ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO:

iQUE SE NEGOCIA?
ANDREA BUTELh4ANN

INTRODUCCION
1.

II.

III.

IV.

71

REGLAS PARA EL COMERCIO DE BIENES

77

1.
2.
3.
4.
5.

77
82
85
88
89

Reglas de origen
Barreras en la frontera
Trato nacional y estndarestcnicos
Compras gubernamentales
Excepciones

PROTECCION CONTRA COMPETENCIA EXTERNA

91

1. Salvaguardias
2. Competencia desleal

91
94

TEMAS NO TRADICIONALES

100

1.
2.
3.
4.

100
102
105
107

Inversin
Servicios
Servicios financieros
Propiedad intelectual

MECANISMOS DE SOLUCION DE DISPUTAS

109

1. Mecanismo general de solucin de disputas en acuerdo

110
Canad- Estados Unidos
2. Mecanismo de solucin de controversias en casosde tarifas
compensatorias o antidumping en acuerdo Canad-EstadosUnidos 111
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

113

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?*
ANDREA BUTELMANN

INTRODUCCION
En los ltimos anos ha habido una tendencia renovada hacia la integracin
econmica en distintas regiones del mundo. En Amrica Latina esta tendencia se
ha reflejado en acuerdos comerciales bilaterales y en el intento de formacin de
mercados comunes regionales. Recientemente se ha planteado adems la
posibilidad de suscribir acuerdos comerciales con Estados Unidos e ir
construyendo una rea de libre comercio en el hemisferio occidental.
En este contexto integracionista hemos considerado importante analizar las
caractersticas concretas de un acuerdo de libre comercio (ALC), cules son las
materias a negociar en la formacin de un rea de libre comercio y qu cambios
en las regulaciones internas y en las prcticas de comercio internacional se
comprometen a efectuar los pases involucrados en estas iniciativas.
Para tales efectos, se escogi estudiar el ALC que rige el comercio bilateral
entre Canad y Estados Unidos desde 1989. Se ha elegido este tratado, entre
otras razones, por ser el ms reciente y moderno en el sentido que considera
muchos aspectos en los que an no se alcanza un acuerdo en las rondas de
negociacibn del GATT.
Adems es importante analizar este acuerdo pues existe la percepcin de
que cualquier acuerdo bilateral que firme Estados Unidos con pases
latinoamericanos, dentro de la Iniciativa para las Amricas, tendra como punto
de partida el acuerdo entre Canad y Estados Unidos. Esto ha sido confirmado
en las actuales negociaciones para cl Area de Libre Comercio de Amrica del
Norte (ALCAN) que incluye a Mxico, Canad y Estados Unidos.

Erte trabajo no hubiera sido posible sin los conocimientos recogidos en mltiples reuniones de
trabajo organizadas por el Ministerio de Hacienda en las que ofrecieron su valiosa experiencia
funcionarios de distintas reparticiones pblicas -principalmente del Ministerio de Hacienda,
Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministetio
de Economa- consultores privados,
representantes del sector empresarial y funcionarios del Banco Mundial, GAm y SELA Entre
muchos otros, quisiera agradecer a Fernando Agero, Sergio Escudero, Carmen Luz Guarda,
Patricio Meller, Felipe Morand, Francisco Javier Kecabarren, Ral E. Sez, Sebastin Sez, Jos
Miguel Snchez, Ana Maria Vallina, Andrs Velasco, Ricardo Vicua y Lee Ward. Los errores
son dc mi exclusiva responsabilidad.

72

ANDREA

BUTELMANN

Sin embargo, analizar este acuerdo por separado no es suficiente por dos
razones. Por un lado para evaluar las exigenciasque impondr un ALC a un pas
miembro del GATT cs necesario compararlas con los compromisos que ese pas
ya ha suscrito en la instancia multilateral. Por otro lado, actualmente se estn
negociando modificaciones y adiciones al acuerdo multilateral en la llamada
Ronda Uruguay del GATT. Estas negociacionestendrn un efecto en futuros
ALCs puesto que cl incentivo para suscribirlos es conseguir mejores condiciones
de las que asegurael tratado multilateral.
Es as que en cada tema expuesto en este trabajo se presenta lo que exige
actualmente el GATT, 10 que se ha acordado en forma preliminar en la Ronda
Uruguay segn 10 que se plantea en el borrador presentado por Arthur Dunkel,
Director Genera1del GATT, en diciembre de 1991y, por ltimo, lo estipulado en
el acuerdo entre Canad y Estados Unidos. Adems, en cada seccin se
presentan las consecuenciasque tendra para Chile firmar un ALC -similar al que
suscribieron Canad y Estados Unidos- en trminos de cambios en sus
regulaciones internas y en sus prcticas comerciales.
Para entender por qu se incluyen algunostemas especficos en un acuerdo
de libre comercio es importante aclarar las diferencias existentes entre distintos
esquemas de integracin econmica. En grados crecientes de integracin se
encuentran las Arcas de Libre Comercio, las Uniones Aduaneras y los Mercados
Comunes. En un ALC los pasessignatarios reducen o eliminan las barreras al
comercio entre ellos pero cada uno mantiene autonomfa para imponer el nivel de
barreras que prefiera para el comercio con pasesno integrantes del acuerdo. En
una Unin Aduanera, por otra parte, junto con eliminar las barreras para el
comercio entre los pasesmiembros, se acuerda un arancel externo comn para
gravar las importaciones provenientes de terceros pases. As las importaciones
desde pases que no son miembros de la unin aduanera se vern gravados con
las mismas tasas,independientemente del puerto de entrada al area. El Mercado
Comn, por ltimo, permite adems el movimiento libre de factores entre los
pasesintegrantes. Existen ademsformas ms completas de integracin en que
se coordinan o, an ms, unifican polticas monetarias, cambiarias, fiscales,etc.
La principal diferencia entre un ALC y una Unin Aduanera, en cuanto a
los temas a negociar para su formacin, radica en la necesidad de determinar
reglas de origen. En un ALC, al tcncr distintas barreras al comercio con terceros
paseses posible que exportadores de pasesno integrantes del ALC aprovechen
las ventajas del acuerdo ingresando sus mercaderas por el pas del ALC que
tiene menores tarifas externas,siguiendo su recorrido a otros mercados del ALC
sin pagar ms aranceles. Para evitar que ello suceda se lijan reglas para
determinar qu bienes sern considerados originarios del rea de libre comercio
y se beneficiarn de sus ventajas y cules, aunque provengan del otro pas
signatario, no podrn beneficiarse del acuerdo puesto que parte importante de su
valor fue generado Cueradel rea.
Cualquiera sea el esquema de integracin, el hecho de tener aranceles
preferenciales para las importaciones provenientes de otros paises del ALC con
respecto a las que se originan en pasesque no son socios del ALC generar dos

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?

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fenmenos: creacin de comercio y desviacin de comercio. El primer fenmeno

es comn a cualquier tipo de liberalizacin comercial y se refiere a la mejora de
la asignacin de recursos de un pas al disminuir la distorsin con que se perciben
los precios externos; esta creacin tiene un efecto positivo en el bienestar del pas
que liberaliza.
La desviacin surge del hecho de que la liberalizacin es
discriminatoria; beneficia slo a los pases miembros del ALC y, por tanto,
introduce una distorsin en los precios relativos de distintos proveedores
posibilitando una sustitucin desde las fuentes ms eficientes a otras de mayor
costo para el pas. La desviacin de comercio, por tanto, tiene un efecto negativo
en el bienestar del pas. Las reglas de origen, al dar preferencia a los insumos
originados en el rea de libre comercio, tambin generarn desviaciones en el
comercio.
Como veremos en este artculo, un ALC es mucho ms que un acuerdo
sobre el tratamiento aduanero a las importaciones de los pases miembros. Ha
habido un importante incremento en el nmero de temas incluidos en acuerdos
de este tipo. En parte ello se debe al hecho de que las barreras aduaneras al flujo
de bienes son cada vez ms bajas lo que permite identificar otro tipo de trabas
que previamente no se hacan evidentes. Un ejemplo de ello son los requisitos
que a veces imponen los pases a los inversionistas que fijan mnimos al
porcentaje de utilizacin de insumos nacionales o al porcentaje de exportaciones
dentro de las ventas totales. Estas medidas entraban el comercio y son temas que
se han incluido en las negociaciones ms recientes. Por otra parte, cl aumento dc
la importancia del comercio en servicios dentro del comercio internacional total
requiere la implementacin de medidas que introduzcan una disciplina al
comercio de servicios similar a la que rige el intercambio de bienes.
Otra de las razones que explica la incorporacin de nuevos temas, en
especial a la agenda de negociaciones del GATT, es que al incluirlos en un
paquete que abarca muchos temas su negociacin se hace ms atractiva. As, se
logra que pases que no hubieran estado dispuestos a tratar el tema por s solo
acceden a hacerlo cuando la agenda es ms amplia y el xito de las ncgociacioncs
puede asegurarle ventajas en otras reas.
Estos temas no tradicionales no han sido, en general, considerados en las
negociaciones de ALCs firmados por pases latinoamericanos; pero, sin lugar a
dudas, sern parte fundamental de las negociaciones de cualquier ALC en que
participen los Estados Unidos y, por tanto, es fundamental entender cules son
las especificidades de estos temas.
La organizacin de este artculo se basa en cuatro temas principales.
Despus de esta introduccin, el primer captulo incluye todas las disposiciones
que regulan el comercio en bicncs tanto en lo que se refiere a los obstculos al
comercio impuestos en las fronteras como a aquellos que surgen de la regulacin
interna de cada pas. El segundo captulo estipula los mecanismos que cada pas
puede utilizar para proteger a los sectores sustituidores de importaciones dc un
aumento en la competencia externa, ya sea sta desleal o no. En el tercer
captulo se incluyen los llamados temas no tradicionales los cuales no se refieren
directamente a las reglas de comercio en bienes; estos incluyen los temas de la

14

ANDREA

BUTELMANN

regulacin sobre comercio de servicios, propiedad intelectual y de inversin

extranjera. Por ltimo, SCtratan los temas institucionales sobre resolucin de
controversias.
Como se explicaba ms arriba, en cada una de estasseccionesse expone lo
que plantea el GATT sobre la materia, lo que se discute en la Ronda Uruguay, lo
acordado en el ALC entre Canad y Estados Unidos y, por ltimo, puntos
especficos que surgiran en una negociacin entre Chile y Estados Unidos. A
continuacin se resumen caractersticas cspecticas que surgirn en una
negociacin entre Chile y Estados Unidos en los temas examinados en este
artculo:
-

Reglas de origen: Chile deber tratar de que en un ALC con EE.UU. se

adopten reglas de origen poco estrictas para minimizar la desviacin de
comercio y los costos que l involucra. An ms, dada las bajas tarifas externas que mantienen ambos pases, el imponer reglas dc origen exigentes
podra anular las ventajas de acceso logradas en un ALC. Ello porque
cumplir con una regla de origen exigente puede ser ms caro que seguir
afecto a la tarifa que mantiene el otro pas para las importaciones
provenientes de pasesno socios.

Tarifas y barreras: En materia tarifaria no debiera haber grandes

problemas para fijar un programa de desgravacingradual, excepto cn sectores tradicionalmente conflictivos como el agrcola, especficamenteen los
rubros de trigo, harma, azcar y semillas oleaginosas. Es importante asimismo ser cuidadoso con la eliminacin de drawbacks puesto que el esquema
tarifario escalonado que mantiene EE.UU. podra darle ventajas artificiales
sobre los productores chilenos.

Trato nacional y estandarestcnicos: Prcticamente, no se observangrandes desviaciones con respecto a la regla que exige que las legislaciones
sobre intercambio interno y normas tcnicas no discriminen entre bienes
importados y nacionales.
Sin embargo, es necesario precisar y definir algunos tpicos tales como
armoni7acibn de estndares, transparencia en el proceso de adopcin de
ellos y confiabilidad de los sistemasde certificacin.
Compras gubernamentales: En este tpico Chile no tendra que hacer grandes cambios, ya que en la prctica sus adquisiciones pblicas se rigen por el
principio de minimizacin de costos y no el de proteccin a la industria
nacional. Sin embargo, este principio debera incorporarse explcitamente
en la legislacin y se deben crear las instancias ante las cuales se puedan
alegar casosde discriminacin en la adjudicacin de contratos pblicos. La
firma del Cdigo de Compras Gubernamentales del GATT y su
implementacin constituira un importante paso hacia la estabilidad y
transparencia de las adjudicaciones en este sector.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

75

Estados Unidos sostiene una prctica discriminatoria ms deliberada en sus

adquisiciones gubernamentales y Chile debera intentar lograr acceso a algunas licitaciones eligiendo aquellos bienes en los que posee ventajas comparativas.
Excepciones: En la prctica no existen ALCs que no incluyan excepciones
al programa de liberalizacin. Las excepciones depcndcn de la estructura
econmica y poltica dc los pases socios. Es difcil, sin embargo, que a
Chile, por un lado, le interese excluir algn sector de la liberalizacin y, por
otro, que EE.UU. se lo permita.
Lo ltimo por el bajo poder de
negociacin de Chile y del posible precedcntc que tenga este acuerdo para
futuras negociaciones de EE.UU. con otros pases latinoamericanos.
Salvaguardias: En un ALC entre Chile y EE.UU. lo ms probable es que
sea Chile el que use medidas de proteccin de emergencia ante aumentos
bruscos en las importaciones de un bien que daen la industria nacional.
Para ello, antes que nada, Chile tendra que dictar una ley de salvaguardias,
de la cual carece hoy en da.
Tarifas compensatorias y antidumping: Uno de los principales argumentos
para negociar un ALC con los Estados Unidos es protegerse de las frecuentes medidas compensatorias y antidumping que aplica ese pas. Sin embargo, hasta ahora ningn pas ha logrado que Estados Unidos modifique su
legislacin al respecto. El avance ms significativo ha sido lograr que esas
decisiones sean apelables a un panel bilateral. De esa manera, la apelacin
sigue un proceso mas expedito e imparcial.
La legislacin dc Chile al rcspccto es algo incompleta y los procedimientos
para determinar la imposicin de una tarifa que proteja de la competencia
desleal no son lo suficientemente transparentes. As, si la aspiracin es la
constitucin de una pancl binacional que revise que las medidas compensatorias y antidumping se ajusten a las leyes del pas que las impone, ser
necesario hacer algunos ajustes a las leyes chilenas.
Dependiendo de los resultados de la Ronda Uruguay, Estados Unidos
tambin debera alterar su legislacin. Si la Ronda Uruguay no concluye
satisfactoriamente, Chile debera tratar de incorporar en sus negociaciones
algunas de estas modificaciones para que las acciones compensatorias de
Estados Unidos sean menos dainas.
Inversin: Los regmenes que regulan la inversin extranjera de Estados
Unidos y Chile se encuentran entre los ms liberales y poco discriminatorios. Sin embargo, hay algunas disposiciones del rgimen chileno
que debern ser modificadas; ellas se refieren a la transparencia de los
procedimientos de aprobacin de las inversiones y al plazo mnimo para la
repatriacin del capital invertido.
Estas modificaciones no sern muy

76

ANDREA

BUTELMAhN

difciles de aprobar y es posible que se adopten incluso si el ALC entre Estados Unidos y Chile no se concreta.
Servicios: En general, la principal traba para comerciar internacionalmente
en servicios se halla en las dificultades de establecimiento. En efecto, dado
que para ofrecer el servicio a menudo se requiere un contacto personalizado, es necesario tener presencia en el pafs del cliente. Dado que
tanto en Estados Unidos como en Chile existen pocas barreras a la
inversin extranjera, este tema no crear conflictos importantes.
Existen algunas leyes discriminatorias en cuanto a los servicios de
transporte, sin embargo, este sector ha sido excluido en la mayora de las
negociacionescomerciales.
Servicios financieros: En este caso no se detectan discriminaciones de importancia en las leyes que rigen este sector en Estados Unidos o en Chile.
Si bien las regulaciones de ambos pases son estrictas, ellas no diferencian
entre inversionistasnacionales0 extranjeros.
Sera interesante lograr avancespuntuales en el reconocimiento mutuo de
algunas de las funciones de las entidades reguladoras locales. EIIO
facilitarfa algunastransaccionesfinancieras que se desarrollan actualmente.
Propiedad intelectual: Es claro que Chile se va a ver presionado durante la
negociacin para que modifique su ley dc propiedad intelectual, en especial
lo que dice relacin a patentes farmacuticas. Chile adopt recientemente,
ante presiones de Estados Unidos, una nueva ley de propiedad intelectual.
Sin embargo la ley no satisfizo a los Estados Unidos por tener un perodo de
proteccin por patentes menor a lo deseado y por no considerar un
mecanismo de pipeline.
Est por verse si Chile podr resistir las presiones de Estados Unidos y
acoger lo que se acuerde en el GATT sobre la materia, una vez concluida la
Ronda Uruguay, o deber modificar nuevamentesu legislacin.
Solucin de disputas: El mecanismo general de resolucin de disputas en
este tipo de acuerdos con Estados Unidos ya est relativamente establecido.
Si a travs de consultasy mediacin no se resuelvela controversia, se designa un panel binacional cuya determinacin ser obligatoria si as lo aceptan
las partes de antemano.
Lo que queda menos claro es cul ser el sistema de resolucin de disputas
en el caso de tarifas compensatorias y antidumping. En cl acuerdo entre
Canad y Estados Unidos se determin que stas seran apelables a un
panel binacional cuyas decisiones seran finales. Este panel debera determinar si el proceso para decidir la aplicacin de la medida corresponda a
lo especificado en la ley nacional.
Como se mencion anteriormente, para que Chile pueda acceder debera

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

i.QUE SE NEGOCIA?

