Introduo
sentido de contribuir com aquilo que estivesse compatvel com uma misso: a produo e a
disseminao da informao, sintonizada com os mais diversos e importantes segmentos da
sociedade.
Isso tambm aconteceu porque tornava-se evidente no Pas na dcada de 90 a
necessidade de elaborao de um sistema de indicadores que auxiliassem na construo de
parmetros homogneos, com o objetivo de viabilizar comparaes, elencar prioridades,
identificar padres e tendncias para subsidiar o processo decisrio de planejamento e alocao
de recursos, vindo de encontro a uma carncia de parmetros homogneos e confiveis, que
poderiam balizar minimamente a discusso de temas to relevantes.
Apesar disso tudo e da importncia inquestionvel do problema habitacional brasileiro,
este tinha srios problemas no seu dimensionamento, pois os nmeros eram analisados segundo
uma viso estritamente econmica ou poltica, sendo muitas vezes superdimensionados para
beneficiar os interesses de alguns grupos.
Sendo assim, a metodologia da FJP 1995 d um importante passo na direo da
resoluo dos problemas habitacionais. Porm, apesar de trazer novamente tona, a partir de
meados dos anos 90, a discusso sobre o dficit habitacional em vrios meios que se
interessavam pelo assunto, surge tambm com algumas limitaes quanto ao devido tratamento
dos dados. Por causa disso este trabalho enfrentou algumas dificuldades na comparao dos
dados da produo habitacional obtidos: um exemplo foi como adequar as faixas salariais ou
ento como estabelecer o impacto na reduo do dficit de alguns programas que tinham uma
ao muito diversificada. Como e em que proporo poderiam ser classificados na comparao?
Outro problema foi como estabelecer estes critrios de classificao, j que os
programas no tinham nenhum compromisso ou metas com os nmeros ou com os sub-tipos de
dficit habitacional. Por isso este trabalho no pretendeu dar conta de toda a produo de
todos os programas habitacionais implementados na dcada de 90, do sculo XX, apenas foram
triados alguns dos mais signifcativos do perodo que resultaram na produo de unidades novas,
os quais pudessem servir para testar a avalio realizada com um instrumento chamado
quantificao das necessidades habitacionais de acordo com metodologia da FJP.
Toda a avaliao dos programas foi baseada na quantificao do problema em 1991,
realizada com dados do censo demogrfico IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica , e publicada pela FJP em 1995, quando ainda no havia sido realizada a atualizao
dos dados de maneira confivel, sendo apresentada uma nova verso pela Fundao apenas no
final de 2001, quando todos os dados desta anlise j estavam concludos, restando assim
somente fazer alguns esclarecimentos e comparaes.
A atualizao pela FJP acabou incoorporando algumas sugestes proposta por outros
autores que trabalham o assunto e que foram aqui discutidos.
A reavaliao e atualizao do estudo realizado em 1995, no qual foram calculados
indicadores que retratavam a situao habitacional do pas em 1991 foram fetas pela Fundao
Joo Pinheiro, por meio do Centro de Estatstica e Informaes, e em parceria com a Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica - SEDU/PR, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID e o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD. (Projeto PNUD BRA/00/019 - Habitar Brasil/BID).
Na reviso da metodologia desenvolvida no estudo "Dficit Habitacional no Brasil"
publicado em 1995, as alteraes principais na metodologia de clculo foram:
O item dficit habitacional passou a incluir dois novos sub-itens: a depreciao das
moradias e a incluso do nus excessivo com aluguel para as faixas de rendas mais baixas, que
antes eram consideradas como parte do item inadequao das moradias;
J no item Inadequao, alm excluir-se a questo do nus excessivo com aluguel,
incluram-se novos sub-itens como a inadequao fundiria urbana, os inadequados em funo da
depreciao e mudanas nos critrios da inadequao pela infra-estrutura.
Tambm houve mudanas na diviso de faixas de renda, a faixa inicial no vai mais at 2
salrios mnimos e sim at 3 s.m., e ainda conserva-se a sub-diviso para as faixas superiores de
5 a 10 e acima de 10 s.m., o que servir para trabalhar melhor com este instrumento em futuras
avaliaes ou no desenvolvimento de programas habitacionais que utilizem estas mesmas faixas
de renda.
Esta dissertao est organizada em captulos que abordam as questes relativas ao
problema habitacional no Brasil, as polticas habitacionais at o perodo recente, a habitao
inserida no planejamento urbano, a discuo sobre a quantificao das necessidades
habitacionais, a metodologia e a sua quantificao pela FJP, e, finalmente, a avaliao da
produo dos programas habitacionais triados e pesquisados para este trabalho, procurando
selecionar alguns dos principais programas adotados na dcada de 90, principalmente em So
So Paulo de 1992 a 2000, medindo a repercusso destes nos nmeros mensurados no dficit
habitacional brasileiro, realizado pela Fundao Joo Pinheiro, em 1995, isto , comparando aos
sub-itens que o compem.
Como concluso, so comentadas algumas das idias e questes principais levantadas em
cada captulo e as experincias e resultados das avaliaes da produo dos programas
habitacionais, bem como discutidas as possveis crticas, e as dificuldades ou resistncia para se
utilizar o clculo como parmetro de avaliao de programas habitacionais. Comenta ainda sobre
as tentativas das experincias recentes do Conselho Curador do FGTS (Fundo de Garantia por
Tempo de Servio) na construo de uma metodologia de avaliao dos financiamentos da Caixa
Econmica Federal CEF apresentada no trabalho Desenvolvimento de metodologia de
avaliao dos programas de aplicao dos recursos do FGTS, que foi encomendado em 1999 ao
Departamento de Arquitetura da Escola de Engenharia de So Carlos EESC/USP-FIPAE - e
tambm a Avaliao de programas habitacionais municipais pelo IPPUR/UFRJ/Observatrio,
durante a pesquisa sobre a Municipalizao da poltica habitacional. Em ambos os trabalhos
buscou-se discutir e avaliar as polticas e programas hacicionais desenvolvidos, tomando-se como
parmetro de avaliao: a quantificao dos problemas habitacionais realizada pela FJP, de Belo
Horizonte em 1995.
Ressaltamos que o interesse pelo tema desta dissertao, surgiu aps a participao e
experincias vividas como integrante do grupo de pesquisas do Prof. Dr. Adauto L. Cardoso
(Observatrio de Politcas Urbanas e Gesto Municipal IPPUR/UFRJ/FASE projeto Finep),
de 1996 a 1998, principalmente as idias decorrentes da pesquisa A descentralizao e a
experincia recente, a avaliao das polticas habitacionais nos 50 maiores municpios
brasileiros. Por isso este trabalho tem forte influncia dos conhecimentos adquiridos sobre
planejamento urbano e habitao durante a permanncia neste grupo.
Muitas questes
inseridas e discutidas neste trabalho provem da viso adquirida nos processos de pesquisas do
Observatrio IPPUR/UFRJ, tais como: o movimento pela Reforma Urbana, os novos
instrumentos legais de planejamento urbano, as inovaes da Constituio brasileira de 1988 no
campo habitacional, o HABITAT II em Istambul, e a avaliao de polticas municpais.
1. Antecedentes histricos:
diferenciavam das que os trabalhadores estavam habituados a morar nos cortios espalhados pela
cidade, na favela elas eram ainda mais precrias e insalubres, construdas com toda sorte de
materiais que pudessem ser reaproveitados, alm do difcil acesso fsico e da falta de servios
bsicos como o abastecimento de gua.
Assim a favela tem tambm sua origem na ao do mesmo processo scio-espacial que
determinava a eliminao de alguns dos cortios em reas centrais, por interesses imobilirios e
econmicos, propiciado pelos processos do higienismo, sobre o pretexto da abertura de novas ruas,
o alargamento das vias, demolies e demais providncias sanitrias para as cidades.
... Assim, a favela s se tornar visvel no Rio por volta dos anos 40 (sculo XX),
quando o Estado ensaiar os primeiros passos no sentido de intervir na questo
habitacional. Assim mesmo, tal interveno ter muito mais um carter paliativo do que
uma soluo para o problema, na medida em que o Estado procura apenas compatibilizar
as necessidades da populao com os interesses da classe dominante, principalmente aos
ligados ao setor imobilirio. (RIBEIRO & PECHMAN, 1983, p. 68)2
A legislao, imposta pelo Governo para regular o setor neste perodo, tornou-se um dos
instrumentos mais eficazes na eliminao dos cortios, pois proibia a abertura de novos e
restringia a permanncia dos existentes. Apesar de algumas excees, as habitaes coletivas que
resistiram ao da legislao no sobreviveriam ao ataque de duas novas foras: a renovao
urbana e a valorizao imobiliria.
Na concepo de um novo conceito que pudesse substituir a forma de habitar dos setores
populares foram definidas novas regras para garantir a moradia higinica para essa populao:
Para garantir as condies de higiene, a nova moradia deveria incorporar
inovaes tcnicas e sanitrias de alto custo. Para garantir as condies de ordem,
moralidade e disciplina, a moradia deveria ser ampla, iluminada, arejada e com nmero
moderado de ocupantes, com mais elementos de uso privativo e menos elementos de uso
coletivo, alm de permitir facilidade de controle sobre seus moradores. Para que este
modelo se tornasse real, o custo seria altssimo e incompatvel para o consumo das
classes trabalhadoras. (VAZ, Lilian F. (1998), p. 42)3
A proposta foi difcil de ser posta em prtica, pois o setor imobilirio no tinha interesse
em investimentos to altos sem a possibilidade de se obter lucros rpidos e fceis, tais como o do
processo anterior garantia: produo a baixos custos com alta rentabilidade.
Agravando a crise da moradia, a reestruturao urbana ocorrida nas principais cidades
brasileiras no incio sculo XX e praticada pelos processos do higienismo promoveu a demolio de
uma enorme quantidade de imveis situados no centro das cidades, justamente onde devem e
podem habitar os trabalhadores. Ocorre, neste perodo, a combinao de dois processos que
2
Ibid., p. 68.
10
colaboram para a crise das moradias: o rpido aumento da populao urbana com uma destruio do
parque imobilirio existente.
O aparecimento de algumas aes de carter habitacional no Brasil remete-se
justamente a este perodo, durante o processo de industrializao, que proporcionou um rpido
aumento na populao urbana, estimulada pela imigrao. Havia surgido neste momento uma classe
operria (a maior parte constituda de imigrantes), que precisava ser alojada, e a alternativa
encontrada por estes foi o aluguel.
Para que os domiclios insalubres no proliferassem, o Governo passa a estimular, com leis
e concesses, as indstrias a construrem vilas operrias em condies mnimas e higinicas, ainda
sobre a lgica rentista.
... a produo rentista propiciou o surgimento de vrias modalidades de moradia
para o aluguel. Uma delas foi a vila operria, sob a forma de pequenas moradias
unifamiliares construdas em srie... Existiam duas modalidades muito diversas de vilas
operrias: uma, o assentamento habitacional promovido por empresas e destinados a
seus funcionrios; outra aquela produzida por investidores privados e destinado ao
mercado de locao. (BONDUKI, 1998, p. 47)4
VAZ, Lilian F. (1998). Do cortio Favela, in SAMPAIO, Maria Ruth A. de, (org.). Habitao e a Cidade,
FAU-USP So Paulo, 1998. p. 42.
11
Verifica-se tambm que, neste perodo inicial, ainda no se estabelecia a noo de casa
prpria para a classe trabalhadora:
At meados dos anos 10 e incio dos anos 20 est a presena de moradias
alugadas como forma predominante de habitao popular. A partir de 1886, quando
verdadeiramente surge o problema da habitao, a produo de moradias para operrios
e outros setores de baixa renda tem por base o aluguel, no se concebendo, como idia
corrente, que operrios e trabalhadores comuns pudessem ser proprietrios da
habitao. (BONDUKI (1983). In: VALADARES, Lcia do Prado, 1983)6
As intervenes no setor habitacional ficaram na maior parte limitadas a algumas
experincias implementadas pelo higienismo at o incio dos anos 30, depois pelas novas propostas
modernistas nos anos 40 e 50, mas no pertenciam estas novas idias a uma ao abrangente que
tivesse como fim a soluo, mesmo que em longo prazo, do problema habitacional das cidades,
sendo estas apenas experincias pontuais e para resoluo de alguns problemas emergenciais.
Ao lado dos mdicos e higienistas, como expresso das novas propostas modernistas,
destacou-se tambm o papel dos engenheiros-arquitetos, particularmente por um grupo formado
pela Escola Politcnica de So Paulo que, a partir dos anos 20, do sculo XX, passaram a defender
propostas urbansticas para as cidades, incluindo nestas a questo habitacional.
Alguns destes engenheiros-arquitetos fundaram o Instituto de Engenharia e passaram a
promover encontros, o que culminou, no ano de 1931, na realizao do Primeiro Congresso de
Habitao realizado em So Paulo. Resolver o problema da habitao para eles significava uma
forma de viabilizar um projeto poltico de urbanizao e controle do crescimento da cidade
industrial. Assim, apresentaram diferentes solues para os problemas detectados no meio
urbano, nascendo, no decorrer da dcada de 20, a maneira de pensar a cidade como um todo,
BONDUKI, NABIL; (1994) Origens Da Habitao Social No Brasil, o caso de So Paulo, 1994. Tese
(Doutorado). p.47.
5
LOBO, EULLIA; CARVALHO, LIA A.; STANLEY, MYRIAN; (1989) Questo Habitacional e o Movimento
Operrio Rio de Janeiro, UFRJ, 1989. p.s 40 e 118.
12
inclusive a organizao do espao urbano, preocupando-se com questes polticas e sociais como o
transporte, a habitao, a educao e a formao de bairros operrios, embora seus defensores s
fossem conseguir pr em prtica os projetos urbanos a partir de 1930. (CARPINTRO, M. T.,
1997)7
Durante o perodo populista (a partir da ditadura Vargas), a interveno do Estado na
questo habitacional comea a apresentar uma maior expresso tanto no aumento das experincias
pontuais como nos importantes passos rumo a uma formulao da poltica de interveno no setor
habitacional. Assim a questo habitacional, passou a acontecer de maneira clientelista e atravs do
chamado paternalismo governamental, que se aproveitava do cenrio criado pelos Institutos de
Previdncia e Caixas Econmicas que financiavam o setor habitacional.
O clima poltico, econmico e cultural durante a ditadura Vargas (1930-45)
colocou em cena o tema da habitao social com uma fora jamais vista anteriormente...
Embora continuasse presente, a questo sanitria passou para o segundo plano nos
debates sobre a habitao social e surgiram novos temas, condizentes com o projeto
nacional-desenvolvimentista da era Vargas: primeiro a habitao vista como condio
bsica da reproduo da fora de trabalho e, portanto, como fator econmico na
estratgia de industrializao do Pas; segundo, a habitao como elemento na formao
ideolgica, poltica e moral do trabalhador, e, portanto decisiva na criao do homem
novo e do trabalhador-padro que o regime queria forjar, como sua principal base de
sustentao poltica. (BONDUKI, 1998, p. 73)
A partir de 1930, a questo principal passou a ser viabilizar o acesso casa prpria, onde
os objetivos de salubridade e eliminao das formas coletivas de morar seriam enfim eliminados e
de maneira geral alcanveis em conseqncia da difuso da poltica de casas prprias.
O Estado Empreendedor realizou intervenes tambm de forma direta no mercado
habitacional, com a criao das Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadorias e Penses
(IAP), a partir de 1937. J em 1930, quando se criou no Pas o Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio, existiam 47 Caixas de Penso, com cerca de 140 mil segurados. Em 1932, Caixas e
Institutos podiam legalmente aplicar parte de sua receita na construo de casas para seus
associados. Em 1933, os IAP substituem as Caixas.
13
Uma outra faceta da interferncia do Estado para regular o mercado imobilirio rentista
foi a Lei do Inquilinato, que decretou em 1942 o congelamento dos aluguis, sofrendo diversas
alteraes ao longo dos 22 anos de existncia desse congelamento. Talvez essa existncia tenha
sido determinada por razes distintas, pelo jogo dos interesses que asseguraram a sua
sobrevivncia, onde teria pesado mais a preocupao com a proteo aos inquilinos. A partir do
governo Dutra, sua manuteno deveu-se ao fato de ela ter se tornado instrumento da poltica
econmica, que visava medidas para restringir a especulao imobiliria. (BONDUKI, 1998, p.
245)8.
Mas o congelamento dos aluguis, institudo pela Lei do Inquilinato, acabou por agravar
BONDUKI, NABIL; (1998), Origens Da Habitao Social No Brasil, So Paulo: ed. Estao Liberdade,
1998. p. 245.
9
Ibid., p. 114.
14
BOLAFFI, GABRIEL; (1979) Questo Urbana: Produo de habitao, construo civil e mercado de
trabalho, En-Hap,1979. p. 50.
11
TASCHNER, Suzana Pasternack;(1997) Favelas e Cortios no Brasil 20 anos de Pesquisas e Polticas,
So Paulo Cadernos LAP-18 FAU , 1997. p. 50.
15
pblicos, quanto pela sociedade. Ao lado disso, surgiram os movimentos populares exercendo uma
forte presso sobre o poder pblico local exigindo solues mais geis.
Mesmo com a criao do BNH e com a crescente participao das Companhias de
Habitao Popular na oferta de moradias, as cifras alcanadas pela produo habitacional pblica
revelam-se modestas se confrontadas com aquela realizada fora de seu alcance.
Destaca-se ainda, que durante a dcada de 70, e at o incio dos anos 80, o BNH no
esteve voltado aos segmentos populares, uma vez que somente 6,4 % do saldo financiado, destinouse a muturios com renda inferior a 3,5 salrios mnimos.
Em meados da dcada de 70 o SFH inverte a tradio da construo de casas para a
venda e criou dois novos programas: o PROFILURB e o PROMORAR. O primeiro, criado em 1975,
permitia ao trabalhador de renda baixa adquirir uma parcela de terra j servida pela infraestrutura bsica gua, luz e esgoto. J o segundo, criado em 1979, props a erradicao das
favelas com a substituio dos barracos por casas de alvenaria na mesma rea e a regularizao da
posse da terra. (TASCHNER, 1997, p. 50)12
As dificuldades econmicas enfrentadas pelo Pas na dcada de 80 esfacelaram o Sistema
Financeiro da Habitao e paralisaram o investimento pblico e privado em habitao popular, o que
tornou inevitvel a configurao da gravssima crise habitacional observada em todo o Pas.
Explicando esta fase final do BNH, segundo Srgio Azevedo, 199613, o SFH, que havia
sido implantado junto com o BNH, pretendia tambm ser capaz de conseguir retorno do capital
aplicado, para tornar maior, progressivamente, a capacidade de investimento na rea habitacional.
Para isto as prestaes foram indexadas a ndices de correo que garantiam esta condio, este
ndice era a UPC Unidade Padro de Capital. Mas esta situao no foi suportvel pelos
muturios, pois as indexaes peridicas das prestaes no coincidiam com os reajustes de seus
salrios. Para contornar esta situao, foi criado o Plano de Equivalncia Salarial, onde as
prestaes eram reajustadas anualmente tendo como parmetro o aumento mdio dos salrios.
Isso gerou um conflito entre o ressarcimento do financiamento e o crescimento do saldo devedor.
Para compensar o possvel dficit criado por este processo, foi estabelecido o FCVS Fundo de
Compensao das Variaes Salariais - para cobrir os eventuais dbitos finais de saldo devedor, o
que acabou no sendo sustentado. A dificuldade dos muturios em honrar as suas prestaes,
acabou gerando uma enorme inadimplncia, tendo como motivo principal, a crise financeira que se
12
Ibid., p 50.
16
abateu sobre o Pas na dcada de 80, levando ao fim o BNH, sendo assim as suas atividades e
atribuies transferidas CAIXA ECONMICA FEDERAL.
Durante o ciclo esgotado em 1986, os problemas de habitao popular se agravaram no
crescimento das favelas, nos cortios, no aluguel de cmodos precrios, na autoconstruo em
loteamentos populares, enquanto a atuao do BNH, por intermdio das COHABs, no respondia a
forte demanda de baixa renda.
