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N 15

Reformas Educativas
en Amrica Latina.
Balance de una dcada
Marcela Gajardo*
SEPTIEMBRE 1999
* Marcela Gajardo, es Codirectora del PREAL con sede en la Corporacin
de Investigaciones para el Desarrollo, CINDE. La autora agradece los
comentarios de E. Schiefelbein, B. Alvarez, J.J.Brunner, A.M. De
Andraca, L. Wolff y A. Sancho.

Las opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad de la


autora y no comprometen al PREAL, ni a las instituciones que lo
patrocinan.

I N D I C E
INTRODUCCION

I. LOS HECHOS

1. CONTEXTOS FAVORABLES A LAS REFORMAS

2. DIVERSAS ESTRATEGIAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS

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3. EFECTOS POSITIVOS PARA LA LEGITIMIDAD DE LAS REFORMAS

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II. LAS REFORMAS

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1. NUEVOS PACTOS POR LA EDUCACION

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2. LAS REFORMAS INSTITUCIONALES.


2.1. Descentralizacin de la Gestin Administrativa
2.2. Autonoma Escolar y Descentralizacin

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3. LA EVALUACION DE LOS APRENDIZAJES.


3.1. Sistemas nacionales de medicin de la calidad de la educacin
3.2. Lecciones de la prctica

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4. PROGRAMAS DE MEJORIA DE LA CALIDAD Y EQUIDAD EN LA ENSEANZA BASICA


4.1. Innovacin y Transformaciones Pedaggicas en el Sistema Escolar
4.2. Mejora de los Aprendizajes mediante la Extensin de la Jornada Escolar
4.3. Desarrollo Curricular y Pedaggico

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5. REFORMAS EN LA EDUCACION MEDIA


5.1. En trminos de acceso y equidad:
5.2. En trminos de calidad:
5.3. En trminos de estructura y objetivos:
5.4. En trminos de costos y financiamiento:

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6. EL PERFECCIONAMIENTO Y LA MEJORIA DE LAS CONDICIONES DE


TRABAJO DOCENTE

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7. FINANCIAMIENTO

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8. ACERCAMIENTO ENTRE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO

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III. BALANCE Y DESAFIOS

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1. LOS RESULTADOS

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2. CUATRO HIPOTESIS POSIBLES PARA EXPLICAR LA SITUACION

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3. TAREAS PENDIENTES Y DESAFIOS EMERGENTES

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IV. BIBLIOGRAFIA

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INTRODUCCION
Este trabajo examina las caractersticas y resultados de algunas reformas educativas impulsadas
en Amrica Latina y el Caribe en el transcurso de los aos noventa. Tambin analiza las polticas
y reformas en curso a la luz de sus objetivos principales para luego, contrastarlas con los
actuales problemas de calidad, equidad y eficiencia de que adolecen la mayora de los sistemas
educativos.
Se sostiene, como hiptesis general, que el actual escenario educativo en los pases de la regin, es bastante ms favorable que en dcadas pasadas. Desde un punto de vista institucional
existe una mayor descentralizacin administrativa y se ha aprendido lecciones valiosas sobre
los equilibrios a lograr entre el nivel central y las escuelas. Han surgido nuevos pactos por la
educacin y se ha establecido acuerdos nacionales que permiten pensar en el diseo de polticas de Estado, no sujetas a los vaivenes de los cambios de gobierno. Se ha puesto en marcha
importantes reformas curriculares. Existen programas de mejora de la calidad y equidad de la
educacin y la enseanza a nivel bsico y medio y un relativo consenso de lo que funciona
y no funciona en materia de reformas. Se experimenta con ampliaciones de jornada y la
focalizacin de programas hacia los grupos vulnerables se acepta como una de las polticas
ms adecuadas para lograr objetivos de equidad. La evaluacin de los resultados del aprendizaje y la responsabilidad de las escuelas por asegurarlos tambin se aceptan como principios
importantes para lograr estos propsitos.
Lo anterior, sin embargo, no ha servido para garantizar un desarrollo educativo sostenido, de
calidad y equitativo, para el conjunto de los pases de la regin. La tesis central de este trabajo
sostiene que, en la prctica y a pesar de los esfuerzos, las cosas funcionan diferente y las realidades resultan difciles de transformar. Persisten las desigualdades con respecto a la distribucin de
las oportunidades educativas entre grupos sociales diferentes y el rendimiento contina siendo
bajo en relacin con las naciones ms desarrolladas. A nivel institucional, existen obstculos
polticos que impiden avanzar hacia formas modernas y eficientes de gestin administrativa y
nuevas formas de financiamiento de la educacin. Aun cuando la mayora de los pases reconoce
a la educacin como una va de acceso al desarrollo, y se realiza grandes esfuerzos por modernizar los sistemas de enseanza, pocos de ellos estn en condiciones de adaptarse a los desafos de
un contexto emergente que se relaciona estrechamente con un mundo cada vez ms globalizado,
una revolucin tecnolgica que cambia aceleradamente la fisonoma de educacin y educandos,
contextos laborales que exigen nuevas competencias y un acelerado aumento de la informacin
y los conocimientos que demandan capacidades que los sistemas educativos actuales no estn en
condiciones de ofrecer.
Para dar cuenta de este anlisis, en el primer captulo, se parte revisando los principales aportes
de la dcada en materia de orientaciones de poltica y opciones de cambio, tomando como referencia algunos acuerdos y recomendaciones emanadas de organizaciones internacionales que
han incidido en el diseo de programas o han provisto marcos para la formulacin de polticas.
En el captulo segundo, se examinan los principales rasgos de las reformas y sus avances en
algunos pases de la regin. En el tercer y ltimo captulo, se reflexiona sobre algunos resultados
de estos procesos y sobre los datos de la realidad que llevan a sostener la necesidad de consolidar
algunos logros, replantearse objetivos no logrados y disear nuevas estrategias para responder a
nuevos desafos.

I. LOS HECHOS

La dcada de los noventa se caracteriza por una importante cantidad de tiempo, talento y recursos dedicados a la tarea de modernizar la gestin de los
sistemas de educacin pblica, ofrecer iguales oportunidades de acceso a una educacin de calidad para
todos, fortalecer la profesin docente, aumentar la
inversin educacional y abrir los sistemas de educacin y de enseanza a los requerimientos de la
sociedad.

Estos objetivos se relacionan estrechamente con los


nuevos escenarios, econmicos y polticos que, en
Amrica Latina, obligan a replantearse el tema de la
educacin y su reforma. Los pases de la regin estn
integrndose gradualmente a un nuevo orden econmico mundial, sobre la base de un modelo basado en
economas nacionales abiertas a la competencia internacional, la inversin extranjera y la innovacin tecnolgica. En materia poltica, la reinstalacin de gobiernos democrticos ha obligado a redefinir las funciones del Estado dando paso a la aplicacin de estilos
descentralizados de gestin, a la concertacin de esfuerzos sociales y a la promocin de una mayor participacin de otros actores en los esfuerzos del desarrollo nacional.

El insuficiente progreso, sin embargo, contrasta con


la magnitud de los esfuerzos por introducir cambios
para contar con sistemas ms eficientes, equitativos
y modernos.
Existen varias formas de interpretar esta situacin.
Una posibilidad es suponer que las polticas en curso
no son las ms adecuadas para lograr los objetivos de
calidad, equidad, eficiencia y participacin deseada.
Otra es pensar que, siendo las polticas correctas, las
reformas en curso an no rinden sus frutos sea porque han sido incompletas o porque no ha pasado el
tiempo necesario para ver sus efectos. O que la situacin puede deberse a las frecuentes desvinculaciones entre los procesos de reforma y otras estrategias en materia de polticas sociales, reforma del
Estado o mejoramiento institucional para alcanzar mejores niveles de calidad, equidad y participacin.

Hoy se afirma que este nuevo escenario obliga a la


generacin de capacidades y destrezas indispensables
para la competitividad internacional, a aumentar el
potencial cientfico-tecnolgico de la regin as como
a desarrollar estrategias que permitan la formacin
de una moderna ciudadana vinculada a la
competitividad de los pases, a la democracia y equidad. Por esto mismo, la educacin ha adquirido una
centralidad renovada. De ella se espera que prepare a
las nuevas generaciones para trabajar en el marco de
economas modernas y competitivas por una parte y,
por otra, que promueva la equidad y la movilidad social sin descuidar la formacin para la participacin
ciudadana y la integracin a la vida nacional.

Sin embargo, tambin se puede argumentar que las


reformas educativas de los noventa han contribuido a
modificar el funcionamiento del sistema educativo en
una direccin deseada sin que an puedan observarse
resultados plenamente satisfactorios. Sostener, adems,
que actualmente se est a medio camino entre un sistema tradicional y uno moderno y que de no imprimir
mayor velocidad a los cambios iniciados, los esfuerzos
realizados por modernizar los sistemas educativos no
sern suficientes para lograr la combinacin de objetivos considerados como deseables.

A pesar de los avances en materia de reformas, los


sistemas educacionales vigentes no estn respondiendo cabalmente a estas demandas en ninguno de los
pases an cuando en todos ellos se da como un hecho que la renovacin educativa juega un rol estratgico en el xito econmico y la superacin de la pobreza y que los esfuerzos nacionales por mejorar la
calidad de vida, la productividad de las personas y
los factores de la competitividad tambin se juega
en las escuelas.

Los diagnsticos sobre la situacin educativa latinoamericana dejan en evidencia lo anterior. En ellos, se
coincide en sealar que en materia de calidad, equidad y eficiencia educativa, la realidad de la educacin desmiente sus promesas y que persisten problemas que exigen solucin. Entre ellos se menciona la:

otorgar mayor prioridad a la educacin en la agenda poltica de los pases y buscar consensos amplios entre los diferentes actores sociales para llevar a cabo las reformas,
mejorar la equidad proveyendo una educacin sensible a las diferencias y que discrimine en favor de
los ms pobres y vulnerables,

falta de equidad, expresada en la distancia que separa a las escuelas pblicas de las privadas y en los
resultados del aprendizaje entre grupos con distinto capital social,

mejorar la calidad de la enseanza, aumentar las


exigencias y focalizar la atencin en los resultados
del aprendizaje;
descentralizar y reorganizar la gestin educativa y
ofrecer ms autonoma a las escuelas sobre todo en
los niveles bsicos de la enseanza;

mala calidad, observada en las tasas de repitencia,


desercin temprana, y en los puntajes que obtienen
los grupos ms pobres en las pruebas de evaluacin de los aprendizajes,

fortalecer la institucin escolar para ofrecer mejor


capacidad de operacin y mayor responsabilidad
por sus resultados ante los estudiantes, padres de
familia y comunidad en general;

excesivo centralismo y escasa autonoma a nivel de


las escuelas, lo que incide en un bajo rendimiento
interno, desmotivacin de los maestros y escasa
participacin de comunidades y familias en la gestin del proceso educativo,

abrir la institucin escolar a las demandas de la


sociedad e interconectarla con otros mbitos o campos institucionales, pblicos y privados;

deterioro de las condiciones de trabajo docente y


desprestigio de la profesin, lo que acaba incidiendo en la calidad de la enseanza y en la posibilidad
de atraer hacia las aulas a jvenes motivados y
talentosos,

invertir ms, administrar mejor y probar modelos


de asignacin de recursos vinculado a resultados;
formar mejores profesores, eliminar la burocracia
y mejorar la orientacin de los procesos educativos adems de fortalecer la capacidad de gestin
de los directores de escuela;

frecuente desvinculacin entre lo que se ensea en


las escuelas con las exigencias de las ocupaciones
y los requerimientos de la sociedad,

formar para el trabajo e incorporar tecnologas de


punta a las escuelas.

financiamiento insuficiente, en trminos de la inversin por alumno, a la proporcin del gasto que se
destina a educacin y en relacin con lo que invierten los pases ms desarrollados en la misma. (Cepal/
Unesco:1992; Puryear, J., Brunner, J.J.:1995).

El discurso actual sobre reformas comparte todo o


parte de estos elementos y se ha construido con base
en acuerdos y recomendaciones internacionales sobre prioridades y estrategias para modernizar la educacin y la enseanza. Ello ha dado origen al diseo
de polticas y programas que proponen asumir las actividades de reforma educativa como tareas estratgicas, de largo plazo, basadas en amplios consensos
nacionales y compromisos financieros estables con
su desarrollo.

1. CONTEXTOS FAVORABLES
A LAS REFORMAS
Actualmente existe un contexto favorable a las reformas y un relativo consenso sobre las polticas ms
adecuadas para introducir cambios institucionales,
modernizar la gestin, mejorar calidad y equidad,
acercar las escuelas a las demandas de la sociedad y
abrirla a la iniciativa de los actores. De hecho, las
transformaciones de la ltima dcada comparten algunas orientaciones y ejes de poltica que son comunes a la mayora de los pases y en torno de los cuales
se ordenan las medidas de cambio. Sintticamente,
estos elementos enfatizan la necesidad de:

En la mayora de estas propuestas, tal como en los


objetivos de las reformas de prcticamente todos los
pases en la regin, se incluyen los conceptos de la
calidad (mejores resultados en trminos del aprendizaje escolar, trabajo productivo y actitudes sociales);
eficiencia (mejor uso de los recursos y bsqueda de
nuevas opciones financieras) y equidad (participacin
y atencin prioritaria a los grupos excluidos);
(Alvarez, B.: 1997).

Estas orientaciones, reflejadas en recomendaciones


de poltica de diversas agencias internacionales de
cooperacin han influido fuertemente en el diseo
de programas y han provisto marcos de referencia
sobre los cuales se formulan o perfeccionan polticas
vigentes proporcionando, a la vez, un contexto internacional altamente favorable a los cambios.

replantearse el rol del Estado, abandonando el enfoque de administracin burocrtica y centralizadora, adoptando un esquema que potencie la orientacin estratgica, la regulacin, el impulso de las
autonomas y la evaluacin de resultados,
destinar mayores recursos a las mayores necesidades, haciendo jugar plenamente al Estado su rol
compensador y en algunos casos redistributivo,

La propuesta Cepal/Unesco

movilizar diversas fuentes de financiamiento para


incluir, de manera creciente, los recursos privados,

Clave, desde el punto de vista de sus objetivos y


contenidos fue la propuesta, elaborada por Cepal y
Unesco que, en su momento, reflej tendencias y
enfoques latinoamericanos para hacer de la educacin y el conocimiento un instrumento de la transformacin productiva con equidad, sealando siete mbitos de poltica que, tericamente, haran posible la
implementacin de esta estrategia. El primero,
enfatizaba el propsito estratgico de superar el relativo aislamiento del sistema de educacin, de capacitacin y de adquisicin de conocimientos cientficotecnolgicos abrindolo a los requerimientos sociales. Los dos mbitos siguientes se referan a los resultados buscados con esta apertura: asegurar el acceso universal a los cdigos de la modernidad y promover la creatividad en el acceso, la difusin y la
innovacin en materia cientfico-tecnolgica. Los siguientes cuatro, eran de carcter instrumental: gestin institucional responsable, profesionalizacin y
protagonismo de los educadores, compromiso financiero de la sociedad con la educacin, fortalecimiento de la capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico as como de la cooperacin regional e internacional (CEPAL/Unesco:1992).

complementar las polticas dirigidas a proveer oferta educativa con mecanismos de promocin y subvencin de la demanda,
pasar del nfasis puesto en la cobertura o cantidad
(an cuando dicha tarea en algunos pases mantiene toda su vigencia) a la primaca de la calidad, la
efectividad y los resultados,
revalorar la funcin social de los maestros y avanzar hacia el desarrollo de una profesin docente
prestigiosa donde el mrito cuente de manera fundamental,
pasar de un sistema de capacitacin desconectado
de los requerimientos productivos a una nueva relacin entre educacin, capacitacin y empresa, en
la que esta ltima asuma liderazgo por la formacin de recursos humanos,
pasar de la consideracin de la ciencia y la tecnologa como reas indiferentes al desarrollo, a un esfuerzo conjunto de universidades, empresas y gobiernos para incorporar el conocimiento a la
competitividad (Ottone, E., et.al:1998).

Los Acuerdos de Jomtien

Los principios de autonoma, sentido de misin, identidad institucional, iniciativa y capacidad de gestin
radicadas dentro de los propios establecimientos educacionales atravesaban transversalmente la propuesta al igual que la preocupacin por reorganizar las
estructuras con base en las demandas del sistema productivo y las exigencias de la competitividad. De
acuerdo con escritos recientes esto exiga tomar en
cuenta algunos desplazamientos del enfoque conceptual vigente obligando a:

La Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, convocada por diversas agencias internacionales y realizada en Jomtien, Tailandia, en 1990 tambin fij orientaciones de poltica para la transformacin de los sistemas escolares y otros mbitos de la
educacin. Asimismo, puso nfasis en la centralidad
de la educacin para el desarrollo econmico y social, en la apertura de las escuelas hacia la sociedad y
en la participacin de los ms diversos actores sociales en el diseo y ejecucin de polticas y programas de reforma. Trabajando sobre la nocin de necesidades bsicas de aprendizaje como eje articulador
de los cambios estableci un marco de accin e hizo

superar la visin atomizada en que la educacin, la


capacitacin y la investigacin operan como
compartimentos estancos y avanzar hacia un enfoque que integre estas dimensiones entre s y con el
sistema productivo,

un llamado mundial para satisfacer tales necesidades


a travs de una educacin bsica de calidad y un renovado compromiso de las comunidades, nacionales
e internacional, por el desarrollo de la educacin
(Jomtien:1990).

mejorar la formacin docente en servicio para beneficiar a los alumnos que fracasan en el primer
grado,
mejorar la admisin y la formacin inicial de los
maestros as como la seleccin para ser nombrados
como tales,

Desde el punto de vista de los intereses y necesidades


de la regin latinoamericana los aspectos ms recurrentes planteados por las delegaciones en la Conferencia de Jomtien se centraron en: la necesidad de definir el concepto de necesidades bsicas de aprendizaje como piso y no como techo de las aspiraciones educativas y, el nfasis en la solucin de los problemas
estructurales derivados de la asimtrica relacin entre
los pases desarrollados y en desarrollo como condicin necesaria para el logro de los objetivos educativos postulados por la comunidad internacional
(Tedesco, J.C.:1993). En el perodo post-Jomtien, estas orientaciones se fueron perfilando ms claramente
en las reuniones de Ministros realizadas en el marco
del los PROMEDLAC IV, V y VI sobre el desarrollo
de la educacin en Amrica Latina y el Caribe (Unesco/
Orealc: 1992; 1994;1996). En el primero, los Ministros de Educacin reconocieron el agotamiento de un
estilo de desarrollo y definieron las lneas centrales de
un proyecto que fueron perfeccionando en las reuniones siguientes aprobando las lneas estratgicas centrales de una nueva propuesta que colocaba a la educacin en el centro del proceso de transformacin productiva con equidad.

obtener y optimizar el uso de recursos pblicos y


privados para incrementar el tiempo requerido para
aprender, universalizar la educacin preescolar, mejorar la calidad y la disponibilidad de los materiales
de aprendizaje, y
mejorar la remuneracin de los maestros y dignificar la profesin docente (Unesco/Orealc: 1996)

El Banco Mundial
Los bancos internacionales, en tanto fuente de
financiamiento de los programas de reforma educativa en la mayora de los pases de ingresos medios y
bajos, no estuvieron ausentes del diseo de polticas
y de la determinacin de prioridades y estrategias para
la educacin y su reforma.
Sobre el supuesto de las exigencias que la insercin
internacional hace a los pases respecto de contar con
recursos humanos ms calificados, competitivos y
dctiles a las transformaciones tanto como la necesidad de reconstruir democracias slidas y estables, el
Banco Mundial propuso a los pases un cambio radical en sus polticas educacionales para asegurar:
logros de rendimiento comparables internacionalmente,

Parte de las recomendaciones emanadas de tales encuentros se sintetizan en el Cuadro N 1 que da cuenta
de los resultados de las Reuniones de Ministros de Educacin de Amrica Latina y el Caribe siendo la ms
reciente la del ao 1996, celebrada en Jamaica, donde
se formul estrategias para responder a seis desafos
para mejorar la calidad de la educacin y modernizar
los sistemas educativos. Estos desafos incluyeron:

fortalecimiento de la autonoma escolar y de las


capacidades gerenciales a nivel de las escuelas,
profesores ms calificados, motivados y abiertos a
las corrientes de la educacin contempornea,

la creacin de consensos nacionales para establecer polticas educativas pertinentes y a largo plazo,

mayor equidad: focalizacin de las polticas pblicas hacia los grupos ms vulnerables.

avanzar hacia una mayor equidad discriminando


positivamente en favor de los alumnos que se sitan en la mitad ms baja de la distribucin de los
ingresos,

Entre las medidas propuestas para lograr lo anterior se


recomend reformar el financiamiento y la administracin de la educacin por medio de seis medidas fundamentales cuyo grado de prioridad dependera de las
circunstancias en cada pas. Estas incluyeron: i) renovar la inversin en el elemento humano; ii) recurrir al
anlisis econmico para determinar prioridades educacionales, iii) establecer normas y medir el rendimien-

mejorar la administracin de la educacin para romper el crculo vicioso que impide procesos efectivos de aprendizaje y seleccionar las mejores oportunidades de descentralizacin,

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to mediante evaluaciones del aprendizaje; iv) centrar


la inversin pblica en la educacin bsica y recurrir
en mayor medida al financiamiento familiar para la
educacin superior; v) velar porque todos tengan acceso a la educacin bsica y no se niegue el acceso a
las instituciones de enseanza a candidatos idneos;
vi) subsidiar la demanda y ofrecer ms participacin
al grupo familiar; vii) facultar a las escuelas para una
operacin autnoma y para utilizar sus insumos de
conformidad con las condiciones escolares y locales
(Lockheed, M.: 1991; Banco Mundial:1995).

