Tercer Sector en Colombia

EL TERCER
SECTOR
EN COLOMBIA
Evolucin,dimensin y tendencias
EL TERCER SECTOR EN COLOMBIA

Evolucin, dimensin y tendencias
Rodrigo Villar G., 2001
Confederacin Colombiana de
Organizaciones No Gubernamentales
CCONG

Este libro no puede ser reproducido en todo
o en parte, por ningn medio impreso o de
reproduccin, sin permiso escrito del editor.
Esta publicacin virtual (mayo 2010)
fue auspiciada por la Fundacin
para el Desarrollo Institucional de las
Organizaciones Sociales, DIS.
ISBN: 96963-1-7
Confederacin Colombiana de
Organizaciones No Gubernamentales
(CCONG)
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Telefax: (57-1) 606 0704 606 1548
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Bogot, Colombia.
La Confederacin Colombiana de ONG- CCONG,

fue creada en 1989 y agremia a asociaciones,
corporaciones, fundaciones y federaciones de
ONG en Colombia con el fin de asociar, fortalecer
y representar organizaciones no gubernamentales y promover su autorregulacin para que,
de manera organizada, dentro del marco constitucional y legal, aporte a la visibilidad y consolidacin del sector, y fomente la democracia y la
construccin de bienes pblicos para superar la
exclusin en todas sus dimensiones.
Cuenta con 8 federaciones departamentales,
6 asociaciones y redes nacionales y 10 ONG
nacionales que trabajan en diferentes sectores
del desarrollo social y que representan alrededor
de 850 ONG del pas.
La CCONG pertenece o es miembro del Consejo
Consultivo Econmico y Social de las Naciones
Unidas, ECOSOC; Comit Organizador del V
Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector;
Comisin sobre participacin de la sociedad
civil en las actividades de la OEA y Consejo
Consultivo de la Sociedad Civil con el BID
CASC, entre otros.
INDICE
PRESENTACIN
El Tercer Sector y la construccin de bienes pblicos no-estatales
INTRODUCCIN
13
CAPTULO I
Las organizaciones civiles: una historia
de diferenciacin paulatina del estado y del sistema poltico
23
1. El real patronato de indias, la iglesia y los orgenes del sector
27
2. La formacin inicial del estado nacional, el conflicto poltico-religioso

y el control de las organizaciones.
30
Los intentos de control estatal de la educacin y la oposicin de la Iglesia. 32

La caridad, la filantropa y la beneficencia.
34
Las Juntas de Beneficencia y el inicio de la institucionalidad estatal
37
para la asistencia social
3. La Constitucin de 1886 y la soberana limitada del estado

La asistencia pblica y la responsabilidad social del Estado.
Sociedades privadas. Accin social y ayuda del gobierno.
39
41
43
4. La ampliacin de la intervencin estatal, las reformas liberales,

la polarizacin partidista y la dinmica
de las organizaciones civiles (1930-1957)
45
El patronazgo liberal en la creacin de la Confederacin

Colombiana de Trabajadores (CTC)
La influencia catlica en el sector obrero. De las asociaciones
de ayuda mutua a la bsqueda de hegemona sindical
Del intento por la secularizacin de la educacin pblica
al crecimiento de la educacin confesional privada
La promocin gubernamental de organizaciones de apoyo
a sus programas.
La beneficencia pblica y la asistencia privada.
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el tercer sector en colombia
48
49
51
51
La accin social y la lucha pluripartidista por el voto femenino.

La intervencin estatal como incentivo para la formacin de los gremios
econmicos
La seguridad social, iniciativa gubernamental con apoyo
de gremios y sindicatos
5. Las organizaciones en el frente nacional: entre la cooptacin

gubernamental y la radicalizacin antigubernamental (1958-1982)
La promocin de organizaciones por parte del gobierno:
entre la cooptacin y la radicalizacin
Las Juntas de Accin de Accin Comunal (JAC).
Las Asociaciones de Usuarios Campesinos.
Las ideologas polticas en la dinmica organizativa y la politizacin
por fuera del bipartidismo.
La expansin y radicalizacin sindical en medio
de nuevas corrientes polticas.
De las organizaciones femeninas bipartidistas a la autonoma.
Nuevas dimensiones de la poltica.
Los viviendistas y la poltica.
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El inicio de las organizaciones no gubernamentales: entre la promocin

del autodesarrollo y el desinters por las polticas pblicas.
Orgenes y desarrollo inicial de las ONG.
Nuevos temas en la agenda, autonoma y autoexclusin
de la deliberacin sobre las polticas pblicas.
Las organizaciones voluntarias y la promocin del trabajo comunitario.
69
La empresa privada y la promocin de entidades sin nimo de lucro.

Las Fundaciones Empresariales.
La especializacin y diversificacin de los gremios econmicos.
Las Cajas de Compensacin Familiar como iniciativa empresarial.
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75
6. La democratizacin del sistema poltico colombiano:

entre la ampliacin de la participacin plural de las OSC en la vida pblica
y el deterioro reciente de la democracia (1982-1996).
76
La Constitucin de 1991, un nuevo marco institucional

para la interaccin entre Estado y Sociedad Civil
Un ambiente normativo propicio para las organizaciones civiles.
79
Las organizaciones de la sociedad civil: entre la mayor presencia

de las ONG en la arena pblica y el debilitamiento
de las organizaciones populares.
La disminucin en el nivel de sindicalizacin de los trabajadores.
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Rodrigo Villar
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La fragmentacin y recomposicin de las organizaciones campesinas.

La importancia creciente de los movimientos tnicos.
La creciente autonoma de las Juntas de Accin Comunal.
Nuevos temas y formas de organizacin entre las ONG.
El creciente inters por lo pblico.
La paradoja del fortalecimiento de las OSC y
el deterioro de la democracia.
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CAPTULO II
Dimensin, estructura y fuentes de ingresos
del Tercer Sector colombiano
91
1. Dimensin del Tercer Sector.
91
2. Estructura interna del sector.
95
Predominio de la educacin.
98
Importancia de las asociaciones de empresarios,
99
de profesionales y de trabajadores.
Importancia de las organizaciones para el desarrollo econmico

y social de las comunidades.
Cambios en la composicin del sector al incluir el trabajo voluntario.
3. Fuentes de ingresos del sector.
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102
Predominancia de los ingresos privados en Amrica Latina.
105
La paradoja de la relacin con el gobierno en Colombia.
107
4. Fuentes de ingresos por reas de actividad.
109
Predominancia de los ingresos privados.

Baja participacin del gobierno.
Importancia de la filantropa en los campos de desarrollo y ambiente.
109
110
111
CAPTULO III
Tendencias recientes del Tercer Sector
en la construccin de la institucionalidad pblica
113
1. El Tercer Sector, el fortalecimiento de la sociedad civil

y de la institucionalidad pblica en Colombia.
114
Ampliacin de la participacin de las organizaciones civiles

en el espacio pblico
115
La creciente autonoma y pluralismo de la sociedad civil.

Mayor nivel organizativo intersectorial.
119
121
La funcin sociopoltica de las organizaciones del sector

es cada da ms reconocida.
De la visin fragmentada de las organizaciones a al conciencia
del Tercer Sector.
2. Retos para la sociedad civil en una perspectiva de fortalecimiento

de la institucionalidad pblica.
El crculo virtuoso del fortalecimiento de la sociedad civil
y el Estado democrtico.
La necesidad del fortalecimiento institucional para actuar
en la arena pblica.
Promover la equidad en la participacin social.
La necesidad de la autorregulacin.
CAPTULO IV.
Ideas para una agenda futura de investigacin
La importancia del marco institucional en el anlisis de las ventajas
130comparativas del tercer sector.
Lo pblico y los modelos de relacin entre las OSC y el gobierno.
La relacin de las OSC con la empresa privada.
La importancia de la poltica en el anlisis de la sociedad civil.
Polticas pblicas para el fortalecimiento de la sociedad civil.
BIBLIOGRAFA
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PRESENTACIN
El Tercer Sector
y la construccin de bienes
pblicos no-estatales
Lo Pblico
El lugar donde todo sucede
Donde se prueba el amor
La identidad se afirma
La justicia es destino
La verdad horizonte
Compromiso la libertad.
All nace la tolerancia
Luce la solidaridad
Florece el dilogo
Crece la fortaleza
Acontece la responsabilidad(*)
1. Una sociedad comienza a ser libre cuando ella es capaz de darse orden a
s misma, de aucontrolarse y de generar las normas y las reglas que ella
quiere vivir para su propia dignidad. La libertad no es posible sino en
el orden, pero el nico orden que produce libertad es el que yo mismo
construyo, en cooperacin con los otros, para la dignidad de todos. Esto
es lo que significa ser ciudadano: ser capaz de crear o transformar el orden
social, poltico, econmico y cultural, para hacer posibles y cotidianos
los Derechos Humanos para todos.
La construccin de la dignidad humana es el gran desafo del siglo XXI,
para todas las naciones. Este siglo ser el siglo de lo tico y de hacer posibles los Derechos Humanos o no ser posible. Si la tica y la solidaridad no
preceden y orientan el mercado, la ciencia, la tecnologa y el poder, nuestra
supervivencia social est amenazada.
*
Jaramillo Juan Camilo y Beltrn Gladys. 1998. El lugar donde todo sucede. Las aventuras de
los caballeros del Mandala. Editorial Norma Comunicaciones S. A. Bogot.
Ser ciudadano es ser sujeto social, tener la capacidad de controlar el presente y definir futuros posibles en cooperacin con los otros. Ser ciudadano
es tener la capacidad de crear organizacin o de pertenecer activamente a
las organizaciones. Saber organizarse, saber asociarse es la ciencia maestra
de una sociedad, porque la asociacin organizada produce autorregulacin
y permite ms fcilmente la proteccin de los Derechos Humanos. Alexis
de Tocqueville lo dijo magistralmente hace 150 aos: En los pases democrticos la ciencia de la asociacin es la ciencia madre; el progreso de todo
lo dems depende de ella.
Una sociedad es tanto ms slida en cuanto tenga un mayor nmero
de organizaciones o asociaciones productivas, es decir, organizaciones que
generan muchas transacciones tiles en todos los rdenes: poltico, econmico, social y cultural.
2. Dentro de esta perspectiva podemos definir la sociedad civil o el tercer
sector como el conjunto de organizaciones que los ciudadanos generan
para producir bienes colectivos y/o pblicos no-estatales.
Esta concepcin del Tercer Sector es reciente y es la que la Confederacin
Colombiana de ONG (CCONG) ha definido dentro de su acuerdo programtico, por eso requiere de algunas explicitaciones.
Aqu se entiende por bienes pblicos aquellos que convienen a todos
de la misma manera para su dignidad. Dentro de estos bienes o servicios
destinados a la satisfaccin de necesidades comunes e indispensables hay
algunos que son bienes colectivos por excelencia y que se espera sean provedos o garantizados por el Estado: la justicia, la seguridad, la defensa, los
servicios domiciliarios, la educacin bsica, la salud preventiva, la libertad
de movilizacin y de conciencia y sobre todo las leyes tiles (la ley justa
es el mximo bien pblico del Estado).
La finalidad de todo bien pblico es hacer posible la equidad y superar
las exclusiones. Por eso la sociedad misma puede producir bienes pblicos
y/o colectivos; es lo que llamamos bienes pblicos no-estatales.
Uno de los criterios actuales para analizar la importancia y la fuerza del
Tercer Sector (del cual las ONG son un subconjunto) es su capacidad de
producir lo pblico no-estatal.
Hay un conjunto de bienes pblicos y colectivos no-estatales, que el Tercer
Sector debe y puede producir (autofundar): la solidaridad, la tolerancia, la
ternura (!), la tica civil, la legitimidad de lo pblico estatal, la credibilidad
poltica, el perdn social (el cual ser fundamental en el post-conflicto colombiano), etc.
10
Rodrigo Villar
En la produccin de bienes pblicos no-estatales, el Tercer Sector no debe

competir con el Estado, aunque histricamente el Tercer Sector ha suplido
al Estado en la produccin de bienes pblicos como la salud, la educacin
y la vivienda. Es tarea del Tercer Sector lograr que el Estado pueda garantizar la produccin de estos bienes ya sea por s mismo o a travs del Tercer
Sector.
Esto es lo que significa la concepcin poltica de Estado Social de Derecho
que propone la Constitucin de Colombia: el Estado no tiene sentido en s
mismo, la sociedad no tiene sentido en s misma; Estado y sociedad adquieren
sentido si conjuntamente son capaces de hacer posibles la equidad y dignidad
humanas, produciendo bienes pblicos estatales y no-estatales.
En una sociedad fragmentada y violenta, como la colombiana, es un desafo para el Tercer Sector identificar y encontrar las arquitecturas sociales
para producir los bienes pblicos no-estatales que le corresponde y, al mismo
tiempo, contribuir a refundar la legitimidad e institucionalidad de lo pblico
estatal, para hacer posible el Estado social de Derecho.
Para llegar hoy a estas comprensiones, el Tercer Sector colombiano ha
recorrido un largo camino. Proponer elementos para la comprensin histrica del sector, delimitar el aporte a los bienes colectivos y vislumbrar las
tendencias y desafos futuros, es el propsito de Rodrigo Villar Gaviria en
este estudio.
La Confederacin Colombiana de ONG espera que a travs de su lectura
y debate, pueda el Tercer Sector fortalecerse y fortalecer lo pblico, como el
lugar en donde es posible construir la equidad y tambin la paz.
Jos Bernardo Toro A.

Presidente - CCONG
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INTRODUCCIN
En las agendas actuales sobre desarrollo social, democratizacin y gobernabilidad, han adquirido un papel importante un conjunto de organizaciones
conocidas como Entidades Sin nimo de Lucro (ESAL). El reconocimiento
internacional del papel de las ESAL en la arena poltica y socioeconmica, se
relaciona con la conciencia creciente de su aporte a la solucin de problemas
sociales, su capacidad de produccin de bienes pblicos y sus contribuciones
en los procesos de reforma del Estado (Lewis, D. 1999:1).
Este reconocimiento ha estado acompaado con el avance de investigaciones y con el desarrollo de nuevos mapas clasificatorios que ubican al conjunto
de las ESAL en un sector diferenciado, el Tercer Sector. Esta clasificacin
se utiliza bajo el supuesto de que las ESAL tienen una lgica particular de
accin, diferente a la de las agencias gubernamentales y de las empresas
privadas. Las entidades gubernamentales, se dice, tienen como misin trabajar sobre los intereses de la mayora, movilizando recursos sobre la base
de la coercin y la autoridad legtima. Las empresas privadas con nimo de
lucro, tienen como objetivo maximizar sus ganancias, generando recursos a
travs de mecanismos de intercambio. Las organizaciones del Tercer Sector,
a diferencia de las anteriores, movilizan sus recursos alrededor de visiones
y valores compartidos. Estos valores compartidos los promueven entre sus
asociados y beneficiarios, y en algunos casos buscan influir desde all la
opinin pblica, as como el proceso de deliberacin y formulacin de las
polticas pblicas (Brown, L. D. y Kalegaonkar, A. 1999:3; Brown, L. D. y
Korten, D. C. 1989:5-6; Najam, A. 1996a:210-215; Najam, A. 1996b:4-5).
Internacionalmente, a este grupo de organizaciones del Tercer Sector
se le conoce de diferentes formas. El nonprofit sector o el independent
sector en Estados Unidos, el voluntary sector en Gran Bretaa, el community sector en Irlanda, el secteur associatif en Francia, el secteur de

13
lconomie sociale en Blgica, el sector no gubernamental en varios pases

en desarrollo. En Colombia se utilizan diferentes categoras para hacer
referencia a este sector o a subgrupos del mismo: Entidades Sin nimo de
Lucro (ESAL), Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), Organizaciones
No Gubernamentales (ONG) y organizaciones de la economa solidaria.
Estos trminos enfatizan rasgos especficos que sirven para la inclusin o
exclusin de organizaciones particulares, pero al no ser categoras mutuamente excluyentes, en cada una de estas definiciones se superponen algunos
subgrupos de esas organizaciones (Villar, R. 1998:11-18).
Diferentes tipos de organizaciones entran dentro de este tercer sector.
Algunas de ellas son organizaciones de membresa que responden y orientan
sus actividades hacia sus afiliados; otras son organizaciones que orientan sus
actividades al pblico y no se estructuran sobre la base de la membresa.
Algunas se orientan al pblico y tienen un carcter asociativo. Ejemplos del
amplio conjunto de organizaciones que se clasifican dentro del tercer sector
son las instituciones educativas privadas sin nimo de lucro que prestan
servicios al conjunto del espectro social y se orientan por los ms diversos
proyectos pedaggicos; las clnicas y centros de salud que se han organizado
como entidades sin nimo de lucro; las instituciones que prestan servicios
sociales a ancianos, jvenes, nios de la calle, mujeres jefas de hogar; las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que buscan promover los
derechos humanos, fortalecer la democracia, trabajar en proyectos ambientalmente sostenibles o impulsar la igualdad de la mujer; los centros de
investigacin y de desarrollo de tecnologas aplicadas; las juntas de accin
comunal cuyo papel en la construccin de la infraestructura social ha sido
esencial en la mayor parte de barrios y veredas con poblaciones de bajos
recursos; los sindicatos que defienden los intereses de los trabajadores; los
gremios empresariales que defienden los intereses de los empresarios; las
asociaciones de ayuda mutua, los clubes deportivos y recreativos. En fin,
una multiplicidad de organizaciones que desarrollan variadas funciones
en el campo de los servicios pblicos, de la construccin de comunidad y
del capital social, de la movilizacin social, la expresin de intereses y de la
incidencia en polticas pblicas.
El objeto de este libro es iniciar el anlisis de la historia, la dimensin,
la estructura interna y los potenciales de este conjunto amplio y diverso
de organizaciones del tercer sector, as como discutir crticamente algunos
elementos del enfoque para el estudio de estas organizaciones y sugerir ideas
para una agenda futura de investigacin sobre el tema.
14
Rodrigo Villar
La definicin de las ESAL en el estudio. La investigacin para la realizacin de este trabajo hizo parte del Proyecto Comparativo sobre Entidades
Sin nimo de Lucro, coordinado por el Centro de Estudios sobre la Sociedad
Civil de la Universidad Johns Hopkins, en el cual participaron 22 pases1.
El carcter comparativo de este estudio y la diversidad de tradiciones, definiciones y normas sobre lo que se considera ESAL en cada pas, nos oblig
a utilizar unos criterios compartidos para la definicin del sector y para la
inclusin de organizaciones en el mismo. Estos criterios estuvieron guiados por una definicin estructural-operacional, basada en aspectos de la
estructura y forma de operacin de estas organizaciones y no en criterios
legales, funcionales o de los objetivos de las entidades, dada la gran diferencia
existente entre pas y pas, en relacin a estos aspectos sustanciales. A pesar
de la diversidad, las organizaciones en el estudio comparten los siguientes
criterios:
No distribuyen excedentes. Este criterio enfatiza una idea esencial de
estas organizaciones, el de ser entidades no lucrativas o entidades cuyo
fin no es la generacin de lucro. Estas organizaciones tienen la restriccin de repartir los beneficios econmicos entre los gestores o socios de
las organizaciones. Es importante subrayar que el criterio se refiere a la
restriccin para la distribucin de excedentes entre los socios y no a la
existencia de excedentes en la organizacin. En otras palabras, las ESAL
pueden generar excedentes, lo que no pueden es permitir que sus socios
o sus fundadores se apropien individualmente de los mismos, pues los
excedentes deben utilizarse para el desarrollo de la misin social de la
organizacin. El concepto sin nimo de lucro, se utiliza en Colombia para
referirse a este criterio.
Organizaciones. Es decir, poseen presencia y estructura organizacional.
Este criterio tiene un sentido sociolgico que puede o no tener equivalencia jurdica. Se refiere a la existencia de agrupaciones con estructura
interna, fines especficos o lmites organizacionales. Este es un criterio
de gran importancia para evitar incluir en el proyecto cualquier tipo de
agrupacin transitoria.
Privadas y no gubernamentales. Este criterio hace referencia a la
separacin de la organizacin de la estructura del aparato gubernamental.
Es importante sealar que el criterio se relaciona con la identidad y auto1
Los pases participantes en el estudio fueron: Austria, Blgica, Finlandia, Francia, Alemania,
Irlanda, Pases Bajos, Espaa, Reino Unido, Australia, Israel, Japn, Estados Unidos, Repblica
Checa, Hungra, Rumania, Eslovaquia, Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Per.
15
ridad de las instituciones, pero no se refiere a las fuentes de recursos. Por

lo tanto se incluyen organizaciones que reciben parcial o totalmente sus
recursos del gobierno, siempre y cuando estn separadas de la estructura
gubernamental.
Autogobernadas. Este criterio se refiere al control que tienen las organizaciones sobre sus actividades. Enfatiza la capacidad que tienen las
organizaciones para definir y alterar su misin, estructura, estatutos y
para escoger sus miembros y directivas.
Voluntarias. El criterio de voluntariedad tiene dos significados. Uno
hace referencia a la participacin de voluntarios en las organizaciones.
El otro se refiere a la libre voluntad de las personas para asociarse.
Dentro del conjunto de organizaciones que cumplen estos criterios, hay
dos subgrupos de entidades sin nimo de lucro que no se incluyeron en el
estudio:
Las religiosas de carcter sacramental.
Las polticas de carcter partidista.
Aclaraciones iniciales para la interpretacin de los resultados del
estudio. Como puede derivarse de los criterios esbozados atrs, la definicin
utilizada en el estudio dej de lado explcitamente, los objetivos, propsitos,
ideales y metas de las organizaciones del sector y se centr en cuestiones de
estructura y operacin de las mismas. Este procedimiento permite captar
rasgos propios del tercer sector, como son su diversidad, su heterogeneidad
y la multiplicidad de perspectivas, opciones y valores que promueven estas
organizaciones. Es importante subrayar esta heterogeneidad, pues en general
suele desconocerse cuando se habla en singular del sector.
El desconocimiento de la heterogeneidad y diversidad de opciones entre
las ESAL, conduce a que se le adjudiquen a priori visiones programticas
compartidas a las organizaciones del tercer sector, o se le mencione como
un sujeto poltico unitario. Bajo esa perspectiva, se asume que le son propios
valores tales como la democracia, la equidad, el pluralismo, la transparencia,
la solidaridad o el inters por lo pblico. Si bien estos son valores y perspectivas promovidos por un amplio nmero de las organizaciones del sector,
no son necesariamente compartidos por el conjunto. Las visiones que estas
organizaciones promueven son productos histrico-polticos y no se derivan
a priori de su estructura y forma de operacin.
A pesar de que estas organizaciones tienen una estructura operacional
comparable y una lgica de accin comn, derivada de la organizacin
voluntaria en torno a valores e idearios sociales, no puede presuponerse
16
Rodrigo Villar
unidad poltica, homogeneidad en los valores, ni funciones iguales para la

amplia diversidad y heterogeneidad de las organizaciones del tercer sector.
En algunos casos, subgrupos particulares del sector establecen consensos
y alianzas para orientar sus actividades bajo agendas comunes y promover
coordinadamente sus programas, pero esto es un proceso poltico entre
subgrupos de organizaciones particulares, no generalizable al conjunto del
sector.
Otro problema frecuente cuando se analizan estas organizaciones es situarlas en una especie de vaco institucional por fuera de la poltica y de las
relaciones con el gobierno. A pesar del papel que estas organizaciones han
tenido en la arena poltica a lo largo de la historia y del peso de los gobiernos
y de la institucionalidad poltica en su dinmica, se les suele presentar como
grupos voluntarios que florecen desde abajo y que espontneamente, deciden asociarse para hacer las cosas desinteresadamente por fuera del gobierno
y de la poltica (Skocpol, T. 1999:32-33). Contraria a esa visin apoltica del
sector, la historia de estas entidades, como lo veremos en el primer captulo,
ha estado ligada a la formacin y transformacin del Estado, a los arreglos
institucionales inherentes a estos cambios y a la relacin con los diversos
actores intervinientes en esas transformaciones. Las ideas polticas sobre
quin asume la responsabilidad por los desvalidos y los pobres, o sobre
quin debe participar en las decisiones sobre los asuntos colectivos, as como
a los cambiantes significados y relaciones entre lo pblico y lo privado,
tambin han tenido un gran peso en la dinmica de las organizaciones del
sector. Igualmente, las diversas estructuras de oportunidades polticas a travs
de la historia han orientado las relaciones entre las entidades sin nimo de
lucro y los gobiernos, tanto para la provisin de servicios pblicos sociales
como para su participacin en las polticas pblicas.
En ese sentido, ms que una historia aislada del Estado, de las instituciones
pblicas y de los partidos polticos, las historias de las organizaciones del
Tercer Sector han sido interdependientes y entrelazadas con las instituciones estatales, permeadas por vnculos ideolgicos, flujos de recursos y roles
complementarios, conflictivos o suplementarios. Y as como la dinmica
de estas organizaciones no se ha dado en un vaco institucional, su futuro
no depender solamente del crecimiento y calidad del sector, sino de las
reglas del juego en las que se desenvuelvan y de los arreglos institucionales
en que se den las relaciones entre las organizaciones del sector, las agencias
gubernamentales y la empresa privada. Reglas del juego y arreglos institucionales, no sobra decirlo, en cuya creacin y cambio, las organizaciones del
sector han tenido y tendrn un papel de gran importancia.