Para expressar uma sntese de grande parte do que foi dito aqui sobre a avaliao da
atuao do Estado na proviso e resoluo do problema habitacional no Brasil, uma reflexo:
13
AZEVEDO, S; (1996), A crise da poltica habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos anos 90
texto in RIBEIRO, L. C. de Q; AZEVEDO, S; (org.s) (1996) A crise da moradia nas grandes cidades: da
questo da habitao reforma urbana, ed. UFRJ, Rio de janeiro, 1996. p. 75 et seq.
14
TASCHNER, S. P.;(1997) op. cit., p.52.
17
A questo habitacional no sculo XXI deve ser entendida como reflexo dos antecedentes
histricos do problema habitacional das primeiras intervenes e experincias, bem como das
conquistas recentes no final do sculo XX, como o planejamento urbano e as inovaes presentes
nas novas legislaes urbanas e mesmo na nova Constituio Brasileira, que dividiu a
responsabilidade pela poltica habitacional entre a Unio, Estados e os Municpios, que tiveram a
capacidade e responsabilidade aumentada na produo da moradia.
A Questo da Habitao sempre esteve presente em alguns planos urbansticos, o que
mereceria um estudo de como foi tratada pelos planos desenvolvidos para as principais cidades
brasileiras, mas isto envolveria um estudo aprofundado que demandaria uma maior dedicao ao
tema, um estudo mais abrangente com uma anlise mais fina e, embora importante para esta
contextualizao, cabe aqui apenas a citao.
Analisando, por exemplo, alguns planos urbanos percebem-se neles o reconhecimento da
importncia de se planejar e equacionar o problema habitacional como um aspecto fundamental no
crescimento da cidade.
A maior parte, por exemplo, dos planos urbanos para So Paulo incluram estudos e
levantamento da situao das necessidades reais de moradias, no momento anterior e inicial da
aplicao dos planos. Alguns tambm realizaram as projees para o futuro, ou seja, para os anos
seguintes aplicao, traaram metas de acordo com os estudos apresentados, elaboraram
diretrizes e enunciaram conceitos que deveriam ser seguidos para que a resoluo do problema
fosse alcanada. Embora houvesse nestes planos um reconhecimento de que a resoluo da
questo habitacional seria um dos pontos fundamentais no planejamento das cidades, no houve
interesse e esforo por parte das administraes locais para por em prtica as idias e propostas
lanadas nos planos urbansticos.
Segundo Bonduki, 1997,15 considerando e concluindo sobre as experincias brasileiras
apresentadas no HABITAT II em Istambul, classifica-se uma nova fase nas polticas pblicas
15
BONDUKI, Nabil;(org.) (1997), Habitat As praticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto
urbana nas cidades brasileiras, 2. Ed. So Paulo: Studio Nobel, 1997. p. 261 et seq.
18
urbanas a partir destas que se contrapem ao modelo de gesto das cidades aplicados
anteriormente, que se denominou central-desenvolvimentista (perodo compreendido basicamente
pelo Estado Novo 1937-45 - e durante o Regime Militar 1964-85).
Os problemas urbanos
agravados aps 1964, no foram equacionados corretamente por um poder pblico despreparado
para enfrentar o processo de urbanizao intenso ocorrido nas ultimas dcadas, pois estava sob os
interesses de agentes econmicos da produo da cidade. Por isso, o planejamento urbano da
poca, propunha como planos natimortos diretrizes que buscavam em longo prazo equacionar os
problemas das cidades.
Assim esse modelo central-desenvolvimentista se caracterizava por uma excessiva e
muitas vezes inqua regulamentao do uso do solo via legislao urbanstica, uma formulao de
gabinete, sem participao popular, com forte influncia de planejadores urbanos. Paralelamente
h um intenso processo de especulao imobiliria sem que haja aes concretas que faam valer a
funo social da propriedade urbana gerando o aumento das ocupaes de terras, das favelas e a
generalizao de abertura de loteamentos irregulares ou clandestinos, totalmente a margem da
legislao. Surge ento no entorno da cidade edificada legalmente pelos agentes imobilirios (a
cidade legal), uma cidade real que habitada precariamente pelo considervel contingente de
populao que no tem acesso a moradia via setor imobilirio, que tambm inexiste para os orgos
pblicos, uma vez que no reconheciam esta cidade espontnea, construda fora das regras prestabelecidas.
... As crticas s polticas urbanas caractersticas do modelo central-
19
Urbanismo (SERFHAU)17, alcanando posteriormente, muitos municpios por exigncia legal para
liberao de recursos financeiros do Governo Federal, e depois tambm como uma prtica que
acabou legitimada e generalizada para a maior parte dos municpios brasileiros, no processo psconstitucional (Constituio Federal de 1988).
Esse processo de planejamento ocorrido a partir dos anos 70 deixou razes na
administrao municipal, principalmente atravs de um corpo tcnico integrado s secretarias de
planejamento ou urbanismo. Por isso, grande parte dos municpios dispunhe de planos diretores
integrados de uso do solo elaborados nos ltimos 30 anos. Pode-se, assim, pensar que o processo
de elaborao dos planos diretores encontrar como pano de fundo uma cultura tcnica de
planejamento j implantada em muitos centros urbanos.
Tambm no processo de planejamento urbano no Brasil importante para a compreenso
do debate sobre a Questo da Habitao estudar algumas das discusses, experincias, conquistas
e realizaes que foram fundamentais para o planejamento recente, tais como as contribuies do
Habitat II Istambul (1996); as inovaes para o setor habitacional presente na Constituio de
88; os novos instrumentos jurdicos de uso do solo; as conquistas do Movimento pelo reforma
urbana; e a municipalizao das polticas habitacionais no perodo ps-constitucional e mais
recentemente pela aprovao do Estatuto da Cidade.
Uma questo que no est tratada aqui devidamente, mas com certeza estaria no
contexto das realizaes recentes, a questo do Planejamento Estratgico 18, surgido nos anos
90, ligado ao processo capitalista de produo do espao urbano. O conceito est ligado a um dos
novos rumos do planejamento urbano, estando pouco consolidado e ainda passvel de muita
discusso.
O Planejamento Estratgico, em resumo, o tipo de plano que trata a cidade como uma
mercadoria. A participao da sociedade na elaborao do plano se d muito mais pela tica dos
empresrios, que exercem mais influncia do que o poder pblico e as camadas populares, que
devem ser escondidas ou camufladas na maquiagem da cidade. A habitao nestes planos vem mais
16
Ibid., p. 263.
O SERFHAU foi criado em 1967 e a partir da passa a desenvolver uma poltica de incentivos s prefeituras
para que elaborem seus planos de desenvolvimento local integrado. Entre os objetivos bsicos figurava a
modernizao administrativa das prefeituras, principalmente atravs da criao de rgos locais de
planejamento.
17
18
O Planejamento Estratgico caracteriza-se como uma forma de vender servios de aspectos tecnolgicos, econmicos,
tursticos e ambientais, que tornam uma cidade mais atraente e a colocam, por meio de marketing, no roteiro de cidades
globais, sendo estas plos de atrao de grandes investidores mundiais. Alguns autores trabalham o assunto como: (VAINER,
C. B.; 1999) & (MARICATO, E.; 1997).
20
como conseqncia de uma melhoria da imagem urbana, do que como uma prioridade que deve ser
encarada pela administrao municipal para resolver as necessidades habitacionais da populao
sem acesso moradia.
Quanto a Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II - realizada em Istambul em 1996, consolidou um plano internacional de ao, onde
foram priorizadas as polticas mundiais com foco no desenvolvimento social e erradicao da
pobreza, gesto ambiental, desenvolvimento econmico, governana e cooperao internacional.19
No documento bsico internacional, previamente elaborado para o encontro, dois pontos
provocaram grande polmica: o direito moradia como um direito humano e a aplicao dos
direitos humanos nas aes de despejo, condenando a sua realizao. Considerado um marco do
debate social na dcada de noventa, esse evento colocou em evidncia a necessidade de
reestruturao dos mecanismos institucionais de promoo do bem- estar social dos Estados
compromissados com a AGENGA 21 HABITAT - ISTAMBUL, no sentido de transform-los ou
ajust-los para o cumprimento dos novos compromissos exigidos pela sociedade.
No Brasil, o rebatimento deste processo se somou a um intenso movimento poltico e
social, que j vinha ocorrendo desde a dcada de oitenta, quando se iniciou uma reformulao das
polticas pblicas com nfase no campo urbano-habitacional.
Como conseqncia da abertura poltica e da redemocratizao do pas nos anos 80, surge
um segmento da sociedade, caracterizado como o Movimento Nacional pela Reforma Urbana
MNRU, fortemente organizado, unido para apresentar propostas e discutir os problemas e rumos
do espao urbano das cidades.
emergiram do debate levantado pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que reuniu setores
da sociedade civil organizada, rgos de classe, instituies acadmicas e segmentos polticos.
Entre as inmeras inovaes introduzidas nesta Constituio, cabe aqui ressaltar a reforma
tributria e a municipalizao das polticas habitacionais.
transformaes em curso nos cenrios nacional e internacional, suscitaram uma reviso geral de
atribuies e funes desempenhadas pelas diversas instncias do poder pblico.
A proposta da Reforma Urbana foi o reconhecimento da existncia da cidade como ela
efetivamente , e assim fazendo-a dar tratamento diferenciado s diversas reas e ocupantes da
cidade, segundo as suas peculiaridades.
19
Dficit Habitacional do Estado do Rio de Janeiro, (2000) texto do CIDE - Centro de Informaes e Dados
do Rio de Janeiro e do Observatrio IPPUR/UFRJ-FASE retirado na Internet em 20/09/2000 no Website
do CIDE.
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desigualdades existentes entre os ocupantes de uma mesma cidade., diante de uma cidade legal e
de uma cidade real.
Outros instrumentos legais criados pelo processo da Reforma Urbana tambm podem
ajudar, se forem aplicados adequadamente, a amenizar problemas habitacionais, so eles: o Solo
Criado e o IPTU Progressivo, que podem gerar renda para um fundo de desenvolvimento
urbano/habitacional; as Operaes Interligadas ou Urbanas, quando envolvem em suas negociaes
projetos que beneficiam ou privilegiam as Habitaes Populares; e finalmente os conselhos, que se
apresentam quando instalados, regulamentados e devidamente representativos como um canal ou
frum de debates para a participao popular democrtica. O momento particular do processo de
construo desses instrumentos foi o perodo constitucional nos anos 80 (sc. XX), com a feitura
da Constituio Federal, que estabeleceu um marco importante no processo de redemocratizao
do Pas, seja pelos seus resultados, seja pelo envolvimento de movimentos sociais ou associaes de
classe em sua elaborao.
importante lembrar como as foras polticas ligadas ao campo popular se organizaram,
desde 1985, para influir no processo constituinte. Principalmente atravs da ao de organizaes
no governamentais e da Igreja Catlica, foram criadas as Plenrias Pr-Participao Popular na
Constituinte, com mbito local, regional e nacional. A partir dos debates que se deram nestes
22
20
desenvolvimento de polticas sociais, em regra geral, associando-as a direitos bsicos dos cidados.
A questo da moradia foi tratada na Constituio no mbito da definio das competncias, sendo
considerada competncia comum Unio, Estados e Municpios.
Aps a promulgao da Constituio Federal, em vrios Estados foro criados fruns de
participao popular na elaborao das Constituies Estaduais, visando garantir ou ampliar as
conquistas obtidas. Em algumas Constituies Estaduais a questo habitacional aparece como um
direito da populao a ser atendido pelo Governo, e no apenas como uma competncia estadual. O
mesmo processo ocorrido no mbito estadual se repete em nvel municipal, seja com relao s Leis
Orgnicas, seja com relao aos Planos Diretores. Em estudo do IPPUR/UFRJ, realizado sobre um
universo de 50 grandes cidades brasileiras (Ribeiro, 1994)21, constatou-se que os Municpios
passaram a, cada vez mais, assumir a responsabilidade pelos investimentos pblicos com relao s
polticas de habitao popular. Deve-se ressaltar a importncia destes resultados, uma vez que
estabelecem claramente que, por iniciativa das administraes municipais, a poltica habitacional j
sofria um processo claro de descentralizao e que a urbanizao dos assentamentos populares e a
regularizao fundiria so polticas to importantes - ou mais - que as de construo habitacional,
invertendo assim a lgica que caracterizou a ao do Banco Nacional de Habitao. Estas polticas
ainda dependiam do aporte de recursos pelas instncias federal ou estadual, mas em 19 grandes
cidades analisadas pela pesquisa o IPPUR, j se estabelecia na Lei Orgnica Municipal a exigncia
da previso de recursos oramentrios para a moradia popular, garantindo assim, em princpio, a
continuidade da poltica.
Como decorncia deste perodo anterior est o recente processo ligado aprovao do
Estatuto da Cidade, pela Lei n 10.157 em 10 de julho de 2001, aps 11 anos de tramitao no
Congresso Nacional. Este Estatuto foi sancionado pelo presidente FHC com alguns vetos, mas
conseguiu-se finalmente regulamentar o capitulo da poltica urbana da Constituio de 1988,
representando uma conquista, passando a ser um instrumento para a luta contra os expeculadores
do solo urbano e estando a servio do interesse coletivo das cidades. Nele foram definidas as
funes sociais da propriedade como competncia da esfera municipal, dividindo esta
CARDOSO, Adauto Lucio; (1997). Informaes dos textos: - "Descentralizao e Racionalizao das
Intervenes Pblicas sobre o Habitat Popular", apresentado no Seminrio Nacional Polticas de Saneamento
Ambiental; e "A Reforma e os Planos: Uma breve Avaliao", apresentado no Ciclo de Debates da UFF:
Intervenes Locais e Regionais e suas Conseqncias Scio-Espaciais; mimeos - IPPUR/UFRJ, 1997. passim.
20
23
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; (1994) Questo Urbana, Desigualdades Sociais e Polticas Pblicas;
Avaliao do Programa Nacional de Reforma Urbana. IPPUR/FASE/Fundao FORD, 1994.
22
CARDOSO, Adauto L.; 2001, O Estatuto da Cidade, IPPUR/UFRJ, mimeo.
23
MARICATO, Erminia; 2001, Estatuto da Cidade in Cadernos de Urbanismo, ano 3- n.4 2001, Prefeitura
Municipal do Rio de Janeiro, pg. 3 a 6.
24
Ibid., p. 6
24
ser aplicados em reas estabelecidas, e /ou seguindo critrios, no Plano Diretor. Por isso a Lei
... , delega para os municpios e seus Planos Diretores a tarefa de definir no ambito de cada cidade,
as condies de cumprimento da funo social da propriedade e da prpria cidade ... (ROLNIK, R;
2001a)26, e tambm a nova legislao ... nos afasta da velha fico tecnocrtica dos planos
diretores de desenvolvimento integrado, que tudo prometiam, mas no possuiam instrumentos para
realizar o modelo idealizado proposto ... (ROLNIK, R; 2001b).27 E ainda: ... O Estatuto abre uma
oportunidade nova e desafiantes para os cidados e administradores locais: de intervir,
concretamente, sobre o territrio, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas ...
(ROLNIK, R; 2001a) 28
Considera-se ento que todas essas inovaes do planejamento, da legislao e das
experincias recentes do final do sculo XX, vistas at aqui, foram e so importantes para a
consolidao de prticas bem sucedidas do planejamento habitacional e polticas/programas de
enfrentamento do dficit habitacional, mas ainda no se pensa na quantificao padronizada e
confivel como um instrumento que possa subsidiar e apoiar, ou at mesmo avaliar estas ou novas
polticas habitacionais.
ALFONSIN, Betnia. ; (2001) Enquete Estatuto da Cidade in Cadernos de Urbanismo, ano 3- n.4 2001,
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, pg.13.
26
ROLNIK, Raquel, (2001a), O Estatuto da Cidade Novas perspectivas para a reforma urbana , informativo
Plis-homepage, 2001, mimeo.
27
Id. ROLNIK, Raquel, (2001b), Enquete Estatuto da Cidade in Cadernos de Urbanismo, ano 3- n.4 2001,
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, pg.16
28
ROLNIK, Raquel; (2001a), loc. Cit.
25
25
habitacionais implementadas no perodo, mas sim embasar a avaliao que ser discutida
no Captulo III, onde sero trabalhados e comentados os programas citados, e que
foram caracterizados de acordo com os perodos polticos e administraes em que
foram implementados, podendo-se assim identificar a ideologia poltica a que estavam
ligados e compreender os interesses e a finalidade a que se prestaram para a devida
anlise .
26
A mesma Lei
restabelecia em novas bases o Conselho Curador do Fundo CCFGTS -, que deveria ser o principal
responsvel pelo estabelecimento de diretrizes e programas de alocao de todos os recursos do
FGTS em consonncia com a poltica de desenvolvimento urbano estabelecida pelo Governo Federal.
O governo Collor e Itamar.
Em 1990, a Lei 8.036 promove alterao na distribuio das competncias, com
substituio da Caixa pelo MAS Ministrio da Ao Social - como agente gestor, passando a Caixa
apenas a agente operador e um dos agentes financeiros do Fundo. Coube ao Conselho Curador do
Fundo a aprovao de diretrizes, planos de alocao e peas oramentrias dos recursos, aps sua
apresentao pelo MAS. As resolues do Conselho Curador n 9/90 e n 25/90 fixaram as
diretrizes e os critrios para a aplicao de recursos financeiros, e estabeleceram os parmetros
gerais para a formulao do Oramento Plurianual do Fundo para o perodo 1990-94. Essas
resolues estabeleceram a distribuio de recursos por rea de aplicao, sendo 60 % para a
27
descumprimento consciente do MAS da aplicao de recursos por U.F. e faixas de renda aprovadas
pelo CCFGTS, atrasos nos cronogramas e elevao nos custos. Como saldo da paralisao dos
desembolsos, muitas unidades concludas no conseguiram ser comercializadas, porque seu preo
excedia o valor de mercado, o que continuou a ser um desafio para o governo Itamar, que assumiu
com o impedimento de Collor.
Com as contrataes paralisadas, de 93 a 94 a poltica habitacional pretendeu resgatar a
credibilidade pblica ao instituir mecanismos para a concluso e comercializao de todas as obras
financiadas com recursos do Fundo que estavam paralisadas e tambm viabilizar a retomada de
atendimento classe mdia. Foram criados programas destinados a atender a populao de baixa
29
28
renda com recursos de origem oramentria, com o Habitar Brasil. O impacto destes programas no
dficit habitacional foi bastante reduzido.
Uma iniciativa importante foi a busca de consolidao de uma nova conceituao
de dficit, que gerou o trabalho contratado junto a Fundao Joo Pinheiro, que vem
servindo de base para a definio e quantificao do dficit habitacional. A noo de
dficit desenvolvida pela FJP , na verdade, conseqncia de uma evoluo na concepo
de poltica habitacional, que recentemente tornou-se relativamente hegemnica, estando
presente nos programas implementados pelo FGTS a partir de 1995. Esta quantificao
foi encomendada pelo Governo Federal, no final do governo Itamar Franco, sendo esta,
um dos primeiros acordes da poltica que se implantou no perodo posterior deste, no
governo FHC.
O governo FHC.
Em 1995, ocorre a retomada nos financiamentos de habitao e saneamento com base nos
recursos do FGTS.
31
Vrios trabalhos tratam desta luta, destacando-se os de Carlos Nelson dos Santos, Gilda Blank e Machado
da Silva.
32
Esta viso foi formulada e difundida originalmente por John Turner, que desenvolveu uma forte crtica s
polticas tradicionais de habitao baseada na construo de conjuntos habitacionais promovidos pelo Estado
e, portanto, tambm noo de dficit que embasava esta concepo.
29
habitacionais, tal qual como foi classificado pela Fundao Joo Pinheiro.
