros, como tambm as dificuldades polticas que derivam da integrao
econmica. Para os neoinstitucionalistas, as instituies internacionais so
extremamente relevantes para o bom entendimento poltico do sistema internacional,
para a progressiva negociao que resolva problemas advindos de um mundo

44

crescentemente inter-relacionado, que incentivam a cooperao multilateral e criam

os estmulos para que os Estados resolvam as suas disputas de maneira pacfica.
O Intergovernamentalismo, segundo Gilpin, a corrente mais expressiva das
abordagens tericas da Cincia Poltica relativas aos processos de integrao
poltica e econmica. O Intergovernamentalismo enfatiza que so os interesses
econmicos e comerciais a principal fora motriz da integrao regional. Esses
interesses, segundo a teoria, estabelecem e dedicam uma grande importncia s
instituies regionais, no entanto, conferem aos governos nacionais um papel central
no

processo.

Essa

corrente

terica

foca

suas

anlises

na

ascendente

interdependncia econmica, comercial e financeira dos respectivos setores

produtivos nacionais, na importncia das instituies internacionais para a resoluo
dos problemas advindos da prpria interdependncia e no comportamento poltico
dos governos nacionais no transcurso integrativo (MORAVCSIK, 1997).
Contudo, no se acredita aqui, que se possam encerrar as possibilidades de
abordagem quanto aos processos de integrao em modelos tericos fechados,
arqutipos interpretativos nicos e definitivos, tanto internacionalistas, econmicos,
quanto polticos. Acredita-se, isto sim, que as capacidades explicativas das
abordagens elencadas so restritas e apenas parcialmente satisfatrias. Exatamente
pela prpria insuficincia de tentarem responder em termos generalistas e
totalizantes toda a magnitude e complexidade poltica e econmica dos processos
de integrao.
Entende-se, portanto, e toma-se como premissa de anlise neste trabalho
uma abordagem terica hbrida: adaptvel aos contextos histricos de longo prazo,
s etapas de desenvolvimento e s conjunturas circunstanciais geopolticas,
tendendo assim a ter maior capacidade de elucidar e compreender de forma mais
profcua, objetiva e cientfica os fatos e dados da realidade e o contedo polticodemocrtico que se busca encontrar no processo de integrao do MERCOSUL.

45

2.3.

A Democracia para alm do Estado e o exerccio da representao

poltica transnacional

Como se viu at aqui, as relaes internacionais foram marcadas ao longo

das dcadas e sculos por um projeto civilizatrio - ou promessa civilizatria
(WALLERSTEIN, 2002) - que na verdade subjazia sob uma lgica de subalternidade
e hegemonia: a Modernidade. A Globalizao e suas manifestaes mais recentes,
entendida como um fenmeno novo e hegemnico nas relaes internacionais, que
busca transcender a Modernidade estadocntrica, se constituiu de maneira a ainda
manter e integrar todo o mundo sob um nico marco de poder transnacional: o
capitalismo liberal ocidental, agora estendido a todo o globo. Os processos de
regionalizao, atravs de projetos de integrao, seguem a princpio a lgica da
globalizao hegemnica e tm a caracterstica preliminar de unir pases em torno
da aproximao por interesses competitivos comerciais.
Contudo, o processo de integrao comercial entre diferentes pases, como
se viu anteriormente, demanda aos Estados a necessidade de certa coordenao
poltica, flexibilidade negociativa e alguma concesso em sua soberania. Seja pela
simples constituio de uma rea de livre comrcio, seja pela instituio conjunta de
organismos com certo poder supranacional, os processos de integrao necessitam
algum grau de compromisso poltico compartilhado. Entretanto, de maneira geral, o
exerccio da poltica e o posterior advento da democracia em si, desde o
estabelecimento da poltica de Estados westfaliana, sempre se fixaram sob a
soberania estadocntrica e a consequente representao de uma nao/um povo, a
que ela faz referncia. A soberania de um Estado, portanto, reflexo da
representao poltica que a instituiu dentro das suas fronteiras jurisdicionais,
territoriais e culturais.
Ainda assim, o nmero crescente de empresas com atuao transnacional, o
cada vez maior nmero de organizaes e movimentos sociais com perfil e atuao
cosmopolita e a extenso estatal de soberanias alm-fronteiras, tem exigido um
aumento considervel de juridicizao nas relaes internacionais, de fruns

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internacionais de dilogo e cooperao24, bem como, iniciativas de constituio de

espaos de representao poltica transnacional como se ver a seguir.
Na perspectiva de analisar como tem se constitudo esses espaos de
discusso e elaborao de regras de aplicao transnacional, diversas pesquisas
tm abordado o tema. Como consequncia destas, renomados intelectuais tm
construdo modelos tericos e explicativos destes fenmenos, como tambm,
propostas de aplicao prtica com a finalidade de serem projetos normativos para o
desenvolvimento de uma democracia cosmopolita, exercida atravs de uma
representao poltica transnacional.
Como j mencionado, o projeto de integrao regional desenvolvido na
Europa aquele que, de maneira modelar, se constituiu historicamente como
parmetro para as demais experincias regionalistas ao redor do mundo. Refletindo
acerca do processo europeu, sobretudo sob a influncia dos novos fenmenos da
Globalizao, Habermas (2001) nos traz importantes elementos de anlise. Seu
argumento embasado pela constituio histrica revolucionria estatal europeia, a
necessidade de uma lei per se circunscrita a um territrio e que conforma e unifica
culturalmente uma nao, ou seja, a lei como um substrato cultural que enseja uma
solidariedade cvica. A essa conformao estatal - denominada anteriormente de
poltica de Estados - Habermas chama de Constelao Nacional, elemento que,
segundo ele, propiciou o surgimento da democracia poltica sob um nico marco de
poder central: o Estado soberano.
Contudo com a reestruturao produtiva dos anos 1980, a crescente
interconexo comercial com preponderncia financeira que o autor associa como
uma caracterstica idiossincrtica da Globalizao recente e o fim do
keynesianismo, Habermas acredita que esta conformao estatal obrigatoriamente
ter que passar por uma reformulao. Com a vitria do capitalismo, os Estados
necessitam de uma 'concorrncia por posies', ou seja, adaptar as condies
nacionais concorrncia global. Alm disso, Habermas assevera que com a
reestruturao do processo produtivo e de demanda, o mercado global, a cultura
massificada e o turismo de massa, fizeram surgir contrastes entre as identidades
nacionais e as diversas formas de vida cultural (HABERMAS, 2001). Contudo, para
24

Conferncias de Paz, Conferncias sobre o Clima, Frum Econmico Mundial, Frum Social
Mundial, entre outros.

47

ele essas diferenas embora muitas vezes se choquem e se repilam, h ainda uma
relao dinmica e dialtica entre o local, o regional e o universal.
Todavia, a questo da legitimidade democrtica, com o desmonte do Estado
social keynesiano, exige uma reconfigurao do processo democrtico e a
emergncia de novas formas de regulao poltica. O autor prope considerar a
passagem de um Estado de direito, cuja unio se fundamentava na ideia de nao,
para uma democracia constitucional cosmopolita. Segundo a posio do autor, isso
aparece quando enfatiza a necessidade de um novo enquadramento poltico da
sociedade global que no propriamente um Estado universal, mas uma poltica
interna mundial calcada em uma moral e no universalismo compartido. Entretanto,
segundo Habermas, ainda no h uma conscincia de solidariedade cvica
cosmopolita e muito provavelmente no haver. Pelo menos no como uma nova
identidade supranacional tico-poltica, visto que, seria uma contradio em termos.
Pois, enquanto a solidariedade civil advm do sentimento de pertena para com uma
identidade coletiva nacional, a solidariedade cosmopolita deve apoiar-se em um
sistema moral e de direitos humanos universalizantes.
Para o autor, contudo, somente os movimentos sociais e as organizaes no
governamentais

so

os

verdadeiros

membros

ativos

da

sociedade

civil

25

transnacional . Conformaes estatais apenas reproduzem em maior escala e s

perpetuam um modelo de relao entre poltica e economia que j vinha sendo
adotado no Estado-Nao. Essas contradies da Globalizao, os movimentos de
abertura e fechamento26, a concorrncia por posies entre Estados, a ascenso
de instituies supranacionais e a emergncia de uma sociedade civil global
cosmopolita, Habermas denomina de Constelao Ps-Nacional'.
Fica clara assim, sua preocupao com a conduo democrtica do que
chama de Governana Global, contudo, a proposio habermasiana tem sofrido
duras e diversas crticas. Por um lado, pelo claro contorno europeu de suas
preocupaes, que transparecem sua inquietao com a diminuio do poder
econmico e geopoltico relativo da Europa no novo contexto da globalizao. Alm,

25

O conceito de Sociedade Civil Transnacional ou Global extremamente controverso e ambguo.

De maneira geral seus defensores a identificam a partir do Departamento de Informao Pblica
(DPI) e Conselho Econmico e Social (ECOSOC) da ONU ver referncias.
26

Conceito habermasiano ligado a ideia de assimilao e repulso.

48

claro, da sua rejeio a organismos de conjuno poltica de institucionalizao

universal, procurando de forma alternativa e tangencial alicerar sua proposta
cosmopolita sob o manto de uma moral e universalismo compartido por uma
sociedade civil global. Desta forma Habermas parece tentar criar, ao mesmo tempo,
um vnculo e uma diferenciao entre cosmopolitismo e regionalismo, ou seja, a
sociedade civil pode ser cosmopolita, mas os Estados parecem precisar do
regionalismo para uma melhor concorrncia por posies.27 Ademais, refletir sobre
a inadequao de seu modelo de solidariedade cosmopolita em pases fortemente
desiguais socialmente e de tradio democrtica instvel, como os da Amrica
Latina onde a solidariedade cvica duramente conquistada e mantida,
fundamental para que este debate e prescries sejam contrapostos nossa
realidade para que no fiquemos, novamente, na esteira de projetos surgidos e
desencadeados nos pases desenvolvidos.
David Held (1995; 2004) por sua vez, refletindo sobre a inadequao e a
incongruncia entre quem faz a poltica e para quem feita, procura mostrar de
maneira mais esquemtica e normativa, no plano da poltica internacional, as
debilidades e limites das teorias democrticas convencionais. Anlises, segundo ele,
adaptadas ao estudo circunscrito ao Estado-Nao, onde maiorias constituem e do
autoridade a um governo estabelecido atravs do sufrgio em um determinado
territrio

autnomo.

Entretanto,

no

mundo

atual,

com

cada

vez

maior

interconectividade global e regional, muitas aes governamentais implicam uma

expanso de soberanias alm-fronteiras, e em contrapartida tambm, uma reduo
da autonomia poltica dos Estados, o que segundo a viso do autor, implica uma
alterao da extenso e do escopo da autoridade para lidar com demandas
transnacionais.
Para Held, os Estados tem tido de aumentar o nvel de integrao poltica
entre si para as negociaes multilaterais, conformao de arranjos geopolticos e
instituies

temticas

para

acompanhar

os

efeitos

desestabilizantes

que

acompanham a interconectividade crescente da economia mundial e do capitalismo

liberal. A essa resposta estatal, expressa pelo crescimento de instituies,
organizaes e regimes, o autor chama de Governana Global28. Para tanto, Held

27
28

Aqui claramente um constructo terico de defesa da UE e de valores eurocentrados.

Como Habermas, entretanto com maior entonao institucionalista.

49

acredita

que

seja

necessrio

um

incremento

normativo

por

etapas

na

institucionalizao desta governana, em uma perspectiva democrtica e inclusiva

sociedade civil. Nesse sentido, defende um Modelo de Democracia Cosmopolita
para uma nova ordem internacional, sustentada pela segurana da responsabilidade
compartilhada por todos os sistemas de poder, relacionados e interconectados da
economia a poltica. Sistemas que envolveriam agncias e organizaes que
atravessariam as fronteiras territoriais dos Estados-Nao em um quadro
progressivo de expanso de instituies e procedimentos democrticos.
Entretanto, o projeto de uma Democracia Cosmopolita sofreu vrias crticas a
partir de diversos pontos de vista, de diferentes autores que estudam o sistema
internacional e por inmeras organizaes internacionais: pelo excesso etapista da
verso

institucionalista,

pela

normatividade

arbitrria,

juridicizao

constitucionalizao das relaes internacionais - como quem quer domesticar a

sociedade civil atravs da institucionalizao - e pela caracterstica marcadamente
eurocntrica29 do tipo modelar de democratizao que se pretende.
Nesse sentido, avaliando estritamente o desenvolvimento da ordem
internacional, Hauke Brunkhorst (2011) desenvolve uma proposta de anlise
atribuindo ao Estado-Nao Moderno um caso liminar de estatalidade. Uma espcie
de etapa em um processo mais amplo e extenso de evoluo estatal, um fenmeno
histrico especfico e que no representa de forma perfeita o Estado. Segundo o
autor no foi o advento dos Estados Modernos que deu origem ao direito
internacional. Na sua perspectiva, existe sim, uma cooriginalidade fundacional entre
uma ordem jurdica internacional e cosmopolita e a ordem jurdica interna de
Estados em particular. Para Brunkhorst existe uma conjunta coevoluo de uma
estatalidade cosmopolita e nacional, conjugada tambm a um processo histrico de
celebrao de constituies, acordos e tratados, que remontam Revoluo Papal
do sculo XII, passando pela Reforma Protestante e pelas Revolues Liberais do
sculo XVIII.
Este processo como um todo deu origem a uma juridicizao ascendente das
relaes internacionais, foram elas as condies circunstanciais necessrias para
articular o desenvolvimento de novas liberdades e de direitos concebidos como
universais, que se cristalizaram na iniciativa de criao da Liga das Naes e
29

Presente principalmente em Habermas.

50

posteriormente da Organizao das Naes Unidas. Contudo, para o autor, a atual

ordem internacional cosmopolita uma ordem constitucional pelo fato de j existirem
fruns de Governo internacional e regional e no apenas de Governana.
Entretanto, esta ordem est muito longe de ser democrtica, dado que, embora haja
uma crescente juridicizao e constitucionalizao das relaes internacionais
(expressa em blocos, regimes, fruns) elas no parecem ser a resposta para o
problema da democratizao do sistema internacional. Dado que, o capitalismo da
globalizao

recente

hegemnica,

parece

ter

criado

na

verdade

um

cosmopolitismo de poucos e que tem demonstrado ser um problema quase

insolvel.
Em sentido semelhante, Dahl parece no acreditar na democratizao das
organizaes internacionais. Em seu artigo Can International organizations be
democratic? A skeptic view (1999), o autor, seguindo a tradio de suas anlises
voltadas para a compreenso e crtica das democracias contemporneas,
problematiza de maneira ainda mais profunda a questo no contexto do sistema
internacional. Ao final de seu texto sugere seis problematizaes parciais: muitos
regimes no democrticos foram encobertos pelo manto da democracia, se deve ter
o cuidado de no fazer o mesmo quanto ao sistema internacional; ele acredita que o
que exista no sistema internacional de Estados um Bureaucratic Bargaining
Systems - Sistemas de Negociao Burocrtica - de certa maneira responsivo s
suas populaes e, portanto, conferindo legitimidade ao sistema; os Sistemas de
Negociao Burocrtica sempre levam em considerao os custos da democracia,
em contrapartida tambm, o dficit democrtico das partes e do todo, e isso pode
gerar um estmulo democratizao; em vez de avaliaes triunfalistas,
homogeneizadoras e da inevitabilidade quanto a Globalizao, necessrio um
melhor esforo analtico sobre cada situao especfica; se as necessidades
humanas exigirem uma organizao internacional, esta deve no s estar sujeita
crtica quanto aos seus aspectos no democrticos, como tambm, permevel a
propostas de democratizao; finalmente, o autor conclui asseverando que as
organizaes internacionais, embora possam continuar indefinidamente como um
sistema burocrtico de negociao no democrtico, no impede o seu julgamento e
classificao democrtica, dado que j existem critrios para tanto em nvel nacional

51

e, segundo seu ponto de vista, nada impede que sejam aplicados ao contexto de
democratizao das organizaes internacionais.
Quando assevera sobre critrios que j existem para mensurar a democracia
no plano nacional, Dahl sem dvida faz aluso a sua obra fundamental,
Polyarchy: Participation and Opposition (1971) e aos oito critrios de constituio de
uma poliarquia30. Nesse sentido, transpassado seu modelo para o contexto
transnacional, o autor (DAHL, 2005) prope critrios semelhantes para a avaliao
de organizaes internacionais: a formao de instituies que admitam a
participao dos cidados; influncia e controle poltico mais ou menos equivalente
s democracias nacionais; disponibilidade de informaes sobre o processo poltico
para a populao; ocorrncia de debate pblico; partidos polticos que mobilizem
este debate; e o controle da burocracia internacional por representantes, eleitos ou
no.
Discutindo sobre a democracia cosmopolita e sobre a poltica internacional de
Estados, Rafael Duarte Villa e Ana Paula Baltasar Tostes (2006) fazem uma crtica
relevante

propostas

que

prescrevem

mecanismos

crescentes

de

institucionalizao de um sistema democrtico global de governana, assim como,

questionam a legitimidade poltica da representao de uma aclamada - mas de
difcil identificao - sociedade civil global.
Villa e Tostes procuram tratar da questo do alargamento das fronteiras
polticas fsicas para fronteiras funcionais e a implicao problemtica disto em
mudanas substantivas para a realizao da democracia contempornea em medida
da mudana de escala da democracia liberal compreendida nos marcos do EstadoNao. Segundo os autores, a institucionalizao e a presena da sociedade civil
global, ainda carece de certos questionamentos, tais como: quem so os
constituintes desta sociedade civil? Como sua atuao pode ser considerada
legtima? A quem remete sua representao? Como pode ser feita sua
accountability? Assim, para os autores, o debate precisa ser pautado pela
necessidade do questionamento tanto do papel do Estado, quanto da atuao dos
30

Liberdade para aderir ou formar organizaes; Liberdade de expresso; Liberdade de votar; Direito
dos lderes polticos de competirem por apoio e votos; Fontes alternativas de informao;
Elegibilidade para cargos pblicos; Eleies livres e justas; Instituies que ligam polticas
governamentais ao voto ou outras expresses de preferncia.

52

atores transnacionais, ou seja, preciso questionar a legitimidade do sistema

estatal, como tambm a legitimidade de quem o questiona.
Ballestrin (2010) apresenta outro aspecto e ressalva relevante quanto s
concepes de sociedade civil e de sociedade civil global em particular. Em seu
texto, discutindo sobre o controle de armas de fogo, alerta para os aspectos civis,
no-civis e mesmo anti-civis que podem acompanhar a atuao das associaes
que agem no interior e atravs das sociedades e fronteiras nacionais. A autora
partilha tambm do entendimento de que a constituio da sociedade civil global no
pode ser encarada como mera transposio das sociedades civis nacionais para o
contexto internacional. Enquadr-la antinomicamente ao Estado e ao mercado, de
maneira automtica, e com vistas a forar um paralelo com o processo histrico de
ascenso das sociedades civis nacionais seria um equvoco, necessitando uma
reflexo mais profunda dos diferentes atores e relaes que se estabelecem no novo
contexto transnacional. Para a autora:

A fragilidade do conceito de SCG, portanto, d-se por diversas razes: a

oscilao e a flexibilidade dos atores que dela fazem parte (ainda que isso
seja verdadeiro tambm para a sociedade civil nacional, como j visto); a
ausncia de um consenso minimamente compartilhado; a polaridade
normativa que suscita e a incipincia de pesquisas empricas com amostras
continentais. Essas dificuldades tornam o conceito de difcil
operacionalizao. Mas tambm, muitos destes obstculos poderiam ser
remediados se houvesse a percepo de que a reproduo dos vcios e
virtudes tericos da sociedade civil nacional no necessariamente deve
acompanhar a teorizao sobre SCG ou desautorizar seu debate. Em sendo
uma realidade nova, a SCG deve ser tratada com novos parmetros que
no devem ser deslegitimados pelas amarras ao conceito de sociedade
civil. (Ibid. pg. 103)

Srgio Costa (2003) faz tambm severas crticas aos projetos de democracia
cosmopolita desenvolvidos nos pases ocidentais centrais e ao conceito de
sociedade civil global:

O conceito de sociedade civil global equvoco porque sugere que est se

formando uma agenda social a partir das experincias acumuladas nas
diferentes regies do mundo e, mais, que tal agenda permanece submetida
ao crivo de uma esfera pblica mundial porosa e democrtica. Na verdade,
a retrica da democracia cosmopolita acaba ocultando a distribuio
desigual de chances e de poder que reina na Realpolitik mundial. (2003, p.
24)

53

Assim, Costa acredita que mais do que estabelecer uma agenda social global
corre-se o risco de difundir valores, experincias e formas de percepo arraigadas
em um conjunto especfico de sociedades civis. O que segundo ele pode ser visto na
poltica de direitos humanos estipulada por determinados tericos/idelogos da
sociedade global. Autores que identificam nas sociedades ocidentais do norte
pontos de chegada para as demais sociedades do mundo, como um modelo
avanado e superior a ser alcanado, relegando s demais sociedades um lugar
anterior em uma determinada escala evolutiva.
Com acento tambm no forte eurocentrismo da conceituao da sociedade
civil global, Neera Chandhoke (2002) escreve solicitando cautela nas avaliaes
apologticas quanto a esta. Para a autora, h que se levar em considerao, nas
anlises sobre o papel da sociedade civil global, as circunstncias histricas e
conjunturais de sua ascenso, assim como, um resgate conceitual sobre o que
significa e o que este fenmeno. Em sua perspectiva existe uma falsa separao
entre os trs setores: mercado, Estado e sociedade civil. Para ela estes setores
mantm e sempre mantiveram uma estreita e complementar relao. A sociedade
civil se constituiu em conjunto por Estado e mercado e permeada pela mesma
lgica que sustenta estas esferas. Surge no mesmo processo histrico de separao
da economia da poltica, da apropriao privada, da autonomia individual e do
individualismo autodirigido.
No sentido, portanto, de caracterizar a peculiaridade e a excepcionalidade do
papel que cumpre - ou que so chamados a cumprir os atores com atuao
transnacional nos processos mais gerais da globalizao e na democratizao do
sistema internacional, se faz necessrio analisar e conceituar onde reside essa sua
excepcionalidade e a legitimidade do seu exerccio de representao poltica.
Nadia Urbinati (2006) refletindo teoricamente sobre as condies que tornam
a representao democrtica, argumenta que a democracia representativa uma
forma original de governo, no podendo ser reduzida a democracia eleitoral e muito
menos considerada uma second best em relao democracia direta. Recuperando
as contribuies j clssicas de Manin e Pitkin, a autora apresenta a democracia
representativa como um processo contnuo, cclico e constitudo pela frico entre
instituies estatais e prticas sociais que potencializam a democratizao da
representao a partir da soberania popular.

54

Para Urbinati, a representao pertence histria do processo mais geral de

democratizao das sociedades, ela deve ser compreendida e teorizada a partir das
diferentes formas de relao entre sociedade civil e Estado - alm da relevncia do
partidarismo e da ideologia nesta relao. A autora identifica pelo menos trs teorias
da representao ao longo da histria: jurdica, institucional e poltica. As duas
primeiras identificadas pela relao voluntarista entre Estado e pessoa, um modelo
que no de representao do povo e da vontade da nao, e sim um sistema de
organizao do povo e da vontade da nao. Ela acredita que a representao s
democrtica quando poltica, entendida como dinamismo e circularidade contnua
entre

instituies

sociedade

que

se

criam

recriam

mutuamente

constantemente, sujeitas ao debate, produo, reproduo e reviso de ideias,

projetos e modelos de sociedade.
Luis Felipe Miguel (2003), procurando tambm ampliar a reflexo acerca da
representao poltica, apresenta e problematiza dados estatsticos e comparativos
sobre a chamada crise de representao pela qual passam diversos pases e
democracias do mundo. O autor prope - assim como Urbinati - pensar a ontologia e
o sentido prprio da representao para alm de princpios consagrados pelo
elitismo e pelo pluralismo. Defende um modelo representativo inclusivo que
considere atentamente como se d a construo das pautas polticas, o acesso aos
meios de comunicao de massa e s esferas de produo de interesses coletivos.
Para tanto, acredita ser necessrio aprofundar um pluralismo poltico no como a
busca de um consenso entre grupos de interesse constitudos, mas sim, que
contemple a expresso e a representao da diversidade em sentido amplo.
Acredita tambm na relevncia do valor da autonomia no estabelecimento de
paradigmas normativos assumidos por determinado grupo, como tambm, da
necessidade - ou pr-condio - para o bom funcionamento do regime democrtico,
de que sejam difundidas condies materiais mnimas que propiciem queles que o
desejem, a possibilidade de participao na poltica, pois sem um mnimo de
igualdade material e garantia das condies bsicas de existncia, o funcionamento
da democracia est gravemente comprometido (Ibid, pg. 136).
Nancy Fraser (2009), resgatando sua reflexo acerca da redistribuio e do
reconhecimento (2008) para uma teoria da justia social, assevera uma
transformao qualitativa dessas demandas para o mundo globalizado, ou como

55

segundo ela descreve, para um mundo que aos poucos supera o enquadramento
Keynesiano-Westfaliano. Para a autora, com o advento da globalizao no s as
questes substantivas da justia - reconhecimento e redistribuio - como tambm
agora, o enquadramento poltico para o exerccio da justia se coloca em disputa.
Neste contexto ela prope incorporar teoria da justia uma perspectiva
tridimensional, compatibilizando a dimenso poltica da representao dimenso
econmica da distribuio e dimenso cultural do reconhecimento. A autora
estabelece que em um mundo altamente interconectado, a dimenso poltica da
representao deve englobar as questes de primeira ordem de redistribuio e
reconhecimento. Funcionando a representao como um meta nvel de segunda
ordem, onde se define quem so os sujeitos relevantes para uma justa poltica de
enquadramento na construo de uma justia democrtica ps-Westfaliana. Para
tanto, ela acredita que o pressuposto mais promissor e adequado o principio de
todos os afetados, exercido atravs da norma da paridade participativa que coloca
em questo o prprio enquadramento como elemento central da justia em um
mundo globalizado.
Leonardo Avritzer (2007) discutindo teoricamente sobre o papel da
representao na perspectiva da democratizao, nos d alguns elementos
substantivos para diferenciar as formas de atuao das associaes, organizaes
no governamentais, sociedade civil e a representao eleitoral convencional. Para
o autor, para se pensar mecanismos de democratizao necessria a construo
de um modelo terico que envolva tanto a dimenso eleitoral como a no eleitoral.
Que leve em conta a relao entre a soberania estatal e a representao poltica,
assim como a crise pelas quais passam.
Por um lado o enfraquecimento da soberania estatal, segundo o autor, se
mostra inexorvel com a crise do Estado-Nao, por outro, a representao deve ser
reconstruda levando em considerao elementos extra eleitorais. O autor prope
combinar as contribuies da representao por expanso temporal de Ndia
Urbinati31 e da representao discursiva de John Dryzek (2000, 2006) 32.
Considerando o papel da autorizao na criao da legitimidade, que diverso do

31

Avaliao e reviso sistmica dos procedimentos, valores e prticas democrtica ao longo de

perodos freqentes de tempo.
32
Criao de Cmaras Discursivas onde a pluralidade possa se fazer representar.

56

compreendido convencionalmente e relacionado a trs papis distintos da

representao: o de agente, advogado e partcipe. O primeiro o tipo clssico
eleitoral convencional, o segundo se estabelece por identificao na advocacia de
causas pblicas e no por autorizao (sindicatos, associaes de classe, etc.), a
terceira a tpica da sociedade civil e se legitima em uma identidade ou
solidariedade parcial exercida anteriormente e no por mandato.
Evelina Dagnino (2004) acredita que, no que concerne a Amrica Latina, e em
especial ao Brasil, os termos do debate sobre sociedade civil e democratizao
assumiram com o advento da Globalizao neoliberal uma ressemantizao
conceitual, em especial no que concerne as noes de Representao e Cidadania.
Para ela h uma espcie de confluncia perversa entre o projeto democrticoparticipativo e o projeto neoliberal, pois ambos os projetos parecem demandar e
requerer uma sociedade civil ativa e propositiva. Para a autora a ressemantizao
dos termos parece ter a pretenso de despolitizar o debate e esvaziar de contedo
substantivo a representao poltica das sociedades em geral e das organizaes
civis em particular.
Em texto posterior e no sentido de analisar a construo democrtica na
Amrica Latina, Dagnino, Olver e Panfichi (2006) fazem alguns estudos de caso e
propem um modelo de anlise, que difere das anlises da transio democrtica
que tiveram grande relevncia no incio dos anos 1990, como tambm difere de
algumas leituras que separam Estados e sociedade. Suas grandes insatisfaes
com o debate at ento eram quanto insistncia em tratar a sociedade civil como
um ator unificado, a separao entre sociedade civil e sociedade poltica - ignorando
as relaes entre elas - e a viso apologtica da sociedade civil como detentora de
um poder democrtico demirgico. Para os autores o debate acerca da democracia
esteve por muito tempo circunscrito s teorias da transio, que se limitou a analisar
a luta pela democracia representativa contra o autoritarismo, e perdeu a noo de
democracia como um processo contnuo e interminvel.
Os autores apresentam como alternativas analticas uma viso diferenciada
do Estado, da sociedade civil e de como possvel entender a disputas por projetos
polticos e as relaes entre Estado e sociedade civil. Neste sentido, a
heterogeneidade da sociedade civil uma expresso da pluralidade poltica, social e
cultural que acompanha o desenvolvimento histrico da Amrica Latina. Expressa na

57

constituio de projetos polticos em disputa e na diversidade desses projetos que

constituem uma dimenso importante da heterogeneidade presente nesses espaos.
Pois projetos polticos so construes simblicas, que mantm relaes cruciais
com o campo da cultura e com culturas polticas especficas. Sendo essa
coexistncia tensa e contraditria o que constitui o cenrio do processo de
construo democrtica na Amrica Latina e, em alguma medida, se reproduz no
interior das organizaes da sociedade civil. A sociedade civil e o Estado se
constroem historicamente de maneira simultnea, em um jogo de inter-relaes
complexas, difusas, complementares, e mesmo, em contradio, que preciso ser
analisada para melhor entender a natureza do processo de democratizao.
O Estado para os autores deve ser compreendido tambm como um ambiente
heterogneo. Eles criticam a viso dominante do Estado como um ente
administrativo homogneo e indiferenciado. Propem uma anlise calcada em uma
arqueologia do Estado, a anlise em um plano vertical - entes federados - e em um
plano horizontal - poderes de Estado. A necessidade de se formar governos de
coalizo e a anlise da sociedade poltica - includa no s a estrutura de governo,
como tambm os partidos - que segundo os autores faz parte da prpria lgica da
sociedade civil, pois numa perspectiva gramsciniana a sociedade civil terreno do
poder e, portanto, campo da ao poltica. Os partidos polticos so mediaes
necessria entre organizaes, sociedade civil e o Estado, mesmo com a anunciada
crise de representao dos mesmos e a crescente informalizao da poltica. Ainda
segundo eles, para que a democracia tenha maiores possibilidade de se consolidar,
parece ser necessria a existncia de uma forte correspondncia entre um projeto
democrtico na esfera da sociedade civil e projetos polticos afins na esfera da
sociedade poltica.
Para os autores por detrs destas transformaes h uma complexa disputa
de projetos que buscam conquistar a hegemonia poltica na regio. Assim, preciso
identificar os projetos polticos que segundo eles podem ser entendidos como:

A noo de projetos polticos est sendo utilizada aqui para designar os

conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes
do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos
diferentes sujeitos. (pag. 38)

58

Contudo, os autores Identificam trs grandes projetos polticos ancorados em

sujeitos concretos e nas prticas discursivas que produzem e vinculam: o autoritrio
- formalmente em estado de latncia- o neoliberal e o democrtico-participativo,
estes ltimos os que realmente disputam espao. Todos aderem a um patamar
mnimo: a democracia representativa. Mas, para os autores h ainda um patamar
mximo, que seria a radicalizao, ampliao e aprofundamento da democracia
apoiada na ideia da participao. Estgio que no se apresenta de forma acabada
em nenhum pas, mas que, no entanto, tem orientado a prtica poltica de um
nmero significativo de atores representantes e defensores do projeto democrticoparticipativo.
Por fim, os autores acreditam que para uma anlise mais coerente com o
processo de democratizao na Amrica Latina preciso pensar as relaes
estabelecidas entre Estado e sociedade civil. Negam vises dicotmicas e
apresentam como hiptese a democracia, que tem maiores possibilidades de se
consolidar ou se aprofundar quando existe uma forte correspondncia entre os
contedos democrticos dos projetos polticos dominantes em ambas as esferas de
atividade, apostando metodologicamente no estudo das trajetrias individuais ou os
trnsitos de dirigentes e ativistas entre ambas as esferas de atividade.
Neste segmento de captulo, teve-se como inteno apresentar alguns
modelos tericos analticos que buscam captar os fenmenos recentes da
Globalizao e da Regionalizao, indicando tambm, alternativas para o exerccio e
manuteno da democracia e da representao poltica em uma nova realidade de
porosidade e potencial crise do Estado-Nao Moderno.
Viu-se, contudo, que as propostas normativistas de universalizao moral de
uma Democracia Constitucional Cosmopolita e formao de uma Solidariedade
Cosmopolita, assim como, os projetos institucionalistas de traduzir para o contexto
transnacional os critrios poliquicos e o Modelo de Democracia Cosmopolita por
etapas - subsidiada por uma controversa Sociedade Civil Global - sofreram diversas
e contundentes crticas. As crticas tm como fundamento o local de onde partem as
proposies, quem prope os modelos, a intencionalidade que subjaz a um projeto
democrtico transnacional, o questionamento de quem a Sociedade Civil Global,
quem a elege como representante, onde reside a sua legitimidade poltica e quem
fiscaliza e avalia suas aes.

59

No sentido exatamente de refletir sobre o exerccio da representao poltica,

e mais adequadamente sobre a representao poltica elevada ao contexto
transnacional, buscou-se ento elementos contemporneos de reflexo sobre a
mesma. Assim, definiu-se que a representao s democrtica quando poltica,
entendida de maneira dinmica em um processo de circularidade contnua entre
instituies e sociedades, que se criam e recriam mutuamente. Que s pode ser
entendida em um sentido inclusivo, representando a diversidade social em sentido
amplo e onde existam as condies materiais mnimas necessrias para que
aqueles que desejem, possam ter a possibilidade de participao poltica.
Alm disso, destacou-se como o exerccio da representao, com o advento
da Globalizao, ensejou uma reflexo sobre a necessidade de um novo
enquadramento para o exerccio da justia. De como a dimenso poltica da
representao, tendo como princpio todos os afetados e uma determinada
paridade participativa, devem estar associados dimenso econmica da
distribuio e dimenso cultural do reconhecimento para a constituio de uma
justa ordem democrtica ps-westfaliana. Nesse sentido, preciso reconstruir a
representao e por consequncia o conceito que se tem da mesma - levando em
considerao elementos extra-eleitorais, discursivos e sujeitos reviso sistmica,
alm de diferenciar os diferentes papis que a representao pode exercer.
Contudo, no que concerne democratizao e representao poltica na
Amrica Latina, o processo de Globalizao constitudo no esteio do neoliberalismo,
parece ter procurado despolitizar e esvaziar de contedo substantivo o conceito, o
desenvolvimento e o exerccio da democracia e da representao poltica das
sociedades. O projeto neoliberal parece ter tentado separar a sociedade civil da
sociedade poltica. Por um lado, atribuindo primeira um potencial democratizante e
segunda um papel meramente tecnocrtico. As organizaes sociais no possuem
um potencial democratizante por si s, preciso haver uma forte correspondncia
entre um projeto democrtico na esfera da sociedade civil e projetos polticos afins
na esfera da sociedade poltica.
At aqui, estabeleceu-se algumas diretrizes tericas para o exame dos
fenmenos mais gerais da Globalizao, do Regionalismo e das possibilidades de
exerccio da democracia neste novo contexto. Contudo, o presente trabalho precisa
ainda, identificar no tempo e no espao o objeto motivador da anlise desta

60

pesquisa: o Mercado Comum do Sul, e especificamente o seu processo interno de

democratizao atravs de seus principais fruns representativos e normativas
democratizantes.