17
La investigacin previa sobre el tercer sector en Colombia. El conocimiento en el pas del Tercer Sector es muy precario, a pesar de la importancia
que el tema ha adquirido en la discusin poltica y acadmica. Hay estudios
muy valiosos sobre subgrupos de organizaciones, pero poco sabemos de las
dimensiones bsicas y de la dinmica del sector en su conjunto. Entre los
estudios de subconjuntos de organizaciones se pueden destacar: los realizados sobre organizaciones populares y movimientos sociales (Londoo, R.
1994. Restrepo, L. A. 1991 y 1994. Archila, M. 1995 y 1997); los trabajos de
la Fundacin Social sobre Organizaciones No Gubernamentales (Vargas, H.;
Toro, J. B. y Rodrguez, M. 1992); la investigacin en curso sobre Fundaciones
Empresariales Filantrpicas (Rojas, M. C.; Saldas, C.; Caro, E. y Morales, G.
1999. Rojas, M. C. 2000); el importante Censo de Juntas de Accin Comunal
(Ministerio de Gobierno. Direccin General de Integracin y Desarrollo de
la Comunidad. 1993); los estudios sobre organizaciones ambientales (por
ejemplo, Correa, H. D. 1995); los de organizaciones femeninas (Villarreal, N.
1994); los estudios sobre sindicatos (Londoo, R. 1986 y 1989. Archila, M.
1989a y 1989b); los de gremios econmicos (Urrituia, M. 1983. Kalmanovitz,
S. 1991); los trabajos sobre cooperativas (por ejemplo, Confederacin de
Cooperativas de Colombia. 1995); sobre empresas solidarias (Varios. 1995);
los de cajas de compensacin (Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Superintendencia del subsidio familiar. 1996); sobre las organizaciones voluntarias (Pez de Tavera, H. 1994); etc.
Los trabajos histricos sobre algunas de estas instituciones, aunque escasos, son de una gran importancia por la novedad en la interpretacin que
ofrecen. Entre ellos se destacan los trabajos sobre caridad, beneficencia y
asistencia pblica (Castro, B. 1990, 1996 y 1998. Vargas, J. y Vera, G. 1990).
Los trabajos sobre la Iglesia son de gran importancia, dado el peso de esta
institucin en el desarrollo de muchas de las organizaciones del sector (Gonzlez, F. 1979, 1989a 1989b, 1995 y 1997). Los trabajos sobre la historia de
la educacin (Helg, A. 1987, 1989a y 1989b), sobre el sindicalismo (Londoo, R. 1986 y 1989. Archila, M. 1989a y 1989b), sobre los movimientos de
mujeres (Villarreal, N. 1994) y sobre los gremios econmicos (Urrutia, M.
1983), constituyen otras fuentes de gran importancia.
Recientemente se han producido algunos trabajos de carcter general,
que ofrecen informacin muy valiosa para el estudio de las organizaciones
del sector. Entre ellos vale la pena destacar: la investigacin sobre Municipios y Regiones de Colombia, desarrollada por la Fundacin Social, que
tiene un captulo dedicado al anlisis de las organizaciones del sector y la
participacin; este captulo busca captar los niveles de participacin para
18
Rodrigo Villar
el conjunto de los municipios colombianos, a travs de la medicin del

nmero y diversidad de las organizaciones; de la movilizacin social y de la
participacin electoral (lvarez, M. E.; Castillo, D. y Villar, R. 1998). Otro
estudio fundamental es el de capital social desarrollado por el Departamento
de Planeacin Nacional, en el cual se dise el Barmetro del Capital Social
(BARCAS), instrumento que busca identificar los diferentes componentes
del capital social y las relaciones sociales u organizacionales donde est contenido. Actualmente, es el nico instrumento de medicin con que cuenta el
pas para captar este importante fenmeno social (Sudarsky, J. 1997 y 1998).
La legislacin sobre las entidades sin nimo de lucro es otro campo que ha
sido motivo de estudios recientes (Jaramillo, J. C.; Vargas, J. y Durn F. A.
1999. Tafur, A. 1990).
El contenido del libro. El presente trabajo busca construir a partir del conocimiento desarrollado en el pas y ofrecer un mapa general sobre aspectos
bsicos del Tercer Sector. En el primer captulo se esbozan las tendencias
histricas de las diferentes organizaciones del sector, bajo la premisa de que
la dinmica histrica de estas organizaciones no se da en un vaco institucional y poltico, sino que por el contrario est relacionada con la estructura
de oportunidades y limitaciones de los diversos arreglos institucionales, con
los procesos de formacin y transformacin del Estado y con las cambiantes
definiciones sobre las responsabilidades pblicas y privadas sobre lo social.
En un segundo captulo, utilizando la informacin cuantitativa del proyecto
sobre el sector no lucrativo de la Universidad Johns Hopkins, analizamos de
forma comparativa las dimensiones del tercer sector en Colombia, su composicin sectorial y sus fuentes de recursos. En un tercer aparte, exploramos
las tendencias recientes de las organizaciones del tercer sector en relacin
a la reconstruccin de la institucionalidad pblica y en un ltimo captulo
sugerimos algunas ideas para una futura agenda de investigacin.
Equipo de investigacin e instituciones involucradas en el estudio. Este trabajo fue posible gracias al esfuerzo y dedicacin de un valioso
equipo de trabajo y la colaboracin de mltiples personas e instituciones.
Hernn Vargas, pionero en el manejo de la informacin cuantitativa sobre
las organizaciones no gubernamentales en el pas, logr con su inmensa
paciencia y profesionalismo, juntar, despus de arduas jornadas, las diversas bases de datos de los distintos subgrupos de entidades sin nimo de
lucro para producir los estimativos de la dimensin y estructura interna
del sector. Su conocimiento fue esencial para el manejo de toda la infor
19
macin cuantitativa del proyecto. Vctor Manuel Quintero, con su amplia

experiencia de trabajo con organizaciones del sector, logr con el apoyo de
la directora de la Asociacin de ONG de Cali (PROCALI), Melba Pinedo,
estimar las fuentes de recursos a partir de una encuesta elaborada por Procali
y de mltiples entrevistas para verificar la informacin. Beatriz Castro, la
historiadora con mayor dedicacin a temas relacionados con la dinmica
del sector en el siglo XIX y los inicios del XX, hizo un aporte invaluable en
la elaboracin del captulo sobre historia. El apoyo de Guillermo Vera en
la recoleccin de informacin histrica fue fundamental. Alfonso Prada,
puso a disposicin del proyecto su conocimiento de la legislacin y normas
que regulan el funcionamiento de las organizaciones. Manuel Rojas, con la
pasin que le caracteriza, apoy la elaboracin de los casos para el anlisis
de las funciones del sector no lucrativo en los campos de educacin, medio
ambiente y desarrollo microempresarial. Esta seccin del proyecto est en
su primera fase de anlisis comparativo entre los pases. Esperamos poder
publicar sus resultados posteriormente.
La Confederacin Colombiana de ONG fue la entidad ejecutora del
proyecto y estuvo a lo largo del mismo encargada de su administracin. Sin
su apoyo hubiera sido imposible la realizacin del estudio. Ins Useche de
Brill, directora de la Confederacin hasta marzo de 2000, fue una constante
animadora, promotora y facilitadora del proyecto. Su apoyo continuo, su
retroalimentacin permanente y su entusiasmo fueron esenciales para el
buen desarrollo del proyecto. Martha Eugenia Segura, actual directora de la
Confederacin ha mantenido este entusiasmo y junto con el presidente de la
Junta Directiva de la Confederacin, Jos Bernardo Toro, han hecho posible
la publicacin de este trabajo. Las sugerencias de Martha Rodrguez y su profesionalismo en la edicin y correccin del texto final fueron fundamentales
para mejorar la versin del autor. Ligia de Dallos, secretaria administrativa
de la Confederacin, se encarg del manejo del da a da del proyecto. Su
gran dedicacin y capacidad permitieron su buen desenvolvimiento.
Los recursos financieros del proyecto provinieron de la Fundacin FES,
la Fundacin Antonio Restrepo Barco, el Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial, la Fundacin Ford y el Departamento Nacional de
Planeacin. Sus aportes en muchos casos, no se limitaron al apoyo financiero.
Los comentarios a los borradores de trabajo y la asesora continua por parte
de Jos Bernardo Toro, Mauricio Cabrera, Oscar Rojas, ngela Mara Robledo,
y Olga Luca Toro fueron bsicos para la orientacin del proyecto.
Este trabajo, como se coment al inicio de esta introduccin, hace parte del Proyecto Comparativo del Sector No Lucrativo coordinado por el
20
Rodrigo Villar
Centro de Estudios de la Sociedad Civil de la Universidad Johns Hopkins.

Su director Lester Salamon, lder en la investigacin internacional sobre el
tema, conjuntamente con Helmut Anheir, actualmente Director del Centro
para Organizaciones Voluntarias del London School of Economics, lograron
como coordinadores acadmicos del Proyecto Comparativo, establecer las
bases y los instrumentos para hacer posible la comparacin y el anlisis del
sector en 22 pases con diversas historias y tradiciones. Regina List, coordinadora del Proyecto para los pases en desarrollo, estuvo encargada de la
retroalimentacin del proyecto en Colombia, as como en los otros pases
latinoamericanos. Su asesora y sugerencias permanentes fueron fundamentales para garantizar la coherencia del proyecto en Colombia con el resto de
los pases latinoamericanos.
21
CAPTULO I
Las organizaciones civiles:

una historia de diferenciacin paulatina
del estado y del sistema poltico
La dinmica histrica de las organizaciones del tercer sector est relacionada con los procesos de formacin y transformacin del Estado y no
puede ser entendida por fuera del contexto de oportunidades y limitaciones
ofrecidas por los diversos arreglos institucionales, las definiciones pblicas
sobre las responsabilidades en torno a lo social y la relacin con los actores
del sistema poltico1. En Colombia, no slo el marco institucional ha tenido una gran importancia en la dinmica de las organizaciones civiles, sino
que el peso directo de los poderes pblicos y de los partidos polticos en la
formacin y dinmica de un amplio grupo de entidades sin nimo de lucro,
parece ser mayor de lo que suele suponerse cuando se piensa en este grupo de
entidades. A lo largo de la historia colombiana se pueden encontrar ejemplos
variados de entidades sin nimo de lucro independientes de los gobiernos
y de los partidos, sin embargo, como fenmeno generalizado, la formacin
autnoma de este tipo de organizaciones es relativamente reciente. Rastrear
las historias de las ESAL en ese contexto de relacin con la institucionalidad
poltica y los gobiernos, es el objetivo de este captulo.
La Iglesia catlica, que durante siglos ejerci funciones pblicas estatales,
los partidos polticos y los gobiernos, han jugado en Colombia un papel
fundamental en la formacin y desarrollo de las organizaciones civiles.
En algunos casos, los poderes pblicos y los actores polticos fueron los
promotores directos de entidades sin nimo de lucro. En otros casos, bus2.
Siguiendo la distincin establecida por Douglas North, entre instituciones como reglas del juego
en una sociedad y organizaciones como grupos de individuos unidos por propsitos comunes
para lograr objetivos, se puede establecer que tanto el tipo de organizaciones que surgen y la
forma como evolucionan, estn fundamentalmente influidos por el marco institucional. (North,
D. 1990:5). La otra parte de la ecuacin, es la consideracin de las organizaciones como agentes
activos del cambio institucional (North, D. 1990:5).
23
caron instrumentalizar las organizaciones existentes, a favor de objetivos

poltico-partidistas o para el desarrollo de programas gubernamentales.
En no pocos casos, buscaron el control o supresin de las organizaciones
que consideraron opuestas a los estrechos lmites del rgimen poltico. Por
otro lado, diversos modelos mixtos de prestacin de servicios con recursos
gubernamentales y gestin privada de las entidades sin nimo de lucro,
especialmente religiosas, han existido desde la colonia.
Ese escenario donde predominaron las relaciones instrumentales y de
una sola va, dominadas desde arriba por los partidos y el gobierno, ha
empezado a transformarse lentamente en las ltimas dcadas. Hoy en da
son ms comunes las organizaciones de la sociedad civil autnomas y el establecimiento de formas no instrumentales de dilogo poltico entre gobierno,
partidos y estas organizaciones. Los avances democrticos de mediados de
los ochenta y de la Constitucin de 1991 contribuyeron a crear condiciones
institucionales propicias para estos desarrollos.
Una aclaracin es necesaria. Autonoma no significa en nuestra interpretacin, carencia de relacin con los gobiernos, los partidos, las polticas pblicas
y la deliberacin pblica; ni tampoco una perspectiva autorreferenciada para
la accin de las ESAL, como fue planteado por varias organizaciones en la
dcada de los setenta. La autonoma implica, a nuestro entender, relacin de
doble va y de influencia mutua, relacin no instrumentalizada. Las alianzas
entre organizaciones del sector no lucrativo y el gobierno en programas
de desarrollo, la coordinacin de actividades de las ESAL con programas
gubernamentales y su contratacin para la produccin de bienes pblicos,
as como el control social, las veeduras, la participacin en el dilogo sobre
polticas pblicas o la oposicin y movilizacin en contra de esas polticas,
son parte del abanico actual de relaciones autnomas entre las organizaciones y el gobierno.
La hiptesis del avance de la autonoma de las organizaciones civiles, de
la ampliacin de mecanismos de coordinacin horizontal y la participacin
en la arena pblica puede plantearse como una tendencia general, pero no
podra sostenerse como proceso lineal e irreversible, ni tampoco como algo
generalizado al conjunto de organizaciones que conforman el tercer sector.
Los procesos de reforma del Estado y la descentralizacin han creado una
gran oportunidad para el desarrollo autnomo de organizaciones y para el
establecimiento de relaciones de colaboracin, respeto e incidencia mutua,
pero tambin se han desarrollado modelos donde bajo la figura de la contratacin con recursos pblicos, se pretende reducir a las ESAL a la funcin
de implementadoras y prestadoras de servicios, sin voz en la orientacin
24
Rodrigo Villar
de los programas en que participan. Por otro lado, el incremento de la violencia y de la polarizacin del conflicto armado, ha conducido a un cierre
paulatino del espacio democrtico y de la deliberacin pblica en amplias
zonas del pas, lo cual est limitando las posibilidades de los representantes
de las organizaciones civiles de expresar autnomamente sus opciones y de
desarrollar libremente sus programas. En medio de estas tensiones, como
veremos en este trabajo, se debaten actualmente las organizaciones de la
sociedad civil.
Aclaracin metodolgica del captulo de historia del sector no
lucrativo. El intento de hacer una historia del tercer sector, as sea inicial
e incompleta, requiere de aclaraciones metodolgicas que permitan ver los
potenciales y limitaciones de esta tarea. El Tercer Sector, como segmento
organizacional definido apenas si tiene historia. Existen s, historias mltiples
y diferenciadas de los diversos tipos de organizaciones que se incluyen en
esta categora clasificatoria. En ese sentido, ms que una historia singular
de un sector, con un origen y una dinmica compartida, se pueden rastrear
diferentes historias, cuya identidad no se ha dado en trminos de pertenencia
a este amplio sector. Hacer entonces la historia del sector, es recapitular
las historias de los diversos tipos de organizaciones, con sus finalidades
dismiles, sus relaciones diversas con el gobierno, y en muchos casos con
sus propias legislaciones. Si algn sentido tiene hacer esta historia plural,
es para entender mejor las variadas races de lo que actualmente empieza a
proyectarse con un mayor grado de comunalidad.
Por otro lado, dado que la tarea de analizar sistemticamente esas historias, excede nuestras capacidades, nos limitamos aqu a sealar, basados
en informacin secundaria, algunas tendencias bsicas y a proponer unas
ideas generales sobre el desarrollo de estas organizaciones. Una historia del
sector o unas historias de los diversos tipos de organizaciones, utilizando
fuentes primarias est por realizarse para la mayor parte de los subgrupos
que componen en el sector.
La periodizacin escogida para esbozar esta historia no corresponde a una
periodizacin sobre el sector sin nimo de lucro, puesto que carecemos de
la suficiente informacin para plantear momentos de discontinuidad claros
y adems porque estos momentos varan entre los tipos de organizaciones.
En su lugar, resolvimos trabajar sobre una periodizacin tentativa, basada en
cortes de carcter poltico institucional, dado el peso que, a nuestro parecer,
tienen los diferentes arreglos institucionales y las reglas del juego poltico
en la dinmica de las diversas organizaciones del sector.

