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Cadernos

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ENAP

Normas de conduta
para a vida pblica
Lord Nolan

Cadernos ENAP
ENAP

Normas de conduta
para a vida pblica

Cadernos ENAP uma publicao da


Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Editora
Vera Lcia Petrucci
Coordenador Editorial
Flvio Carneiro Guedes Alcoforado
Projeto Grfico
Francisco Incio Homem de Melo
Supervisora de Produo Grfica
Ftima Cristina Arajo
Reviso
Marluce Moreira Salgado
Editorao eletrnica
Maria Marta da Rocha Vasconcelos
Traduo:
Traduzido pelo Senado Federal, por Isabel Taveira, Istvan Vajda,
Patrcia Zimbres, Theresa Catarina e Vanira Taveira
ENAP, 1997
NOLAN, Lord.
N787n

Normas de conduta para a vida pblica. Traduo de


standards in public life. London: HMSO, 1995.
152p. (Cadernos ENAP, n. 12)
ISSN: 0104-7078
1. tica Administrao Pblica 2. Vida pblica - normas de
conduta. I. Ttulo II. Srie.
CDD 172.2

Tiragem: 1.500 exemplares


Braslia, 1997
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP
SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Telefone: (061) 245 6189
Fax: (061) 245 2894

Cadernos ENAP

Normas de conduta
para a vida pblica
Primeiro relatrio da comisso
sobre normas de conduta para
a vida pblica da cmara dos
comuns do Reino Unido

Lord Nolan Presidente da Comisso

Relatrio apresentado ao Parlamento pelo Primeiro-Ministro


por Ordem de Sua Majestade, Maio de 1995.
Londres: HMSO
Cm 2850-I

Termos de referncia
O Primeiro-Ministro anunciou a criao de uma Comisso sobre Normas de
Conduta para a Vida Pblica (A Comisso Nolan) na Cmara dos Comuns na terafeira, 25 de outubro de 1994, com os seguintes termos de referncia:
Para examinar as preocupaes atuais a respeito dos padres de conduta de
todos os ocupantes de cargos pblicos, inclusive procedimentos relacionados com
atividades financeiras e comerciais, e para fazer recomendaes com respeito a
quaisquer mudanas nos atuais procedimentos que podem ser necessrias para
garantir altos padres de decncia na vida pblica.
Para isso, a vida pblica dever incluir ministros, servidores pblicos1 e consultores, Membros do Parlamento e Membros Britnicos do Parlamento Europeu, membros e servidores graduados de todos os rgos pblicos no vinculados a ministrio
e dos rgos do servio nacional de sade, ocupantes de cargos no-ministeriais,
membros e outros servidores graduados de outras entidades que executam funes
custeadas com dinheiro pblico, e membros eleitos e servidores graduados dos
poderes pblicos locais. (Hansard, 25 de outubro de 1994, col. 758)

O Primeiro-Ministro deixou claro que o mandato da Comisso no se aplica


investigao de acusaes de m conduta contra indivduos. A Comisso sobre Padres na Vida Pblica foi criada como uma entidade permanente, com os seus membros nomeados por trs anos.

Membros da Comisso
O Rt. Hon. The Lord Nolan Lord of Appeal in Ordinary (Presidente)
Sir Clifford Boulton GCB
Sir Martin Jacomb
Professor Anthony King
The Rt. Hon. Tom King CH MP
The Rt. Hon. Peter Shore MP

The Rt. Hon.


The Lord Thomson of Monifieth KT DL
Sir William Utting CB
Dame Anne Warburton DCVO CMG
Diana Warwick

A Comisso assistida por uma pequena secretaria:


Alan Riddell (Secretrio), Martin Le Jeune (Secretrio Assistente), David
Jeffrey (Secretrio Assistente), Andrew Brewster, Vance Duhaney, Steve Pares, Gertrude
Bwona, Sue Carr, Jane Mitchell (at 7 de abril), Julie Botley (a partir de 10 de abril),
Lucy King (durante audincias orais), Peter Rose (Secretrio de Imprensa).

Despesas
As despesas brutas estimadas da Comisso at o final de abril de 1995 so
de 317.200. Isso inclui as despesas com pessoal, os custos de impresso e distribuio (no incio de dezembro de 1994) de 5.000 cpias de um documento explicitando
as principais questes das quais a Comisso iria tratar no seu primeiro relatrio e os
custos com audincias pblicas que foram realizadas no Central Hall Westminster de
17 de janeiro de 1995 at 23 de fevereiro de 1995.

Sumrio

Apresentao ....................................................................................... 7
Carta de Lord Nolan ao Primeiro-Ministro......................................... 9
Resumo ................................................................................................. 11
Lista de recomendaes........................................................................ 17
Captulo 1: Introduo......................................................................... 27
Captulo 2: Membros do Parlamento................................................... 33
Captulo 3: O Poder Executivo: ministros e
servidores pblicos ......................................................... 67
Captulo 4: Quangos rgos Pblicos........................................ 91
Apndice 1
Casos de m-conduta ocorridos no Sculo XX e
opinio pblica atual .......................................................................... 139
Apndice 2
Glossrio de siglas usadas neste relatrio ....................................... 147
Notas.................................................................................................. 149

Apresentao

O presente texto foi inicialmente publicado na Gr-Bretanha em


maio de 1995. Trata-se de um documento conhecido como Relatrio
Nolan, de elevada importncia para a discusso dos padres de comportamento tico dos servidores pblicos, dos polticos, tanto dos parlamentares como dos altos dirigentes de governo. Boa parte de suas recomendaes foram adotadas e implementadas no Reino Unido e esto sendo analisadas e estudadas por universidades em todo o mundo.
Este assunto vem sendo discutido pelo Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado MARE que, em conjunto com o Conselho da
Reforma do Estado realizou, em dezembro de 1997, o seminrio internacional Encontro para a promoo da tica no servio pblico.
O Relatrio Nolan aborda temas como responsabilidade tica, imparcialidade e corrupo dos funcionrios pblicos. Ainda que voltada para a realidade do Reino Unido, a anlise que realiza sobre estes temas permite avaliar
recomendaes e sugestes que, aplicveis ou no, revelam a preocupao em
encontrar caminhos para solucionar os problemas existentes.
Os sete princpios da vida pblica, recomendados pelo Relatrio Nolan,
so: interesse pblico, integridade, objetividade, accountability, transparncia, honestidade e liderana. Sobre cada um deles so inmeras as referncias
e situaes que o texto apresenta, tanto em relao a polticos como a servidores pblicos.
O relatrio, que tem o ttulo original Standards in Public Life, est
estruturado em quatro captulos. O texto comea com um resumo e uma lista
de recomendaes. No primeiro captulo introduz o tema; no segundo, trata
dos parlamentares; no terceiro, dos ministros e servidores. Dedica o quarto
captulo aos quangos(rgos pblicos no-estatais).
Considerando a importncia e o interesse do tema para a administrao pblica e para os estudiosos do assunto, a ENAP Escola Nacional
de Administrao Pblica apresenta a publicao do Relatrio Nolan na ntegra. Agradecemos ao senador Lcio Alcntara, que gentilmente nos cedeu o
texto j traduzido pelo Senado Federal.
Braslia, dezembro de 1997
7

De: Honorvel Lord Nolan


Maio de 1995

Prezado Primeiro-Ministro,
Envio, anexo, o primeiro Relatrio da Comisso sobre as Normas de
Conduta na Vida Pblica, o qual foi aprovado por unanimidade. Meus colegas
e eu o recomendamos a V. Exa. e ao Parlamento.
Quando V. Exa. criou a comisso, V. Exa. pediu-nos para preparar um
relatrio em seis meses. No pudemos cobrir toda a rea da vida pblica dentro
deste prazo, e por isso decidimos nos concentrar em trs dos assuntos que aparentemente causam maior preocupao por parte do pblico, a saber, as questes relacionadas com membros do Parlamento, ministros e servidores pblicos, os Quangos Executivos e os rgos do Servio Nacional de Sade.
A resposta do pblico nossa escolha de assuntos mostrou que a
mesma foi acertada. Ns recebemos cerca de 2.000 cartas e comunicaes
por escrito, alm dos depoimentos dados a ns por mais de 100 testemunhas
durante as seis semanas de audincias pblicas. Aqueles que nos auxiliaram
com suas sugestes e depoimentos vo desde centenas de pessoas comuns
at uma ampla seleo de especialistas, inclusive algumas das pessoas de
maior prestgio da nossa esfera pblica.
Elas deixaram claro que a ansiedade por parte do pblico, que levou
V. Exa. a criar a Comisso, era compartilhada por muitos e de forma profunda. Mas o que descobrimos, era que tais sentimentos eram acompanhados de
uma forte determinao de remediar a situao.
No temos dvidas que isso pode ser feito, se aes firmes forem
desencadeadas agora. Existe a vontade e existem os recursos. No h falta de
homens e mulheres neste pas com as qualidades de integridade e de altrusmo sobre os quais se baseia a nossa tradio de servio pblico. Mas as mudanas, que ocorreram ao longo dos anos nos papis e ambiente de trabalho
dos polticos e de outros servidores pblicos, criaram confuso sobre o que
e o que no um comportamento aceitvel. Isso foi acompanhado de vrios
incidentes bem documentados pela imprensa, indicando um certo descuido na
observao e aplicao dos altos padres pelos interessados. Isso ajudou a
gerar uma suspeita generalizada de que ocorrem muito mais casos de conduta
imprpria do que foi revelado ao pblico. Se no forem tomadas medidas
8

corretivas imediatamente, h o perigo dessa ansiedade e suspeita dar lugar


desiluso e crescente cinismo.
Por isso, nossas recomendaes so no sentido de manter, e, onde necessrio, restaurar os padres de conduta na vida pblica que o pblico tem o
direito de esperar, bem como de promover uma poltica de transparncia, que
permitir ao pblico verificar que as suas expectativas esto sendo atendidas.
H muito por fazer. Tal era a qualidade e a quantidade dos depoimentos que recebemos, que mesmo dentro dos limites dos trs assuntos com os
quais trata esse relatrio, ns nos vimos obrigados a limitar-nos s questes
principais e deixarmos de lado muitas outras questes interessantes que foram levantadas. E, naturalmente, temos ainda de tratar os outros assuntos
dentro de nossos termos de referncia. Iniciaremos o trabalho o mais cedo
possvel com respeito ao resto da tarefa que V. Exa. nos confiou.
Alm disso, iremos, naturalmente, manter os resultados de nossas
recomendaes nesse relatrio sob reviso constante, e voltaremos a elas
medida em que e quando houver necessidade.
Esperamos que essas recomendaes forneam uma base slida sobre a qual ns e aqueles a quem nos dirigimos possam construir.
Respeitosamente,
Nolan

Resumo

1.
Por solicitao do Primeiro-Ministro, esta Comisso levou seis
meses examinando as normas de conduta na vida pblica no Reino Unido.
Concentramo-nos nos membros do Parlamento, nos ministros e servidores pblicos, nos Quangos executivos e nos rgos do Servio Nacional de Sade.
2.
No podemos afirmar com certeza que os padres de comportamento na vida pblica pioraram. Podemos dizer que atualmente a conduta na vida
pblica examinada com maior rigor do que no passado, que os padres de
exigncia do pblico continuam altos, e que a ampla maioria das pessoas na
vida pblica atende a esses altos padres. H, entretanto, pontos fracos nos
procedimentos para manter e aplicar tais padres. Como conseqncia, as
pessoas na vida pblica no so sempre to claras como deveriam ser sobre
onde se localizam os limites da conduta aceitvel. Consideramos isto como a
principal causa para a inquietao por parte do pblico. So necessrias aes
corretivas urgentes.
3.
As nossas concluses encontram-se resumidas abaixo. Elas so seguidas por uma lista completa de recomendaes, juntamente com uma indicao do cronograma em que cada uma deveria ser implementada.

Recomendaes gerais
4.
Algumas de nossas concluses tm aplicao geral por todo o servio
pblico:
Princpios da vida pblica
5.
Os princpios gerais de conduta que sustentam a vida pblica precisam
ser reafirmados. Ns fizemos isso. Os sete princpios: interesse pblico, integridade, objetividade, accountability, transparncia, honestidade e liderana
esto detalhados por completo na pgina 25.
10

Cdigos de conduta
6.
Todas as entidade pblicas devem elaborar cdigos de conduta,
incorporando esses princpios.
Fiscalizao independente
7.
Os sistemas internos de manuteno dos padres devem ser subsidiados
por fiscalizao independente.
Educao
8.
preciso fazer mais para promover e reforar os padres de conduta
nas entidades pblicas, especialmente mediante orientao e treinamento,
inclusive treinamento inicial aos parlamentares recm-eleitos.

Membros do Parlamento
9.
A queda da confiana por parte do pblico na probidade financeira
dos membros do Parlamento coincidiu com um aumento no nmero de
membros do Parlamento, que atuam como consultores remunerados em
reas-fim a sua atividade parlamentar. Cerca de 30% dos membros do Parlamento, que no possuem cargos especficos, exercem atualmente tais atividades de consultoria.
10.
A Cmara dos Comuns seria menos eficiente se os membros do Parlamento fossem polticos profissionais de tempo integral, portanto, estes
no devem ser proibidos de ter outros empregos.
11.
A autoridade do Parlamento fica prejudicada se os membros do Parlamento venderem seus servios a empresas que fazem lobby em nome de
clientes. Isso deve ser proibido.
12.
Outras consultorias por parte de membros do Parlamento e o fato de
alguns membros atuarem em mais de uma consultoria tambm preocupa.
impossvel assegurar-se que os membros do Parlamento com tais consultorias nunca permitem que seus interesses financeiros afetem suas aes no
Parlamento; entretanto, isso seria claramente irregular.
13.
A orientao com respeito ao Registro de Interesses dos Membros
do Parlamento produziu alguma confuso entre estes com respeito a quais
condutas so aceitveis. Deve ser reafirmada a lei h muito estabelecida a
esse respeito no Parlamento.
11

14.
Deve ser imediatamente adotada a completa divulgao dos acordos e
pagamentos referentes a consultorias, bem como acordos de patrocnio e de
pagamentos por parte de sindicatos. Durante o prximo ano, o Parlamento
dever analisar as vantagens de permitir que os membros do Parlamento prestem servios de consultoria, levando em conta as implicaes mais amplas da
imposio de maiores restries.
15.
O registro de Interesses deve conter mais informaes. As normas
sobre declarao de interesses e sobre a preveno de conflito de interesses
devem ser explicitadas em mais detalhes. Um Cdigo de Conduta dos membros do Parlamento deve ser elaborado. Ns apresentamos uma verso preliminar. O Cdigo dever ser reafirmado no incio de cada legislatura. Um volume maior de orientao, incluindo sesses de treinamento para os recmchegados, deve ser colocado disposio dos membros do Parlamento.
16.
O pblico precisa saber que as regras de conduta que regem os interesses financeiros dos membros do Parlamento esto sendo aplicadas de
maneira firme e justa. Houve pedidos para que essas regras fossem convertidas em leis cuja violao pudesse ser levada justia. Acreditamos que a Cmara dos Comuns dever continuar a ser responsvel pela aplicao de suas
prprias regras, mas que so necessrias regras melhores.
17.
Por analogia com o Controlador e Auditor Geral,2 a Cmara deveria
nomear um Comissrio Parlamentar de Padres, uma pessoa independente,
que assumir a responsabilidade de manter o Registro de Interesses dos
Membros do Parlamento, de aconselhar e orient-los em questes de conduta, de aconselhar a respeito do Cdigo de Conduta, e de investigar as acusaes de conduta inapropriada. As concluses do Comissrio sobre tais assuntos seriam publicadas.
18.
Quando o Comissrio recomendar aes adicionais, dever haver
uma audincia, normalmente pblica, da Comisso de Privilgios, composta
de sete membros do Parlamento seniores, capaz de recomendar penalidades
quando adequadas. Os membros do Parlamento que esto sendo ouvidos devero ter o direito de se fazer acompanhar por assessores.

Ministros e servidores pblicos


19.
Espera-se, com razo, que ministros e servidores pblicos tenham
padres de conduta os mais elevados. Embora haja inquietao por parte do
pblico, isto diz respeito a uma gama bastante estreita de questes.
20.
Foi anunciado um cdigo de conduta para servidores pblicos civis.
A orientao existente para ministros slida, mas precisa ser unificada num
conjunto claro de princpios.
12

21.
O interesse do pblico exige que acusaes de conduta inapropriada
por parte de ministros sejam imediatamente investigadas. Normalmente, isto
um assunto para o Primeiro-Ministro. Quem dever realizar as investigaes e se o relatrio dever ser divulgado so decises que variaro de caso
a caso, mas em tais casos, os servidores pblicos no devero ser includos
nos debates partidrios, e sua orientao dever ser mantida confidencial.
22.
Tem havido muita preocupao com ministros que, ao deixarem o cargo, assumem funes em empresas com as quais tinham relaes oficiais. Durante um prazo de dois anos, aps deixarem o cargo, os servidores pblicos
graduados devem solicitar permisso de uma comisso consultiva independente antes de assumirem cargos na iniciativa privada. A mesma necessidade de
proteo do interesse pblico surge em relao a ministros e assessores especiais, que devem ser sujeitos a um sistema semelhante de autorizao.
23.
O sistema dever ser mais aberto fiscalizao por parte do pblico
do que hoje, tanto para ministros como para servidores pblicos.
24.
H acompanhamento insuficiente da eficcia de procedimentos semelhantes aplicados a servidores civis de escales inferiores, e isto dever
ser analisado.
25.
Aconteceram mudanas muito amplas na administrao e na estrutura
do servio pblico. O maior volume de delegao e de diversidade significa
que so necessrias aes mais positivas para reduzir o risco de incorreo.
Em especial, deve ser evitada a interferncia poltica na remunerao e na
ascenso funcional de indivduos.
26.
Embora o novo sistema de recurso individual para servidores pblicos seja bem-vindo, so necessrios melhores procedimentos dentro dos ministrios para a investigao confidencial a respeito das preocupaes por
parte dos seus servidores sobre padres de conduta.
27.
preciso fazer mais para garantir que todos os servidores pblicos
estejam conscientes dos padres de conduta exigidos no setor pblico.
28.
As normas de aceitao de presentes e de hospitalidade, tanto por
parte de ministros como de servidores pblicos, so suficientemente rigorosas e no precisam ser alteradas.

Quangos (NDPBs Executivos e rgos do NHS)


29.
Os rgos Pblicos Executivos no vinculados a Ministrios
(NDPBs) e os rgos do Servio Nacional de Sade (NHS) so entidades pblicas com poderes executivos cujos conselhos de administrao so nomeados por ministros. Seus conselhos de administrao tm quase 9 mil membros e gastam cerca de 40 bilhes de libras por ano.
13

30.
Existe muita preocupao por parte do pblico acerca das nomeaes
para os conselhos de administrao dos Quangos e uma crena difundida de que
tais nomeaes nem sempre so feitas com base no mrito. O governo assumiu
publicamente o compromisso de fazer todas as nomeaes com base no mrito.
31.
Embora os cargos individuais devam sempre ser preenchidos com
base unicamente no mrito, importante que a composio global dos
conselhos represente uma mistura adequada de habilidades e de experincias
passadas importantes. Essa abrangncia poderia ser clara e publicamente
especificada na descrio dos cargos.
32.
Os ministros devem continuar a nomear os membros dos conselhos,
mas dever ser nomeado um Comissrio de Nomeaes Pblicas independente para regular, acompanhar e informar sobre o processo de nomeaes
para cargos pblicos.
33.
O governo j est tomando medidas no sentido de otimizar o processo de nomeaes e de atrair o maior nmero possvel de candidatos.
No futuro, o comissrio dever recomendar qual o melhor processo e os
ministrios devero justificar quaisquer desvios do mesmo.
34.
fundamental a avaliao formal e imparcial dos candidatos. As
juntas consultivas que esto sendo introduzidas no Servio Nacional de
Sade devem tornar-se universais e devem incluir um elemento independente. Todos os candidatos, que os ministros estiverem considerando para
quaisquer cargos, devero ter sido aprovados por uma junta consultiva
adequada.
35.
Aps os recentes escndalos, muito tem sido feito para melhorar e
padronizar procedimentos para garantir altos padres de conduta nos NDPBs.
Esse processo precisa continuar. Todos os NDPBs e rgos do Servio Nacional de Sade devero ter cdigos de conduta para conselheiros e servidores,
compatveis com os princpios que se aplicam a todas as entidades pblicas.
36.
Continuam existindo diferenas no arcabouo legal que rege os padres de conduta dos NDPBs, rgos do Servio Nacional de Sade e das
autoridades locais. O governo precisa analisar essa rea e verificar a possibilidade de obteno de uma maior consistncia.
37.
So necessrias providncias adicionais para salvaguardar o comportamento tico, tanto interna como externamente. Internamente, preciso
realar as responsabilidades do Contador com respeito tica, bem como
aos assuntos financeiros, e so precisos melhores canais confidenciais para
investigar as preocupaes dos administradores pblicos com respeito ao
comportamento tico.
38.
Externamente, deve ser ampliado o papel dos auditores em assuntos
relativos a comportamento tico. Os procedimentos de auditoria devem ser
analisados para garantir que os procedimentos timos sejam aplicados a
todas as entidades.
14

Lista de recomendaes

Discriminamos abaixo nossas recomendaes especficas sob cada


um dos principais ttulos de nosso relatrio (seguido, em parnteses, pelo
nmero do pargrafo dentro do captulo).
Acreditamos que ajudaria a todos aqueles aos quais esse relatrio
est sendo dirigido, se fornecssemos uma indicao geral dos prazos em
que julgamos que as recomendaes poderiam ser implementadas. Por isso,
classificamos nossas recomendaes em uma das trs categorias gerais:
A) aquelas recomendaes que acreditamos possam ser implementadas dentro de um prazo curtssimo;
B) aquelas recomendaes que, na nossa opinio, poderiam ser implementadas ou a respeito das quais esperamos avanos considerveis na direo da implementao at o final deste ano;
C) recomendaes que, reconhecemos, precisaro de mais tempo para
serem implementadas, mas cujos avanos na direo da implementao gostaramos de reexaminar na segunda metade do prximo ano.

Membros do Parlamento
1.
Os membros do Parlamento deveriam permanecer livres para ocupar
empregos remunerados, no-relacionados com sua atividade parlamentar.
( 2.21)A
2.
A Cmara dos Comuns deveria reafirmar a resoluo de 1947, que
probe terminantemente que os membros do Parlamento firmem contratos ou
acordos, que de alguma forma restrinjam sua liberdade de agir e manifestarse como lhes parecer apropriado, ou que exijam que atuem no Parlamento
como representantes de rgos externos. ( 2.59)A
3.
A Cmara deveria proibir os membros do Parlamento de celebrar
quaisquer acordos relacionados com suas funes parlamentares, com o fim
de prestar servios para, ou em nome de, organizaes que forneam servios parlamentares remunerados a mltiplos clientes, ou de manter quaisquer
15

ligaes diretas ou ativas com empresas, ou partes de empresas maiores, que


prestem tais servios parlamentares. ( 2.59)B
4.
A Cmara deveria examinar, sem demora, de forma mais ampla, o
mrito das consultorias parlamentares de maneira geral, levando em conta as
implicaes financeiras e de financiamento de campanhas que as mudanas
podero acarretar. ( 2.59)A
5.
A Cmara deveria:
exigir a declarao dos acordos e remunerao relativos aos servios parlamentares;
ampliar a orientao sobre a preveno de conflitos de interesse;
adotar um novo Cdigo de Conduta para os membros do Parlamento;
nomear um Comissrio Parlamentar de Padres;
estabelecer novos procedimentos para investigar e julgar queixas
dessa natureza sobre membros do Parlamento; ( 2.59)B
6.
Com respeito declarao de interesses, recomendamos:
que o Registro deveria continuar aproximadamente na sua forma
atual, e deveria ser publicado anualmente. Entretanto, o detalhamento das
informaes exigidas deve ser aperfeioado para apresentar uma descrio
mais clara da natureza e da abrangncia dos interesses declarados;
que a atualizao do Registro deve ser imediata. Dever ser ampliada a disponibilidade da presente verso atualizada atravs de meio eletrnico;
que a partir do incio da sesso de 1995/1996 (previsto para novembro) dever ser exigido que os membros do Parlamento entreguem ao
Registro a ntegra de quaisquer contratos relativos prestao de servios na
sua condio de membros do Parlamento, e tais contratos devero estar disponveis para exame por parte do pblico;
que a partir da mesma data, dever ser exigido que os membros do
Parlamento declarem ao Registro a sua remunerao anual, ou uma estimativa
de sua remunerao anual, relativa a tais acordos. Ser aceitvel que isso seja
feito em faixas: por exemplo, 1.000; 1.000 - 5.000; 5.000 - 10.000;
e, aps isso, em incrementos de 5.000. Tambm dever ser feita uma estimativa do valor monetrio dos benefcios na forma de bens e servios, inclusive servios de apoio;
que os membros do Parlamento devero ser lembrados mais freqentemente de suas obrigaes de registrar e declarar seus interesses, e de
que a apresentao das informaes ao Registro no elimina a necessidade
de declarao, e dever ser fornecida melhor orientao, especialmente aos
recm-chegados Cmara. ( 2.70)B
7.
Os membros do Parlamento devero ser orientados, no seu prprio
interesse, a que todos os acordos de trabalho que no precisem ser registrados
devero conter clusulas, ou serem subsidiados por troca de correspondncia
16

que torne claro que os mesmos no tratam de atividades parlamentares de qualquer tipo. ( 2.71 )B
8.
As normas e orientaes sobre a preveno de conflitos de interesse
devem ser ampliadas, conforme nossas sugestes, para cobrir toda a gama de
trabalhos relativos ao Parlamento, com especial ateno s Comisses Permanentes. ( 2.85)B
9.
A Cmara dever elaborar um Cdigo de Conduta estabelecendo os
princpios gerais que devem nortear a conduta dos membros do Parlamento,
que dever ser reiterado a cada nova legislatura. ( 2.89)B
10.
O governo deveria tomar medidas agora para tornar mais clara a lei
relativa prtica ativa ou passiva de suborno por parte de membro do Parlamento. ( 2.104)C
11.
Quanto aos procedimentos formais, recomendamos:
a Cmara deve nomear uma pessoa independente, que dever ter
um certo grau de estabilidade e no ser servidor de carreira da Cmara dos
Comuns, como Comissrio Parlamentar de Padres;
o Comissrio dever ter a mesma liberdade para divulgar sindicncias e concluses da qual gozam o Controlador e Auditor Geral e a Comisso
Parlamentar de Administrao;
o Comissrio deve ter autonomia para decidir se uma queixa merece ou no uma investigao, ou para iniciar uma investigao;
o Comissrio dever ter competncia para convocar pessoas, obter documentos e registros, e, portanto, necessitar do apoio, com respeito
aos poderes necessrios, da autoridade de uma Comisso Especial;
que consideramos que uma subcomisso da Comisso de Privilgios, composta de at sete membros do Parlamento de grande prestgio, seria
o melhor rgo para levar adiante os casos individuais recomendados pelo
Comissrio; recomendamos que tal subcomisso seja criada;
levando em conta que haveria um caso prima facie para ser investigado, recomendamos que as audincias da subcomisso proposta sejam
normalmente pblicas. Tambm recomendamos que a subcomisso seja capaz de solicitar o concurso de consultores especialistas e que o Parlamentar, que assim o desejar, possa ser acompanhado perante a subcomisso por
consultores;
a subcomisso dever ter o poder discricionrio de autorizar que
um consultor represente o membro do Parlamento nas audincias;
como a subcomisso est subordinada Comisso de Privilgios,
isso teria o efeito prtico de conceder ao membro do Parlamento o direito
de apelar perante a Comisso. Somente os casos mais srios precisaro ser
deliberados pelo Plenrio da Cmara. ( 2.104)B

17

O Poder Executivo: ministros e


servidores pblicos
12.
O primeiro pargrafo das Questes de Procedimento Formal para
Ministros (QPM) deve ser emendado para ter a seguinte redao: Ficar a
critrio de cada ministro individualmente o julgamento de como melhor agir
para manter os altos padres. Caber ao Primeiro-Ministro determinar se os
Ministros agiram dessa forma ou no em qualquer circunstncia especfica.
( 3.13)A
13.
O Primeiro-Ministro dever desencadear a produo de um documento, retirando do QPM as normas e os princpios ticos nele contidos,
para formar um cdigo de conduta independente ou uma seo separada dentro de um novo QPM. Se tais diretrizes permanecerem dentro do QPM, recomendamos que o QPM passe a ser chamado de Conduta e Procedimentos
Formais para Ministros para indicar a sua abrangncia. ( 3.15)A/B
14.
Cuidados devem ser tomados para garantir que sejam utilizados os
meios mais adequados na investigao de casos de suposta conduta imprpria
relativos a ministros. Salvo em circunstncias excepcionais, deve ser aplicada a esses casos a regra geral de que os pareceres de servidores pblicos endereados a ministros no devem ser divulgados. ( 3.22)A
15.
Dever aplicar-se aos ministros um sistema semelhante s normas
vigentes no Servio Pblico sobre o exerccio de cargos no setor privado.
Esse sistema dever ser de natureza consultiva, e dever ser administrado pela Comisso Consultiva sobre Exerccio de Cargos no Setor Privado por parte de Pessoas Oriundas do Servio Pblico; ( 3.31)A
16.
Paralelamente aos procedimentos do servio pblico para secretrios permanentes,3 deve ser aplicado um perodo automtico de carncia para
ex-ministros de Gabinete,4 mas no para outros Ministros ou Whips.5 Em casos onde for recomendado um perodo adicional de carncia, o perodo mximo de carncia deve ser fixado em dois anos, contados a partir da data de
desligamento do cargo. ( 3.33)A
17.
A comisso consultiva deve ser capaz de orientar o requerente, seja
um servidor pblico ou ex-ministro, no sentido de que ela considere que o
requerimento no tem fundamento e torne pblico esse parecer, caso no seja observado. ( 3.34)A
18.
Ex-ministros, tendo recebido parecer da comisso consultiva, devem
ter o direito de apelar ao ento Primeiro-Ministro, que ter poderes para reduzir qualquer perodo de carncia ou relaxar quaisquer condies se a apelao for adequadamente embasada. ( 3.36)A
19.
O sistema dever ser o mais aberto possvel, protegendo, ao mesmo
tempo, a privacidade dos ministros. ( 3.38)A
18

20.
O governo dever acompanhar a carga de trabalho da comisso consultiva sob as novas normas e tomar providncias de contingncia para o aumento dos seus quadros para tratar das conseqncias de qualquer mudana
na administrao. ( 3.39)B
21.
Os ministrios, alm de manterem um registro dos presentes recebidos, devero manter registros de hospitalidade aceitos por ministros em misso oficial e devem dar acesso a tais registros quando solicitados. ( 3.41)A
22.
As novas providncias para a remunerao dos altos escales do servio pblico de acordo com o desempenho devem ser estruturadas de forma a
no prejudicar a imparcialidade poltica. ( 3.48)A
23.
A verso preliminar do cdigo do servio pblico dever ser revisada
para cobrir situaes nas quais o servidor pblico, embora no esteja pessoalmente envolvido, tenha conhecimento de delito ou de m administrao que
esteja ocorrendo. ( 3.51)A
24.
O funcionamento do sistema de recursos nos termos do Cdigo deve
ser divulgado da forma mais aberta possvel, e os comissrios devem relatar
ao Parlamento os casos de recursos bem-sucedidos. ( 3.52)B
25.
Os ministrios e as agncias devem indicar um ou mais servidores
graduados, para a tarefa de investigar acusaes feitas de maneira confidencial por funcionrios. (3.53)A
26.
O novo cdigo do servio pblico deve entrar em vigor imediatamente, com efeitos imediatos, sem esperar ser transformado em lei. ( 3.55)A
27.
O Cabinet Office6 dever continuar a pesquisar e disseminar prticas
timas sobre a manuteno de padres de conduta para garantir que os princpios bsicos de conduta estejam sendo adequadamente observados. ( 3.59)A
28.
Devero ser realizados levantamentos de rotina nos ministrios e nos
rgos a respeito do conhecimento e compreenso por parte dos servidores
dos padres ticos que lhes dizem respeito; se tais levantamentos indicarem
reas com problemas, a orientao dever ser adequadamente reforada e
disseminada, especialmente na forma de treinamento adicional. (3.61)A
29.
Quando um servidor pblico assumir um cargo no setor privado, a
Comisso Consultiva sobre o exerccio de Cargos no Setor Privado por parte
de Pessoas Oriundas do Servio Pblico dever expor suas razes para sua
deciso naquele caso especfico. ( 3.66)A
30.
O funcionamento, a observncia e os objetivos das normas do servio pblico para o exerccio de cargos no setor privado por parte de pessoas
oriundas do servio pblico devem ser revistos. ( 3.68)B
31.
Os assessores especiais devem estar sujeitos s normas do servio
pblico para o exerccio de cargos no setor privado por parte de pessoas
oriundas do servio pblico. ( 3.70)A
32.
Cada ministrio ou rgo dever manter um registro central ou local de convites e ofertas aceitas de hospitalidade. Devero haver normas
19

claras especificando as circunstncias em que um servidor dever solicitar


aconselhamento superior sobre a adequao de aceitar tais convites e ofertas. ( 3.72)A

Quangos
(rgos pblicos executivos no vinculados a
ministrios e rgos do Servio Nacional de Sade)
Nomeaes
33.
A responsabilidade final pelas nomeaes dever permanecer com os
ministros. ( 4.29)A
34.
Todas as nomeaes no servio pblico devem ter como critrio o
princpio maior da nomeao por mrito. ( 4.35)A
35.
A seleo por mrito dever levar em conta a necessidade de se
nomear conselhos que incluam um equilbrio de capacidades e de experincias. Devem ser explcitos os critrios de nomeao dos membros,
bem como a maneira como se espera que eles se desincumbam de suas
atribuies. Deve ser claramente especificada a gama de capacidades e a
experincia desejada. ( 4.46)A
36.
Todas as nomeaes para cargos executivos dos NDPBs ou rgos do
Servio Nacional de Sade devero ser feitas aps parecer da junta ou comisso que inclua um elemento independente. ( 4.48)C
37.
Cada junta ou comisso dever ter pelo menos um membro independente, e os membros independentes devero normalmente perfazer pelo menos um tero dos membros. ( 4.49)C
38.
Um novo Comissrio de Nomeaes Pblicas independente dever ser
nomeado, podendo ser um dos Comissrios do Servio Pblico. ( 4.53)B
39.
O Comissrio de Nomeaes Pblicas dever acompanhar, regulamentar e aprovar os procedimentos de nomeao dos ministrios. ( 4.55)C
40.
O Comissrio de Nomeaes Pblicas dever publicar um relatrio
anual sobre a operao do sistema de nomeaes pblicas. ( 4.56)C
41.
A Unidade de Nomeaes Pblicas deve ser retirada do Cabinet Office
e colocada sob o controle do Comissrio de Nomeaes Pblicas. ( 4.57)B
42.
Todos os ministros de Estado devero apresentar relatrios anuais
sobre as nomeaes pblicas feitas por seus ministrios. ( 4.62)B

20

43.
Os candidatos a nomeao devero ser obrigados a declarar qualquer
atividade poltica importante (inclusive cargos, declaraes pblicas e candidatura a cargos eletivos) exercida nos ltimos cinco anos. ( 4.68)B
44.
O Comissrio de Nomeaes Pblicas dever elaborar um cdigo de
prticas para os procedimentos de nomeaes pblicas. As razes para desvios do cdigo com base na proporcionalidade devem ser documentadas e
passveis de anlise. ( 4.72)C
Conduta
45.
O governo dever realizar uma reviso, com o objetivo de produzir
um arcabouo legal mais consistente sobre conduta correta e cobrana de
responsabilidade nas entidades pblicas, incluindo os NDPBs executivos, os
rgos do Servio Nacional de Sade e os governos locais. Isto dever envolver todos os ministrios importantes e ser coordenado pelo Cabinet Office e
pelo Tesouro. ( 4.81)C
46.
A adoo de um cdigo de conduta para membros do conselho deve
ser obrigatria para cada NDPB executivo e rgo do Servio Nacional de
Sade. ( 4.91)B
47.
O conselho de cada NDPB executivo e cada rgo do Servio Nacional de Sade dever ser obrigado a adotar um cdigo de conduta para seus
funcionrios. ( 4.91)B
48.
Os membros do conselho e os servidores de todos os NDPBs executivos e dos rgos do Servio Nacional de Sade devem ser obrigados, por ocasio
da nomeao, a assumir o compromisso de defender e observar o cdigo em
questo, e tal compromisso dever ser condio para a nomeao. ( 4.95)B
49.
Os ministrios patrocinadores devero desenvolver procedimentos
disciplinares claros para os membros dos NDPBs executivos e dos rgos do
Servio Nacional de Sade, com sanes adequadas para a falta de observncia dos cdigos de conduta. ( 4.96)C
50.
As atribuies dos contadores dos NDPBs executivos e do Servio
Nacional de Sade devem ser redefinidas para enfatizar a sua responsabilidade formal por todos os aspectos relativos correo de conduta. (4.102)B
51.
A Comisso de Auditoria deve ser autorizada a publicar, a seu critrio, relatrios de interesse pblico sobre os rgos do Servio Nacional de
Sade. ( 4.105)B
52.
O Tesouro dever revisar as providncias para a auditoria externa das
entidades pblicas, com o objetivo de aplicar a todos o procedimento timo.
( 4.109)C
53.
Cada NDPB executivo e rgo do Servio Nacional de Sade dever,
caso ainda no tenha feito, indicar um servidor ou membro do Conselho com
21

a atribuio de investigar preocupaes apresentadas de maneira confidencial


por parte de servidores, mencionadas confidencialmente, sobre correo de
conduta. Os servidores podero apresentar queixas sem ter de passar pela
estrutura administrativa normal, e devem ter garantido o anonimato. Se continuarem insatisfeitos, os servidores tambm devero ter um caminho claro
para levantar preocupaes sobre questes de correo com o ministrio
patrocinador. ( 4.116)B
54.
Os NDPBs executivos, apoiados pelos seus ministrios patrocinadores, devero:
desenvolver os seus prprios cdigos de transparncia, baseados
no cdigo do governo e desenvolver procedimentos adequados com respeito
s recomendaes deste relatrio;
garantir que o pblico tenha conhecimento das disposies de
seus cdigos;
Os ministrios patrocinadores devero:
incentivar as entidades executivas a seguir, os melhores procedimentos e aumentar a consistncia entre entidades similares, trabalhando no
sentido de uniformizar os padres de todos eles no nvel mais elevado;
O Cabinet Office dever:
produzir e revisar periodicamente diretrizes sobre boas prticas
de transparncia para os NDPBs executivos e os rgos do Servio Nacional
de Sade. ( 4.123)B
55.
Os novos membros dos conselhos devero, por ocasio da nomeao,
assumir o compromisso de realizar um treinamento inicial que inclua conscientizao sobre os valores do setor pblico, e padres de probidade e de
responsabilidade. ( 4.125)B

22

Os Sete Princpios da Vida Pblica


Interesse Pblico
Os ocupantes de cargos pblicos devero tomar decises baseadas
unicamente no interesse pblico. No devero decidir com o objetivo de obter
benefcios financeiros ou materiais para si, sua famlia ou seus amigos.
Integridade
Os ocupantes de cargos pblicos no devero colocar-se em situao
de obrigao financeira ou de outra ordem para com indivduos ou organizaes
externas que possa influenci-los no cumprimento de
seus deveres oficiais.
Objetividade
No desempenho das atividades pblicas, inclusive nomeaes, concesso de contratos ou recomendao de pessoas para recompensas e benefcios,
os ocupantes de cargos pblicos devero decidir apenas com base no mrito.
Accountability
Os ocupantes de cargos pblicos so responsveis perante o pblico
por suas decises e aes, e devem submeter-se a qualquer fiscalizao apropriada ao seu cargo.
Transparncia
Os ocupantes de cargos pblicos devem conferir a suas decises e aes
a maior transparncia possvel. Eles devem justificar suas decises e restringir o
acesso informao somente se o interesse maior do pblico assim o exigir.
Honestidade
Os ocupantes de cargos pblicos tem o dever de declarar quaisquer
interesses particulares que tenham relao com seus deveres pblicos e de tomar medidas para resolver quaisquer conflitos que possam surgir de forma a
proteger o interesse pblico.
Liderana
Os ocupantes de cargos pblicos devem promover e apoiar estes princpios atravs da liderana e do exemplo.
..........................................................................................................
Esses princpios aplicam-se a todos os aspectos da vida pblica.
A Comisso relacionou-os para o uso de todos que de alguma forma
prestem servio ao pblico.