3. Mercado Comum do Sul: gnese, ciclos

geopolticos,
a
institucionalizao
da
representao poltica e a Clusula Democrtica.
A trajetria histrica de constituio de um espao comum, geogrfico e
poltico latino-americano um processo - ou uma expectativa de ser - marcado ao
longo dos anos por diversos avanos e reveses, convergncias e conflitos.
Defendido por aqueles que aspiram e acreditam em uma identidade comum,
idiossincrasias prprias e necessidade de um projeto latino-americanista com
caractersticas fundadas nas realidades objetivas dos povos e culturas locais. Por
outro lado, tem sido combatido, desde a sua ocupao territorial colonial, por
diversos interesses de potncias internacionais que mantm vnculos e relaes de
interdependncia com segmentos relevantes das sociedades locais.
A Amrica Latina, desde o perodo colonial, ocupou uma posio perifrica e
subalterna dentro do Sistema Mundo Moderno (WALLERSTEIN, 2002), ora sob
controle espanhol e portugus, ora

sob

influncia

holandesa,

inglesa e

posteriormente estadunidense. Essas potncias encontraram nas sociedades latinoamericanas setores dirigentes dispostos a manter uma relao prxima, que em
certa medida, lhes proporcionava certos privilgios e benefcios lucrativos
particulares importantes, o que, contudo, no representava um benefcio para o
conjunto das sociedades nacionais. Estes setores, em diversos perodos histricos
alimentaram um discurso aparentemente nacionalista e de valorizao da cultura
local, que no entanto, mantinham expectativas e projetos que no seu mago no
refletiam o estrito senso nacional estatal e/ou integracionista.
Entretanto, mesmo sob presso externa e interna, a Amrica Latina
conheceu ao longo dos anos diversas experincias e tentativas de aproximao e

62

coordenao poltica e econmica. Diversos movimentos de cariz integracionista e

diversas lideranas polticas que propugnavam e almejavam a construo de um
espao de convergncia regional. Esses perodos histricos podem ser entendidos e
divididos no que se denomina aqui pelo autor de fase integracionista histrica e
regionalismo moderno. Entende-se por fase integracionista histrica o processo
independentista que marcou de forma importante as aproximaes e os
afastamentos entre as naes latino-americanas, sentida tanto na Amrica hispnica
- em sua unidade e conflitos - quanto na Amrica lusa - principalmente em seu
afastamento para com o resto.
Entretanto, para fins explicativos do objeto deste trabalho, so as propostas
do regionalismo moderno, em suas diferentes etapas, que realmente condicionam
muitos dos fatores que fomentaram a constituio do MERCOSUL em sua
idealizao inicial e posterior institucionalizao. Propostas com forte inspirao
emanada do projeto histrico europeu de convergncia econmica e aproximao
ps-guerra entre Alemanha e Frana. Tambm, na tradio recente de integrao
latino-americana, advinda das prescries desenvolvimentistas da CEPAL, na
constituio das experincias da Associao Latino Americana de livre comrcio
(ALALC), Associao Latino Americana de Integrao (ALADI), seus sucessos
paradigmticos e limites polticos contingenciais.
O projeto idealizado nos idos dos anos 1980 pela Repblica Federativa do
Brasil e pela Repblica Argentina, passou por diferentes momentos e ciclos polticos,
transies circunstanciais pragmticas, conflitos comerciais e polticos, e mesmo
questionamentos e alteraes fundamentais quanto ao entendimento dos rumos do
projeto em si. Mudanas substanciais tanto em sua elaborao e constituio, como
propriamente j em sua instalao efetiva, no processo de reconhecimento
institucional pelos pares e internacionalmente por outros blocos e naes, como
tambm, no desenvolvimento prtico do exerccio de suas funes, atribuies e
responsabilidades no cumprimento de sua agenda de atividades.
Essas diferentes fases e ciclos do projeto de regionalizao do Conesul tm
relao direta tanto no que concerne a termos de retrao e expanso nas
negociaes econmicas e polticas do processo, como tambm, em relao
prpria concepo e entendimento do papel que o MERCOSUL deveria
desempenhar em suas atividades como bloco regional e o papel que caberia aos
Estados-Parte. Ou seja, um questionamento principista de sua razo de ser e existir.

63

Em grande medida, essas diferenas podem ser mais bem descritas como uma
disputa entre os distintos setores dirigentes do processo quanto aos tipos de
regionalismo pretendido: aberto, esttico, parcial, contnuo. Como tambm, pela
conformao do seu sentido teleolgico de desenvolvimento: com acento maior
como bloco econmico-poltico ou, em outra direo, com maior preponderncia
econmico-comercial.
Essas diferentes perspectivas e percepes quanto ao processo de
regionalizao foram em alguma medida identificadas, a partir de distintos pontos de
vista, por diferentes autores que analisaram o desenvolvimento mercosulino
(MEDEIROS, 2008, 2010, 2012; BARBOSA, 2010; GUIMARES, 1999, 2006;
DRUMOND, 2005; CAETANO, 1999, 2006, 2011), e podem ser definidas, de
maneira genrica pelo que Caetano (2006) denominou de um projeto de integrao
social e econmica com forte presena da conduo poltica por um lado, e por
outro, de integrao comercialista com maior tendncia na auto-regulao e
autonomia dos mercados.
O presente trabalho aqui apresentado, admite e acolhe essa conceituao
terica e diferenciao tipolgica quanto s diferentes perspectivas em disputa na
conduo e planejamento do projeto. Contudo, com o intuito de auxiliar essa
conceituao e para fins de melhor compreenso da pesquisa exposta, proposta
aqui uma perspectiva analtica que admita tambm uma leitura geopoltica dos ciclos
e transies pelos quais passou o projeto mercosulino. Originada nas polticas
autnomas dos Estados-Parte, em consonncia com seus projetos individuais e
soberanos eleitos democraticamente, calcados no mbito mais geral de alinhamento
geopoltica hegemnica no Bloco em cada momento histrico e que, em certa
medida, se refletiram e fundamentaram projetos majoritrios que se revezaram
programaticamente na conduo poltica da regionalizao.
Nesse sentido, defende-se que o processo de regionalizao do
MERCOSUL - entendido cronologicamente desde um pouco antes de sua fundao
at os dias atuais - passou por pelo menos trs ciclos geopolticos regionais,
representados por trs ciclos de chefes de Estado eleitos nos pases do Bloco: um
primeiro

ciclo

de

oportunidade,

que

traz

reminiscncias

do

tradicional

integracionismo latino, do regionalismo europeu e na aposta de aproximao a partir

de funcionrios Ad hoc. Perodo de forte realismo nas relaes internacionais e onde
chefes de Estado, eleitos em pases recentemente democratizados, procuravam no

64

apoio poltico mtuo e na complementaridade econmica, um mecanismo alternativo

para enfrentar as fortes tenses polticas: apaziguar desconfianas recprocas,
instabilidades ps-ditaduras e alternativas aos alinhamentos automticos lesteoeste; e econmico-financeiras - combater e equilibrar as crises da dvida pblica
herdadas do perodo ditatorial e em franca expanso, o que gerou no seu esteio
grandes crises inflacionrias que restringiam as capacidades monetrias estatais
para debelar as insuficincias produtivas nacionais.
Posteriormente um ciclo comercialista, iniciado nos anos 1990 na fundao
formal do MERCOSUL, em meio ao ascenso de polticas renovadas de laissez faire:
liberais na economia e conservadoras e restritivas para a poltica; instituio e
avano das zonas de livre comrcio e aberturas voluntrias e unilaterais dos
mercados nacionais ao multilateralismo - conjuntura e circunstncia esta que marcou
nos anos seguintes fortemente a constituio fundacional e institucional do que veio
a se tornar o MERCOSUL. Perodo que pode ser visto como de presso por parte de
grupos

de

interesse

nacionais

pelos

mercados

vizinhos,

da

busca

do

desenvolvimento atravs da autonomia dos mercados e da f estatal na

competitividade comercial como via de avano tecnolgico e produtivo.
Por fim um terceiro perodo que poderia ser denominado de ciclo polticosocial. Esse perodo se inicia no comeo dos anos 2000 e marcado por um lado,
pela constatao do fracasso das polticas estritamente liberalizantes e na rejeio
da f na racionalidade progressista e auto-regulatria dos mercados da dcada
anterior; por outro, pela promoo de um redesenho poltico e institucional do Bloco.
Tendo os Estados como fomentadores e sujeitos ativos da integrao, conscientes
de uma ateno financeira para com os Estados menores - FOCEM33, a
preocupao com o dficit democrtico do Bloco, privilegiando a negociao poltica
e incentivando as instituies representativas como mecanismo de convergncia.
Um perodo de aposta na importncia das instituies e, ao mesmo tempo, onde os
interesses

econmicos

foram

integrao

numa

perspectiva

intergovernamentalista para acumular foras frente aos fruns multilaterais.

Em grande medida esses diferentes ciclos correspondem e refletem os
efeitos e fenmenos mais gerais da Globalizao dos ltimos trinta anos, sentidos
nos pases e refletidos tambm no desenvolvimento do MERCOSUL. Portanto, a
33

Fundo soberano que tem como funo financiar e desenvolver os pases de menor economia do
Bloco.

65

partir desta reflexo, possvel ter como conjectura que os diferentes momentos e
etapas que o MERCOSUL vivenciou e se confrontou desde a assinatura do Tratado
de Assuno - e mesmo antes - at os dias atuais, so consequncia de uma
permanente disputa poltica e ideolgica intra e extra Bloco. Disputa essa que passa
em certa medida pelos debates endgenos das instituies democrticas e eletivas
internas aos Estados Nacionais, mas que, no entanto, convergem tambm em um
resultado expresso e includo nas aes, na configurao e reconfigurao do
modelo de regionalizao que se revezaram na conduo do processo, que se
pretendeu ao longo dos anos, e que se pretende para o Bloco no seu
desenvolvimento futuro.
No transcurso desde sua fundao at o final dos anos 2000, o MERCOSUL
conquistou alguns avanos econmicos e polticos, mas tambm passou por
grandes dificuldades em suas negociaes como se ver posteriormente. As
polticas nacionais de desestatizaes e abertura econmica voluntria34 e voltada
para a competio no mercado externo colocaram no s os Estados Nacionais em
situao financeira precria, como tambm, o regionalismo aberto estimulou uma
srie de contendas polticas e econmicas entre os parceiros. Essas contendas
esbarravam em certa paralisia decisria dos organismos superiores do Bloco, dado
que, o regulamento do Conselho do Mercado Comum estabelecia - e ainda
estabelece - o mtodo da regra do consenso35 para tomada de posio.
Em grande medida o prprio prosseguimento do projeto em fins dos anos
1990 era questionado, o descrdito do seu papel na regio, ou mesmo, qual sua
verdadeira utilidade e funo estava colocada em cheque. Cogitou-se inclusive o
recuo do processo mais amplo e progressivo de um Mercado Comum para a
manuteno de uma Unio Aduaneira incompleta36, ou mesmo, a simples instituio
de uma Zona de Livre Comrcio. Mais do que isso, o seu distanciamento do contato
com a realidade objetiva e prtica dos cidados nacionais, a pouca relevncia dada
sociedade civil organizada e as muitas restries livre circulao de pessoas e
fatores produtivos, tornava ainda mais dramtica a pretenso de continuidade das
tratativas integracionistas que contassem com algum apelo social.
34

Aspas porque em grande parte seguiam as prescries dos organismos financiadores

internacionais da dvida pblica.
35
Os Estados-Parte devem votar todos de acordo com determinada proposta. Se mesmo apenas um
Estado no estiver de acordo com a proposta em exame, esta no ser aprovada.
36
Manter a Tarifa Externa Comum, entretanto, abrindo espao para um grande nmero de excees
a esta.

66

Embora desde a assinatura do Protocolo de Ouro Preto em 1994 o

MERCOSUL contasse com a instituio de uma representao parlamentar atravs
da Comisso Parlamentar Conjunta (CPC) e da representao de setores sociais
ligados a produo atravs Foro Consultivo Econmico e Social (FCES), estes dois
organismos no tinham grande relevncia no processo negociativo, ou pelo menos,
no contavam com o apoio e respaldo adequado por parte dos executivos nacionais
que compunham os organismos superiores e decisrios do Bloco. A pouca atuao,
ou mesmo irrelevncia, da representao parlamentar e social tem sido tema de
aprofundamento terico e investigao de diversos pesquisadores (DRI, 2012;
DRUMOND, 2005; MEDEIROS, 2008). O chamado dficit democrtico do projeto
mercosulino foi - e ainda tem sido - apontado por alguns autores como um srio
entrave para o desenvolvimento e aprofundamento com lastro social para o projeto.
Como identificado anteriormente, esse perodo de crise poltica e
institucional do MERCOSUL pode ser mais bem situada no fim do segundo ciclo
geopoltico do Bloco. Com o esgotamento das polticas econmicas liberalizantes, do
MERCOSUL comercialista e predisposto a um regionalismo aberto e competitivo,
inserindo os pases de maneira autnoma nas relaes mais gerais do
multilateralismo. Contudo, tambm o perodo de avano da iniciativa da rea de
Livre Comrcio das Amricas, proposta norte-americana que, ao contrrio de uma
renovao

da

americanidade

pela

convergncia

scio-poltico-cultural

das

civilizaes americanas como sugerido por Wallerstein e Quijano (1992), significava

simplesmente a tentativa de estender para o conjunto das Amricas o que vinha
sendo desenvolvido pelos pases do NAFTA. Especificamente sob o domnio
comercial dos EUA onde, na conjuntura da poca - e mesmo hoje o projeto
americano de igualdade social, liberdade individual e de uma sociedade que controla
e regula o Estado, foi capturado e corrompido por uma oligarquizao da poltica e
da vida pblica pelo poder econmico das corporaes econmico-financeiras
(LUCKACS, 2006)
Todos estes fatores concorreram para um processo de forte contestao
poltica interna nos pases do Bloco e num refluxo do prprio processo integrativo
regionalista mercosulino. Por um lado, pela falta de capacidade dos governos
nacionais em repactuar as relaes polticas com as sociedades nacionais e as
organizaes sociais, por outro, pela pouca importncia dada ao Bloco pelos

67

governos, como tambm, a falta de expressividade dos organismos representativos

que poderiam dar maior legitimidade poltica e social ao processo.
Com as crises financeiras e econmicas instaladas nos pases do Bloco com
o declnio do projeto neoliberal e, com a consequente repercusso poltica, foram
deflagrados conflitos sociais de toda ordem. Esses conflitos por sua vez abalaram
no s a popularidade dos governos de ento, como tambm, colocaram sob
questo a ordem poltica vigente e um questionamento s instituies estatais.
Nesse contexto, os executivos e governos do Bloco, procuraram no apoio mtuo e
na sua identidade poltico-programtica conjuntural compartilhada, um mecanismo
normativo de salvaguarda da democracia e do status quo que naquele momento
histrico era hegemnico.

3.1 O legado por unidade poltica e o desenvolvimento do moderno projeto

regionalista mercosulino.

A concepo e desenvolvimento de um projeto de integrao e

regionalizao no Conesul correspondem e, em grande parte fruto, de um
processo histrico contnuo, em sua maior parte profcuo e cumulativo de
experincias, sucessos e fracassos que marcaram de maneira definitiva as
aproximaes e os afastamentos nas relaes internacionais da Amrica Latina
(CERVO, 2007).
Revisitando o passado, ainda nos sculos dezoito e dezenove, possvel
identificar nas lutas por autonomia e independncia nas colnias americanas um
forte componente integracionista e de irmandade indentitria (CARVALHO, 2005).
Importantes lderes militares, polticos e intelectuais da Amrica espanhola como
Mart, Artigas, Maritegui e Bolvar acreditavam e lutavam por uma Amrica Latina
unida, emancipada e independente da metrpole europeia. Contudo, esse
sentimento

indentitrio,

ou

necessidade

de

unidade

nacional,

cristalizado

principalmente na formao da Gr Colmbia, nas Provncias Unidas da Amrica

Central e nas Provncias Unidas do Rio da Prata foram, em grande medida, uma
tentativa de manter a conquista da independncia em relao metrpole. Como
tambm, a projeo de uma segurana relativa territorial em repulso a qualquer
tentativa imperialista futura, partindo dos Estados Unidos da Amrica para o sul e em

68

relao ao Imprio do Brasil em suas cercanias. O que veio a se confirmar

posteriormente com o esfacelamento das unidades polticas hispnicas, e com o
expansionismo estadunidense em direo ao Mxico e ao Caribe (SCHILLING,
1984), e do imprio brasileiro em direo ao Prata e aos Andes na conquista do
Acre.
Contudo, houve sem dvida, um legado da fase integracionista histrica dos
processos de emancipao e independncia poltica das colnias latino-americanas
com seus respectivos projetos de unidade poltica - mais sentida na Amrica
hispnica do que lusa. Uma importncia e relevncia significativa para a percepo
poltica da necessidade de uma coeso regional e do apoio mtuo como garantia de
manuteno da independncia e autonomia poltica frente a colonialismos e
imperialismos de toda ordem.
Essa herana reapareceu de forma mais entusiasmada e tem sido sentida
principalmente em iniciativas como a Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa
Amrica na regio andina e Caribe. A Aliana uma ao conjunta encabeada
principalmente pelos governos de Venezuela, Nicargua, Cuba, Bolvia e Equador
que pretendem a conformao de um espao comum econmico, mas mais do que
isso, uma aliana poltica de apoio e segurana mtua compartilhada. Em alguma
medida tambm possvel identificar um respeito para com a tradio histrica
integracionista latino-americana e a percepo da necessidade de segurana pelo
apoio recproco na criao da Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL),
salientado na redao do prembulo de seu protocolo constitutivo (UNASUL Protocolo Constitutivo) e na instituio de seu Conselho de Defesa. Expressa
tambm no estabelecimento da Comunidade de Estados Latino-Americanos e
Caribenhos (CELAC),

organizao

composta

somente por Estados latino-

americanos e caribenhos37 e instituda com a pretenso de ser um espao de

intermediao e fortalecimento dos pases abaixo do Rio Grande frente aos Estados
Unidos da Amrica e Canad nas negociaes internas Organizao dos Estados
Americanos (OEA).
O interessante de se analisar nas organizaes supracitadas a formao
de um processo de regionalizao e a formao de instituies com um forte
componente poltico, que sem dvida traz consigo reminiscncias da tradio

37

Excetuando-se Porto Rico por fazer parte dos EUA como Estado associado.

69

histrica integracionista latino-americana. Processo diverso do modelo hegemnico

de regionalizao europeu, visto que, no cumpriu todas as etapas do referido
modelo e, portanto tambm, no podendo ser classificado como uma Unio Poltica.
Entretanto parece haver uma aposta considervel por parte dos governos nacionais
no poder de uma melhor coordenao poltica a partir da criao de instituies e
fruns intergovernamentais. Procurando assim, produzir uma composio poltica
que coadune as diferentes sociedades e civilizaes latinas (ALBA 2 Declarao)
contra a presso exercida pelo poder e pensamento nico nortecentrado.
Entretanto, a moderna percepo da necessidade de uma integrao
regional latino-americana mais bem definida pelas relaes comerciais que dela
decorrem. Com o advento da crise mundial da dcada de 1930, com as grandes
guerras mundiais e as consequncias econmicas e polticas para a regio advindas
desta conjuntura. Nesse contexto, em meados da dcada de 1940 a Organizao
das Naes Unidas cria a Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe,
entidade que conta em sua fundao com uma reformulao importante sobre como
deveria se dar o desenvolvimento para a Amrica Latina. A organizao prope a
substituio

da

ortodoxia

clssica

liberal

de

mercado

pelas

teorias

desenvolvimentistas de industrializao com substituio de importaes e a

complementariedade econmica dos pases da regio como mecanismo de
proteo, desenvolvimento estvel e segurana econmica (HALPERIN, 2010).
Em grande medida estes preceitos se coadunaram em iniciativas de
integrao regional como as da ALALC e, posteriormente, da ALADI do incio da
dcada de 1960 at os dias atuais. Organizaes que se sucederam na
coordenao econmica e, em certa medida poltica, das negociaes e acordos
multilaterais entre os pases da regio (MALAMUD, 2004). Embora tenham logrado
muitos avanos significativos do ponto de vista econmico na liberalizao
comercial, as deficincias na negociao poltica sentidas nos anos de vigncia da
ALALC, posteriormente procurando se superar atravs do Tratado de Montevidu
em 1980 que fundou a ALADI, esgotaram as capacidades dos acordos regionalistas
mais amplos e com mais pases envolvidos. Ainda que a ALADI ainda esteja em
pleno funcionamento e tenha corrigido diversas debilidades negociativas da ALALC,
foram as deficincias no campo poltico - fruto da conjuntura dos anos 1960 a 1980 que deram origem a pactuao de acordos sub-regionais como o Pacto Andino que
facilitava de maneira intermediria a integrao dos pases (PINTO, 2011;

70

GOLDBAUM, 2012), e posteriormente, com o mesmo intuito a constituio do

MERCOSUL (DATHEIN, 2004).
O processo de idealizao e concepo do MERCOSUL ainda no final dos
anos 1980 remonta, ou pelo menos traz consigo, reminiscncias das discusses e
prescries cepalinas inscritas nas organizaes mencionadas anteriormente.
Preceitos que visavam, a partir da perspectiva integracionista, constituir iniciativas
conjuntas de superao das carncias e do subdesenvolvimento endmico regional
com vistas a dinamizar o mercado. Constituindo modelos de convergncia e
complementaridade econmica com o intuito de promover a prosperidade e para o
desenvolvimento scio-econmico das naes. Todavia, fruto tambm dos limites
e circunstncias histricas que compeliram um fraco desenvolvimento em termos
polticos dos organismos mais amplos supracitados que o MERCOSUL acaba se
constituindo. Surge como um pacto sub-regional que busca em um primeiro plano
apaziguar e reestabelecer as relaes polticas entre as duas maiores naes do
Conesul: Brasil e Argentina, reforando os laos de confiana e reciprocidade em
certa medida rompidos pelo perodo ditatorial.
Contudo, importante salientar que o MERCOSUL inicialmente inspirado
tambm no modelo de reconciliao do ps-guerra desenvolvido pelo projeto
histrico europeu. Com a Comunidade do Carvo e do Ao (CECA) e pelo Tratado
de Roma, que fundou as bases institucionais para a criao da Comunidade
Econmica Europeia, ambas no final da dcada de 50. Posteriormente pelo Ato
nico Europeu em 1986 que gerou as condies para a assinatura do Tratado de
Maastricht que criou a Unio Europeia. H, entretanto na iniciativa levada a cabo na
Europa, uma caracterstica fortemente ligada premissa idealista liberal de que
relaes comerciais profundas e complementares estimulam a colaborao e o
reconhecimento da diferena. Segundo o iderio de que em sociedades
marcadamente

multiculturais,

historicamente

conflituosas,

com

carncias

fragilidades que s poderiam ser superadas pela convergncia econmica e, por

conseguinte, pela negociao poltica pactuada por etapas. Assim, fortalecendo a
estabilidade democrtica e a paz a partir do mutualismo consentido e das
responsabilidades e obrigaes compartilhadas, a princpio no mbito comercial e
posteriormente poltica e supranacionalmente.
Entretanto, a importao automtica mimtica do projeto europeu no
corresponde realidade objetiva, s caractersticas prprias, trajetria histrica e

71

herana cultural dos povos e instituies dos pases do Conesul. Embora o projeto
europeu por suas qualidades tenha servido de modelo ao longo dos anos em
diversas partes do mundo, logrado diversos sucessos para o contexto conflituoso
europeu e sido aplicado por diferentes atores polticos em diversas partes do globo,
sua incongruncia ao ser aplicado de maneira automtica e etapista, necessita de
reflexo e mais debate para uma melhor interpretao e aplicao de um modelo
regionalista moderno mais bem adaptado s diferentes realidades sociais, polticas e
civilizacionais sul-americanas.
Em mesma medida, a presso exercida pela Globalizao hegemnica, a
partir de meados dos anos 1980 at o incio do novo milnio, pouco contribuiu para
um melhor desenvolvimento do processo de regionalizao mercosulino. A f
exacerbada na racionalidade dos mercados, a competitividade entre os scios pelos
mercados internacionais e a pouca coordenao poltica ns fruns multilaterais,
enfraqueceram a capacidade do Bloco frente geopoltica mundial de poder.
Isto posto, importante compreender que embora a idealizao e concepo
do MERCOSUL tenha contado com a herana experienciada e com o aprendizado
tanto

dos

projetos

latinoamericanistas

quanto

do

projeto

europeu,

seu

desenvolvimento histrico passou por diferentes mudanas de paradigma e

viragens no seu rumo e conduo poltica (CAETANO, 2011). Por consequncia
acabou por no constituir um desenvolvimento uniforme de polticas dos Estados
para com o Bloco. Isto como decorrncia principalmente, das mudanas de ciclo
geopoltico nos executivos nacionais da regio que compe os conselhos superiores
e decisrios do Bloco, como tambm, pela constante disputa das diferentes
clivagens ideolgicas e projetos em disputa que acompanham as democracias
pluralistas nacionais (DAGNINO, et al, 2006) que se fazem sentir e permeiam
sistematicamente as negociaes quanto aos rumos do projeto ora direta, ora
indiretamente.
A integrao do Conesul foi desde o princpio um projeto elaborado e
percebido como uma reaproximao e compromisso poltico entre os dois maiores
pases da regio. O primeiro passo no sentido da abertura das negociaes polticas
entre os pases partiu do governo civil argentino do presidente Raul Alfosin, eleito
em 1983 aps o fim do regime militar daquele pas. Entretanto, no Brasil, ainda
vigorava o regime ditatorial militar, ento presidido pelo general Joo Batista

72

Figueiredo, este por sua vez, repeliu a proposta feita ainda de maneira consultiva
por funcionrios da embaixada argentina no Brasil.
Foi somente com o fim do regime militar e a abertura poltico-democrtica no
Brasil que a proposta de um acordo teve prosseguimento entre as duas partes.
Neste sentido, Brasil e Argentina assinam a Declarao de Foz do Iguau (Ministrio
de Relaes Exteriores A Brasil) em novembro de 1985, por meio dos presidentes
Ral Alfosn e Jos Sarney, eleito no mesmo ano por um colgio eleitoral civil. Os
dois pases firmaram uma parceria na perspectiva da colaborao funcional em
temas de interesse conjunto, com vistas ao fortalecimento das democracias
renascidas e, tendo como base a complementaridade econmica, almejavam: o
crescimento do consumo interno, as exportaes bilaterais e os mercados mundiais.
Todavia tambm, expressavam as suas preocupaes quanto coordenao
poltica e autonomia latino-americana frente s circunstncias da poca, citado nos
itens 6, 7 e 8 da referida Declarao e assinalada abaixo:
6. Os Chefes de Estado coincidiram em salientar o elevado grau de
diversificao, aprofundamento e fluidez alcanados nas relaes brasileiroargentinas, que fortalece a permanente disposio dos dois povos de
estreitarem de forma crescente seus laos de amizade e solidariedade;
7. Os Presidentes coincidiram na anlise das dificuldades por que atravessa
a economia da regio, em funo dos complexos problemas derivados da
dvida externa, do incremento das polticas protecionistas no comrcio
internacional, da permanente deteriorao dos termos de intercmbio e da
drenagem de divisas que sofrem as economias dos pases em
desenvolvimento;
8. Concordaram, igualmente, quanto urgente necessidade de que a
Amrica Latina reforce seu poder de negociao com o resto do mundo,
ampliando sua autonomia de deciso e evitando que os pases da regio
continuem vulnerveis aos efeitos de polticas adotadas sem a sua
participao. Portanto, resolveram conjugar e coordenar os esforos dos
respectivos Governos para a revitalizao das polticas de cooperao e
integrao entre as Naes latino-americanas. (Declarao de Foz do
Iguau)

Essa parceria, resultado de um processo intenso de negociao entre as

chancelarias dos dois pases, busca estabelecer um novo momento das relaes
bilaterais, marcadas nos anos anteriores pelas desconfianas entre os regimes
militares (OLIVEIRA, 1998). Nessa perspectiva, foi consagrado um grande avano,
presente no item 31 da declarao, no qual so afirmados os propsitos pacficos
dos seus respectivos programas nucleares e assinada a Declarao de Poltica
Nuclear Comum Foz do Iguau. Como consequncia, em 1991 foi criada a

73

Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares

(ABACC).
Ciente das circunstncias das relaes internacionais e da necessidade de
aprofundar os vnculos entre os dois pases, a Declarao de Iguau expressa ainda
a firme vontade de acelerar o processo de integrao bilateral. Para tanto,
estabelece a criao de uma Comisso Mista de Alto Nvel, tendo frente dos
trabalhos os Ministros de Relaes Exteriores dos dois pases. A partir dos trabalhos
e elaboraes desta comisso, em julho de 1986 assinada a Ata para a Integrao
Brasil-Argentina, bem como o Programa de Integrao e Cooperao Econmica
Argentina-Brasil (PICE).
A virtude do PICE (Ministrio de Relaes Exteriores B Brasil) reside
fundamentalmente no assentamento pactuado das bases poltico-normativas que
iriam nortear as relaes bilaterais posteriores - e, em certa medida, j assimiladas
por processos como a ALADI - as quais foram marcadas pelos princpios de:
flexibilidade, para permitir ajustamentos no ritmo e nos objetivos; gradualismo, para
avanar em etapas anuais; simetria, para harmonizar as polticas especficas que
interferem na competitividade setorial; e equilbrio, para propiciar uma integrao
setorial uniforme (Ministrio do Desenvolvimento A Brasil). Alm da assuno
destes princpios norteadores, o Programa obteve tambm resultados extremamente
satisfatrios do ponto de vista comercial, com o crescimento progressivo nos anos
subsequentes, no somente no comrcio de bens primrios, como tambm de
mercadorias manufaturadas e com algum valor agregado - a balana comercial
nesse perodo pendeu para um supervit a favor do lado argentino (Ministrio do
Desenvolvimento B Brasil). O PICE uma clara iniciativa realista dos governos de
ento de estabelecer negociaes setoriais temticas, exercidas por funcionrios
especializados e encarregados em grupos de trabalho Ad hoc. Com a funo
determinada de encontrar meios de destravamento e complementariedade do
comrcio tendo em vista um ajustamento gradual das economias frente s
negociaes mais gerais do multilateralismo.
O relativo sucesso do Programa precipitou a assinatura, em 1988, do
Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento (Ministrio de Relaes
Exteriores C Brasil), o qual previa a conformao de um espao de coordenao
poltico-econmico comum em um prazo de 10 anos - ou seja, um Mercado Comum
at 1998. Para tal, haveria a gradual retirada de obstculos alfandegrios, a

74

progressiva liberalizao do comrcio atravs da negociao de protocolos

adicionais especficos, a consolidao dos princpios arraigados e j mencionados
anteriormente e o estabelecimento do respeito aos tratados multilaterais e bilaterais em especial o Tratado de Montevidu de 1980 ALADI - assinados anteriormente
de forma independente com outros pases.
O elemento mais relevante do primeiro ciclo geopoltico regional, que deu
origem ao estabelecimento de uma reaproximao entre os pases da regio, o
fator eminentemente poltico-funcional e realista desta iniciativa. Foi o entendimento
da necessidade da negociao poltica setorial e temtica que gestou a aproximao
dos governos civis e o elemento candente que concorreu para garantir o
entendimento necessrio na conduo a bom termo de um projeto comum.
Entretanto ao final dos anos 1990 se encerra o primeiro ciclo de elaborao
e constituio do que viria a se tornar posteriormente o Mercado Comum do Sul.
Com o fim desta etapa, se encerra tambm a abordagem com tradio
desenvolvimentista, com suporte na negociao poltica setorial dos temas chave
para a integrao, calcada na tradio e nas experincias latinoamericanistas
anteriores e da tradio regionalista mais geral que vai dos anos 1950 at meados
dos anos 1980. A negociao poltica como centro das tratativas abre espao ento
para uma presena mais proeminente da liberalizao econmica linear, para a
racionalidade e moderao dos mercados e para um regionalismo aberto
competitivo. o incio da Globalizao hegemnica como pensamento nico, da
predileo pela constituio estritamente de Zonas de Livre Comrcio e pela opo
prioritria do intergovernamentalismo na tomada de decises.
Assim, em julho de 1990, os presidentes do Brasil, Fernando Collor de Mello,
e da Argentina, Carlos Saul Menem, atravs da Ata de Buenos Aires (Ministrio das
Relaes Exteriores D Brasil), decidem por mudar a frmula de liberalizao
econmica, abandonando o formato de protocolos setoriais e se comprometendo
com uma reduo linear, progressiva e automtica de todas as barreiras tarifrias
entre os dois pases. Decidiram ainda, adiantar o processo de integrao para a
conformao de uma Zona de Livre Comrcio entre os dois pases, e posteriormente
at o final de 1994, uma Unio Aduaneira com vistas a constituio processual de
um Mercado Comum. Essa acelerao do processo em grande medida fruto das
mudanas nos matizes ideolgicos de desenvolvimento gestados nos dois pases
com as eleies dos referidos presidentes. Demonstra a influncia tanto da

75

experincia que naquele momento histrico estava sendo gestada entre os EUA e
Canad - e que depois com a adeso do Mxico veio a se tornar a rea de livre
comrcio conhecida como NAFTA - quanto do tradicional etapismo integracionista
europeu.
Com a ascenso destes mandatrios tem incio uma mudana de paradigma
no modelo de desenvolvimento: foi abandonada de vez a poltica nacionaldesenvolvimentista com caractersticas protecionistas e de substituio de
importaes e implantada em seu lugar uma redefinio do papel do Estado,
evitando intervir diretamente no regramento do mercado e diminuindo sua atuao
produtiva

comercial

atravs

da

privatizao

das

empresas

estatais

desregulamentao do controle financeiro. Esse perodo o momento de acmulo

de foras do projeto neoliberal em nvel mundial e se reflete de forma objetiva no
desenvolvimento de como elaborada e quais os paradigmas que norteariam a
integrao sub-regional dali por diante.
A acelerao do processo de integrao entre Brasil e Argentina fez com
que seus vizinhos mais prximos observassem com maior ateno o que estava se
desenhando. O Uruguai em certa medida j vinha acompanhando as tratativas e os
encontros presidenciais, entretanto, o impacto da acelerao no processo
integracionista fez com que o pas requeresse automaticamente sua incluso ao
projeto de integrao brasileiro-argentino. Por sua vez, o Paraguai, recmdemocratizado, tendo os seus mais importantes vnculos comerciais com os pases
do seu entorno imediato e receoso de ficar em um isolamento relativo na regio, se
junta tambm ao processo integrativo em desenvolvimento (VENTURA, 1999).
Os quatro pases at aquele momento vivenciaram processos polticos muito
semelhantes. Saam de processos ditatoriais, de excluso de vrios segmentos
sociais da vida poltica nacional e de luta por redemocratizao e entravam em um
novo momento do moderno sistema mundo (WALLERSTEIN, 2002), da globalizao
hegemnica (BOAVENTURA, 2002) e de uma nova modernizao conservadora
(SADER 2010).