25
Iniciamos la descripcin histrica con un rpido esbozo de las relaciones

entre Estado e Iglesia y la incidencia del Patronato Real en las instituciones
educativas y de asistencia social durante la colonia. Continuamos con el
perodo inicial de formacin del Estado Nacional (1830-1886), analizando
los intentos de secularizacin del Estado por parte de los radicales de medio siglo y la oposicin a sus reformas por parte del partido conservador, la
Iglesia y las asociaciones catlicas. Pasamos despus a los aos de la Hegemona Conservadora (1886-1930), cuando la centralizacin en el manejo
del Estado y la promulgacin de una constitucin marcada por un arreglo
de compromiso con la Iglesia catlica, le otorga a sta amplios privilegios
en la asistencia social y en la educacin.
Un nuevo perodo lo iniciamos en 1930, cuando se producen los nuevos
intentos liberales de reforma constitucional y social, tendientes a la modernizacin y secularizacin del pas. Este es un perodo que genera a su
vez una gran reaccin a estas reformas por parte de la Iglesia y del partido
conservador. Esto conducir a una fuerte polarizacin partidista que marca
la dinmica de un amplio grupo de organizaciones del sector.
Un nuevo arreglo institucional tiene su inicio con el acuerdo bipartidista
conocido como Frente Nacional (1958), por el cual se estableci la rotacin
en el poder de los partidos liberal y conservador y la paridad en los nombramientos de las ramas administrativa, legislativa y judicial, y se excluy del
poder formal a las corrientes polticas diferentes a los partidos tradicionales.
La falta de legitimidad del rgimen poltico contribuye a la radicalizacin
de las fuerzas sociales y al incremento de la actividad de las organizaciones
civiles por fuera de los canales institucionales formales, as como a una gran
presin por la apertura democrtica del sistema poltico.
A mediados de la dcada de los ochenta, se inicia un perodo de democratizacin que tendr su mayor expresin normativa en la Constitucin
de 1991. Se abren nuevos espacios de actuacin para las organizaciones de
la sociedad civil a partir de los replanteamientos constitucionales sobre el
nuevo papel del Estado. La descentralizacin, la democracia participativa,
la contratacin gubernamental con entidades del sector sin nimo de lucro,
incidieron de manera importante en la dinmica del sector en este ltimo
perodo. Al lado de estos desarrollos constitucionales, la violencia poltica y la
lucha armada creciente en los ltimos aos, as como la amplia movilizacin
civil para una salida negociada al conflicto armado, han marcado de manera
importante el quehacer actual de las organizaciones de la sociedad civil.
En cada uno de estos perodos surgen nuevos tipos de instituciones y se
establecen nuevas dinmicas en la relacin con el Estado. El anlisis hace
26
Rodrigo Villar
nfasis en estas novedades ms que en la historia de larga duracin de los

diversos tipos de instituciones. Se busca con esto, resaltar la interdependencia entre la estructuracin del Estado, el desarrollo del sistema poltico
y la dinmica de las organizaciones civiles, y contrastar as la idea de una
historia del sector, independiente de la esfera poltica y de las transformaciones del Estado.
1. El real patronato de indias, la iglesia

y los orgenes del sector
Los orgenes del sector sin nimo de lucro y de la filantropa en Colombia
estn ntimamente ligados a los orgenes coloniales y al papel de la Iglesia
catlica en relacin al Imperio Espaol. La Iglesia catlica en Colombia,
como en otros pases de Amrica Latina, jug un papel preponderante en la
vida poltica y en la integracin social de la nacin, a travs de las diversas
funciones pblicas que se le delegaron. Por su interdependencia con el Estado, mantuvo funciones pblicas y privilegios en diversas reas, siendo en la
prctica uno de los principales agentes del poder civil (Helg, A. 1987:18).
Su papel central en la vida poltica y social del pas se deriv no slo de su
fuerza espiritual y de su actividad parroquial, sino de la forma como se
imbric en la administracin pblica3.
Durante los tres siglos y medio de colonizacin espaola, las relaciones
entre la Iglesia y la Corona estuvieron reguladas por el Real Patronato de Indias, por medio del cual la realeza otorg amplios privilegios y proteccin para
la Iglesia, a cambio del compromiso de sta para cristianizar las poblaciones
3
El papel de la religin en el origen de las organizaciones sin nimo de lucro, tuvo un marco muy
distinto en pases como Estados Unidos, donde no existi un monopolio religioso en el gobierno
y donde la separacin entre Estado e Iglesia se marc desde pocas tempranas. All tambin el
papel de la religin fue de gran importancia para la formacin de las organizaciones, pero como
lo ha documentado Theda Skocpol, la competencia religiosa y la formacin de organizaciones
translocales de las distintas orientaciones religiosas para difundir sus valores, jugaron un papel
fundamental en el desarrollo de una sociedad civil diversa, controlada desde abajo y con gran
capacidad de empoderamiento (Skocpol, T. 1999:43-45).
La influencia de la religin catlica en las organizaciones en Colombia, no es la que Tocqueville
encuentra en Estados Unidos. En ese pas las religiones promovieron la libertad civil sin apoyar
ningn tipo particular de sistema poltico. La religin no tom parte directa en el gobierno de la
sociedad; sin embargo, dirigindose a la comunidad y regulando la vida domstica, contribuy
a la regulacin del Estado. Por el contrario, la religin catlica que influy en el origen de las
organizaciones en Colombia, tuvo funciones oficiales en los asuntos civiles y se ali a partir de
mediados del siglo XIX con un partido poltico. Esta fue una religin que busc desde el Estado
influir sobre el alma de la nacin.
27
conquistadas y legitimar el proceso de colonizacin. El proteccionismo Real

a la Iglesia catlica convirti a los Reyes Catlicos en vicarios del Papa, con
autoridad para el nombramiento y pago de obispos y prrocos, as como con
capacidad para recibir los diezmos eclesisticos y decidir sobre la fundacin
de iglesias (Tirado, A. 1982:121).
El Patronato concedido por Roma constituy una delegacin parcial
de la autoridad del Rey en las jerarquas eclesisticas y una especie de gobierno asociado, donde las instituciones educativas y de seguridad social
fueron encomendadas a la Iglesia Catlica (Gonzlez, F. 1997:123). La Corona deleg en la Iglesia la administracin de la educacin, el manejo de
los hospitales, orfanatos y hospicios. Los recursos de los gobiernos locales,
las donaciones, obras pas y testamentos de los particulares entregados a la
Iglesia, constituyeron el soporte econmico para el desarrollo de sus actividades. La evangelizacin, la creacin y mantenimiento de un orden social
a travs de la reclusin de mendigos y vagabundos y la atencin a los ms
necesitados a travs de la caridad, fueron los principios que guiaron la labor
en estas instituciones administradas por la Iglesia.
La principal institucin de caridad en el pas, de acuerdo a un historiador
de la salud, fue el hospital. La tradicin filantrpica y caritativa catlica tuvo
en los hospitales su principal expresin. Como en otros pases catlicos, la
atencin hospitalaria surgi de un movimiento de atencin caritativa que
se basaba en una igualdad entre Cristo y el pobre y en el compromiso del
hospital con el pobre que sufra, ms bien que con el enfermo desprovisto de
fondos (Abel, C. 1996:65). En esa tradicin aunque los primeros hospitales
fueron liderados por los gobiernos locales, fueron administrados, organizados y dirigidos por la Iglesia catlica. Estos hospitales dependan de algunos
recursos que aportaban los gobiernos locales y de donaciones voluntarias. En
todos ellos, la atencin caritativa para los ms necesitados fue una prctica
incorporada desde sus inicios. Los primeros hospitales fueron encargados
a la orden religiosa de los Hospitalarios de San Juan de Dios. De forma
menos estructurada fueron apareciendo en algunas ciudades los orfanatos.
Estas instituciones tambin fueron administradas y organizadas por rdenes
religiosas, con apoyo de los municipios y los donantes voluntarios.
La educacin impartida por las comunidades religiosas, predomin durante la Colonia. Bajo la figura del Patronato Real y en medio de esta simbiosis
entre Iglesia y Estado, se crearon los primeros establecimientos educativos
en manos de religiosos. A mediados del siglo XVII aparecieron las primeras
escuelas primarias privadas no religiosas, pero an sobre stas, la Iglesia ejerca
un importante control. Para su creacin se requera del permiso del Cabildo,
28
Rodrigo Villar
pero la certificacin de la autoridad civil dependa, entre otros elementos, de

la aprobacin del confesor del solicitante. Esta aprobacin se daba sobre la
base de sus buenas costumbres, pureza de sangre y su dominio de la doctrina
cristiana. El examen del aspirante a maestro estaba a cargo del Cabildo, de
religiosos y del prroco (Gonzlez, F. 1979:9-11). Los colegios de educacin
secundaria y las universidades estuvieron todos en manos de comunidades
religiosas, siendo los jesuitas la comunidad con mayor influencia, seguida
por los dominicos y franciscanos (Helg, A. 1987:18).
Tan slo a finales del siglo XVIII, bajo el rgimen Borbn, la Corona
trat de controlar lo que denomin los aspectos temporales del gobierno
eclesistico: propiedades, institutos educativos, de salud y caridad. Esta
tendencia regalista, buscaba que la Iglesia perdiera el carcter de asociada
al Estado y delegataria de funciones pblicas, y fuera pensada ms como un
instrumento subordinado al Estado Borbnico (Gonzlez, F. 1997:95). Las
reformas quedaron inconclusas a excepcin de la expulsin de los Jesuitas
y el control de las Obras Pas (Mrner, M. 1979).
La primera tentativa de reforma educativa bajo este rgimen, fue propuesta por el Director Real de Estudios, Antonio Moreno y Escandn, en
1774. Esta reforma buscaba promover la orientacin de la autoridad civil
sobre la educacin primaria, el desarrollo de una concepcin ms prctica
y experimental en la educacin secundaria y superior, y la creacin de una
universidad pblica aprovechando los bienes y bibliotecas de los jesuitas
quienes haban sido expulsados 7 aos atrs (Helg, A. 1987:18). El plan fue
revocado pocos aos despus por el Consejo de Indias. La resistencia contra
la universidad pblica provino de los dominicos y cont con el apoyo del
arzobispo (Gonzlez, F. 1979:23). Los planes de expansin de la educacin
pblica y la introduccin de nuevas orientaciones educativas en contra de la
tradicin escolstica, propuestos por los reformadores, fueron postergados por
la exitosa resistencia de las comunidades religiosas (Gonzlez, F. 1997:109).
Para la segunda mitad del siglo XVIII, bajo el pensamiento de la Ilustracin, encontramos nuevas instituciones del sector sin nimo de lucro en los
centros urbanos ms grandes. En ellos se despierta la necesidad de dar un
orden urbano, que si bien consista en un ordenamiento de la infraestructura urbana: empedramiento de calles, alcantarillado, acueducto; tambin
consista en orden social: control a las epidemias, control a los vagabundos
y los mendigos. Los primeros hospicios fueron creados bajo la estructura
de las instituciones anteriores. Los hospicios van ligados a la idea de la caridad ilustrada, donde la reclusin junto con la educacin eran los pilares
fundamentales para construir un nuevo orden social.

29
En la segunda mitad del siglo XVIII se sembraron las semillas tanto de la

creacin de las instituciones de ayuda a los ms necesitados, bajo una estructura
de relacin entre los gobiernos locales y la Iglesia catlica, como la conciencia
de dar aportes a estas instituciones, iluminada por el discurso de la caridad.
Adems de estas expresiones institucionales, administradas y controladas por las jerarquas eclesisticas, tambin se crearon durante la colonia,
asociaciones voluntarias inspiradas en las creencias cristianas y en la ayuda
caritativa al prjimo. Un importante ejemplo de este tipo de organizacin
fue la cofrada. A diferencia de las instituciones administradas por la Iglesia,
estas cofradas tuvieron como eje la autoayuda y la solidaridad entre iguales,
caractersticas que estarn presentes a lo largo de la historia del sector para
un subgrupo importante de sus organizaciones. Las cofradas estaban organizadas territorialmente, como grupos de vecinos vinculados por afinidad
tnica o social y unidos en torno a un santo. Estas asociaciones generaron
lazos de hermandad y solidaridad entre los miembros, especialmente para
afrontar las situaciones de enfermedad y muerte (Graff, G. W. 1973).
2. La formacin inicial del Estado Nacional,

el conflicto poltico-religioso y el control
de las organizaciones
Dado el peso adquirido por la Iglesia durante la colonia, la formacin
del Estado Nacional durante el siglo XIX tuvo como uno de sus principales
ejes de conflicto, la secularizacin del Estado y los intentos de reduccin del
poder material y espiritual de la Iglesia catlica. El control sobre la Iglesia,
por parte de un Estado con rentas fiscales pobres y un aparato administrativo
precario, se convirti en un asunto poltico de gran importancia.
A esta dinmica desde el Estado, se le adicionaron los reacomodamientos de la propia Iglesia. La proteccin de la Corona a la Iglesia durante la
colonia, se haba hecho a costa de su aislamiento de la Santa Sede y de la
prdida de su autonoma. Durante el siglo XIX, despus de la independencia
de Espaa, algunos sectores de la Iglesia buscaron superar su subordinacin
a las prerrogativas del poder civil y recuperar la autonoma perdida con el
Patronato, pero sin sacrificar los privilegios ganados por el mismo, ni el monopolio ideolgico y religioso sobre la poblacin (Gonzlez, F. 1989a:344).
Los conflictos entre Estado e Iglesia, derivados de esta doble dinmica, fueron
el escenario en el que se desenvolvieron buena parte de las organizaciones
sin nimo de lucro de la poca, incluidos los partidos polticos.
30
Rodrigo Villar
La formacin de los partidos liberal y conservador a mediados de siglo,

por ejemplo, encontrarn una de sus principales lneas divisorias, en la forma
de asumir sus posiciones ante el problema religioso. Mientras los liberales
promovieron la secularizacin de las estructuras institucionales, buscando
contrarrestar el podero de la Iglesia, los conservadores y la Iglesia formaron
una alianza de gran fortaleza a lo largo del siglo. En el primer programa
liberal (1848), se busc que el partido liberal no adoptara la religin como
medio de gobernar y se propugn por establecer la independencia entre el
Estado y la Iglesia. El partido conservador, por su lado, hara de la defensa
del catolicismo un punto central de su ideario (Gonzlez, F. 1997:150).
El problema religioso tuvo su expresin ms aguda y conflictiva en el
campo de la educacin, donde se gener una lnea divisoria en las posiciones
ideolgicas entre liberales y conservadores en la forma de asumir las reformas
educativas. Esta divisin estuvo presente en la formacin de los partidos
y en la dinmica de los colegios, universidades religiosas y asociaciones
educativas, las ESAL de la poca dedicadas a la educacin, as como en la
trayectoria y limitaciones iniciales de la educacin pblica.
En las reformas de las instituciones de beneficencia, aunque el contexto
poltico y las propuestas de secularizacin incidieron en su dinmica, el debate
estuvo por fuera de las posiciones polticas de los partidos. Esta distancia evit
el grado de conflictividad vivido en el rea educativa, pero signific tambin
que la salud, la beneficencia y los programas para los pobres, tuvieran menor
presencia en la agenda de las polticas pblicas (Abel, C. 1996:53).
En el debate con la Iglesia no existi un conflicto religioso, estrictamente hablando, ni tampoco estuvieron en juego los valores catlicos. Lo
que buscaban los liberales era el control y la tutela de la Iglesia, y convertir
a la religin en un asunto concerniente a la esfera privada. Con esto queran
neutralizar la inmensa influencia social del clero (Gonzlez, F. 1997:154). La
revolucin liberal de medio siglo (1851-1876), buscaba crear una sociedad
liberal, federalista y un Estado laico. La libertad de comercio, de pensamiento y de enseanza, as como la orientacin antimonoplica de los liberales
radicales, los llevara al intento de desmontar la sociedad colonial con todos
sus privilegios y monopolios. Entre ellos se encontraban los que haban dado
tanto poder material e ideolgico a la Iglesia. De ah que buscaran la supresin
de los fueros eclesisticos, la abolicin de los diezmos, la nacionalizacin de
los bienes eclesisticos o desamortizacin de bienes de manos muertas, la
nueva expulsin de los jesuitas y la libertad de enseanza.
Dada la importancia de este debate poltico religioso en la dinmica de
las ESAL y el replanteamiento institucional que expresa, vale la pena dete
31
nerse un poco en sus detalles. Veamos inicialmente cmo se desenvolvi

ese conflicto en la educacin, para despus situarnos en las instituciones de
amparo y beneficencia.
Los intentos de control estatal de la educacin y la oposicin de
la Iglesia. Con la Independencia se produjo un intento de mayor control
oficial de la educacin. Santander introdujo el concepto de instruccin elemental pblica y decret el establecimiento de un escuela elemental para
varones, en las ciudades de ms de 100 familias, encargada de la enseanza
de la religin y moral cristiana y de los deberes y derechos del hombre en
sociedad. En 1826 se cre la Direccin General de Instruccin Pblica como
parte de las reformas institucionales que queran darle prevalencia a la educacin pblica. La crisis fiscal no permiti garantizar la financiacin estatal
de estas escuelas, razn por la cual no se introdujo el concepto de gratuidad
en la educacin pblica. La carga financiera de las escuelas qued entonces
en manos de los ciudadanos (Helg, A. 1987:20). En algunos casos, los planes
estatales contaron con un apoyo ciudadano activo. Por ejemplo, en 1835 se
cre una Sociedad de Educacin Primaria para auxiliar al gobierno y evitarle
gastos al fisco, en el fomento de la educacin primaria, suministrando libros
y tiles para las escuelas (Gonzlez, F. 1979:27-34).
En este perodo, algunos colegios que dependan de la dicesis, como el
San Bartolom, pasaron al control gubernamental. Se cre la Universidad
Central de Santaf, primera universidad pblica al servicio de la administracin pblica de la Repblica. La creacin de esta universidad signific
la suspensin de la Universidad de Santo Toms y el traslado de cursos de
los colegios mayores de San Bartolom y del Rosario. En Tunja y Popayn
tambin se crearon universidades pblicas. En ellas se introdujo la enseanza de doctrinas condenadas por la Iglesia, como las de Bentham. Este
control del Estado sobre las universidades gener un gran conflicto con las
comunidades religiosas, especialmente con los dominicos.
La reforma de Santander tuvo una existencia muy precaria. Por una parte, la gran influencia de la Iglesia en la sociedad y por otra, la limitacin de
recursos fiscales, impidieron el avance de la reforma. Bolvar derog el plan
de estudios de Santander, suspendi el estudio de Bentham y restableci el
estudio y apologa de la Religin Catlica Romana. Aunque en el segundo
perodo de Santander se volvi a Bentham, se trat de conciliar su enseanza
con el catolicismo.
En 1842, se vuelven a plantear fuertes reformas a la educacin. El plan
del presidente Ospina Rodrguez busc profundizar el carcter interventor
32
Rodrigo Villar
del Estado, haciendo obligatoria la educacin primaria, pero conciliando la

intervencin estatal y la presencia religiosa. Bajo este plan, las escuelas tenan
que admitir a todos los que se presentaran y los padres estaban obligados
a enviar a sus hijos a la escuela bajo la siguiente regla: uno por lo menos si
eran dos o tres en la casa, y dos si eran cuatro. La obligacin no acoga a las
familias que no contaban con escuela cercana y de fcil acceso (Gonzlez,
F. 1979:36). El Plan tambin ampliaba los poderes del director general de
estudios para la aprobacin de programas, expedicin de normas regulativas del sector y control de matrculas, reintroduca el elemento religioso
en la direccin de la poltica educativa y proscriba la enseanza de autores
contrarios a la doctrina catlica. Los jesuitas fueron aceptados nuevamente
en el pas. Se crearon los colegios de misiones para la evangelizacin de los
grupos indgenas. La reforma promovi tambin, aunque con poco xito, una
enseanza prctica basada en las ciencias positivas. Para mediados del siglo
XVIII aunque el nmero de escuelas elementales privadas era mayor (712)
que las pblicas (491), el nmero de estudiantes de las segundas (19.161),
superaba a las privadas (7.763). La educacin secundaria seguir siendo
predominantemente religiosa (Gonzlez, F. 1979:35-40).
La revolucin liberal de medio siglo busc establecer una sociedad liberal, federalista y laica, reducir la influencia eclesistica en la educacin y
promover la doctrina liberal. Sin embargo, la disminucin de los gastos del
Estado central, y la no compensacin por los Estados federales, conllev a
una disminucin en el ritmo de crecimiento de la educacin pblica y a la
incapacidad liberal de sustituir la presencia religiosa en la educacin (Helg,
A. 1987:22-23).
En 1870, el Gobierno Nacional logr un acuerdo con los Estados para
uniformar la instruccin pblica en toda la nacin. Se le otorgaron derechos
de direccin e inspeccin al gobierno nacional, se promovi la educacin
pblica, laica, humanitaria y de bases cientficas y se excluy la educacin
catlica del currculum. Apoyado por pedagogos alemanes protestantes, el
gobierno cre la Escuela Central para la formacin de maestros encargados
de las escuelas normales y se promovi la creacin de una escuela normal
en cada estado (Palacios, M. 1995:44).
Ante estos intentos liberales de control estatal de la educacin, la Iglesia
foment la creacin de establecimientos privados confesionales y de asociaciones de defensa de la educacin catlica, como las Asociaciones Catlicas
de Medelln, la de Antioquia, y las Sociedades de Educacin Cristiana de
Popayn y Pasto. El objetivo de estas asociaciones no se redujo a la promocin de la libertad de enseanza para los establecimientos catlicos, sino

33
que buscaba retomar el control eclesistico sobre la educacin, para evitar

as la descatolizacin del pueblo colombiano (Gonzlez, F. 1979:50-58).
La Iglesia prohibi a los catlicos asistir a las universidades y los colegios
controlados por el gobierno.
La guerra civil de 1877 tuvo su origen en esta controversia sobre el papel
de la Iglesia y el Estado en la educacin, disputa que se plante en trminos
de soberana poltica y de oposicin eclesistica al Estado docente. El principal opositor de esta cruzada santa fue el obispo de Popayn, acompaado
por los obispos de Pasto y Pamplona y por las asociaciones catlicas que se
crearon para oponerse a la reforma y promover las Escuelas Libres Catlicas.
La posicin de la Iglesia no era sin embargo homognea. El arzobispo de
Bogot, por ejemplo, tuvo una posicin ms conciliadora con el gobierno
(Palacios, M. 1995:44).
Para 1880, la reforma se fue paralizando debido a la resistencia de la
Iglesia, a las dificultades econmicas del pas y a los rastros dejados por las
guerras. Se declar entonces que la instruccin pblica costeada con fondos
pblicos deba ser gratuita pero no obligatoria. La educacin deba ser obra
tan slo de los particulares, limitndose el Estado a actuar all donde no
llegara la iniciativa privada. El Estado como agente educativo, no podra
funcionar ms que como complemento. Su tarea era estimular, proteger y
ayudar, pero ah debera concluir el campo de intervencin. De esa manera
se dejaron abiertas las puertas para que las comunidades religiosas asumieran esta responsabilidad con renovada fuerza, lo que se concretar con la
Constitucin de 1886.
Como dice Marco Palacios: Los radicales pensaron que era posible erigir
un sistema de educacin pblica en la Colombia de 1870 sin alcanzar algn
tipo de compromiso con la Iglesia. Este error estratgico se evidenci en el
Concordato de 1887 que revirti los avances de la secularizacin educativa (Palacios, M. 1995:45). Ese retroceso puede verse en el caso de Bogot,
donde al finalizar la dcada de 1880, 20% de los estudiantes iba a colegios
de religiosos. Veinte aos ms tarde, la proporcin llegara a 80% (Palacios,
M. 1995:110).
La caridad, la filantropa y la beneficencia. La caridad fue un trmino
clave de la poca en relacin a la poltica de pobres y de gran peso para la
orientacin de las instituciones de salud y amparo. Como lo ha mostrado
Beatriz Castro en sus trabajos, este concepto de caridad entra en tensin
con el de beneficencia en la segunda mitad del siglo XIX. Estas nociones
de caridad y beneficencia guiaron efectivamente las polticas de atencin
34
Rodrigo Villar
a los pobres y su discusin estuvo muy relacionada con el debate sobre la

secularizacin del Estado. Mientras la caridad fue un concepto que orient
a las sociedades privadas, religiosas o mixtas, la beneficencia sirvi como eje
conductor de las acciones del Estado. La diferencia entre las dos nociones
representa una de las formas de distincin entre lo pblico y lo privado en
esta poca (Castro, B. 1998. Cap. V). En este aparte, siguiendo el trabajo de
Beatriz Castro sobre el tratamiento de la pobreza urbana, ejemplificaremos
el significado institucional de estas nociones, sirvindonos de las dos entidades representativas de la poca, la Sociedad San Vicente de Pal y la Junta
de Beneficencia4.
La Sociedad San Vicente de Pal fue, sin duda, la institucin ms importante de ayuda a los pobres, desde la segunda mitad del siglo XIX hasta los inicios
del siglo XX. Su primer captulo fue fundado en Bogot en 1857, aunque su
personera jurdica la recibi slo en 1883. La Sociedad en Colombia sigui
las caractersticas de la francesa, pero se mantuvo independiente administrativamente hasta 1911, ao en el cual entr a formar parte de la estructura
de la Sociedad General de Pars (Castro, B. 1998. Cap. III. Pg. 16).
La caridad fue la idea fundamental que gui a la Sociedad San Vicente de
Pal y la que orient la forma de ayuda a los pobres en las diferentes secciones en que se organiz: La Limosnera o Mendicante, encargada de recoger
los fondos para el funcionamiento de la Sociedad y de la distribucin de
limosnas. La Docente, responsable por la educacin y apoyo a las escuelas.
La de Catequesis, encargada de ensear la doctrina catlica. La Hospitalaria,
responsable por la atencin domiciliaria de los enfermos y la distribucin
de medicinas en el dispensario y la botica. La de Amparo, cuya tarea era el
auxilio a los pobres que no tenan medios de trabajo. Por ltimo, la seccin
de Obras Especiales, encargada de los asilos para ancianos, la Sopa de los
Pobres y las Cocinas de Caridad (Castro, B. 1998. Cap. III. Pgs. 17-21).
La visita domiciliaria fue la forma principal a travs de la cual se prestaba atencin a los pobres y la expresin por excelencia de la caridad. Una
caridad motivada por la fe catlica, conducente a socorrer al desamparado,
llevndole el pan y el alimento del alma. En esas visitas, se estableca una
relacin personal con el pobre, un verdadero parentesco espiritual y era
esa interaccin entre el que da y el que recibe, el ncleo central de la caridad
(Castro, B. 1998. Cap. III. Pgs. 5-6).
4
Ver Castro, Beatriz. El tratamiento de la pobreza urbana en Colombia (1869-1922). Informe Final
de Investigacin. Universidad del Valle. Departamento de Ciencias Sociales. Agosto, 1998. Sin
Publicar.
35
La relacin personal con el desvalido motivada por la caridad, contrastaba

