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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O DECRETO 8243/2014

Andr Luiz de Aguiar Paulino Leite1

SUMRIO
INTRODUO..........................................................................................................................2
1 DECRETO 8243/2014 - POLTICA NACIONAL DE PARTICIPAO SOCIAL...............2
1.1 DEMOCRACIA E DIREITOS FUNDAMENTAIS.........................................................3
2 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E DEMOCRACIA DELIBERTIVA...........................5
3 CRTICAS AO DECRETO.....................................................................................................5
3.1 SOCIEDADE CIVIL NO DECRETO 8.243/2014...........................................................6
3.2 DECRETO ULTRAPASSA A COMPETNCIA:CRIAO DE RGO PBLICO...6
3.3 SUPRESSO DO PODER LEGISLATIVO....................................................................7
CONSIDERAES FINAIS......................................................................................................8
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................................9

RESUMO: O presente trabalho se presta a analisar o Decreto presidencial n. 8.243 de maio

de 2014, o qual institui a Poltica Nacional de Participao Social - PNPS e o Sistema
Nacional de Participao Social - SNPS, e principais crticas tecidas por juristas e polticos ao
referido decreto, dentre as quais destacam -se a acusao de inconstitucionalidade. Para tal
fim investiga o conceito de democracia bem como suas formas representativa e deliberativa.
PALAVRAS-CHAVE: Democracia; Democracia deliberativa; Participao popular; Decreto
8.243/2014.
ABSTRACT:
KEYWORDS:
1

Graduado em Direito pela Universidade Estadual de Direito do Norte do Paran (UENP); Mestrando em

Cincia Jurdica na Universidade Estadual de Direito do Norte do Paran (UENP); Tecnlogo Gesto Pblica
pelo Instituto Federal do Paran (IF-PR); Bolsista pela CAPES; Advogado.

INTRODUO

1 DECRETO 8243/2014 - POLTICA NACIONAL DE PARTICIPAO SOCIAL

Iniciando o presente trabalho com uma anlise jurdico positiva pode-se afirmar que
os decretos so ordens emanadas de autoridades superiores, visando fixao de
procedimentos e cumprimentos de normas. Em um Estado democrtico o contedo de um
decreto deve observar as regras de competncia da autoridade que decreta, o que, no direito
brasileiro, estabelecido na Constituio Federal.
Para Hely Lopes Meirelles "so atos administrativos da competncia exclusiva dos
chefes do Executivo, destinados a prover situaes gerais ou individuais, abstratamente
previstas de modo expresso, explcito ou implcito pela legislao. Os decretos legislativos
so atos de natureza administrativa do poder Legislativo (2002, p. 174 e 175).
Meirelles afirma que o decreto estar em posio hierrquica inferior lei, por este
motivo no podendo contra ela estabelecer. Dentro da alada regulamentar da qual dispe o
Poder Executivo, o decreto possui a mesma normatividade da lei (2002, p. 175).
Deve, portanto, ser o decreto de acordo com as leis e no sentido de garantir seu fiel
cumprimento. Dito de outra forma, atravs de decreto as autoridades no criam lei quando no
alteram a estrutura legislativa, apenas regulamentam leis j existentes. O Decreto presidencial
n. 8.243, de 23 de maio de 2014 tem sido alvo de relevante nmero de crticas positivas e
negativas no somente no mbito da cincia jurdica, mas tambm na arena poltica e da mdia
social, de tal sorte que se faz pertinente o estudo do referido documento normativo, anlise de
seu teor e das principais crticas sofridas.
A edio de decreto presidencial prevista pela Constituio Federal em seu artigo
84, inciso VI, alnea "a", autorizando o chefe do executivo federal a organizar o
funcionamento atravs deste mecanismo, desde que isto no implique aumento de despesas ou
criao de orgo pblico.
A Lei n. 10.683, de maio de 2003 dispe sobre a organizao da presidncia da
repblica e seus ministrios. A referida lei, modificada pela Lei 11.204/2005, prev em seu

