Teoria da Parafiscalidade Brasileira

FERNANDES, Simone dos Santos Lemos. Teoria da parafiscalidade brasileira. Revista Dialtica de Direito Tributrio
n 112. pp.127-133.

l - Breve Histrico da Parafiscalidade e sua Correlao com o Nascimento das Contribuies

Especiais
O fenmeno da parafiscalidade nasceu associado exigncia de inmeras contribuies plos
Estado Fascista italiano e Estado Social francs, de tal forma que os doutrinadores ptrios e
aliengenas' equivocadamente compreendem que essas exaes tenham nascido sob o influxo desse
momento histrico. Mas, em verdade, as contribuies especiais nasceram no seio do Estado Liberal2,
como conseqncia da fundamentao do poder de tributar em uma relao de troca. Se ao
pagamento das taxas o Estado prestava, em contrapartida, uma atividade que redundava em
vantagem individualmente destacada ou potencialmente oferecida ao contribuinte; se ao pagamento
dos impostos gerais o Estado oferecia uma contraprestao que redundava em benefcio de toda a
coletividade; uma nova espcie deveria ser reservada ao custeio de servios que, embora de
interesse pblico, beneficiassem particularmente um grupo de pessoas. A teoria do benefcio no
permitia fosse o assunto tratado de outra forma, ficando o tema reduzido, apenas, a uma questo de
justia distributiva tributria.
Ocorre que os estreitos limites traados atividade estatal pelo liberalismo no permitiram o
fortalecimento da exigncia de contribuies especiais pelo Estado Liberal, que as instituiu de forma
tmida, deixando de proporcionar espao para o crescimento de sua exigncia.
A parafiscalidade, surgida no Estado Fascista italiano e no Estado do Bem-estar Social francs em
momento posterior da Histria, caracterizou-se, em verdade, como um expediente que retirou as
contribuies especiais do campo do Direito Tributrio, despindo-as, portanto, das garantias
duramente conquistadas plos contribuintes. Assim, na Frana, novas contribuies, de natureza
atributria, foram sendo criadas, por decreto do Executivo, sem que nenhuma caracterstica fosse
acrescentada j surgida figura das contribuies especiais ( exceo da informalidade em sua
instituio, claro).
1. Citamos, exemplificativamente, Dino Jarach (Finanzas Pblicas y Derecho Tributrio. y ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2003.
p. 250). professor italiano, radicado na Argentina, que considera que essa categoria especial de gravame foi criada simplesmente

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para possibilitar a transgresso de princpios fundamentais das finanas, tanto no aspecto poltico-econmico como no aspecto
jurdico.
2. Sobre o tema, conferir Tangorra, Vicenzo. Trattato di Scienza delia Finana. Milano: Soriet Editrice Libraria, 1915, p. 633.