con la filantropa, pues de acuerdo a la comprensin de la poca, la filantropa
no implicaba la relacin directa con el pobre. El concepto de filantropa, de
poco uso para entonces, se refera a las personas que daban dinero o algn
tipo de ayuda para los necesitados, pero que no participaban directamente
en las actividades que econmicamente apoyaban. Esa separacin entre el
dador y el receptor de los filntropos, generaba desprecio por quienes ejercan la caridad, como lo muestra la siguiente cita del boletn de la Sociedad
de San Vicente de Pal:
Tal fue la invencin de la filantropa, palabra pagana y de resultados no menos paganizantes. sta es la que ha presumido en los
tiempos modernos suplantar a la caridad, pretendiendo sus honores Cunto tiempo habis gastado en los Asilos de Beneficencia regalando con las dulzuras de vuestra caridad a los hurfanos y
desvalidos? Cuntas noches habis pasado velando a la cabecera
de los moribundos? Cuntas veces se os ha visto pasar por los salones de los hospitales consolando y sirviendo a los enfermos?
Pero Ah!, si tienen la nobleza de confesar la verdad, contestarn:
No, nada de eso hemos hecho, pero sin embargo, dicen, nadie
podr negarnos que ejercemos la caridad de otra manera y que
trabajamos por los pobres. Ah, s, es verdad; no puede negarse que
algo han hecho por los miserables. Dejndose llevar de los impulsos de su tiernsimo corazn, han inventado bailes, espectculos
y corridas de toros, que llevan el ttulo de funciones de beneficencia, cuando no de caridad, pero en cambio se divierten mucho;
que si no se divirtieran no daran seguramente su dinero
Por eso la caridad es por naturaleza humilde y la filantropa
ruidosa; aquella busca el bien del prjimo; sta slo se busca a s
misma; aquella besa la mano del que recibe para no humillarse y
endulzar su pena, sta da con soberbia y ostentacin ofendiendo la dignidad del que recibe; aquella consuela al atribulado y
consuela al afligido; sta slo podr darle una limosna pero a
condicin de que huya de su presencia y de que le deje gozar de
su acto de generosidad; aquella da lo mejor que tiene su alma y
el corazn; sta lo ms vil y despreciable, un puado de metal.
(Citado por Castro, B. 1998: Cap. V, pgs. 2-3)5.
5.
Boletn de la Sociedad de San Vicente de Pal. No. 230. Bogot. Febrero 1931. Pg. 32-33. En
Castro, Beatriz. Op. Cit. pgs. 2-3.
36
Rodrigo Villar
Fue esta nocin de caridad la que entr en debate despus del medio
siglo por parte de algunas corrientes liberales y se contrapuso con la de beneficencia. La beneficencia, aunque tambin se defina como virtud y como
forma de realizar el bien, se diferenci de la caridad porque ligaba el acto
de dar, a la existencia de instituciones, a los llamados establecimientos de
beneficencia. Estos establecimientos, como veremos en el prximo aparte,
estaban vinculados de alguna manera con el Estado, ya sea bajo la modalidad de la administracin, control o vigilancia, financiacin, o algn tipo de
combinacin de estas funciones (Castro, B. 1998. Cap. V. pg. 9).
Las Juntas de Beneficencia y el inicio de la institucionalidad
estatal para la asistencia social. Desde el proyecto de beneficencia
y secularizacin, los gobiernos liberales de mediados del siglo pasado
intentaron traspasar las instituciones educativas, hospitales, hospicios y
orfanatos a la responsabilidad de los gobiernos municipales. Se propona
que los gobiernos municipales se encargaran de la administracin, dotacin, organizacin y dominio de las instituciones que ayudaban a los
ms necesitados. Sin embargo, factores de tipo poltico y administrativo
impidieron el desarrollo cabal de esta tarea.
Estas instituciones haban sido administradas por rdenes religiosas y
no exista un personal idneo en los municipios que pudiera manejarlas.
La confianza de la poblacin hacia los religiosos, la oposicin a nuevos impuestos de los gobiernos locales para atender las instituciones y la resistencia
directa de la Iglesia y la de las asociaciones promovidas por ella misma,
fueron factores de gran peso que impidieron el desarrollo de las reformas.
El peso territorial, material e ideolgico de la Iglesia, adquirido durante
la colonia, as como la debilidad fiscal y operativa del precario y reciente
Estado, dificultaron el desarrollo de las pretensiones liberales y condujeron
a soluciones de compromiso que se iniciaron con la creacin de las Juntas
de Beneficencia y las Juntas de Instruccin Pblica. Posteriormente, estas
soluciones se expresaron en la Constitucin de 1886 cuando se inici el
perodo de hegemona conservadora que dur hasta 1930.
La Junta General de Beneficencia de Cundinamarca, creada en 1869, fue
el punto de partida de la institucionalidad estatal republicana en materia
de beneficencia y de secularizacin de la asistencia social, sin embargo, su
estructura y su forma de operacin fueron la expresin de la imposibilidad
de completar la tarea de la secularizacin (Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs. 2-3).
La Junta tuvo como objetivo la supervisin y orientacin de los establecimientos de caridad y de beneficencia del Estado de Cundinamarca. La Junta

37
pretendi darle un manejo ms homogneo a los diferentes establecimientos

dependientes de la administracin municipal pero que venan funcionando
separadamente (Hospital de San Juan de Dios, el Hospicio, el Asilo de Varones
Indigentes, el Asilo de Mujeres Indigentes, la Casa de Locos y el Lazareto).
Para esto tena que hacer reglamentos, visitas de inspeccin y fiscalizacin
a los establecimientos y conseguir recursos para el funcionamiento de los
mismos. Sin embargo, a pesar estos intentos de control secular sobre las
instituciones de beneficencia, desde los inicios de la Junta se realizaron
contratos con las comunidades religiosas para el desarrollo de las labores
diarias dentro de los establecimientos y para su administracin (Castro, B.
1998. Cap. II. Pgs. 3-7).
La fuente principal de recursos de estas instituciones de beneficencia
fueron los gubernamentales. Estos constituyeron entre el 50 y el 90% del
total de los recursos, dependiendo del ao y de la institucin. Estos ingresos
gubernamentales provenan de los auxilios nacionales, departamentales o
municipales, as como de los diferentes impuestos de destinacin especfica
para los establecimientos de beneficencia6. Los ingresos privados, derivados
de legados, herencias y donaciones individuales o de negocios, especialmente
de los bancos, complementaban los recursos gubernamentales (Castro, B.
1998. Cap. II. Pgs. 7-17 y 26).
Esta dependencia gubernamental, en trminos de recursos y supervisin,
no se tradujo en una presencia igualmente importante en la ejecucin de los
servicios. La participacin de las comunidades religiosas fue fundamental
para la administracin y para las operaciones diarias de estas instituciones
de beneficencia7. La experiencia en la prestacin de estos servicios por parte
de las comunidades y la imposibilidad de una ejecucin directa por parte
de funcionarios gubernamentales, condujo a la necesaria complementariedad entre la Iglesia y el Estado para el desarrollo de los servicios de salud y
amparo para poblaciones pobres.
Este modelo de prestacin de servicios fue diferente del de la Sociedad
San Vicente de Pal, la cual era una sociedad secular con alta presencia re6
38
Entre esos impuestos y otras formas de fuentes de recursos obligatorios se encuentran los siguientes: licor (1870), almacenes de comercio (1873), propiedad (1878), registro (1882), rifas y
loteras (1914), lotera de beneficencia (1921), impuesto a espectculos-Fondo de pobres (1919)
(Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs. 22 y 23).
Entre estas comunidades se destacan las Hermanas Vicentinas en el Hospital San Juan de Dios;
las Hermanas de la Caridad de la Presentacin, en cooperacin con la Sociedad del Sagrado Corazn de Jess, en el Hospicio; la Sociedad del Sagrado Corazn de Jess en el Asilo de Mujeres
Indigentes; las Hermanitas de los Pobres en el Hospital de la Misericordia y el Asilo de Ancianos.
El Asilo de Varones Indigentes se encontraba bajo la vigilancia directa de Arzobispo (Castro, B.
1998. Cap. II. Pgs. 3-7).
Rodrigo Villar
ligiosa, financiada mayoritariamente con recursos privados. Estos recursos

provenan de limosnas de los socios, aportes de los miembros contribuyentes,
donaciones de individuos y empresas, recaudos de bazares y conciertos. Los
fondos pblicos, aunque permanentes e importantes, no superaron el 20%.
Al igual que los establecimientos de beneficencia, la Sociedad mantuvo
unas fuertes relaciones con la Iglesia catlica aunque fue institucionalmente
independiente. Las reuniones eran presididas por la jerarqua eclesistica,
algunos locales eran facilitados por la Iglesia (sacristas, capillas), y muchas
actividades fueron desarrolladas conjuntamente con alguna comunidad
religiosa o algn miembro de la Iglesia (Hermanas de la Caridad Vicentinas,
Hermanas de la Caridad de la Presentacin, Hermanos Cristianos de la Salle,
Compaa de Jess) (Castro, B. 1998. Cap. III. Pgs. 10 y 17-25).
Tanto la Sociedad San Vicente de Pal y las otras sociedades privadas de
la poca, como las instituciones bajo la supervisin de la Junta de Beneficencia, tuvieron una marcada orientacin asistencialista. La diferencia entre la
caridad que gui a las primeras y la beneficencia que orient a las segundas,
no se deriv de la importancia de la moral catlica en la orientacin de la
asistencia a los pobres, ni del carcter asistencial de sus servicios, que fueron
propios de ambos tipos de instituciones, sino de la posicin en la estructura
del Estado y de la estructura de financiacin. Ambas representaron diferentes polos de un continuo de interaccin entre lo pblico y lo privado y de
complementariedad entre el gobierno, los particulares y las comunidades
religiosas para la asistencia social de las poblaciones vulnerables. Mientras la Sociedad y otras instituciones privadas tuvieron control sobre sus
actividades y an de los recursos pblicos que recibieron, las instituciones
supervisadas por la Junta tuvieron supervisin y control administrativo por
parte del gobierno, as como una alta dependencia de sus recursos (Castro,
B. 1998. Cap. V. pg. 30).
3. La Constitucin de 1886
y la soberana limitada del estado
La Constitucin de 1886 garantiz de nuevo un papel fundamental a la
Iglesia en la administracin pblica, especialmente en los campos educativo
y de asistencia social. En el fondo, esta Constitucin legitim y profundiz
la prctica de responsabilidad compartida entre Iglesia y Estado que vena
desde el siglo XIX, a pesar de los intentos de secularizacin del movimiento
de los liberales radicales.

39
En dicha Constitucin, establecida en el nombre de Dios como fuente de

toda autoridad, se seal que la religin catlica, apostlica y romana era la
de la nacin y que los poderes pblicos la protegeran. Se prescribi que la
educacin sera organizada en concordancia con la religin catlica8. Sobre
esa base, se le dio a las autoridades eclesisticas la facultad de seleccionar los
libros de religin y moral para todos los niveles educativos y la de vigilar el
seguimiento de la doctrina catlica por parte de los maestros hasta el punto
de poder denunciarlos y obtener su suspensin. Se prohibi todo tipo de
enseanza que contrariara el dogma catlico (Helg, A. 1987:30). En 1888, se
firm el convenio de misiones para la colonizacin y recristianizacin de la
periferia. La Iglesia, con la financiacin del Estado, se encargara de la tarea
evangelizadora o de civilizar a los salvajes (comunidades indgenas). Para
la realizacin de esta tarea se hizo una distribucin de territorios indgenas
por comunidades religiosas.
El sistema mixto de prestacin de servicios sociales se profundiz en este
perodo. El apoyo gubernamental a instituciones educativas y a establecimientos de beneficencia civiles o religiosos fue una constante en esta poca.
Se establecieron convenios con comunidades religiosas para la prestacin de
diversos servicios sociales, a travs de las misiones9, de sistemas de becas,
de convenios para la administracin de los colegios oficiales10, escuelas de
artes y oficios, hospitales, hospicios y asilos de beneficencia. Igualmente, se
promovieron desde el gobierno, programas con apoyo de la poblacin como
los restaurantes escolares o las sociedades de patronato escolar.
10
40
El artculo 12 del Concordato, firmado un ao ms tarde (1887), deca: En las Universidades y

en los Colegios, en las Escuelas y en los dems centros de enseanza, la educacin y la instruccin pblica se organizarn y dirigirn en conformidad con los dogmas y la moral de la Religin
Catlica. La enseanza religiosa ser obligatoria en tales centros y se observarn en ellos las
prcticas piadosas de la Religin Catlica. (En Helg, A. 1987:29).
El Estado financiaba la accin civilizadora de la Iglesia, pagando maestros, locales y material.
La misin bajo la responsabilidad del representante pontificio estaba en libertad de dar el tipo
de instruccin que creyera conveniente. Su tarea prioritaria era la evangelizacin (Helg, A.
1987:186).
La calificacin de oficial o de pblica no significaba necesariamente una enseanza difundida
por el Estado en oposicin a una enseanza privada dada por los particulares. De hecho, el colegio
era oficial si sus edificios eran de propiedad de la nacin o eventualmente del departamento
El Estado confiaba la direccin de sus establecimientos a particulares o con frecuencia a congregaciones religiosas. Por ejemplo, en Bogot, los jesuitas administraban el colegio nacional de
San Bartolom, en tanto que el colegio nacional de San Luis Gonzaga en Zipaquir, cerca de la
capital, estaba confiado a los padres misioneros del Corazn de Mara. La Escuela Nacional de
Comercio en Bogot, estaba bajo la direccin del profesor alemn Wilhem Wickmann desde
1908 (Helg, A. 1987:73).
Rodrigo Villar
En materia de asistencia social, sin embargo, como lo ha mostrado Beatriz

Castro en sus trabajos sobre la beneficencia, el Estado no deleg totalmente en
la Iglesia la asistencia social. Si bien se estableci como norma la delegacin
parcial de funciones y la alta presencia de las comunidades en la ejecucin
de los servicios, la supervisin estatal, el control y la profesionalizacin en
los servicios en las instituciones de beneficencia, se incrementaron gracias al
papel de la Junta General de Beneficencia (Castro, Beatriz. 1998. Cap. II). Por
otro lado, un nuevo debate sobre el papel del Estado en la asistencia social
surgi en este perodo. La asistencia pblica y la responsabilidad social del
Estado, tuvieron un lugar privilegiado en este debate (Castro, Beatriz. 1998.
Cap. V. Pgs. 19-22).
La asistencia pblica y la responsabilidad social del Estado. Mientras
que en el siglo XIX, la caridad y la beneficencia fueron los conceptos claves en
el discurso de la asistencia social, en el siglo XX, estos conceptos aunque permanecieron con gran fuerza, entraron en tensin con el de asistencia pblica.
Este trmino haca referencia a la actividad de asistencia social basada en la
responsabilidad del Estado. Una responsabilidad pblica no definida desde
un punto de vista moral, donde la caridad y la responsabilidad individual eran
las guas, sino una responsabilidad basada en una perspectiva poltica y social.
Los promotores de este discurso no le restaron importancia a las motivaciones
religiosas para la formacin de instituciones privadas de asistencia social, pero
no propusieron la caridad y la beneficencia como el ncleo de la actividad
estatal en materia de asistencia social (Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs. 36-39).
Un crtico del funcionamiento de la Junta de Beneficencia de Cundinamarca, Marcelino Vargas, fue un exponente claro de ese pensamiento. La
siguiente cita, donde se enfatiza el papel del Estado en torno a la asistencia
pblica, da cuenta de las bases de ese debate.
El Nuevo Tiempo y el seor Sndico del Hospital se empean
en confundir la beneficencia pblica con la privada y en sostener que los establecimientos a cargo de la Junta General de
Beneficencia son de caridad, sin considerar que as le hacen mal
a la entidad misma y desconocen la obligacin en los poderes
pblicos de proveer suficientemente a ramo tan importante de
la administracin. La mxima evanglica Amaos los unos a
los otros, no tiene que ver con el Estado. Este no hace, ni debe
hacer obras de caridad. Y es claro que esto no excluye el que los
particulares ejerciten su caridad auxiliando establecimientos
destinados al servicio de los menesterosos

41
En todas partes del mundo este organismo que aqu llamamos

beneficencia, se llama asistencia pblica y funciona organizado
como un ramo muy importante del gobierno. El nombre de beneficencia que aqu le hemos dado a esa dependencia oficial, y la
manera despreciativa con que se le ha mirado y administrado,
perturban el criterio con que se juzga, haciendo creer que es
asunto de caridad y filantropa, y que debe tratarse como tal lo que
es simplemente un deber administrativo. A los establecimientos
que el gobierno costea y que son o deben ser parte integrante de
la administracin pblica, en donde no entra la caridad como
mvil, sino el cumplimiento de ineludibles deberes gubernamentales, debemos darle su verdadero nombre y organizarlos
y reglamentarlos bajo una oficina pblica, con su personal de
empleados, sus rentas, su material, etc. (Vargas, Marcelino.
1920. Citado por Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs 37-38).
Los lmites de lo pblico y lo privado volvan a estar en discusin en torno
a la asistencia social. Al igual que en el siglo XIX, la precariedad del Estado
y las ideas en boga sobre la beneficencia, no permitieron el que se asumiera
la asistencia pblica como responsabilidad exclusiva del gobierno, ni que
se aumentara la planta de personal involucrada en esta tarea. A pesar de la
conveniencia que muchos le otorgaban a una reforma de la Beneficencia,
eran claras las limitaciones para realizarla. Haciendo referencia a la Ordenanza 51 de 1921, donde se estableca la concepcin moderna del Estado
en relacin a la asistencia pblica, el Presidente de la Junta General de Beneficencia sealaba la imposibilidad de realizarla, dada la inexistencia de los
recursos necesarios para su desarrollo y adverta que si se hiciera la reforma
sera preciso disminuir las partidas de alimentos y drogas para costear en
cambio los sueldos del personal superior. Sealaba tambin el temor de que
la secularizacin de la asistencia social y el aumento de la burocracia en la
Beneficencia retraera el apoyo de los particulares, cuyas donaciones, herencias, legados y servicios personales constituyen un importantsimo rengln
de entradas para esta rama de la administracin departamental. Dada la
importancia de la colaboracin privada y del voluntariado social a la beneficencia, propone continuar con el esquema mixto de recursos institucionales
pblicos y privados y considera irremplazable la accin simultnea de ocho
a diez caballeros de grande influencia social, quienes por caridad y filantropa
desempean las sindicaturas, y recaudan las rentas de los establecimientos
y cobran los auxilios con mayor asiduidad que si se tratara de sus intereses
particulares (Citado por Castro, B. 1998. Cap. II. Pg. 38).
42
Rodrigo Villar
Sociedades privadas. Accin social y ayuda del gobierno. Al lado

de los establecimientos supervisados por la Junta de Beneficencia, existieron sociedades privadas y seculares sin vnculos administrativos con el
gobierno o con las comunidades religiosas, pero en muchas ocasiones con
ayuda financiera del primero o con apoyo de las segundas. La mayor parte
de estas sociedades actu sobre la base de la doctrina social de la iglesia.
La prevencin adquiri dentro de este contexto una gran importancia en
la accin social. En el campo de la salud, la nutricin y la higiene tuvieron
acogida; en el campo social, los crculos de estudio, las bibliotecas parroquiales o ambulantes o las escuelas profesionales adquirieron importancia;
y en el campo econmico, las cajas de ahorro, las cooperativas de crdito y
las mutualidades tuvieron fuerza. El trabajo con la clase obrera fue de gran
importancia dentro de las estrategias de la accin social para crear una presencia catlica en las fbricas y sindicatos que empezaban a desarrollarse
(Castro, B. 1998. Cap. V. Pgs 14-15).
La obra del Padre Jos Mara Campoamor, iniciada en 1911 con el Crculo
de Obreros de San Francisco Javier, la Caja Social de Ahorros y el plan de
vivienda obrera de Villa Javier fue una de las obras importantes de la poca
y refleja bien el nuevo espritu de la accin social. Los valores del ahorro, el
trabajo digno, la familia y la aceptacin de la pobreza por imitacin a Jesucristo pobre, fueron impulsados por esta obra. El reglamento del Crculo de
Obreros exclua expresamente toda consideracin poltica, pero exiga que
los socios cumplieran fielmente los mandamientos de Dios y los preceptos
de la Iglesia (Gonzlez, F. 1989b:374-375).
La Accin Catlica centrada en el trabajo con empleados y obreros, tuvo
un gran apoyo en las lites y marcado acento anticomunista. En 1923 Monseor Vicentini trat de organizar la Accin Catlica teniendo como eje la
caridad cristiana y la justicia social, pero slo hasta 1933 se cre la Accin
Catlica en Colombia organizada por el entonces Monseor Luis Concha
Crdoba con el apoyo del jesuita chileno Jorge Fernndez Pradel. La Accin
Catlica se organiz por comits: el religioso, el de beneficencia, el de organizacin, el de propaganda oral y escrita, y el de moral. Se cre la Revista de
la Accin Catlica y la Hora Catlica en la radio. La filantropa y la caridad
cristiana se acompaaron ahora de la intencin de crear una fuerza capaz
de combatir los movimientos sociales y revolucionarios nacientes (Bidegain
de Urn, A. M. 1985).
Una cierta divisin del trabajo se present en dichas instituciones. Mientras
los de salud, higiene y aseo fueron promovidos por grupos de hombres, espe-
43
cialmente de mdicos11, los de educacin y amparo, fueron promovidos por