O trabalho da Fundao Joo Pinheiro o qual se tornou a principal referncia para se
tratar desta questo, a partir da metade da dcada de 90 (sc. XX) tem grande importncia
exatamente por rever a noo de dficit para diferenciar as deficincias das moradias33,
reconhecendo que nem toda habitao que no obedea aos padres legais estabelecidos deva ser,
necessria e inteiramente, reposta, podendo receber outros tipos de atendimento. Ao incorporar
a nova conceituao de dficit da Fundao Joo Pinheiro, modificou o que passou a ser entendido
como moradia adequada, reconhecendo a chamada cidade real, ou seja, assentamentos populares
informais e as moradias precrias como um segmento fundamental de interveno pblica, no para
substitu-las, mas para melhor-las. Esta nova viso sobre o dficit central na poltica que se
formulou, pois se criou uma referncia para o desenho de novos programas e modalidades e para a
distribuio dos recursos entre eles.
A principal alterao na poltica de habitao introduzida pelo governo Fernando Henrique
Cardoso foi a criao de programas voltados para o financiamento direto ao muturio final ao
contrrio do que ocorria antes, quando o financiamento estava voltado para a produo (Programas
Carta de Crdito Individual e Associativo).
desenvolvido o Pr-Saneamento, que pode ser entendido como uma continuidade do Pronurb e bem
como, a reabertura dos financiamentos com recursos do FGTS (que depois foram paralisados
novamente em 1998).
As Contrataes no perodo 90/91 estiveram acima da capacidade financeira do FGTS, e
uma falta de rigor na contratao de operaes, com as contrataes concentradas em algumas
Unidades da Federao. As consequncias disso foram: a inviabilizao de novas contrataes no
perodo 92/94; a suspenso dos desembolsos financeiros das operaes contratadas; a gerao de
empreendimentos-problema, que fizeram que houvesse a determinao do Conselho Curador de se
efetuar compensaes nas aplicaes dos exerccios seguintes, privilegiando os Estados prejudicados
no perodo 90/91. Houve ento uma alterao do modelo, onde o financiamento passou a ser direto ao
cidado e o financiamento ao setor pblico passou a ser para atendimento populao de menor
renda, sem capacidade de acesso ao crdito do SFH. Houve o estmulo ao autofinanciamento e a
distribuio de recursos entre as Unidades da Federao passou a ser pelos critrios de populao
urbana, arrecadao do FGTS e dficit habitacional e de saneamento.
33
30
A distribuio de recursos entre reas de aplicao foi de: 60% para a Habitao e 40%
para o Saneamento. Para distribuio de recursos entre Unidades da Federao os critrios foram:
30% para a Populao Urbana; 17% para a Arrecadao Bruta; 53% para o Dficit. Para o dficit de
saneamento a distribuio de recursos ficou em 25% para gua e 75% para Esgoto.
Quanto distribuio de recursos por faixa de renda para a habitao, foram estabelecidas
4 faixas de renda - at 3 sm, 3 a 5 sm, 5 a 8 sm, 8 a 12 sm -, e o dficit por faixa de renda em cada
UF, para efeito de distribuio de recursos, foi reduzido ao percentual do dficit da Faixa I, de
44,54% para 37%, por se tratar de faixa de renda atendida por recursos da Unio. Os outros
percentuais definidos foram: Faixa II - 14,14%; Faixa III - 20,81% e a Faixa IV - 28,05%. As taxas
de juros para o setor de saneamento passaram a ser tanto mais altas quanto maior for a riqueza do
Estado. A Riqueza do Estado medida pela arrecadao bruta do FGTS e do ICMS per capita.
Foram definidos 3 grupos de taxas: Grupo I - SP, DF, SC, RJ, ES e RS ; Grupo II - PR, AM, MG, MT,
MS e GO ; Grupo III - PE, RN, BA, SE, CE, PA, RR, RN, AL, AP, AC, PB, TO, MA e PI. A distribuio
de recursos foi feita 50% em municpios com adensamento superior mdia do Estado e 25% em
municpios que participavam do Programa Comunidade Solidria, e os projetos prioritrios foram: as
reas insalubres; onde havia maior contrapartida; em projetos integrados, onde a populao era
mantida no local de origem (habitao); em vazios urbanos (habitao); em concluso de obras
(saneamento); em receitas tarifrias compatveis (saneamento); com baixo ndice de perdas
(saneamento); em custo per capita (saneamento); em ndice de cobertura (saneamento).
O incio do perodo FHC, se caracteriza como um momento de renovao efetiva da poltica
habitacional, implementada nos ltimos anos pelo governo federal. H propostas de novas polticas
que no privilegiem a remoo dos assentamentos, e sim a urbanizao, procurando fugir do modelo
de construo de imensos conjuntos habitacionais nos moldes do BNH, mas este governo falha no
atendimento em grande escala populao de baixa renda, onde se concentra o maior volume do
dficit habitacional, sendo a maior parte dos programas desenvolvidos para faixas de renda com
maior poder aquisitivo.
31
1-
Ao Setor Pblico.
2-
Ao Cidado.
Ao Setor Privado.
34
35
32
integradas e articuladas com outras polticas setoriais, que resultem na melhoria da qualidade de
vida da populao de menor renda (at 3 salrios mnimos), por meio da oferta de alternativas
para as famlias que habitam em reas degradadas para o uso habitacional. 37
O PR-MORADIA foi dividido em diversas modalidades: Aquisio e/ou produo de Lotes
urbanizados; Produo de conjuntos habitacionais; Urbanizao de reas; Parcelamento e
Regularizao fundiria de reas; Cestas de materiais de construo; e Infra-estrutura em
conjuntos habitacionais.
No FINANCIAMENTO AO CIDADO, o programa CARTA DE CRDITO, se propunha a
satisfao das necessidades de moradia das famlias com renda inferior a 12 salrios mnimos (R$
1.632) no individual e 20 salrios mnimos (R$ 2.720) no associativo.
A modalidade CARTA DE CRDITO INDIVIDUAL foi destinada aquisio de
habitaes ou de lotes urbanizados, construo e melhoria de habitaes, aquisio de materiais
de construo, onde o muturio foi o beneficirio final, independente de quem fez toda a
tramitao para obter o financiamento. Com o seguinte objetivo Proporcionar melhores
condies de moradia de famlias com renda mensal at 12 salrios mnimos, mediante a
concesso de recursos diretamente ao Muturio Final pessoa fsica atravs de Carta de Crdito,
com preferncia de atendimento aos detentores de conta vinculada do FGTS.38 E a partir de
1997 para Concesso de financiamentos a pessoas fsicas, adquirentes/proprietrios de
habitaes ou lotes, integrantes da populao-alvo do FGTS.39
33
para o setor privado. Seu objetivo foi Destinar recursos para a construo de unidades
habitacionais e a execuo de lotes urbanizados atravs da concesso de financiamentos a
pessoas fsicas, adquirentes de habitao ou lotes, agrupadas em condomnio ou por sindicatos,
cooperativas, associaes ou pessoas jurdicas voltadas produo habitacional, promovidos por
Companhias de Habitao e rgos Assemelhados COHABs.40
No FINANCIAMENTO AO SETOR PRIVADO,
o programa APOIO PRODUO DE HABITAES foi destinado produo
de novas moradias para as famlias com renda inferior a 12 salrios mnimos (R$ 1. 632), com
desembolso vinculado comercializao de cinqenta por cento das unidades habitacionais, onde
os Muturios foram pessoas jurdicas voltadas para a produo habitacional. Voltado para o
setor privado, o muturio o empreendedor (agente promotor privado). Objetivo: Destinar
recursos financeiros para a produo de empreendimentos habitacionais voltados populao
alvo do FGTS, previamente aprovados pelo Agente Financeiro e com desembolso vinculado
comercializao efetiva de, no mnimo, 50 % (cinqenta por cento) das unidades habitacionais.41
Os RECURSOS PARA OS PROGRAMAS foram os seguintes:
- Para a HABITAO foi definido mnimo de 60 % da aplicao dos recursos totais, nos
programas: o PR-MORADIA com mximo de 18,5 %; no CARTA DE CRDITO Individual com
mnimo de 20 %; em Grupos Associativos com mximo de 50 %; e no APOIO PRODUO com
mximo de 10 %.
- Para o SANEAMENTO foi definido mximo de 40 % da aplicao dos recursos totais, nos
programas de Esgotamento Sanitrio, com 40 % desses; no PROSANEAR com 20 %; e em outras
modalidades os 40 % restantes.
Estes programas pblicos encontram-se com sua contratao paralisada desde julho de
1998, quando ocorreu o contingenciamento do setor pblico. Nos ltimos anos do perodo analisado,
foi ampliado o teto de financiamento da Carta de Crdito Associativo, com recursos do FGTS, para
famlias com renda at 20 salrios mnimos.
39
34
42
FONTE: Documentos Internos da CDHU e informaes obtidas e consultadas em visita a sede na AV. 9 de
julho, n 4939, So Paulo SP (Biblioteca, Departamento de Ao Regional e ao Departamento de Projetos e
Planejamento) em janeiro de 2001.
35
36
43
SEGAWA, Hugo (1999), Arquiteturas no Brasil 1900 1990. Ed. EDUSP, So Paulo, 2 ed., 1999, p. 181
37
dos
beneficirios;
gesto
dos
financiamentos
de
cada
conjunto,
38
Antes do inicio da gesto do governador Qurcia, 1987-1990, haviam sido produzidas pela
Companhia 36.792 U.H. (unidades habitacionais), durante seu governo foram produzidas 43 mil unidades
finalizadas e 60 mil estavam em obra no final da gesto.
45
Subsdios definidos pela Lei do ICMS de1992, Prestaes definidas e compatveis em:
at 15% de comprometimento da renda para as famlias de 1 a 3 sal. min.;
at 20% de comprometimento da renda para as famlias de 3 a 5 sal. min.;
39
dos conjuntos habitacionais foi realizada atravs da modalidade Empreitada Global, onde 75% das
famlias cadastradas apresentavam renda de at 3 salrios mnimos.
Perodo de 1995 a 1999 - Governo Covas PSDB 01/1995 at 02/2001;
40
do adicional 1 % do ICMS, a CDHU depende basicamente que a manuteno desses recursos venha
atravs da discusso oramentria na Assemblia Legislativa do Estado de SP, de dotaes
oramentrias e suplementaes de verbas durante o exerccio. Uma outra possibilidade de
recursos seria atravs da CAIXA Caixa Econmica Federal que substituiu o extinto BNH
Banco Nacional da Habitao, mas a CDHU no tem solicitado estes recursos.
Tambm se obtm pequenas receitas para a Companhia atravs:
a) dos recebimentos de contratos com muturios, onde feito o repasse das
prestaes CAIXA e retida a taxa de administrao para a receita da CDHU.
b) dos contratos de prestao de servio outras secretarias (projetos tcnicos
e assessoria).
c) da Loteria da Habitao, do Governo Federal (Habitar Brasil), do Banco
Mundial (BIRD) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
As
gestes
durante
este
perodo
foram
(trs),
respectivamente,
Investimentos na produo habitacional passaram do nvel de R$ 203 milhes em 1995 para um patamar de
R$ 670 milhes em 1996. Ao longo do exerccio de 1998, j sem o ICMS automtico via legislao, a CDHU
investiu R$ 469 milhes.
41
selecionados.
Nesse programa pioneiro no Pas, associaes comunitrias de construo,
verdadeiras cooperativas habitacionais, assinaram convnio com o Funaps (Fundo de
Atendimento a Populao Moradora em Habitaes Subnormais), administrado pela
Superintendncia de Habitao Popular (Habi) da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano (Sehab), para receber um financiamento e promover a
construo das moradias. Durante a administrao municipal, foram firmados 84
convnios com associaes comunitrias de construo, atendendo cerca de 11 mil
famlias. (BONDUKI, 2000)47
A gesto Paulo Maluf ficou marcada pelo estilo de governo radicalmente antagnico em
relao gesto anterior de Erundina. Inicialmente, o governo Maluf, se dedica, portanto, a fazer
profunda reviso da poltica habitacional anterior e a implantar outro modelo de gesto, destruindo
as HABI-Regionais (Departamentos Regionais da Superintendncia de Habitao), modificando a
operacionalizao do Fundo - criado pelas gestes anteriores - de fins especficos para programas
habitacionais, porm no fez alteraes profundas na estrutura administrativa do setor
habitacional.
Na gesto Celso Pita, ex-secretario de finanas na gesto de Maluf, houve uma linha de
segmento natural da poltica habitacional implantada pela gesto do seu antecessor, sendo o
maior volume de unidades habitacionais dos programas desenvolvidos entregues nesta poca.
Estes programas comearam a ser desenvolvidos e aplicados pelas duas gestes anteriores,
inclusive alguns mutires que foram paralisados na gesto anterior e que aguardavam resoluo
legal para prosseguir as obras, tambm foram concludos. No final da gesto, por motivos
polticos e eleitorais, houve o rompimento de Pita com Maluf, mas a poltica habitacional
implementada no se modificou e sim se estagnou, provavelmente pela ausncia de novos recursos
financeiros ou pela m gesto dos recursos at ali disponibilizados.
A gesto Maluf/Pita caracterizada por eles como a reviso total da poltica do governo
anterior, ou seja, o abandono e destruio de tudo que havia sido formulado antes. Colocou crticas
aos procedimentos adotados na produo dos mutires autogestionrios da gesto Erundina, com
os argumentos de que as operaes eram realizados em empreendimentos clandestinos, havendo
problemas de ordem fundiria, de projeto, de implantao, com lotes no cadastrados, prestaes
de contas erradas e no aceitas pelo Tribunal. Comearam ento as negociaes com o Ministrio
Pblico para adiamento do prazo de fechamento das contas anteriores e simplificao do formato
47
BONDUKI, Nabil (2000); Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana, So Paulo, Ed. Estao
Liberdade, 2000, p.36.
42
aguardar uma definio por parte do Tribunal e do Ministrio Pblico para que pudessem dar
andamento novamente.
A primeira fase da gesto da poltica habitacional - 93/94 - Maluf - foi dedicada elaborao
da nova poltica, onde os Mutires no eram prioritrios. Prope acabar os com convnios em
andamento e priorizar outras prticas. Encomendou-se, por meio de consultorias, levantamentos
sobre a demanda e a situao em favelas, determinou-se tambm a elaborao de um documento
com um diagnstico e as diretrizes da poltica habitacional, que culminou no documento A Poltica
Setorial do Governo Municipal para a Habitao, oficialmente definido em 94 e publicado no D.O.
do Municpio de 05/01/95. A coordenao da elaborao do documento ficou a cargo da firma de
consultoria Ductor - Implantao de Projetos S.A. .
trabalhar com produo de habitao a fundo perdido. Dentro dos objetivos e diretrizes traadas
para a nova poltica implementada na gesto Maluf foram definidos os programas direcionados a
atender a demanda habitacional do municpio de So Paulo. Dessa forma foram delimitados os
seguintes programas:
- Concluso dos Mutires Autogestionrios em andamento no incio da gesto Maluf.
- PROVER - Programa de Verticalizao e Urbanizao de Favelas, que foi popularmente
divulgado e propagandeado pela gesto com o nome de Projeto Cingapura.
- PROCAV Programa de Canalizao de Crregos.
- Projetos Especiais como as Operaes Interligadas e Operaes Urbanas.
Programa Guarapiranga - Programa de Saneamento Ambiental para a Bacia do
43
Para que se possa entender a Poltica Habitacional praticada pelo municpio de So Paulo no
perodo estudado necessrio conhecer um pouco mais sobre cada particularidade e caractersticas
da formulao e desenvolvimento de cada um dos programas que foram triados para esta anlise.
Ento, descrevem-se os programas:
Os Mutires Autogestionrios , como passaram a ser identificados, tiveram sua origem na
gesto da prefeita Luiza Erundina (89/92), que assinou todos os 94 convnios do programa que
dariam origem aproximadamente 12.000 uhs. at 95. Naquele governo o programa adquiriu a
denominao de FUNAPS Comunitrio, ou FUNACOM, numa referncia ao Fundo de Atendimento
Populao Moradora em Habitao Subnormal49. O programa caracterizou-se pela construo de
conjuntos habitacionais atravs de sistema de parceria entre Prefeitura e futuros moradores, onde
se utilizou mo de obra total ou parcial dos mesmos em processo amplo de autogesto do
empreendimento. O programa previa a participao integral dos beneficirios em todas as etapas do
processo, desde a forma de acesso terra 50,
A trajetria dos Mutires no governo Maluf foi caracterizada como o perodo onde nenhum
convnio foi assinado. No entendimento do governo, os mutires seriam uma alternativa que
funcionaria melhor numa escala menor, em cidades mdias ou pequenas, alm do que davam problemas
de difcil soluo, como controle de estoque, roubo de materiais. Tambm no concordavam com a
excessiva autonomia que tinham as associaes de mutirantes na contratao das assessorias
tcnicas. O Tribunal de Contas vinha questionando as prestaes de contas e exigindo da Prefeitura
que regularizasse essas contas num determinado prazo, pois do contrrio os financiamentos teriam
que ser suspensos. A administrao teria negociado diretamente com o Tribunal uma prorrogao de
seis meses para que as associaes acertassem as contas sem que fosse necessrio suspender as
obras.
Entretanto, ao final de 93 a Unio dos Movimentos de Moradia questiona na justia a
48
44
competncia legal do Tribunal de exigir as contas na forma que pedia 51. O Tribunal reage decidindo
pela suspenso do desembolso para as Associaes que no tinham suas contas aprovadas, deciso
esta plenamente acatada pela Prefeitura. A repercurso imediata deste fato foi a suspenso das
obras, atrasando todo o cronograma do projeto. Diante disso, as associaes atingidas se organizam
atravs de uma entidade recm criada, o Frum de Mutires, da Unio de Movimentos de Moradia,
ou da Central de Movimentos Populares, para discusso e encaminhamento dos problemas e propostas
comuns. Com o bloqueio da sada dos recursos, quase todas as associaes procuram coletar recursos
prprios para dar continuidade s obras.
O PROVER -
principal programa da gesto Maluf e Pita, que foi popularmente divulgado e propagandiado pela
gesto com o nome de Projeto Cingapura, concebido, segundo a administrao, para atender
demanda por habitao das populaes faveladas sem a necessidade de remov-las para outras reas
da cidade, recuperando reas degradadas do tecido urbano e revalorizando as reas do entorno.
51
Aps auditoria nas contas, o Tribunal adota uma nova sistemtica na prestao de contas, fazendo novas
exigncias, tais como adequao retroativa de todas as contas j prestadas e novos cronogramas
45
As premissas e objetivos gerais: criar novos bairros no lugar das favelas; permitir a
permanncia das populaes na mesma rea, respeitando os vnculos estabelecidos com o local onde
residem; implantar projetos urbansticos compatveis com as caractersticas scio-culturais dos
beneficiados; melhorar a qualidade de vida; equacionar as situaes de risco dos locais de moradia;
regularizar parcelamento, fornecendo ttulo de propriedade dos imveis. O projeto previa a
urbanizao de favelas com transferncia de parte das famlias para prdios construdos no
prprio local. Primeiramente, parte dos moradores so transferidos dos barracos para alojamentos
provisrios construdos nas proximidades, abrindo espao para o comeo das obras na favela.
46
52
Na fase anterior, as famlias eram remuneradas para adquirir uma nova moradia em outro lugar ou se
dirigiam para alojamentos provisrios at que fossem construdas novas casas.
47
Figura n 3 - Projeto Cingapura- Mapa de localizao dos empreendimentos Prefeitura Municipal SP.
48
49
50
- Anhangaba/91, Faria
sujeita inundao e com um grande nmero de famlias faveladas - em torno de 10.000 barracos
(populao expulsa).
Quanto s Operaes Interligadas, na verdade, tratavam-se de um mecanismo de
negociao da esfera pblica com a privada, atravs do qual so permitidas determinados tipos de
excesses legislao urbanstica para determinado terreno, com a conseqente gerao de
sobrelucros para os promotores imobilirios, que retornam municipalidade uma parcela das
vantagens diferenciais auferidas com as alteraes, na forma de recursos para produo
habitacional.
modificaes durante a gesto Maluf, tanto quanto sua conceituao como na forma de
operacionalizao. Sua insero na legislao urbanstica de So Paulo vem de 1986, durante o
governo Jnio Quadros. Originalmente a chamada Lei do Desfavelamento, estabelecia que as
unidades habitacionais como contrapartida seriam construdas pelo prprio empreendedor, no
chegando, entretanto, a entrar em prtica desta forma.