Na Itlia, os rgos corporativos foram sendo dotados de poder de tributar, tendo passado a impor,
livremente, as contribuies necessrias ao seu sustento3.
Em verdade, os Estados Totalitrios e Intervencionistas perceberam, em diferentes momentos, a
grande oportunidade aberta pelas contribuies especiais criadas no Estado Liberal, utilizando-as sem
critrio ou medida para fazer valer seus propsitos de interferncia na ordem econmica e social.
Utilizaram-nas descaracterizando-as como espcie tributria, de forma que pudessem ser mais bem
sucedidos em seu intento de provocar profundas modificaes socioeconmicas. A esse fenmeno foi
associada a palavra "parafiscalidade", utilizada pela primeira vez para identificar a criao e exigncia
de contribuies que se situavam margem da fiscalidade tradicional, sem a necessria observncia
do princpio da legalidade4.
2 - Da Infiltrao da Parafiscalidade no Ordenamento Jurdico Brasileiro
A "importao" da parafiscalidade para o ordenamento jurdico brasileiro operou-se sem grandes
cuidados, provocando inmeras confuses e indefinies, que perduraram durante dcadas e ainda
produzem alguns efeitos. Consideramos que, numa primeira e rpida fase, a parafiscalidade
provocou, a exemplo dos ordenamentos de onde migrava, a exigncia de contribuies sem natureza
tributria, fato sobre o qual no nos alongaremos por fugir aos objetivos deste trabalho. O que importa
observar que, a partir da Constituio de 1946, a parafiscalidade passou a sofrer forte modificao
de contedo, motivada pelo processo contnuo de absoro, pelo Direito Tributrio brasileiro, das
contribuies criadas em seu nome.
3. Para a compreenso da evoluo da parafiscalidade na Frana e na Itlia, remetemos ao nosso trabalho intitulado Da
Parafiscalidade Neocorporativa: da Delegao de Capacidade Tributria Ativa aos Parceiros Sociais do Estado Democrtico de
Direito. Tese (Doutorado em Direito, rea de concentrao em Direito Tributrio). Faculdade de Direito, Universidade Federal de
Minas Gerais, Belo Horizonte, 2004.
4. A palavra parafiscalit foi utilizada pela primeira vez no clebre inventrio Schuman, produzido em 194 sob a coordenao do
Ministro R. Schuman, sendo batizado com seu nome. O inventrio Petsche, produzido em 1951 e coordenado por Maurice
Petsche, ento Ministro Francs das Finanas, constatou, igualmente, a importncia do fenmeno. Importa salientar que nenhum
desses documentos ofereceu adequada sistematizao parafiscalidade, sendo que ambos ofereceram uma classificao
desprovida de cunho cientfico, que se limitava a identificar receitas no inscritas no oramento e exigidas com uma finalidade
social, independentemente de sua natureza jurdica.

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Parafiscalidade , portanto, termo que no teve idntica acepo desde a sua primeira utilizao em
nossas terras. Caso insistssemos em conceituar a parafiscalidade, no Direito brasileiro, de maneira
uniforme e atemporal, utilizando-nos dos moldes em que foi originariamente recepcionada pela nossa
ordem jurdica, chegaramos a um esvaziamento inevitvel de seu contedo. O mesmo ocorreria com
a simples traduo do termo francs, j que, naquelas terras, "fiscal" corresponde a "tributrio",
fazendo com que tudo que seja parafiscal seja atributrio5. Essa realidade, no entanto, nos
inaplicvel.
Presos, no entanto, a concepes equivocadas, alguns doutrinadores brasileiros assemelham os
termos "fiscal" e "tributrio". Assim, Ricardo Lobo Torres6 entende que teria desaparecido das
finanas brasileiras a figura dos ingressos parafiscais. A mesma compreenso parece ter Ives
Gandra, que afirma que "as contribuies sociais, portanto, tm natureza tributria, no se encontram
mais na parafiscalidade, isto , margem do sistema, mas a ele agregado"7. Ylves Jos de Miranda
Guimares, aps reconhecer que as contribuies foram "agasalhadas constitucionalmente como
fruto ou reflexo do fenmeno que os financistas registraram e denominaram como parafiscalidade",
esclarece combater a utilizao do termo porque nada mais significa no nosso Direito Tributrio.
5. Mesmo entre os doutrinadores franceses encontramos aqueles que apontam a impropriedade de fixao da parafiscalidade por
contraposio a fiscalidade. Nesse sentido manifesta-se Roben Henzog ("La Parafiscalite; ne dans l Dsardre, Subsistam dans
Ia Confusion." Revue Franaise de Filiances Publiques. La Paraftscalit n2l, Paris, 1988, pp. 73-120), para quem o termo "fiscal"
seria ou muito estrito ou muito vago para poder caracterizar, mesmo por oposio e de maneira negativa, o termo "parafiscal". No
original: "L 'fiscal' est ou trop troit ou trop vague pour pouvoir caracteriser, mme par opposition et de faon ngative, l
'parafiscal'."
6. Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 158.
7. Gandra apud Bastos. Celso Ribeiro, Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio. 5* ed. atual. So Paulo: Saraiva, 1997,
p. 156.

