Manuel Rodrguez-Becerra
Guillermo Espinoza
David Wilk, Editor
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miento de la economa y la gestin ambiental, los efectos de las polticas macroeconmicas en el estado del medio ambiente, y las relaciones con las condiciones
sociales son aspectos que debern tomarse en cuenta al abordar los temas crticos
de gestin ambiental y analizar las polticas ambientales que la regin ha adoptado
(Campligio, 1993; Arrow, 1996; OCDE, 1997a). Esto incluye la dinmica de crecimiento poblacional, el ritmo de desarrollo econmico, el patrn de distribucin del
ingreso, los patrones de produccin y consumo, el acceso a empleo, acceso a servicios de salud y educacin, y un sin nmero de factores que influyen en las variables
ambientales en la regin. Tambin es fundamental prever los efectos que los actuales modelos econmicos de la regin y sus tendencias, marcados por el proceso de
globalizacin, puedan tener sobre el estado del medio ambiente.
Las condiciones sociales de un pas y sus formas de organizacin social son factores
de gran incidencia en el resultado de las polticas ambientales. Son bien conocidas
las relaciones tanto entre el crecimiento poblacional, la pobreza de amplios sectores
de la poblacin y el deterioro ambiental (WCED, 1987), (CDMAALC, 1990). Ms recientemente, comienza a tenerse una comprensin ms clara de las relaciones entre medio ambiente y conflicto social como de sus consecuencias para la gestin
ambiental de los pases de la regin (FNAC, 1998; Hommer-Dixon, 1999).
No obstante la manifiesta relevancia del contexto econmico, poltico y social en el
logro de objetivos de gestin ambiental, an persisten dificultades en la integracin
de todos estos mbitos. Las polticas econmicas y sociales de los pases no logran
integrar aspectos de sustentabilidad ambiental ni tampoco se ha insertado de manera amplia la dimensin ambiental dentro de las polticas sectoriales especficas
(por ejemplo: industrial, agrcola, energtica, etc.). Esto se puede atribuir a la poca
voluntad poltica y capacidad de los pases, pero tambin a que la ciudadana, y con
frecuencia las instancias decisorias, desconocen cules son los riesgos incurridos en
materia ambiental en el momento de adoptar polticas de desarrollo a nivel sectorial. Pero debe subrayarse que ste no es un problema que sea endmico a las sociedades de Amrica Latina y el Caribe; se presenta tambin con diversos matices
en pases desarrollados (Arrow, 1996; Janicke y Winder, 1997).
A lo largo de los ltimos treinta aos, y ms especficamente durante la reciente
dcada, la regin ha evolucionado en su manera de abordar la problemtica ambiental. Este desarrollo histrico cubre un perodo con grandes hitos como son la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Estocolmo (1972), la Cumbre de Ro (1992) y la Cumbre de Johannesburgo (2002). Y durante l se han ido incorporando diversas visiones sobre la relacin sociedad-medio
ambiente que incluyen desde la del aprovechamiento racional de los recursos naturales y lmites de crecimiento, hasta la del desarrollo sostenible dentro del marco
de transformaciones productivas y fenmenos ambientales a nivel global. El presente trabajo adopta una perspectiva histrica al abordar los distintos aspectos de
gestin ambiental (institucionalidad, diseo e implementacin de polticas, planes e
instrumentos) para resaltar las oportunidades y limitaciones que los pases enfrentan frente a su problemtica ambiental y a la formulacin de polticas (ver Captulo
4).
Los actores, la institucionalidad, las polticas y la participacin en la
gestin ambiental
Los actores de la gestin ambiental son aquellos grupos de la sociedad que identifican la problemtica del medio ambiente, y que formulan e implementan polticas
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Esta evolucin de la gestin nacional se ha atribuido, bajo la perspectiva de algunos autores, a los
compromisos adquiridos en los tratados globales, los que en su mayor parte han sido construidos por
iniciativa de los pases desarrollados (Elliot, 1998).
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La descentralizacin se considera como una forma de acercar el Estado al ciudadano y consolidar las
democracias. Es una visin que adems responde a las demandas de diversos grupos subnacionales que
claman por su derecho a la autodeterminacin (O'Donnell y otros 1988). La descentralizacin tambin se
plantea como una estrategia que sirve bien a los procesos de liberalizacin, privatizacin y otras refor-
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de transicin, la consolidacin y gobernabilidad de los nuevos regmenes se convirtieron en los principales retos para el pensamiento poltico (O'Donnell et al. 1988)6.
En general, se afirma que la participacin ciudadana adecuadamente incorporada
en la definicin, ejecucin y control de la poltica pblica contribuye a que sta sea
ms eficaz y eficiente (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1998). En el caso de la gestin ambiental la participacin tiene sus matices particulares. Como se ha sealado:
La participacin permite integrar al proceso decisorio: la diversidad cultural y en
particular las tradiciones de los pueblos; los derechos y deberes diferenciados de
los sectores sociales y la disposicin de la ciudadana para ejercerlos. La participacin juega tambin un papel crucial como medio para incrementar la conciencia
ambiental de los ciudadanos y educarlos sobre las relaciones entre medio ambiente
y desarrollo, crear legitimidad y transparencia en las decisiones en materia ambiental que con frecuencia revisten gran complejidad, establecer redes integradas en
torno al medio ambiente e incentivar al sector privado para que se involucre en la
solucin de los problemas ambientales (Espinoza et al., 1998).
