Nuevos desafos de la teora de Governance*

Por Renate Mayntz

Sociloga, Fundadora del Max-Planck-Institut fr Gesellschaftsforschung (MPIfG) -Instituto Max-Planck
para el Estudio de las Sociedades- en Colonia, Alemania y directora de ese instituto hasta su retiro en
1997.
E-mail: mayntz@mpi-fg-koeln.mpg.de

Las definiciones de governance

Este artculo trata del desarrollo y de la sucesiva evolucin de la teora de la governance, cuyo origen
se remonta al anlisis de la actividad emprendida por la autoridad poltica en el intento de modelar las
estructuras y los procesos socioeconmicos. En Alemania el trmino utilizado es Steuerungstheorie
[teora de la direccin] (Mayntz, 1987). La palabra inglesa governance estuvo por mucho tiempo
equiparada con governing, el elemento procedimental de gobernar, representando as la perspectiva
complementaria respecto a aquella institucional de los estudios dedicados al gobierno. En otras palabras,
governance se viene utilizando ms o menos como sinnimo de politische Steuerung [direccin poltica].
Sin embargo, el trmino governance ha sido utilizado recientemente en dos acepciones adicionales,
ambas distintas de aquella de gua o conduccin poltica. La distincin de estos otros significados no slo
es importante para evitar equvocos y malentendidos, sino porque una variacin semntica generalmente
refleja un cambio de percepcin, refleje o no a su vez este ltimo los cambios en la realidad.
En primer trmino, actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de
gobierno, distinto del modelo del control jerrquico y caracterizado por un mayor grado de cooperacin y
por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre
lo pblico y lo privado. La governance como alternativa al control jerrquico ha sido estudiada en el plano
de la formacin de las polticas a nivel nacional y sub-nacional (Kooiman, 1993; Rhodes 1997), en la
arena europea (Bulmer, 1994), as como en el mbito de las relaciones internacionales (Rosenau e
Czempiel, 1992). Es difcil decir desde dnde se ha llegado a este significado en particular del trmino. En
el nmero monogrfico del International Social Science Journal, dedicado por completo a la governance
entendida como modalidad de coordinacin no jerrquica (Unesco 1998), se hace referencia a un reporte
del Banco Mundial de 1989 y, por tanto, al contexto internacional. En cada caso es evidente que los
intentos de soluciones colectivas de problemas fuera de los modelos jerrquicos de decisiones,
observables empricamente en el mbito europeo e internacional, han contribuido en modo consistente a
esta primera interpretacin del trmino governance.
El segundo nuevo significado atribuido al concepto de governance es, por el contrario, ms general y
posee un origen diferente. Governance indica aqu, una modalidad distinta de coordinacin de las
acciones individuales, entendidas como formas primarias de construccin del orden social. Este uso del
trmino parece derivarse de la economa de los costos de transaccin, y en particular del anlisis del
mercado y de la jerarqua como forma alternativa de organizacin econmica (Williamson 1979). La
tipologa de Williamson se ampli rpidamente hasta incluir otras formas de orden social: el clan, las
asociaciones y, sobre todo, las redes (networks) (Hollingsworth y Lindberg 1985; Powell 1990). De
hecho, el descubrimiento de formas de coordinacin diferentes no slo de la jerarqua, sino tambin del
mercado entendido concretamente, fue el que condujo al uso generalizado del trmino governance para
indicar cualquier forma de coordinacin social - no slo en la economa sino tambin en otros mbitos. De
esta forma, la atencin dada a la formas modernas de la governance (siguiendo la segunda acepcin del
trmino), ha sugerido una distincin semntica posterior. El tercer significado de governance incluye
ahora las dos interpretaciones ms restringidas de la palabra conocidas como sub-categoras.
Seguidamente, sintetizar primero la evolucin de la teora de la governance poltica en su significado
*
Traduccin supervisada por la autora, hecha por Mara ngela Petrizzo Pez, politloga por la Universidad de Los
Andes (Mrida,Venezuela) y doctorando del programa de Gobierno y Administracin Pblica del Instituto Universitario
Ortega y Gasset (Madrid). Para la versin original en ingls de este artculo vase Mayntz, R. (1998) New challenges
to governance theory Jean Monet Chair Paper RSC No. 98/50. Disponible en internet en la direccin
http://www.iue.it/RSC/Mayntz.htm.