23

Captulo 1

Introduo

1.
Em outubro de 1994, o Primeiro-Ministro pediu a esta Comisso
que examinasse a crescente preocupao por parte do pblico a respeito dos
padres na vida pblica. A prova de tal preocupao foi refletida nas quase
2.000 cartas que recebemos de todos os tipos de pessoas das mais variadas
atividades. Tal preocupao foi tambm expressa por muitos dos 100 entrevistados que depuseram para ns em audincias pblicas durante um perodo
de seis semanas. Indicaes adicionais de uma preocupao generalizada por
parte do pblico sobre a confiabilidade dos polticos foram obtidas de recentes pesquisas de opinio, cujos detalhes so apresentados no Apndice 1 deste relatrio.
2.
Tambm ficou igualmente claro, a partir de um volume considervel
de informaes, que boa parte da ansiedade do pblico sobre padres de conduta na vida pblica baseia-se em percepes e crenas que no so subsidiadas por fatos. Tomando as evidncias como um todo, acreditamos que a vasta
maioria dos homens e mulheres na vida pblica no Reino Unido so honestos
e trabalhadores, e observam altos padres ticos.
3.
Existe, e sempre existir, uma minoria que no assim. A corrupo
deliberada , sabidamente, difcil de mensurar. Como escreveram nossos
antecessores na Comisso Salmon, no existe uma forma objetiva de avaliar
o volume real de corrupo que existe atualmente no setor pblico ou verificar se tal volume sofreu modificao nas ltimas dcadas.7
4.
igualmente difcil dizer se houve algum declnio nos padres globais da vida pblica. visvel que nos ltimos anos a preocupao por parte
do pblico com a conduta de pessoas na vida pblica tem aumentado, mas
parte da explicao pode ser que agora so maiores as expectativas do pblico em relao ao comportamento daqueles que atuam na esfera pblica.8 Certamente aumentou o interesse por parte da imprensa sobre a conduta inapropriada na vida pblica, especialmente conduta sexual inapropriada. Os polticos de geraes anteriores, bem como suas famlias, estavam de maneira geral livres da invaso de privacidade por parte da imprensa, o que agora prtica comum. Nos ltimos anos houve pocas em que, a cada perodo de algumas semanas, casos de conduta inadequada real ou suposta eram veiculados
24

pelos jornais. No h precedente neste sculo de tantas acusaes de comportamento errado, sobre tantos assuntos, ou em um espao to curto de
tempo. Portanto, no causa surpresa que as pesquisas de opinio indiquem
que as pessoas acreditam que atualmente h um maior volume de conduta inapropriada do que no passado.
5.
Seria reconfortante imaginar que a crena por parte do pblico de
que os padres caram deve-se unicamente ao crescimento da atividade da
imprensa e de sua intromisso nas vidas particulares de personalidades pblicas. Ns, entretanto, no acreditamos que esta seja uma resposta completa.
Os jornais podem encorajar ou divulgar assuntos ilcitos, mas, de maneira
geral, eles imprimem aquilo que acreditam corresponder aos fatos, e podem
ser argidos em juzo se o que publicaram for difamatrio ou falso. Uma imprensa livre, usando tcnicas justas de jornalismo investigativo, um patrimnio indispensvel de nossa democracia. Preferiramos que a imprensa reconhecesse que a grande maioria dos servidores pblicos trabalham duro e
tm altos padres ticos e que o valor dos nossos mecanismos democrticos
fosse melhor reconhecido, bem como os perigos de debilit-los. Tambm,
que uma menor ateno fosse dada ao comportamento sexual das pessoas.
Mas no culpamos a imprensa de nenhuma forma pela divulgao de casos
verdadeiros de conduta imprpria. A imprensa tem o dever de inquirir
acoplado com o dever de faz-lo com responsabilidade e dessa forma ela
pode contribuir para a preservao dos padres na vida pblica.
...Estamos em uma poca que eu penso no seja to ruim como o perodo
eduardiano e o perodo georgiano inicial, mas, apesar disso, uma poca que
causa bastante desconforto. Lord Blake (entrevistado)
Os princpios de honestidade, sinceridade e integridade foram degradados
nos mais altos nveis da sociedade, por pessoas que nas suas vidas pessoais e
privadas deveriam ser um exemplo para as pessoas comuns. Mavis Evans
(correspondente)
O padro de comportamento pblico dos polticos deste pas comparvel
ao de outros pases semelhantes ao nosso. Ivor Crewe (entrevistado)
A maioria das pessoas que se tornam membros da Cmara dos Comuns
esto to entusiasmadas com a idia de servio pblico como h 50 anos. Lord
Callaghan (entrevistado)
Na condio de pai de dois adolescentes e professor de jovens de 11 a 16
anos de idade, estou profundamente desapontado que figuras pblicas paream
escapar de punio por prtica de aes e atitudes que do mau exemplo nossa juventude. David Powell (correspondente)

6.
Freqentemente no nosso trabalho ouvimos a expresso rea cinzenta usada como uma racionalizao para o comportamento moralmente
duvidoso. A apario constante dessa frase, e a implicao de que alguns
no tm mais certeza da diferena entre o certo e o errado na vida pblica,
25

preocupa-nos. Quando as pessoas na vida pblica tm dvidas sobre se uma


determinada ao est de acordo com os padres que se espera delas, a
nica conduta adequada no pratic-la.
7.
A eroso da confiana por parte do pblico nos ocupantes de cargos
pblicos uma questo sria. Um de nossos objetivos neste relatrio restaurar essa confiana do pblico. O outro objetivo procurar restaurar alguma clareza e orientao nas situaes que foram contaminadas com incerteza
moral. medida em que se desenvolveu uma cultura de incerteza moral, uma
cultura de vulgaridade, ns buscamos acabar com ela. Um nvel de austeridade, de respeito pela tradies de comportamento decente na vida pblica
britnica no apenas desejvel, mas essencial.
8.
Recomendamos procedimentos e instituies que iro desencorajar
e detectar a conduta imprpria. Desejamos restaurar o respeito pelos valores
ticos inerentes idia de servio pblico. Os procedimentos formais tm o
seu papel, mas no fundo o que conta a conscincia das pessoas.
9.
Isso importante por dois motivos. Em primeiro lugar, ns, no
Reino Unido, sempre nos orgulhamos, com razo, dos padres de conduta
da grande maioria dos nossos servidores pblicos; esse orgulho precisa ser
restaurado. Em segundo lugar, as experincias de outras partes alertam que,
se os padres mais rigorosos no forem mantidos, e onde necessrio, restaurados, a corrupo e as prticas irregulares podem tornar-se parte do
modo de vida. A ameaa, no momento, no grande, e devem ser tomadas
providncias antes que venha a ser.
10.
As mudanas no setor pblico tm aumentado a necessidade de que
medidas sejam tomadas. A descentralizao e a terceirizao tm alterado
o formato das organizaes prestadoras de servios pblicos. H mais
intercmbio entre os diversos setores. H mais contratos de curto prazo.
H ceticismo com respeito a instituies tradicionais. Dado esse pano de
fundo, no possvel supor que todos no servio pblico assimilaro uma
cultura de servio pblico, salvo se lhes for dito o que se espera deles, e
se a mensagem for sistematicamente reforada. Os princpios inerentes
tica do servio pblico precisam ser novamente estabelecidos. Tal foi
feito na pgina 25.
11.
Para analisar que lies podem vir a ser aprendidas de experincias
em outros pases, obtivemos informaes (tanto por escrito, como atravs de
conversas com visitantes que entendem do assunto) sobre procedimentos
existentes ou em estudo em vrios outros pases da Unio Europia, do
Commonwealth e nos Estados Unidos. Encontramos analogias mais prximas
onde o modelo constitucional era baseado no modelo de Westminster. Embora tenhamos observado, nos ltimos anos, uma tendncia de reforar normas de conduta com direito legislado, tambm observamos uma corrente de
opinio no Canad e em outros lugares de que h vantagens em ter cdigos de
26

conduta mais flexveis, no-legislados. Conclumos que para as circunstncias do Reino Unido era adequado moldarmos nossas recomendaes semelhana de nossos mecanismos basicamente consuetudinrios.
12.
A nossa incumbncia cobre toda a vida pblica. Para tornar nossa tarefa mais administrvel, decidimos concentrar-nos neste primeiro relatrio
em trs das reas que pareciam ser as causas mais imediatas de preocupao
por parte do pblico: a Cmara dos Comuns, o governo central (ministros e
servidores pblicos) e os quangos executivos, incluindo os rgos do Servio Nacional de Sade. Eles representam uma larga faixa da vida pblica, e so
tratados nos trs prximos captulos de nosso relatrio. Acreditamos que os
sete princpios apresentados na pg. 25 se aplicam a todos eles, e s partes da
atividade pblica das quais trataremos posteriormente.

Temas usuais
13.
Tambm examinamos os mecanismos que necessitam ser providenciados para garantir que nossos princpios sejam compreendidos.
Cdigos de conduta
14.
Acreditamos que os princpios enunciados acima devem formar a
base dos cdigos de conduta em todo o setor pblico. Recentemente, os
ministros aceitaram um novo cdigo para o servio pblico. A maioria dos
quangos mencionados nesse relatrio, j possui cdigos prprios. Mais
adiante nesse relatrio tecemos comentrios sobre os mesmos, e tambm
recomendamos cdigos para ministros e membros do Parlamento.
15.
Esses cdigos devem ser redigidos dentro de cada organizao em
questo, de forma a serem apropriados s caractersticas da mesma e para
que possam ser incorporados sua cultura. Mas todos eles devem basear-se
nos princpios apresentados acima. Alm dos princpios e dos cdigos, dois
outros elementos em comum sero encontrados ao longo deste relatrio.
Fiscalizao independente
16.
Em primeiro lugar, sempre que houver espao para comportamentos abaixo de nveis ideais, os sistemas internos devem ser subsidiados
por acompanhamento e fiscalizao independente. Parte disso ser executada de forma rotineira por auditores, mas em certas circunstncias, uma
entidade independente para supervisionar o arcabouo dentro do qual as
27

aes so tomadas e para acompanhar o atendimento aos padres pode ser


uma importante salvaguarda adicional para a manuteno da confiana por
parte do pblico.
Orientao e educao
17.
Em segundo lugar, em razo da velocidade das mudanas, importante que seja feito mais do que considerado adequado no passado para inculcar altos padres ticos atravs de orientao, educao e treinamento, especialmente treinamento para os novatos. Nesse contexto, orientao significa
a promoo e o reforo planejados em todas as entidades pblicas dos padres ticos; isso exige que aqueles em posies superiores dem o exemplo, e exige que as organizaes acompanhem o nvel de conscientizao
quanto queles padres e que tomem aes corretivas quando necessrio.

Concluso
18.
Herdamos um legado de enorme valor daqueles que estabeleceram
as bases de um servio pblico no sculo passado e neste, servio pblico no
qual as pessoas podiam confiar e do qual podiam sentir-se orgulhosos. Como
nos disse Robert Sheldon, MP, Presidente da Comisso de Contas Pblicas:
Temos muita sorte h algo como 148 pases nas Naes Unidas. O nmero deles que tm padres prximos aos nossos so poucos. Somos uma rara
exceo e cabe a ns garantir a manuteno desses padres. Uma vez que tais
padres so perdidos, temo que seja extraordinariamente difcil recuper-los.

19.
As recomendaes, que fazemos neste relatrio, tm o objetivo de
assegurar que a vida pblica na Gr-Bretanha mantenha os mais altos padres.

28

Captulo 2

Membros do Parlamento

Principais concluses
Os membros do Parlamento devem permanecer livres para terem interesses externos remunerados, no relacionados com sua atividade parlamentar. O trabalho remunerado como consultores parlamentares de assuntos
gerais, trabalhando para vrios clientes, deve ser proibido. A Cmara dos
Comuns deveria rever a lei do Parlamento com respeito a outras consultorias
parlamentares. No prazo de um ano, retomaremos a anlise da situao.
Os acordos e remunerao com respeito a consultorias e patrocnios
permitidos aos membros do Parlamento devem ser integralmente declarados.
Outras informaes no Registro de Interesses dos membros do Parlamento
devem identificar claramente a natureza do interesse.
A Resoluo de 1947 da Cmara sobre interesses externos remunerados deve ser reafirmada. Deve ser providenciada orientao mais clara e mais
detalhada sobre a declarao de interesse e sobre aes, para evitar o conflito
de interesse.
Deve ser elaborado um Cdigo de Conduta para Membros do Parlamento.
A Cmara deve nomear uma pessoa independente como Comissrio
Parlamentar de Padres, que se encarregaria do Registro de Interesses, aconselharia sobre o Cdigo de Conduta, forneceria orientao e conselho sobre
assuntos relativos conduta e interesses, e investigaria e relataria queixas a
respeito da conduta de membros do Parlamento.
Quando, em uma questo relativa a conduta, o Comissrio entender
que h um caso sobre o qual o membro do Parlamento deve responder, isto deve ser ouvido por uma subcomisso da Comisso de Privilgios, atravs de um
procedimento que combine, de forma mais eficaz, as normas da justia natural
com os procedimentos estabelecidos da Cmara.

29

A percepo do pblico
1.
A Cmara dos Comuns o corao de nossa democracia. Os padres
de conduta de seus membros so de importncia fundamental para o bemestar poltico da nao. Esses padres sempre foram auto-impostos e autoregulados, porque o Parlamento a nossa instituio mxima.
2.
vital para a qualidade de nosso governo, para a fiscalizao eficaz
do governo e para o processo democrtico, que os membros do Parlamento
mantenham os mais altos padres de correo no desempenho de suas obrigaes com relao ao pblico que os elegeu. tambm fundamental para a
confiana do pblico que eles sejam vistos como assim procedendo.
3.
Nos ltimos anos, houve um vertiginoso declnio da confiana nos
polticos por parte do pblico. Nosso primeiro entrevistado, o professor Ivor
Crewe, nos disse que:
Sempre que as pesquisas pediram s pessoas para comparar vrias profisses
com respeito a honestidade ou confiabilidade ou exemplo moral, os membros do
Parlamento estavam, na ltima ou prximos da ltima posio, competindo com
corretores de imveis e jornalistas para no ficar na lanterna.

4.
Ele mencionou uma recente pesquisa do Gallup, segundo a qual 64%
do pblico concordaram que a maioria dos membros do Parlamento ganha
muito dinheiro usando o seu cargo pblico de maneira imprpria, um percentual que h nove anos era de 46%. A mesma pesquisa concluiu que 77%
das pessoas acreditavam que os membros do Parlamento se preocupam mais
com interesses especiais do que com pessoas como eles, enquanto apenas
28% concordaram que a maioria dos membros do Parlamento tem um cdigo moral pessoal de alto nvel.
5.
Esses nmeros devem ser tratados com cautela. Sobre a sugesto de
que a maioria dos membros do Parlamento ganha muito dinheiro usando seu
cargo pblico de forma imprpria, o professor Crewe nos disse Eu mesmo
no acredito nem um pouco nisso. Crewe tambm nos disse que os eleitores normalmente teriam um ponto de vista diferente com respeito ao seu
prprio membro do Parlamento. Iain Ducan-Smith, MP, entre outros, concordou. Ele disse:
Como polticos, o pblico geralmente tem uma opinio bastante ruim a nosso
respeito, [mas] freqentemente verifica-se que o respeito com relao a um
membro do Parlamento especfico alto na percepo dos eleitores daquele
distrito em particular.

6.
Tambm no h provas do aumento da corrupo. Quando perguntamos se a Polcia Metropolitana acreditava que no se configurava a corrupo no sentido legal quanto aos problemas relativos a membros do Parla30

mento que aceitam pagamento por servios de lobby, qualquer que fossem
tais problemas, o Comissrio Assistente David Veness respondeu No momento isso verdade.
7.
Tanto John Witherow, Editor do The Sunday Times, como Peter
Preston, Editor-Chefe do The Guardian, nos disseram que no concordam
com a opinio de que a maioria dos membros do Parlamento est nisso por
dinheiro, mas que, apesar disso, o cinismo pblico criava um problema real.
Como era de se esperar, eles opinaram que isso era culpa do prprio Parlamento, e no da imprensa. Vem ao caso um comentrio de Lord Callaghan.
Perguntado se a Cmara dos Comuns tinha voltado as costas para a abordagem rgida dos anos anteriores, ele disse:
Creio que mais do que tomar uma deciso deliberada sobre o assunto, ns
resvalamos para uma flexibilizao destes tipos de procedimentos, e nossos prprios padres, acredito eu, caram em desuso, de certa forma.

8.
Os prprios membros do Parlamento esto conscientes desta perda de
confiana, que em certa medida reflete tendncias similares que afetam instituies democrticas em outros pases. Emma Nicholson, MP, disse-nos:
Penso que a tristeza que os membros do Parlamento sentem que esses
grandes esforos que eles fazem para ajudar outras pessoas no so mais reconhecidos e respeitados como tais.

Enquanto Dale Campbell-Savours, MP, colocou a questo de forma


sucinta:
Ao final das contas, o que quer o pblico? O pblico quer que lhe assegurem que os padres de correo estejam sendo mantidos isto tudo.

Interesses financeiros dos membros do Parlamento


9.
As razes para a diminuio da confiana do pblico na probidade
financeira dos membros do Parlamento no so difceis de identificar. O pblico l na imprensa extensas reportagens sobre casos em que membros do
Parlamento aceitaram dinheiro para fazer Perguntas Parlamentares, so denunciados por se hospedarem em hotis caros s expensas de outrem, sem
declarar seu interesse, e so contratados por firmas de lobby de clientela
mltipla, atitude que se tornou conhecida como Membros do Parlamento de
aluguel. A confiana do pblico nos padres gerais de conduta dos membros
do Parlamento foi ainda mais corroda por um fluxo regular de revelaes
sexuais envolvendo polticos.

31

10.
difcil precisar exatamente se tem havido um declnio real da probidade financeira dos membros do Parlamento. Seria surpreendente em um
corpo com cerca de 650 homens e mulheres se todos tivessem padres que
fossem uniformemente impecveis. No passado, houve escndalos financeiros. Lord Blake, historiador poltico, comparou a era atual com a era
eduardiana, quando predominava uma mentalidade fique rico rapidamente,
e sugeriu que se os problemas eram piores naquele tempo, a situao atual
provocou bastante desconforto.
11.
Sem dvida, esse desconforto tem muito a ver com o crescimento da
atividade do lobby profissional no Parlamento e com o prprio aumento
substancial do nmero de membros do Parlamento empregados como consultores e assessores de empresas, associaes comerciais e assemelhados.
Pessoas com longa experincia no Parlamento mencionaram o crescimento
da atividade do lobby e os problemas que ela apresenta. Por exemplo, Chris
Moncrieff, veterano jornalista especializado em lobby, disse-nos:
Nos ltimos quatro ou cinco anos, tem havido um aumento macio do influxo da atividade comercial lobista na Cmara dos Comuns, e creio que os membros do Parlamento esto muito mais vulnerveis agora s presses externas e
comerciais do que jamais estiveram.

12.
Alguns entrevistados apontaram uma outra razo possvel para o aumento da presso comercial sobre os membros do Parlamento. o declnio
relativo da remunerao dos membros do Parlamento e dos ministros ao longo dos ltimos anos, e o aumento da carga de trabalho, que torna mais provvel que os membros do Parlamento aceitem ajuda externa. Diz Alex Carlile,
membro do Parlamento:
... uma grande honra e um grande privilgio ser membro do Parlamento,
mas isso no alimenta, educa ou veste a esposa ou o marido ou os filhos de algum.

Sir Terence Higgins, membro do Parlamento, falou da carga de trabalho, e tambm nos disse que, em termos reais, as rendas mdias na Gr-Bretanha eram agora 80% mais elevadas que quando ele ingressou na Cmara em
1964, enquanto a remunerao dos membros do Parlamento era a mesma e a
dos ministros tinha declinado em cerca de 50 a 60%. Peter Thurnham, MP,
fazendo observao semelhante, escreveu sobre at que ponto ele subsidiava
pessoalmente seu escritrio na base eleitoral:
Descobri que a poltica muito mais exigente do que eu supunha, com um
compromisso de mais de 100 horas de trabalho por semana necessrias para
defender uma cadeira altamente marginal em trs eleies gerais. ... Desde o
incio decidi formar um escritrio na base eleitoral que fosse bem assessorado e
bem equipado. ... Ao longo dos anos, esse escritrio tem me custado uma soma
bastante substancial acima das verbas oficiais.

32

13.
Qualquer que seja a razo, tem havido um aumento significativo do
nmero de membros do Parlamento que se dedicam a consultorias ou a outras formas de acordo que poderiam razoavelmente vir a influenciar sua conduta parlamentar. Uma anlise do Registro dos Interesses dos Membros do
Parlamento, de 1995, sugere que 26 Membros do Parlamento tm acordos de
consultoria com firmas de relaes pblicas ou de lobby, e outros 142 fornecem consultoria a outros tipos de empresa ou a associaes comerciais.
Esses 168 membros do Parlamento contam entre si 356 consultorias. Se os
ministros e o Presidente forem excludos, h 566 membros do Parlamento.
Portanto, quase 30% dos membros do Parlamento qualificados detm acordos de consultoria desses tipos.
14.
Uma relao semelhante, embora de forma alguma idntica, que evidentemente existe h muitos anos, a de acordos de patrocnio entre Membros do Parlamento e sindicatos. As origens do patrocnio por parte dos sindicatos so muito mais antigas na histria do Parlamento do que as origens
da moderna consultoria. No passado, quando os membros do Parlamento no
eram remunerados, a eleio para a Cmara sem tal patrocnio teria sido financeiramente impossvel para muitos deles. A importncia do vnculo financeiro para o membro do Parlamento em questo pode ser inferior ao que era.
O apoio financeiro geralmente limitado ao pagamento de um percentual das
despesas com o escritrio da base eleitoral e com a eleio. No h qualquer
remunerao pessoal para o membro do Parlamento. Contudo, natural que
isto d margem a sentimentos de obrigao que tm o potencial de influenciar a conduta do membro do Parlamento na Cmara. Segundo o Registro de
1995, um total de 184 membros do Parlamento (mais de 30% dos membros
do Parlamento, excluindo os Ministros) mantm acordos de patrocnio com
sindicatos. Alm disso, 27 membros do Parlamento prestam consultoria remunerada a sindicatos. Outros 10% recebem outros tipos de ajuda financeira
dos sindicatos.
15.
Se a falta de detalhes no Registro torna difcil a anlise precisa, podese ver, de outras maneiras, que 389 dos 566 Membros do Parlamento qualificados quase 70% tm relaes financeiras com rgos externos diretamente relacionados com o fato de eles serem membros da Cmara. Portanto,
no surpreende que a questo financeira que provoca a maior preocupao do
pblico seja o emprego externo remunerado dos membros do Parlamento.
16.
As questes especficas so estas. Devem ser colocadas novas restries liberdade dos membros do Parlamento de aceitar empregos externos? Se algum emprego externo for permitido, at que ponto a transparncia poder proteger o interesse pblico? Existem circunstncias em que o
conflito de interesse precisa ser resolvido mediante a exigncia de que o
membro do Parlamento se retire das atividades parlamentares? Os membros
33

do Parlamento precisam de orientaes adicionais? O pblico pode estar


certo de que as regras a respeito dos interesses dos membros do Parlamento esto sendo aplicadas de maneira firme e justa? Examinaremos cada uma
destas questes a seguir.

Emprego externo remunerado


17.
Uma parcela significativa das opinies defende que, como ocorre em
determinados outros pases, os membros do Parlamento no deveriam ter
quaisquer interesses externos remunerados, e que sua nica renda percebida
deveria ser seus salrios de membros do Parlamento. A maioria das pessoas
que nos escreveu apoiou esta opinio, como fez o membro do Parlamento
Harry Barnes, que prestou depoimento oral.
18.
Entretanto, a maioria dos membros do Parlamento, jornalistas e homens de negcios por ns ouvidos, manifestaram opinio diferente. Ivor
Crewe novamente nos disse que:
...uma pesquisa recente sugere que o pblico aceita que os membros do
Parlamento deveriam ter a possibilidade de ganhar renda adicional proveniente
de interesses externos, desde que tais interesses sejam declarados.

enquanto o Membro do Parlamento Tony Newton, lder da Cmara dos Comuns disse:
Nenhum de ns sairia ganhando com uma Cmara dos Comuns composta
de 651 pessoas completamente alijadas do restante da vida, exceto com base
em representaes que eles recebessem, e no na experincia de contatos que
eles continuassem a ter nas diversas reas.

19.
Acreditamos que aqueles membros do Parlamento que desejam s-lo
em tempo integral deveriam ser livres para faz-lo, e que no se deve exercer
presso sobre eles para que adquiram interesses externos. Porm, tambm
consideramos desejvel que a Cmara dos Comuns contenha membros do
Parlamento com uma grande variedade de interesses externos continuados.
Se no fosse assim, o Parlamento seria menos bem-informado e eficaz do
que agora, e poderia muito bem ser mais dependente dos lobistas. Um Parlamento composto inteiramente de polticos profissionais em tempo integral
no iria atender aos grandes interesses da nao. A Cmara precisa, se possvel, contar com pessoas com uma ampla gama de experincias atuais, que
possam contribuir para o incremento das suas capacidades.
20.
Da mesma forma como a Cmara dos Comuns deve ter membros do
Parlamento com interesses externos continuados, importante que ela continue a contar com membros deste provenientes de uma ampla variedade de
34

ambientes. Deveramos nos preocupar com a possibilidade de um estreitamento


do leque de homens e mulheres capacitados que seriam atrados a responder pelo
Parlamento se os membros dele fossem impedidos de ter quaisquer interesses
externos remunerados. Acreditamos que muitas pessoas capacitadas no iriam
desejar entrar para o Parlamento se elas no apenas tivessem de sofrer uma queda substancial de rendimentos para se tornarem membros do Parlamento, como
tambm corressem o risco de verem sua fonte de rendimentos desaparecer completamente se viessem a perder suas cadeiras. Diversos dos nossos entrevistados
lamentam a tendncia no sentido de os membros do Parlamento se originarem,
com freqncia cada vez maior, de grupos que no tiveram qualquer experincia
profissional fora da rea poltica.
21.
A marcha ascendente do poltico profissional pode ser uma caracterstica irresistvel da vida moderna, mas cremos que nada deveria ser feito
por meio de medidas institucionais que acelerassem essa marcha.
Recomendamos que os Membros do Parlamento permaneam livres
para ocuparem emprego remunerado no relacionado com sua atividade parlamentar.

Consultorias parlamentares
22.
Surge, ento, uma questo mais especfica quanto a se alguns interesses externos remunerados so menos aceitveis que outros. Como mencionamos antes, a maior preocupao atual a respeito da independncia da
Cmara surge quando as organizaes buscam os servios de um membro
do Parlamento especificamente como assessor ou consultor parlamentar.
23.
A necessidade de proteger a Cmara contra influncias indevidas sobre
os membros do Parlamento h muito reconhecida. H uma proibio legal
de que os membros do Parlamento exeram diversos cargos remunerados pela
Coroa, inclusive funes no servio pblico e em conselhos de administrao
de indstrias estatais. A posio legal reflete a histria do conflito entre a
monarquia e o Parlamento, e o temor de que o clientelismo pudesse ser usado
pela Coroa para comprar votos. Isso no tem muita relevncia para a situao
moderna.
Antecedentes histricos
24.
Embora a mesma proibio legal que se aplica ao emprego pblico
no tenha sido estendida aos interesses financeiros, no recente a preocupao com a influncia das presses financeiras externas sobre os membros
35

do Parlamento, e a necessidade de preservar sua independncia. Em 1695,


aps a expulso do Presidente da Cmara, Sir John Trevor, por aceitar um suborno de 1.000 guinus da Cidade de Londres com respeito Lei dos rfos,
a Cmara resolveu que a oferta de dinheiro, ou outra vantagem, a qualquer
membro do Parlamento para a promoo de qualquer matria que seja, pendente ou a tramitar no Parlamento, um crime gravssimo e conduz subverso da constituio inglesa.
25.
Em 1858, a Cmara resolveu que contrrio ao uso e degradante
para a dignidade da Cmara que qualquer de seus membros apresente, promova ou defenda na Cmara qualquer procedimento ou medida em que tenha
agido ou trabalhado, ou em que tenha recebido algum honorrio ou compensao pecuniria. Esta regra visava especificamente os advogados.
26.
Por volta de 1947, a posio no havia se modificado muito. Naquele
ano a Cmara declarou que:
... incompatvel com a dignidade da Cmara, com os deveres de um membro do Parlamento para com seus eleitores, e com a manuteno do privilgio da
liberdade de expresso, que qualquer membro da Cmara faa acordo contratual
com rgo externo, que controle ou limite a completa independncia e liberdade
de ao dos membros no Parlamento, ou estipule que o Membro dever agir de
determinada maneira como representante de tal rgo externo com respeito a
quaisquer matrias a tramitarem no Parlamento; visto que o dever do Membro do
Parlamento para com seu eleitorado e para com o pas como um todo, e no
para algum setor em particular.

27.
Em 1969, a Comisso Especial sobre Interesses dos membros do Parlamento (Declarao), conhecida como a Comisso Strauss, analisou as normas sobre a declarao dos Interesses dos membros do Parlamento. Embora
rejeitasse naquele momento o conceito de um Registro de Interesses, ela props um novo cdigo de conduta para os membros. Um brao desse cdigo era
uma norma muito mais estrita sobre a declarao de interesses. O outro brao
teria estabelecido restries considerveis liberdade de ao dos membros
do Parlamento na Cmara em situaes em que eles tivessem interesses financeiros. A Comisso props que a Cmara adotasse esta resoluo:
Que contrrio ao uso e dignidade da Cmara que um membro do Parlamento apresente mediante discurso ou pergunta, ou defenda nesta Cmara ou
entre seus pares qualquer projeto, moo, matria ou causa, mediante honorrio, pagamento, compensao ou recompensa, diretas ou indiretas, que tenha
recebido, esteja recebendo ou espere receber.

28.
O relatrio da Comisso Strauss nunca foi debatido pela Cmara, e
sua resoluo no foi adotada. Em 1971, o ento Lder da Cmara (Rt. Hon.
William Whitelaw), claramente falando sobre as consultorias atravs dos
canais usuais, disse:
36

... em seguida ao Relatrio, examinou-se cuidadosamente a idia de se as


Resolues propostas seriam adequadas ou se, em certas circunstncias, seriam
muito mais restritivas do que seria aconselhvel. Concluiu-se que elas seriam
excessivamente restritivas.
... h apoio generalizado na Cmara para a idia de que correto confiar no
bom senso geral dos membros do Parlamento e no em normas formalizadas.
Esta certamente a opinio da Oposio oficial.

A resoluo de 1947 e as normas da Cmara


29.
Portanto, o relatrio Strauss no modificou a posio formal. Em
princpio, isto permaneceu imutvel por 50 anos, e talvez mesmo por 300
anos. A resoluo de 1947 permanece obrigatria para os membros do Parlamento, e a declarao mais detalhada da Lei do Parlamento sobre esse assunto. Entretanto, essa resoluo, que parece clara e inequvoca primeira
vista, contm em si mesma as sementes do problema atual.
30.
A resoluo de 1947 foi elaborada em resposta s preocupaes a
respeito de um rgo externo um sindicato, como acontece que tentava
instruir um membro do Parlamento. Ela probe claramente quaisquer contratos que de alguma forma limitem a liberdade de ao do membro do Parlamento na Cmara. Assim, ela probe que um membro faa acordo de consultoria que imponha, mediante pagamento, uma obrigao coerciva de falar,
fazer lobby ou votar de acordo com as instrues do cliente, ou de agir
como representante do cliente no Parlamento.
31.
Embora a resoluo proba, portanto, que um membro faa algum tipo de acordo que exija ao em nome de um rgo externo com respeito a
quaisquer matrias a tramitarem no Parlamento, ela no probe uma obrigao coerciva no sentido de aconselhar o cliente sobre questes parlamentares. O membro do Parlamento permanece livre para fazer acordo com o
fim de funcionar como assessor ou consultor sobre questes parlamentares.
Assim sendo, portanto, esta resoluo poderia parecer traar uma linha clara
entre a consultoria remunerada e a defesa remunerada que muitas pessoas, no
Parlamento e fora dele, nos disseram que seria apropriado.
32.
Entretanto, a resoluo no probe os membros do Parlamento de
falar, fazer lobby ou votar voluntariamente em defesa dos interesses de
seus clientes se os membros considerarem correto faz-lo, e se essa atitude for compatvel com os seus deveres para com seus eleitores e para com
o pblico.
33.
A natureza voluntria de qualquer ao do membro do Parlamento
importante. Nenhum rgo externo seria capaz de usar qualquer procedimento financeiro com um Membro para buscar assegurar qualquer ao especfica no Parlamento sem cometer um desacato ao Parlamento, passvel
37

de punio. A Comisso de Privilgios de 1946/47, em um trecho que tem


sido a base de relatrios de Comisses de Privilgios subseqentes, disse:
... se um rgo externo pode, de maneira apropriada, entrar em relaes
contratuais com, e fazer pagamentos a um Membro do Parlamento como tal,
esse rgo deve, em geral, ter o direito de encerrar essa relao se for legalmente possvel, quando considerar necessrio para seus prprios interesses
faz-lo. O que, por outro lado, um rgo externo certamente no pode fazer
usar o acordo ou o pagamento como um instrumento mediante o qual ele controla ou busca controlar a conduta de um Membro do Parlamento ou puni-lo por
sua atuao como Membro do Parlamento.

34.
As normas da Cmara, portanto, conforme estabelecidas ao longo de
muitos anos, enfatizam bastante a manuteno dos privilgios e da liberdade
de ao dos membros do Parlamento, de forma que eles no possam ser
compelidos por rgos externos a agir de determinada forma no Parlamento.
35.
Contudo, as normas so muito menos explcitas no que diz respeito
a restringir a liberdade dos membros do Parlamento de se colocarem em situaes em que estejam sujeitos a serem influenciados de forma irregular.
36.
Est claramente estabelecido que crime contra a lei do Parlamento
um membro aceitar suborno. Para delitos menos graves, no entanto, as normas so muito menos claras. No recente caso dinheiro por perguntas, a Comisso de Privilgios recomendou ao contra os membros do Parlamento
envolvidos, com base em que sua conduta estava abaixo dos padres que a
Cmara tem o direito de esperar de seus membros. Em seu memorando publicado no Volume II do Relatrio da Comisso de Privilgios, o ento Secretrio da Cmara (agora membro dessa comisso) declarou:
A Cmara nunca tentou tratar de forma abrangente dos potenciais conflitos
de interesse que podem surgir quando os interesses comerciais e profissionais
dos membros do Parlamento atingem seus deveres e responsabilidades como
membros ... a Cmara tem preferido tratar pragmaticamente de casos especficos de conflito quando as dificuldades surgem.

37.
Esta posio totalmente compatvel com a declarao de 1971 do
ento lder da Cmara, mencionada no pargrafo 28 acima, de que correto
confiar no bom senso geral dos membros do Parlamento.
Evoluo recente
38.
Duas grandes mudanas ao longo dos ltimos 50 anos se combinaram
para concentrar a ateno nesta ltima rea do comportamento dos membros
do Parlamento, e para colocar em relevo as ambigidades deixadas pela legislao atual do Parlamento.
39.
Em primeiro lugar, vem ocorrendo uma mudana radical na natureza
do emprego externo dos membros do Parlamento. At recentemente, os
38

membros com emprego externo remunerado geralmente seguiam carreiras


e ocupaes que, com a possvel exceo do jornalismo ou do direito,
guardavam pouca relao com o Parlamento. Geralmente, eram as mesmas
ocupaes que tinham praticado antes de entrarem para o Parlamento. Somente uns poucos membros do Parlamento eram remunerados em conexo
com seus deveres parlamentares. Essa posio foi agora, entretanto, radicalmente transformada. A proporo de membros do Parlamento seguindo
carreiras pouco relacionadas com o Parlamento, tais como a agricultura,
vem diminuindo, enquanto como mostram os nmeros no pargrafo 13
acima a proporo cujo emprego externo deriva diretamente do fato de
serem membros do Parlamento atingiu um nvel significativo.
40.
Em segundo lugar, a introduo do Registro de Interesses dos membros do Parlamento, idealizado para promover o conceito inteiramente admirvel da revelao de interesses, tende a criar uma falsa impresso de que
qualquer interesse aceitvel desde que tenha sido registrado, e assim aumenta a confuso que se criou.
41.
Parte desta confuso pode derivar do propsito intrnseco do Registro, conforme estabelecido no Primeiro Relatrio da Comisso Especial
sobre os Interesses dos Membros do Parlamento de 1991/1992. Esse propsito o de fornecer informaes sobre quaisquer interesses pecunirios ou
outros benefcios materiais que o membro do Parlamento recebe, que possa
razoavelmente ser considerado como um fator de influncia sobre suas
aes, discursos ou votos no Parlamento, ou iniciativas tomadas em sua qualidade de membro do Parlamento.
42.
Na edio de 1995 do Registro de Interesses dos Membros do Parlamento, os acordos de consultoria so encontrados na terceira das categorias
listadas de interesses registrveis. Sob o ttulo clientes, ela determina que
os membros do Parlamento devem revelar os nomes dos clientes a quem
fornecem servios que dependem essencialmente ou derivam do fato de serem membros da Cmara; por exemplo, patrocinar eventos em edifcios do
Parlamento, fazer gestes junto aos ministrios do Governo ou fornecer assessoria a respeito de assuntos parlamentares ou pblicos.
43.
A posio , portanto, a de que a resoluo de 1947 impede o membro
do Parlamento de concordar em agir pelo cliente no Parlamento, mas as normas que regem o Registro de Interesses dos Membros do Parlamento admitem
expressamente que o membro pode ter recebido benefcios materiais que poderiam ser considerados como fator de influncia sobre suas aes, discursos
ou votos no Parlamento e que, no caso de acordos de consultoria, podem envolver membros do Parlamento que estejam sendo pagos para fazer gestes
junto a ministrios do governo sobre questes que inevitavelmente iro normalmente estar relacionadas com matrias a tramitarem no Parlamento.
39

44.
O contraste entre a Resoluo de 1947 e as normas que regem o Registro , em nossa opinio, totalmente insatisfatrio. No de surpreender
que isto tenha causado confuso na mente dos prprios membros do Parlamento. Concordamos com o comentrio da Senhora Presidente, em 12 de
julho de 1994 (Relatrio Oficial col 829), de que h uma necessidade urgente de esclarecer a legislao do Parlamento nesta rea.
45.
Embora no seja ampla, a resoluo de 1947 uma declarao
inequvoca de princpios inteiramente corretos. Como primeiro passo,
portanto, acreditamos que se a Cmara renovasse essa declarao em um
futuro prximo, isto esclareceria a posio e reforaria o impacto dessa
resoluo.
As questes relacionadas s consultorias remuneradas
46.
O principal argumento apresentado em favor de se permitir que os
membros do Parlamento defendam as opinies de seus clientes de consultoria no Parlamento o de que muitas organizaes inteiramente respeitveis,
e em alguns casos altamente merecedoras, podem por este meio ganhar um
canal nos assuntos da nao que no lhes estaria aberto por meio da mquina
eleitoral normal. Como resultado, argumenta-se, a Cmara como um todo
est melhor informada e mais capacitada a debater os assuntos em questo.
Alm disso afirma-se evitado dessa forma um desequilbrio entre as
empresas, profisses e ocupaes cujos membros por acaso sejam tambm
membros do Parlamento, e assim possam falar com autoridade sobre assuntos importantes, e as organizaes tais como as associaes comerciais, ou
instituies filantrpicas, ou a Federao da Polcia, que podem ser incapazes de obter uma tal representao direta.
Se sua Comisso viesse a concluir que determinadas atividades por
exemplo, a defesa remunerada de rgos externos so incompatveis com o
mandato parlamentar, eu consideraria isso inteiramente til tanto para os membros do Parlamento como para quem, como o Encarregado do Registro, tem de
aconselh-los. Sir Geoffrey Johnson Smith, MP.
Na minha opinio, um membro do Parlamento ser lobista remunerado uma
afronta, e estou espantado, por assim dizer, que seus pares tenham tolerado
isso... Simon Jenkins.
... recentemente, no tivemos qualquer problema para decidir, logo que nos
estabelecemos, que uma das primeiras regras seria a de que nossos membros
no iriam receber nenhum tipo de pagamento. Andrew Gifford, Presidente
e fundador da Associao de Consultores Polticos Profissionais.
... no podemos ter uma situao em que uma pessoa diz algo somente
porque paga para tal, mas tambm no podemos ter uma situao em que

40

algum no diz alguma coisa mesmo sabendo mais sobre o assunto do que
qualquer pessoa. Ann Taylor, MP.
Na minha opinio, h uma distino entre os defensores e os assessores em
geral. Mas eu penso nos defensores, o lobista de longe o exemplo mais claro e
mais forte. Sir Norman Fowler, MP.
A prpria palavra lobby implica a promoo de uma causa. Parece-me ser
uma relao muito difcil de encarar com entusiasmo. Lord Howe.
H algumas pessoas que dizem que no querem uma Cmara dos Comuns
cheia de polticos profissionais. Bem, eu no quero uma Cmara dos Comuns
cheia de advogados londrinos, jornalistas londrinos, cirurgies cardiologistas
londrinos, financistas da City ou gerentes de loja do West End, todos de tempo
parcial. Jeff Rooker, MP.