artigo 3., inciso I que compete Secretaria Geral da Presidncia da Repblica a assistncia
direta e imediata do/da presidente da repblica no desempenho de suas atribuies, em
especial "I - no relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e na criao
e implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder
Executivo".
O Decreto 8.243/2014, conforme dispe seu prembulo, "institui a Poltica Nacional
de Participao Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participao Social - SNPS, e d
outras providncias".
Sobre o conceito de poltica pblica, como bem observa Fernando de Brito Alves,
necessrio que se atente polissemia que se torna clara nas mltiplas definies que se pode
encontrar na doutrina.
(1) um campo de estudo da poltica que analisa os governos sob a tica das grandes
questes pblicas; (2) um conjunto de aes governamentais para produzir efeitos
especficos; (3) a soma das atividades, diretas ou delegadas, dos governos que
influenciam a vida dos cidados; e, por fim, (4) as escolhas pblicas (ALVES, 2013,
p. 232).

Portanto, poltica pblica um termo que designa algo amplo, que entendemos como
"o Estado em ao" (ALVES, 2013, p. 232), ou seja, como o aparato tcnico do governo
funcionando de maneira planejada e coordenada no sentido de realizar prestaes ou
abstenes que culminem na efetivao de direitos. No tocante ao decreto, pode-se considerar
que constitui veculo que cria a Poltica Nacional de Participao Social (PNPS), tornando
concretizveis direitos j previstos em outros instrumentos legais.
Segundo Valter Foleto Santin "as polticas pblicas so execues das normas legais
e constitucionais, verdadeiros mecanismos de sua efetivao ou um law enforcement (reforo
para execuo da lei)" (SANTIN, 2004, p. 34), o caso da PNPS no Decreto 8.243/2014,
como se demonstrar a seguir.
2 DEMOCRACIA
Amartya Sen considera a consolidao da democracia como o grande acontecimento
poltico do sculo XX (SANTOS, 2002, p. 39).
Para Norberto Bobbio, democracia consiste em uma forma de governo onde a
maioria tem sua vontade observada, diferenciando-se de outras formas de governo que
decidem unilateralmente (autocracias) como monarquia e oligarquia, literis:

por democracia entende-se uma das vrias formas de governo, em particular aquelas
em que o poder no est nas mos de um s ou de poucos, mais de todos, ou melhor,
da maior parte, como tal se contrapondo s formas autocrticas, como a monarquia e
oligarquia (2000, p. 07).

A teoria democrtica hegemnica, do modelo representativo, se baseia na ideia de

que invivel a consulta a todos os cidados para a tomada de decises.
Nota-se o cunho pragmtico no fundamento, o que permite afirmar que, em
hipottico surgimento de meio capaz de auferir a vontade popular para a tomada de decises o
modelo representativo estar, automatica e necessariamente, superado.
2.1 DEMOCRACIA E DIREITOS FUNDAMENTAIS
Para que se sustente a afirmao de que a democracia se constitui como direito
fundamental faz-se necessria uma breve introduo acerca do conceito de direitos
fundamentais.
Em decorrncia das significativas transformaes do pensamento europeu aps
meados do sculo XVIII, notadamente, aps a revoluo francesa, nasce a ideia do Estado de
Direito. O fundamento da organizao estatal, antes apoiado na f religiosa, passa a derivar de
argumentos racionais. Neste sentido, o pensamento que afirma o Estado como criao humana
que tem por finalidade a superao do estado de natureza, onde homens teriam medo dos
prprios homens devido s caractersticas de sua natureza. de Thomas Hobbes. A seguir
destaca-se um trecho de O Leviat:
O fim ltimo, causa final e desgnio dos homens (que amam naturalmente a
liberdade e o domnio sobre os outros), ao introduzir aquela restrio sobre si
mesmos sob a qual os vemos viver nos Estados, o cuidado com sua prpria
conservao e com uma vida mais satisfeita. Quer dizer, o desejo de sair daquela
msera condio de guerra que a conseqncia necessria (conforme se mostrou)
das paixes naturais dos homens, quando no h um poder visvel capaz de os
manter em respeito, forando-os, por medo do castigo, ao cumprimento de seus
pactos e ao respeito quelas leis de natureza que foram expostas nos captulos
dcimo quarto e dcimo quinto.
Porque as leis de natureza (como a justia, a eqidade, a modstia, a piedade, ou, em
resumo, fazer aos outros o que queremos que nos faam) por si mesmas, na ausncia
do temor de algum poder capaz de lev-las a ser respeitadas, so contrrias a nossas
paixes naturais, as quais nos fazem tender para a parcialidade, o orgulho, a
vingana e coisas semelhantes. E os pactos sem a espada no passam de palavras,
sem fora para dar qualquer segurana a ningum. Portanto, apesar das leis de
natureza (que cada um respeita quando tem vontade de respeit-las e quando pode
faz-lo com segurana), se no for institudo um poder suficientemente grande para
nossa segurana, cada um confiar, e poder legitimamente confiar, apenas em sua
prpria fora e capacidade, como proteo contra todos os outros (HOBBES, 1973
p. 59).