restringido de gua o direccin (Steuerungstheorie). Seguir despus las pistas de los cambios sucesivos
en el marco terico. Finalmente discutir los desafos ms recientes de la teora, contados hasta ahora
slo en parte. Para no defraudar expectativas mal atendidas, es oportuno especificar que no es mi
intencin ofrecer una contribucin sustantiva a la teora de la governance, desafiar las promesas, o
introducir nuevos teoremas. Mi objetivo es ms que todo, reflexionar sobre la evolucin de este corpus
de teora poltica, en cuyo desarrollo he tenido parte activa en el curso de ms de veinte aos. Por ello no
me ser posible ilustrar en detalle el contenido de la literatura a la que me referir, ni documentar con
iguales exigencias bibliogrficas la teora de la governance al completo1. La reconstruccin de tal
evolucin, puede ser til no slo para ubicar sectores de investigacin aparentemente dismiles en un
contexto ms amplio, sino para hacer surgir una cuestin importante a propsito de la naturaleza del
desarrollo terico en ciencia poltica: se trata de un proceso que sigue dinmicas cognitivas internas a la
disciplina?, o mejor, es un desarrollo que tiende simplemente a reflexionar sobre los cambios en la
realidad poltica o en la percepcin de los problemas como han sostenido Dryzek y Leonard (1988)? La
respuesta a este interrogante dir si la ciencia poltica es acumulativa y construye gradualmente una
teora ms inclusiva, o si, por el contrario, viaja de un argumento al otro, siguiendo las variaciones en las
definiciones subjetivas de aqul que es tenido como importante.

El desarrollo del paradigma central de la governance poltica

La teora moderna de la governance poltica (Steuerungstheorie), surgi luego de la segunda guerra
mundial en un momento en que los gobiernos aspiraban explcitamente a dirigir el desarrollo social y
econmico de sus pases hacia objetivos precisos2.
En esta primera versin, la teora de la governance se desarroll en tres fases sucesivas (tabla 1):
1. En los ltimos aos de los sesenta comienza a verse como teora -en buena medida prescriptivade la planificacin (cmo dirigir o conducir el cambio);
2. En los aos setenta, con la progresiva decadencia del entusiasmo por la planificacin, los
procesos de desarrollo de las polticas se convirtieron en el objeto de los anlisis empricos. As,
reorient el anlisis emprico hacia aquellos factores del contexto, en especial el modo de
organizacin del ejecutivo, capaz de influir en tales procesos. Con este objetivo se confrontaron y
discutieron diversos instrumentos de polticas entre los cuales destaca el rol de las leyes;
3. En la segunda mitad de los aos setenta, finalmente, la implementacin de las polticas se
afirm como punto de referencia para la investigacin.

Tabla 1.
Evolucin de la teora de la governance poltica
(1) Finales de los aos sesenta: teoras prescriptivas de la planificacin
(2) Aos setenta: estudios empricos sobre el desarrollo de las polticas (definicin de la agenda,
seleccin de los instrumentos, rol de la ley, contexto organizativo)
(3) Finales de los aos setenta / principio de los ochenta: implementacin de las polticas

Por lo tanto, el primer paradigma de una teora de la governance poltica tena, pues, relacin con los
temas del desarrollo e implementacin de las polticas pblicas, y adoptaron lo que podemos definir como
un perspectiva desde arriba (top-down), es decir, desde el punto de vista del legislador.
Esta versin de la teora rene, en s misma, los principios de su transformacin. Las investigaciones
sobre la implementacin reclamaron la atencin sobre los amplios fracasos de las polticas, demostrando
como estos no fueron la simple consecuencia de errores cognitivos en la planificacin o de ineficiencias de
las agencias responsables de la puesta en prctica, sino de la falta de consideracin a la resistencia
1
2

Para tales referencias se reenva a Mayntz (1996) y a la literatura all indicada.

Para una descripcin ms detallada de la evolucin terica sintetizada en esta seccin, ver Mayntz (1996)