Existen innumerables mecanismos formales de participacin adoptados por los pases. Algunos estn integrados formalmente dentro de las legislaciones, mientras
que otros se manifiestan a travs de diversos mecanismos voluntarios de participacin y resolucin de conflictos ambientales (ver Captulo 9).
No cabe duda que todos estos mecanismos de participacin han creado una mayor
apertura ante la sociedad respecto a la manera de abordar la temtica ambiental y
la toma de decisiones que implica el diseo y ejecucin de polticas. A travs de
distintos mecanismos de participacin, diversos movimientos sociales de los pases
de la regin han ido adquiriendo un papel creciente en la formulacin y puesta en
marcha de la poltica pblica ambiental y, muchas veces, adelantan sustantivas actividades para la proteccin ambiental.
La movilizacin de la sociedad civil en torno a la temtica ambiental no puede ser
vista nicamente como resultado de la existencia de un mecanismo gubernamental
a travs del cual pueden ser incorporados o consultados. Diversos grupos de la sociedad civil han establecido plataformas propias que desbordan a la poltica oficial,
o se realizan a pesar de ella (Escobar, 1999). Las organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales han ampliado su papel dentro de muchos pases, en ocasiones presentando posiciones de corte contestatario (Princen y Finger, 1994).
Los estudios sobre gestin ambiental suelen privilegiar las expresiones modernas
de la sociedad civil y sus potenciales para la poltica pblica, como son por ejemplo
los casos de las organizaciones no gubernamentales ambientales de origen urbano
(Meyer, 1999). A estas expresiones hay que sumar las que emanan de movimientos en el medio rural, donde las organizaciones campesinas trabajan en pro de la
proteccin ambiental. Muchas de ellas han adelantado acciones positivas que se
remontan a tiempos anteriores a la iniciacin de una poltica proactiva por parte del
gobierno, como se evidencia en la historia de las prcticas tradicionales de los pue5
La introduccin de la democracia participativa se formul como una de las formas para consolidar las
nuevas y viejas democracias. Esta democracia participativa plantea un proceso de integracin de los
ciudadanos a las decisiones pblicas mediante mecanismos como las audiencias pblicas, las asambleas
populares, el plebiscito, el referendum o la iniciativa legislativa. Busca tambin extenderse al mbito de
la escuela, la organizacin no gubernamental, el sitio de trabajo (McPherson, 1981; Dahl, 1987; Rodrguez-B., 1990; Zimmerman, 1992).
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de la ciudadana sobre la problemtica; y c) constituye un apoyo para que el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil se conviertan en protagonistas de la
construccin de un ambiente ms sano (OECD, 1991; Hammond, 1995; Winograd,
1995).
La investigacin como soporte fundamental del conocimiento de la realidad ambiental, presenta un cuadro poco alentador. Aunque recientemente se han fortalecido
las capacidades de investigacin en algunas reas fundamentales de algunos pases
(ej. biodiversidad), el desarrollo cientfico y tecnolgico presenta grandes carencias
en la mayor parte de los pases de la regin, lo cual limita la capacidad de afrontar
problemas ambientales crticos en la regin. A su vez, la ausencia de investigacin
bsica se constituye en una restriccin para aprovechar las grandes oportunidades
que la rica oferta ambiental de la regin ofrece para su desarrollo econmico y social.
La educacin se torna en un elemento crtico para la proteccin ambiental. Como E.
Wilson (1998) ha sealado: La gran mayora de nuestros lderes polticos estn
exclusivamente entrenados en las ciencias sociales y las humanidades y tienen muy
poco conocimiento de las ciencias naturales. Ello es tambin cierto para los intelectuales, los columnistas, los reporteros de la radio y la televisin, y los gurs de los
centros de pensamiento. Sus mejores anlisis son cuidadosos y responsables, pero
la base sustantiva de su conocimiento est fragmentada. Una perspectiva balanceada no se puede adquirir mediante el estudio separado de las disciplinas, sino a
travs de una conciliacin entre ellas.7 Evidentemente Wilson nos indica el enorme
reto que tienen ante s los sistemas educativos y la magnitud y complejidad de la
tarea que debe ser realizada.
Los factores anteriores reconocen los esfuerzos pblicos y privados que se han desplegado con el fin de mejorar la gestin ambiental en los pases de la regin. Precisamente con esa finalidad se explora la evolucin de los procesos de gestin y las
principales tendencias observadas en la regin en los ltimos diez aos. En paralelo
se identifican las prcticas que, por su novedad, amplio uso, o importancia, ameritan ser destacadas como elementos de inters que sirven para explicar e ilustrar las
formas asumidas por el proceso de gestin ambiental.
Wilson (1998) define conciliacin como la interrelacin de las explicaciones de las causas entre las disciplinas.