A Lei 10.209/96, estabelece em seu art.1 que:
Os proprietrios de terrenos ocupados por favelas ou ncleos podero
requerer Prefeitura (...) modificaes dos ndices e caractersticas de uso e
ocupao do solo do prprio terreno ocupado pela favela, ou de outros, de sua
propriedade, desde que se obriguem a construir e a doar ao Poder Pblico,
habitaes de interesse social para a populao favelada (...).
Somente em 88 a Lei regulamentada atravs de decreto, transferindo ao FUNAPS a
responsabilidade pela construo das HIS e pelas obras de infraestrutura dos conjuntos. Segundo o
mesmo decreto, a contrapartida no poderia ser inferior a 50% do valor do benefcio concedido. O
governo seguinte, de Luiza Erundina, continuou a utilizar o mecanismo, propondo mudanas na forma
de operacionalizao.
51
que permitiu a participao dos moradores de cortio no programa, proibiu as operaes em zonas
estritamente residenciais, em reas tombadas, em zonas rurais e nas reas de proteo de
mananciais.
52
fazendo
urbanizao
de
favelas
e a
loteamentos
Tambm
ficou
irregulares.
responsvel
tambm por:
construo
de
um
parque
ambiental
trabalho de ps-urbanizao
com atividades de educao
ambiental
construo
de
528
uhs.
de
urbanizao53
(o
53
O nmero de remoes foi grande em virtude de exigncias rgidas da SABESP para a urbanizao dos
assentamentos favelas na bacia, inclusive largura mnima de 4 m para logradouros.
53
54
pois acabou recebendo a maior parte dos recursos financeiros do programa federal Pr-Moradia CAIXA/FGTS.
Parte dos Mutires Autogestionrios acabaram sendo concludos, durante a gesto Pita,
devido demora na resoluo dos problemas judiciais. Por causa disso, em sua maior parte, as
obras foram terminadas com recursos dos prprios moradores, que no agentaram esperar por
uma soluo por parte do Municpio ou da Justia. Outra parte das obras tiveram finalmente os
recursos liberados judicialmente durante a ltima gesto, por isso so contabilizadas na produo
de unidades do ltimo perodo, embora tenham sido comeados e assinados os convnios ainda
durante a gesto do governo Erundina.
Por fim, cabe ainda dizer que estes programas habitacionais, so apresentados neste
captulo como exemplos da atribuio concorrente e de novos programas desenvolvidos no Pas,
estados e municpios, tambm como reflexo da poltica habitacional no ps-BNH. Programas estes
envolvidos com objetivos centrados em resolver os mais graves problemas relacionados questo
da moradia no Brasil, como: a precariedade habitacional; os assentamentos populares, favelas e
loteamentos irregulares; a ausncia de saneamento bsico; a excasses de moradias para a
populao de baixa renda; a incapacidade de compra da moradia por populares. Para que esses
problemas pudessem ser resolvidos, foi preciso estabelecer indicadores e parmetros confiveis.
A partir disso a quantificao das reais necessidades habitacionais, que inclui o dficit, passa a ser
questo de extremo interesse por diversos nveis de governo, que com o conhecimento dos seus
problemas locais pode traar metas e prioridades no desenvolvimento das suas polticas
habitacionais.
Assim, um dos principais resultados deste cenrio foi o trabalho realizado pela FJP em
1995, que veio contribuir para a rediscusso de tema at ento ausente, pelo menos durante o final
da dcada de 80 e meados dos anos 90, contribuindo com a formulao de uma nova conceituao a
ser utilizada para o conhecimento dos problemas habitacionais no Brasil.
55
Dficit Habitacional do Estado do Rio de Janeiro - 2000 texto do CIDE - Centro de Informaes e Dados
do Rio de Janeiro e do Observatrio de Polticas Pblicas e Gesto - IPPUR/UFRJ-FASE disponvel na
Internet em http//www.cide.rj.gov.br/ extrado em 20/09/2000 as 14:00 h.
54
56
implementar polticas de atendimento moradia para a populao excluda do processo, que com
seus prprios recursos no poderiam ter condies de acesso ao mercado habitacional formal
sem que fossem beneficiados por longos financiamentos e/ou subsdios habitacionais.
Neste momento surge a noo de dficit e foi classificado como uma insuficincia do
estoque domiciliar construdo, que no alimentado pela oferta de novas moradias ou atendida
por uma oferta de baixa qualidade, criando uma lacuna de atendimento demanda do mercado
imobilirio. Outras formas alternativas de acesso moradia eram desconsideradas, tais como a
autoconstruo, loteamentos populares, urbanizao de favelas. Seguindo esses princpios, os
nmeros do dficit tinham como fundamento a substituio de todas as moradias identificadas
como subnormais, mais o atendimento demanda no solvvel, isto , a parcela da populao sem
capacidade de endividamento para adquirir uma moradia no mercado. A solvabilidade da
habitao, uma questo extremamente ligada ao processo de acumulao e explorao de uma
economia baseada no capitalismo e na explorao da mo-de-obra da classe de trabalhadora:
O problema da solvabilidade, isto , da capacidade de compra, definida
pelo alto valor relativo da mercadoria moradia, comparativamente ao poder de compra
do conjunto da populao. Isto acontece pelas dificuldades encontradas pelo capital
para industrializar o setor, o que acarretaria uma diminuio do valor unitrio da
moradia. Mas, por outro lado, a demanda formada por aqueles que tm capacidade de
compra (demanda solvvel) tende a ser reduzida tambm, na medida em que o
desenvolvimento da produo capitalista leva proletarizao do conjunto da
populao, fazendo com que o salrio seja a forma predominante de acesso aos bens...
(RIBEIRO & PECHMAN, 1983, p. 38)55
Ainda sobre esta questo e tentando entender o Problema da Habitao e a existncia
do Dficit Habitacional, importante observar estas reflexes para se reconhecer a existncia
de um problema de difcil resoluo:
Sempre haver o nmero exato de habitaes (a no ser eventual e
transitoriamente) para o qual existe uma demanda monetria. A classe dominante
ento obrigada a ter uma resposta
reconhecer que ele inerente economia de mercado. Isso ela no pode dizer. Ela
cria ento um falso problema; o de que existe um dficit habitacional. E ento
55
RIBEIRO, L.C.Q.; PECHMAN, R. (1983), col. Primeiros Passos 99, 1983, p. 38.
57
obrigada a afirmar que se prope a elimin-lo, coisa que ela no tem condies de
fazer. (BOLAFFI, G., 1979)56
E a questo do crescimento populacional no a razo relacionada para a impossibilidade
de uma resoluo frente ao dficit habitacional:
O dficit habitacional no pode ser explicado por um acelerado ritmo de
crescimento da populao urbana, na sociedade capitalista a demanda por habitaes
apenas a demanda solvvel, constituda pelos indivduos que podem pagar o seu preo.
(RIBEIRO & PECHMAN, 1983, p. 9, col. Primeiros Passos 99) 57
Ento, o dficit habitacional trata-se de um conceito totalmente esprio e destitudo de
significado, pelo menos quando utilizado numa economia de mercado. O importante ressaltar
que, quando o problema da habitao foi selecionado como uma das prioridades bsicas sobre as
quais devia concentrar-se o esforo econmico da nao, a partir do conceito de dficit
habitacional, a pergunta no s no foi respondida, como sequer parece ter sido formulada.
(Bolaffi, G; 1979,p. 52 e 53) 58
Segundo estes pensamentos, desde que se reconhece o problema habitacional no Brasil,
passa-se a dizer que preciso reduzir um dficit de moradias, mas ningum ou nenhuma
instituio, privada ou pblica, foi capaz de definir ou conceituar corretamente como
caracterizar e quantificar este dficit, talvez como conseqncia de que o Brasil possui
exatamente o nmero de habitaes para o qual existe uma demanda monetria, como ocorre
com qualquer outra mercadoria.
Para uma possvel reduo do chamado dficit habitacional, a produo de moradia
passa a depender da existncia de um financiamento especial que solvabilise amplamente a
demanda, isto , de longo prazo e com baixa taxa de juros. O comprador recebe uma moradia:
produto acabado, construdo com a inteno de atender a sua faixa de renda, que pagar
durante perodo prolongado. Para que os compradores consigam pag-la, a casa deve ser de
custo baixo, e durar pelo menos o tempo de amortizao da dvida.
At a existncia do BNH, e at mesmo nos seus anos iniciais, era sabida a presena de
um dficit habitacional no pas, mas por outro lado no havia nenhum conhecimento preciso sobre
a sua composio e conceituao, sendo ele apenas o reconhecimento do problema. Sendo
56
BOLAFFI, G; (1979) Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema, in MARICATO, E. , A Produo capitalista
da casa e da Cidade no Brasil Industrial; SP, Alfa-Omega, 1979, p.
57
RIBEIRO, L.C.Q.; PECHMAN, R. (1983), op. cit, p. 9.
58
BOLAFFI, G; (1979) op. cit, p.52 e 53.
58
repetido como uma expresso de uso poltico, e manipulado o seu significado conforme as
circunstncias momentneas exigiam, isso acabou por gerar enormes deformaes na
quantificao das "reais" necessidades habitacionais.
As discusses quanto aos conceitos de dficit habitacional e a questo da moradia, dos
perodos anteriores criao do BNH, remetem-se principalmente identificao dos
problemas da habitao e suas conseqncias para a cidade, onde so debatidas e
experimentadas vrias formas para instituio da moradia adequada, decente e higinica.
Insere-se assim um conceito diretamente relacionado, mas ao mesmo tempo oposto ao que seria
o dficit, ou seja o que "no dficit", o conceito de habitao adequada:
Nota-se o perigo de empregar termos como adequado, decente, normal,
sobretudo quando, no representam o mesmo para cada camada social e para cada
momento histrico... No consenso internacional a habitao adequada aquela que
atende a requisitos de ordem estrutural e espacial, de tal modo que assegura
condies existenciais para seus moradores compatveis com as conquistas da
tecnologia e da cincia. A segurana e a durabilidade de um lado so elementos de
aferio do nvel de adequao da residncia. (TASCHNER, Suzana P. ; 1975, p. 179)59
Ainda neste trabalho de TASCHNER (1975) esto identificados alguns trabalhos de
autores que desenvolveram o tema principalmente durante os anos 60 e 70, dos quais se
apresentam, a seguir, resumidamente, os conceitos ou a viso, ali expressados, sobre o assunto.
No Diagnstico Preliminar do Setor Habitao (Brasil, 1966)60, busca-se estabelecer um
padro habitacional para as reas urbanas: ...ter caractersticas construtivas que lhe
assegurem solidez, com instalaes domsticas indispensveis (luz eltrica, gua encanada,
saneamento etc), dimensionadas de acordo com o tamanho da famlia, com um espao mnimo
compatvel com as recomendaes dos higienistas e psiclogos.
O Comit de Especialistas em Higiene da Habitao, OMS - Organizao Mundial de
Sade - (1967)61, definia que os requisitos fundamentais para um ambiente residencial saudvel
estariam relacionados : nmero de cmodos, rea til, higiene adequada s normas culturais de
cada regio, sem confinamento nos dormitrios e locais de estar; separao adequada de acordo
com as funes dos cmodos (servios, estar e dormitrios); saneamento, abastecimento,
TASCHNER, Suzana P. ; 1975, Espao e populao: Contribuio ao Estudo da Habitao e da Famlia no
Municpio de Rio Claro, Tese Dissertao de Mestrado - Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So
Paulo, p. 179
60
apud TASCHNER (1975)
61
Ibid.
59
59
62
63
64
65
66
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
60
qualquer custo. Este sistema financeiro foi, na verdade, abastecido de capitais subremunerados, oriundos de pequenos poupadores (cadernetas de poupana) e de recursos dos
assalariados (Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS), mas acabou tendo um carter
redistributivo s avessas, pois dos 4,5 milhes de habitaes financiadas durante o perodo do
BNH, somente 1,5 milhes (33%) foi destinado aos setores populares (AZEVEDO, 1988)67.
Tudo leva a crer que o setor da indstria da construo e o setor imobilirio foram os
grandes beneficiados por este processo, por isto estes estavam interessados tambm em
dimensionar o dficit habitacional (superestimando os nmeros para obterem ainda maiores
benefcios e financiamentos). A discrepncia da quantificao tem como efeito perverso, entre
outros, a impossibilidade de se utilizar estes dados de forma operacional, com um mnimo de
segurana, para a definio de aes governamentais (ASEVEDO & RIBEIRO, 1996, p. 75)68.
Sobre esta discrepncia e a superestimao mencionadas h um resumo, descrito na primeira
67
61
nota de rodap do texto A produo da moradia nas grandes cidades de ASEVEDO &
RIBEIRO, 1996,69 que diz o seguinte:
... O dficit habitacional um clculo cujo resultado pode variar, segundo os
parmetros utilizados, havendo entre os especialistas da rea uma grande
controvrsia.
... As cifras sobre a ltima dcada (80 a 90) se situam entre 5 e 10 milhes
de unidades.
68
ASEVEDO, S.; RIBEIRO, L. C. Q., (1996), Crise da Moradia nas Grandes Cidades. Da questo da moradia
reforma urbana Rio de Janeiro, ed. UFRJ, 1996, p. 75.
69
Ibid., p.14.
62
apoio direto ou indireto, pois era preciso um mtodo para quantificar e qualificar a escassez ou
deficincias das moradias brasileiras para que pudessem servir como instrumento para o
desenvolvimento de polticas habitacionais de impacto frente ao dficit habitacional.
A conceituao de dficit est, portanto, intimamente vinculada poltica habitacional.
Por exemplo, durante o perodo do BNH, quando predominou uma poltica voltada para a
construo de unidades, foi reforada a concepo de que todas as moradias fora do padro
mnimo deveriam ser substitudas. Algumas das metodologias que foram adotadas naquele
perodo so excessivamente simplificadas, como a que supe que o dficit seria expresso pela
relao moradias adequadas/nmero de famlias existentes (DDSE/SDS/BNH-1990, p. 17)70.
Alguns destes trabalhos privilegiavam a questo do saneamento e as exigncias mnimas da
funo urbana, a localizao da habitao e de seus requisitos mnimos em termos de
abastecimento e acessibilidade s instalaes pblicas e privadas. (GERM-1973-Porto Alegre, p.
8)71. Outro acordava que necessrio discutir muito bem o critrio das metodologias utilizadas,
por ser o dficit habitacional um conceito pouco preciso e, portanto, sujeito a interpretaes
diversas, (FIDERJ/SIPE/SECPLAN/BNH-1977 - Rio de Janeiro)72. A maioria tem aspectos
em comum, adotando como procedimento bsico classificar o dficit em subtipos, por dficit
quantitativo, calculado como a soma de famlias conviventes e domiclios improvisados, que
pressupe o incremento no estoque de moradias, e o dficit qualitativo, que abrange, alm dos
domiclios rsticos, tambm os domiclios deteriorados, tanto os muito antigos, como aqueles que
apresentam estrutura fsica danificada. (SUDENE/DPG/IES/BNH-1989, p.11.)73.
Antes mesmo da Fundao Joo Pinheiro (FJP), PRADO E PELIN, pesquisadores
da Fipe j haviam desenvolvido uma metodologia que antecipou a conceituao da FJP (o
dficit em subtipos: como moradia conjunta, moradia precria e moradia deficiente)
(FIPE, 1993, p. 14.)74.
70
63
durvel de uso especfico para moradia., onde so associados a este, 3 tipos de dficit
(fonte censo de 1980 e PNADS), com cruzamentos realizados por faixas de rendas, grau
de urbanizao e regies.
As diferenas entre as metodologias da FIPE e Fundao Joo Pinheiro residem na
soma dos nmeros obtidos da composio do dficit, que a FIPE classifica como a soma das
categorias: moradia conjunta (MC), moradia precria (MP) e moradia deficiente (MD), onde a
FJP estabelece que o dficit core a soma apenas da coabitao (MC) e das habitaes
precrias (MP) e que a estas s podem ser incorporadas uma outra categoria a demanda
demogrfica que estabelece a demanda por novas habitaes. Mas segundo a FJP, h uma
outra parcela onde o estoque no necessita ser reposto, os domiclios inadequados (MD), dividido
em 3 (trs) tipos: por adensamento, por infra-estrutura e por aluguel maior que 30% da renda.
Juntando e observando o conjunto das metodologias propostas, possvel que se possa
traar indicativos no rumo do consenso, nos processos de clculo do dficit habitacional, e
talvez, a Fundao Joo Pinheiro, tenha dado este primeiro passo.
64
65
Os dados foram
75
GONALVES, Robson R. (1998) O Dficit habitacional Brasileiro: distribuio espacial e por faixas de renda
domiciliar. Rev. Estudos Econmicos da Construo, vol. 2, n 4, 1998.
76
IPPUR-UFRJ. Dficit habitacional na Baixada Fluminense. Rio de Janeiro: IPPUR, 1998.
77
Para a Baixada Fluminense sobre a base da FJP, para 45 municpios brasileiros alm da Baixada, na pesquisa de avaliao da
poltica habitacional municipal para Finep (1999), e tambm posteriormente, para todos os municpios fluminenses numa parceria
com o CIDE Centro de informaes e Dados do Estado do Rio de Janeiro (2000).
66
CONCEITO
DEFINIO 78
- Habitao Precria
Segundo o IPPURdomiclio improvisado; domiclios rsticos;
Dficit Habitacional
Observatrio,
Necessidade
de
reposio
em - Coabitao familiar.
Cardoso, 1998
sobre a base da Habitao Precrias, Coabitao e em Famlias conviventes;
FJP.
aluguel excessivo no comprometimento Quartos/cmodos cedidos ou alugados.
Necessidades
de 30% da renda, p/ faixa at 5 SM - Domiclio com nus Excessivo com Aluguel; > que
Habitacionais
30% da renda, p/ faixa at 5 SM
Conceito amplo e Inadequao de Moradias
Inadequado pela Infra-estrutura Bsica (carentes
que inclui o
Necessidade de habitaes por mais inadequados*);
dficit,
melhorias da habitao, carentes e Carentes - ausncia de um, ou mais, dos quatro
subdividido em 3 inadequados em infra-estrutura por servios bsicos de infra-estrutura,.
subtipos
critrios universais; Necessidade de simplificao;
(feito para 45
habitaes por Adensamento por Inadequados - universaliza critrios sem distino
municpios
de renda
compartimento domiciliar
brasileiros e
Demanda Demogrfica
Projeo para 2000,
baixada
Construo de novas moradias para da taxa de crescimento populacional, baseada nos
fluminense, censo atender o aumento da populao.
censos anteriores,
1991)
1980, 1991 e 1995.
CONCEITO
DEFINIO
CONCEITO
DEFINIO
78
79
O conceito da FIPE, gera um nico nmero resultante da soma dos 3 tipos de Dficit Habitacional.
3.
67
pela Fundao Joo Pinheiro em 1995, um dos objetivos principais deste trabalho e como uma
das questes a serem discutidas, traando e resumindo as definies e frmulas para
composio das variveis e sub-itens que compe o Dficit Habitacional e as demandas
habitacionais.
A quantificao elaborada pela FJP teve como objetivo a identificao do COMO e o
PORQU? dos procedimentos de quantificao da questo habitacional no Brasil. Assim comea
seu estudo argumentando que as estimativas sobre o tema variaram entre 6,5 a 15,4 milhes de
unidades, devido principalmente diversidade dos mtodos para o clculo, que geraram na
prtica a difuso de nmeros mticos de 10 a 12 milhes repetidos por autoridades
governamentais, estudiosos e empresrios ligados ao setor imobilirio. Observou assim que tal
discrepncia tem como efeito perverso, entre outros, a impossibilidade de se utilizar estes
dados de forma operacional, com um mnimo de segurana, para definio de aes
governamentais.