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Consideramos que a "parafiscalidade" exige, do ponto de vista semntico, um significado

compatvel com o seu novo significante, que deve ser desenvolvido aps sua remodelao frente s
inmeras presses que sofreu por nossas sucessivas ordens constitucionais. Somente a sua
considerao como vocbulo congelado nos moldes em que nascido na Frana leva equivocada
concluso de esvaziamento inevitvel de seu contedo.
Em verdade, a partir da promulgao da Constituio de 1946, a parafiscalidade comeou a
adquirir novo significado em nosso sistema jurdico-tributrio, que se consolida aps a edio do
Decreto-lei n 27/66 e a promulgao da Emenda Constitucional n 1/69. Passa a corresponder a uma
delegao da capacidade tributria ativa sem retorno, para os cofres da pessoa tributante, da receita
arrecadada, que no figura no oramento estatal. Esse o sentido que lhe confere a maioria dos
doutrinadores ptrios9 e demais operadores do Direito, sentido esse que no pode ser desprezado em
qualquer interpretao que se pretenda levar a cabo.
Importa observar que a definio que ora oferecemos comporta a delegao das funes de
arrecadao do tributo e de sua fiscalizao para uma entidade, com disponibilizao de suas receitas
para outra, desde que essas no retornem para os cofres da pessoa competente para institu-lo10. O
que no se pode fazer identificar a parafiscalidade com a mera delegao da capacidade tributria
ativa quando h retomo, para os cofres da pessoa tributante, das receitas arrecadadas.

8. Guimares, Ylves Jos de Miranda. A Situao Atual da Parafiscalidade no Direito Tributrio. So Paulo: Jos Bushatsky, 1977,
p. 134.
9. Assim, para Roque Antnio Carrazza (Curso de Direito Constitucional Tributrio. 9' ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros, 1997.
p. 160), parafiscalidade a "atribuio, mediante lei, da capacidade tributria ativa que a pessoa poltica faz a outra pessoa
(pblica ou privada), que, por vontade desta mesma lei, passa a dispor do produto arrecadado para a consecuo de suas
finalidades. Para Geraldo Ataliba (Sistema Constitucional Tributrio Brasileiro. So Paulo: RT, 1968, p. 179), trata-se da
"instituio do tributo em favor de entes diversos do Estado, arrecadados por eles prprios. Para Paulo de Banos Carvalho (Curso
de Direito Tributrio. 10a ed. rev. e aum. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 164), "fenmeno jurdico que consiste na circunstncia de
a lei tributria nomear sujeito ativo diverso da pessoa que a expediu, atribuindo-lhe a disponibilidade dos recursos auferidos, para
o implemento de seus objetivos peculiares".
10. o que ocorre com a contribuio social do salrio-educao, cuja competncia para instituio pertena Unio, sendo que
o processo de arrecadao, fiscalizao e cobrana est a cargo do INSS e as receitas arrecadadas so aplicadas pelo Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE, nos termos do art. 94 da Lei n 8.212/91, com a redao que lhe foi conferida
pela Lei n 9.528/97, c/c o art. 15, 1, da Lei n 9.424/96.

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3 - Parafscalidade x Extrafscalidade
A partir da promulgao da Constituio de 1946, consideramos que a parafiscalidade passou a
corresponder, portanto, delegao da capacidade tributria ativa a pessoas jurdicas de direito
privado ou pessoas jurdicas de direito publico no territoriais para necessria aplicao de suas
receitas na consecuo de seus objetivos institucionais, com desoramentalizao das receitas
arrecadadas. Com esse novo significado, o termo "parafiscalidade" passou, portanto, a ser utilizado
tanto plos partidrios da corrente que defendia a autonomia das contribuies especiais como
espcie tributria, quanto plos que as entendiam como impostos ou taxas, segundo a materialidade
da hiptese de incidncia do tributo considerado.
A despeito da completa independncia entre os termos "parafiscalidade" e "extrafiscalidade",
alguns autores nacionais parecem identific-los como sinnimos. Assim, Alfredo Becker afirma que a
"parafiscalidade expresso sinnima de extrafiscalidade" e que a parafiscalidade o "emprego da
finana pblica com objetivos no tributrios". A simplificao , data vnia, inadmissvel.
Extrafiscalidade fenmeno que se traduz na tributao com finalidades diversas da mera
arrecadao de recursos, motivao que normalmente impulsiona a utilizao da parafiscalidade, por
certo. Mas a parafiscalidade no encarcera a extrafiscalidade em seus domnios, apesar de serem
fenmenos que nasceram umbilicalmente ligados, na poca do florescimento do Estado do Bem-estar
Social. Resta ver que, com o passar dos anos, a extrafiscalidade foi se libertando do veculo parafiscal
e permeando todo o sistema tributrio.