47.
Por outro lado, a conseqncia do enorme crescimento da consultoria remunerada tem sido a de criar uma questo real a partir da distino
entre conselho remunerado e defesa remunerada. Onde anteriormente teria
tido menos importncia o fato de algum membro do Parlamento, que fosse
assessor remunerado, falar em defesa do interesse do cliente no Parlamento, isto vem se tornando uma questo de significativa preocupao pblica.
48.
Se o membro do Parlamento se dedica a assessorar um cliente em
matrias parlamentares que afetam esse cliente, e ao mesmo tempo livre
para discursar, fazer lobby e votar a respeito dessas mesmas matrias na
Cmara, no apenas possvel, mas tambm altamente provvel que o membro do Parlamento v usar as oportunidades parlamentares de maneira
coerente com essa assessoria.
49.
mais provvel que os membros do Parlamento que fazem acordos
de consultoria iro faz-lo com clientes cujas posies lhes sejam simpticas, embora os membros do Parlamento, que mantm tais acordos, tenham
se esforado em nos afianar que no hesitariam em deixar claro para seus
clientes os pontos em que suas opinies diferem, e tambm em expressar
opinies na Cmara no compartilhadas por seus clientes. Entretanto, fcil
ter-se a impresso de que, no importa quo injusto isso possa ser em casos
individuais, o cliente tem comprado no s assessoria mas tambm defesa.
As informaes que j recebemos deixam pouca dvida de que esta a
impresso que muitas pessoas tm. uma das fontes mais poderosas de suspeita por parte do pblico quanto verdadeira motivao dos membros do
Parlamento. Nos ltimos anos, os membros do Parlamento vm se dedicando
a consultorias remuneradas em grande escala. No mesmo perodo, tem crescido fortemente o ceticismo por parte do pblico a respeito da motivao
financeira dos membros do Parlamento. Deve ser muito provvel que estas
duas tendncias estejam relacionadas, mas em qualquer caso sua combinao
s pode tender a fragilizar a dignidade do Parlamento como um todo.

41

50.
Consideraramos inteiramente insatisfatrio, at mesmo um desacato
ao Parlamento, que um membro do Parlamento, mesmo quando no estritamente obrigado por um acordo com um cliente a promover um determinado
interesse no Parlamento, promovesse tal interesse somente ou principalmente em virtude de pagamento, em dinheiro ou em bens. O membro do Parlamento, que acredita em uma causa, deve estar preparado para promov-la sem
pagamento; da mesma forma, o membro do Parlamento no deve promover
uma causa com mais vigor do que seria usual em virtude de interesse financeiro. Acreditamos que tal ao violaria o esprito, se no a letra, da resoluo de 1947, e no podemos estar certos de que todos os membros do Parlamento sejam to escrupulosos a este respeito quanto alguns alegam ser.
51.
Com esses fatores em mente, refletimos cuidadosamente se deveramos recomendar uma proibio imediata e total de todas as formas de defesa
na Cmara por parte de membros do Parlamento que promovessem os interesses daqueles com quem tm contratos de consultoria ou patrocnio. O
efeito disso seria o de impedir que os membros do Parlamento com tais interesses discursassem, e talvez votassem, a respeito de assunto relevante que
estivesse sendo examinado. Temos quase certeza de que uma proibio deste
tipo receberia o apoio generalizado do pblico e tambm dos membros do
Parlamento. Um certo nmero de membros que nos prestaram depoimento
endossaram o princpio de que a assessoria remunerada aceitvel, mas a
defesa paga no o . H ainda um importante conjunto de opinies segundo o
qual errado, em princpio, que os membros do Parlamento aceitem dinheiro
por quaisquer servios, mesmo servios puramente caracterizados como assessoria, prestados na qualidade de membros do Parlamento.
52.
Conclumos, entretanto, que seria impraticvel uma proibio imediata nestes moldes especficos. Isso significaria pedir a trs quintos dos
Membros da Cmara e a seus clientes ou patrocinadores que alterassem, com
efeito imediato, acertos que foram feitos de forma perfeitamente legal e que
freqentemente vm de longa data. Visto que so tantos os membros do Parlamento com tais interesses, e que, portanto, seriam excludos de determinados trabalhos, haveria uma perturbao temporria das atividades da Cmara.
O impacto sobre a renda de muitos membros do Parlamento teria implicaes que no poderiam ser ignoradas. E os problemas que isso provocaria no
equilbrio do financiamento poltico dos partidos s poderiam ser tratados
mediante um reexame fundamental da questo.
53.
Tambm conclumos que se faz necessrio um exame mais aprofundado antes que se tome uma deciso firme a respeito da propriedade de uma tal
proibio e das conseqncias de uma deciso de adotar tal proibio. O prprio Parlamento precisa discutir mais amplamente como deve ser a Lei do Parlamento nesta rea. O Parlamento tambm precisa examinar as implicaes de
42

problemas tais como a perda de renda e o financiamento de partidos, que esto


fora de nossos termos de referncia. Acima de tudo, ele precisa determinar os
fatos. Neste contexto, so de importncia crucial nossas recomendaes a seguir, no sentido de que os acordos e a remunerao relativos a consultorias
parlamentares devam ser integralmente explicitados. No h informaes suficientes no momento para permitir um julgamento correto sobre se os benefcios indubitveis de se ter membros do Parlamento remunerados e bem-informados perdem importncia diante do risco de que clientes ricos comprem uma
influncia indevida no Parlamento.
54.
Se, por um lado, o exame posterior aqui sugerido precisar ser feito
com uma certa profundidade, e as mudanas poderiam levar tempo para serem implementadas, a necessidade de se tomar medidas urgente. A Cmara
poder, portanto, considerar bom realizar um debate proximamente, com vistas a formar uma comisso para o trabalho futuro que propomos. Ns mesmos voltaremos ao assunto daqui a um ano para analisar a situao. Enquanto
isso, cada membro do Parlamento poder desejar examinar se, ao se dedicar
a consultorias parlamentares, ele no se colocou inadvertidamente na obrigao de defender causas especficas no Parlamento de maneira contrria ao
esprito, se no necessariamente letra, da Resoluo de 1947.

Consultorias sobre assuntos gerais


55.
H uma rea em que no temos qualquer dvida de que a ao imediata pode e deve ser iniciada. Quaisquer que sejam os argumentos a favor dos
membros do Parlamento que so contratados como consultores por organizaes externas agindo como principais em seu prprio direito, no vemos
qualquer justificativa para os contratos de consultoria entre membros do Parlamento e empresas de relaes pblicas ou de lobby, que esto elas prprias
agindo como assessoras ou defensoras para um conjunto em permanente mutao de interesses diversos e freqentemente no explicitados. Da mesma
forma, parece-nos incorreto que os membros do Parlamento ligados a escritrios de advocacia e outras empresas profissionais que oferecem a seus clientes servios parlamentares de qualquer tipo, mantenham essa ligao, a no
ser que se possam fazer acertos para separar completamente o interesse do
membro do Parlamento na empresa e aquela parte do seu trabalho. Cremos
que isto precisamente a situao que o Primeiro-Ministro descreveu como
uma feira de contrataes. Pensamos que a Cmara deve agir imediatamente
para interromper esta prtica, tornando ilegais os contratos que comprometem o membro do Parlamento a fornecer assessoria parlamentar, mediante
pagamento: a organizaes de lobby com clientela mltipla, ou a clientes de
43

tais organizaes. Tambm acreditamos que a Cmara deve proibir que os


membros do Parlamento mantenham ligaes diretas ou ativas com empresas, ou aquelas partes de empresas, que prestam servios parlamentares remunerados a clientes mltiplos.

Medidas prticas imediatas


56.
Tambm acreditamos que, qualquer que seja a deciso de longo prazo
sobre consultorias, deve ser adotado um pacote de medidas prticas o mais
rpido possvel. Elas vo esclarecer como os membros do Parlamento com
interesses externos devem se comportar para evitar conflitos de interesse.
Acreditamos que elas iro remover a rea de dvida sobre a lei do Parlamento, e assim sero teis aos membros do Parlamento. Acreditamos ainda que
elas iro restaurar a confiana do pblico de que os membros do Parlamento
no esto sendo indevidamente influenciados por interesses financeiros externos. As medidas que estabelecemos abaixo combinam uma forte reafirmao das normas existentes da Cmara; declarao mais eficaz dos interesses
relevantes; melhores acertos para prevenir conflitos de interesse, incluindo
um Cdigo de Conduta para membros do Parlamento; melhor orientao a
respeito das normas e aplicao mais eqitativa das mesmas, incluindo a criao, na Cmara, de um novo cargo de alto escalo.
57.
Estamos bastante conscientes de que algumas pessoas vo concluir
que estamos tendo uma reao exagerada diante de uns poucos casos isolados, e que se pode confiar na sensatez individual dos membros do Parlamento. A outras ir parecer que devamos ter ido mais longe, e tomado a
iniciativa imediata de recomendar controles legais.
58.
Fica claro que, se alguns casos foram to ruins que exigiram a ao
direta mesmo nos termos das normas existentes, h problemas de princpio e
de prtica a respeito da separao dos interesses pblicos e privados, que prejudicam a posio do Parlamento. No fomos ns nem a mdia que inventamos
os problemas. A prpria Cmara os reconheceu e vem fazendo esforos para
reagir a eles ao longo dos ltimos 25 anos. Porm, o relatrio Strauss de 1969
foi engavetado sem discusso; houve resistncia adoo do Registro de Interesses, e o escndalo Poulson pressionou um novo governo em 1974; levou 20
anos para que os membros do Parlamento aceitassem completamente o Registro, sendo que os membros mais antigos, mesmo em anos recentes, se sentiam
livres para desafiar a Resoluo da Cmara a respeito de entradas no Registro;
e tm surgido dvidas sobre a possvel justia que tem sido feita aos membros
do Parlamento cuja conduta tem sido julgada pela Cmara em anos recentes.
44

Se aceitamos que no recente caso dinheiro por perguntas a Comisso de


Privilgios agiu com firmeza, e que isso deve ser inteiramente reconhecido,
os procedimentos preliminares, longos e detalhados, das audincias da comisso no chegaram a inspirar confiana no pblico. O cenrio geral no o
de uma instituio cujos membros tenham sido rpidos para reconhecer ou
responder preocupao do pblico.
59.
Por outro lado, no acreditamos que a situao seja to grave que
tenha de ser tratada fora da estrutura das prprias normas da Cmara. A
questo se a Cmara est preparada para esclarecer e implementar essas
normas de forma plena e objetiva. O representante eleito tem uma posio privilegiada, mas no se pode deduzir que isto inevitavelmente torne
infalvel o julgamento dessa pessoa quanto ao equilbrio entre os interesses pblicos e privados. A Cmara tem, coletivamente, a responsabilidade
de salvaguardar o interesse pblico contra o possvel erro de julgamento
de membros do Parlamento individuais, e ela tem a capacidade de faz-lo.
Ela tambm precisa reassegurar continuamente o pblico de que os Membros do Parlamento, coletiva e individualmente, tm um senso tanto das
responsabilidades como da dignidade do papel a eles confiado. Cremos
que a prpria Cmara pode fazer isso, e que o pacote que estabelecemos
abaixo ir ajud-la a faz-lo. uma mistura potente e flexvel de declaraes e exigncias que ir servir ao interesse pblico melhor do que a inflexibilidade dos procedimentos legais.
Recomendamos que a Cmara reafirme a resoluo de 1947, que probe terminantemente que os membros do Parlamento firmem contratos ou acordos, que de alguma forma restrinjam sua liberdade de agir e manifestar-se
como lhes parecer apropriado, ou que exijam que atuem no Parlamento como
representantes de rgos externos.
Recomendamos que a Cmara proba os membros do Parlamento de
celebrar quaisquer acordos relacionados com suas funes parlamentares, com
o fim de prestar servios para, ou em nome de, organizaes que forneam servios parlamentares remunerados a mltiplos clientes, ou de manter quaisquer
ligaes diretas ou ativas com empresas, ou partes de empresas maiores, que
prestem tais servios parlamentares.
Recomendamos que a Cmara examine, sem demora, de forma mais
ampla, o mrito das consultorias parlamentares de maneira geral, levando em
conta as implicaes financeiras e de financiamento de campanhas que as mudanas podero acarretar.
Recomendamos que a Cmara:
exija que os acordos e a remunerao relativos aos servios parlamentares sejam declarados;

45

amplie a orientao sobre a preveno de conflitos de interesse;


adote um novo Cdigo de Conduta para os membros do Parlamento;
nomeie uma Comisso Parlamentar de Padres;
estabelea novos procedimentos para investigar e julgar queixas dessa
natureza a respeito de membros do Parlamento.

As propostas detalhadas para ao imediata esto descritas nos pargrafos a seguir.

Declarao de interesses
60.
H muito tempo a Cmara vem funcionando com base no princpio de
que a transparncia , na maioria dos casos, a melhor salvaguarda contra os
conflitos de interesse. O membro do Parlamento, Sir Terence Higgins, nos
deu o seguinte depoimento:
A transparncia extremamente importante; onde quer que algum estabelea limites quanto s questes que estivermos examinando, vital que haja um
registro adequado, e deve ficar evidente tanto para o pblico, como para a prpria Cmara e seus membros se uma pessoa tem ou no um interesse.

61.
Quando o prprio Registro de Interesses foi criado em 1974, ele no
eliminou a prtica de declarar um interesse nos momentos adequados. De
fato, a Cmara, ao criar o Registro, aproveitou a oportunidade para consagrar
em uma resoluo formal a antiga conveno de se declarar um interesse:
Em qualquer debate ou procedimento da Cmara ou de Comisso desta ou
transaes ou comunicaes que um membro do Parlamento possa ter com outros membros do Parlamento ou com ministros ou funcionrios da Coroa, ele
dever declarar quaisquer interesses ou benefcios pecunirios relevantes de
qualquer natureza, diretos ou indiretos, que ele possa ter tido, tenha, ou possa
estar na expectativa de ter.

Esta exigncia tem uma abrangncia muito maior do que o Registro,


e no fica claro se sua abrangncia sempre plenamente compreendida.
62.
A Cmara j tomou algumas medidas no sentido de assegurar que os
membros de Comisses Especiais saibam quando declarar um interesse. As
declaraes so exigidas quando se faz uma pergunta a uma testemunha e em
reunies deliberativas da Comisso. Alm disso, espera-se que o presidente
solicite as declaraes de interesse imediatamente aps o estabelecimento
da Comisso, e que periodicamente relembre os membros do Parlamento a
respeito de suas obrigaes.
63.
H muito a dizer a respeito de aes mais sistemticas para relembrar os membros do Parlamento de suas obrigaes de declarar interesses
46

tambm em outras ocasies. particularmente importante enfatizar que esta


obrigao existe em todas as ocasies em que o membro do Parlamento se
dirige a outros membros do Parlamento ou ministros para tratar de assunto
onde haja um interesse financeiro. Tais contatos so freqentemente informais e privados, e a, portanto, que surgem os maiores riscos de incorreo. Est claro que atualmente as declaraes no so sempre feitas de acordo com as normas, freqentemente por esquecimento ou enganos. Foi-nos
dito que os ministros sempre sabem quando o membro do Parlamento, que se
dirige a eles, tem um interesse financeiro. Porm, isto improvvel, especialmente dado o nmero e a extenso dos interesses financeiros dos membros
do Parlamento. Em qualquer caso, o nus do membro do Parlamento, de
declarar, e no do ministro, de saber. O ministro que descobre que existe um
interesse que no foi declarado deve normalmente examinar se a omisso
suficientemente grave para ser levada Comisso Especial sobre interesses
dos membros do Parlamento.
64.
Foi sugerido por alguns de nossos entrevistados que o Registro de
Interesses de Membros do Parlamento no particularmente eficaz, porque
d uma aparncia de declarao ao mesmo tempo que permite uma forma de
declarao, que pode render poucas informaes quanto verdadeira natureza
do interesse.
65.
Concordamos. Embora o novo registro de 1995 represente um aperfeioamento das edies anteriores, falta-lhe uma forma padronizada de descrio, e freqentemente difcil discernir a natureza do interesse. importante que o Registro permita um quadro claro da natureza do interesse em
questo, e em particular, da natureza de qualquer atividade que o membro do
Parlamento esteja realizando mediante pagamento, de modo que um possvel
conflito de interesse possa ser prontamente discernido. Isto necessrio no
que diz respeito a todos os interesses declarveis. Ao mesmo tempo, o registro de interesses menores, que obscurecem o propsito real do registro, deve ser desestimulado.
66.
A declarao completa especialmente importante no tocante a atividades remuneradas relativas ao Parlamento. Acreditamos que, nesses casos,
visto que o risco de incorreo maior, essencial que todas as condies
de todos os acordos de consultoria e patrocnio, se ainda no estiverem registrados por escrito, sejam colocados por escrito e depositados no Registro, de modo a ficarem abertos plena inspeo por parte do pblico.
67.
A necessidade de depositar o contrato na ntegra ilustrada pelo
recente caso dinheiro por perguntas. Em diversos pontos das provas, h
discusses sobre a forma de entrada que seria feita no Registro, e fica
claro que havendo ou no pagamento por uma nica questo, ou por uma
consultoria, as entradas teriam sido totalmente inteis em termos de
47

informao. Um exemplo basta. O Relatrio Dinheiro por Perguntas9


contm o seguinte dilogo. O Sr. John Morris diz:
... O Sr. Calvert pergunta Quantas informaes voc ter de dar... Voc
responde: O que direi algo assim. Eu colocaria Julho de 1994, projeto de
consultoria executado pelo Sr. Jonathan Calvert.
O Sr. Riddick responde:
Permita-me salientar que desta forma que o Responsvel pelo Registro
havia sugerido que eu registrasse isto.

68.
O responsvel pelo Registro no pode ser culpado por sugerir uma
descrio no informativa, pois o membro do Parlamento no entrou em detalhes com ele. Porm, evidentemente insatisfatrio que tais descries
opacas sejam rotineiramente registradas, de modo que h declarao na aparncia, mas no h na prtica.
69.
O registro do acordo ir inevitavelmente incluir a declarao da remunerao. Acreditamos que o pblico, e em particular, os eleitores dos membros
do Parlamento tm o direito de saber que benefcios financeiros os membros
do Parlamento recebem como conseqncia de terem sido eleitos para servir
seus eleitores. Consideramos, portanto, correto que a remunerao seja declarada nesses casos. Tambm acreditamos que as informaes sobre a remunerao ou outra compensao financeira recebida pelo membro do Parlamento
por servios parlamentares, ou mediante patrocnio, deveria ter entrada no
prprio registro, possivelmente classificando-as em faixas de valor. J se
argumentou que a remunerao em si irrelevante, e que a simples existncia de uma relao financeira o que importa. Esse argumento no nenhum
pouco convincente. O membro do Parlamento, que ganha mil libras por ano
como assessor parlamentar, est menos propenso a ser influenciado pela perspectiva de perder esse dinheiro do que outro que recebe 20 mil libras por ano.
A escala da remunerao , na prtica, relevante para uma compreenso plena
da natureza do servio esperado. Observamos que diversos membros do Parlamento com quem levantamos a questo no objetaram contra a declarao da
remunerao desde que ela estivesse estritamente relacionada com servios
parlamentares.
70.
Sabemos que em diversos outros pases a prtica a de exigir total declarao dos bens e da renda. Entretanto, no fica de modo algum claro se a
declarao completa de questes financeiras no relacionadas com as atividades parlamentares relevante para o interesse pblico. Ningum nos apresentou um argumento convincente quanto a e por que isso poderia ser necessrio.
Quanto declarao de interesses, recomendamos:
a) o Registro deve continuar aproximadamente na sua forma atual, e
deve ser publicado anualmente. Entretanto, o detalhamento das informaes

48

exigidas deve ser aperfeioado para apresentar uma descrio mais clara da
natureza e da abrangncia dos interesses declarados;
b) a atualizao do Registro deve ser imediata. Dever ser ampliada a
disponibilidade da presente verso atualizada atravs de meio eletrnico;
c) a partir do incio da sesso 1995/1996 (prevista para novembro),
dever ser exigido que os membros do Parlamento entreguem ao Registro a
ntegra de quaisquer contratos relativos prestao de servios em sua qualidade de membros do Parlamento, e tais contratos devem estar disponveis
para exame por parte do pblico;
d) a partir dessa mesma data, deve-se exigir dos membros do Parlamento que declarem no Registro sua remunerao anual, ou estimativa de
remunerao anual, no tocante a tais acordos. Seria aceitvel que isso fosse
feito em faixas: i.e., abaixo de mil libras; mil a 5 mil libras; 5 a 10 mil libras; e
por incrementos de 5 mil libras. Deve-se fazer igualmente uma estimativa do
valor monetrio dos benefcios em termos de bens e servios, incluindo servios de apoio;
e) os membros do Parlamento devem ser relembrados mais freqentemente de suas obrigaes de registrar e declarar interesses, e de que o ato
de registrar no elimina a necessidade de declarao, e deve ser dada melhor
orientao, especialmente aos recm-chegados Cmara.

71.
Alm disso, os membros do Parlamento com acordos de emprego
(inclusive diretorias e sociedades) no relacionados com sua funo de
membros do Parlamento, e que, nos termos de nossas propostas, no teriam
portanto de ser entregues junto ao Registro, devem ser aconselhados a certificar-se de que esses acordos no impliquem que eles iro desempenhar
quaisquer atividades relativas sua funo parlamentar. Tal medida necessria para reduzir o risco de enganos.
Recomendamos que os membros do Parlamento sejam orientados,
em seu prprio interesse, que os acordos de emprego que no precisem ser
registrados devem conter clusulas, ou serem subsidiados por troca de correspondncia, que deixem claro que os mesmos no tratam de atividades
parlamentares de qualquer tipo.

Lobistas
72.
Nos depoimentos a ns prestados, foi feita meno a uma proposta
de Registro de Lobistas. No nos sentimos atrados por esta idia. direito
de todas as pessoas fazer lobby junto ao Parlamento e aos ministros, e fica
49

a cargo das instituies pblicas desenvolver formas de controlar a reao


a abordagens por parte de lobistas profissionais, de maneira que se possa
dar o devido peso a sua argumentao, ao mesmo tempo que se tem sempre
o cuidado de levar em considerao o interesse pblico e os interesses dos
eleitores representados pelos membros do Parlamento. Nossa abordagem
ao problema do lobby , portanto, baseada em melhor regulamentao do
que acontece no Parlamento.
73.
O estabelecimento de um registro pblico de lobistas ensejaria o perigo de se dar a impresso, que seria indubitavelmente fomentada pelos prprios
lobistas, de que a nica maneira de se abordar com sucesso os membros do
Parlamento ou ministros seria mediante a utilizao de lobistas registrados.
Isto criaria um obstculo indesejvel, real ou imaginrio, ao acesso aos parlamentares.
74.
Elogiamos os esforos dos lobistas em desenvolver seus prprios
cdigos de prtica, mas rejeitamos o conceito de lhes dar um status formal
atravs de um registro legal.

Conflitos de interesse
75.
Evidentemente, a declarao de interesses de grande valia para a
reduo do risco de incorreo. Porm, mesmo quando um interesse foi declarado, pode ainda ser necessrio para o interesse pblico que a pessoa que
detm o interesse se afaste do negcio em questo.
76.
Tal procedimento agora universal no governo, nos governos locais
e em outros rgos pblicos, e comum no setor privado. As pessoas que
detm um interesse devem declar-lo, sendo muitas vezes necessrio retirarse das reunies e no mais tomar parte nos negcios. Nos governos locais,
segundo Poulson, a inobservncia desta norma pode configurar crime.
77.
A Comisso Especial sobre Interesses dos Membros do Parlamento
j examinou esta questo em mais de uma ocasio. Em um relatrio publicado em 199210, ela respondeu a sugestes de que os membros do Parlamento
deveriam ser sujeitos a normas similares, dizendo:
As comparaes so freqentemente efetuadas entre a posio dos parlamentares e aquela dos conselheiros dos rgos pblicos locais. Elas devem ser tratadas com cautela. H diferenas de funo significativas entre as duas.

78.
A Comisso prosseguiu citando, com aprovao, um entrevistado que
declarou que todos os membros do Parlamento tm interesses em todas as
reas das polticas pblicas e deve-se permitir que participem de sua deliberao, acrescentando que a soluo dos governos locais, se aplicada com rigor,
provocaria uma interrupo dos trabalhos da Cmara. A Comisso disse ento:
50

ouvimos argumentos espertos sugerindo que h pouca distino real entre as


obrigaes dos ministros da Coroa e as obrigaes de outros membros do Parlamento, e propondo que ambos devem obedecer a variantes dessas mesmas
regras. No ficamos convencidos por esses argumentos. H um mundo de diferena entre a posio dos ministros, que tm a responsabilidade de iniciar polticas e de tomar decises executivas, e os membros do Parlamento sem cargos,
cujos poderes (como indivduos) ficam confinados ao exerccio da influncia.

79.
Com este fundamento, a Comisso prosseguiu concluindo que a
declarao pblica e completa dos interesses pecunirios relevantes suficiente, e sugeriu que a nica ocasio em que um membro do Parlamento deve
retirar-se do negcio quando surge a possibilidade de obter ganhos privados
como resultado do acesso a informaes:
Como j salientamos em relatrio anterior, se alguns membros do Parlamento, tais como os presidentes e membros de comisses especiais, entrarem de
posse de informaes privilegiadas a respeito da elaborao de polticas, devem
esperar que a opinio pblica venha a exigir que eles obedeam s normas que
os impedem de manter interesses particulares ou que exigem seu afastamento de
determinados procedimentos.

80.
De fato, a Comisso havia subestimado a fora da posio adotada
em seu relatrio anterior.11 Esse relatrio, adotado em 13 de julho de 1992
por uma Resoluo da Cmara, dizia o seguinte:
A nosso ver, correto que quando o membro de uma comisso, especialmente o Presidente, tem um interesse pecunirio que diretamente afetado por
uma investigao especfica, ou quando ele considera que um interesse pessoal
pode afetar o trabalho da Comisso ou seu relatrio subseqente, o membro do
Parlamento deve afastar-se dos procedimentos da Comisso relativos ao mesmo. Esta conveno to fundamental para a devida conduo dos trabalhos da
comisso especial que recomendamos que deve ser reforada por uma resoluo apropriada da Cmara.

81.
H bastante tempo, convencionou-se que os Membros do Parlamento
no devem participar das discusses de Assuntos de Interesse Privado
(Private Business) em que tenham um interesse pecunirio, e h nos registros um caso de membros do Parlamento que foram impedidos de votar nos
Assuntos de Interesse Pblico (Public Business) em tais circunstncias. A
Resoluo de 1992 estendeu o princpio da exigncia de que os membros do
Parlamento se retirem das discusses do Public Business em casos em que o
interesse pecunirio seja diretamente afetado por uma investigao especfica ou quando um interesse pessoal possa afetar o trabalho da Comisso ou
seu relatrio subseqente.
82.
Este foi um desenvolvimento importante e bem-vindo, visto que a Cmara reconheceu que o interesse pblico poderia ser um fator para determinar se
51

um membro do Parlamento deveria retirar-se dos trabalhos. Contudo, concordamos com o comentrio da Comisso Especial, de 1992, de que a posio dos
membros do Parlamento no inteiramente anloga a dos ministros ou conselheiros dos rgos pblicos locais, e que h muitas reas dos trabalhos parlamentares em que, aps uma declarao de interesse, o membro do Parlamento ainda
pode fazer uma contribuio valiosa, e bastante correta, para os assuntos pblicos. O que ainda se faz necessrio uma orientao adicional aos membros do
Parlamento a respeito da ao apropriada nas diversas situaes.
83.
Pode haver poucos casos em que algum dano ao interesse pblico poder resultar do fato de um membro do Parlamento que declarou um interesse
discursar na Cmara, at mesmo em debates de Segunda Leitura (Second
Reading) de um projeto importante, ou em uma Comisso da Cmara Plena. E
h pouco risco de dano ao interesse pblico em geral, se comparado ao risco
de dano credibilidade dos membros do Parlamento, quando o membro que
tem um interesse financeiro assina uma moo early day, vota em uma Diviso
da Cmara Plena, ou apresenta uma Pergunta Parlamentar, desde que o interesse seja declarado da maneira apropriada em todas as ocasies. Acreditamos que
devem ser desenvolvidos mecanismos, possivelmente atravs do uso de smbolos na Ordem do Dia, para alcanar este objetivo: isto j feito para os propositores, embora no para os demais signatrios, das Moes de Early Day.
84.
Porm, existem outras circunstncias em que o interesse pblico pode muito bem exigir que o membro do Parlamento, que possui um interesse
financeiro, se afaste dos trabalhos. Alm da posio da Comisso Especial,
de que j tratou a Cmara (ver pargrafo 80 acima), a questo das Comisses
Permanentes precisa ser examinada. O membro do Parlamento, que participa
de uma Comisso Permanente sobre um projeto, um indivduo em um pequeno grupo que elabora a legislao em detalhe, algumas emendas qual
podem muito bem ser aceitas pelo governo.
85.
Haver circunstncias em que um projeto suficientemente relevante para um interesse setorial a ponto de tornar contrrio ao interesse
pblico que os membros do Parlamento, que detm interesses financeiros,
trabalhem em tal comisso. Em pelo menos um caso recente, foi-nos mencionado que a Cmara deixou de examinar os riscos de tal conflito de interesses, com possvel prejuzo para a legislao final. Trata-se da Comisso
Permanente sobre o Projeto Relativo Televiso a Cabo, quando diversos
membros do Parlamento da Comisso tinham interesses financeiros, por
eles declarados, no setor em questo. Atualmente, a prpria prtica da Cmara aumenta o risco, porque comum que a Comisso de Seleo faa
designaes para a Comisso Permanente dentre os membros do Parlamento que expressaram o desejo de participar, de modo a refletir o equilbrio
das contribuies nos debates da Segunda Leitura. Esta prtica precisa ser
52

alterada para incorporar um pressuposto contra a designao de membros


do Parlamento que detm interesses financeiros.
Recomendamos que as normas e orientaes sobre a preveno de
conflitos de interesse devam ser ampliadas conforme nossas sugestes, para
cobrir toda a gama de trabalhos pertinentes ao Parlamento, e que deva ser dada uma ateno especial s Comisses Permanentes.

Um cdigo de conduta
86.
Dois temas foram recorrentes nos depoimentos orais: primeiro, que
quaisquer limites estabelecidos com o fim de proibir atividades parlamentares especficas por parte de membros do Parlamento ocasionaria anomalias;
segundo, que necessrio que se confie nos representantes eleitos do povo
para que eles possam exercer seu prprio julgamento. Um comentrio de
Lord Callaghan ilustra essa opinio:
Vejo, como o teste fundamental, o senso de correo do prprio membro
do Parlamento quanto ao que ele deve fazer... Espero que os senhores consigam
elaborar um conjunto de princpios de conduta que venha reger os interesses
financeiros dos membros do Parlamento. Sugiro que o Cdigo, aps elaborado
e aceito pela Cmara, deva ser adotado novamente pela Cmara dos Comuns
no incio de cada Parlamento aps uma eleio geral... de modo que cada novo
parlamentar compreenda o que se espera dele e o que o cdigo normal de
comportamento.

87.
Sugerimos acima uma srie de normas firmes, e tambm indicamos
diversas reas onde podem surgir dificuldades. Compartilhamos a opinio
daqueles que advertem contra as normas indevidamente detalhadas e prescritivas, mas tambm consideramos que no razovel esperar que a opinio
de cada membro do Parlamento a respeito do que e do que no aceitvel
v produzir, sem orientao, um padro universalmente aceito.
88.
Embora a Prtica Parlamentar de Erskine May seja um guia completo a respeito dos procedimentos e normas do Parlamento, um documento muito volumoso, e duvidamos que seja cuidadosamente lido por todos os membros do Parlamento. Acreditamos, portanto, que mais precisa
ser feito no futuro para garantir que os novos membros estejam plenamente
conscientes das normas sobre conflito e declarao de interesses, atravs
de treinamento para os recm-eleitos, um cdigo de conduta e a preparao
de orientaes.

53

Verso preliminar de cdigo de conduta


para membros do Parlamento
Princpios gerais
responsabilidade pessoal de cada membro do Parlamento manter os padres de
conduta que a Cmara e o eleitorado tm o direito de esperar deles, proteger o
bom nome do Parlamento e promover o interesse pblico.
Os membros do Parlamento devem observar os princpios gerais de conduta que
se aplicam a todas as pessoas na vida pblica. [Esses esto descritos na pgina 25
deste relatrio, e devem ser incorporados ao cdigo final.]
O primeiro dever dos membros do Parlamento para com seu pas e seus
eleitores. Eles no devem efetuar nenhuma ao no Parlamento que entre em
conflito com esse dever.
Visto que os membros do Parlamento gozam de determinados privilgios legais,
que existem para permitir que eles desempenhem suas responsabilidades para
com os cidados que representam, cada Membro do Parlamento tem uma responsabilidade pessoal especfica de obedecer plenamente a todas as resolues
e convenes da Cmara relativas a questes de conduta, e, quando em dvida,
buscar aconselhamento.

Interesses financeiros
O membro do Parlamento no deve promover nenhuma matria no Parlamento
em troca de pagamento.
O membro do Parlamento, que tem um interesse financeiro, direto ou indireto,
deve declarar esse interesse na forma atualmente aprovada, quando discursar na
Cmara ou em uma Comisso, ou de outra forma participar de procedimentos
parlamentares, ou dirigir-se a ministros, funcionrios pblicos ou rgos pblicos,
a respeito de matria relacionada com aquele interesse.
Quando, no desempenho dos deveres parlamentares do membro do Parlamento, provvel que a existncia de um interesse financeiro pessoal venha
a ocasionar conflito com o interesse pblico, o membro do Parlamento tem
uma responsabilidade pessoal de resolver o conflito, seja abrindo mo do
interesse, seja afastando-se dos trabalhos pblicos em questo.
Em quaisquer situaes em que trate com ou em nome de uma organizao
com quem tenha uma relao financeira, o membro do Parlamento deve sempre ter em mente a responsabilidade primordial que existe para com os eleitores e para com o interesse nacional. Isto especialmente importante com
respeito a atividades que podem no ser questo de registro pblico, tais
como reunies e funes informais.
Na observncia dos requisitos de declarao e registro de interesses e de
remunerao, e de depsito de contratos, o Membro do Parlamento deve
levar em considerao o propsito de tais requisitos e obedecer-lhes
plenamente, tanto na letra quanto no esprito.

54

89.
O Cdigo de Conduta deve oferecer um arcabouo em relao ao
qual a conduta aceitvel deve ser julgada, mas no deve conter detalhes excessivos. Deve evitar o tipo de normas detalhadas que podem dar origem a
anomalias, mas deve estabelecer princpios suficientemente claros para permitir a tomada de decises apropriadas. Deve ser periodicamente complementado por orientao detalhada. Pensamos tambm que a proposta de que
tal Cdigo seja reafirmado e discutido logo no incio de cada novo Parlamento tem muitos pontos a seu favor. Anteriormente, descrevemos nossa sugesto de Cdigo, e o recomendamos Cmara, mas acreditamos, conforme a
prtica ideal do setor privado, que este tipo de Cdigo mais eficaz se a instituio qual se aplica o elabora e se compromete com ele.
Recomendamos que a Cmara deva elaborar um Cdigo de Conduta,
estabelecendo os princpios gerais que devem nortear a conduta dos membros
do Parlamento, que deve ser reiterado a cada nova legislatura.

Exigncia de cumprimento de obrigaes


90.
Visto que a Cmara dos Comuns responsvel pela aplicao de suas
prprias normas, consideramos motivo de preocupao o fato de que nos ltimos anos os procedimentos para sua aplicao tenham parecido ser menos
satisfatrios. Os procedimentos relativos conduta de membros do Parlamento em geral tm sido executados em base ad hoc. Dada a tendncia inevitvel da poltica partidria para influenciar decises em questes de conduta,
ainda mais importante que o Parlamento, o tribunal mais elevado do pas,
estabelea procedimentos que funcionem com regularidade, e no por acaso.
O pblico precisa ver que as violaes das normas por parte de seus legisladores eleitos so investigadas de forma to justa, e tratadas de forma to firme pelo Parlamento em tais casos, como ocorreria com as demais pessoas
atravs do processo legal. Os debates recentes sobre como conduzir os procedimentos no caso dinheiro por perguntas apontam claramente para a necessidade de medidas justas e fixas que prevejam a investigao adequada e
audincias cuja eqidade possa ser demonstrada.
91.
O Privilgio Parlamentar existe para assegurar o funcionamento adequado do Parlamento, e uma salvaguarda constitucional essencial. No recente
relatrio sobre o caso dinheiro por perguntas, a Comisso de Privilgios forneceu auxlio ao definir tanto o seu papel como o conceito de privilgio:
Pode ser til para o grande pblico descrever sucintamente o papel desta
Comisso. Ao receber a determinao da Cmara para examinar uma matria,
nossa funo essencial a de tomar depoimentos em seu nome, de modo

55

a aconselhar os membros do Parlamento em geral quanto a se, e em que medida,


parece ter havido uma violao dos privilgios da Cmara, ou alguma ao que caracterize desacato, e fazer recomendaes Cmara. Em todos os casos, cabe
Cmara tomar a deciso final. Em parte atravs de precedentes, e em parte atravs
de legislao, a Cmara obteve, atravs dos anos, determinados direitos conhecidos
como privilgios. Seu propsito no o de proteger os membros do Parlamento
individualmente, mas de fornecer o necessrio arcabouo em que a Cmara, como
um todo, e seus membros, como indivduos, possam desempenhar suas responsabilidades para com os cidados por eles representados. O Parlamento defende seus
privilgios atravs da lei do desacato.

92.
Uma das conseqncias do privilgio , portanto, que a prpria Cmara
dos Comuns regulamente as atividades de seus membros. Quando se trata dos
trabalhos parlamentares, os membros do Parlamento so responsveis perante
a Cmara, e no perante os tribunais. Visto que o privilgio parlamentar importante por razes inteiramente dissociadas dos padres de conduta de cada
membro do Parlamento individualmente, acreditamos que seria altamente desejvel para a auto-regulamentao que isso continuasse a ser feito.
93.
Contudo, para que a auto-regulamentao continue a ser bem-sucedida,
essencial que as Resolues da Cmara na verdade, o arcabouo legal que
a Cmara impe a seu prprio funcionamento sejam consideradas como
obrigatrias para todos os seus membros, e devam ser aplicadas de maneira
firme, imediata e justa. Os comentrios apresentados pelo Membro do Parlamento Sir Geoffrey Jonhson Smith, Presidente da Comisso Especial sobre
Interesses dos Membros do Parlamento, em seu depoimento, ilustram o problema:
Penso que as normas [sobre registro de interesses] so agora melhor compreendidas pelos membros do Parlamento e por eles aceitas de forma mais ampla
do que acontecia h cinco ou dez anos... Quando [o registro] foi adotado, alguns
membros no compreenderam bem a validade legal do mesmo... Eu costumava
gastar parte do meu tempo andando por a e relembrando os membros do Parlamento de que ainda no haviam assinado o registro.