Partindo do esclarecimento da confuso conceitual, estabeleceu que o conflito ao termo
dficit habitacional d-se em relao aos itens:
Demanda demogrfica
Construo de Moradias
primeira devido ao aumento da populao que est ligado ao crescimento demogrfico das
cidades, onde deve ser previsto um aumento espontneo do estoque de novas habitaes para
suprir este tipo de demanda, sendo diferenciado de uma segunda situao, onde devem ser
contabilizadas as moradias que deveriam ser construdas para suprir problemas existentes
dentro do estoque domiciliar, ou seja, a construo de casas para famlias em condies
precrias de salubridade, segurana e convivncia. Isso levou alguns leigos ou ingnuos a
acreditar e postular que o conceito de dficit habitacional seria expresso em um nico nmero,
o dimensionamento do incremento ao estoque, ou seja a necessidade de construo de novas
moradias (Os sem teto, os em situao de misria, as favelas, cortios, moradias sem
condies sanitrias e estruturais, juntamente com o crescimento demogrfico demanda
solvvel e no-solvvel; todas estas categorias deveriam contabilizar a construo de novas
moradias para a substituio, reposio e at transferncia destas demandas).
68
de tempo.
69
t0 - ponto inicial
t1 - ponto final.
t0
H1
t1
Dficit habitacional em t0 = H2 + H2
Necessidades em t0, de substituio ou incremento por problemas sociais detectados em t0.
Demanda demogrfica = H1
Crescimento do estoque necessrio acomodao do crescimento populacional entre t0 e t1.
70
Necessidades Habitacionais = H2 + H2 + H3
Situaes que devem ser avaliadas de t0 para t1 quanto ao dficit.
1) Manuteno Absoluta: caso todo incremento no estoque - H1 - tenha ocorrido com
caractersticas estveis = H1 (segmento estvel)
2) Incremento: caso H1 gere problemas sociais (especficos da habitao)
3) Reduo Absoluta no Dficit Habitacional: atuao dos setores em H2 + H2, alm de
atender H1.
Concluso:
H3
Inadequao
H2 + H2
Dficit habitacional
H1
Demanda demogrfica
* Habitao precria.
71
Habitao precria
Espcie de domiclio:
Permanente, improvisado,
ou coletivo.
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos.
Tipo de construo:
Durvel ou
Rstica.
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos
Coabitao
Tipo de domiclio:
Casa, apart., rstico
e quarto/cmodo
Carentes - Sem levar em conta a renda do domiclio, foram considerados carentes todos os
domiclios que contassem com a ausncia de um, ou mais, dos quatro servios bsicos de infraestrutura (Iluminao Eltrica, Abastecimento de gua, Esgotamento Sanitrio e Coleta de
Lixo). Foram identificados por apenas cada um dos critrios, por dois critrios (dois a dois), por
trs (trs a trs) e por todos os quatro. Isto resultou em critrios e os indicadores foram
considerados de forma excludente e segundo a ordem de prioridade para evitar a dupla
contagem.
Assim listou-se os domiclios que no contassem com energia eltrica.
Posteriormente foi efetuada uma classificao interna desse grupo, com a identificao
dos que alm de energia eltrica no possussem tambm servios de abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo. A seguir listou-se os domiclios que, tendo
energia eltrica, no tivessem tambm servios de abastecimento de gua, sendo feita a
classificao interna dos que no tivessem tambm servios de esgotamento sanitrio e
coleta de lixo. O passo seguinte foi a considerao dos Domiclios, que sendo ligados
rede de energia eltrica no tivessem sido considerados carentes quanto ao
abastecimento de gua, o fossem quanto ao esgotamento sanitrio, com sua classificao
interna. Finalmente foram identificadas as moradias com carncia apenas de servios de
72
canalizao
interna
com
Fossa
rstica
73
Classes de renda
Tipo de domiclio:
Casa, apart., rstico
e quarto/cmodo
domiciliar em
Salrios mnimos
Condio de ocupao:
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos
Prprio , Alugado ou
Cedido.
Aluguel
Renda mensal
x [ Nominal /
Domiciliar
Nominal
Classes de renda
Salrios mnimos
Densidade de
X Morador por X
Dormitrio
Domiclios
Domiclios
utilizados
74
domiclios
permanentes
ocupados
recenseados
em
1991.
PNAD
perde
em
Cmodo - Domiclio localizado em um ou mais cmodos de uma casa de cmodos, cortio, cabea
de porco.
Famlias conviventes - Famlias excedentes primeira famlia no domiclio, ou seja, todas a partir
das secundrias.
75
Domiclios Coletivos (IBGE, 1991) - Ocupados por grupos conviventes e/ou famlia na qual a
relao entre moradores restringe-se subordinao de ordem administrativa e ao cumprimento
de normas de convivncia: Hotis, Penses, Penitencirias, Quartis, Asilos, Alojamentos de
Trabalhadores.
Domiclios Particulares Improvisados - Aqueles no construdos para fins residenciais, mas que
estavam servindo de moradia por ocasio do censo (obs. improvisado temporrio - pode vir a
ser permanente, no sentido de tempo, ex. Barcos, Vages de Trem, Trailers, Containers,
Barraces, Galpes, Edificaes ou Prdios abandonados e outros similares).
Domiclios
Permanentes
Rsticos
domiclio
permanente
cuja
construo
Quartos/Cmodos - Domiclio que ocupa um ou mais cmodos que faam parte de uma casa ou
apartamento, ou ento, uma construo de um s cmodo em lote ou terreno onde exista outra
unidade residencial, ou ainda, localizado em prdio de telhado corrido (nas paredes h
predominncia de material durvel, sem problemas de dupla contagem com os rsticos).
76
Segundo a
Fundao Joo
Pinheiro, 1995,
classificado
como:
necessidades
habitacionais.
DEFINIO
Dficit habitacional
a construo de
habitaes para
resoluo da deficincia
e escassez no estoque e
tambm de problemas
sociais acumulados e aos
aspectos fsicos da
moradia at um
determinado intervalo
de tempo.
Conceito amplo
e que inclu o
dficit,
subdividido em
Inadequao
3 subtipos
de moradias
Dados censo
IBGE 1991 e
a quantificao das
PNAD 1995 Por clientelas para programas
faixas de
especficos sem a
rendas e
necessidade de
Unidades da
construo de moradias,
Federao,
mas sim contribuio
grau de
para a melhoria das
urbanizao e
condies de vida desta
regies.
clientela (Qualidade de
Vida).
Demanda demogrfica:
o incremento ao
estoque num
determinado intervalo
de tempo, sem levar em
considerao o DficitHab. acumulado nem a
Inadequao do estoque
no ponto inicial.
CARACTERIZAO
- Habitao precria
(improvisados +
rsticos)
- Coabitao familiar.
So de 3 tipos, no
somveis:
- Domiclio Inadequado
pela Infra-estrutura
Bsica (carentes mais
Inadequados*);
- Domiclio com nus
Excessivo com
Aluguel;
- Domiclio com
Densidade Excessiva
ou Adensamento.
Elaborada uma
hiptese para o
clculo para o perodo
de 1995 a 2000. Para
isto adotou-se 1995
como um cenrio de
atualizao.
domiclio improvisado;
domiclios rsticos;
Famlias conviventes;
Quartos/cmodos
cedidos ou alugados.
Projeo p/ 2000
da taxa de crescimento populacional,
baseada nos censos anteriores,
1980, 1991 e 1995.
4.
77
O estudo da Fundao Joo Pinheiro, malgrado sua ampla aceitao, foi criticado por estar
baseado em dados censitrios do IBGE, que apresentavam falhas, por exemplo, nas informaes
relativas ao saneamento, e por algumas divergncias localizadas em aspectos especficos do clculo,
como a diferenciao por classe de renda das necessidades bsicas de infra-estrutura. Isto est
longe, entretanto, de invalidar uma metodologia que aponta para um caminho lgico e para a
simplificao e padronizao dos mtodos de quantificao do que se classifica, de modo mais
abrangente, como necessidades habitacionais.
Segundo CARDOSO, A.; 1998,80 a primeira crtica mais evidente metodologia
apresentada sobre as validades lgica e tica que se estabeleceram na inadequao por infraestrutura, diferenciadas por critrios que dependam da faixa de renda. Seria aconselhvel a
extenso do critrio mais abrangente a todas as faixas, universalizando este ao mesmo nvel de
exigncias da adequao domiciliar. Ainda h um outro problema que diz respeito classificao de
todas as famlias com aluguel excessivo como uma inadequao do estoque domiciliar existente e
no integrando o dficit habitacional, mas ao menos as famlias de mais baixa renda deveriam ser
consideradas como tal, j que pagam uma aluguel excessivo e sendo uma populao de carncia
extrema, necessitam de acesso moradia e no de melhorias.
Para encarar essa questo do aluguel como uma inadequao seria necessria uma poltica
de subsdios, um controle dos aluguis ou uma forma de arrendamento com compra compulsria ao
completar um determinado perodo de aluguel de um domiclio, mas isso no faz parte da nossa
experincia recente.
Por outro lado, incluir toda esta demanda como parte de um dficit
habitacional parece ser bastante discutvel, principalmente para os nveis mais elevados de renda
desta quantificao, pois para alguns destes, a questo do aluguel pode ser uma opo de acesso a
servios urbanos ou proximidade do trabalho.
As possveis falhas e criticas metodologia FJP, discutidas por alguns autores, so algumas
delas como depender das bases de dados IBGE, que deixam dvidas quando a confiabilidade,
validade, atualizao em novos censos.
80
CARDOSO, A.; (1998). Dficit habitacional na Baixada Fluminense. Rio de Janeiro: IPPUR-UFRJ, 1998.
78
O problema de uma abordagem a partir do IBGE, apesar de este ser uma fonte completa e
universal permitindo um diagnstico para o Pas, mesoregies, estados da federao e at mesmo
municpios, fica limitado aquilo que o IBGE recolhe como dado e deixa-se de lado a possibilidade de
se pensar em outras dimenses dos problemas que podem conter as necessidades habitacionais.
Por isso se questionava como poderiam entrar no clculo, as deficincias metodolgicas, de itens ou
variveis que deveriam constar na quantificao, j que devido ausncia de estudos e fontes de
informao, no podem ser aferidos:
A questo da regularizao da terra um dos elementos centrais de polticas
habitacionais e diz respeito ao acesso terra e questo da irregularidade da posse da moradia
popular, que marcada pela forma como a populao tem para enfrentar os limites do mercado
fundirio e habitacional, o que leva a uma precarizao da moradia, seja no aspecto jurdico ou no
urbanstico e de infra-estrutura, tendo como resposta, a faceta do mercado informal, a produo e
proliferao das favelas, dos loteamentos irregulares ou clandestinos e das ocupaes em reas de
risco ou de preservao ambiental.
preciso uma reflexo sobre a classificao do problema como uma inadequao ou
integrante do dficit.
79
reposio do domiclio
81
5.
80
dficit habitacional.
Cabia ainda uma grande dvida sobre qual o rumo seria tomado para uma nova
quantificao to abrangente, que daria conta de atualizar os nmeros das necessidades
habitacionais, j que muitas das variveis selecionadas para o clculo pertencem ao Censo IBGE e
de acordo com a poltica vigente e os seus interesses momentneos. So variveis extintas ou
modificadas de um recenseamento a outro, como o caso atual do Censo 2000. A atualizao dos
dados de maneira confivel, conseguiu ser realizada e foi apresentada em uma nova verso pela
FJP no final de 2001, e acabou incoorporando algumas sugestes propostas pelos autores
discutidos aqui que trabalharam o assunto. O item dficit habitacional passou a incluir dois novos
sub-itens: a depreciao das moradias e a incluso do nus excessivo com aluguel para as faixas de
rendas mais baixas, que antes eram consideradas como parte da inadequao das moradias. J o
item inadequao, alm de retirar a questo do nus excessivo com aluguel, passou a incluir novos
sub-itens como, a inadequao fundiria urbana, os inadequados em funo da depreciao e
mudanas ocorreram nos critrios da inadequao pela infra-estrutura. Tambm houve mudanas
na diviso de faixas de renda, aonde a faixa inicial no vai mais at 2 salrios mnimos, passou para
at 3 s.m. e ainda conserva sub-diviso para as faixas superiores de 5 a 10 e acima de 10 s.m., o que
pode servir para trabalhar melhor com este instrumento em futuras avaliaes ou no
desenvolvimento de programas habitacionais que atualmente usam estas mesmas faixas de renda.
As atualizaes anteriores a esta nova verso da FJP, em 2001, eram feitas a partir das
amostras expandidas das PNAD, o que poderia causar grandes distores na real quantificao do
problema, pois no so a expresso exata da realidade dos domiclios brasileiros em sua totalidade.
Tambm muito difcil elaborar hipteses ou tendncias para a projeo e evoluo do estoque de
moradias. A projeo do dficit de um ponto a outro na escala do tempo requer a formulao de
vrias hipteses alternativas sobre a evoluo das diversas variveis envolvidas ou de
possibilidades de ocorrncia de eventos, entre eles o prprio combate ao dficit acumulado no
ponto inicial. Podem depender da atuao do setor imobilirio e do setor pblico na produo da
moradia e tambm dos fatores polticos, econmicos e financeiros do perodo estudado.
81
Em questo est a busca para obter consenso e gerar metodologia nica, capaz
de sanar todos os problemas do tema. Porm necessrio verificar algumas teorias e
concepes da noo de consenso para se articular com a discusso sobre as
metodologias de clculo do Dficit Habitacional.
A busca de consenso para a Conceituao do Dficit Habitacional a reflexo
sobre o debate das diferentes metodologias propostas para a devida quantificao das
Necessidades Habitacionais. A discusso que se faz da metodologia de clculo do dficit
habitacional de que o consenso parece ser necessrio, mas nunca existir enquanto
estiver restrito a abordagens internas e sob a tica de tcnicos que representam
grupos especficos da sociedade, sejam eles os intelectuais no meio acadmico,
representantes do setor pblico Governo ou do setor privado empresariado ou
burguesia -, pois cada um agir segundo os seus interesses. Ser necessrio reunir
estas esferas para buscar o consenso tico-poltico e articular as suas diferenas em
torno de um interesse nico: a padronizao dos mtodos. A partir da sero analisados
segundo uma viso diferenciada pelos diversos grupos de acordo com seus interesses.
Sendo assim, preciso ouvir a populao e os setores excludos do debate,
fazendo com que se criem canais de participao para que se insiram como um dos grupos
presentes na discusso, sabendo-se que estes so os que esto diretamente relacionados
questo do dimensionamento das necessidades habitacionais, sendo eles os principais
beneficiados no eqacionamento do problema do dficit habitacional, um tema que
sempre necessitar de muita discusso para que se possa conceber um modelo claro e
objetivo. Cabe ainda descobrir qual ser a arena pblica onde surgir o encontro destes
diferentes grupos e se realmente acontecer o debate diante de tantos interesses
conflitantes, revendo as estratgias para que no haja a ausncia de nenhum dos grupos.
Uma das dificuldades da conceituao do dficit habitacional seria como apurlo, tendo como a nica fonte a gerar os dados para a quantificao, o IBGE (Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica), o nico orgo que realiza os censos de maneira
ampla para as variadas partes do territrio brasileiro, e apesar disso, muitos ainda
criticam e contestam a validade e confiabilidade de alguns dados pela forma de
82
6.
83
com base nos dados do Censo Demogrfico do IBGE, foi de 3,3 milhes de unidades a serem
construdas. Ainda para o aspecto qualitativo urbano (estoque inadequado), 5,8 milhes do
estoque apresentam deficincias na infra-estrutura do domiclio e 1,3 milhes so domiclios com
densidade excessiva. Estes no necessariamente precisam ser substitudos, apenas reformadas
ou complementadas. Outro tipo de inadequao no estoque (ou outra parte do dficit
habitacional) o nus maior que 30% da renda do domiclio comprometido no aluguel, que
representam 627 mil domiclios brasileiros, com renda at 5 salrios mnimos.
Brasil
Total de
domiclios
urbanos
durveis
1.096.710
5.279.822
13.941.294
4.283.429
1.926.828
26.528.083
Regies
da
Federao
10.469
260.042
90.382
34.604
15.871
411.368
Total de
domiclios
urbanos
durveis
1.096.710
5.279.822
13.941.294
4.283.429
1.926.828
26.528.083
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Brasil
Dficit
Quantitativo
10.549
106.426
99.375
26.641
16.558
259.549
at 2 sm.
5.514
97.597
33.873
496.499
37.773
596.989
4.818
139.585
3.657
110.804
85.634 1.441.475
60.941
140.272
352.717
90.624
73.689
718.244
de 2 a 5 sm.
33811
226370
1.060.433 1.182.237
684.278 1.234.386
210.762
529.214
139.028
425.963
2.194.111 3.598.170
at 2 sm.
12051
141.278
191.463
54.154
29.744
444.060
37.742
43.720
265.990
57.193
36.669
441.314
total
222.812
1.080.832
1.443.226
353.465
257.248
3.357.584
de 2 a 5 sm.
22795
173.466
500.407
109.006
62.200
896.395
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
3587
73.338
171.058
22.793
17.863
288.651
5741
35.316
223.629
42.081
31.863
338.630
Tabela nos - 1 & 2 Fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - Fundao Joo Pinheiro. Dficit
Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
D fic it Q u a n tita tiv o p o r r e n d a e r e g i o - F J P /1 9 9 5
8 0 0 .0 0 0
N o rte
7 0 0 .0 0 0
6 0 0 .0 0 0
N o rd e s te
5 0 0 .0 0 0
4 0 0 .0 0 0
S u d e s te
3 0 0 .0 0 0
S ul
2 0 0 .0 0 0
1 0 0 .0 0 0
C e n tro O e s te
a t 2 s m .
d e 2 5 sm .
m a is d e 5 s m .
F a ix a s d e r e n d a
Grfico-1 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia:
Sepurb ,1995
84
N o rte (1 )
7%
C e n tro O e s te (2 )
8%
N o rd e s te
32%
S ul
11%
S u d e s te
42%
Grfico-2 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - FUNDAO Joo Pinheiro. Dficit
Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb, 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Observao:
Nas Tabelas e nos Grficos utilizados neste trabalho, os Nos a seguir do nome da regio
significam o seguinte:
(1) Dimensionamento FJP, no inclui ainda o Estado do Tocantins na Regio Norte.
(2) Dimensionamento FJP inclui o Estado do Tocantins na Regio Centro-Oeste, ainda fazendo parte do
territrio do estado de Gois.
Em valores absolutos, a regio Sudeste a que possui a maior quantificao, seguida pela
Nordeste, onde corresponde a cerca de dos domiclios durveis da regio.
Regies - Brasil
257.248
353.465
Sul
-
1.443.226
1.080.832
222.812
Sudeste
Nordeste
Norte (1)
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
de domiclios
12.000.000
14.000.000
16.000.000
Grfico-3 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - FUNDAO Joo Pinheiro. Dficit
Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb, 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
85
2 4 ,3 6 %
2 1 ,5 1 %
1 9 ,4 8 %
1 0 ,1 7 %
1 1 ,1 9 %
8 ,9 4 %
1 6 ,3 0 %
9 ,5 9 %
de
Sa
lv
ad
or
S
o
Pa
ul
o
...
ife
R
Po
io
rto
Al
ec
...
za
le
rta
Fo
C
ur
iti
ba
H
lo
Be
Be
o.
..
1 ,8 4 %
Grfico-4 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - Dficit Habitacional no Brasil. Braslia:
Sepurb ,1995
Das nove regies metropolitanas do Pas, a que apresenta maior percentual relativo do
dficit quantitativo em relao ao total de domiclios durveis locais a de Belm com 24%
deles, contrastando no extremo temos a regio de Curitiba com apenas 1,84%.
Tabela n 3 Dficit Urbano Quantitativo nas Regies Metropolitanas FJP/1995.