Dado que estas recomendaciones sirvieron de base


para establecer las condicionalidades de prstamos y
donaciones, la mayor parte de los proyectos ejecutados con crditos provenientes del Banco tambin se
orientaron hacia la mejora de los climas institucionales para favorecer los aprendizajes, el fortalecimiento institucional, la modernizacin de la gestin
y la formacin de maestros en servicio, como se ver
con posterioridad al examinar los principales rasgos
de las reformas.

Cuadro N1: Principales recomendaciones de las reuniones de Ministros de Educacin


realizadas en el marco de los PROMEDLAC IV, V y VI.
Acuerdos del Promedlac IV
Quito, Ecuador, 1991*

Acuerdos del Promedlac V


Santiago, Chile, 1993*

Acuerdos del PromedlacVI


Kingston, Jamaica, 1995*

invertir prioritariamente en la
formacin de sus recursos humanos
y fortalecer su cohesin social
iniciar una nueva etapa de
desarrollo educativo que responda
a los desafos de la transformacin
productiva, la equidad social y la
democratizacin poltica
producir una transformacin
profunda en la gestin educativa
tradicional y modificar
significativamente los estilos de
planificacin y administracin
crear y desarrollar mecanismos y
estrategias de concertacin entre
los diferentes sectores que comparten la responsabilidad de la
educacin
promover la transformacin
curricular a travs de propuestas
basadas en la satisfaccin de las
necesidades bsicas de individuos
y sociedades y modificar las
prcticas pedaggicas

destinar mayores recursos a la


educacin y lograr una mejor
aplicacin de los mismos
promover la modernizacin de la
gestin de los ministerios de educacin y profesionalizar la accin de
las escuelas
dar prioridad a la educacin inicial
y a la calidad de los aprendizajes en
los primeros aos de la educacin
bsica
fortalecer los aprendizajes de los
cdigos bsicos de la modernidad:
lectoescritura y matemticas
elementales
asumir los principales retos de la
educacin bsica de jvenes y
adultos, lograr niveles de alfabetizacin funcional de los ms pobres y
concretar esfuerzos por una educacin bilinge inter-cultural
lograr que los medios de comunicacin asuman su rol de agentes
educativos

generar mecanismos de
concertacin destinados a garantizar
una participacin ms eficaz de la
sociedad civil (...) en la formulacin
de estrategias educacionales de
mediano y largo plazo
mejorar la capacidad de gestin y
ofrecer mayor protagonismo a la
comunidad educativa local y un
papel ms estratgico a la administracin central
dar prioridad a los aprendizajes y
la formacin integral y complementarlos con el desarrollo de una
cultura cientfica y tecnolgica
fundamental desde la educacin
bsica
incorporar valores fundamentales
del ser humano en la agenda de la
transformacin educativa.
Desarrollar mediciones comparativas sobre niveles de competencia e
indicadores para la evaluacin del
desempeo de las escuelas y
generar modalidades para mejorar el
uso de la informacin.
Ligar la valorizacin profesional
de los docentes al desempeo
laboral.

* Fuente: Informes finales de Promedlac IV, V Y VI, Unesco/Orealc

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nistro de informacin pblica/diseo y ejecucin de


polticas/coordinacin y supervisin de pruebas de
rendimiento), y iv)diseo de nuevos mecanismos para
la competencia entre escuelas pblicas y privadas
apoyadas por un sistema de informacin para las comunidades y los padres de familia sobre el rendimiento y las finanzas en los establecimientos (N.
Birdsall:1996).

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)


Tambin el Banco Interamericano de Desarrollo fij
posiciones, en 1996, mediante un documento donde
se identificaron problemas crticos de la educacin latinoamericana y se exploraron opciones de poltica en
temas respecto de los cules exista consensos restringidos en cuanto a las alternativas a seguir. El nfasis
tambin estuvo puesto en la necesidad de reformar los
sistemas educativos para adecuarlos a los desafos
impuestos por la globalizacin, las revoluciones de la
informtica y las telecomunicaciones. Al igual que en
casos anteriores, la lgica deca que estas transformaciones requeran de una fuerza de trabajo con un slido fundamento de conocimientos matemticos y cientficos y una capacidad para comunicarse velozmente.
En un balance de la situacin en Amrica Latina, tras
una dcada de ajustes, examinaba las reformas educativas emprendidas en los aos ochenta y extraa lecciones de las mismas, distinguiendo entre las llamadas
reformas por razones de financiamiento, reformas
por razones de competitividad y reformas por razones de equidad. A la luz de esta tipologa se examinaba diversos casos de descentralizacin, evaluacin de
resultados, formacin para el trabajo y educacin
secundaria y formacin, incentivos y evaluacin de
profesores para extraer lecciones de la prctica
( BID:1996).

2. DIVERSAS ESTRATEGIAS,
PROGRAMAS Y PROYECTOS
Sobre la base de estos elementos, en las reformas de
los noventa se han perfilado con fuerza cuatro ejes
de poltica en torno de los cuales se han diseado
estrategias, programas y proyectos de innovacin y
cambio: el de la gestin, la calidad y equidad, el perfeccionamiento docente y el financiamiento.
Mientras el primero y el ltimo apuntan a la
racionalizacin de recursos, la descentralizacin del
manejo del sistema y los establecimientos as como
la evaluacin del rendimiento escolar, los ejes restantes apuntan a la necesidad de contar con escuelas
efectivas, que aprovechen de la mejor manera los
insumos existentes, enfaticen los logros acadmicos,
impongan un ambiente ordenado en trminos de asistencia, infraestructura e insumos educativos y fortalezcan la capacidad de liderazgo y gestin de directivos y profesores (Slavin, R.1996; Aguerrondo I.1997).

Las prioridades del BID para la educacin, al igual


que el Banco Mundial, pasaron de un nfasis en la
construccin y equipamiento de locales a la provisin de textos y materiales, capacitacin de profesores y desarrollo del curriculum para luego, en la dcada de los noventa, moverse desde estas dimensiones a la estructura institucional y los mecanismos de
incentivos para atacar los sntomas del deterioro educativo en la regin. Un ingrediente clave en estos esfuerzos de reforma fue la prioridad asignada a la educacin bsica, primaria y secundaria; a nuevos mecanismos de financiacin; la diversificacin de la
educacin secundaria y postsecundaria, el mayor gasto pblico en el cuidado de la infancia, la educacin
preescolar y los programas para los adolescentes fuera
de la escuela. Entre las medidas para mejorar la calidad, equidad y eficiencia del sistema en los niveles
bsicos se propuso: i) ofrecer mayor autonoma administrativa para las escuelas pequeas; ii) poner
mayor nfasis en el rendimiento de los maestros y en
su responsabilidad por los resultados; iii) un nuevo
papel para el centro del sistema (regulacin y sumi-

Varios son los programas y proyectos que se orientan


en esta direccin. Estn, por una parte, los que apuntan al fortalecimiento de los ambientes de aprendizaje; los que enfatizan en la mejora de la formacin y
la motivacin de los maestros y los que apuntan al
fortalecimiento de la gestin institucional. Al respecto,
generalmente se distingue entre los mbitos de lo
administrativo (institucional), lo pedaggico y lo financiero cada cual con sus correspondientes estrategias o programas de accin.
Cada uno de estos mbitos de poltica admite diversas estrategias o programas segn se lo indica en el
Cuadro N 2.
Prcticamente todos los pases de la regin han impulsado cambios en una u otra de las direcciones indicadas. Sin embargo, en la mayora de los casos,
estos muestran un balance de resultados ambiguos
lo que lleva, con frecuencia, a cuestionar la direccin

12

de los cambios propuestos u opciones de poltica y


medidas adoptadas.

de sus caractersticas y estado de avance permite sostener que, an cuando persisten serios problemas, los
pases de la regin han realizado un tremendo esfuerzo por modernizar sus sistemas de educacin pblica, profesionalizar el trabajo docente y ofrecer una
educacin de calidad al conjunto de la poblacin tal
como se lo sintetiza en el Cuadro N 3.

A pesar de lo anterior, es posible afirmar que los pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran en
un estado de desarrollo educativo distinto del que caracterizara al sector en los aos ochenta. Una simple
observacin de tendencias permite sealar que la regin se ha movido desde un paradigma tradicional,
que favoreca la igualdad en el acceso, a uno que
privilegia la igualdad en los resultados; la descentralizacin y la competencia por recursos, con criterios de discriminacin positiva y de accin proactiva
del Estado a travs de programas de mejoramiento
de calidad y equidad; la introduccin de nuevos instrumentos de informacin; la evaluacin pblica de
programas e instituciones y la apertura de los establecimientos escolares a redes de apoyo externo.

Si bien con los resultados an no se logra superar los


problemas existentes, en el transcurso de una dcada
se ha producido un cambio importante en los trminos del debate y en la prioridad que la sociedad y los
gobiernos le asignan a la educacin en la agenda de
las polticas pblicas. Tambin se ha alcanzado algunos consensos bsicos sobre qu reformar y cmo
hacerlo. Aunque a veces estos chocan contra una realidad difcil de transformar han permitido modificar,
no sin conflictos, las bases institucionales los sistemas escolares y algunas dimensiones de la gestin
educativa y pedaggica.

Las reformas en curso as lo evidencian. Un examen

Cuadro N 2: Ejes y Estrategias en las Orientaciones de Poltica


Educacional en los Noventa
Ejes de Poltica

Estrategias/Programas

Gestin

Descentralizacin administrativa y pedaggica


Fortalecimiento de las capacidades de gestin
Autonoma escolar y participacin local
Mejora de los Sistemas de Informacin y Gestin
Evaluacin/Medicin de Resultados/Rendicin de cuentas ante la sociedad
Participacin de los padres, gobiernos y comunidades locales

Equidad & Calidad

Focalizacin en escuelas ms pobres de los niveles bsicos


Discriminacin positiva hacia grupos vulnerables (pobres e indigentes urbanos y
rurales, poblacin indgena, mujeres pobres e indgenas)
Reformas Curriculares
Provisin de textos y materiales de instruccin
Extensin de jornada escolar/incremento de horas de clase
Programas de mejoramiento e innovacin pedaggica
Programas de Fortalecimiento Institucional

Perfeccionamiento Docente

Desarrollo profesional de los docentes


Remuneracin por desempeo
Polticas de incentivos

Financiamiento

Subsidio a la demanda
Financiamiento compartido
Movilizacin de recursos del sector privado
Redistribucin/Impuestos x Educacin
Uso efectivo de recursos existentes (racionalizacin)

Nota: Los ejes de poltica se han organizado con base en las cuatro grandes reas de reforma y
orientaciones de poltica predominantes en la dcada de los noventa.

13

Cuadro N 3: Casos Seleccionados de Pases con Reformas en Curso


Objetivos de Poltica

Pases con Reformas en curso

Reorganizacin institucional
y descentralizacin de la gestin

Argentina, Colombia, Chile, Brasil, Mexico,


Repblica Dominicana, El Salvador

Fortalecimiento de la autonoma
de las escuelas (curricular, pedaggica,
financiera)

Bolivia, Paraguay, Chile, Estados de Brasil,


Guatemala, El Salvador, Nicaragua

Mejoras de Calidad y Equidad:


programas focalizados consistentes
en provisin de materiales,
equipamiento, mejora de infraestructura

Argentina, Colombia, Chile, Brasil, Per,


Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Guatemala,
Uruguay, Repblica Dominicana

Reformas Curriculares

Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica, Bolivia,


Repblica Dominicana, Brasil, Mxico

Ampliacin de la Jornada Escolar

Colombia, Chile, Uruguay

Dignificacin de la funcin docente


y Perfeccionamiento de Maestros

Argentina, Colombia, Chile, Brasil, Uruguay,


Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Repblica
Dominicana

Aumento de la inversin en educacin


(Base: ao 1996)

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,


Guatemala, Mexico, Panam, Paraguay, Uruguay

Fuente: Elaboracin propia. Datos de fuentes secundarias e informes nacionales

luacin de los resultados del aprendizaje y una revisin de los contenidos curriculares a partir de nuevas
demandas nacionales y comparaciones internacionales,
consensos respecto de la necesidad de fortalecer los
ambientes de aprendizaje, mejorar las capacidades de
gestin y ofrecer incentivos a los maestros como un medio
para mejorar la efectividad de las escuelas,
mejoras en el gasto y xitos parciales en la aplicacin
de estrategias para mejorar la equidad, la calidad de la
enseanza y el rendimiento interno del sistema educativo sobre todo en los niveles de la educacin bsica y media.
A las caractersticas y evolucin de estos procesos en el
transcurso de la ltima dcada se har referencia en el
captulo siguiente empezando por una revisin de los
avances realizados en materias relacionadas con los nuevos pactos educativos, los cambios institucionales, los
esfuerzos nacionales por mejorar la calidad, equidad y
eficiencia del sistema escolar as como las condiciones
del trabajo docente. Por ltimo, se revisar algunos avances en materia de buscar nuevas formas de financiamiento, pblico y privado, para lograr el propsito
de modernizar la educacin y la enseanza situndolas
a la altura de las exigencias que sobre ellas imponen los
nuevos escenarios sociales, econmicos, polticos.

3. EFECTOS POSITIVOS PARA LA


LEGITIMIDAD DE LAS REFORMAS
Tras una dcada de transformaciones las tendencias
parecen indicar una ganancia en la centralidad y legitimidad de las reformas; conciencia social respecto de la
importancia de la educacin para el desarrollo; planificacin con una visin de largo plazo; definicin de polticas de Estado y determinacin de prioridades por niveles de enseanza as como mejoras y xitos parciales
en varios mbitos de accin.
En este sentido, y a pesar de factores an en contra,
puede decirse que, actualmente, los pases de Amrica
Latina y el Caribe se encuentran en un nuevo punto de
partida caracterizado por una:
mayor conciencia pblica sobre el papel de la educacin en el desarrollo y mayores esfuerzos por trabajar en torno a agendas concertadas,
opcin generalizada por introducir cambios
institucionales, descentralizar la gestin administrativa y pedaggica, fortalecer la autonoma escolar y
promover la participacin familiar en la educacin y
la enseanza,
adopcin de sistemas de medicin de calidad y eva-

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II. LAS REFORMAS

y apoyo poltico de la presidencia, los que se dedicaron a la elaboracin de diagnsticos a partir de los
cules se promovieron debates pblicos para lograr una
agenda concertada de polticas. (Ver Cuadro N 4)

1. NUEVOS PACTOS POR LA EDUCACION


Los aos noventa han presenciado el logro de acuerdos nacionales para renovar los sistemas educativos,
entender a la educacin como poltica de Estado y
trascender las reformas basadas en programas de gobierno. En la actualidad existen nuevos pactos educativos expresados en la adopcin de una visin compartida sobre la necesidad de modernizar los sistemas de enseanza y adaptarlos a los nuevos requerimientos de la economa y de la sociedad. Ms an, se
han generado mecanismos de concertacin para garantizar una participacin ms eficaz de diversos actores sociales en la formulacin de estrategias nacionales de mediano y largo plazo y se han pactado acuerdos para llevarlas a trmino.

En El Salvador, la Universidad Centroamericana y la


Fundacin Empresarial para el Desarrollo Educativo
(FEPADE) conjuntamente con el Harvard Institute
for International Development (HIID), fueron los
ejecutores de un proyecto destinado a diagnosticar
los principales problemas del sistema educativo e
identificar opciones para resolverlos. A partir de ah,
en enero de 1994, se organiz una serie de talleres
para difundir los resultados del estudio. La estrategia
de difusin incluy una presentacin y difusin con
los candidatos presidenciales, altos funcionarios del
Ministerio de Educacin, reuniones con la prensa,
Cmara de Comercio y sectores pblico y privado
adems de universidades. El informe fue distribuido
profusamente y, a partir de sus recomendaciones, se
impuls las transformaciones del programa de la enseanza secundaria, se puso en ejecucin un programa de descentralizacin administrativa y se realiz
gestiones ante el Congreso para adoptar una ley para
la creacin de un instituto nacional de capacitacin
tcnica. Un ao ms tarde, se puso en marcha una
comisin consultiva y se organiz talleres de trabajo
con maestros para deliberar sobre la educacin y su
reforma (F.Reimers, et.al.: 1995).

Desde comienzos de los noventa en adelante varios


pases formularon consultas o formaron comisiones
nacionales para diagnosticar la situacin educativa,
formular objetivos y metas y proponer estrategias y
programas para mejorar la calidad, equidad y eficiencia de los sistemas educativos. Pionero fue el caso de
Repblica Dominicana que, a comienzos de la dcada, puso en marcha un proceso de concertacin educativa que dio origen al Plan Decenal de Educacin
an en curso y comprometi la participacin activa
del sector empresarial dominicano, los gremios docentes, el gobierno y otros actores relevantes. En el ao
1992 en Colombia y en 1994 en Chile, los Presidentes
de los respectivos pases formaron comisiones de notables a cargo de proponer al pas una estrategia de
largo plazo para resolver las deficiencias educativas
detectadas. En las mismas fechas, en Mxico y Argentina, se convoc a consultas nacionales donde convergieron los gobiernos, los sindicatos de maestros y otros
actores sociales para definir una estrategia de mediano plazo para la modernizacin de la educacin.