94.
Sir Geoffrey acrescentou que, no passado, ocasionalmente ele teve
de ameaar denunciar um membro do Parlamento Cmara, mas que o Registro era agora aceito e isso no era mais necessrio.
95.
Em anos mais recentes, um certo nmero de membros do Parlamento mais antigos no aceitaram uma resoluo da Cmara a respeito do
Registro, e se recusaram a obedec-la. Posteriormente, ela foi modificada
para atender suas preocupaes. Todavia, quando o Parlamento aprova uma
lei da qual algumas pessoas discordam, a expectativa a de que essa lei ir
ser aplicada at que seus opositores consigam que ela seja modificada.
96.
Apresentamos isto como exemplo. Porm, h outras situaes tambm
que nos levam a crer que as Resolues da Cmara em questes de conduta no
56

so percebidas por todos os membros do Parlamento como tendo o mesmo impacto que as leis ou regulamentos, mesmo que aquelas sejam a lei
do Parlamento. Em parte, isto acontece porque a Cmara como um todo,
e, em conseqncia, seus funcionrios tm uma ntida relutncia em fazer
o julgamento de seus colegas membros do Parlamento, a no ser que o
problema seja muito srio.
97.
Tal atitude inteiramente compreensvel, mas errada. A menos que
as obrigaes sejam rotineiras e firmemente exigidas, pode-se desenvolver
uma cultura de desleixo, com o perigo de que, com o correr do tempo, isso
possa levar tolerncia da corrupo.
98.
Embora partilhemos com Chris Moncrieff a opinio de que:
Os membros do Parlamento, de um modo geral, no so corruptos e so
bem-intencionados...,

acreditamos firmemente que a Cmara dos Comuns precisa desenvolver e implementar uma cultura em que as Resolues da Cmara sejam
automaticamente recebidas como obrigatrias para todos os membros do
Parlamento, em que haja a certeza de tomada de medidas quando houver
violao das normas, e em que os procedimentos sejam justos e bem compreendidos. Acreditamos que, se as regras forem claras, e indubitvel sua
aplicao, a grande maioria dos membros do Parlamento ir prontamente
adotar e aderir aos padres que a Cmara exige.
99.
Pensamos que isto pode melhor ser levado adiante atravs da combinao de um importante elemento independente com um sistema que permanea essencialmente auto-regulatrio. Acreditamos que isto deveria ser feito
mediante a designao de um funcionrio da Cmara, chamado de Comissrio
Parlamentar de Padres, para tomar a responsabilidade de assessorar os
membros do Parlamento quanto s normas da Cmara sobre a conduta dos
membros, bem como desempenhar um papel independente na aplicao das
mesmas. Se a Cmara aceitar nossa recomendao de que um Cdigo de Conduta deve ser elaborado, o Comissrio teria a tarefa de assessor-la e oferecer orientao. Acreditamos que isso seria til para os prprios membros.
Ann Taylor, MP, disse-nos:
surpreendente a maneira pela qual, quando os membros do Parlamento
so eleitos pela primeira vez, eles no recebem realmente um guia da Cmara dos Comuns que lhes diga quais so as normas: assim como no h uma
descrio do trabalho de um membro do Parlamento, no h um conjunto de
normas que lhes sejam dadas assim que chegam e que devem ser por eles
obedecidas.

100.
A Sra. Taylor aceitou a necessidade de um elemento de independncia na aplicao, assim como ocorreu com um certo nmero de outros

57

entrevistados, inclusive Lord Howe e Roy Hatterley, MP. O professor Sir


William Wade, o grande advogado constitucionalista, escreveu-nos dizendo o
seguinte:
A questo como as violaes... devem ser julgadas. Tradicionalmente, a
Cmara tem sido ciosa de seu privilgio de auto-regulamentao, mas alguns
membros do Parlamento vm agora propondo que deveria haver um elemento
independente, de modo a eliminar a parcialidade poltica. Em minha opinio, isto
seria um passo muito desejvel. Melhoraria a reputao da Cmara e compensaria
muito bem o privilgio do qual se abriria mo. Poder-se-ia fazer comparao com
as peties eleitorais, que at 1868 eram decididas pela prpria Cmara, mas
aps essa data foram transferidas para tribunais eleitorais compostos por juzes
da Alta Corte, com grande benefcio para a justia.

101. Acreditamos que no necessrio entrar em detalhes dos pontos


fracos da situao atual, porm Lord Callaghan, John MacGregor, MP (um
ex-presidente da Cmara) e Sir Geoffrey Johnson Smith, MP (Presidente
da Comisso sobre Interesses dos Membros do Parlamento) comentaram a
respeito. Disse John MacGregor:
Estou ficando preocupado com o tamanho da tarefa em que a Comisso Especial sobre Interesses dos membros do Parlamento chamada a ser juiz e jri,
produzindo as provas e tudo o mais. Os procedimentos da Comisso Especial
podem no ser adequados onde haja assuntos graves que afetam toda a carreira
do membro do Parlamento... Por exemplo, o membro do Parlamento no tem o
direito de interrogar as testemunhas que esto depondo contra ele. Portanto, penso que h motivos para que haja um envolvimento externo na Comisso Especial
quando se tratar de tais questes.

102. A nosso ver, nossas propostas de designar um Comissrio independente e de revisar todo o procedimento disciplinar para os membros do
Parlamento deveria ser suficiente para se chegar a um distanciamento necessrio sem recurso aos tribunais, ou mesmo sem abrir mo do privilgio. As
recomendaes alinhadas a seguir devem permitir que os membros do Parlamento assegurem uma audincia justa, minuciosa e rpida, sem remover a
jurisdio da Cmara dos Comuns. Diramos, contudo, que entre outros, John
Biffen, MP ( um ex-Presidente da Cmara ), Lord Blake e Professor Dawn
Oliver nos contaram que, na verdade, tais procedimentos deveriam ser transformados em legislao. Se isso for adotado, o teste para verificar se nossas
recomendaes so suficientes, ou haver necessidade de mudana posterior,
ser o seu funcionamento na prtica.
103. H uma rea de conduta onde j existe uma necessidade de esclarecer, e talvez alterar a fronteira entre os tribunais e o Parlamento. O suborno
de um membro do Parlamento ou a aceitao de suborno por parte de um
membro do Parlamento desonra para o Parlamento e pode ser punido pela
Cmara. O teste que a Cmara aplicaria para suborno com certeza asseme58

lhar-se-ia quele que seria aplicado de acordo com a Common Law. Todavia,
muito provvel que os membros do Parlamento que aceitassem subornos
em conexo com os seus deveres parlamentares estariam cometendo delitos
contra a Common Law que seriam julgados pelos tribunais. Existe dvida se a
jurisdio, em tais casos, seria dos tribunais ou do Parlamento.
104. A Comisso Salmon recomendou, em 1976, que tal dvida deveria ser
resolvida pela legislao, mas no se tomou nenhuma medida a esse respeito.
Acreditamos que no seria satisfatrio deixar esta questo sem uma soluo,
quando outros aspectos da legislao do Parlamento referentes conduta esto
sendo esclarecidos. Recomendamos que o Governo agora adote medidas para
tornar mais clara a prtica ativa ou passiva de suborno por parte de membro do
Parlamento. Seria de utilidade que isso fosse combinado praticamente com a

consolidao da legislao escrita sobre suborno, recomendada tambm por


Salmon e aceita pelo governo, o que, no entanto, no aconteceu. Tal tarefa poderia ficar a cargo da Comisso de Legislao.
Com relao a procedimentos formais, recomendamos:
a Cmara deveria nomear uma pessoa independente, que tenha um
certo grau de estabilidade e no seja servidor de carreira da Cmara dos Comuns, como Comissrio Parlamentar de Padres. O Comissrio assumiria a

responsabilidade de manter o Registro de Interesses dos membros do Parlamento; orientaria sobre o cdigo de conduta e as questes de correo; teria
a responsabilidade de elaborar essa orientao e providenciar sesses de
treinamento inicial para novos membros do Parlamento, informando sobre
questes de conduta, correo e tica; e seria responsvel pelo recebimento
de queixas pertinentes e pela investigao da conduta dos membros do Parlamento nesta rea. O Comissrio deveria ter a mesma liberdade para divulgar
sindicncias e concluses da qual gozam o Controlador e Auditor-Geral e o
Comissrio Parlamentar de Administrao.
o Comissrio deveria ter liberdade para decidir se uma queixa merece ou no investigao ou para iniciar uma investigao. Uma investigao

realizada pelo Comissrio deveria ser conduzida sigilosamente. Em seguida a


uma investigao, o Comissrio teria a liberdade, ou de desconsiderar uma
queixa, ou consider-la verdadeira e de chegar a um acordo quanto a uma soluo com o membro do Parlamento em questo, ou decidir-se por responder
e encaminhar a queixa para uma Comisso da Cmara. Seria esperado do
Comissrio publicar as razes para arquivar o caso, aps investigao, o resultado e a soluo decidida, quando o caso estivesse encerrado, e o relatrio para a Comisso, quando um caso estivesse sendo levado adiante;
o Comissrio dever ter competncia para convocar pessoas, obter
documentos e registros, e, portanto, necessitar do apoio, com respeito aos

59

poderes necessrios, da autoridade de uma Comisso Especial. Para dar os po-

deres pessoalmente ao Comissrio, haveria necessidade de legislao preliminar, e no acreditamos que isso seria preciso neste estgio;
at o momento tem havido uma considervel incerteza sobre as
funes respectivas da Comisso Especial para os Interesses dos Membros
do Parlamento e da Comisso de Privilgios no sentido de fazer cumprir as
normas nesta rea. Consideramos que uma subcomisso da Comisso de Privilgios, composta de, no mximo, sete membros do Parlamento de grande
prestgio, seria o melhor rgo para levar adiante os casos individuais recomendados pelo Comissrio. Recomendamos que tal Subcomisso seja criada.

As responsabilidades mais amplas visualizadas para o Comissrio talvez


possibilitassem Comisso Especial para os Interesses dos Membros do
Parlamento conseguir dispensa de tal responsabilidade com quaisquer funes residuais, sendo transferidas para a Comisso de Privilgios com a
sua subcomisso. Mas isso uma questo para a Cmara decidir;
diante do fato de que haveria um caso prima facie para ser investigado, recomendamos que as audincias dessa subcomisso proposta sejam
geralmente pblicas. Recomendamos tambm que a Subcomisso tenha poder para solicitar o concurso de consultores especializados e que o membro
do Parlamento, se assim o desejar, possa ser acompanhado por consultores
perante a subcomisso. Os acertos seriam de modo a possibilitar que todos

os envolvidos pudessem ver que as normas do Direito Natural estavam sendo aplicadas. Recomendamos que a subcomisso tenha o poder discricionrio
de autorizar que um consultor atue como representante do membro do Parlamento nas audincias. No exerccio desse poder discricionrio, seria apro-

priado subcomisso seguir estes princpios estabelecidos em Halsbury


(Leis da Inglaterra, Halsbury, 4a edio).
Os fatores que devem ser levados em considerao no exerccio do poder
discricionrio incluem a gravidade de quaisquer acusaes feitas ou quaisquer
sanes em potencial, caso haja possibilidade de surgirem questes legais, a
capacidade daquele indivduo de defender o seu prprio caso, se haver necessidade de acarear as testemunhas cujas provas no foram divulgadas com antecedncia, qualquer possibilidade de atraso, e a necessidade de tratar com eqidade todas as pessoas convocadas a depor.

Quando uma sano formal considerada apropriada, ns aprovamos a prtica adotada no recente relatrio da Comisso de Privilgios sobre
dinheiro por perguntas, no sentido de incluir uma recomendao especfica
sobre isso no relatrio da subcomisso.
Uma vantagem em se estabelecer um Comissrio e uma subcomisso para lidar com os casos de conduta seria que os casos menores poderiam
ser tratados com a mxima rapidez e o mnimo de confuso. Como a subcomisso prestaria contas Comisso de Privilgios como um todo, isso teria o
efeito prtico de conceder ao membro do Parlamento o direito de apelar quela

60

Comisso. Somente os casos mais srios precisariam ser deliberados pelo Plenrio da Cmara. Acreditamos que no seria necessrio para a Cmara formal-

mente endossar toda concluso desfavorvel da Comisso de Privilgios, embora talvez fosse apropriado, em alguns casos, que um membro do Parlamento
apresentasse uma declarao formal lamentando o fato. As sanes mais severas, envolvendo suspenso e possvel perda de salrio (na prtica, o equivalente
a uma multa) continuariam a requerer a autorizao de toda a Cmara.

61

Captulo 3

O Executivo: ministros e
servidores pblicos

Principais concluses
preciso um esclarecimento maior sobre o padro de conduta esperado
dos ministros. O Primeiro-Ministro deveria elaborar orientaes especficas sobre este assunto, fundamentadas nos princpios expostos neste relatrio.
Deve-se examinar com cuidado a necessidade de assegurar que a maior parte dos meios apropriados sejam utilizados na investigao de casos de
suposta incorreo envolvendo ministros. Salvo em circunstncias excepcionais, a norma geral, de que a assessoria prestada por servidores pblicos a
Ministros no deveria ser tornada pblica, aplicar-se-ia nestes casos.
Deveria haver um novo sistema de diretrizes regulamentando empregos assumidos por ex-ministros. O sistema deveria se fundamentar nas normas
atuais do servio pblico e deveria ser flexvel e to transparente quanto possvel, ao mesmo tempo que protegesse a privacidade pessoal.
O novo sistema de recursos para os servidores pblicos aos comissrios do servio pblico, proposto pelo governo, deveria ser ampliado, mediante a
adoo de sistemas para tratar de recursos confidenciais no mbito de ministrios e agncias do servio pblico. Os comissrios do servio pblico deveriam
levar ao conhecimento do Parlamento os detalhes de todos os recursos que
tenham sido deferidos.
O sistema adotado no servio pblico, de licena para o exerccio de
cargo no setor privado, deveria ser mais aberto, devendo ser ativamente
acompanhado para assegurar que as normas estejam sendo observadas e cumpridas. Este sistema tambm deveria incluir assessores especiais.

Introduo
1.
Embora o membro do Parlamento que no exerce cargo na Cmara
tenha bastante influncia, o Executivo ministros e servidores pblicos
que tem o principal papel na formulao e execuo de polticas. Os
62

ministros prestam contas ao Parlamento e ao pblico pelo trabalho de seus


ministrios e agncias; menos visveis para o pblico, os servidores pblicos
seniores podem substancialmente influenciar o processo poltico. Ambos
so alvos provveis de lobbies.
2.
Apesar da grande diferena em suas responsabilidades formais e em
seu perfil pblico, os padres de conduta tanto de ministros quanto dos servidores pblicos devem ser os mais elevados. Juntos, exercem o poder diretamente sobre as vidas de seus concidados. Se esse poder diz respeito a um
Secretrio de Estado aprovando um contrato no valor de muitos milhes, ou a
um servidor na rea de benefcios lidando com uma reivindicao de umas
poucas libras esterlinas, a manuteno da confiana pblica essencial.
3.
Durante o desenvolvimento de nosso trabalho, tomamos conhecimento de circunstncias nas quais a confiana pblica foi enfraquecida. Por
exemplo, muitos de nossos correspondentes e entrevistados comentaram sobre a facilidade com que os ministros podem obter emprego em empresas
comerciais com as quais tiveram ligaes durante seu mandato; os servidores
pblicos na ativa e aposentados sugeriram que as iniciativas destinadas a melhorar a eficincia na prestao de servios pblicos, tais como a programao de medidas futuras e a terceirizao de funes do setor pblico, colocaram em risco padres de conduta estabelecidos.

A conduta de ministros
4.
O pblico tem o direito de esperar padres de comportamento muito
elevados dos ministros, pois eles tm influncia profunda sobre a vida diria
de todos ns. O exemplo dado por eles examinado de perto pelo pblico e
pelos meios de comunicao de massa. Como Vernon Bogdanor nos disse,
dos ministros que os padres de vida pblica devem se originar.
5.
Acreditamos que preciso uma resposta para o crescente interesse
do pblico e dos meios de comunicao de massa no que se refere aos padres de conduta ministerial. Em princpio, este interesse bem-vindo. Entretanto, os meios de comunicao de massa no se limitam vida pblica
de ministros. Divulgam seu comportamento sexual, suas conversas particulares e, em alguns casos, as atividades de seus filhos e parentes. Tal pode
ser opressivo e intrusivo: medida em que isso envolve pessoas que no
esto na vida pblica por escolha, tal intromisso raramente se justifica por
legtimo interesse pblico.
6.
Em nossa opinio, h uma diferena significativa entre cobertura pela
mdia de comportamento sexual e relatos de irregularidade financeira, conflitos de interesse inaceitveis, ou outras formas de conduta imprpria ao
63

cargo. A desonestidade financeira, de modo especial, interessa a todos ns,


porque atinge o cerne daquela confiana que as pessoas devem ter nos ministros e os motivos por trs de suas decises. O mesmo no pode ser dito normalmente da conduta imprpria na rea sexual. verdade que a vida privada
dos ministros pode ocasionalmente ser relevante ao desempenho de seus deveres pblicos, por exemplo, quando a sua conduta privada contraria alguma
poltica pblica, resulta em publicidade embaraosa, ou envolve um risco de
segurana. No pensamos, entretanto, que existam normas que possam ser
elaboradas sobre a conduta sexual dos ministros do mesmo modo que aquelas
que se aplicam a seus interesses financeiros.
7.
Os depoimentos que ouvimos e recebemos no indicam que o pblico acredita que os ministros esto implicados em irregularidades generalizadas. Sugerem, contudo, que as pessoas gostariam que houvesse maior clareza
sobre os padres de conduta esperados dos ministros e que houvesse cobrana quanto aos mesmos.
Questes de Procedimento Formal para Ministros (QPM)
8.
A nica orientao existente para ministros no que se refere a padres de conduta, bem como sobre assuntos de procedimento formal, est
contida em Questes de Procedimentos Formal para Ministros QPM. No
contexto da constituio britnica, o QPM um documento recente, datado
de 1945 (embora alguns elementos do mesmo sejam mais antigos). Durante
muitos anos, o QPM foi um documento confidencial. Foi somente em 1992
que o atual Primeiro-Ministro decidiu public-lo.
9.
O QPM no tem qualquer status constitucional em especial, mas,
porque ele enviado por cada Primeiro-Ministro a todos os seus colegas do
ministrio no incio de uma administrao, ou quando de sua nomeao para
o cargo, e quaisquer mudanas em seu teor s podem ser autorizadas pelo
Primeiro-Ministro, ele, na prtica, obrigatrio para todos os membros de
um Governo. Os registros mostram que o QPM vem crescendo organicamente com o passar dos anos, sendo, no incio, um documento que nada mais era
do que o que Lord Trend descreveu como dicas sobre etiqueta para principiantes, mas com o acrscimo de sees recentes para lidar com circunstncias novas. Ao longo dos anos, o aumento de volume do QPM deveu-se principalmente rea da conduta, e no, do procedimento formal.
10.
No acreditamos que a explicao para isso seja um declnio nos padres de conduta dos ministrios. Pensamos que o acrscimo de material
tico ao QPM resultou de uma combinao de respostas a incidentes especficos e uma tendncia geral, no restrita ao Governo, no sentido da codificao do que antes era, supostamente, consenso geral.
64

Os ministros e o primeiro-ministro
11.

O QPM comea estabelecendo alguns princpios fundamentais:


Caber aos ministros individualmente julgar qual a melhor maneira de
agir para manter os padres mais elevados. Os ministros cuidaro para que
nenhum conflito surja ou parea existir entre seus interesses particulares e
seus deveres pblicos. Desejaro agir da maneira mais clara possvel com
relao ao Parlamento e ao pblico. Estas notas devero ser lidas tendo,
como pano de fundo, essas obrigaes gerais. (Questes de Procedimento
Formal para Ministros Cabinet Office, 1992, pargrafo 1o).

12.
Os prprios ministros so responsveis, individualmente e em separado, pela manuteno dos padres de conduta apropriada a seus cargos. Todos na vida pblica tm uma responsabilidade pessoal de julgar uma maneira
de proceder a aceitao de hospitalidade, por exemplo pesando suas
implicaes ticas com o seu prprio julgamento. No caso de ministros, o
fato de que precisam prestar contas ao Parlamento por suas aes refora
aquela responsabilidade.
13.
No entanto, os ministros no fazem seus julgamentos ticos isoladamente. Para permanecerem no cargo devem manter a confiana do primeiroministro e, numa questo de conduta, isso envolver o julgamento do prprio
primeiro-ministro sobre a tica do caso. Isso axiomtico e deveria se refletir no QPM.
Recomendamos que o primeiro pargrafo de Questes de Procedimento
Formal para Ministros receba emenda nos seguintes termos: Ficar a critrio
de cada ministro individualmente julgar qual a melhor maneira de agir visando
manuteno dos mais elevados padres. Caber ao Primeiro-Ministro determinar se eles agiram ou no dessa forma, em qualquer circunstncia especfica.

Orientao sobre conduta para ministros


14.
Acreditamos que haja princpios gerais de conduta que so aplicveis
a ministros; que seja possvel estabelecer isso numa forma clara e compreensvel que ser til ao primeiro-ministro, aos prprios ministros e ao pblico;
e que isso possa indicar aspectos inaceitveis de comportamento de ministrios. Essa medida no impedir, certamente, condutas desonestas. Porm,
far muito, no sentido de evitar a atual incerteza do pblico sobre o que
aceitvel ou no.
15.
O QPM no oferece uma srie de princpios coerentes que possam ser
aplicados a ministros em dvida a respeito de possveis maneiras de proceder. O
documento uma miscelnea: uma mistura de princpios imutveis com prticas
de administrao domstica, como nos descreveu o professor Peter Hennessey.
65

Recomendamos que o Primeiro-Ministro desencadeie a produo de


um documento, retirando do QPM as normas e os princpios ticos nele contidos, para formar um cdigo de conduta independente ou uma seo separada
dentro de um novo QPM. Se tais diretrizes permanecerem dentro do QPM,
recomendamos que o QPM seja reintitulado de Conduta e Procedimentos
Formais para Ministros, de modo a indicar sua abrangncia.

16.
As palavras exatas da nova orientao dependero do Primeiro-Ministro. Acreditamos, todavia, que os seguintes princpios essenciais devero
estar explcitos, apoiados, quando necessrio, por normas detalhadas, algumas das quais j existentes no QPM:
Espera-se que os ministros da Coroa se comportem de acordo com os mais
elevados padres de conduta pessoal e constitucional. Em especial, devem observar os seguintes princpios de conduta ministerial:
a) os ministros devem garantir que nenhum conflito surja, ou parea existir,
entre seus deveres pblicos e seus interesses particulares;
b) os ministros no devem prestar informaes errneas ao Parlamento. Devem ser to abertos quanto possveis com o Parlamento e o pblico;
c) os ministros devem prestar contas ao Parlamento sobre as polticas e o
funcionamento de seus ministrios e agncias;
d) os ministros devero recusar qualquer presente ou hospitalidade que possa, de fato ou aparentemente, comprometer a imparcialidade de suas decises
ou torn-los obrigados de maneira indevida;
e) os ministros, que tenham tambm assento na Cmara dos Comuns, devem
manter separadas suas funes como ministro e membro do Parlamento;
f) os ministros devem manter separadas as suas funes no ministrio e no
partido. No devem solicitar a servidores pblicos que executem trabalhos poltico-partidrios ou ajam de algum modo que venha a conflitar com o Cdigo do
Servio Pblico.

17.
Poderia parecer desnecessrio ou bvio estabelecer esses princpios
para os ministros. No partilhamos dessa opinio. O governo aceitou a proposta de que deveria haver um cdigo de conduta para servidores pblicos.
difcil entender por que a mesma norma no deveria ser aplicada aos ministros. As vantagens de um cdigo podem ser vistas ao considerarmos o nmero de ministros que tiveram de renunciar desde a guerra devido a erros de
julgamento evitveis. No entanto, no acreditamos que sanes explcitas
precisem ser indicadas para impedir que os ministros errem. O escrutnio da
conduta ministerial, por parte do pblico e da mdia, luz dos princpios que
relacionamos acima, ser provavelmente muito mais eficiente. Os prprios
ministros sero capazes de julgar possveis maneiras de proceder de acordo
com esses princpios, apoiados pelas normas prticas a ns recomendadas
66

por Lord Howe: Voc ...gostaria de ver todos os fatos relevantes de qualquer
transao ou relacionamento relatados por inteiro e honestamente na primeira pgina de seu jornal favorito e se estiver em dvida, pare de agir dessa
maneira.
A fiscalizao da conduta dos ministros
18.
O modo como so tratadas as acusaes de m-conduta por parte dos
ministros depender muito das circunstncias de cada caso. Naturalmente,
tais acusaes podem ser apresentadas publicamente ou chegar ao conhecimento do pblico. importante para o interesse pblico, para a reputao do
ministro envolvido, e para o governo, que as acusaes sejam investigadas
com rapidez e eficincia.
19.
A forma de se lidar com acusaes de conduta criminosa relativamente direta. A polcia investigar a acusao. Pode ser necessrio para um
ministro se demitir nestas circunstncias, mas no h ambigidade sobre o
processo de investigao. Felizmente, tais casos so extremamente raros.
mais comum que as acusaes de conduta irregular estejam bem longe de
comportamento criminoso e se relacionem com o comportamento sexual,
conflitos de interesse, ou irregularidades financeiras.
20.
Casos recentes tm demonstrado que podem haver circunstncias nas
quais o primeiro-ministro precise de orientao ou informaes adicionais. H
vrias pessoas para as quais o primeiro-ministro pode dirigir-se com esse fim.
No h razo que justifique que no se consulte a Secretaria do Gabinete quanto
melhor maneira de proceder. Na verdade, seria comum agir assim, especialmente
se alegado que um ministro desobedeceu aos princpios de conduta de ministros contidos no QPM. Em algumas circunstncias, a preparao da orientao
pode requerer uma investigao dos fatos; isso depender da natureza do caso.
Contudo, se as acusaes se relacionam ao comportamento no passado, antes de
assumir o cargo, ou conduta pessoal imprpria em nenhuma forma relacionada
com os deveres ministeriais, estas no so da alada da Secretaria do Gabinete,
que levaria o fato ao conhecimento do Primeiro-Ministro.
21.
impossvel prever todas as circunstncias que podem ento surgir. Em alguns casos, pode ser uma questo de polcia, em outros, para
o Chief-Whip ou outros colegas do ministrio, os servios de segurana
ou as autoridades judiciais. Em alguns casos, quando as normas parlamentares esto envolvidas, o Primeiro-Ministro poderia encaminhar o caso
ao Comissrio Parlamentar de Padres. Um caso muito srio e complexo
mereceria uma Comisso de Inqurito. Ocasionalmente, um indivduo
devidamente qualificado poderia ser encarregado de realizar uma investigao. Em um bom nmero de casos, uma investigao administrativa
interna pode ser suficiente.
67

22.
Durante ou aps qualquer investigao, a respeito da conduta de um
ministro, no importa quem esteja encarregado dela, o Secretrio do Gabinete pode ter de instruir o Primeiro-Ministro, ou (agindo em nome do Primeiro-Ministro) aconselhar o ministro envolvido, sobre a melhor maneira de
agir com respeito a seu cargo. Acreditamos que uma distino clara deva ser
traada entre o relatrio de uma investigao, que poderia ser apropriada para
publicao, e o parecer do Secretrio de Gabinete, que jamais, ou raramente,
deveria ter se tornado pblico. A imparcialidade poltica do servio pblico
deve ser protegida, e errado que tal parecer se torne parte do debate sobre
o comportamento de um ministro.
Recomendamos que sejam tomados cuidados para garantir que
sejam utilizados os meios mais adequados na investigao de casos de suposta
conduta imprpria relativos a Ministros. Recomendamos que, com exceo de
circunstncias excepcionais, deve ser aplicada a esses casos a norma geral de
que os pareceres dos servidores pblicos endereados aos Ministros no devem ser divulgados.

Emprego aps deixar o governo


23.
Um aspecto da conduta de ministros foi mencionado em diversos depoimentos a ns prestados: a ausncia de normas sobre o emprego aps deixar um cargo pblico. Refletimos sobre se h razo em nos preocuparmos
com essa rea. Conclumos que sim.
24.
Os ministros tm oportunidade, quando esto no governo, de tomar
decises que podem favorecer ou prejudicar rgos externos, entre os quais
determinadas empresas. Para servidores pblicos (e membros das Foras
Armadas) em uma posio semelhante, h anos existe regulamentao para
assegurar ao pblico que as decises tomadas em cargo pblico no foram
influenciadas pela perspectiva de emprego aps a sada do servio pblico.
Essas normas, administradas por uma comisso independente, so conhecidas como normas de licena para o exerccio de cargo no setor privado.
Embora no constituam legislao, so flexveis, entendidas, e raramente
desobedecidas. Os ministros do Gabinete tm responsabilidade muito
maior por decises referentes poltica governamental, maiores at que as
dos servidores pblicos mais graduados. Entretanto, os ministros podem
assumir qualquer cargo que desejem de acordo com os ditames de sua
prpria conscincia enquanto os servidores pblicos mais graduados precisam ter seus planos aprovados para um perodo integral de dois anos aps a
data de sua sada do servio governamental. Isso difcil de justificar.
25.
Ouvimos argumentos de ambos os lados a favor e contra a adoo do
sistema de licena para o exerccio de cargo no setor privado para ministros.
68

A posio do governo foi expressa pelo Chanceler do Ducado de Lancaster, o


Membro do Parlamento David Hunt, que argumentou no sentido de ainda ser
correto deixar as decises sobre esses assuntos para o arbtrio dos indivduos
em questo. Reconhecemos a fora de algumas razes por ele expostas. Todavia, tambm precisamos levar em considerao outros depoimentos que recebemos, de ningum menos que antigos Ministros do Partido Conservador, pessoas de experincia considervel na vida pblica. O membro do Parlamento,
Sir Norman Fowler, disse que os objetivos do cdigo do servio pblico me
parecem...igualmente aplicveis aos Ministros. Seu ponto de vista foi partilhado por Lord Callaghan, Lord Younger, e muitos de nossos outros entrevistados.
Sir Norman Fowler tambm enfatizou que tanto o pblico como antigos ministros seriam beneficiados por um conjunto de normas formuladas com clareza. Ns concordamos. O risco de abuso ou de crticas maliciosas sem fundamentos seria reduzido por um sistema de fiscalizao.
26.
Tem sido argumentado que, na maioria dos casos, os servidores pblicos mais graduados deixaro o servio pblico em idade de aposentadoria,
previamente determinada, e que ao sarem, em sua maioria, recebero uma
penso integral. No caso de ministros, sua sada do Governo pode ser inesperada, e a sua indenizao provavelmente muito inferior. Todavia, os mesmos
princpios de interesse pblico se aplicam. A garantia do pblico de que os
padres de conduta esto sendo mantidos uma necessidade fundamental.
Como afirmou Lord Younger, os ministros tm de agir com severidade em
relao a isso. Anotamos tambm o argumento de que um sistema restritivo
sobre a liberdade do futuro emprego ir desencorajar pessoas talentosas a se
tornarem ministros. No mundo dos negcios, as restries sobre a liberdade
do futuro emprego so compensadas geralmente no pacote salarial, mas concordamos que isso provavelmente no acontecer com ministros. Consideramos, entretanto, que o risco de desencorajar candidatos a cargo ministerial
ser mnimo, se exatamente como nas normas do servio pblico quaisquer
normas para ministros forem elaboradas de modo a inclurem somente o nmero limitado de possveis aes que constituam uma razo genuna de preocupao. Lord Carlisle, o presidente da Comisso Consultiva sobre Licena
para Exerccio de Cargo no Setor Privado por parte de Pessoas Oriundas do
Servio Pblico, que orienta sobre a aplicao das normas atuais, nos afirmou que aproximadamente 70% dos casos trazidos sua Comisso no requerem perodo de espera nem outra restrio. No temos razo para supor
que seria diferente com requerimentos partindo de ministros.
27.
Partilhamos o ponto de vista de que deveria haver o maior intercmbio possvel entre os setores pblico e privado. As normas do servio
pblico restrigem o intercmbio entre os setores, mas numa base mnima e
defensvel. Os ministros deveriam ser capazes de contribuir, com os seus
69

conhecimentos tcnicos e sua experincia de governo, para empresas que


desejassem empreg-los, porque os benefcios para o pas e a economia
podem ser substanciais. Um sistema flexvel, que impe restries a empregos futuros somente quando estes possam ameaar a confiana pblica em
padres de conduta, no impediria tais benefcios de serem concretizados.
As normas do servio pblico para licena
para exerccio de cargo no setor privado
28.
Os pontos principais do atual sistema do servio pblico de licena
para o exerccio de cargo no setor privado so os seguintes:
a) todos os servidores pblicos nos nveis 1 e 1A (secretrio permanente) e 2
( vice-secretrio ) devem submeter para aprovao seus planos de futuro emprego Comisso Consultiva sobre Licena para Exerccio de Cargo no Setor
Privado por parte de Pessoas Oriundas do Servio Pblico, a menos que o cargo seja no-remunerado e numa organizao no-comercial, ou uma funo pblica;
b) devem solicitar aprovao no apenas para o seu primeiro emprego como
para quaisquer outros que venham a assumir dentro de um perodo de dois anos
aps deixarem o servio pblico. A aprovao concedida pelo Primeiro-Ministro, de acordo com a orientao da Comisso Consultiva;
c) h um perodo automtico de carncia de trs meses, exigido de todos os
servidores pblicos de nveis 1 e 2 (secretrio permanente), exceto para aqueles
designados por um perodo fixo;
d) a comisso consultiva pode recomendar um perodo de espera de at dois
anos ( a partir da data de sada do servio pblico ) antes que o funcionrio pblico possa assumir o emprego, e pode tambm impor o que se chama condies
de comportamento. Estas determinam o que o ex-servidor pblico no pode fazer para o seu novo empregador: podem, por exemplo, impedir ex-servidores
pblicos de entrarem em contato com seus antigos ministrios ou de trabalharem
em propostas de licitao para projetos governamentais. Estas condies podem
se estender at dois anos da data de sada do servio governamental.
e) as normas no tm o objetivo de detectar a corrupo, o que seria um assunto policial. O objetivo da aplicao das normas manter a confiana pblica
nos servios (civil e militar ) e no pessoal que neles trabalha ( Cdigo Administrativo do Servio Pblico, 4.3, Anexo A );
f) a comissos consultiva recomenda em dois ttulos qual a condio a ser
aplicada: um perodo de espera ou uma condio comportamental. Ela examina
se uma ao proposta gera qualquer suspeita, no importando quo injustificada seja, de que a orientao e as decises de um servidor na ativa podem ser
influenciadas pela esperana ou expectativa de emprego futuro em uma empresa
ou organizao especfica. Tambm leva em considerao o risco de que uma
determinada empresa possa ganhar uma vantagem indevida sobre os seus competidores, empregando algum que, no desempenho de seus deveres oficiais,

70

teve acesso a informaes tcnicas ou a outras que seus concorrentes possam


legitimamente considerar como seus prprios segredos ou informaes comerciais relativas a mudanas em polticas do Governo, que possam afetar aquela
empresa ou seus concorrentes. (Cdigo Administrativo do Servio Pblico ,
4.3 Anexo A );
g) as normas se aplicam igualmente a servidores pblicos abaixo do Nvel 2,
embora estes casos sejam normalmente tratados pela comisso consultiva. As
decises finais ficam sob a responsabilidade dos ministros. As solicitaes do
Nvel 3 e os casos mais delicados abaixo do Nvel 3 devem ser encaminhados
ao Cabinet Office para orientao.

Um sistema ministerial de licena para


o exerccio de cargo no setor privado
29.
O sistema do servio pblico testado e experimentado; nossa opinio de que parece ter a aceitao dos servidores pblicos e oferece uma
boa garantia ao pblico. Agora, a preocupao pblica exige uma garantia similar no caso de ministros. Acreditamos que os depoimentos ouvidos por
ns indicam que o sistema do servio pblico, com algumas pequenas modificaes, poderia ser aplicado a ministros.
30.
Examinamos a possibilidade de um sistema ministerial ser exigido
por lei, ou se dever ser meramente consultivo. Acreditamos que um sistema
consultivo transparente proporcionar aos indivduos a necessria liberdade
de movimento, ao mesmo tempo que garantir a confiana pblica e a observncia das normas por parte dos ministros, sem a complicao de uma legislao escrita. Em outras palavras, se os ex-ministros souberem que o fato de
no terem solicitado a opinio do rgo consultivo ou obedecido a essa opinio seria trazido a pblico, o fato de no haver sanes legais no teria importncia. A possibilidade de reaes hostis por parte do pblico e de comentrios desfavorveis na mdia seria um poderoso desestmulo. Contudo,
no estaramos descartando a possibilidade de voltar a esse assunto no futuro, se a experincia, na prtica, nos convencer de que um sistema voluntrio
foi insuficiente para manter a confiana pblica.
31.
Um sistema puramente consultivo d um grande peso aos consultores. Estamos considerando a necessidade de ser criada alguma nova forma de
mecanismos consultivos, que teriam status e experincia suficientes para
orientar os ministros. No somos de opinio que novos procedimentos sejam
necessrios. A atual Comisso Consultiva sobre Licena para Exerccio de
Cargo no Setor Privado por parte de Pessoas Oriundas do Servio Pblico
tem, entre seus membros polticos aposentados, servidores pblicos, servidores do servio diplomtico e membros das Foras Armadas. Seus membros
tm uma longa experincia na aplicao de normas com sensibilidade flexibi71

lidade a servidores pblicos graduados e so apoiados por um secretariado no


Cabinet Office. Em princpio, no vemos razo para que a comisso consultiva no deva assumir a tarefa de aconselhar ministros sobre os seus planos de
emprego futuro. Confirmamos esta opinio pelo depoimento que nos foi dado por Lord Carlisle, que disse se os senhores me perguntarem se (a Comisso Consultiva) pode assumir a tarefa de aconselhar ministros, penso que minha resposta deva ser sim. O ex-Secretrio de Gabinete, Lord Armstrong,
concordou. Entre nossos prprios membros, h dois integrantes da comisso
consultiva que endossam essa proposta.
Recomendamos que um sistema similar s normas vigentes no Servio
Pblico sobre o exerccio de cargos no setor privado, por parte de pessoas oriundas do servio pblico, deveria aplicar-se a ministros. O sistema dever ser de
natureza consultiva, e dever ser administrado pela atual Comisso Consultiva
sobre Licena para o Exerccio de Cargo no Setor Privado de Pessoas Oriundas
do Servio Pblico.

32.
No sistema do servio pblico, exige-se dos nveis de secretrios
permanentes que passem por um perodo de espera automtico de trs meses
antes de assumirem emprego externo. No ouvimos qualquer depoimento em
favor da abolio dessa salvaguarda bsica e, portanto, temos examinado a
possibilidade de o mesmo ser aplicado a ministros. O perodo automtico de
trs meses de carncia reconhece a posio especial de secretrios permanentes no mbito do servio pblico e a extenso de suas responsabilidades.
Consideraes similares aplicam-se a Ministros do Gabinete.
33.
De acordo com os procedimentos do servio pblico, dois anos a
partir da data de sada do cargo o prazo mximo que pode ser aplicado, e,
exceto para secretrios permanentes, no h perodo automtico de carncia.
Um perodo mximo de carncia similar para ex-ministros suficiente para
amenizar as crticas por parte do pblico? Aparentemente no o caso. Os
ministros tm sido criticados por irem trabalhar em empresas que eles privatizaram, ou que aconselharam sobre privatizaes, aps intervalos bem maiores que dois anos. Achamos que essas crticas, embora compreensveis, tendo em vista as muitas outras empresas que ex-ministros poderiam passar a
integrar, fundamentam-se, no entanto, em um mal-entendido acerca do funcionamento das normas. Qualquer perodo de carncia seria insuficiente em
um caso de autntica corrupo. Perodos de carncia no so castigos, mas
um meio de se manter a confiana do pblico. Tampouco achamos que ministros no Gabinete no deveriam estar sujeitos a perodos de carncia automtica. As circunstncias de cada caso determinariam as decises da comisso
consultiva. Isso ajudaria o novo sistema a atrair a cooperao daqueles cuja
liberdade de ao pudesse dificultar.
72

Recomendamos que, paralelamente aos procedimentos do servio pblico para secretrios permanentes, um perodo automtico de carncia de trs
meses deve ser aplicado a ex-Ministros de Gabinete, mas a nenhum outro Ministro ou Whip. Em casos onde um perodo adicional de carncia for recomendvel, o perodo mximo de carncia deve ser fixado em dois anos contados a
partir da data de sada do servio pblico.