Esse perodo foi marcado por, alm do fim das intervenes

militares e da poltica de controle estatal centralizado, por uma abertura unilateral

das economias da regio ao mercado mundial. Reflexo desta nova etapa de
aparente fim da diviso bipolar do mundo e de supremacia dos ditames do mercado,
que relegava aos pases da regio um novo tipo de colonialismo (QUIJANO, 2005),
agora de vis financeiro e que, a partir das crises da dvida de ento, colocava os

76

Estados sob a tutela de organismos financeiros internacionais subsidiados pelo

iderio do Consenso de Washington.
atravs da assinatura do Tratado de Assuno (MERCOSUL Tratados),
ocorrida em maro de 1991, que os quatro pases assumem e firmam o
compromisso com a constituio de um projeto de regionalizao baseado na
institucionalizao gradual e na progressiva reciprocidade de direitos e obrigaes
tarifrias entre as partes. O Tratado de Assuno como um contrato, uma
constituio que prev primeiramente a coordenao de esforos no sentido do
estabelecimento de uma unio aduaneira evolucionria 38 com o intuito de criar uma
zona de livre comrcio39, sendo a etapa inicial para a consolidao de um projeto
amplo de fortalecimento econmico regional.
A constituio do MERCOSUL se inseriu, portanto, no contexto de ascenso
do neoliberalismo mundial e tem seus primeiros anos de funcionamento dedicados
insero do Bloco no mercado mundial e abertura econmica dos pases ao
comrcio internacional. Em especial Argentina e Brasil se dedicam com afinco a
essa agenda, tendo seus presidentes recm eleitos Carlos Menen e Fernando Collor
de Mello, como principais artfices destas iniciativas. Estes presidentes so definidos
aqui como fundadores do projeto mercosulino, entretanto, em um segundo ciclo de
chefes de Estado, correspondente a um segundo ciclo geopoltico regional do
processo de constituio do MERCOSUL. Estes mandatrios, de maneira geral, so
signatrios de uma opo de desenvolvimento comercialista de matiz liberal,
voltados para o livre mercado, com a retrao da capacidade normativa dos Estados
e para a f na racionalidade dos mercados para se auto-regularem e promoverem o
desenvolvimento de maneira auto-dirigida. Um perodo de neoidealismo das
relaes internacionais, regulada por um intergovernamentalismo gerencialista nos
processos de regionalismo aberto e pouco afeito deferncia representao
poltica das sociedades nacionais, procurando apartar a sociedade civil e as
organizaes sociais da tecnocracia governamental e da sociedade poltica.
Com relao estritamente ao MERCOSUL, h uma mudana de perspectiva
da insero dos pases da regio no processo mais geral de globalizao. O Bloco
se prope em seus primeiros anos a estabelecer uma agenda prioritariamente

38

Reduo progressiva das tarifas alfandegrias.

De maneira simplificada significa a extino de tarifas alfandegrias e a livre circulao de
mercadoras.
39

77

concernente remoo dos obstculos livre circulao de fatores produtivos,

capitais, eliminao de restries tarifrias e criao de uma Unio Aduaneira.
Posteriormente, estipula a coordenao poltica com vistas assegurar condies
adequadas de concorrncia e a harmonizao das legislaes nacionais,
viabilizando assim, a institucionalizao de estruturas polticas em perspectiva
comunitria, conforme o disposto em seu primeiro artigo:
1. A livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases,
atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e
restries no-tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra
medida de efeito equivalente;
2. O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma
poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou
agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros
econmico-comerciais regionais e internacionais;
3. A coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os
Estados-Parte - de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal,
monetria, cambial e de capitais, de servios, alfandegria, de
transportes e comunicaes e outras que se acordem -, a fim de
assegurar condies adequadas de concorrncia entre os EstadosParte;
4. O compromisso dos Estados-Parte de harmonizar suas legislaes, nas
reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de
integrao. (Tratado de Assuno 1991)

Esta abertura logrou a entrada de capitais externos nas economias locais,

ampliou o crescimento do Produto Interno Bruto e criou as bases para a
estabilizao econmica monetria e inflacionria dos dois pases. A Argentina
atravs da indexao de sua moeda ao Dlar americano e a busca de recursos em
forma de emprstimos de organismos financeiros para reestruturar a dvida e
modernizar a economia, segundo discurso da poca (VIANINI, 2012). O Brasil
posteriormente seguiu um caminho semelhante, atravs da criao do plano real e
tambm atravs de emprstimos financeiros via Fundo Monetrio Internacional e
Banco Mundial para a reestruturao financeira e monetria do pas (PAMPLONA;
FONSECA, 2009).
Paraguai e Uruguai no fogem a regra no que concerne a sua insero
perifrica no mercado mundial, pois passaram pela dcada de 1990 implementando
polticas muito semelhantes as suas contrapartes brasileira e argentina. O Uruguai
levou a cabo uma profunda agenda de privatizaes e restrio de gastos pblicos,

78

alm de uma legislao favorvel instalao de organizaes e livre circulao

financeira em seu territrio, o que facilitou as movimentaes de entrada e sada de
capitais no necessariamente produtivos. O Paraguai, por sua vez, esteve imerso
em instabilidades e conflitos polticos internos, do fim da ditadura Stroessner at a
eleio de Fernando Lugo que ps fim a seis dcadas de domnio do Partido
Colorado em 2008. O pas passou por dois golpes de Estado e mais duas tentativas
mal logradas, at por fim a deposio deste ltimo por determinao do Congresso
Nacional no dia 22 de junho de 2012, a qual foi posteriormente endossada pela
Corte Suprema do pas.
Contudo,

esse

processo

de

transformao,

como

mencionado

anteriormente, seguia uma prescrio orientada a partir do dogma neoliberal da

Globalizao hegemnica, e expresso de maneira normativa pelos organismos
financiadores, que por sua vez recomendavam a aplicao das dez diretrizes do
Consenso de Washington ento dominantes: (1) disciplina fiscal; (2) reduo dos
gastos pblicos; (3) reforma tributria; (4) juros de mercado; (5) cmbio de mercado;
(6) abertura comercial; (7) investimento estrangeiro direto, com eliminao de
restries; (8) privatizao de empresas estatais; (9) desregulamentao com
afrouxamento das leis de regulao econmicas e trabalhistas; e (10) respeito e
direito reconhecido legalmente propriedade intelectual. Com base nesse iderio os
pases do MERCOSUL se inserem no novo mercado mundial globalizado,
enfraquecem a capacidade estatal de influenciar a economia, de fomentar o
desenvolvimento com recursos prprios e diminuem as garantias de proteo social
para uma parcela historicamente ampla de suas sociedades que necessitavam desta
cobertura e amparo estatal (GUIMARES, 2006).
Em seus anos iniciais, as atividades do MERCOSUL progrediram no sentido
de remover aquilo que era entendido como limitao e entrave ao comrcio livre
regional. Procurou-se identificar diferenas substanciais nos setores chave da
economia e nas normas que poderiam impedir o livre intercmbio comercial. As
decises se detiveram tambm sobre o alinhamento e harmonizao de normas
legais a serem internalizadas, assim como, na prpria facilitao do processo
institucional

decisrio

nos

Estados-Parte

com

vistas

consecuo

do

estabelecimento de uma unio aduaneira estvel progressiva.

H nesse perodo fundacional do projeto mercosulino uma preocupao e
um esforo intergovernamental por parte dos negociadores do processo e mesmo

79

internamente nas polticas econmicas dos pases de remover o que se

denominava de entulho autoritrio e que depois foi remetido pelos idelogos
neoliberais

instalados

nos

governos

remoo

do

entulho

nacional-

desenvolvimentista (BASTOS, 2012) e associado ao modelo atrasado de

substituio de importaes (COUTO; ARANTES, 2002). O iderio e as lutas pela
redemocratizao comeam a ser ressemantizadas como nos alerta Dagnino (2004),
a sociedade civil perde sua caracterstica de promotora da democratizao como um
processo contnuo e passa a ser apenas um elemento meramente acessrio e
consultivo, perde seu elemento poltico entendido em sentido amplo. Acredita-se
aqui que pela distncia e grande falta de consonncia sobre os termos democrticos
entre a esfera da sociedade civil organizada e os projetos polticos afins na esfera da
sociedade poltica (DAGNINO et al, 2006).
Assim, a princpio deu-se incio na primeira fase dos trabalhos a prescrio
de critrios para a criao de uma Tarifa Externa Comum (TEC), assim como de
uma poltica tarifria comum para a harmonizao tributria entre os Estados-Parte e
as excees referentes a subsdios e isenes fiscais para atrao de investimentos
externos. Na rea monetria, contudo, no se avanou, haja vista as disparidades
macroeconmicas e as dificuldades dos pases para alcanar a estabilizao
financeira. Contudo, esta foi alcanada pela Argentina em 1991 por meio da Lei de
Conversibilidade (BATISTA JNIOR, 2002), que estipulava a paridade entre o Peso
argentino e o Dlar estadunidense, e pelo Brasil em 1994, via Plano Real (Ministrio
da Fazenda Brasil), que procurava frear a inflao atravs de uma poltica
monetrio-cambial por etapas.
At

ano

de

1995

foram

tomadas

uma

srie

de

decises

intergovernamentais com vistas a cumprir os objetivos e os prazos estabelecidos

pelo Tratado de Assuno. Muitas destas decises colidiam e/ou no encontravam
respaldo legal nas constituies nacionais dos Estados-Parte. Questes como as
reas passiveis de investimento externo e a segurana jurdica dos contratos eram
temas de debates nacionais entre governo, setores organizados da sociedade,
trabalhadores e empresrios.
Em geral, os governos acabaram por fazer alteraes legais que facilitaram
o investimento externo, seja por projetos governamentais de autoria independente
dos executivos, seja por alteraes nas Cartas Magnas atravs de emendas
constitucionais. O que foi feito posteriormente, por exemplo, no Brasil, pelo governo

80

Fernando Henrique Cardoso, que alterou a Constituio de 1988 que resguardava

ao capital nacional e ao Estado Brasileiro alguns setores de explorao exclusiva,
tais como petrleo, energia eltrica, telecomunicaes etc.
No que concerne ao MERCOSUL, os principais tratados e decises
tomadas, em especial o Tratado de Colnia e o Tratado de Buenos Aires, levavam
em considerao fundamentalmente a dinmica de promoo e a garantia de
proteo dos investimentos privados nos pases do Bloco. Dentre os acordos e
tratativas firmadas at o princpio do ano de 1994 podem-se assinalar as principais
no quadro abaixo:
Tabela 1 - Decises fundamentais do MERCOSUL at 1995
Tratado de Assuno; Constituio do MERCOSUL com o objetivo a mdio prazo de
03/1991

estabelecer uma Tarifa Externa Comum;

Coordenar polticas macroeconmicas;
Harmonizao das legislaes nacionais.

12/1991

Protocolo de Braslia; Sistema de Soluo de Controvrsias;

Termos de referncia para acordos setoriais;
Sanes falsificaes de origem;
Regulamento interno do GMC;
Reunies em nvel ministerial;
Empoderamento do GMC para apoio tcnico ao MERCOSUL.

06/1992

Cronograma de Las Leas; Consultas sobre prticas desleais de comrcio;

Cooperao e assistncia judiciria cvel, comercial, administrativa e trabalhista;
Plano trienal de educao; Critrios comuns para negociaes com pases da ALADI.

12/1992

Deciso de Montevidu; Criao de uma reunio de Ministros da Agricultura.

07/1993

Reunio de Assuno: Controles integrados de fronteira;

Acordo Sanitrio e Fitossanitrio;
Regulamento contra importaes subsidiadas ou objeto de dumping.

01/1994

Protocolo de Colnia; Garantias para investimentos na regio de investidores do Bloco;

Regramento para operaes internacionais no mercado de capitais dentro do Bloco.

81

08/1994

Protocolo de Buenos Aires; Sobre jurisdio internacional em contratos internacionais;

Adequao final unio aduaneira;
Projeto de TEC;
Promoo recproca de investimentos de Estados no membros.

Fonte: MERCOSUL 2013 www.mercosur.int

3.2 A institucionalizao organizativa dos fruns decisrios do MERCOSUL e a

criao dos espaos de representao poltica.

Cabe assinalar aqui de maneira mais enftica o encontro ocorrido nos dias
16 e 17 de dezembro de 1994 entre os chefes de Estado dos quatro pases
signatrios do Tratado de Assuno. Reunidos em Ouro Preto no Brasil, os EstadosParte decidem por instrumentalizar o processo de integrao atravs da constituio
de uma estrutura institucional para o Bloco. Por meio do Protocolo de Ouro Preto
(MERCOSUL Protocolos), os presidentes de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai
lanam as bases para a consolidao do MERCOSUL como uma entidade de
personalidade jurdica de direito internacional. Estipulam uma estrutura decisria de
tipo intergovernamental, excluindo a possibilidade de instalao de organismos com
maior poder supranacional, e assim, por conseqncia, qualquer perspectiva de vis
federalista e de unidade poltica de curto ou mdio prazo para o processo,
sedimentando assim, definitivamente, a tomada de deciso no Bloco pela regra do
consenso progressivo40 entre os executivos nacionais (DANGELIS, 2000).
Este perodo marcado por certa estabilidade poltica nos pases que
compe o MERCOSUL, em especial nas duas maiores economias e principais
fomentadores at ento do projeto. No Brasil Fernando Henrique Cardoso, ministro
da fazenda do ento presidente Itamar Franco eleito presidente com uma ampla
margem de votos. A estabilidade econmica e o controle da inflao alcanada com
o plano Real alam o governista Cardoso a condio de representante de uma
modernizao necessria a um Brasil que pretendia deixar relegado ao passado
suas tentativas e fracassos sucessivos de planos de estabilidade monetria mal
logrados.
40

A tomada de posio deve evoluir progressivamente atravs das negociaes feitas pelas
representaes funcionais de cada Estado at contar com o assentimento de todas as partes.

82

Por sua vez na Argentina, o Justicialista Carlos Menen gozava de ampla

aprovao eleitoral e popular graas ao controle da inflao produzida pela
indexao do Peso argentino ao Dlar americano no incio de seu primeiro mandato.
O que posteriormente, com a estabilidade econmica conquistada, logrou a entrada
de capitais externos via privatizaes, o que gerou um crescimento que chegou a
casa dos 35% em 1994 (Ministrio da Economia A Argentina) e que possibilitou a
aprovao de uma emenda constituio nacional que lhe concedeu um segundo
mandato em 1995.
neste contexto econmico-poltico que o Protocolo de Ouro Preto
assinado. Este documento extremamente relevante para a anlise do conjunto
histrico de anlise do processo de integrao e democratizao mercosulino. Tanto
porque materializa os fundamentos que iro reger institucionalmente dali por diante
o processo de negociaes e os caminhos que devero seguir, assim como, o meio
pelo qual se dar a assuno de temas relevantes para o Bloco, e o mais
importante, o mecanismo de tomada de deciso para o conjunto do Bloco regional.
Alm disso, o protocolo cumpre o papel e o desgnio de contratualizar
formalmente o envolvimento das partes de maneira mais efetiva para com o projeto,
compartilhando as obrigaes financeiras, os deveres da criao de atividades
profissionalizadas para a integrao - funcionrios e tcnicos especializados - e
claro, os nus polticos que acarretam internamente com novas despesas retiradas
dos cofres pblicos nacionais. Contudo, h tambm o bnus e os benefcios do
documento em si e do exerccio das funes prticas do cotidiano administrativo:
uma maior presena de empresas nacionais nos mercados regionais, maior controle
e melhor acompanhamento dos pares, possibilidade de financiamento atravs de
organismos internacionais e o prprio incremento de segurana quanto ao futuro do
projeto baseado na subscrio do referido documento.
Contudo, o Protocolo de Ouro Preto estabelece legalmente, portanto, o tipo
de integrao que se pretendia naquele perodo histrico e com qual vis se
desenvolveria a institucionalidade do Bloco (Organograma ver anexos). Suas
respectivas atribuies polticas e administrativas, a responsabilidade direta de cada
rgo e alguns dos objetivos particulares com qual cada um deveria se dedicar e
que deveriam ser alcanados em um determinado espao de tempo. Embora j
estivesse endossado e previsto no Tratado de Assuno a elaborao de um
desenho institucional para o Bloco, o Protocolo de Ouro Preto, mais do que isso,

83

revigora profundamente o processo de integrao e d maior amplitude e magnitude

ao projeto. Assentando em bases contratuais firmadas no s o estabelecimento e
institucionalizao dos rgos superiores, decisrios e de tomada de deciso, mas
tambm, estabelecendo preliminarmente a possibilidade das sociedades nacionais
se fazerem representar em sua estrutura organizativa atravs de organismos
especficos para este fim.
Procura-se instrumentalizar a representao das sociedades, por um lado,
por meio de associaes, sindicatos e entidades representativas dos setores
produtivos nacionais e federaes que mantm relao e agregam os segmentos
regionalmente. Como tambm, por outro lado, atravs da representao parlamentar
indireta, desempenhada por parlamentares nacionais que exercem funo legislativa
em seus pases de origem, e que na estrutura institucional do MERCOSUL cumprem
um papel representativo e da pluralidade de seus congressos ptrios. Criando com
isto, assim, alternativas para a apreciao da conduo do processo de integrao
para alm dos executivos nacionais, cumprindo com o papel de emitirem opinies
que informam ao pblico em geral e ao conjunto da estrutura mercosulina, ainda que
de maneira consultiva e mediadora, contudo, sem dvida alguma, constituindo-se
como um acrscimo qualitativo democratizao do projeto e conexo deste para
com as sociedades nacionais.
Sem dvida, a criao destes organismos corresponde a uma presso e
demanda que partem das sociedades e parlamentos nacionais (DRUMOND, 2005).
Assim como na perspectiva ideolgica de poder hegemnico deste perodo, a
incluso de setores da sociedade tem um valor interessante por dar um carter
aparentemente democrtico e inclusivo ao projeto, visto que, estes segmentos
podem cumprir um papel acessrio e consultivo relevante. Como tambm, a
instituio da representao poltica parlamentar, a partir dos legislativos nacionais,
tem o potencial de facilitar a almejada harmonizao legal que estruture mais clere
e definitivamente a Unio Aduaneira. Como se v no quadro a seguir:

84

Tabela 2 - Principais rgos da estrutura organizativa do MERCOSUL

rgo

Definio

Conselho do Mercado Comum (CMC)

Colegiado mximo formado por Ministros da

Economia e Relaes Exteriores dos pases,
que adota as decises referentes ao processo
de integrao com a firma dos chefes de Estado

Grupo do Mercado Comum (GMC)

rgo executivo de assistncia ao CMC nas

decises e que se pronuncia a este atravs de
resolues

Comisso de Comrcio do MERCOSUL

Assiste ao GMC em relao a instrumentos de

(CCM)

natureza relativa a poltica comercial

Secretaria Administrativa do MERCOSUL

Registra as atividades dos rgo permanentes e

(SAM)

colabora na soluo de controvrsias

Comisso Parlamentar Conjunta (CPC)

Organismo de representao dos parlamentos

dos pases

Foro Consultivo Econmico e Social (FCES)

Mecanismo que permite aos diferentes

segmentos da sociedade ser consultado e
encaminhar proposies ao Bloco.

Fonte: MERCOSUL 2013 <http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=493&site=1&channel=secretaria>.

Contudo, h tambm um forte componente de influncia internacional para

que se instituam organismos de representao poltica em projetos regionalistas e
multilateralistas. Tanto em projetos como UE (HABERMAS, 2003, 2011), quanto na
ONU (FALK 2005; DINGWERTH, PATTBERG, 2006), so discutidos mecanismos de
governana e representao poltica que possam ser empoderados atravs das
sociedades nacionais e de organizaes sociais cosmopolitas. Viu-se j que muitas
propostas democratizantes para lidar com os fenmenos da Globalizao foram
elaboradas, tanto em marcos normativistas-morais (HABERMAS, 2001), quanto em
um processo neoinstitucional processual e avaliativo (HELD, 1995, 2004; DAHL,

85

1999, 2005). Essas propostas, como se viu tambm, foram intensamente refutadas e
criticadas, tanto pelo excesso etapista e homogeneizante aos diversos processos
que ocorrem ao redor do mundo, como tambm, pelas fortes caractersticas
ocidentalistas nortecntricas, que apresentam estas sociedades e projetos como
pontos de chegada para os demais em uma arbitrria escala evolutiva. Contudo, so
propostas com forte apelo acadmico e de aceitao e implementao por parte dos
governos nacionais, instituies multilateralistas como a ONU e regionalistas como o
MERCOSUL.
exatamente no que concerne a democratizao do MERCOSUL e sua
conexo com as demandas da sociedade que o trabalho aqui desenvolvido se
prope a debruar-se. Contudo, como se tem verificado at aqui, o processo de
constituio e desenvolvimento do MERCOSUL passou por diferentes momentos e
perspectivas polticas quanto a sua funo de ser e existir. No perodo de firma do
Protocolo de Ouro Preto h uma grande expectativa quanto ao lugar dos pases da
regio e do prprio MERCOSUL em um mundo crescentemente revolucionado pela
globalizao na percepo de Guidens (2000) - e cada vez mais interconectado:
transportes, comrcio, finanas, informaes (CASTELLS, 2007). Sua elaborao e
posterior subscrio, portanto, mantm relao imediata com o perodo histrico e
com a conjuntura poltica em que se encontrava.
Todavia, este tambm o perodo de supremacia neoliberal (SADER, 2010),
perodo intermedirio do segundo ciclo geopoltico do MERCOSUL. De iniciativas
crescentes de restrio de controle do Estado e da democracia poltica sobre o
mundo da produo e do trabalho, mas tambm, na prpria vida pblica e das
negociaes polticas no seio da sociedade como um todo. Reafirmando o projeto
poltico e ideolgico de sociedade calcado na racionalidade dos mercados para a
coordenao e equilbrio econmico o que, no entanto, acaba por repercutir tambm
na vida social e poltica dos pases da regio. Reflete-se por consequncia no
prprio MERCOSUL, na firma do documento, no desenvolvimento posterior a
assinatura do Protocolo e na atuao de seus rgos institudos - suas atribuies,
responsabilidades, relevncia poltica, conquistas e diminuio dos espaos de
atuao e, por consequncia, no desempenho efetivo na conduo como sujeitos do
projeto.
Nesse sentido, no que se refere estrutura organizativa e institucional do
MERCOSUL apresentada acima e estabelecida pelo Protocolo de Ouro Preto,

86

merece especial destaque, portanto, no que concerne ao objeto desta pesquisa, a

incluso j neste protocolo basilar da preocupao em instituir mecanismos de
representao poltica das sociedades dos Estados-Parte. Constitui-se assim a
representao de segmentos organizados e relevantes da vida econmica dos
pases no Foro Consultivo Econmico e Social: organismo que rene tanto
associaes industriais, comerciais e agroexportadoras, como tambm, sindicatos
de trabalhadores e centrais sindicais, alm de organizaes ligadas ao terceiro setor
- cooperativas, ONGs ligadas a produo, etc. - nacionais e em confederaes
regionais setorizadas. Inclui-se tambm na estrutura institucional do Bloco a
representao parlamentar atravs da Comisso Parlamentar Conjunta, um
mecanismo intermedirio e indireto de representao das sociedades nacionais e da
pluralidade dos parlamentos dos Estado-Parte, visto que elege a partir da
proporcionalidade dos congressos ptrios a representao equivalente que far
parte da delegao nacional junto a Comisso.
Constituem-se estes espaos, segundo o Protocolo, de maneira a trazer
conformao do processo de integrao outras vozes, opinies e expresses de
como deve se dar a conduo do projeto41. Assim entende-se e pode-se concluir,
para alm das opinies oficiais dos executivos nacionais e seus representantes
ministeriais e chancelarias presentes no Conselho do Mercado Comum e no Grupo
do Mercado Comum42.
A Comisso Parlamentar Conjunta, se estabelece a princpio com uma
representao comum a todos os membros de dezoito parlamentares eleitos por
seus respectivos Congressos nacionais. O Foro Consultivo Econmico e Social
institudo com uma representao de sete membros plenos - mais trs suplentes
por Estado-Parte. Sendo trs membros representantes do setor patronal, trs
membros representantes do Trabalho e mais um membro representante do terceiro
setor. Os diferentes segmentos compem o chamado plenrio do Foro, rgo
mximo do organismo, que emite os pronunciamentos e elege a mesa diretora para
a conduo dos trabalhos.
A Comisso Parlamentar Conjunta e o Foro Consultivo Econmico e Social
representam um passo mais firme na direo de tornar o MERCOSUL mais prximo
de um projeto de integrao das sociedades nacionais, de seus cidados e de suas
41
42

Sees IV e V do Protocolo de Ouro Preto.

Sees I e II do Protocolo de Ouro Preto.

87

instituies representativas. So consequncias diretas de um processo mais amplo

e globalizado de tornar os processos multilaterais e de regionalizao mais
democrticos e prximos da vida cotidiana do cidado nacional comum. Podem ser
rastreados ao longo da histria atravs dos paralelismos e dos modelos e exemplos
de seus congneres, sejam do projeto europeu - Parlamento Europeu e Comit
Econmico e Social Europeu - seja na experincia andina - Parlamento Andino e
Conselhos Consultivos laboral, empresarial e de povos indgenas - ou mesmo da
Associao Latino Americana de Integrao - Conselhos Setoriais e Grupos de
Trabalho.
Na criao destes espaos se procura criar elos de ligao e pontos de
contato entre instituies nacionais e instituies da integrao. Por um lado entre os
parlamentos nacionais e a Comisso, fazendo isso com a inteno determinada de
intermediao dos parlamentares dos respectivos pases como representantes da
Comisso, facilitando a internalizao normativa das demandas e agenda
mercosulina nos parlamentos nacionais. Por outro lado, busca-se atravs da
representao dos setores produtivos - Capital, Trabalho e Terceiro Setor
organizado das sociedades nacionais, uma forma de estabelecer vnculos mais
profundos e complementares de negociao no mbito comercial.
Contudo, a Comisso Parlamentar Conjunta acaba por no se ater somente a
internalizao e harmonizao das normas e diretrizes mercosulinas nos respectivos
ordenamentos

jurdicos

nacionais

(VAZQUEZ,

2001).

Com

tempo

os

parlamentares buscam uma maior participao na conduo e desenvolvimento dos

planos e aes do MERCOSUL, buscando mesmo uma real atividade legislativa
supranacional e de controle dos organismos superiores do Bloco, procurando
funcionar como um organismo com poder realmente decisrio e no apenas
consultivo e mediador43.
Por sua vez o Foro Consultivo no apenas se atm s negociaes e
disputas comerciais stricto sensu, que seriam a priori seu principal elemento de
controvrsia, debate e negociao, como tambm, com o passar dos anos, se
posiciona politicamente nos temas mais diversos e que extrapolam o domnio formal
das negociaes no campo das foras produtivas.
43

Caderno de formao Parlamento do MERCOSUL: cidadania e identidade. Distribuda pelo Dep.

Prof. Rosinha onde o mesmo relata a disputa junto aos executivos nacionais e rgos superiores do
Bloco
para
ampliar
os
poderes
da
CPC
http://drrosinha.com.br/wpcontent/uploads/separata_drrosinha_mercosul.pdf

88

Imbudos de um conjunto de perspectivas e expectativas quanto as suas

potencialidades e possibilidade por parte de seus membros, artfices e defensores 44
a Comisso Parlamentar Conjunta e o Foro Consultivo Econmico e Social
carregavam consigo a pretenso de democratizar o projeto mercosulino, de mitigar o
reconhecido dficit democrtico do projeto (DRUMOND, 2005), de ser melhor e mais
reconhecidos pelos seus cidados e de serem mecanismos que angariariam
legitimidade poltica para o Bloco e com isso um ganho de status para o
MERCOSUL no cenrio internacional. Expectativa, contudo, que esbarrava na real
atribuio e poder estabelecido a estes rgos pelo Protocolo que os criou, assim
como, nas predisposies e receptividade por parte dos organismos superiores,
conformados pelos executivos nacionais e suas respectivas chancelarias.
Assim, pelo menos nos oito anos subsequente a assinatura do Protocolo de
Ouro Preto, tanto a Comisso quanto o Foro tiveram grandes dificuldades de ocupar
um papel com maior relevncia nas decises do Bloco. Os parlamentares exerciam
a sua funo de intermediao na internalizao e harmonizao de normas,
contudo no possuam capacidade decisria para alm desta funo. Mantinham,
entretanto, o firme propsito de constituir um parlamento regional formal e efetivo,
com espao e elevao das atribuies na estrutura institucional. O Foro por sua vez
leva pelo menos dois anos para seu primeiro pronunciamento remetido ao Grupo do
Mercado Comum, at 2002 se pronuncia apenas quinze vezes, funciona de maneira
intermitente em seus primeiros anos de atividade e carece de representatividade,
visto que, a escolha de seus representantes era (e ainda ) muito controversa 45.
Desta forma, verifica-se que, embora os organismos supracitados tenham
sido oficialmente institudos atravs do Protocolo de Ouro Preto, os mesmos no
funcionavam na prtica da melhor maneira possvel, no constituam uma fonte
determinante para o sucesso do processo de integrao e no possuam a
representatividade adequada, ou pelo menos, desejada por seus membros. Isto
como consequncia em grande parte da caracterstica tradicional de centralizao
dos projetos de regionalizao fortemente arraigada no poder executivo e na
caracterstica intergovernamental regida pela regra do consenso. Assumido em parte
e preparado pelo Tratado de Assuno, e posteriormente, reendossado pelo
44

Idem.
Os membros do Foro pertencem as principais associaes, sindicatos e entidades dos pases, se
revezam no pleno do Foro e a substituio dos membros se d por indicao daqueles que
ocupavam anteriormente um lugar neste mesmo pleno.
45

89

Protocolo de Ouro Preto. Contudo, tambm fruto da conjuntura histrica pela qual
passavam os pases da regio e o processo de constituio mercosulino. Uma
circunstncia histrica, como pontuado anteriormente, dirigida pela subsuno e
esvaziamento da negociao poltica e representativa da vida pblica. Calcada em
uma projeo ideolgica e efetivo-prtica, de uma perspectiva competitiva e de
alinhamento ao iderio neoliberal de constrio do espao pblico em favor do
comercialismo regido autonomamente pelas leis de mercado e seus operadores.
nesta seara que os organismos representativos se desenvolvem em seus
primeiros anos, contudo, mais do que os limites encontrados por eles, o prprio
MERCOSUL entra em um processo lento de declnio. Fruto das opes econmicas
e polticas feitas pelo prprio Bloco, mas tambm individualmente por cada EstadoParte. Assim, com o passar dos anos, problemas de negociao poltica se
acumulam, colocam em xeque o prosseguimento do MERCOSUL e os governos
nacionais, e a velha sombra do autoritarismo, do rompimento do Estado de Direito e
da sublevao popular voltam a assombrar as mentes dos chefes de Estado de
ento, que recorrem garantia da proteo recproca como forma de manuteno
da ordem e do status quo, como segue na contextualizao abaixo.

3.3 Os Reflexos do ciclo comercialista neoliberal, o estremecimento da ordem

econmico-social e a democracia como segurana recproca.

A partir do ano de 1995 h um recrudescimento das polticas liberalizantes

com o corte progressivo do investimento pblico, a crescente desregulamentao
econmica e trabalhista - aumento do desemprego, precarizao do trabalho e
informalidade- e o processo de desestatizao da economia dos Estados atravs
dos programas de privatizao de empresas e servios sob controle governamental.
Esse processo buscava, segundo o raciocnio da poca, diminuir a presena do
Estado, sanar as contas pblicas, dar maior espao para o investimento privado e a
competio inovadora que modernizasse o parque produtivo nacional dando maior
dinamismo ao crescimento econmico.
Esse perodo se estendeu at meados dos anos 2000, quando balanada
pelas crises asitica de 1997 e russa de 1998, as economias da regio sofrem um

90

grande revs em termos de investimento privado e de divisas. Como resultado das

dvidas contradas e da estagnao comercial, os pases da regio veem-se
convulsionados agora no mais somente por uma crise econmica, como tambm
por situaes de conflagrao social aberta, geradas pelo desemprego e pela perda
de poder aquisitivo. H, contudo, uma deficincia por parte dos governos de ento
de negociar politicamente com os setores contrrios aos seus projetos de
desenvolvimento. A conquista e manuteno de maiorias parlamentares em seus
respectivos congressos nacionais deixam os governos confortveis e permitem a
aprovao e implementao de reformas estruturais que, todavia, enfrentam forte
oposio de movimentos sociais e partidos contrrios em todos os pases que
compem o Bloco.
Existiu nesse perodo intermedirio cclico geopoltico de estruturao do
MERCOSUL, um elemento pesadamente ideolgico de sugesto constrio s
polticas sociais e econmicas levadas a cabo nos pases do Bloco. Esse iderio,
como visto anteriormente, de supremacia neoliberal, com ao e efeito efetivo nas
sociedades dos pases da regio transformou-se em um programa polticoeconmico hegemnico, tanto em relao s polticas circunscritas s fronteiras dos
Estados Nao regionais em sua totalidade, como tambm ao prprio MERCOSUL e
constituio de sua unio aduaneira imperfeita.
Aqui, possvel verificar o enfretamento na esfera da sociedade poltica
entre o projeto neoliberal e o projeto democrtico-participativo a que Dagnino, Olver
e Panifichi (2006) chamam ateno no desenvolvimento recente das democracias
latino-americanas de maneira geral. Associado a estes projetos, segundo eles, est
tambm um conjunto de organizaes sociais e um meio de relacionamento entre
sociedade civil e sociedade poltica. Desta forma, a coexistncia tensa e
contraditria destes projetos em disputa e da relao com a sociedade civil o que
constitui o cenrio do processo de disputa democrtica na Amrica Latina deste
perodo.
Na segunda metade da dcada fizeram-se esforos considerveis para
aprovao de tratados e decises tcnicas e polticas que convergissem para a
consolidao de uma unio aduaneira perfeita e estvel. Nesse sentido, em grande
medida o Protocolo de Ouro Preto j havia alicerado as condies necessrias para
tanto em seus artigos 19 e 44, nos quais estabeleceu responsabilidades e

91

atribuies Comisso de Comrcio (CCM) e criou critrios e alquotas para a Tarifa

Externa Comum46. Contudo, at o ano de 1997, houve uma srie de encontros e
reunies ministeriais e presidenciais que procuravam incentivar e adiantar o
processo de passagem de uma zona de livre comrcio para uma unio aduaneira
perfeita com uma poltica tarifria comum.
A tentativa de acelerar o processo de integrao pela via comercial e pela
coordenao econmica, com vistas a passar de uma unio aduaneira imperfeita
para uma unio aduaneira perfeita, em grande parte corresponde s expectativas
dos dirigentes polticos e idealizadores do processo naquele momento especfico, os
quais pretendiam criar um paralelo entre a experincia europeia e a iniciativa
mercosulina (BARBOSA, 2010). Em suma, um processo etapista que corresponderia
ao Tratado de Roma e posteriormente se almejaria a um tipo de Tratado de
Maastricht, que instituiria uma comunidade regional semelhante ao seu congnere
do norte47.
O que acabou por acontecer na verdade foi que com o voluntarismo da
abertura unilateral das economias nacionais, assim como, com a acelerao da
instituio de mecanismos aduaneiros comuns a todos os pases, os governos da
regio, suas economias e suas capacidades produtivas, se viram em grandes
dificuldades para a competio no mercado mundial. Os pases do MERCOSUL de
maneira geral no estavam preparados para o processo de abertura, tanto em
termos infra-estruturais, quanto em capacidade de inovao tecnolgica produtivoindustrial. Alm de sofrer no mercado internacional com os subsdios, incentivos e
renncias fiscais dados por pases desenvolvidos s suas prprias produes de
commodities agropecurias nacionais que competiam, portanto, com as principais
pautas de exportaes dos pases do Bloco.
O projeto neoliberal de estimular a inovao e a produo a partir da
competio no mercado aberto e sem restries protecionistas e com o suporte dos
investimentos externos na economia acabou no se concretizando da maneira como
planejado por seus idealizadores. Com a estabilizao monetria, calcada em uma
ncora cambial sustentada por uma poltica de juros altos, em economias com
dvidas pblicas - em moeda local e em dlar - extremamente expressivas, a maioria
46

Entretanto, com excees e prazos definidos para a normatizao, em especial para Paraguai e
Uruguai.
47
Em 2000 quando o presidente do Brasil Fernando Henrique Cardoso sugere o relanamento do
MERCOSUL se fala inclusive de um Pequeno Maastrich.