Municpios
RMs
Belm
Belo Horizonte
Curitiba
Fortaleza
Porto Alegre
Recife
Rio de Janeiro
Salvador
So Paulo
urbanos
durveis
275.231
821.143
509.237
480.143
844.230
606.620
2.661.834
548.709
3.871.724
Habitao Precria
Improvisados
Rusticos
730
3.759
1.947
2.001
2.470
1.901
6.554
2.974
11.022
441
1.481
4.625
16.488
15.737
52.320
29.062
20.905
89.119
Total
98,3%
93,7%
29,7%
80,2%
75,9%
58,4%
88,0%
73,3%
73,0%
65.871
78.271
2.776
75.033
57.261
76.262
262.376
65.548
271.281
total
relativo/durveis
absoluto
24,36%
67.042
10,17%
83.511
1,84%
9.348
19,48%
93.522
8,94%
75.468
21,51%
130.483
11,19%
297.992
16,30%
89.427
9,59%
371.422
Fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995
371.422
89.427 548.709
297.992
2.661.834
130.483 606.620
75.468
844.230
c
93.522480.143
9.348
509.237
83.511
Belm
3.871.724
821.143
67.042
275.231
durveis
Dficit Quantitativo
Grfico-5 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia:
Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
86
METODOLOGIA
DFICIT HABITACIONAL
1991
2000
Incremento do estoque
Domiclios
Improvisados
Coabitao familiar
Domiclios Rsticos
Depreciao
Incremento do estoque
Domiclios
Improvisados
Coabitao familiar
nus excessivo com
aluguel
METODOLOGIA
INADEQUAO DOS DOMICLIOS
1991
Renda mdia domiciliar
Densidade excessiva
nus excessivo com
aluguel
Inadequao da infraestrutura
2000
Renda mdia familiar
Densidade excessiva
Inadequao fundiria
urbana
Inadequados em funo
da Depreciao
Carncia de servios de
infra-estrutura bsica
Inexistncia de unidade
sanitria domiciliar
interna
82
FJP/CEI - Fundao Joo Pinheiro, Centro de Estatstica e Informaes, (2001), em parceria com a
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica - SEDU/PR, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
(Projeto PNUD BRA/00/019 - Habitar Brasil/BID) Dficit Habitacional no Brasil em 2000. Belo Horizonte,
dez. 2001.
87
13.249
19.016
408.021
53.010
575.187
233.622
163.983
139.257
387.941
131.382
86.938
157.640
17.758
35.502
61.325
581.441
91.481
109.895
195.829
632.057
113.359
91.277
0
500
Quilmetros
1000
1.161.757
260.648
120.400
505.287
LEGEND A
Estim ativa do Dficit Habitacional 2000
309.264
500 .000
250 .000
100 .000
10 .000
a 1.170 .000
a 500 .000
a 250 .000
a 100 .000
88
22,4
21,4
11,7
23,2
46,4
25,7
16,4
19,7
23,8
19,6
20,2
19,9
21,9
15,5
18,3
14,0
24.4
20,1
14,0
13,3
13,4
16,1
0
500
11,2
1000
LEGENDA
11,9
20%
15%
10%
8%
9,8
Quilmetros
8,0
10,2
a
a
a
a
50 %
20 %
15 %
10 %
at 3
de 3 a 5 de 5 a 10 mais de 10
84,0
7,2
6,9
1,6
91,3
5,1
2,1
0,7
77,6
11,0
7,1
3,0
80,9
9,4
6,7
2,5
82,9
7,8
6,5
2,0
83,2
80,0
8,4
10,5
5,4
7,1
2,0
2,4
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
89
Depreciao
116.998
2%
nus
Excessivo
com Aluguel
1.212.766
18%
Habitao
Precria
1.594.923
24%
Coabitao
Familiar
3.731.839
56%
Fontes: IBGE - FJP/CEI 2001.
E s p e c ific a o
N o r te
N o r d e s te
S u d e s te
Sul
C e n tr o - O e s te
B r a s il
2 .0 2 4 .9 3 9
T o ta l d a s R M 's
9 8 5 .8 5 2
F o n te s : IB G E - F J P /C E I
C a r n c ia
A u s n c ia d e In a d e q u a o
d e in fr a u n id a d e
por
e s tr u tu r a
s a n it r ia
d e p r e c ia o
1 .1 6 5 .6 2 2
1 6 2 .8 6 5
2 0 .1 2 4
4 .0 1 0 .0 7 3
7 1 4 .7 3 8
1 9 5 .7 9 8
2 .1 5 5 .2 7 1
3 1 5 .3 7 9
5 0 5 .5 1 0
1 .4 6 9 .6 4 8
1 7 9 .1 5 4
1 0 0 .7 3 5
1 .4 6 0 .4 6 2
9 4 .5 6 5
1 4 .5 0 2
1 .5 0 8 .7 4 4
7 6 0 .2 4 5
1 0 .2 6 1 .0 7 6
2 .5 2 5 .4 4 3
1 .4 6 6 .7 0 1
3 5 9 .7 3 8
N o rd e s te
S u d e s te
S u l
C e n tro -O e s te
7 0
6 0
5 0
4 0
3 0
2 0
1 0
0
en
d
si
ad
F
ri
In
fr
s
-e
tr
n
s
ci
id
ep
re
ci
8 3 6 .6 6 9
3 6 7 .6 7 4
90
DFICIT HABITACIONAL
AJUSTADO
1991
2000
Dficit Habitacional
Dficit Habitacional
Habitao precria
Habitao precria
Coabitao familiar
Coabitao familiar
aluguel
aluguel
Depreciao
1991 e 2000.
ESPECIFICAO
Total
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
...
2.314.933
1.889.899
548.107
392.672
1991
2000
urbano
rural
Total
urbano
228.769
...
...
408.792
1.165.942 1.148.991 2.605.804 1.703.071
1.672.854
217.045 2.339.954 2.184.990
390.286
157.821
676.251
575.083
285.743
106.929
486.870
426.010
rural
...
902.733
154.964
101.168
60.860
Brasil
5.374.380 3.743.594 1.630.786 6.539.528 5.297.946 1.241.582
Total das RMs
1.404.615
...
... 1.886.794
...
...
Fontes: IBGE - FJP/CEI
100%
7,2
D e p re c ia o
18,2
80%
n u s E x c e ssi v o
co m A lu g u e l
58,2
60%
56,1
C o a b i ta o
F a m ilia r
40%
20%
34,6
24,0
0%
1991
H a b i ta o
P re c ria
2000
91
Assim pretende-se testar uma metodologia que buscar apoiar os devidos rgos na
formulao ou avaliao de programas habitacionais mais eficazes no enfrentamento do
problema da moradia.
Esta etapa comeou com a definio de alguns recortes dentro do cenrio
recente das polticas habitacionais, que pudessem servir de base para elaborar as
hipteses de avaliao de impactos de programas habitacionais produzidos pelas
diferentes esferas de poder pblico, sendo elas a Unio, Estado e Municpio.
A anlise aqui apresentada baseia-se em: resultados quantitativos da produo
de programas habitacionais do Governo Federal, desenvolvidos atravs da CAIXA-FGTS
at 1998; na Produo Governo Estadual de So Paulo CDHU-SP, de 1988 a 1999; e na
Produo do Governo Municipal de So Paulo, de 1992 a 2000. Tambm tratando a
repercusso destes, comparando-os aos nmeros mensurados do Dficit Habitacional
Brasileiro, calculado pela Fundao Joo Pinheiro, em 1995, isto , comparando aos subitens que o compe.
92
93
Considerando a magnitude do
dficit nas faixas de renda mais baixas e buscando no criar um nmero muito grande de
faixas, se conserva, como a FJP, para as categorias dficit quantitativo e domiclios
94
Habitao Precria
So Paulo
365.838
Interior/Litor
al
Metrop.
s/capit
197.592
So Paulo
capital
173.830
-
500.00
Interior/
Litoral
31%
3.511.58
9
So
Paulo
capital
19%
1.513.04
0
2.358.68
4
1.000.00
1.500.00
2.000.00
durveis
2.500.00
3.000.00
3.500.00
Metrops
/capit.
50%
4.000.00
Dficit
Quantitativo
avaliao da experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Regies
de
SP - U.F.
Total de
domiclios
urbanos
durveis
2.358.684
So Paulo capital
%
total do estado
Dficit
Quantitativo
mais de 5 sm.
12.571
7%
6.405
4%
8.119
5%
7.383.313
42.090
de 2 a 5 sm.
6%
71.537
30.863
10%
4%
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
20.847
12%
226.334
31%
49.829
29%
198.616
27%
mais de 5 sm.
76.059
44%
167.820
23%
total
173.830
100%
737.260
100%
Tabela n 7 - fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJFASE. Ibid.
Grficos-11 & 12 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJD fi ci t Habi taci on al
S o Pau l o 1991
H a b ita o P re c ria
E s ta d o d e S o P a u lo
3 0 .8 6 3
7 1 .5 3 7
to ta l d o e sta d o
4 2 .0 9 0
Int erior/
Lit oral
49%
So
P aulo
capit al
24%
6 .4 0 5
1 2 .5 7 1
8 .1 1 9
S o P a u lo c a p ita l
1 0 .0 0 0
2 0 .0 0 0
3 0 .0 0 0
4 0 .0 0 0
5 0 .0 0 0
6 0 .0 0 0
7 0 .0 0 0
8 0 .0 0 0
n .s d o d fic it
a t 2 sm .
d e 2 5 sm .
FASE, ibid.
m a is d e 5 sm .
Met rop.
Sem a
capit al
27%
95
estado, e que cerca da metade deste sub-tipo do dficit quantitativo est localizado na
faixa de 2 a 5 salrios mnimos.
Assim como na maior parte do Brasil, o problema mais representativo do dficit
habitacional em SP encontra-se na dimenso coabitao, destacando-se a grande
quantificao para famlias com renda at 5 salrios mnimos. Na capital a tendncia
invertida, ocorrendo a maior quantificao principalmente acima de 5 salrios mnimos e
menores nmeros so verificados nas faixas de renda mais baixas.
Co ab itao Fam iliar
So Pau lo
Interior
Litoral
54%
226.334
198.616
167.820
200.000
100.000
20.847
49.829
So
Paulo
c apital
25%
76.059
So Paulo capital
at 2 sm .
Metrops
em a
c apital
21%
totaldo estado
de 2 5 sm .
m aisde 5 sm .
grficos-13 & 14 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJFASE, ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Regies
de
SP - U.F.
So Paulo capital
%
Metrop. s/capit.
%
Interior/Litoral
%
total do estado
Total de
domiclios
durveis
2.358.684
100%
1.513.040
100%
3.511.589
100%
7.383.313
144.490
592.770
Dficit
Quantitativo
total
173.830
100%
197.592
100%
365.838
100%
737.260
Tabela n 8 - fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJFASE. Ibid.
Total de
domiclios
urbanos
durveis
2.358.684
1.513.040
3.871.724
3.511.589
7.383.313
Tabela n 9 - fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJFASE. Ibid.
96
at 2 sm.
total do estado
de 2 5 sm.
397.119
132.002
Interior/Litoral
163.180
59.612
Metrop. c/ capital
233.939
72.390
Metrop. s/ capital
2.628
49.747
So Paulo capital
184.192
69.762
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
Grfico-15 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE,
ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Onde h a maior concentrao destes problemas com certeza a capital com um percentual por
volta de 50% sobre o total do Estado.
Inadequados por Adensam ento 1991, Est. So Paulo - FJP
at 2 sm.
de 2 5 sm.
282.400
180.962
152.077
101.438
34.094
2.981
So Paulo capital
28.885
M etrop. s/ capital
37.075
23.897
M etrop. c/ capital
Interior/Litoral
60.972
total do estado
grfico-16 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE, ibid
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
I n a d e q u a d o s p o r n u s e x e s s i v o c o m a lu g u e l 1 9 9 1 , E s t . S o P a u lo - F J P
a t 2 s m .
d e 2 5 sm .
1 3 0 .1 1 3
7 5 .9 1 4
7 3 .5 2 2
5 4 .1 9 9
5 0 .5 2 4
3 0 .8 9 9
2 5 .2 7 8
1 9 .6 2 5
5 .6 2 1 2 .3 9 2
S o P a u lo c a p it a l
M e t r o p . s / c a p it a l
M e t r o p . c / c a p it a l
I n t e r io r / L it o r a l
to ta l d o e s ta d o
grfico-17 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE, ibid
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
97
modalidades, estes nmeros quando comparados apenas com o dficit quantitativo (ver
fig. n 10 Fluxograma - pg. 98 neste) certamente esto contabilizando um nmero de
unidades acima do que realmente foi o dedicado para a construo de moradias, incluindo
nos nmeros a produo relativa urbanizao de favelas e reas ocupadas, juntamente
com a produo de infra-estrutura em conjuntos.
Apenas foram mantidos assim para dar uma idia de como se comportou a
produo total dos programas da Caixa perante uma avaliao pela quantificao do
dficit habitacional.
86
A administrao dos processos feita pelos escritrios regionais da CAIXA espalhos pelo Pas.
Pr - Moradia
Conjuntos Habitacionais
Unidades novas/Concluso-Construo
Dficit
Quantitativo
Carta de
Crdito
Individual
Urbano
Lotes urbanizados
Terrenos + construo
Carta de
Crdito
Associativo
Lotes urbanizados
Apoio
Produo
Carta de Crdito
Individual
Conjuntos Habitacionais
Aquisio de Imvel Usado
Ampliao
Carta de
Crdito
Individual
Cestas de Materiais
Concluso
Melhoria/Remanescentes
Dficit
Qualitativo Infraestrutura
PrSaneamento
Pr-Moradia
Abastecimento de gua
Esgotamento Sanitrio
Infra-estrutura em conjuntos
Habitacional
Figura n 10
Fluxograma da avaliao dos Programas CAIXA/FGTS e os Impactos sob o Dficit.
Elaborao: Will R. Coelho, 2000
98
99
programas CEF/FGTS, concentrando 59% deste nas regies Sul e Sudeste, 25% na regio Nordeste e
apenas 14% divididos entre as regies Norte e Centro-Oeste, onde nestas duas ltimas o dficit
quantitativo atinge 737,3 mil unidades habitacionais (22% do total do dficit urbano no Brasil, que de
3,3 milhes de u.h.).
Os programas Carta de Crdito - C.C. o Individual e o Associativo, respectivamente com 27%
e 17% da produo total de unidades com Impactos Quantitativos sobre o Dficit, teve produo muito
pequena nas Regies Norte e Centro-Oeste, com a soma nestas regies equivalente a 14% para o C.C.
Individual e apenas 5% para o C.C. Associativo. O Programa Apoio Produo no representou impacto,
pois no atingiu 1% do total de unidades produzidas pela CAIXA na maior parte das regies do Pas.
Regies
da
Federao
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (
Brasil
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (
Brasil
42.941
51.203
50.900
11.605
173.922
10.571
38.331
24.907
9.718
86.070
8.122
39.493
3.074
2.251
53.748
485
1.677
247
104
2.513
0,00%
0,78%
1,28%
0,31%
0,44%
0,79%
Tabela n 10 - fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de
Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.87
Analisando a produo total destes programas com impactos quantitativos, que foi de 316,2 mil
unidades habitacionais, segundo a diviso regional a proporo se altera ainda mais, ficando as regies Sul e
Sudeste somadas com 66% das unidades produzidas, a Nordeste com percentual diminudo para 20% e as
87
Obs: ** No Pr-Moradia, os dados no so desmembrados nesta tabela e nos grficos a partir desta,
pois ainda no se disponha da fonte que fornecesse nmero de unidades por modalidades, s o total do
programa, por isso pode incluir urbanizao de favelas, recuperao e melhorias (ver fig. n 10 Fluxograma pg. 98 neste). Do total de recursos investidos no Pr-moradia, foram destinados cerca de 30 %
construo de unidades.
100
regies Norte e Centro-Oeste somadas, mantendo os 14%. Segundo a quantificao regional do dficit, o
Nordeste deveria ficar com 32%, o Sul com 10% e o Sudeste com 36% para que a produo fosse
distribuda de forma mais correta de acordo com as necessidades habitacionais regionais do Pas.
P ro d u o d o s P ro g ram as CE F / F G T S 1995 a 1998 d istrib u io p ercen tu al p o r Reg i es Brasileiras
Sul
25%
Sudeste
41%
N ordeste
20%
Grfico-18 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid.
9 ,5 1 %
Regies - Brasil
0 ,3 1 %
3 ,8 8 %
0 ,0 0 %
4 ,2 4 %
0 ,0 0 %
1 0 ,0 0 %
C e n tro O e s te (2 )
3 1 ,4 8 %
1 ,2 8 %
0 ,7 8 %
4 1 ,0 4 %
3 0 ,2 2 %
2 9 ,3 3 %
Sul
S u d e ste
1 3 ,0 7 %
1 7 ,0 2 %
N o rd e s te
1 3 ,3 4 %
2 0 ,0 0 %
N o rte (1 )
3 0 ,0 0 %
4 0 ,0 0 %
5 0 ,0 0 %
6 0 ,0 0 %
7 0 ,0 0 %
8 0 ,0 0 %
9 0 ,0 0 %
% ao to ta l p ro d u z id o n o c o n ju n to d o s P ro g . p o r re g i o
A p o i p r o d u o t o t a l d e u n id . d o p r o g .
C a r t a d e C r d . A s s o c . t o t a l d e u n id . d o p r o g .
C a r t a d e C r d . I n d iv id u a l t o t a l d e u n id . d o p r o g .
P r - M o r a d ia * * t o t a l d e u n id . d o p r o g .
grfico-19 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, Ibid.
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.87
O Pr-Moradia produziu, proporcionalmente, muito mais que os outros programas nas regies
Norte e Nordeste, mas em nmeros absolutos toda a produo dos programas deveria ter sido muito
maior para que representasse impactos no dficit local destas, mas a produo do programa na regio
Nordeste, foi 75% localizada na modalidade Recuperao e Melhorias, produzindo apenas 25% em
unidades novas (ver tabela na seqncia - n 10.A).
87
Observao: Nas Tabelas e nos Grficos utilizados neste trabalho, os Nos a seguir do nome da regio
significam o seguinte:
(1) Dimensionamento FJP, no inclui ainda o Estado do Tocantins na Regio Norte.
(2) Dimensionamento FJP inclui o Estado do Tocantins na Regio Centro-Oeste,ainda fazendo parte do
territrio do estado de Gois.
101
Tabulando os dados desmembrados para o Pr-Moradia, onde a fonte consultada fornecia nmero
de unidades por modalidades no s o total do programa, nota-se que das 173 mil unidades produzidas pelo
total do programa no Pas, 85% destinaram-se produo de unidades habitacionais novas, onde so
somadas apenas as modalidades Construo e Oferta de Lotes. As regies Sul e Sudeste concentram a
maior parte da produo de unidades do Pas, superior aos 60%. A regio Sul concentra 354 municpios
atendidos, mais da metade dos atendimentos aos municpios pelo programa, ou seja 55,5% do total dos
Programa
Pr-Moradia
Brasil
Estado de SP
Mun. de So Paulo
Regio Sudeste
Regio Sul
Regio Centro Oeste
Regio Norte
Regio Nordeste
Brasil
n de Municpios
atendidos & %
Populao
Nmero de Unidades Novas Produzidas & %
Beneficiada
Construo
Lotes
Recuper./Melhoria
Total / 100%
804.140 124.762 - 72% 22.197 - 13%
26.183 - 15%
634
173.922
45
197.448 30.505 - 90%
1.460 - 4%
2.114 - 6%
34.079
1
144.419 19.647 - 100%
0 - 0%
0 - 0%
19.647
Mesoregies / Percentuais de atendimento em relao ao total Brasil.
121 = 19,5%
337.738 - 42,5%
39,6%
21,3%
6,8%
32,3%
27,4%
30,7%
4,0%
24,1%
354 = 55,5% 127.858 - 15,94%
48 = 7,5%
73.980 - 9,2%
6,0%
14,8%
12,0%
7,9%
6 = 1%
34.578 - 4,3%
11,2%
13,6%
1,0%
9,9%
105 = 16,5%
224.998 - 27,9%
15,9%
19,6%
76,1%
25,7%
634 = 100%
804.140 = 100% 124.762 =100% 22.197 =100%
26.183 =100%
173.922 =100%
634 municpios atendidos no Brasil (ver nmeros da produo e percentuais na tabela a segui r, n 10.A).