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Antecedentes histricos
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizadas en 1972 y 1992, respectivamente, son dos hitos de la historia de la segunda
mitad del siglo XX, que tomamos como puntos de referencia para la exposicin de
los antecedentes histricos de la gestin ambiental en la ltima dcada. Es una
aproximacin que podra parecer un tanto convencional, pero existen suficientes
pruebas para demostrar que estos dos eventos desencadenaron procesos catalticos
de un alto valor, as se seale hoy que stos han estado lejos de tener la adecuada
direccin y suficiente fuerza para detener y revertir el deterioro ambiental. Las dos
conferencias contribuyeron a incrementar la conciencia ambiental y a formar nuevas visiones sobre el manejo del medio ambiente, dieron lugar a convenios multilaterales y acuerdos no jurdicamente vinculantes, y detonaron una sustantiva respuesta de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado que se ha traducido en
avances concretos de la gestin ambiental en los pases de Amrica Latina y el Caribe. A su vez, la CNUMAD adopt el desarrollo sostenible como la meta hacia la
cual se deben dirigir todas las naciones de la tierra, un concepto que aborda el tema del desarrollo a partir de una visin integradora de las dimensiones econmica,
social y ambiental.
La gestin ambiental que hoy conocemos se ha construido mediante la interaccin
de un complejo conjunto de factores econmicos, sociales, culturales, polticos y
ambientales que se remontan al momento mismo del poblamiento del territorio. En
las primeras secciones de este captulo se har mencin a algunos de estos factores
y, en particular, se har nfasis en las visiones acerca de la relacin entre la sociedad y el medio ambiente, que han informado las principales aproximaciones adoptadas por la gestin ambiental. El captulo termina con una reflexin sobre las principales tendencias y retos que enfrentan los pases de la regin en el camino hacia
el desarrollo sostenible.
El gnesis de la gestin ambiental
En el perodo de la Conquista se inici la introduccin de diferentes formas de explotacin de los bosques, los suelos y el agua, que guardan poco o ningn miramiento por su buen uso y conservacin. En los primeros aos, la relacin de los
conquistadores con el territorio estuvo marcada por el imperativo de extraer la
mxima cantidad de oro y plata para la Corona. La agricultura en su primera fase
se orient a atender esta actividad, y gradualmente se fueron incorporando nuevas
actividades agrcolas y ganaderas, como se ha sealado: Independientemente de
las explotaciones mineras, poco a poco, por medio de las encomiendas, las mercedes, las sesiones, las comunidades subsesoriales etc., el territorio se organiz con
predominio de las haciendas coloniales tradicionales, sistemas latifundiominifundio, enclaves agrcolas, etc. Los sistemas de explotacin de la actividad
agrcola y el convencimiento de contar con suelos ilimitados fueron factores que
influyeron en el establecimiento de mtodos culturales reidos con la conservacin
del suelo (Gligo, 1992).
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Estocolmo marc una polarizacin entre las prioridades del desarrollo econmico y la
proteccin ambiental que ha dominado el debate entre los pases ricos y pobres, y entre
los grupos de inters al interior de los pases, que se ha prolongado hasta el presente, y
an no est plenamente resuelta. (ONU, 1997)
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tir la contaminacin, se hizo cada vez ms claro que no bastaba con los tradicionales programas de saneamiento bsico y campaas de aseo pblico, dirigidos a prevenir las epidemias que hasta entonces venan realizando las agencias de salud. Y
se fue abriendo paso la demanda por la creacin de legislaciones y agencias pblicas especializadas con el fin de propender por la calidad del medio ambiente.
La Conferencia de Estocolmo de 1972, se constituy en un impulso definitivo de la
gestin ambiental en los pases de la regin, inicindose un nuevo perodo que se
extiende hasta la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro en 1992.
En la dcada de los setenta y en especial a partir de 1972, se pusieron en marcha
en Amrica Latina y el Caribe legislaciones e instituciones ambientales, y se expidieron las primeras polticas nacionales sobre medio ambiente. En 1973, Brasil cre
la Secretara Especial del Medio Ambiente y Mxico estableci la Subsecretara para
el Mejoramiento del Medio Ambiente, inicindose un proceso de construccin de
agencias ambientales a nivel nacional y subnacional. A su vez, el Cdigo de Recursos Naturales y del Medio Ambiente de Colombia, 1974, y la Ley Orgnica y el Ministerio del Medio Ambiente de Venezuela, 1976, fueron creaciones pioneras, en
comparacin con el caso de los pases en desarrollo ubicados en otras regiones del
mundo.
Las polticas ambientales nacionales formuladas por las nuevas agencias incorporaron la agenda de contaminacin o agenda marrn, como un reflejo de las preocupaciones que dominaron en la Conferencia de Estocolmo. Incluso ya antes algunos
pases haban iniciado acciones sustantivas al respecto, como se expresa en la
aprobacin, por parte de Mxico en 1971, de la Ley para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental. Como instrumentos de gestin para la agenda de contaminacin se desarrollaron preferentemente los derivados del modelo de regulacin
directa y de la administracin y planificacin ambiental, hoy conocido como el modelo de comando y control. Su diseo parti con frecuencia de las concepciones
de la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA) de los Estados Unidos. Se inici as, el
establecimiento de regulaciones y estndares que expresan, de alguna manera, la
calidad ambiental deseada, en particular en relacin con el agua y el aire. Pero la
fijacin de las normas y estndares con frecuencia se hizo a partir de aqullos fijados en los pases industrializados, sin la requerida adecuacin al medio. Entre los
instrumentos que tuvieron una temprana insercin se mencionan las evaluaciones
de impacto ambiental, surgidas en algunos pases a mediados de los aos setenta,
tambin basadas en la concepcin de la EPA, que adquirieron un gran impulso en la
dcada siguiente.