El Banco Interamericano, inspirado en el mismo principio de combinar el anlisis tcnico con la participacin ciudadana, a partir de mediados de 1995, apoy la ejecucin de un proyecto regional que bajo el
nombre de Programa de Promocin de la Reforma
Educativa en Amrica Latina (PREAL) se ocup de
la elaboracin de diagnsticos educativos en seis pases de la regin para sensibilizar sobre la necesidad
de las reformas, promover debates nacionales e impulsar una participacin activa de la clase poltica,
los empresarios, los sindicatos, las organizaciones familiares y otros actores sociales en la formulacin de

Otros pases privilegiaron otras estrategias. Paraguay


y Bolivia, optaron por la creacin de Consejos Asesores de la Reforma Educativa con amplio respaldo

15

estrategias nacionales de desarrollo educativo para


el mediano y largo plazo. La Universidad Centroamericana en Nicaragua, la Asociacin de Investigaciones y Estudios Sociales en Guatemala, Flacso en Repblica Dominicana ms el Instituto Ser en Colombia, Foro Educativo en Per y la Fundacin Getulio
Vargas en Brasil fueron las instituciones a cargo de
la elaboracin de los estudios nacionales y de la promocin de debates tanto para lograr bases de acuer-

do en favor de las reformas como para sensibilizar y


movilizar a la opinin pblica para elevar la prioridad poltica de las transformaciones educativas
(PREAL:1998).
Los resultados de este ejercicio varan de pas a pas.
En aquellos donde se encontraban procesos de reforma en marcha, como Colombia, Brasil y Repblica
Dominicana, los dilogos pblicos sobre poltica edu-

Cuadro 4: Casos Seleccionados de Pases donde se aplic estrategias


para la concertacin de agendas de reforma
Pas

Estrategias de
Concertacin

Marco Normativo

Informes Nacionales
de Poltica Educativa

Argentina

El Pacto Federal
Educativo, 1993

Ley de Transferencia
de Servicios
Ley Federal de Educacin

La educacin argentina en
la sociedad del
conocimiento

Colombia

Misin de Ciencia,
Educacin y Desarrollo,
1994

Ley General de Educacin

Colombia: al filo de
la oportunidad

Chile

Comisin Nacional de
Modernizacin de la
Educacin, 1994

LOCE, Estatuto Docente,


Ley que regula la
implementacin de
la jornada escolar completa y
Leyes que norman la reforma
curricular

La educacin en Chile
de cara al Siglo XXI

Costa Rica

Consejo Superior de
Educacin, 1994

El Salvador

Comisin Educacin,
Ciencia y Desarrollo

Acuerdos de Paz, 1992


Constitucin Poltica de 1995

Plan Decenal de Educacin


1995-2005

Ley General de Educacin, 1996 Reforma Educativa


Ley de Carrera Docente
en marcha

Poltica Educativa hacia


el Siglo XXI
La educacin de cara
al Siglo XXI

R. Dominicana Consulta Nacional y


Acuerdos Institucionales
Secretara de Educacin,
Asociacin de Profesores y
Empresarios (EDUCA), 1991

Nueva Ley General de


Educacin para la
Repblica Dominicana, 1992

Plan Decenal de Educacin

Mxico

Acuerdo Nacional para la


Modernizacin de la
Educacin Bsica: Gobierno
Federal, Gobiernos Estatales
y SNTE, 1992

Ley General de Educacin,


1993

Programa de Desarrollo
Educativo 1995-2000

Panam

Pacto por la Modernizacin


de la Educacin Panamea

Estrategia Decenal de
Modernizacin de la
Educacin Panamea

Fuente: Documentos Oficiales de los pases seleccionados

16

cacional resultaron ser un instrumento importante para


la revitalizacin de las reformas, para debatir aspectos no abordados por la misma y, en general, para
evaluar la marcha de estos procesos y dar cuenta de
los obstculos y facilitadores detectados en su
implementacin. En el caso de los pases donde no
haba reformas en marcha o slo existan procesos
incipientes de concertacin, los dilogos pblicos
fueron un instrumento til en la tarea de acercar a los
gobiernos y la sociedad civil, limar asperezas entre
grupos y debatir sobre opciones de poltica a partir
de datos objetivos de la realidad (Guatemala:1996;
Nicaragua:1997; Venezuela: 1998; Colombia:1997).

encuentra ms cercana al nivel de la escuela los rendimientos y compromisos sern mayores y se generar un mayor sentido de pertenencia y estmulo hacia los actores de la comunidad educativa (Hanson,
M.:1998)(Ver Cuadro 5).

2.1. Descentralizacin de la gestin


administrativa
Actualmente, es posible afirmar que la descentralizacin de la gestin administrativa es un proceso en
marcha en prcticamente todos los pases y una direccin deseada en los que an no la aplican.
Pioneros en este campo fueron los pases federales
que, en dcadas pasadas, transfirieron responsabilidades a los Estados manteniendo una administracin
educativa centralizada. Ms recientemente, y como
resultado del ajuste econmico y la reduccin del
tamao del Estado pases como Brasil, Mxico y Argentina, tres pases federales, exhiben realidades distintas a las anteriores hablndose de municipalizacin en el caso de Brasil, federalizacin en el de
Mxico y provincializacin en la Argentina
(Aguerrondo, I.: 1998).

2. LAS REFORMAS INSTITUCIONALES


Un objetivo comn de las reformas han sido los cambios en la gestin y funcionamiento del sistema educativo. Detrs de este objetivo subyace la definicin
de un nuevo papel para el centro del sistema y una
descentralizacin de la administracin educativa que
se ha dado en el marco de una redefinicin de las
funciones del Estado, de esfuerzos crecientes por ofrecer mayor autonoma a las escuelas y la creacin, en
prcticamente todos los pases de la regin, de sistemas nacionales de evaluacin de la calidad de la educacin y resultados del aprendizaje. En la mayora de
los casos estos procesos fueron precedidos o
sucedidos por transformaciones en la estructura
organizacional con objetivos y estrategias diversas
entre las que se mencionan: i) la aceleracin del desarrollo econmico, ii) una mayor eficiencia administrativa y una toma de decisiones ms rpida, menos burocrtica y ms cercana a la realidad iii) la
redistribucin de la responsabilidad financiera de la
educacin aliviando, en este aspecto, al gobierno
central, iv) una mayor democratizacin del poder y/
o un fortalecimiento de la legitimidad y presencia del
Estado, v) mayor control a travs de la desregulacin,
conforme a la nocin de que a mayor flexibilidad a
nivel de las escuelas puede darse una toma de decisiones ms informada y sensible a las necesidades
locales, vi) subsidio a la demanda, mediante la promocin de una educacin regulada por las leyes del
mercado, basada en la libre eleccin y el fortalecimiento de la competencia por alumnos, vii) neutralizacin de centros de poder, o transferencia de poder
y recursos desde ciertos grupos de influencia a otros,
y viii) mejoramiento de la calidad de la educacin,
bajo la expectativa de que si la toma de decisiones se

Brasil
En Brasil por ejemplo, la educacin ha sido siempre
una responsabilidad compartida entre el gobierno federal, los estados y los municipios dndose la coexistencia de dos redes de enseanza pblica: la
estadual y la municipal. Si bien al gobierno federal le
corresponde administrar la educacin superior, en la
prctica la distribucin de competencias entre los distintos niveles est fuertemente influda por un modelo
de asignacin de recursos donde el gobierno de la
Unin utiliza mltiples canales y mantiene la responsabilidad ejecutiva de grandes proyectos y programas
a nivel nacional.
Sin embargo, desde mediados de los aos 80 en adelante, el gobierno federal ha venido implementando
una poltica conducente a fortalecer el papel de los
estados y de los municipios en la gestin administrativa del sistema. Suprimi, en primer lugar, las funciones ejecutivas del Ministerio relacionadas con los
libros de texto y la merienda escolar y transfiri la
responsabilidad de su administracin a estados y municipios. En 1989, implant un sistema de evaluacin nacional de aprendizajes y a inicios de los no-

17

venta (1993) transfiri recursos a municipios y escuelas para realizar la adquisicin de la merienda escolar.

trativa de las escuelas, a saber: la eleccin de directores por la comunidad escolar, la creacin de Consejos Escolares integrados por maestros, alumnos y
padres de familia y la transferencia de recursos financieros a los establecimientos para la administracin de las meriendas y pago de gastos de
equipamiento y mantencin de escuelas (De Mello e
Souza, A.:1994; Namo de Mello, G.et.al.:1992).

De hecho, un aspecto interesante en este proceso es


el nfasis que se ha puesto en fortalecer la autonoma
financiera y pedaggica de las escuelas para asegurar una gestin eficiente y una ptima utilizacin de
los insumos. Se trata de procesos en los que, ms que
el poder formal, lo que se ha transferido son algunas
responsabilidades de gestin, de prestacin de servicios y financieras. En espacios de creciente autonoma local, sin embargo, estas transferencias han generado importantes experiencias e innovaciones, especialmente en la gestin de la educacin municipal
y estadual. Entre las ms sobresalientes se encuentra,
en primer lugar, la emergencia de organizaciones
estaduales y municipales que se ocupan de la formulacin y ejecucin de polticas en sus respectivos mbitos de accin alejados, a veces, de las decisiones
del nivel central. En segundo lugar, destacan los cambios administrativos y pedaggicos iniciados a nivel
estadual que ha incluido ampliaciones de jornada escolar y fortalecimiento de la educacin inicial, entre
otros. Un tercer aspecto tiene que ver con la emergencia de redes de relacin con actores locales y vnculos directos con otros poderes y, por ltimo, la adopcin de estrategias de administracin local que se relacionan estrechamente con la autonoma adminis-

Mxico
En Mxico, tras sucesivas experiencias de
desconcentracin de la gestin iniciada hacia mediados de los aos 70 y la firma, en los 80, de Acuerdos
de Coordinacin con los 31 estados de la nacin y la
puesta en marcha de los denominados Comits Municipales de Educacin, el proceso de descentralizacin
slo empez a tomar forma con la firma del Acuerdo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y la aprobacin, en 1992, del Programa para la
Modernizacin Educativa, que se formul tras una
amplia consulta como parte de un proceso de reforma
del Estado. A partir de este momento, se activ el denominado proceso de federalismo educativo que inclua la reorganizacin del sistema de educacin, la
reformulacin de materiales y contenidos y la revalorizacin de la funcin docente. El Acuerdo reafirm
el poder normativo y evaluativo del gobierno federal, por una parte, y la responsabilidad que le caba a
los gobiernos estaduales en la provisin del servicio

Cuadro 5: Agrupamiento de Pases Seleccionados segn Enfasis de los Objetivos y


Estrategias de Descentralizacin Administrativa
Objetivos y Estrategias de Descentralizacin
Administrativa

Enfasis por Pases

Mayor eficiencia administrativa

Todos los pases

Redistribucin de la
responsabilidad financiera

Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Brasil, Nicaragua

Mayor democratizacin a
travs de la distribucin del poder

Colombia, Nicaragua, Guatemala, El Salvador

Mayor control local a travs de la desregulacin

Brasil, Nicaragua

Subsidio a la demanda

Chile, Colombia

Mejora de la calidad

Todos los pases

Neutralizacin de centros de poder en competencia

Mxico, Chile, Nicaragua

Fuente: Elaboracin propia a partir de Hanson, M.

18

educativo, por otra. Por efectos del mismo, se procedi al traslado gradual de ms de 100 mil planteles y
cerca de 100 mil profesores que pasaron de la jurisdiccin federal a la estadual. Se homolog los salarios entre personal federal y estatal y, se transfiri
recursos patrimoniales y financieros del gobierno federal a los estados mediante Convenios de Responsabilidades para la Conduccin y Operacin del Sistema de Educacin Bsica y Normal y tambin se
firm convenios entre los gobiernos estatales con el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin
(SNTE) para normar la situacin de los trabajadores
federales transferidos a los estados.

deral de Educacin (1993) y la Ley de Educacin Superior (1995). Con la primera se inici el traspaso a
las provincias de 3.578 establecimientos medios, tcnicos y privados subsidiados y de 86.374 cargos docentes. Los primeros convenios se firmaron en 1992
y la ltima en concretar fue la Provincia de Buenos
Aires. Con la segunda, se construy un sistema que
contiene todos los niveles, abarcando las distintas
modalidades educativas, y se extendi la obligatoriedad escolar a 10 aos incorporando en ella a la
educacin pre-escolar. Adems, se estableci la necesidad de acordar polticas en el seno del Consejo
Federal de Cultura y Educacin y, entre otras normas, se fij el cumplimiento de contenidos
curriculares bsicos comunes para todo el pas
(Aguerrondo, I.:1997).

En 1993, con la Ley General de Educacin, se


convalid los principales rasgos del proceso y los gobiernos estatales se comprometieron a transferir a los
municipios las responsabilidades de mantencin y provisin de equipos bsicos a las escuelas. Se crearon
los Consejos de Participacin Social a nivel de los establecimientos de educacin pblica y se modificaron
los planes y programas de estudio de los niveles preescolar, primario y secundario. Se puso en funcionamiento un Programa Nacional de Actualizacin del
Maestro y un mecanismo de carrera magisterial para
ofrecer alternativas de movilidad y, en algunos casos,
los gobiernos estatales modificaron su legislacin para
dar cabida a la existencia de un sindicato nacional (Reyes, M.E.:1994).

Dos casos paradigmticos son los de Chile y Colombia. El primero, porque fue uno de los primeros pases
en desconcentrar las responsabilidades administrativas y privatizar la educacin hacia mediados de los
aos ochenta y, el segundo, porque ha transformado la
descentralizacin en una idea-fuerza de las actuales
reformas en curso despus de varios intentos frustrados por lograr este fin (Montenegro, A.:1995).

Chile
En el caso de Chile, la descentralizacin de la gestin
se tradujo en el traspaso de las escuelas pblicas a las
municipalidades y a corporaciones privadas iniciando
un proceso de cambio radical que incidi sobre el papel del Ministerio y afect profundamente la condicin docente y organizacin gremial del magisterio.
Los cambios en la estructura del sistema dejaron en
manos del nivel central las tareas normativas, de evaluacin y supervisin transfiriendo a las administraciones regionales y locales las funciones de ejecucin
de las polticas y administracin de los recursos humanos y financieros. Esto trajo aparejados cambios en
los planes y programas de estudio y en los mecanismos de financiamiento de la educacin. Con respecto
a este ltimo, se estableci la subvencin escolar, pago
mensual que se hace a los establecimientos con base
en la asistencia del alumno a clases y, con respecto al
primero, se estableci la flexibilidad curricular que permita adaptar contenidos y objetivos mnimos a la realidad local y del establecimiento. Para los profesores,
el traspaso de los establecimientos a los municipios
(conocido como municipalizacin) signific una modificacin de sus condiciones contractuales y la consecuente atomizacin de sus organizaciones.

Argentina
En materia de administracin educacional Argentina
es un pas con tradicin federal formal, pero con algunos componentes que reflejan una fuerte centralizacin lo que necesariamente se refleja en la organizacin educativa a pesar de los muchos esfuerzos en
contrario. El ltimo de ellos, se inici hacia fines de
los aos ochenta cuando el gobierno democrtico puso
en marcha una nueva etapa de transferencia de servicios a las provincias.
Tras una pausa provocada por los problemas econmicos en el pas, volvi a retomarse con la Ley de
Transferencias de Servicios, promulgada en 1991. La
implementacin, sin embargo, recin comenz hacia fines de 1992 a partir de una serie de convenios
suscritos entre la nacin y cada provincia. Este an
se encuentra incompleto. Tres instrumentos ofrecieron el marco normativo bsico para llevar adelante
estos cambios: la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos a las Provincias (1992); la Ley Fe-

19

Actualmente, segn su dependencia administrativa y


propiedad, existen en el pas establecimientos de
propiedad pblica, administrados por las municipalidades y financiados por el Estado mediante subvencin; escuelas particulares subvencionadas, de propiedad privada, administradas por particulares que
reciben financiamiento estatal mediante la misma subvencin que los municipales y; particulares pagados,
administrados por particulares que no reciben
financiamiento estatal. En un contexto poltico democrtico, muy diferente del que dio origen a este
proceso, se han introducido algunas medidas
correctivas e iniciado una serie de cambios en lo relativo a la condicin y remuneracin de los profesores, las subvenciones, la creacin de fondos de desarrollo y otros instrumentos manteniendo estable el
nuevo papel del Estado en la educacin, activo y responsable en las funciones normativas, evaluadoras y
de promocin de la participacin social en el desarrollo de la educacin (Nez, I.:1994).

desconcentracin de funciones desde el nivel central


al departamento y, posteriormente, a los municipios,
la creacin de los Fondos Educativos Regionales
(FER) para agilizar el pago de los maestros, los Centros Experimentales Pilotos (CEP), responsables de
la capacitacin de los docentes y las Juntas
Seccionales de Escalafn para atender, en este nivel,
los problemas del personal docente (Caballero, P.,
Aldana, E.:1996).

Lecciones de la Prctica
No son muchos los estudios comparativos que dan
cuenta de las ventajas y desventajas de la gestin descentralizada y los obstculos que an deben superarse en los pases de la regin. Uno de estos trabajos
fue la evaluacin comparativa de los casos de Argentina, Chile, Colombia y Mxico (J. Prawda:1992).
Ms tarde, en 1994, el IIPE compar los mismos pases aadiendo el caso de Brasil (Malpica, C.:1994).
Ambos estudios llegan a conclusiones similares respecto de algunas desventajas en su mayora relacionadas con el cambio de funciones de la administracin central y algunos impactos negativos sobre el
proceso descentralizador. Entre ellos, el debilitamiento de la capacidad central de asumir tareas destinadas a garantizar mnimos homogneos de resultados
en toda la poblacin y la duplicacin de estructuras
con las mismas funciones que aparece en aquellos
casos en que la descentralizacin se efecta de manera parcial (Tedesco, J.C.:1993).

Colombia
Colombia ha aplicado una estrategia gradual de descentralizacin de los servicios educacionales y los
correspondientes recursos fiscales, que tiene como
antecedente experiencias nacionales de
desconcentracin y regionalizacin destinadas a
lograr una mayor eficiencia administrativa y econmica. El proceso se inici con la eleccin democrtica de alcaldes en 1986 y, previa construccin de consensos polticos, se activ con las leyes de 1987, 1988
y 1989 relativas a la transferencia de competencias
administrativas y de gestin municipal de personal a
los departamentos y municipios. En 1991, con la
promulgacin de una nueva Constitucin, se estableci que no podran descentralizarse responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos fiscales
para atenderlas y se dej expresa constancia de que
algunas competencias eran privativas del nivel central mientras otras lo eran del departamental. Posteriormente, en 1994, con la promulgacin de la Ley
General de Educacin, se sentaron las bases para fortalecer la autonoma escolar y se establecieron los
Proyectos Educativos Institucionales (PEI) para ser
elaborados por la comunidad educativa y ofrecer
mejores y mayores oportunidades a las comunidades
ms pobres y desfavorecidas.

Existen investigaciones sobre los casos chileno y colombiano as como tambin para el caso argentino
(Aguerrondo, I.: 1997; Flacso:1996). Parte importante
de ellos analizan las ventajas y desventajas del proceso en los mbitos administrativo, financiero y pedaggico. En lo administrativo, destacan la disminucin de trmites burocrticos y la agilizacin en la
contratacin de maestros segn las necesidades locales. Tanto como el mayor acercamiento entre las autoridades y la comunidad. En lo pedaggico, el fortalecimiento de la autonoma escolar, la construccin y
desarrollo de proyectos de mejoramiento institucional
cuyos resultados, algunos de ellos promisorios, an
estn por evaluarse (Aldana, E.&Caballero, P.:1997;
Espnola, V.:1996).
Entre los problemas ms agudos, tambin se mencionan los obstculos polticos. Sobresalen el peso
de las burocracias administrativas y la renuencia de
las autoridades a aceptar total responsabilidad por la

Transcurrida ms de una dcada desde que se iniciaron estas transformaciones, estudios sobre ellas sealan como logros el haber transitado de una

20

gestin de escuelas que antes dependan de los Ministerios de Educacin. Tambin, la reaccin de los sindicatos docentes ante la adopcin de medidas que afectan sus condiciones de trabajo y remuneracin en lo
individual, y sus prebendas gremiales en lo colectivo.