grupos de mujeres12 (Castro, B. 1998: Cap. IV, p. 8). Las sociedades privadas
femeninas, tuvieron una relativa autonoma en relacin con las sociedades
masculinas y las jerarquas eclesisticas, creando un mundo femenino con
cierta autonoma. Si bien, algunas sociedades de asistencia social haban
permitido una mnima participacin en el dominio de lo pblico, pero
desde una posicin secundaria, ahora estas nuevas sociedades en las que
las mujeres ejercan la direccin, la administracin y las tareas de ejecucin
en los establecimientos, daban una mayor autonoma a las mujeres (Castro,
B. 1998: Cap. IV, p. 6).
Otro tipo de organizaciones que tuvieron una importante presencia
desde finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, fueron las sociedades
de ayuda mutua. Estas sociedades ejercieron la ayuda entre iguales y no
dependieron del Estado ni de la jerarqua eclesistica. Se organizaron por
afinidad gremial (barberos, sastres, artes grficas, linotipistas, papelera,
albailes, etc.) y combinaron los programas y ayudas para momentos crticos del ciclo vital (enfermedad, muerte, viudez) y crisis econmica, con la
transmisin de los secretos del oficio, la generacin de vnculos sociales y
vnculos de compadrazgo. Se diferenciaron de las cofradas por su carcter
ms civil. No se establecieron en torno a un santo aunque en general contaron con el patrono del gremio. Tambin se diferenciaron de las sociedades
democrticas y catlicas de mediados del siglo XIX en la distancia que
tuvieron de la poltica. Mientras estas sociedades tuvieron fines polticos,
apoyando respectivamente al partido liberal y conservador y participando
directamente en los enfrentamientos de carcter partidista, las sociedades
mutualistas privilegiaron el vnculo gremial sobre el poltico (Castro, B.
1998: Cap. V, p. 17).
11
12
44
Entre estos se encuentran: el Hospital de la Misericordia (1897), la Sociedad Peditrica (1918),

el Patronato de la Gota de Leche (1919), la Sociedad de Hospitalizacin Infantil (1926) (Castro,
B. 1998: Cap IV, pgs. 2-3).
Ejemplos de estas sociedades son: La Casa Protectora de Nias de Bogot (1917), la Sociedad
de Patronato de Presos (1917), la Asociacin de Caridad para Nias (1919), la Casa de Mara
Inmaculada para el Servicio Domstico (1921), la Sociedad Po IX (1927), el Programa Gota de
Leche-Medelln (1917), el Club Noel-Medelln (1916) y las Damas Catlicas (1916) (Castro, B.
1998: Cap. IV, p. 6-8).
Rodrigo Villar
4. La ampliacin de la intervencin estatal,

las reformas liberales, la polarizacin partidista
y la dinmica de las organizaciones civiles
(1930-1957)
El perodo que se inicia con la Gran Depresin, est marcado por los
esfuerzos de los gobiernos liberales por consolidar un Estado intervencionista y modernizar la economa. Las nuevas funciones propuestas para
el Estado y las tensiones polticas en torno a las mismas determinaron, en
buena parte, la dinmica de las organizaciones sin nimo de lucro en este
perodo. Durante los gobiernos liberales, y especialmente durante el primero
de Lpez Pumarejo (1936-40), se plante una nueva concepcin del Estado
que encuentra en la reforma constitucional de 1936, su expresin ms clara.
Los ejes de esta reforma fueron la ampliacin de la ciudadana poltica13, la
intervencin del Estado para garantizar el cumplimiento de sus deberes
sociales14 y la secularizacin15. Al establecer que la asistencia pblica era
una funcin estatal, al terminar con algunas prerrogativas de la Iglesia en
asuntos sociales16 y al suprimir las referencias al catolicismo como religin
de la nacin, se reforz la alianza del episcopado y el partido conservador
en contra de la reforma constitucional y de las reformas sociales que de ah
se derivaron (fiscal, agraria, laboral y educativa), agudizando as la polarizacin entre los partidos.
En este contexto de polarizacin surgieron importantes entidades sin nimo de lucro, algunas de ellas ligadas a los partidos polticos. Los liberales, por
ejemplo, facilitaron la consolidacin de una confederacin sindical cercana
a sus planteamientos, as como de otras organizaciones civiles de apoyo a
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La reforma electoral derivada de la Constitucin ampli los derechos polticos de los hombres
al suprimir las restricciones existentes. Hasta entonces, slo los hombres alfabetos con ingresos
mnimos de $500 o con propiedades cuyo valor equivaliera a $1.500 tenan derecho al voto.
La propiedad privada se garantiz en la reforma, pero fue definida como funcin social que poda
ser limitada en bien del inters pblico. El trabajo se estipul como obligacin social protegida
por el Estado. La asistencia pblica se estableci como funcin estatal.
Se derogaron los artculos confesionales, desapareciendo as las referencias al catolicismo
como la religin de la nacin. Se estableci la libertad de cultos y la libertad de enseanza,
suprimiendo la obligatoriedad de la anterior Constitucin de organizar la educacin pblica en
concordancia con la religin catlica y otorgando al Estado la suprema inspeccin y vigilancia
sobre la educacin.
La reforma constitucional adems de propender por una mayor intervencin estatal en la educacin y en la beneficencia, predominantemente en manos de la Iglesia, y de suprimir los privilegios
eclesisticos en esta rea, suprimi la exencin de impuestos para templos y seminarios, admiti
el divorcio, y oblig a recibir a los hijos naturales en los colegios privados.
45
sus programas. Igualmente, promovieron un mayor control estatal sobre las

instituciones de beneficencia. Estos intentos de intervencin gubernamental
fueron intentos dbiles que no lograron el establecimiento real de derechos
sociales para los ciudadanos y que, por conviccin o necesidad, mantuvieron un campo abierto a la beneficencia pblica y al desarrollo de varias
instituciones privadas en reas como educacin, salud y proteccin infantil.
El partido conservador y la Iglesia, por su lado, apoyaron el desarrollo
de organizaciones cercanas a sus planteamientos polticos e ideolgicos y
contrarias al espritu de las reformas. Al igual que en el siglo XIX, la educacin se constituy en uno de los ejes conflictivos. A partir de 1946, el
espritu reformista perdi fuerza y la polarizacin entre partidos se acentu.
La intolerancia y violencia partidista se expandi en campos y ciudades colombianos. El perodo conocido como La Violencia, se desencaden el 9 de
Abril de 1948 a raz de la muerte del lder popular Jorge Eliecer Gaitn. Entre
1953 y 1957, poca de dictadura militar, se inici el proceso de Pacificacin
del pas y se establecieron las bases del acuerdo bipartidista denominado el
Frente Nacional. Este acuerdo tom forma a partir de 1958.
En el campo econmico, la ampliacin de la intervencin estatal se convirti en un gran incentivo para la creacin de asociaciones interesadas en
influir sobre las polticas econmicas y sociales. Los ms importantes gremios
econmicos fueron creados en estos aos y sus representantes participaron,
al igual que los representantes sindicales, en la toma de decisiones de poltica
social a travs de su presencia en juntas directivas de diversas instituciones
gubernamentales y en espacios de concertacin y consulta con los gobiernos. Un importante ejemplo de este tipo fue la iniciativa gubernamental de
creacin del Instituto Colombiano de Seguridad Social, la cual cont desde
sus inicios con el apoyo y participacin de gremios y sindicatos en la direccin del mismo. La creacin misma del Instituto fue otro incentivo para la
formacin de nuevas asociaciones de profesionales de la salud. Este Instituto
se encarg de la seguridad social de los asalariados del sector privado y ha
tenido a lo largo de su existencia una cobertura limitada.
A continuacin se describir con un poco ms de detalle la dinmica de
los principales tipos de organizaciones en este perodo.
El patronazgo liberal en la creacin de la Confederacin Colombiana
de Trabajadores (CTC). Despus de una poltica gubernamental basada
en el tratamiento represivo a los movimientos huelgusticos, la cual tuvo su
ms cruda expresin en la masacre de las bananeras en 1928, los gobiernos
liberales expidieron una legislacin favorable para el fortalecimiento sindical
46
Rodrigo Villar
y para la negociacin colectiva17. En los primeros siete aos de gobiernos

liberales se reconocieron cuatro veces ms sindicatos que en los veinte aos
anteriores y el 70% de los conflictos se resolvieron de forma negociada por la
intervencin gubernamental (Palacios, M.1995:156)18. Este ambiente propicio
y el apoyo gubernamental directo, contribuyeron a la creacin de la primera
confederacin sindical estable del pas, la Confederacin de Trabajadores
de Colombia (CTC).
Previamente a la creacin de la CTC, entre 1925 y 1929, haba funcionado
de forma muy precaria la Confederacin Obrera Nacional (CON). Posteriormente, en 1934, se convoc el Primer Congreso Nacional Sindical, que
termin con el establecimiento de dos comits, uno liberal y otro comunista.
En 1936, se realiz un Segundo Congreso Sindical con apoyo econmico
del gobierno y presencia del gabinete liberal. En este Congreso, se cre un
comit de unidad de cuatro diferentes tendencias polticas presentes en el
movimiento obrero, de donde surgi posteriormente la CTC19. Los asistentes
a este Congreso representaban alrededor del 38% de la poblacin sindicalizada. El resto era independiente o participaba en el incipiente sindicalismo
catlico. Dos aos ms tarde, en 1938, el nmero de afilados a la CTC se
haba duplicado y el control liberal en la direccin haba aumentado20 (Archila, M. 1989b:260).
La influencia liberal en el sindicato, se expres en el apoyo directo a candidatos de este partido en las campaas, en las elecciones y en el llamado
a paro general para manifestar el apoyo al presidente Lpez ante el intento
de golpe militar en 194421. Este apoyo fue recompensado con la legislacin
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La Ley 83 de 1931 dio legitimidad a la accin sindical a travs del otorgamiento de personeras
jurdicas, la regulacin de la huelga y la promocin de la negociacin colectiva. La Ley 129 de
1931 estableci la jornada mxima de trabajo de 8 horas diarias y 48 semanales. La ley 147 de 1937
autoriz los auxilios econmicos del gobierno para eventos sindicales con la contraprestacin
de la participacin del mismo a travs del Ministerio de Industrias en la reglamentacin de los
encuentros.
Mientras que entre 1909 y 1929 se reconocieron 109 asociaciones de trabajadores, entre 1930
y 1937 se reconocieron 464 (Tirado, A. 1989: 339). Despus de que en la dcada de los veintes,
un alto nmero de huelgas se resolvieron por la intervencin de la polica, entre 1935 y 1937
el 70% de los conflictos se resolvi por la intervencin de forma negociada con la intervencin
gubernamental (Palacios, M. 1995:156).
El comit estuvo constituido por 8 liberales, 3 socialistas, 1 anarcosindicalista y 4 comunistas
(Archila, M. 1989b:256).
El nmero de afiliados pas de 39.000 en 1936 a 80.000 en 1938. El nmero de liberales en el
comit de 1938 aument a 13, mientras que los socialistas y comunistas disminuyeron su representacin a dos respectivamente (Archila, M. 1989b:259-260).
En 1942, apoyaron la candidatura de Lpez Pumarejo y en 1946 mientras las directivas apoyaron la candidatura de Gabriel Turbay, la mayor parte de los afiliados apoy a Gaitn, quien se
47
laboral de 194522. Sin embargo, ese mismo ao marc el viraje del partido
liberal en torno al sindicalismo23. Como dice Marco Palacios, al cortejo y
matrimonio iniciales entre el partido liberal y la CTC, le sigui la separacin
de cuerpos. Esta separacin dej en claro que la politizacin de una sola
va generada por el patronazgo gubernamental y partidista en la dinmica
interna de la Confederacin, se traducira en una influencia muy limitada
de la CTC en las posturas partidistas (Palacios, M. 1995:159).
La influencia catlica en el sector obrero. De las asociaciones
de ayuda mutua a la bsqueda de hegemona sindical. Por el lado
sindical y del sector obrero en general, hubo una importante accin de la
Iglesia en este perodo. La Juventud Obrera Catlica (JOC) se fund en
1932 y fue reconocida por el episcopado el siguiente ao. Tuvo un carcter
abiertamente anticomunista y busc competir con los liberales en el terreno sindical, por lo cual recibi un apoyo importante de los conservadores.
Sin embargo, la influencia catlica en el sindicalismo en esa dcada era
todava precaria24. Su trabajo con el sector obrero haba estado dirigido
ms a la creacin de asociaciones de ayuda mutua, y a promover el ahorro,
la formacin tcnica y la solidaridad inspirada en la caridad, como va
para mejorar la situacin econmica, moral y religiosa de los trabajadores
(Gonzlez, F. 1989b:375).
El impulso de sociedades de mutuo auxilio y de los centros obreros,
inspirados en la doctrina social de la Iglesia y la poca atencin a la lucha
por los intereses gremiales, conllevara a que en sectores tan importantes
...
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haba enfrentado a la CTC y haba promovido una nueva organizacin, la Central Nacional de
Trabajadores (CNT) que realiz su primer congreso en 1945, paralelo al de la CTC (Londoo,
R. 1989:273).
La Ley 6 de 1945 estableci el derecho a vacaciones, cesantas, indemnizaciones por accidentes
de trabajo o enfermedad profesional, la prohibicin del pago en especie, el establecimiento del
fuero sindical, la prohibicin del paralelismo sindical, el establecimiento de remuneracin para
trabajadores rurales. Tambin privilegi la negociacin con los sindicatos de empresa sobre los
de industria y reglament el derecho de huelga prohibiendo su realizacin en los servicios pblicos, lo que tendr una gran incidencia en la futura dinmica sindical (Palacios, M. 1995:168
y Archila, M. 1989b:266).
Aunque en 1942 ya se haban reprimido algunos conflictos en organizaciones controladas por
comunistas, la ruptura se marca en 1945 con la declaracin de ilegalidad de la huelga, cancelacin de personera jurdica y represin de los trabajadores del Ro Magdalena, organizados en la
Federacin Nacional de Trabajadores del Transporte Fluvial, Martimo, Portuario y Areo (FEDENAL), organizacin controlada por el partido comunista y de gran peso en la Confederacin
(Archila, M. 1989b:263-270).
En el censo sindical de 1939, se registraron 571 sindicatos. De estos, 224 pertenecan a la CTC,
73 al sindicalismo catlico y 274 no tenan afiliacin especfica (Archila, M. 1989b:262).
Rodrigo Villar
como el textil, el sindicalismo slo se desarrollara con fuerza a partir de los

50s. Slo hasta esa dcada, la Iglesia Catlica tendr un papel hegemnico
en el sector sindical gracias al desarrollo de la Unin de Trabajadores de
Colombia (UTC), cuyo ncleo fuerte de trabajadores fue el del sector textil
(Londoo, R. 1986:240-241).
La Unin de Trabajadores de Colombia (UTC) se cre en 1946, pero slo
recibi su personera jurdica en 1949 cuando se reform el decreto que
prohiba el paralelismo sindical. La Ley 6 de 1945 haba creado un marco
legal apropiado para su desarrollo, en tanto privilegi el sindicalismo de
base sobre el esquema federado y gremial en que se haba desarrollado la
CTC. Este esquema promovi la autonoma de las empresas y los sindicatos
frente al Estado en el proceso de negociacin y buscaba despolitizar la accin
sindical. La UTC tuvo el apoyo de la Iglesia Catlica, el partido conservador
y los empresarios especialmente antioqueos. Asumi como banderas la
campaa contra el liberalismo y el comunismo, pero plante desde sus orgenes una posicin de independencia frente a los candidatos de los partidos.
A partir de su creacin incorpor continuamente afiliados hasta llegar a ser
la central hegemnica en los 50s y 60s, mientras que la CTC fue perdiendo
su influencia25. La persecucin conservadora a la CTC y el apoyo oficial a la
UTC explican en parte esta dinmica (Londoo, R. 1989: 276-281).
Del intento por la secularizacin de la educacin pblica al crecimiento de la educacin confesional privada. La Iglesia catlica, aliada al
partido conservador, se convirti en una gran opositora a las reformas liberales. El carcter laico de los programas educativos y la bsqueda de una mayor
intervencin estatal fueron objeto de permanentes crticas por parte de las
jerarquas eclesisticas. La nocin de libertad de enseanza fue, a partir de la
reforma constitucional, la bandera de los establecimientos confesionales contra
la secularizacin y la intervencin estatal en educacin. Es importante subrayar
que los colegios privados y dentro de estos los confesionales, constituan para
la poca la opcin mayoritaria para la poblacin26 (Palacios, M. 1995:154).
Al lado de la oposicin a la intervencin del Estado en materia educativa,
la Iglesia promovi activamente la creacin de centros educativos catlicos.
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26
Entre 1946 y 1960 la UTC pas de 40 sindicatos afiliados a 764. En 1965 el 42% de la poblacin
sindicalizada perteneca a esta confederacin. La CTC tena en 1957, 27 sindicatos afiliados
formalmente (Londoo, R 1989:276 y 280).
Para 1938, por cada estudiante matriculado en los colegios oficiales, dos estudiaban en planteles
religiosos privados (Palacios, M. 1995:154). En 1940 el 56% de los colegios privados era de alguna
comunidad religiosa (Helg, A. 1987:285).
49
En varios municipios se crearon escuelas elementales dependientes de las

parroquias. Entre 1934 y 1938, se crearon 60 nuevos colegios confesionales
para promover la enseanza catlica. En 1936, el Arzobispo solicit a los
rectores de colegios renunciar a las subvenciones del gobierno que obligaban
a la adopcin de planes oficiales de estudio. En 1931, los Jesuitas reabrieron la
Universidad Javeriana y en 1936 fundaron en Medelln la Universidad Catlica
Bolivariana. En 1938, la Iglesia promovi la creacin de la Confederacin
de Colegios Catlicos, cuyos objetivos principales eran la promocin de la
educacin catlica y sustraer a sus miembros de la intervencin del Estado.
Esta Confederacin tuvo un papel de gran importancia en la oposicin a la
secularizacin y en la ampliacin del nmero de establecimientos catlicos27
(Helg, A. 1987:164).
A raz de la finalizacin del perodo liberal (1930-1946) y del nuevo ascenso de los gobiernos conservadores (1946-1953), y especialmente a partir
de la revuelta popular del 9 de Abril de 1948, se produjo un viraje de gran
importancia en la poltica educativa. El sectarismo poltico desencadenado
con el 9 de Abril, fue interpretado como la accin brbara del pueblo y se
le dio a la educacin un papel importante en la explicacin de los hechos.
La Violencia28, como dice Marco Palacios llev a auscultar las entraas del
pueblo campesino, pero no las entraas de la organizacin poltica (Palacios,
M. 1995:190). Mientras pensadores liberales, como Alberto Lleras, vieron
las races de la Violencia en la defectuosa educacin, los conservadores adjudicaron al proceso de secularizacin educativa, de los gobiernos liberales,
el origen de la Violencia. A partir de esta interpretacin, los gobiernos conservadores con el apoyo de la Iglesia y especialmente de la Confederacin de
Colegios Catlicos, impulsarn la recristianizacin de la educacin. Est
recristianizacin se expresar en una purga de maestros liberales durante
el gobierno de Laureano Gmez y en una gran expansin de la educacin
privada catlica durante los aos 46 a 57 (Helg, A. 1989a:114-127).
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La reaccin de la Iglesia llev a que sta, por intermedio de la Confederacin, lograra una mayor
hegemona en el campo educativo. En 1963 el 74% de los colegios privados pertenecan a la
Confederacin (Helg, A. 1987:285).
Este perodo conocido como La Violencia, con maysculas, se inicia en 1945 con el sectarismo
poltico tradicional, se expande por lo menos a 230 municipios en los aos siguientes (hasta 1953),
poca en que recrudece la violencia y se incrementa el nmero de muertos. Despus, durante
gobierno militar y la llamada pacificacin (1953-1957), lo tpico de la violencia es la accin de
los pjaros o matones a sueldo de los directorios polticos regionales. En adelante, hasta 1964,
se desarrolla la poca del bandolerismo y los intentos de reinsercin. Se calcula que el total de
muertos producto de esta violencia poltica fue de 300.000 (Palacios, M. 1995:189-90).
Rodrigo Villar
La promocin gubernamental de organizaciones de apoyo a sus

programas. Los gobiernos en este perodo promovieron directamente la
creacin de organizaciones de ciudadanos, para lograr apoyo a algunos de
sus programas de educacin y nutricin. Un buen ejemplo de esto se dio
en el Departamento de Boyac, donde el Director de Instruccin Pblica,
impuls desde 1925 las sociedades comunales de patronato escolar. Estas
sociedades estaban compuestas por las damas y los notables de las aldeas,
quienes mediante bazares, ventas de caridad y colectas, crearon restaurantes
escolares y bibliotecas29. El modelo fue promovido con algn xito en otros
departamentos en los siguientes aos (Cundinamarca, Santander del Sur,
Tolima y Cauca), mientras que en otros, dada la precaria colaboracin de la
lites locales, tuvo poca incidencia (Atlntico, Antioquia, Huila y Nario).
La Cruz Roja local colaboraba en la distribucin de la leche en algunos
departamentos (Helg, A. 1987:123 y 137).
Desde 1935, el Ministerio de Educacin inici la financiacin de estos restaurantes escolares, pero la iniciativa encontr detractores en los representantes
de ambos partidos. Algunos liberales consideraban que al apoyar lo que se empez a considerar peyorativamente obras de caridad, el Estado se convertira
en una gigantesca institucin de beneficencia. Algunos conservadores, por
su lado, vean en estos restaurantes una intervencin inadecuada del Estado
en asuntos que deberan ser tarea exclusiva de la familia (Helg, A. 1987:156).
En 1940, se retom a nivel nacional la idea de los patronatos, pero para
la tarea de desanalfabetizar, como se denominaba en la poca. En cada
municipio se quizo crear la Comisin de Patronato Municipal, la cual inclua
al alcalde, al cura, al presidente del Consejo Municipal y a tres ciudadanos y
tres damas de buena sociedad. A nivel nacional, se estableci una comisin
encabezada por el Presidente de la Repblica, el Arzobispo Primado y el Ministro de Educacin. Al igual que los patronatos escolares, los bazares y las
colectas fueron estrategias importantes de recoleccin de fondos. El aporte de
la nacin se concibi desde el inicio como un aporte reducido. Ms adelante,
otro ministro liberal, influido por la pedagoga mutualista, promover una
nueva campaa de alfabetizacin, haciendo llamados a la generosidad de la
Iglesia, los sindicatos y los ciudadanos (Helg, A. 1987:241-2).
La beneficencia pblica y la asistencia privada. El paulatino intento de
control y supervisin del Estado sobre los establecimientos de beneficencia,
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En 1927 cerca de 2.000 nios, de los 32.182 matriculados en las escuelas primarias de Boyac,
se beneficiaban de estos restaurantes (Helg, A. 1987:123).
51
no tuvo el carcter marcadamente conflictivo que tuvo el intervencionismo