obstinada por parte de los destinatarios mismos de las polticas, as como de su capacidad para
obstaculizar o subvertir el logro de los objetivos programados. Tal reconocimiento conduce a una primera
extensin importante del paradigma inicial. Hasta ahora estaba concentrado sobre el sujeto de la
direccin poltica, el gobierno, y sobre su capacidad o incapacidad de guiar los procesos socioeconmicos;
ahora incluye tambin la estructura, las actitudes y los comportamientos del objeto del control poltico.
En Alemn, este paso se manifest con una reubicacin de la atencin de la Steuerungsfhigkeit
[capacidad de direccin] a la Steuerbarkeit [posibilidad de ser dirigidos], esto es, a la gobernabilidad. En
un segundo momento se reconoci que la gobernabilidad vara considerablemente entre distintas reas o
sectores de polticas. Por ejemplo, reas de intervencin caracterizadas por la presencia de una categora
especfica de individuos (por ejemplo los jvenes), o por ncleos familiares (por ejemplo familias con un
slo padre), necesitan una aproximacin en trminos de polticas bastante distinto al requerido por reas
dominadas por unas pocas organizaciones grandes. De esta forma, la perspectiva top-down del
paradigma originario (formulacin e implementacin de las polticas), se extendi hasta incluir aquellos
procesos que, siendo de tipo bottom-up, mostraban una conformidad parcial y selectiva de los
destinatarios a los objetivos perseguidos, y, a menudo, condicionados por la estructura de un sector de
regulacin dado. Tal extensin de la perspectiva de investigacin ha enseado mucho a los estudiosos en
cuanto a las condiciones para la eficacia de las polticas pblicas.
La investigacin que sigui contribuy, an ms, a minar aquellas que eran las bases mismas del
modelo de la governance poltica, es decir, el supuesto que el Estado, an si encuentra resistencia por
parte de los grupos sujetos de sus iniciativas, constituye el corazn del control de la sociedad. La
desilusin sobre la certidumbre de la existencia de un centro de control poltico eficaz, indujo a poner la
atencin sobre formas alternativas de governance social (societal governance). La bsqueda se concentr
en dos directrices nuevas y distintas, en las cuales, respectivamente, los principios del mercado y la
auto-organizacin horizontal fueron analizadas como alternativas al control poltico jerrquico. Todo esto
condujo a una extensin posterior del paradigma (Tabla 2).
En los primeros aos de la dcada de los ochenta, los principios del mercado fueron examinados
mayormente como la alternativa ms eficaz respecto a la regulacin de las polticas ambientales de los
Estados Unidos. En aquel perodo, tales principios se convirtieron en la columna de la ideologa poltica
del neoliberalismo y del thatcherismo, promoviendo la desregulacin y la privatizacin como medios para
estimular el crecimiento y para incrementar la eficiencia econmica. Los cientistas polticos analizaron el
surgimiento y las consecuencias para las polticas de este neo-conservadurismo, utilizando el marco
analtico propio del anlisis de polticas pblicas (Dhler 1990). Ms recientemente, el fin del socialismo
de Estado ha reforzado la creencia en el poder coordinador del mercado. Entretanto, la atencin se fijaba
en las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capitalismo) y la democracia
(entre otros: Dunn 1990; Katz, 1997; Kitschelt 1985), un tpico que hasta ahora no ha sido afrontado
por la teora de la governance. El desarrollo de esta teora, an en sus aplicaciones especficas a la
organizacin econmica, por el contrario, se concentr sobre la segunda alternativa frente a aquella del
control jerrquico, es decir, sobre las formas cooperativas y horizontales de autorregulacin social y de
produccin de polticas. En otras palabras, la atencin se dirigi a la governance en el segundo de sus
tres significados individualizados anteriormente.

Tabla 2.
El paradigma de la governance y sus ampliaciones
Paradigma Fundamental:

Elaboracin de las polticas pblicas (por parte del gobierno) e

implementacin de stas (a cargo de las agencias pblicas)

1 extensin:

Incluye
la
perspectiva
bottom-up:
comportamiento de los destinatarios.

2 extensin:

Incluye la formulacin e implementacin de las polticas en el interior

de las redes pblicas/privadas y en los sistemas sociales de
autorregulacin.

3 extensin:

Incluye el efecto de las polticas europeas en las estructuras sectoriales

internas y en la hechura de polticas en el mbito nacional.

4 extensin:

Incluye el nivel europeo de formacin de polticas.

5 extensin:

Incluye los procesos polticos de input sobre los niveles europeo y

estructura

sectorial

nacionales.

En el centro de esta nueva lnea de discusin se encuentran diversos tipos de sistemas de