Compartir los beneficios y oportunidades


Impedir las disparidades regionales
Promover la iniciativa local
Contar con una buena gestin
Varios elementos dan cuenta de las probabilidades
de xito en el proceso. Entre ellos, el mismo autor
destaca que:

En todo caso, an parece ser temprano para extraer


lecciones de la prctica. No existen estrategias
organizacionales y administrativas genricas en el
campo de la descentralizacin educacional y ellas
dependen fuertemente de los objetivos de reforma.
En los casos ms visibles de la regin tras estos procesos se han combinado propsitos administrativos
y polticos. Entre los primeros, lograr mayor eficiencia administrativa, redistribuir las responsabilidades
financieras y, en algunos pocos casos, subsidiar la
demanda. Entre los segundos, democratizar la autoridad y el poder y facilitar un mayor control local a
travs de una desregulacin. Aunque la mejora de la
calidad de la educacin y la enseanza siempre es
mencionada como un propsito de los procesos de
descentralizacin de la gestin, en la prctica pierde
peso relativo porque descansa, ms que en una descentralizacin administrativa, en la descentralizacin
pedaggica, y en una movilizacin de los padres y
las comunidades locales para participar en el funcionamiento de la vida escolar (Hanson, M.:1997;
Winkler, D.:1995).

cuanto ms se involucre una iniciativa de descentralizacin con la transferencia de oportunidades, en lugar de problemas y gastos, a las regiones/municipalidades, mayores sern las probabilidades de xito,
cuanto mayor es la visin compartida de la descentralizacin entre los diferentes centros de poder,
mayor es la probabilidad de xito,
para una organizacin y administracin eficaz y eficiente, un sistema educacional debe incluir simultneamente tanto decisiones centralizadas como
descentralizadas, dependiendo del tipo de decisiones y acciones involucradas,
el xito o fracaso de estas polticas depende ms de
consideraciones polticas que tcnicas,
los acuerdos de poder compartido a nivel nacional/
regional/municipal son ms eficaces cuando las
condiciones de la transferencia se negocian, en vez
de ser impuestas,
el gobierno y los gremios magisteriales pueden ser
aliados en el proceso de descentralizacin si ambas
instituciones obtienen beneficios de la reforma,

El grado de descentralizacin depende, en parte, de


los objetivos y estrategias utilizados. En la mayora
de los pases los gobiernos han retenido la autoridad
centralizada sobre las polticas nacionales, los marcos de referencia de los currculos, la generacin y
manejo de la informacin, la evaluacin de resultados y la capacitacin especializada. A travs de los
ministerios, los gobiernos tambin se han reservado
la responsabilidad por las polticas y programas destinados a promover la equidad al interior de los sistemas escolares.

la iniciativa local se ve significativamente reducida


cuando el financiamiento total de la educacin
depende del presupuesto del gobierno central,
una iniciativa de descentralizacin exitosa requiere
lderes fuertes y capacitados que tengan suficiente
estabilidad laboral como para llevar a cabo un plan
bien diseado,

Aunque no hay recetas para el xito, M. Hanson recoge al menos ocho premisas a tener en consideracin en la planificacin y ejecucin de proyectos descentralizadores a partir de la experiencia acumulada.
Seala, al respecto, la necesidad de:

la autoridad debiera ser transferida a las regiones/


municipalidades o escuelas particulares slo despus que estas cumplan pruebas de capacidad especficas, tales como habilidad financiera, capacitacin o participacin de la comunidad, en lugar de
descentralizar todas las reas en forma simultnea,
independiente de su capacidad,

Planificar el cambio
Compartir una visin
Escoger estrategias eficaces
Negociar el cambio

una vez descentralizado, los ministerios deben contar con instrumentos que impidan un desarrollo
regional desigual en materia de oportunidades de
acceso y calidad de los aprendizajes,

21

quines han desarrollado su experiencia administrativa en un sistema educacional centralizado no


son los mejores candidatos para administrar un sistema descentralizado,

y otros actores locales en la gestin de los procesos


educativos. La autonoma se expresa bsicamente en
el fomento a la capacidad de gestin, desde los propios establecimientos, lo que supone libertad y flexibilidad para que definan su misin y formulen un proyecto educativo propio. Incluye, al menos, tres mbitos de decisin: las decisiones curriculares y pedaggicas, de personal, financieras y de manejo de
recursos fsicos. Por supuesto, las decisiones sobre
qu autoridad se otorga, a quin se otorga y con qu
recursos se otorga, contina siendo poltica privativa de nivel central. A nivel de establecimientos, a su
vez, pueden existir modelos alternativos de gestin
comprometiendo a actores tambin diferentes. Entre
ellos, los directores, profesores, padres y apoderados,
comunidad local (Alvarez, B:1999).

luego de una iniciativa de descentralizacin, la calidad de la educacin puede aumentar o disminuir


segn los resultados arrojados por la pruebas. Sin
embargo, debido al sinnmero de variables
involucradas puede no ser posible atribuir los cambios a los programas de descentralizacin (Hanson,
M.:1997).
Si se observan las caractersticas de las experiencias
en curso, probablemente no exista una que cumpla
con todas estas condiciones de xito. Sin embargo, a
partir de ellas, se pueden extraer lecciones para el
perfeccionamiento o consolidacin de las polticas
dado que lo avanzado hasta ahora deja en evidencia
que los cambios institucionales y de gestin:

Existen diversas experiencias de este tipo, especialmente en algunos pases con trayectoria de gestin
descentralizada. All, esta estrategia se ha utilizado
en el marco de proyectos de mejoramiento educativo
en las escuelas y en aquel de las reformas que apuntan a la mejora de la calidad y equidad. Tambin se
la ha utilizado en pases donde el propsito bsico es
universalizar la cobertura del sistema educativo llegando con el servicio a los lugares ms pobres y apartados. En el primer caso, se ubican los casos de Brasil, Colombia y Chile. Tambin Bolivia y Paraguay.
En el segundo, EDUCO en El Salvador y PRONADE
en Guatemala. En Nicaragua, por ltimo, las estrategias de la autonoma escolar se ha utilizado para fortalecer la participacin ciudadana en la educacin
nicaragense y, por esta va, mejorar la eficiencia en
el uso de los fondos pblicos y aumentar la efectividad de las escuelas (Ver Cuadro N 6).

son relativamente recientes, inicindose o en


marcha, y parte de procesos ms amplios de reforma del Estado y ajuste estructural,
se expresan en prcticas que buscan restablecer
equilibrios entre actores y sectores a partir de
correcciones introducidas por los gobiernos democrticos en los noventa,
deben evaluarse en funcin de lo que aportan al
perfeccionamiento de la gestin, la transparencia
y la eficiencia ms que en lo que puede contribuir
a la mejora en la calidad de los aprendizajes,
deben dar cuenta an de sus resultados ya que lo
que existe hasta ahora en materia de evaluaciones
son ms bien descripciones sobre sus caractersticas y desarrollo general ms que apreciaciones
objetivas sobre sus logros.

Brasil
En Brasil, una preocupacin comn de muchos estados y municipios ha sido la de transferir decisiones a
los establecimientos escolares. Esa mayor autonoma
se ha reflejado en la descentralizacin de la gestin
administrativa y financiera y est asociada a una
mayor democratizacin traducida en: i) la eleccin
de los directores de escuela por la comunidad escolar; ii) la creacin de rganos colegiados para aprobar decisiones, ejercer control sobre las mismas y administrar recursos de los alumnos y la comunidad.

2.2. Autonoma Escolar y Descentralizacin


Pedaggica
El fomento de la participacin ciudadana en la educacin y otros asuntos pblicos ha sido una de las
estrategias utilizadas en la ltima dcada en algunos
pases de la regin, especialmente a partir de la reinstalacin de gobiernos democrticos o del establecimiento de acuerdos de paz. En estos casos, ha adquirido una importancia renovada el fortalecimiento de
la autonoma escolar y la participacin de los padres

Famoso es el caso de Minas Gerais y su Pacto de


Minas por la Educacin que adopt fuertes medidas
de desconcentracin y fomento de la autonoma de

22

Cuadro 6: Tipos de Autonoma, Programas y Pases


Estrategia

Poltica

Tipo de Programa

Pas

Autonoma
Pedaggica y
Curricular

Descentralizacin
Pedaggica

Programas de Mejoramiento
Educativo

Bolivia, Paraguay, Chile,


Uruguay, Colombia,
Mxico

Autonoma
Administrativa
y Financiera

Descentralizacin
de la Gestin

Traspaso de recursos
financieros para gestin
por las escuelas o
comunidad

El Salvador, Guatemala,
Nicaragua, Brasil
(Merienda Escolar,
Proyectos de
Mejora de
Infraestructura y
Adquisicin de bienes
de consumo)

Eleccin de directores
de escuela

Brasil
(16 Estados de Brasil)

Contratacin y supervisin
de maestros y directores de
escuela

El Salvador, Guatemala

Consejos Directivos
de Escuelas

Nicaragua

Consejos Escolares

Brasil, Repblica
Dominicana,
El Salvador,
Guatemala

Participacin
local

Desarrollo de Modelos
de Gestin Participativa

Asociaciones Comunales
para la Educacin
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de fuentes secundarias

las escuelas como medio para mejorar la calidad de


la educacin, seleccionar competitivamente a los directores, transferir recursos financieros directamente
a las escuelas y evaluar sus resultados para
responsabilizarlas por ellos ante la sociedad. Aunque
esta es una de las experiencias ms conocidas no es
este el nico Estado de Brasil que implement iniciativas de este tipo. De hecho, la reformulacin de
las formas de gestin del sistema brasileo de enseanza pblica comenz hacia fines de los aos ochenta con la promulgacin de una nueva Constitucin
Federal, Constituciones Estaduales y Leyes Orgnicas Municipales. Esto dio origen a una gran variedad
de innovaciones que se dividen en tres grandes categoras: i) las que estimulan la autonoma de las escuelas a travs de transferencias financieras, ii) las
que apuntan a la democratizacin de la gestin escolar y tienen por objetivo establecer la eleccin como
mecanismo de designacin de directores y, iii) las que

apuntan a organizar e institucionalizar una gestin


participativa que incluye a profesores, alumnos, padres de familia y comunidad local (Paes de Barros,
R. et.al.:1998).
Experiencias de este tipo se han llevado o se llevan
a cabo en varios Estados y municipios desde mediados de los ochenta habindose ampliado a casi
todo el pas en los aos noventa tal como se desprende del Cuadro N 7 sobre el estado de los procesos de descentralizacin y autonoma escolar en
Brasil, que resume los principales tipos de experiencias por Estados que las implementaron. En su
mayora, estos proyectos se encuentran respaldados por polticas educativas federales como la denominada Lei de Diretrizes e Bases de Educaao

Nacional que proporciona el marco normativo general, la que regula las polticas que posibilitan el
cambio curricular (Diretrizes Curriculares

23

Nacionais para o Ensino Fundamental y Reforma


Curricular do ensino medio e do ensino profissional);
las que norman el perfeccionamiento, remuneracin y
carrera docente (Plano de Carreira e de Remunerao
de docentes), y las que facilitan el funcionamiento autnomo de las escuelas (Municipalizao do ensino
fundamental, Dinheiro na Escola, TV Escola, Programa de Informatizaao na Educaao) as como la eficiencia del rendimiento interno del sistema (Sistema
de Avaliao da Educao Brasileira, SAEB).

do, se ofreci mayor autonoma a los establecimientos y se promovi la eleccin democrtica de directores en todas las escuelas estaduales. Ms recientemente, en el Estado de So Paulo, con una red de
7.000 escuelas, millones de alumnos y 300 mil funcionarios, sucesivos esfuerzos por transferir competencias han terminado en un gran programa de transformaciones con tres ejes principales: la racionalizacin organizacional, el cambio en los padrones de
gestin y la mejora de la calidad de la enseanza. En
la prctica, esto se traduce en una reestructuracin
institucional, reduccin de personal, informatizacin
de las escuelas y de los alumnos e inversin en textos
y materiales de estudio, sistemas de evaluacin, clases de aceleracin y refuerzo, recuperacin de estudios y capacitacin (Bomeny, H:1997; Nebauer,
R.:1997).

Los proyectos son de distinto tipo. En Paran, por


ejemplo, la autonoma de la escuela de la red estatal
es el instrumento mediante el cual se han modificado algunas polticas educacionales e impulsado a las
escuelas a formular su proyecto pedaggico, elegir a
su director, promover la participacin de la comunidad y recibir recursos para pequeos gastos. El programa resulta de la firma de un convenio Cooperativo de Asociacin Educacional (TCPE) para facilitar
la asistencia tcnico-pedaggica desde el Estado hacia los municipios y entregar recursos financieros
directamente a directores de escuela a travs de un
Fondo Rotativo. En Cear, severas medidas de
racionalizacin han permitido reducir los costos y
ampliar la oferta de vacantes. Tambin en este Esta-

Las experiencias en curso son promisorias, y algunas


ms maduras que otras por el tiempo de
implementacin que tienen. Sin embargo, es temprano an para decir si lograron cumplir con xito los
objetivos propuestos. En general, existen pocas evaluaciones y en algunos casos, como Minas Gerais, la
experiencia se proyect internacionalmente antes de
saber si, con las medidas adoptadas, se mejor la en-

Cuadro 7: Estado de los Procesos de Descentralizacin y Autonoma Escolar en Brasil


Descentralizacin

Modalidad

Hasta el ao 1990

Autonoma
Financiera

Transferencia de recursos
monetarios para mantencin,
equipamiento y adquisicin
de merienda y materiales
de consumo

Santa Catarina
Baha
Pernambuco
Paran
Goias
Matto Grosso
Sergipe
Maranhao
Piau

Cear
Rio Grande de Norte
Paraiba
Minas Gerais
Espritu Santo
Sao Paulo
Rio de Janeiro
Rio Grande do Sul

Eleccin de Directores
de Escuela (por concurso
y elecciones directas)

Paran/Cear/Santa

Paraba/Espritu Santo/
Minas Gerais/Matto
Grosso do Sul

Catarina
Rio de Janeiro
Minas Gerais/Goias/
So Paulo/Santa
Catarina/Matto
Grosso

Creacin de Consejos
Escolares (consultivos y
deliberativos)

Fuente: Elaboracin propia a partir de Paes de Barros R, et.al.: 1997

24

Despus de 1990

Reactivados en Minas
Gerais y funcionando en
12 Estados.

trega de los servicios y la calidad de la educacin.


Una evaluacin reciente de estas innovaciones concluye sealando que, si bien se constata un positivo
impacto sobre los estilos de gestin en lo que se refiere a los efectos de estas polticas sobre el desempeo de los alumnos, los resultados son ms bien modestos (Paes de Barros, R. et.al: 1997).

todos los establecimientos escolares contaran con un


PEI al trmino de dos aos (MEN:1997). No se cuenta
con antecedentes sobre el nmero de establecimientos que ya operan con esta modalidad. Una evaluacin de 12 escuelas en tres Departamentos del pas
concluye que este instrumento mejora aspectos administrativos, gerenciales y operativos de los establecimientos pero descuida lo que les es propio: la
mejora de los aprendizajes y la transmisin del conocimiento (Calvo, G:1996)

Colombia y Chile
Desde marzo de 1990, Chile cuenta con una ley de
descentralizacin curricular y pedaggica que otorga
mayor autonoma a los establecimientos en un marco
definido por el ministerio para mantener la cohesin
del sistema. Esta favorece la iniciativa local para adecuar los planes y programas a las realidades y situaciones locales en materia curricular y, en materia pedaggica, delega responsabilidades para que los profesores puedan definir autnomamente, y con respaldo econmico y tcnico, sus propios proyectos de mejoramiento educativo (PME).

Paraguay y Bolivia
En ambos pases se opt por reformar el sistema de
educacin pblica a comienzos de la dcada de los
noventa. En Paraguay, el Consejo Asesor de la Reforma Educativa del Ministerio de Educacin y Culto previ, en el campo de la educacin bsica, delegar funciones en las escuelas, dar mayor participacin a la comunidad en la planificacin de los servicios educativos y transferir a los establecimientos
muchas de las tareas hasta entonces centralizadas,
aunque la descentralizacin a los departamentos y
municipios era an incipiente. Clave en la estrategia
era el fortalecimiento de las escuelas para formular,
desarrollar y evaluar proyectos de mejoramiento educativo, enfoque promovido por el Banco Mundial y
adoptado por Chile que ha jugado un papel
protagnico en la asesora al Paraguay. No existen
evaluaciones sobre los resultados de estas propuestas a la fecha.

Para la ejecucin de estos proyectos las escuelas compiten anualmente en un concurso por recursos pblicos de un Fondo creado especialmente para ese fin.
Su diseo es de responsabilidad de los maestros y
surgen a partir de un anlisis de la situacin del establecimiento y la identificacin de los aspectos ms
dbiles del aprendizaje. Iniciado en 1992, a la fecha
se ha apoyado la realizacin de ms de 5.600 proyectos en todo el pas, con un creciente inters de los
establecimientos por participar en la iniciativa lo que
llev a aplicarlo en el nivel de la enseanza media
desde 1996. Programas similares a este estn siendo
replicados, actualmente, en varios pases de Amrica
Latina en el marco del Proyectos de Mejoramiento
de la Calidad y Equidad de la Enseanza Bsica que
ejecutan los gobiernos sea con recursos propios, sea
en convenio con el Banco Mundial o con el BID.

En Bolivia, tambin se previ transferir la toma de


decisiones a la comunidad, bajo la coordinacin del
Consejo Nacional de Educacin, de carcter consultivo, en el que estn representados todos los sectores de
la sociedad. Con una diversidad de reas de intervencin y con una estrategia de implementacin basada
en un programa de transformaciones y uno de mejoramiento, tampoco se cuenta con evaluaciones recientes
sobre los resultados del proceso. El programa de transformaciones implicaba reformas curriculares, de carcter intercultural y bilinge as como una reorganizacin institucional y transferencia de infraestructura
a prefecturas y municipios. El de mejoramiento, en
cambio, se dise para cubrir carencias educativas en
el corto plazo. Como en otros pases, comprendi acciones de provisin de equipamiento y material educativo para docentes y capacitacin para su uso.

Similar a estos casos es el del Proyecto Educativo


Institucional (PEI) de cada establecimiento en la reforma de Colombia. El PEI es un plan anual de desarrollo administrativo y pedaggico del establecimiento, cuyo propsito fundamental es mejorar la calidad
de la educacin, en funcin de las necesidades educativas de los estudiantes. A partir de un diagnstico
se formulan, en cada caso, objetivos, metas y programas concretos, factibles y evaluables. En su elaboracin participa la comunidad educativa y es adoptado
por el Gobierno Escolar en la direccin de las instituciones. Implementado desde 1995, se esperaba que

Ejecutados con prstamos de los Bancos, Mundial e


Interamericano, as como contribuciones de la coope-

25

racin internacional, la reforma en ambos pases ha


sido dificultosa debido a problemas en la conduccin
de la misma y a la falta de integracin de las instituciones a su cargo. En el caso boliviano, la reforma estaba siendo implantada por unidades que no contaban
con el liderazgo para ello y este tampoco era provisto
por la Secretara Nacional de Educacin. Hacia mediados de 1996 algunos de estos problemas haban sido
superados, y se haba llegado a consolidar una mejor
imbricacin con la participacin popular y se podan
ver resultados en el aula (Contreras, M.: 1997).

EDUCO, El Salvador
EDUCO, Educacin con Participacin de la Comunidad, fue creado en 1991 como un programa nacional originado en experiencias piloto de gestin autnoma en comunidades rurales afectadas por el conflicto armado. Persigue, a grandes rasgos, incorporar
al sistema educativo al milln y medio de nios excluidos de l transfiriendo recursos financieros a las
comunidades locales para hacerlas partcipes en la
administracin de las escuelas. Las escuelas EDUCO son operadas por Asociaciones Comunales para
la Educacin (ACE) en convenio con el Ministerio
de Educacin quien les provee fondos, capacitacin
y supervisin financiera y pedaggica. Corresponde
a las ACE, conformada por padres de familia y orientadas por un Consejo de Directores, seleccionar y
contratar profesores, supervisar su desempeo, contribuir a la mantencin y equipamiento de las escuelas y movilizar a la comunidad para la recoleccin de
fondos. Entre 1991 y 1997 EDUCO ha beneficiado a
ms de 168 mil nios, empleando a 3.871 maestros y
relacionndose con 1700 ACEs (Alvarez, B. et.
al:1997)

Repblica Dominicana
En el marco de su reforma institucional y de polticas
conducentes a fortalecer la participacin de las comunidades en la programacin y gestin de la educacin, en Repblica Dominicana el Plan Decenal de
Educacin propuso el establecimiento, en todas las
escuelas, de Sociedades de Padres y Amigos de la
Escuela y de Consejos Escolares. No existen evaluaciones sobre los resultados de esta poltica general,
ni sus efectos sobre la efectividad de las escuelas.

Centroamrica
Algunos pases centroamericanos tambin han puesto en marcha innovaciones institucionales recientes
en el sector educativo. La primera es la del modelo
rural centroamericano que, en la dcada de los noventa, ha tenido expresiones comunes en El Salvador, Guatemala y, ms recientemente, en Honduras.
En este caso, las tres innovaciones bsicas son la de
la creciente autonoma escolar, el rol activo de las
organizaciones de padres de familia en la administracin de las escuelas y la asignacin de recursos
pblicos con base en resultados. El modelo, concebido para ampliar la cobertura de la educacin primaria en zonas muy pobres y apartadas, afianza la organizacin de los padres de familia a quines otorga
amplios poderes de contratacin de maestros por fuera
de la nmina pblica y de evaluacin de su asistencia
y rendimiento.