estatal en la educacin. Ningn grupo poltico importante exigi una poltica gubernamental en estas reas y la accin voluntaria continu teniendo
gran aceptacin, al menos para la atencin de los pobres. Los arreglos de
compromiso se dieron con mayor facilidad en estas reas y el desarrollo de
instituciones sin nimo de lucro, no tuvo el carcter reactivo que se present
en educacin (Abel, C. 1996:15 y 35).
Durante este perodo continu la accin de las Juntas de Beneficencia como
entidades de administracin y de supervisin de los establecimientos de beneficencia pblica (hospitales, hospicios, asilos, colonias de mendigos)30. Estos
establecimientos no eran dependencias departamentales sino fundaciones
pblicas de beneficencia, organizadas como entidades sin nimo de lucro de
beneficio social31. Los recursos para su funcionamiento continuaron siendo
la mezcla de los auxilios nacionales, departamentales y municipales, con los
ingresos derivados de los impuestos con destinacin especfica32, las rentas
de la lotera, los arrendamientos, el producido de las actividades agrcolas,
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Adems de los establecimientos que la Junta tena a su cargo (Hospital San Juan de Dios, el Hospicio de Sibat, el Asilo de Nios Desamparados, la Escuela de Oficios Domsticos, los Asilos
de Locos y de Locas, la Colonia de Mendigos y el Asilo de Indigentes Mujeres), haba creado
un programa de cuidado de nios donde subsidiaba a las madres o familiares en situaciones de
gran pobreza, buscando disminuir el nmero de nios asilados y la proteccin de los mismos
por sus familias. Para 1939, aproximadamente 5.300, entre enfermos y asilados, eran atendidos
mensualmente en los diferentes establecimientos, por alrededor de 820 personas (Ver Gmez, J.
Memoria de 1940 de la Junta General de Beneficencia de Cundinamarca a la Honorable Asamblea
Departamental. Cuadros anexos sobre movimiento de personal asistido y de administracin en
los establecimientos de Beneficencia de Bogot y Sibat).
Para entender este carcter fundacional de la Beneficencia Pblica, es importante aclarar que de
acuerdo a la legislacin sobre instituciones de utilidad comn de 1939 (Ley 93) y las anteriores,
las regulaciones contemplaban la posibilidad de la creacin de Instituciones de Utilidad Comn
de carcter fundacional, tanto a los particulares como al Estado. La finalidad social o de beneficio
social y el carcter no lucrativo eran las caractersticas definitorias de estas entidades. Slo hasta
1968 (decreto-ley 3130) se agregar a las caractersticas mencionadas, el de la iniciativa particular,
como elemento definitorio de las Instituciones de Utilidad Comn o Fundaciones. Esta iniciativa
particular diferenciar este tipo de instituciones con los Establecimientos Pblicos. El decreto 54
de 1974 y la jurisprudencia posterior mantendrn esta diferencia. En la Fundaciones de derecho
privado, la capacidad determinante del fundador se agota en el acto mismo de fundacin, mientras
que en los establecimientos pblicos de carcter fundacional, donde se destina un patrimonio a la
consecucin de una determinada finalidad de inters general, el Estado no pierde esa capacidad
determinante, y puede, con posterioridad a su creacin, no slo restringir o ampliar las finalidades
sino tambin modificar, transformar o determinar la extincin de esas entidades, de conformidad
con las conveniencias pblicas (Tafur, A. 1990: 44-47).
Entre otros, los impuestos a los licores, tabaco, degello; el departamental de registro y anotacin;
los municipales de pobres y el de mercancas extranjeras.
Rodrigo Villar
ganaderas y de los diversos talleres, as como de las pensiones cobradas por

algunos de los servicios. Los legados o donaciones testamentarias fueron
otra fuente para el funcionamiento de estos establecimientos.
El control a los establecimientos por parte de la Junta aument en este
perodo. Un importante cambio se dio en el paso de una administracin
individual de los establecimientos a una administracin centralizada y
unificada. La presencia de las comunidades religiosas en la administracin
y gestin directa de los programas continu siendo importante. Se constata
sin embargo, una mayor profesionalizacin de los servicios y un aumento
de personal civil profesional (mdicos, enfermeros y enfermeras), tcnico
y administrativo en los establecimientos. El personal cientfico lleg a ser
laico en todas las instituciones (Memorias del Sndico de la Beneficencia de
Cundinamarca. 1940:136-149).
Paralelamente a la beneficencia pblica, en la reas de salud y proteccin
se crearon importantes fundaciones privadas y obras benficas independientes. Algunas se dedicaron a prestar servicios curativos a los ms necesitados
(Fundacin Santa Mara, 1951, y Pro-Salud, 1952), otras abrieron hospitales
con atencin profesional (San Ignacio, 1942; Santa Ana, 1942; Shaio, 1956),
otras dedicaron esfuerzos a los problemas de salud pblica del momento
(Liga Antituberculosa, 1947). En el rea de proteccin infantil, encontramos ejemplos como las Granjas Agrcolas Infantiles del Padre Luna (1934),
dirigidas a formar en el campo a los nios abandonados de la ciudad, las
fundaciones Amparo de Nios (1934), Paulina y Ernesto Espinoza (1939), la
Casa de la Madre y el Nio (1942), la de Hurfanos y Viudas de Naim (1947)
y la Preventiva del Abandono Infantil (1950). Algunas, se especializaron en
problemas especiales como la Fundacin para la Educacin del Nio Ciego
y Sordomudo (1956) (Accin en Colombia, 1974).
En educacin, se crearon fundaciones como la de Adolfo Jimnez, para
promover la asistencia gratuita de nios pobres a las escuelas y la promocin de hospitales para pobres (1933), o la de Enseanza de Oficios que
funcionaba bajo el sistema de becas para impulsar la educacin tcnica y
vocacional (1955). La de Carlos Michelsen y Antonia Michelsen, al igual
que la anterior, utilizaba las becas para ayudar a la educacin de la juventud
(1957). En el rea cultural, la Fundacin Beatriz Osorio (1951) tena como
objetivo la promocin de museos. Algunas bibliotecas, como la de Itag
creada en 1945, se crearon como fundaciones privadas. Legados como el de
Guillermo Echavarra Misas (1930) se establecieron con el objetivo amplio
de ayuda a los pobres (Accin en Colombia, 1974).
53
La accin social y la lucha pluripartidista por el voto femenino. La

polarizacin ideolgica y partidista que se desarroll en el movimiento sindical, no estuvo presente en las organizaciones femeninas de la poca. Varias
de las mujeres involucradas en la asistencia social en diversas organizaciones,
como la Legin Femenina, el Sindicato de la Aguja, las Gotas de Leche o los
Centros de Accin Social, lograron combinar esta actividad con su participacin como lderes activas en el movimiento femenino por los derechos
polticos de la mujer. Una caracterstica sobresaliente de este movimiento fue
la capacidad de integrar lderes de ambos partidos. Tanto la Unin Femenina
(1944) como la Alianza Femenina (1945), contaron con afiliadas de los partidos liberal y conservador, e incluso algunas lderes pertenecieron a ambas
organizaciones. Estas organizaciones compartan la misin de promover la
adquisicin de la ciudadana plena para las mujeres y la obtencin del voto.
La primera, estaba compuesta exclusivamente por mujeres profesionales,
mientras la segunda, con un perfil ms socialista, incluy entre sus miembros
a mujeres obreras y de barrios populares. Ambas organizaciones nacionales
crearon filiales en las principales ciudades33 (Villarreal, N. 1994:100-106).
En 1954, durante la dictadura de Rojas Pinilla, se volver a crear una
organizacin compuesta por sufragistas de ambos partidos, la Organizacin
Nacional Femenina (ONF). Esta Organizacin buscaba reclamar el sufragio
para las mujeres en la Asamblea Nacional Constituyente (ANAC), a travs
de la presencia femenina independiente de su pertenencia a los partidos.
Efectivamente, lograron la representacin de lderes de ambos partidos,
an en contra de la desautorizacin del partido liberal. La ANAC aprob
el voto femenino, el cual fue ratificado en el plebiscito de 1957, primer
ao en que la mujer colombiana ejerci ese derecho poltico (Villarreal,
N. 1994:129 y 135).
La intervencin estatal como incentivo para la formacin de los
gremios econmicos. A partir de la depresin econmica y de la segunda guerra mundial, la produccin se reorient hacia el mercado interno.
La industria naciente, logr duplicar su participacin en el PIB (de 7.1%
en 1929 a 14.4% en 1949), bajo una creciente participacin del gobierno
en la economa, especialmente por el desarrollo del modelo de sustitucin
de importaciones (Palacios, M. 1995:133). Este creciente intervencionismo
33
Las filiales tambin muestran el carcter pluralista de la organizacin. Por ejemplo, mientras la
filial de Unin Femenina en Medelln tuvo un origen vinculado al partido conservador, la de
Tunja estaba ms cercana a los liberales gaitanistas (Villarreal, N. 1994:102-3).
54
Rodrigo Villar
econmico del gobierno, cre incentivos a los empresarios para la formacin

de organizaciones que pudieran influir en las decisiones de las entidades gubernamentales encargadas de la poltica econmica y para institucionalizar
canales de comunicacin con el gobierno (Urrutia, M. 1983:91). Los grandes
gremios agrcolas, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) y la Federacin de Cafeteros, se haban creado en el perodo anterior en 1906 y 1927
respectivamente. En 1936 se cre la Asociacin Bancaria. Las dcadas de los
40 y los 50, sern el inicio de la especializacin de los gremios agrcolas y la
creacin de las grandes asociaciones de industriales y comerciantes.
La Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) fue creada en 1944 con
el objetivo bsico de expresar su oposicin a las polticas estatales percibidas
como perjudiciales para el sector privado en general. Las negociaciones sobre
sectores especficos le correspondan a los gremios particulares (Urrutia,
M. 1983:76). La Federacin Nacional de Comerciantes (FENALCO) fue
creada como reaccin ante el severo control de precios ejercido en 1945.
Inicialmente, se crearon comits regionales para defender al comercio de
la interventora gubernamental y el xito en las acciones de estos comits,
llev a la creacin en ese mismo ao de FENALCO, la cual mantuvo una
organizacin federada y descentralizada, a diferencia de la estructura centralizada de la ANDI (Urrutia, M. 1983:93-105). Otros importantes gremios
creados en este perodo fueron: la Federacin Nacional de Arroceros (1947),
la Federacin Nacional de Algodoneros (1947), la Asociacin Colombiana
Popular de Industriales (ACOPI) (1951), la Federacin Nacional de Industrias Metalrgicas (FEDEMETAL) (1955).
Para algunos gremios, la intervencin directa del gobierno fue decisiva
para su formacin. La Federacin de Algodoneros por ejemplo, requiri del
establecimiento gubernamental de precios mnimos de compra del algodn
y de la obligacin a los textileros para absorber la produccin nacional en
manos de la Federacin (Urrutia, M. 1983:64). La Federacin de Arroceros
recibi un gran apoyo del gobierno con la Ley de Fomento Arrocero que
impuso una contribucin obligatoria al cultivador y encarg a la Federacin
para su administracin (Urrutia, M. 1983:54). La Federacin de Cafeteros
cont con la participacin del gobierno desde su creacin. El contrato firmado con el gobierno en 1928 y renovado en los aos siguientes, permiti el
flujo continuo de recursos para el desarrollo de sus programas, as como la
creacin de un mecanismo de estabilizacin del mercado y de fomento de la
produccin. Este contrato estableci que el impuesto sobre las exportaciones
cafeteras (la retencin), no se considerara un recurso fiscal del gobierno, sino
un recurso para el uso exclusivo a favor de los cafeteros.

55
Los gremios, al igual que las organizaciones femeninas en el perodo

analizado, buscaron en general hacer prevalecer sus intereses gremiales sobre
la adscripcin poltica, aunque algunos como la Andi y Fenalco tuvieron en
sus inicios sus proclividades partidistas. El relativo distanciamiento de los
gremios en relacin a los partidos, parece tener relacin con la institucionalizacin de mecanismos de participacin directa en la toma de decisiones
por fuera de los canales de representacin poltica. El caso extremo es el de
la Federacin de Cafeteros que logr sustraer la negociacin de los asuntos
cafeteros y la elaboracin de polticas, de instituciones normales de toma de
decisin (Congreso, Consejo de Poltica Exterior, Planeacin) y logr asiento
conjuntamente con la SAC, en la Junta del Banco de la Repblica34. (Urrutia,
M: 1983:140). La Andi, Fenalco y la SAC participaron en un amplio nmero
de juntas directivas de instituciones pblicas y de espacios institucionalizados
de negociacin y consulta de la poltica econmica y social35.
La actividad de los gremios no se limit a la defensa de sus intereses
econmicos y tampoco todos sus programas fueron exclusivos para sus afiliados. La Federacin de Cafeteros ha movilizado desde su creacin grandes
recursos en las zonas cafeteras para la construccin y dotacin de escuelas,
hospitales, viviendas, acueductos y electrificacin, etc.36 Los departamentos cafeteros tienen niveles de logro educativo (Molina, G. y Herrn, C. A.
1995:67) e ndices de oferta hospitalaria por encima de los promedios, seguramente adjudicables a la accin de los comits (Vargas, J. E. y Sarmiento, A.
34
36
La poltica cafetera no se trataba en el Congreso, ni en el Conpes, ni en el Consejo de Poltica

Exterior, ni en Planeacin Nacional. Slo la Junta Monetaria trataba el tema cafetero (Urrutia,
M. 1983:140). Por otro lado, la Federacin, conjuntamente con la SAC, participaban en la Junta
del Banco de la Repblica (Palacios, M. 1995:135).
Entre otras, la ANDI participaba en el Consejo Nacional de Trabajo, en el Consejo Nacional de
Salarios, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA),
el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en
Colpuertos, etc. La SAC participaba en la Junta del ISS, en el IDEMA, en el Consejo Nacional
de Salarios y en el Consejo de la Poltica Agropecuaria. Fenalco participaba tambin en la Junta
del ISS (Urrutia, M. 1983:36-37).
De acuerdo a los datos recopilados por Urrutia en su trabajo sobre los gremios, para 1981 la
Federacin haba construido 2.256 acueductos rurales, electrificado 109.656 viviendas, habilitado 14.279 aulas, sostenido 460 restaurantes escolares y construido 6.612 kilmetros de vas.
Las cooperativas cafeteras tramitaron en 1981 17.564 crditos y se encargaron de la adquisicin
del 86% de caf de exportacin. La capacidad de movilizacin de recursos puede juzgarse por
las campaas departamentales. Por ejemplo, la electrificacin rural en Antioquia se realiz con
un aporte del 47% del comit de cafeteros, 30% de la electrificadora de Antioquia y 23% de la
comunidad. En Boyac la construccin de escuelas recibi aportes del 66.5% del comit y 23% de
la comunidad (Urrutia, M. 1983:123). La Federacin auspici la fundacin de la Caja de Crdito
Agrario que inicialmente oper en zonas cafeteras y despus se ampli a todo el pas (Palacios,
M. 1995:135).
56
Rodrigo Villar
35
1997:42). La Andi por su lado, estableci la primera Caja de Compensacin,

cre la Escuela de Administracin de Negocios y particip en varias juntas
de entidades de inters comn. Fenalco promovi el establecimiento de
Cajas de Compensacin en varias ciudades desde finales de la dcada del
50 (Urrutia, M, 1983:97).
La seguridad social, iniciativa gubernamental con apoyo de gremios y sindicatos. En 1946, con la promulgacin de la Ley 90 se cre el
Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ISS). La iniciativa gubernamental
de creacin de este instituto oficial, encargado de la seguridad social de los
asalariados, cont con el apoyo de las federaciones sindicales y gremios
empresariales del momento. Si bien la legislacin sobre el cubrimiento de
accidentes de trabajo y del seguro colectivo para trabajadores se remontan
a 1915 y 1921, fueron muchas las huelgas y paros realizados para lograr que
se cumpliera la ley37. Previo a la creacin del Instituto de Seguros Sociales,
varios sindicatos haban logrado, como parte de sus luchas, el establecimiento
de seguros por accidente, enfermedad profesional o asistencia hospitalaria.
Igualmente, algunos haban logrado el establecimiento de alguna Caja de
Previsin (Rodrguez, O. 1992a:80-87).
En ese ambiente conflictivo y de cargas para la empresa sobre la seguridad social de sus trabajadores, la creacin del Instituto de Seguros Sociales
con un esquema tripartito de financiacin, resultaba beneficioso para las
partes. Para los trabajadores, era la forma de garantizar su seguridad social.
Incluso aquellos que a travs de sus pliegos de peticiones la haban obtenido,
lograban no limitar su efectividad a la correlacin de fuerzas espordicas.
Para los gremios, era una forma de ceder la administracin de los seguros
de reparto al gobierno y de compartir los costos de los mismos. Para el gobierno, representaba dar coherencia y cumplimiento a la legislacin sobre
seguridad social y al compromiso adquirido en convenios internacionales,
as como disminuir el conflicto laboral motivado por el no cumplimiento
de la legislacin de seguridad por parte de empresarios (Rodrguez, O.
1992a:71-73).
37
Por ejemplo, en 1928 los braceros del Ro Magdalena hicieron una huelga, cuyo motivo principal
fue la negacin de las empresas a reconocer los accidentes de trabajo. En el mismo ao, la trgica
huelga de las bananeras tuvo como uno de sus principales puntos el reconocimiento del seguro
obligatorio previsto por la Ley y el reconocimiento de los accidentes de trabajo. Slo hasta 1937,
despus de varias huelgas de los braceros, se les reconoci la indemnizacin por accidentes de
trabajo. En la plataforma de la CTC en 1945, el seguro social nacional para todos los trabajadores
aparece como una de sus prioridades (Rodrguez, O. 1992a:80-87).
57
La oposicin a la creacin del Instituto provino de la Federacin Mdica.

El gremio mdico haciendo eco a las recomendaciones de la Asociacin
Mdica Mundial de la cual era filial, vea en lo que denominaba la socializacin de la medicina un camino al fracaso. Consideraban que la seguridad
social no podra garantizar la salud de los afiliados y adems pensaban que
una institucin oficial de ese tipo iba en contra del desarrollo de la ciencia
mdica y era una limitante de la iniciativa particular, la cual vean como el
nico resorte del avance cientfico. Buscaron, sin embargo, participar en el
Consejo Directivo donde fueron constantes las discrepancias en torno a los
salarios del personal mdico del Seguro. Un importante nmero sociedades
mdicas surgieron alrededor del Instituto. La Sociedad de Radiologa, la de
Oftalmologa y la de Otorrinolaringologa. Todas se aglutinan buscando
mejores tarifas para sus actividades (Rodrguez, O. 1992a:105-108).
Las diversas partes tuvieron su representacin en el Consejo Directivo
del Instituto desde su creacin. Adems de los representantes del gobierno
(Delegado del Presidente, de los ministros de Hacienda, Trabajo e Higiene),
participaron representantes de las asociaciones empresariales (SAC, ANDI
y FENALCO), de las federaciones de trabajadores (UTC y CTC), de los empleados (Federacin de Bogot y Confederacin Nacional de Empleados) y
de los mdicos (Federacin Mdica Colombiana y Academia Nacional de
Medicina) (Rodrguez, O. 1992a:91).
El sistema de seguridad social establecido en Colombia no fue un sistema
comprensivo ni universal de bienestar social y asistencia pblica para el conjunto de la poblacin. Como en otros pases de Amrica Latina, estuvo limitado a
los asalariados aportantes. Las cotizaciones de los asalariados, conjuntamente
con las de los empleadores y los aportes del Estado, crearon la base financiera
para los diferentes seguros y el sistema pensional a cargo del Instituto. El ISS
se encargara solamente de la seguridad social de los trabajadores del sector
privado y de los oficiales con rgimen laboral privado, mientras que la Caja
Nacional de Previsin (CAJANAL), creada en el mismo ao, tuvo a su cargo los empleados pblicos, conjuntamente con otro conjunto de mltiples
fondos (169) y programas para subsectores pblicos especficos (militares,
policas, congresistas, empleados de la procuradura, etc.). La cobertura de la
seguridad social fue muy baja hasta hace muy pocos aos. Para 1970 alcanz
un 7.5% de la poblacin. Este porcentaje ascendi a 15% en 1980 y a 21% en
1990. En relacin a los asalariados, la proporcin cubierta por la seguridad
social alcanzaba el 51.7% en 1990 (Ayala, U. 1992:19-28).
La proteccin social en el ISS fue desarrollndose gradualmente, desde
la atencin de la enfermedad general y la maternidad de afiliados y depen58
Rodrigo Villar
dientes en 1949, los riegos de accidentes de trabajo y enfermedad profesional

en 1965, hasta las pensiones de invalidez, vejez y muerte en 1967. Por otro
lado, a los asalariados se sumaron como beneficiarios en los setenta los
trabajadores independientes que voluntariamente se inscribieran y en los
ochenta las trabajadoras domsticas (Ayala, U. 1992:22).
Como se desprende de este sinttico recuento, el alcance real de la intervencin estatal en la seguridad social, as como en los campos de salud
y educacin fue muy limitado en este perodo. Sin embargo, el modelo que
define al Estado como agente interventor en la economa y en la prestacin
de servicios sociales toma fuerza en estos aos. Algunas entidades sin nimo de lucro (gremios, sindicatos, asociaciones de colegios, de mdicos, de
mujeres), bajo esquemas variables de relacin con los partidos, dirigieron
sus esfuerzos para incidir sobre el rumbo de las decisiones del Estado interventor; otras, promovidas o apoyadas por el gobierno mantuvieron en sus
manos la prestacin de servicios de asistencia social (patronatos, instituciones de beneficencia pblica), mientras otras, en campos poco conflictivos
(proteccin y asistencia) mantendrn un papel activo e independiente en
pequea escala.
5. Las organizaciones en el frente nacional:

entre la cooptacin gubernamental
y la radicalizacin antigubernamental (1958-1982)
Despus de una dcada de violencia poltica y de un corto perodo de
dictadura militar, las lites polticas y empresariales, con el apoyo de la jerarqua eclesistica, promovieron el Frente Nacional. A partir de este acuerdo,
los partidos liberal y conservador se comprometieron a rotar la presidencia
y a convivir burocrticamente. Buscaban con este mecanismo atemperar
la violencia partidista, restablecer la democracia, desarrollar reformas institucionales y fortalecer el Estado. Este pacto se propuso inicialmente por
cuatro perodos presidenciales, pero se prolong posteriormente con el
objetivo de tener un proceso gradual de desmonte. El Frente Nacional con
su reglamento de condominio (Palacios, M. 1995:239), limit la competencia poltica abierta y garantiz a los partidos mayoritarios su estabilidad
en el poder. Este pacto si bien disminuy la violencia sectaria derivada de la
adscripcin partidista, contribuy a que los partidos perdieran fuerza como
expresin institucional de las demandas y propuestas de la sociedad civil y
a la deslegitimacin paulatina de las instituciones polticas. La democracia