teoria de Hobbes seguiram-se outros contratualismos, como o lockeano e

rousseauniano. A Constituio, assumindo status de contrato social, justificada e passa a
limitar a liberdade humana ao mesmo tempo em que garante aos indivduos certos direitos
fundamentais. Neste sentido, o artigo 16 da Declarao Universal dos Direitos do Homem e
do cidado, de 26 de agosto de 1789, emblemtico enquanto afirma que "toda sociedade na
qual a garantia dos direitos no assegurada, nem a separao dos poderes determinada no
possui Constituio" (SARLET, 2009, p. 58).
Celso Lafer se refere a este trecho da Declarao no seguinte sentido:
A idia de que os homens podem organizar o Estado e a sociedade de acordo com a
sua vontade e a sua razo, pondo de lado a tradio e os costumes, foi a grande
novidade da Ilustrao. Ela trouxe a substituio do princpio de legitimidade
dinstica que, na forma da monarquia hereditria, foi o legado que a Idade Moderna
herdou da sociedade medieval, baseada nos costumes, pelo princpio da soberania
popular, de origem contratualista (LAFER, 1988, p. 123).

A soberania popular, destarte, seria identificada como absoluta legitimada para a

tarefa de legislar, o que tornaria o direito produzido de acordo com os procedimentos
estabelecidos na Constituio, presumidamente justo. No sculo XX, entretanto, o mundo
viveu experincias histricas traumticas que fizeram ruir a teoria constitucional positivista.
Os regimes totalitrios (nazismo e facismo, por exemplo) demonstraram como a lei
pode ser injusta, ainda que "constitucional". Neste sentido, Eduardo Cambi:
Sob o aspecto histrico, as transformaes mais importantes no Direito
Constitucional contemporneo se deram, a partir da Segunda Guerra Mundial, na
Europa, devendo ser salientadas a Lei Fundamental de Bonn, de 1949, e as
Constituies italiana (1947), portuguesa (1976) e espanhola (1978).
Com a derrota dos regimes totalitrios (nazi-fascistas), verificou-se a necessidade de
criarem catlogos de direitos e garantias fundamentais para a defesa do cidado
frente aos abusos que poderiam vir a ser cometidos pelo Estado ou por quaisquer
detentores do poder em suas manifestaes polticas, econmicas, intelectuais etc
(CAMBI, 2009, p. 31).

Diante do exposto, pode-se afirmar que a democracia possui uma relao dplice
com a ideia de direitos fundamentais.
uma garantia fundamental do Estado pois Isto porque, pode se dizer que constitui
elemento fundamental do Estado impedindo o arbtrio e heteronomia do direito e, ao mesmo
tempo, limitada (sua modalidade representativa) por direitos fundamentais que impedem o
retrocesso legal.