PRONADE, Guatemala
Puesto en marcha en 1993, PRONADE apoya la organizacin y funcionamiento de escuelas
autogestionadas en zonas rurales de Guatemala. Fue
concebido como un instrumento de gobierno para
aumentar la cobertura y mejorar la calidad del servicio educativo, transferir responsabilidades administrativas a la comunidad local y optimizar el uso de
recursos. Opera a travs de los Comits Educativos
de Autogestin (COEDUCAs), integrados por padres
de familia que contratan maestros, pagan salarios,
proveen ayuda alimentaria, compran tiles escolares
y material didctico. Los Comits reciben el apoyo y
supervisin de las Instituciones de Servicio Educativo (ISEs) que, adems, organizan y legalizan la existencia de los Comits, capacitan a los padres de familia y a los maestros, supervisan el uso de los recursos financieros y recopilan informacin de las comunidades. Desde su creacin al ao 1998 el PRONADE
firm 899 convenios con COEDUCAs, atendiendo a
ms de 155 mil nios y 3.692 docentes (CIEN: 1998)

Representativos del modelo son las experiencias de


EDUCO en El Salvador y PRONADE en Guatemala, que han transferido la responsabilidad de la gestin escolar directamente a los usuarios aunque sin
haber afectado fuertemente el centralismo burocrtico del sistema en su conjunto. Algo similar a lo que
ocurre con las Escuelas Autnomas de Nicaragua,
tambin de reciente cuo.

26

de los nios, la relacin escuela comunidad y la eficiencia escolar medida con base en estadsticas de
matrcula, repitencia, atraso y desercin. Diez aos
despus de implementado el sistema sus resultados
se utilizan para el diseo de polticas focalizadas hacia las escuelas ms pobres y de peor rendimiento en
el pas. Sus resultados son difundidos pblicamente
y, ltimamente, se est revisando sus bases para introducir variables de condicin de las familias y clima del hogar que no fueron consideradas al inicio y
sobre las cuales hoy se encuentran trabajando otros
pases, como Uruguay, que slo comenzaron con este
tipo de mediciones entrados los noventa.

Escuelas Autnomas, Nicaragua


Algo similar es la estrategia utilizada por las Escuelas Autnomas de Nicaragua donde se establecieron
consejos, primero consultivos y luego directivos, formados por padres, directores, docentes y otros miembros de la comunidad en las escuelas pblicas con el
propsito de facilitar una participacin ciudadana en
el manejo de las cuestiones materiales y acadmicas
de la escuela. La reforma se inici en 1991 en el nivel secundario y se extendi, en 1995, a las escuelas
primarias. En este ltimo caso, se aplic en las escuelas urbanas el mismo modelo de las escuelas secundarias y, en las zonas rurales se introdujo el sistema de la nuclearizacin escolar crendose Ncleos
Educativos Rurales Autnomos, grupo de escuelas
alrededor de una principal en la cul se establece un
consejo directivo a cargo de todas las escuelas que
forman parte de ese grupo (King, E.:1998).

L.Wolff (1997) en su trabajo sobre las evaluaciones


educacionales en Amrica Latina menciona, tambin
como pioneros, a Mxico y Costa Rica. Mxico, sin
embargo, slo trabaj a partir de muestras hasta mediados de los noventa y slo en 1994 aplic sus instrumentos a nivel nacional. Costa Rica, inici sus evaluaciones en el nivel de la educacin superior. V.
Arancibia (1996), en un estudio similar, menciona el
caso de Cuba que habra empezado a experimentar
en el campo de las evaluaciones del aprendizaje hacia mediados de los aos setenta. (Ver Cuadro 8).

En general, las anteriores son experiencias


promisorias cuyos resultados sobre la eficiencia del
sistema escolar estn an por evaluarse.

3. LA EVALUACION DE LOS
APRENDIZAJES.
Esta es un rea donde los avances latinoamericanos
han sido impresionantes. De hecho, puede decirse que
en la regin, se ha generalizado el uso de sistemas de
medicin de resultados del aprendizaje y evaluacin
de calidad en el transcurso de una dcada. De manera incipiente, empiezan a surgir, tambin, sistemas
para la evaluacin del desempeo docente vinculada
a incentivos monetarios y de desarrollo profesional.

Cuadro 8: Ao de Implantacin
de los Sistemas, por pas
Pas
Argentina, SINEC
Bolivia, SIMECAL
Brasil, SAEB
Chile, SIMCE
Colombia
Costa Rica
Cuba
El Salvador
Honduras, UMCE
Mxico
Nicaragua, SINED
Paraguay
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela

3.1. Sistemas nacionales de medicin de la


calidad de la educacin
Chile fue uno de los primeros pases en contar con
un Sistema Nacional de Medicin de la Calidad de la
Educacin (SIMCE) para evaluar los logros de aprendizaje de los nios que cursaban el cuarto y octavo
ao bsico en establecimientos pblicos y privados,
cubriendo principalmente las asignaturas lengua materna y matemticas. El SIMCE, que se aplic por
primera vez en 1988, tambin midi logros de aprendizaje en un 10% de los alumnos en las asignaturas
de ciencias naturales, historia y geografa e indag
en aspectos relacionados con el desarrollo personal

Ao de Implantacin
del Sistema
1993
1996
1993
1988
1991
1995
1975
1993
1990
1994
1998
1996
1992
1996
1995

Fuente: Arancibia, V. Unesco/Orealc, Laboratorio


Latinoamericano de Medicin de Calidad de la
Educacin.Op.cit.

27

Actualmente, se ha institucionalizado el funcionamiento de sistemas de evaluacin de rendimiento para


los niveles bsico y medio en la mayora de los pases latinoamericanos y, en otros, se experimenta en
esta direccin. A nivel regional existe un recurso tcnico a disposicin de todos los pases que, a la vez,
reune peridicamente a los coordinadores de los sistemas respectivos. Se trata del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de Calidad de la Educacin,
proyecto de la Oficina Regional de la Unesco para
Amrica Latina y El Caribe actualmente en curso
(Unesco/Orealc: 1997).

opinin pblica, en general. Todos estiman que la


informacin oportuna y confiable sobre el rendimiento de las escuelas permite un mejor diseo de polticas e identificar problemas y carencias en el cumplimiento de estndares de calidad. Tambin, obtener el
apoyo del pblico para mejorar la educacin, responder ante la sociedad por los resultados y calidad del
servicio educativo y fortalecer las demandas sociales
por ms y mejor educacin.
A pesar de la voluntad por hacer pblicos los resultados de estos ejercicios existe un relativo consenso
sobre el insuficiente uso que se hace de la informacin generada por las pruebas. Los vnculos entre los

Los estudios sobre el tema sealan que la evolucin


y caractersticas de los sistemas nacionales difieren
de pas a pas. Comn a todos ellos, sin embargo, es
el propsito de proveer insumos para la toma de decisiones, focalizar programas y polticas, proponer
medidas correctivas en base a informacin confiable
(Wolff, L:1998; Arancibia, V:1996).

Cuadro N 9: Grados en los que


aplican las pruebas, por pas
Pases

Grados en los que


se aplican las pruebas

Las asignaturas y habilidades medidas tambin son


similares: lenguaje y matemticas; ciencias sociales
y ciencias naturales. Estas asignaturas son comunes
para todos los pases. En Chile se mide, tambin, desarrollo personal y auto-estima, actitudes hacia el
ambiente, estrategias de aprendizaje y aceptacin de
la labor educacional por la comunidad. En Costa Rica,
se miden los conocimientos de ingls y francs, aptitud fsica y variables socio-afectivas desde 1995. Tambin en Mxico se evala el aprendizaje del ingls y
francs por asignatura especfica y en Venezuela se
incluye las variables personales y socio-econmicas
de los alumnos al igual que en Uruguay que, experimentando desde 1996, ha incorporado variables de
contexto que permiten una mejor explicacin del
modo en que el clima del hogar influye sobre los
aprendizajes de los nios (Ravela, P.1997).

Argentina

3ro/7mo de E. Bsica y
9 y 12 de Media

Brasil

3ero/4to/5to y 6to bsico

Bolivia

1ero/3ero/5to/7mo bsico

Chile

4to y 8vo de E. Bsica y


2do de Media

Colombia

3ero./5to/7mo y
9no grados

Costa Rica

3ro/6to/9no/11 y
12 grados

Cuba

2do/4to y 6to grados

El Salvador

de 1ero a 6to grados

Los grados sobre los que se aplican las pruebas de


conocimiento tambin varan, segn se lo resume en
el Cuadro N 9.

Honduras

de 1ero a 6to grados

Mxico

de 1ero a 9no grados

3.2. Lecciones de la prctica

R. Dominicana

4to y 8vo grados

Uruguay

3er y 6to grados

An cuando existe disparidad en los sistemas de medicin de los pases todos comparten el propsito de
divulgar los resultados ante los ms diversos actores
sociales. Entre ellos se incluyen las autoridades y funcionarios del sector, planificadores, profesores, alumnos, padres, universidades y centros acadmicos y

Venezuela

3ero/6to y 9no grados

Fuente: V. Arancibia: 1997; P. Ravela:1997,


L.Wolff:1997

28

resultados de las evaluaciones y la investigacin educativa son dbiles y la retroalimentacin a los niveles administrativos y a los establecimientos locales
no siempre logra los resultados esperados en trminos de mejorar los rendimientos, la capacitacin o
la asistencia tcnica.

ses, entregando finalmente informacin de 11 de ellos:


Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba,
Honduras, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela. Cuba se destaca entre los pases de
la regin por sus mejores resultados (Unesco/
Orealc:1998)(Cuadro N10).

La informacin de los sistemas nacionales no es comparable entre pases y no permite evaluar y explicar
diferencias o similitudes en los logros del aprendizaje. Para esto existen otros sistemas, internacionales,
que se ocupan de evaluar comparativamente a los
pases y de construir un ranking con los resultados. El ms conocido de estos estudios es el Third
International Mathematic and Science Studies
(TIMSS), instrumento que evala y explica diferencias entre pases en el aprendizaje de las matemticas y las ciencias. De l slo participan unos pocos
pases de Amrica Latina con resultados que los sitan en los lugares ms bajos del escalafn. Tal es el
caso de Colombia y Mxico que participaron de la
tercera evaluacin a la que, para el futuro, se ha incorporado Chile.

4. PROGRAMAS DE MEJORIA DE LA
CALIDAD Y EQUIDAD EN LA ENSEANZA
BASICA.
En el nivel bsico, las polticas nacionales de los noventa han enfatizado dos grandes principios
orientadores: la mejora de la calidad de la educacin
y una mayor equidad en la distribucin de las oportunidades educativas. Son varios los pases que han desarrollado programas en esta direccin y existe un
relativo consenso con respecto a las opciones de poltica que han probado ser vlidas para mejorar la efectividad de las escuelas, pudindose distinguir cuatro
grandes componentes:
i) la focalizacin de las acciones, para lograr una distribucin ms equitativa de las oportunidades y
una provisin educativa que discrimine en favor
de los ms pobres y vulnerables,

Todos los pases participaron, sin embargo, de la evaluacin realizada por la Oficina Regional de la Unesco
para Amrica Latina y El Caribe (Unesco/Orealc) a
travs del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin. El primer estudio
internacional comparativo de lenguaje, matemtica
y factores asociados que entreg sus resultados a fines de 1998. Este fue realizado con alumnos de tercero y cuarto grado de enseanza bsica en 13 pa-

ii) la mejora de la calidad, mediante la provisin de


insumos, el aumento de horas de clase, la renovacin de los mtodos y tcnicas de enseanza y la
focalizacin del trabajo docente en los nios de bajo
rendimiento para mejorar sus logros acadmicos,

Cuadro 10: Resultados en lenguaje. Tercer grado. Mediana, cuartiles 25% y 75% y deciles 10% y 90%
100

150

200

250

300

350

400

El grfico muestra que el rendimiento de los


alumnos de la mitad ms baja de Cuba es
significativamente superior al rendimiento
de la mitad ms alta de los pases que le
siguen inmediatamente. En trminos
generales, se observan tres grupos: Cuba,
cuya mediana de 343 est prxima a dos
desviaciones estndar a la derecha de la
media regional; Argentina (263), Brasil
(256) y Chile (259), con medianas superiores a la Media Regional: y el resto de los
pases, con medianas inferiores a ella.

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Cuba
Honduras
Mxico
Paraguay
R. Dominicana
Venezuela

29

iii) innovaciones y transformaciones pedaggicas,


para el enriquecimiento del proceso educativo que
incluye: cambios curriculares; descentralizacin
pedaggica e informtica en las escuelas, y

Financiados generalmente con crditos del Banco


Mundial, el BID o de fuentes bilaterales de cooperacin, estos programas han servido como modelo
para otros pases y son muchos los casos en que se
los ha replicado con xito. Tal es el caso de Escuela
Nueva que, con ms de veinte aos de existencia,
ha influido el diseo de programas similares en toda
la regin y encabeza el ranking de las innovaciones
probadas y exitosas que se exhiben en los foros internacionales.

(iv) la mejora de las condiciones de trabajo docente,


la ejecucin de polticas renovadas de formacin
y perfeccionamiento y el diseo de estrategias de
remuneracin por desempeo particularmente para
quines trabajan en zonas de pobreza o condiciones difciles.

El P-900, aunque ms joven, tambin sirvi como


modelo para las emergentes reformas de Bolivia y
Paraguay en los noventa. Su mayor importancia, sin
embargo, fue el haber antecedido el diseo y la puesta
en marcha, en 1992, del Programa de Mejora de la
Calidad y Equidad de la Educacin (MECE) en sus
vertientes MECE-Bsica y MECE-Media. El MECE
Bsica, se propuso mejorar en forma sustantiva la
calidad de los aprendizajes y la equidad de su distribucin en este nivel. Adicionalmente, incluy como
objetivos: i) ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin preescolar, ii) mejorar la capacidad de gestin del ministerio y iii) evaluar alternativas de reformas institucionales y curriculares para la
educacin media (Cox, C., 1997).En su implementacin, destacan componentes comunes a la mayora
de programas de esta naturaleza en los pases de la
regin (Ver Cuadro N 11).

4.1. Innovacin y Transformaciones Pedaggicas


en el Sistema Escolar
Los programas y estrategias de mayor impacto en este
campo son las que han combinado la poltica de invertir en los factores convencionales de mayor impacto sobre los aprendizajes con nuevas estrategias
de enseanza-aprendizaje y participacin social.
El principio orientador ha sido el de elevar en forma
sustancial el piso de condiciones en que trabajan profesores y alumnos, desde los espacios escolares hasta la disponibilidad y calidad de libros y materiales
didcticos, pasando por la salud y la actualizacin
profesional de los profesores e incorporando otros elementos como la renovacin de los mtodos pedaggicos y la participacin de actores locales en el diseo o ejecucin de los programas (Cox. C.:1992)

Programas como el MECE chileno se han ejecutado


en la mayora de los pases de Amrica Latina, generalmente en convenios de gobierno con el Banco
Mundial. En todos ellos se combinan las mltiples
estrategias probadas para elevar el rendimiento de
los nios y los logros de aprendizaje. Entre stas
se encuentran, la provisin de textos, bibliotecas y
material didctico a las escuelas pblicas, el mejoramiento de la infraestructura, el perfeccionamiento
docente, proyectos de mejoramiento educativo y
ampliacin de la jornada escolar. Todas estas estrategias dicen relacin con el manejo de los elementos que se identifican como fundamentales para
mejorar el resultado de los aprendizajes y modificar el comportamiento de los maestros en la sala
de aula y han sido exhaustivamente examinadas en
documentos recientes que dan cuenta del estado
de la prctica sobre el mejoramiento de la calidad
de la educacin primaria en Amrica Latina y el
Caribe (Wolff, L., Schiefelbein, E.:1995;
OEA:1997). El Cuadro N 12 presenta una visin

Famosos son algunos programas de este tipo como


la Escuela Nueva de Colombia en dcadas pasadas y
el Programa de las 900 Escuelas en Chile en aos
recientes (Gajardo, M:1995). Iniciadas experimentalmente, la primera se propuso ofrecer una educacin
de calidad a los nios de las zonas rurales ms pobres de Colombia y, la segunda, discriminar positivamente hacia las escuelas de peor rendimiento que,
inicialmente sumaron un total de 900 y despus se
incrementaron a ms de 1.500 para luego converger
con los programas de mejora de calidad y equidad
de la educacin bsica para el conjunto de las escuelas pblicas del pas (Garca Huidobro, J.E.: 1999)
En todas ellas, la dotacin de bibliotecas de aula, la
preparacin de guas para los maestros, la recuperacin de nios con atraso con apoyo de monitores comunitarios, han sido elementos claves de una mejora en los resultados del aprendizaje.

30

Cuadro N 11: Componentes del MECE Bsica en Chile


1. Mejoramiento de factores claves en el aprendizaje
- Reparacin de infraestructura de escuelas, dotacin de equipos y construccin de aulas
- Instalacin de bibliotecas de aula
- Preparacin y distribucin de textos, guas y material didctico
- Asistencia en salud (programa de salud escolar)
- Perfeccionamiento docente*
2. Innovaciones para enriquecer el proceso de enseanza-aprendizaje
- Descentralizacin pedaggica: proyectos de mejoramiento educativo
- Mece Rural. Atencin especial a escuelas rurales
- Red Informtica en Escuelas de Pobreza
* Perfeccionamiento Docente
- Talleres para sostenedores municipales y privados/supervisores/directores y profesores
- Talleres para docentes en la unidad educativa
- Talleres para profesores que atienden nios con problemas de aprendizaje
- Apoyo con materiales a distancia y equipos audiovisuales
Fuente: Cox, C. Mineduc, 1995

sinptica de este tipo de programas en pases seleccionados de la regin.

y Uruguay introdujeron el aprendizaje de un segundo idioma como poltica nacional.

Existen memorias institucionales sobre los avances


y logros de estos programas y, sobre todo, un intercambio sostenido de profesionales entre un pas y otro.
Consultores chilenos jugaron un papel activo en el
diseo de este tipo de programas en Bolivia y Paraguay hacia mediados de los noventa y, luego, el Banco Mundial ha promovido intercambios entre los distintos programas a lo largo de la dcada.

En Mxico a su vez, se reformularon los planes y


programas de estudio de la primaria y secundaria aplicada desde el ciclo 1992/1993, con el fin de superar
la obsolescencia pedaggica y disciplinaria de un
curriculum en vigor por cerca de 20 aos. Tambin
en el propsito de incorporar nuevos enfoques dando
prioridad al desarrollo de competencias y a la reorganizacin de la formacin y el estudio de las reas del
conocimiento en asignaturas especficas. Junto a la
accin de la reforma curricular, se renov la produccin y distribucin de libros de texto gratuitos (Cuadro N 14).

4.2. Mejora de los Aprendizajes mediante la


Extensin de la Jornada Escolar
Parte importante de estos programas es la preocupacin
por ampliar el nmero de horas anuales de clase en las
escuelas pblicas, calculadas en un promedio de 800
vis-a-vis las 1200 en los pases desarrollados. En aquellos pases donde existe voluntad para ello la estrategia
consiste en lo que muestra el Cuadro N 13.