77

hacer ajustes en su legislacin y hacer ms transparentes los procesos de

decisin para que as puedan ser revisadospor una instancia binacional.
1.

REGLAS PARA EL COMERCIO

DE BIENES

Para asegurar que el comercio internacional de bienes no se vea

distorsionado se deben eliminar tanto los mecanismos de proteccin que se
aplican en la frontera (captulo 1, seccin 2) -aranceles aduaneros, cuotas,
subsidio a las exportaciones, etc.- como regulaciones internas que discriminan
contra los bienes importados. Esa discriminacin se puede encontrar en leyes
tributarias, regulaciones tcnicas, etc. Son estasltimas barreras al comercio las
que se tratan de evitar en las estipulaciones comentadas en la seccin 3 del
caplulo 1.
Cuando la liberalizacin se da en un contexto bilateral dentro de un
acuerdo de libre comercio, es importante para cada pas que la rebaja arancelaria
beneficie solamente a los pases signatarios, son por eso parte medular del
acuerdo las reglas de origen que fijan qu bienes sern considerados originarios
del otro pas signatario y recibirn, por tanto, la preferencia arancelaria. Este
tema es tratado en el captulo 1,seccin 1.
Por ltimo se describen las regulaciones para compras gubernamentales
(seccibn 4, captulo 1), que reprcscntan una excepcin parcial a la regla de trato
nacional, y excepciones sectoriales o circunstanciales a la liberalizacin del
comercio en bienes (seccin 5, captulo 1).
1.

REGLAS

DE ORIGEN

Este aspecto es central al firmar un tratado de libre comercio en contraste

con el caso de la formacin de una unin aduanera. En un tratado de libre
comercio los pases firmantes reducen las barreras al comercio entre ellos pero
no coordinan su poltica comercial con respecto a terceros pases. Es por eso
importante definir, antes que nada, que bienes van a ser considerados
importaciones originadas en el pas socio del tratado y a cuales se les seguir
dando el trato otorgado a los terceros pases. Ello, para que estos ltimos no SC
vean beneficiados por el acuerdo internando sus mercaderas al rea de libre
comercio a travs del pas con menor tarifa externa.
Las reglas de origen definen qu bienes van a ser considerados como
originarios del pas exportador. En casos en que parte de la materia prima o
insumos intermedios que se usan en la produccin no hayan sido originados en cl
pas exportador, se deben aplicar criterios que definan si los insumos importados
han sido sometidos, cn el territorio de ese pas, a un proceso productivo
suficientemente significativo como para que el bien final sea considerado
originario del pas exportador y reciba el trato arancelario preferencial. En
general, las reglas para conceder origen en tratados bilaterales se basan en tres
procedimientos que a menudo son complementarios:

78

ANDREA

BUTELMANN

Proporcin mnima de componente nacional: se determina el porcentaje

mnimo del costo o valor del producto que debe tener componcntc
nacional.

b)

Reclasiticacin arancelaria: exige que el bien exportado tenga una

clasificacibn arancelaria distinta a la de los insumos importados.

Proceso productivo: se definen los procesos productivos que convertiran

las materias primas o insumos intermedios importados en bienes originados
en el pas exportador.

Adems existen exigencias en cuanto al transporte de mercanca. En la

mayora de los acuerdos ste debe ser directo desde el pas exportador al pas
importador permitiendo slo transbordo en terceros pases.
En Estados Unidos se usa el criterio de transformacin sustanciall. La
definicin de transformacin sustancial es muy vaga y por ello su aplicacin
queda sujeta a la discrecionalidad del oficial de aduana introduciendo
incertidumbre sobre la tarifa a la que estar afecta la mercanca. En un contexto
multilateral, sin embargo, es poco el daro que se puede causar ya que son pocos
los pases que no estn beneficiados por la clusula de Nacin Ms Favorecida
(NMF) y, por tanto, la mayora de los insumosse generan en el rea beneficiada.
En programas de preferencias arancelarias restringidos a ciertos pases, sin
embargo, el tema de las reglas de origen pasa a tener un rol ms importante. En
la mayora de los programas preferenciales que otorga Estados Unidos se
mantiene el criterio de transformacin sustancial agregndole exigenciassobre el
porcentaje mnimo de componente nacional*. Persiste, entonces, el problema de
incertidumbre que introduce la definicin de transformacin sustancial. Es por
esto que en el caso del acuerdo comercial firmado entre Estados Unidos y
Canad se opt por hacer el esfuerzo de fijar reglas que no dejarn lugar a
interpretaciones. Para ello se eligi el sistema de reclasificacin arancelaria. Si
bien este sistema se basa en el principio de transformacin sustancial, l tija una
regla para cada bien basada en el Sistema Armonizado de Designacin y
Codificacin de Mercanca (SA); el sistema de reclasificacin arancelaria indica
cul debe ser el cambio en clasificacin arancelaria del bien final con respecto al

Se considera que ha habido transformacin sustancial si: a) un artculo comercial nuevo y

diferente ha sido creado; b) el artculo final tiene un nombre, carcter ylo uso distinto que el de
sus componentes; c) los materiales fuemn alterados en forma significativa, y no slo empacados
o armados); d) el artculo final es el resultado del proceso productivo sustancial; e) el artculo
final es el resultado de transformar un bien intermedio en un bien de consumo reconocible.
la mayor parte de las importaciones entran a Estados Unidos afectas a la tarifa Nacin Ms
Favorecida (NMF). Las importaciones desde pases que no han obtenido estatus NMF se ven
gravadas con tasas promedio ms altas. Adems se otorgan preferencias arancelarias con
respecto a la tarifa Nh4F en el marco de los siguientes programas o acuerdos: Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP), Iniciativa para la Cuenca del Caribe, Acuerdo de Libre
Comercio con Israel, Acuerdo de Libre Comercio con Canad y el trato a las importaciones
provenientes de posesiones insulares.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

79

insumo im orlado para que el bien sea considerado originario del pas
P
exportador .
La regla de rcclasificacin o salto arancelario en el ALC entre Canad y
Estados Unidos se complementa, en algunos casos, con exigencias de porcentaje
mnimo de costo de materiales y de produccin de origen nacional. Para los
pocos bienes en que no se especifica el requisito de cambio en la clasificacin
arancelaria se le aplica una regla general que requiere que el valor de los
materiales originados dentro del rea de libre comercio ms el costo directo de
procesamiento local sea por lo menos 50% del valor del bien exportado. Por
ltimo existen procesos que aunque cumplan con las reglas de reclasificacin y
componente nacional no se les reconocer origen si sus procesos de produccin
en el pas exportador han sido demasiado simples4.
Es interesante notar, por ltimo, que cn las negociaciones para el ALCAN
se ha considerado la posibilidad de adoptar un arancel externo comn para
algunos bicncs cn que no se ha podido llegar a acuerdo respecto a la regla de
origen.
Temas de una negociacin en el caso chileno
En esta seccin se indica cules son los temas pertinentes al determinar una
estrategia de negociacin para un eventual ALC entre Chile y Estados Unidos.
En algunos temas se elige una posicin y cn otros slo se indican las ventajas y
desventajas de las distintas opciones.
A.

Regias de origen: icun estrictas?

Reglas de origen muy estrictas pueden incrementar la desviacin de

comercio de un ALC y los costos en bicncstar que ella produce, ya que inducen a
la sustitucin de insumos de la fuente ms barata por insumos de pases
signatarios. Al mismo tiempo pueden aumentar los costos de la produccin
nacional que, por cumplir con las reglas de origen requeridas por el tratado, se
puede tornar menos competitiva en otros mercados. Ello porque no es facil para
una empresa producir el mismo bien con insumos originados en distintos pases
segn cual sea el pas de destino de la produccin.
En el caso de Chile, al ser un pas relativamente abundante en recursos
naturales que forman su base exportadora, las exigencias de las reglas de origen
probablemente no afectaran a la mayora de sus exportaciones actuales. Sin
embargo, a medida de que se diversifique su canasta exportadora, altas reglas de
origen podran limitar los beneficios que se obtengan de un acuerdo.

3
4

El cambio de clasificacin arancelaria puede ser de captulo o subgrupos dentro de un captulo,

dependiendo del tipo de bienes.
No confieren origen, aunque cumplan con las normas de origen, procesos simples de empaque,
dilucin en agua u otra materia que no cambie cl carcter del bien o cualquier otm proceso
destinado ~610 a evadir el propsito de las normas de origen.

ANDREGt BUTELMANN

80

El caso para reglas de origen poco restrictivas se refuerza en el caso de

Chile por varias razones. Especficamente, en el caso de un eventual acuerdo con
EE.UU./ALCAN, si bien Estados Unidos es el principal socio comercial de
Chile, el comercio con los tres pasesde Amrica del Norte flucta alrededor de
slo el 20%, cifra muy inferior a lo que representa Estados Unidos para cl
comercio de Mxico o Canad. Este bajo porcentaje acenta la probabilidad de
desviacin de comercio que genera una regla estricta de origen.
Por otra parte, la distancia que separa a Chile de los Estados Unidos y el
bajo nivel de tarifas que rige en ambos pases son clcmentos valederos para no
optar por reglas de origen muy estrictas. En efecto, estos factores hacen difcil
que terceros pases elijan a Chile como plataforma para exportar a Estados
Unidos o viceversa.
Dado que la preferencia arancelaria a ganar en un ALC entre pases de
barreras bajas al comercio es pequea, si lo que se persigue con las normas de
origen es aumentar la provisin de materiales al interior del ALC cs mejor tcncr
reglas de origen poco estrictas que pueden afectar marginalmente las decisiones
de compras de materiales, versus reglas muy exigentes que inducen a comprar
todos los materiales en las fuentes ms baratas y renunciar a la preferencia
arancelaria.
Es posible que se deba hacer un anlisis producto a producto para
determinar qu reglas de origen son aceptables. Por ejemplo, es obvio que se
pueden aceptar normas de origen ms estrictas en bienes basados en recursos
naturales relativamente abundantes en Chile, pero en otros sectores es
aconsejable mantener las reglas de origen lo menos estrictas posible, resistiendo
las intenciones proteccionistas.
B.

Reglas de origen: iCul sistema?

Es interesante analizar las ventajas dc un sistema de reclasificacin

arancelaria versus el de porcentaje mnimo de componente nacional. Las
ventajas de un sistema de reclasificacin arancelaria son, como ya se dijo, su
transparencia y predictibilidad. Sin embargo, el grado de incertidumbre no es
reducido a cero puesto que siempre pucdc existir algo dc discrccionalidad cn cl
proceso de asignacin de una clasificacin arancelaria a los insumos importados y
bienes exportados. Por otra parte, el sistema que confiere origen segn salto en
clasificacin arancelaria requiere de las empresasmenores gastos en mantencin
de registros y contabilidad para determinar origen nacional de cada una de las
partidas de costo de produccin.
An ms, en el caso de un pas de salarios relativamente bajos que se
incorpora a un rea de libre comercio con paisesde mayor desarrollo, como es el
caso de Chile si SClo compara con Estados Unidos y Canad, el sistemade valor
agregado puede ser perjudicial puesto que en los procesosintensivos en mano de
obra sera relativamente ms difcil cumplir con los requisitos de origen. En
cambio, si cl criterio aplicado es el de salto arancelario el hecho de tener salarios
bajos no jugara en su contra. Lo ltimo es cierto, siempre que se aplique el

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

81

mismo criterio a todos los socios del rea. Dado que una regla de origen basada
cn porcentaje de componente nacional siempre puede ser replicada por una dc
reclasificacin arancelaria, esa ventaja podra desaparecer si los saltos
arancelarios que se le exigen a los pasesde menoressalarios son mayores.
La gran desventaja del criterio de reclasificacin arancelaria es que no se
estableceun criterio homogneopara conferir origen en este sistema. En el caso
de porcentaje mnimo de componente nacional se fija un porcentaje parejo de,
por ejemplo, 50% y las excepcionesa ese porcentaje se ven claramente como una
medida proteccionista para limitar la creacion de comercio que genera el
acuerdo. En cambio, en el sistema de reclasificacin arancelaria es ms fcil
infiltrar medidas proteccionistas. En efecto, dado que el SA no siempre agrupa a
los productos segn grado de elaboracin, as la magnitud del salto arancelario
requerido se debe fijar caso por caso, siendo a veces necesario un salto de un
captulo a otro y otras veces el salto es dentro del mismo captulo. En ese
proceso es muy fcil que los intereses de las industrias ms influyentes logren
niveles de proteccin ms altos. Luego, las reglas de origen pueden sustituir a las
tarifas en su rol de proteger a ciertas industrias.
El sistema de porcentaje mnimo de componente nacional tiene desventajas
que van ms all del costo administrativo de contabilizar por origen las materias
primas y el costo de produccin. Una de las desventajassurge del hecho de que
muchos costos no son constantesen el tiempo y se ven afectados por alteraciones
cambiarias; as se vuelve a introducir incertidumbre sobre el cumplimiento de la
norma de origen a travs del tiempo para un bien que no ha variado su proceso
productivo.
Por ltimo est el problema de roll-up. Las exigenciasde una regla que
exige un cierto porcentaje dc componente nacional pueden ser eludidas al
comprar insumos a un proveedor nacional que los prodtrjo con un alto porcenta,je
de materiales extranjeros. El acuerdo entre Canad y Estados Unidos estipula
que el valor de un insumo nacional en cuya produccin se ha usado material
importado ser contabilizado como componente domstico. No se indica qu
porcentaje del costo de ese insumo puede ser importado. Es probable que ello
no se reglamente por la dificultad para indagar hacia atrs el origen de cada
insumo. El problema es que esto se presta para que las empresas tengan el
incentivo para subdividirse para as adquirir insumos importados de empresas
relacionadas y que stos cuenten como insumos domsticos; esto cs lo que se
denomina rol1 up1j6. Algunos expertos creen que este problema es ms fcil de
resolver cuando se utiliza el criterio de salto arancelario ya que es ms fcil hacer

La ventaja del sistema de porcentaje mnimo de componente nacional (en cuanto a que los
intentos proteccionistas se notan ms fcilmente en este sistema) se debditan si una regla pareja
de, por ejemplo, 50% no cs suficiente en todos los casos para cumpla ron el objetivo de que
haya un proceso productivo significativo dentro del rea. SI as fuera y se optara por fijar
distintos porcentajes para distintos productosvolvemos a Introducir la posibilidad de que grupos
de presin ms influyentes usen las normas de otigen como herramienta proteccionista logrando
porcentajes ms altos.
Ver Morici (1991 b).