4 - A Parafiscalidade Brasileira
A delegao da capacidade tributria ativa que caracteriza a parafiscalidade a conseqncia
natural de uma descentralizao administrativa motivada por mudanas de concepo do papel do
Estado, especialmente aps a Segunda Grande Guerra. Assim, parece lgico que o Estado, tendo
criado pessoas para se desincumbirem de misses especficas, atribua-lhes a misso de arrecadar as
receitas que iro possibilitar a realizao dessas tarefas, delegando-lhe diretamente tal aptido.
Ocorre que, assim como a delegao da capacidade tributria ativa faculdade, cujo exerccio
depende da discricionariedade da pessoa competente, sua revogao pode ser operada a qualquer
tempo, na forma do 2 do art. 7 do Cdigo Tributrio Nacional12. Assim, a parafiscalidade , em
regra, de aplicao facultativa pela pessoa jurdica detentora da competncia para a instituio do
tributo.

11. Becker, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. 3' ed. So Paulo: tejus, 1998, p. 384, notas de roda-p.
12. Citamos, exemplificativamente, a contribuio para o Instituto do Acar e do lcool, cuja arrecadao era inicialmente
realizada por essa Autarquia Federal, tendo posteriormente sido transferida para a Receita Federal, nos termos do Decreto-lei n
2.471/88.

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Encontramos, no entanto, duas excees a essa facultatividade da parafiscalidade, ou, em outras

palavras, possibilidade de revogao da delegao da capacidade tributria ativa por parte da
pessoa tributante. A primeira delas verifica-se com relao s contribuies destinadas ao custeio dos
rgos de Seguridade Social. Acompanhamos, neste ponto, o lcido entendimento de Misabel Derzi13,
que observa, com preciso, que o legislador constituinte de 1988 cassou a capacidade tributria ativa
da Unio para arrecadar e administrar as contribuies sociais destinadas ao custeio dos rgos de
Seguridade Social, ao separar os oramentos. Consideramos que essa oramentalizao da receita
da Seguridade Social, de forma paralela, imposta para a garantia da correia aplicao dos recursos
arrecadados com essa finalidade, traduz-se na imposio da parafiscalidade necessria s
contribuies previdencirias por via constitucional, cujo objetivo resguardar o caixa da Seguridade.
Logo, quando a Lei n 8.212/91 estabeleceu a arrecadao, pela Receita Federal, da
contribuio incidente sobre o faturamento, incidiu em manifesta inconstitucionalidade. O Supremo
Tribunal Federal possui, no entanto, entendimento diferenciado, considerando que a parafiscalidade
facultativa para todas as espcies de contribuies14. Consideramos que o entendimento enseja ao
Executivo uma inaceitvel margem de manipulao sobre os recursos das contribuies
previdencirias.
13. Derzi, Misabel. "Notas". In Baleeiro, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de tributar. W ed. Rio de Janeiro: Forense,
1997, p. 617.

14. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do Recurso Extraordinrio n 138.284-8-CE, pelo Tribunal Pleno, Relator
Ministro Carlos Velloso, in DJ de 28.08.92, Ementrio n 1.672-3, assim ementado, no que interessa: Ementa: ''Constitucional.
Tributrio. Contribuies sociais. Contribuies incidentes sobre o lucro das pessoas jurdicas. Lei n 7.789, de 15.12.88. (...)
IV - Irrelevncia do fato de a receita integrar o oramento fiscal da Unio. O que importa que ela se destina ao financiamento da
seguridade social (Lei 7.689/88, art. 1)."