negociacin. Con el tiempo, formas tradicionales de la llamada autorregulacin social resultaron ser
objeto de una renovada atencin, en especial el autogobierno local y el considerado tercer sector, pero
no constituye lo que se conoce comnmente como modern governance. Los dos modelos principales de
sistemas de negociacin tomados en consideracin fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos
(o, ms en general, policy networks mixtos entre lo pblico y lo privado), y los sistemas de
autorregulacin social en el cual el Estado no participa directamente (tal es el caso del sistema
institucionalizado de contratacin salarial entre capital y trabajo -Tarifsystem- o como el autogobierno del
sistema sanitario pblico alemn, en los que las organizaciones de los mdicos y de los hospitales
pblicos contratan los honorarios con los representantes de los seguros mdicos). Otra forma de
autorregulacin social son los considerados gobiernos de los intereses privados (Streeck y Schmitter
19985), modalidad en la que los intereses que se contraponen no son representados por organizaciones
independientes, sino que estn integrados a regmenes regulatorios que subordinan la actividad de los
agentes privados a una disciplina autoimpuesta (la Agencia alemana para la estandarizacin tcnica [Din]
es un ejemplo tpico) (Voelzkow 1996).
A la mitad de los aos ochenta, el debate terico estaba dominado por palabras como
descentralizacin, cooperacin y red. Esto reflejaba el espritu de esos tiempos, alineado contra toda
manifestacin de autoridad jerrquica, sea que se tratase de los padres, de los maestros o del Estado.
Sin embargo, rpidamente tambin se entendi que la capacidad de solucin expresa de los problemas
por parte de las redes pblicas/privadas y de la autorregulacin social, poda estar limitada. Las redes
surgen en sectores de polticas en los que el poder est disperso entre diversos actores, donde se
necesita la cooperacin para alcanzar una mayor efectividad. Dado que los diversos agentes pblicos y/o
privados en el interior de tales sectores tienen intereses tpicamente diferentes, se impone el problema
de cmo encontrar un acuerdo sobre una solucin eficaz, sin descargar los costos sobre quienes no estn
involucrados a la red (otusiders) (Scharpf 1993). El debate de este tema al interior de la teora de la
governance, tal y como haba evolucionado hasta ese momento, constituy una reelaboracin ms que
una extensin del paradigma.
Una segunda lnea importante de elaboracin emergi de la observacin de que, desde el punto de
vista de la concepcin original top-down de la governance, la negociacin entre actores polticos y
sociales en las policy networks o en estructuras neocorporativas, as como la delegacin de funciones
reguladoras a instituciones de autogobierno local o sectorial, apuntaban a una prdida de capacidad de
conduccin del Estado. El Estado apareca dbil, semi soberano (Katzenstein 1987) - una perspectiva
cnsona con la teora moderna de sistemas y con los conceptos del post-modernismo, ambos
caracterizados por una visin de la sociedad como privada de un centro de poder, o policntrica (Willke
1987). La investigacin emprica en ciencia poltica ha aclarado, sin embargo, que no se trata tanto de
una prdida de control estatal, sino ms bien de un cambio en su forma. La autorregulacin social,
despus de todo, tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el Estado. No slo ejerce una
funcin de legitimacin, sino que a menudo apoya la emergencia de varias formas de autogobierno. All
donde los actores estatales participan en las policy networks, disfrutan de un status muy especial y
privilegiado, controlando instrumentos cruciales de intervencin; y esto es vlido an en las situaciones
en las que la toma de decisiones ha sido transferida a instituciones de autogobierno social. En particular,
el Estado mantiene el derecho de ratificacin legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias all
donde los actores sociales no lleguen a alguna conclusin (por ejemplo, las negociaciones sobre los
estndares tcnicos), y el derecho de intervenir con una accin legal o ejecutiva en el caso en que un
sistema autnomo - como en el caso del sistema sanitario alemn- no satisfaga las expectativas de
regulacin. Por tanto, el control jerrquico y la autorregulacin social no son mutuamente excluyentes.
Ellos son principios ordenadores diferentes que a menudo resultan amalgamados, y su combinacin y
autorregulacin a la sombra de la jerarqua, puede ser ms provechosa que cualquier otra forma pura
de governance (Mayntz y Scharpf 1995).

Los desafos a la teora: europeizacin y globalizacin

En este punto, el esquema fundamental de una teora de la governance poltica parece completo. Sin
embargo, recientemente han emergido nuevos problemas, en especial, la crisis del estado social de
bienestar, que se conecta con temas de integracin europea y de globalizacin econmica. A la luz de
estos dos procesos, algunos elementos de la teora de la governance de apariencia poco problemticos y
dados por descontado, se han visto insuficientes y con lagunas, al punto de buscar un replanteamiento
que pudiera desafiar la teora al completo y extender, una vez ms, su propio marco. Las deficiencias

individuales tienen que ver con:

a)

la focalizacin slo en el Estado nacional

internacionales);

(an cuando se han hecho comparaciones

b)

el inters selectivo por la poltica interna, aspecto estrechamente ligado al anterior;

c)

la atencin exclusiva dada a los resultados (outputs) e impactos (outcomes) de la hechura de

polticas, y a la efectividad de las polticas, en detrimento del input y de la relacin entre ambas
fases del proceso.