59
excluyente del Frente Nacional condujo a una crisis de representacin y a un

distanciamiento entre la esfera poltica y la sociedad (Pcaut, D. 1989:28).
Las limitaciones en las estructuras de intermediacin poltica tuvieron
un gran efecto en la dinmica de las organizaciones de la sociedad civil. Las
organizaciones se identificaron menos con los partidos liberal y conservador
y lograron una mayor independencia de estas agrupaciones polticas. La
politizacin que se dio por fuera del bipartidismo estuvo muy influida por
sectores de izquierda, opuestos en general a la contienda democrtica y a la
actividad electoral. Con este tipo de politizacin se complement la exclusin
desde arriba con la autoexclusin sobre los asuntos de poltica pblica dentro
del sistema institucional. Esto, en el contexto de polarizacin generado por
la guerra fra y por las concepciones de seguridad nacional, contribuy a
la desinstitucionalizacin y radicalizacin del conflicto social, creando inmensas limitaciones en la formacin de espacios pblicos y democrticos,
donde pudieran expresarse las demandas de las nuevas expresiones civiles
(Archila, M. 1997:50).
Esta dinmica contribuy, por un lado, a la creacin de organizaciones
independientes de los actores polticos tradicionales y a la formacin de una
sociedad civil con mayores rasgos de autonoma, pero por otro lado, ayud
al desarrollo de una sociedad civil que qued en gran parte abandonada a
s misma (Pcaut, D. 1989:28). Las organizaciones que se crearon por fuera
del sistema bipartidista carecieron de canales de intermediacin poltica y de
formas institucionales de participacin en la arena pblica que les permitiera
expresar institucionalmente sus demandas. La exclusin y persecucin de las
disidencias polticas, contribuyeron al deterioro de la legitimidad del rgimen poltico, a la radicalizacin y la protesta de las nuevas fuerzas sociales
y a la bsqueda de alternativas sociales y polticas por fuera de los canales
institucionales creados hasta el momento.
Al lado de esta sociedad civil que se form por fuera del sistema poltico
tradicional, los gobiernos del Frente Nacional promovieron directamente la
formacin de organizaciones civiles como estrategia de expansin del Estado
y de la institucionalidad frentenacionalista. La importancia del ejecutivo y
de su patronazgo en la relacin con las organizaciones civiles se increment
en este perodo. Esto fue parte de un cambio en el balance de poderes en
el Frente Nacional y de la formacin de un Estado ms presidencialista,
en el que se dio un debilitamiento de las instancias de representacin y un
desplazamiento del poder al ejecutivo.
El fortalecimiento del Estado durante el Frente Nacional fue selectivo.
Mientras el ejecutivo y especialmente las instancias de formulacin de poltica
60
Rodrigo Villar
econmica se modernizaron, la justicia, los aparatos de regulacin del orden

interno y las entidades de poltica social quedaron rezagados. En muchos de
estos espacios, el Estado no logr constituirse como instancia superior a los
partidos, profundizndose as las estructuras clientelistas (Bejarano, A. M.
y Segura, R. 1996:32-34). Las instancias de representacin se debilitaron de
forma importante en este perodo. Despus de la Reforma de 1968, la iniciativa del gasto pblico y de la presentacin de planes de desarrollo, qued
en manos del ejecutivo y por fuera de la esfera legtima del Congreso. Se
buscaba poner los planes de inversin y de gasto ms all de las presiones
polticas de los partidos, de las fuerzas sociales y de los gremios, dejndolas
en manos de una tecnocracia que empezar a tener presencia en los agencias
ms modernas del Estado (Palacios, M. 1995:244-246). Los congresistas
mantendrn sin embargo, la discrecionalidad sobre el uso de una porcin de
los recursos pblicos, los llamados auxilios parlamentarios, recursos estos
de gran utilidad para la empresa electoral de mantener la clientela poltica
a travs de la construccin de infraestructura fsica, del aporte para obras
sociales de alguna visibilidad o de la financiacin de entidades sin nimo
de lucro (Palacios, M. 1995:260-268).
Otro cambio de gran importancia para el sector sin nimo de lucro
durante el Frente Nacional, fue el del nuevo papel de la Iglesia. A partir
del Frente Nacional, la Iglesia busc colocarse por encima de los partidos
polticos. Las nuevas orientaciones del Papa Juan XXIII de renunciar al intervencionismo eclesistico en la poltica partidista italiana, la apertura de
la Iglesia al pluralismo y los nuevos temas de la justicia social, influyeron de
manera importante en la Iglesia colombiana (Palacios, M. 1995:253). Estos
cambios condujeron a divisiones al interior de la Iglesia. El compromiso con
los pobres radicaliz a un sector en contra de las jerarquas eclesisticas y
en contra del mismo Estado. La vinculacin del padre Camilo Torres a la
guerrilla despus de los intentos frustrados de cambio social por la va de
las instituciones establecidas, la prdica de la revolucin y la crtica radical
al Estado por el Grupo de Golconda y organizaciones como el Grupo de
Sacerdotes para Amrica Latina (SAL) y de la Organizacin de Religiosas
para Amrica Latina (ORAL), fueron expresiones de ese cambio.
En 1968, en Medelln, el CELAM recogi de forma ms moderada las
ideas de cambio social que se estaban gestando al interior de la Iglesia. Este
cambio marcar el trabajo pastoral, enfatizando la necesidad de la formacin
de organizaciones populares y de comunidades eclesisticas de base para
promover el cambio social (Restrepo, L. A. 1994:47). Algunos sectores de la
Iglesia trabajaron con organizaciones sociales cercanas a la izquierda, aun
61
que fueron renuentes a alinderarse con el dogmatismo de las agrupaciones

polticas del momento. Este sector de la Iglesia basado en una perspectiva
de cambio social, promovi la creacin de centros de investigacin, programas de educacin popular y concientizacin, formacin de organizaciones
populares crticas al sistema social (Restrepo, L. A. 1994:45).
En este contexto de crisis de representacin poltica de las organizaciones sociales, acompaado de una mayor accin directa del ejecutivo en la
promocin de organizaciones civiles y de la aparicin de fuerzas crticas al
orden social, la dinmica de las organizaciones civiles estuvo marcada por
la polaridad entre la cooptacin gubernamental y la radicalizacin antigubernamental.
La promocin de organizaciones por parte del gobierno:
entre la cooptacin y la radicalizacin
La estabilidad del acuerdo del Frente Nacional y del proceso de institucionalizacin requera de la expansin de la presencia del Estado. El limitado
campo de accin de la burocracia, estuvo compensado por soluciones de
bajo costo y alta rentabilidad poltica. La prolongacin del alcance de las
instituciones estatales en la sociedad se realiz en muchos casos por medio
de organizaciones promovidas por el propio gobierno. Las Juntas de Accin
Comunal y las Asociaciones de Usuarios Campesinos representan dos importantes casos de organizaciones de la sociedad civil creadas desde arriba.
Las Juntas de Accin de Accin Comunal (JAC). Las JAC que hoy
representan la organizacin popular ms expandida en el pas38, fueron
promovidas por el gobierno a partir de 1958, buscando contribuir a la
pacificacin del pas y a resolver problemas crticos de la pobreza, bajo un
esquema de participacin comunitaria. Estas Juntas establecidas territorialmente (veredas y barrios), operaron con fondos pblicos para proyectos
especficos (construccin de escuelas, centros de salud, vas, alcantarillado,
acueductos, etc.), contrapartidas en trabajo voluntario de los vecinos y fondos
adicionales de organizaciones privadas. Los auxilios parlamentarios fueron,
hasta su prohibicin en 1991, una importante fuente de recursos (Palacios,
38
En el censo de 1993 se contabilizaron 42.582 JAC, con dos y medio millones de asociados. Actualmente existen 644 asociaciones municipales de JAC, 28 federaciones y la Confederacin Comunal
Nacional creada en 1990. Las JAC han sido soporte para programas de gobierno recientes como
el Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR) y el Programa de Desarrollo Integrado (DRI) que a su
vez han generado formas organizativas propias.
62
Rodrigo Villar
M. 1995:258-259). En 1974, ya se haban creado 18.000 JAC. A principios

de la dcada del noventa estarn esparcidas por todo el pas, llegando su
nmero a 42.582.
Inicialmente, la promocin de las JAC fue delegada al Ministerio de Educacin con la creacin en esa entidad de la Divisin de Accin Comunal.
En 1960, la direccin del programa fue traslada al Ministerio de Gobierno
y se impuso el esquema de paridad poltica entre liberales y conservadores
para la composicin de los rganos directivos. Con esta medida se estimul la articulacin de la intermediacin social de la poblacin de veredas y
barrios, con el sistema poltico bipartidista, a la vez que excluy a dirigentes
de organizaciones polticas distintas del proceso de integracin comunitaria
generado a partir de las JAC (Londoo, R. 1994:50-51). Este sistema contribuy al desarrollo del clientelismo, al convertir a las JAC en intermediarios
privilegiados de los recursos gubernamentales hacia las comunidades rurales
y barrios marginados de las grandes ciudades, a cambio de generar una
clientela electoral importante39.
La historia de las Juntas de Accin Comunal, sin embargo, no se agota
en la intermediacin clientelar, pues muchas de ellas adquirieron independencia en relacin a los partidos y al patronazgo gubernamental. En
algunos casos, incluso participaron en la creacin de otras organizaciones
cvicas y en movilizaciones sociales. Su participacin en los paros cvicos
fue significativa desde 1977. La formacin de federaciones, de comisiones
nacionales y de la Confederacin Comunal, as como la eliminacin de los
auxilios parlamentarios a partir de la Constitucin de 1991, parecen estar
contribuyendo de manera importante a esta autonoma (Londoo, R. 1994:5153). El peso de las juntas en el desarrollo y adecuacin de la infraestructura
social de barrios marginales y veredas ha sido de gran importancia, al igual
que la educacin comunitaria, la promocin del deporte y recientemente
las acciones de conciliacin comunitaria40.
39
40
En una investigacin realizada en 1968, sobre grupos de inters en Colombia, se indag por el
nexo entre Congresistas con diversas organizaciones. El mayor porcentaje de visitas (72%) las
recibieron los congresistas de miembros de Juntas de Accin Comunal. El porcentaje de visitas
de sindicatos fue de 51% y el de gremios econmicos 41%. Kline, H. Interest Groups in the
Colombian Congress (Citado por Urrutia, M. 1983:229). Urrutia sostiene en su anlisis que la
base poltica, el constituency de la poltica colombiana radicaba en las JAC y en los gobiernos
locales.
De acuerdo con el Censo Comunal de 1993, entre 1991 y 1992 las Juntas participaron en la
construccin o ampliacin de 233 centros de acopio; 8.894 escuelas; 2.068 puestos de salud;
5.098 acueductos; 1.313 restaurantes. La actividad de las Juntas es tambin muy importante a
nivel de la educacin comunitaria, de la promocin del deporte, de la acciones de conciliacin
comunitaria y de la promocin de proyectos econmicos rentables.
63
Las Asociaciones de Usuarios Campesinos. La Asociacin Nacional

de Usuarios Campesinos (ANUC) fue una iniciativa gubernamental de creacin de una base popular para contrarrestar corrientes polticas contrarias
a las propuestas de reforma agraria del propio gobierno. En un ambiente de
oposicin poltica a la reforma agraria y de tensiones sociales derivadas de
invasiones, tomas de tierras y presencia de organizaciones guerrilleras (Farc,
Epl y Eln) en amplias zonas rurales, Carlos Lleras (1966-1970) promulg la
Ley 1 de 1968 que busc agilizar la reforma. En ese mismo ao expidi un
decreto para promover la organizacin de los usuarios, buscando movilizar a
los campesinos a favor de la reforma, promover su participacin en diversos
comits, institucionalizar el conflicto social y contrarrestar la oposicin que
se haba desarrollado desde diversos sectores41.
La independencia de la ANUC de la tutela del gobierno, a diferencia
de las JAC, se iniciar muy temprano. Desde las primeras reuniones de las
asociaciones departamentales en 1969, se manifest su radicalizacin y su
crtica a los lmites de la ley de Reforma Agraria, as como la imposibilidad
del control gubernamental en la orientacin de la Asociacin. En el primer
Congreso Nacional en 1970, ya posesionado el nuevo presidente Misael Pastrana (1970-1974), el radicalismo de las asociaciones y la imposibilidad de
lograr una subordinacin de las mismas a las orientaciones del gobierno, se
expresaron claramente. La oposicin a la Reforma gan ms aliados y la polarizacin aument. En 1972 se inici su desmonte y dentro de esta estrategia,
el debilitamiento de la ANUC. En 1972, el Ministerio de Agricultura apoy al
sector inconforme con el radicalismo y promovi la divisin de la Asociacin
que desde entonces mantendra la lnea oficialista, conocida como ANUCArmenia, y la ANUC-Sincelejo, la tendencia independiente del gobierno y
mayoritaria al interior de la Asociacin (Gilhodes, P. 1989b:354-363).
A lo largo de la dcada del 70 nuevamente se desarrolla, con presencia
de la ANUC, la agitacin campesina con tomas de tierras, ocupaciones de
entidades pblicas, marchas y paros locales y regionales42. Slo hasta finales
41
42
64
Es interesante el caso de la Reforma Agraria, para mostrar los conflictos de intereses entre entidades sin nimo lucro. Mientras la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) y la Federacin
de Comerciantes (FENALCO) apoyaron la Reforma, la Sociedad de Agricultores (SAC) que representaba en el momento los intereses de los grandes hacendados y la Federacin de Ganaderos
(FEDEGAN) se oponen permanentemente a la Reforma (Urrutia, M. 1983:222-223). No es claro,
sin embargo, el peso que tuvo la oposicin de los gremios a la Reforma, aunque a juzgar por la
encuesta a un panel de expertos sobre el grado de influencia de los gremios ante la expedicin de
leyes agrarias, la SAC alcanza un puntaje bastante elevado (Bagley, B. M. Poltical Power, Public
Policy and the State in Colombia. Citado en Urrutia, M. 1983:33).
En 1971 se produjeron 650 tomas de tierra, 52 en 1972, 51 en 1973, 123 en 1974, 70 en 1975, 15
en 1976, 20 en 1977 y 6 en 1978 (Archila, M. 1995:266).
Rodrigo Villar
de la dcada se produjo un reflujo del movimiento campesino debido a la

intensa represin gubernamental y a las divisiones internas por las luchas
de facciones entre la izquierda (Archila, M. 1995:266). Por otro lado, desde
1972 se haban creado tensiones al interior de la ANUC por la negativa de
la recin creada Secretara Indgena de someterse a las orientaciones de la
junta directiva y por el anhelo de los indgenas de tener una organizacin
propia. Est aspiracin llevar a la creacin del Consejo Regional Indgena
del Cauca (CRIC) en 1974 y a la formacin de diferentes agrupaciones indgenas en todo el territorio nacional, proceso que permiti la creacin en
1982 de la Organizacin Nacional Indgena (ONIC), en donde estuvieron
representadas el 80% de las comunidades indgenas del pas (Restrepo, L.
A. 1994:50).
Las ideologas polticas en la dinmica organizativa y la
politizacin por fuera del bipartidismo
Adems de los casos de las JAC y de la ANUC en donde la radicalizacin
y los procesos de autonomizacin posteriores a su creacin, estuvieron influidos por fuerzas polticas distintas al bipartidismo, los ejemplos del sindicalismo, las organizaciones femeninas y el movimiento viviendista son una
muestra de la forma como el movimiento social, se distanci del tutelaje de
los partidos tradicionales y de la forma como nuevas agrupaciones polticas
buscaron disputar el vaco dejado por el bipartidismo. A continuacin se
esbozan estos ejemplos.
La expansin y radicalizacin sindical en medio de nuevas corrientes polticas. Entre 1957 y 1965 se constituyeron 1.697 sindicatos y
el nmero de afiliados pas de 100.000 a 700.000. La tasa de sindicalizacin
pas del 5.5% en 1954 a 15.5% en 1965. En el perodo 1965-1980 aunque el
nmero de sindicalizados aument, su incremento no super el del aumento
de la poblacin trabajadora, lo que conllev a que la tasa de sindicalizacin
fuera solamente un 0.4% superior a la de 1965 (Londoo, R. 1986:283). Este
proceso de crecimiento sindical estuvo acompaado de una prdida paulatina del predominio de los partidos tradicionales en las organizaciones de
los trabajadores, de la presencia de nuevas ideologas polticas en el mundo
sindical y de la radicalizacin del movimiento obrero.
En 1947, el 66.1% de la poblacin sindicalizada estaba afiliada a la nica
confederacin existente, la CTC, de predominio liberal. Para 1965 la CTC
haba perdido su hegemona (34.4%) y la central catlica y conservadora

65
(UTC) haba logrado el porcentaje mayor de sindicalizados (41.7%). En ese

mismo ao, la Confederacin Sindical de Trabajadores de Colombia (CSTC),
de filiacin comunista, tena 13.1% y la socialcristiana Confederacin General de Trabajadores (CGT), un 0.7%. El porcentaje de no confederados
haba disminuido para esa fecha a 10.1%. En 1980, despus de un proceso
de recomposicin sindical marcado por un debate poltico intenso, las proporciones se haban alterado profundamente. La CTC tena para esa poca
un 20.3%, la UTC un 30.7%, la CSTC 10% y la CGT 6.9%. El porcentaje de
no confederados o sindicalismo independiente haba crecido significativamente a un 32.1% (Londoo, R. 1986:109). Veamos a continuacin algunos
elementos de esa recomposicin poltica en este perodo.
Desde 1958, despus de 8 aos de receso y de persecucin conservadora,
la CTC inicia la reconstruccin de sus sindicatos. El panorama poltico en
medio del pacto liberal-conservador se haba transformado. El ambiente
anticomunista creci a nivel internacional y entre la clase poltica tradicional. En medio de esta nueva polarizacin, se reuni el XII Congreso de la
CTC en 1960. Siguiendo instrucciones de la Direccin Liberal de expulsar
a los sindicatos comunistas, despus de sus aos de convivencia, se neg el
ingreso a delegados de 105 organizaciones y se impidi el uso de la palabra
al grupo que pudo acreditarse. El retiro de 74 organizaciones marc la ruptura definitiva de la CTC. El Congreso terminara con la aprobacin de una
mocin de condena al comunismo y a la Revolucin Cubana. El grupo de
sindicatos salientes de la CTC cre el Comit de Accin y Solidaridad en
1960 y en 1964 fund la Confederacin Sindical de Trabajadores de Colombia (CSTC), de filiacin comunista. La creacin de esta confederacin fue
rechazada por la UTC y la CTC. Su personera jurdica no sera aprobada
sino hasta 1974 (Londoo, R. 1989:285-288).
La UTC se haba expandido en el perodo anterior al Frente Nacional.
En 1958 su hegemona era casi total, pero la hegemona conservadora y la
influencia de la Iglesia fueron perdiendo peso en el control de la UTC (Londoo, R. 1989:284). Al interior de la UTC se gest un grupo de simpatizantes
del sindicalismo social-cristiano, nucleado alrededor de la Confederacin
Internacional de Sindicatos Cristianos (CISC) y de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), quienes buscaban una tercera va entre el
capitalismo y el comunismo. Este grupo cre en 1964 el Instituto Nacional
de Educacin Sindical (INES) y promovi la creacin de la Asociacin
Nacional Antioquea (ASA) y de la Asociacin Sindical Colombiana, que
se transformaron en la Central General de Trabajadores (CGT) en 1971. Su
personera jurdica, al igual que la de la CSTC, no fue otorgada sino hasta
66
Rodrigo Villar
1974, y al igual que esa confederacin, la CGT cont con la oposicin de la

UTC, la CTC y del gobierno (Londoo, R. 1989:288-290).
El Frente Nacional y especialmente la dcada de los setenta, fue un perodo de un intenso movimiento huelgustico y de radicalizacin sindical.
Entre 1962 y 1973 las huelgas por ao fueron en promedio 58. Este promedio
ascendi de forma importante, entre 1974 y 1980, llegndose a 73 huelgas
anuales. El sector de servicios pblicos y sociales, el llamado sindicalismo
de cuello blanco del sector estatal, aport el mayor nmero de huelgas.
El 72% de los huelguistas laboraba en el magisterio, en la administracin
pblica, en los hospitales y en los puertos. Slo el 10% de los huelguistas
fueron del sector manufacturero. La radicalizacin de los trabajadores no
pudo ser encauzada por la UTC y CTC quienes dieron un mayor nfasis a la
negociacin institucional y a la participacin en los rganos de concertacin
con el gobierno y el sector empresarial, el Consejo Nacional de Trabajo y
el Consejo Nacional de Salarios. Esto en parte condujo a la desafiliacin
de algunos trabajadores de estas centrales y al crecimiento del porcentaje
del sindicalismo no confederado o sindicalismo independiente que, como
vimos, en 1980 era mayor que el de cualquiera de las centrales (Londoo,
R. 1989:294-301).
De las organizaciones femeninas bipartidistas a la autonoma.
Nuevas dimensiones de la poltica. Entre las organizaciones cvicopolticas femeninas, creadas en este perodo estn la Unin de Ciudadanas
de Colombia (UCC), la Avanzada Femenina Insurgente Nacional (AFIN)
y la Unin de Mujeres Democrticas (UMD). La primera se cre en 1959.
Tuvo su inspiracin en la Liga de Votantes de Estados Unidos y sirvi de nexo
entre grupos de mujeres y los polticos del Frente Nacional, pero conserv
una orientacin bipartidista, para lo cual cre una presidencia dual, liberal
y conservadora. Jug un papel importante en la presentacin de proyectos
al Congreso. La AFIN, creada en 1963, promovi tambin la alianza entre
las mujeres de los dos partidos mayoritarios, para incrementar la capacidad
de negociacin. Para lograr la unificacin pero manteniendo la identidad
partidaria, cre dos secciones, la de las mujeres liberales AFINLI y la de las
conservadoras, la AFINCO. La UMD se funda en 1959, y sirve de nexo entre
el Partido Comunista y grupos de mujeres que trabajan en solidaridad con
actividades sindicales y con trabajadores rurales (Villarreal, N. 1994:150151 y 159).
Este vnculo entre las organizaciones femeninas y los partidos, especialmente los de izquierda, empezar a ponerse en crisis en la dcada de los