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Encontramos, ainda, uma segunda exceo facultatividade da parafiscalidade, que encontra,

igualmente, sede constitucional. Trata-se da parafiscalidade necessria das contribuies sindicais,
caracterizada pela vedao de qualquer tipo de interferncia ou interveno do Poder Pblico na
organizao sindical, na forma do inciso I do art. 8 da Constituio Federal. Assim, em nosso
entendimento, a liberdade de organizao sindical impede a cassao da delegao da capacidade
tributria ativa conferida aos sindicatos15.
Assim, a despeito de a parafiscalidade ter provocado, no Brasil, o nascimento das contribuies
especiais, sua observncia impe-se como obrigatria, somente, na instituio de contribuies para
a seguridade social e de contribuies sindicais. Chamamos esse fenmeno de parafiscalidade
necessria.
Com relao s demais subespcies de contribuio, a parafiscalidade pode ser facultativamente
manejada pela Unio, que pode, no entanto, optar por exercer a sua capacidade tributria ativa,
cobrando diretamente essas exaes e repassando-as s entidades ou fundos para emprego nas
finalidades constitucionalmente determinadas. Chamamos esse fenmeno de parafiscalidade
facultativa das contribuies interventivas, das contribuies no interesse dos conselhos de profisso
regulamentada e das contribuies sociais genricas. Entendimento similar possui Heleno Torres16,
quando esclarece que o cunho parafiscal no pode ser reclamado como elemento caracterizador da
natureza da contribuio interventiva.

15. No consideramos, no entanto, que essa vedao constitucional seja suficiente a impedir a fiscalizao das receitas sindicais
por parte do Tribunal de Contas da Unio, ainda que de forma simplificada. Enquanto nosso ordenamento jurdico tratar as
contribuies sindicais como tributo, caber ao Poder Pblico fiscalizar sua aplicao, tendo em vista o interesse pblico
envolvido na correia e transparente administrao de uma receita pblica. Ocorre que, infelizmente, o entendimento que vigora
o de que a fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio interfere na autonomia sindical, sendo que desde a promulgao da
Constituio de 1988 essas entidades vm aplicando, sem qualquer controle, as receitas que compulsoriamente arrecadam dos
trabalhadores, empregadores e profissionais liberais. Urge que retomemos a normalidade democrtica, que exige participao dos
cidados, direta ou indiretamente, na fiscalizao da aplicao da receita dos tributos que recolhem ao Estado ou queles aos
quais delegou sua capacidade tributria ativa.

16. Torres, Heleno Taveira. ''Pressupostos Constitucionais das Contribuies de Interveno no Domnio Econmico A CideTecnologia". Grandes Questes Aluais do Direito Tributrio. T volume. Coordenador Valdir de Oliveira Rocha. So Paulo:
Dialtica, 2003, p. 127.

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Resta explorar, por fim, aspecto que no tem sido enfocado pela doutrina ptria, consubstanciado
no reconhecimento de que a parafiscalidade abriga a delegao da capacidade tributria ativa para a
cobrana, arrecadao e aplicao da receita de espcies tributrias diversas das contribuies
especiais.
No encontramos dificuldades em admitir a utilizao da parafiscalidade para a instituio e
cobrana de taxas por pessoas jurdicas de Direito Pblico no territoriais, desde que elas no figurem
no oramento dos entes polticos. Encontramos apoio em Ataliba17, para quem so tributos parafiscais
as taxas cobradas pelas autarquias.
Heleno Torres18 manifesta-se favoravelmente ao reconhecimento da possibilidade de manejo da
parafiscalidade para a cobrana de taxas, mas silencia-se quanto s contribuies de melhoria e
emprstimos compulsrios. No vislumbramos impedimento algum utilizao da parafiscalidade
para a arrecadao e aplicao das receitas derivadas da cobrana de contribuies de melhoria ou
emprstimos compulsrios, desde que o fenmeno acompanhe uma descentralizao administrativa e
implique desoramentalizao das receitas.
A possibilidade de utilizao da parafiscalidade na criao de taxas e contribuies de melhoria,
bem como a faculdade de cobrana de contribuies, plos Estados e Municpios, de seus servidores,
para custeio de um sistema previdencirio prprio, faz com que no seja instituto cuja aplicao seja
reservada Unio Federal. A parafiscalidade pode, em menor escala, ser manejada plos demais
entes polticos.
Finalizamos observando haver uma natural incompatibilidade para a utilizao da parafiscalidade
para a cobrana e arrecadao de impostos que, por natureza, dirigem-se ao caixa nico, no
podendo ser destinados a rgos, fundos ou despesas por determinao constitucional19.
Posicionamento diverso defendido por Heleno Torres, para quem a reteno do imposto sobre a
renda retido na fonte de servidores pblicos estaduais e municipais, prevista no inciso I do art. 157 c/c
o inciso I do art. 158, ambos da Constituio Federal, configuraria a parafiscalidade dos impostos.
Consideramos que se trata de mecanismo cuja interpretao restringe-se esfera da repartio das
receitas tributrias, configurando mero adiantamento, por parte da Unio, da parcela devida aos
Estados e Municpios no produto da arrecadao do imposto sobre produtos industrializados, na
forma do 1 do art. 159 da Constituio da Repblica. No compreendemos que o mecanismo reflita
delegao de capacidade tributria ativa de uma pessoa jurdica de Direito Pblico para outra,
entendimento que implicaria renncia ao exerccio da competncia constitucionalmente fixada,
inadmissvel em nossa ordem constitucional.
No pode haver delegao de capacidade tributria ativa de uma pessoa jurdica de direito pblico
territorial a outra, para utilizao das receitas na consecuo de suas atribuies constitucionais:

