DO ALINHAMENTO AO PRAGMATISMO:
MILITARES E POLITICA EXTERNA1
FROM ALIGNMENT TO PRAGMATISM:
MILITARY AND FOREIGN POLICY
Shiguenoli Miyamoto2
RESUMO:
O texto aborda a poltica externa implementada pelo regime militar no perodo de 1964 a 1985. Discutemse os motivos que fizeram com que o regime durasse duas dcadas, bem como o comportamento do pas
no plano internacional.
ABSTRACT:
This paper analyses the foreign policy implemented by the military regime (1964-1985). We discuss the
concepts, performance, interests and priorities that were chosen by Brazilian government.
PALAVRAS-CHAVE:
KEY-WORDS:
Introduo
Tornou-se comum o uso de rtulos diversos para interpretar a conduta do
Brasil no cenrio internacional durante o regime militar, ou em outros momentos
de sua histria. Assim, termos como alinhamento automtico, diplomacia da
prosperidade, diplomacia do interesse nacional, pragmatismo responsvel e
pragmatismo ecumnico tm servido para caracterizar cada um dos cinco
governos que vo de 1964 a 1985. Outras designaes foram e continuam sendo
Este texto foi beneficiado por informaes factuais e citaes (especialmente nos
itens 2 e 3) de outros escritos publicados pelo autor sobre o tema e perodo, inclusive em
termos bibliogrficos. Isso se deve ao fato de terem sido utilizados os mesmos documentos
oficiais publicados pelo governo, relativos ao regime militar. A abordagem e a interpretao,
contudo, percorrem caminhos diferentes. A produo deste texto contou com recursos do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), atravs de Bolsa
de Produtividade em Pesquisa, nvel 1B, concedida ao autor.
2 Professor colaborador voluntrio do Departamento de Cincia Poltica da Universidade
Estadual de Campinas. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo. Professor
Livre-Docente e Titular [aposentado] pela UNICAMP. Email: shiguenoli@gmail.com.
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comunicao sociais. No poderia ser diferente no caso brasileiro, nem nos demais
pases latino-americanos que passaram por igual experincia.
Isso ficou bem definido no Ato Institucional (AI) baixado no dia 9 de
abril pela Junta Militar, chamada de Comando Supremo da Revoluo.4 No
prembulo do referido documento, aparece o elemento norteador do novo
regime: A revoluo vitoriosa necessita de se institucionalizar e se apressa pela
sua institucionalizao a limitar os plenos poderes de que efetivamente dispe.
(SENADO FEDERAL,1972, p. 89). E completava, depois, o que se devia entender
por esses termos: Fica, assim, bem claro que a revoluo no procura legitimarse atravs do Congresso. Este que recebe desse Ato Institucional, resultante do
exercido do Poder Constituinte, inerente a todas as revolues a sua legitimidade.
(SENADO FEDERAL,1972, p. 90)
Por esse instrumento estabelecia-se, em seus artigos, especificamente no 2
deles que A eleio do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, cujos mandatos
terminaro em 31 (trinta e um) de janeiro de 1966, ser realizada pela maioria
absoluta dos membros do Congresso Nacional, dentro de 2 (dois) dias a contar deste
Ato, sem sesso pblica e votao nominal. (SENADO FEDERAL, 1972, p. 90)
Mais adiante, no Art. 9, regulamentavam-se as regras de sucesso: A eleio
do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, que tomaro posse em 31 de janeiro
de 1966, ser realizada em 3 de outubro de 1965(SENADO FEDERAL, 1972, p.
92). Como esse Ato Institucional estabelecia as regras do jogo, fixando inclusive a
durabilidade temporal do regime, no tinha nmero. No havia tal preocupao,
porque apresentava um cronograma definido para a interveno, como sempre
fizeram as Foras Armadas (um dos motivos pelos quais costumeiramente eram
chamadas de Poder Moderador por deixar a cena aps arrumar a casa).5
Se as regras tinham sido definidas, por que no foram, ento, cumpridas?
Para entender melhor esse processo, h necessidade de considerar uma srie
Representando a Junta Militar, assinaram o Ato Institucional o general Arthur da Costa
e Silva, o brigadeiro Francisco de Assis Correia de Mello e o almirante Augusto Haman
Rademaker Grnewald.