2.2 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E DEMOCRACIA DELIBERTIVA

3 CRTICAS AO DECRETO
Publicado o Decreto 8.243/2014, numerosas crticas foram disparadas, sobretudo, por
setores conservadores da poltica e do direito, bem como pela mdia "tradicional". Para
passarmos a analisar as principais crticas elaboradas pela doutrina jurdica brasileira e,
tambm, pela imprensa ao decreto 8.243/2014 dotamos a seguinte como mtodo a tpica.
De certa forma arbitrariamente escolhemos trs crticas que exporemos em forma de
perguntas, quais sejam:
1- quem participar do dilogo que o instrumento normativo declara intencionar
abrir?
2 - o executivo possui competncia para criar estas instncias este dilogo?.
3 - o poder executivo suprime o legislativo com a edio deste decreto?
Buscaremos analisar, a seguir, estas trs questes para ento, na quarta parte deste
trabalho tecer algumas concluses que possam se justificar.
3.1 SOCIEDADE CIVIL NO DECRETO 8.243/2014
Para que se responda de forma satisfatria a primeira questo acima formulada, fazse necessrio analisar o artigo 2. do decreto, no qual apresentado um conceito de sociedade
civil. Literis: "para os fins deste Decreto considera-se: I - sociedade civil: o cidado, os
coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou no institucionalizados, suas redes e
suas organizaes".
Pois bem, este artigo fixa significado para o termo sociedade civil a fim de que a
interpretao da norma seja facilitada e esclarecida, inclusive a do artigo primeiro. Tal
esclarecimento oportuno pois clarifica que o objetivo da poltica pblica o fortalecimento
e a articulao dos "mecanismos e as instncias democrticas de dilogo e a atuao conjunta
entre a administrao pblica federal e a sociedade civil" (art. 1, Decreto 8.243/2014).

H crticas que afirmam que apenas os cidados "desocupados" possuiro

disponibilidade para participar nas novas instncias de dilogo e que, por isso, a poltica
pblica excludente.
Pensa-se que o caminho do envolvimento do cidado mais do que necessrio,
urgente, a fim de que se avance no sentido da democracia. H portanto a preocupao do
instrumento normativo em garantir ao cidado a participao solitria ou dentro de
organizaes, inclusive desburocratizadas, na administrao pblica federal.
3.2 DECRETO ULTRAPASSA A COMPETNCIA:CRIAO DE RGO PBLICO
Uma segunda crtica ao Decreto 8.243/2014 faz referncia a hiptese de ferimento ao
disposto no inciso VI, alnea "a" do artigo 84 da Constituio Federal. Esta afirmao se apia
no disposto pelo artigo 19 do decreto, o que diz:
Art. 19. Fica instituda a Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais, instncia
colegiada interministerial responsvel pela coordenao e encaminhamento de
pautas dos movimentos sociais e pelo monitoramento de suas respostas.
1 As reunies da Mesa de Monitoramento sero convocadas pela SecretariaGeral da Presidncia da Repblica, sendo convidados os Secretrios-Executivos dos
ministrios relacionados aos temas a serem debatidos na ocasio.
2 Ato do Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica dispor sobre as competncias especficas, o funcionamento e a criao
de subgrupos da instncia prevista no caput.

Como a leitura do dispositivo esclarece, consiste a Meda de Monitoramento das

Demandas Sociais em colegiado que dever reunir membros de diversos Ministrios a fim de
que sejam adequadamente discutidas as demandas da sociedade civil. Afirmar que tal
estrutura configura rgo pblico denota ignorncia ou m-f.
O artigo 84 da Constituio Federal, como dito alhures, fixa que competncias
do/da presidente da repblica a disposio, via decreto, acerca da organizao e
funcionamento da administrao, desde que isto no implique acrscimo de despesas, criao
ou extino de rgos pblicos.
Portanto, a crtica aqui analisada no procedente, visto que o texto do referido
instrumento normativo em momento algum cria rgo pblico ou aumenta despesas.
3.3 SUPRESSO DO PODER LEGISLATIVO