17. Ataliba, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. 5* ed. So Paulo: Malheiros, 1992, p. 166.
18. Op. cit., p. 124.
19. Inciso IV do art. 167 da Constituio Federal.

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para tanto, recebem a competncia para a instituio de tributos e arrecadao de suas receitas, bem
como receitas derivadas da cobrana de outros, de competncia dos demais entes da federao.
Consideramos que esse mecanismo constitucional de repartio de receitas no se confunde com a
parafiscalidade.
Divergimos, ainda, de Heleno Torres, quando pontua que a parafiscalidade "ocorre inclusive com
receitas que no so tributos, como se v no caso das compensaes financeiras e royalties, do art.
20, 1, da CF". Entendemos que esse posicionamento esvazia, por completo, o significado atribudo
ao signo pela doutrina e pela jurisprudncia nacionais. Sua adoo faz com que a parafiscalidade
deixe de corresponder delegao da capacidade tributria ativa, com utilizao das receitas pelo
sujeito ativo, para significar uma mera "prtica de organizao burocrtica da organizao de gastos
pblicos"20. No esse, no entanto, o significado que extramos das principais fontes de produo de
normas jurdicas.
5 - Concluses - Linhas Bsicas da Parafiscalidade Brasileira
5.1 - A parafiscalidade corresponde delegao da capacidade tributria ativa sem retomo, para
os cofres da pessoa tributante, da receita arrecadada, que no figura no oramento estatal.
5.2 - A parafiscalidade pode classificar-se em necessria e facultativa. A parafiscalidade
necessria condiciona a administrao e arrecadao do tributo por entes diversos dos competentes
para a instituio do tributo, com necessria desoramentalizao das receitas arrecadadas. A
facultativa revela a possibilidade de arrecadao das receitas pelo ente poltico titular da competncia
para a instituio do tributo, que deve ser repassado s pessoas jurdicas criadas com misses
especficas que justificaram a sua criao.
5.3 - A parafiscalidade encontra utilizao rotineira na criao de taxas institu- das em benefcio
de autarquias.
5.4 - A parafiscalidade pode ser manejada para a instituio de emprstimos compulsrios e
contribuies de melhoria.
5.5 - Os Estados e Municpios podem utilizar-se da parafiscalidade para institurem contribuies
previdencirias exigveis de seus servidores, taxas e contribuies de melhoria.
20. Torres, Heleno Taveira. "Pressupostos Constitucionais das Contribuies de Interveno no Domnio Econmico. A CideTecnologia." Grandes Questes Atuais do Direito Tributrio. T Volume. Coordenador Valdir de Oliveira Rocha. So Paulo:
Dialtica, 2003, p. 123.

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