82

ANDREA

BUTELMANN

la indagacin del origen de cada insumo sin tener que exigir la contabilidad de
todos los costos y su desagregacin por origen a cada una de las empresas
involucradas en la cadena productiva.
C.

Reglas de origen: Qu insumos son nucionales?

El tratamiento de los insumos importados es otro tema importante para la

negociacin de un ALC. Por un lado hay que definir el tratamiento que se le va a
dar a los insumos provenientes del otro pas signatario o pas importador, y
tambin puede ser materia de discusin el tratamiento que se le va a dar a
algunos insumos provenientes de pases que estn fuera del rea de libre
comercio. En el acuerdo firmado entre Canad y los Estados Unidos se
consideran como insumos domsticos los originados en cualquiera de los dos
pasessignatarios. Si bien esa puede ahora ser la norma, no es lo que se estipula
en el acuerdo entre Israel y Estados Unidos en que los insumos norteamericanos
slo pueden ser contabilizados para el componente domstico hasta cierto
porcentaje. En los sistemas NMF y SGP los insumos estadounidenses son
considerados extranjeros en la exportacin de los pases que se benefician del
sistema.
En cuanto a los insumos originados en pasesno signatarios, ellos, como es
de suponer, generalmente se consideran forneos. Sin embargo, hay un
precedente en el sistema de preferencias que otorga Estados Unidos a sus
posesiones insulares en que los insumos de terceros pases que entraran con
arancel cero a Estados Unidos pueden ser considerados como insumos
domsticos en las exportaciones.
En el caso de Chile probablemente se impondr lo que se establezca en
ALCAN y, si este a su vez es similar al acuerdo entre Estados Unidos y Canad,
se considerarn como nacionales los insumos originados en los pasessignatarios
pero no los provenientes de terceros pasesaunque stos entren con arancel cero
a los Estados Unidos.
2.

BARRERAS EN LA FRONTERA

Esta parte contiene los elementos ms tradicionales de un tratado de libre

comercio. Ellos se relieren al tratamiento que se les va a dar al traspasar la
frontera de los pasesfirmantes a aquellos bienes que cumplen con las reglas de
origen. Se establece el calendario para la rebaja de tarifas a las importaciones,
impuestos a las exportacionesy relajacibn de restricciones cuantitativas.
Otra materia importante es el tratamiento tarifaro que se le dar a los
bienes intermedios que provienen de terceros pases. La idea es eliminar los
drawback y las zonas de libre importacin para evitar que un pas adquiera
ventajas en la exportacin hacia el otro pas miembro por el simple hecho de
internar sus insumos desde terceros pases libres de tarifas mientras que el

ACUERDOS
-

DE LIBRE COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?

83

productor que provee al mercado interno del mismo bien en el otro pas no
recibe alivio en el pago de aranceles dc los mismos insumos. Adems la
eliiinacin del drawback es necesaria si se quiere expandir las preferencias
otorgadas en el acuerdo a los insumos y bienes intermedios, si esto no se hiciera
estaran entrando en iguales condiciones los insumos de todos los pases sean o
no signatarios. La eliminacin en todo caso, cuando se da, es slo para el
comercio entre pases signatarios pudiendo mantenerse el sistemade devolucin
en la exportacin hacia terceros pases.
Tambin se trata de las devoluciones de aranceles sobre insumos
condicionadas a ciertas metas de exportacin, produccin o empleo que alteran
los incentivos a exportar y que, de hecho, constituyen incentivos a la exportacin.
En materia de aranceles, en el tratado entre Canad y Estados Unidos se
clasificaron los bienes en tres categorassegn la sensibilidad de los sectores a la
competencia internacional. As los sectores menos amenazados por la
competencia se desgravaraninmediatamcntc y los pertenecientes a las otras dos
categoras veran sus aranceles reducidos a cero en cinco o diez etapas anuales
respectivamente*. Este proceso de rebajas puede ser, y ha sido, acelerado
posteriormente con el consentimiento de ambas partes y con la participacin del
sector privado. En cuanto a impuestos a las exportaciones, no existentes al
momento de firma del acuerdo, slo se permitirn si se establece un impuesto
equivalente sobre el bien consumido internamente, es decir los efectos netos de
tal medida son similares a los de un impuesto a la produccin y la menor
disponibilidad del bien ser compartida por los consumidoresdc ambos pases.
En relacin a las restricciones cuantitativas a las importaciones no hay
avancesespectaculares;se mantienen la mayora dc las aceptadaspor el GATT y
algunas otras existentes al momento de la negociacin. Hay algn progreso cn cl
sector agrcola eliminndose cuotas para el comercio bilateral de carne de
vacuno y de alimentos que contengan menos de un 10% de azcar. Las
restricciones a las exportaciones tambin siguen aceptndosesegn los criterios
del GATT, con la obligacin de que en caso de imponerse no afecten la
participacin del otro pas dentro del total producido por el pas que impone la
restriccin. Otra vez, la menor disponibilidad no debe afectar en forma
discriminatoria a los consumidoresdel otro pas.
Los drawbacks, y otros procedimientos que se traducen en la exencin de
impuestos a la importacin de materia prima para produccin que luego ser
exportada, seran eliminados para el comercio entre Canad y Estados Unidos a
contar de 19949. Las devoluciones de tarifas sobre insumos relacionadas a metas
de produccin o exportacin se congelan y debern ser eliminadas en un plazo de

En este acuerdo EE.UU. se compromete asimismo a rebajar para las importaciones provenientes
de Canad la tasa de so de aduana de 0,17% en forma gradual. Dentro del GAm este tipo de
gravamen no est permitido puesto que en realidad los costos de desaduanaje no son funcih del
valor del bien sino que de sus caractersticas.
Se exceptan los productos ctticos y el vestuario que se exporte por sobre la cantidad que se
beneficia de la rebaja arancelaria contemplada por el tratado. Ello porque para eslos productos
la rebaja arancelaria que se acord beneficia slo a una cuota anual de importaciones.

84

ANDFtEA

BUTELMANN

diez aos tanto para el comercio bilateral como para las exportaciones al resto
del mundo.
Temas de una negociacin en el caso chileno

En el caso de Chile la rebaja tarifaria puede ser importante en ciertos

productos determinados en que Estados Unidos impone altas tarifas,
especialmente en los sectores agroindustrial y textil. La probabilidad, sin
embargo, que estos productos se incluyan en el grupo de desgravacin rpida es
baja ya que el mismo poder con el que estos sectoreslograron tan alta proteccin
ser el que les permita beneficiarse de un proceso dc desgravacin ms lenta.
As se debe esperar que en los primeros aos de funcionamiento de un rea de
libre comercio el escalonamiento arancelario sea mas agudo que antes de la
fuma. Entonces, si Chile tiene algn poder de negociacin SCdebe insistir en
desgravar esos sectores primero, tcnicndo en cuenta eso s la diversidad de
grados de competitividad que se da al interior de cada sector, especialmenteen el
sector textil.
La pregunta es qu barreras al comercio deber desmantelar Chile y qu
posibilidades tiene de graduar la eliminacin en el tiempo, de manera dc
minimizar los costos de ajuste. En Chile no hay restricciones cuantitativas al
comercio internacional, las cuales estn prohibidas por ley, excepto por la
prohibicin de importar autos usados que se negoci en el caso EE.UU.-Canad
y probablemente vuelva a ser materia de negociacin en este caso. Tampoco
existen impuestos a ningn tipo de exportacin.
El arancel es parejo a un nivel de 11% para la mayora dc los productos y se
est analizado cules seran ms daados con una desgravacin en el comercio
con Estados Unidos para incluirlos en un programa de desgravacinms lento.
Existen algunos bienes agrcolas -trigo, oleaginosasy azcar- cuya tarifa dc
importacin es variable para mantcncr cl costo de importacin dentro de una
banda. Esta medida no corresponde en sus efectos exactamente a una cuota ya
que los lmites de la banda responden a las tendencias de mediano plazo en el
precio internacional al calcularse sobre un promedio mvil de ste, pero aisla a
los productores de las fluctuaciones de corto plazo. Es altamente probable que
esta poltica de precios deba ser modificada en el contexto de las negociaciones
de un ALC con Estados Unidos. Sin embargo, es poco lo que se puede predecir
sobre lo que sern las distintas posiciones al respecto ya que el tema agrcola ha
sido el ms engorroso de solucionar en el GATT; en los acuerdos bilaterales, en
general, se ha decidido esperar a conocer la solucin a la que se llegue en el
GATT antes de negociar profundizaciones en la liberalizacin de este sector que
es altamente protegido en la mayora de las economas.
Sin embargo existen algunas caractersticas de la poltica de comercio
exterior que no son tan simples y que debern ser eliminadas ya sea en una
negociacin bilateral con Estados Unidos o con un trmino exitoso de la Ronda
Uruguay.

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: LQUE SE NEGOCIA?

85

Por un lado estn los drawback. Chile tiene dos sistemas de reembolso.
Uno es el normal que reintegra los aranceles pagados por insumos que
efectivamente se utilizaron en la produccin de los bienes importados y que no
entra en conflicto con las normas del GATT. Por otro lado est el Sistema
Simplificado de Reintegro de Gravmenes Aduaneros para Productos No
Tradicionales. Este sistema tiene como objetivo que las exportaciones no
tradicionales se beneficien del druwback sin tener que incurrir en todos los costos
administrativos del sistema general, para ello se tijan tasas de devolucin
proporcionales al valor de la exportacin; este porcentaje cs declinante con el
monto de exportacin total del bien. Este sistemade druwback simplificado es en
la mayorra de los casos un subsidio a las exportaciones, ya que la devolucin es
mayor que los aranceles pagados por insumos importados; luego, en un ALC
debera ser eliminado. Tambin existe un sistema de pago diferido de los
aranceles a las importacin de bienes de capital y su pago puede ser condonado
en funcin de las exportaciones efectuadas; ste tambin sera considerado un
subsidio a las exportaciones. Es importante tener presente, sin embargo, que en
el ALC entre Estados Unidos y Canad las devoluciones de tarifas en base a
metas de exportacin se eliminan slo al cabo de diez aos. Estos programas de
incentivos, que tambin equivalen a subsidios de exportacin, se congelan en el
intertanto. En todo caso estos subsidios debern ser eliminados tarde o
temprano por las exigenciasque impone el GATT.
La eliminacin del drawback normal para el comercio bilateral dejara en
desventajaal productor chileno en varios sectores. Ello porque la tarifa para los
insumos en Chile es igual a la que afecta el comercio en bienes, en cambio en
Estados Unidos existe escalonamiento arancelario que grava con tarifas ms
bajas a los insumos. As, a un exportador chileno le scra difcil competir con la
produccin local estadounidenseque tiene costos menores, al pagar tarifas bajas
por la importacin de insumos de terceros paises. Chile debiera plantear este
tema y tratar de mantcncr el druwback a las materias primas que estn protegidas
con arancelesbajos en Estados Unidos.
3.

TRATO

NACIONAL

Y ESTANDARHS

TECNICOS

Para los pases que llegan a acuerdos comerciales es importante evitar que
los logros en materia de acceso sean anulados por regulaciones internas que
discriminen contra los productos importados. Los bienes importados no deben
estar afectos a impuestos diferenciados, estndares tcnicos distintos segn
origen u otras regulaciones discriminatorias. Esta exigencia dc no discriminar
contra los bienes importados, una vez que hayan traspasado las fronteras, se
denomina trato nacional.

10 La tasa mxima de reintegro simplificado es de 10% del valor FOB. As, siendo la tasa
arancelaria ll%, la nica manera de que este reintegro no represente un subsidio a la
exportacin es que cl porcentaje de insumos importados en el valor FOB seasuperiora YO%.

86

ANDREA

BUTELMANN

El concepto de trato nacional ya est incluido en las reglas del GATT. En

el caso del ALC entre Canad y Estados Unidos lo que se hizo fue incorporar lo
establecido en el GATT expandiendo sus exigenciasa la legislacin provincial y
estadual.
En cuanto a estndares tcnicos, el Cdigo correspondiente -que no ha
sido firmado por todos los pases miembros del GATT- reconoce el derecho de
cada pafs para crear regulaciones que se ajusten a sus objetivos de seguridad,
salud o medio ambiente; sin embargo estas regulaciones no deben tener fines
proteccionistas imponiendo barreras al comercio externo. La idea es extcndcr cl
concepto dc trato nacional a estas regulacionespara que no discriminen entre el
producto nacional y el importado.
Ms alla de lo discriminatorias que pueden ser las regulaciones tcnicas al
imponer distintas exigenciasa los bienes importados, el solo hecho de que existan
distintas regulaciones en cada pas -aunque stas no sean discriminatoriasaumenta los costosdel comercio. Es por eso que se cxigc que las regulaciones no
sean ms exigentesque lo necesario para cumplir los objetivos para la cual fueron
diseadasy que en lo posible se adopten regulaciones internacionales. El diseo
de regulaciones tcnicas distintas a las aceptadasen acuerdos internacionales y
que pueden afectar el comercio externo dcbc ser notificado durante el proceso
de diseo al resto de los pasessignatarios del Cdigo para que puedan comentar
sobre su conformidad a los mandatos del Cdigo. Adems una vez tomada la
decisin de adopcin de la regulacin debe hacersepblica y permitir un tiempo
antes dc ser sta aplicada, para que los proveedores se informen y alcancen a
ajustarse a las nuevasdisposiciones.
Otra fuente potencial de discriminacin y proteccionismo SCcncucntra en el
proceso de verificacin de cumplimiento de las normas. En el Cdigo actual del
GATT se exige que no haya discriminacin en el proceso de certificacin entre
productos domsticose importados, pero no se llega a la obligacin de reconocer
los procesos de certificacin de cumplimiento efectuados en el pas de origen de
la mercanca y slo se pide que los pases hagan lo posible por otorgar ese
reconocimiento.
En el acuerdo de libre comercio entre Canad y Estados Unidos se acogen
estas ideas ya adoptadas por el GATT. Hay tambin un compromiso de
progresar en la compatibilizacin de los estndaresde cada pas. El avancems
concreto se refiere a la obligacin de reconocer la acreditacin de laboratorios
del otro pas sin exigir que las pruebas se hagan en cl territorio del pas
importador sino que los estandares de los productos exportados puedan ser
verificados en el pas de origen.
Sin embargo, en este acuerdo bilateral las regulaciones que afectan
alimentos y bebidas estn contenidos en el captulo sobre agricultura. En este
caso se formaron grupos especficos de trabajo que debern intentar armonizar
estndares tcnicos y de empaque. La acreditacin de los sistemas de
certificacin del pas exportador para el cumplimiento de estndares para
productos alimenticios no esta garantizada como en el caso de los bienes no
alimenticios. El reconocimiento de sistemasde certificacin estar wjeto a las

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

87

condiciones que fijen estos grupos de trabajo. Una vez que este reconocimiento
se otorgue, los productos slo podrn ser inspeccionadospor las autoridades del
pafs importador cn forma ocasional yen ningn caso con mayor frecuencia que la
aplicada a los productos domsticos.
Temas de una negociacin en el caso chileno