92

dos investimentos externos, aportados nos pases, acabou por no cumprir a

expectativa de aplicao nas cadeias produtivas locais, acabando por se destinar
em sua maior parte para ao mercado financeiro rentista e para a especulao
econmica em nvel cada vez maior e preocupante48.
Associado a isto, contriburam tambm para o desgaste econmico, e por
consequncia, do processo negociador do MERCOSUL, as crises do Mxico em
1994, a crise asitica de 1997 e a crise russa de 1998. Todo esse processo fez com
que o ano de 1999 fosse o pior da histria para o MERCOSUL at aquele momento,
e tambm posteriormente, levando em conta dados absolutos. Intensos conflitos
comerciais entre os pases membros, necessidade de alteraes percentuais na
Tarifa Externa Comum e por fim uma queda substancial nas trocas comerciais
efetuadas no mbito do Bloco (Ministrio do Desenvolvimento C- Brasil), alm da
impossibilidade de se fazer cumprir o Programa de Ao do MERCOSUL, que
estipulava a progressividade da internalizao das decises e normas, com vistas a
consolidar uma unio aduaneira perfeita at o ano 2000.
Como consequncia do aprofundamento da crise econmica e da debilidade
de negociao poltica para alm da relao executivo-legislativo, os governos do
MERCOSUL se vem em meio a protestos sociais violentos, greves generalizadas
em setores importantes de suas economias e o mais importante, questionados
quanto aos rumos macroeconmicos tomados at ali (GUIMARES, 2006; SADER,
2010). Todo esse cenrio refletiu sobremaneira nas transformaes polticas e
sociais que se desenvolveriam a partir daquele momento nos Estados Nacionais, a
princpio de maneira indireta e posteriormente de maneira definitiva no processo de
negociao mercosulina.
nesse contexto, por exemplo, que na Argentina Carlos Menen entrega o
poder a Fernando de la Ra, que recebe a responsabilidade de governar um pas
com uma economia atrelada ao dlar, com grandes dificuldades para as suas
exportaes (Comisin Nacional de Comercio Exterior Argentina), com uma dvida
externa em expanso e com uma capacidade de investimento estatal reduzida, visto
que, dos quatro pases do Bloco, a Argentina foi a que aplicou mais a fundo a
agenda de privatizaes. Fernando de la Ra, na tentativa de controlar a crise,
ordena o bloqueio das contas bancrias, atitude que levou a um recrudescimento da
48

Brasil e Argentina tiveram que recorrer a ajuda financeira externa para equilibrar as dvidas
indexadas pelos juros altos.

93

oposio ao governo e aos protestos de rua, conhecidos como cacerolaos, em

frente Casa Rosada.
Em fins de 2001 a crise se acirra e a presso popular culmina com a
renncia de De la Ra que, em meio a um processo de decurso conturbado onde
trs mandatrios so empossados e destitudos, sucedido por nomeao do
legislativo por Eduardo Duhalde, um peronista de centro-esquerda que desindexa o
peso argentino do dlar, institui uma moratria dvida externa e libera parte dos
saques bancrios. A partir dessa interferncia direta do executivo nas polticas
macroeconmicas,

a Argentina

reaquece

sua

economia, conquista

saldos

crescentes em sua balana comercial, recupera o parque produtivo nacional e

procura desenvolver seu mercado interno.
No Brasil, Fernando Henrique Cardoso, antes e aps ser reeleito em 1998,
enfrenta tambm as adversidades das crises financeiras internacionais, o pas at
ento tinha cumprido a risca as determinaes de modernizao da economia e
privatizou grande parte do patrimnio pblico: Telebras, Companhia Vale do Rio
Doce, Embraer, parte da Petrobrs, etc. Aprovou uma lei de responsabilidade fiscal
estendida no s ao governo central como tambm a todos os estados da federao
e adotou uma poltica de juros de mercado e supervit primrio, que chegou a
comprometer cerca de 58% (Ministrio da Fazenda B Brasil) do total do oramento
governamental.
Com a sucesso de crises como a russa e a asitica, anteriormente
mencionadas, e acrescidas da convulso social e econmica na Argentina, o
governo brasileiro se v compelido a buscar recursos financeiros junto ao Fundo
Monetrio Internacional e junto com estes uma maior interveno na poltica
econmica nacional, com as chamadas Cartas de Intenes do FMI (Ministrio da
Fazenda C Brasil). Esse processo teve como consequncia para o Brasil um
perodo prolongado de estagnao econmica, desemprego estrutural e protestos
sociais. Tendo o governo FHC um fim melanclico, com um ndice de aprovao
oscilando entre 18% e 26% (DataFolha).
Todo este perodo teve como consequncia um esfriamento das relaes
comerciais entre os principais scios do MERCOSUL: Brasil e Argentina (CAMPOS,
2008), a integrao concebida estritamente como uma ferramenta de comrcio
perdeu legitimidade e por diversas vezes cogitou-se a extino do projeto como um
todo. Entretanto, enquanto as relaes comerciais enfrentavam srios problemas e

94

uma forte retrao, a coordenao poltica entre os pases do MERCOSUL ganhava

novo nimo nos fruns multilaterais, em especial na Organizao Mundial do
Comrcio, na Organizao das Naes Unidas, com outros projetos de
regionalizao como a Unio Europeia e com a Comunidade Andina de Naes,
como tambm, em fruns setoriais e Regimes Internacionais especficos e nas
relaes com outros Estados.
Podem-se destacar nesse sentido trs reunies fundamentais que acabaram
por dar um carter mais poltico organizativo e de coordenao internacional nas
aes do MERCOSUL. Fundamentalmente afirmando a necessidade da negociao
poltica para a coordenao de esforos no mbito internacional, a coordenao
macroeconmica dos Estados e a democracia como mecanismo fundamental da
integrao. Contudo, j se verifica tambm a preocupao com os distrbios e
conflitos sociais advindos das agendas econmicas levadas a cabo at ento, a
preocupao com a ordem democrtica e com a manuteno das instituies,
contando para isso com o apoio recproco.

Tabela 3 - Encontros que fortaleceram a coordenao poltica do MERCOSUL49

12/1998

Reunio do Rio de Janeiro: Reafirmao dos direitos humanos e das liberdades

fundamentais; Reafirmao da prioridade do MERCOSUL como processo de integrao;
Amplia a relao com a CAN.

06/1999

Reunio de Assuno: Ratifica e incentiva as instituies democrticas do MERCOSUL;

Manifesta-se a vontade por uma associao inter-regional econmica e poltica entre EU e o
MERCOSUL;
Destaca-se a importncia da ao conjunta do Bloco nas reunies da OMC.

12/1999

Reunio de Montevidu: Decises concernentes a relao MERCOSUL-EU;

Coordenao no campo macroeconmico;
Coordenao e cooperao recproca para a segurana regional.

Fonte: MERCOSUL 2013<www.mercosur.int>

Neste sentido, alm das reunies listadas acima, preciso destacar a

importncia fundamental da reunio que teve vez em 24 de julho de 1998 na cidade
49

Segundo critrios do autor com relao ao tema desta pesquisa.

95

Ushuaia, na Argentina. Nesta ocasio foi assinado pelos quatro presidentes dos
pases membros pleno do MERCOSUL, alm de Bolvia e Chile como Estados
associados, o Protocolo Sobre o Compromisso Democrtico do MERCOSUL, Chile e
Bolvia (MERCOSUL Protocolo 2). O documento, conhecido como Protocolo de
Ushuaia, uma normativa fundamental para a compreenso do processo de
democratizao do Mercado Comum do Sul. O texto um conjunto normativo que,
em dez artigos, declara a regio como uma zona de paz, que a manuteno das
instituies democrticas condio fundamental para a integrao regional, prev
o apoio mtuo contra qualquer ruptura democrtica nos pases do Bloco, implicando
inclusive sanes como a suspenso do direito de participar nos diferentes rgos
dos respectivos processos de integrao, at a suspenso dos direitos e obrigaes
resultantes destes processos(art. 5).
Em grande parte acredita-se que a assinatura do Protocolo de Ushuaia
uma precauo dos governos que o endossaram consistente conscincia do
histrico de intervenes militares, ditaduras curtas e prolongadas, rupturas de toda
espcie na ordem democrtica e no Estado de Direito dos pases da regio
(CAETANO, 2006). Uma normativa que serve como segurana e garantia
compartilhada pela reciprocidade e apoio mtuo, para a manuteno das instituies
do Estado de direito e a ordem estvel democrtica.
Entretanto, possvel inferir, que a assinatura do protocolo naquele
momento histrico pode ter relao com a semelhana, identidade ideolgica e
afinidade no contexto geopoltico de que partilhavam os governos dos pases.
possvel pressupor tambm que a subscrio deste documento pode ter relao com
o momento conturbado pelo qual passavam os pases do MERCOSUL. Reflexo das
opes macroeconmicas feitas at ali e que, de maneira muito contundente,
repercutiriam em crises poltico-sociais que poderiam desembocar em crises polticoinstitucionais.
O Protocolo de Ushuaia, portanto, pode ser compreendido como uma
ferramenta que procura proteger as democracias representativas dos Estados
signatrios do Bloco e membros associados, tendo como premissa fundamental que
as convenes, os acordos firmados, os procedimentos e as instituies importam
para o bom desenvolvimento e manuteno da democracia.
Contudo, sua aplicao no uma garantia automtica per se de sano
pelas demais partes ao Estado que foi violado em seu rito democrtico. Isto posto,

96

preciso considerar o que diz respeito ao enquadramento dentro das transgresses

passveis de pena e estipuladas no texto do documento - que necessitam de
verificao e posterior anuncia consensual dos demais membros- como, com muito
maior relevncia, pela dependncia de uma correlao geopoltica que favorea a
construo do consenso entre os demais membros para com a parte que foi
golpeada e removida de seu espao de poder.
No comeo dos anos 2000, contudo, tem incio um novo ciclo geopoltico
para o Bloco, uma nova etapa de desenvolvimento poltico e econmico e a
retomada institucional do projeto mercosulino com a opo fundamental de Brasil e
Argentina de ter o MERCOSUL como centro de convergncia, estabilidade e
projeo para a regio no mundo.
Entretanto, o projeto integracionista mercosulino para ocupar um espao
relevante nas relaes internacionais - no contexto das etapas histricas de
constituio

de

Blocos

regionais

ainda

carecia

de

reconhecimento

representatividade efetiva por parte dos seus cidados, que atravs da sua
representao e endosso eletivo livre legitimariam o instituto integracionista como
ferramenta relevante da vida nacional.
Nesse sentido, em meados dos anos 2000 e nos anos subsequentes, h um
incentivo renovado partindo dos executivos nacionais de fomentar a representao
poltica das sociedades dos pases membros do Bloco atravs das instituies j
existentes. Entre essas iniciativas possvel citar a presso dos parlamentos
nacionais e o incentivo dos governos substituio da Comisso Parlamentar
Conjunta pelo Parlamento do MERCOSUL, seu posterior acrscimo no nmero de
representantes e eleies diretas; e o aumento dos pronunciamentos do Foro
Consultivo Econmico e Social, ampliao dos membros, em especial os do terceiro
setor, neste organismo. Todavia, h tambm uma renovao, incremento e novas
disposies da Clusula Democrtica, que revista e reapresentada para
apreciao dos parlamentos nacionais (que por sua vez, gerou mais controvrsias e
at mesmo serviu como uma das justificativas e pretexto para um golpe de Estado).
Todas essas iniciativas de tornar o MERCOSUL mais presente na vida
cotidiana de seus cidados e entre setores organizados da sociedade acredita-se,
tem como finalidade e objetivo, ser um aporte de legitimidade ao projeto
mercosulino. Atravs de um processo de democratizao que represente suas
sociedades em sentido mais amplo, garantindo ao Bloco regional uma relao mais

97

dinmica com a sociedade. Uma melhor paridade na participao e o

reconhecimento no s de seus nacionais, como tambm, o suporte e prestgio
internacional necessrio que pode lhe proporcionar maior capacidade de influncia
nas negociaes polticas e comerciais no mbito mais geral das relaes
internacionais e multilaterais.
Nesse

sentido,

importante

identificar

politicamente,

analisar

programaticamente e situar no tempo o processo de mudana do segundo para o

terceiro ciclo geopoltico do MERCOSUL. Sua reconfigurao, os primeiros anos de
desenvolvimento e a opo pelo sul e pelo Conesul feita pelos novos chefes de
Estado ento eleitos. As transformaes na representao parlamentar e social, a
produo de pronunciamentos dos referidos organismos, assim como, uma anlise
do contedo normativo destes atos. Desta forma, pretende-se verificar quais as
perspectivas dos atores envolvidos quanto ao desenvolvimento do MERCOSUL em
termos gerais, como propriamente, quanto ao que concerne democracia entendida
em sentido amplo, alm da democratizao do prprio projeto atravs da
representao poltica.

4.

processo

em

desenvolvimento

de

democratizao, representao e ampliao do

MERCOSUL no sculo XXI

Os anos 2000 em geral foram favorveis para as economias do

MERCOSUL. A entrada com fora de ndia e, principalmente China - membro pleno
da OMC somente em 2001(OMC Members) - nos mercados mundiais como
importadores de commodities, reforou por sua vez a tradicional exportao deste
tipo de bens pelos pases do Bloco. Os pases da regio em contrapartida
procuraram diversificar o nmero de pases para os quais exportavam sua produo,
como tambm, a prpria pauta de exportaes (FARIA, COUTINHO, 2010) deixando
de depender apenas dos mercados europeu e norte-americano50. Essa conjuno
de fatores concorreu para um incremento nas balanas comerciais, supervits e
aumentos crescentes do PIB (Ministrio do Desenvolvimento D Brasil) e o aumento
das reservas internacionais e divisas do tesouro dos Estados. Esses elementos por
sua vez garantiram determinada estabilidade econmica, queda no ndice de
desemprego, aumento real dos salrios, crescimento do consumo interno e polticas
sociais inclusivas de combate a pobreza e a misria extrema, diminuindo assim,
parcialmente, a histrica desigualdade social e econmica nos pases da regio
(PRADO, 2011). Para que essa mudana ocorresse, alm do bom cenrio no
comrcio internacional, foi necessria uma mudana substancial nas polticas
domsticas e na coordenao poltica e econmica entre os pases do Bloco.

50

O que posteriormente se mostrou uma opo acertada com a crise de 2008 nos EUA que acabou
por afetar tambm as compras europeias.

99

Conforme descrito no captulo anterior, em meio convulso econmica e

social vivenciada nos pases membros do MERCOSUL, os chefes de Estado
assinaram em 24 de julho de 1998 o Protocolo de Ushuaia. Documento que afirma o
compromisso com a democracia entre esses pases, rejeitando mutuamente
qualquer rompimento com a ordem institucional democrtica que viesse a ocorrer em
qualquer dos pases do Bloco e propondo mecanismos mais eficientes de
manuteno da democracia no processo de integrao. Entretanto, as mudanas e
transformaes polticas refletiram-se no por uma sublevao ou subverso da
ordem democrtica, e sim, de sobremaneira, nas posies poltico-institucionais
tomadas eleitoralmente nos pleitos subsequentes entrada no novo milnio.
No Brasil, Lus Incio Lula da Silva eleito presidente da Repblica e inicia o
terceiro ciclo de presidentes do MERCOSUL. Com orientaes polticas de esquerda
e interessado com, alm de uma integrao econmica, uma melhor coordenao e
integrao poltica para o Bloco. Depois de trs tentativas frustradas, Lula e seu
partido, juntamente com um arco de alianas amplo, so bem sucedidos na eleio
de 2002. Assumindo a presidncia, Lula assume tambm compromissos
estabelecidos por seu predecessor junto aos credores internacionais, notadamente o
FMI e suas cartas de intenes. Ele mesmo, quando candidato a poucos meses da
eleio j havia lanado um manifesto intitulado Carta ao Povo Brasileiro
(Fundao Perseu Abramo, 2002) - na verdade endereada ao mercado financeiro em que se compromete em reconhecer todos os acordos e contratos firmados
anteriormente.
Muito embora esse compromisso tenha representado uma mudana de
posicionamento em relao trajetria poltica e s posies do candidato e do seu
partido, o advento da ascenso de Lula presidncia do Brasil foi um marco
paradigmtico para o Brasil e das relaes no MERCOSUL na primeira dcada do
novo milnio. Lula, como presidente eleito, diversificou o nmero de pases
compradores de produtos e de mercadorias brasileiros, assim como, intensificou o
comrcio regional com seus parceiros no Bloco, passando o MERCOSUL - em
especial a Argentina - a figurar progressivamente entre os principais parceiros
comerciais do pas (Ministrio do Desenvolvimento Brasil). Alm de estabelecer
uma relao poltica prioritria nos organismos internacionais multilaterais notadamente OMC e ONU - com os scios, alm de outros pases em

100

desenvolvimento naquilo que ficou conhecido como marca de sua poltica externa
como a opo pelo sul.
Embora seu governo tenha sido marcado por diversos avanos na rea
econmica e social, ficou tambm estigmatizado pelo escndalo do chamado
Mensalo no ano de 2005. Lula foi duramente criticado por setores da mdia e pela
oposio pelo ocorrido, e por sua lenincia em afastar do governo pessoas com os
nomes envolvidos em corrupo. Embora os escndalos tenham comprometido sua
popularidade Lula se reelege em 2006, no segundo turno, com uma ampla margem
eleitoral. Consequncia da estabilidade econmica, ampliao da poltica de crdito
estendida a uma parcela da populao que nunca havia tido acesso ao mesmo, o
aumento do consumo das famlias, a valorizao real do salrio mnimo nacional 51
proporcional ao PIB do pas e a programas sociais como o Bolsa Famlia e o Fome
Zero. Em 2010 com a maior popularidade alcanada por um presidente eleito
democraticamente, Lula faz sua sucessora: Dilma Vana Roussef sua ministra
chefe da casa civil, economista e ex-integrante de grupos de resistncia a ditadura.
Primeira mulher eleita presidenta da repblica brasileira, faz um governo de
continuidade na poltica domstica e mantm a opo pelo sul nas relaes
internacionais e em especial pelo MERCOSUL.
Na Argentina, Nstor Kirchner eleito presidente da repblica, depois de um
perodo conflituoso no pas e aps um processo duro de disputa interna no Partido
Justicialista. Assim como Lula, ele mantm uma postura austera em relao aos
contratos firmados por seus predecessores com organismos financeiros e com o FMI
- embora na retrica tenha feito crticas duras ao Fundo. Igualmente, mantm
tambm o ministro da economia Roberto Lavagna, do ex-presidente Eduardo
Duhalde, a poltica de desvalorizao do peso argentino e, por conseguinte, o
aumento das exportaes e do saldo positivo na balana comercial do pas. Isso fez
com que a Argentina crescesse a taxas em mdia entre 7,5% e 8,5% ao ano a partir
de 2003 (Ministrio da Economia C Argentina). Kirchner tambm priorizou uma
aproximao poltica com o presidente do Brasil, Lus Incio Lula da Silva, com um
maior intercmbio poltico e comercial com o pas vizinho e com o MERCOSUL,
assim como a abertura do pas para investimentos de capital produtivo brasileiro.

51

Acima da inflao no perodo.

101

Em 2007 substitudo na presidncia por sua esposa Cristina Kirchner,

primeira mulher eleita pelo voto direto no pas. Cristina mantm a poltica econmica
do marido, aumenta os gastos com polticas sociais, o que produz uma diminuio
considervel da pobreza e da indigncia no pas (CEPAL, 2012). Contudo, a
Argentina sofre duramente com a crise econmica mundial de 2008, reduzindo sua
tradicional exportao de bens primrios e comprometendo a importao de bens de
consumo. Ainda assim, em 2011 Cristina reeleita com 54% dos votos vlidos
(CNE, Argentina, Publicaciones: 2011), o que corresponde maior porcentagem
eleitoral dos ltimos 30 anos e que lhe garantiu tambm uma boa representatividade
no Congresso Nacional.
Sofrendo ainda com os reflexos da crise de 2008 os preos na Argentina
sofrem uma elevao considervel, a inflao aumenta substancialmente e Cristina
e sua equipe econmica so acusados de manipular os dados oficiais. O governo
opta ento por aumentar ainda mais a presena do Estado na economia reestatizando empresas e aumentando investimentos em transporte, sade e
habitao (Ministrio da Economia D Argentina). Por outro lado, seu governo
tambm incentiva polticas de direitos humanos e reconhecimento como o fim da lei
do Punto Final52 que impedia o julgamento dos crimes da ditadura e a lei do
casamento igualitrio53. No que concerne a poltica internacional o governo de
Cristina Kirchner ainda mais ousado que o de seu antecessor, sendo uma das
principais articuladoras da criao da UNASUL e CELAC, alm de aumentar
bastante os vnculos comerciais e polticos com demais parceiros de MERCOSUL,
aumentando tambm, com o suporte deste, a presena argentina em fruns e
organismos multilaterais como presidindo o Grupo dos 7754 e tendo atuao poltica
relevante no Grupo dos 2455.
Em 2004, o Uruguai tambm passa por mudanas em seu governo. eleito
presidente da repblica Tabar Vzquez, poltico de esquerda e de orientao
socialista, mdico oncologista e ex-prefeito de Montevidu. Encerrando assim uma
sucesso de governos do Partido Colorado uruguaio e um revezamento de dcadas
entre este e o Partido Nacional - Blanco. Com a eleio de Tabar, ascende ao
52

Lei que estabelecia paralisao dos processos judicirios contra os autores das detenes
ilegais, torturas e assassinatos que ocorreram na etapa de ditadura militar.
53
Lei que permite o casamento de pessoas do mesmo sexo.
54
http://www.g77.org/doc/presiding.html
55
http://www.g24.org/member.html

102

poder um conjunto de foras polticas de esquerda denominada Frente Amplio. Uma

frente que rene diversas organizaes que combateram o regime militar e que, com
a abertura democrtica, conquistaram um influente poder no pas. Tabar eleito no
primeiro turno e faz um governo de resgate do Estado, procura se aproximar dos
governos de Brasil e Argentina - embora com esta ltima tenha tido conflitos com
relao instalao de indstrias de celulose em seu territrio - amplia as
exportaes para os vizinhos e consegue imprimir uma agenda de crescimento
econmico para o pas (Ministrio da Economia Uruguai).
Em 2010, com ampla aprovao de seu governo, logra fazer a sucesso
presidencial a um companheiro de coalizo. Jos Pepe Mujica, deputado, exministro da pecuria e agricultura, ex-preso poltico do perodo militar e militante do
Movimento de Libertao Nacional Tupamaros eleito presidente da repblica.
Mujica

faz

um

governo

extremamente

bem

reconhecido

nacional

56

internacionalmente , mantm um poltica econmica voltada para a diminuio das

tradicionais desigualdades regionais do Uruguai de Montevidu para com o resto
do pas investe em infraestrutura rodoviria, porturia e na indstria de celulose
motivo de uma contnua contenda com a Argentina. O Uruguai tem uma forte
presena poltica no MERCOSUL, tanto por parte de seu executivo, quanto pela sua
delegao nos fruns representativos da estrutura institucional. Isso pelo fato da
sede do MERCOSUL e dos organismos representativos serem em solo uruguaio,
como pela relevncia comercial que o Bloco tem para a economia uruguaia
(Ministrio da Economia B Uruguai).
O Paraguai, pas de menor economia do Bloco e com maior dependncia
dos mercados vizinhos, viveu na dcada de 1990 um processo poltico institucional
conturbado e marcado por golpes, tentativas de golpe, assassinatos, exlio e
impeachment. Em 2001, Luis Gonzles Macchi, presidente do congresso, assume a
presidncia aps o afastamento de Ral Cubas, eleito em 1999 e acusado de,
juntamente com o General Lino Oviedo, planejar o assassinato do vice-presidente
Luis Maria Argaa57. Luis Gonzles Macchi, implicado em casos de corrupo e de
desvios de recursos pblicos, sofre um processo de inqurito legislativo, absolvido

56

Sendo inclusive indicado ao Nobel da Paz e indicado presidente do ano pela influente revista The
Economist.
57
O general Oviedo se exila no Brasil e posteriormente Raul Cubas tambm.

103

e nas eleies de 2003 substitudo por Nicanor Duarte Frutos, seu ministro da
educao.
Frutos, que membro do Partido Colorado, goza de maioria no congresso
paraguaio e a partir desta maioria, em 2005 anuncia sua pretenso de fazer uma
mudana constitucional para concorrer a um novo mandato. Essa atitude mobilizou
setores da sociedade paraguaia descontentes com os rumos da economia a se
posicionar contrariamente. A atitude repercutiu em protestos de rua que culminaram
na ascenso de Fernando Lugo como uma liderana do movimento.
Em 2008, Fernando Lugo, lder do movimento e bispo catlico ligado
Teologia da Libertao, eleito presidente da repblica com o apoio de movimentos
sociais e com um programa poltico voltado reforma agrria, renegociao da
energia da usina de Itaipu e por um sistema de seguridade social mais abrangente.
Lugo faz um governo de restaurao institucional, impede a instalao de uma base
militar norte-americana em territrio paraguaio, conquista junto ao governo brasileiro
a renegociao do preo da energia de Itaipu binacional e atravs do Fundo de
Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM) implementa uma agenda de
obras de infraestrutura para o pas.
Embora durante a campanha a coalizo dirigida por Lugo tenha agregado
segmentos importantes de movimentos sociais, militares, juventude e camponeses,
no congresso o presidente conta com o apoio institucional de uma base parlamentar
frgil e muito pouco fiel. Assim, em 22 de junho de 2012, acusado pelo Congresso
- a partir de um conflito agrrio no norte do pas - de no desempenhar bem a
funo e, num prazo inferior a 36 horas, sofre impeachment, afastado da
presidncia e substitudo pelo vice-presidente Frederico Franco. O fato foi rechaado
pelos demais pases do Bloco com base no Protocolo de Ushuaia, assinado pelo
Estado Paraguaio em 1998 (PINTO, 2012). Os demais presidentes, em reunio da
Cpula de Chefes de Estado do MERCOSUL, realizada em Mendoza na Argentina
entre os dias 28 e 29 de junho de 2012, decidem por suspender o Estado paraguaio
da participao nos fruns decisrios do Bloco e por admitir, com base nessa
suspenso, a entrada da Repblica Bolivariana da Venezuela. O Paraguai
reingressa no MERCOSUL e em seus fruns decisrios e representativos
novamente em 2013 com a eleio do empresrio e membro do Partido Colorado
Horcio Cartes.

104

Na crise paraguaia, foi parte da pea acusatria da oposio, a denncia

tambm referente atitude do presidente Fernando Lugo de assinar o Protocolo de
Montevidu ou Ushuaia II. Documento adicional que instrumentaliza o Protocolo de
Ushuaia com a indicao de medidas a serem tomadas pelos Estados membros em
caso de rompimento democrtico em qualquer uma das partes. A acusao consistia
na insinuao de que o Protocolo feriria a soberania paraguaia e poderia ser usado
como forma de bloqueio ao pas - seo b, artigo 6 do Protocolo - por um
MERCOSUL que tendia cada vez menos para uma integrao econmica e cada
vez mais para um instrumento poltico (Congresso Paraguaio). Nesse sentido, por
exemplo, a oposio paraguaia a Fernando Lugo, majoritria no senado, no
ratificava a adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL como
membro pleno (Congresso Paraguaio, 2006), j admitida pelo seu executivo,
entretanto sem efeito enquanto no tivesse o endosso da casa legislativa.
interessante analisar essa denncia de politizao do MERCOSUL e
nesse sentido avaliar as principais decises do Bloco no milnio que se inicia e o
possvel sentido poltico destas na conduo do processo de integrao e possvel
democratizao do Bloco. Para tanto, apresentam-se a seguir os principais
Protocolos e uma breve avaliao dos seus significados para o MERCOSUL.
Posteriormente, apresenta-se o desenvolvimento dos principais organismos
representativos da estrutura institucional do Bloco. Em primeiro lugar, faz-se uma
anlise descritiva do Foro Consultivo Econmico e Social: atribuies e prerrogativas
protocolares, competncias regimentais, entidades nacionais e confederaes
regionais

representadas

quantidade

contedo

da

produo

de

pronunciamentos desde sua instalao.

Por fim, passa-se a uma anlise mais detida sobre o processo de instalao
do Parlamento do MERCOSUL: a constituio deste organismo representativo, seu
desenvolvimento e relevncia institucional e a produo de atos parlamentares at o
presente. Procurando-se analisar quais so e a quantidade de atos e, de maneira
geral, o contedo dos mesmos. Verificando-se assim, no s a produtividade do
parlamento, como tambm, em que sentido este organismo mais se pronuncia, qual
o tipo de ato mais acionado e qual sua perspectiva em relao aos
desenvolvimentos mais gerais do projeto mercosulino.

105

4.1 Principais Protocolos ratificados e em trmite nos anos 2000

A primeira deciso relevante do MERCOSUL acontece em 2002. Neste ano

assinado o Protocolo de Olivos (MERCOSUL E, Protocolos), referente Soluo
de Controvrsias no MERCOSUL. O protocolo estabelece mecanismos arbitrais para
resolver conflitos entre as partes em contendas comerciais, polticas e jurdicas. O
documento assinala a prioridade de em primeiro lugar toda e qualquer discordncia
ser diretamente tratada entre as partes interessadas antes de qualquer recurso
arbitral. No sendo possvel, o protocolo estabelece competncias e um papel
arbitral de mediao atribudo ao Grupo do Mercado Comum. Na impossibilidade do
Grupo de dirimir o problema, o protocolo define a instaurao de um tribunal Ad hoc
de especialistas funcionais, formado por um rbitro de cada Estado-Parte, que tero
a incumbncia de resolver a questo. Contudo, ao final do processo, possvel
apelar ainda para o Tribunal Permanente de Reviso, institudo tambm pelo mesmo
Protocolo como rgo constante e permanente da estrutura institucional.
O Protocolo de Olivos busca reforar as capacidades autnomas do Bloco
de dirimir as possveis controvrsias e conflitos que possam vir a ocorrer entre os
Estados-Parte. uma iniciativa, sem dvida, voltada a estabelecer entre os
membros a possibilidade de negociao das diferenas com base em premissas de
um regionalismo que procura dirimir as diferenas polticas de maneira endgena.
Atravs de uma cooperao funcional temtica exercida por profissionais e
especialistas e por grupos com interesse em determinadas pautas especficas em
disputa. Desta forma, embora o MERCOSUL se mantenha nas negociaes
mundiais atravs de um regionalismo aberto comercialmente, o Bloco procura se
resguardar antes que qualquer contenda seja remetida a outros fruns de
negociao multilateral exgenos como a OMC, Tribunal de Haia, etc58. Criando
assim um mecanismo arbitral que antecede e resguarda os assuntos e diferenas
entre pares aos trmites internos do Bloco, procurando desta forma, gerar unidade
prtica e simblica a partir das divergncias recorrentes. Pactuado, contudo, a partir
de um mecanismo protocolar que estipula a participao paritria e democrtica de
profissionais funcionrios dos diferentes Estados-Parte, tanto em grupos Ad hoc
como nos fruns permanentes do sistema mercosulino, constituindo-se como uma
58

Embora no caso da disputa sobre a produo de celulose o Protocolo de Olivos no resolveu a

contenda entre Argentina e Uruguai que acabou sendo remetida ao Tribunal de Haia.

106

representao jurdica e institucional, entretanto, no necessariamente poltica,

entendida como dinamismo entre sociedade e instituies.
Outra significativa deciso dos anos 2000 a instituio de um mecanismo
soberano de financiamento do projeto de integrao, com vistas a qualificar a
infraestrutura regional e a convergncia das economias. Essa medida consistiu na
criao, por parte do Conselho do Mercado Comum, em Puerto Iguaz em julho de
2004, do Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL - FOCEM. Trata-se
de um fundo soberano, que capta recursos dos Estados-Parte conforme a dimenso
relativa do Produto Interno Bruto de cada pas do Bloco e aloca os recursos
somados - mais uma contrapartida local - em ordem inversamente proporcional
magnitude relativa das economias dos pases.
Tal mecanismo procura corrigir as assimetrias regionais ao alocar recursos
em obras e em inovao tecnolgica que proporcionem um desenvolvimento mais
equilibrado ao projeto (PINTO, 2011). O Fundo consiste em um mecanismo de
financiamento soberano para os pases do Bloco, que buscam, atravs de um
esforo conjunto de capitalizao autnoma, promover o desenvolvimento das
economias sem a necessidade de ter de recorrer unicamente aos tradicionais
organismos financeiros internacionais como o FMI e Banco Mundial e, com isso, ter
de admitir possveis ingerncias por parte destes organismos nas polticas
domsticas como o ocorrido na dcada de 1990.
O Fundo (FOCEM A) tem a virtude de aplicar os recursos fundamentalmente
em obras estruturantes nos pases do Bloco e que busquem a convergncia das
economias atravs destas obras. dividido em quatro programas de ao:
Convergncia Estrutural; Desenvolvimento da Competitividade; Coeso Social; e o
prprio Desenvolvimento Institucional e do Processo de Integrao. Conta com um
mecanismo de aprovao de recursos instituda atravs de representantes de cada
pas que formam as Unidades Tcnicas Nacionais, que so uma primeira equipe de
elaborao de projetos, somados posteriormente a uma Unidade Tcnica do
FOCEM, formada por um corpo tcnico permanente de profissionais do
MERCOSUL. Os projetos passados por essas duas unidades so remetidos e
revisados pelo Grupo do Mercado Comum (GMC) e ratificados posteriormente pelo
Conselho do Mercado Comum (CMC). A princpio prev somar recursos num total de
U$ 100 milhes, podendo o valor ser ainda incrementado com aporte de recursos
externos.