5 Existem interpretaes que entendem as Foras Armadas como agentes no polticos, uma vez
que so instituies de Estado. Em termos histricos, contudo, as instncias militares desempenharam
em todo o tempo papel poltico, por exemplo, com a prpria proclamao da Repblica, com as
revolues tenentistas ou em obras escritas por militares como Ges Monteiro. Sobre a participao
militar no processo poltico brasileiro, consultar, entre outros, MONTEIRO, 1931; STEPAN, 1975;
SODR, 1968; COELHO, 1976; FAUCHER, 1981; ROUQUI, s/d; FERREIRA, 2000. Por outro
lado, a literatura sobre a interveno de 1964 e o regime militar extensa, e analisada sob as mais
diferentes facetas, sobretudo neste ano, quando dezenas de livros foram publicados por ocasio
dos 50 anos (da interveno). Livros sobre o perodo e depoimentos de autoridades do regime
militar encontram-se depositados nos arquivos do Centro de Pesquisa e Documentao de Histria
Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas (CPDOC/FGV ) e podem ser consultados na
pgina da instituio: http://www.cpdoc.fgv.br
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outro lado, colidir com tendncias militares opostas sua. Quando se divulgou o
AI2, ficaram indefinidos os rumos futuros do movimento, e quando se encerraria
o ciclo castrense.
Pelo AI 2 mudanas substantivas foram realizadas. A primeira delas
relativa ao sistema partidrio. Pelo Art. 18, de maneira sucinta, registrava-se o
seguinte: Ficam extintos os atuais partidos polticos e cancelados os respectivos
registros (SENADO FEDERAL, 1972, p. 99). Alterava-se, igualmente, a data das
novas eleies presidenciais. Atravs do Art. 26 estipulava-se: A primeira eleio
para Presidente e Vice-Presidente da Repblica ser realizada em data a ser fixada
pelo Presidente da Repblica e comunicada ao Congresso Nacional, a qual no
poder ultrapassar o dia 3 de outubro de 1966.
Como o AI2 vigorava desde a sua publicao at o dia 15 de maro de
1967, ficava igualmente prorrogado o mandato de Castelo Branco, coincidindo
com a validade do mesmo ato (e que deveria ser encerrado no dia 31 de janeiro de
1966). Para a constituio do novo sistema partidrio dois atos complementares
(AC) foram anunciados. Pelo AC 4, de 20 de novembro de 1965, estabeleceramse os critrios para a constituio de partidos. No Art. 1 foram definidas as
exigncias:
Aos membros efetivos do Congresso Nacional, em numero no inferior a 120
deputados e 20 senadores, caber a iniciativa de promover a criao, dentro
no prazo de 45 dias, de organizaes que tero, nos termos do presente Ato,
atribuies de partidos polticos enquanto estes no se constiturem (SENADO
FEDERAL, 1972, p.143-144).
A data final, portanto, para o registro das novas legendas seria 4 de janeiro
de 1966. Dificuldades como o tempo exguo para articulaes e a necessidade
de acomodar velhos interesses do antigo sistema partidrio inviabilizaram o
cumprimento da data exigida.6 Por isso, foi editado o AC 6 no dia 3 de janeiro
de 1966 com novo prazo para a constituio dos partidos polticos. Composto
de apenas dois artigos, no primeiro deles esclarecia-se que: Fica prorrogado, at
15 de maro de 1966, o prazo estabelecido no art. 1 do Ato Complementar n 4,
para a criao e o registro das organizaes, que tero as atribuies de partidos
polticos, enquanto estes no se constiturem. (SENADO FEDERAL, 1972, p.
149).
Aps a Constituio de 1946, o sistema partidrio era composto por 14 agremiaes. O
Partido Comunista Brasileiro (PCB) teve a legenda cassada em 1947 no incio da Guerra Fria.
Assim, eram 13 os partidos polticos que se encontravam disputando ativamente as eleies
desde ento, e que foram extintos com o AI 2. Com a edio do AC 4, teoricamente, era
possvel a criao de 3 legendas, uma vez que havia no Senado 65 senadores e cerca de 400
deputados federais.