Chile mantiene un sistema de estndares tcnicos que contiene normas y

reglamentos. Las primeras son de caracter voluntario y se diseian en conjunto
con el sector privado. Los reglamentos, por otra parte, son de carcter
obhgalorio y su diseo esta a cargo de la reparticin pblica pertinente.
Chile ha firmado el Cdigo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio del
GATT. Sin embargo, no parccc haber cumplido con los compromisos que ste
involucra en cuanto a notificacin de adopcin de normas y reglamentos. Es
importante y, dc hecho ya se estn tomando medidas al respecto, que se
comience a hacer estas notificaciones para que el pas sea percibido como un
socio confiable que cumple sus compromisos comerciales multi o bilaterales.
Ello, por otra parte, no alterara mayormente sus polticas en este campo puesto
que la mayora de las normas y regulaciones adoptadas se basan en patrones
internacionales.
Otra falla que se hace notar, especialmentepor parte de Estados Unidos, es
el hecho que las consultas que se hacen con el sector privado en el proceso de
adopcin de normas no son lo suficientemente abiertas y, por tanto, no todas las
partes interesadas pueden a dar a conocer su opinin. La crtica no es infundada
ya que el mtodo de consulta pblica se efecta a travs de correspondencia a
individuos seleccionadosy no a travs dc medios pblicos, lo que es una prctica
potencialmente proteccionista. Tambin en este aspecto se estn implementando
cambios en la direccin correcta.
Los problemas que se deben enfrentar no se refieren slo al intento de que
nuestros socios comerciales nos consideren confiables en el sentido de no
discriminar contra importaciones, sino que se debe tambin estudiar los sistemas
de regulaciones tcnicas para que la calidad de nuestras exportaciones no sea
puesta en duda. Garantizar la calidad de nuestras exportaciones con el sistema
actual no es facil ya que la fiscalizacin de los reglamentos es deficiente, las
normas son voluntarias y la mayora de los bienes no est sujeta a ninguno de los
dos sistemas. Todo esto genera un problema para el consumidor interno y
ademas daia la reputacin de nuestras exportaciones. Es por ello que
recientemente ha sido sometida al parlamento cl proyecto dc ley para implantar
el Sistema Nacional de Certificacin de Conformidad de las Exportaciones. A
su vez, para que sea ms probable que este sistemasea aceptado en otros pases,
evitando que nuestras exportaciones sean nuevamente sometidas a pruebas de
calidad en el mercado de destino, es importante obtener acreditacin
internacional. En este momento el proceso de certificacin no puede ser
acreditado internacionalmente. Sin embargo, se ha encargado la implementacin
de mecanismos para lograr la acreditacin internacional en ciertas reas. Estos

ANDREA

88

BUIELMANN

cambios seran necesarios independientemente de la posibilidad del ALC con

Estados Unidos.
4.

COMPRASGUBERNAMENTALES

En general, el trato nacional a los bienes importados no cubre a los

adquiridos por el gobierno central y sus agencias. Ello permite que una parte
importante de la produccin de un pas est ms protegido de la competencia
internacional que lo que indica los niveles de proteccin fijados por las leyes de
comercio exterior.
En la Ronda Tokio del GATT algunos pasesadhirieron a lo que se conoce
como el Cdigo de Compras Gubernamentales que regula sobre el acceso de
proveedores forneos al proceso de adquisicionesgubernamentales.Bsicamente
los signatarios del Cdigo se comprometen a dar trato nacional a los proveedorfis
o productos forneos en adquisiciones que superen el monto de DEG 13O.OOfl.
Este compromiso de no discriminacin involucra una serie de regulaciones sobre
cmo se debern notificar las propuestas pblicas, dnde se debern publicar,
con qu perodo de anticipacin, etc. Adems, los proveedores que no se
adjudiquen la propuesta podrn pedir informacin detallada sobre los factores
que determinaron la decisin.
Sin embargo, las disciplinas estipuladas en este Cdigo no cubren todas las
adquisiciones hechas por el gobierno. Aquellos pases que han adherido
negocian una lista de entidades pblicas y productos para cuyas adquisiciones se
cumplir con las normas del Cdigo. As es que un porcentaje reducido de las
compras gubernamentales de los pasesfirmantes estn regidas por las disciplinas
de trato nacional que impone este acuerdo. En el caso de los Estados Unidos
alrededor del 15% de las compras del gobierno federal en 1989 habran estado
cubiertas por el Cdigo, pero slo 66% de ellas correspondieron a adjudicaciones
de montos superiores a los DEG 130.000 y, por tanto tuvieron que ser
adjudicadas segn las normas del Cdigo internacional. Es importante hacer
notar que el Cdigo no cubre las compras de los gobiernos estadualeslos cuales
en general aplican prcticas discriminatorias en su eleccin de proveedores.
Se esperan algunos cambios en materia de compras gubernamentales si la
Ronda Uruguay culmina con algn xito. En primer lugar, y al contrario de la
mayora de los Cdigos, esta materia seguira tratndose en un Cdigo aparte del
Acuerdo General, obligando ~610a los pases que deciden aceptar su disciplina.
En esta ronda de negociaciones hubo iniciativas para somctcr la contratacin
gubernamental de servicios a disciplinas similares a las contempladas para la
compra de bienes y extender estas disciplinas a las adquisiciones efectuadaspor
organismos estatales 0 provinciales. De stas, slo la dc survicios tiene
probabilidad dc ser aprobada.

11 El monto original de DEG lSO.lMM fue reducido a DE3 130.0% en 198X. El monto actual
equivale
aapmximadamente
US$ 1X0.000.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?

89

En el acuerdo entre Canad y Estados Unidos bsicamente se adopta la

regnlacibn del Cdigo y sus futuras modificaciones. Las mismas entidades que
estos pases comprometieron ante el Cdigo de compras gubernamentales del
GATT son cubiertas por el acuerdo bilateral. Se comprometen ademslas partes
a seguir negociando despus que se llegue a un nuevo acuerdo en esta materia
dentro del GATT. Los cambios o avancesdel acuerdo bilateral cn relacin al del
GATT se centran en una rebaja de la cota mxima sobre la cual se debe conferir
trato nacional en el proceso de adjudicacin a slo US$ 25.000. Adems se
avanza en cuanto a transparencia cn el proceso de licitaciones, especialmente
porque el acuerdo provee de mecanismos para reclamos en el proceso de
adjudicaciones ms efectivo que el del GATT y arre lograra revertir una
adjudicacin si ha habido anomalasdc procedimiento .
Temas de una negociacin en el caso chileno

Chile no ha firmado el Cdigo de compras gubernamentales del GATT,

pero dentro de su oferta en las negociaciones de la Ronda Uruguay se ha
manifestado dispuesto a hacerlo. En la prctica Chile tiene un sistema de
compras gubernamentales que no discrimina en contra dc proveedores forneos.
El principio es utilizar los recursos del Estado en forma eficiente y se debe
preferir productos nacionales slo si su precio y calidad son similares a los
importados. Sin embargo, la firma del Cdigo le asegura al resto de los pases
iimantes de que esta situacin de no discriminacin SCva a mantcncr cn cl
tiempo y de que los procesos de licitacin van a ser lo suficientemente
transparentes como para que los proveedores extranjeros puedan, efectivamente,
tener la misma oportunidad de adjudicarse las propuestas de las entidades que se
sometan a las disciplinas dispuestaspor el Cdigo.
Si Chile no firma este Cdigo la firma de un potencial Acuerdo con Estados
Unidos, en el cual se le exigirn al menos las garantas que ofrece el Cdigo,
crear desviacin de comercio entre proveedores de terceros pases y
proveedores norteamericanos.
Es claro que para Estados Unidos, al igual que para Canad, CODELCO
sera la entidad pblica ms atraycntc. Es importante que Chile excluya a
CODELCO de la lista presentada al GATT; de esta forma la eventual inclusin
de las compras eectuadas por CODELCO podra constituir una carta crucial de
negociacin en el potencial acuerdo con EE.UU./ALCAN.
5.

EXCEPCIONES

En la prctica no existen acuerdos comerciales que traten de manera

homognea a todos los bienes. Siempre existirn prcsioncs internas que harn

12 Ver Ihe Canada-U.S. Free Trade Agreement, Ancua 1305.3 y Committee of Ways and Means,
U.S. House of Representatives Overview and Compilation of U.S. Trade Statutes, 1991; pg.
123.

90

ANDREA

BUTELMANN

imposible para los gobiernos conceder una liberalizacin comprchcnsiva; si esa

fuera la exigencia sera difcil lograr un acuerdo. Dentro del GATT hay sectores
excluidos de su disciplina y se contemplan circunstancias en las que los pases
puedan aumentar sus restricciones al comercio. Algunos sectores,como el sector
textil, han sido excluidos a medida que los pases ms poderosos se han visto
amenazadospor augesexportadores de pasesmenos desarrollados.
En el tratado de libre comercio entre Canad y Estados Unidos existen
cuatro captulos sectoriales -en lo que se refiere a comercio de bienes- en los que
se da cabida a medidas proteccionistas que no se permitiran aplicar a otro tipo
de bienes. Es interesante referirse brevemente a esos captulos porque aun
cuando ellos reflejan caractersticas especficas del comercio entre estos dos
pases, ilustran que en efecto los tratados contemplan excepciones con el fin de
respetar ciertos objetivos de la poltica nacional de cada pas signatario. Estos
cuatro captulos se refieren a vino y licores, energa, automviles y agricultura.
En estos casosse reconocen barreras al comercio o distorsiones existentesen las
regulaciones de cada pafs que violan el principio de trato nacional13. Estas
distorsiones son parcialmente eliminadas pero sin llegar a una liberalizacin
comparable a la del resto de los bienes.
Adems de los temas sectoriales el acuerdo entre Canad y Estados Unidos
hace suyo el captulo general de excepcionesdel GATT. El captulo XX del
GATT incluye una serie dc razones para la excepcin a la liberalizacin del
comercio de bienes. Los objetivos nacionales que podran justificar las barreras
al comercio internacional incluyen la moral pblica, la cultura, la salud y el medio
ambiente, etc. Estas restricciones estn permitidas siempre que seanjustificables
y no constituyan un proteccionismo disfrazado. Se incluye adems la posibilidad
de excluir de la liberalizacin sectores que estn sujetos a acuerdos
internacionales especiales.
En el tratado entre Canad y Estados Unidos se adopta el artculo del
GATT en su totalidad, sin embargo se considera un avance el hecho de que la
aplicacibn de estasmedidas estar controlada por el mecanismo de resolucin de
disputas del Acuerdo que ser ms efectivo y accesible (ver captulo IV).
Otras excepciones se refieren a casos de crisis de balanza de pagos y al
resguardo de la seguridad nacional. El Acuerdo permite imponer controles de
cambio u otras medidas que reduzcan las importaciones en caso de crisis de
balanza de pagos. Estas medidas estarn regidas por lo estipulado en el GATT,
el IMF y el Cdigo de Liberalizacin de Movimientos de Capitales de la OECD.
Adems, el Acuerdo no impide a cada pas tomar las medidas necesarias para
resguardar su seguridad nacional. En el caso de la energa, sin embargo, las
13 En cl caso de los automviles Canada y Estados Unidos ya tenan un acuerdo previosobre
comercio bilateral. El acuerdo de libre comercio introduce algunas modificaciones, en especial
en lo que se refiere a reglas de origen, que incrementan el incentivo para adquirir insumos para
esta industria en cl rea de libre comercio. A estas cxccpc~oncs se agregan otras sobre comercio
de troncos, pescado sin procesar y ccrvcza, que en general estn destinadas a incentivar la
incorporacin de valor agregado a las materias primas y proteger algunas reas determinadas en
Canad.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

91

razones de seguridad nacional que eximen de las obligaciones del Acuerdo estn
ms rigurosamente estipuladasy son ms limitadas.

II.

PROTECCION CONTRA COMPETENCIA EXTERNA

Los acuerdos comerciales en general aceptan la posibilidad de que las

partes impongan trabas a importaciones que estn causando dao a alguna
industria nacional.
La competencia de la que se pretende aislar a la industria nacional puede
tener dos orgenes. Por una parte existe la competencia desleal, que surge de
situaciones no competitivas o de la existencia dc subsidios en el pas exportador,
que se analiza cn cl captulo II, seccin 2. Por otra parte, los pases quieren
protegerse de aumentos en las importaciones de algn producto que puede daar
la industria sin darle tiempo para ajustarse; para evitar este tipo dc dao cxistcn
las medidas dc salvaguardiaque se discuten en la seccin 1 del captulo II.
1.

SALVAGUARDIAS

En el GATT est contemplada la posibilidad de que un pas imponga un

alza dc aranceles o una cuota cuando las importaciones de determinado producto
aumentan tanto que causan o amenazan causar dao -perjuicio grave- a la
industria nacional. Esta proteccin no debera discriminar entre los pases
proveedores y ser temporal, aunque no se determina cul es el perodo mximo
que puede regir.
Estas medidas de salvaguardia no han sido usadas con frccucncia por los
pasessignatarios del GATT. Ello se debe, entre otras razones,al principio de no
discriminacin del GATT, que obliga a no distinguir por origen de importaciones
al aumentar la tarifa, y a la obligacin que tiene el pas de compensar a todas las
partes afectadas con la medida liberalizando las importaciones de algn otro
sector. Es por cso que se ha recurrido ms a menudo a tarifas compensatorias,a
tarifas antidumping y a las llamadas medidas del rea gris. Las medidas del
kea gris son medidas que estn fuera de la disciplina del GATT y generalmente
toman la forma de restricciones voluntarias al comercio. Es decir un pas o grupo
de pases exportadores aceptan reducir sus exportaciones ante las presiones del
pais importador. Los pases importadores que usan estas medidas del rea gris
-en general, de mayor peso y mayor poder dc negociacin- las prefieren ya que al
tomarlas no deben preocuparse de temas como la no discriminacin y
compensacin.
La disyuntiva que en la Ronda Tokio impidi avancescn esta materia, y que
se ha vuelto a presentar en la Ronda Uruguay, es si incorporar las prcticas del
rea gris a la disciplina del GATT para reglamentarlas en forma ms uniforme o
si es mejor simplemente prohibirlas. Al parecer ha triunfado esta ltima posicin,
lo que obliga a revisar la reglamentacin sobre salvaguardias. En efecto, al
imponer ms disciplina en el uso de tarifas compensatorias y antidumping y
prohibir las restricciones voluntarias a las exportaciones se puede observar un

92

ANDREA

RLTELMANN

auge en el uso de salvaguardias lo que exige una reglamentacin ms precisa

sobre su uso.
Los cambios que surgiran de la Ronda Uruguay seran, entre otros, la
limitacin de la duracin de la medida a cuatro anos (seis para pases en
desarrollo), los cuales pueden renovarse por una vez siempre que haya
justificacin y pruebas de que la industria est en proceso de ajuste; adems,el
aumen$ en el grado de proteccin debe ser reducido progresivamente luego de
un ao . Se detalla el procedimiento a seguir en el proceso de adopcin de una
medida de salvaguardia,con la finalidad de hacerlo ms transparente mediante la
obligecin de, por una parte, dar aviso previo y permitir consultas y, por otra,
seguir una pauta ms precisa y uniforme acerca de las variables a considerar en la
determinacin de dao y la causalidad entre el aumento de las importaciones y el
dao.
Se acepta que el dao a la industria puede ser causado tanto por un
aumento absoluto de las importaciones como por un aumento relativo; en ambos
casos es obligatoria la compensacin pero en el caso de que el aumento sea
absoluto y no se haya materializado la compensacin,la represalia debe esperar
tres anos.
Las prcticas de la zona gris quedan prohibidas y las existentes
desaparecerarr gradualmente. Sin embargo, c+a pas tiene el derecho de
mantener una de esasmedidas hasta fines de siglo . Se mantiene as el principio
de no discriminacin del GATT que fue cuestionado al querer incorporar las
medidas de la zona gris a la reglamentacin; sin embargo quedara un resquicio
que permite discriminar contra los proveedores ms eficientes. En efecto, en
caso de que la medida de salvaguardiatome la forma de una cuota -en vez de una
tarifa- ella no debe ser menor al promedio de importaciones de los ltimos tres
aos y en la asignacin de esta a cada uno de los pasesproveedores se usar el
mismo criterio a menos que se llegue a un comn acuerdo o en caso de que un
proveedor haya aumentado en forma desproporciona1 sus exportaciones. Este
ltimo caso justificara una cuota individual menor. Esta posibilidad se le llama
modulacin de cuota y no es permitida cuando el aumento en las importaciones
representa ~610una amenazade dao.
En el tratado de libre comercio entre Canady Estados Unidos las medidas
de salvaguardia o emergencia para el comercio bilateral, en caso de que las
importaciones desde el otro pas signatario estn causando dao a la industria
nacional, se permiten ~610 durante el penodo de transicin de diez arios. Pero
estos retrocesos permitidos en el proceso liberalizador estn estrictamente
reglamentados. En efecto, los aumentos cn la proteccin estarn limitados por la
menor de las siguientes tarifas: la tarifa NMF que rega antes del acuerdo o la

14 Los pases en desarrollo quedarn excluidos de los efectos de la medida de salvaguardia si las
importaciones provenientes de cada uno de ellos es menor al 3% del total y en conjunto no
representen ms del 9%.
15 Las medidas que deben desaparecer son slo aquellas que fueron implementadas al margen del
GATT y, por ranro, no aiecra a ios acuerdos rcxriies.