El control de la contaminacin urbana se comienza a actualizar mediante la creacin de instituciones especializadas en las grandes urbes. En las ciudades medianas
tambin se crean instituciones y modelos de gestin llegando algunos a tener visibilidad internacional, como es el caso de Curitiba que se ha sealado a principios de
los aos noventa como un paradigma de la gestin ambiental urbana.
Entre Estocolmo y Ro se avanz en la creacin de nuevos parques naturales nacionales, proceso en el cual ha influido la Unin Internacional para la Conservacin de
la Naturaleza (UICN), con su modelo de categorizacin y el sealamiento del 10%
del total del territorio de los pases en reas protegidas como ideal de la conservacin. Este proceso, adems, ha sido estimulado por el Congreso Mundial de Parques, con reuniones decenales desde 1960, escenario en el cual se ha ido constru-
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yendo una tendencia colectiva sobre las reas protegidas que se manifiesta en las
similitudes existentes en las polticas de parques a nivel global.
Durante el perodo se avanz en el establecimiento de acuerdos multilaterales entre
pases vecinos para la proteccin de ecosistemas ubicados en las fronteras, y en el
desarrollo de acuerdos subregionales. Se mencionan, en particular, los promovidos
por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para la
proteccin de los mares, y el Tratado de Cooperacin Amaznica, firmado en 1978.
El PNUMA, una creacin de la Conferencia de Estocolmo, tambin prest su asistencia para la instalacin o fortalecimiento de las instituciones y programas ambientales, una actividad que lleg a tener un impacto de consideracin en muchos pases,
pero que fue declinando con el tiempo. En la medida en que la gestin ambiental se
hizo ms fuerte en las naciones, se fue debilitando el papel de esa entidad internacional, en el marco del marchitamiento de las organizaciones de las Naciones Unidas. Entre los programas promovidos por esta institucin se deben mencionar los
referentes a la educacin y a la informacin ambiental, que muchas veces se constituyeron en acciones pioneras.
Presin domstica e internacional
En muchos casos las respuestas dadas por los pases de la regin a los problemas
ambientales han sido el producto de la reaccin ante presiones domsticas e internacionales. Para mediados de la dcada de los ochenta el fortalecimiento poltico
del movimiento ambientalista brasileo, la movilizacin de las organizaciones internacionales no gubernamentales, principalmente de Europa y Estados Unidos, en
relacin con la deforestacin y las quemas de la Amazona, as como la gran repercusin de esos hechos en la prensa nacional e internacional, llevaron al gobierno,
por iniciativa del propio Presidente de la Repblica, a una reaccin poltica, con la
finalidad de reorientar las decisiones internas y cambiar la imagen del pas en el
exterior (Alvarenga y Lago, 2000).
La presin ejercida por los gobiernos y las ONG de algunos pases industrializados
para detener la prdida de bosques naturales dio origen al Plan de Accin Forestal
para los Trpicos. Este plan fue liderado por el Gobierno de Holanda, el Banco Mundial y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), que promovieron la creacin de
programas nacionales en buena parte de los pases tropicales de Amrica Latina y
el Caribe.
En la segunda mitad de la dcada de los ochenta la titulacin de tierras a los pueblos indgenas recibi un significativo impulso como fruto de largos aos de lucha
en pos de esta reivindicacin. Adquiri especial mpetu en los pases de la cuenca
amaznica cuya rea titulada llega hoy a 110.000.000 hectreas, en donde se ubica una de las mayores diversidades biolgicas del planeta. Este proceso fue tambin fomentado por gobiernos y ONG de algunos pases desarrollados, en particular
de Europa Occidental (Rodrguez B., 1998b; Kemf, 1993). Sin embargo, la titulacin de tierras indgenas encuentra antecedentes relevantes en la primera mitad del
siglo pasado cuando en Mxico se constituyeron los ejidos, una forma social de
propiedad en la que se ubica hoy el 80 por ciento de los bosques mexicanos (De
Alba, 2000).
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mayores amenazas del globo, cuya ocurrencia no haba sido conocida por los delegados de la Conferencia de Estocolmo, en 1972. Las respuestas a los problemas
identificados no se hicieron esperar. En 1985 se acord la Convencin de Viena sobre las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y en 1987 se suscribi el Protocolo
de Montreal que, al determinar con exactitud los compromisos y modalidades para
detener la emisin de esas sustancias, marc la iniciacin de la construccin de un
nuevo tipo de convencin global. En virtud de que los pases desarrollados son los
mayores causantes del agotamiento de la capa de ozono, se estableci un fino balance entre las responsabilidades de stos y los pases en desarrollo, expresado en
el gobierno, la financiacin y la puesta en marcha de lo acordado. A finales de la
dcada se comenzaron a sentar las bases para la negociacin de una convencin
sobre cambio climtico.