As crticas dirigidas ao Decreto 8.243/2014 tambm sustentam que o poder

legislativo alijado atravs da implementao dos mecanismos de participao popular. O
senador do PSDB do Paran, lvaro Dias, protocolou na mesa direto do Senado Federal
projeto de decreto legislativo com data de 2 de junho de 2014, a fim de sustar os efeitos do
decreto 8.243/2014.
A justificativa afirmada do decreto legislativo proposto pelo senador consiste no fato
de que o decreto presidencial combatido cria "mecanismos de representao popular
imprprios", que seriam contrrios ao que dispe a Constituio Federal. Considera que o
artigo 14 taxativo no que tange ao estabelecimento de mecanismos de democracia direta e
no admite a ampliao da participao popular. Literis:
[...] a opo feita para a regncia da sociedade brasileira foi a de democracia mista,
onde as formas de participao direta do povo esto clara e taxativamente definidas.
No h, na Constituio federal, abertura para a ampliao desse sistema, nem para
sua reinveno, mais ainda por meio de ato unilateral advindo de um dos Poderes.
Mxime quando a nova formatao de democracia direta proposta avana sobre as
atribuies constitucionais de outro Poder (DIAS, 2014).

Argumenta ainda o senador que o PANS deveria ser constitudo com a participao
do Poder Legislativo.
As ideias contidas na justificativa acima exposta para sustao do decreto
presidencial no encontram amparo na teoria constitucional. Os mecanismos de participao
popular na gesto pblica previstos na Constituio Federal devem ser ampliados, o que nos
indica a interpretao sistmica da mesma (DALLARI, 2014).
O jurista Ives Gandra Martins se posiciona de forma desfavorvel com relao ao
decreto presidencial em seu artigo intitulado "Dois decretos ditatoriais". Para Martins os
legtimos representantes do povo so senadores e deputados e a criao de conselhos de
polticas pblicas em nvel federal gera a reduo do poder Legislativo e aparelhamento do
Executivo atravs de nomeaes (MARTINS, 2014, p. 14 e 15).
Dalmo de Abreu Dallari, ao se manifestar acerca desta questo, rechaa as alegaes
de que o Decreto 8.243/2014 estaria eivado de inconstitucionalidade. Os principais
argumentos de Dallari so de que o referido ato apenas regulamenta uma lei regularmente
aprovada pelo Congresso Nacional e, ainda, traz para o mbito federal instrumento de
participao popular benfico ao avano democrtico. No h que se falar, segundo Dallari
em alijamento do Poder Legislativo atravs da edio do decreto uma vez que os conselhos de

participao popular possuem apenas carter consultivo, no vinculando, portanto, a ao do

Poder Executivo (DALLARI, 2014).
CONSIDERAES FINAIS
Diante de todo exposto pode-se afirmar que o Decreto 8.243/2014 abre as portas da
administrao pblica federal sociedade civil e isto representa um avano da democracia
brasileira, sobretudo no que tange ao aspecto deliberativo de sua recente democracia.
Conforme preconiza a teoria de Jrgen Habermas, o direito deve ser construdo no agir
comunicacional, ou seja, partir do dilogo entre os atores sociais que visa a obrigar.
H crticas que afirmam que o fato de muitos cidados no possurem tempo para a
atividade poltica os exclui da participao e impede duas atuaes em defesa de seus
interesses. A educao para a cidadania, o que implica no exerccio dos direitos polticos - o
que ultrapassa em muito o simples ato de votar em eleies bienais - , indubitavelmente, um
grande desafio a ser enfrentado por qualquer pas que se pretenda democrtico. Em um
primeiro momento de implantao natural que os cidados de direito permaneam em sua
zona de conforto, alheios `a discusso dos problemas pblicos, entretanto, a medida que as
instncias de participao passem a integrar a cultura cvica nacional, pensa-se que o
envolvimento de todos os setores da sociedade possa se concretizar.
Acerca da crtica que acusa o decreto presidencial de alijar o Poder Legislativo
verificou-se que tal fato decorre no do decreto mas sim da baixa identificao entre eleitores
e eleitos. Em outras palavras, o que ocorre atualmente, e as manifestaes de junho de 2013
nos demonstram isso, se deve atuao obscura dos representantes eleitos, falta de
transparncia e percepo de efeitos concretos da atuao do poder legislativo.
Abrir novos caminhos para a democracia participativa atender aos reclames do
prprio povo, que pede para ser ouvido j que seus representantes no cumprem com a funo
que lhes foi outorgada.
Somente tendo conscincia do que possvel se realizar e, mais ainda, opinando
acerca do que deve-se realizar, que poder avanar o Brasil no caminho da cidadania.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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