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: LQLIE SE NEGOCIA?

93

NMF que rige al momento de imponer la medida de emcrgcncia y la accin no

podr mantenerse por ms de tres aos al cabo de los cuales la tarifa que regir
sera la misma que la que hubiese regido segn el plan original de rebajas16. Al
igual que en el caso del GATT, cualquier medida de salvaguardia deber ser
compensada por una medida liberalizadora o cl pas afectado podr tomar
represalia.
As, una vez ms, este acuerdo recoge la experiencia del GATT y de sus
procesos de negociacin, incorporando cambios que se adoptarn en la Ronda
Uruguay y yendo ms all al poner lmites al nivel de proteccin que SCpuede
imponer con estasmedidas.
Al igual que en otras disposiciones de este acuerdo, resalta en sta el
alejamiento del principio de no discriminacin que rige en el GATT. As, el pas
que aplique salvaguardiasglobales deber excluir de stasal otro pas signatario
del acuerdo bilateral, a menos que su participacin en ese mercado sea
importante y sus exportaciones estn contribuyendo al dao de la industria del
pas importadorr7.
Temas de una negociacin en el caso chileno

5s claro que, por las diferencias de tamao, en un acuerdo a firmarse entre

Estados Unidos y Chile, es este ltimo el ms interesado en asegurar la
posibilidad de aplicar medidas de salvaguardia. Es difcil que Chile aumente sus
exportaciones a Estados Unidos, como resultado de la desgravacinal comercio
bilateral, en un monto suficiente como para infligir dao a algn sector
productivo en Estados Unidos.
Para hacer recomendaciones sobre objetivos de negociacin es bueno usar
como precedente lo que se ha propuesto hasta ahora en la Ronda Uruguay y en
ALCAN, partiendo del supuesto de que el punto de partida es el acuerdo entre
Canad y Estados Unidos. En esa perspectiva, una meta de la negociacin sera
lograr que la represalia, en los casosen que ha habido aumento absoluto cn las
importaciones y no se ha dado compensacin,no se pueda aplicar hasta despus
de tres aos de adoptada la medida dc salvaguardia. En las negociaciones del
ALCAN cn curso, Mxico ha propuesto la inclusin de esta clusula.
Otro objetivo de la negociacin debe estar en las llamadas snapback
provisions. Esta posibilidad fue incluida en el acuerdo entre Canad y Estados
Unidos, ella permite imponer restricciones de emergencia a las importaciones de
productos frescos cuando durante cinco das el precio sea inferior al 90% de un
promedio histrico definido y siempre que la superficie plantada del pas

16 Se podrn adoptar medidas de salvaguardia con duracin mayor a trfs aos o despus del
perfodo dc desgravacin de diez aos slo bajo consentimiento.
17 Si es que al imponerse la medida de emergencia global el pas no afecto a la restriccin
aumentara mucho sus exportaciones al pas que impone la medida, se podr revisar y eliminar su
exclusin. Otra vez, el pas perteneciente al rea de libre comercio tendr derecho a
compensacinsi finalmente queda afecto a mayores barreras en su comercio debido a la medida
de salvaguardia o emergencia global en la que fue inciuido.

94

ANDREA

BUTELMANN

importador no supere ciertos lmites. En estos casosno es necesario demostrar

perjuicio a la industria nacional. En eseacuerdo se permite la aplicacin de estas
medidas por un perodo de 20 aos. Dada la importancia que han tomado las
exportaciones chilenas de productos frescos -en gran parte debido a la distinta
estacionahdad en la produccin- es recomendable que al aceptar esta clusula se
especifique que Estados Unidos podr aplicarla slo en perodos de alta
produccin interna. Sin embargo, este objetivo no es crucial ya que las tarifas a
productos frescos es en general baja.
Por ltimo, es importante hacer notar que en este momento Chile no tiene
una legislacin en referencia a salvaguardias; las alzas de tarifas deben ser
aprobadas por el Congreso dificultando un proceso gil para la imposicin de
tarifas ante aumentos en las importaciones que seanfruto de la competencia leal.
Las sobretasas, que se pueden aplicar sin la intervencin del Congreso, estn
diseiiadas para los casos de distorsiones en el mercado mundial. No se
especifica cul es el significado de distorsiones y las sobretasasse han utilizado
tanto como medida de emergencia como para compensar situaciones de
competencia desleal (ver seccin 11.2). Es probable que se deba implementar
una legislacin para poder aplicar medidas de emergencia ante efectos
imprevistos de un ALC con los Estados Unidos.

2.

COMPETENCIA DESLEAL

Existen subsidios o polticas no competitivas de precios que afectan cl

volumen de comercio y que, dados los principios mercantilistas que rigen las
disposiciones del GATT, se aceptan como una razn para imponer medidas
compensatorias que aslen a las industrias de los pases importadores de los
efectos de estas prcticas. En el caso de subsidios se asignan derechos
compensatorios a las importaciones provenientes delpais que impone el subsidio
y en el caso de dumping se fijan tarifas antidumping a los productores que estn
exportando a menor precio. Sin embargo, con frecuencia los subsidios son una
excusa para aplicar medidas proteccionistas. Es por esta razn que cn sucesivas
rondas de negociacionesmultilaterales del GATT se han hecho esfuerzos para
introducir ms disciplina tanto en el uso de subsidios como en la aplicacin de
medidas compensatoriasy antidumping.
Es importante lograr mayor disciplina en la aplicacin dc subsidios por dos
razones. La primera se refiere simplemente a la estrategia de negociacin; es
ms probable que los pases que hacen uso de derechos compensatorios estn
dispuestos a limitar su uso si, a cambio, se les aseguraque habr ms disciplina en
materia de subsidios. Por otra parte, es claro que los derechos compensatorios
son intiles como proteccin contra subsidios cuando stos afectan la capacidad
de un pas para competir con las exportaciones subsidiadasen un tercer mercado
o cuando el subsidio a la produccin del pas afecta la posibilidad de exportar
hacia el mercado del pas que impone el subsidio.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

El texto principal del GATT prohbe los subsidios a la exportacin, excepto

para bienes primarios*. El resto de los subsidios estn permitidos; pero, a los
pases cuyas industrias se vean dafiadas por la existencia de csos subsidios, se
permite aplicar derechos compensatorios para aislar a las industrias nacionales
de los efectos negativos del subsidio. En ningn momento se considera que los
consumidores del pas importador son beneficiarios del subsidio aplicado por el
pas exportador.
En el Cdigo de Subvenciones de la Ronda Tokio se reglamenta el
procedimiento por el cual cada pas signatario deber determinar la necesidad de
aplicar un derecho compensatorio a las importaciones de otro pas signatario. Se
exige que antes de imponer un derecho compensatorio se realice una
investigacin que determine la existencia de subsidio y el dao a 1;uindustria
nacional, como asimismo la relacin causal entre el dao y el subsidio . Queda
especificado cn este Cdigo qui6n pucdc solicitar el comienzo de la investigacin,
qu informacin debe aportar, la duracin de la investigacin, el proceso de
notificacin al resto de los pases signatarios y el monto mximo del derecho
compensatorio que no puede superar el monto del subsidio.
A pesar de que el Cdigo de Subvenciones es un avance al fijar ciertos
lmites a la interpretacin de los conceptos del texto principal, an se nota la falta
de una definicin clara de subsidio y de dao. El otro factor que ha incidido
en el magro xito de este Cdigo en imponer mayor disciplina en el uso de
derechos compensatorios y la aplicacin de subsidios es la falta de poder de
coaccin que ticnc el comit; dc hecho ste cs ms que nada una instancia para
realizar consultas y de conciliacin.
En la Ronda Uruguay lo que se pretende en esta materia es llegar a una
mejor definicin de subsidio siguiendo lo que se ha llamado sistema semforo.
Los subsidios prohibidos o rojos que incluyen los subsidios a la exportacin o los
que dependen del uso de insumos nacionales y, en el otro extremo, los subsidios
permitidos o verdes que no ameritan medidas compensatorias y que incluyen slo
subsidios de disponibilidad general -no especticos a una industria- y, con ciertas
limitaciones, subsidios a regiones en desventaja y a la investigacin industria121.
Por ltimo est el resto de los subsidios, clasificados como recurribles o
amarillos, contra los cuales SCpucdcn aplicar medidas compensatorias si causan
dao a la industria nacional o si causan perjuicio grave 22. Se introduce adems
un lmite de 5 aos a la duracin de la medida compensatoria.

18

19
20

21
22

En la Ronda Tokio SCelimina de la lista de excepciones a esta prohihic&

a los bienes primarios
minerales.
A los pases en desarrollo se les permite utilizar subsidios a la exportaci6n, pero esos subsidios
pueden dar cabida a medidas compensatorias por parte del pas importador.
En 1986, slo 26 pases eran signatarios de este Cdigo. Slo los pases del Chdigo pueden
apelar al sistema de resolucin de controversias que ste crea y slo entre cllos rige la obligacin
de aplicar prueba de dao antes de imponer derechos compensatorios.
Esta vez los pases en desarrollo no quedan exentos de la prohibicin del uso de subsidios a la
exportacin. Se les permite, eso s, un perodo ms largo para su eliminacin.
Se presume que un subsidio causa, o amenaza causar, perjuicio grave si su monto es superiora
5%, si est destinado a cubrir las prdidas operacionales de una industria, o si cubre las prdidas

96
--

ANDREA

BUTELMANN

Como se sealaba mis arriba, los derechos compensatorios son intiles

cuando el subsidio le resta competitividad a las exportaciones del pas afectado
en un tercer mercado o en el mercado del pas que subsidia. Para estos casosse
contemplan, tanto en el Cdigo de Subvencionescomo en la propuesta de la
Ronda Uruguay, las llamadas contramedidas para quitarle al pas que subsidia
ventajas que haba logrado a travs del acuerdo multilateral. Las contramedidas,
a diferencia de las tarifas compensatoriasque son medidas unilaterales, deben ser
aprobadas por todos los paises adscritos al Cdigo, incluso el pas perjudicado
por la contramedida que adquiere as poder de veto, por tanto ellas resultan
inaplicables en la prctica. En la propuesta de la Ronda Uruguay el
requerimiento de unanimidad desaparece, por lo que se espera que las
contramedidas pasen a ser una posibilidad real.
En materia de tarifas antidumping la tcndcncia ha sido similar a la de
derechos compensatorios. Las sucesivasrondas de negociaciones multilaterales
han intentado imponer ms disciplina en los procesos de investigacin y en el
clculo de la distorsin. En la Ronda Tokio se firm un Cdigo y en la Ronda
Uruguay se espera proseguir en el camino de limitar el uso de estasmedidas e
incorporar los reglamentos al texto general para que todos los miembros del
GATT estn obligados por su disciplina. Los intentos estn dirigidos a
especificar ms estrictamente cules son los precios a comparar en una
investigacin, Iimitar la duracin de una medida antidumping, exigir que los
consumidores scan consultados durante la investigacin y fijar un mnimo en la
distorsin de precios y en la participacin de las importaciones con distorsin
bajo el cual no se puede imponer derechos antidumping.
En el Acuerdo entre Canad y Estados Unidos el problema de los subsidios
y de polticas no competitivas de precios se trata de tres maneras: la que se
refiere a la legislacin en el futuro, la que trata de las modificaciones de la actual
legislacin y, una tercera, sobre la aplicacin de la actual legislacin.
Estados Unidos tena inters en limitar el uso de subsidios en Canada, al
tiempo que Canad tena como prioridad la reduccin del uso de medidas
compensatorias por parte de Estados Unidos. Ambos pases acordaron que el
objetivo fimal es crear una legislacin comn que norme sobre las polticas de
precios de las empresasy las prcticas de subsidios de cada gobierno, de manera
que no sea necesario imponer barreras en la frontera para compensar esas
polticas. Con este objetivo se form un grupo de trabajo que +F;r al cabo de
siete aos reglamentar sobre subsidiosy prcticas de competencia .
Para los canadienses,el xito que tenga este grupo de trabajo es crucial
para la evaluacin final del acuerdo, puesto que cl objetivo principal de ste es
asegurar reglas estables y eliminar la amenaza de aumentos en las barreras al
comercio por parte de Estados Unidos. Se estipula que el fracaso del grupo de

operacionales
de una empresa
rn reiteradas

ocasiones. Tambin se incluye en esta categora la

condonacin de deuda a menos que se demuestre que la condonacin no ha tenido efecto en el
comercio internacional.
23 fZI primer lmite yala id tara dc cbtc grupo de trabajo cb de cinco afios, postergables a siete.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?

97

trabajo es motivo para que cualquiera de las partes d por terminadas las
obligaciones del acuerdo bilateral.
En el intertanto el acuerdo modifica los procedimientos para alterar las
leyes sobre derechos compensatorios en cada pas y para apelar a las decisiones
sobre estos aranceles que tomen las instituciones nacionales. Especficamente, la
apelacin por medidas compensatorias consideradas injustificadas se realizar
ante un panel binacional y no ante la justicia del pas que impuso la medida.
Estos temas son tratados en el captulo IV de este trabajo que SCrclicre a los
mecanismosde solucin de disputas.
La probabilidad de que en esta negociacin pendiente entre Canad y
Estados Unidos se llegue a una disciplina comn para el uso de subsidios
depende fuertemente de lo que resulte en la ronda de negociaciones
multilaterales del GATT; de hecho, estos dos pases decidieron postergar SUS
negociacionesbilaterales y concentrar sus esfuerzos en la Ronda Uruguay. Ello
porque existe un problema de asimetra en los incentivos para lograr csc acuerdo.
Para Estados Unidos el mercado canadiense representa slo el 20% de sus
exportaciones, en cambio Canad vende el 80% de sus exportaciones a los
Estados Unidos; as, ste ltimo tiene menos incentivos para comprometerse a
una mayor disciplina que beneficiara a todos sus socios comerciales obteniendo
muy poco a cambio. Estados Unidos estara dispuesto a comprometerse a una
mayor disciplina ~610si se logra un acuerdo satisfactorio cn la Ronda Uruguay, y
luego de que sta finalice, para mantener poder de negociacin en la instancia
multilateral.
Ante la posibilidad de que Canad y Estados Unidos no lleguen a una
legislacibn comn en estas materias se han planteado alternativas en mbitos
acadmicos que seran de todas maneras un avance con respecto a la situacin
previa a la firma del acuerdo. Una de las propuestas, en caso de que no se llegue
a armonizacin de las legislaciones nacionales, es hacer del panel bilateral una
instancia permanente de resolucin de disputas y traspasarle ms
responsabilidades. Tanto la determinacibn de la existencia de subsidio como la
prueba de dao a la industria del pas importador puede ser realizada por el
panel binacional para as reducir el uso injustificado dc derechos
compensatorios. Esto, junto con cambios marginales a las legislaciones
nacionales en orden dc que existan costos para el demandante que exige
derechos compensatorios y que no se acepten demandas cuando el subsidio es
muy pequeo o las exportaciones subsidiadasson insignificantes, resolvera gran
parte dc las controversias que este tema ha suscitadoX.
Temas de una negociacin en el caso chileno

Es necesario revisar qu cambios en legislacin y prcticas deber adoptar

Chile y, por otro, se debe pensar a qu elementos Chile debe dar prioridad en
24

Ver M. Hart, The Future on the Table:

StatesFreeTrade Agreement
cnDearden,

The Continuing Agenda under the Canada-United

Ilart y Steger (eds.) (1989).