La teora de la governance poltica se ocupaba, hasta aqu, de sistemas polticos que tenan una
identidad concreta, un lmite claro y una apariencia definida fundada en derechos y deberes especficos.
Este tipo de enfoque es, sin embargo, incapaz de afrontar los problemas surgidos de la integracin
europea, y especialmente, de la globalizacin.
La formacin de la Unin Europea ha creado una nueva estructura de governance, de carcter
transnacional. Obviamente, la Unin Europea es mucho ms que un rgimen, un marco contractual o una
arena de negociacin, sin embargo resulta claro que no es un Estado federal. Se puede describir mejor
como un sistema complejo, articulado sobre niveles mltiples, cuya dinmica no entra en el cuadro
conceptual elaborado para el anlisis de la governance en los estados nacionales. Lo que hemos definido
como gobiernos de intereses privados, por ejemplo, se reencuentra todava bsicamente en el mbito
nacional; las formaciones tripartitas o triangulares que al nivel nacional relacionan a partidos polticos,
grupos de inters y agencias gubernamentales, o an las soluciones neocorporativas que comunican al
estado, los empresarios y organizaciones de trabajadores, no presentan ningn equivalente estructural
en el mbito europeo. Adems, no existen verdaderos partidos polticos europeos, las organizaciones
laborales estn dbilmente representadas, y aquellas del mundo industrial son, por aadidura, ms
diversificadas y complejas que como lo son en los niveles nacionales. Para el anlisis de los procesos de
formulacin e implementacin de las polticas europeas se necesitan, por tanto, nuevas categoras3.
Desde el punto de vista de la teora de la governance poltica, la integracin europea produce dos
consecuencias: 1) crea nuevos problemas de gobierno en el plano nacional; 2) exige una extensin
posterior, esta vez a una esfera supranacional, dentro de la teora misma.
La transferencia de poderes hacia las sedes comunitarias impone el estudio del efecto de las directivas
europeas sobre varios sectores de la economa nacional (agricultura, productos alimentarios, sector
bancario y asegurador, energa, vas frreas, transporte terrestre, y as sucesivamente). Tal
profundizacin est, de hecho, en curso (Schneider 1988; Ltz 1998). De esta forma, el paradigma
precedente se ampla de nuevo, en este caso con la adicin de un factor externo importante para la
elaboracin e implementacin de las polticas. Las decisiones tomadas a nivel europeo influencian las
condiciones para la eficacia de las polticas internas, descansando en la estructura del campo regulatorio
y, al mismo tiempo, restringen el margen de eleccin para el policy-making en la arena nacional. Para los
gobiernos nacionales esto implica una prdida - esta vez autntica- de capacidad de control (Scharpf
1997). Tal prdida no depende, sin embargo, slo de la delegacin de competencias legislativas y
reguladoras del nivel nacional a aqul europeo: est conectada tambin a la integracin del mercado
europeo, al disolusin gradual de las fronteras econmicas nacionales. Para las economas nacionales,
esto deriva en una concurrencia ms intensa y en una movilidad mayor y creciente del capital productivo
y financiero, y crea nuevos problemas: para los regmenes fiscales y para las polticas de impuestos
nacionales, para las polticas econmicas internacionales, y no menos importante, para el estado social,
tema que de hecho, se ha convertido en central de la investigacin politolgica4.
Tambin podemos observar el crecimiento de una disciplina llamada hechura europea de polticas
(Hriter, Knill y Mingers 1996; Richardson 1996). Pero no est an claro si se trata de un campo de
estudio autnomo o de una extensin de la teora de la governance actual propiamente dicho. Este ltimo
requiere que tales estudios no sean acometidos en una perspectiva comparativa de sectores de polticas,
sino que se concentren en la interconexin entre los distintos niveles de hechura de polticas. En otras
palabras, el objeto de estudio no debe ser lo que sucede en Bruselas (o entre Bruselas y Estrasburgo),
sino la interdependencia mutua entre procesos de polticas europeos y nacionales, en un sistema
multinivel.
El policy-making europeo transfiere la atencin hacia el tercer punto ciego del paradigma de la
3

Esto no significa que la Unin Europea sea un caso sui generis que pueda ser analizado solamente en un cuadro
modelado a tal fin; para una discusin sobre este tema, vase Hix (1998).
4
El programa actual de investigacin del Instituto Max-Planck de Colonia, est casi ntegramente, soportado por estos
problemas.

governance nacional, mencionado anteriormente. Es una peculiaridad de la formacin de las polticas a