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nacional, por mais discutido que seja o entendimento desse conceito, coloca-se
no plano primeiro dos decisores polticos, independentemente das conjunturas,
no podendo abrir mo de conceitos bsicos das relaes internacionais, como
soberania, direito de elaborar suas prprias polticas e domnio das decises
dentro de seu territrio. Evidentemente, isso s vlido para as grandes
potncias, porque aos menores impossvel resguardar suas soberanias frente
s primeiras, quando essas considerem importante (ou vital para seus interesses
ou sobrevivncia) romper as barreiras alheias, desobedecendo o firmado pelos
acordos e tratados internacionais.
Em condies normais, ainda que haja rupturas institucionais (com apoio
externo ou no), os pases so normalmente reconhecidos no plano internacional,
ainda que muitas vezes haja reticncias por parte de alguns durante algum tempo.
Esses Estados so, portanto, responsveis pela elaborao e implementao de
suas polticas pblicas, e afetados em maior ou menor grau pelos demais. Essas
influncias dependem das escolhas dos parceiros pelos seus governantes, em um
mundo que sempre se caracterizou pela interdependncia (ainda que verticalizada
em grande parte do tempo).
No caso brasileiro, o primeiro governo militar ficou conhecido como a
poltica do alinhamento automtico porque, ao assumirem o poder, os responsveis
pelo governo teriam optado por se afiliarem incondicionalmente aos interesses e
polticas dos Estados Unidos. Este tipo de abordagem necessita, obviamente, ser
repensado. O que o marechal Humberto de Alencar Castelo Branco estabeleceu
como premissas da poltica externa de seu governo, em discurso pronunciado
aos jovens diplomatas em 31 de julho de 1964, estava longe dessa interpretao.
Ainda que reconhecesse a importncia, a liderana e a afiliao do Brasil como
pas situado nesta parte do hemisfrio, ao mundo liderado pelos Estados Unidos,
como guardio do mundo ocidental, chamava ateno para a necessidade de
diferenciar claramente os interesses desse no mundo e os do Brasil como agente
de menor grandeza. Assim se expressava o ento presidente:
No devemos pautar nossa atitude nem por maquiavelismo matuto nem por
uma poltica de extorso. Reciprocamente, no devemos dar adeso previa s
atitudes de qualquer das grandes potncias nem mesmo as potncias guardis
do mundo ocidental, pois que, na poltica externa destas, necessrio fazer a
distino entre os interesses bsicos da preservao do sistema ocidental e os
interesses especficos de uma grande potncia. (MRE, 1966)
tem, por sua vez, os seus prprios objetivos. A diplomacia deve ser tambm
um instrumento destinado a carrear recursos para o nosso desenvolvimento
econmico e social como meio de fortalecimento do poder nacional. (MRE,
1966)
E fixava os espaos geogrficos como reas de interesse para o Brasil,
priorizando o entorno regional : O interesse do Brasil coincide, em muitos casos,
em crculos concntricos com o da Amrica Latina, do Continente Americano e
da comunidade ocidental (MRE, 1966)
Essa afinidade com o mundo liderado pelos Estados Unidos fez com
que o perodo fosse entendido como de alinhamento incondicional ao papel
exercitado pela Casa Branca no mundo. O que Castelo Branco chamava ateno
para o fato de que aquele pas responsvel pela segurana global, mas o Brasil
tinha seus interesses especficos, particulares de seu entorno geogrfico, ciente de
suas limitadas capacidades. Por isso mesmo, recusou proposta de Lyndon Baynes
Johnson de se imiscuir em terras distantes em conflito que era de responsabilidade
norte-americana, no tendo o Brasil dele fazer parte, nem ceder combatentes para
a guerra do Vietn.
As concepes de mundo que orientaram a conduta do
governo Castelo Branco eram oriundas e foram formatadas dentro da ESG, no
velho casaro da Urca, entidade criada pelos antigos pracinhas depois de viagem
de estudos e trabalho aos Estados Unidos, aps o trmino da Segunda Grande
Guerra. Da a identificao Braslia-Washington no que tange ao entendimento
do que seja o mundo, e a quem cabe a responsabilidade de resguard-lo, ante a
ameaa do outro grande bloco liderado pelos soviticos. Mas a poltica nacional
obedecia outra perspectiva, ainda que elementos coincidentes entre ambos os
pases possam ser naturalmente observados, dentro da percepo de um mundo
dividido pelo conflito Leste-Oeste.