5. REFORMAS EN LA EDUCACION MEDIA


Si se observa lo realizado en la ltima dcada, es evidente que la prioridad de las reformas ha estado puesta
en el nivel primario o bsico de la enseanza. En el
nivel medio, si bien existen algunos esfuerzos nacionales todava es dbil la respuesta, y tambin la
reflexin, particularmente en lo que afecta a la relacin educacin y empleo. El diagnstico es comn
para la mayora de los pases. Una cobertura que se
ampla para atender a quienes egresan de la primaria
combinado con estructuras y curriculum poco pertinentes a los requerimientos del mundo del trabajo y
de la sociedad, en general. Tal como se lo ha caracterizado en estudios recientes:

4.3. Desarrollo Curricular y Pedaggico


Varios pases destacan por haber invertido en importantes transformaciones curriculares. Repblica Dominicana, en el Caribe. Argentina y Chile en
el Cono Sur. Bolivia y Paraguay que reformaron el
curriculum nacional para atender a las caractersticas e intereses de poblaciones vernculas al igual
que Guatemala, en aos ms recientes. Costa Rica

Pasa a la pgina 33

31

Cuadro N 12: Casos Seleccionados de Proyectos de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin


Primaria, (Gobiernos por s mismos o en convenio con el Banco Mundial)
PAIS

PROGRAMA

COMPONENTES

Argentina (1992-1999)

Programa Plan Social Educativo


Escuela Nueva

Brasil (1989-1999)

Plan Decenal de Educacin


para Todos
Plan Plurianual en Educacin
Nueva ley de Directrices
y Bases de la Educacin Nacional
Proyectos Estaduales:
Minas Gerais Fudaescola (1998):
Proqualidade (1995),
mejora de la educacin
bsica en 19 Estados de las
regiones Norte, Nordeste
y Centro/Oeste

Capacitacin de maestros
Registro de experiencias
con fines de difusin
Materiales bibliogrficos
Seminarios para Supervisores
Establecer mnimos estndares de operacin, planes de desarrollo y proyectos de
mejoramiento educativo e innovaciones
a nivel de escuelas.
Nuevas vacantes mediante planes de
re-diseo arquitectnico.
Fortalecer la capacidad de gestin y
administracin de proyectos escolares
y promover la participacin de las
comunidades

Bolivia

Programa de Mejoramiento

Provisin de equipamiento
escolar y material educativo
y capacitacin para su uso

Colombia (1990-1999)

El Salto Educativo

Proyectos Educativos
Institucionales (PEI).
Fortalecimiento de capacidades
de gestin a nivel departamental

Costa Rica

Programa para el Mejoramiento


de la Calidad de la Educacin
General Bsica (Promece)
Programa para el Mejoramiento
de la Calidad de las Escuelas
Unidocentes

I y II Ciclos de la Enseanza Bsica


Fortalecimiento Capacidad de Gestin de
personal Directivo
Aplicacin de enfoques evaluativos

Chile (1990/1999)

P-900 Mece Bsica /Mece Media

Bibliotecas de Aula
Provisin de textos
Proyectos de Mejoramiento
Educativo (PME)
Mejora de Infraestructura
Capacitacin y Perfeccionamiento Docente

Mxico

Programa para Abatir el Rezago


Educativo (PARE /PAREB y PIARE)
Programa para el Desarrollo de la
Educacin Inicial (PRODEI)
Programa de Apoyo a las
Escuelas en Desventaja (PAED)

Uruguay (1990)

Proyecto de Mejoramiento de la
Calidad de la Educacin Primaria,
(MECAEP)

Fuente: Informacin de fuentes secundarias e informes de los pases

32

Atencin a escuelas primarias


con maestros multigrados
Suministro de materiales didcticos
y mejora de infraestructura escolar
Atencin a las comunidades ms pequeas y con mayor rezago (Conafe)
Atencin a la poblacin migrante
Libros y textos escolares
Proy. de Mejoramiento Educativo, PME
Material Didctico
Evaluaciones de Aprendizajes
Construccin de aulas
Capacitacin y Perfeccionamiento
de Maestros

las escuelas y liceos pblicos no tienen sentido de


misin e identidad propia y los directores tienen
poca autoridad y reconocimiento,
no existen padrones de medida sobre logros en el rendimiento y estndares de calidad, ni vnculos con actores estratgicos que puedan orientar con sus demandas (empresarios, acadmicos, padres de familia)

5.1. en trminos de acceso y equidad:


la matrcula es comparativamente baja con aquella de pases de similar desarrollo relativo en otras
regiones del mundo,
numerosos alumnos sufren del sndrome del atraso escolar por efectos de haber repetido uno o ms
aos en el nivel bsico,
los pobres, especialmente de zonas rurales, estn
sub-representados en este nivel,
en muchos pases, la expansin de este nivel depende de la mejora de la capacidad de retencin
de las escuelas en la enseanza bsica.

5.3. en trminos de estructura y objetivos:


la enseanza pblica en este nivel es disfuncional
con respecto a la sociedad y sus requerimientos
sociales, culturales, cientficos, tecnolgicos.
la formacin tcnico-profesional tiene bajo prestigio, no se vincula con el mundo productivo y las
empresas y no sirve como preparacin para la vida
acadmica o estudios tcnicos posteriores,

5.2. en trminos de calidad:


la enseanza es poco pertinente e inadecuada si se
la mide con base en estndares internacionales y
claramente disfuncional con respecto a los avances tecnolgicos,
los profesores no cuentan con conocimientos actualizados, su pedagoga es tradicional y frecuentemente estn desmotivados,
los textos y materiales de enseanza son escasos e
inadecuados

5.4. en trminos de costos y financiamiento:


la inversin por alumno es baja comparada con pases de similar desarrollo relativo en otros pases de
la regin pero vara enormemente de pas a pas,
con pocas excepciones la relacin entre docente/
nmero de alumnos no es alta (L.Wolff; De Moura
Castro, C.:1999).

Cuadro N13: Extensin de Jornada Escolar. Sntesis de las reformas propuestas


Pas y Situacin Actual

Reformas Propuestas

Colombia

El Salto Educativo
Ampliacin de 3.5 a 6 horas de clase y actividades educativas
en espacios escolares libres y otros similares

Chile

Programa de Extensin de la Jornada Escolar


Ampliacin del ao escolar en dos semanas y ampliacin 868 a
1000 horas cronolgicas de docencia desde 3ro a 8vo bsico y de1042
a 1216 horas en educacin media

Repblica Dominicana

Plan Decenal de Educacin,


Ampliacin y fortalecimiento del calendario y horario escolar
(42 semanas de cinco das en 1999)

Uruguay

Programa de Escuelas de Tiempo Completo en la Educacin Inicial


Avance gradual hasta lograr que 20% de la matrcula
correspondiente a los hogares de mayores dficits reciba una
educacin de tiempo completo

Venezuela

En proceso de debate pblico

Fuente: Informes Nacionales. La decisin de innovar en este campo se sustenta en la evidencia de la investigacin
comparada donde se ha llegado a demostrar que el tiempo de instruccin es uno de los factores de mayor impacto sobre la
calidad del aprendizaje. Los resultados de las medidas adoptadas an estn por evaluarse.

33

Cuadro N 14: Cuadro Resumen.


Sntesis de las Principales Reformas Curriculares en Pases de la Regin
Argentina, 1995 en adelante

Propuesta de Contenidos Bsicos Comunes para


los niveles inicial, educacin general bsica y
polimodal aprobados por el Consejo Federal de
Cultura y Educacin para la aplicacin de la Ley
Federal de Educacin

Chile, 1996 en adelante

Nuevo marco Curricular con Objetivos Fundamentales


y Contenidos Mnimos Obligatorios para la enseanza
bsica y media aprobado por Decretos Supremos de
Educacin de la Presidencia de la Repblica

Mxico, 1992 / 93 en adelante

Re-formulacin de planes y programas de estudio de


primaria y secundaria aplicada desde el ciclo 1992 y 1993

R. Dominicana, 1991 en adelante

Implantacin generalizada de un nuevo curriculum y


capacitacin de maestros para su aplicacin

Brasil, 1996 en adelante

Diseo de Parmetros Curriculares Nacionales para los


cuatro primeros grados de bsica en Portugus,
Matemticas, Ciencias, Historia y Geografa

Uruguay

Enseanza de idiomas en las escuelas pblicas

Costa Rica

Nuevos planes y programas de estudio y elaboracin de


material didctico pertinente

Guatemala

Sistema de Mejoramiento de Recursos Humanos y


Adecuacin Curricular

Fuente:Documentos Oficiales y Ponencias a Seminarios Internacionales

Entre los pases que han iniciado reformas en el nivel


medio o secundario se encuentran Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Mxico y Uruguay que son pases
donde la cobertura de la enseanza bsica es prcticamente universal y el incremento del nmero de
egresados ha generado una presin constante por una
mayor cobertura en secundaria. Las reformas en este
nivel han enfatizado, hasta ahora, cambios
curriculares y cambios en la estructura del nivel para
actualizar los contenidos y abrir escuelas y liceos a
los requerimientos productivos y tecnolgicos. Slo
dos pases, Costa Rica y Chile, estn incorporando la
informtica a las escuelas equipndolas con computadores para este fin. En su conjunto, estos son procesos recientes que an deben evaluarse.

promisorias en trminos de costo/beneficio. La


Telesecundaria en Mxico, reseada como una innovacin altamente promisoria para la regin, viene
implementndose desde mediados de los noventa
(Banco Mundial:1999). En Brasil, el Telecurso 2000,
cuyos resultados an no han sido completamente evaluados, est dirigido a jvenes y adultos que buscan
completar sus estudios secundarios. La estrategia de
educacin a distancia ha sido tambin utilizada, en
ambos pases, con el fin de perfeccionar a los maestros (Fundacin R.Marinho:1998).
En todo caso, existe consenso en la mayora de los
pases respecto de la necesidad de reformar este nivel de la enseanza con estrategias similares a las
adoptadas para los niveles bsicos complementadas
con otras que dicen relacin con la formacin para el
trabajo y las ocupaciones.

Brasil y Mexico han venido experimentando con estrategias de educacin a distancia y programas que
hasta ahora se perciben como innovaciones

34

lombia en 1995, el Sistema Nacional de Evaluacin


del Desempeo de los Establecimientos Educacionales Subvencionados implantados por el Ministerio
de Educacin de Chile en 1996 y el Fondo de Mantencin y Desarrollo de la Educacin Bsica y Valorizacin del Magisterio implantado en Brasil en 1998.

6. EL PERFECCIONAMIENTO Y LA
MEJORIA DE LAS CONDICIONES DE
TRABAJO DOCENTE
Aunque en el marco de las reformas se ha hecho un
gran esfuerzo por invertir en la capacitacin y el perfeccionamiento docente as como en la mejora de sus
condiciones de trabajo, los resultados continan pareciendo modestos al igual que las polticas que otorgan
incentivos a los docentes de mejor rendimiento y resultados.

Este Fondo, puesto en marcha recientemente, destina recursos para asegurar una inversin mnima por
alumno fijada por el Gobierno Federal. Permite asignar un 60% de lo disponible a la mejora salarial de
los maestros e inserta esta decisin en el marco de
polticas ms amplias de valorizacin del magisterio
que incluyen:

Las tendencias indican que la lneas priorizadas han


enfatizado en:
la implementacin de polticas que ofrecen estabilidad laboral a los maestros, perdida en muchos
pases a raz de los cambios organizacionales y de
gestin administrativa,

ingresar a la carrera docente exclusivamente por


concursos pblicos,

el establecimiento de incentivos para la mejora de


la calidad traducidos en programas de remuneracin por desempeo, premios a la excelencia e incentivos no-monetarios vinculados, tambin, a
estndares de desempeo y responsabilidad,

piso salarial profesional e incentivos a la productividad y el perfeccionamiento,

perfeccionamiento profesional, dentro y fuera de


servicio,

ampliacin de la carga horaria para incluir actividades de planificacin y estudios.

la capacitacin y el perfeccionamiento del maestro


en servicio generalmente mediante programas que
son parte constitutiva de las reformas en curso por
estimarse que ello resulta ms eficaz y menos costoso (BID:1996; PNUD:1998).

condiciones adecuadas de trabajo (Brasil:


MEC:1996)
En Chile, desde 1990 en adelante, se ha diseado polticas y establecido instrumentos para ofrecer estabilidad y profesionalizar el trabajo docente. La
promulgacin de la Ley del Estatuto de los Profesionales de la Educacin fue concebida, a comienzos de
los noventa, como uno de los principales requisitos de
la mejora de la calidad de la educacin y estableci
regmenes de remuneraciones y modos de asignarlos.
Siempre en la lnea de mejorar las condiciones de trabajo, se estableci incentivos no monetarios como los
Premios a la Excelencia Docente y la creacin de un
fondo especial para perfeccionar profesores en el pas
y en el exterior (Nuez, I.:1999)

De hecho, la mayora de los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de los niveles de enseanza bsica y media incluyen un componente de
capacitacin y perfeccionamiento docente. En otros,
se han creado instrumentos para facilitar su actualizacin mediante programas de posttulo, nacionales
y extranjeros, o pasantas al exterior. Por ltimo, en
un nmero importante de pases se ha optado por
incentivar el trabajo docente vinculando las remuneraciones y beneficios a indicadores de productividad
y logro educacional adems de reconocer y premiar
el perfeccionamiento y la experiencia. Parte importante de estas polticas se han dado adscritas a otras,
mayores, de evaluacin de resultados del aprendizaje, fortalecimiento de la autonoma pedaggica, fomento a las innovaciones mediante concursos por
fondos pblicos para experimentar a nivel de escuelas adems de fondos especiales para el perfeccionamiento y la valorizacin del magisterio.

Iniciativas legales e instrumentos para profesionalizar


el trabajo de los maestros y ofrecerles herramientas
para un mejor desempeo en el marco de las reformas tambin existen en Argentina. A travs de la denominada Red Federal de Formacin Docente Continua se llev a cabo la capacitacin de ms de 600
mil docentes en actividad vinculndola con los contenidos bsicos comunes de la enseanza bsica teniendo por meta la generalizacin de la capacitacin

Experiencias de este tipo estn dadas por el Programa Nacional de Incentivos puesto en marcha en Co-

35

Programas de incentivos al trabajo docente


Incentivos para mejorar la Calidad
(pagos por mrito o excelencia y
por resultados de las escuelas en
pruebas de medicin)

Polticas de Perfeccionamiento, Capacitacin en Servicio y Programas de Desarrollo


Profesional, en general

Programa Nacional de Incentivos y Premio


Galardn de Bogot, 1995

Colombia
Chile

Sistema Nacional de Evaluacin por Desempeo (SNED), 1996


Carrera Magisterial e Incentivo Econmico de
Arraigo para los Maestros, 1990
Fundo de Manutencao e Desenvolvimento da
Educacao Fundamental e Valorizacao do
Magisterio, 1998

Mxico

Centros Regionales de Profesores


Microcentros Rurales
Plan Decenal de Educacin
Programa de Formacin Permanente
de Docentes
Red Federal de Formacin Continua

Uruguay
Chile
R. Dominicana

Brasil

Colombia
Argentina

Fuente: Elaboracin propia

para la implementacin de la Ley Federal de Educacin. A fines de 1994 se acord con los gobiernos
provinciales un programa de capacitacin en servicio constituido por circuitos y mdulos orientados a
satisfacer necesidades de los maestros. Entre 1995 y
1996 se dictaron ms de 15.000 cursos de perfeccionamiento. Se organiz Prociencia, un programa de
actualizacin y perfeccionamiento a distancia para
maestros del nivel medio y superior y Forciencias para
el perfeccionamiento de profesores de ciencias naturales (Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin:1995/1997).

Repblica Dominicana, dentro del Plan Decenal de


Educacin, tambin contempl polticas para la mejora de las condiciones de trabajo docente, estableciendo una escala salarial con base a mritos. Costa
Rica, a su vez, invirti fuertemente en el perfeccionamiento en servicio de los maestros a cargo de la
ejecucin del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin General Bsica, el de Mejoramiento de la Calidad de las Escuelas Unidocentes y
los programas de renovacin curricular. En el Cuadro N 15, se resumen las principales iniciativas nacionales por invertir en la formacin de los maestros
y profesionalizar la carrera docente.

En Uruguay se cre un Programa de Capacitacin


de 3000 maestros de escuelas de contextos socio-culturales desfavorables en 1997 y 2000 en 1998 para
enfrentar y solucionar el problema del fracaso al inicio de la escolaridad. Tambin se realizaron cursos
especiales para maestros que ensean en Escuelas de
Tiempo Completo y ciclos de capacitacin ms cortos con utilizacin de nuevos materiales didcticos y
metodologas de enseanza. Tambin se han realizado esfuerzos especiales de capacitacin de maestros
en el uso de informtica y se establecieron nuevos
criterios de seleccin por concurso y pruebas de oposicin para la contratacin de maestros, directores e
inspectores (Codicen:1998).

A este tipo de programas deben sumarse las polticas de mejoras del clima laboral y seguridad en el
empleo implementadas en la mayora de los pases
de Amrica del Sur y algunos de Centroamrica y el
Caribe (i.e. El Salvador, Repblica Dominicana) as
como las mejoras salariales de los maestros de bsica y media que, segn datos de la CEPAL, crecieron
a un ritmo anual de entre 3% y 9%. El reciente Panorama Social de Amrica Latina (1998) seala, textualmente, que el esfuerzo realizado en algunos pases
por reducir la brecha entre los sueldos de los maestros
y los de otros trabajadores pblicos calificados, explica entre el 70% y el 80% del incremento del gasto en

36

Cuadro N 15: Gasto pblico en educacin Amrica Latina y el Caribe 1980-1994


Ao

1980

1985

1990

1994

Gasto pblico (Miles de millones de US$)


Gasto pblico como % del PNB
Gasto pblico per cpita (US$)
Pases desarrollados: gasto pblico como % del PNB:
Pases en desarrollo: gasto pblico como % del PNB
Pases desarrollados: gasto pblico per cpita (US$)
Pases en desarrollo: gasto pblico per cpita (US$)

33.5
3.8
94
5.4
4.2
1.179
45

27.9
3.9
70

45.3
4
103

72.1
4.5
152

Fuente: UNESCO Statistical Yearbook 1996 Citado en PREAL:1998

educacin y advierten que el examen de las actuales


remuneraciones dejan en evidencia que:

vitacin aumenta con el paso de la educacin primaria a secundaria (CEPAL:1999).

i) existen diferencias entre los sueldos de los profesores


de enseanza primaria y secundaria donde, por ejemplo, en Brasil, Panam y Paraguay la remuneracin
promedio estandarizada de los segundos supera en
50% la de los primeros, mientras que en Bolivia, Chile y Mxico son entre 10% y 20% ms altos, y

7.FINANCIAMIENTO
Los aos 90 han presenciado una tendencia al aumento del gasto pblico en educacin y se asiste a la
emergencia de nuevas formas de financiamiento.
Datos de la Cepal sealan que, en la mitad de los
aos noventa, 11 de 15 pases incrementaron los recursos asignados a la educacin constatando, adems,
que el gasto pblico se concentr en la educacin
primaria (CEPAL:1997). Con informacin ms reciente se destaca que, el incremento del gasto en educacin es un rasgo sobresaliente de la expansin del
gasto pblico de la regin y que entre 1990-1991 y
1996-1997 el gasto en educacin como porcentaje del
PIB aument de 2.8% a 3.7% y, como gasto por habitante, creci un 40%, pasando de 87 a 122 dlares
en el promedio correspondiente a 15 pases estudiados (CEPAL:1999).

ii) hay disparidad entre los profesores de enseanza


pblica y privada donde las retribuciones por hora
de profesores de establecimientos privados son entre 10% y 20% ms altas que las de maestros pblicos. Se destaca adems que, si el nivel de remuneraciones de los maestros es un factor que condiciona la calidad de la enseanza, estas diferencias contribuyen a la desigualdad en la educacin y su gra-

Cuadro N 16: Gasto por Alumno en Dlares


Constantes de 1992
Subregin

1970

1980

1988

1993

Rango
de
Orden*

Andina

227

281

246

293

5to

Brasil

184

388

384

479

3ro

Cono Sur

498

612

307

496

2do

Caribe Anglfono

461

545

714

588

1ero

Centroamrica y
Caribe hispano

200

212

184

196

6to

Mxico

134

349

275

447

4to

Total

234

370

308

411

El esfuerzo por aumentar la inversin por alumno


tambin ha sido grande en los pases de Amrica Latina an cuando el gasto contina siendo bajo en
comparacin con los pases ms desarrollados. Al ao
1990, Venezuela, Chile, Panam, Mxico, Costa Rica
y Brasil invertan montos entre los US$ 350 y US$
250. Uruguay, Colombia, Ecuador, Per, Honduras y
Bolivia montos entre los US$ 188 y US$ 72 y, en un
tercer grupo de pases, se ubicaban Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Paraguay y Hait con
montos que no superaban los US$ 50. Al ao 1996,
la situacin haba mejorado pero era claramente insuficiente para ofrecer una educacin pblica de calidad (Larraaga, O.:1995). Comparativamente, la

Fuente: PNUD:1998. *El rango de orden es de la


autora y corresponde al ao 1993

37

situacin se presenta de la manera en que se muestra


en los cuadros N16 y17.

tulados en cada plantel como los mejores. Todas estas son experiencias de innovacin reciente cuyos resultados an deben evaluarse (Paes de Barros, R.,
et.al.:1997; Romaguera, P. et.al.:1998).