El trmino desarrollo sostenible, lanzado por la Comisin Brundtland, fue adoptado
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en
1992, al ms alto nivel poltico, como la meta hacia la cual deben dirigirse todas y
cada una de las naciones del planeta.
Sin duda, la ubicacin de la Cumbre de la Tierra en una nacin latinoamericana incentiv un gran compromiso de los pases de la regin con su realizacin, y tuvo un
gran impacto dentro de la opinin pblica. La contribucin de la regin a la construccin de la visin surgida de la Cumbre fue significativa. As se constata en
Nuestra Propia Agenda (CDMAALC, 1990) y en la Conferencia Internacional Ecobos,
realizada en Bogot en 1988, una de las simientes de la Convencin de Biodiversidad, suscrita en la Cumbre.
La visin predominante del desarrollo sostenible y visiones alternativas
La visin predominante sobre el desarrollo sostenible, originada en la Comisin
Brundtland, es mucho ms que la simple incorporacin de la dimensin ambiental
en las polticas de desarrollo econmico y social. As lo sealan los elementos centrales constitutivos de esta visin, que fue adoptada en la Cumbre de Ro, entre los
cuales se subrayan: la ubicacin de los seres humanos como la razn de ser del
desarrollo sostenible; el imperativo de tomar en cuenta las necesidades de las generaciones presentes y futuras; la compatibilidad entre crecimiento econmico y la
proteccin; la necesidad de asegurar que los recursos naturales renovables y no
renovables sean conservados y no agotados; el principio de la satisfaccin equitativa de las necesidades de todos los grupos de la poblacin como condicin de partida para el acceso y uso racional de los recursos naturales; el concepto de dar prioridad a las necesidades de las naciones y poblaciones pobres; la proclamacin de la
solidaridad global como condicin necesaria para el desarrollo sostenible; y el reconocimiento de las limitaciones impuestas por el desarrollo tecnolgico y la organizacin social, sobre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras (ONU, 1992; Johnson, 1993).
Como lo subraya Arturo Escobar (1999) la teorizacin latinoamericana del desarrollo sostenible se aparta de la anterior visin sin que constituya una propuesta radical: La perspectiva latinoamericana del desarrollo sostenible comienza por afirmar
la necesidad de diferenciar los problemas ecolgicos por regiones, sin caer en la
peligrosa homogeneizacin del ambientalismo global. Se le da importancia a aspectos no tocados por Brundtland en forma adecuada, tales como la deuda externa, la
caducidad de los modelos de desarrollo convencionales, las desigualdades mundiales, la deuda ambiental histrica de los pases del Norte, la equidad, la importancia
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se ha dado en llamar su fase ecolgica... para los ecosocialistas, las luchas contra
la pobreza y la explotacin son luchas ecolgicas (Escobar, 1999).
Diferentes visiones gubernamentales del desarrollo sostenible
En 1994, despus de la Conferencia de Ro, se aprob en Barbados el Programa de
Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo, el cual fue suscrito por ms de 100 gobiernos del mundo, entre los cuales se
cuentan varios pases continentales de la regin as como los estados insulares del
Caribe. El Programa parte del reconocimiento de que estos estados tienen economas vulnerables, dependen de una base reducida de recursos naturales y comercio
internacional, y son particularmente vulnerables tanto a los desastres naturales
como ambientales. Son especificidades a partir de las cuales se disean acciones
concretas que sirvan para afrontar problemas tales como la adaptacin al cambio
climtico y al elevamiento del nivel del mar, el mejoramiento de la capacidad para
afrontar y recuperarse de los desastres ambientales, la prevencin de la escasez de
agua potable, la proteccin de los ecosistemas costeros y lo arrecifes de coral de la
polucin y la sobrepesca, el desarrollo de energa renovable, y el manejo del incremento del turismo con miras a proteger la integridad ambiental y cultural.
Posteriormente, en las declaraciones y planes de accin de las Cumbres de las
Amricas (Miami en 1994; Santiago de Chile en 1998; Qubec en 2001) se reiter
el compromiso de todos los pases del hemisferio con el desarrollo sostenible. Sin
duda, el mayor evento relacionado con tal reiteracin lo constituy la Cumbre de
Bolivia sobre Desarrollo Sostenible en las Amricas (1996). Pero la visin sobre el
desarrollo sostenible contenida en los acuerdos de Ro y Santa Cruz est lejos de
ser aceptada por todos los grupos sociales. En las instituciones pblicas de Amrica
Latina y el Caribe parecen convivir diferentes concepciones las que, a su vez, son
compartidas por diversos grupos de la sociedad civil. Las agencias pblicas ambientales parecen acercarse ms a la aproximacin segn la cual la actividad econmica
y las organizaciones sociales son subsistemas que operan dentro de un ecosistema
ms grande y finito. Las agencias pblicas con prioridad en lo social como son los
ministerios de educacin, salud y vivienda se centran ms en la aproximacin que
considera a los seres humanos como los actores claves, cuyos modelos de organizacin social son crticos para la construccin de sendas viables hacia el desarrollo
sostenible.