nivel europeo, el que los componentes democrticos estn completamente ausentes o, al menos,
dbilmente desarrollados. Como lo muestra Fritz Scharpf (1999), la elaboracin de leyes por la Comisin
Europea se basa en la competencia tcnica, siempre que se extiende ms all de la realizacin de los
intereses comunes de todos los estados miembros. Cuando los intereses nacionales divergen, lo que se
verifica, de costumbre, por las decisiones que tiene consecuencias redistributivas, la competencia tcnica
por s sola no puede legitimar la intervencin. All donde las decisiones redistributivas reclaman un
acuerdo unnime, el resultado ser simplemente bloqueado. Las decisiones con efectos redistributivos
son toleradas slo dentro de una comunidad estable, y slo se han logrado a travs de procedimientos
democrticos. La Unin Europea no cumple ninguno de estos prerrequisitos: no es un sistema
socialmente integrado, y adolece de un proceso decisional democrtico a escala europea.
La discusin acerca del llamado dficit democrtico evidencia cmo entonces lo que le falta a la
hechura europea de polticas un proceso democrtico de introduccin de demandas plenamente
desarrollado y operante - se haya, de hecho, dado por descontado al nivel nacional, asunto que ha
dejado abandonada la fase de presentacin de las demandas polticas en el anlisis de los procesos
nacionales de hechura de polticas5. En este sentido, es de hecho sorprendente, el tiempo que la teora de
la democracia y la teora de la governance poltica han permanecido aisladas entre s. Cuando esta teora
ha centrado su atencin sobre la cooperacin horizontal y sobre los policy networks, se ha reconocido
cmo esta modalidad de produccin de decisiones es problemtica bajo el perfil de la responsabilidad
democrtica (democratic accountabiity). Los actores privados en el interior de las redes de policy estn
tpicamente privados de legitimidad democrtica. La cooperacin horizontal y la negociacin que ocurre
en las redes no pueden ser un sustituto de la democracia, an cuando, considerando la dificultad de
representar intereses muy especficos en un contexto electoral, el desarrollo de policy networks que
incluyan representantes de intereses socio-polticos opuestos, es visto a veces como una forma moderna
y ms fcil de representacin de los intereses. Helmut Voelzkow (1996) es un autor que ha tratado
explcitamente la tensin existente entre estas dos formas distintas de representacin de intereses. Si no
se reconoce esta tensin, se corre el riesgo de una teora de la governance que enfatice en la cooperacin
horizontal, y de que la autorregulacin social conduzca inadvertidamente a una revitalizacin de viejos
modelos corporativos (Bowen 1971). Por otro lado, admitir
la existencia de un problema de
responsabilidad all en donde la formacin de las polticas tiene lugar en redes mixtas de agentes
pblicos/privados, no equivale a acoger la fase de presentacin de demandas del proceso poltico de
forma explcita dentro del paradigma terico de la governance. Este desafo no ha sido hasta ahora
desarrollado, y cabe realmente la duda de si una integracin entre teora de la democracia y teora de la
governance no extendera a sta ltima ms all de sus propios confines. Sin embargo, valdra la pena
seguir al menos un poco ms esta lnea terica.
Mientras que la ciencia poltica ha respondido, al menos parcialmente, a los desafos impuestos por la
europeizacin a la teora de la governance, no ha sucedido lo mismo con los retos vinculados a la
globalizacin. La globalizacin es, de hecho, un desafo mucho ms serio para cualquier teora de la
governance poltica. Al nivel europeo es posible todava, en principio, hablar de un proceso de policy con
sus componentes de input y de output. Esto no es posible a nivel global, donde no es identificable un
sujeto dotado de potestad directiva, y donde falta un marco institucionalizado para el objeto mismo de tal
direccin. Lo que se dice, ms ampliamente sobre el trmino globalizacin, no ha dado lugar a la
formacin de un nuevo y superior sistema de orden, un sistema autnticamente transnacional con una
identidad propia, un lmite propio y criterios de afiliacin propios. Por supuesto, esto plantea la pregunta
de si las estructuras y los procesos generados por la globalizacin pueden todava constituir un sujeto de
estudio para la teora de la governance. A esta cuestin se puede responder afirmativamente si, y slo si,
se entiende a la governance en su acepcin ms amplia, como modalidad de coordinacin, porque slo en
este caso, el concepto est desligado de la existencia de cualquier tipo de estructura poltica de control.
A menudo, se habla de globalizacin en referencia con dos procesos conectados estrechamente
(Stykow y Wiesenthal 1996):
a)

la expansin de la comunicacin, fenmeno que concierne tanto al transporte como al

intercambio de informacin y la
movilidad personal creciente (como los fenmenos
migratorios), e indican que la formacin de grupos sociales se hace siempre ms independiente
del lugar geogrfico;

b)

el surgimiento de mercados globales de capitales, bienes y servicios, como consecuencia de la

liberalizacin, de la de-regulacin y de la creciente facilidad de comunicacin.

Como para el caso de la integracin europea, estos procesos comportan: a) nuevos problemas para
una teora de la governance poltica nacional; b) cuestiones de governance transnacional, diferentes, sin
5

Una excepcin temprana se encuentra en Scharpf (1974).

embargo, respecto a aquellas producto de la integracin europea.