Os

recursos

disponibilizados

tm

sido

responsveis

por

obras

107

fundamentais: no Uruguai principalmente na construo e reforma de novas

rodovias, portos martimos e fluviais (FOCEM B); e no Paraguai, entre outros, na
construo de redes de energia de Itaipu Assuno (FOCEM C).
O FOCEM tem sua origem em grande medida por uma demanda histrica
das economias menores: Uruguai e Paraguai. Pases que ao longo dos anos, muitas
vezes,

apontaram

MERCOSUL

como

um

empecilho

para

um

melhor

desenvolvimento de suas economias. Pois se mantinham atreladas a este por

acordos tarifrios e alfandegrios que, segundo seus detratores, inviabilizavam o
crescimento pela maior capacidade de atrao de investimento das economias
maiores. Nesse sentido, reivindicavam uma contrapartida expressiva da boa vontade
de seus parceiros para com uma integrao que fosse compartilhada de maneira
mais equnime e que realmente mitigasse a estrutural desigualdade entre as partes.
O Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL uma aposta dos
pases do Bloco em criar instituies independentes de financiamento do projeto de
integrao. Procura de maneira muito original criar uma interdependncia conectada
aos anseios de desenvolvimento infraestrutural dos grupos de interesse locais e,
com a criao de grupos de profissionais encarregados nacionalmente e
transnacionalmente, constitui sujeitos-ponte de conexo regionalista que no s
elaboram projetos e obras, como tambm, formam um corpus funcional regionalista.
Contudo, o Fundo tambm um mecanismo de cooperao e controle
intergovernamental onde os executivos nacionais disponibilizam recursos seus em
nome do aprofundamento das relaes regionais. Produzem assim, um rompimento
com o estrito iderio comercialista competitivista e constituem um mecanismo
conjunto de governana de recursos regionais que se aproxima bastante de um
processo intencional de alcanar uma supranacionalidade institucional voluntria.
Nos anos de 2006 e 2012 o MERCOSUL admitiu, atravs da assinatura de
mais dois Protocolos, a incluso de dois novos scios na entidade, so eles
respectivamente a Repblica Bolivariana da Venezuela (MERCOSUL, G) e a
Repblica Plurinacional da Bolvia. Entretanto, como mencionado anteriormente, a
adeso s pode ter efeito aps ser ratificada pelos legislativos dos demais EstadosParte, de maneira a somente se tornarem plenos de direito nas instncias decisrias
e representativas com esta condio. O movimento de entrada de Venezuela e de
Bolvia no MERCOSUL e, o consequente afastamento destes do projeto de

108

integrao andino - CAN - expressa, em grande medida, um critrio de tomada de

posio geopoltico e geoeconmico dos dois Estados.
A aproximao de Chile, Colmbia e Peru para com os Estados Unidos da
Amrica atravs de tratados bilaterais de livre comrcio (TLCs) e a criao da
Aliana do Pacfico como uma antagonista regional Aliana Bolivariana para os
Povos de Nossa Amrica, fizeram com que Bolvia e Venezuela procurassem uma
aproximao comercial e poltica com o MERCOSUL. Os motivos para tal atitude
podem ser considerados por diversos prismas, entretanto, essencialmente podem se
apontar dois elementos fundamentais, um econmico e outro poltico: por um lado o
interesse recproco pelas trocas comerciais de hidrocarbonetos, alimentos e bens de
consumo industrializados; por outro, a estabilidade institucional e proteo jurdica
de no interveno externa por apoio mtuo previsto pelo Protocolo de Ushuaia aos
membros signatrios do Tratado de Assuno59.
O MERCOSUL desde o princpio se constituiu como um processo aberto
adeso de novos membros, est presente j no documento de Assuno a
perspectiva de ampliar o projeto, se constituindo, portanto, como um regionalismo
em processo contnuo e no esttico circunscrito a um nmero determinado de
pares. Contudo, a conjuno de interesses mtuos e afinidades polticas nunca foi
to presente como no perodo que se inicia na segunda metade da dcada de 2000
entre os governos dos referidos pases e os governos do MERCOSUL. Ademais, as
contnuas cises e diferenas entre os governos andinos acabaram por provocar
uma incapacidade de coordenao poltica entre os pases da regio. Exemplos
disso a profunda rejeio do governo venezuelano sobre a presena militar norteamericana na regio atravs do chamado Plano Colmbia, a acusao do governo
colombiano ao governo venezuelano - e tambm equatoriano - de no combater, ou
mesmo, ser leniente para com as guerrilhas60, o retorno de contendas territoriais
entre Bolvia e Chile, a criao da Aliana do Pacfico, pacto de pases andinos e
centro-americanos com apoio dos EUA que poltica e comercialmente antagnico
ALBA, entre outras.
Os benefcios para o MERCOSUL da entrada de Bolvia e, principalmente,
de Venezuela j foram extensamente debatidos (LIMA, 2009), tambm
59

Em recente reunio em janeiro de 2014 a CELAC assume em seu documento final o mesmo
contedo democrtico inspirado e presente no Protocolo de Ushuaia.
60
Tanto lvaro Uribe quanto Juan Manuel Santos, mandatrios colombianos, em diversas
declaraes fizeram aluso ao trnsito das guerrilhas em territrios vizinhos.

109

reconhecida a postura ideolgica e a rejeio dos governos de Venezuela e Bolvia

quanto a Globalizao hegemnica, o imperialismo econmico e poltico e o
intervencionismo estrangeiro em assuntos e polticas internas de seus Estados
(BRICEO-RUIZ, 2010). Essa rejeio em grande parte fruto da composio
ideolgica majoritria dos governos destes pases, que por sua vez foram eleitos e
reeleitos com ampla maioria de votos, em diversas eleies subsequentes e que
remetem a uma igual e proporcional rejeio social e popular das polticas
neoliberais levadas a cabo na dcada de 1990 nas economias destes pases.
Contudo, ademais essa rejeio pregressa, tanto Venezuela quanto Bolvia
sofreram, respectivamente, em 2002 e 2008 tentativas de golpes de Estado civilmilitar contra suas democracias eleitoral e constitucionalmente constitudas, tendo o
MERCOSUL

se

posicionado

desde

princpio

ao

lado

dos

governos

constitucionais61. Essas tentativas mal logradas contaram com o apoio de setores

dirigentes empresariais, militares e mdia nacional62, o que por sua vez, precipitou
um maior realismo nas relaes internacionais destes governos para com o seu
entorno geopoltico imediato. Procuraram assim, um afastamento relativo e uma
nova perspectiva nas relaes multilaterais e regionalistas, procurando no
MERCOSUL um espao de negociao comercial, ou seja, uma opo pelo
regionalismo intergovernamentalista subsidiado pela interdependncia econmica.
Mas mais do que isso, salvaguardar suas democracias atravs do suporte da
Clusula Democrtica e no apoio poltico sustentado pela supramencionada
interdependncia da relao de necessidades hidrocarbonetos/alimentos e bens
industrializados e no apoio poltico dos governos brasileiro e argentino que gozam
de certo prestgio internacional.
No sentido de incrementar a proteo mtua, importante salientar de
maneira mais expressiva, a assinatura do mencionado anteriormente Protocolo de
Montevidu - ou Ushuaia II - (MERCOSUL D Protocolos). Documento que prev as
aes, sanes e atitudes cabveis aos pases membros do MERCOSUL, no mbito
do prprio frum, como tambm, internacionalmente em caso de ruptura
democrtica na ordem institucional de qualquer um dos pases signatrios. O
referido protocolo instrumentaliza seu predecessor (Ushuaia) e, em seu artigo seis,
61

Com o bloqueio econmico de Estados opositores a Morales o MERCOSUL aporta U$ 30 milhes

em importaes do governo nacional boliviano.
62
Alm da acusao dos governos Morales e Chvez de que a CIA e o Departamento de Estado dos
EUA estariam por trs das articulaes polticas e financeiras para o golpe.

110

d destaque s possveis medidas a serem aplicadas pelos chefes de Estado ou

seus respectivos Ministros de Relaes Exteriores em reunio do Conselho do
Mercado Comum em caso de ruptura ou ameaa de ruptura na ordem democrtica
nos pases do Bloco:
a) Suspender o direito de participar dos diferentes rgos da estrutura
institucional do MERCOSUL.
b) Fechar de forma total ou parcial as fronteiras terrestres. Suspender ou
limitar o comrcio, o trfego areo e martimo, as comunicaes e o
fornecimento de energia, servios e abastecimento.
c) Suspender a parte afetada do gozo dos direitos e benefcios emergentes
do Tratado de Assuno e seus Protocolos e dos Acordos de Integrao
celebrados entre as partes, conforme couber.
d) Promover a suspenso da Parte afetada no mbito de outras
organizaes regionais e internacionais. Promover junto a terceiros pases
ou grupo de pases a suspenso da parte afetada de direitos e/ou
benefcios derivados dos acordos de cooperao dos quais seja parte.
e) Respaldar os esforos regionais e internacionais, em particular no mbito
das Naes Unidas, encaminhados a resolver e a encontrar uma soluo
pacfica e democrtica para a situao ocorrida na Parte afetada.
f) Adotar sanes polticas e diplomticas adicionais. (Protocolo de
Montevidu)

O Protocolo prev esse conjunto de medidas a serem tomadas na

perspectiva de inibir toda e qualquer aventura antidemocrtica e autoritria que
possa tomar vez nos pases do Bloco. Tendo em vista, claro, o histrico de regimes
de exceo que afrontaram e violentaram as instituies e populaes locais,
estipulando um conjunto de medidas tomadas em comum para forar uma sada
negociada, procurando inclusive atravs da denncia do rompimento democrtico, o
boicote no s regional como tambm com apoio internacional atravs dos fruns
multilaterais. Embora estipule medidas duras de preveno e de combate ruptura
democrtica na regio, o Protocolo, ainda em seu artigo seis, toma o cuidado de
estabelecer a observncia proporcionalidade das sanes, o respeito e cuidado
populao civil e a integridade territorial da parte afetada repelindo qualquer tipo de
ocupao externa.
O Protocolo um importante aditivo instrumental primeira Clusula
Democrtica, estipulando os meios cabveis e sanes mais duras de dissuaso a
qualquer tentativa de subverso antidemocrtica da ordem constitucional. Contudo,
sua assinatura s foi possvel graas tambm a uma correlao de foras e
entendimento comum entre os pases do Bloco quanto ao momento pelo qual passa
a regio. Um momento de diminuio das desigualdades e, por conseguinte,
contrariando

determinados

privilgios

patrimonialismos

tradicionalmente

111

arraigados nas sociedades locais dos pases. A sucesso de tentativas e os golpes

consumados em Honduras e no Paraguai tendo este ltimo inclusive na prpria
assinatura do Protocolo pelo presidente Lugo um dos argumentos para o golpe - s
fizeram reforar a necessidade de se instituir um mecanismo mais severo de
repulso ao golpismo.
relevante aqui fazer uma diferenciao entre a primeira e a segunda
Clusula Democrtica do MERCOSUL pelo que carrega consigo de normatividade,
institucionalizao e contexto em que foram subscritas. Em primeiro lugar estes
protocolos no so exatamente uma norma moral apoiada em uma solidariedade
cosmopolita das sociedades civis transnacionais como preconizada por Habermas.
Tanto por no se pretenderem universais e sim para com o resguardo da integridade
regional, como tambm, por ter um carter eminentemente fomentado por Estados e
governos em proteo recproca, procurando assim, restabelecer a solidariedade
cvica nacional na parte afetada.
Nesse sentido tambm, por um vis institucional, parece haver um
incremento na perspectiva de uma governana compartilhada e com deferncia
democracia como prescrito por Held (1995; 2004) e Dahl (1999; 2005). H uma
diferenciao ainda entre a primeira e a segunda Clusula Democrtica, enquanto a
primeira ainda um mecanismo estritamente intergovernamental de tomada de
posio, a segunda em seu artigo 5 seo b estabelece: Comisses abertas para
acompanhar os trabalhos de mesas de dilogo entre os atores polticos, sociais e
econmicos da Parte afetada. Dando abertura, portanto, no s aos segmentos
polticos em conflito, como tambm, incluindo consulta a setores econmicos e
organizaes sociais ptrias mantendo, portanto, a inteno de restaurar a
solidariedade cvica nacional - interessadas na estabilizao mais clere da crise
conflagrada.
Todavia, as caractersticas e diferenas entre as duas verses da Clusula
guardam grande consonncia com o contexto histrico em qual foram assinadas.
Tem relao com as diferenas de perspectiva quanto ao projeto de regionalizao
mercosulino a qual Caetano (2011) faz to perspicaz referncia, e que aqui
diferenciamos, mais especificamente, entre um projeto mais tendente ao
comercialismo e outro de cariz mais inclinado a um MERCOSUL com desempenho
ativo mais poltico e social. Uma diferenciao que guarda relao tambm com a
pluralidade poltica do desenvolvimento histrico da Amrica Latina e os projetos

112

neoliberal e democrtico-participativo em disputa no continente a qual Dagnino

(2006) faz referncia. Nesse sentido, importante assinalar o assertivo incentivo de
contedo democrtico, partindo da sociedade poltica do terceiro ciclo geopoltico
regional, em direo a busca de uma correspondncia em medida semelhante nas
sociedades civis. Com o intuito de resguardar as democracias tendo como suporte
no s a contratualizao entre as burocracias estatais estabelecidas, como
tambm, contando com a apreciao, o julgamento e o suporte das sociedades.
Princpio este, que poder ser verificado no s no incremento da Clusula
Democrtica, como tambm, na reformulao dos organismos representativos da
estrutura institucional do Bloco.
Nesse sentido, importante antecipar ainda, neste segmento de captulo, a
assinatura do Protocolo de Constituio do Parlamento do MERCOSUL na primeira
metade dos anos 2000. Instituio criada com o intuito de superar as deficincias e
os limites da Comisso Parlamentar Conjunta e que prope o estabelecimento de
uma representao parlamentar das populaes dos Estados-Parte. O Protocolo
define um processo de instaurao do PARLASUL por etapas, sendo em um
primeiro momento mantido os mesmos moldes da Comisso Parlamentar Conjunta,
ou seja, uma representao constituda a partir dos parlamentos nacionais.
Entretanto prev, posteriormente, eleies gerais, diretas e respeitando uma
determinada proporcionalidade demogrfica dos Estados-Parte para a composio
representativa do PARLASUL.
Contudo, antes de passar instalao do Parlamento do MERCOSUL e de
suas atividades recentes, far-se- uma anlise detida sobre outro organismo de
representao: o Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL, suas
caractersticas constitutivas, seu regulamento interno, identificao dos atores
envolvidos, a produo de pronunciamentos, o contedo dos mesmos e uma
reflexo sobre o tipo de exerccio da representao ali instalado.

4.2 O Foro Consultivo Econmico e Social

O Foro Consultivo Econmico e Social foi institudo assim como o Parlamento

do MERCOSUL pelo Protocolo de Ouro Preto, segundo sua definio normativa, o

113

organismo de representao dos setores econmicos e sociais dos Estados-Parte

do MERCOSUL. O rgo composto pelo setor empresarial, por organizaes de
trabalhadores e trabalhadoras e, de maneira geral, por outros segmentos da
sociedade de alguma forma ligados produo. Tem por finalidade tratar de
questes referentes integrao em mbito regional e questes mais amplas
atinentes ao multilateralismo em escala global. Tem a atribuio de se pronunciar
voluntariamente mediante Recomendaes remetidas ao Grupo do Mercado
Comum, podendo tambm ser chamado a se pronunciar por parte deste quando o
mesmo entender se tratar de tema conducente s caractersticas do Foro. Entrou de
fato em funcionamento em 1997, atuou at 2012, todavia com o golpe de Estado no
Paraguai e a adeso da Venezuela no mesmo ano, no consta ter se reunido
posteriormente de maneira oficial e emitido qualquer Recomendao 63.
Os artigos do Protocolo de Ouro Preto de 1994 referentes a este organismo
estipularam a responsabilidade ao prprio de estabelecer o seu Regimento Interno
(Regulamento do FCES- 1996) de funcionamento e suas atribuies. Assim, o Foro
Consultivo j em 1996 aprova o seu primeiro Regimento Interno, disposto em seu
segundo artigo como atribuies:
I - pronunciar-se, no mbito de sua competncia, emitindo Recomendaes,
seja por iniciativa prpria ou sobre consultas que, acompanhando
informao suficiente, realizem o GMC e demais rgos do MERCOSUL.
Estas Recomendaes podem referir-se tanto s questes internas do
MERCOSUL quanto relao deste com outros pases, organismos
internacionais e outros processos de integrao;
II - cooperar ativamente para promover o progresso econmico e social do
MERCOSUL, tendente a criao de um mercado comum e sua coeso
econmica e social;
III - acompanhar, analisar e avaliar o impacto social e econmico derivado
das polticas destinadas ao processo de integrao e as diversas fases de
sua implementao, seja a nvel setorial, nacional, regional ou internacional;
IV - propor normas e polticas econmicas e sociais em matria de
integrao;
V - realizar investigaes, estudos, seminrios ou eventos de natureza
similar sobre questes econmicas e sociais de relevncia para o
MERCOSUL;
VI - estabelecer relaes e realizar consultas com instituies nacionais ou
internacionais, pblicas ou privadas, quando for conveniente ou necessrio
para o cumprimento de seus objetivos;
VII - contribuir para uma maior participao da sociedade no processo de
integrao regional, promovendo a real integrao no MERCOSUL e
difundindo sua dimenso econmico e social;
63

Tendo por base os documentos disponibilizados online.

114

VIII - Tratar qualquer outra questo que tenha relao com o processo de
integrao.
(Regulamento do Foro Consultivo Econmico e Social 1996).

O regulamento estabelece tambm a forma de organizao e as composies

nacionais e setoriais da sua estrutura institucional. Firma uma representao de
nove organizaes por Estado-Parte, sendo quatro do setor empresarial, quatro do
setor sindical e trabalhista e um membro vinculado a um terceiro setor consumidores, cooperativas, educacional, etc. - compondo o assim chamado
Plenrio do Foro. Cria tambm rgos de Assessoramento Tcnico, estabelece uma
Coordenao para os trabalhos e uma Mesa Diretiva a ser exercida de maneira
rotativa por uma Presidncia Pro Tempore a cada seis meses, coincidindo e
guardando correspondncia com o perodo do Estado-Parte que esteja exercendo a
Presidncia Pro Tempore do Conselho do Mercado Comum.
O Foro encontra em seus primeiros anos de funcionamento uma grande
dificuldade de realmente atuar e ocupar um espao verdadeiramente efetivo na
conduo do projeto de regionalizao (DRUMOND, 2005). Acredita-se aqui que
tanto pela questo logstica do rgo no ter um espao fsico prprio - fazendo com
que as reunies ocorressem de maneira a acompanharem a rotatividade do pas que
preside o plenrio - tendo por consequncia pouca produtividade. Quanto tambm
pela pouca clareza com que ocorre o mecanismo de incluso dos membros em seu
plenrio, ficando resguardado pelo regimento de 1996 que as sees nacionais
escolheriam a maneira pela qual indicariam sua representao, o que por sua vez,
fez com que as sees nacionais fizessem suas indicaes de maneira a manter um
esquema de alternncia entre os mesmos membros para compor o plenrio da
organizao.
Em 2012 o plenrio do Foro aprova um novo Regimento Interno
(Regulamento do FCES - 2012), buscando segundo o texto atualizar o
funcionamento interno do FCES e sua articulao com outros rgos do
MERCOSUL (Regulamento FCES 2, Prembulo). O novo regulamento conserva as
suas Atribuies, os rgos de Assessoramento, a Coordenao ampliada, a Mesa
Diretiva e institui a criao de uma Secretaria Permanente com Sede na Repblica
Oriental do Uruguai, conforme acordo de 24/07/2009 (Ministrio de Relaes
Exteriores E - Brasil), com a funo de apoiar administrativamente, manter os

115

registros documentais do Foro e dar suporte Seo Nacional em exerccio da

Presidncia Pro Tempore do Foro64. Contudo, amplia o total da representao
setorial do Plenrio do Foro para doze membros, mantendo o respeito pela
representatividade de cada Estado-Parte, entretanto, alterando a paridade
proporcional para quatro membros por segmento da sociedade, aumentando assim o
espao destinado ao terceiro setor, conforme seu artigo 4:

Cada Seo Nacional ter direito, no Plenrio do Foro, a doze (12)

delegados titulares e seus respectivos alternos, no sendo obrigatrio
design-los em sua totalidade:
I. As Sees Nacionais designaro, segundo seus Regimentos ou
composies internas, as organizaes representativas dos setores
econmicos e sociais que participaro no Plenrio do Foro;
II. Cada Seo Nacional ter autonomia para a composio de sua
estrutura no Plenrio do Foro, devendo observar a paridade na designao
dos delegados das organizaes dos trabalhadores e dos empresrios, e,
quando as condies assim o permitirem, de setores diversos.
III. As organizaes designadas para o Plenrio do Foro indicaro seu
delegado titular e respectivo alterno, os quais perdero sua representao
por deciso das organizaes das quais provm. O delegado alterno s
atuar na ausncia do respectivo titular;
IV. As organizaes podero credenciar assessores nas reunies do
Plenrio do Foro;
V. As Sees Nacionais podero indicar observadores para as reunies,
que, salvo expressa autorizao do Plenrio do Foro, no tero direito a
voz. O Plenrio do Foro poder fixar o nmero de observadores.
Regulamento do Foro Consultivo Econmico e Social - 2012

Entretanto, como se observa, o novo regulamento do Foro continua por no

estabelecer um regramento uniforme para todos os Estados-Parte, deixando ento a
critrio dos prprios, a forma pela qual compor suas indicaes ao Plenrio. Esta
autonomia por sua vez mantm a pouca clareza na maneira pela qual as sees
nacionais escolhem e alternam os seus representantes. Neste sentido, a princpio, a
representao estabelecida pelo regulamento e constituda posteriormente parece
no estar afeita a um controle claro dos seus mecanismos de escolha e controle
sobre o processo.
Assim, por exemplo, seguindo os critrios polirquicos de Dahl (2005) para
avaliar a democratizao do sistema internacional, embora o organismo tenha sido
criado, acredita-se: ele pouco favorece a participao dos cidados; existe pouco
64

Nas duas visitas de campo feitas sede do MERCOSUL no foram encontrados os funcionrios
responsveis pela secretaria do Foro para se realizar entrevistas. Desta forma os dados coletados
foram capturados atravs do site da seo argentina que os disponibiliza online.

116

controle poltico sobre suas atividades; com a reforma do regulamento e a criao de

uma Secretaria Permanente, a disponibilidade das informaes parece ter a
pretenso de ser qualificada; o debate e a produo de pronunciamentos eram e
continuam sendo pblicos, muito embora com diversos impedimentos no formais
para o acesso; foi possvel constatar, nos diversos partidos que compe o
PARLASUL, um incentivo por parte de seus membros de incentivar o debate da
integrao por parte da sociedade organizada atravs do Foro; o organismo se
pronuncia e faz observaes sobre as atividades dos rgos superiores, entretanto,
as suas prprias atividades e mecanismos de escolha interna so muito pouco
claros.
A partir das condies e critrios avaliativos, estendidos ao contexto
internacional, - como condicionado por Dahl - possvel perceber que o Foro
Consultivo institudo na estrutura organizativa do MERCOSUL como um
instrumento que procura trazer outras vozes ao processo de regionalizao. Busca
tambm ser um mecanismo de fiscalizao dos impactos econmicos e sociais mais
gerais do processo de integrao (Regulamento do FCES 2, art. 2 seo 3),
realizado pelos rgos intergovernamentais executivos superiores do processo.
Contudo, parece ter no controle da sua prpria constituio uma contradio em
termos representativos e democrticos. Neste sentido o questionamento quanto
legitimidade dos sujeitos que atuam transnacionalmente (VILLA; TOSTES, 2006)
parece se aplicar de maneira sensata e necessria para um ajuste correto quanto
sua representatividade. O novo regulamento avana no sentido de aumentar o
espao destinado ao terceiro setor, contudo, ainda muito pouco claro quem o
terceiro setor, e o que de fato representa.
A composio proporcional do Plenrio do Foro pelos membros das sees
nacionais atendeu ao disposto pelo seu Regulamento Interno aprovado em 1996,
sendo conformado por diversas organizaes dos setores empresarial, dos
trabalhadores e organizaes outras. Com o decorrer destes dezessete anos de
trabalhos do Foro, e mesmo com a renovao de seu regulamento, possvel
identificar qual foi o conjunto de entidades, federaes e confederaes que ao
longo deste perodo se revezaram no Plenrio do Foro.

117

Tabela 4: Representao Setor/Pas

Brasil

Argentina

Paraguai

Uruguai

Confederao Nacional dos

Unio Industrial

Federao da

Cmara de Comrcio de

Organizaes

Transportes (CNT)

Argentina (UIA)

Indstria,

Produtos Nacionais

Patronais

Confederao da Agricultura

Cmara

Produo e

(CMPP)

e Pecuria do Brasil (CNA)

Argentina de

Comrcio

COSUPEM Conselho

Confederao Nacional do

Comrcio (CAC)

(FEPRINCO)

Superior de Cmaras de

Comrcio de Bens, Servios

Cmara

Associao Rural

Indstria

e Turismo (CNC)

Argentina da

do Paraguai (ARP)

Cmara Nacional de

Confederao Nacional da

Construo

Unio Industrial

Comrcio e Servios do

Indstria (CNI)

(CAC)

Paraguaia (UIP)

Uruguai

Federao Nacional das

Sociedade Rural

Cmara Nacional

Empresas de Seguros

Argentina (SRA)

de Comrcio e

Privados e de Capitalizao

Servios (CNCS)

(Fenaseg)

do Centro de
Importadores
Paraguai (CIP)

Fora Sindical (FS)

Confederao

Central dos

Inter-Plenria dos

Organizaes

Central nica dos

Geral do

Trabalhadores

Trabalhadores - Central

De

Trabalhadores

Trabalho (CGT)

Unidos (CUT)

Nacional de Trabajadores

(CUT)

Confederao dos

(PIT-CNT)

Unio Geral dos

Trabalhadores

Trabalhadores (UGT)

Paraguaios (CPT)

Trabalhadores

Central Nacional
dos Trabalhadores
(CNT)
Federao de rgos para

Associao

Confederao das

Confederao Uruguaia de

Terceiro

Assistncia Social e

Defesa

Cooperativas

Cooperativas

Setor e

Educacional (FASE)

do Consumidor

Paraguaias

(CUDECOOP)

Instituto EQUIT - Gnero,

(ADELCO)

(CONPACOOP)

Organizaes
Outras

Economia e Cidadania
Global
Organizao das
Cooperativas Brasileiras
(OCB)

Fonte: site seo argentina do Foro

A criao do Foro parece representar desde o princpio - no esteio da

democratizao com f no potencial imanente da sociedade civil dos anos 1990
uma perspectiva de institucionalizao de espaos de representao da sociedade
civil por etapas, assim como defendido por Held (1995; 2004). Contudo, o que se

118

observa de fato a instituio de um espao constitudo com o intuito de conformar

um conselho de entidades, de maneira geral ligadas produo e ao mercado, que
traz consigo reminiscncias da perspectiva regionalista comercialista do segundo
ciclo do MERCOSUL. Traz um avano significativo estabelecendo um espao
equnime para o terceiro setor, representao destinada, de maneira geral, a
organizaes ligadas produo e ao consumo nos demais Estados-Parte, sem
fazer parte diretamente do campo patronal nem do trabalho.
Contudo, seguindo uma perspectiva gramsciniana clssica de compreenso
da composio social, possvel descrever o Foro Consultivo no como um espao
de representao das sociedades, e sim, mais bem descrito como um espao de
representao dos mercados dos Estados-Parte. Em uma relao representativa
institucional de consonncia entre Estado(s) e mercado(s), atravs da intermediao
de organizaes sociais mais, ou menos, ligadas ao comrcio e produo em cada
pas e regionalmente. Todavia, em uma perspectiva social mais dinmica das
relaes, a constituio e as atividades do Foro endossam aquilo que Neera
Chandhoke (2002) alerta sobre as interpretaes que fazem uma falsa separao
entre os trs setores: mercado, Estado e sociedade civil. Pois segundo ela, estes
segmentos surgiram em um mesmo nexo temporal de desenvolvimento social
sistmico da humanidade, sempre mantiveram uma estreita e complementar relao
entre si, e portanto, acredita-se aqui que intermediadas por representantes que se
reconhecem como tal e conferem legitimidade relao.
Portanto, a representao tpica exercida neste espao no aquela a que
Avritizer (2007) identifica como a do partcipe pertencente a sociedade civil e que
desempenha

sua

funo

por

uma

legitimidade

adquirida

reconhecida

anteriormente ao processo em si. Mas sim, melhor definida como a do representante

que detm a autorizao poltica por desempenhar a defesa de uma causa pblica
identificada com um segmento social do qual faz parte e porta voz de suas
demandas e pautas coletivas especficas, ou seja, ao conceito de advogado de um
pleito relativo a uma posio corporativa. Assim, conforme o exposto acima, o Foro
Consultivo avanou nos ltimos anos em relao a composio representativa dos
setores organizados das sociedades, contudo est longe de representar o pluralismo
e amplitude poltica das sociedades nacionais em sentido amplo como assevera
Miguel (2003). Visto que, a produo das Recomendaes fica restrita a grupos que
se revezam alternadamente no referido espao, assim como, as condies materiais

119

de participao ficam limitadas aos advogados destes grupos de interesse

especfico em sua maior parte econmico-comercial - que compem o Plenrio do
Foro.
Todavia, nos dezessete anos de funcionamento do Foro Consultivo
Econmico e Social o organismo produziu ao todo quarenta e duas Recomendaes
que foram remetidas para apreciao do Grupo do Mercado Comum e um pedido de
apreciao de tema enviado em direo contrria (FCES - Recomendaes).
Embora a representatividade limitada deste colegiado, seus representantes
dedicaram-se aos mais variados temas tratados, contemplando assuntos referentes
a comrcio, economia, cooperativismo; questes trabalhistas e sociais; conjuntura
regional e internacional; acordos internacionais e relacionamentos bilaterais;
abertura, participao e transparncia; fundos soberanos; defesa do consumidor,
questes educacionais e migrao.
A partir da anlise do contedo poltico e normativo dos referidos documentos
apresentados acima, possvel fazer uma classificao simplificada da produo e
das principais Recomendaes encaminhadas pelo Foro ao Grupo do Mercado
Comum, resumidas aqui nas seguintes categorias: Mercado e Comrcio; Relaes
Internacionais e Multilaterais; Questes Sociais e Ambientais; e Poltica Interna e
Fronteiria. Assim dispostos e relacionados na tabela de Recomendaes abaixo e
ilustrados no grfico a seguir:

Tabela 5: Recomendaes aprovadas pelo Plenrio do Foro Consultivo Econmico e

Social.

Recomendao N 01/97

ALCA

RI & M

Recomendao N 02/97

Barreiras no tarifrias e travas burocrticas no comrcio intramercosul

M&C

Recomendao N 03/97

Negociaes do MERCOSUL com o resto dos pases da ALADI

RI & M

Recomendao N 04/97

Medidas unilaterais dos governos que possam afetar o comrcio

intra-zona

M&C

Recomendao N 05/97

Polticas de promoo do emprego

QS
A

&

Recomendao N 01/98

Defesa do consumidor

QS
A

&

Recomendao N 01/99

Relaes Unio Europeia - MERCOSUL

RI & M

Recomendao N 02/99

Abertura, participao e transparncia

PI & F

120

Recomendao N 03/99

Situao atual e futura do MERCOSUL

PI & F

Recomendao N 04/99

Ratificao dos convnios 138 e 182 da OIT sobre trabalho

infantil

QS
A

Recomendao N 05/99

Criao da reunio especializada em matria de cooperativas

M&C

Recomendao N 01/00

Acesso aos mercados

M&C

Recomendao N 02/00

Relacionamento MERCOSUL - Chile

RI & M

Recomendao N 03/00

Integrao de fronteiras

PI & F

Recomendao N 04/00

ALCA (II)

RI & M

Recomendao N 01/01

Situao atual e futura do MERCOSUL (II)

PI & F

Recomendao N 01/02

Integrao de fronteiras (II)

PI & F

Recomendao N 02/02

Negociaes MERCOSUL - Unio Europeia (II)

RI & M

Recomendao N 03/02

Criao grupo ad - hoc sobre integrao de fronteiras

PI & F

Recomendao N 01/03

Programa para a consolidao da unio aduaneira e para o

lanamento do mercado comum "objetivo 2006"

PI & F

Recomendao N 01/04

Negociaes MERCOSUL - Unio Europeia (III)

RI & M

Recomendao N 01/05

A rodada de Doha da OMC

M&C

Recomendao N 02/05

Fundos de Convergncia Estrutural - FOCEM

PI & F

Recomendao N 03/05

Adeso da Venezuela ao MERCOSUL

PI & F

Recomendao N 04/05

A rodada de Doha da OMC (II)

M&C

Recomendao N 01/06

A rodada de Doha da OMC (III)

M&C

Recomendao N 02/06

No foi possvel encontrar o arquivo

Recomendao N 03/06

Consulta preceptiva

Recomendao N 04/06

A iniciativa ni@sur

QS
A

Recomendao N 01/07

Superao das assimetrias no MERCOSUL

PI & F

Recomendao N 02/07

A rodada de Doha da OMC (IV)

M&C

Recomendao N 01/08

Recomendao sobre reconhecimento de estudos, ttulos e

certificados de ensino mdio/secundrio tcnico

PI & F

Recomendao N 02/08

Relaes Unio Europeia - MERCOSUL (IV)

RI & M

Recomendao N 03/08

Recomendao sobre meio ambiente e mudana climtica

QS
A

&

Recomendao N 04/08

Instituto do trabalho do MERCOSUL

QS
A

&

Recomendao N 05/08

Fortalecimento do dilogo social no MERCOSUL

QS
A

&

Recomendao N 01/09

Aprofundamento do processo de integrao regional

PI & F

Recomendao N 02/09

Impacto da crise global no processo de integrao regional

PI & F

Recomendao N 03/09

Sobre a Dimenso Regional do Comrcio no MERCOSUL

M&C

Recomendao N 01/10

Migraes e livre circulao de pessoas no MERCOSUL

PI & F

Recomendao N 02/10

Relanamento das negociaes MERCOSUL - Unio Europeia

(V)

RI & M

&

&

121

Recomendao N 04/12

Participao da sociedade civil do Paraguai no plenrio do

FCES

Recomendao N 05/12

Adeso da Venezuela ao MERCOSUL

PI & F
Fonte: site seo argentina do FCES

PI & F

Grfico 1: Recomendaes do FCES.

Fonte: site seo argentina do FCES

Conforme o quadro de Recomendaes anteriormente exposto e como j foi

mencionado, o Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL nos quase
dezessete anos de atividade produziu ao todo quarenta e duas Recomendaes
enviadas ao Grupo do Mercado Comum65 e um pedido de apreciao de tema
emitido em direo contrria. A criao e institucionalizao do Foro pelo Protocolo
de Ouro Preto, como j mencionado no segundo captulo, guarda certa
correspondncia com outras experincias e organismos que buscam trazer
segmentos da sociedade a se fazerem representar nos processos de integrao
regional.
O Modelo mimtico que se procurou adotar, como tambm mencionado
anteriormente a Unio Europeia e, com relao a est, guarda correspondncia
65

Excetuando-se uma Recomendao que consta enumerada no inventrio online, mas que,
contudo, no est acessvel para leitura.

122

com o seu congnere: o Comit Econmico e Social. Entretanto, na comparao

com este organismo o FCES do MERCOSUL fica bem atrs quanto produtividade
e proatividade. Produzindo o organismo europeu, em mdia, cerca de cento e
setenta pareceres por ano, alm de outros documentos de carter consultivo
(Comit Economico e Social Europeu - Recomendaes). O FCES do MERCOSUL
produziu

numericamente

uma

mdia

de

pouco

mais

de

duas

meia

Recomendaes por ano, de maneira intermitente, tendo anos como os de 1998,

2001, 2003 e 2004 produzido apenas uma Recomendao, como tambm, anos
com at cinco Recomendaes emitidas, como os de 1997, 1999 e 2008. possvel
verificar, portanto, que embora tenha se institudo este espao na dcada de 1990
com claro paralelismo e em tese os dois organismos tenham a mesma finalidade, o
espao constitudo no MERCOSUL tem encontrado dificuldades e entraves para o
seu desenvolvimento e maior proatividade.
Com relao s Recomendaes emitidas pelo Foro, enunciadas e
categorizadas anteriormente, possvel verificar que embora a composio dos
membros do Plenrio mantenha uma relao mais prxima com questes
relacionadas economia de maneira geral, a produo de Recomendaes no que
concerne estritamente a Mercado e Comrcio correspondem a apenas cerca de 21%
do total produzido at o presente. Nmero igual correspondente aos documentos
que tratam das Relaes Internacionais e Multilaterais e apenas um pouco inferior as
Questes Sociais e Ambientais. Entretanto, uma leitura em profundidade das
diretrizes expressas no contedo textual de todos os documentos aponte para uma
tendncia majoritria de anlise conjuntural, mesmo que indiretamente, do mercado
e do comrcio regional e multilateral, includo em grande parte dos casos entre as
diretrizes das Recomendaes indicaes referentes economia.
Isto posto, possvel fazer a princpio duas consideraes relevantes: por um
lado, mesmo o Plenrio do Foro tendo em sua composio membros em sua maior
parte ligados a segmentos representativos da economia, os ttulos de debates
propostos e efetuados tem abrangido assuntos que no diretamente

esto

relacionados estritamente ao mercado e ao comrcio stricto sensu. Contudo, por

outro lado, uma leitura mais atenta e em profundidade do contedo das
Recomendaes demonstra que o elemento de reflexo, deferncia e sugesto a
normativas relacionadas s relaes de mercado est fortemente presente na
grande maioria dos documentos.