Finalmente, en las agencias pblicas con mayor peso en la formulacin de la poltica pblica, como son los ministerios de economa, planeacin, energa o minas, pareciera dominar la nocin segn la cual el crecimiento econmico tiene mayor prioridad que cualquier otro objetivo. Las preocupaciones sociales tienden a concentrarse en la reduccin de la inequidad y de la pobreza, y las de tipo ambiental se
restringen a la administracin de los recursos naturales. En esta ltima concepcin
se tiende a excluir asuntos tales como la cohesin social, la identidad cultural y la
integridad de los ecosistemas. Es, en sntesis, relevante constatar la existencia de
visiones que, en la prctica, consideran el desarrollo sostenible como un crecimiento econmico con equidad social, sin tomar en cuenta cules son los impactos para
el medio ambiente.
La reivindicacin de la visin de las culturas tradicionales
En la dcada de los ochenta tomaron un gran impulso los movimientos dirigidos a
reivindicar la visin de las culturas tradicionales que encuentra un continuo entre la
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naturaleza, la vida espiritual y el mundo humano. Es una visin que detentan distintivamente los pueblos indgenas de origen prehispnico y las comunidades Afro
americanas, pero que tambin se encuentra en diversas comunidades campesinas
no pertenecientes a aquellos grupos.
Las poblaciones indgenas registran una larga historia de luchas por el reconocimiento de sus derechos sobre sus territorios ancestrales y su identidad cultural,
que se remontan a la poca hispnica. Precisamente en los aos ochenta, cuando
se hace evidente la crisis ambiental, diversas organizaciones indgenas de la regin,
con el apoyo de otras organizaciones de la sociedad civil, sealan en forma contundente que, en sus saberes tradicionales sobre el uso y conservacin de los ecosistemas en donde habitan, se encuentran valiosas claves para enfrentar la crisis. Ms
an, reclaman el respeto, el rescate, y la creacin de condiciones para mantener
esos saberes por constituir la base para el manejo de los territorios cuyos derechos
reclaman.
Es necesario entonces recordar aqu que, en balance, las poblaciones indgenas de
Amrica Latina y el Caribe prehispnico manejaron el medio ambiente mediante
formas que hoy se califican con el trmino de sostenibles. Los pueblos indgenas
de los Andes peruanos y ecuatorianos contaban con sofisticados sistemas de cultivo
en terrazas, algunos de los cuales siguen en produccin. Los habitantes del valle de
Mxico desarrollaron complejas tecnologas agrcolas insertas en los humedales. Los
hallazgos arqueolgicos de Pueblito y Ciudad Perdida de la cultura Tayrona, en Colombia, evidencian una sofisticada infraestructura hidrulica.
Pero lo ms relevante de esta referencia prehispnica es constatar que muchos de
los pueblos indgenas descendientes de aquellos habitantes, son hoy poseedores de
lo que en la Convencin de Biodiversidad se singulariza como los conocimientos
tradicionales, garantes de la sostenibilidad de los ecosistemas boscosos en donde
habitan. El ltimo libro de Gerardo Reitchel Dolmatoff (1994), sobre los indios tukano del Amazonas, introduce, mediante un bello relato, la visin que tiene este
grupo aborigen del mundo: su consideracin del bosque como parte del cosmos,
sus vnculos complejos y multidimensionales con su medio ambiente, y sus restricciones sociales y sexuales encaminadas a alcanzar la sostenibildad ecolgica.
A las afirmaciones anteriores es necesario efectuar algunas acotaciones. En primer
trmino, existen pruebas que muestran cmo el declive de algunas culturas indgenas pudo haber estado relacionado con un inadecuado manejo de su entorno natural. En segundo trmino, se identifica que muchas de las poblaciones indgenas de
hoy perdieron, en todo o en parte, sus formas ancestrales del manejo de la naturaleza, una situacin con frecuencia causada por la violenta irrupcin de formas de
explotacin capitalista, muchas veces vinculada a procesos de expropiacin territorial y expoliacin cultural. En otras palabras, no se est cayendo aqu en el tipo de
simplificaciones que suelen conceder a los pueblos indgenas un comportamiento
universal de armona con la naturaleza. Se est afirmando que, en balance, su visin de la relacin con sta ha sido ms exitosa que la aportada por Occidente, si
se mira desde el punto de vista de su proteccin y buen uso.
Como se mencion, otros pueblos de Amrica Latina y el Caribe estn reivindicando
su visin de relacin con la naturaleza. Diversas comunidades Afro americanas se
mueven en esa direccin, asociando ese proceso a la lucha por el reconocimiento
de sus derechos de propiedad sobre sus territorios ancestrales. Asimismo, diferentes agrupaciones de campesinos no pertenecientes a estas etnias buscan reivindicar
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jetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de las actividades econmicas que son dos componentes bsicos de la concepcin del desarrollo sostenible.