Respecto al primer punto, se puede observar que los gobiernos nacionales, habiendo reforzado el
proceso de globalizacin a travs de polticas de liberalizacin y des-regulacin, se encuentran
comprometidos para hacer frente a los desafos que esto encierra. Estn emergiendo tres estrategias
principales. La primera estrategia es la adaptacin unilateral: los posibles medios son anlogos a aquellos
en discusin a propsito del mercado comn europeo, lo que significa que este argumento est cubierto
ya por la investigacin actual. La segunda es el proteccionismo y el aislacionismo: en su mxima
expresin, aade un problema nuevo de polticas al catlogo de las polticas nacionales ya indagado. La
tercera estrategia consiste en los esfuerzos completados para frenar impactos especficos (por ejemplo la
inmigracin ilegal) gracias a la coordinacin internacional: este punto s abandona el nivel nacional de
anlisis y se coloca sobre el plano de la governance transnacional.
Respecto al segundo punto, se puede observar que algunos problemas de coordinacin internacional,
ms all del contexto europeo, son estudiados ya desde hace tiempo por los estudiosos de relaciones
internacionales (Krasner 1983). Esta subdisciplina de la ciencia poltica ha evolucionado en una forma
bastante distinta de la teora de la governance (nacional). En las relaciones internacionales, los actores y
los socios de la negociacin son los Estados que estn en una relacin de interdependencia estratgica.
Esta es la razn por la cual existe una afinidad obvia entre las relaciones internacionales y la teora de
juegos. El enfoque de las relaciones internacionales, asume que los estados nacionales son los actores
ms importantes de la escena global. Esta perspectiva es engaosa si se observan con mayor atencin
las cuestiones de governance que se presentan a nivel global.
La globalizacin no slo significa que las relaciones econmicas y no-econmicas incrementan su
carcter transnacional. Hay un mayor movimiento a travs de las fronteras nacionales -desplazamientos
de bienes, servicios, capital, informacin, conocimiento cientfico y personas. Esto da lugar a nuevas
relaciones de dependencia, a menudo unilaterales, pero slo en parte da lugar a nuevas relaciones
transnacionales. Ciertamente, la competencia desenfrenada est aumentando, si bien no afecta a todos
los sectores de las economas nacionales en la misma manera. Los nuevos mercados transnacionales
estn menos regulados, de aqu que tengan una tendencia mayor hacia la atomizacin y la anarqua,
respecto a lo que sucede en las relaciones de mercado al interior de los Estados. Hay un incremento de
las externalidades negativas incontroladas, tanto ecolgicas y sociales como econmicas. Hay una
creciente disonancia entre las siempre ms libres redes econmicas y de comunicaciones, por un lado, y
de los limitados sistemas polticos, por el otro; una disonancia entre las estructuras de los problemas y
las estructuras regulativas a las que estos problemas deben hacer frente. Para responder a esta situacin
se han hecho, y estn por hacerse, grandes esfuerzos para construir estructuras de regulacin
transnacional. Las Naciones Unidas son naturalmente la ms inclusiva de stas, con un conglomerado de
sub-organizaciones y de organismos especiales, desde un simple forum como la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo Sostenible (UNCED), hasta actores corporativos como el
Banco Mundial; mientras que la UNESCO, la Organizacin Internacional para el Trabajo, la Organizacin
Mundial de la Salud y la Organizacin Internacional del Comercio, se ubican de forma variable en una
posicin intermedia entre los dos extremos (Rittberger et al 1997).
La investigacin sobre el surgimiento y el funcionamiento de estructuras reguladoras transnacionales
(distintas de la Unin Europea) representa, ciertamente, un proyecto fascinante para una teora de la
governance poltica. Pero el desafo no termina aqu. La globalizacin pone un problema terico adicional:
la coexistencia de muchos tipos diferentes de estructuras y de procesos, esto es, de diferentes modos de
governance. Los modelos de mercado y las dinmicas no lineales de los sistemas ecolgicos parecen los
ms adecuados para tratar los resultados agregados de una economa global, fragmentada pero
interdependiente. En el contexto estructuralmente difuso creado por la globalizacin, el origen de eventos
especficos o de cambios particulares no puede ser atribuido al comportamiento de actores claramente
identificables. Las situaciones de clara interdependencia estratgica que pueden guiar la seleccin entre
alternativas son bastante raras. En el mercado global, la mayor parte de los protagonistas se comportan
bsicamente, utilizando la terminologa de la teora de juegos, en juegos contra la naturaleza. Al
mismo tiempo, adems, la escena transnacional no est carente de estructura. Las nuevas instituciones
reguladoras han sido ya mencionadas. Existen, adems, muchos tipos de organizaciones internacionales
y transnacionales, como las grandes empresas multinacionales, las asociaciones transnacionales de
profesionales, las organizaciones de intereses y las organizaciones cientficas. Existen, finalmente,
comunidades epistmicas y movimientos sociales transnacionales, as como incipientes grupos sociales,
que carecen de un referente geogrfico concreto. Estos agregados heterogneos, regmenes y
organizaciones transnacionales, con sus lmites con frecuencia indefinidos, sus mbitos de pertenencia
transversal, y sus dependencias mutuas y sus conexiones unilaterales, forman en conjunto, una
estructura de tal complejidad que desafa todos nuestros esfuerzos analticos: nos enfrenta a la nueva
inescrutabilidad (neue Unbersichtlichkeit) de Habermas (1985). Slo ampliando la perspectiva de la
governance para incluir a todos los modos distintos de construccin del orden social, a todos los tipos
diferentes de configuracin de los actores ms all de la jerarqua y de los networks, as como su

combinacin y, especialmente, su interaccin, podremos estar en posicin de afrontar los problemas