123

Outro elemento importante que se apresenta no levantamento das

Recomendaes emitidas, a forte tendncia dos Representantes do Foro em
debater e se posicionar quanto a questes relacionadas Poltica Interna e
Fronteiria. No total foram dezesseis Recomendaes neste sentido, perfazendo
mais de 37% do total e tratando neste mbito dos mais diversos problemas
relacionados a esta categorizao. Desde questes avaliativas da conjuntura do
processo de integrao quanto problemas de relacionamento e controle fronteirio,
maior transparncia, participao e abertura do Bloco, avaliao e proposies para
mitigar assimetrias entre os pares, migraes e cidadania mercosulina e as adeses
de novos membros.
Por fim, a partir dos dados documentais que foram possveis levantar 66,
plausvel inferir algumas reflexes quanto ao funcionamento at o presente do Foro
Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL. Uma primeira questo o quo
problemtica tem sido a forma de compor o organismo e instituir a representao
poltica dos membros de seu Plenrio: a falta de normatividade regimental quanto a
isto e, por conseguinte, a alternncia e revezamento entre as mesmas entidades,
alm do inexistente controle externo do funcionamento deste organismo, colocam
em cheque a prpria credibilidade e legitimidade da representao ali exercida, se
parecendo muito com o que Brunkhorst (2011) chama de um cosmopolitismo de
poucos produzido pela Globalizao recente.
Outro apontamento pertinente quanto similitude, correspondncia e certo
mimetismo paralelo com o qual o Foro parece ter sido instalado e a conjuntura
histrica na qual ele foi constitudo no MERCOSUL. O organismo foi criado pelo
Protocolo de Ouro Preto na dcada de 1990, referenciando-se claramente na
experincia europeia de instituio da representao das sociedades na estrutura
organizacional dos projetos de regionalizao. Contudo, tambm o perodo de
hegemonia e naturalizao da aplicao do iderio neoliberal, vem no esteio de um
processo constitudo globalmente de contar com o aporte de legitimidade da
sociedade e, especificamente de atores do mercado, para facilitar a liberalizao
comercial das economias dos pases. Assim, embora referenciado na experincia
europeia, o Foro Econmico e Social herda de sua constituio um acento muito
mais carregado no econmico do que no social, tem contornos muito mais
66

Dada a dificuldade em fazer contato e entrevista com os membros do Foro e funcionrios da

recm criada Secretaria Permanente.

124

predispostos negociao comercial, do que aberto a outras nuances e segmentos

diversos e representativos da sociedade contempornea.
O nmero diminuto da produo de Recomendaes do Foro fruto, acreditase aqui, desta restrio a uma representatividade mais expressiva da diversidade
das sociedades contemporneas dos Estados-Parte67. A comparao com o seu
congnere europeu tm que ser relativizada, claro, pelo tempo de existncia das
duas organizaes, pelas trajetrias histricas e culturais de cada um dos processos
de regionalizao, e principalmente pela diferena de o projeto europeu ter
caractersticas marcadamente tendentes supranacionalidade e o projeto
mercosulino manuteno da Intergovernabilidade, centralizada nos executivos
nacionais e pouco permevel a representao das sociedades.
Assim, pelo sentido das Recomendaes do Foro serem apenas consultivas,
no terem poder vinculante e pela particularidade do MERCOSUL como um Bloco
regional intergovernamental, a atuao dos membros do organismo uma
permanente busca por conquistar mais espao e relevncia junto aos rgos
superiores e decisrios do processo. Deste modo, o maior nmero de
Recomendaes referentes Poltica Interna e Fronteiria parece representar uma
tentativa do Foro de procurar alar maior relevncia dentro do Bloco, a partir de um
posicionamento direto de como este deve se desenvolver e progredir, apontando
para os organismos decisrios com a legitimidade protocolar de ser um organismo
de representao do conjunto das sociedades qual no seu entendimento o
melhor caminho para se alcanar uma integrao socialmente endossada, mesmo
que isso no guarde correlao mais efetiva com a diversidade das sociedades
nacionais em sentido amplo e que poderiam ter maior capacidade democratizante
para o processo.
Por fim, o Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL pode ser
entendido sim como um organismo que colabora para a democratizao do Bloco.
Mesmo que sua composio interna seja extremamente controversa e que, de
maneira geral, suas Recomendaes tenham um contedo com maior acento sobre
relaes comerciais e econmicas, sua incluso na estrutura institucional do
processo de integrao um importante elemento de expresso. Se no de toda
67

A ampliao da representao do terceiro setor no conta para fins analticos. Primeiro porque
esta alterao posterior a emisso das recomendaes analisadas e, segundo, porque de maneira
geral a representao deste segmento at o presente tem em sua maioria identidade tambm com o
mercado.

125

diversidade das sociedades dos pases do Bloco, pelo menos de organizaes

patronais, sindicais e associaes que representam uma boa parcela de seus
cidados.

4.3 O Parlamento do MERCOSUL

Desde seu princpio, j na assinatura do Tratado de Assuno, o projeto de

regionalizao do Conesul previa espaos de representao poltica das sociedades
dos pases signatrios como mecanismo de democratizao do processo de
integrao. Esse compromisso foi posteriormente reendossado em 17 de dezembro
de 1994 pelo Protocolo de Ouro Preto, que dispe sobre a constituio, atribuies e
funcionamento da Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL. Entretanto, a
Comisso, alm de ter sido constituda como um espao de representao de fato
apenas dos parlamentos nacionais, durante os anos de sua vigncia pouco influiu
nas decises mais gerais, resumindo-se a facilitar a harmonizao e a internalizao
de normas nos respectivos ordenamentos jurdicos nacionais.
Foi somente com o incio dos anos 2000 que o processo de democratizao
do projeto mercosulino via parlamento recebe um novo incentivo, partindo dos
executivos recm eleitos nos pases do Bloco, em especial Brasil e Argentina, e
posteriormente por Uruguai e Paraguai. Esse incentivo corresponde, em grande
medida, s mudanas nas perspectivas de poltica internacional gestadas no interior
dos pases com as eleies de Lus Incio Lula da Silva no Brasil e de Nstor
Carlos Kirchner na Argentina, a convergncia entre ambos sobre os rumos que dali
para diante o MERCOSUL deveria trilhar, no bojo de uma poltica externa comum e
contrria ao adesismo integral ao iderio neoliberalismo e na perspectiva de
democratizar as sociedades do Conesul em aspectos mais amplos (GUIMARES,
2006).
A instalao do PARLASUL na estrutura organizativa no significa a priori o
seu empoderamento nas decises relativas ao desenvolvimento do Bloco. Visto que,
no possui capacidade de poder vinculante s decises do CMC, ou mesmo de
poder legislativo autnomo e soberano. Possuindo apenas o poder de livre reunio,
pronunciamento ativo, deliberaes majoritrias subsidiadas pela proporcionalidade

126

e, assim, remeter indicaes de pauta para o Conselho do Mercado Comum.

Todavia, ao final de um conjunto de etapas (a formao de bancadas de partidos
supranacionais, uma determinada proporcionalidade demogrfica da representao
sem, no entanto, produzir maiorias e, por consequncia, controles automticos)
estipula a representao cidad por sufrgio direto e universal, o que possibilitaria
uma maior participao das sociedades no processo de desenvolvimento do projeto
de integrao, alm de um mecanismo que pode dar maiores condies de controle
e accountability ao processo (MEDEIROS, 2008).
O PARLASUL, assim como o Foro Consultivo, uma instncia que guarda
relao

similaridade

com

diversos

outros

organismos

parlamentares

representativos existentes em vrios outros projetos de regionalizao ao redor do

mundo. Dentro do modelo mais geral das etapas da integrao, encontrado
principalmente a partir do processo de pretenso constituio de um Mercado
Comum. Todavia, tem poderes e atribuies que, de maneira geral, devem estar de
acordo com o nvel de integrao e disposio dos Estados-Parte em derivar parte
de sua soberania aos processos de regionalizao. Nesse sentido, o PARLASUL
como parte da estrutura de um projeto intergovernamental, possui restries,
responsabilidades e representatividade limitadas pelas prprias caractersticas que
at o presente marcaram a constituio e conduo mais geral do MERCOSUL.
Contudo, sua anlise se faz necessria pela prpria realidade de sua
existncia, para uma melhor compreenso da representao ali exercida e pelas
possibilidades que podem advir para a democratizao do Bloco regional. Neste
sentido, neste segmento de captulo, far-se- uma descrio do seu processo
evolutivo de elaborao, as negociaes e os principais atores que o constituram, a
produo de atos e pronunciamentos proferidos at o presente e uma avaliao
crtica da sua atuao e possveis desdobramentos democratizantes futuros.

4.4 O PARLASUL do Tratado de Assuno ao Protocolo Constitutivo: o

desenvolvimento e uma mudana de paradigma

Com a assinatura do Tratado de Assuno, em 1991, Argentina, Brasil,

Paraguai e Uruguai do incio ao processo de integrao do Conesul. No Tratado j
figurava, em seu artigo 24, a criao da Comisso Parlamentar Conjunta, cujo

127

objetivo genrico era facilitar e adiantar a regionalizao. Com vistas constituio

do Mercado Comum e de trazer ao processo de regionalizao a representao
parlamentar dos Congressos nacionais como um canal de dilogo entre os poderes
executivos e legislativos dos Estados-Parte (VAZQUEZ, 2001). O artigo, no entanto,
no especificava as funes, as competncias e a composio da Comisso
Parlamentar Conjunta, a qual foi criada, ento, com o objetivo de intermediar o
processo de internalizao de normas a partir da ao parlamentar com vistas a
agilizar a conformao de um Mercado Comum (DRUMOND, 2005).
Como o tratado assinado se mantinha omisso sobre a regulamentao e
atribuies da Comisso, os parlamentares dos respectivos congressos nacionais
assumiram a direo do processo e comearam, ainda em 1991, as tratativas de
negociao da participao parlamentar no processo. Estabeleceram um conjunto
de intenes, elaboraram um Regimento Interno para a Comisso com
competncias e organicidade. Tendo como funo, alm da intermediao de
normativas, o envio de recomendaes aos rgos do MERCOSUL que
dispusessem sobre a conduo do processo de integrao, bem como solicitando
informaes das autoridades competentes a respeito da evoluo do Bloco
regional68.

Estipula estas atribuies sem, no entanto, reforar, incentivar e

pressionar por um espao legislativo stricto sensu, de apresentar para o conjunto do

processo normativas legais vinculantes de desenvolvimento e de controle dos
rgos superiores.
Segundo o que definia o Tratado de Assuno, at o final de 1994 deveria
haver uma reunio com o objetivo de estabelecer uma estrutura dos rgos de
administrao do MERCOSUL. Assim os presidentes de Brasil, Argentina, Paraguai
e Uruguai assinam neste perodo o Protocolo de Ouro Preto que cumpre esta
diretiva e d uma personalidade jurdica internacional ao Bloco. O Protocolo designa
as atribuies de cada um dos rgos do MERCOSUL, como tambm, o sistema de
tomada de decises intergovernamental. neste documento que a Comisso
Parlamentar Conjunta passa a fazer parte de forma regimental da estrutura orgnica
do Bloco e tem definidas suas competncias.

68

<http://www2.uol.com.br/actasoft/actamercosul/ingles/documentos.htm>.

128

Assim, na seo IV, o Protocolo trata exclusivamente da regulamentao da

Comisso, e em especial nos artigos 25 e 26 do Protocolo so tratadas as quatro
funes que a Comisso Parlamentar Conjunta desempenharia no mbito regional:
Seo IV
Da Comisso Parlamentar Conjunta
Artigo 22 - A Comisso Parlamentar Conjunta o rgo representativo dos
Parlamentos dos Estados-Parte no mbito do MERCOSUL.
Artigo 23 - A Comisso Parlamentar Conjunta ser integrada por igual
nmero de parlamentares representantes dos Estados-Parte.
Artigo 24 - Os integrantes da Comisso Parlamentar Conjunta sero
designados pelos respectivos Parlamentos nacionais, de acordo com seus
procedimentos internos.
Artigo 25 - A Comisso Parlamentar Conjunta procurar acelerar os
procedimentos internos correspondentes nos Estados-Parte para a pronta
entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do MERCOSUL
previstos no Artigo 2 deste Protocolo. Da mesma forma, coadjuvar na
harmonizao de legislaes, tal como requerido pelo avano do processo
de integrao. Quando necessrio, o Conselho do Mercado Comum
solicitar Comisso Parlamentar Conjunta o exame de temas prioritrios.
Artigo 26 - A Comisso Parlamentar Conjunta encaminhar, por intermdio
do Grupo Mercado Comum, Recomendaes ao Conselho do Mercado
Comum.
Artigo 27 - A Comisso Parlamentar Conjunta adotar o seu Regimento
Interno. Protocolo de Ouro Preto - 1994

Conforme expresso no tratado, a Comisso Parlamentar Conjunta

constituda como uma representao dos parlamentos nacionais dos Estados
membros sem levar em considerao dados demogrficos gerais. Estabelece ento,
um nmero igual na proporcionalidade da representao parlamentar e deixa a
critrio dos parlamentos nacionais a escolha de seus representantes junto ao rgo.
Essa representao compreendia representantes das duas casas legislativas e em
geral de parlamentares que acompanhavam atividades de poltica externa e/ou
faziam parte de comisses especficas sobre o tema nos parlamentos nacionais
(DRUMOND, 2005).
A Comisso Parlamentar Conjunta teria como atribuio colaborar com o
processo integrativo atravs da harmonizao jurdica com vistas a uma
normatizao crescentemente com maior propenso a complementariedade
econmica e representativa das demandas das partes. Poderia tambm influenciar o
processo de integrao atravs de recomendaes e de pronunciamentos ao Grupo
do Mercado Comum, que as remeteria ao Conselho do Mercado Comum, rgo
superior e decisrio do Bloco.
Desta feita, pode-se constatar tambm que o interesse fundamental em
trazer o poder legislativo para o processo decisrio mercosulino reside na

129

capacidade e na competncia dos legislativos nacionais em apreciar e aprovar

tratados internacionais, e no em sua funo propriamente parlamentar, ou seja, de
produzir ordenamento jurdico, representar diretamente as populaes e fiscalizar a
atuao dos rgos superiores executivos (CAETANO; PERINA, 1999).
Assim, ao logo de seus primeiros anos, na segunda metade da dcada de
1990, a Comisso esteve em sua maior parte envolvida no processo de discusso
da internalizao de normas nos Estados-Parte e a constituio de um corpus
jurdico transnacional seguro para os investimentos externos na regio. Embora a
Comisso Parlamentar Conjunta tenha obtido diversos avanos no que concerne
negociao institucional, ela ainda carecia de poder decisrio capaz de intervir
diretamente no processo de integrao com possibilidade de estabelecer normas
vinculantes e representatividade cidad.
Todavia, desde sua incluso definitiva na estrutura institucional do Bloco (e
mesmo antes, no processo de presso parlamentar para a incluso da dimenso
legislativa no projeto), os parlamentares dos Estados membros j tratavam de um
Parlamento para o MERCOSUL, levando em considerao a dimenso da
representao cidad. Contudo, somente a partir de 1999 que se constitui um
grupo de trabalho Ad hoc com vistas a fazer estudos no sentido de consolidar uma
agenda para a institucionalizao da representao poltica parlamentar e legislativa
para o Bloco. O grupo formado com o intuito de reformar o Protocolo de Ouro
Preto e de criar seminrios temticos para debater o funcionamento e conformao
de um parlamento para o Bloco regional. Segundo as indicaes deste grupo de alto
nvel composto para elaborar alternativas para um melhor desempenho da dimenso
parlamentar, o processo de integrao necessitava de uma reforma institucional que
corrigisse determinadas insuficincia, tais como: o insuficiente comprometimento dos
partidos polticos para com o MERCOSUL, a carncia de instrumentos de
transparncia e de controle das informaes referentes ao Bloco regional, o pouco
interesse na participao e representatividade cidad (dficit democrtico), sistema
de incorporao de normas que no colaborava de maneira plena para o
fortalecimento da segurana jurdica e a baixa qualidade tcnica das normas
(DRUMOND, 2005).
Embora tenha sido criado no esprito da convergncia, o grupo acabou por
apresentar duas propostas de trabalho, uma proveniente da seo argentina e outra
da seo brasileira, embora tenham tido as duas algum aproveitamento posterior,

130

com alguma preponderncia da proposta brasileira. A proposta argentina previa uma

reforma do Protocolo de Ouro Preto, alm de sesses de discusso entre os
poderes de Estado Nacionais com vistas a estabelecer um Parlamento regional at
2009. Por sua vez, a sesso brasileira propunha debates internos de cada segmento
nacional da Comisso Parlamentar Conjunta com vistas a: promover estudos e
investigaes acerca dos mecanismos de internalizao de normas mercosulinas
nos direitos internos; harmonizao das normas; mecanismos de relacionamentos
existentes entre a Comisso Parlamentar Conjunta e os demais organismos do
MERCOSUL; reforma do Regimento Interno da Comisso com o intuito de incorporar
a diversidade de opinies existentes nos Congressos Nacionais e rever o processo
decisrio baseado no consenso, mudando-o por outro no qual para cada
parlamentar um voto, e ainda elaborar uma proposta de reforma do Protocolo de
Ouro Preto, visando criao do Parlamento do MERCOSUL.
Assim, em 2003, com o Acordo Interinstitucional firmado entre a Comisso
Parlamentar Conjunta e o Conselho do Mercado Comum, a Comisso recebe
finalmente um papel de maior relevncia no processo decisrio. O acordo previa a
consulta a Comisso em matrias que requeriam a aprovao legislativa para
incorporao nos ordenamentos jurdicos dos pases, em contrapartida, a Comisso
se comprometia em agilizar o processo de harmonizao de normas. Entretanto,
dificuldades regimentais e polticas nos parlamentos nacionais impediram que o
acordo surtisse o efeito esperado, tornado-se incuo sem a possibilidade de
articulao necessria dos mercoparlamentares em seus congressos de origem.
Isto posto, apenas a partir da iniciativa do presidente Lus Incio Lula da
Silva, em acordo com seu congnere argentino Nstor Kirchner (LIMA, 2005), que
em 2003 com a deciso 26/03 (OEA Sistema de Informao de Comrcio Exterior)
se estabelece uma prerrogativa aos parlamentares de elaborar uma proposta de
protocolo de constituio e negociar a instalao de um parlamento para o Bloco
(NOGUEIRA, 2007). Esta iniciativa coloca pela primeira vez na histria do
MERCOSUL a responsabilidade de constituio de uma estrutura interna sob a
direo dos atores do poder legislativo. Por um lado, isso se deveu falta de
iniciativa ou, pelo menos, de uma atitude mais assertiva da Comisso que
pressionasse de maneira mais efetiva os executivos nacionais neste sentido. Por
outro, a deciso final de se estabelecer uma representao parlamentar para o
Bloco precisaria de alguma forma ter algum apelo entre os chefes de Estado, visto

131

que, os principais organismos decisrios do processo de integrao so formados

por estes e por seus gabinetes ministeriais. Com a abertura concedida pelos
executivos e com algum nvel de presso partindo dos legislativos nacionais, a
criao do parlamento teve a janela de oportunidade que necessitava para ser
instalado.
Em alguma medida, esta iniciativa dos chefes de Estado de Brasil e de
Argentina representa uma mudana de perspectiva de carter mais profundo em
relao poltica externa nos dois pases. Na Argentina, o anterior forte atrelamento
de sua poltica ao dlar e o desfecho das crises de 2001 fizeram com que o pas
procurasse mudar a sua relao de comrcio prioritrio. Na procura de diversificar os
pases com quem mantinha relaes comerciais e, por consequncia, em certa
medida poltica o que encontrou ressonncia nas propostas e posturas peronistas
nacionalistas e de centro-esquerda de Nstor Kirchner. No Brasil, o governo Lula,
embora tenha mantido a promessa de manter os contratos e acordos firmados por
seus antecessores, fez no incio, e principalmente ao longo de seu governo, uma
mudana substantiva nas suas relaes externas de comrcio e polticas: mudou o
perfil do Ministrio de Relaes exteriores e dos seus principais diplomatas, trocou o
principal pas comprador de seus produtos (de Estados Unidos para China),
procurando uma relao mais prxima com pases em desenvolvimento - em
especial os chamados BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) e os
pases do G-20- como tambm estimulando e reforando as relaes e vnculos na
Amrica do Sul, notadamente o MERCOSUL, naquilo que ficou conhecido como
uma poltica externa com opo pelo sul.
Essas transformaes polticas no interior dos dois principais scios do
MERCOSUL representaram tambm uma mudana de perspectiva com relao ao
tipo de integrao regional que vinha se estabelecendo at aquele momento. A partir
de ento, ela passou a ser pensada para alm do aspecto estritamente econmico e
procurou levar em conta tambm elementos polticos, culturais e sociais para a
integrao - o que se pde verificar posteriormente em iniciativas de outros espaos
de integrao como a CELAC, a UNASUL e seu Conselho de Defesa e Banco do
Sul. Na perspectiva, portanto, de assim mitigar o reconhecido dficit democrtico e
representativo do Bloco (DRUMOND, 2005), contrapondo de maneira discursiva dois
modelos de desenvolvimento para o MERCOSUL e relegando o comercialismo
Fencio nas palavras de CAETANO (2006) em favor de um MERCOSUL com maior

132

propenso a se posicionar poltica e socialmente e, mais do isso, ser permevel

contribuio e representao das sociedades nacionais.

4.5 O processo de instalao do PARLASUL: representantes parlamentares,

funcionrios

envolvidos

um

processo

etapista

de

instituir

proporcionalidade

A negociao para a instalao do PARLASUL se deu no mbito de um

Grupo Tcnico de Alto Nvel Ad hoc formado por integrantes escolhidos por
parlamentares da Comisso, pela Secretaria Administrativa do MERCOSUL, pela
Comisso

de

Representantes

Permanentes

do

Bloco

pela

Secretaria

Administrativa Parlamentar Permanente. Entretanto, embora a redao do protocolo

tenha sido efetuada por um corpo tcnico, estes mantinham constante dilogo com
os parlamentares e incluam nos dispositivos normativos, definies que levavam em
conta as opinies e indicaes destes, como por exemplo a indicao de que o
parlamento contaria com uma representao cidad (DRUMOND, 2005).
Entre os especialistas do Grupo Tcnico escolhidos para a negociao do
protocolo, em geral sua composio majoritria foi escolhida por critrios polticos,
por indicao dos partidos polticos nacionais dos Estados membros. Por parte da
Argentina foram selecionados trs assessores parlamentares: Silvia Lospenatto, Luiz
Maurizio e Enrique Kaufman e um embaixador, especialista em direito e comrcio
internacional, Felix Pea. A representao paraguaia da Comisso Parlamentar
Conjunta escolheu como especialistas: um senador Eusbio Ramn Ayala, do
Partido Liberal Radical Autntico; um ex-senador Mario Paz Castaing, do Partido
Encontro Nacional; e um secretrio paraguaio da Comisso Edgar Lugo Garay. A
delegao uruguaia foi formada por: um ex-vice-presidente do Partido Nacional
Gonzalo Aguirre; um senador da coligao Frente Ampla Jos Korzeniak; e dois
professores especialistas em poltica internacional da Universidade da Repblica,
Gerardo Caetano e Lincoln Bizzozero. Entre os tcnicos brasileiros, foram
selecionados quatro funcionrios efetivos de carreira do Congresso Nacional
brasileiro: Maria Cludia Drummond, consultora do Senado Federal; Elir Cananea e
Vicente Marcos Fontanive, ambos consultores da Cmara dos Deputado; e Antnio

133

Ferreira Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira na Comisso

Parlamentar Conjunta (Cmara dos Deputados do Brasil).
Alm dos representantes dos pases indicarem seus especialistas que fariam
parte do Grupo Tcnico de Alto Nvel, a Comisso de Representantes Permanentes
MERCOSUL, a Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente e a Secretaria
Administrativa do MERCOSUL disponibilizaram para fazer parte das negociaes do
Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, respectivamente, seus
seguintes funcionrios: Maria Cristina Boldorini, da Presidncia da Comisso de
Representantes Permanentes do MERCOSUL; Oscar Casal, Secretrio-Executivo
da Comisso Parlamentar Conjunta; Deisy Ventura, Consultora Jurdica; e Alejandro
Daniel Perotti, tambm Consultor Jurdico.
Em relao aos parlamentares que na poca da elaborao do documento
faziam parte da Comisso Parlamentar Conjunta, cabe diferenci-los quanto s suas
posies no pelo espectro ideolgico tradicional entre direita e esquerda, visto que,
essa caracterizao no daria conta desta tarefa. Igualmente, deve-se considerar o
fato de os partidos terem dado liberdade para seus parlamentares negociarem de
acordo com suas impresses particulares de como deveria se dar a materializao
das diretrizes do documento (DRUMOND, 2005). mais profcua uma anlise que
coloque sob o foco a maneira como seus partidos se posicionavam quanto criao
do PARLASUL, dado que a principal ciso entre os representantes do poder
legislativo se dava em torno da necessidade ou no de passar de uma
representao dos parlamentos - Comisso Parlamentar Conjunta - para uma
representao direta das populaes dos pases do Bloco.
Neste sentido, analisando os partidos com representatividade na Comisso
Parlamentar Conjunta e a sua postura em relao criao do PARLASUL, podemse verificar posicionamentos favorveis e contrrios, e como se refletiram na
elaborao e posterior aprovao do Protocolo. Entre os representantes brasileiros
no houve nenhum partido que se posicionasse contrrio criao do parlamento
regional: tanto os partidos de oposio quanto os de situao participaram das
tratativas de formulao e de composio do documento, sugerindo formatos e
desenhos institucionais que entendiam mais adequados. Informa-se que os dois
maiores partidos da oposio - PSDB e PFL - tinham juntos, cinco parlamentares na
Comisso, sendo trs senadores e dois deputados. J entre os partidos da situao,
os dois maiores - PMDB e PT - tinham unidos sete parlamentares, sendo quatro e

134

trs respectivamente, a base aliada de coalizo do governo contava, ainda, com

cinco representantes pertencentes a partidos menores.
Na Argentina, assim como no Brasil, no houve entre os seus partidos e
representantes legislativos aqueles contrrios criao do Parlamento do
MERCOSUL. Tanto os partidos de situao quanto os de oposio ao governo de
Nstor Kirchner presentes na Comisso Parlamentar Conjunta endossaram a
iniciativa e engrossaram, junto aos brasileiros, o conjunto de representantes
parlamentares favorveis a instalao do parlamento. O agrupamento poltico que
deu a vitria a Kirchner em 2003, a Frente para a Vitria possua trs
representantes, o Partido Justicialista tambm de situao possua cinco deputados
e trs senadores, sendo o de maior representao, a oposio representada pela
Unio Cvica Radical possua quatro cadeiras na Comisso. Embora atuando de
maneira independente, todos os representantes contaram com o respaldo e a
posio afirmativa de seus respectivos partidos de apoio criao de um parlamento
cidado para o Mercado Comum do Sul.
O posicionamento favorvel criao do parlamento por parte das
delegaes brasileiras e argentina pode ser atribuda tanto, numa perspectiva
idealista - em um melhor relacionamento poltico e as facilidades negociativas
advindas da criao de um organismo com perspectiva supranacional - como
tambm em uma perspectiva realista - a densidade demogrfica colocariam os dois
pases em uma condio privilegiada na constituio proporcional do plenrio da
organizao e suas comisses temticas.
Dentre a representao uruguaia e os partidos que hegemonizaram a
poltica nacional nas ltimas dcadas: Partido Nacional Blanco - e o Partido
Colorado, foram aqueles que mais se opuseram criao de um Parlamento do
MERCOSUL. Os dois partidos inclusive acionaram a suprema corte do pas com
uma ao de inconstitucionalidade, procurando impedir a internalizao de qualquer
lei que abrisse precedente criao de um parlamento regional para o Bloco.
Todavia, com a vitria eleitoral de Tabar Vasquez em 2004 e a ascenso ao poder
de uma maioria parlamentar do grupo poltico ao qual ele pertencia, a Frente Ampla,
o processo de elaborao e internalizao do Protocolo constitutivo do PARLASUL
recebeu enfim o apoio do pas platino. Isso em razo de uma opinio favorvel
majoritria e j consolidada entre a coligao vencedora para com a criao do
parlamento regional. A delegao uruguaia na Comisso Parlamentar Conjunta ps-

135

eleio incluiu uma diviso que compreendia, pelo lado situacionista, um total de dez
parlamentares da coligao Frente Ampla; e, pelo lado oposicionista, sete
representantes do Partido Nacional e um do Partido Colorado. Esta reconfigurao
interna e na Comisso possibilitou a adeso do pas iniciativa regional de constituir
um parlamento para o Mercado Comum do Sul.
Pelo lado paraguaio, os dois principais partidos do pas se posicionaram
frontalmente contrrios proposta. Embora o Partido Colorado fosse de situao e o
Partido Liberal Radical Autntico fizesse oposio ao governo do presidente Nicanor
Duarte Frutos, ambos partilhavam da rejeio a criao de um parlamento regional.
A principal alegao dos representantes seria a de que a criao de um parlamento
para o MERCOSUL baseado na representao proporcional do nmero de
habitantes ou ao Produto Interno Bruto de cada pas colocaria os pases de menor
demografia e economia em desvantagem e em uma condio pouco confortvel. Ou
seja, os prejudicaria no sentido da correlao de foras interna s polticas levadas a
cabo para o desenvolvimento futuro do MERCOSUL e poderia, em longo prazo, ferir
sua soberania e autonomia poltica.
As negativas, restries e mesmo oposio por parte de alguns partidos e
representantes uruguaios e paraguaios quanto criao de um parlamento regional,
como se viu, podem ser compreendidos e justificados teoricamente pela perspectiva
realista das relaes internacionais. Contudo, tanto Uruguai quanto Paraguai tm
forte necessidade de contar com os mercados internos de seus scios regionais
para reforar sua pauta de exportaes e equilibrar sua balana de comrcio. Assim,
a partir, de um ponto de vista poltico e uma leitura intergovernamentabilista do
processo, a criao do PARLASUL corresponde a uma presso exercida pelos
interesses econmicos prementes que acabam por forar a interdependncia com o
apoio dos governos nacionais. Todavia, pela anlise do desenvolvimento histrico
de constituio do parlamento, possvel inferir tambm que necessria certa
correspondncia e identidade ideolgica comum geopoltica entre as lideranas
majoritrias que conduzem o processo e sua perspectiva quanto ao tipo de
regionalismo que se pretende.
Contudo, para facilitar o dilogo comunitrio, a convergncia de interesses
comuns e com a inteno de dar prosseguimento s tratativas protocolares e legais
naquilo que houvesse de consenso, a seo brasileira props, ento, que a
representao proporcional dos Estados-Parte no mbito do parlamento a ser criado

136

seria deixado para um momento posterior. Estipulava de maneira preliminar que

todos os pases nos primeiros anos de existncia do parlamento tivessem o mesmo
nmero de representantes, com a contrapartida de que o oramento de manuteno
da Casa fosse dividido igual e paritariamente por cada seo. Desta forma
Argentina, Uruguai e Paraguai acabaram por aceitar os termos da proposta brasileira
e assim foi possvel dar prosseguimento s tratativas e se dedicar a outros
mecanismos do desenho institucional do organismo que estava para ser criado.
importante apontar um conjunto de representantes nacionais, deputados e
senadores que tiveram grande relevncia no processo de negociao para que o
Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL tivesse respaldo poltico.
Podendo seguir assim adiante, internalizando normativamente nas casas legislativas
de seus respectivos pases e entrando nos ordenamentos jurdicos com maior
celeridade. Dentre estes possvel citar: pela seo uruguaia, os deputados Roberto
Conde, Juan Dominguez e Enrique Pintado - todos da Frente Ampla; pela Argentina,
os deputados Alfredo Antanasof - Partido Justicialista - e Alicia Castro - Partido
Frente para a Mudana; por parte do Brasil, o deputado Dr. Rosinha Partido dos
Trabalhadores - e o senador Sergio Zambiasi Partido Trabalhista Brasieliro; pela
representao paraguaia, os senadores Alfonso Gonales Nues - Partido Colorado
- e Roberto Luis Guggiari PLRA69.
No que concerne relevncia deste conjunto de representantes dos
parlamentos nacionais presentes na Comisso Parlamentar Conjunta, possvel
apontar pelo menos trs contribuies para a facilitao do processo de negociao.
Em primeiro lugar, no que se refere s tratativas em cada Estado membro com
parlamentares que eram ou no da Comisso Parlamentar Conjunta sobre os temas
mais polmicos - como proporcionalidade; em segundo, por proporcionar amparo
poltico nas negociaes que deram continuidade elaborao do Protocolo
Constitutivo, emprestando seus prestgios pessoais e impondo aos seus gabinetes a
tarefa de traduzir a inteno em ao; em terceiro, oferecendo aos especialistas do
Grupo Tcnico de Alto Nvel as diretivas polticas que tratariam do ordenamento
institucional do parlamento e as atribuies que este necessitaria conter70.

69

Informaes fornecidas em entrevista pelo assessor de comunicao do Parlamento do Mercosul

em 15 de novembro de 2012.
70
Idem.

137

Neste sentido, portanto, com a Deciso do Conselho do Mercado Comum

nmero 49/04 (OEA, Decises MERCOSUL), a Comisso Parlamentar Conjunta
substituda pelo Parlamento do MERCOSUL. E assim at o final do ano de 2005, o
Grupo Tcnico de Alto Nvel conclui a elaborao do Protocolo Constitutivo do
Parlamento do MERCOSUL, remete a proposta preliminar para os representantes da
Comisso Parlamentar Conjunta fazerem consideraes ao texto. Os parlamentares
avalizaram o projeto de protocolo em apenas um dia e esta celeridade no exame em
grande parte deveu-se s observaes j feitas anteriormente por deputados e por
senadores nos trabalhos tcnicos empreendidos pelo Grupo Tcnico de Alto Nvel.
Confirmado no domnio da Comisso Parlamentar Conjunta, o projeto prosseguiu
para a XXIX Reunio do Conselho do Mercado Comum para que os chefes de
Estado sancionassem o Protocolo. Assim, no dia 8 de dezembro de 2005, o
Conselho subscreveu a deciso 23/05, que confirmava o Protocolo Constitutivo do
Parlamento do MERCOSUL. Os Estados-Parte passaram um ano internalizando o
protocolo nos seus ordenamentos jurdicos nacionais. Assim, no dia 14 de dezembro
de 2006, em uma cerimnia oficial no plenrio do Senado Federal do Brasil, o
Parlamento do MERCOSUL teve por fim sua sesso inaugural, com o presidente
brasileiro Luiz Incio Lula da Silva fazendo o discurso de abertura e dando incio aos
trabalhos do Parlamento do MERCOSUL.
O Parlamento do MERCOSUL prev um conjunto de etapas a serem
levadas a cabo para a sua construo, estabelecendo inclusive eleies livres e
diretas ao fim do processo para a composio do parlamento. O organismo comea
suas atividades efetivas no ano de 2006 e tem por objetivo superar as carncias e
deficincias decisrias da comisso anterior, propiciar de maneira gradativa um
espao mais equnime e paritrio de representao das sociedades nacionais.
Respeitando as diferenas territoriais, demogrficas e culturais dos pases membros,
a pluralidade poltica dos mesmos e servir como mecanismo de acompanhamento e
fiscalizao das atividades e do desenvolvimento do projeto. Contudo, embora este
relevante avano institucional para estrutura organizativa do Bloco, as decises
tomadas pelo parlamento parecem ainda no conseguir estabelecer um poder
efetivo direto na conduo do projeto de integrao. Ainda assim, interessante
analisar como at aqui o PARLASUL tem atuado, quais e que tipo de Atos dispe
para se pronunciar, quais so mais acionados, quais temas e pautas tem maior

138

destaque e em que sentido o rgo tem contribudo para a democratizao do

processo de integrao.