En el perodo, la pobreza se redujo en un 5,7% en 19 pases de la regin. Uruguay
contina siendo el nico pas de la regin que mantiene una distribucin del ingreso
relativamente equitativa, y presenta los ms bajos niveles de pobreza urbana, que
entre 1990 y 1999 disminuyeron del 11,8% al 5,6%. En 1999 Argentina continuaba
siendo uno de los pases con menores niveles de pobreza menos del 15% de
hogares pobres pero la reduccin de la pobreza en el decenio fue moderada. En
contraste, en Brasil y Chile la pobreza baj en un 11,5% y un 15,5% respectivamente. No obstante la mejora registrada en el Brasil, el 30% de los hogares se encuentran en la pobreza. En Colombia y Venezuela, entre el 45% y el 50% de los
hogares viven en la pobreza y en Bolivia y Ecuador ms del 50% se encuentra en
esta situacin, habindose presentado un deterioro en el perodo. En Centroamrica
se presentan notables diferencias entre los pases. Costa Rica y Panam presentaron mejoras sustantivas pasando del 23,7% al 18,2% y de 36,3% a 24,2% respectivamente. En cambio hubo pases en donde no se dieron cambios como El Salvador
que se mantuvo en el 45% durante la dcada o en donde la disminucin de la
pobreza fue marginal como en Mxico en donde pas de 39,3% a 38% u Honduras que pas de 75,2% a 74,3% (CEPAL-PNUMA, 2001).
Incremento de la inequidad
Al tiempo que la reduccin de la pobreza ha mostrado en los noventa una tendencia
favorable, el desempeo de la distribucin del ingreso crea grandes interrogantes
sobre la capacidad de la regin para resolver sus profundos problemas de equidad.
Entre los pases del Cono Sur slo Uruguay presenta una distribucin ms equitativa que en 1990. En todos los pases andinos tropicales, con excepcin de Bolivia, la
distribucin no se modific o se deterior. En Mxico y Centroamrica la concentracin del ingreso se increment durante la dcada del noventa.
La inequidad se expresa tambin en las desigualdades existentes en la distribucin
de los activos, en particular en relacin con la distribucin de la tierra rural y la tenencia del suelo urbano. Mientras Chile, Mxico y Paraguay registran altos niveles
de concentracin (ndice de Gini superior a 0,90), Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panam y Venezuela se ubican en una concentracin media
(ndice de Gini entre 0,79 y 0,90) (CEPAL-PNUMA, 2001).
La falta de acceso a la tierra rural de amplios grupos de la poblacin ha generado
crecientes conflictos en la ltima dcada, como se manifiesta en el Movimiento de
los Sin Tierra en Brasil, as como otros movimientos campesinos en diferentes pases de la regin. En Costa Rica y El Salvador se adelantaron en el decenio amplios
procesos de redistribucin de tierras para atender las demandas campesinas. La
demanda por derechos territoriales ha venido creciendo en el seno de los movimientos indgenas que buscan el reconocimiento de los derechos de propiedad sobre las reas que han ocupado tradicionalmente, y se extiende desde Mxico hasta
el Cono Sur, pasando por los pases de Centroamrica y de la cuenca amaznica.
En algunas ocasiones los movimientos indgenas han dado lugar a levantamientos
con alto impacto poltico (ej. Ecuador en el ao 2000) e incluso a la insurreccin
armada (ej. el movimiento zapatista en Mxico). Entre las respuestas a esta problemtica, se menciona a Mxico que ha hecho dos reformas constitucionales (1991
y 2001) que buscan resolver, entre otros, el tema de tierras indgenas, y a los pases de la cuenca amaznica que han creado resguardos cuya rea asciende a ms
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de 100 millones de hectreas, teniendo su mayor concentracin en Brasil y Colombia (Roldn, 1996; PRB, 1998; MIC, 1998; SEMARNAT, 2001).
La falta de acceso a la tierra y la pobreza han sido identificadas como dos de las
causas subyacentes de la deforestacin, en particular en la Amrica Latina tropical.
Sin embargo, no sera correcto tratar de explicar slo a partir de ellas dos este ltimo fenmeno que contina siendo una de las mayores amenazas ambientales de
la regin y que tiene mltiples orgenes, entre ellos la potrerizacin para fines ganaderos, la construccin de infraestructura y la existencia de incentivos econmicos
perversos, entre otros (Segura et al., 1997; Contreras, 1999).
La experiencia reciente de Amrica Latina y el Caribe ratifica que es necesario alcanzar un crecimiento econmico sostenido para erradicar la pobreza, el cual no
debera ser menor a un promedio del 6% durante los prximos veinte aos, en contraste con la tasa alcanzada en la dcada del noventa que apenas tuvo un promedio
del 3,1% en el perodo 1991-2000 (CEPAL, 2001a). Pero como se ha sealado, Tal
vez no baste con el crecimiento. Si no vara la distribucin del ingreso, el ritmo de
reduccin de la pobreza podra ser bastante lento, aun en condiciones de crecimiento sostenido. Por ejemplo, a tasas de 3% de crecimiento anual por habitante, se
tardara casi 50 aos o ms de un siglo segn el pas en eliminar totalmente la
pobreza, medida por la proporcin de personas que viven con menos de dos dlares de los Estados Unidos al da. El lapso sera mayor si se utilizaran los umbrales
de pobreza especficos de cada pas, si la tasa de crecimiento econmico fuera inferior o si empeorara la distribucin del ingreso. A las tasas de crecimiento y umbrales de la pobreza por pases vigentes pasaran cuatrocientos aos, o ms en algunos casos, antes de poder erradicar la pobreza extrema (Lustig, 1998).