34.
Aceitamos, entretanto, que pode haver situaes raras que criam uma
tal suspeita de incorreo que seria simplesmente melhor para o requerente
no ir adiante. Nestas circunstncias, a comisso consultiva deve poder aconselhar um requerente, seja ele um servidor pblico ou um ex-ministro, no
sentido de que no considera apropriado o requerimento. Se o requerente
persistisse, ento um perodo de carncia de dois anos seria exigido, e se o
requerente depois assumisse o emprego, os comentrios da comisso sobre a
sensatez do requerimento seriam divulgados ao pblico na forma comum. Na
realidade, acreditamos que a publicao da orientao da comisso e o exame
subseqente por parte do pblico, impediriam que fosse adiante um requerimento pouco sensato.
Recomendamos que a comisso consultiva deva ser capaz de orientar
o requerente, seja um servidor pblico ou um ex-Ministro, no sentido de que
ela considere que o requerimento no tem fundamento, e torne pblico esse
parecer, caso no seja observado.

35.
Nenhum perodo de carncia, naturalmente, est livre de irregularidades. Segundo as normas do servio pblico, os servidores pblicos podem esperar dois anos e um dia, e assumirem qualquer emprego que desejem, sem que
a comisso consultiva seja envolvida, embora no tenhamos qualquer prova de
que isso seja feito por motivos incorretos. Tivemos de estabelecer um equilbrio entre os direitos individuais e a necessidade de transmitir confiana ao
pblico. Acreditamos que, a exigncia de que os ministros busquem o parecer
da Comisso durante dois anos aps a sada do cargo, e um perodo mximo de
carncia com a mesma durao, so suficientes para atingir esses objetivos.
Esperamos que ministros que no tenham certeza quanto correo de uma
nomeao, aps o prazo de dois anos ter expirado, continuaro a manter em
mente a exigncia do QPM de que deveriam evitar naturalmente qualquer
modo de proceder que afetaria sua reputao de integridade ou a do Governo
ou confidencialidade de seus procedimentos (Questes de Procedimentos
Formais para Ministros, pargrafo 105). Se permanecem em dvida sobre uma
oferta especial de emprego, acreditamos que poderiam procurar a orientao
da comisso consultiva, mesmo aps o prazo de dois anos ter expirado.
36.
No atual sistema, a comisso consultiva, como seu nome sugere,
simplesmente apresenta as recomendaes ao Primeiro-Ministro da poca,
73

que pode alterar as condies ou os perodos de carncia aplicados pela


comisso, embora isso raramente ocorra. No acreditamos, por razes
destacadas por numerosos entrevistados, que o sistema ministerial possa
funcionar precisamente da mesma maneira. Por exemplo, pode ser extremamente desagradvel para ministros que tinham sido h pouco demitidos
pelo Primeiro-Ministro terem de submeter seus planos de emprego futuro
considerao do mesmo Primeiro-Ministro. Por outro lado, excluir o
Primeiro-Ministro negaria aos ministros qualquer forma de recurso.
Recomendamos que ex-ministros, tendo recebido parecer da comisso
consultiva, devam ter o direito de apelar ao ento primeiro-ministro, que ter
poderes para reduzir qualquer perodo de carncia ou relaxar quaisquer condies se a apelao for adequadamente embasada.

37.
No havendo apelao, o Primeiro-Ministro no seria envolvido.
Examinamos a possibilidade de uma mudana de administrao tornar inopervel esse sistema de apelao, mas confiamos nas tradies de relaes de
cortesia entre oponentes polticos e no vemos razo para duvidar que um
Primeiro-Ministro de um partido trataria com justia os recursos de ex-ministros de um outro partido.
38.
Logo que um ex-ministro assume um emprego que a comisso consultiva examinou, a comisso deveria tornar pblica a orientao que foi dada e
seus motivos. Um sumrio de todos os casos examinados naquele ano seria
publicado subseqentemente em um relatrio anual. No haveria anncio se um
ministro decidisse no prosseguir com um emprego aps ouvir as opinies da
comisso consultiva: isso seria uma invaso de privacidade injustificvel.
Recomendamos que o sistema deveria ser o mais aberto possvel, protegendo, ao mesmo tempo, a privacidade dos ministros.

39.
Recebemos manifestaes de uma certa preocupao sobre a capacidade da atual comisso consultiva e sua secretaria para lidar com a carga
de trabalho adicional que seria gerada pela tarefa de orientar ministros. Nos
anos recentes, a comisso consultiva foi solicitada a informar sobre 34 a
48 casos por ano, nmero que cobre solicitaes de Nveis 1, 1A e 2 de
pessoal no Servio Pblico Interno e seus equivalentes no servio diplomtico e nas Foras Armadas. A secretaria da comisso tem um objetivo interno de submeter os casos comisso consultiva, no prazo de cinco dias aps
o recebimento dos formulrios de requerimento dos ministrios. Se o
requerente pede uma entrevista pessoal com a comisso, o que acontece somente em um pequeno nmero de casos, o secretrio da comisso consultiva
nos disse que tratam de tais casos no prazo de trs semanas. impossvel
fazer uma previso precisa do que acontecer se for adotado um sistema
74

para tratar dos ministros; entretanto, uma pesquisa realizada para atender
uma solicitao nossa ( Ex-Ministers Business Interests 1979-94, pesquisa efetuada pelo Labour Research Department ) indica que, em condies
normais, a atual comisso consultiva seria capaz de administrar os novos
procedimentos, embora pudesse haver conseqncias para o pessoal de sua
secretaria. Todavia, manter o atual processamento gil dos casos seria importante, e no caso especial de uma eleio geral para uma mudana de
governo, bem poder ocorrer uma corrida de requerimentos.
Recomendamos que o Governo acompanhe de perto a carga de trabalho da comisso consultiva de acordo com as novas normas e tome providncias de contingncia para o aumento de seu pessoal visando lidar com as conseqncias de qualquer mudana na administrao.

A aceitao de presentes e de hospitalidade


40.
Examinamos as normas sobre aceitao de presentes por parte dos
ministros, descritas no QPM (pargrafos 80-81), e acreditamos que sejam
suficientemente detalhadas. As normas sobre a aceitao de hospitalidade
so necessariamente menos rgidas, devido dificuldade de definir todas as
circunstncias possveis. O princpio descrito no pargrafo 126 do QPM
importante:
norma bem-estabelecida e reconhecida que nenhum ministro ou servidor
pblico deve aceitar presentes, hospitalidade ou servios de qualquer pessoa se
estes vierem, ou possam parecer vir, a sujeit-lo a uma obrigao.

41.
Examinamos se os casos recentes, em que ministros aceitaram hospitalidade ou tiveram seus gastos de viagem pagos por outrem, indicam que este
princpio precisa ser fortalecido ou esclarecido. Conclumos que no so desnecessrios detalhes adicionais. As normas so bastante claras, acredita Lord
Younger, e Lord Armstrong pensa que maiores detalhes iriam incentivar uma
abordagem legalista. Acreditamos, entretanto, que importante que o pblico
receba novas garantias de que os padres de correo esto sendo mantidos.
Recomendamos que os ministrios, alm de manter registros de presentes, devem manter registros de hospitalidade aceita por ministros em misso oficial, e devem dar acesso a tais registros quando solicitados a faz-lo.

Os ministros que aceitam hospitalidade com base em amizade pessoal,


incluindo acomodao ou frias, ou outros gastos significativos, devem ser
aconselhados a registrar que assim o fizeram, se acreditarem que h alguma
possibilidade de que no o fazendo possam vir a ser mal interpretados ou mal
compreendidos.
75

42.
Esse registro iria complementar as declaraes que os ministros que
so Membros da Cmara dos Comuns fazem no Registro dos Interesses dos
Parlamentares, que exige a declarao de presentes acima de 125 libras, e da
hospitalidade acima de 160 libras.

O servio pblico
43.
Como colocou o membro do Parlamento Giles Radice, o fato de termos um servio pblico imparcial e no corrupto um presente sem preo. O
servio pblico est bem provido de cdigos de comportamento, com normas
detalhadas sobre conduta e com princpios geralmente aceitos, que existem
desde meados do sculo XIX. De 1854 at o final da dcada de 60, o servio
pblico desenvolveu uma maior uniformidade e um controle central mais rgido. Na dcada de 80, o processo foi deliberadamente revertido, com a criao
de rgos executivos e a descentralizao de muitas responsabilidades de gerenciamento. A questo dos padres de conduta no foi muito levada em conta
quando tais mudanas foram efetuadas: foi dada preeminncia necessidade de
eficincia e de eficcia na prestao de servios.
44.
A competncia dessa Comisso no se estende anlise dos mritos
de meios especficos de administrar o servio pblico. Nossa preocupao
estritamente com os acontecimentos que poderiam pr em risco normas de
conduta prevalentes h muito tempo e com a forma como tais riscos poderiam ser evitados sem enfraquecer o impulso inteiramente correto, no sentido de uma melhor administrao do setor pblico.
45.
Acreditamos que os padres de comportamento no servio pblico,
de um modo geral, permanecem muito elevados, e que os casos evidentes de
corrupo e fraude so raros, embora os casos individuais possam ser muito
graves. Tampouco recebemos depoimentos de que outros padres importantes imparcialidade poltica ou o ideal de servio pblico estejam sob
ameaa sistemtica. Vamos, contudo, estudar com interesse as concluses a
que chegou Sir Richard Scott em sua investigao sobre a exportao de
equipamentos militares. Se suspeitarmos que a m-conduta era generalizada
entre os servidores pblicos, ou se o relatrio apontar questes gerais de
correo ou imparcialidade, poderemos ter necessidade de voltar a este assunto em nosso trabalho futuro.
46.
Nossa tarefa vem sendo bastante facilitada por dois relatrios recentes sobre o servio pblico. A Comisso Especial do Tesouro e do Servio Pblico (TCSC) produziu uma anlise sagaz e detalhada a respeito de
muitas das questes mais prementes com que se defronta o servio pblico.
O governo respondeu com um relatrio positivo de intenes polticas
76

(White Paper), Levando Avante a Continuidade e a Mudana, que reflete o


louvvel grau de consenso que existe entre os partidos polticos sobre o
futuro do servio pblico.12
Valores fundamentais
47.
Em seu documento, o governo reafirmou e endossou os valores fundamentais do servio pblico: integridade, imparcialidade poltica, objetividade, seleo e promoo baseadas no merecimento e cobrana de responsabilidade por intermdio dos ministros perante o Parlamento. Concordamos
com a viso do governo de que com maior delegao e mais mobilidade para
entrar e sair do servio pblico, h necessidade de uma vigilncia ainda maior
a respeito dos padres em todo o servio pblico. O governo relaciona quatro polticas destinadas a ajudar:
a) a criao de um novo servio pblico superior;
b) um novo manual para executivos-chefes de rgos;
c) um novo cdigo de servio pblico;
d) uma linha independente de recurso dos servidores pblicos aos
Comissrios do Servio Pblico.
48.
bem-vinda a criao de um novo servio pblico superior como um
smbolo da importncia dos valores compartilhados em todo o servio pblico. Porm, concordamos com a viso de alguns de nossos entrevistados de
que deve haver cautela na adoo da remunerao por desempenho e de procedimentos de avaliao para este grupo. Grande parte, embora no a totalidade, do servio pblico superior ir estar em contato com ministros e ir
tratar de assuntos sensveis na rea de polticas. A percepo de que a recompensa e a promoo podem depender de alguma forma do comprometimento
com uma ideologia do ministrio, o que incompatvel com a imparcialidade
exigida do servidor pblico, seria, evidentemente, inteiramente inaceitvel.
Recomendamos que as novas providncias para a remunerao por
desempenho para os altos escales do servio pblico devem ser estruturadas
de modo a no prejudicar a imparcialidade poltica.

49.
Um guia para os executivos-chefes de rgos a respeito de valores e
padres fundamentais responde adequadamente, em nossa opinio, s presses que possam ocorrer quando os valores tradicionais do setor pblico so
aplicados a uma organizao caracterizada por um enfoque comercial declarado, como o caso de alguns rgos do Executivo. Entretanto, observamos
que a emisso de orientao e de cdigos no pe fim questo. Voltaremos
ao assunto no pargrafo 61.
77

O cdigo e o sistema de recursos


50.
A elaborao de um cdigo claro e sucinto para os servidores pblicos, descrevendo o arcabouo constitucional em que trabalham, est plenamente de acordo com os princpios que recomendamos neste relatrio, e bemvinda. Esperamos que venha a ser um elemento til na manuteno do esprito
do servio pblico. As organizaes bem-motivadas e autoconfiantes acham
muito mais fcil manter bons padres de conduta entre seus funcionrios.
51.
Para que o recurso ao Comissrio do Servio Pblico seja eficaz,
seriam teis duas modificaes do cdigo proposto. O pargrafo 11 da atual
verso preliminar prev a apresentao de recurso por parte de um servidor
pblico que tenha sido convocado a agir de forma ilegal, incorreta, no-tica
ou em violao da conveno constitucional, o que pode incluir uma possvel
m-administrao, ou que seja de outra forma incompatvel com este cdigo
ou que constitua uma questo fundamental de conscincia.
Recomendamos que a verso preliminar de cdigo do servio pblico
seja revisada para abranger as circunstncias em que o servidor pblico, embora no envolvido pessoalmente, tenha conhecimento de delito ou de m administrao que esteja ocorrendo.

Da mesma forma, o pargrafo 7 o deve ter se tornado mais geral, eliminando-se as palavras sublinhadas:
os servidores pblicos devem procurar assegurar o uso adequado, eficaz e
eficiente dos recursos pblicos sob seu controle.

52.
Estamos desapontados com a proposta do governo de que os comissrios do servio pblico devem informar ao Parlamento somente aqueles
casos em que o governo deixou de atender sua recomendao. Parece no
haver qualquer razo constitucional premente que induza a esta limitao da
abertura. Se os comissrios informassem ao Parlamento todos os casos em
que um recurso houvesse sido deferido, ficaria ento aberto ao governo responder em pblico. Este sistema tem a grande vantagem de que no haver
qualquer barreira disseminao da prtica ideal decorrente das recomendaes dos Comissrios. O Governo j aceitou este princpio no caso do Comissrio Parlamentar de Administrao e a Comisso de Contas Pblicas.
Recomendamos que o funcionamento do sistema de recursos seja divulgado da forma mais ampla possvel, e que os comissrios informem ao Parlamento todos os casos de recursos bem-sucedidos.

53.
A instituio de um sistema independente de recursos um avano.
Entretanto, continuamos preocupados com a possibilidade de que o uso mnimo que foi feito do antigo mecanismo de recursos ao Chefe do Servio
78

Pblico Interno (apenas um recurso em 8 anos) venha a ser repetido no novo sistema, em virtude da exigncia de que todas as vias internas de recursos devam ser esgotadas antes que os Comissrios do Servio Pblico venham a ser chamados. Como observou Lord Armstrong, Que eu saiba, o
recurso ao Primeiro Comissrio do Servio Pblico no tem menor poder
intimidatrio que o recurso ao Chefe do Servio Pblico Interno. O que
acreditamos que seja necessrio um sistema paralelo que permita aos funcionrios dar voz a suas preocupaes, sem necessariamente ter de passar
pela estrutura de gerenciamento em primeira instncia. Acreditamos que os
ministrios e rgos devam indicar um ou mais funcionrios graduados para
se encarregarem de investigar as preocupaes dos funcionrios apresentadas de forma confidencial. Essa pessoa deve situar-se fora da estrutura administrativa qual se subordina o queixoso, mas deve esperar e receber o
apoio dos altos nveis administrativos quando estiver investigando acusaes de abusos. Os limites dos poderes de investigao da pessoa devem
ser estabelecidos nos moldes daqueles estipulados para os Comissrios no
novo cdigo de servio pblico (emendado, como propomos, no pargrafo
51 acima).
Recomendamos que os ministrios e rgos indiquem um ou mais funcionrios graduados para se encarregarem da tarefa de investigar as acusaes feitas de maneira confidencial por funcionrios.

54.
Reconhecemos que isto representa uma certa novidade, embora o
uso de sistemas de recursos confidenciais e de linhas diretas no seja raro
no setor privado. Contudo, estruturado da forma que sugerimos, tal sistema
poderia ser adotado dentro do arcabouo das convenes constitucionais
que regulam o trabalho dos servidores pblicos e suas relaes com os ministros. Aceitamos a viso do Governo de que a maioria dos casos poderia
ser solucionada com segurana, mediante os mecanismos normais dentro
dos ministrios e rgos. Pensamos, entretanto, que a preveno da corrupo e da m-administrao fica prejudicada se cada servidor pblico tiver
de se identificar como queixoso perante superiores que podem ter influncia direta sobre sua carreira. J se verificou que isto um poderoso desestimulante para os queixosos em outras organizaes. A instituio sem fins
lucrativos, O Interesse Pblico em Ao, estabeleceu as Diretrizes para a
Boa Prtica, que recomendam que aos funcionrios sejam oferecidas rotas
confidenciais para apresentar preocupaes. 13 Realmente, o resultado da
falha em se oferecer um sistema confidencial para as questes de conscincia ir, ironicamente, incentivar os vazamentos, que so prejudiciais
coeso dos rgos do servio pblico e enfraquecem o relacionamento entre os ministros e os servidores pblicos.
79

Uma lei do servio pblico


55.
O governo iniciou um processo de consultas sobre se o servio pblico no deve ser mais regulamentado nos termos da Prerrogativa, mas,
sim, deve ser objeto de uma legislao especificamente elaborada. Reconhecemos o mrito da idia de um servio pblico baseado em legislao,
desde que possa ser alcanado um consenso entre as partes quanto abrangncia da legislao.
Recomendamos que o novo cdigo do servio pblico entre em vigor
imediatamente, sem esperar ser transformado em lei.

O cdigo no deve ele prprio aparecer em legislao primria, que


tornaria difcil emend-lo luz das circunstncias em mutao. Em vez disso, deve estar contido em legislao secundria sujeita resoluo afirmativa de ambas as Cmaras, assegurando que a flexibilidade seja acompanhada da fiscalizao.
56.
Reconhecemos a fora do argumento do governo de que qualquer legislao deste tipo no deve alterar a base constitucional para o servio pblico, ou conferir aos servidores pblicos direitos especiais em comparao
com ou acima dos demais funcionrios.
A conduta no servio pblico
58.
Passamos agora aos detalhes dos procedimentos que regem a conduta
no servio pblico. Nos termos do Cdigo de Administrao do Servio Pblico (CSMC) aos ministrios e rgos, so delegados poderes para adotarem
normas sobre conduta, desde que elas reflitam os princpios e normas estabelecidos no CSMC. Os princpios do CSMC abrangem, entre outras coisas, a
necessidade de que os servidores pblicos sejam vistos como honestos e imparciais no desempenho de suas atribuies. Em particular, os servidores pblicos no devem fazer mau uso de informaes oficiais; no devem fazer algo
que comprometa sua imparcialidade poltica; e no devem usar sua posio oficial para promover seus prprios interesses. O CSMC tambm contm as normas sobre exerccio de cargo no setor privado e sobre atividade poltica.
59.
Considera-se que as normas detalhadas dos ministrios e rgos que
derivam destes princpios fazem parte de um contrato de trabalho do servidor
pblico, e as violaes podem estar sujeitas a ao disciplinar. O processo de
delegao cria a possibilidade de que, ao longo do tempo, as normas detalhadas sobre conduta possam vir a divergir, dependendo das circunstncias do
ministrio ou rgo que as emite. Assim, o Cabinet Office empreendeu recentemente uma pesquisa e um debate acerca do funcionamento dessas normas, destinadas a promover a prtica tima.
80

Recomendamos que o Cabinet Office continue a pesquisar e a disseminar


prticas timas a respeito da manuteno de padres de conduta, para garantir
que os princpios bsicos de conduta estejam sendo adequadamente obedecidos.

60.
As estatsticas centrais sobre casos disciplinares no servio pblico
no so mais coletadas. Realizamos, portanto, um levantamento prprio, ao
qual 82 ministrios e agncias enviaram respostas, cobrindo os casos disciplinares ocorridos no perodo entre 1989 e 1994. Os resultados no demonstraram qualquer aumento significativo em nenhuma das categorias de casos
disciplinares durante esse perodo. Causou-nos preocupao, no entanto, observar que poucos ministrios ou agncias achavam que valia a pena chamar a
ateno de seus funcionrios para as normas de conduta, de qualquer outro
modo que no a publicao anual de uma circular ou informativo. Um nmero
ainda menor de rgos havia tentado determinar que grau de conscientizao
sua equipe possua a respeito dos cdigos de conduta e qual a compreenso
dos princpios que os embasavam.
61.
Consideramos lamentvel tal fato. As organizaes comerciais que
passaram pelo que chamado de reengenharia reconheceram que uma maior
responsabilidade administrativa conferida aos escales inferiores pode levar a
que estes funcionrios se confrontem com questes ticas das quais eles, anteriormente, no possuam qualquer experincia. Eles podem passar a precisar de
um tipo de apoio que no mais oferecido pela hierarquia administrativa. O
servio pblico, cada vez mais, v-se nessa situao e, ao mesmo tempo, vem
sendo solicitado a tornar mais flexvel e empresarial a sua oferta de servios.
Recomendamos que, nos ministrios e agncias, sejam realizados
levantamentos de rotina sobre o conhecimento e a compreenso, por parte
dos servidores, dos padres ticos que a eles se aplicam; e que, onde esses
levantamentos indicarem reas com problemas, as orientaes devero ser
adequadamente reforadas e divulgadas, especialmente por meio de treinamento adicional.

As normas de exerccio de cargo no setor privado


62.
No pargrafo 28 acima, resumimos as principais caractersticas das
normas de exerccio de cargo no setor privado. Sugerimos como elas deveriam ser aplicadas aos ministros. Trataremos agora de sua operao relativa
aos servidores pblicos. Cerca de 1.000 requerimentos so examinados a
cada ano pela comisso consultiva, pelo Cabinet Office ou pelos ministrios.
A comisso consultiva trata dos requerimentos apresentados por funcionrios de Nvel 1 e 2. O Cabinet Office trata de todos os casos de nvel 3 ou de
nveis inferiores, nos casos em que o requerente manteve relacionamentos
81

significativos com o empregador em perspectiva, e ser necessrio o estabelecimento de condies. Os demais so tratados pelos ministrios. Desses
1.000 requerimentos, cerca de 300 so tratados pelos rgos centrais e perodos de carncia ou condies so recomendados em cerca de 30% desses
casos. Quanto aos casos tratados pelos ministrios, o nmero correspondente de 20% dos 700 casos, aproximadamente.
63.
A Comisso Especial do Tesouro e do Servio Pblico (TCSC), em
diversas ocasies, examinou detalhadamente a operao das normas de exerccio de cargo no setor privado, a mais recente tendo ocorrido em 1991.14
Sua concluso foi que, de modo geral, o sistema funciona bem, conseguindo
alcanar o equilbrio desejado entre tranqilizar o pblico e permitir que os
servidores pblicos (bem como outros servidores da Coroa) tenham a liberdade de passar para o setor privado, quando isso no represente uma irregularidade. Sir Robin Butler descreveu-nos o sistema como oferecendo um
equilbrio razovel.
64.
Para os ministros, recomendamos que, normalmente, uma quarentena de, no mximo, dois anos recomendvel, antes de assumir um cargo
fora do governo. Acreditamos que o mesmo se aplique ao servio pblico.
No entanto, recomendamos no pargrafo 34 acima, que a comisso consultiva deveria ter o poder de recomendar aos requerentes tanto ministros
quanto servidores pblicos que eles no deveriam levar adiante um requerimento pouco razovel.
65.
No presente momento, os requerimentos do sistema de exerccio de
cargo no setor privado permanecem sendo confidenciais. Recomendamos
que, em se tratando de ministros, o sistema deveria ser aberto (exceto nos
casos de requerimentos que no so objetos de acompanhamento), e que a
comisso consultiva deveria justificar suas decises. O governo, no passado,
alegou repetidamente que essa abertura no seria apropriada para o presente
sistema, declarando, em depoimento por escrito a esta Comisso, que se
houvesse notcias de que os detalhes de todos os requerimentos e das decises tomadas a respeito deles seriam tornados pblicos, provvel que os
empregadores teriam inibio em abrir a discusso com os interessados, e os
funcionrios teriam relutncia em apresentar requerimentos.
66.
Concordamos que no haja razo relativa confiana pblica para que
os requerimentos hipotticos apresentados por servidores pblicos sejam
tornados pblicos. No aceitamos, entretanto, que a divulgao das decises
relativas a casos individuais seja errada em princpio, quando o cargo foi efetivamente assumido. O sistema destina-se a preservar a confiana do pblico
quanto conduta individual dos servidores pblicos. contraditrio manter
em sigilo os detalhes e esperar que o pblico confie na aplicao das normas.
Nossas opinies a esse respeito foram confirmadas por nossos entrevistados
82

Elizabeth Symons, Lord Armstrong e Lord Carlisle, nenhum dos quais tinha
objees divulgao dos requerimentos aps o cargo ter sido efetivamente
assumido. Se um lder sindical do servio pblico, o ex-diretor do servio
pblico e o presidente da comisso consultiva pensam do mesmo modo, consideramos esse testemunho como altamente convincente.
Recomendamos que, quando um servidor pblico assumir um cargo
no setor privado, a Comisso Consultiva sobre exerccio de cargo no setor
privado deveria expor as razes de sua deciso naquele caso especfico.

A publicao dos casos de escales superiores, como uma prtica


rotineira, representaria um desperdcio de tempo. No entanto, os ministrios
e as agncias (e o Cabinet Office, no caso dos requerimentos avaliados de
forma centralizada) deveriam estar preparados para oferecer tais informaes, se solicitados a tanto.
67.
De modo a atender a nossas recomendaes, as pessoas que administram o sistema devero estar em condies de saber se o requerente assumiu
o cargo. Os requerentes, portanto, devero notificar comisso consultiva o
fato de terem assumido o cargo que foi objeto do requerimento.
68.
Consiste em uma fragilidade do atual sistema o fato de, no presente,
no haver acompanhamento de sua eficcia. Embora as normas se apliquem a
todos os servidores pblicos, no foi feita nenhuma tentativa de verificar,
mesmo por amostragem, o cumprimento das decises tomadas pelos ministrios, pelo Cabinet Office ou pela comisso consultiva. Tomamos conhecimento, no decorrer de nosso trabalho, de casos em que os requerimentos
exigidos pelas normas no foram apresentados, embora o emprego pretendido estivesse dentro de sua abrangncia. Esporadicamente, os ministrios, por
mero acaso, do-se conta de casos assim, e ento, por vezes, so apresentados requerimentos retroativos. Embora reconheamos que, na grande maioria
dos casos, as normas bem como as decises relativas a elas so obedecidas,
nocivo para a confiana do pblico no sistema essa situao continuar inalterada. Seria, no entanto, irrealista e injustificado esperar que todos os movimentos, partindo do servio pblico, sejam monitorados.
Recomendamos que o funcionamento, a observncia e os objetivos
das normas do servio pblico para o exerccio de cargo no setor privado
sejam analisadas.

Esse seria um assunto adequado para um grupo interministerial de


fiscalizao de eficincia, que poder tomar como base o trabalho atualmente, sendo realizado sobre a operao das normas em vista dos novos padres
de contrataes do servio pblico. Posteriormente, a observncia das normas deveria ser verificada atravs de amostragem.
83

69.
Um grupo de servidores pblicos permanece totalmente fora do mbito das normas existentes: os assessores especiais. Estes so servidores
pblicos, mas, tal como os ministros podem perder seus cargos sem ou com
pouca notificao prvia. Devido a que, teoricamente, eles no podem ter
acesso a detalhes das empresas individuais, ou envolverem-se com a concesso de contratos, ou com outros trabalhos para os quais as normas exijam a
apresentao de um requerimento, eles foram isentos. No entanto, as normas
no se limitam a circunstncias desse tipo. Os requerimentos tm de ser
apresentados, para evitar o risco de que uma empresa especfica obtenha
vantagens indevidas sobre seus concorrentes, empregando algum que, no
desempenho de seus deveres oficiais, tenha tido acesso... a informaes relacionadas com as propostas de alteraes das polticas governamentais, que
podero afetar aquela empresa ou seus concorrentes.15
70.
Os assessores especiais provavelmente sabem mais sobre as propostas de alterao das polticas governamentais que a maioria dos servidores
pblicos de seus ministrios, e no fcil entender por que eles deveriam
ser isentos. Se os ministros forem trazidos para o mbito do sistema, como
recomendamos, a anomalia fica ento ainda mais patente.
Recomendamos que os assessores especiais estejam sujeitos s normas do servio pblico para o exerccio de cargos no setor privado.

A aceitao de presentes e de hospitalidade


71.
Acreditamos que as normas quanto aceitao de presentes e hospitalidade, por parte de funcionrios graduados, sejam suficientemente rgidas,
e bem mais precisas que as que se aplicam aos ministros. Na maior parte dos
ministrios, os funcionrios graduados no tm permisso de aceitar mais do
que presentes triviais, enquanto os ministros podem aceitar presentes de valor at 125 libras, contanto que estes sejam declarados. Embora possa haver
razes lgicas para relaxar as normas do servio pblico, no caso de funcionrios graduados que no participem da concesso de contratos, de modo geral, acreditamos que as atuais normas severas quanto aceitao de presentes
devem ser mantidas.
72.
Quanto hospitalidade, no caso dos funcionrios graduados em
geral, somos da opinio que eles devem continuar podendo aceitar convites
para almoos e jantares de trabalho, e, no que diz respeito queles que tm
funes de representao, continuar podendo freqentar outros eventos.
Sabemos que, na maior parte dos ministrios, so mantidos registros centrais ou locais dos convites feitos e aceitos, e que a administrao deve
ser consultada sobre hospitalidade que parea de algum modo desproporcional, demasiado, freqente, ou de outra maneira, incomum.
84

Recomendamos que seja mantido, em todos os ministrios e agncias,


um registro central ou local de convites e ofertas aceitas de hospitalidade. Devem haver normas claras especificando as circunstncias nas quais os funcionrios devem solicitar aconselhamento superior sobre a adequao de aceitar
os convites e as ofertas de hospitalidade.

85

Captulo 4

Quangos
(NDPBs Executivos
e rgos do NHS)

Principais concluses
Nomeaes
As nomeaes para os conselhos dos NDPBs executivos e para os rgos do
Servio Nacional de Sade devero ser feitas com base em mrito, de modo a formar
conselhos compostos por pessoas com as capacidades e a formao pertinentes.
A responsabilidade pelas nomeaes dever permanecer com os ministros, assessorados por comisses que contem com a participao de membros independentes.
Um comissrio de nomeaes pblicas dever ser designado com as
funes de regulamentar, acompanhar e informar sobre o processo das nomeaes pblicas.
O processo dever ser aberto, e os ministrios devero ter de justificar
os casos em que a prtica tima no foi adotada. As descries de cargos devero ser publicadas, devendo-se buscar um grande nmero de candidatos. A qualificao de cada candidato dever ser avaliada por uma comisso consultiva.

Conduta
Dever ser obrigatrio, para todos os NDPBs executivos e rgos do
Servio Nacional de Sade, possuir um cdigo de conduta para os membros do
conselho, bem como um cdigo semelhante para seus funcionrios.
Dever ser efetuada pelo governo uma anlise, com vistas criar um
arcabouo legal mais consistente para reger a correo e a cobrana de responsabilidade nos rgos pblicos, inclusive nos NDPBs executivos, nos rgos do Servio Nacional de Sade e junto s autoridades locais.
A transparncia e o acompanhamento independente so salvaguardas
importantes da correo, e devero ser ampliadas. Em especial, os servidores
devero ter canais confidenciais junto aos quais levantar qualquer tipo de preocupao quanto questo da correo.
A responsabilidade, por cobrar dos altos funcionrios correo, tambm em questes financeiras deve ser ressaltada. Devero ser analisadas as
prticas de auditoria, para assegurar que a melhor dentre elas seja aplicada a
todos os rgos pblicos.

86

Introduo
1.
Durante nossas enquetes, encontramos uma gama de preocupaes
relativas aos quangos (organizaes no-governamentais semi-autnomas).
Neste relatrio, examinaremos, em especial, a questo de:
a) se as nomeaes esto sendo indevidamente influenciadas por consideraes poltico-partidrias;
b) se h suficiente transparncia tanto nos processos de nomeao
quanto nos procedimentos dos quangos;
c) se feito o bastante para que sejam respeitados os padres de correo.
Aps uma breve anlise das informaes factuais sobre os quangos,
nossas discusses e recomendaes a respeito do processo de nomeao
constam dos pargrafos 16-72, seguidas das salvaguardas para assegurar a
correo nos pargrafos 73-126.
2.
Ouvimos tambm sobre preocupaes relativas ao aumento do nmero
de quangos e falta de cobrana democrtica de responsabilidade. Algumas
pessoas acreditavam que as linhas da cobrana de responsabilidade, por intermdio dos ministros perante o Parlamento, eram demasiadamente foradas
para serem significativas, especialmente no caso dos rgos locais. No tentaremos tratar dessas questes, que se referem principalmente ao princpio do
governo atravs de quangos. As funes por serem desempenhadas por
ministrios governamentais, por autoridades locais ou por quangos ou por
quaisquer outros meios so questes de poltica pblica, e no de padres de
conduta. Do mesmo modo, no cabe a ns tecer consideraes sobre os mritos das polticas subjacentes, tais como as reformas do mercado interno no
Servio Nacional de Sade. Essas questes so matrias de intensos debates
polticos e, provavelmente, assim permanecero.
3.
O uso de quangos no se restringe Gr-Bretanha, nem consiste
em uma prtica recente. Um levantamento de 250 rgos perifricos,
datado de 1978, verificou que 10 desses rgos haviam sido criados anteriormente a 1900, e 84 anteriormente a 1949. Poucas respostas a nossa
enquete expressavam dvidas quanto a se esses rgos tm a capacidade de
desempenhar um papel de utilidade. Eles desempenham funes imediatas
no funcionamento cotidiano do governo central, e seus membros freqentemente contribuem com conhecimentos especializados e incomuns, bem
como com sua grande experincia de vida pblica.

87

O que um quango?
4.
No existe uma definio universalmente aceita para quango. O governo usa o termo rgos pblicos no vinculados a ministrios (NDPBs),
dos quais h trs tipos principais:
a) rgos executivos: que, dentre eles, desempenham uma ampla gama de funes operacionais e regulatrias, diversas atividades cientficas e
culturais e algumas atividades comerciais ou semicomerciais.
b) rgos consultivos: geralmente compostos de um grupo de especialistas em uma rea especfica, assessorando o governo a respeito de um
assunto especfico.
c) Tribunais: que, como o nome sugere, tm uma funo judicial ou
semijudicial.
5.
A publicao governamental anual rgos Pblicos traz informaes
sobre os rgos pblicos no vinculados a ministrios e sobre os rgos do
Servio Nacional de Sade. A edio de 1994 lista um total de 1.345 NDPBs,
dos quais 325 so rgos executivos que gastam 15 bilhes de libras de verbas
pblicas. Desde 1979, tem havido um declnio no nmero total de NDPBs. O
nmero dos rgos executivos tambm diminuiu, embora seus gastos tenham
aumentado em termos reais em cerca de 75% (ver tabela 1). As despesas ministeriais com todos os rgos, inclusive os rgos consultivos e tribunais,
representam mais 170 milhes de libras. Desse modo, o grosso da despesa
feito por e para os rgos executivos. O rgos Pblicos lista tambm 660
rgos do Servio Nacional de Sade que gastam mais de 25 bilhes de libras.
Tabela 1: rgos pblicos no vinculados a ministrios 1979-1994
NDPBs Executivos
Ministrio

1979
1994

No total de NDPBs

2.167
1.345

Nmero

492
325

Despesas Pblicas
(preos correntes)
2,97 bilhes
15,08 bilhes

Despesas Pblicas
(preos de 1994)
8,51 bilhes
15,08 bilhes

Fonte: rgos Pblicos 1994

6.
So tambm usadas definies mais amplas de quangos, que geralmente incluem rgos locais independentes ou autogeridos, mas que gastam
verbas pblicas e desempenham funes pblicas. Em diversos casos, essas
funes foram previamente desempenhadas pelo governo nacional ou local.
Includos a esto rgos tais como os Conselhos de Treinamento e Empreendimentos (TECs), as Empresas Locais de Empreendimentos (LECs) da
88

Esccia, as associaes habitacionais, as empresas de educao complementar


e o conselho das escolas mantidas por dotaes. Os membros desses rgos
no so nomeados por Ministros, embora sua participao seja regulamentada
por lei ou por contratos com o governo.
7.
Um estudo16 realizado pela Auditoria Democrtica do Reino Unido,
uma unidade de pesquisa com base na Universidade de Essex, mencionou um
total de at 5.500 organizaes extra-governamentais executivas. A preos
de 1992/1993, eles estimaram que tais organizaes gastavam 47 bilhes de
libras contra 35 bilhes em 1978/1979. O Escritrio Nacional de Auditorias
revelou que os gastos de NDPBs e outros rgos recebendo verbas pblicas
significativas totalizavam 52 bilhes em 1993/1994.
8.
O rgos Pblicos de 1994 lista mais de 42.000 nomeaes feitas
pelos ministros, das quais aproximadamente 10.000 so renovadas a cada ano
(ver tabela 2). Isso inclui cerca de 8.800 cargos em NDPBs executivos e rgos do Servio Nacional de Sade.
Tabela 2: Sumrio das nomeaes pblicas
a 1o de setembro de 1994
rgos Executivos

3.850

rgos do Servio Nacional de Sade

5.015

rgos Consultivos

10.065

Tribunais

21.973

Conselho de Visitantes
Indstrias Nacionalizadas
Empresas Pblicas
Total

1.782
104
87
42.876

Fonte: rgos Pblicos 1994

9.
Apenas cerca de 37% de todas as nomeaes pblicas percebem remunerao que no despesas de viagem e apenas 0,5% delas cerca de 170 cargos tm remunerao superior a 50.000 libras por ano. No Servio Nacional de Sade, onde todos os membros no-executivos dos fundos e todas as
autoridades so remuneradas (a maior parte num nvel uniforme de 5.000 libras
anuais), a proporo daqueles que recebem pagamento sobe para 93%. Os nveis de remunerao devem ser estritamente controlados e coerentes com as
responsabilidades em questo, mas reconhecemos que, em alguns conselhos,
especialmente no Servio Nacional de Sade, as responsabilidades so hoje
89

muito maiores do que foram num passado recente. Mesmo assim, inmeras
pessoas ainda prestam servios valiosos, sem pagamento ou com nveis de remunerao muito inferiores aos que suas capacidades poderiam conseguir em
outros lugares. A tradio de servio pblico voluntrio, claramente, ainda est
viva, e acreditamos que seja importante fortalec-la e preserv-la.
10.
A poltica governamental em anos recentes consistiu em abandonar
conselhos representativos maiores em favor de conselhos corporativos
menores, cujos membros so designados na qualidade de indivduos, e no
como representantes de um determinado interesse ou ponto-de-vista. No
Servio Nacional de Sade, espera-se que o nmero das nomeaes no-executivas decresa de 6.500 em 1990 para 3.500 em 1996, embora as funes
e as despesas por eles controladas devam permanecer basicamente as mesmas. Simultaneamente, as reformas da administrao do setor pblico delegaram uma maior liberdade administrativa e financeira a rgos pblicos individuais. Como conseqncia, os membros dos quangos so vistos como
tendo mais poder e influncia pessoais, o que, inevitavelmente aumenta as
preocupaes a respeito de quem eles so, como so feitas suas nomeaes
e como eles se comportam.
Focalizando nosso trabalho
11.
Nossos termos de referncia abrangem todos esses rgos. Nesse
primeiro relatrio, entretanto, concentramo-nos em duas reas:
a) NDPBs executivos; e
b) rgos do Servio Nacional de Sade, especialmente as autoridades e fundos de sade.
12.
O Anexo 1 lista os principais rgos. Dentro dos limites impostos
pelo nmero e pela diversidade de rgos, mesmo dentro desse campo mais
restrito, tentamos estabelecer princpios que sejam amplamente aplicveis.