4.6 O Parlamento do MERCOSUL em atividade: constituio, estrutura interna

e tipos de pronunciamento

O Parlamento do MERCOSUL, como se viu, no se encontrava presente

originariamente na estrutura institucional do MERCOSUL conforme estabelecido no
Protocolo de Ouro Preto, documento que fundou as funes, atribuies e o
organograma institucional do Bloco. O PARLASUL, conforme o exposto e
apresentado, sucede qualitativamente a Comisso Parlamentar Conjunta, cujo papel
constitucional era o de representar os Parlamentos dos Estados-Parte no mbito do
MERCOSUL (Protocolo de Ouro Preto, art. 22). Na realidade a Comisso
Parlamentar Conjunta essencialmente procurava abreviar os trmites internos em
cada Estado-Parte para a entrada em vigor das normas derivadas do Conselho
Mercado Comum, alm de incentivar uma cultura poltica integracionista entre as
sociedades polticas nacionais.
Conforme o discorrido mais acima, em dezembro de 2006 o Protocolo
Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL entra em vigor, institudo como um rgo
unicameral e de representao das populaes do Mercado Comum do Sul. Assim,
conforme seu artigo primeiro:
ARTIGO 1
Constituio
Constituir o Parlamento do MERCOSUL, doravante o Parlamento, como
rgo de representao de seus povos, independente e autnomo, que
integrar a estrutura institucional do MERCOSUL.
O Parlamento substituir Comisso Parlamentar Conjunta.
O Parlamento estar integrado por representantes eleitos por sufrgio
universal, direto e secreto, conforme a legislao interna de cada EstadoParte e as disposies do presente Protocolo.
O Parlamento ser um rgo unicameral e seus princpios, competncias e
integrao se regem de acordo com o disposto neste Protocolo.
Protocolo Constitutivo

O protocolo fundacional assevera ainda que o Parlamento do MERCOSUL

tem entre suas atribuies: zelar pela observncia s normas do Bloco; velar pela
manuteno da democracia em especial pela clusula democrtica expressa pelo

139

Protocolo de Ushuaia; elaborar um relatrio anual sobre a situao dos direitos

humanos nos pases signatrios do Tratado de Assuno; efetuar pedidos de
informaes e requerer a visita ao seu plenrio de representantes dos rgos dos
MERCOSUL para acompanhar o processo; organizar audincias pblicas e
encaminhar peties populares ao CMC; emitir declaraes, recomendaes e
relatrios sobre questes vinculadas ao desenvolvimento do processo de integrao;
acelerar o trmite para a internalizao de normas; propor projetos de norma para o
MERCOSUL para serem apreciados pelo CMC; elaborar estudos e anteprojetos de
normas nacionais, orientados harmonizao das legislaes nacionais; fomentar o
desenvolvimento de instrumentos de democratizao representativa e participativa
no MERCOSUL. Alm de outros dispositivos que o integram de maneira mais
orgnica estrutura institucional do Bloco e o caracterizam como parte consultiva
relevante da tomada de posio com relao ao processo de integrao.
Nos artigos cinco e seis, o Protocolo estabelece a maneira pela qual se dar
a forma de integrao e de eleio do PARLASUL. Sendo que no artigo cinco fica
clara a iniciativa de superar o dficit democrtico do Bloco a partir da composio do
parlamento respeitando um formato de representao cidad (CAVALCANTI et al.,
2010). Enquanto no artigo seis faz referncia ao meio para se alcanar esta
representao - a representatividade dos diferentes segmentos da sociedade e a
criao de uma data eleitoral comum em todos os Estados para o endosso do
sufrgio, nas palavras deste artigo no documento:
Eleio
1. Os Parlamentares sero eleitos pelos cidados dos respectivos EstadosParte, por meio de sufrgio direto, universal e secreto.
2. O mecanismo de eleio dos Parlamentares e seus suplentes reger-se-
pelo previsto na legislao de cada Estado-Parte, e que procurar
assegurar uma adequada representao por gnero, etnias e regies
conforme as realidades de cada Estado.
3. Os Parlamentares sero eleitos conjuntamente com seus suplentes, que
os substituiro, de acordo com a legislao eleitoral do Estado-Parte
respectivo, nos casos de ausncia definitiva ou transitria. Os suplentes
sero eleitos na mesma data e forma que os Parlamentares titulares, para
idnticos perodos.
4. Por proposta do Parlamento, o Conselho do Mercado Comum
estabelecer o "Dia do MERCOSUL Cidado", para a eleio dos
parlamentares, de forma simultnea em todos os Estados-Parte, por meio
de sufrgio direto, universal e secreto dos cidados.

Ainda segundo o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL em

seu artigo 19, a instituio conta com a possibilidade de se pronunciar por Atos do

140

Parlamento e estes compreendem um conjunto de aes que podem ser: Projetos

de Normas; Anteprojetos de Normas; Declaraes; Recomendaes; Disposies;
Pareceres; Informes; Pedidos de Informe (PARLASUL A, Pronunciamentos).
Nenhum dos Atos acima listados tem poder vinculante automtico e capaz de
determinar desdobramentos diretos no andamento do processo de integrao.
Contudo, Projetos de Norma, Anteprojetos de Norma e Pedidos de Informe carecem
de uma resposta por parte, no primeiro caso, dos rgos superiores do Bloco, no
segundo, dos Congressos Nacionais dos pases e, no terceiro, dos governos
nacionais e rgos superiores do MERCOSUL.
Com a instalao do PARLASUL em definitivo na estrutura institucional do
Bloco e com o poder investido a ele de votar e aprovar o seu Regulamento Interno
(Parlamento do MERCOSUL, Regulamento Interno), este por sua vez trouxe
possibilidades adicionais de atuao na dinmica interna do processo, alm de criar
algumas comisses temticas permanentes de atuao especfica, tais como:
Assuntos Jurdicos e Institucionais;
Assuntos Econmicos, Negcios, Finanas, Fiscais e Monetrios;
Assuntos Internacionais, Interegionais e Planejamento Estratgico;
Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Esportes;
Trabalho, Polticas de Emprego, Seguridade Social e Economia Social.
Desenvolvimento Regional Sustentvel, Uso da Terra, Habitao, Sade,
Meio Ambiente e Turismo;
Cidadania e Direitos Humanos;
Assuntos Internos, Segurana e Defesa;
Infra-estrutura, Transportes, Energia, Agricultura, Pecuria e Pesca;
Oramento e Assuntos Internos.
(PARLASUL B, Comisses Temticas)

O emprego, a organizao, os princpios e as atividades do PARLASUL so,

normativamente, mais complexos que os estabelecidos para a Comisso
Parlamentar Conjunta. De maneira geral, possvel descrever esta mudana, no
apenas como uma modificao de nomenclatura do rgo, mas sim a prpria
substituio de um rgo por outro diferenciado, cujas atribuies so mais prximas
do que se entende convencionalmente como um parlamento. Contudo, esse ganho
qualitativo pode se tornar sem efeito se, no desenvolvimento de suas atividades o
Parlamento do MERCOSUL se restringir a manter a mesma lgica de desempenho
da Comisso Parlamentar Conjunta.
Como j apontado, o processo de integrao europeu sempre serviu como
um modelo e uma orientao das etapas que deveriam ser cumpridas para a
conformao dos demais projetos de integrao ao redor do globo e, portanto, como

141

consequncia, o tipo de parlamento que deveria se constituir quando a etapa

correspondesse ao modelo. Contudo, como j foi mencionado, extremamente
arbitrrio estabelecer um modelo padro adaptvel as mais diferentes sociedades,
instituies e culturas polticas como uma frmula nica. A Unio Europeia se
desenvolveu ao longo dos anos por caractersticas e segundo necessidades prprias
daquele continente, passou - e passa - por diversos momentos de aproximaes,
conflitos e reaproximaes. O Parlamento Europeu se constituiu como uma
demanda aos executivos dos Estados-Parte de setores organizados daquelas
sociedades, de forma a garantir a representao cidad do conjunto e amplitude das
diferenas presentes no processo. Foi, em grande medida, resultado da
reivindicao histrica das populaes por maior controle, accountability e respostas
institucionais mais claras a demandas comunitrias71.
Em relao ao processo de integrao regional que se desenvolve no
MERCOSUL, embora houvesse desde sempre a inteno de se traar paralelos,
simetrias, e mesmo mimetismos com a experincia europeia, o projeto levado a cabo
no sul tem suas caractersticas e idiossincrasias que no podem simplesmente ser
modeladas maneira europeia. Isto posto, seu parlamento tambm no pode ser
simplesmente um mecanismo que reproduza no sul a experincia do norte, como se
aqui a representao, a relao entre poderes e a afinidade da sociedade com o
parlamento de mesmo tipo fosse. O MERCOSUL, ao contrrio da Unio Europeia,
ainda,

como

pessoa

jurdica

de

direito

internacional,

um

organismo

intergovernamental. Como a sua Constituio define e seu nome nos lembra: um

Mercado Comum e no uma Unio Econmica e Monetria que instiga a integrao
supranacionalidade. As decises tomadas pelo Bloco dependem da anuncia por
consenso de todos os Estados-Parte, assim, a prpria delegao de poder a um
rgo interno estrutura institucional guarda correspondncia tanto com as
particularidades histricas do desenvolvimento democrtico regional, quanto em
relao etapa relativa ao modelo hegemnico que contingencia o desenvolvimento
limiar do processo.
Tendo em vista estas premissas e percepes, cabe perguntar: de onde parte
a necessidade de criao de um parlamento para o MERCOSUL? Qual a funo de
um parlamento para a regionalizao mercosulina? No que contribui especificamente
71

recorrente, nas pesquisas europeias, a desconfiana dos cidados nacionais para com a
burocracia do sistema de integrao europeu.

142

para o projeto? Como atravs de sua ao pode se legitimar, assim como dar
legitimidade para o prprio processo de integrao? Que tipo de representao
neste espao exercida? Quais as suas capacidades e limites?
Neste sentido, passa-se na seo seguinte a uma anlise descritiva e terica
dos fundamentos e incentivos que levaram a criao do PARLASUL, qual a sua
funcionalidade institucional e qual sua capacidade de democratizao do Bloco.
Refletindo com base a partir dos Atos e pronunciamentos aprovados e mais
acionados at o presente, da interpretao do seu contedo normativo e as
possibilidades que deles derivam.

4.7

PARLASUL:

incentivo

governamental,

representao

proporcional,

produo de Atos e conquista de espao

A partir de 1999 com os reflexos das crises internacionais e as

consequncias das polticas liberalizantes levadas a cabo nos pases do Conesul, o
MERCOSUL passa a enfrentar uma srie de dificuldades no setor aquele que foi,
desde sua criao, a principal razo de ser do projeto: o comercialismo. Houve
diversos casos de restries aduaneiras ilegtimas, imposio de salvaguardas e
sustentao de um conjunto de excees TEC de produtos com prazo
indeterminado de serem extintos. A partir de 2002, o conflito se amainou com a
entrada de capitais brasileiros72 na Argentina - que passava por uma crise
econmica, poltica e social sem precedentes. Entretanto, o MERCOSUL como um
projeto de integrao de vis estritamente comercial perdeu o encanto que to
fortemente foi propagandeado durante os anos de ascenso do neoliberalismo
(LIMA, 2009) e o perodo do segundo ciclo de chefes de Estado do Bloco. Com o
incio de 2003 e o ingresso no Brasil de um presidente do Partido dos
Trabalhadores, o aprofundamento da integrao regional e a reconstituio do
Mercado Comum do Sul no cenrio internacional voltaram a ser prioridade da
poltica de Estado, conforme apontava j a plataforma de campanha do candidato
Lus Incio Lula da Silva em 2002 (Partido dos Trabalhadores Documentos e

72

A Argentina contou tambm com o apoio financeiro da Venezuela.

143

Downloads), ou pelo menos na retrica da poltica externa de sua chancelaria

(AMORIN, S/D).
A perspectiva de um parlamento regional, importante salientar, aparece
desde a elaborao do Regimento Interno de 1997 da Comisso Parlamentar
Conjunta. Em 1999, se foi um pouco mais alm e elaborou-se uma agenda,
formalizou-se um grupo de trabalho para a incluso de tal parlamento na estrutura
organizativa do Bloco e se estipulou prazos que no foram cumpridos. Embora todas
as discusses temticas e toda tentativa de trabalho em equipe, somente no
primeiro ano do governo Lula e Kirchner que as sees argentina e brasileira
apresentam suas sugestes para a criao de um rgo representativo das
populaes da regio com efeito e desenvolvimento prtico. Assim, em 2004 a
Comisso Parlamentar Conjunta, juntamente com tcnicos especialistas indicados
pelos Estados-Parte e funcionrios do Bloco, elaboraram uma proposta de estrutura
para o parlamento, sendo previsto para ser executado no Programa de Trabalho
20042006.
Tal cronologia temporal de desenvolvimento sugere que as medidas polticas
efetivas para a criao do parlamento nascem na conjuntura em que os governos
brasileiro e argentino esto dispostos a garantir a manuteno e mesmo a
sobrevivncia do MERCOSUL. Buscando esse horizonte atravs de uma maior
democratizao do projeto e constituindo instncias representativas que produzam a
legitimidade necessria para tanto. Essa suposio parece ser confirmada pelo fato
de existir at ento certa presso de determinadas organizaes sociais, de setores
empresariais ou mesmo polticos de ampliar sua influncia no desenvolvimento do
projeto de regionalizao, mas que, contudo, no encontrava correspondncia nos
executivos nacionais e rgos superiores decisrios do Bloco. Teoricamente
possvel inferir que somente com a perspectiva correlao entre projetos
democrticos afins no mbito da sociedade poltica e nas sociedades nacionais
(DAGNINO; et al. 2006) que as possibilidades de democratizar o Mercado Comum
do Sul por fim tiveram uma janela de oportunidade.
Assim, como a criao do PARLASUL se d muito mais por uma correlao
de foras geopolticas favorveis, possvel inferir tambm certa busca por dar novo
nimo ao processo a partir da legitimidade poltica que a representao social pde
ter o condo de fornecer. Contudo a sua atuao no necessariamente corresponde
real tarefa estabelecida pelo documento constitutivo, tendo prazos e alcances das

144

medidas permissivas de serem descumpridas, como por exemplo, as prprias

eleies diretas e a proporcionalidade da representao dos Estados-Parte.
Todavia, embora o Parlamento do MERCOSUL tenha sido criado na perspectiva de
ser um rgo apenas de legitimao do processo de integrao, isso no quer dizer
que ele no possa se constituir em elemento realmente decisrio e assuma feies
mais prximas do que convencionalmente se entende como poder parlamentar.
possvel j identificar nas suas atividades alguns avanos no que concerne
a termos representativos para a composio de uma pluralidade poltica mais ampla
e condizente com a realidade regional. A princpio, como j mencionado, o protocolo
constitutivo do parlamento previa eleies diretas e uma proporcionalidade
ponderada na representao parlamentar. Por sua vez o Regulamento Interno
normatizava a composio proporcional preliminar do plenrio, a Mesa Diretora dos
Trabalhos, a possibilidade de bancadas e Grupos Polticos nacionais e
supranacionais, Comisses Temticas, ordenamento das Sesses Plenrias e
Quruns para a tomada de posies (PARLASUL, Organograma Anexos). Neste
sentido principalmente interessante analisar o processo de eleies diretas, a
proporcionalidade da composio do plenrio e a possibilidade de criao de grupos
polticos.
No que concerne s eleies diretas para o PARLASUL, estas por sua vez
at o presente s ocorreram na Repblica do Paraguai, nos demais Estados-Parte
se mantm em tramitao e internalizao jurdica nacional. A proposta majoritria
entre os membros do parlamento a de que a eleio direta para o PARLASUL
ocorra atravs do voto nas siglas, coligaes e/ou frentes nacionais, ou seja, um
sistema de voto em listas fechadas e pr-ordenadas, o que colide com alguns
ordenamentos jurdicos nacionais. Pelas dificuldades de colocar em pauta nos
congressos nacionais o tema e pela impossibilidade do PARLASUL de estabelecer
essa demanda como uma normativa vinculante, a Sesso Plenria Especial de
dezembro de 2013 recomendou ao CMC por prorrogar o processo de eleies
diretas ao parlamento para at 31 de dezembro de 2020.
Na mesma Sesso Especial discutiu-se uma nova reformulao do
Regulamento Interno com vistas a reformar a proporcionalidade da composio do
plenrio. Como j foi mencionado, a princpio o PARLASUL manteve a mesma
proporcionalidade da Comisso Parlamentar Conjunta, ou seja, uma representao
linear de dezoito parlamentares por Estado-Parte. Posteriormente, um acordo

145

adicional foi convencionado, onde se procurou qualificar a proporcionalidade de

acordo com a densidade demogrfica de cada pas, sem contudo, instalar maiorias
automticas.

Assim

convencionou-se

manter

representao

de

dezoito

parlamentares para Uruguai e Paraguai, e ampliou-se a representao de Argentina

e Brasil, sendo que a primeira conta a partir de ento com vinte e quatro e o
segundo com trinta e sete parlamentares.
Contudo, a discusso quanto proporcionalidade ainda no foi encerrada
como resta demonstrado no debates da ltima Sesso Especial. Tanto pela grande
controvrsia que ainda gera entre os atuais membros, pois Brasil e Argentina
pleiteiam aumentar respectivamente sua representao para setenta e quatro e
quarenta e trs membros, como tambm, pelo ingresso da Repblica da Venezuela
no MERCOSUL e, por consequncia, no PARLASUL, que com a sua entrada passa
automaticamente a contar pela atual regra da proporcionalidade ponderada com
vinte parlamentares. O problema da proporcionalidade est sendo resolvida por
etapas e com uma maior responsabilidade financeira para com as necessidades e
obrigaes de sustento do parlamento e do prprio projeto de integrao pelas
economias maiores. Condio expressa tanto no primeiro acordo de reformulao da
proporcionalidade do plenrio do parlamento, quanto no que est em debate para
ser implementado at 2020.
Outro elemento relevante a possibilidade que o Regulamento do
PARLASUL oferece de formalizao de Grupos Polticos dentre seus membros. A
regra institui que os Grupos sejam formados por no mnimo 10% quando forem
representantes de um s Estado e de cinco parlamentares se for de mais de um
Estado-Parte, um parlamentar no pode fazer parte de mais de um grupo e os
Grupos tero a disposio funcionrios e oramento prprio fornecido pelo
parlamento. Pelo que se constatou at aqui, somente o Uruguai constituiu um Grupo
Poltico entre seus representantes, e embora o Regulamento permita, ainda no h
nenhum Grupo Poltico que conte com parlamentares de mais de um Estado.
Refletindo sobre o acima exposto possvel identificar: em primeiro lugar a
dificuldade de se realizar o processo de eleies diretas pelas caractersticas legais
internas aos Estados-Parte, como tambm, pelas dificuldades de se estabelecer
uma frmula supranacional para o pleito em uma instituio to recente, como alerta
o parlamentar argentino Salvador Cabral na ltima Sesso Especial (PARLASUL,
Sesses, Especial, Notas Taquigrficas, 2013); em segundo, a questo da

146

proporcionalidade

ponderada

uma

constante

disputa

entre

os

pases

demograficamente menores e maiores, contudo, numa perspectiva realista do

relacionamento internacional, a mediao possvel foi - e tem sido o maior
comprometimento com as obrigaes financeiras da integrao por parte dos scios
de maior economia; terceiro, a constituio de grupos polticos supranacionais no
ainda uma realidade, o que em certa medida poder ser entendido pela caracterstica
ontologicamente intergovernamental do projeto mercosulino.
A representao exercida neste espao aquela autorizada mesmo que
indiretamente pelo voto, se encontra neste a legitimidade (AVRITZER,2007),
contudo, h no processo de estabelecimento do organismo e em suas atividades
uma clara inteno de abrir o espao parlamentar para uma relao mais dinmica
com as sociedades nacionais em geral, e com segmentos da sociedade civil
organizada em particular (URBINATI, 2006). Presente normativamente em seu
regulamento, na constituio de comisses temticas e na perspectiva de ampliar o
pluralismo poltico da instituio (MIGUEL, 2003), com vistas a um novo
enquadramento para o exerccio da dimenso poltica da justia democrtica
(FRASER, 2009) para um processo mais equnime de integrao.
Neste sentido, no pode ser descartada a possibilidade de que o
PARLASUL ao longo dos anos ganhe atribuies, autoridade e jurisdio prpria,
conquistando um espao que se traduza em maior poder vinculante e decisrio.
Para tanto, a anlise abaixo se dedica a perceber como o parlamento vem se
comportando em relao produo de Atos parlamentares. Analisa-se a produo
de Atos e o poder de pronunciamento deliberativo concedido ao rgo, com o intuito
de apreender se estes contribuem para afirmao da instituio na estrutura do
MERCOSUL, se vo ao encontro da conquista de vantagens adicionais ou se, ao
contrrio, no h a inteno por parte dos mercoparlamentares de ir alm da
prerrogativa de apenas se pronunciarem sobre o desenvolvimento do projeto.
Analisar o conjunto da produo de Atos do Parlamento do MERCOSUL
exige levar em considerao tanto o seu Protocolo Constitutivo quanto o seu
Regulamento Interno. As competncias e atribuies estabelecidas pelo primeiro e o
mecanismo e a dinmica da atuao concebida pelo segundo, podem dar a
dimenso necessria para compreender como a instituio se posiciona.
importante, portanto, fazer a relao entre os mesmos, com a maneira pela qual a

147

instituio utiliza-os e como, a partir deles, se projeta dentro da estrutura

organizativa do Bloco.
Embora, como j assinalado, o organismo no possua poder legislativo
vinculante direto nas decises do MERCOSUL, sendo necessria, portanto, a
apreciao e aprovao por parte do Conselho do Mercado Comum de todas as
normas emanadas do parlamento, este possui um conjunto de Atos, dentre todos os
demais listados mais acima, que carecem de algum tipo de resposta por parte do
Conselho do Mercado Comum. Esses Atos mais especficos podem ser resumidos a
trs: Projetos de Norma, que so apresentadas ao Conselho do Mercado Comum e
obrigam este a se pronunciar semestralmente sobre o andamento da mesma;
Anteprojetos de Norma enviados para apreciao dos congressos nacionais; e
Pedidos de Informe do parlamento ao Conselho do Mercado Comum. Portanto,
conforme o exposto, pode-se inferir que do conjunto de Atos dos quais dispe o
PARLASUL e que estabelecem relaes e respostas, somente os Projetos de Norma
e os Pedidos de Informe so capazes de estabelecer certo embarao ao Conselho
do Mercado Comum, assim como, os Anteprojetos de Norma estipulam prazos e
certa preferncia para apreciao nos parlamentos nacionais. Desta forma estes
Atos, portanto, exigem uma resposta por parte dos rgos e instituies acionados e
tm o poder de influenciar de alguma forma a agenda de trabalhos dos mesmos. O
que no se pode estabelecer para os demais Atos, visto que, podem ser
desconsiderados sem maiores constrangimentos pela parte citada, servindo apenas
como um pronunciamento oficial sobre a posio dos membros do parlamento sobre
determinados temas abordados.
Embora os demais Atos no tenham a capacidade de relacionar o Conselho
do Mercado Comum s deliberaes do PARLASUL, eles cumprem tambm um
papel que de forma alguma deve ser desconsiderado ou relegado a uma condio
de subestima. As declaraes: manifestaes de carter e interesse pblico; e as
disposies: medidas administrativas sobre o funcionamento, organizao e
dinmica interna do parlamento, cumprem um papel extremamente relevante do
ponto de vista da militncia dos parlamentares por determinados temas que podem
colocar em pauta e na ordem do dia determinados assuntos que podem acabar
recebendo maior ateno e repercutirem nos demais organismos do Bloco e/ou nas
instituies nacionais e internacionais. No caso da primeira, possvel a partir dela
conquistar a aproximao de segmentos organizados da sociedade civil, alm de

148

poder assumir uma postura pblica de defesa de determinados princpios ticos.

Com relao segunda, possvel atravs dela aumentar a eficincia endgena do
parlamento, criar vnculos entre parlamentares e a constituio de bancadas
supranacionais de assuntos, temas e posturas ideolgicas em comum.
Apresentadas ento as possibilidades de Atos por parte do Parlamento do
MERCOSUL, conferidos pelo Protocolo Constitutivo e pelo Regulamento Interno da
instituio, passa-se agora para uma anlise mais detalhada da produo dos
parlamentares com as sucessivas sesses a partir de 2007 at o ano de 2013 73.
Dentre os anos analisados foram no total 237 os Atos produzidos pelo PARLASUL, a
quantidade e a qualidade so totalmente intermitentes e sem nenhuma regularidade
em relao a temas e tipos de Atos. Perfazendo ento no total, oitenta e nove
Disposies, setenta e quatro Declaraes, sessenta e uma Recomendaes, sete
Projetos de Norma, dois Anteprojetos de Norma, dois Pedidos de Informe, um
Informe, no constando nenhum Parecer. Observa-se, ento, uma predominncia de
Disposies, Declaraes e Recomendaes. Conforme apresentado no quadro
abaixo:
Grfico 2 - Atos aprovados pelo PARLASUL entre 2007 e 2013

Fonte: Parlamento do MERCOSUL

73

O Parlamento do MERCOSUL no se reuniu formalmente e registrou atividades nos anos de 2011

e 2012.

149

Ao fazer a anlise dos dados, a pergunta que fica evidente e que cabe fazer
: por que ao longo destes anos de atuao o Parlamento do MERCOSUL se fez
valer em sua maioria de Atos referentes s Disposies, Recomendaes e
Declaraes, e no queles que implicam uma contrapartida dos rgos decisrios
do MERCOSUL e parlamentos nacionais?
Na tabela abaixo verificam-se os Atos que demandam respostas do Grupo
do Mercado Comum e dos Congressos Nacionais dos Estados-Parte:

Tabela 6: Projetos de Norma

Projetos de Norma:
01/2007 - Proposio Do Parlamento do MERCOSUL Sobre Representao Cidad
(Prorrogao De Prazo).
01/2009 - Criao do Grupo de Trabalho interinstitucional entre o Conselho do
Mercado Comum e o PARLASUL para implementar o aprofundamento das
dimenses judicial e parlamentar do MERCOSUL.
02/2009 - Publicao do Estado de incorporao das normas do MERCOSUL e do
comeo de vigncia.
03/2009 - Estruturas Curriculares dos sistemas de ensino dos pases Membros do
MERCOSUL.
04/2009 Regime de trabalho do pessoal de servio domstico.
01/2010 Uso da Bandeira do MERCOSUL.
02/2010 - Corte de Justia Do MERCOSUL.
Anteprojetos de Norma:
01/2009 Estatuto das Cooperativas do MERCOSUL.
02/2009 - Pontos de Cultura do MERCOSUL.
Pedidos de Informe:
01/2008 - Sobre a Comisso de Negociao integrada por representantes da
Repblica Federativa do Brasil e a Repblica do Paraguai sobre o Complexo
Binacional Itaipu.
01/2009 - Acordo de Associao MERCOSUL-Unio Europeia.
Fonte: PARLASUL, Atos

150

Uma primeira resposta possvel a de que emitindo um Ato que carece da

resposta de um organismo decisor, o parlamento estabelece a necessidade de sua
ao ser considerada pelo seu interlocutor, em caso contrrio isso exporia sua
fragilidade e falta de fora poltica para impor sua vontade. O que parece ser de fato
uma das causas do escasso nmero de Atos vinculativos, pois pelo que foi possvel
apurar at o presente momento, nenhum dos Atos vinculativos emanados do
PARLASUL teve apreciao integral de suas contrapartes74.
Uma segunda resposta possvel a de que os Atos que estabelecem
relao com outras instituies necessitam de aprovao por maioria absoluta dos
membros, enquanto informes, declaraes e recomendaes necessitam apenas de
uma maioria simples, seja em plenrio, seja nas comisses temticas (Regulamento
do PARLASUL, cap 9, seo6).
Cabe ento analisar quanto aos demais Atos quais os temas que recebem
maior ateno e so mais recorrentes, a partir de quais Atos especificamente so
mais acionados. Assim, possvel compreender como o Parlamento do MERCOSUL
vem se utilizando do seu poder de deliberao e pronunciamento e em que sentido
este poder utilizado.
Verifica-se pela produo de Atos at 2013 (Parlamento do MERCOSUL
Atos) que algumas comisses tiveram assuntos referentes s suas atividades com
maior preponderncia nos debate e deliberaes: 1 - Oramento e Assuntos
Internos; 2 - Cidadania e Direitos Humanos; 3 - Assuntos Internacionais, InterRegionais e de Planejamento Estratgico; 4 - Desenvolvimento Regional
Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo.
As decises e temas referentes Comisso 1 foram tratados e aprovados quarenta
e trs como Disposio, uma vez como Recomendao e outra vez como
Declarao. Referente ao tema da Comisso 2, foram aprovadas quarenta e um
Atos como Declaraes, um como Disposio e quinze como Recomendao. Com
relao aos temas da Comisso 3, foram decididas dezoito vezes como Declarao,
uma como Disposio e outra vez como Informe. Por fim, nos temas da Comisso 4,
as decises foram aprovadas dezenove vezes como Recomendao, seis como
Disposio e quatro como declarao. Um total de cento e cinquenta e um Atos
74

Excetuam-se contudo os Anteprojetos de Norma pois, o Estatuto das Cooperativas do

MERCOSUL em parte foi apreciado pelos Congressos de Argentina e Uruguai. Por sua vez, os
Pontos de Cultura do MERCOSUL tiveram algum avano nos Congressos Nacionais brasileiro e
uruguaio.

151

relevantes para o processo de integrao e afirmao da instituio, perfazendo

mais de 66% do total de Atos do organismo, votados pelos mercoparlamentares
utilizando-se do seu poder de deliberao autnomo e no vinculante.
Nota-se com o exposto que, de maneira geral, os parlamentares optam por
se utilizar repetidas vezes de um tipo especfico de ato para um determinado tipo de
assunto, relacionando ento este assunto com um tipo de Ato mais adequado.
possvel concluir tambm que, o parlamento tem optado por no acionar diretamente
o Grupo do Mercado Comum, o Conselho do Mercado Comum e os parlamentos
nacionais. Evitando aprovar decises referentes a Projetos de Norma, Anteprojetos
de Norma e Pedidos de Informe, elegendo como deliberaes e pronunciamentos
preferenciais aos quais se dedicarem queles relacionados ao ordenamento interno,
direitos humanos, relaes e assuntos Internacionais, desenvolvimento regional e
meio ambiente, atravs das Comisses especficas para esses fins. Depreende-se,
portanto que, embora o Parlamento do MERCOSUL conte com a possibilidade de se
pronunciar a partir de Atos tipificados e especficos que estabelecem certa presso
sobre outras instituies e organismos obrigando-os a se pronunciar, esta no tem
sido a via pela qual o parlamento tem se dedicado para angariar legitimidade
poltica.
Isto ocorre tanto pelo pouco efeito que os Atos vinculativos pelo que se
apurou tiveram, mas mais do que isso, pelas prprias caractersticas do PARLASUL:
por ser um organismo institudo dentro da estrutura de uma organizao
intergovernamental e, portanto, com a limitao de poderes legislativos com
perspectiva supranacional; pelo controverso e ainda em aberto mecanismo de
paridade proporcional na composio de seu plenrio; assim como, por ser uma
representao constituda ainda indiretamente sem o endosso do sufrgio direto e,
consequentemente, questionvel quanto a sua legitimidade para o fim especfico de
legislar e conduzir o processo integrativo.
Contudo os parlamentares do PARLASUL parecem ter optado por ganhar
projeo e angariar legitimidade a partir de temas e assuntos, tais como as relaes
internacionais do Bloco, direitos humanos e sociais, desenvolvimento sustentvel e
meio ambiente. Temas que contam com ampla simpatia e legitimidade entre a
sociedade civil organizada, que no so temas aos quais os rgos superiores do
Bloco possam querer exclusividade e que prestigiam e podem chamar a ateno de
maneira positiva para o organismo. Assim, embora a representao parlamentar

152

tenha surgido, ainda nos anos 1990, como um mero mecanismo de intermediao e
internalizao de normas na perspectiva da facilitao das tratativas econmicas e
comerciais, a criao do Parlamento do MERCOSUL e a atuao de seus
parlamentares at o presente tem se mostrado querer ir alm da estrita negociao
comercialista. Isto pode ser creditado, sem dvida, pela contingncia de suas
prprias caractersticas, o que, entretanto, no impede de asseverar que o
PARLASUL se pronunciando de maneira profcua sobre os temas supracitados
acabe por se tornar um colegiado que colabora de maneira relevante para a
democratizao

do

processo

de

integrao

regional

do

MERCOSUL.