98

ANDREA

BU-IELMANN

una estrategia negociadora para un ALC con EE.UU./ALCAN, considerando

que las desviacionesde lo que resulte de la negociacin del ALCAN no sern
fciles de lograr.
En primer lugar es importante revisar lo que ha sido la poltica en cuanto a
competencia desleal por parte de Chile. Chile ya ha suscrito el Cdigo de
Subvencionesdel GAIT; sin embargo existe en el pas una poltica de drawback
simplificado cuyo monto depende de la cantidad exportada y no de la cantidad de
insumos importados utilizada (ver captulo 1, seccin 2), as es que en la prctica
ste es un subsidio a la exportacin. Es muy probable que eventualmente va a
haber que renunciar a esa polftica, a pesar de que de aprobarse lo propuesto
hasta ahora en las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay-Chile, por
ser pafs en desarrollo, tendra un perodo para reducir gradualmente esa
prctica.
En cuanto a las legislaciones nacionales se deber hacer cambios
importantes, especialmenteen el caso chileno. En este momento, Chile tiene una
ley que contempla el uso de sobretasasy derechos compensatorios. En general,
se han usado las sobretasasy slo recicntcmcntc se ha acudido a los derechos
compensatorios. Las sobretasasgravan a todas las importaciones de un bien, en
cambio los derechos compensatorios gravan las importaciones provenientes del
pas que subsidia. Los derechos compensatorios se han evitado ya que al
imponerlos se arriesga un proceso de revisin por el mecanismo de solucin de
controversias del GATT, ya que Chile ha suscrito el Cdigo de Subvencionesde
dicha institucin. As, con el mecanismo dc sobretasas se enfrentan una
diversidad de situaciones -subsidios, dumping y aumentos en importaciones por
competencia leal- sin tener que someterse a la disciplina del GATT. Este
mecanismo no se ve limitado por nuestros compromisos en el GAIT, ya que
nuestra tarifa consolidada en ese organismo es de 35%; siendo nuestra tarifa
actual del ll%, ello da espacio para sobretasasde hasta 24%. En todo caso,
estos problemas estn siendo consideradosy el proceso para el diseno de una ley
antidumping est en curso, indepedientemente de la potencial negociacin de un
ALC con EE.UU.
La claridad de nuestras leyes con respecto a medidas compensatorias y
antidumping constituir un requerimiento crucial para la firma del acuerdo.
Estados Unidos exigir que nuestras reglas scan claras y predecibles. Ese
requerimiento ser mucho ms fuerte si los negociadoreschilenos aspiran a crear
instancias bilaterales, similares a las provisionales del acuerdo entre Canad y
Estados Unidos, ante las cuales sean apelables las decisiones sobre medidas
compensatorias y antidumping de cada pas. Dado que esa instancia de
apelacin bilateral deber basar sus decisionesen las legislaciones de cada pas,
suponiendo que la armonizacin no se logre, es fundamental que cada legislacin
sea clara y los procedimientos utilizados en las dccisioncs sean transparentes
para que ellas puedan ser interpretadas y revisadaspor el panel binacional (este
tpico vuelve a tocarse en el captulo IV).
En cuanto a cambios en legislacin norteamericana es aconsejable lograr
que no sc incluya a Chile por acumulacin en investigacionessobre competencia

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

99

desleal. En la legislacin estadounidensese exige que en la prueba de dao se

acumulen las importaciones de todos los pases que estn siendo investigados
respecto al mismo producto. As aunque es improbable que las exportaciones
chilenas por s solas causendao a una industria, estaspueden quedar sometidas
a medidas compensatorias o antidumping. En la Ronda Uruguay se regula que la
acumulacin slo se puede cfcctuar cuando el subsidio sca mayor que de
minii~~ y que el volumen de exportaciones no sea insignificante. Dado la
vaguedad del texto y la posibilidad de que la Ronda Uruguay no llegue a un fin
exitoso, Chile debera tratar que esto quede estampado cn un acuerdo bilateral.
Ello no debera presentar mayores problemas habiendo ya sido un concepto
discutido en la Ronda Uruguay y existiendo precedente en el caso de Israel.
Es importante incluir en el texto del acuerdo bilateral todos los avances
logrados en las negociacionesmultilatcralcs dc la Ronda Uruguay cn la direccin
de aumentar la disciplina en el uso de medidas compensatorias y antidumping.
Ello porque no est garantizado que la negociacin multilateral llegue a feliz
trmino o que los acuerdos finales incluyan todos los avancespreliminares. En
materia de medidas antidumping son varios los avancesque se hacen tanto en
cmo debe haccrsc la comparacin de precios para determinar la existencia de
prctica desleal como en la prueba de dao. Entre estosavancesse encuentra:
-

En la comparacin del precio de exportacin con el precio domestico cn cl

pas exportador se exige que el precio domstico sea considerado ms
frecuentemente -es decir, si las ventas domsticasalcanzan el 5% o ms de
las ventas totales, se debe usar el precio domstico- en vez de usar sustitutos
a cse precio, como por ejemplo el valor reconstruido.

Si se usa el valor reconstruido, que intenta calcular el costo de produccin

y los mrgenesde gastosgeneralesy utilidades para construir el precio normal, se debern usar los mrgenes efectivos y no, como hace Estados
Unidos, suponer mrgenesiguales para todas las industrias y pases.

En la prueba de dao se dcbcrn considerar otros factores que puedan

estar daando a la industria para aislar los efectos que slo se deben a la
competencia desleal.

En la comparacin de precios debern usarsepromedios. Estados Unidos

ha utilizado precios de transacciones individuales que cs lo que explica la
determinacin de dumping contra las flores chilenas cuyo precio se tija por
remate y no est bajo el control del productor.

Lfmite del perodo de vigencia de medidas antidumping y compensatorias.

25 El subsidio de minimis sera de 1% ad valorem para

desarrollo.

pasesdesarrollados

y de 2% para

pases
en

ANDlWA

100

BWIELMANN

III. TEMAS NO TRADICIONALES

En esta seccibn se concentran los temas que por primera vez se estn
negociando al interior del GATT y que no se han incluido en otros acuerdos de
libre comercio. Estos temas no tratan directamcntc del comercio en bienes pero
s de temas que en mayor o menor grado lo afectan y lo distorsionan. Las
distorsiones en las reas que aqu se tratan se han vuelto ms importantes con el
pasar del tiempo en parte porque la estructura del comercio internacional ha
cambiado, aumentando por ejemplo el comercio en servicios, y en parte porque
la reduccin en otras barreras comerciales ha hecho ms evidente la distorsin en
el intercambio internacional de otras medidas, como las exigenciasa la inversin
extranjera.

1.

INVEKSION

La controversia sobre inversin que se ha dado en el mbito del GATT se

refiere principalmente a las restricciones sobre inversin que distorsionan el
comercio. Es decir, se ha llegado al tema de la inversin -ya sea nacional o
extranjera- desde la perspectiva de disminuir las trabas al flujo de bienes. En cl
acuerdo entre Canad y Estados Unidos se tratan estas materias pero adems
intenta eliminar el trato discriminatorio a la inversin extranjera.
Las trabas a la inversin que se han discutido cn la Ronda Uruguay
entonces se refieren a medidas que, de hecho, protegen la industria nacional
obligando o condicionando la obtencin de alguna ventaja -por ejemplo, un
subsidio- a la sustitucin de importaciones o al aumento de exportaciones. Estas
se expresan en la forma de requerimientos de exportar como mnimo un
porcentaje de la produccin, de comprar por lo menos un porcentaje dado de los
insumos en cl pas en que se produce o permisos para internar insumos
condicionados a la cantidad exportada por la empresa.
La propuesta en el borrador Dunkel de fines de 1991 es bsicamente una
ampliacin del principio de trato nacional a las mercancas importadas una vez
que hayan traspasado la frontera, es decir, una vez que hayan sido desaduanadas.
Por tanto, en las reglas para la inversin no SCpodr discriminar entre bienes de
produccin nacional e importados.
En cl acuerdo entre Canad y Estados Unidos se eliminan los requisitos de
desempeo para toda inversin del otro pas signatario del acuerdo como
tambin para la inversin de terceros pases si csos requisitos distorsionan el
comercio entre Canad y Estados Unidos. Sin embargo, no se prohiben los
requisitos de desempeo para la consecucin de subsidios o contratos
gubernamentales,a diferencia de lo que se aprobara en el GATT.
En cuanto al tratamiento dc la inversin extranjera, tpico no negociado en
la Ronda Uruguay excepto para el derecho a establecerse de las empresas
extranjeras proveedoras de servicios (ver captulo III, seccin 2), en el acuerdo de
Canad y Estados Unidos SCaplica el principio de trato nacional a todas las
inversiones de cada pu signatario en cl otro pas. El sector financiero es tratado

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?

101

en captulo aparte tanto en este artculo como en el acuerdo entre Canad y

Estados Unidos26.
A pesar del Masis que pone este acuerdo bilateral cn cl principio de trato
nacional, en general, las modificaciones basadasen tal principio son prospectivas;
rigen para inversiones notieameticanas en Canad en empresas no existentes antes
de la firma del acuerdo o para nuevasregulaciones en la materia. As Canad
deber eliminar su requisito de porcentajes mnimos de propiedad nacional, para
las inversiones estadounidenses en empresas que no existan al momento de
firmar el acuerdo, no asf para las empresas existentes antes de la firma del
Acuerdo ni para las empresasestatales ue se privaticen aunque stashayan sido
fundadas con posterioridad al acuerdox . Se enfatizan los cambios que deber
adoptar Canad puesto que Estados Unidos no tiene restricciones importantes a
la inversin extranjera.
En lo que se refiere a la adquisicin de firmas ya existentes, Canad
tambin deber hacer modificaciones pero no se le exige la liberalizacin total.
Canad revisa y se reserva el derecho a rechazar la adquisicin dc cmpresas
canadiensespor firmas extranjeras si el valor de la empresa supera determinado
monto. Dentro del acuerdo con Estados Unidos, Canad acept aumentar este
monto para los inversionistas estadounidenses,sin embargo la revisin seguir
siendo obligatoria para las inversiones que sobrepasen el nuevo monto y la
decisin de rechazar inversiones especficasno podr ser apelada a las instancias
de resolucin de disputas que contempla el acuerdo bilateral. Otra concesin en
este terreno es que Canad ya no podr rechazar la adquisicin de empresaspor
parte de firmas estadounidensessi esasempresasya pertenecan a extranjeros.
El resto de las disposiciones sobre inversin extranjera que apuntan a
conceder trato nacional a las inversionesprovenientes del otro pas slo norman a
las nuevas regula$ncs sobre inversin y no requieren de modificaciones a la
actual legislacin . An mas, cualquier modificacin a las normas vigentes slo
est limitada por la restriccin de no aumentar la discriminacin a la inversin
extranjera del otro pas signatario.
El trato nacional se considera tambin para normar sobre expropiaciones
las que debern tener un propsito pblico claro, efectuadas por un proceso
legal, compensadas a valor de mercado y, lo ms importante, no basarse en
razones que sean discriminatorias. La nueva regulacin impositiva no podr
discriminar entre inversionistas canadiensesy estadounidensesen ninguno de los
dos pases de este acuerdo. Por ltimo, las regulaciones futuras deben asegurar
que al inversionista le sea permitido repatriar utilidades y el valor de la venta de
sus activos sin ms trabas que las necesarias para asegurar que se cumplan
regulacionesimpositivas y sobre quiebras cntrc otras.
26 Otras inversiones no cubiertas por este captulo son las relacionadas a compras
gubernamentales, transporte e mdustrias culturales.
27 Ello implica tambin no discriminacin en el tratamiento a la inversin que aplican las provincias
o estados.
28 As Estados Unidos y Canad no tendrh que modificar sus legislaciones sobre inversin en los
sectores de transporte y comunicaciones.

ANDREA

102

BUTELMANN

En resumen se aplica trato nacional en Canad una vez que la empresa de

propiedad estadounidense est establecida en ese pas, pero no se asegura el
derecho a establecerse si la inversin est dirigida a adquirir empresas ya
existentesy -menos an- empresasestatales.
Temas de una negociacin en el caso chileno

De lo expuestoen esta seccin se extrae que los temas rcfcrentes a inversin

se agrupan en dos grandes tpicos. Por un lado estn las regulaciones a la
inversin que afectan el comercio y, por otro, las disposiciones que regulan la
inversin extranjera.
En Chile, en general, no existen disposicionesque obliguen o incentiven al
inversionista a utilizar insumos nacionales o a exportar parte de su produccin.
Slo en el sector automotriz existe un subsidio condicionado a metas de
exportacin y a componentes mnimos de insumos nacionales; este subsidio, sin
embargo, debera se reducido gradualmente para desaparecer en 1999. Es
altamente probable que el programa de desmantelamiento de este sistema dc
incentivo sea aceptado sin alteraciones en la negociacin de un ALC con EE.UU.
En cuanto a la inversin extranjera, Chile tiene un rgimen muy abierto y no
discriminatorio. Existen algunos puntos, sin embargo, de la legislacin en
materia de inversin extranjera que se pueden plantear en la negociacin de un
acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Chile, al igual que Canad,
posee una instancia administrativa que tiene, en principio, la facultad de rechazar
una solicitud de inversin por parte de extranjeros. Esta facultad no ha sido
utilizada pero el hecho de que crista introduce un elemento de incertidumbre
puesto que podra ser usada en el futuro. Es por esto que personeros de Estados
Unidos han mostrado preocupacin por la existenciade esta facultad del Comit
de Inversiones Extranjeras. En todo caso ya se ha estado considerando imponer
lmites de tiempo a la decisin del Comit, pasado el cual la solicitud de inversin
extranjera sera automticamente aprobada, lo que representa una respuesta
parcial a las inquietudes que se han detectado.
La otra traba que encuentran los inversionistas extranjeros se refiere a la
repatriacin de sus capitales que no puede materializarse antes de tres aos. Es
muy posible que, por diversas razones, haya una modificacin en esta restriccin
incluso antes de que comiencen las eventualesnegociacionespara un ALC con
Estados Unidos.
Por ltimo, es importante notar que Chile no ha firmado un acuerdo para
evitar la doble tributacin para las empresas estadounidensesestablecidas en
Chile, o viceversa. Al parecer, Chile ha decidido postergar este tema para
negociarlo en conjunto con el eventual acuerdo de libre comercio.
2.