Nomeaes
Procedimentos atuais para as nomeaes
13.
Cada ministrio do governo responsvel por suas prprias nomeaes para NDPBs executivos e rgos do Servio Nacional de Sade. O papel
dos ministrios centrais o Tesouro e o Ministrio de Servios Pblicos e
Cincia (OPSS) no Cabinet Office limita-se a emitir diretrizes e a manter
uma lista de candidatos potenciais.
90

14.
A Unidade de Nomeaes Pblicas (PAU) do OPSS elabora um
amplo Guia para os Procedimentos de Nomeaes Pblicas, que inclui as
exigncias obrigatrias para o assessoramento aos ministros; recomendaes quanto a manter uma lista/base de dados de candidatos, anncios, consultores de processo de seleo de executivos e entrevistas; exemplos de
boa prtica e fontes de informaes adicionais.
15.
A PAU busca indicaes, inclusive auto-indicaes para essa lista,
usando um formulrio simples que pergunta sobre reas especiais de interesse, referncias e curriculum vitae. tambm elaborado um folheto sobre o
processo, e seminrios so realizados reunindo as organizaes representativas. A PAU deu incio, recentemente, a um programa formal de escrever a
empresas, sindicatos e organizaes profissionais e partidrias solicitando
sugestes de nomes. Recomenda-se que os ministrios, ao fazerem nomeaes, consultem a lista da PAU, o que, no entanto, no obrigatrio. Na
prtica, apenas uma pequena parte das nomeaes feita dessa maneira.17
A maioria dos ministrios mantm tambm suas prprias listas, e alguns
elaboram suas prprias diretrizes.
As anlises recentes do governo
16.
Uma anlise interministerial dessas prticas, coordenada pela PAU,
foi apresentada a ns como parte do depoimento do governo. Essa anlise
concluiu que, apesar da orientao centralizada em comum, os procedimentos, na prtica, variam grandemente. H muitos exemplos de boa prtica, mas
em outros rgos e ministrios, os procedimentos eram menos completos.
A anlise da PAU recomenda um fortalecimento da orientao, bem como a
promoo da boa prtica, de modo a nivelar todos os procedimentos pelos de
qualidade superior. Isto inclui medidas visando:
aperfeioar a transparncia do processo, atravs da documentao
dos procedimentos e do registro das decises tomadas pelos ministros e altos funcionrios;
ampliar a gama de mtodos usados para recrutar candidatos, inclusive o favorecimento dos anncios e o uso de seleo de executivos, quando
for o caso;
alcanar uma maior abertura, atravs da divulgao das nomeaes e
das listas de candidatos;
aumentar o rigor do processo, atravs do uso rotineiro de referncias e entrevistas;
assegurar os padres de probidade atravs da identificao, em estgio precoce, de possveis conflitos de interesse.
Um resumo das recomendaes, juntamente com nossos comentrios sobre elas, consta do Anexo 2.
91

17.
As novas diretrizes do governo para as nomeaes de autoridades de
sade e do Servio Nacional de Sade, bem como dos fundos existentes nesse setor na Inglaterra foram tambm apresentadas a ns. Elas propem um
maior uso de anncios e de outros mtodos destinados a ampliar o universo
das nomeaes, colocando com clareza as descries das tarefas de cada cargo, listando as qualidades buscadas nos funcionrios no-executivos do Servio Nacional de Sade e instituindo um mecanismo mais formal de seleo
prvia para a recomendao de candidatos aos ministros, com a possibilidade
de haver um membro independente participando das juntas de seleo prvia.
Um resumo das propostas do Servio Nacional de Sade, juntamente com
nossos comentrios sobre elas, consta do Anexo 3.
18.
Ambas as anlises consistem em iniciativas bem-vindas. Damos nosso
apoio s mudanas propostas, as quais nos aproximam bastante da possibilidade
de atender s preocupaes atuais e sanar as falhas hoje existentes. O restante
da seo sobre nomeaes trata daquelas questes que no foram abrangidas
por essas anlises (tais como a convenincia de os ministros continuarem a
fazer nomeaes), questes sobre as quais nossa opinio foi solicitada (por
exemplo, a declarao de filiao partidria ou cargos j ocupados) e reas nas
quais acreditamos que as recomendaes poderiam ser reforadas ou esclarecidas (especialmente o dispositivo sobre o assessoramento aos ministros e os
mecanismos propostos de acompanhamento e fiscalizao). No nos propomos a repetir todas as mincias que constam dos Anexos.
Quem nomeia?
19.
A seleo final dos candidatos pelos ministros, em ambas as anlises
governamentais, foi dada como coisa estabelecida. Nossos termos de referncia so mais amplos e levamos em conta, antes de mais nada, se a responsabilidade pelas nomeaes deveria caber aos ministros ou se algumas ou
todas as nomeaes deveriam ser transferidas para um rgo independente de
nomeaes. As principais questes so as seguintes. Ser inevitvel que as
nomeaes feitas pelos ministros sejam contaminadas por um vis poltico?
Ser que a responsabilidade pelas nomeaes representa uma concentrao
nociva do poder de apadrinhamento em poucas mos? Deveriam algumas ou
todas as nomeaes ser feitas por um rgo independente e imparcial?
20.
As nomeaes para cargos em NDPBs executivos e rgos do Servio Nacional de Sade so objetos de intensos debates polticos. Ouvimos, de
muitos de nossos entrevistados e correspondentes, a opinio de que um nmero desproporcional dos cargos so dados a ativistas do Partido Conservador, a ex-candidatos por esse partido ou queles que fizeram doaes financeiras a ele, tanto como uma recompensa pela lealdade quanto como uma
92

maneira de assegurar que os conselhos daro apoio s polticas governamentais e no faro crticas s decises ministeriais.
21.
Outros entrevistados, incluindo Sir Norman Fowler, Lord Armstrong,
Alan Langlands e David Hunt, responderam que as nomeaes para cargos
pblicos no foram politizadas. Alguns deles, como Archie Kirkwood, MP,
concordaram que havia pouca ou nenhuma prova da existncia de tendenciosidade sistemtica, mas sim de uma tendncia a que os ministros indicassem
pessoas mais prximas a eles, principalmente quando havia a necessidade de
preencher imediatamente o cargo. Sir Norman Fowler, entre outros, deu-nos
exemplos de casos onde governos anteriores tenderam a designar simpatizantes seus para cargos pblicos. Foi observado, por vrios entrevistados, que a
maior parte das nomeaes para cargos pblicos, longe de serem uma recompensa, representam um encargo considervel para as pessoas nomeadas, muitas vezes com sacrifcio financeiro.
22.
Embora a percepo da existncia de tendenciosidade tenha se generalizado, as provas so circunstanciais e inconclusivas. Ao analisarem, a nosso pedido, o corpo de estudos disponveis, os pesquisadores do Instituto de
Governo Local (INLOGOV) da Universidade de Birmingham, concluram
que esses estudos tendiam a levar a crer que os simpatizantes do Partido
Conservador ou pessoas cujas empresas haviam feito doaes a esse partido
tm maiores probabilidades de serem nomeadas para esses rgos que simpatizantes do Partido Trabalhista ou do Partido Liberal. Esses estudos, no entanto, no chegavam a demonstrar a existncia de tendenciosidade poltica
nas nomeaes.
23.
Quaisquer discusses sobre acusaes de tendenciosidade poltica
mesclam-se com o debate sobre que tipos de capacidades e qualidades pessoais so buscadas pelo sistema de nomeaes. A atual preferncia por capacidades empresariais pode resultar na indicao de pessoas que tm naturalmente
mais chances de serem conservadores. Por outro lado, diversos entrevistados
nossos sugeriram que, no interesse de um bom governo, os ministros deveriam
designar pessoas favorveis s polticas, sendo implementadas, o que inevitavelmente leva impresso de tendenciosidade poltica onde nenhuma havia.
Discutiremos a questo em maiores detalhes nos pargrafos 37-40.
24.
tambm evidente que a maioria dos estudos partem de uma postura
pr-estabelecida a favor ou contra os quangos. Tomadas como um todo, consideramos que as pesquisas e as outras informaes atualmente disponveis
no so suficientes para embasar uma concluso. Como diversos desses estudos observam, difcil determinar de maneira satisfatria o grau de verdade
contido nas acusaes e, tambm, informaes detalhadas sobre como as nomeaes so feitas, raramente, esto disponveis (ver os pargrafos 59-63
sobre abertura).
93

25.
Entretanto, evidente que os ministros exercem um considervel
poder de apadrinhamento. Eles fazem ou aprovam at 10.000 nomeaes por
ano, inclusive 2.000 nomeaes para cargos em NDPBs executivos e rgos
do Servio Nacional de Sade. Alguns afirmam ser esta uma concentrao de
poder pouco saudvel, especialmente face aos poucos mecanismos de controle hoje existentes. Se as decises no so tomadas em bases pessoais ou
poltico-partidrias ou at mesmo por capricho tal deve-se, em grande
parte, ao bom-senso dos titulares dos cargos, mais que existncia, no sistema, de mecanismos que sirvam para evitar abusos. Compartilhamos algumas
dessas preocupaes, principalmente as relativas inexistncia de mecanismos de controle, em parte porque praticamente impossvel verificar procedncia ou no das acusaes. A incerteza resultante no oferece uma base
slida para que se construa no sistema uma confiana pblica.
26.
Uma maneira de aliviar essas preocupaes seria conferir a um rgo
independente e imparcial a responsabilidade pelas nomeaes. Pode-se fazer
uma analogia com o servio pblico. As nomeaes feitas pelos ministrios
e agncias so supervisionadas pelos Comissrios do Servio Pblico, os
quais tm uma participao mais direta nas nomeaes para os cargos de escalo mais alto. Por outro lado, argumenta-se que, de modo a poder ser cobrado pelo Parlamento, preciso que um ministro continue detendo a responsabilidade pelas nomeaes e, caso surjam problemas, pelas exoneraes.
27.
As pessoas que propem um rgo de nomeaes independente consideram problemtica a possibilidade de estabelecimento de um controle
democrtico. Tony Wright, MP, deu seu apoio a um rgo desse tipo, mas viu
dificuldades em dar Cmara dos Comuns uma maior responsabilidade pelas
nomeaes de maior importncia, pois seu carter partidrio sempre prevalecer sobre seu carter colegiado. Somos da opinio que nenhum de nossos
entrevistados ou correspondentes tenha apresentado uma proposta convincente
para a criao de um mecanismo de cobrana pblica de responsabilidades, que
no a forma tradicional de cobrana dos Ministros pelo Parlamento.
28.
H ainda outras dificuldades potenciais quanto a um rgo independente.
Ele teria de conquistar aceitao ampla e ser visto como qualificado, uma posio que pode no ser atingida com facilidade e rapidez, nos casos em que se
tratar de nomeaes para cargos politicamente controvertidos. Se os ministros
forem alijados da deciso final, sua capacidade de persuadir pessoas a aceitarem
encargos vultosos, e muitas vezes mal-remunerados, poderia ver-se diminuda,
principalmente em se tratando de pessoas que j ocupam funes de alto nvel.
29.
Concluindo, no acreditamos que a necessidade de mudana esteja
demonstrada. Alguns dos argumentos em favor de um sistema de nomeaes
totalmente independente e imparcial so convincentes, mas h dificuldades
prticas que no podem, no momento atual, ser superadas. Os ministros
94

responderem perante o Parlamento um princpio constitucional importante


que no desejamos enfraquecer.
Recomendamos que a responsabilidade final pelas nomeaes permanea com os ministros.

30.
Quando um ministro se vir num conflito de interesses quer financeiro, quer por um parente prximo, amigo ou associado estar dentre
os candidatos ao cargo , axiomtico que ele dever omitir-se, confiando a deciso a um colega de Gabinete. Embora no haja um conflito de
interesses to claro quando esteja em considerao o parente, amigo ou
associado de um colega de gabinete, acreditamos que os ministros apenas
devem fazer nomeaes aps aconselharem-se com o Secretrio Permanente de seu ministrio. Consideramos muito boa a inteno do governo
de emitir diretrizes mais claras para os ministros, assegurando que as razes para a nomeao sejam registradas e documentadas em sua ntegra,
levando em conta a descrio dos cargos. Esses dados poderiam ento ser
analisados.
31.
Isso ainda deixa aos ministros considerveis poderes de apadrinhamento. O que no significa que os ministros possam agir a seu nico e
exclusivo critrio. O governo da opinio que se as salvaguardas forem
suficientemente robustas, a estrutura existente ou proposta dever mostrar-se manejvel, sensvel e eficaz. Concordamos em termos gerais,
embora no acreditamos que as salvaguardas existentes ou propostas sejam suficientemente robustas. Elas devero ser substancialmente aperfeioadas, particularmente quanto aos mecanismos de controle. Trataremos
agora dessas salvaguardas.
Salvaguardas legais
32.
Ao fazer nomeaes os ministros devero agir dentro da lei, que coloca determinadas salvaguardas contra a discriminao com base em gnero ou
raa. Uma nomeao feita por um ministro pode ser contestada com base na
alegao de que a nomeao foi ultra vires (ou seja, fora dos poderes legais do
ministro) ou perversa; ou que os procedimentos no obedeceram aos mandados
do direito natural. A junta industrial ou, no caso de reviso judicial, os tribunais, podero exigir que os ministrios divulguem seus procedimentos e suas
razes, justificando-os. No entanto, seria necessrio que houvesse uma motivao considervel para que uma pessoa impetrasse uma ao dessa natureza, e as
circunstncias nas quais tal ao pode ser feita so bastante restritas, de modo
que so necessrias salvaguardas administrativas adicionais.

95

Princpios da seleo
33.
Talvez a salvaguarda mais fundamental seja o estabelecimento de
princpios claros e de conhecimento pblico para a seleo das pessoas a
serem nomeadas. O depoimento do governo prestado a ns afirmou que:
O Governo est comprometido com o princpio de que a seleo visando nomeao para cargos pblicos deve basear-se em mrito, atravs da
escolha bem informada de pessoas que, atravs de suas qualificaes, experincia ou qualidades, preencham os requisitos do rgo pblico e do cargo
em questo.

34.
A competncia dos membros do conselho tambm est diretamente
relacionada com os padres de conduta. A Comisso de Auditoria nos disse:
A boa liderana tem uma influncia poderosa. Inversamente, a
fraqueza em nomeaes importantes abre o caminho para os abusos.
Nomear algum que no esteja altura do cargo, por mais admirvel
que esta pessoa seja segundo outros critrios, uma prtica nociva.

35.

Apoiamos a opinio declarada do governo.

Recomendamos que todas as nomeaes para cargos pblicos devam


ter como critrio o princpio supremo do mrito.

36.
Este princpio firmemente enraizado na vida pblica britnica, mas
continua havendo discusses sobre como esse princpio deve ser aplicado.
Trataremos agora de duas reas de preocupao de muitos de nossos entrevistados, a saber, se e como as opinies polticas dos candidatos devem ser
levadas em considerao, e a questo do equilbrio de foras nos conselhos
de rgos pblicos.
Filiao poltica
37.
No h dvida quanto a que um membro eficaz do conselho de um
NDPB executivo ou um rgo do Servio Nacional de Sade deva estar comprometido com a consecuo dos objetivos do rgo. Tambm verificou-se
consenso generalizado, dentre as pessoas por ns entrevistadas, quanto a que
os membros de conselhos devem estar comprometidos a trabalhar dentro da
estrutura poltica e de recursos estabelecidos pelo Ministro. rgos dependentes de nomeaes no devero desafiar ou trabalhar contra as intenes dos
ministros e do Parlamento. Concordamos com Archie Kirkwood, MP, em que:
... se voc percebesse que estava nomeando para rgos de extrema
importncia decisria, que exigem um alto grau de liderana, pessoas prontas a afrontar as instrues polticas do governo de ento, seria quase impossvel, creio eu, manter o processo de governo.

96

38.
No acreditamos que isso implique que todos os membros de conselhos estejam pessoalmente comprometidos com uma determinada poltica, e
menos ainda que eles compartilhem do pensamento poltico do ministro.
perfeitamente possvel prestar, com grande dedicao, servios a um rgo
com base apenas em um compromisso com o bem pblico, sem, necessariamente concordar com uma determinada poltica ou com uma determinada
maneira de organizar o servio pblico. Um certo grau de ceticismo razovel,
no mbito do conselho, poder conferir maior qualidade ao processo decisrio e, muitas vezes, pode ser de importncia fundamental para a proteo do
interesse pblico.
39.
Pode haver casos em que a natureza do rgo pblico faa com que seja
importante que os diferentes partidos polticos sejam nele representados. Esta
Comisso inclui membros indicados pelos partidos Conservador, Trabalhista e
Liberal. Na Lei da Loteria Nacional de 1993, foi criado um dispositivo especfico determinando que o Lder da Oposio indique um membro da Comisso Milnio. Por ocasio da indicao de Juzes de Paz, tenta-se assegurar que o perfil
poltico da vara local reflita aquele da comunidade qual eles servem.
40.
Os procedimentos existentes parecem funcionar bem, mas acreditamos que haja perigos em ampliar demasiadamente essa abordagem. A atividade poltica pode vir a ser vista como o caminho para conseguir cargos no servio pblico, em detrimento de pessoas sem fortes opinies polticas ou de
pessoas com grande experincia na rea em questo.
Equilbrio
41.
A no ser em determinadas circunstncias, tais como aquelas mencionadas acima, no acreditamos que seja necessrio ou desejvel fazer da filiao
poltica um critrio para as nomeaes. Conseqentemente, no vemos necessidade alguma de considerar determinados cargos como de nomeao poltica, devendo ser ocupados por simpatizantes do governo. Tampouco apoiamos
a proposta de que deveria haver uma expectativa geral de um equilbrio explcito de foras polticas nas nomeaes para os NDPBs executivos ou para os
rgos do Servio Nacional de Sade.
42.
Acreditamos, no entanto, que os conselhos dos rgos pblicos deveriam conter um equilbrio de capacidades, interesses e experincia importantes para a rea em questo. Tal poderia incluir capacidades financeiras ou
jurdicas ou, para os rgos do Servio Nacional de Sade, capacidade clnica
ou especializao em questes de sade. Nos rgos do Servio Nacional de
Sade e em alguns NDPBs executivos, os executivos mais graduados tm assento no conselho, e suas qualificaes devero ser levadas em conta ao estabelecer-se um conselho equilibrado.
97

43.
Se todos os membros tiverem experincias e posturas muito semelhantes, pouco provvel que acontea o tipo saudvel de debates internos
que levam s boas decises polticas. Como afirma uma publicao do Instituto de Diretores, com relao s empresas do setor privado, , afinal de
contas, o papel dos membros no-executivos manter uma atitude de ceticismo construtivo.18 Um conselho que reflita a composio da comunidade a
qual ela serve, poder tambm usufruir de maior confiana pblica, tornando
assim mais eficiente a implementao de seu trabalho.
... a Associao gostaria de ver... uma ampliao da base da qual os membros
de conselhos [do Servio Nacional de Sade] so recrutados. (Associao Mdica Britnica, apresentao por escrito)
...vem-se, em todo o pas, exemplos onde as autoridades de sade e os
membros dos conselhos so recrutados de uma base ampla, incluindo conselheiros locais, empresrios, professores, advogados e outros... (Alan
Langlands, Diretor-Executivo do Servio Nacional de Sade)
... h uma tendncia generalizada de um indivduo ser nomeado para mais de
um rgo pblico, uma vez que eles tenham, por assim dizer, demonstrado suas
credenciais. Esta uma tendncia natural... mas tambm uma tendncia pouco
saudvel... ela tende a criar uma classe de quangocratas, que podem ser escolhidos devida a sua afabilidade e bom-comportamento, restringindo assim a
pluralidade e a diversidade de talentos nas quais deveria se basear um sistema
sadio de nomeaes. (A Auditoria Democrtica da Gr-Bretanha, apresentao por escrito)
os fatos no sugerem que os quangos estejam apinhados de ssias
(Stanley Kalms, Presidente do Conselho da Dixons plc, Presidente do Conselho
de um fundo de sade de Londres e membro da Agncia para o Financiamento
de Escolas).

44.
J foi dito que os conselhos dos NDPBs tornaram-se desequilibrados
com nomeaes sendo feitas a partir de um crculo restrito de empresrios e
profissionais. As respostas s perguntas parlamentares, colocadas por Alan
Milburn, MP, demonstraram que 152 dos 361 assentos dos Fundos do Servio
Nacional de Sade (42%) eram ocupados por diretores de empresas ou proprietrios de negcios, em exerccio ou aposentados. John Monks, o Secretrio-Geral do TUC, descreveu tal situao como o culto ao empresrio.
Contrapondo-se a esse fato, h tambm o declnio da representatividade das
autoridades locais e dos sindicalistas, e baixa representatividade de usurios ou
consumidores. Uma preocupao de teor semelhante, expressa por muitos de
nossos entrevistados, que os membros desse restrito grupo so recrutados
para diversos rgos pblicos diferentes, criando assim uma nova classe de
quangocratas.
45.
Outros argumentam que, se houve uma inverso de foras em direo
de uma maior representao do setor empresarial, porque os empresrios
possuem exatamente as capacidades administrativas e comerciais exigidas.
98

Pode ser tambm um erro supor que pessoas dos meios empresariais e profissionais formem um grupo homogneo.
46.
At que ponto os conselhos encontram-se hoje desequilibrados,
assunto para muito debate, parte do qual altamente poltico, e consideramos
difcil chegar a uma concluso slida. Mesmo assim, acreditamos que o princpio seja claro e recomendamos que a seleo com base em mrito dever
levar em conta a necessidade de se nomear conselhos que incluam um equilbrio de capacidades e experincias. Devem ser explcitos os critrios de nomeao dos membros, bem como a maneira como se espera que eles se desincumbam de suas atribuies. (por exemplo, se os membros representam, de

algum modo, interesses ou opinies especficas ou se eles foram nomeados


como indivduos). A gama de capacidades e a experincia desejada devem ser
claramente especificada, em geral como parte das especificaes das funes
de cada cargo especfico, e devero ser suficientemente amplas, de modo a
promover debates saudveis no mbito do conselho.
Consultoria independente
47.
Atualmente, os ministros consultam ao fazer nomeaes os servidores pblicos internos aos ministrios (ou ao Servio Nacional de Sade), muitas vezes com participao prxima do presidente do conselho ou
do diretor-geral do rgo em questo. Em essncia, no h muita diferena entre essa prtica e aquela na qual os ministros consultam servidores
pblicos quanto a outras matrias polticas ou operacionais. No entanto,
alguns crticos sugerem que essa prtica pode levar a que as nomeaes
sejam feitas dentro de um crculo fechado de consultores e, em especial,
que as pressuposies do ministro jamais podem ser questionadas. A incluso de um elemento independente aumentaria a amplitude e a profundidade da consultoria aos ministros, permitindo que uma gama de interesses
comunitrios se faam ouvir naquela consultoria. A confiana do pblico
aumentaria, se essa consultoria inclusse a garantia de uma parte independente de que todos os nomes indicados foram verificados, chegando-se
concluso de serem eles adequados ao cargo em questo.
48.
O governo j est implementando duas iniciativas importantes visando incluso, nas nomeaes para o Servio Nacional de Sade, de um
elemento de consultoria independente. Uma comisso de cinco membros
independentes, presidida por Lord Provost, conselheiro do SNP de Edimburgo, foi criada em 1994 pelo Secretrio de Estado para a Esccia. Na
Inglaterra, juntas formais de seleo prvia esto sendo estabelecidas em
cada regional do Servio Nacional de Sade, com a possibilidade de incluso de um membro independente. A maior parte das 5.000 nomeaes,
99

aproximadamente, para o Servio Nacional de Sade j esto, portanto,


cobertas por esse procedimento, que parece no acrescentar muito aos
custos do processo. Acreditamos que seria tanto desejvel quanto positivo em termos de custo estender a participao de consultoria independente aos 4.000 cargos em NDPBs executivos (cerca de 1.000 nomeaes
por ano). A nomeao dos presidentes de conselho, atualmente excludas
de ambos os procedimentos adotados pelo Servio Nacional de Sade,
dever tambm ser abrangida.
Recomendamos que todas as nomeaes para cargos em NDPBs executivos ou rgos do Servio Nacional de Sade devam ser feitas aps parecer
de uma junta ou comisso que inclua um elemento independente.

49.
As comisses ou juntas devero ser nomeadas pelo Secretrio de Estado afeto questo, aps amplas consultas. Pode, muitas vezes, ser apropriado
que uma entidade ou entidades particularmente interessadas nas reas polticas
em questo recebam o direito de indicar nomes. Como uma norma informal.
Recomendamos que todas as juntas ou comisses contem com, pelo
menos, um membro independente, e os membros independentes devem normalmente perfazer pelo menos um tero dos membros.

No possvel dar uma definio precisa para independncia, mas esse


termo deve, de modo geral, significar que essa pessoa no desempenha qualquer
papel operacional nos rgos governamentais ou nos ministrios em questo.
50.
Alguns ministrios podem chegar concluso de que uma nica comisso consultiva suficiente. Juntas abrangendo reas especficas podero
vir a ser necessrias em caso de grandes nmeros de nomeaes semelhantes. O Comissrio de Nomeaes Pblicas (ver pargrafos 52-58 abaixo) dever ser ouvido quanto aos procedimentos apropriados e aprov-los como
parte do sistema de nomeaes de cada ministrio.
51.
Todos os candidatos, independentemente de como tenham sido indicados, inclusive aqueles cujos nomes foram sugeridos pelos ministros, devero ser sujeitos fiscalizao por uma junta, antes de serem recomendados
para o cargo. Os ministros no sero obrigados a aceitar as recomendaes
das comisses consultivas, mas caso eles pretendam nomear uma pessoa no
aprovada pela junta ou comisso como adequada para o cargo, eles tero de
informar publicamente o Comissrio de Nomeaes Pblicas a tal respeito.
Acompanhamento e fiscalizao
52.
A principal falha tanto dos mtodos atuais quanto daqueles propostos
pela anlise realizada pela PAU consiste na ausncia de mecanismos eficazes
100

de fiscalizao externa. As comisses especiais podem, obviamente,


examinar as nomeaes para cargos pblicos feitas pelos ministrios, do
mesmo modo que o fazem com qualquer outro aspecto das atividades
governamentais, mas, na prtica, falta-lhes o instrumental para entrar em
maiores detalhes e, alm do mais, elas tm muitas outras prioridades.
A Unidade de Nomeaes Pblicas parece no desempenhar um papel
significativo no acompanhamento da aplicao de suas diretrizes gerais,
alm do estritamente necessrio para a elaborao de seu relatrio anual,
que , em grande parte, um resumo estatstico das nomeaes. De fato, a
anlise recente verificou que, na prtica, a maneira pela qual as nomeaes so feitas varia consideravelmente nos diferentes ministrios. No
existe um mecanismo de anlise sistemtica do trabalho de cada ministrio, nem meios de identificar as falhas do sistema ou da prtica.
53.
Acreditamos que necessria a existncia de um rgo independente, para desenvolver continuamente o estabelecimento de padres e
atividades de monitoramento, medidas que aumentaro e sustentaro uma
confiana pblica no processo de nomeaes. A anlise da PAU recomendava que a observncia desses padres deveria ser objeto de acompanhamento a cada cinco anos, atravs dos procedimentos normais de auditoria
interna dos ministrios. Isso seria de utilidade, mas acreditamos que um
sistema de acompanhamento externo traria uma maior disciplina aos
ministrios e angariaria maior confiana por parte do pblico. Uma
abordagem mais especializada, concentrando-se especificamente nas
nomeaes, tem possibilidades de alcanar maior eficcia.
Recomendamos, portanto, que um novo Comissrio de Nomeaes
Pblicas independente seja nomeado, podendo ser um dos Comissrios do Servio Pblico.

54.
O papel do comissrio seria anlogo, em muitos aspectos, ao do primeiro comissrio do servio pblico. Devido a essa similaridade, e para que
o detentor do cargo tenha pronto acesso a um corpo de conhecimentos especializados e experincia relativa questo, poder ser vantajoso que os dois
estejam vinculados em termos organizacionais.
Acreditamos que mudanas nos mtodos de nomeao [para o Servio Nacional de Sade] devam ser feitas, para fazer com que esses procedimentos tornemse mais robustos e transparentes; isto implica um elemento independente. Eles tero a confiana da comunidade local (Chris Robinson, Presidente da Associao
Nacional de Autoridades e Fundos da rea da Sade).
Penso que se as melhores prticas de nomeaes pblicas e anncios, com um
rgo como a Comisso do Servio Pblico supervisionando sua probidade, fossem estendidas aos quangos, muitos problemas evaporar-se-iam... (Dr. Peter
Hennessy, Professor de Histria Contempornea da Gr-Bretanha, Queen Mary
and Westfield College, Universidade de Londres).

101

... um trusmo afirmar que os polticos no gozam de muita confiana... e,


s vezes, til contar com um grupo externo, como um selo de aprovao, no
mnimo, no qual o pblico possa confiar... (David Heath, Lder do Grupo Liberal Democrtico, Associao de Conselhos de Condado).
... em ltima anlise, aps termos entrevistado vrios candidatos, percebemos que as indicaes estavam nas mos do Secretrio de Estado, e ao final,
continuamos sem saber exatamente como a escolha final foi feita... (Robert
Gunn, Presidente do Conselho de Financiamento da Educao Suplementar, a
respeito da nomeao de membros do conselho).
Processos obscuros de nomeao so intrinsecamente injustos para com
aqueles em nossa comunidade que tm capacidades a oferecer, mas que ignoram
as oportunidades de oferecer e empregar essas capacidades. Esses processos
tambm levantam suspeitas que minam a credibilidade dos conselhos em questo... (Conselho do Stevenage Borough, apresentao por escrito).

55.
As responsabilidades do comissrio devero incluir todas as nomeaes pblicas para NDPBs executivos, incluindo os rgos do Servio
Nacional de Sade. Esse trabalho pautar-se-ia na abordagem agora utilizada
pelos comissrios do servio pblico, onde so realizadas auditorias por
amostragem sistemticas dos procedimentos ministeriais de nomeaes
para cargos pblicos e no acompanhamento detalhado de cada prtica de
recrutamento. O comissrio dever tambm ter o direito de iniciar investigaes, quer de certos tipos de nomeao, de um programa especfico de
um ministrio ou de nomeaes individuais. O comissrio dever ter o
mesmo poder de exigir que os ministrios forneam informaes sobre
todos os estgios das nomeaes, inclusive da seleo pelos ministros.
Tomada como um todo, essa prtica permitiria que as regulamentaes
fossem feitas sem grande alarde e sem o uso de burocracia desnecessria.
Recomendamos que o comissrio de nomeaes pblicas acompanhe,
regulamente e aprove os procedimentos de nomeao dos ministrios.

56.
Uma das primeiras tarefas do novo comissrio ser a de elaborar
diretrizes atualizadas, levando em conta a anlise realizada pela PAU, o
relatrio desta comisso e a resposta do governo a ela. Da por diante,
o comissrio dever acompanhar a operacionalizao de suas diretrizes
centrais, atualiz-las, se necessrio, e relatar sobre seu funcionamento
na prtica. O comissrio dever envidar esforos para tentar acompanhar
as melhores prticas dos setores pblico e privado, promulgando essas
prticas no mbito dos ministrios. O comissrio tambm daria sua aprovao aos procedimentos e diretrizes prprios dos ministrios.
Recomendamos que o comissrio de nomeaes pblicas faa publicar
um relatrio anual sobre o funcionamento do sistema de nomeaes pblicas,
incluindo informaes estatsticas do tipo publicado atualmente.

102

57.

O comissrio ter necessidade de um brao administrativo e reco-

mendamos que a Unidade de Nomeaes Pblicas seja retirada do Cabinet


Office e colocada sob o controle do Comissrio de Nomeaes Pblicas. Ela

manteria todas as suas atuais funes, mas sua competncia e recursos seriam ampliados na medida do necessrio, de modo a permitir que ela atendesse s novas funes do Comissrio de Nomeaes Pblicas.
58.
Comentamos em outra ocasio que se est pensando em uma nova
legislao que faa com que o Servio Pblico seja regido por lei, e no
por prerrogativa. Poderia ser apropriado, no momento correto, que a posio do Comissrio de Nomeaes Pblicas seja tambm regida por lei, mas
no acreditamos ser necessrio esperar pela nova legislao para que sejam
tomadas as providncias administrativas necessrias.
Transparncia
59.
Algumas das maiores preocupaes a respeito das nomeaes concentram-se no acesso (prestar informaes sobre as nomeaes) e na
transparncia (tornar claro o que o processo de nomeao e como ele funciona). Ouvimos queixas de que, em muitos casos, no claro como so
escolhidos os nomes a serem considerados, com que critrios esses nomes
so avaliados e como escolhida a pessoa nomeada. Dizem os crticos que a
impresso generalizada da existncia de sigilo vem solapando a confiana do
pblico.
60.
Consideramos muito boa a nfase colocada, na anlise da PAU, sobre a
necessidade de documentar, no incio do processo, a descrio das tarefas, a
especificao das qualificaes buscadas nos candidatos e a descrio dos procedimentos de nomeao a serem seguidos. Acreditamos que estas informaes devem estar disposio de todos os candidatos e do pblico. Apoiamos
as recomendaes da PAU relativas divulgao pblica das nomeaes e a que
fiquem disponveis, em nvel central e local, listas das pessoas nomeadas.
61.
Tambm louvamos a postura em favor do anncio dos cargos a serem preenchidos, auxiliado, quando necessrio, por busca e seleo de
executivos. Observamos que, aps uma grande campanha realizada em 1992
pelo Escritrio Escocs, visando anunciar e buscar indicaes por parte das
organizaes interessadas, 58% das nomeaes subseqentes para cargos
no Servio Nacional de Sade provieram dessas fontes. O que no significa
que todos os cargos devero ser preenchidos com candidatos conseguidos
atravs de anncios. Outros canais devem continuar abertos para acesso
direto aos candidatos que possam no ter considerado anteriormente a
hiptese de emprestar seus talentos ao servio pblico. Quanto s nomeaes de pessoas experientes para cargos de alto escalo, ser importante
no submet-las a processos excessivamente burocrticos.
103

62.

Recomendamos que todos os Secretrios de Estado apresentem relatrios anuais sobre as nomeaes pblicas feitas na alada de seus ministrios. Esta prtica complementaria o relatrio anual do Comissrio de Nomea-

es Pblicas, oferecendo um maior detalhamento das nomeaes ou das


classes de nomeao, descrevendo tambm quaisquer mudanas importantes
nos procedimentos daquele ministrio que tenham recebido a aprovao do
Comissrio. Essas informaes adicionais poderiam fazer parte do relatrio
anual ou poderiam ser um documento separado.
63.
Reconhecemos, no entanto, que h de se encontrar um equilbrio
entre a abertura e a privacidade dos indivduos. Os procedimentos devero
ser to transparentes quanto possvel, mas no acreditamos que informaes
sobre as pessoas devam ser de domnio pblico at a poca em que tais pessoas sejam efetivamente nomeadas, podendo-se assim dizer que elas ingressaram na vida pblica. Bases de dados sobre aqueles que se apresentaram
como candidatos ou que deram indicaes de sua disposio de servir
devem permanecer confidenciais, e o mesmo dever acontecer com quaisquer discusses sobre candidatos individuais com o ministro. Consignar tais
discusses em registros oficiais poderia inibir a franqueza das pessoas que
do consultoria aos ministros, bem como impedir que alguns candidatos se
apresentem. Acreditamos que o Comissrio de Nomeaes Pblicas representar uma salvaguarda suficiente para a garantia de que os procedimentos
funcionaro como planejado.
Declaraes de filiao poltica
64.
Esse equilbrio particularmente difcil de ser atingido, quando as inclinaes polticas dos candidatos so levadas em considerao. A anlise da
PAU trata de maneira apropriada da identificao de possveis conflitos de interesses que os candidatos podero enfrentar por ocasio de sua nomeao,
inclusive os que surgem em conseqncia da nomeao para vrios rgos pblicos. Entretanto, eles solicitaram nossa orientao quanto ao fato de se exigir dos candidatos a declarao de seus interesses polticos.
65.
Costuma ser dito que, no contando com essas informaes, os
ministros podero fazer nomeaes no conspurcadas por consideraes
partidrias. No achamos que esse argumento seja convincente. Com 10.000
nomeaes a serem feitas a cada ano, pouco provvel que os ministros,
rotineiramente, busquem essas informaes, mas a filiao poltica de
muitos dos candidatos aos cargos mais importantes sero conhecidas por
todos, inclusive pelo ministro.
66.
A exigncia de declarao de filiao poltica ou de experincia envolve dificuldades considerveis. Ela poder vir a ser considerada como uma
104

intruso indevida na privacidade das pessoas; ela poder atuar como um desencorajamento a que as pessoas se apresentem como candidatos, e ela poder ser tomada como implicando que as decises feitas com base em mrito
so influenciadas por consideraes polticas. No entanto, acreditamos que
as dificuldades so suplantadas pelo benefcio ao interesse pblico.
67.
No presente momento, o formulrio padro da PAU para inscries
no faz perguntas especficas sobre filiao poltica, mas nos casos em que
so oferecidos detalhes da experincia poltica da pessoa (por exemplo, como membro do diretrio local do partido), esses so guardados nos arquivos.
Se essas informaes fossem rotineiramente solicitadas, elas poderiam servir para que o Comissrio de Nomeaes Pblicas acompanhasse o grau de
sucesso dos candidatos com diferentes posturas polticas. A publicao do
resultado dessas pesquisas poderia atuar como uma disciplina contra abusos,
bem como auxiliar a restabelecer a confiana do pblico no sistema.
68.
H um vasto espectro de graus de comprometimento com um partido
poltico. Concordamos com a anlise da PAU, no sentido de que a tendncia a
votar em um partido, bem como a filiao a ele devem permanecer sendo uma
questo particular. Mas ao ocupar um cargo num partido, escrever ou falar em
pblico sobre questes poltico-partidrias, ou ao se candidatar por tal partido
a cargos eletivos, como conselheiro ou membro do Parlamento, uma pessoa
estaria tornando pblica sua filiao partidria. No seria, portanto, absurdo,
reafirmar tal declarao pblica por ocasio de a pessoa candidatar-se ou ser
indicada para um cargo pblico. No entanto, deve ser lembrado que atividades
passadas no significam crena ou atividade presentes, e quaisquer exigncias
de declarao de filiao poltica devem incluir um limite de tempo.
Recomendamos que deva ser exigida dos candidatos a declarao de
qualquer atividade poltica importante (inclusive cargos, declaraes pblicas e
candidatura a cargos eletivos) exercida nos ltimos cinco anos.

69.
A declarao no seria tornada pblica at que o candidato fosse nomeado, quando ento ela seria anotada nos registros. No entanto, o Comissrio de Nomeaes Pblicas poderia acompanhar o equilbrio poltico entre
candidatos e nomeaes.
O processo de nomeao: um cdigo
de prticas de proporcionalidade
70.
Recebemos um volume considervel de depoimentos, ressaltando a
prtica tima para os procedimentos de nomeao e apresentando sugestes
para o aperfeioamento do atual sistema. De fato, grande parte dessas informaes vieram do Governo, com base na anlise da PAU. Com base nessas
105

informaes, bem como em nossas concluses sobre os principais pontos


discutidos acima, elaboramos uma verso preliminar de cdigo de prticas
para os procedimentos, que dever ser usado nas nomeaes para NDPBs
executivos e rgos do Servio Nacional de Sade. Acreditamos que este cdigo seja compatvel com as boas prticas atualmente existentes, oferecendo
um padro de boas prticas a serem seguidas. Ele ser de utilidade para que
os ministrios adotem uma abordagem mais consistente, promovendo assim
no apenas a manuteno de altos padres como tambm uma maior compreenso do processo entre os candidatos e o pblico em geral.
71.
A anlise da PAU ressalta que os procedimentos de nomeao devem
estar sujeitos ao princpio de proporcionalidade, o que significa que um
processo que possa ser correto e vantajoso em termos de custos para um cargo de tempo-integral, com alta remunerao e que implique responsabilidade
por gastos pblicos significativos, no seja necessrio para um cargo de tempo-parcial, um dia por ms, no-remunerado em um conselho consultivo.
Aceitamos esse princpio, contanto que ele seja aplicado com algum rigor e
no se torne uma desculpa fcil para facilitar os procedimentos burocrticos.
O teste da proporcionalidade deve ser rgido, sendo claramente documentadas todas as razes para afastar-se do cdigo de prticas, de modo a permitir
a anlise pelo Comissrio de Nomeaes Pblicas. O total dos gastos pblicos, a importncia das funes pblicas e o grau de poder ou influncia
exercido pelo rgo pblico em questo devem ser os pontos de referncia
bsicos, mais que a remunerao ou as horas de trabalho do cargo.

106

Verso preliminar de cdigo de prticas para


os procedimentos de nomeaes pblicas
Definio das tarefas (descrio do trabalho) e qualificaes buscadas
(especificao da pessoa)
As descries das tarefas e o resumo das principais qualificaes buscadas devem
ser sempre documentados, estarem disponveis ao pblico e serem enviados a
todos os candidatos, podendo ser examinados pelo Comissrio de Nomeaes
Pblicas.
Uma descrio do processo de nomeao deve ser documentada e tornada
acessvel de modo semelhante.