Essa identificao com os Estados Unidos, no nvel mais amplo, serviu
para caracterizar a poltica brasileira de Castelo Branco como de alinhamento
automtico, e que seria frontalmente contrria jogada por seu sucessor Arthur
da Costa e Silva. Se o conflito Leste-Oeste norteava a conduta de Castelo Branco,
as divergncias Norte-Sul assumiram papel de significativa importncia para o
segundo governo militar. Ou seja, falava-se na questo da segurana econmica,
na questo da superao do subdesenvolvimento. Nesse sentido, o conflito LesteOeste pouco ou nada contribuiria para melhorar as condies scioeconmicas
nacionais. Por isso, houve inclusive interpretaes que entendiam a chamada
diplomacia da prosperidade de Costa e Silva como esquerdista. Nada mais
distante da realidade poderia ser tal anlise, uma vez que foi justamente a partir
do governo de Costa e Silva que a situao de combate aos contestadores do
regime se agudizaram.
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eram percebidas tanto no tema dos direitos humanos (poltica implementada por
Jimmy Carter), quando na votao brasileira na Organizao das Naes Unidas/
ONU considerando o sionismo como forma de racismo, alm do Acordo Nuclear
firmado pelas autoridades brasileiras com a Repblica Federal da Alemanha.
Viagens presidenciais Frana, ao Reino Unido e ao Japo serviram de
contraponto para relativizar a influncia norte-americana na conduta da poltica
externa brasileira. No plano regional, dificuldades se sucederam durante todo o
governo de Geisel em torno das negociaes para a construo da barragem de
Itaipu, para o uso dos recursos compartilhados do Rio Paran. Na regio Norte,
que passou depois a merecer prioridade dos governos a partir dos anos 80, a
questo ambiental adquiriu peso fazendo com que se assinasse, por iniciativa
brasileira, o Tratado de Cooperao Amaznica, em julho de 1978, com a presena
de mais sete pases da regio (incluindo a Guiana). (MRE, 1978)
Uma poltica que no concebe a existncia de amigos, mas sim de
aliados, que prioriza os mercados em vez da ideologia foram marcas associadas
estreitamente com o governo de Geisel por tratar os negcios e interesses
nacionais sob uma perspectiva pragmtica. Esta foi, agora, com nova designao
de pragmatismo ecumnico, a linha adotada pelo sucessor de Geisel, general
Joo Baptista Figueiredo, tambm oriundo da comunidade de informaes.
Caracterizado como o perodo de encerramento do ciclo militar, a ateno deste
ltimo governo foi centrada na conjuntura internacional de forma mais ampla,
enfatizou-se a questo amaznica, as negociaes com os pases sul-americanos
(da mesma forma que os governos anteriores), participou do Grupo de Contadora
(para a resoluo de conflitos que ocorriam nas naes centro-americanas),
e manteve-se com certa equidistncia do conflito que envolveu britnicos
e argentinos pelo controle das ilhas do Atlntico Sul, em 1982, na Guerra das
Malvinas.
Em conjunto, todos os governos apresentaram elementos herdados de
outras administraes com nfases que pouco diferiram de um perodo a outro:
atuao no contexto regional, parceria com pases em desenvolvimento ou
industrializados (dependendo do momento), abertura para a frica e enfrentando
novos desafios com temas que passaram a ocupar espaos cada vez maiores na
agenda global, como a questo ambiental e os direitos humanos.
As crticas regionais
Como pas pertencente ao Terceiro Mundo, portanto, com capacidade
limitada de impor suas vontades ao mundo tanto nas relaes bilaterais quanto
nas grandes organizaes internacionais, o espao de atuao brasileira foi
extremamente limitado, abarcando, sobretudo, o continente sul-americano. Era,
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Recebido em maio de 2014
Aprovado em junho de 2014
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EXPEDIENTE
Presidente
J. Roberto Whitaker Penteado
Vice-Presidente Acadmico
Alexandre Gracioso
Diretor Geral da Unidade da ESPM-SUL
Richard Lucht
Diretor de Graduao e Pesquisa ESPM-SUL
Rene Goellner
Diretor do Curso de Relaes Internacionais ESPM-SUL
Srgio Wollmann
Conselho Editorial
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Braslio Sallun
Gernimo de Sierra
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ISSN - 2179- 0582
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