SERVICIOS

Este es uno de los temas nuevos en la actual negociacin del GATT y,

dada la complejidad del tema, se considera un xito haber alcanzado los

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

103

modestos avances logrados. El ALC entre Canada y Estados Unidos es el

primero que llega a acuerdo en estas materias, los logros tambin son modestos y
no alterarn las reglas de comercio dc servicios entre estos dos pases cn el corto
plazo. Sin embargo, ambos esfuerzos son seguros primeros pasos hacia la
liberalizacin de un sector que nunca haba estado sujeto a disciplina
internacional.
El tema de los servicios es importante no slo porque stos son una parte
cada vez ms grande del producto y del comercio, sino que tambin tienen un
efecto directo en la competitividad de los pases en el comercio de bienes, al ser
los servicios una parte creciente de los costos de produccin industrial.
La liberalizacin del sector servicios es complicada puesto que la mayora
de las barreras para cl intercambio internacional no se encuentran en medidas
aplicables en la frontera sino que a una serie de disposiciones que regulan cada
mercado interno.
A la dificultad de identificar todas las barreras para la
competencia internacional que existen en la regulacin interna se agregan
dificultades inherentes a la provisin de servicios, los cuales en muchos casos
requieren la interaccin del vendedor y el comprador. As se hace necesario
contemplar cuestiones de migracin, permisos temporales de trabajo,
revalidacin de ttulos profesionales, etc.
El acuerdo preliminar sobre servicios alcanzado en la Ronda Uruguay
(GATS) es, en gran parte, una rplica del acuerdo sobre comercio en bienes. Se
incluyen en l los conceptos tradicionales de reciprocidad, no discriminacin y
gradualidad en la liberalizacin. En un plazo determinado, despus de la puesta
en vigor del acuerdo, se deber negociar el tema de los subsidios y la necesidad
de derechos compensatorios, las compras gubernamentales de servicios y las
salvaguardias.
El acuerdo, en principio, cubre todos los servicios, exceptuando los
provistos por cl Estado. Sin embargo, en la prctica los sectores sujetos a la
disciplina del acuerdo sern slo los incluidos en una lista que negociarn las
partes. En esa negociacin no slo se determinar qu sectores quedan cubiertos
sino que tambin en cules de ellos se proveer derecho a establecerse y hasta
qu punto SCles dar trato nacional a los proveedores extranjeros. Tambin la
obligacin de darles a todas las partes tratamiento de Nacin Ms Favorecida cn
la provisin de los servicios cubiertos no es total. Las partes pueden discriminar
a proveedores de distintos pases durante diez aos, lo cual sera un instrumento
para presionar a los pases a integrar servicios adicionales a su lista de servicios
cubiertos. Es importante enfatizar que si bien en esta ronda de negociaciones
multilaterales no se atac directamente las restricciones a la inversin extranjera,
en el caso de servicios queda estipulado que no se podr negar el derecho a
establecerse ni imponer cotas mximas al porcentaje de propiedad extranjera cn
aquellos sectores en que se ha concedido acceso al mercado.
Este alto grado de flexibilidad, y las consideraciones especiales a pases en
desarrollo, han logrado la aceptacin del acuerdo por parte de estos pases que
en un principio se oponan a esta negociacin por considerar que las ganancias,

104

ANDREA BUlELMANN

en trminos de aumentos de las exportaciones, las captaran principalmente los

pafsesdesarrollados.
El acuerdo entre Canad y Estados Unidos es novedoso ya que es el
primero que incluye estos temas, aunque gran parte de las nociones necesarias
para avanzar en ellos se han desarrollado dentro de las negociaciones
multilaterales del GATT. El acuerdo est lejos de significar una liberalizacin
total del comercio de servicios. De hecho, sectoresmuy importantes en esta rea
quedaron totalmente excluidos del acuerdo2. An ms, la liberalizacin de
sectores contemplados en el acuerdo no implica ningn cambio en la legislacin
vigente en el sentido que tiene un carcter prospectivo. El acuerdo slo exige
que las nuevas piezas regulatorias pertinentes a sectores incluidos respeten el
principio de trato nacional y que cambios en la regulacin existente no aumente el
En este sentido es distinto al GATS en que la
grado de discriminacin.

gradualidad viene dada principalmente por la inclusin de slo algunos servicios,

pero donde la exigencia de trato nacional slo puede evitarse a travs de
negociacin. En el acuerdo entre Canad y Estados Unidos no es necesario
alterar ninguna regulacin al momento en que el acuerdo comienza a operar.
Esos temas sern tratados despus ya que el tratado provee espacio para
negociar en el futuro la inclusin de los sectoresno cubiertos y la modificacin de
regulacin vigente que se considere discriminatoria.
Otro tema difcil de tratar en el rea de servicios es el de reglas de origen.
En el tratado Canad-EstadosUnidos se contempla la posibilidad de que uno de
los signatarios le niegue al otro los beneficios del acuerdo para los servicios en
que se pueda demostrar que estn siendo provistos por un nacional de un tcrccr
pafs y no del pas beneficiado por los trminos del acuerdo3.
Vender, invertir o dar servicios en otros pases,como ya se explic, requiere
de la presencia y actividad de ciertos profesionales en el segundo pas. El
Acuerdo simplifica la obtencin de permisos temporales de entrada con
propbsitos de trabajo para profesionales de empresasque comercien, inviertan o
provean servicios.
Por ltimo, el derecho de establecerseque queda asegurado en el captulo
sobre inversiones se reitera en este captulo, incluyendo un llamado a reconocer
los requisitos de certificacin para proveer el servicio que existe en el otro pas
signatario.

29 Los sectores no cubiertos por el acuerdo son: transporte, telecomunicacionesbsicas,medicina y

odontologa, cuidado infantil y servicios sociales, educacionales y de salud provistos por el
gobierno.
30 De adoptarse la versin del GATS del borrador Dunkel, esta clusula de regla de origen podrfa
estar en conflicto con el acuerdo multilateral. Este estipula oue en casos de inteeracin los
proveedores de seticios constituidos legalmente en uno di los pasessignatatios tendrn acceso
a los beneficios del acuerdo no importando cual sea la nacionalidad de los propietarios. Slo SC
podrn excluir a aquellos proveedores que no estaban constituidos en el otro pas antes de la
firma del acuerdo de integracin o si el trato que se le da a los servicios es distinta en los pases
signatarios, lo que es equivalente, en el caso de bienes, a imponer reglas de origen slo en los
casosen que el arancel externo d,flera.

ACUERDOS DE LIBRO COMERCIO: LQUE SE NEGOCIA?

105

Temas de una negociacin en el caso chileno

En Chile existen pocas restricciones a la venta de servicios o al derecho a
establecerse de empresas extranjeras proveedoras de servicios. Sin embargo,
habrn temas de negociacin en materia de reconocimiento de ttulos,
otorgamiento dc visas de trabajo y porcentajes mximos de personal extranjero
en algunos sectores.
En cuanto a regulacin especifica se han detectado algunas trabas, que en
todo caso son menos restrictivas que las que imponen otros pases. Uno de esos
ejemplos es la reserva de carga para naves chilenas en el cabotaje, sin embargo,
esta reserva rige slo para barcos de baja capacidad. En cuanto a transporte
martimo y areo internacional existe acceso al trfico en base a reciprocidad, lo
mismo que para cabotaje areo interno. En ambos casos existe derecho a
establecerse casi irrestricto a empresas extranjeras, sin embargo, en lo que se
refiere a transporte martimo se les podra negar algunas ventajas.
En todo caso Estados Unidos impone mayores restricciones en los servicios
de transporte, las cuales incluyen reserva de carga para cl transporte martimo
internacional en algunos embarques. De particular inters para Chile sera tener
mayor acceso al transporte de la ayuda en bienes que otorga Estados Unidos,
pudiendo dar servicio a la costa Oeste de Latinoamrica.
Sin embargo, la
probabilidad de negociar estos temas es baja puesto que se han excluido de las
negociaciones del GATT, ALCAN y ALC entre Canad y Estados Unidos.
3.

SERVICIOS

FINANCIEROS

Al ser el sector de servicios financieros una actividad altamente regulada y

por ser estas regulaciones distintas en los distintos pases, surge la discusin sobre
si las concesiones a otro pas dentro de una negociacin comercial deben estar
basadas en el principio de trato nacional o en el de reciprocidad.
Si las concesiones se basan en el principio de trato nacional, el pas con
mayor regulacin estara dando menores concesiones que el pas que permite
Es por esto que en las
mayor libertad a sus intermediarios financieros.
negociaciones multilaterales la CEE ha propuesto el principio de reciprocidad -al
que Estados Unidos se opone- en que las concesiones otorgadas por los distintos
pases seran equivalentes. Ello, en detinitiva, se traducira en una ventaja para la
banca extranjera en los mercados con regulaciones ms estrictas.
En la Ronda Uruguay se discute el tema de servicios financieros -al igual
que el de otros servicios- por primera vez cn el contexto del GATT. El tema de
los servicios financieros sera un anexo al GATS y el borrador Dunkel de este
anexo, de slo cuatro pginas, no refleja mucho de los debates que han surgido
en esta negociacin y se limita a reafirmar el concepto de trato nacional, ya
expresado en el cuerpo principal del GATS, con las excepci3qes necesarias que
se requieran para cumplir objetivos cautelares o prudenciales .
31 En cuanto al reconocimientode las medidas cautelares del pas de origen de la institucin
extranjera, ~610SCdice que un pas podr hacerlo efectivo. Si lo hace, sin embargo, deber

106

ANDREA

BUTELMANN

Si bien parecera haber prevalecido la posicin de conceder acceso al

mercado en base a trato nacional en vez de hacerlo en base a la reciprocidad,
cabe recordar que el GATS permite negociar el grado de trato nacional y que el
otorgamiento de ste puede estar condicionado al acceso que el pas obtiene en
otros mercados. La posibilidad de condicionar el acceso se ve fortalecido por la
posibilidad de no otorgar estatus de Nacin Ms Favorecida a algunos miembros
del acuerdo. Estas licencias hacen que el sistema, en definitiva, simule a uno
basado en el principio de reciprocidad.
En el acuerdo entre Canad y Estados Unidos existe un captulo aparte
para el sector financiero, no es ~610 un anexo al captulo que trata la
liberalizacin de los servicios. Las negociaciones fueron hechas por un grupo
distinto de funcionarios y en l no se utiliia, por una parte, el principio de trato
nacional que inspira la liberalizacin de otros sectores; por otra parte, las
controversias que de l surjan no sern tratadas por los mecanismos de
resolucin de disputas del acuerdo -exceptuando el sector seguros-, sino que se
vern a travs de consultas entre el Misterio de Finanzas del Canad y el
Departamento del Tesoro de los Estados Unidos.
Entre estos dos pases las diticultadcs surgen por el alto grado de
restricciones al sector bancario en los Estados Unidos y las restricciones a la
propiedad extranjera en este sector en Canad. En este acuerdo bilateral no SC
da una liberalizacin total de la actividad bancaria, pero dentro de las
regulaciones existentes se avanza bastante en el acceso que se le da a los
nacionales del otro pas para operar instituciones bancarias.
Como primera medida se asegura que, como mnimo, se mantendr el
grado de acceso de los nacionales del otro pas al mercado bancario32. Se
comprometen las partes, adems,a continuar liberalizando los sectoresbancarios
de cada pas y extender los beneficios de la liberalizacin al otro pas signatario33.
Estados Unidos obtuvo como beneficio del Acuerdo una relajacin en las
restricciones al porcentaje m&ximo de la propiedad de un banco regulado y
controlado por Canad que puede poseer un nacional estadounidense y, al
mismo tiempo, qued excluido de la cuota o participacin mxima que la banca
extranjera puede tener en ese mercado.
En cuanto a reglas de origen, al igual que para otros servicios, se le
pueden negar los beneficios del acuerdo a instituciones para las que se demuestre
que su propiedad no es de nacionales dc Canad o Estados Unidos sino que de
nacionales de terceros pases.

otorgar una posibilidad similar a otms paises. Esto es una aplicacin del concepto de Nacin
Ms Favorecida.
32 Ello es significativo ya que a la firma del Acuerdo los bancos canadienses en EEUU. podan
operar en ms de un estado de ese pas. Este permiso no est asegurado ni siquiera para los
bancos estadounidenses.
33 Los bancos canadienses alcanzaron un logro importante dentro del acuerdo que va ms all de lo
contemplado par la regulacin bancaria estadounidense. Tal logro se refiere a la posibilidad que
sus bancos comerciales puedan suscrih~r instrumentos financiems respaldados por el gobierno
canadirnac.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

QUE SE NEGOCIA?

107

Temas de una negociacin en el caso chileno

La ley chilena no discrimina segnnacionalidad a las instituciones bancarias

que deseen establecerse. Los requisitos para establecerse y el tratamiento
posterior -en materia de seguro estatal a los depsitos,permiso para expandirse a
regiones, etc- no SCdiferencia a los aplicados a los bancos nacionales. Quedan
dudas sobre la limitacin de cupos en el sector bancario. En el GATS se prohbe
la limitacin del mmero de proveedores. En Chile hoy rige tal limitacin, sta no
discrimina entre nacionales y extranjeros, sin embargo, esta poltica podra ser
inconsistente con GATS.
En materia de seguros se permite el comercio transfronterizo, es decir
cualquier nacional puede contratar segurosen el extranjero. Sin embargo, no se
permite el establecimiento de sucursalesde empresasaseguradoras extranjeras.
Sin embargo, se permite la propiedad extranjera de compaas establecidas en
Chile. Tambin est permitido contratar estos servicios en el exterior, aunque se
prohfbe el corretaje de seguros provistos por empresas extranjeras dentro del
territorio nacional. Es posible que Estados Unidos solicite que Chile permita el
establecimiento de sucursalesde empresasextranjeras y el corretaje de servicios
de empresasque no tienen presencia en Chile.
A cambio de concesiones en el sector de seguros, Chile podra aspirar a
ciertas ventajas en lo que se refiere a la venta de valores. Si bien Chile ha tenido
cierto xito en la venta de ttulos dc algunas de sus empresas ms importantes,
estastransaccioneshan sido innecesariamenteengorrosaspor las dificultades que
se ha tenido en el proceso de aprobacin de estosttulos por parte de la entidad
reguladora norteamericana. En este sentido scra conveniente el reconocimiento
mutuo de las funciones de las entidades reguladoras locales, que en el caso de
certificacin de valores no sera una meta muy ambiciosa puesto que las
regulaciones chilenas son lo suficientemente estrictas.
En resumen, en esta rea es posible avanzar en asuntos puntuales, sin
pretender grandes cambios que seran difciles de lograr y poco aprovechadosen
el mediano plazo, puesto que Chile no tiene las ventajas comparativas para
competir en el sector financiero norteamericano.
4.