Identificao do universo de candidatos


Um amplo universo de candidatos deve ser obtido atravs do uso apropriado de:
a) anncios tanto em geral quanto para cargos individuais;
b) busca e seleo de executivos;
c) consultas com os rgos interessados, que devem incluir quaisquer grupos
reconhecidos, consultivos ou de usurios e, no caso de nomeaes para
cargos locais, as autoridades locais eleitas;
d) manuteno e uso de bases de dados de pessoas interessadas e apropriadas.
Deve sempre ser possvel para qualquer pessoa indicar um nome, inclusive o
dela prpria, e tal fato deve ficar claro em todos os anncios e publicidade.

Seleo de uma lista resumida e recomendao de candidatos aos ministros


A seleo prvia dos candidatos dever ser realizada ou supervisionada por comisses ou juntas com membros independentes.
Quaisquer candidatos recomendados aos ministros devero ter sido aprovados
pela comisso ou junta como apropriados para o cargo, fazendo uso de recomendaes, quando necessrio.

Escolha do(s) candidato(s) preferido(s)


As nomeaes devero ser feitas com base em mrito e com o propsito de
alcanar, na composio do conselho, um equilbrio de capacidades e experincia na rea em questo.
Os candidatos no devero, normalmente, ser nomeados sem terem sido entrevistados ou pela comisso/junta consultiva ou, no caso de nomeaes para cargos de
escalo superior, pelos ministros ou funcionrios graduados.
As recondues no devem ser automticas. A atuao do ocupante do cargo
deve ser analisada.

Confirmao da nomeao
Todas as nomeaes devem ser anunciadas atravs de avisos na imprensa e de
outros meios adequados, quer individualmente ou em lotes, para nomeaes de
menor importncia, pelo menos trimestralmente; e os ministrios devem apresentar relatrios anuais sobre seus procedimentos.
Os ministrios responsveis e cada um dos NDPBs e rgos do Servio Nacional de Sade devero manter listas de seus membros das quais constem um resumo de quem ocupa os cargos e quando expiram seus mandatos.

107

72.
Finalizando, o cdigo de prticas e a abordagem da proporcionalidade
devem, no entanto, depender da facilidade com a qual eles possam ser supervisionados pelo novo comissrio. Recomendamos, portanto, que o Comissrio
de Nomeaes Pblicas elabore um cdigo de prticas para os procedimentos de
nomeao para cargos pblicos. Isto seria efetuado como parte da reviso das
diretrizes gerais para as nomeaes. As razes para desvios desse cdigo com
base na proporcionalidade devem ser documentadas e passveis de anlise.

O comissrio poder criar uma definio operacional de proporcionalidade,


a fim de orientar os ministrios.
Conduta
73.
Trataremos agora dos padres de conduta a serem aplicados nos
quangos e como assegurar os mais altos padres de correo. Entendemos
correo como abrangendo no apenas a retido financeira, mas tambm um
senso de valores e comportamentos condizentes com o setor pblico.
Os rgos pblicos e seus conselhos devero, sempre, observar os mais
altos padres de imparcialidade, integridade e objetividade em relao gesto
das verbas pblicas e administrao dos rgos em questo. (Cdigo da Prtica tima para Membros de Conselhos de rgos Pblicos, Tesouro de Sua
Majestade, 1194)
Entendemos boa conduta, no que tange aos membros e funcionrios de
rgos pblicos, como significando a responsabilidade de uma pessoa de agir
com justia e em boa-f, de uma maneira desinteressada, de modo a atender os
objetivos especficos do rgo para o qual ele ou ela foi nomeado ou eleito.
(Instituto Autorizado de Finanas e Contabilidade Pblicas (CIPFA), apresentao por escrito)

74.
As informaes disponveis sugerem que, de modo geral, os membros dos conselhos dos NDPBs executivos e dos rgos do Servio Nacional
de Sade esto comprometidos com os princpios e valores do servio pblico e desempenham seus deveres com um alto padro de integridade. A Comisso de Auditoria nos disse, por exemplo, que:
A grande maioria das pessoas nos governos locais e no Servio Nacional
de Sade comporta-se com honestidade e faz o uso devido das verbas pblicas.
A maior parte das pessoas mostra um forte comprometimento com o servio
pblico.

No entanto, j ocorreram afastamentos desses altos padres. Alguns


casos atraram publicidade considervel, e a desconfiana pblica aumentou.
Alguns desses casos so analisados no relatrio da Comisso de Contabilidade Pblica sobre A Conduo Correta dos Assuntos Pblicos (8 o Relatrio,
sesso de 1993/1994).

108

75.
Nada do que recomendamos pode assegurar que haja altos padres de
correo. As fraquezas humanas estaro sempre conosco; erros sempre sero
cometidos; e os corruptos sempre buscaro novas maneiras de lesar o sistema,
mas a existncia de salvaguardas adequadas minimiza o risco de ocorrncia de
tais incorrees, ou de que elas escapem a deteco. Elas contm claras expectativas de padres de comportamento individual, controles internos adequados que criem condies de controle da m-conduta de indivduos, bem como
superviso externa que responsabilize a organizao por essas ocorrncias.
Acima de tudo, tais salvaguardas ajudam a criar um clima e uma cultura nos
quais os altos padres de correo sejam valorizados.
A necessidade de anlises
76.
Nossa abordagem tem sido a de comparar as salvaguardas utilizadas
pelos NDPBs executivos e pelos rgos do Servio Nacional de Sade com
padres de boa prtica de outros lugares, especialmente dos governos central
e local. Reconhecemos que h diferenas importantes entre os diversos setores do servio pblico quanto a suas finalidades, tradies e a maneira atravs da qual elas so responsveis perante o pblico. No entanto, as similaridades chamam-nos mais a ateno que as diferenas todos eles desempenham funes pblicas com dinheiro pblico, e as expectativas do pblico
quanto a altos padres so essencialmente as mesmas.
77.
Concordamos, pois, em princpio, com a Comisso de Auditorias e
com vrios de nossos entrevistados, em que deveria ser favorecido o uso das
salvaguardas mais rigorosas, da maneira mais coerente, em todo o setor pblico. Embora nem todas as prticas possam ser simplesmente transferidas de um
contexto para o outro, as variaes referentes a prtica ideal deveriam basearse numa escolha consciente, capazes de serem justificadas perante ao pblico.
...quando as normas do governo local so mais rigorosas, ou quando as
penalidades so mais severas, dever-se- favorecer a ampliao desses
princpios..
... dever caber queles que se opem a tais medidas o nus de esclarecer a
razo pelas quais elas seriam inadequadas. Do mesmo modo, ... quando o Servio Nacional de Sade e outros rgos possurem exigncias mais severas, dever-se- favorecer a ampliao dessas exigncias aos governos locais. (Comisso de Auditorias, depoimento por escrito).
Somos da opinio que os mesmos padres devem ser aplicados em todo o
setor pblico, e no nos oporamos possibilidade de aes de indenizao, no
caso dos conselhos do Servio Nacional de Sade (Chris Robinsosn, Presidente
da Associao Nacional de Autoridades e Conselhos de Sade).

78.
Embora no seja fcil fazer comparaes vlidas entre uma ampla
gama de organizaes diferentes, um padro geral aparece a partir dos
109

depoimentos recebidos. Como observamos no captulo 3, o novo Cdigo do


Servio Pblico complementar um vasto corpo de cdigos e convenes
h muito estabelecidos e freqentemente obrigatrios, abrangendo o governo central. As autoridades locais tm um extenso arcabouo de salvaguardas legais, que foi consideravelmente atualizado aps o escndalo Poulson,
na dcada de 70. Por outro lado, embora, para os NDPBs, haja diretrizes
centrais amplas, elas parecem ser interpretadas de forma bastante flexvel,
sendo apoiada por um corpo ad hoc de leis especficas.
79.
Aps a ocorrncia de algumas falhas amplamente noticiadas em alguns
NDPBs e em alguns setores do Servio Nacional de Sade, o governo vem envidando esforos significativos no sentido de tornarem mais rgidas essas
salvaguardas. A melhor prtica, no que diz respeito aos NDPBs e aos rgos
do Servio Nacional de Sade, certamente pode ser comparada com o restante
do setor pblico. No entanto, a diversidade das prticas deixa aberto um vasto
campo para a ocorrncia de comportamentos imprprios, e atia a desconfiana do pblico quanto ao rigor com que esses padres so aplicados.
80.
Tomando apenas um exemplo, no declarar um conflito de interesses, ou no se retirar de uma discusso importante, para um conselheiro
considerado, desde h alguns anos, como crime. Foi apenas no ltimo ano
que os cdigos de conduta dos NDPBs e dos rgos do Servio Nacional de
Sade passaram a tratar dessas questes e, at agora, nenhuma penalidade foi
determinada. Os conselheiros locais esto sujeitos a aes de indenizao e
a desqualificao, enquanto nenhum membro dos conselhos dos quangos
est sujeito a aes de indenizao e apenas alguns esto desqualificao.
Examinaremos adiante o quanto variam os procedimentos utilizados na fiscalizao por auditores e ombudsmen.
81.
Nas pginas seguintes, identificaremos algumas das mais importantes
salvaguardas que devero ser aplicadas de forma mais uniforme. Dado o prazo
relativamente limitado para a elaborao de nosso relatrio, e tambm a diversidade de rgos sob exame, tentamos nos ater aos princpios mais que a detalhes. O presente relatrio deve ser visto como um estgio inicial do processo.
Recomendamos que seja realizada pelo governo uma anlise visando
produzir um arcabouo legal mais consistente sobre conduta correta e cobrana de responsabilidade nos rgos pblicos, inclusive nos NDPBs executivos,
nos rgos do Servio Nacional de Sade e nos governos locais. Todos os ministrios afetos devem participar, atuando como coordenadores o Cabinet
Office e o Tesouro.

82.
Concentraremos agora nossas recomendaes em duas reas que refletem os princpios bsicos esboados em nossa introduo. So eles:
a) Cdigos de Conduta: assegurar um arcabouo claro para os padres de rgos e indivduos;
110

b) Fiscalizao: estabelecer procedimentos eficazes internos e


externos para o acompanhamento e a exigncia de tais padres, e elevar a
confiana do pblico nos quangos, aumentando a transparncia de seus atos;
c) Treinamento inicial: assegurar que os membros de conselhos e os
funcionrios tenham pleno conhecimento dos padres esperados, especialmente atravs de uma maior convico.
Cdigos de conduta
83.
As mais graves preocupaes a respeito dos padres de conduta referem-se ao mau uso dos cargos pblicos para alcanar interesses pessoais.
Direcionar contratos, negcios ou despesas para organizaes com as quais
os membros dos conselhos tenham ligaes pessoais ou financeiras uma
preocupao particularmente sria e generalizada.
84.
Por vezes, trata-se de corrupo e fraude deliberadas, podendo ser
levado justia, embora aes administrativas possam ser extremamente importantes como medidas de preveno. Por outro lado, procedimentos incorretos podem surgir do mero desconhecimento ou conhecimento incompleto
das normas, ou da inteno de apressar as coisas, que pode levar a uma tentativa de contornar essas normas ou de aparar-lhes as arestas.19
85.
Pessoas no-executivas externas ao setor pblico podem no ter a
experincia com as rotinas de lidar com dinheiro pblico. No Servio Nacional de Sade, por exemplo, um levantamento recente realizado pela Direo
Executiva daquele rgo, sobre 2.600 dos membros de conselhos, mostrou
que cerca da metade deles acreditava ser permissvel assinar um contrato antes de obter sua aprovao (49%), ou quebrar as normas se isso fosse do
interesse do Servio Nacional de Sade(46%). Isso no quer dizer que no
setor privado no haja tica ou valores, embora estes possam diferir em alguns aspectos da tradio do setor pblico. Chris Robinson, do NAHAT, acredita que surgiram problemas no Servio Nacional de Sade em decorrncia
da inevitvel tenso entre a tica do servio pblico e a adoo de um servio de sade voltado para o mercado. Na melhor das hipteses, esta pode representar uma tenso saudvel e criativa, mas pode criar tambm o potencial
para o desenvolvimento de uma ambigidade tica, afetando tanto os membros dos conselhos quanto os funcionrios de carreira.
86.
Essas incertezas podem se agravar se os procedimentos e controles
internos forem frgeis, ou se forem desmontados em pocas de grandes mudanas organizacionais. Foi-nos relatado que alguns casos de procedimento
incorreto podem, de fato, ter resultado de uma compreenso equivocada, por
parte dos servidores pblicos, das supostas liberdades implicadas na adoo de
uma poltica mais comercial para os servios de sade. A explicitao clara das
111

expectativas de padres de conduta importante para os funcionrios pblicos


de todos os nveis. Os membros no-executivos dos conselhos tm um importante papel a desempenhar, no que diz respeito tanto orientao quanto ao
controle da administrao executiva, e tambm quanto a estarem preparados
para contrapor-se ao presidente e aos outros membros do conselho.
87.
Muito foi feito, em tempos recentes, no sentido de aperfeioar e padronizar as maneiras de assegurar altos padres de conduta nos NDPBs e no
Servio Nacional de Sade. O Tesouro e o Cabinet Office publicam dois documentos importantes para orientar os ministrios e os NDPBs. O rgos
Pblicos no Vinculados a Ministrios: um Guia para os Ministrios abrange todos os aspectos dos quangos, inclusive sua criao, administrao, financiamento, responsabilidades, anlise e fechamento. Seu ltimo nmero
foi publicado em 1992, estando atualmente sendo atualizado.
88.
A novidade mais importante, em tempos recentes, o Code for
Board Members of Public Bodies, publicado em janeiro de 1994. Sua inteno a de servir como um modelo a ser implementado pelos rgos pblicos, com as alteraes necessrias para levar em conta as caractersticas e
circunstncias particulares de cada um. Ele baseia-se nos princpios estabelecidos no Code of Best Practice20 do Relatrio Cadbury, apropriadamente
adequada s circunstncias particulares do setor pblico. Um cdigo de conduta/cobrana de responsabilidades do Servio Nacional de Sade entrou em
vigor, na Inglaterra, em abril de 1994, tendo cdigos muito semelhantes sendo tambm adotados nos rgos do Servio Nacional de Sade da Esccia.
Documentos equivalentes, mas diferentes na forma, foram adotados no Pas
de Gales, em janeiro de 1995.
89.
Cdigos como esses so cada vez mais aceitos como parte integrante
das prticas empresariais. O professor Jack Mahoney21 nos relatou que entre
um quarto e um tero das grandes empresas tm hoje um cdigo desse tipo,
tendo o Instituto de tica Empresarial estimado que esse percentual logo
chegaria a um para dois. Os conselheiros locais so abrangidos por um cdigo de conduta com fora de lei, e as associaes de autoridades locais elaboraram um cdigo para seus funcionrios graduados. Diversos NDPBs j criaram cdigos prprios, com base no modelo do Tesouro.
90.
Essa abordagem prefervel criao de um nmero excessivo de
controles. Como afirma a Comisso de Auditorias:
A burocracia e um volume excessivo de normas no asseguram boa conduta. Na pior das hipteses, esses mecanismos no apenas sufocam a iniciativa,
mas podem tambm levar a comportamentos irregulares.

91.
J foi sugerido que um cdigo nico deve aplicar-se a todo o setor pblico. Concordamos que haja princpios centrais, tais como os mencionados no
captulo 1, mas consideramos convincentes os argumentos do Instituto de
112

tica Empresarial e de outros, em defesa de cdigos mais especficos, elaborados especialmente para cada rgo. O processo de elaborao desses cdigos cria a oportunidade de que esses rgos realizem um exame detalhado de
questes de conduta especficas, que surgem ao longo de seu funcionamento, e
incentivam a observncia desses cdigos atravs de um senso de propriedade.
Recomendamos que a adoo de um cdigo de conduta para os membros dos conselhos seja obrigatria para todos os NDPBs executivos e para
todos os rgos do Servio Nacional de Sade. Esse cdigo dever ter a apro-

vao do ministrio patrocinador, o qual dever assegurar-se de que o cdigo


atende aos princpios do cdigo do Tesouro.
Dever ser obrigatrio, para os conselhos de todos os NDPBs executivos e rgos do Servio Nacional de Sade, adotar um cdigo de conduta para
seus funcionrios. O Cabinet Office (OPSS) poder querer examinar a possibi-

lidade de elaborar um modelo de cdigo a ser adotado pelos NDPBs, ou para


ser adaptado por estes, com base em suas circunstncias particulares. Todos os
cdigos devero ser documentos pblicos, fceis e rapidamente acessveis.
Contedo dos cdigos
92.
Acreditamos que os cdigos de conduta para os membros de conselhos e suas equipes devam ser to rigorosos quanto aqueles que se aplicam aos
ministros e funcionrios pblicos. No gostaramos de entrar em detalhes sobre o contedo de tais cdigos. O relatrio Cadbury, o cdigo do Tesouro e
diversos cdigos especficos que j foram criados abrangem plenamente esse
campo. Entretanto, certos princpios bsicos destacam-se em meio s informaes por ns recebidas. Os Cdigos de Conduta devem abarcar tanto a responsabilidade individual dos membros dos conselhos e de sua equipe quanto a
manter altos padres de comportamento pessoal como a responsabilidade coletiva dos membros de conselho, em particular quanto a assegurar uma boa administrao da empresa. Como nos disse a Comisso de Auditoria, a maneira
pela qual as pessoas se comportam ao exercer cargos pblicos reflete seu carter moral e seus princpios, mas tambm influenciada pelas estruturas institucionais nas quais elas trabalham. Algumas organizaes preferiram separar
esses dois assuntos em cdigos complementares.
93. Os padres de comportamento individual devem incluir, em especial,
as expectativas claramente expressas de que os servidores pblicos devem, em
todas as ocasies, agir no interesse pblico, devendo solucionar todos os conflitos que possam surgir com relao a seus prprios interesses. Dever ser obrigatrio, para os membros dos conselhos, apresentar oficialmente uma declarao
de seus interesses relevantes, que dever passar a constar de registros pblicos,
declarar quaisquer interesses que possam surgir ao longo dos trabalhos e
113

abster-se, sempre que necessrio, de participar de debates ou decises. Em caso


de dvida, dever ser privilegiada a declarao e absteno. As normas relativas a
presentes e hospitalidade devero estar bem claras e devero ser to estritas
quanto aquelas aplicveis no Servio Pblico. Os procedimentos, no que diz respeito ao pessoal, dependero do trabalho que eles desempenharem, mas as normas devero ser especialmente rgidas para o pessoal, a quem tenha sido delegada a responsabilidade de compras ou assinatura de contratos. importante que os
membros do Conselho de Administrao tenham conhecimento do que se espera
deles e que eles sejam periodicamente relembrados destas diretrizes. (Ver nossos comentrios sobre treinamento nos pargrafos 124-126).
94.
A administrao eficaz de empresas dever incluir mecanismos de
controle em um nvel snior, de tal forma que nenhum indivduo possa gozar
de liberdade de ao irrestrita, sistemas de gerenciamento e controle financeiro; uma funo de auditoria interna; uma comisso de auditoria; um esquema de delegao de autoridade, incluindo uma tabela de decises reservadas ao Conselho de Administrao. No restante deste captulo, examinaremos a forma como devero ser fortalecidos os aspectos essenciais dos controles internos, da superviso externa e da transparncia.
Exigncia de cumprimento dos cdigos
95.

Os cdigos de conduta devero ser obrigatrios.

Recomendamos que, da mesma forma que acontece com os cdigos do


Servio Nacional de Sade-NHS, dever ser exigido, por ocasio da nomeao, tanto dos membros dos Conselhos dos NDPBs executivos quanto dos funcionrios, que assumam o compromisso de defender e observar o cdigo em
questo, e tal compromisso dever ser uma condio para a nomeao.

96.
No momento, parece no haver mecanismos capazes de identificar se
as normas dos cdigos esto sendo seguidas, ou para impor sanes quando
tal no acontecer. Em teoria, membros no-executivos do Conselho podem
ser exonerados pelos ministros, mas no est claro em que circunstncias tal
iniciativa poder ser tomada ou se existem outras penalidades apropriadas para
delitos menores.
Recomendamos que os ministrios patrocinadores desenvolvam procedimentos disciplinares claros, no caso de membros do Conselho de NDPBs
executivos e rgos do Servio Nacional de Sade, que incluam sanes apropriadas no caso do no cumprimento dos cdigos de conduta.

No seu devido tempo, estes procedimentos devero levar em considerao a anlise da estrutura legal nos casos de questes de correo, que
recomendamos no pargrafo 81.
114

Fiscalizao
97.
No seio de uma sociedade democrtica, importante que as aes
daqueles que desempenham funes pblicas sejam sujeitas a fiscalizao
pelos representantes do povo. O Parlamento situa-se no centro desta questo,
mas foram desenvolvidos inmeros rgos intermedirios e outros procedimentos administrativos para dar assistncia neste caso. Neste contexto,
usamos o termo fiscalizao no seu sentido mais amplo, de forma a incluir
verificaes internas, superviso externa e fiscalizao direta por parte do
pblico atravs de uma maior abertura de aes.
Controles Internos: um funcionrio especialmente
escolhido para lidar com questes de correo?
98.
No caso de NDPBs executivos, as responsabilidades do Conselho, no
que tange ao controle financeiro, ficam a cargo de um funcionrio contador
designado, mas no existe um apoio correo de forma geral, equivalente
quele que existe, por exemplo, no caso das autoridades locais.
99.
Na maioria dos NDPBs, o ministrio patrocinador designa o alto
funcionrio a tempo integral (o Executivo-Chefe ou equivalente) como o
funcionrio contador do NDPB, responsvel perante o Parlamento por
todos os recursos sob o seu controle e responsvel pela assinatura das contas. As diretrizes centrais para os funcionrios contadores dos NDPBs
foram revistas pela ltima vez em dezembro de 1994. O Executivo-Chefe
do Servio Nacional de Sade NHS atua hoje como funcionrio contador
para todo o NHS, incluindo autoridades e fundos na rea de sade. Esto
em discusso propostas, no sentido de delegar algumas dessas funes em
um nvel mais local, de forma que os Executivos Principais nas autoridades
e fundos de sade se tornem tambm formalmente responsveis. Eles j
podem ser chamados perante as Comisses Especiais do Parlamento.
100. As autoridades locais tm trs funcionrios com responsabilidades
legais individuais. O Chefe do Servio Pago responsvel por assuntos de
pessoal. O alto funcionrio das Finanas responsvel pela probidade financeira, pelas auditorias e pelas contas; funes essas, de forma geral anlogas
quelas do funcionrio contador de um NDBP. Adicionalmente, a Lei do
Governo Local e da Habitao de 1989 exige que cada autoridade local indique um funcionrio inspetor, cuja obrigao de relatar perante a autoridade sobre qualquer violao de qualquer legislao ou cdigo, de prticas por
parte de um conselho, uma comisso ou um funcionrio do conselho. O funcionrio inspetor tambm dever apresentar um relatrio em qualquer caso
de m administrao ou injustia.
115

Nenhum de ns to perfeito que possa confiar em si mesmo para pr a sua


casa em ordem em qualquer poca e em quaisquer circunstncias. Como um clube,
temos a tendncia para ver as coisas de dentro do clube. (Geoffrey Filkin, Secretrio da Associao dos Conselhos Distritais).
bastante evidente que as diretrizes, nos casos em que as questes so deixadas a cargo do julgamento de indivduos, no so eficazes (David Veness, Comissrio Assistente, Polcia Metropolitana).
Acreditamos que, sempre que os dinheiros pblicos so gastos em quantias significativas, devero ser aplicados os princpios da auditoria pblica. Por
princpios de auditoria pblica queremos dizer que os auditores externos deveriam ser nomeados de forma independente e serem totalmente independentes
da entidade que vo auditar; que a auditoria dever incluir, no apenas uma
auditoria de probidade, que assegure que as verbas foram gastas de forma
honesta e correta, mas tambm uma avaliao dada ao elemento dinheiro ...;
e, finalmente, que os auditores tenham o direito de publicar os seus relatrios,
em nome do interesse do pblico, sempre que sentirem ser importante que o
pblico compreenda que aconteceu uma apropriao indbita ou um mau uso
dos recursos. Estes relatrios no interesse do pblico constituem uma forma
muito importante de mecanismos de controle, no sentido em que garantem a
continuidade dos altos padres da vida pblica. (Sir David Cooksey, Presidente da Comisso de Auditoria).
As normas apenas no so suficientes para evitar a m prtica, mas a fiscalizao por parte do pblico o .
(Keith Henshall, Instituto de Relaes Pblicas).

101. Algumas empresas do setor privado usam tambm um funcionrio


supervisor com algumas destas responsabilidades, enquanto que em outras
empresas, o secretrio da companhia que desempenha uma funo semelhante. A solicitao que recebemos da Associao Nacional das Autoridades e Fundos da Sade (NAHAT) defendia que os Conselhos dos Servios
Nacionais de Sade deveriam ter um cargo equivalente a um secretrio de
companhia, cujo papel incluiria alguns deveres semelhantes queles de um
funcionrio inspetor. Acreditamos que a designao de um funcionrio individual ajudaria a manter um compromisso com a correo no mbito dos
NDPBs ou rgos do Servio Nacional de Sade e melhoraria a prestao
de contas.
102. Examinamos se este cargo deveria ser separado do cargo de funcionrio contador. Esta soluo ajudaria a reduzir o risco, especialmente no caso
de entidades pblicas de pequenas dimenses, de um presidente e um executivo-chefe ultrapassarem os limites da correo ao colocarem em prtica
algum projeto particular. Por outro lado, haveria uma sobreposio considervel em relao ao papel do funcionrio contador ao assegurar a probidade
financeira, e existe o perigo de que fiquem vagas e ambguas as linhas claras
da contabilidade atravs do executivo-chefe e do conselho.

116

Recomendamos que as atribuies dos contadores dos NDPBs executivos e rgos do Servio Nacional de Sade devem ser redefinidas de forma a
enfatizar as suas responsabilidades formais por todos os aspectos relativos
correo de conduta.

103. Se uma entidade no tiver um funcionrio contador designado formalmente, tal como acontece no caso das autoridades de sade e dos fundos
do Servio Nacional de Sade, dever ser designado um funcionrio com cargo equivalente para o desempenho deste papel. O funcionrio designado dever aconselhar o conselho como um todo sobre quaisquer aes ou propostas de aes que sejam contrrias a qualquer estatuto ou cdigo de prticas,
incluindo o cdigo de conduta para membros do conselho, e dever ser seu
dever informar ao ministrio patrocinador se esse conselho no for seguido.
Estas aes complementariam as obrigaes atuais dos funcionrios contadores em todo o servio pblico notificar os auditores pblicos, caso um rgo pblico incorrer ou se propuser a incorrer em gastos ilegais.
Auditoria externa
104. A auditoria em bases regulares um meio importante na descoberta
de irregularidades em questes financeiras quer se devam a fraudes ou
corrupo, quer resultem de negligncia no cumprimento dos procedimentos
adequados bem como no fortalecimento da confiana pblica de que os
dinheiros pblicos esto sendo gastos de forma correta. No caso dos NDPBs
executivos, o Controlador e Auditor Geral ou o auditor designado em lei,
cujas atividades so desempenhadas pelo Escritrio Nacional de Auditoria
(NAO) ou por uma grande firma de contabilidade, ou detm direitos de inspeo com base estatutria ou por resultado de um acordo. No caso dos rgos do Servio Nacional de Sade, a funo de auditor pblico desempenhada pela Comisso de Auditoria, que usa os servios de auditoria distritais
ou grandes firmas de contabilidade e que desempenha igual funo para as
autoridades locais.
105. H diferenas nestes regimes de auditoria, e h possibilidades que
estes alcancem o melhor padro. A Comisso de Auditoria tem poderes
mais limitados no que diz respeito ao Servio Nacional de Sade do que s
autoridades locais. Por exemplo, ela no tem poder de publicar relatrios,
quando achar que do interesse pblico. No ano passado, a Comisso publicou 15 relatrios de interesse pblico sobre o governo local e apresentou trs relatrios sobre rgos do Servio Nacional de Sade a ministros,
que decidem o que deve ser publicado. A Comisso de Auditoria nos disse
que os ministros foram muito abertos sobre a publicao destes relatrios,
embora o Executivo-Chefe do Servio Nacional de Sade tenha confessado
117

que os relatrios nem sempre ficam disposio do pblico. As descobertas do Controlador e Auditor Geral esto sujeitas a exame por parte do pblico, uma vez que ele se reporta diretamente ao Parlamento, trabalha intimamente ligado Comisso de Contas Pblicas. Embora reconheamos que
esta diferena reflete linhas de responsabilidade em que os rgos do Servio Nacional de Sade so responsveis em primeira mo perante o seu
Secretrio de Estado, a ausncia de exame automtico por parte do pblico
parece-nos representar uma anomalia.
Recomendamos que a Comisso de Auditoria seja autorizada a publicar, a seu critrio, relatrios de interesse pblico sobre os rgos do Servio
Nacional de Sade. Tal seria coerente com as providncias no sentido de

criar maior abertura, que discutiremos mais adiante.


106. H outras diferenas, e se algumas so relativamente de pouca monta, outras so mais significativas. Em especial, os auditores pblicos tm um
poder de pedir aos tribunais que sejam determinadas indenizaes a serem
pagas por membros e autoridades locais, individualmente, mas no com relao s do Servio Nacional de Sade ou de NDPBs. Pode haver boas razes
para conservar as diferenas nos regimes de auditoria para os diferentes rgos pblicos, mas a variao atual parece ser o resultado da adoo de medidas em base ad hoc. O Controlador e Auditor Geral nos disse, tambm, que
ele no via muita lgica na maneira pela qual ele havia sido designado como
auditor para alguns NDPBs, mas, quanto a outros, possua apenas direitos de
inspeo. Alm do mais, parte desses direitos de inspeo esto estabelecidos na legislao que cria ou rege os NDPBs, mas outros deles tm sido negociados com o ministrio patrocinador, dispendendo recursos que poderiam
ser melhor usados de outra forma.
107. Acreditamos, em princpio, que a adequao de todas as despesas pblicas seja passvel de anlise pelo rgo de auditoria pblica competente.
Achamos excelente que o Controlador e o Auditor Geral tenham direitos de
inspeo sobre todos os gastos pblicos. Onde estes direitos ainda no existem, poder-se-ia alcanc-los atravs de convnios ou condies de dotaes
vinculadas concesso de verbas pblicas. Seriam necessrios cuidados especiais para assegurar que no fosse includa nesse processo uma burocracia
desnecessria e, principalmente, que fosse minimizada qualquer duplicao
de esforos por parte de diferentes auditores.
108. No estamos recomendando que seja ampliado o papel de auditoria
do Escritrio Nacional de Auditoria. A existncia de dois rgos, supervisionando a auditoria dos diferentes rgos pblicos, gera uma tenso valiosa e
criativa que s pode levar elevao dos padres. Pela mesma razo, e para
assegurar que os prprios auditores sejam pressionados a trabalhar melhor,
acreditamos que empresas privadas devam ser autorizadas a competir pela
118

nomeao como auditoras de rgos pblicos, e que os auditores devam ser


trocados a perodos regulares (de no mximo cinco anos).
109. Este um campo tcnico e complexo, e acreditamos que as anomalias remanescentes devam ser tratadas de forma sistemtica.
Recomendamos que o Tesouro analise os procedimentos usados para a
auditoria externa de rgos pblicos, de modo a aplicar, a todos eles, os procedimentos timos.

Lidando com queixas


110. Desde 1967, a anlise externa das queixas do pblico por um
Ombudsman independente tornou-se um aspecto reconhecido e respeitado
da administrao pblica. Cidados podero apresentar queixas em nome
individual sempre que acreditarem que sofreram uma injustia como resultado de m administrao. Nem todos os casos sero resultados de incorreo
muitas vezes procedimentos errados, ineficincia ou erros so a causa
mas trata-se de uma verificao importante do mau uso do cargo pblico. A
existncia de uma verificao externa constitui, em primeiro lugar, uma disciplina poderosa para os rgos pblicos na resoluo de queixas.
111.
Os rgos do Servio Nacional de Sade esto todos sob a jurisdio do Ombudsman dos Servios de Sade. A legislao22 lista os NDPBs
sujeitos jurisdio do Comissrio Parlamentar de Administrao (PCA)
o Ombudsman do Governo Central. A maioria dos grandes NDPBs executivos constam dessa lista, mas alguns no. Muitos dos excludos tm
pouca ou nenhuma forma de relacionamento com o pblico; contudo, se as
suas funes fizessem parte do governo local ou central (incluindo as agncias executivas), elas constariam automaticamente da lista. A Comisso
Especial do Parlamento sobre o Comissrio Parlamentar de Administrao
PCA recomendou que a legislao seja emendada de forma a especificar
aqueles rgos que esto includos em vez dos excludos da lista de jurisdio do PCA. O governo decidiu examinar tal proposta cuidadosamente, e
ns acreditamos que seria uma tima medida, caso se encontrasse uma forma prtica de implement-la.
Auditorando
112. De acordo com a Polcia Metropolitana, uma das condies que pode
propiciar um ambiente onde ocorram fraudes e prticas irregulares a ausncia de mecanismos que possibilitem trazer luz preocupaes sem, com isso, pr em risco a identidade do informante.23 Os nmeros da Comisso de
Auditoria (veja Tabela 3) mostram que a informao originada do pessoal
119

uma grande contribuio para a deteco de fraude e corrupo no Servio


Nacional de Sade. Funcionrios preocupados desempenharam um papel vital
na descoberta de graves irregularidades em dois colleges de educao
complementar.24s Tal como nos foi dito pela instituio O Interesse Pblico
em Ao, rgo importante na sua rea, se h uma quebra dos padres adequados em um rgo pblico, provvel que as primeiras pessoas a suspeitarem disso sejam os funcionrios que l trabalham.
Tabela 3: Mtodo de deteco de fraude e corrupo comprovadas no Servio
Nacional de Sade, por um perodo de 3 anos at 1994
Informaes vindas dos funcionrios
Informaes de pacientes
Acidentais
Controles Internos
Auditoria Interna
Asuditoria Externa

22%
9%
8%
22%
18%
10%

Outros

11%

Fonte: Comisso de Auditoria, em Protegendo o Bolso do Pblico 2: assegurando a probidade no


Servio Nacional de Sade-NHS, 1994

113. No entanto, parece que as preocupaes dos funcionrios se tornam


conhecidas apesar de e no como resultado do sistema. No temos conhecimento de quaisquer normas de orientao para os NDPBs executivos e, embora o Servio Nacional de Sade tenha publicado um manual de orientao
central25, o relatrio da Comisso de Auditoria de 1994 descobriu que nenhum dos 17 rgos do Servio Nacional de Sade que visitou possua um
sistema bem divulgado que informasse o pessoal quem deveriam contatar, se
suspeitassem de fraude ou corrupo.
114. Existe uma preocupao pblica acerca das clusulas amordaantes
nos contratos de emprego dos funcionrios pblicos, que os probem de falar
sobre suas preocupaes acerca dos padres de correo. Sempre que um
funcionrio leal tiver preocupaes acerca de problemas de falta de lisura,
pouco provvel que o primeiro recurso de que v lanar mo seja tornar pblicas as suas acusaes atravs dos meios de comunicao. Contudo, se no
houver uma forma de dar voz s suas preocupaes, e sem uma certeza de que
estas sero levadas a srio e processadas, caso necessrio, eles podero concluir que no existe uma outra opo. Concordamos com os sentimentos
expressos por Robert Sheldon, MP, Presidente da Comisso de Contas Pblicas, de que, nunca deveria ser permitido aliar clusulas de silncio aos dinheiros pblicos. Por outro lado, no gostaramos, com a nossa ao, de
encorajar queixas vexatrias ou irresponsveis que, sem uma justificativa
120

real, minam a confiana pblica nas instituies. Acreditamos que a melhor


forma de atingir um equilbrio seria o desenvolvimento de procedimentos
internos corretos, garantidos por uma forma de anlise externa.
115.
Os no-executivos consideram-se muitas vezes uma salvaguarda contra
tais problemas, mas o pessoal pode ter suspeitas ou mesmo sentir relutncia
em se aproximar deles. A Comisso de Auditoria descobriu que um tero do
pessoal do Servio Nacional de Sade por eles entrevistado no tomaria qualquer atitude face s faltas de lisura na conduta pblica por medo de perderem
seus empregos se eles fizessem onda. Alan Langlands, o executivo-chefe do
Servio Nacional de Sade, reconheceu que necessrio um esforo constante para assegurar que estas orientaes sejam seguidas de forma correta, em
nvel local, tanto em esprito quanto em detalhe. Tal como a Interesse Pblico em Ao apontou, embora o funcionrio esteja bem colocado para dar o
sinal de alarme, ele sempre ter algo a perder se levantar a questo.
116. No Captulo 3, propomos que cada ministrio e rgo do governo
nomeiem um funcionrio superior, cuja funo seja de mostrar um caminho
claro que canalize as preocupaes do pessoal sobre condutas incorretas.
Tal canal ter um apoio superior atravs de um segundo canal de recurso aos
Comissrios do Servio Pblico. A orientao do Servio Nacional de Sade
sugere que os seus rgos podero desejar designar um tal funcionrio.
Recomendamos que cada NDPB executivo e rgo do Servio Nacional de Sade, que ainda no o tenha feito, indique um funcionrio superior ou
membro do conselho a quem seja dada a atribuio de investigar as preocupaes apresentadas de maneira confidencial por parte de servidores sobre correo de conduta. Os servidores podero fazer as suas queixas sem usar a estrutura administrativa normal, e dever ser-lhes garantido o anonimato. Se
continuarem insatisfeitos, devero ter disponvel tambm um canal claro de
contato com o ministrio patrocinador, para dar voz s suas preocupaes sobre questes de irregularidade de conduta.

Transparncia
117. A preocupao pblica foi muitas vezes hiperdimensionada por uma
percepo de segredo excessivo por parte dos quangos. Depoimentos que
recebemos enfatizavam a recusa de alguns rgos pblicos em fornecer informaes, mesmo nos casos em que essas informaes j eram de domnio
pblico; o uso excessivo da confidencialidade comercial para justificar a
reteno de informaes; e a dificuldade de descobrir a fonte das informaes. Uma maior abertura contribuiria para tornar as irregularidades mais
difceis de esconder e, desta forma, mais arriscadas de cometer.
118. Algumas testemunhas, incluindo as associaes de autoridades
locais, sugeriram que os rgos deveriam estar sujeitos a provises legais
121

semelhantes do NDPBs e NHS quelas que se aplicam ao governo local. Tal


sistema asseguraria, em particular, que todos os documentos apresentados ao
conselho ou a qualquer uma de suas comisses fossem documentos pblicos.
Por outro lado, uma estrutura legal comum poderia se tornar demasiadamente
rgida para ser aplicada a uma grande variedade de rgos pblicos desempenhando funes muito diferentes. Acreditamos ser necessria mais experincia na operacionalidade do cdigo de abertura do governo antes de considerar
grandes modificaes.
A fiscalizao por parte do pblico do que as pessoas fazem constitui possivelmente a forma de presso mais poderosa em direo probidade de conduta. (Comisso de Auditoria, depoimento escrito).
A norma geral para a conduta dos NDPB deveria ser a transparncia,
exceto nos casos de confidencialidade comercial ou pessoal. As minutas das
decises tomadas deveriam ser postas disposio do pblico. (Demos, depoimento escrito).
Em nvel local, os quangos afetam reas vitais das vidas das pessoas. Os editores locais...dizem que existe um sentimento crescente de que as pessoas esto
alienadas e se sentem impotentes para influenciar a tomada de deciso por parte
de tais rgos... Uma das razes o segredo de que se revestem os quangos.
(Santha Rasaiah, Comisso do Parlamento e das Leis, Guilda de Editores)
... o pblico constitudo no apenas de consumidores, mas de acionistas
dos servios pblicos. lgico que esperam padres de abertura e prestao
de contas da mesma forma que quaisquer acionistas no conselho de qualquer
organizao comercial. No momento, tais expectativas esto muito longe de
concretizao... (Anne Caldwell, correspondente)

119. O Cdigo das Prticas de Acesso s Informaes do Governo, publicado pelo governo em 1994, aplica-se queles NDPBs que esto sob a jurisdio do Ombudsman, que lida com quaisquer queixas acerca da sua aplicao. As orientaes do Cabinet Office exigem que o mesmo princpio seja
aplicado a outros rgos executivos do Servio Nacional de Sade. O Servio
Nacional de Sade divulgou tambm um Cdigo de Prticas sobre a Abertura
nos rgos do Servio Nacional de Sade que, juntamente com aqueles princpios gerais, estabelece requisitos obrigatrios e boas prticas para cada
uma das organizaes principais do Servio Nacional de Sade.
120. H muitos exemplos de prticas corretas nos NDPBs e rgos do Servio Nacional de Sade. Consolidamos as melhores caractersticas destes cdigos num padro das melhores prticas de abertura. Reconhecemos que nem
todas estas prticas podem ser aplicadas a todos os rgos pblicos. Os rgos
pblicos deveriam tentar ser simultaneamente abertos ao pblico e consistentes com uma boa administrao, mas dever haver alguma flexibilidade na aplicao deste princpio, dependendo das circunstncias. Gostaramos de enfatizar trs pontos importantes que surgem do padro das prticas ideais.