La transformacin productiva
Las polticas de apertura econmica, adelantadas en el contexto de la globalizacin,
han tenido una relacin directa con la transformacin productiva de los pases de la
regin caracterizada por el mayor peso relativo de los servicios y una reduccin de
la participacin de la produccin primaria e industrial en la estructura econmica.
La desindustrializacin y menor participacin de los productos primarios no se han
expresado en un menor deterioro ambiental, puesto que la ampliacin de la frontera agrcola contina y la extraccin de recursos petroleros y mineros est en crecimiento. La transformacin productiva ha tenido, con frecuencia, resultados contradictorios para el medio ambiente. Conllev la desaparicin de muchas actividades
del sector manufacturero, caracterizadas por ser ambientalmente insostenibles. La
clausura de algunos establecimientos industriales de baja productividad y contaminantes, en razn de sus tecnologas obsoletas, se hizo inevitable con la apertura
econmica, que les quit su ventaja primordial en el mercado, es decir la proteccin frente a la competencia internacional. Pero al mismo tiempo existe un enorme
sector de pequea y mediana industria altamente contaminante que contina siendo competitivo y que por muy diversas circunstancias escapan al cumplimiento de
la normatividad ambiental. A su vez, buena parte de las grandes empresas han sido
materia de transformaciones tecnolgicas y administrativas dirigidas a mejorar su
competitividad que con frecuencia han incorporado tecnologas de descontaminacin y de produccin ms limpia como fruto de diversos factores, entre otros las
mayores exigencias del mercado internacional, las presiones sociales, y las nuevas
exigencias gubernamentales (CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).
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co de la droga est controlado por una compleja red de carteles que existen en muchos pases de la regin y que se enmarcan en el proceso que ha sido descrito como la globalizacin del crimen organizado. La actividad de estos grupos en un amplio nmero de pases ha incidido en el incremento de la corrupcin y es una fuerza
que podra llevar a ubicar los cultivos en otras reas de la regin, diferentes a las
tradicionales, con los consecuentes impactos ambientales y sociales. La conexin
entre el narcotrfico y la financiacin de la guerrilla colombiana se ha evidenciado
en los ltimos aos, y ms recientemente la conexin entre aqul y el terrorismo
internacional (Castells, 2000; FNAC, 2001).
La meta de conservar la biodiversidad rie con las graves consecuencias que los
cultivos ilcitos estn teniendo para la integridad de esta riqueza natural en la regin. Es urgente desarrollar nuevas polticas globales para enfrentar el narcotrfico.
El dao social y ambiental que est inflingiendo en la regin es enorme, un hecho
que con frecuencia se trata de desconocer o eludir por parte de los pases desarrollados que son los mayores consumidores de los psicoactivos producto de los cultivos de la coca y la amapola.
Las reformas del Estado
Las transformaciones econmicas se han dado simultneamente y en relacin con
profundas transformaciones del Estado, el cual se ha replanteado ms como complemento de los mercados que un sustituto de stos y ms como socio y promotor
que como ente rector. Se ha buscado priorizar sus funciones de regulador, eliminar
su papel de empresario, entregar al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil la prestacin de una parte de los servicios sociales y pblicos que eran
tradicionalmente de su responsabilidad y, en general, incrementar su eficacia y eficiencia. A partir de estas concepciones, la organizacin del Estado se ha venido reformando con base en la descentralizacin, la coordinacin e integracin intersectorial, y la participacin ciudadana, frmulas todas que encuentran diversas expresiones a lo largo y ancho de Latinoamrica, y que a lo largo del presente estudio se
exploran con relacin a la gestin ambiental.
La reforma del Estado ha tenido lugar simultneamente con el retorno a la democracia
formal que se ha dado en la casi totalidad de los pases de la regin en las ltimas dos
dcadas, y que ha significado la desaparicin de las dictaduras militares de corte autoritario que llegaron en un momento a dominar su escena poltica. Pero al mismo tiempo se registran conflictos que sealan las debilidades y fallas de la democracia en la
regin, como lo evidencian el alzamiento armado de los zapatistas en Mxico en
1994 y su movilizacin no armada en 2001, o los levantamientos y protestas de
comunidades indgenas y campesinas de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Guatemala acontecidas en el curso de los ltimos aos, o la subversin armada en Colombia, todos relacionados en alguna medida con la demanda por el acceso a los
recursos naturales, a la participacin poltica y al reconocimiento de la identidad
cultural. Estos casos hacen referencia a representaciones extremas con situaciones
de deficiencias de acceso a bienes sociales, naturales y polticos, pero no son exclusivas de las sociedades donde acontecen y por el contrario, se encuentran presentes en un amplio nmero de pases de la regin. Basta con recordar los millones de
pobres que estn asentados en zonas de alta vulnerabilidad ambiental que constituye uno de los sntomas ms aberrantes de la injusticia social imperante (Banco
Mundial, 1997; Alvarenga y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn,
2000; Rodrguez B., 2000; Smith, 2000).
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