PKOPIEDAU

1NIELECIUAL

El tema de la propiedad intelectual es uno de los temas nuevos dentro del

GATT y las posiciones con respecto a l estn claramente diferenciadas entre
pases desarrollados y en desarrollo. A los pasesproductores de tecnologa les
interesa armonizar las leyes nacionales de proteccin a la propiedad intelectual
para captar ms ingresos por sus innovaciones. Los pases subdesarrollados,
importadores de tecnologa, preferiran mantener una baja proteccin a la
propiedad intelectual para adquirir la tecnologa a bajo costo. Pero se han visto
forzados a aceptar la inclusin del tema en la agendapor varias razones.Primero,
est el consenso de los pases desarrollados en la materia y la esperanza de los
pasesen desarrollo de obtener algo a cambio en las negociaciones.En segundo
lugar, es sabido que las acciones unilaterales de presin que ha tomado Estados

108

ANDFCEABlJIELhMNN

Unidos los obligara, tarde o temprano, a legislar en estos temas. Por ltimo, por
la esperanzade que una mayor proteccin a la propiedad intelectual incentivar
la inversin extranjera intensiva en tecnologa avanzada.
A nivel internacional estas materias haban quedado explcitamente al
margen del GATT aunque se reconocfa que ellas pueden ser barreras al
comercio. Estos asuntos se haban tratado en otros foros internacionales pero
con dbiles resultados debido a, entre otras razones,la baja membresa de pases
importadores de tecnologa y los dbiles sistemasde resolucin de disputas. Por
ello, en la actual ronda de negociaciones del GATT los pases desarrollados
introdujeron el tema de los derechos de propiedad intelectual.
La propuesta de la Ronda Uruguay de fines de 1991cubre todos los tpicos
y considera altos niveles de proteccin a los derechos de propiedad intelectual.
Entre otros aspectos, exige patentes de 20 aos de duracin como mnimo con
lfmites al otorgamiento obligatorio de licencias, se identifica la creacin de
programas computacionales con la creacin literaria asignndoles derechos de
autor que cubren los 50 aos que siguen a la muerte del autor, proteccin de
marcas de al menos siete aosy postergablesindefinidamente, etc.
Si bien este grado de proteccin es mayor al esperado, Estados Unidos lo
considera insuficiente ya que no se le otorga proteccin a los productos cuya
patente haya sido solicitada pero que no haya sido comercializado al momento de
la fuma del acuerdo. Ademas se le permite un perodo de ajuste a los pasesde
menor grado de desarrollo, caracterstica del texto que tampoco satislace a los
Estados Unidos.
En el acuerdo de libre comercio entre Canad y Estados Unidos no se lleg
a un acuerdo en estasmaterias puesto que Canad no estuvo dispuesto a avanzar
al ritmo exigido por los Estados Unidos. Ambos pasesslo acordaron cooperar
en los foros internacionales pertinentes para lograr una mayor proteccin a la
propiedad intelectual.
Temas de una negociacin en el caso chileno

Si bien es cierto que es difcil que Chile logre imponer sus puntos de vista en
cualquier negociacin con los Estados Unidos dado su reducido peso econmico
y dado que este potencial acuerdo puede servir de modelo para los que se firmen
en el futuro entre Estados Unidos y otros pases latinoamericanos, es en esta
materia donde su poder de negociacin se va a ver minimizado. Los tpicos
sobre propiedad intelectual han sido uno dc los objetivos principales de Estados
Unidos en los ltimos tiempos y a pesar de los grandes logros de la Ronda
Uruguay en esta materia, Estados Unidos ha seguido incrementando sus
exigencias en ese foro multilateral. Lo mismo ha ocurrido en sus relaciones
bilaterales y ha amenazadocon accionesunilaterales a los pasesque no ceden a
sus propsitos. La presin ejercida por Estados Unidos ha dado resultados
concretos y los espectaculareslogros en el caso de Mxico y China han hecho que
aumente sus exigencias tanto en el marco de la Ronda Uruguay como en otras
negociacionesbilaterales.

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

OUE SE NEGOCIA?

109

Chile fue el primer pas en Latinoamrica en otorgar proteccin a los

productos farmacuticos. Esta proteccin es el objetivo central de la campaa
que ha emprendido Estados Unidos para incrementar el grado de proteccin a
los derechos intelectuales. A pesar de lo adelantado que est Chile en esta
materia, Estados Unidos ha insistido que su legislacin en esta materia no es
suficiente y se ha sugerido que un cambio en ella scra un prcrrcquisito para la
negociacin de un acuerdo bilateral; esto no es aceptado en Chile.
La legislacin chilena, implementada en 1991, reconoce las palentes para
productos
farmaceticos
otorgando
exclusividad
de importacin
y
comercializacin por un perodo de 1.5anos a contar de la fecha de otorgamiento
de la patente; este perodo es en la prctica ms largo ya que una vez otorgada la
patente se puede demandar a aquellos que hicieron uso del invento en el tiempo
que media entre la solicitud y el otorgamiento de la patente. Estados Unidos
presiona porque la patente cubra un perodo de 20 aos a contar de la fecha de
solicitud. En la prctica la Icgislacin chilena no difiere tanto, y dado que en la
Ronda Uruguay tambin se escogi la modalidad dc 20 anos es posible que esto
sea alterado a pesar de que la presin interna en contra de esta modificacin no
es despreciable.
Otra de las discrepancias que han surgido en esta materia con los Estados
Unidos se refiere a la proteccin de los productos cuya patente ha sido solicitada
pero que an no estaban siendo comercializados en Chile al promulgarse la ley.
Estados Unidos presiona por un efecto retroactivo para que esos productos
queden protegidos mientras que la ley chilena no incluye esa clusula transitoria
o de pipeline.
El ltimo borrador de propuesta para un acuerdo en la Ronda Uruguay
-Borrador Dunkel- no incluye la obligacin de otorgar privilegio de patente a los
productos cuya patente haba sido solicitada antes de la promulgacin de la ley%.
A pesar de lo acordado hasta ahora en la Ronda Uruguay y de que entre ms se
postergue la negociacin del acuerdo entre Chile y Estados Unidos menos ganar
Estados Unidos con la adopcin por parte de Chile dc un mecanismo dc pipcline,
es altamente probable que Estados Unidos insista en este punto puesto que no
querr crear un precedente que debilitara su posicin en otras negociaciones.

IV. MECANISMOS DE SOLUCION DE DISPUTAS

El principal objetivo de los acuerdos comerciales es aumentar el grado dc
estabilidad en las reglas que rigen el intercambio. Los acuerdos, sin embargo,
dejan bastante espacio para alterar las barreras al comercio internacional o las
regulaciones internas bajo dctcrminadas circunstancias. Para determinar si los
34 Sse debe incluir la clusula provisional en casos que la aplicacin del acuerdo cn esta materia sc
postergue. La posibilidad de postergacin depcndc del grado de desarrollo del pas y tambin es
posible en caso de que en el pas se introduzca cl rgimen de patentes en cierta rea, por ejemplo
productos farmacuticos, por primera VW. Entonces, los productos cuya patente se solicite
durante el perodo de postergacin en la adopcin del acuerdo debern estar protegidos por
patentes una vez que la ley correspondiente comience a regir.

110

ANDREA

BUTELMANN

cambios en las polticas de una de las partes son consistentes con los principios
del acuerdo en casos de disputas es necesario crear mecanismos de solucin de
controversias.
Los mecanismos de solucin de controversias del GATT han sido criticados
puesto que el proceso es lento y el poder de coaccin que se tiene para
disciplinar a los pases es escaso. Estos mecanismos de solucin de controversias
han sido ms que nada instancias para consultas bilaterales entre las partes en
disputa y de mediacin. En los casos que de esas dos etapas no surja solucin, se
contempla la formacin de un panel que estudia el caso y formula
recomendaciones. La ltima etapa en este proceso sera la sentencia, es decir, el
permiso para implementar medidas de represalia. En cada una de estas etapas
debe existir el consenso de todas las partes, incluso la acusada. Este derecho a
veto es utilizado, en general, para demorar la formacin de los paneles y para
bloquear las etapas ms avanzadas.
En la Ronda Uruguay, reconociendo estos problemas se ha intentado
agilii
el proceso de resolucin de controversias acordando perodos mximos
para completar cada etapa del proceso. Por otra parte, dado que despus de esta
ronda de negociaciones se elimina gran parte del sistema de Cdigos, estando
todas las partes obligadas a suscribir el acuerdo completo, ser posible crear un
Mecanismo de Solucin de Disputas Integrado3. Este mecanismo permitir, en
principio, la represalia cruzada. Por ejemplo, un pas podr -previa autorizacincastigar el acceso de bienes a su mercado provenientes de otro pas que no est
cumpliendo con sus compromisos en materia de propiedad intelectual. Ello
siempre que se rompa la regla de consenso y se llegue a la etapa de represalia.
En la propuesta Dunkel, efectivamente se rompe la regla de consenso y se
determina que las decisiones del panel slo sern rechazadas -y no aprobadas,
como hasta ahora- si existe consenso entre todos los pases miembros del GATT.
En cl acuerdo entre Canad y Estados Unidos existen dos captulos para la
solucin de disputas. Por una parte se crea la institucin que supervisar la
aplicacin del tratado y que administrar los mecanismos de solucin de
conflictos. Sin embargo, los conflictos que surjan por tarifas compensatorias en
casos de subsidios o dumping son tratados en seccin aparte36.
1.

MECANISMO GENERAL DE SOLUCION DE DISPUTAS EN ACUERDO

CANADA-ESTADOS UNIDOS

Este mecanismo se forma para evitar o solucionar las controversias que

surjan de la interpretacin y aplicacin del acuerdo bilateral o de los

35 Slo quedarn fuera del acuerdo general, y por tanto su susctipcin ser voluntaria para los
miembros del GATT, los acuerdos sobre: compras gubernamentales, comercio de aeronaves
civiles, comercio de productos lcteos y de la carne de bovino.
36 Adems, los problemas entre Estados Unidos y Canad suscitados por los compromisos que
involucra el acuerdo en maleria de apertura del sector financiero -excluyendo seguros- como se
mencion previamente, se resolvern por medio de consultas entre el Ministerio de Finanzas de
Canad y : Dpaitamento del Tesoi de is EstjiadsUnidos.

ACUERDOS DI! LIBRE! COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?

111

compromisos suscritos en cl GATT. Dentro de sus regulacionesse especifica la

notificacin de todas las medidas que afecten el funcionamiento del acuerdo
bilateral. Se forma adems la Comisin de Comercio Canad-Estados Unidos
que estar compuesta por igual nmero de representantes de cada pas y que se
reunira por lo menos una vez al ao. Esta Comisin ser la encargadade formar
paneles de rbitros para cada conflicto que no haya podido ser resuelto a travs
de consultas.
Las decisiones del panel sern obligatorias en casos de medidas de
emergencia o salvaguardia.Para otro tipo de controversia sus decisionestambin
sern mandatorias siempre que ambaspartes lo hayan acordado de antemano, de
otra manera el panel se limitar a formular recomendacionesa la Comisin, que
ser la que en definitiva resuelva el conflicto. En caso que el pas que impuso la
medida que afecta el comercio entre estas dos naciones no acate la decisin
mandatoria del panel o que la comisin no llegue a una solucin dentro de los
plazos estipulados, el pas afectado podr suspender algn beneficio
contemplado en el acuerdo de forma de equiparar el dao causadopor la medida
impuesta.
Por el solo hecho de romper la regla de consensoeste mecanismo debiera
ser ms cfcctivo que el que ofrece actualmente el GATT.

2.

MECANISMO
DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS
EN CASOS DE
TARIFAS COMPENSATORIAS
Y ANTIDUMPING
EN ACUERDO
CANADA-ESTADOS
UNIDOS

El acuerdo moditica el procedimiento para revisar las determinaciones de

los organismos del pas importador que estn encargados de aplicar medidas
compensatorias de efectos de subsidios o dumping impuestas por el exportador.
Tambin es la instancia para revisar las moditicacioncs que cada pas se
proponga hacer a sus leyes en esta materia. Estas nuevas reglas regirn cl
proceso durante el perodo de cinco a siete aos en que se disear la nueva
legislacin comn para subsidios y prcticas no competitivas (ver captulo II,
seccibn 1).
Hasta la firma del Acuerdo las decisiones sobre medidas compensatorias
para neutralizar casosde dumping y subsidios eran apelablesa travs del sistema
judicial del pas importador. Con la firma del acuerdo esas decisiones sern
apelables a un panel binacional cuyas decisiones sern finales. Esta es una
concesin crucial de parte dc los Estados Unidos que en los ltimos aos ha
incrementado el uso de practicas compensatoriasdel comercio desleal, las cuales
eran difciles de desafiar para el exportador.
El panel binacional no modifica las leyes pertinentes que rigen en cada pas
sino que se limita a aplicarlas. Estos paneles, al igual que los formados en casos
de controversias cubiertas en la seccin anterior, estarn formados por cinco
miembros, de los cuales cada pas elegir dos y el quinto ser escogido por
consenso. Este carcter de mayor imparcialidad debera frenar acciones

112

ANDREABLTELhtANN
.-

arbitrarias, especialmenteen el caso del pas grande que, en general, encuentra

pocos obstculospara imponer una poltica proteccionista.
Por ltimo, para el perodo de cinco a siete aos durante cl cual seguir
rigiendo la legislacin actual sobre medidas antidumping y compensatorias, el
acuerdo norma sobre el procedimiento de aprobacin al que estarn sujetas las
modificaciones de estasleyes en cada pas signatario. El pas podra aplicar tales
modificaciones slo despus de notificar y consultar al otro pas signatario. Si
este ultimo considera que la modificacin no es consistente con las disposiciones
del GATT o con los objetivos de este acuerdo y la controversia no es solucionada
en el proceso de consultas, ste podr pedir que la modificacin propuesta sea
revisada por un panel binacional que pueda sugerir cambios a la propuesta
original. Si no se llega a acuerdo, el pas afectado podr tomar acciones
comparables o dar por terminado el acuerdo.
Temas de una negociacin en el caso chileno
Todo acuerdo comercial considera algn mecanismo de resolucin de
controversias que surjan de las distintas interpretaciones de ste. En un
potencial acuerdo entre Chile y Estados Unidos o entre Chile y ALCAN tambin
existir este mecanismo y, dado lo que se ha planteado en las negociacionesdel
ALCAN, podemos esperar que no difiera mucho a lo que se acord en el
acuerdo entre Canad y Estados Unidos. En el ltimo caso, es decir
Chile-ALCAN, habr que resolver si el panel estar formado slo por las partes
litigantes o por todos los pases miembros. Ello ha sido tema de desacuerdo en
las presentesnegociacionespara la formacin del ALCAN.
Lo que est menos claro es que en un potencial acuerdo comercial entre
Chile y Estados Unidos se logre el establecimiento de un mecanismo de solucin
de controversias bilateral para las disputas causadas por adopcin de tarifas
compensatorias o antidumping.
Como se indicaba en la seccin 1, captulo II, el mecanismo de solucin de
controversias en estas materias que se establece en el acuerdo entre Canad y
Estados Unidos es un mecanismo temporal al que se apelarn las decisiones
administrativas nacionales sobre medidas compensatorias y antidumping,
mientras se armonizan las regulaciones sobre prcticas monoplicas y subsidios.
En el intertanto esta instancia dictaminar si las legislaciones nacionales han sido
aplicadas correctamente.
Antc la posibilidad de que no se llegue a armonizacin de las legislaciones
nacionales es probable que se decida mantener y perfeccionar el actual sistema
de resolucin de controversias. La pregunta es si esta posibilidad est abierta a
pases latinoamericanos que se integren a esta zona de libre comercio. En pases
como Canad y Estados Unidos las decisionessobre derechos compensatorios y
antidumping son adoptadas por rganos administrativos independientes y pueden
ser revisadas judicialmente. En Chile, en cambio, estas determinaciones son
adoptadas por el Presidente de la Repblica en base a la recomendacin que
efecta una comisin administrativa. La adopcin del sistema de paneles

ACUERDOS

DE LIBRE COMERCIO:

LQUE SE NEGOCIA?

113

binacionales significara la posibilidad de apelar ante una instancia internacional

una decisin t$esidencial. Lo que, incluso, podra presentar problemas
constitucionales . Sm embargo, como se sera16previamente, la adopcin del
sistema de paneles bmacionales dara mayor poder a Chile para frenar polticas
proteccionistas de parte de EE.UU.
En conclusin, si Chile quisiera disponer de una instancia bilateral para la
solucin de disputas sobre tarifas que protegen a la industria nacional contra la
competencia externa desleal, deber hacer cambios en sus leyes y lograr mayor
transparencia en el proceso de determinacin de tales tarifas.

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37 Este tema est tambin tratado en Winham, G. y H. Grant (1992).