122

121. No que diz respeito ao acesso s informaes, acreditamos ser importante enfatizar a necessidade de garantir que o pblico tenha conhecimento destes cdigos de abertura e possa compreender que tipo de informaes ele tem o direito de ver; que informaes no tm e por qu.
122. Quanto s reunies, reconhecemos que a discusso franca e aberta de
questes difceis sofreria sria inibio, caso a presena do pblico fosse
autorizada. O resultado seria uma menor transparncia, uma vez que o verdadeiro debate seria transferido para estruturas executivas internas. No recomendamos, portanto, que todas as reunies de conselho sejam abertas ao pblico, embora parabenizemos aqueles rgos pblicos que decidirem faz-lo.
Notamos que numa pesquisa recente, realizada pela Federao do Fundo do
Servio Nacional de Sade, mais da metade dos Fundos se reuniam publicamente mais de uma vez por ano (mnimo legal) e cinco Fundos abriam ao pblico todas as suas reunies.
123. Por fim, acreditamos que a publicao das informaes importantes
faz com que estas sejam de mais fcil obteno por parte do pblico, e torna mais fcil aos rgos pblicos atender diversas solicitaes das mesmas
informaes. Estas deveriam tambm estar disponveis ao Parlamento,
como uma pea-chave na fiscalizao democrtica de todos os rgos pblicos. Todos os quangos executivos j so obrigados a publicar um relatrio anual e a contabilidade em um documento nico. Embora haja orientao centralizada quanto ao que deve constar de tal documento, parece haver
uma diversidade considervel nas informaes prestadas e no seu nvel de
detalhamento.
Recomendamos que os NDPBs, apoiados pelos ministrios patrocinadores:
a) desenvolvam os seus prprios cdigos de abertura, com base no cdigo do governo, e desenvolvam procedimentos adequados, seguindo as linhas
recomendadas neste relatrio;
b) se assegurem de que o pblico toma conhecimento dos dispositivos
dos seus cdigos;
Os ministrios patrocinadores deveriam:
c) incentivar os rgos executivos a seguirem a prtica padro e aumentarem a uniformizao entre rgos similares, por meio da tentativa de
elevar, no melhor nvel possvel, os padres de todos eles;
O Cabinet Office deveria:
d) elaborar e atualizar periodicamente orientaes sobre a boa prtica
de abertura para NDPBs executivos e rgos do Servio Nacional de Sade.

123

Treinamento e induo
124. Embora as pessoas recrutadas fora do setor pblico para administrar
rgos pblicos possam trazer consigo idias novas e capacidades valiosas,
possvel que eles no tenham uma compreenso imediata das prticas do setor pblico e da importncia conferida ao uso de procedimentos corretos ao
lidar com dinheiro pblico. Pode ser necessrio um treinamento adequado,
especialmente na fase inicial.
125. At onde levar o treinamento inicial varia grandemente entre os diferentes quangos? O Servio Nacional de Sade tem antecedentes razoveis,
em parte, devido ao trabalho da Associao Nacional de Autoridades e Fundos de Sade (NAHAT), que criou um Centro para o Desenvolvimento dos
Conselhos do Servio Nacional de Sade. Um dos mdulos desse programa
cobre tpicos de administrao de empresas, inclusive os cdigos de conduta
do Servio Nacional de Sade, cobrando responsabilidade e estabelecendo os
valores da organizao. Mais de 80% dos membros do fundo do Servio Nacional de Sade receberam treinamento inicial, comparados com cerca da
metade dos membros da Corporao de Educao Complementar e um tero
dos membros do conselho das Companhias de Desenvolvimento Urbano.

124

Padro da Prtica Ideal para a Transparncia nos NDPBs


Executivos e rgos do Servio Nacional de Sade
Acesso a informaes
Adoo de um cdigo especfico para o acesso s informaes, incorporando o cdigo do governo, e aprimorando-o sempre que possvel.
Procedimentos claros e publicados para a implementao do cdigo, incluindo:
a) critrios bem definidos para informaes que no sero declaradas, que devem ser citados toda vez que for recusado um requerimento de informaes;
b) padres para a rapidez na resposta a argies (por ex., informaes
normalmente fornecidas no prazo de 21 dias, ou o correspondente ser
informado da data provvel);
c) um mecanismo de recurso, inicialmente dentro da organizao e depois ao
Ouvidor, ou (caso o rgo no esteja sob a jurisdio do Ombudsman) a
outra pessoa independente nomeada para tal fim;
d) uma poltica para a cobrana das informaes prestadas (os requerimentos que demandem apenas uma quantidade razovel de trabalho
no sero cobrados).

Reunies
Abrir ao pblico as reunies ou colocar disposio do pblico para exame as
atas das reunies (e das principais comisses), ou descrever as principais discusses e decises em informativos etc, aps cada reunio. Alguns itens podem ser
considerados confidenciais, mas os critrios para tais devem ser publicados.
Uma Reunio Geral Anual aberta ao pblico e mdia, oferecendo a oportunidade de argir os membros do conselho sobre o desempenho e as atividades do rgo.
Outras oportunidades utilizadas para envolver e informar o pblico e a organizao que detenha o interesse principal, atravs de grupos de consumidores ou
fruns de usurios; ou reunies pblicas a respeito de questes importantes.

Publicaes
Relatrios e Contas Anuais, incluindo informaes sobre o papel e a rea de
atuao do rgo, planos ou estratgia de longo prazo; composio do conselho, desempenho comparado com as metas principais; metas para o ano
seguinte; seu compromisso e abordagem com relao ao governo aberto; e
onde possvel obter mais informaes (incluindo como inspecionar o registro dos interesses dos membros do conselho e como dar entrada a queixas).
Outras informaes importantes a serem rotineiramente publicadas. Dependendo
do rgo, isso pode incluir estatsticas importantes; os resultados de exerccios
de consultoria; detalhes de procedimentos importantes (por ex., critrios para
alocao de fundos pblicos); relatrios de investigaes regulatrias, etc.
Todas as publicaes devem estar disponveis da forma mais ampla possvel, por ex., atravs de bibliotecas pblicas, e todos os relatrios anuais
devem ser depositados nas bibliotecas do Parlamento.

125

Recomendamos que os novos membros de conselho assumam, quando


da nomeao, o compromisso de fazerem treinamento inicial, que deve incluir a
conscientizao sobre os valores do setor pblico e padres de probidade e
responsabilidade.

126. A NAHAT Associao Nacional de rgos e Fundos de Sade


props em seu depoimento que o treinamento comece antes que os candidatos sejam selecionados, realizando sesses informativas com os candidatos
em potencial para garantir que eles estejam bem conscientes dos papis que
seriam chamados a desempenhar. Recomendamos esta abordagem aos ministrios sempre que houver nmeros suficientes para que a opo seja vivel.

126

Anexo 1
a) Principais NDPBs executivos 1993/1994
NDPB

Ministrio

Conselho de Financiamento
da Educao Superior

Educao

2.793

15

Conselho de Financiamento
da Educao Complementar
Companhia de Habitao

Educao

2.683

14

Meio ambiente

1.795

13

Seis Conselhos de Pesquisa

Cabinet Office

1.150

93

Conselho de Auxlio Jurdico

Escritrio do Lord Chancellor 1.021

14

Cinco Conselhos de Educao


e Bibliotecas

Escritrio da Irlanda
do Norte

938

181

Polcia da Irlanda do Norte


Conselho de Financiamento
da Educao Superior na Esccia

Escritrio da Irlanda do Norte


Escritrio da Esccia

600
415

20
13

Empresa Escocesa

Escritrio da Esccia

379

11

Doze Companhias de Desenvolvimento Urbano

Meio ambiente

353

133

Habitaes Escocesas

Escritrio da Esccia

320

Conselho Britnico

Ministrio das
Relaes Exteriores

266

Diviso de Indenizaes por


Danos Criminais
Conselho de Financiamento da
Educao Superior em Gales
Habitaes para Gales

Ministrio do Interior

181

Escritrio de Gales

179

11

Escritrio de Gales

160

Executiva Habitacional
para a Irlanda do Norte

Escritrio da Irlanda
do Norte

159

10

Conselho Nacional Ingls


para Enfermagem, Parteiras
e visitao de sade

Sade

146

10

Conselho de Financiamento da
Educao Complementar em Gales

Escritrio de Gales

143

12

Conselho Escocs de Auxlio Jurdico Escritrio da Esccia

126

15

Patrimnio Ingls

100

14

Total: 40 (12,3%)

Gastos em milhes Nmero de


de libras, financiados
nomeaes
pelo governo

Patrimnio Nacional

13.907
(92,2%)

599
(15,5%)

Outros rgos do
Executivo: 285
(87,7%)

1.173
(7,8%)

3.2784
(84,5%)

Total global: 325

15.080

3.850

Fonte: rgos Pblicos 1994


Os nmeros do prprio Conselho Britnico so 243 mi;2
rgo novo
Exclui 3 vagas
4
Exclui 30 vagas

127

Anexo 1 (continuao)
b) Principais rgos do Servio Nacional de Sade (NHS) 1993/1994
rgo do NHS

Ministrio

8 rgos regionais de sade


108 rgos distritais de sade
89 rgos de servios de sade
da famlia

Sade
Sade

18.482
18.482

46
619

Sade

18.482

862

420 Fundos do NHS

Sade

18.482

2.436

8 rgos de sade especiais


para os hospitais de ensino
de ps-graduao de Londres

Sade

325

11

rgo Especial de Servios


Hospitalares

Sade

118

4 Conselhos de Sade e
Servios Sociais

Escritrio da Irlanda
do Norte

1.251

26

13 Fundos de Sade e
Servios Sociais

Escritrio da Irlanda
do Norte

1.251

74

15 Conselhos de Sade

Escritrio da Esccia

3.655

102

39 Fundos do NHS

Escritrio da Esccia

3.655

232

9 rgos Distritais de Sade

Escritrio de Gales

1.207

33

8 rgos de Servio de
Sade da Famlia

Escritrio de Gales

1.207

79

24 Fundos do NHS

Escritrio de Gales

1.207

130

Total: 746 (96,8%)


Outros rgos do
Executivo: 24 (3,2%)
Total Global: 770
Fonte: rgos Pblicos 1994
Dados de 1992/1993.
Exclui 166 vagas.
3
Exclui 20 vagas.

128

Gastos em milhes
de libras, financiados
pelo Governo

25.038
(98,5%)
359
(1,5%)
25.398

Nmero de
Nomeaes

4.655
(92,8%)
360
(7,2%)
5.015

Anexo 2
Nossos comentrios sobre a Anlise da Orientao a respeito de
Nomeaes Pblicas, janeiro de 1995 (Anlise da PAU)
Recomendaes da Anlise da PAU

Nossos comentrios

Os objetivos de um processo eficaz de


nomeaes pblicas devem ser endossados por Ministros e descritos na orientao central e ministerial.

Concordamos. Esses objetivos devem incluir


uma declarao explcita do princpio da seleo
baseada no mrito e enfatizar a necessidade de
manter a busca do equilbrio de habilidades e
experincias diferentes em cada conselho. Os
mesmos princpios devem ser aplicados aos
rgos do NHS, bem como aos NDPBs (aplicase a todas as recomendaes).

A prtica ideal na determinao de nomeaes inclui detalhes claros, documentados e consensuais sobre:
- o trabalho a ser feito;
- as qualidades e experincia que se deseja;
- a durao da nomeao;
- procedimentos de trmino/reconduo;
- remunerao, se houver;
- monitoramento do desempenho;
- o cdigo de conduta exigida;
- induo e treinamento exigidos.
Todos obrigatrios para ministrios sujeitos a teste de proporcionalidade.

Concordamos.

Divulgao mais aberta, acesso facilitado


s informaes, assegurando a correo e
a declarao adequada dos interesses.

Concordamos. (Ver comentrios abaixo)

Necessidade de garantir que a proporcionalidade


no seja aplicada de modo demasiadamente amplo. Concordamos com o relatrio em que onde
os passos da prtica ideal no forem seguidos,
as razes devem ser registradas, i.e., o nus da
prova cabe a quem sugere menos rigor.
Alm disso, a proporcionalidade deve ser aplicada primariamente de acordo com o poder e influncia do rgo, especialmente o montante de
financiamento pblico que recebe, e no em relao remunerao ou horas do nomeado.
Deve ser obrigatrio para os ministrios tornar esta
informao disponvel aos candidatos e a quem
mais desejar dela tomar conhecimento, desde o
incio do processo de nomeaes.

Os ministrios devem examinar a possibilidade do uso sistemtico da divulgao, de


consultores de busca e seleo e de bases
de dados (com uma presuno em favor da
divulgao).

Concordamos.

As razes das decises dos ministros e de


autoridades devem ser registradas e podem, quando apropriado, ser divulgadas.

Concordamos. Isto fornecer uma base para o


monitoramento e auditagem dos procedimentos
dos ministrios por parte do Comissrio de
Nomeaes Pblicas.

Os ministrios devem garantir que, para


cada rgo pblico, a identidade dos nomeados esteja disponvel, mediante solicitao, para qualquer pessoa que deseje sablo. Os ministrios patrocinadores devem
manter cpias destas informaes de forma
centralizada, e saber para onde dirigir as
argies relativas a rgos especficos.
Alm disso, a maioria das nomeaes deve
ser anunciada publicamente na imprensa
local, regional ou nacional.

129

Concordamos. As informaes devem estar disponveis tanto no prprio quango quanto no


ministrio patrocinador. Deve ser obrigatria a
divulgao pblica de todas as nomeaes
individualmente ou em lotes regulares.
Os ministrios tambm devem apresentar relatrio anual ao Parlamento sobre as nomeaes
feitas para os NDPBs executivos e rgos do
NHS, incluindo qualquer alterao significativa
de procedimentos.

Anexo 2 (continuao)
Deve-se empreender um trabalho posterior,
no sentido de verificar a viabilidade e o custo de prover o acesso, atravs de uma base
de dados ligada ao sistema Internet, aos
detalhes essenciais de cada NDPB e dos
nomeados.

Concordamos.

A afiliao poltico-partidria no deve ser


normalmente relevante para as decises
sobre nomeaes e, excepcionalmente, neste
ponto, tais critrios de seleo devem estar
explcitos.

Concordamos.

Aguardar as concluses da Comisso Nolan


sobre a divulgao de ocupao de cargos
mediante critrio poltico.

Ver pargrafos 64-69.

Interromper processo de consulta ao Chief


Whip (exceto em circunstncias politicamente sensveis, como descrito no QPM). Os
whips de todos os partidos devem ser consultados como parte da busca regular de
nomes para acrescentar base de dados de
candidatos em potencial.

Concordamos.

Os processos de seleo devem ser cuidadosamente examinados pelos ministrios. Para


os candidatos que permanecem na lista final,
devem ser normalmente pedidas as referncias e realizadas as entrevistas.

Deve tambm ser obrigatrio que o processo de


seleo inclua um elemento independente, atravs de comisses assessoras amplas ou, onde
os nmeros o justificarem, juntas especficas de
seleo. Isso incrementaria os novos procedimentos do NHS.

Devem ser implementados procedimentos


para garantir que os candidatos atendam aos
padres de probidade exigidos e que no
haja conflitos de interesse, incluindo os que
decorrem de nomeaes mltiplas.

Concordamos. Tambm, importante assegurar


que nenhuma pessoa seja nomeada para mais
cargos pblicos do que possa assumir de forma
plena e consciente.

Os ministrios devem apoiar vigorosamente os programas destinados a promover e


a fomentar princpios de oportunidades
iguais.

Concordamos. Isto parte integral da promoo


da diversidade e do equilbrio nos conselhos de
NDPBs e do NHS.

Os ministrios devem regularmente atualizar seus processos de acordo com o


que de melhor se faz no Servio Pblico,
e a PAU deve facilitar isto. Os processos
ministeriais devem ser analisados como
parte dos ciclos de auditoria interna,
normalmente a cada 5 anos.

A atualizao e a promulgao da boa prtica


sero uma funo fundamental do Comissrio de
Nomeaes Pblicas, apoiado por um brao administrativo baseado na PAU. Isto poderia incluir
o aprendizado dos processos de nomeaes fora
do servio pblico tambm.

A orientao central deve ser revisada


para levar em conta as opinies dos ministros sobre a anlise da PAU e a recomendao da Comisso Nolan.

130

A auditoria interna pode ter um papel, mas tambm necessria a disciplina externa. A auditoria dos sistemas ministeriais deve ser realizada
por amostragem pelo Comissrio de Nomeaes
Pblicas.
Isto bem-vindo. O Comissrio das Nomeaes Pblicas deve realizar a anlise.

Anexo 3
Nossos comentrios sobre as propostas para as nomeaes do
Servio Nacional de Sade a partir de 1o de abril de 1995
Propostas do Servio Nacional de Sade

Nossos comentrios

Objetivo de atingir o universo mais amplo


possvel de candidatos, atravs do anncio
de vagas (individuais e conjuntas), agncias
e bancos de dados de busca, auto-indicao,
dias de informao/seminrios de acesso
aberto e folhetos padronizados, mais informaes locais, quando necessrio.

Concordamos. Concordamos tambm que a proporcionalidade deveria ser aplicada, e no caso de


no cumprimento desses mtodos, as razes deveriam ficar claramente documentadas e passveis de
auditoria ou anlise pelo Comissrio de Nomeaes Pblicas.

Poltica de oportunidades iguais. Nomeaes com base em mrito, mas desejvel


que a composio dos conselhos reflita a
composio da populao, tanto em termos
nacionais quanto locais.

Concordamos.

A seleo prvia dever ser efetuada por


uma junta composta de pelo menos trs
conselheiros ou no-executivos locais (mas
no do mesmo conselho). A junta poder
incluir um membro independente, por exemplo, um membro de um Conselho de Sade
Comunitrio, um empregador local ou uma
agncia voluntria.

Deveria ser obrigatrio que pelo menos um membro de cada junta fosse independente (seguindo
nossa diretriz de um-tero dos membros serem
independentes). As autoridades locais so uma
outra fonte possvel de membros independentes.
A orientao no menciona a exigncia de referncias ou a realizao de entrevistas, que deveriam ser obrigatrias, exceto quando um membro
de um conselho existente, com antecedentes
claros, mostra-se claramente, na seleo prvia,
como o melhor candidato.

Seleo prvia dos candidatos com base em


critrios. O padro nacional das descries
de tarefas ser a base dos critrios de seleo, em todos os casos.

Concordamos. E os critrios devem ficar disponveis para os candidatos e para o pblico.

Quando uma pessoa indicada para presidir


um conselho foi anteriormente um no-executivo do Servio Nacional de Sade, tendo
antecedentes conhecidos, pode no ser necessria uma seleo prvia formal.

As recondues no deveriam ser automticas.


O desempenho do ocupante do cargo deve ser
analisado. Deve haver equilbrio num conselho
entre manter a continuidade e recrutar novos
membros para injetar novas idias.

As autoridades de sade e os presidentes


dos conselhos de fundos devero entregar
aos membros de Conselhos de Poltica Regional uma avaliao do desempenho de todos
os diretores no-executivos sendo considerados para reconduo, e essa avaliao ser
considerada ao serem apresentadas recomendaes aos ministros.

Como estabelecido na anlise da PAU sobre as


nomeaes para os NDPBs, devero ser documentados com clareza todos os detalhes da
maneira pela qual ser acompanhado o desempenho dos no-executivos, dos presidentes e dos
membros de Conselhos de Poltica Regional.

131

Anexo 3 (continuao)
As recomendaes aos ministros quanto
nomeao de presidentes de conselho devero incluir, pelo menos, a alternativa de um
candidato com confiabilidade. Quando so
apresentados nomes para a totalidade do
conselho, os ministros devero ter uma escolha de nomes, mas no ser necessria a
alternativa de um candidato para cada cargo.

Os presidentes de conselho devero ser aprovados por uma junta de seleo prvia, o mesmo
se dando com os demais no-executivos.

Os membros de Conselhos de Poltica Regional devero consultar todos os membros do


Parlamento quanto aos candidatos a serem
recomendados aos ministros para designao como Presidentes de Conselho.

Podero ser necessrias consultas mais amplas,


como, por exemplo, com o Presidente da Comunidade dos Conselhos de Sade, ou com lderes
das autoridades locais.

Os Escritrios Regionais devero manter


uma base de dados das pessoas designadas.

Concordamos. De acordo com a anlise da PAU,


dever haver uma central de informaes, e
estas devero estar disponveis ao pblico.

As mesmas informaes devero constar


quanto s pessoas identificadas como apropriadas pelas juntas de seleo prvia, mas
ainda aguardando uma vaga.

Concordamos. Estas informaes no devero


estar disponveis ao pblico.

Os membros de Conselhos de Poltica Regional devero ser responsveis perante o ministro pela integridade e eficincia do processo de nomeaes, assessorados pelo
Executivo do Servio Nacional de Sade, que
dever providenciar os recursos necessrios.

Concordamos, mas deveria haver acompanhamento externo. As nomeaes para o Servio


Nacional de Sade devero estar includas na
alada do Comissrio de Nomeaes Pblicas.

Os escritrios regionais devero assegurar,


com o apoio do Executivo do Servio Nacional
de Sade, que ser oferecido treinamento
adequado para os diretores no-executivos,
tanto em nvel local quanto em nvel nacional.

Concordamos. O treinamento, especialmente na


fase inicial, dever abranger os cdigos de conduta do Servio Nacional de Sade, a cobrana
de responsabilidade e outros tpicos relativos
correo.

132

Apndice 1
Padres da vida pblica: casos de
m-conduta ocorridos no sculo XX
e opinio pblica atual26

Parece-me que esse tipo de dificuldades quanto a m-prtica ... ou desconfiana em relao aos Ministros e ao Parlamento acontece ciclicamente. De
1865 a 1895, houve poucos problemas desse tipo, mas a partir de 1895 houve
muitos... No perodo entre 1895 e 1930 aconteceram muitos escndalos financeiros, mas o perodo seguinte foi de relativa calma... Mas, mais recentemente, alguma coisa aconteceu, e creio que pode estar, em parte, ligada a uma espcie de
mentalidade fique rico depressa que prevaleceu na Era eduardiana e acho que
vem prevalecendo ainda mais nos ltimos vinte anos.
Lord Blake

A virada do sculo
1.
Entre a virada do sculo e o incio da Primeira Guerra Mundial,
sobressai-se o escndalo Marconi, ocorrido entre 1911 e 1913. Dois ministros do governo, (um deles o chanceler da Receita, David Lloyd George) compraram aes da empresa americana Marconi antes de estas serem postas
venda para o pblico, mas aps o governo britnico ter assinado um grande e
lucrativo contrato com a Marconi britnica, fato do qual eles tinham conhecimento. O Chief Whip da Cmara dos Comuns tambm comprou aes em
nome do Partido Liberal. As aes da Marconi americana, depois de serem
postas venda, dobraram de valor.
2.
Os ministros, a princpio, tentaram ocultar o que haviam feito, e ento,
ao serem descobertos, alegaram que, apesar das aparncias, eles no eram culpados de qualquer tipo de mau-procedimento. Fora o constrangimento, eles
no sofreram quaisquer conseqncias polticas negativas. Um deles acabou
sendo Primeiro-Ministro e o outro, ministro da Justia e Vice-Rei da ndia.
A Comisso Especial da Cmara dos Comuns designada para a investigao do
caso dividiu-se em faces partidrias a favor dos ministros, o mesmo acontecendo com a Cmara como um todo. Nem os principais jornais nem o grande
pblico (talvez como conseqncia) deram muita ateno ao caso.
133

O entre-guerras
3.
O sentimento de que as normas de conduta da vida pblica haviam
entrado em declnio parece ter sido bastante generalizado no perodo imediatamente posterior Primeira Guerra Mundial. Houve dvidas explcitas sobre a concesso dos contratos no tempo de guerra e a venda de ttulos de nobreza, pelo Governo de Coalizo. Para aumentar as verbas do partido, criaram
uma indignao crescente. Os ministros, repetidas vezes, deram informaes
falsas ao Parlamento, negando que os ttulos de nobreza estivessem venda;
mas o Rei George V enfureceu-se, descrevendo a oferta de um pariato a um
empresrio recentemente condenado por fraude como pouco menos que um
insulto Coroa e Cmara dos Lordes.
4.
Em 1922, o governo admitiu que havia algo de errado e estabeleceu uma Comisso Nacional de Ttulos de Nobreza. O relatrio dessa comisso, o qual foi aceito, recomendava que os candidatos polticos a ttulos de nobreza deveriam passar pelo crivo de trs conselheiros do Rei,
nenhum dos quais deveria ser membro do governo de ento. Esse sistema
ainda vigora.
5.
A queda de Lloyd George e da Coalizo levou a um esforo consciente, nas dcadas seguintes, de elevar os padres e exigir o cumprimento estrito dos j existentes. Stanley Baldwin, de forma deliberada, contraps sua
sobriedade exuberncia de Lloyd George. Escndalos envolvendo abuso
financeiro ou de poder, embora tenham ocorrido em fins da dcada de 20, e
nas dcadas de 30 e 40, foram surpreendentemente poucos.

O perodo ps-guerra
6.
O ministro, que desrespeitou os novos padres mais rigorosos imediatamente aps a Segunda Guerra Mundial, foi um ministro do Conselho de
Comrcio, John Belcher. Belcher, que estava em situao de exercer influncia sobre a emisso de licenas e permisses governamentais (ento rigidamente controladas) fez amizade com alguns homens de negcios, de quem
ele aceitou presentes. Em troca, conta-se que Belcher concedeu favores oficiais irregulares. O Primeiro-Ministro, Attlee, designou uma Junta de Inqurito, presidida pelo Juiz Lynskey, para investigar o caso. A junta concluiu que
Belcher (mas apenas ele) havia-se conduzido de forma imprpria, e Belcher,
imediatamente, renunciou ao seu cargo no ministrio (e, em seguida, ao seu
mandato na Cmara dos Comuns).

134

As dcadas de 50 e 60
7.
Mais duas dcadas passaram-se antes que acusaes desse teor fossem apresentadas contra uma pessoa em posio de responsabilidade. Os escndalos dos anos 50 e de incios da dcada de 60, fartamente tratados pela
imprensa, envolveram irregularidades de ordem sexual, mais que de ordem
financeira ou poltica, embora em alguns casos, houvessem sido levantadas
questes de segurana nacional.

A dcada de 70
8.
Irregularidades financeiras importantes, no entanto, vieram tona no
incio da dcada de 70. O arquiteto John Poulson fez amizade com funcionrios pblicos, com conselheiros e funcionrios dos conselhos locais, de indstrias nacionalizadas e do Servio Nacional de Sade, bem como membros
do Parlamento, pagando a eles diversas quantias em dinheiro e usando ento a
influncia deles para conseguir contratos.
9.
Como conseqncia de sua ligao com Poulson, funcionrios de
alto escalo no governo central e nos governos locais foram para a cadeia, e
o mesmo aconteceu com o prprio Poulson. O ento Secretrio do Interior,
Reginald Maulding, bem como dois outros membros do Parlamento foram
criticados pela Comisso Especial da Cmara dos Comuns. Seguiram-se dois
inquritos: uma comisso presidida por Lord Redcliff-Maud, para investigar
as questes de conflitos de interesse nos governos locais e uma Comisso
Real de Normas de Conduta na Vida Pblica (a Comisso Salmon). Um corpo
substancial de novas normas foram estabelecidas com relao s condutas
dos governos locais.

Os tempos atuais
10.
Acusaes de que os altos padres pblicos no estavam sendo observados foram feitas, por diversas ocasies, durante a dcada de 80. Na dcada
de 90, no entanto, essas acusaes multiplicaram-se. Tomadas individualmente,
nenhuma delas tinha a mesma gravidade que os escndalos Marconi ou Poulson
ou mesmo que o caso Belcher, mas tomadas em conjunto, elas pareciam, na
opinio de muitos, criar uma atmosfera de vulgaridade generalizada, na qual se
misturavam indiferentemente m-conduta sexual, financeira e governamental.
135

11.
As acusaes de comportamento sexual imprprio levantadas contra
personalidades pblicas, seguidas, na maioria dos casos, de pedidos de demisso, foram tantas que j se perdeu a conta delas. Elas foram, em sua maior
parte, de carter essencialmente privado, e no-pblico, no tendo sido comprometido o desempenho dos deveres oficiais. No se pode dizer o mesmo
dos casos em que foram levantadas dvidas a respeito de correo financeira.
Em anos recentes, incluram-se a pagamentos para que fossem feitas perguntas parlamentares e outras aes, no Parlamento, a favor de clientes; a
contratao de ex-ministros e ex-funcionrios de alto escalo por empresas
que eles haviam privatizado ou com as quais eles mantinham outros tipos de
negociaes diretas; supostas ligaes entre doaes e nomeaes, fraude e
gastos irregulares em quangos, tais como a Agncia Galesa de Desenvolvimento e acusaes de que ministros haviam aceito favores pessoais que criavam conflitos de interesse com seus deveres pblicos.
12.
Alm das questes de irregularidades financeiras, foram feitas acusaes envolvendo abuso, real ou suposto, de poder governamental. Em anos
recentes, acusaes desse tipo incluram o caso das armas para o Iraque (objeto de uma investigao atualmente em curso, presidida por Sir Richard
Scott), corrupo e irregularidades em conselhos locais de todos os matizes
polticos, a nomeao de pessoas para os quangos por razes puramente polticas e a relutncia de ministros em demitir-se em conseqncia de seus
erros. A preocupao do pblico com todas essas questes levou o PrimeiroMinistro a criar, em outubro de 1994, essa Comisso.

A opinio pblica atual


13.
As pesquisas de opinio pblica tiveram incio, na Gr-Bretanha, apenas no final dos anos 30 e, at recentemente, poucas perguntas eram feitas,
nessas pesquisas, a respeito de padres da vida pblica. Por exemplo, a Pesquisa Gallup no fez perguntas sobre Belcher e a Junta Lynskey, ou sobre Poulson.
14.
Na verdade, apenas a recente saraivada de acusaes, bem como a
suspeita de que elas fazem parte de um padro generalizado de vulgaridade,
levou as pesquisas a colocarem um nmero maior de perguntas relativas (embora, em muitos casos, de forma frouxa) aos padres da vida pblica. Os resultados dessas pesquisas no so animadores.
15.
A empresa Pesquisas de Mercado e Opinio Internacional (MORI),
em 1983 e, novamente, em 1993, ofereceu aos pesquisados uma lista de pessoas em diferentes profisses e perguntou sobre cada uma delas: Voc poderia dizer, se voc, de modo geral, acredita que essas pessoas falem a verdade ou no? Os resultados sugerem que ministros e polticos competem com
136

os jornalistas pela posio de categoria profissional menos confivel do pas.


Como mostra a Tabela 1, a maioria dos grupos estudados pela MORI, na verdade, melhorou sua posio entre 1983 e 1993, mas a posio dos ministros
e polticos, que j era baixa, caiu mais ainda.
Tabela 1: Opinio do pblico sobre os grupos ocupacionais
% dos que, de maneira geral, acreditam
em que eles digam a verdade
1983

1993

Alterao

Clrigos/Padres

85

80

-5

Mdicos

82

84

+2

Professores

79

84

+5

Juzes

77

68

-9

Professores Universitrios

s/resposta

70

Locutores de noticirios (TV)

63

72

+9

Polcia

61

63

+2

Homem comum

57

64

+7

Pesquisadores de Opinio

s/resposta

52

Funcionrios Pblicos

25

37

+12

Liderana empresarial

25

32

+7

Jornalistas

19

10

-9

Sindicalistas

18

32

+14

Polticos em geral

18

14

-4

Ministros do Governo

16

11

-5

16.
Assim como a MORI, a Gallup fez, h cerca de dez anos, uma pergunta sobre o padro dos membros do Parlamento, repetindo-a mais recentemente. Os entrevistadores liam uma lista de afirmaes sobre a maioria dos
membros do Parlamento, perguntando aos entrevistados se eles concordavam ou discordavam, ou se no tinham opinio. A Tabela 2, comparando os
resultados de 1985 com os de 1994, sugere que o nvel de desconfiana poltica e alienao em relao aos Membros do Parlamento, j alto h dez anos,
cresceu significativamente desde ento.

137

Tabela 2: Padres dos membros do Parlamento


% dos que concordam ou
discordam de cada afirmao
1985

1994

Concordam

46

64

Discordam

31

22

No sabem

23

14

Concordam

42

28

Discordam

35

59

No sabem

23

15

Concordam

79

87

Discordam

12

No sabem

Concordam

67

77

Discordam

19

12

No sabem

14

11

A maioria dos MPs ganha muito dinheiro


fazendo uso irregular do cargo pblico

A maioria dos MPs tem um elevado cdigo de tica

A maioria dos MPs mente se eles acham


que a verdade os prejudicar politicamente

A maioria dos MPs preocupa-se mais com seus


interesses particulares que com pessoas como voc

17.
Uma pesquisa da Gallup, em novembro de 1994, dedicou-se, em
grande parte, questo dos padres na vida pblica, e foi publicada no Daily
Telegraph com a manchete precisa os eleitores julgam severamente os
polticos e seus padres morais. Setenta e sete por cento dos entrevistados
achavam que os padres ticos e morais dos polticos britnicos vm declinando em anos recentes. A pesquisa revelou tambm os altos padres que o
pblico esperava de seus membros do Parlamento.

138

Tabela 3: O que um membro do Parlamento no deveria aceitar


% dos que achavam que
era certo/errado aceitar
Certo

Errado

Pagamento por fazer perguntas parlamentares

95

Frias de graa no exterior

92

Dinheiro ou presentes ligados aos deveres parlamentares

89

Pagamento por dar conselhos sobre questes parlamentares

85

Entradas grtis para Wimbledon ou outras competies


esportivas importantes

25

69

Almoo gratuito em restaurantes

48

47

Garrafas de vinho ou whisky no Natal

51

45

139

Apndice 2
Glossrio das siglas
usadas neste relatrio

C&AG
CIPFA
CSMC
INLOGOV
MORI
MP
NAHAT
NAO
NDPB
NHS
OPSS
PAU
PCA

PQ
QPM
Quango
RHA
RPBM
TCSC

140

Comptroller and Auditor General (Controlador e Auditor Geral)


Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (Instituto Autorizado de Finanas e Contabilidades Pblicas)
Civil Service Management Code (Cdigo de Administrao do
Servio Pblico)
Institute of Local Government, at Birmingham University (Instituto de Governo Local da Universidade de Birmingham)
Market and Opinion Research International (Pesquisa de Mercado)
Member of Parliament (Membros do Parlamento)
National Association of Health Authorities and Trusts (Associao Nacional de rgos e Fundos de Sade)
National Audit Office (Escritrio Nacional de Auditoria)
Non-Departmental Public Body (rgos Pblicos Executivos
no Vinculados a Ministrios)
National Health Service (Servio Nacional de Sade)
Office of Public Service and Science (Ministrio de Servios
Pblicos e Cincia)
Public Appointments Unit (at present part of the Office of
Public Service and Science) (Unidade de Nomeaes Pblicas)
Parliamentary Commissioner for Administration the
Central Government Ombudsman (Comissrio Parlamentar de
Administrao)
Parliamentary Question (Questes Parlamentares)
Questions of Procedure for Ministers (Questes de Procedimento Formal para Ministros)
Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisation (Organizaes no Governamentais semi-autnomas)
Regional Health Authority
Regional Policy Board Member (of the NHS)
Treasury and Civil Service Select Committee (Comisso Especial do Tesouro e do Servio Pblico)

Notas

1
2
3
4
5

N.T.: neste documento, entenda-se servidores pblicos civis


N.T.: equivalente ao Presidente do Tribunal de Contas da Unio TCU.
N.T.: semelhante a Secretrio-Geral de Ministrio no Brasil
N.T.: Ministro, com ou sem pasta, que fez parte do Gabinete
N.T.: Membro do Parlamento cuja responsabilidade garantir que seus
colegas de partido estejam presentes nos debates e votaes importantes.
N.T: sem equivalente no sistema brasileiro, compreende a Secretaria de
Gabinete, o Escritrio de Servio Pblico e Cincia e a Seo Histrica e
de Registros.
Relatrio da Comisso Real sobre Padres de Conduta da Vida Pblica,
Cmnd 6524, 1976, pargrafo 34.
No apndice 1, encontra-se um breve relato sobre o embasamento histrico de nosso trabalho.
Relatrio da Comisso de Privilgios, Vol. 2, p. 25, Q233.

10

Comisso Especial sobre Interesses dos Membros do Parlamento, Primeiro Relatrio da Sesso 1991/1992. Registro e Declarao dos Interesses Financeiros dos Membros do Parlamento.

11

Comisso Especial sobre os Interesses dos Membros do Parlamento. Sesso 1990/91 Primeiro Relatrio.

12

Comisso do Tesouro e do Servio Pblico, 5 Relatrio, Cmara dos Comuns 27, 1993-94, Levando Avante a Continuidade e a Mudana, Cmnd
2748, 1995.

13

O Interesse Pblico em Ao, Primeiro Relatrio Anual (1994), pg. 12.

14

4o Relatrio 1990/91 A Aceitao de Funes Externas por parte de


Servidores da Coroa.

15

Cdigo de Administrao do Servio Pblico 4.3 Anexo A, pargrafo 3(b).

16

Ego-trip: organizaes extragovernamentais no Reino Unido e sua Obrigao de Prestao de Contas, editado por Weir S. & Hall H., publicado
pelo Charter 88 Trust, 1994.

17

As respostas de 11 ministrios s perguntas parlamentares feitas por Tony


Wright MP identificaram 84 cargos preenchidos desse modo em 1982,

141

embora no se incluam a as nomeaes feitas pelos ministrios para cargos


no Servio Nacional de Sade, que no mantinha registros centralizados.
18

O Diretor no-Executivo, Instituto de Diretores, 1992.

19

O depoimento por escrito da Comisso de Auditoria inclui estas dentre as


principais razes de atos irregulares.

20

Relatrio da Comisso sobre Aspectos Financeiros da Administrao de


Empresas: O Cdigo da Prtica tima, dez. 1992.

21

Professor de tica Empresarial e Responsabilidade Social na London


Business School.

22

Anexo 2 da Lei dos Comissrios do Parlamento e da Sade, 1987 (com


emendas).

23

Polcia Metropolitana, Esquadro de Fraudes, Unidade da Corrupo no


Setor Pblico, depoimento escrito.

24

Descrio do ocorrido feita pelo Presidente e Executivo-Chefe do Conselho de Fundos para a Educao Complementar.

25

Orientaes para o pessoal que trabalha diretamente com o pblico e


meios de comunicao, publicado pela Gerncia Executiva do Servio Nacional de Sade, Junho de 1993.

26

Mais informaes com relao a esta sesso podero ser encontradas em


dois livros: Alan Droig, Corruption and Misconduct in Contemporary
British Politics (Penguin, 1984); e G.R. Searle, Corruption in British
Politics, 1985-1930 (OUP 1987).

142

Cadernos ENAP
Nmeros publicados

1. Gesto de recursos humanos, relaes de trabalho e direitos sociais


dos servidores pblicos
Tcnicos da ENAP e colaboradores
2. Cultura e memria na Administrao Pblica brasileira
Iveraldo Lucena e outros
3. Gesto municipal e reviso constitucional
Luza Erundina de Souza e outros
4. A questo social no Brasil
Marcos Torres de Oliveira e outros
5. Recursos humanos no setor pblico
Marcelo Viana Estevo de Moraes e outros
6. Planejamento e oramento
Fbio Chaves Holanda e outros
7. Reforma do Estado
Evandro Ferreira Vasconcelos e outros
8. Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil
Luciano Martins
9. Progressos recentes no financiamento da previdncia social na
Amrica Latina
Manfred Nitsch
Helmut Schwarzer
10. O Impacto do modelo gerencial na administrao pblica
Fernando Luiz Abrucio
11. A seguridade social no Brasil e os obstculos institucionais
sua implementao
Pedro Csar Lima de Farias

143