Tabela n 10.A - fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de Aplicao dos
Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC- 1999 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2002.
Tambm verifica-se por estes dados que cerca de 72% da produo do programa Pr-moradia
beneficiou a construo de novas moradias e cerca de 13% beneficiou a compra de lotes. Assim apenas
15% desses recursos no beneficiaram a reduo do dficit habitacional.
O Pr-Moradia foi sem dvida o mais representativo desses programas. Foi responsvel por mais
de 50% dos atendimentos em mdia, seguido logo depois pelo Carta de Crdito, como pode ser verificado
no grfico n 20 a seguir:
Apoiono
102
grfico-20 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000, ibid.
n de domicilos
1 4 .0 0 0
1 2 .0 0 0
1 0 .0 0 0
8 .0 0 0
6 .0 0 0
4 .0 0 0
2 .0 0 0
lo tes u rb
c o n c lu s o
c o n s tru o
A q u . Im v .N o v o
T erren o + c o n s tru .
M o d a lid a d e s C .C .I.
N o rte
N o rd e ste
S u d e ste
Sul
C e n tro O e ste
grfico- 21 - fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, Ibid.
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
A maior produo dentro destas modalidades est na regio Sudeste, com a concesso de
carta de crdito para aquisio de terrenos e a construo de unidades nestes, cerca de 15 mil
cartas. A regio Sul, na modalidade Construo, ofereceu o segundo maior nmero de cartas de
crdito em todo o Brasil, cerca de 9,5 mil cartas, seguida logo depois na regio Sudeste pela
Aquisio de Imvel Novo com 9,3 mil cartas e pela construo de unidades com cerca de 8,2 mil
cartas de crdito individual.
Regies
Federao
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (2)
Brasil
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (2)
Brasil
89
1.322
1.096
146
2.690
834
8.197
9.524
2.594
21.604
4.283
9.321
3.029
2.886
20.271
103
TOTAL
2.543
5.144
14.980
7.423
3.658
32.476
49,98%
48,66%
39,08%
29,80%
37,64%
37,73%
10.571
38.331
24.907
9.718
86.070
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Tabela n 11 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000. Ibid.
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Aqu.
Imv.Novo
24%
construo
25%
grfico- 22/ fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
104
54
513
231
18.027
1.786
1.971
337
4.661
36.224
18.066
11.038
83.985
TOTAIS
1
53
286
18.593
38.010
20.047
11.375
88.710
10
64
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Tabela n 12- fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000. Ibid.
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Programa Pr-Saneamento produziu impactos no dficit qualitativo inadequados pela infraestrutura, a partir das modalidades que beneficiam o abastecimento de gua e o esgotamento
sanitrio. Os resultados percentuais em relao a estes podem ser observados na tabela n 13 a
seguir:
Regies
da
Federao
Total de
domiclios
urbanos
durveis
Norte (1)
1.096.710
Nordeste
5.279.822
Sudeste
13.941.294
Sul
4.283.429
Centro-Oeste ( 1.926.828
Brasil
26.528.083
Dficit Qualitativo
Inadequados
por Infra-Estrutura
Totais
abast. de gua
absoluto % ao dficit tota
esgotamento sanit.
absoluto
ao dficit tot
37.265
14,32%
37.842
454.636
20,27%
210.202
9,37%
1.918.664
739.976
641.882
33,45%
764.532
39,85%
381.096
51,50%
325.189
43,95%
564.991
130.716
23,14%
121.798
21,56%
5.792.281
1.645.594
28,41%
1.459.562
25,20%
260.181
2.242.670
14,54%
Tabela n 13 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
105
Nordeste continuaram a ter as menores taxas de atendimento, por volta dos 10%, enquanto que a
regio Sul ultrapassa os 40%,
Em inadequados por adensamento, por no se conseguir desmembrar os dados do PrMoradia (ver fig. n 10 Fluxograma pg. 98), apenas foi verificado o impacto do programa Carta de
Crdito nas modalidades: Ampliao, Cestas de materiais, Melhorias/Remanescentes (para o Dficit
Qualitativo) .
Regies
da
Federao
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Tabela n 14 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
C e ntro O e s te (2 )
S ul
S ud e s te
N o rd e s te
286
N o rte (1 )
1 1 .3 7 5
9 1 .9 4 4
2 0 .0 4 7
1 6 3 .1 6 0
3 8 .0 1 0
6 9 1 .8 7 0
1 8 .5 9 3
3 1 4 .7 4 4
3 4 .8 4 6
to ta l d e d o m ic lio s e stim a d o s/o u a te nd id o s
grfico-23 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
O impacto no adensamento pelo C.C.I. mais significativo nas regies Sul e Centro-Oeste,
cerca de 12%, foi mnimo na regio Norte no chegando a 1%. Em nmeros absolutos a maior produo
foi para a regio Sudeste com cerca de 38 mil cartas de crdito desses tipos de modalidades.
O impacto dos inadequados por aluguel foi realizado como um exerccio para uma melhor
discusso sobre os Domiclios que j pertencem ao estoque, onde h apenas uma espcie de migrao
de um domiclio existente para outro, por isso pertinente compar-los com a modalidade Aquisio
de Imvel Usado do programa Carta de Crdito Individual, onde a mobilidade parecida e tambm os
resultados do nmero de financiamento bastante expressivo para ser ignorado, j que no se
encaixa em nenhuma outra parte da quantificao de dficit.
106
Compatibilizando esta modalidade do CCI com os domiclios alugados urbanos com nus maior
que 30% da renda, no h problema em se nomear este como respondendo ao dficit quantitativo ou
ao qualitativo, pois o mesmo j havia sido dimensionado em separado pela FJP, em 1995 como um tipo
de inadequao, mas includo como um tipo de dficit habitacional na nova quantificao produzida
pela FJP em 2001, por isso este exerccio de hiptese de impacto ainda vlido.
Regies
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Total de
domiclios
urbanos
durveis
1.096.710
5.279.822
13.941.294
4.283.429
1.926.828
26.528.083
Tabela n 15 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP -
Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb, 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
B ra s il
P ro gra m as
C E F /F G T S
to tal de unid. p or faix as d e re nda
at 3 sm .
m ais de 3 sm .
167
6.812
14.913
57.127
19.237
197.672
9.118
71.363
6.999
32.811
50 .43 4
36 5.7 85
P ro gra m as
C E F /F G T S
pe rce ntuais
at 3 sm .
m ais de
2%
21%
9%
11%
18%
12 %
3 sm .
97,6%
79,3%
91,1%
88,7%
82,4%
87 ,9%
Tabela n 16 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid.
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
107
a tabela n 18, que mostra o perfil da renda por regies calculado pela FJP.
Se o recorte da quantificao fosse a faixa salarial at 3 salrios mnimos, o dficit
quantitativo, tanto nas regies ou no Pas, seria com certeza acima dos 60% e provavelmente no
Nordeste por volta de 80% do problema se concentraria nesta faixa. Os resultados da produo
CEF/FGTS mostram que praticamente no atuaram para esta faixa de renda, pois atenderam com
apenas 12% do total dos programas.
Regies
Dficit
Quantitativo
total
222.812
1.080.832
1.443.226
353.465
257.248
3.357.584
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (2)
Brasil
108.066
756.541
687.371
174.189
126.675
1.852.843
71.490
246.698
452.092
117.265
90.247
977.793
43.256
77.593
303.763
62.011
40.326
526.948
Percentuais
Dficit Quantitativo Urbano
por faixa de renda
at 2 sm.
49%
70%
48%
49%
49%
55%
32%
23%
31%
33%
35%
29%
19%
7%
21%
18%
16%
16%
Percentuais
Dficit Quantitativo Urbano
na faixa de renda por regies
at 2 sm.
5,8%
40,8%
37,1%
9,4%
6,8%
100,0%
de 2 a 5 sm.
7,3%
25,2%
46,2%
12,0%
9,2%
100,0%
mais de 5 sm.
8,2%
14,7%
57,6%
11,8%
7,7%
100,0%
A produo dos programas esteve muito mais voltada para as faixas de renda superiores,
pois estas podem assegurar o retorno dos recursos investidos para o FGTS. J as faixas mais baixas
de renda , na maior parte das vezes, necessitam de subsdios na compra da moradia ou de longos
financiamentos que o Fundo no pode sustentar sozinho.
Ento na anlise dos impactos quantitativos do total dos programas, sem considerar nenhuma
diviso por faixas de renda, estes seriam baixos no atingindo 10% no Pas. Chama a ateno o
impacto na regio Sul que mais que o dobro do percentual atingido em outras regies, chegando a
22,4% sob o dficit quantitativo na regio.
Regies
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste (2)
Brasil
Total de
Dficit Quantitativo
domiclios
Urbano
urbanos
durveis
total
1.096.710
222.812
5.279.822
1.080.832
13.941.294
1.443.226
4.283.429
353.465
1.926.828
257.248
26.528.083
3.357.584
Programas
CEF/ FGTS
1995 a 1998
TOTAIS
19.064
62.119
130.704
79.128
23.678
316.253
Programas
CEF/ FGTS
1995 a 1998
% Dficit Quantitativo
8,56%
5,75%
9,06%
22,39%
9,20%
9,42%
Tabela n 18 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
108
257.248
79.128
Sul
353.465
130.704
Sudeste
1.443.226
62.119
Nordeste
1.080.832
19.064
Norte (1)
222.812
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
1400000
1600000
total de domiclios
grfico- 24/ fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Regies
Dficit
Quantitativo
Dficit
Quantitativo
faixas de renda superior
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste (2)
Brasil
total
222.812
1.080.832
1.443.226
353.465
257.248
3.357.584
de 2 a 5 sm.
71.490
246.698
452.092
117.265
90.247
977.793
mais de 5 sm.
43.256
77.593
303.763
62.011
40.326
526.948
Programas
CEF/ FGTS
1995 a 1998
TOTAIS
19.064
62.119
130.704
79.128
23.678
316.253
Programas
CEF/ FGTS- 1995 a 1998
% Dficit Quantitativo
acima de 2 sm.
16,61%
19,16%
17,29%
44,14%
18,13%
21,02%
acima de 5 sm.
44%
80%
43%
128%
59%
60%
Tabela n 19 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb , 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
109
Pelos nmeros obtidos para a produo do municpio de So Paulo, podemos deduzir que o
atendimento s faixas de at 3 salrios mnimos foi preferencialmente, e em grande parte, realizado
pelo programa Pr-Moradia.
Tabela n 20 - fonte: CAIXA Elaborao: Heliane Furtado, 2000
Contrataes do FGTS no municpio de So Paulo, no perodo 1995-1999
Programa
Valor do Emprstimo
Nmero de Unidades
381.252.616,00
19.705
132.104.508,26
5.725
Apoio produo
13.344.990,00
415
Pr-moradia*
74.586.560,39
19.647
601.288.674,65
45.492
2.631.223.446,00
162.672
Total Brasil
% mun. SP / estado SP
% mun. SP / Brasil
8.238.766.867,00
22,85%
7,30%
509.352
27,97%
8,93%
at 3 sm
de 3 a 5 sm
de 5 a 7 sm
de 7 a 9 sm
de 9 a 11 sm
152.907.121,07
6.456
de 11 a 12 sm
87.099.751,21
3.063
de 12 a 20 sm
35.316.695,00
834
601.288.674,65
45.492
na capital,
quando analisado sem a distino por faixas de renda apenas comparando-se aos totais.
110
faixas de renda acima de 5 salrios mnimos, que podem chegar a atender a populao com renda de
20 salrios mnimos, e definitivamente estas no se incluem como parte de um dficit habitacional
emergencial que precisassem ser resolvidos por programas pblicos.
Os programas pblicos de habitao que visassem a reduo do problema habitacional no
Brasil, deveriam privilegiar as situaes emergenciais, e estas se concentram na populao com renda
at 5 salrios mnimos, mas o governo tem medo de financiar a habitao para estas faixas, pois no
pode confiar que estas consigam pagar por um financiamento, restituindo-se assim as fontes
geradoras dos recursos empregados nestes.
Pela anlise nos nmeros de quantificao do dficit habitacional e dos programas
CEF/FGTS, ficam claras algumas concluses, tais como; embora a aplicao dos recursos siga a lgica
do peso do dficit por regies, ainda as contrataes no conseguem ser efetivadas, por isso no
conseguem gerar impactos significativos nas regies mais carentes. Outro fato que os Programas
na sua totalidade ainda respondem por uma frao pequena na reduo do dficit quantitativo urbano,
pois no atendem a faixas de rendas mais baixas da populao, onde esto concentrado mais de 50%
da demanda. Se os demais programas fossem como o Pr-Moradia, poderia surtir maior efeito no
tipo de impacto para as rendas mais baixas.
O programa Carta de Crdito Individual, tambm surpreende por sua quantidade de
financiamentos, principalmente nos imveis usados, mas deveria se canalizado para faixas de renda
menores, pois atingiria um maior impacto.
A questo principal na anlise dos programas do FGTS, qual seria a parte que lhe caberia
numa poltica habitacional que visasse a reduo e extino do dficit habitacional mdio ou longo
prazo, isto , quais seriam as metas frente ao problema ?
111
Prope-se a anlise, segundo alguns critrios, para que possa se adequar a uma comparao
com as quantificaes realizadas segundo os critrios de calculo da FJP para o dficit habitacional no
estado de So Paulo.
Um primeiro critrio foi a delimitao da produo do perodo ps-1990, pois
quando h um maior volume de recursos para habitao vindos da arrecadao de 1% do
ICMS do estado. Tambm interessa saber o impacto dessa produo, que se d a partir
de 1991, no dficit habitacional calculado/realizado com dados retirados do censo
demogrfico de 1991. Depois disto, a prxima etapa foi verificar os tipos de programas
habitacionais e suas finalidades, as faixas de renda beneficiadas, nmero de famlias ou
domiclios atendidos, para saber se so programas que poderiam ou no produzir
impactos em alguns dos sub-tipos ou sub-itens que compe as necessidades habitacionais
e assim diferenciar as faixas de impacto. Tambm foi importante a separao dos dados
segundo a localizao regional, desagregando os dados da regio metropolitana e da cidade de
So Paulo para uma anlise diferenciada para as escalas de interveno.
4.1 Os programas realizados pela CDHU.
Depois do levantamento e pesquisa na Companhia, onde se conheceu e observaram-se os
antecedentes - histricos, polticos, econmicos relativos CDHU -, foi possvel traar as
caractersticas e o perodo pertencente a cada programa, desenvolvido durante os anos de atuao
desta Companhia, j caracterizados e descritos no capitulo-I, que so estes:
112
QUANT.
LOCAL
1967 - 1970
2.002
INTERIOR
RECURSOS
OBS.
PREDOMINANTES
CEESP
INTERIOR
1971 - 1979
13.965
1980 - 1985
27.248
INTERIOR
CONJUNTO ZZINHO DE
CEESP
MAGALHES PRADO EM
GDE SO
GUARULHOS
BNH
FONTE:
15.224
CAPITAL
INTERIOR
TESOURO
DO ESTADO
PLANHAP
EM
75 CIDADES
MUTIRO E
1 VEZ CAPITAL
113
partido PMDB, o primeiro responsvel pelo programa PMH - Programa Municipal de Habitao e o
segundo pelos SH-1 - Programa Habitacional da RMSP - e SH-2 - Programa Habitacional do Interior
de SP -, sendo que foram quase que totalmente comercializadas as unidades habitacionais durante
este perodo, restando apenas algumas para o perodo imediatamente posterior.
Produo por anos dos Programas CDHU 1986 -1990
1986
1987
1988
1989
1990
T-86-90
2.215
5.356
352
7.923
791
834
2.649
8.515
11.400
24.189
50
50
220
320
50
150
544
744
791
884
4.964
8.665
12.164
33.176
Regies
So Paulo capital
interior
baixada santista
metropolitana
total do estado
PERODO
QUANT.
1986 - 1989
RECURSOS
PREDOMINANTES
TESOURO
DO ESTADO
LOCAL
CAPITAL
INTERIOR
15.224
%
23,9%
72,9%
1,0%
2,2%
100,0%
OBS.
MUTIRO E
1 VEZ CAPITAL
Tabela n 23.b - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
P ro d u o a n u a l C D H U 19 8 6 a 1 9 9 0
1 1 .4 0 0
1 2 .0 0 0
1 0 .0 0 0
8 .5 1 5
8 .0 0 0
5 .3 5 6
6 .0 0 0
4 .0 0 0
2 .0 0 0
-
2 .2 1 5
-
352
2 .6 4 9
834
791
S o P a u lo
c a p it a l
1986
50
-
in t e r io r
1987
1988
50
220
b a ix a d a
s a n t is t a
150
544
50
m e t r o p o lit a n a
1989
1990
Grfico- 25/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Neste perodo nota-se que a produo esteve muito mais voltada para a produo do Interior
do Estado, sendo quase inexpressiva a produo na regio Metropolitana, excluindo So Paulo capital,
e mnima na baixada litornea.
Produo por programas CDHU 1986 a 1990 - Absoluto & Percentuais
Regies
PMH
SH1
SH2
PMH
SH1
SH2
So Paulo capital
8.602
0%
81%
0%
interior
5.492
21.806
97%
0%
98%
baixada santista
68
334
1%
0%
2%
metropolitana
150
1.996
3%
19%
0%
total do estado
5.642
10.598
22.140
100%
100%
100%
Tabela n 24 - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU , (2000), CDHU
Diretoria de Planejamento e Projetos. Ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
114
S o P a u lo
ca p ita l
24%
b a ix a d a
s a n tis ta
1%
m e trop olita n
2%
Grfico-26/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
O PMH e o SH-2 tiveram suas aes voltadas para o Interior e o SH-1 para So Paulo capital
incluindo a regio metropolitana. No total foram produzidas cerca de 38 mil u.h. em todo o estado,
o equivalente a 18 % em relao ao que foi produzido na dcada seguinte, os anos 90.
Percentuais da produo CDHU e a distribuio pelo Estado de SP
de 1986 a 1990
PMH
0%
0%
0%
So Paulo capital
SH2
98%
97%
81%
SH1
interior
1%
0%
2%
baixada santista
3%
19%
0%
metropolitana
Grfico-27/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
metropolitana
7%
115
interior
76%
baixada santista
2%
Grfico-28/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
%
14,8%
76,3%
2,2%
6,7%
100,0%
Tabela n 25 - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU, (2000), CDHU
Diretoria de Planejamento e Projetos. Ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Os picos de produo aconteceram em 1992 com 37 mil uh e em 1998, com o aumento dos
recursos vindos do ICMS, quando foram construdas 45 mil uh.
P rodu o an ual dos P rogram as C D H U 1991 1999
4 5 .0 0 0
4 0 .0 0 0
3 5 .0 0 0
3 0 .0 0 0
2 5 .0 0 0
2 0 .0 0 0
1 5 .0 0 0
1 0 .0 0 0
So Paulo capital
5 .0 0 0
interior
1991 1992
1993 1994
1995 1996
1997 1998
1999
baixada santista
m etropolitana
total do estado
Grfico-29/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
116
Tabela n 26 - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU, (2000), CDHU
Diretoria de Planejamento e Projetos. Ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
99%
84%
SH4
80%78%
52%
CE
39%
Multiro
Habiteto
11% 7%
0%
So Paulo capital
1%
interior
2% 4% 2% 0% 1%
baixada santista
6% 11% 7%
14%
0%
metropolitana
Grfico-30/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
117
1991 a 1999
Total dos
Dficit Hab. % de impacto
programas
SP - total
sob o Dfict
37.769
173.830
22%
197.592
16.029
8%
151.686
365.838
41%
737.260
205.484
28%
So Paulo
Regies
So Paulo capital
metropolitana
interior/litoral
total do estado
Tabela n 27- fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU, (2000), CDHU
Diretoria de Planejamento e Projetos. Ibid. & Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho,
2001.