En la lnea de las nuevas formas de financiamiento


destacan dos polticas de reciente cuo: los fondos
especiales para la asignacin de recursos por desempeo y los bonos o vouchers educacionales. En el
primer caso, se ubica el Fondo de Mantencin y Desarrollo de la Enseanza Bsica Fundamental y Valorizacin del Magisterio en Brasil y el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED),
en Chile. El Fondo provee financiamiento para la
educacin bsica a travs de una poltica de transferencias de recursos tributarios de un nivel de gobierno a otro para compensar diferencias regionales, garantizar iguales recursos por estudiante y proveer recursos para incrementar los niveles salariales del
magisterio para mejorar su desempeo y restituir la
dignidad profesional. El SNED, en Chile, estipula
que los establecimientos cuyo desempeo ha sido
calificado como excelente con base en los resultados
del SIMCE, reciban como incentivo una subvencin
mensual por alumno. Dichos establecimientos se seleccionan cada dos aos y representan cerca del 25%
de la matrcula regional. En Colombia, por ltimo,
existe desde 1996 el Programa Nacional de Incentivos para la Calidad de la Educacin que distribuye
anualmente un fondo financiero entre los 2000 mejores establecimientos y cerca de 40 mil maestros pos-

Con respecto a los vouchers o bonos educacionales, se habla de tales cuando los gobiernos otorgan
pagos a las familias para matricular a sus hijos en
escuelas de su eleccin, pblicas o privadas. Estos
pagos pueden ser efectuados directamente a los padres o, indirectamente, a las escuelas seleccionadas.
Su objetivo es subsidiar la demanda y aumentar las
posibilidades de eleccin de los padres as como estimular la competencia entre los establecimientos por
la captacin de los alumnos(West, E., : 1997). Chile
y Colombia son los dos casos ms conocidos de la
aplicacin de la poltica en Amrica Latina. El primero, estableci desde 1981, un pago o subvencin
escolar, por alumno que asiste a clases en establecimientos subvencionados, diferenciando por nivel y
modalidad de enseanza al que aadi, en 1993, un
sistema de financiamiento compartido abierto a todo
el sistema particular subvencionado con excepcin
de la educacin bsica municipal. Colombia, introdujo un sistema de vouchers en 1992 que , en 1994,
estaba siendo aplicado en 216 municipalidades beneficiando, mayoritariamente, a hijos de familias
pobres que ingresaban al sexto grado . Estos se introdujeron como una forma de responder a la escasez
de vacantes de nivel secundario en las escuelas pblicas y reducir la sobrepoblacin de alumnos en el

Cuadro N 17: Gasto Pblico Corriente segn niveles de educacin en pases seleccionados: 1995 (en%)
Pas
Ao
Primaria
Argentina
1990
50.5
Bolivia
1989
73.7
Brasil
1989
48.8
Chile
1992
56.1
Colombia
1992
43.6
Costa Rica
1991
38.1
Ecuador
1992
32.1
Hait
1990
53.2
Honduras
1991
49.1
Mxico
1992
34.7
Nicaragua
1992
60.5
Panam
1992
31.5
Paraguay
1991
42.2
Re.Dominicana
1992
49.4
Uruguay
1992
35.7
Venezuela
1990
23.5
Fuente: PNUD (1995) en Larraaga, O., PNUD 1997

Secundaria
26.1
13.5
6.9
14.9
37.3
21.7
33.7
18.9
17.2
26.6
17.9
20.5
25.0
14.9
29.9
4.5

38

Terciaria
17.6
2.9
25.6
20.6
19.1
36.1
22.7
9.1
18.2
14.7
26.1
19.3
13.7
24.6
40.7

Otros
5.8
10.0
18.8
8.5
0.0
4.2
11.5
18.8
15.5
23.9
21.6
22.0
13.6
22.0
9.9
31.3

sistema pblico. La transferencia de recursos financieros a las escuelas tambin se encuentra en el


modelo centroamericano de autonoma escolar donde, como se viera, la administracin de recursos por
las comunidades escolares es una prctica en curso.

Distinta, por ser un instrumento legal que favorece la


participacin de actores privados en el mejoramiento
de la educacin pblica, es la Ley de Donaciones con
Fines Educacionales promulgada en Chile, que establece un beneficio tributario para los contribuyentes
del Impuesto de Primera Categora que les permite
deducir impuestos va donaciones para el
financiamiento de proyectos educativos debidamente aprobados por autoridades regionales (CIDE:1998).

8. ACERCAMIENTO ENTRE LOS SECTORES


PUBLICO Y PRIVADO

Estos y otros esfuerzos similares dejan en evidencia


que, actualmente, existe una tendencia en el sector
privado (incluyendo aqu a los empresarios y otros
actores estratgicos) por participar ms activamente
en los procesos de reforma y en el diseo de programas que contribuyan a la mejora de la calidad y equidad de la educacin y la enseanza. Las experiencias
en curso demuestran, sin embargo, que lo que predomina es el apoyo a proyectos dirigidos a mejorar la
infraestructura y equipamiento de las escuelas pblicas y capacitar profesores. Faltan, en general, elementos que permitan que esta colaboracin se extienda ms all del aporte financiero e incida tambin en
la definicin de estrategias y polticas orientados a
mejorar la gestin del sistema educativo o promover
asociaciones para innovar en materia de cambio educativo (Puryear, J.:1996).

Los aos noventa no slo han presenciado la emergencia de nuevos pactos por la educacin sino tambin una presencia mucho ms activa de actores privados en tareas de la reforma. As, a la participacin
del sector empresarial en la mayora de los esfuerzos
nacionales por definir agendas concertadas se suman
las acciones desarrolladas por las fundaciones privadas en materia de innovacin educativa y actividades
complementarias a las reformas.
Varios pases destacan por lo anterior. Entre ellos, Repblica Dominicana donde el sector empresarial tuvo
un papel protagnico en el diseo y puesta en marcha
del Plan Decenal de Educacin. En Colombia, las Fundaciones FES, Fundacin Social, Restrepo Barco y Corona han estado activas en reas complementarias de la
propuestas de reforma en curso. En Brasil, desde comienzos de los aos 90 existe el Grupo de Institutos,
Fundaciones y Empresas (GIFE), una organizacin de
fundaciones e institutos privados que comparten la decisin de invertir en programas sociales. Entre los socios de esta agrupacin que invierten en el rea de la
reforma educativa destacan la Fundacin Bradesco, el
Instituto C&A de Desarrollo Social, la Fundacin R.
Marinho, Clemente Mariani y Odebrecht as como proyectos educacionales de mejora de la red de establecimientos pblicos desarrollados por otros actores privados en Estados del pas. En Chile, la Fundacin Andes
financia proyectos de innovacin educativa en el nivel
de la enseanza media y aporta recursos para becas de
perfeccionamiento de maestros al igual que la Fundacin Antorcha, su par en Argentina.

En general, se conoce poco sobre los resultados de


proyectos y programas que buscan fortalecer la participacin privada en el sector educativo. Existe, tambin, un relativo divorcio entre las instancias tcnicas de cada sector. La falta de sistematizacin y evaluaciones impiden un mejor conocimiento y uso de
las lecciones que dejan estas prcticas. Actualmente
se habla de la necesidad de una mayor coordinacin
de las acciones, intercambio e informacin. Una mejor articulacin con los ejecutores de las polticas pblicas tambin evitara los riesgos de aumentar las
desigualdades cuando no se cuenta con mecanismos
reguladores o de invertir en los que ms tienen dejando de lado a quines no tienen acceso a fuentes
diversificadas de financiamiento.

39

III.
BALANCE Y DESAFIOS

1. LOS RESULTADOS

cin de los sistemas nacionales de medicin de rendimiento estudiantil,

1.1. El actual escenario

En el nivel de la enseanza media, que en el caso


de los pases de mayor desarrollo relativo recin
comienza a reformarse, existe un diagnstico certero de los problemas no as una reflexin y un dominio sobre sus mltiples aristas y las estrategias
ms adecuadas para dar solucin a los problemas,

De acuerdo a las tendencias anteriores y comparado


con la dcada de los ochenta, los aos noventa presentan un escenario ms favorable a lo que se espera
de una educacin reformada desde varios puntos de
vista:

Existe una tendencia positiva hacia la mejora de la


remuneracin docente y la profesionalizacin de
su trabajo que, de mantenerse, podra incidir en la
calidad de la educacin y la enseanza. Algo similar a lo que ocurre con los programas de perfeccionamiento y otros incentivos con los que recin empieza a experimentarse,

Se han establecido acuerdos nacionales para concebir la educacin y su reforma como una poltica
de Estado, no sujeta a los vaivenes de los cambios
de gobierno, dictndose nuevas leyes y normas que
facilitan el trnsito hacia una nueva institucionalidad y que permiten disear estrategias para el
mediano y largo plazo,

En cuanto al financiamiento, se da una marcada


tendencia a invertir en los niveles inicial y bsico
de la educacin. En aquellos pases de mayor desarrollo educativo y transicin demogrfica avanzada se empieza a invertir en la reforma de la enseanza media a medida que se consolidan las transformaciones en el nivel bsico.

Desde un punto de vista institucional existe una


mayor descentralizacin y una tendencia hacia ampliar los espacios de decisin a nivel de los establecimientos. Gradualmente se avanza en el fortalecimiento de la autonoma administrativa,
curricular y pedaggica manteniendo en el nivel
central aspectos que tienen que ver con el diseo y
supervisin de las polticas, la regulacin de la equidad, coordinacin y provisin de informacin pblica y evaluacin de resultados,

1.2. Avances importantes para magros resultados


A pesar de estos avances, sin embargo, los pases latinoamericanos todava no cuentan con una escuela
pblica de calidad para todos. Si bien las reformas
estn operando en una direccin deseada sus resultados no son an suficientes para alcanzar los objetivos de calidad, equidad y eficiencia necesarios para
superar los problemas y desafos del futuro segn se
desprende de los datos siguientes.

Existen programas de mejora de la calidad y equidad de la enseanza bsica y un relativo dominio


de lo que funciona y no funciona en materia de reformas en este nivel. Se han puesto en marcha reformas curriculares y se experimenta con ampliaciones de jornadas. La focalizacin de los programas hacia los grupos ms vulnerables ya son aceptadas como parte de lo que se espera que sea el
nuevo rol del Estado en la educacin,

Persisten las brechas entre pases y estratos


sociales en cada pas,

An cuando la participacin en pruebas internacionales de conocimientos es extremadamente baja,


existe una mayor preocupacin por los resultados
del aprendizaje y por la responsabilidad pblica de
la escuela que se expresa en la cuasi universaliza-

An cuando en la ltima dcada han mejorado los


niveles educativos de la poblacin, el progreso de la
regin ha sido lento. Segn estudios recientes, si bien

40

la cobertura es casi universal en los grados inferiores, disminuye rpidamente a medida que se acerca
al nivel secundario. La desproporcin entre los grupos de educacin primaria y secundaria es un rasgo
que distingue a Amrica Latina de cualquier otra regin del mundo. Esta es la regin donde ms elevada
es la proporcin de trabajadores con educacin primaria y donde ms reducida es la proporcin de trabajadores con estudios secundarios. Dentro de este
patrn regional, existen grandes diferencias entre
pases. En un extremo se encuentran pases como
Guatemala o Hait, donde la mitad de la poblacin
no tiene ninguna educacin, y el promedio de aos
de escolaridad de los adultos es de menos de tres aos.
En el otro extremo, pases de mayor desarrollo relativo como Argentina y Chile, donde el promedio de
escolaridad supera los ocho aos, aproximndose al
nivel de los pases desarrollados. La elevada importancia relativa del grupo con alguna educacin primaria, se aprecia en forma marcada en Costa Rica,
El Salvador, Honduras y Paraguay, donde ms de la
mitad de la poblacin mayor de 25 aos slo tiene
alguna educacin primaria. La reducida importancia
del grupo con alguna educacin secundaria es manifiesta, especialmente en El Salvador y Honduras, con
menos de 10% de la poblacin en este grupo (Banco
Interamericano de Desarrollo:1998).(Cuadro N 18).

latinoamericanos las diferencias en los logros educacionales de los distintos estratos socio-econmicos
son poco apreciables en los primeros aos de escolaridad pero luego aumentan notoriamente. En promedio, el 94% de los nios de estratos pobres de Bolivia, Brasil, Colombia y Per, y el 76% de los nios
pobres de Guatemala, Hait y Repblica Dominicana
se matriculan y terminan el primer ao de primaria.
Esos porcentajes son inferiores, pero no muy diferentes a los de los estratos medios (99% y 92% respectivamente) e incluso a los de estratos altos (99%
y 96% respectivamente). Pero ya en el quinto ao de
escolaridad, solamente permanecen en el sistema un
63% de los nios del estrato pobre en los pases de
Amrica del Sur y un 32% en los de Amrica Central
y del Caribe. En el noveno ao, los porcentajes se
reducen a 15% y 6%, respectivamente. En contraste,
en el estrato alto terminan el quinto ao el 93% y
83% de los nios de los dos grupos de pases y el
58% y el 49% llegan a completar el noveno ao. Esta
mala distribucin de la educacin en Amrica Latina, en general, no se atribuye a problemas de acceso
de los pobres al sistema escolar, sino a las elevadas
tasas de repitencia y desercin entre los pobres. Los
sistemas escolares se transforman as en lugares altamente estratificados y no constituyen un mecanismo
de movilidad social, ni de reduccin de las diferencias de ingresos (Banco Interamericano de Desarrollo:1998).

Respecto de la distribucin de las oportunidades educativas, segn los mismos datos del BID, en la mayora de los pases la educacin contina peor distribuida de lo que se podra esperar, a excepcin de
Guyana y varios pases de el Caribe de habla inglesa.
En estos, tan slo el 5.4% de la poblacin adulta carece totalmente de escolaridad, muy por debajo del
33% que presentan los pases hispanos de la regin.
Datos recientes permiten afirmar que en los pases

La mejora de los rendimientos es lenta sobre todo


para los pobres
Las comparaciones internacionales dejan en evidencia el bajo rendimiento de los pases latinoamericanos. En una prueba mundial de aptitud matemtica y
cientfica a nivel de cuarto grado realizada en 1996
Colombia, uno de los pases participantes, ocup el

Cuadro N 18: Brechas educativas en Amrica Latina y el Caribe - 1995


Amrica
Latina

Pases con nivel similar


de desarrollo econmico

Porcentaje que completa


cuarto grado

66%

82%

Promedio de aos de
escolaridad de la fuerza de trabajo

5.2

7.0

Fuente: Informe del BID, 1996, p. 242 Citado en Preal:1998

41

lugar nmero 40 entre los 41 pases examinados, es


decir, un lugar por debajo de todos los pases de Asia,
Europa Oriental y Oriente Medio que participaron en
el estudio. Mxico, el otro pas que particip en la
prueba, no permiti que se informara sobre los
puntajes obtenidos (Wolff, L.:1997). Los resultados
de una prueba anterior para medir la aptitud de lectura de nios de nueve aos tambin son preocupantes.
Venezuela el nico pas de Amrica Latina que particip en el estudio obtuvo el puntaje ms bajo entre
los veintisiete pases que participaron. En un estudio
sobre las aptitudes matemticas y cientficas realizado en 1992, nios brasileos de Sao Paulo y Fortaleza obtuvieron puntajes que los colocaron en el penltimo lugar entre los 19 pases participantes. Estos
pases merecen un reconocimiento por el hecho de
haber sometido a sus sistemas escolares a una competencia internacional, pero el nivel de desempeo
indica la gravedad de la crisis educativa que perdura
en Amrica Latina (Cuadro N19).

la pblica y persistencia de las brechas entre los niveles


de conocimiento que adquieren los hijos de los grupos
ms pobres en la sociedad. En general, los resultados de
las pruebas nacionales indican que una proporcin importante de los nios que asisten a establecimientos pblicos rinden poco o abandonan los estudios sin los conocimientos o la preparacin bsica que necesitan para
obtener y conservar un buen empleo y muy pocos logran adquirir el conjunto de competencias y la base de
destrezas y cualidades personales exigidos por las sociedades modernas. As, al menos, lo indican los informes anuales del SIMCE en Chile (1998), SAEB en Brasil
(1999), SINEC en Argentina (1997) y el sistema de
medicin del Uruguay (1998).

En lo institucional, existen obstculos polticos y


tcnicos que deben superarse.
Si bien los cambios institucionales han trado aparejados sistemas ms desconcentrados, descentralizacin curricular y pedaggica, avances en la autonoma financiera y administrativa en las escuelas y
avances en la modernizacin de la gestin ministerial, persisten obstculos polticos en reas difciles
de transformar.

A nivel nacional, los informes oficiales que dan cuenta


de los resultados de las pruebas de medicin de calidad,
muestran tambin lentitud en los progresos de la escue-

Cuadro N 19: Aprovechamiento escolar en Matemticas y Ciencias en 5 pases de Amrica


Latina y el Caribe, por tipo de escuela Estudio Piloto TIMSS de
Aprovechamiento en Nios de 13 Aos, 1992

Matemticas
Argentina
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Venezuela
Promedio nacional de Tailandia:
Promedio Nacional EE. UU:
Ciencias
Argentina
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Venezuela
Promedio nacional de Tailandia:
Promedio Nacional EE. UU:

Elite
privada

Bajo nivel ingresos priv.


o alto nivel ingresos pbl.

Bajo nivel de
ingresos pblica

Rural
pblica

50
66
72
60
44

41
32
59
41
29

33
27
44
29
55

29
35
43
31
33

37
36
50
29
37

28
37
50
29
35

50
52
45
47
66
52
55

43
29
59
38
38

55
55

Fuente: Schiefelbein 1995, Cuadro N 6. Citado en Preal:1998

42

En el campo de las transformaciones institucionales


los obstculos ms frecuentes se relacionan, tcnicamente, con falta de competencias humanas e instituciones capaces. Tambin con la ausencia de redes
eficientes de informacin y comunicacin para facilitar la interaccin entre actores e involucrar al conjunto
de la sociedad en el proceso de reformas. Polticamente, se relaciona con las fuerzas que actan en oposicin al cambio sea por cuestiones de intereses corporativos o institucionales, sea por los efectos que las
transformaciones pueden tener sobre sus conquistas
sociales o estilos de gestin. Entre la fuerzas polticas
que inciden, a favor y en contra, de los cambios propuestos se mencionan las propias instituciones de gobierno y sus prioridades, las organizaciones gremiales, las de los docentes y de los empresarios.

motivos de calidad y gestin efectiva. Las burocracias


centrales tampoco han estado ajenas a estos procesos
debido, bsicamente, a la prdida de derechos adquiridos y capacidad de gestin. A esto se suma que, muchas veces, las reformas han incluido procesos de modernizacin de los aparatos burocrticos orientados por
los principios de eficacia y eficiencia en el uso de los
recursos pblicos. Para esto se ha recurrido a la intervencin de profesionales y expertos con una calificacin muy por sobre la media de los funcionarios administrativos. Esto ha provocado la constitucin de un
cuerpo con tendencias vanguardistas, muy poco propenso a sostener un proceso de transformacin basado
en aprendizajes conjuntos de las nuevas reglas y muy
proclives a la construccin de mecanismos de regulacin y control que se apartan de los modelos tradicionales de gestin y las relaciones jerrquicas que norman
las relaciones intersectoriales (Braslavsky, C.,
et.al.:1996; Corrales, J.:1999)

Respecto de los sindicatos de maestros es frecuente


escuchar que estos han estado a la defensiva en materia de reformas y los conflictos entre estos y su
empleador, el Estado (municipal, estatal o federal) ha
dificultado algunos procesos. El uso de las huelgas
como instrumento de reivindicacin laboral ha sido
utilizada en prcticamente todos los pases y son pocos los casos donde los gremios de maestros han influido en la orientacin de las reformas. De hecho, los
desacuerdos parecieran estar relacionados no con la
reforma en s, sino con el modelo organizacional subyacente que propone sistemas de cooperacin en el
que el sindicalismo an no encuentra su lugar. Estudios recientes sealan que la mayora de los sindicatos
estn en desacuerdo con los procesos de descentralizacin, que obligan a una redistribucin interna del
poder las polticas privatizadoras, que atentan contra
la ideologa primaria de los sindicatos tradicionalmente
a favor del carcter pblico de la educacin y lo
inconsulto de las reformas. Por otra parte, si bien las
reformas han incluido mejoras en los salarios docentes son pocas las que han logrado una mejora integral
de las condiciones de trabajo y una mayor participacin en el diseo de polticas. A la larga, esto ha acarreado fuertes resistencias a avalar cambios en el cuerpo normativo de la actividad, y en las propias reformas, por temor a que se reviertan condiciones obtenidas a travs de mediaciones sindicales (Tiramonti,
G.:1999).

Lentamente, se ha avanzado en la superacin de algunos de estos problemas y aprendido lecciones de la


prctica. Persisten, sin embargo, obstculos que necesitan superarse para consolidar los cambios
institucionales, reorganizar las prcticas y disear nuevas estrategias para acelerar los procesos de mejora
de calidad y equidad.