5. Consideraes Finais

A proposta de trabalho aqui desenvolvida partiu, a princpio, de um

questionamento terico extremamente amplo, complexo e de difcil concluso a
princpio ou apta a generalismos: seriam os processos de integrao regional entre
Estados Nacionais realmente permeveis democratizao e representao
poltica? Esse questionamento decorre da tradicional caracterstica altamente
concentradora de poder nas mos dos executivos nacionais, que sucede nos
processos de integrao e coordenao regional entre Estados Nacionais. Como
objeto de pesquisa, optou-se por analisar o desenvolvimento do Mercado Comum do
Sul, especificamente procurando fazer as seguintes e preliminares reflexes: a
democracia um valor e uma prtica poltica relevante para o processo? E, ainda de
maneira mais particular: os organismos de representao poltica existentes podem
oferecer ao projeto a capacidade de funcionarem como foras democratizantes para
o processo de integrao regional mercosulino?
Com o intuito de melhor identificar as particularidades prprias do processo
desenvolvido no Conesul, utilizou-se de uma perspectiva analtica crtica e
cadenciada pela constituio histrica que subjaz concepo e posterior
desenvolvimento do projeto em si. A partir desta perspectiva, procurou-se uma
mediao possvel com uma abordagem metodolgica que admitisse e considerasse
as contradies internas do projeto, assim como, do prprio projeto para com o
conjunto de seus Estados-Parte. Desta forma, procurou-se nestas contradies
alguma alterao qualitativa substancial em termos de compreenso do papel da
democracia e da representao poltica das sociedades nacionais para o
desenvolvimento do processo de integrao regional. Estabeleceu-se ento, como

154

orientao hipottica preliminar de pesquisa, que a criao de organismos de

representao poltica na estrutura institucional do MERCOSUL e a deferncia
normativa protocolar democracia seriam mais do que elementos meramente
figurativos ou acessrios. Que estes, por sua vez, poderiam ter o potencial de trazer
ao processo questes sociais e polticas mais profundas e plurais, alando ao
debate interno do Bloco pautas e demandas com forte contedo democratizante,
constituindo assim a democracia como um valor e uma prtica poltica relevante para
o processo de integrao com o decorrer de suas atividades.
Tendo em vista, portanto, as necessidades impostas pelos questionamentos
orientadores da pesquisa, a progresso dos objetivos preliminares e a conduo
metodolgica estipulada, buscou-se as contribuies tericas apropriadas e mais
recorrentes nas anlises sobre os processos de integrao regional e a possibilidade
de democratizao dos mesmos. A ontologia de sua formulao e aplicabilidade, as
diferentes origens e perspectivas, em especial, no que concerne s experincias
latino-americanas, as etapas de desenvolvimento do moderno regionalismo e o lugar
da democracia e da representao poltica no novo contexto da globalizao
contempornea. Nesse sentido, analisando a partir destas contribuies o processo
institucional do Mercado Comum do Sul, foi possvel fazer algumas consideraes
relevantes sobre as condies que criaram a sua possibilidade, o seu posterior
desenvolvimento, as transformaes pelas quais passou e o papel da democracia
em suas diferentes etapas.
Assim, possvel encontrar na idealizao e posterior constituio da
integrao regional via MERCOSUL, um legado histrico que traz em sua gnese
elementos

que

so

fundados

fundamentalmente

nas

prescries

de

desenvolvimento a partir da convergncia econmica elaborados no esteio das

tratativas dos acordos de Breton Woods. Estes acordos, que assentaram as bases
para a coordenao econmica e financeira no ps-guerra, estipularam tambm as
vias de desenvolvimento do comrcio mundial, estas vias por sua vez estavam
plasmadas na conveno do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio de 1947. A
redao do acordo previa a liberalizao linear do comrcio mundial como
mecanismo de superao das deficincias de desenvolvimento, contudo, previa
tambm a possibilidade de um conjunto restrito de pases buscarem, atravs de uma
relao de preferncias comerciais, um mecanismo para se fortalecerem frente aos

155

demais pases nas negociaes multilaterais. Com origem nesta premissa que a
integrao entre Estados Nacionais estabelecida a partir dos anos 1950. O
moderno regionalismo a inspirao fundamental para a aproximao e constituio
do projeto integracionista europeu, como tambm, o mecanismo prescritivo da
CEPAL para o desenvolvimento integracionista latino-americano.
O desenvolvimento do integracionismo que se experimentou na Amrica
Latina nos ltimos cinqenta anos precisa, portanto, ser diferenciado do
integracionismo histrico anti-colonial embora guarde reminiscncias como
experincias de coordenao poltica para proteo mtua e contextualizado
dentro de um quadro mais amplo da economia poltica internacional. A Amrica
Latina, neste quadro amplo, sempre ocupou uma posio perifrica no projeto
civilizacional do sistema mundo Moderno, tanto com relao a sua capacidade de
influncia na poltica internacional, como mesmo em sua prpria autonomia poltica e
econmica. O projeto cepalino de desenvolvimento prescrevia um processo de
integrao regional que contasse com a substituio de importaes e que buscasse
a complementariedade econmica entre os pases da regio. Contudo, o
regionalismo latino-americano esbarrava na fraca capacidade de coordenao
poltica entre os pases da regio, consequncia: da sua condio perifrica, da
centralidade

das decises

entre

os executivos

nacionais, de

sociedades

profundamente desiguais e das prprias circunstncias histricas que marcaram de

maneira profunda as relaes entre os Estados Nacionais e entre os Estados e seus
cidados no decorrer das dcadas de 1950 at meados de 1980.
O tratado de constituio do MERCOSUL em grande parte fruto deste
impasse poltico do perodo em consolidar pactos regionais mais amplos como a
ALADI - e que originaram a possibilidade de pactos sub-regionais. fruto tambm
da experincia exitosa de reaproximao e integrao europeia que, transladada
para o contexto do Conesul, buscava ser um mecanismo de reaproximao e
fortalecimento compartilhado entre Brasil e Argentina. Nesse sentido, a iniciativa
integracionista levada a cabo no primeiro ciclo geopoltico do MERCOSUL tem uma
forte inspirao europeia75, um carter eminentemente realista e centralizador por
parte dos chefes de Estado de ento e uma tentativa de, atravs de uma

75

Embora no prevendo ainda exatamente o processo etapista de desenvolvimento da integrao

como no modelo europeu.

156

cooperao funcional em temas e pautas comerciais especficas, conectar as

economias atravs de uma interdependncia progressiva e economicamente
dinmica.
Contudo, a firma do Tratado de Assuno no incio dos anos 1990 guarda
relao tambm com um novo momento das relaes internacionais, do sistema
internacional e com um novo enquadramento da poltica de Estados. Consequncia
da crise econmica dos anos 1970, de um renovado modelo de laissez faire para a
economia e conservador na poltica sintetizado como neoliberalismo - e das
profundas

transformaes

consequncia.

Esse

sociais

processo,

culturais

definido

que

se

posteriormente

processaram
como

como

globalizao,

revolucionou as relaes mundiais produtivas, tecnolgicas, informacionais e

polticas de maneira progressiva em todo o mundo. O MERCOSUL de fato
constitudo oficialmente sob este signo, os chefes de Estado, que ratificaram o
compromisso de construir o projeto de regionalizao, tinham neste iderio o
paradigma pelo qual almejar a integrao entre os pases que o compunham.
com este sentido que se muda a frmula do processo de integrao e tem
incio um segundo ciclo geopoltico para a institucionalizao do projeto: com acento
preponderante na abertura comercial linear das economias dos pases, como uma
verso liberal-idealista das relaes internacionais e contando com a mediao
poltica centralizadora dos governos nacionais entre os grupos de interesse ptrios
e, desta forma, consolidando a Intergovernabilidade como instrumento de
convergncia. tambm com a assinatura do Tratado de Assuno que se adota
definitivamente o modelo de integrao europeu como via de construo do projeto
mercosulino, um processo institudo por etapas, no entanto, tendo na instalao de
uma zona de livre comrcio e uma unio aduaneira evolucionria como preocupao
preponderante para as tratativas governamentais.
Com o decorrer dos anos 1990, a globalizao de vis neoliberal se torna
um projeto hegemnico para os pases e economias do mundo inteiro, isso reflete
nos pases da regio e, por consequncia, no prprio MERCOSUL, que se consolida
como um projeto de integrao comercialista e concorrencial de insero no
mercado mundial. Ainda com decises polticas fortemente centralizadas nos
executivos nacionais sobre o desenvolvimento do projeto de integrao, em meados
dos anos 1990, seguindo em parte o modelo etapista europeu, em parte por presso

157

dos parlamentos e sociedades nacionais e em parte por carecer de legitimidade

poltica, os chefes de Estado, atravs do Protocolo de Ouro Preto institucionalizam o
MERCOSUL juridicamente e, nessa construo institucional, estabelecem a
possibilidade de representao das sociedades nacionais em espaos de
representao poltica.
A instituio da Comisso Parlamentar Conjunta e do Foro Consultivo
Econmico e Social na estrutura organizativa do MERCOSUL corresponde, sem
dvida, a uma tentativa dos executivos nacionais de dar maior legitimidade poltica
ao projeto de integrao. Os dois so parte de um processo amplo em decorrncia
das prescries de governana compartilhada com a sociedade civil e
democratizao do sistema internacional sentido, em alguma medida, nos diversos
projetos multilateralistas e regionalistas ao redor do mundo. Contudo, suas
capacidades e atribuies so extremamente limitadas e pouco expressivas para o
conjunto do constructo integrativo.
A Comisso Parlamentar exerce uma representao jurdica e institucional,
mas no poltica, representa o pluralismo dos congressos nacionais, mas no a
pluralidade poltica dos pases entendida em sentido amplo, no possui uma
paridade representativa adequada em relao densidade demogrfica dos pases
e, o mais importante, no legitimada pelo sufrgio direto, no possui capacidade
legislativa e de fiscalizao das aes dos rgos decisrios. instituda meramente
como um mecanismo de intermediao entre as diretivas emanadas do Bloco e a
necessidade de internalizao das mesmas nos respectivos ordenamentos jurdicos
ptrios.
O Foro Consultivo, por sua vez, institudo como um organismo de
intermediao e representao dos segmentos ligados produo dos EstadosParte. Sua criao est diretamente ligada iniciativa dos executivos nacionais de
contar com atores organizados em entidades de classe para incentivar a
liberalizao comercial e antecipar a negociao de entraves livre circulao de
mercadorias. A legitimidade da representao exercida neste espao no
exatamente identificada no mbito da sociedade civil, mas sim, com a defesa de
interesses corporativos empresariais, sindicais e, em alguma medida, de
organizaes produtivas de menor porte ou que no se encaixam precisamente na
relao Capital/Trabalho.

158

Os dois organismos tem a princpio em sua idealizao e posterior

composio e atividades efetivas, diversos problemas quanto a uma verdadeira
relevncia para o processo integrativo. Isto, tanto pelas suas prprias caractersticas
e limites particulares, quanto pelas circunstncias de sua criao e apelo junto aos
rgos superiores e executivos do MERCOSUL. Contudo, cumprem um papel, no
momento histrico de sua criao, fundamental para a abertura sociedade do
processo de integrao, exercendo dentro de seus limites a funo para a qual
estavam designados e procurando internamente serem mais do que meros
coadjuvantes do projeto.
Todavia, o prprio MERCOSUL como projeto sofre um grande revs em seu
desenvolvimento no final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000. Consequncia
das opes macroeconmicas levadas a cabo pelos pases scios at ali, como
tambm fruto da dificuldade de articulao poltica entre governos e entre governos
e sociedade. Nesse sentido, ainda durante o segundo ciclo geopoltico do Bloco, h
uma tentativa renovada, partindo dos executivos nacionais, de incrementar
normativamente o desenvolvimento do projeto. Contando, para tanto, com uma
maior deferncia coordenao poltica e democracia, com vistas ao
fortalecimento do Bloco junto aos organismos multilaterais, como tambm para uma
segurana de estabilidade institucional compartilhada atravs do apoio mtuo.
Contudo, os reflexos das crises econmicas e polticas sentidas nos pases e, em
grande medida no Bloco, no repercutem como crises institucionais de
questionamento do Estado de Direito e da prpria democracia, mas sim,
encontrando atravs das prprias instituies democrticas as vias alternativas de
conduo e mudana.
Assim, nos anos 2000 h uma recomposio e reorientao paradigmtica
no processo de desenvolvimento do MERCOSUL atravs dos chefes de Estado
eleitos no decorrer da dcada. Essa reconfigurao se d em termos de acrescer
ainda mais o regionalismo endgeno, como uma opo preferencial de relao
poltica e comercial entre os scios e com vistas a um fortalecimento ainda maior do
Bloco frente aos organismos multilaterais do sistema internacional. Nessa
reorientao, h tambm uma expectativa renovada quanto ao papel da democracia
e da representao poltica das sociedades na conduo do projeto de integrao:
para uma maior atrao, relevncia e autonomia geopoltica do Bloco, quanto

159

funo que podem desempenhar para angariar maior legitimidade ao processo,

assim como, para mitigar definitivamente o crnico dficit democrtico que o
acompanha, procurando ento avanar na consolidao do Mercado Comum.
Com este sentido e perspectiva de orientao so subscritos os principais
protocolos produzidos na dcada. Encontra-se na autonomia arbitral buscada
atravs do Protocolo de Olivos, na convergncia econmica e fortalecimento em
conjunto do Bloco por meio do FOCEM, no resguardo das instituies e da
democracia com os aditivos normativos da Clusula Democrtica, a ampliao da
relevncia geopoltica do projeto com os Protocolos de adeso de Venezuela e
Bolvia e com a refundao e reviso da funo representativa dos organismos j
institudos.
A refundao da representao parlamentar atravs da criao do
Parlamento do MERCOSUL, assim como, a reviso do espao concedido
representao social exercida atravs Foro Consultivo, embora possam ser
questionados em sua legtima representatividade e a efetividade de suas
Recomendaes e Atos nos rumos mais decisivos do processo, no podem ser
descartados em sua capacidade de produzir e trazer ao projeto pautas polticas e
sociais significativas.
O Foro Consultivo tem a caracterstica de sua composio estar pautada
pelas relaes de mercado e, em grande medida, as Recomendaes textuais
proferidas por seu plenrio terem as relaes comerciais como contedo direto ou
indireto de apreciao. Contudo: os debates e diretrizes apontadas por seus
membros vo muito alm da estrita caracterstica de sua formao; o organismo tem
procurado, atravs de Recomendaes diretamente referentes conduo da
poltica interna do Bloco, expressar a posio do colegiado e, desta forma, alar
maior relevncia para o processo.
A representao parlamentar por sua vez tem aos poucos e, por etapas,
conquistado maior relevncia para o processo de integrao. A constituio do
Parlamento do MERCOSUL foi sem dvida um marco importante para a
democratizao do projeto mercosulino: propiciou a possibilidade de uma maior
pluralidade atravs da expresso de outros atores polticos, vem paulatinamente
construindo

proporcionalidade

mais

adequada

de

sua

composio

condicionando sua constituio, em mdio prazo, pela legitimidade oferecida atravs

160

do sufrgio direto. Recebeu a atribuio de se pronunciar por diversos tipos de Atos,

tipificados e com alcance varivel, entretanto, tem optado por deliberar de maneira a
no vincular seu desgnio aquiescncia dos outros organismos do MERCOSUL e
congressos ptrios. Em contrapartida tem buscado, atravs destes Atos, alar maior
relevncia para si e influncia no processo de integrao, elevando ao debate
interno do projeto temas polticos, sociais e ambientais que gozam de grande apelo
pblico.
A democratizao do MERCOSUL tem sido, ao longo dos anos, um
processo marcado tanto pelas caractersticas etapistas do modelo hegemnico de
integrao regional, como pelas circunstancias geopolticas de conduo do
processo pelos Estados-Parte. Contudo, ganhou na ltima dcada novas
possibilidades de desenvolvimento e a incluso de novos atores ao processo, estes,
por sua vez, tm procurado ampliar seu espao de atuao, atribuies e relevncia
poltica. Todavia, para mitigar o tradicional dficit democrtico do projeto de
integrao, ainda necessrio um longo trajeto a ser percorrido pelos organismos
representativos, assim como, uma correlao de foras favorvel entre a sociedade
poltica e a sociedade civil conducente a este fim.

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Anexos

174

ORGANOGRAMA: Parlamento do MERCOSUL

175

176

177

PROTOCOLO ADICIONAL AO TRATADO DE

ASSUNO SOBRE A ESTRUTURA INSTITUCIONAL
DO MERCOSUL

PROTOCOLO OURO PRETO

A Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e

a Repblica Oriental do Uruguai, doravante denominados "Estados Parte;
Em cumprimento do disposto no artigo 18, do Tratado de Assuno, de 26 de maro
de 1991;
Conscientes da importncia dos avanos alcanados e da posta em funcionamento
da unio alfandegria como etapa para a construo do Mercado Comum;
Reafirmando os princpios e objetivos do Tratado de Assuno e atentos
necessidade de uma considerao especial para os pases e regies menos
desenvolvidos do Mercosul;
Atentos dinmica implcita em todo o processo de integrao e conseqente
necessidade de adaptar a estrutura institucional do Mercosul s transformaes
ocorridas;
Reconhecendo o destacado trabalho desenvolvido pelos rgos existentes durante o
perodo de transio.

CONCORDAM:

Captulo I
Estrutura do Mercosul

Artigo 1

A estrutura institucional do Mercosul contar com os seguintes rgos:

I - O Conselho do Mercado Comum (CMC);
II - O Grupo Mercado Comum (GMC);

178

III - A Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM);

IV - A Comisso Parlamentar Conjunta (CPC);
V - O Foro Consultivo Econmico-Social (FCES);
VI - A Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM);
Pargrafo nico Podero ser criados, nos termos do presente Protocolo, os rgos
auxiliares que forem necessrios para a consecuo dos objetivos do processo de
integrao.

Artigo 2
So rgos com capacidade deliberativa, de natureza intergovernamental: o
Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comisso de
Comrcio do Mercosul.

Seo I
Do Conselho do Mercado Comum

Artigo 3
O Conselho do Mercado Comum o rgo superior do Mercosul ao qual incumbe a
direo poltica do processo de integrao e a tomada de decises para assegurar o
cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assuno e para atingir a
constituio final do Mercado Comum.

Artigo 4
O Conselho do Mercado Comum ser integrado pelos Ministros de Relaes
Exteriores e pelos Ministros de Economia, ou seus equivalentes dos Estados Parte.
Artigo 5
A Presidncia do Conselho do Mercado Comum ser exercida por rotao dos
Estados Parte, em ordem alfabtica, por um perodo de seis meses.

Artigo 6

179

O Conselho do Mercado Comum se reunir todas as vezes que estimar oportunas,

devendo faz-lo pelo menos uma vez por semestre com a participao dos
Presidentes dos Estados Parte.

Artigo 7
As reunies do Conselho do Mercado Comum sero coordenadas pelos Ministrios
de Relaes Exteriores e podero ser convidados a participarem delas outros
Ministros ou autoridades de nvel ministerial.

Artigo 8
So funes e atribuies do Conselho do Mercado Comum: I - Velar pelo
cumprimento do Tratado de Assuno, de seus Protocolos e dos acordos assinados
em seu marco;
II - Formular polticas e promover as aes necessrias para a formao do Mercado
Comum;
III - Exercer a titularidade da personalidade jurdica do Mercosul;
IV - Negociar e assinar acordos, em nome do Mercosul, com terceiros pases,
grupos de pases e organismos internacionais. Tais funes podero ser delegadas
por mandato expresso ao Grupo Mercado Comum nas condies estabelecidas no
inciso VII do Artigo XIV;
V Pronunciar-se sobre as propostas que forem levantadas pelo Grupo Mercado
Comum;
VI - Criar reunies de ministros e pronunciar-se sobre os acordos que forem
remetidos por estas;
VII - Criar os rgos que estimar pertinentes, assim como modific-los ou suprimilos;
VIII Esclarecer, quando achar necessrio, o contedo e alcance de suas Decises;
IX - Designar o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul;
X - Adotar Decises em matria financeira e oramentria;
XI - Homologar o Regulamento Interno do Grupo Mercado Comum.

Artigo 9

180

O Conselho do Mercado Comum se pronunciar mediante Decises, as quais sero

obrigatrias para os Estados Parte.

Seo II
Do Grupo Mercado Comum

Artigo 10
O Grupo Mercado Comum o rgo executivo do Mercosul.

Artigo 11
O Grupo Mercado Comum ser integrado por quatro membros titulares e quatro
membros alternos por pas, designados pelos respectivos Governos, entre os quais
devem constar obrigatoriamente representantes dos Ministrios de Relaes
Exteriores, dos Ministrios de Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. O
Grupo Mercado Comum ser coordenado pelos Ministrios de Relaes Exteriores.

Artigo 12
Ao elaborar e propor medidas concretas no desenvolvimento de seus trabalhos, o
Grupo Mercado Comum poder convocar, quando julgar conveniente,
representantes de outros rgos da Administrao Pblica ou da estrutura
institucional do Mercosul.

Artigo 13
O Grupo Mercado Comum se reunir de maneira ordinria ou extraordinria,
quantas vezes forem necessrias, nas condies estabelecidas em seu
Regulamento Interno.

Artigo 14
So funes e atribuies do Grupo Mercado Comum:
I - Velar, dentro dos limites de sua competncia, pelo cumprimento do Tratado de
Assuno, de seus Protocolos e dos acordos assinados em seu marco;
II - Propor projetos de Deciso ao Conselho do Mercado Comum;

181

III - Tomar as medidas necessrias para o cumprimento das Decises adotadas pelo
Conselho do Mercado Comum;
IV - Fixar programas de trabalho que assegurem progressos para o estabelecimento
do Mercado Comum;
V - Criar, modificar ou suprimir rgos, tais como subgrupos de trabalho e reunies
especializadas, para o cumprimento de seus objetivos;
VI Manifestar-se sobre as propostas ou recomendaes que lhe forem submetidas
pelos demais rgos do Mercosul no mbito de suas competncias;
VII - Negociar, com a participao de representantes de todos os Estados Parte, por
delegao expressa do Conselho do Mercado Comum e dentro dos limites
estabelecidos em mandatos especficos concedidos para essa finalidade, acordos
em nome do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organismos
internacionais. O Grupo Mercado Comum, quando dispuser de mandato para tal fim,
proceder assinatura dos mencionados acordos. O Grupo Mercado Comum,
quando for autorizado pelo Conselho do Mercado Comum, poder delegar os
referidos poderes Comisso de Comrcio do Mercosul;
VIII - Aprovar o oramento e a prestao de contas anual apresentada pela
Secretaria Administrativa do Mercosul;
IX - Adotar Resolues em matria financeira e oramentria, baseadas nas
orientaes emanadas do Conselho;
X - Submeter o Conselho do Mercado Comum a seu Regulamento Interno;
XI - Organizar as reunies do Conselho do Mercado Comum e preparar os relatrios
e estudos que este solicitar.
XII - Eleger o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul;
XIII - Supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do Mercosul;
XIV - Homologar os Regulamentos Internos da Comisso de Comrcio e do Foro
Consultivo Econmico-Social;

Artigo 15
O Grupo Mercado Comum se pronunciar mediante Resolues, as quais sero
obrigatrias para os Estados Parte.

Seo III
Da Comisso de Comrcio do Mercosul

Artigo 16

182

Comisso de Comrcio do Mercosul, rgo encarregado de assistir ao Grupo

Mercado Comum, compete velar pela aplicao dos instrumentos de poltica
comercial comum definidos pelos Estados Parte para o funcionamento da unio
alfandegria, assim como realizar o acompanhamento e a reviso dos temas e
matrias relacionadas com as polticas comerciais comuns, com o comrcio intraMercosul e com terceiros pases.

Artigo 17
A Comisso de Comrcio do Mercosul ser integrada por quatro membros titulares e
quatro membros alternos por Estado Parte e ser coordenada pelos Ministrios de
Relaes Exteriores.

Artigo 18
A Comisso de Comrcio do Mercosul se reunir pelo menos uma vez por ms ou
sempre que o Grupo Mercado Comum solicitar ou qualquer um dos Estados Parte.

Artigo 19
So funes e atribuies da Comisso de Comrcio do Mercosul:
I - Velar pela aplicao dos instrumentos comuns de poltica comercial intraMercosul e com terceiros pases, organismos internacionais e acordos de comrcio;
II - Considerar e se pronunciar sobre as solicitaes apresentadas pelos Estados
Parte com relao aplicao e ao cumprimento da taxa externa Comum e dos
demais instrumentos de poltica comercial comum;
III - Efetuar o acompanhamento da aplicao dos instrumentos de poltica comercial
comum nos Estados Parte;
IV - Analisar a evoluo dos instrumentos de poltica comercial comum para o
funcionamento da unio alfandegria e formular propostas a este respeito ao Grupo
Mercado Comum;
V - Tomar as decises vinculadas administrao e aplicao da taxa externa
comum e dos instrumentos de poltica comercial comum combinados pelos Estados
Parte;
VI - Informar o Grupo Mercado Comum sobre a evoluo e a aplicao dos
instrumentos de poltica comercial comum, sobre a tramitao das solicitaes
recebidas e sobre as decises adotadas a respeito destas;
VII - Propor ao Grupo Mercado Comum novas normas ou modificaes das normas
existentes em matria comercial e alfandegria do Mercosul;
VIII - Propor a reviso das alquotas tributveis de itens especficos da taxa externa

183

comum, inclusive para contemplar casos referentes a novas atividades produtivas no

mbito do Mercosul;
IX - Estabelecer os comits tcnicos necessrios para o adequado cumprimento de
suas funes, assim como dirigir e supervisionar atividades;
X - Desempenhar as tarefas vinculadas poltica comercial comum que o Grupo
Mercado Comum solicitar;
XI - Adotar o Regulamento Interno, que ser submetido ao Grupo Mercado Comum
para sua homologao.

Artigo 20
A Comisso de Comrcio do Mercosul se pronunciar mediante Diretrizes ou
Propostas. As Diretrizes sero obrigatrias para os Estados Parte.

Artigo 21
Alm das funes e atribuies estabelecidas nos Artigos 16 e 19 do presente
Protocolo, corresponder Comisso de Comrcio do Mercosul o exame das
reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio do
Mercosul, originadas pelos Estados Parte ou em demandas de particulares pessoas fsicas ou jurdicas -, relacionadas com as situaes previstas nos Artigos 1
ou 25 do Protocolo de Braslia, quando estiverem dentro de sua rea de
competncia.
Pargrafo primeiro - O exame das referidas reclamaes no mbito da Comisso de
Comrcio do Mercosul no obstar a ao do Estado Parte que realizou a
reclamao ao amparo do Protocolo de Braslia para a Soluo de Controvrsias.
Pargrafo segundo - As reclamaes originadas nos casos estabelecidos no
presente artigo sero tramitadas de acordo com o procedimento previsto no Anexo
deste Protocolo.

Seo IV
Da Comisso Parlamentar Conjunta

Artigo 22
A Comisso Parlamentar Conjunta o rgo representativo dos Parlamentos dos
Estados Parte no mbito do Mercosul.

184

Artigo 23
A Comisso Parlamentar Conjunta ser integrada por igual nmero de
parlamentares representantes dos Estados Parte.

Artigo 24
Os integrantes da Comisso Parlamentar Conjunta sero designados pelos
respectivos Parlamentos Nacionais, de acordo com seus procedimentos internos.

Artigo 25
A Comisso Parlamentar Conjunta procurar acelerar os procedimentos internos
correspondentes nos Estados Parte para a pronta entrada em vigor das normas
emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo. Da mesma
forma, coadjuvar na harmonizao de legislaes, tal como for requerido pelo
avano do processo de integrao. Quando for necessrio, o Conselho solicitar
Comisso Parlamentar Conjunta o exame de temas prioritrios.

Artigo 26
A Comisso Parlamentar Conjunta remeter Recomendaes ao Conselho do
Mercado Comum, por intermdio do Grupo Mercado Comum.

Artigo 27
A Comisso Parlamentar Conjunta adotar seu Regulamento Interno.

Seo V
Do Foro Consultivo Econmico-Social

Artigo 28
O Foro Consultivo Econmico-Social o rgo de representao dos setores
econmicos e sociais e ser integrado por igual nmero de representantes de cada
Estado Parte.

185

Artigo 29
O Foro Consultivo Econmico-Social ter funo consultiva e se manifestar
mediante Recomendaes para o Grupo Mercado Comum.

Artigo 30
O Foro Consultivo Econmico-Social submeter seu Regulamento Interno ao Grupo
Mercado Comum para sua homologao.

Seo VI
Da Secretaria Administrativa do Mercosul
Artigo 31
O Mercosul contar com uma Secretaria Administrativa como rgo de apoio
operativo. A Secretaria Administrativa do Mercosul ser responsvel pela prestao
de servios aos demais rgos do Mercosul e ter sede permanente na cidade de
Montevidu.

Artigo 32
A Secretaria Administrativa do Mercosul desempenhar as seguintes atividades:
I - Servir como arquivo oficial da documentao do Mercosul;
II - Realizar a publicao e a difuso das normas adotadas no marco do Mercosul.
Neste contexto, corresponder-lhe-:
1.

Realizar, em coordenao com os Estados Parte, as tradues autnticas

para os idiomas espanhol e portugus de todas as decises adotadas pelos rgos
da estrutura institucional do Mercosul, conforme o previsto no Artigo 39;
b) Editar o Boletim Oficial do Mercosul.
III) - Organizar os aspectos logsticos das reunies do Conselho do Mercado
Comum, do Grupo Mercado Comum e da Comisso de Comrcio do Mercosul e,
dentro de suas possibilidades, dos demais rgos do Mercosul, quando estas forem
celebradas em sua sede permanente. No que se refere s reunies realizadas fora

186

de sua sede permanente, a Secretaria Administrativa do Mercosul proporcionar

apoio ao Estado no qual for realizada a reunio.
IV - Informar regularmente os Estados Parte sobre as medidas implementadas por
cada pas para incorporar em seu ordenamento jurdico as normas emanadas dos
rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo;
V - Examinar as listas nacionais dos rbitros e especialistas, assim como
desempenhar outras tarefas determinadas pelo Protocolo de Braslia, de 17 de
dezembro de 1991;
VI - Desempenhar as tarefas que lhe forem solicitadas pelo Conselho do Mercado
Comum, Grupo Mercado Comum e Comisso de Comrcio do Mercosul;
VII - Elaborar seu projeto de oramento e, uma vez que este for aprovado pelo
Grupo Mercado Comum, praticar todos os atos necessrios para sua correta
execuo;
VIII - Apresentar anualmente sua prestao de contas ao Grupo Mercado Comum,
assim como um relatrio sobre suas atividades;
Artigo 33
A Secretaria Administrativa do Mercosul estar a cargo de um Diretor, quem ter a
nacionalidade de um dos Estados Parte. Este ser eleito pelo Grupo Mercado
Comum, de forma rotativa, sob prvia consulta aos Estados Parte, e ser designado
pelo Conselho do Mercado Comum. Ter mandato de dois anos, estando proibida
sua reeleio.

Captulo II
Personalidade Jurdica

Artigo 34
O Mercosul ter personalidade jurdica de Direito Internacional.

Artigo 35
O Mercosul poder, no uso de suas atribuies, praticar todos os atos necessrios
para a realizao de seus objetivos, em especial contratar, adquirir ou alienar bens
mveis e imveis, comparecer em juzo, conservar fundos e fazer transferncias.

187

Artigo 36
O Mercosul celebrar acordos de sede.

Captulo III
Sistema de Tomada de Decises

Artigo 37
As decises dos rgos do Mercosul sero tomadas por consenso e ante a presena
de todos os Estados Parte.

Captulo IV
Aplicao Interna das Normas Emanadas dos rgos do Mercosul

Artigo 38
Os Estados Parte se comprometem em adotar todas as medidas necessrias para
assegurar, em seus respectivos territrios, o cumprimento das normas emanadas
dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo.
Pargrafo nico - Os Estados Parte informaro a Secretaria Administrativa do
Mercosul sobre as medidas adotadas para este fim.

Artigo 39
Ser publicado no Boletim Oficial do Mercosul, integralmente, em espanhol e em
portugus, o teor das Decises do Conselho do Mercado Comum, das Resolues
do Grupo Mercado Comum, das Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul e
dos Laudos Arbitrais de soluo de controvrsias, assim como qualquer ato que o
Conselho do Mercado Comum ou o Grupo Mercado Comum entenderem necessrio
atribuir publicidade oficial.

188

Artigo 40
Com o fim de garantir a vigncia simultnea nos Estados Parte das normas
emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo, dever ser
seguido o seguinte procedimento:
i.

ii.

iii.

Uma vez aprovada a norma, os Estados Parte adotaro as medidas

necessrias para sua incorporao ao ordenamento jurdico nacional e as
comunicaro Secretaria Administrativa do Mercosul;
Quando todos os Estados Parte tiverem informado a incorporao a seus
respectivos ordenamentos jurdicos internos, a Secretaria Administrativa do Mercosul
comunicar o fato a cada Estado Parte;
As normas entraro em vigor simultaneamente nos Estados Parte trinta (30)
dias depois da data de comunicao efetuada pela Secretaria Administrativa do
Mercosul, nos termos do literal anterior. Com este objetivo, os Estados Parte, dentro
do prazo mencionado, daro publicidade do incio da vigncia das referidas normas
por intermdio de seus respectivos dirios oficiais.

Captulo V
Fontes Jurdicas do Mercosul
Artigo 41
As fontes jurdicas do Mercosul so:
I.
O Tratado de Assuno, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou
complementares;
II.

Os acordos celebrados no marco do Tratado de Assuno e seus protocolos;

III.
As Decises do Conselho do Mercado Comum, as Resolues do Grupo
Mercado Comum e as Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul, adotadas
desde a entrada em vigor do Tratado de Assuno.

Artigo 42
As normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo
tero carter obrigatrio e, quando for necessrio, devero ser incorporadas aos
ordenamentos jurdicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela
legislao de cada pas.

189

Captulo VI
Sistema de Soluo de Controvrsias

Artigo 43
As controvrsias que surgirem entre os Estados Parte sobre a interpretao,
aplicao ou descumprimento das disposies contidas no Tratado de Assuno,
dos acordos celebrados em seu marco de, assim como das Decises do Conselho
do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum e das Diretrizes da
Comisso de Comrcio do Mercosul, sero submetidas aos procedimentos de
soluo estabelecidos no Protocolo de Braslia, de 17 de dezembro de 1991.
Pargrafo nico Ficam tambm incorporadas aos Artigos 19 e 25 do Protocolo de
Braslia as Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul.

Artigo 44
Antes de culminar o processo de convergncia da Taxa Externa Comum, os Estados
Parte faro uma reviso do atual sistema de soluo de controvrsias do Mercosul
visando a adoo do sistema permanente a que se referem o Item 3 do Anexo III do
Tratado de Assuno e o Artigo 34 do Protocolo de Braslia.

Captulo VII
Oramento
Artigo 45
A Secretaria Administrativa do Mercosul contar com um oramento para atender a
suas despesas de funcionamento e quelas que dispuserem o Grupo Mercado
Comum. Tal oramento ser financiado, em partes iguais, por contribuies dos
Estados Parte.

Captulo VIII
Idiomas

Artigo 46

190

Os idiomas oficiais do Mercosul so o espanhol e o portugus. A verso oficial dos

documentos de trabalho ser a feita no idioma do pas sede de cada reunio.

Captulo IX
Reviso

Artigo 47
Os Estados Parte convocaro, quando julgarem oportuno, uma conferncia
diplomtica com o objetivo de revisar a estrutura institucional do Mercosul
estabelecida pelo presente Protocolo, assim como as atribuies especficas de
cada um de seus rgos.

Captulo X
Vigncia
Artigo 48
O presente Protocolo, parte integrante do Tratado de Assuno, ter durao
indefinida e entrar em vigor trinta (30) dias aps a data do depsito do terceiro
instrumento de ratificao. O presente Protocolo e seus instrumentos de ratificao
sero depositados ante o Governo da Repblica do Paraguai.

Artigo 49
O Governo da Repblica do Paraguai notificar os Governos dos demais Estados
Parte a data do depsito dos instrumentos de ratificao e da entrada em vigor do
presente Protocolo.

Artigo 50
Em matria de adeso ou denncia, regero como um todo, para o presente
Protocolo, as normas estabelecidas pelo Tratado de Assuno. A adeso ou
denncia ao Tratado de Assuno ou ao presente Protocolo significam, ipso jure, a
adeso ou denncia ao presente Protocolo e ao Tratado de Assuno.

191

Captulo XI
Disposio Transitria

Artigo 51
A estrutura institucional prevista no Tratado de Assuno de 26 de maro de 1991,
assim como os rgos por ela criados, manter-se-o at a data de entrada em vigor
do presente Protocolo.

Captulo XII
Disposies Gerais

Artigo 52
O presente Protocolo ser denominado "Protocolo Ouro Preto".

Artigo 53
Ficam derrogadas todas as disposies do Tratado de Assuno, de 26 de maro de
1991, que estiverem em conflito com os termos do presente Protocolo e com o
contedo das Decises aprovadas pelo Conselho do Mercado Comum durante o
perodo de transio.
Feito na cidade de Ouro Preto, Repblica Federativa do Brasil, aos dezessete dias
do ms de dezembro de mil novecentos e noventa e quatro, em um original, nos
idiomas portugus e espanhol, sendo ambos os textos igualmente autnticos.

192

O Governo do Paraguai enviar cpia autenticada do presente Protocolo aos

Governos dos demais Estados Parte.

PELA REPBLICA ARGENTINA

Carlos Sal Menem, Guido Di Tella

PELA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Itamar Franco, Celso L. N. Amorin

PELA REPBLICA DO PARAGUAI

Juan Carlos Wasmosy, Luis Mara Ramirez Boettner

PELA REPBLICA ORIENTAL DO URUGUAI

Luis Alberto Lacalle Herrera, Sergio Abreu