analticos generados por la transnacionalizacin y la globalizacin. Si surgiese tal teora, tendra que ser
una teora de la governance de un carcter ms diverso respecto a aquella con la que se comenz este
ensayo.
Lo que se presenta como un problema terico obvio a nivel global revela una dimensin analtica
aplicable tambin al plano nacional. Los estudios sobre la governance en el mbito nacional utilizan un
enfoque que ha sido definido como institucionalismo centrado en los actores (Mayntz y Scharpf 1995;
Scharpf 1997), actores que actan e interactan dentro de marcos institucionales. Los actores cuyas
decisiones (y no-decisiones) son estudiadas para explicar los resultados de las polticas son,
frecuentemente, actores organizados: agencias, organizaciones, asociaciones (representados,
naturalmente, por sujetos individuales). Como norma, la poblacin, entendida como agregados de
numerosos individuos singulares que responden de la misma forma a estmulos dados, solo desempean
por lo regular el rol de poblacin objetivo de una poltica pblica dada. Los efectos agregados derivados
de las acciones des-coordinadas de tales individuos parecen solo como parmetros de los anlisis de
policy, y no como un proceso a explicar dentro del cuadro terico de la governance. Slo en casos
excepcionales se encuentra un anlisis del nexo existente entre tentativas de direccin por parte de los
actores organizados, y procesos y comportamiento colectivos que, originados por causas propias, pueden
tal vez acabar por motivar determinadas intervenciones polticas y, quizs, oponerse a ellas. En los
estudios sectoriales sobre los procesos de transformacin ocurridos en Alemania Oriental, se encuentran
ejemplos de esta clase de anlisis (Wasem 1997). Pero en general, el hecho de que procesos que
responden a lgicas diversas -comportamiento colectivo, intercambio en el mercado, contratacin,
negociacin o intervencin autoritaria- coexistan y haya relacin entre ellos, no ha constituido objeto de
estudio para la teora de la governance (nacional).
Aunque particularmente esto puede entenderse como un dficit de la teora de la governance, esto es,
sin embargo, una pregunta sin respuesta. Como se ha dicho a propsito de una teora global de la
governance, puede suceder que al extender el paradigma originario para absorber en el mismo plano
todas las formas individuales de coordinacin, o de orden social, esto se tradujera en una excesiva
extensin del paradigma mismo, que acabara por allanar aquella atencin selectiva indispensable que -al
menos para la mente humana- es un prerrequisito de la construccin terica. En cualquier caso, no se
tratara de una teora de la governance poltica, sino de una teora mucho ms general de las dinmicas
sociales, convirtindose, as, no en una simple extensin de la primera, sino un paradigma
completamente nuevo.

Conclusin
En este documento he reconocido las diversas fases del desarrollo de un patrimonio terico orientado
al estudio de las formas y de los problemas de la conduccin social y poltica. Retrospectivamente, tal
desarrollo asemeja a la apertura progresiva de una agenda cognitiva, guiada paso a paso por el
conocimiento de la existencia de zonas de sombra y de insuficiencias explicativas frente a la realidad
observable. En el curso de tal trayecto se han verificado algunas bifurcaciones interesantes -por ejemplo,
cuando la teora de la governance se concentr sobre la cooperacin horizontal ms que sobre el
mercado como alternativa a la autoridad jerrquica- y hay puntos oscuros a los cuales la teora todava
no ha sabido dar respuesta. Hasta ahora, se ha tratado de un proceso cognitivo acumulativo. Eso no ha
seguido, sin embargo, la lgica del desarrollo de la ciencia poltica descrita por Dryzek y Leonard (1988),
segn la cual los objetos de estudio de tal disciplina seran histricamente contingentes, y para los que
los estudiosos desarrollaran continuamente nuevos y sucesivos marcos analticos y teoras sustantivas,
que no pudieron encontrar fundamento propio en los esfuerzos cognoscitivos precedentes.
Al menos en el caso de la teora de la governance (en la cual no se agota, naturalmente, toda la
ciencia poltica), se reencuentra, por el contrario, una progresiva extensin del marco inicial, ms que su
supresin y sustitucin con uno nuevo, esto es, algo diferente a una reubicacin paradigmtica en el
sentido radical indicado por Kuhn (1962). En este desarrollo, los cambios en la realidad poltica han
representado un rol importante, influenciando la direccin en la cual el paradigma se ha ampliado. El
Estado moderno, se ha hecho, en efecto, ms cooperativo, las redes han proliferado y la integracin
europea es un fenmeno nuevo. Tales cambios reales y observables fueron desafos para la teora, la cual
se ha ajustado a travs de la extensin del paradigma original. Con la globalizacin, adems, puede
haber llegado el momento en el cual una extensin posterior del paradigma resultara disfuncional, y
podramos, entonces, estar en la espera de la llegada de un campo de estudio totalmente nuevo.

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