Total do Estado
Impacto sobre o dficit
28%
22%
8%
So Paulo
capital
metropolitana
interior/litoral
total do estado
Dficit
Hab.
progra
28%
Grficos-31 & 32/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
118
89
Perfil das famlias atendidas 1991/1995 segundo documento interno do CDHU, mostra o
seguinte perfil: 1 a 3 s.m. 62%, de 3 a 5 s.m. 23%, de 5 a 10 s.m. 15%; embora este perfil
seja questionado sobre a sua veracidade, quase certo que esteja errado ou manipulado, uma vez
que a realidade efetiva dos beneficirios parece ser outra de renda mais alta.
119
120
Fotos dos
Empreendimentos
46
121
122
acima de
5 S.M.
30%
at 2
S.M.
27%
43%
acima de 5 S.M.
30%
totais absolutos como os reais resultados dos programas desenvolvidos pela Prefeitura
Municipal de So Paulo no perodo de 1993 a 2000, com exceo do Prover - Cingapura,
pois os totais por faixa de renda de cada categoria ou do programa foram estimados
segundo a proporo percentual de renda do mesmo.
123
Programa
Mutiro
unid. hab.
3.724
5.931
4.138
Total
PROVER
Cingapura
unid. hab.
6479
10318
7199
unid. hab.
1344
2140
1493
23996
4976
13792
PROCAV II
Operaes Interligadas.
GUARAPIRANGA
unid. hab.
unid. hab.
490
780
544
71
113
79
1814
262
P R O C A V II
262
79
113
71
To ta l
F .3- + de 5s m .
1814
544
780
490
F . 2 -d e 2 5 s m .
4976
1493
2140
1344
F . 1 -a t 2 s m .
7199
C in g a p u r a
6479
23996
10318
13792
4 .1 3 8
5 .9 3 1
3 .7 2 4
P r o g r a m a M u t ir o
Pe rc e n tu a l In d iv id u al s o b re o to ta l d o s Pro g ra m a s
H a b itac io n ais d es e n v o lv id o s p ela Pre fe itu ra M u n ic ip a l d e
S o P au lo - P e ro d o d e 1 9 93 2 0 0 0
4%
1 1%
P ro g ra m a M u tir o
1%
PROVER
3 1%
P R O C A V II
O p e ra e s In te rlig a d a s.
G U A R A P IR A N G A
5 3%
124
Da fase 1 a fase 5
So Paulo
PROVER
PROVER F-1 PROVER F-2 PROVER F-3 PROVER F-4 PROVER F-5
TOTAIS
PROVER
at 2 S.M.
27%
764
1313
1170
1443
1789
6479
de 2 5 S.M.
43%
1216
2092
1863
2298
2849
10318
acima de 5 S.M
30%
68
848
1459
1300
1604
1988
7199
2828
4864
4333
5345
6626
23996
12
16
11
12
17
68
C in g a p u r a / P r o v e r -P r o g r a m a d e V e r tic a liz a o e
U r b a n iz a o d e F a v e la s - F a s e 1 5
1988
1789
1604
2298
1443
1300
1
8
6
3
1170
1459
2092
1313
P R O V E R F -5
P R O V E R F -4
P R O V E R F -3
P R O V E R F -2
848
764
P R O V E R F -1
2849
1216
a t 2 S .M .
d e 2 5 S .M .
a c im a d e 5 S .M .
C in g a p u ra - P R O V E R -P ro g ra m a d e V e r tic a liz a o e
U r b a n iz a o d e F a ve la s - P r o d u o d a f a s e 1 5
P R O V E R F -1
1 9 9 5 -1 9 9 6
P R O V E R F -2
1 9 9 6 -1 9 9 7
28%
12%
20%
P R O V E R F -3
1 9 9 7 -1 9 9 8
P R O V E R F -4
1 9 9 8 -1 9 9 9
P R O V E R F -5
1 9 9 9 -2 0 0 0
22%
18%
5.2
125
So Paulo.
Como todos os programas desenvolvidos no perodo tem como caracterstica principal a
construo de unidades novas para substituio de unidades em reas degradadas, conveniente
comparar o resultado da produo dos programas com o Dficit Quantitativo, pois no so programas
corretivos ou de melhoramentos que impactariam nos domiclios inadequados que compe o Dficit
Qualitativo. Os programas em geral impactaram em sua maior parte sobre os sub-itens: domiclios
improvisados, rsticos e a coabitao em quartos/cmodos, devido s caractersticas das reas
selecionadas, mas o programa Mutiro pode ter atendido muito mais parcela do sub-item
coabitao de famlias e ao dficit por aluguel excessivo sobre a renda.
Devido s limitaes metodolgicas dos dados obtidos, este pode no ser o cenrio real, mas
pode dar uma idia bem prxima de como se apresenta. Sendo assim, o total dos programas,
excluindo o Mutiro, que foi de 29.234 unidades habitacionais, comparado ao total de domiclios
rsticos mais os improvisados e a coabitao em quartos/cmodos, num total de 48.785, significariam
uma reduo de cerca de 60% no total destes trs sub-tipos do dficit quantitativo, enquanto que o
Multiro pode ter atendido, com a produo de 13.792 unidades habitacionais, cerca de 11% de
reduo, quando comparado ao sub-item das famlias conviventes ou cerca de 8% ao dficit por
aluguel excessivo sobre a renda. Entretanto o item famlias conviventes no dficit por coabitao
corresponde a 72,6 % do dficit quantitativo total.
Tabela n 31 - Dficit Quantitativo em So Paulo.
Municpio
So Paulo
faixas renda
F.1-at2sm.
F.2-de25sm.
F.3- +de 5sm.
Total
Domiclios durveis
Total do
Coabitao Familiar
Improvisados
Rsticos
Famlias Conviventes Qrto/cmod.-ced.alug.
Dficit habitacional
Urb.+Rural % Urb.+Rural % Urb.+Rural % Urb.+Rural % Urb.+Rural % %durv
1678 30%
6875 31%
16692
13%
4844
23%
30089 17% 11%
2294 41%
10638 47%
41201
32%
10210
49%
64343 36% 9%
1578 28%
4957 22%
71619
55%
5711
28%
83865 47% 6%
5550 100%
22470 100% 129512 100%
20765 100% 178297 100% 7%
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb,1995 &
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma avaliao da
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
A diviso percentual do Dficit das Moradias em So Paulo por faixa de renda, quanto ao
total, sem considerar os sub-itens que o compe, mais concentrada nas faixas acima de 5 salrios
mnimos, correspondendo a 47% do problema habitacional do municpio. Mas se analisarmos quanto
aos aspectos mais precrios da habitao, que so representados pela quantificao dos itens:
rsticos, improvisados e a coabitao em quarto/cmodos alugados, veremos que entre 71% a 78%
esto na faixa de at 5 salrios mnimos, e se consideramos a faixa de 2 a 5 salrios mnimos,
126
Aluguel maior
So Paulo
que 30% da renda
faixas de rendaUrb.+Rural % durv.
F.1-at2sm.
43547 17%
F.2-de25sm.
84018 12%
F.3- +de 5sm.
53662
4%
Total
181227
8%
Total do
Dficit habitacional
Urb.+Rural % durv.
30089 11%
64343
9%
83865
6%
178297
7%
Total de
c/o Mutiro
Domic. durveis
%
unid. hab. % Aluguel % dficit Urb.+Rural
27%
263468 11%
39%
11.617
22%
690607 29%
29%
18.501
24%
1455576 60%
15%
12.908
24%
2409651 100%
43026
24%
TOTAL dos Programas,
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP, ibid. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE., ibid. &
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Grfico n 40 Im p a c t o d o s P r o g r a m a s - D f i c it d a s M o r a d ia s
S o P a u lo - 1 9 9 3 / 2 0 0 0
178297
83865
64343
30089
1 1 .6 1 7
F .1 - a t 2 s m .
43026
1 8 .5 0 1
1 2 .9 0 8
F .2 - d e 2 5 s m .
F .3 - + d e 5 s m .
T O T A L d o s P ro g ra m a s , c o m o M u tir o
T o ta l
D f i c i t h a b i t a c io n a l
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb,1995 &
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das Polticas Habitacionais 1993-1996 Relatrio
de Pesquisa, 2000. & RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid". Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
91
127
Municpiode
SoPaulo
faixasderenda
F.1-at2sm.
F.2-de2a5sm.
F.3-+de5sm.
Total
ProgramaMutiro
PROVER
PROCAVII OperaesInterligadas. GUARAPIRANGA
Totaldo
Dficithabitacional
Cingapura
SoPaulo
Urb.+Rural %durv. unid.hab. %dficit unid.hab. %dficitunid.hab.%dficit unid.hab. %dficit unid.hab. %dficit
30089 11%
3.724 12%
6479 22%
1344 4,47%
490 1,63%
71 0,24%
64343 9%
5.931 9%
10318 16%
2140 3,33%
780 1,21%
113 0,18%
6
%
5
%
9
%
1
,
7
8
%
0
,
6
5
%
83865
4.138
7199
1493
544
79 0,09%
178297 7%
13792 8%
23996 13%
4976 2,79%
1814 1,02%
262 0,15%
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP, ibid. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE., ibid. &
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1, ibid." Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Percentual de
Impacto Quantitativo
22%
20%
16%
15%
13%
12%
P ro g ra m a M u tir o
10%
9%
PROVER
P R O C A V II
5%
O p e ra e s
In te rlig a d a s .
G U A R A P IR A N G A
9%
5%
4 ,4 7 %
3 ,3 3 %
1 ,6 3 %
0%
0 ,2 4 %
F .1 -a t 2 s m .
8%
1 ,2 1 %
0 ,1 8 %
F .2 de25sm .
2 ,7 9 %
1 ,7 8 %
0 ,6 5 %
0 ,0 9 %
F .3 - + d e
5sm .
1 ,0 2 %
0 ,1 5 %
T o ta l
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb,1995 &
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma avaliao da
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. & RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid."
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
128
Programas So Paulo
24%
Dficit
habit.
Dficit
habit.
TOTAL
dos
Program a
s,sem o
M utiro
18%
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP, ibid. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE., ibid. &
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid." Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
A maior parte das unidades habitacionais novas produzidas no municpio de So Paulo, nos
anos 90 dos sc. XX, so representadas pela produo de dois dos programas: em primeiro lugar o
PROVER-Cingapura, com uma produo expressiva de aproximadamente 24 mil unidades, 55% do
total produzido no perodo analisado, seguido logo depois pelo programa Mutiro, com cerca de 13,2
mil unidades, 30% da produo total. Todos os demais programas juntos no chegam a 7 mil
unidades, o que equivale a 15% do total de 43 mil unidades produzidas pelo conjunto dos programas.
12.908
18.501
11.617
8770
12571
7893
D fict habitacional
30089
53662
43547
A luguel m aior
F.1-at2sm .
64343
F.2-de25sm .
83865
84018
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb,1995 &
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma avaliao da
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. & RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid.
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
A questo do impacto sobre o dficit ou inadequao por nus excessivo, aluguel maior que
30% da renda das famlias muito discutvel e no podem ser somados ao total do dficit, pois
podem apresentar uma dupla contagem de domiclios contidos em outras categorias da
quantificao. Por isso a demonstrao realizada nestes grficos apenas uma suposio sobre os
129
impactos produzidos se os programas tivessem atuado especificamente para a resoluo deste tipo
de problema habitacional.
Grfico n 45
Im p a c t o d o s P r o g r a m a s S P s o b r e o D f ic it p o r A lu g u e l m a io r
q u e 3 0 % d a r e n d a f a m ilia r .
43026
T o ta l
F .3 - + d e 5 s m .
F .2 -d e 2 5 s m .
F .1 -a t 2 s m .
1 2 .9 0 8
53662
1 8 .5 0 1
1 1 .6 1 7
A lu g u e l m a io r
181227
84018
43547
T O T A L d o s P r o g r a m a s , c o m o M u tir o
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP, ibid. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE., ibid. &
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
130
mudana no perfil da renda dos moradores. Algumas famlias, pelas impossibilidades financeiras de
arcar com as novas obrigaes do apartamento tais como: a prestao; o condomnio; as taxas de
gua e luz; acabam repassando o imvel e voltando para reas degradadas, s vezes na prpria
favela que foi beneficiada pelo Programa.
Ento deve ser levantada a questo: At que ponto, programas deste tipo, estariam
reduzindo ou resolvendo os problemas do dficit habitacional? Para que realmente isto
acontecesse, seria necessrio que os programas estivessem articulados a polticas que
possibilitassem a sustentabilidade destes beneficirios, como por exemplo, com programas de
gerao de emprego e renda, sociabilidade dos grupos locais, combate violncia e a outros
problemas inerentes habitao social, principalmente nas intervenes em favelas.
Os programas habitacionais municipais desenvolvidos na cidade So Paulo, no perodo de
1992 a 2000, beneficiaram em sua maior parte, populaes situadas em reas que precisavam
nitidamente de intervenes emergenciais, como as favelas e ocupaes perifricas da cidade, mas
os dois principais programas tm grandes diferenas no modo de encarar a questo habitacional no
municpio. O Cingapura procurou amenizar a presena visual marcante desses assentamentos, que
caracterizam o contraste entre a riqueza e a pobreza na cidade, por isso privilegiou o
atendimento a locais que estavam nas partes mais visveis a populao (vias, estradas, ncleos
urbanos centrais, etc.), tambm como parte do marketing poltico das realizaes do governo
Maluf/Pita. J os Mutires Autogestionrios, iniciados na gesto Erundina, tm um aspecto mais
abrangente, privilegiando os movimentos de luta por moradia da cidade, inclusive por vrios locais
da periferia. Nele h maior participao popular nas tomadas de deciso para a realizao dos
projetos e definio dos locais a serem beneficiados pelo programa, alm de experimentar o
repasse da implementao da gesto de obras e recursos pelos prprios moradores.
Claro que programas to diferentes na ideologia que os administravam acabariam tendo
problemas. Um deles foi a continuidade por parte dos Mutires Auto-gestionrios, onde central
o papel realizado pelas lideranas comunitrias locais, dificultando o governo posterior, que no
pode controlar ou manipular o programa mais facilmente para conseguir utilizao poltica, como
fez com o Cingapura, o que acabou gerando muitas crticas pelos opositores dos governos na
dcada de 90.
131
132
22895
5665
7014
32104
16365
Municpio **
22597
Estado - CDHU
Federal -
***
CEF/FGTS
acima de 5sm
Grfico n 46 -
Fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de
Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000 ;RELATRIO DE GESTO DE HABI-1;
A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E DISTRIBUIO, (2000), CDHU. Elaborao do
grfico: Will R. Coelho, 2002.
133
Total no Muni c pi o
106640 = 60 %
94432
71066 = 75%
83865
35574 = 42%
at 5 s.m.
aci ma de 5sm
Total
Grfico n 47 -
Federal -
CDHU ***
CEF/FGTS
45%
32%
Municpio **
23%
Grfico n 48 -
Fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de
Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000; RELATRIO DE GESTO DE HABI-1;
A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E DISTRIBUIO, (2000), CDHU. Elaborao do
grfico: Will R. Coelho, 2002.
134
Governo,
no Municpio de So Paulo sobre o Dficit.90
Municpio de So Paulo - 1990 -2000
* Total do
Faixas de Renda
Dficit Quantitativo
94432
83865
178297
at 5 s.m.
acima de 5sm
Total
at 5 s.m.
acima de 5sm
Total
at 5 s.m.
acima de 5sm
Total
Percentuais da Produo das Esferas de Governo em relao a soma Total das Trs
23%
45%
32%
20%
16%
64%
22%
35%
43%
at 5 s.m.
acima de 5sm
Total no Municpio
71066
35574
106640
24%
27%
26%
75%
42%
60%
67%
33%
Fonte: executado com dados recolhidos de: FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb,1995 &
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das polticas Habitacionais Uma avaliao da
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000; RELATRIO DE GESTO DE HABI-1;
Metodologia de Avaliao dos Programas de Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999
2000; A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de
Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia de Planejamento Econmico
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Percentuais da Produo e do Dficit Quantitativo
em So Paulo pela diviso de renda
at 5 s.m.
47%
53%
Dficit
Quantitativo
30%
70%
Municpio **
acima de 5sm
15%
50%
85%
50%
Estado - CDHU
Federal -
***
CEF/FGTS
33%
67%
Total no Municpio
Grfico n 49 -
90
135
1991
9.646.185
2.487.051
3,9
2000
10.405.867
2.985.977
3,5
tx-cresc
8%
20%
Levando-se em conta que a populao, segundo o Censo Demogrfico IBGE de 1991, era de
9.646.185 e no Censo 2000, a populao Paulistana subiu para 10.405.867 pessoas, um crescimento
demogrfico de cerca de 760 mil pessoas em uma dcada, tomando-se como parmetro a mdia de
3,5 pessoas por domiclio para acomodar este crescimento demogrfico teriamos que acrescentar
cerca de 217 mil novas moradias ao estoque residencial sem contar o dficit acumulado em perodos
anteriores, mas o crescimento dos domiclios particulares permanentes foi efetivamente bem maior
que o crescimento populacional, que foi de 8% do Censo de 1991 para 2000, enquanto que os domiclios
cresceram em 20%, cerca de 499 mil novas unidades. Aproximadamente um quinto desse crescimento
de domiclios da cidade veio da produo das polticas habitacionais pblicas no municpio de So Paulo,
que foi de cerca de 106 mil novas moradias.
provvel que boa parte do crescimento de domiclios, alm do esperado pela relao entre o
crescimento populacional e o nmero de moradores por domiclio 174 mil unidades -, foi absorvido
pela produo do mercado imobilirio, atravs de crditos e financiamentos obtidos de bancos
privados. Tambm se pode justificar o crescimento atravs do aumento das solues irregulares,
baseadas na ocupao de terra e na autoconstruo, que em grande parte vo engrossar os
loteamentos perifricos e favelas da cidade.
136
137
Concluses:
Procuramos conhecer a
138
existem alguns trabalhos, onde os autores discorrem muito bem sobre a questo histrica
da moradia, optando-se por uma leitura apenas a partir de algum desses.
Traando a evoluo do conceito de dficit habitacional no Brasil identificou-se
que este estaria articulado definio de moradia adequada, uma questo delicada num
Pas onde as diferenas culturais e regionais so enormes, o que dificulta o
estabelecimento de um conceito nico e amplo que contemple a questo no Brasil. Tambm
configura-se uma questo de demanda solvvel, pois a habitao encarada como um bem
material de alto custo, inserido diretamente na economia de mercado. O tratamento do
termo dficit habitacional apresentado como um problema de difcil resoluo, pois a
demanda solvvel constituda por aqueles que potencialmente podem pagar o preo da
habitao.
Como soluo, para que a populao mais pobre possa adquirir este bem
envolvidos e por isso havia grande discrepncia entre os nmeros apresentados pelas
entidades que os calculavam, j que a maioria das metodologias de clculo colocaram todos
os tipos de problemas habitacionais num mesmo bolo, e argumentavam que estes
domiclios necessitariam de reposio e construo de unidades novas para serem
colocadas no estoque de moradias.
Nas quantificaes que inspiraram o clculo da FJP, assim como as que derivaram
dessa, a vantagem principal que se conseguiu reconhecer a Cidade Real como
efetivamente ela , aceitando certas limitaes que no se encaixariam nos moldes da
Cidade Legal, admitindo que nem toda habitao com problemas precisa necessariamente
ser reposta, demolida ou reconstruda, podendo ser alvo de polticas corretivas do meio
em que est situada e que socorram as inadequaes apresentadas por muitas dessas
moradias.
Outra vantagem da diferenciao em sub-tipos das necessidades habitacionais que
a FJP faz, que permite que sejam elaborados estratgias e programas direcionados a
atender determinadas reas prioritrias, como o caso da habitao precria, um
componente do dficit de moradias por unidades novas que abrange as situaes mais
emergenciais de uma populao que representa, como demonstram os dados na maior parte
dos municpios (por volta de 20% do dficit de moradias por unidades novas, excluindo-se
139
No municpio de So Paulo, os
140
dos
resultados
dos
programas
analisados
nesta
dissertao
foram
No basta conhecer a
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Rio de
Tese
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144
So Paulo:
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