El financiamiento, siempre insuficiente


El tema del financiamiento es uno de los ms complejos
en la agenda educativa. Sin importar el monto de recursos que la sociedad le asigne a la educacin siempre hay
nuevas carencias y necesidades no remediadas. De ah
que ste sea un tema abierto a nuevas iniciativas que, con
creatividad, permitan asegurar el buen uso de los recursos disponibles y procurar nuevas fuentes de una diversa
variedad de agentes, adems de los gobiernos.
Algo de ello se ha logrado de esta dcada. Existen estrategias para mejorar la eficiencia del sistema siendo,
algunas de ellas, el del aumento de las horas de clase
en algunos pases. En otros, la introduccin de tecnologas nuevas a bajo costo y estrategias que se apoyan
en actores locales para disminuir costos de personal.
Los sistemas de financiamiento compartido para mejorar el gasto por alumno y los bonos o subvenciones
escolares son otras alternativas sobre las que se construye para mejorar el rendimiento interno del sistema.
Tanto como el utilizar los resultados de las evaluaciones para focalizar la atencin educativa en las escuelas ms pobres y de peor rendimiento.

Respecto de los gobiernos locales, no han sido pocos


los pases donde se ha resistido las reformas de descentralizacin particularmente all donde estas fueron
impulsadas por razones de financiamiento ms que por

43

Sin embargo, an queda por hacer en materia de lograr un compromiso financiero estable de la sociedad con el desarrollo educativo en los respectivos
pases y de disear estrategias que aseguren que, con
mayores recursos, se obtendrn resultados mejores.
En este sentido, uno de los grandes desafos de futuro radica en experimentar con alternativas que permitan un uso eficiente y equitativo de los recursos
disponibles para lograr con ellos mejores resultados.

ii) la participacin de la comunidad local en la gestin y el financiamiento de los establecimientos y


iii) el desarrollo de competencias administrativas que
posibiliten una efectiva gestin de los recursos e
insumos que se ponen a disposicin para proporcionar iguales condiciones de aprovechar oportunidades a todos los alumnos.
Como ya se indic a lo largo del texto, las reformas
institucionales de los noventa pusieron el acento en
los cambios organizacionales y en la desconcentracin
o descentralizacin de la gestin. Estos cambios, sin
embargo, no llevaron aparejados una poltica de capacitacin para la gerencia de polticas pblicas, ni
un debate informado sobre el sentido de los cambios,
el porqu de las prioridades o el cmo proceder para
lograr los objetivos propuestos. Muchas veces, los
cambios en los estilos de gestin y la mayor autonoma derivaron en problemas asociados a la desigualdad frente a variables sociales y econmicas (Tedesco,
J.C.:1998). En otras oportunidades, se transfirieron
responsabilidades sin los necesarios recursos y asistencia tcnica para asumirlas en propiedad.

An cuando una de las recomendaciones frecuentes


respecto del financiamiento consiste en sostener la
necesidad de mantener el crecimiento de la inversin,
pblica y privada, en educacin hasta alcanzar al
menos un recomendado 7% del producto (Chile,
1994; Colombia, 1999) tambin se recomienda elevar el gasto por alumno a niveles ms cercanos a lo
que invierten los pases desarrollados y de industrializacin reciente y explorar nuevas alternativas financieras entre actores privados (PREAL 1997). Lentamente, se avanza en esta direccin y algunas de las
experiencias en curso ofrecen lecciones valiosas al
respecto. Sin embargo, an falta en materia de probar nuevas formas de financiar la educacin y potenciar lo que se tiene con una mejor administracin.

La enorme diversidad de experiencias en los pases


de la regin ha permitido, hacia fines de esta dcada,
extraer lecciones que resultan valiosas al momento
de intentar nuevos cambios o perfeccionar las polticas vigentes. Algunas de estas lecciones fueron reseadas en el texto siendo una de las ms relevantes el
poder afirmar que ms que reconocer una simple dicotoma entre modelos centralizados y descentralizados lo importante es definir dimensiones y funciones respecto de los problemas de regulacin, planificacin, administracin y financiamiento u otros mbitos que admiten cambios ms all de las reformas
puntuales que traspasan, con distinta intensidad, la
responsabilidad de la provisin del servicio educativo a niveles de gobierno local y, en algunos casos, a
los propios establecimientos.

Por ltimo, parece existir un relativo consenso respecto de la necesidad de disear nuevas estrategias a
partir de recomendaciones de poltica que incluyen:
incrementos de presupuesto destinado a las escuelas
ms pobres (sobre todo en primaria) mediante la
reasignacin de recursos que financian actividades
de escasa relevancia social; destinar una menor fraccin del presupuesto al nivel superior de la enseanza dejando que sus gastos se cubran por los futuros
profesionales que recibirn sus beneficios; reasignar
recursos hacia el sector prioritario de las escuelas reduciendo las burocracias centrales y obtener aportes
econmicos de las familias o aportes del sector privado para apoyar a escuelas y alumnos pobres
(Larraaga, O:1997; Schiefelbein, E.:1997).

Cualquiera sea el caso, la descentralizacin en la regin es una mega-tendencia y existen espacios para
perfeccionar polticas y estrategias as como para profundizar estos procesos. Tanto como para involucrar
a las escuelas, aumentar el grado de autonoma local
e incentivar una mayor participacin de la comunidad. Estos aspectos parecen ser, por ahora, un potencial poco explorado de reformas. Tal como las lneas
que tienen que ver con el desarrollo de las capacidades gerenciales de los directores de establecimiento

1.3. La mejora de las capacidades de gestin,


an pendientes
Al menos tres elementos destacan en el mbito de la
gestin:
i) la descentralizacin y mayor autonoma y responsabilidad a las escuelas con el consecuente fortalecimiento de las capacidades de gestin de sus
directivos y docentes;

44

y la provisin de asistencia tcnica y acompaamiento


tcnico-pedaggico a los maestros de escuela para
minimizar las potenciales consecuencias negativas
que la descentralizacin puede tener sobre equidad,
calidad y desempeo docente (PNUD:1998;
Larraaga, O.:1998).

para ver sus efectos. La tercera hiptesis se relaciona


con una necesaria consolidacin y profundizacin de
los cambios que prueban tener xito y la introduccin
de medidas correctivas para los que demuestran lo contrario a fin de avanzar en el diseo de una nueva generacin de reformas. Y por ltimo, una hiptesis que
vincula los problemas educativos con variables sociales y econmicas lleva a sostener que las reformas en
curso no son suficientes para alcanzar los objetivos
deseados y que se requiere adems de la puesta en marcha de otros procesos para acelerar la velocidad y los
resultados de los cambios.

1.4. Los maestros, tema recurrente


El tema es recurrente en el debate y est pendiente en
la agenda inconclusa de las reformas. Los avances
son lentos dadas las resistencias del gremio a las opciones de poltica en curso por una parte. Por otra
son todava pocos los instrumentos aplicados para
ofrecer condiciones de trabajo dignas y poder reclamar, a cambio, eficiencia en la operacin del sistema
y excelencia en los resultados del aprendizaje. Aunque pocas, existen reformas para vincular remuneraciones y beneficios a indicadores de productividad y
logro educacional. Se han creado premios e incentivos no monetarios (como intercambios y premios a
la excelencia) para estimular el buen desempeo individual. Hoy se acepta mejor las evaluaciones de
rendimiento y hay buenos indicios respecto de las polticas de seleccin y contratacin de docentes particularmente en los establecimientos que operan con
mayor autonoma para tales efectos. Aunque lentamente, tambin se empieza a invertir en la formacin
inicial de los maestros y se mejoran los sistemas de
seleccin de postulantes a la carrera magisterial lo
que, en el largo plazo, puede incidir positivamente
en la conformacin de un cuerpo profesional acorde
con las nuevas realidades institucionales y con los
actuales requerimientos a los procesos de enseanza-aprendizaje.

2.1. Adecuacin de las polticas


Definitivamente, esta no parece ser la hiptesis ms
relevante para explicar los resultados de las reformas
en curso. Los consensos sociales respecto de la necesidad de transitar de un paradigma tradicional a uno
moderno basado en premisas de calidad, equidad, eficiencia y participacin parecen ser compartidos, sino
por todos, al menos por una amplia mayora de los
actores que se involucran en el diseo y ejecucin de
polticas y programas de reforma educativa. Ms an,
efectos no deseados de las mismas, sobre todo en
dcadas pasadas, se encuentran en vas de ser o han
sido corregidos en un nmero considerable de pases. Tal es el caso, por ejemplo, de efectos negativos
de la descentralizacin de la gestin sobre la calidad
de la enseanza en sectores pobres o los que se produjeron sobre la situacin del magisterio como resultados de estas y otras medidas de cambio institucional.

2.2. Procesos incompletos o tiempo insuficiente


Son factores que s pueden explicar, en parte, los resultados poco satisfactorios de los procesos en curso. En
general, es tremendamente difcil medir la magnitud
y alcance de las reformas en el perodo de una dcada.
No slo por la falta de informacin confiable sino porque se necesita de dos o tres decenios para observar cambios en el rendimiento interno del sistema educativo y
en los resultados del aprendizaje. Nios que actualmente se incorporan a una escuela mejorada, con maestros
capacitados y con itinerarios claros con respecto a la
enseanza demorarn, con suerte, veinte o ms aos en
probar que adquirieron los conocimientos y competencias bsicas para desenvolverse en la sociedad, sea
dando continuidad a sus estudios o incorporndose
exitosamente al mundo del trabajo.

2. CUATRO HIPOTESIS POSIBLES PARA


EXPLICAR LA SITUACION
Se indicaba, al introducir este trabajo que, al menos
cuatro hiptesis podan utilizarse para explicar la situacin educativa en la regin. La primera, y ms pesimista, consiste en suponer que las polticas en curso
no son las ms adecuadas para lograr los objetivos de
equidad, calidad y participacin perseguidos por las
reformas. Una segunda hiptesis consiste en sostener
que, siendo las polticas correctas, las reformas en curso an no rinden sus frutos sea porque han sido incompletas o porque no ha pasado el tiempo necesario

45

Por otra parte, tambin toma tiempo consensuar y


socializar las polticas entre los actores. Polticas diseadas a comienzos de los noventas recin empiezan a formar parte del ideario comn a fines de la
dcada. Se ha tenido que vencer resistencias, corregir rumbos, concertar esfuerzos, alcanzar consensos.
De hecho, la mayora de las polticas de los noventa
son de carcter macro y ha costado, tiempo y esfuerzo, lograr que se operacionalicen en programas y proyectos hasta el nivel de la sala de clase. Ms an, es
probable que pueda requerirse an ms tiempo para
lograr efectos satisfactorios en los resultados a partir
del diseo de instrumentos y adopcin de medidas
pedaggicas que permitan la mejora de los aprendizajes e incrementen la participacin de la comunidad
escolar en la gestin educativa.

cativa temprana y promoviendo mejores ambientes


escolares para favorecer el aprendizaje a los hijos de
las familias ms pobres, meta que est lejos de
alcanzarse en Amrica Latina y que representa uno
de los desafos principales a futuro. Continuar invirtiendo en la mejora de la calidad y equidad de la
educacin es otra de las tareas que requerir de esfuerzos nacionales en el mediano y largo plazo. Al
igual que impulsar la modernizacin de la educacin
secundaria y mejorar la preparacin general para el
mundo del trabajo. Y, junto a lo anterior, trabajar en
la lnea de la formulacin de una poltica integral para
los docentes que, adems de considerar medidas conducentes a la profesionalizar el trabajo pedaggico y
mejorar la remuneracin de los maestros, considere
medidas destinadas a reformar su formacin inicial y
establecer incentivos que hagan atractiva la profesin.

2.3. Necesidad de consolidar y profundizar las


reformas en curso

Dentro del mbito de las tareas pendientes se inscribe, tambin, el establecer un mejor y ms adecuado
vnculo entre quines formulan las polticas y quines las ejecutan al nivel de los establecimientos, es
decir, los maestros y otros actores locales. Existe
acuerdo respecto del rol protagnico que les cabe a
los docentes en la aplicacin de las reformas y en
asegurar la vigencia de escuelas efectivas. Para esto,
no slo bastan las polticas de mejora, sea de condiciones de trabajo o de perfeccionamiento sino que se
requiere, adems, un acercamiento con las familias y
con el entorno local as como capacidades para disear estrategias que hagan posible cooperar con la primera e identificar posibilidades de colaboracin con
las segundas. Ello, tomando como base las recomendaciones y opciones de poltica ms adecuadas para
una mejor relacin en beneficio de la escuela y los
aprendizajes.

Muchas de las reformas en curso, dada su juventud,


necesitan consolidarse y profundizarse. Algunas polticas necesitan perfeccionarse. Esto es particularmente vlido para aquellas que tienen que ver con
los cambios institucionales y de gestin que afectan
ms fuertemente a los actores del sistema. Todava
existe una agenda pendiente y un debate abierto sobre el rol del Estado en la educacin y el grado hasta
el cual debe involucrarse en la conduccin de los procesos. Los gremios docentes necesitan salir de los
esquemas confrontacionales en que muchas veces se
han ubicado sus organizaciones y se requiere de un
esfuerzo conjunto de Estado y actores sociales para
alcanzar acuerdos respecto de la orientacin de las
reformas, el tipo de instrumentos que se requiere para
alcanzar los objetivos deseados, establecer las responsabilidades de cada cual y promover alianzas estratgicas para avanzar los cambios.

El slo cumplimiento de la agenda pendiente ya representa un volumen de trabajo significativo en materia de reformas sin considerar que, adems, se debe
anticipar algunos efectos de distinto tipo que resultarn del cambio tecnolgico y la revolucin de las
informaciones. La incorporacin de tecnologas de
punta a las escuelas representan todo un mbito de
reformas en el que recin comienza a experimentarse
y que no slo requerir de medidas especiales sino
de nuevos esfuerzos de capacitacin y perfeccionamiento para evitar nuevas brechas de equidad.

De aceptarse como una hiptesis plausible que la consolidacin y el fortalecimiento de algunos mbitos de
las reformas podra llevar a mejores resultados y mayores posibilidades de alcanzar objetivos sociales y
econmicos es un hecho que el cerrar la actual agenda, consolidar algunos cambios y profundizar otros son
una condicin de xito en el futuro cercano.
Entre las tareas pendientes destacan la necesidad imperiosa de universalizar la educacin inicial para los
menores de 0 a 5 aos proporcionando atencin edu-

Ello, sin contar con el esfuerzo especial que debe


hacerse para revitalizar la investigacin educativa y

46

generar nueva informacin y conocimientos para la


toma de decisiones y el diseo de polticas.

mico sostenido. Ambos son determinantes del nivel


educativo y tipo de capacidades que requerir la sociedad de las escuelas pero estos dependen de factores econmicos y polticos. Dado que no pueden
lograrse resultados a partir de polticas aisladas le cabe
a la educacin revertir, en el sistema escolar y las escuelas, las condiciones que impiden los logros de la
equidad en el acceso al conocimiento y proveer una
educacin de calidad que compense el desigual capital de origen de los que se benefician del servicio.

Paralelamente, se requiere evaluar lo realizado para


extraer lecciones de la prctica. En general, la dcada de los noventa, fructfera en propuestas y polticas, no ha puesto el mismo esfuerzo en evaluar lo
realizado, ni ha invertido en la investigacin educativa. Comparado con la dcada anterior, el esfuerzo de
producir nueva informacin y conocimientos ha disminuido en estos aos y se ha modificado, de manera
importante, la composicin y funcionamiento de este
campo de trabajo.

Sin polticas que ataquen integralmente la pobreza,


sin embargo, se hace difcil lograr objetivos de equidad y se perder parte de los esfuerzos realizados por
mejorar la calidad, la gestin y eficiencia del sistema
escolar en su conjunto. Una tarea pendiente desde
mucho en los pases de la regin, que escapa al mbito propiamente educativo y que requiere de transformaciones que trascienden el sector. Un tema, sin
embargo, sobre el que se debe llamar la atencin para
evitar expectativas falsas y para explicar, en parte, resultados insatisfactorios en los procesos de reforma.

2.4. La educacin por si sola no es suficiente


Las expectativas que actualmente se tiene sobre el
aporte que la educacin y su reforma pueden hacer a
la superacin de la pobreza, a la competitividad de
las naciones, la productividad de las personas y la
construccin de democracias ms slidas y estables
son, muchas veces, desproporcionadas en relacin a
lo que objetivamente puede aportar a estos procesos.

3. TAREAS PENDIENTES Y DESAFIOS


EMERGENTES

Hoy es frecuente escuchar que parte importante de estos


procesos -dependen- de la posibilidad de lograr una
educacin de calidad, equitativa, moderna y eficiente.
Lo cierto, sin embargo, es que si bien la educacin
puede contribuir al logro de algunos de estos propsitos, el entorno social, el clima del hogar y el capital
cultural de las familias son factores claves del xito
educativo y se asocian fuertemente al estrato social de
origen. En este sentido, y segn lo demuestran estudios recientes, la equidad en el acceso a la educacin y
la permanencia en las escuelas as como las oportunidades de bienestar de los jvenes quedan generalmente plasmadas por el patrn de desigualdades prevaleciente en la generacin anterior (CEPAL:1998). Frente a esta realidad, las reformas de la educacin emprendidas en numerosos pases latinoamericanos pueden resultar insuficientes para reducir la falta de equidad si no se prevn medidas que contrarresten el impacto negativo de las condiciones del hogar y de la
situacin laboral e ingresos de las familias.

Las reformas educativas de los noventa son la culminacin de un prolongado proceso de reflexin e
intervenciones que dieron por resultado polticas que
apuntan en una direccin deseada pero que an no
logran los resultados esperados. Si bien con ellas se
ha logrado situar el tema de la educacin y su reforma en un lugar prioritario de la agenda pblica y detener las tendencias de deterioro educativo en la mayora de los pases de la regin an no se logra completar los cambios iniciados, ni extraer lecciones de
los mismos para elaborar otra agenda de polticas que
gue los cambios de una nueva etapa. Tampoco se ha
logrado alcanzar los objetivos de equidad, calidad y
eficiencia deseada lo que, en parte se debe a factores
educativos y mucho a problemas que trascienden la
educacin y la enseanza y tienen que ver ms con
las condiciones generales en las que se dan estos
procesos.

De igual forma, si bien se ha demostrado que la


educacin incide fuertemente sobre los ingresos y la
productividad de las personas, tambin es cierto que
los avances en estas materias dependen, en gran medida, de la capacidad de los pases para generar empleos productivos y mantener un crecimiento econ-

Hoy se asiste al fin de una dcada y, ms que una


poca de cambios, se vive un cambio de poca. Esta
trae aparejadas nuevas interrogantes y nuevos desafos para la educacin y la enseanza, obliga a completar y evaluar los cambios iniciados, cerrar la agenda

47

rica Latina y el Caribe, USAID, 1997

pendiente y avanzar en el diseo de una nueva generacin de reformas. As lo amerita un contexto emergente al que se caracteriza por una globalizacin ms
acentuada, una revolucin electrnica, cambios en la
productividad del conocimiento sumado a profundas
transformaciones en la estructura demogrfica de los
pases, en la composicin de las familias, el papel de
la mujer en la sociedad, el debilitamiento de los lazos comunitarios y la irrupcin de fenmenos como
la violencia y la droga hasta ahora ausentes de la escuela y los comportamientos escolares. A todo lo que
se suma una dinmica social y econmica, que agrupa a gentes y actividades valiosas en el mundo y
excluye de las redes a quienes no tienen posibilidades de acceder y manejar informacin disponible ni
de adaptarse a la aparicin de nuevas tecnologas
que, adems, se introducen aceleradamente en los
sistemas escolares (Brunner, J.J.:1999).

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Lo anterior obliga, a acelerar la modernizacin de


los sistemas educacionales y a ampliar la gama de
instrumentos y medidas para garantizar equidad y calidad en las escuelas pblicas. Obliga, asimismo, a
trabajar en una nueva agenda de polticas con estrategias que permitan consolidar y profundizar aquellas reformas con mayor potencial de xito sin descuidar opciones y reformas que atiendan a los desafos de una sociedad de la informacin que ya empieza a transformar, de manera radical, los fines de la
educacin y la organizacin de la enseanza.

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