67
setenta. En la propuesta de creacin de un Frente Amplio de Mujeres, en

1977, la discusin sobre la autonoma del movimiento feminista polariz el
debate. La autonoma se relacionaba con la validez de la especificidad de las
reivindicaciones de gnero y la no subordinacin de las luchas de las mujeres
a luchas sociales ms amplias y por tanto con la validez de las organizaciones
femeninas autnomas. Esta misma tensin reapareci en las discusiones
para organizar en 1978 la campaa internacional por el derecho al aborto y
en contra de las esterilizaciones forzadas, y en el Primer Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe que tuvo lugar en Bogot en 1981. En
ese Encuentro, el sentido de la politizacin no pasaba necesariamente por
la accin partidista o de la poltica formal43. Un nuevo sentido de la accin
poltica se recogi en el slogan de lo privado es poltico y del llamado a
la organizacin autnoma de mujeres, no limitada a la de los sindicatos y
partidos, aunque si solidaria con el movimiento social del momento (Villarreal, N. 1994:173-180).
Los viviendistas y la poltica. En el movimiento viviendista algunas organizaciones gremiales se crearon vinculadas a partidos de izquierda, mientras
que otras surgieron como iniciativa de organizaciones privadas. Entre los
primeros encontramos la Central Nacional Provivienda (CENAPROV),
creada en 1959 y ligada al Partido Comunista. Esta central impuls hasta
finales de los setenta ocupaciones de tierra y promovi la organizacin de
sus habitantes para el desarrollo de formas colectivas de construccin y de
equipamiento urbano. En la dcada de los 80s cambi la estrategia de ocupaciones y promocin de barrios de invasin, por la compra colectiva de
tierra y el desarrollo de proyectos de autoconstruccin. En la dcada del 90
surge la Federacin Nacional de Vivienda Popular (FENAPIV), ligada a la
Alianza Democrtica M-19.
Otras agremiaciones, como la Federacin de Vivienda Popular (FEDEVIVIENDA), no mantienen ese patrn de vnculos con agrupaciones
43
En ese momento ya se haban creado un buen nmero de grupos de mujeres y de instituciones

ms formales que impulsaban programas de comunicacin, servicios, reflexin, organizacin e
investigacin. Entre estos se encuentran la Corporacin Mujer y Familia de Bogot, conocida
como la Casa de la Mujer, el Centro de Informacin y Recursos para la Mujer, Cine Mujer, el
Centro de Estudios de Investigacin sobre la Mujer de Medelln, la Fundacin Dilogo Mujer,
el Centro de Atencin a la Mujer y a la Infancia (CAMI) en Cali y la Fundacin de Servicios
Integrales para la Mujer de la misma ciudad. Entre los grupos estn por ejemplo el Grupo de
Mujeres del Hospital Siquitrico de Tunja, el Grupo Amplio por la Liberacin de la Mujer en
Cali, las Mujeres de Medelln, la Mujer Cartagenera (Villarreal, N. 1994:179).
68
Rodrigo Villar
polticas. Fue creada en 1982 por iniciativa de cuatro Organizaciones No

Gubernamentales (ONG)44, como entidad de servicios jurdicos y tcnicos
para sus afiliados, as como institucin de representacin gremial. Ha tenido
un muy importante papel en el campo legislativo y en la institucionalizacin de canales de negociacin del movimiento viviendista con el Estado.
Como en otros ejemplos de coordinacin de acciones entre ONG, logr
una importante influencia en la poltica pblica, sin tener vnculos con las
organizaciones partidistas45 (Londoo, R. 1994:78).
El inicio de las organizaciones no gubernamentales: entre
la promocin del autodesarrollo y el desinters por las
polticas pblicas
Orgenes y desarrollo inicial de las ONG. La Organizacin No Gubernamental (ONG) es un nombre genrico para una gran diversidad de
instituciones dedicadas a la promocin social y al desarrollo econmico. Sus
orgenes provienen de diferentes grupos sociales y de diversas perspectivas
sociales y polticas. Un importante grupo se desarroll ligado a los cambios
y a la apertura de la Iglesia en los aos sesenta. Otras fueron formadas
por profesionales anteriormente vinculados a experiencias polticas de la
izquierda, pero descontentos con su perspectiva de cambio estructural y
revolucionario. Activistas de movimientos sociales comprometidos con el
apoyo a organizaciones populares tambin participaron en la creacin de
otras ONG. Lderes cvicos e intelectuales vinculados con empresas privadas
tambin promovieron la creacin de este tipo de organizaciones. Las ideas
de justicia social y de compromiso con los pobres, la autogestin y el desarrollo participativo, las soluciones a pequea escala, el cuestionamiento de
44
45
Las entidades impulsoras de Fedevivienda fueron la Asociacin de Vivienda Popular Simn

Bolvar (AVP), la Fundacin Colmena para la Vivienda Popular, la Fundacin para el Desarrollo
Popular de Manizales y Caldas, y la Cooperativa de Obreros de la Construccin en Cali (Londoo,
R. 1994:78).
Se destaca el papel de Fedevivienda en la promulgacin de la Ley de Reforma Urbana y en la
creacin del Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social, as como de la promocin del Consejo
Nacional de Vivienda Popular, del cual forma parte junto con otras organizaciones de vivienda
popular y que ha sido un espacio importante para la concertacin de polticas de vivienda con
el gobierno.
El caso de vivienda permite ejemplificar nuevamente cmo no existe un patrn nico de relacin entre las ESAL con las polticas y el gobierno. Mientras Cenaprov y Fenapiv, tuvieron una
estrategia mas reivindicativa y estuvieron ms ligadas a corrientes polticas, Fedevivienda tuvo
una forma de trabajo mas institucional y con mayor relacin con la rama ejecutiva y legislativa
del Estado (Ver, Londoo, Roco. 1994:78-79).
69
la poltica partidista y del papel preponderante del gobierno en el desarrollo,

son elementos que en diferentes combinaciones contribuyen a la formacin
de estas organizaciones.
Entre 1956 y 1985 se crearon la mayor parte de ONG (59%). Dentro de
ese perodo, los aos comprendidos entre 1975 y 1985 fueron los de mayor
crecimiento del sector. En esos 10 aos aparecen el 60% del total de las
organizaciones creadas en este perodo. Las tendencias y funciones dentro
del sector de ONG fueron evolucionando con los aos. De formas de intervencin asistencial y de prestacin de servicios, se pas a la promocin
del desarrollo alternativo basado en la organizacin de las comunidades
y en la promocin de la democracia. Hasta 1960, la proporcin de instituciones de proteccin con un enfoque asistencial eran mayoritarias (49.6%),
seguidas por las de prestacin de servicios (18.4%). Entre 1961 y 1980, las
primeras disminuyen notoriamente (19.5%), mientras que predomina la
creacin de instituciones de prestacin de servicios (29.4%) y se inicia el
surgimiento de las ONG de Desarrollo (ONGD) (25.9%). Ser contestatarias
al rgimen poltico, tener una actitud crtica al Estado y al establecimiento,
era una de las caractersticas sobresalientes de estas ONGD. Entre los aos
1981 y 1990, la proporcin de ONG de desarrollo crece considerablemente
(45.4%), mientras que el porcentaje de creacin de entidades de prestacin
de servicios disminuye (21.8%) y el de las instituciones de proteccin y
asistencia contina declinando (10.8%) (Vargas, H.; Toro, J. B. y Rodrguez,
M. 1992:32-44).
Nuevos temas en la agenda, autonoma y autoexclusin de la deliberacin sobre las polticas pblicas. Una interesante paradoja de este
perodo es el aumento paulatino del gasto social gubernamental y el crecimiento de ONGs, que buscaron el desarrollo de sus alternativas sociales por
fuera, y muchas veces en oposicin, al gobierno. Durante el Frente Nacional
creci el Estado, aument el presupuesto gubernamental y se modificaron las
prioridades del gasto pblico. En los ltimos gobiernos del perodo el gasto
social lleg a ser el mayoritario46. El crecimiento de las ONG, como hemos
visto, va paralelo a este crecimiento pero seguramente no como resultado
del mismo. No existen datos sobre la participacin de los recursos pblicos
46
La participacin del gobierno en el PIB pas de representar un 10.7% en 1959, a un 15.3% en

1974. El sector social constituy el 14.5% en 1957-58 y en 1970-74 represent el 42.6%. Durante
el gobierno de Lleras Restrepo (1966-70) por primera vez el porcentaje del gasto pblico social
(educacin, salud, trabajo, agricultura y vivienda) super el de los otros sectores (Bejarano, A.
M. y Segura, R. 1996:14).
70
Rodrigo Villar
en la financiacin de las ONG para esos aos, pero a juzgar por algunos
ms recientes, donde slo el 23.9% de los ingresos provienen del Estado y
se cuenta dentro de estos a los auxilios parlamentarios (Vargas, H; Toro,
J. B. y Rodrguez, M. 1992:62), se puede inferir con alguna seguridad que el
peso de los recursos de poltica social en el desarrollo de las ONG no debi
ser muy grande. El apoyo de la Iglesia nacional e internacional, de las ONG
del norte y de agencias de desarrollo europeas y norteamericanas fue muy
importante en este perodo47.
En parte, la explicacin de esta paradoja puede estar en la ineficiencia del
gasto social, en su mala distribucin y en el manejo clientelista del mismo,
que no logr satisfacer las necesidades de una poblacin en aumento, cada
vez ms urbana y compleja en sus demandas. Pero en parte tambin, la
explicacin se relaciona con el doble fenmeno de la exclusin del rgimen
poltico y con la autoexclusin de estas organizaciones del trabajo en el
espacio institucional existente (Archila, M. 1997:50).
Para muchas ONG, especialmente para las de Desarrollo (ONGD), la
consideracin de la influencia sobre las polticas gubernamentales o la participacin en la arena pblica de concertacin, no estuvo inicialmente en su
agenda. El aparato estatal era entendido como la expresin monoltica de
intereses polticos y econmicos que haba que reemplazar (Bernal, J. 1992:85).
Para otras ONG, la idea de que los pobres podran resolver de manera autnoma sus problemas sociales, tuvo una gran acogida. El autodesarrollo, la
participacin comunitaria, la auto-construccin, la auto-ayuda y todo tipo de
auto-servicios, generaron una ideologa que propona que dada la ineficiencia
estatal era posible y deseable hacer las cosas por cuenta propia.
Para ambas corrientes, la falta de legitimidad de la poltica y de los
programas sociales estatales gubernamentales, reforzaron el impulso a las
solidaridades grupales, comunitarias y populares, pero contribuyeron al
mismo tiempo al paralelismo y confrontacin entre las acciones gubernamentales y las no gubernamentales. La independencia en relacin con
el sistema poltico y con los programas del gobierno fue el smbolo de la
autonoma del momento.
47
Entidades como Misereor (Alemania), Swiss League of Catholic Women (Suiza) y Vastenaktie
(Holanda), iniciaron sus actividades en Colombia en la dcada de los sesenta. La Asociacin
Protestante de Cooperacin (EZE de Alemania), Interamerican Foundation (Estados Unidos),
Caritas de Blgica y Swissaid (Suiza), iniciaron sus actividades en el pas en los setentas. USAID
financiaba tambin algunos proyectos de ONG. Christian Children Fund, la Fundacin Ford y
The Resource Foundation de Estados Unidos, Intermon de Espaa, la Fundacin Bernard Van
Leer y Novib de Holanda, entre otras, participan en la financiacin de las ONG en los ochenta
(Henao, J. 1991:67).
71
Es de resaltar tambin que el tipo de programas y de problemticas asumidas por estas ONG se diversifica enormemente en este perodo. Temas
que no estaban en el momento en la agenda oficial del desarrollo como
los derechos humanos, gnero, medio ambiente, vivienda, formacin de
microempresas, promocin de la cultura popular, etc., se convierten en ejes
de trabajo para estas organizaciones en este perodo. Igualmente la idea
de desarrollo participativo fue una estrategia de gran importancia para las
ONG. Especialmente para las ONGD, la organizacin de los beneficiarios del
desarrollo y su participacin activa en la orientacin de los programas era
una condicin esencial de sus programas. Muchas de estas organizaciones
estuvieron articuladas de una u otra manera al auge organizativo de las dcadas de los setenta y los ochenta y en la formacin de redes y coordinadoras,
as como de nuevos liderazgos.
Las organizaciones voluntarias y la promocin del trabajo comunitario. El voluntariado colombiano se desarrolla en el espritu de la autoayuda y
de la participacin comunitaria. Su expresin institucional surge en el marco
de los programas de Alianza para el Progreso, con la creacin de la Agencia
Coordinadora del Voluntariado de Bogot y Cundinamarca (ACOVOL) en
1963. Posteriormente se formaliza el voluntariado de Medelln (ADEVOL)
y en otras regiones, y en 1976 se crea la Central Coordinadora del Trabajo
Voluntario (CCTV). Este voluntariado compuesto mayoritariamente por
mujeres de sectores medios y altos, promovi programas sociales en reas
consideradas como responsabilidades del gnero femenino, tales como la
proteccin y el cuidado por los desvalidos (ancianos, enfermos y nios), y
programas de mejoramiento del hogar. Dentro de una estrategia de promocin comunitaria, que no redujo la accin voluntaria a la prestacin de
servicios o a la asistencia social, varias de las organizaciones femeninas de
este perodo impulsaron la creacin de organizaciones de mujeres en barrios
y veredas, o comits femeninos en organizaciones existentes (Villarreal, N.
1994:153-154).
La empresa privada y la promocin

de entidades sin nimo de lucro
Los empresarios participaron en la dinmica de las entidades sin nimo
de lucro de manera diversa durante este perodo. Por un lado, desde la
dcada de los sesenta promovieron la filantropa empresarial a travs de la
creacin de fundaciones con diversos tipos de programas, las cuales por su
72
Rodrigo Villar
nmero y por las caractersticas de sus programas, han llegado a ser hoy en
da un fenmeno importante en el contexto latinoamericano. Por otro lado,
en este perodo tambin se destaca la creciente formacin de asociaciones
gremiales especializadas y la promocin empresarial de las Cajas de Compensacin Familiar.
Las Fundaciones Empresariales. Un fenmeno de gran importancia en
este perodo, fue la creacin de las fundaciones con recursos aportados por
empresas privadas. La Fundaciones Empresariales han establecido diferentes
modelos de relacin con las empresas. Desde el ms comn del aporte para
un patrimonio inicial o los aportes continuos de las empresas creadoras48,
hasta la creacin de empresas por la propia fundacin para generar rendimientos para sus programas sociales49, o la participacin de la fundacin de
un porcentaje de las acciones de la empresa promotora50.
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50
Algunos ejemplos de fundaciones que reciben sus recursos del sector privado son: la Fundacin
Santodomingo, con personera de 1960, percibe sus ingresos de aportes del Grupo Santodomingo,
que complementa con la venta de servicios (Ver Corporacin para el Desarrollo Comunitario.
CDC. 1996:101). La Fundacin Corona, con personera jurdica otorgada en 1963, recibi
apoyo inicial de la Organizacin Corona para la creacin de su patrimonio lo que le permite
financiarse actualmente con los rendimientos de sus inversiones y propiedades (Ibid:86). La
Fundacin Antonio Puerto con personera jurdica de 1964 percibe el 3% de las utilidades del
grupo Automundial (Ibid:76). La Fundacin Empresa Privada Compartir, con personera de
1980, recibi una donacin inicial del grupo empresarial de Pedro Gmez y recibe aportes fijos
de Multicentros S. A., que se complementan con los rendimientos propios de sus programas (Ibid,
p. 88). La Fundacin para el Fomento de la Lectura, Fundalectura, se financia con los aportes de
la industria editorial, grfica y papelera, a travs de Smurfit, Cartn de Colombia y Productoras
de Papel S. A. y donaciones de otras empresas (Ibid, p121). La Fundacin Hocol fue creada en
1987 por la Shell-Hocol S. A. para desarrollar programas en Neiva y Aipe; sus recursos provienen
mayoritariamente de los recursos de Hocol (Ibid, 94). La Fundacin Golfo de Morrosquillo fue
creada en 1990 por el conjunto de empresas petroleras que tienen operaciones en esta zona del
pas (Ecopetrol, Shell, Oxy, Mobil, Oleoductos de Colombia) (Ibid, p.90).
Los casos ms sobresalientes son el de la Fundacin Social y la Fundacin para la Educacin
Superior (FES). La primera tuvo su origen en los Crculos de Obreros creados por el Padre Campoamor en 1911 y el posterior desarrollo de la Caja Social de Ahorros. Desde 1984 se organiz
como Fundacin. Lleg a tener 13 empresas en diversas reas (financiera, salud, recreacin, construccin, comunicaciones) cuyos rendimientos se dedican a los diversos programas sociales de la
Fundacin (Corporacin para el Desarrollo Comunitario. CDC. 1996:149). La FES creada en 1964,
estuvo formada por la Compaa de Financiamiento Comercial, un holding con varias empresas
financieras, cuyos rendimientos se destinan a los programas sociales de la Fundacin (Ibid, p. 125).
La Fundacin Carvajal que inici actividades en 1961, obtiene sus recursos por los dividendos
que le producen las acciones que posee en la empresa Carvajal S. A. complementados con la
venta de servicios y donaciones (Corporacin para el Desarrollo Comunitario. CDC. 1996:80).
Para iniciar las labores de la Fundacin, la familia Carvajal, propietaria principal de Carvajal S.
A., entreg una donacin del 40% de sus acciones para el desarrollo de los programas sociales,
siguiendo una premisa de responsabilidad social empresarial (Asociacin Nacional de Fundaciones
y Corporaciones para el Desarrollo Microempresarial. 1996. Presentacin Institucional. Pg. 78).
73
La mayor parte de estas fundaciones operan sus propios programas y

algunas complementan este papel con el de donantes para proyectos de
grupos comunitarios y de otras ONG. En algunos casos han desarrollado
programas financieros innovativos de gran importancia para el sector51.
Varias de estas fundaciones desarrollaron programas econmicos, sociales,
ambientales de gran repercusin nacional. Incluso, en algunos campos,
como el de los programas de capacitacin, asesora y crdito para microempresas y famiempresas; la repercusin de los modelos desarrollados ha sido
internacional. La coordinacin interinstitucional a travs de asociaciones,
consorcios, y programas conjuntos, ha sido tambin una prctica corriente
para estas fundaciones.
Estas fundaciones, a diferencia del general de las ONG, tuvieron siempre
relaciones ms armnicas con el gobierno y tienen una experiencia de mayor
tiempo en vincular su actividad con la poltica pblica y de movilizacin
importante de recursos pblicos52. El caso del Plan Nacional de Microempresa
iniciado en 1984, coordinado por el Departamento de Planeacin Nacional
y gestado por fundaciones y corporaciones es un ejemplo importante en
este sentido53.
La especializacin y diversificacin de los gremios econmicos. A
excepcin de la Asociacin de Cultivadores de Caa de Azcar (Asocaa),
creada en 1959, la Federacin Colombiana de Ganaderos (1963) y la Asociacin Nacional de Instituciones Financieras (1974), los ms importantes
gremios econmicos del pas fueron creados antes de 1958. Sin embargo, a
partir de ese ao se conocer la creacin de un amplio nmero de gremios
econmicos especializados y de asociaciones de profesionales. El nmero de
los primeros se duplica entre 1960 y 1980, y el de los segundos se quintuplica54.
La especializacin y la diversificacin de intereses econmicos, as como la
51
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74
La FES a travs de sus programas de servicios financieros manej los recursos de 400 ONG,
permitindoles recursos permanentes a partir de los rendimientos financieros (Winder, D.
1996:10). La Fundacin Restrepo Barco tiene un programa de crditos subsidiados para ONG.
Las fundaciones que trabajan en el desarrollo de las microempresas han establecido, junto a la
asesora, formas muy variadas de crdito para esas unidades empresariales y han participado en
la orientacin, gestin y evaluacin del Plan de la Microempresa desde 1984 hasta el presente.
Para un anlisis detallado de las fundaciones empresariales y de su relacin con las polticas
pblicas, ver Rojas, Mara Cristina; Saldas Carmenza; Caro, Elvia y Morales Gustavo. 1999 y
Rojas, Mara Cristina. 2000.
Para un anlisis del Plan Nacional de la Microempresa ver Arboleda, Jos Ubernel. 1997.
En 1960 existan 51 gremios empresariales y 9 asociaciones de profesionales. En 1980 el nmero
de gremios ascendi a 106 y el de asociaciones profesionales a 49 (Urrutia, M. 1983:27).
Rodrigo Villar
creciente multiplicacin de agencias estatales encargadas de las diferentes

decisiones en materia de poltica econmica y de reglamentacin normativa,
marcarn una explosin de asociaciones especializadas. Estas asociaciones,
con intereses y servicios especficos, en muchos casos se complementan con
otras donde se articulan intereses ms generales (Urrutia, M. 1983:16-27).
Las Cajas de Compensacin Familiar como iniciativa empresarial.
Las Cajas de Compensacin tienen su origen en la iniciativa del empresariado
organizado, aunque las prcticas de subsidio familiar las hayan precedido.
En Antioquia se tiene noticia del pago del subsidio para los trabajadores
del ferrocarril de Antioquia, en 1949, como resultado de una convencin
colectiva. Ms adelante, en 1954, la UTC recomienda la creacin de cajas de
compensacin familiar, pero la primera caja de compensacin, COMFAMA,
fue promovida en Antioquia por la Asociacin Nacional de Industriales
(ANDI), en 1954. Esta Caja fue inicialmente una organizacin voluntaria
de iniciativa empresarial, encargada de distribuir el subsidio familiar entre
los trabajadores de las empresas afiliadas. Tres aos despus, en 1957, durante el gobierno de la Junta Militar, se hizo obligatorio el subsidio familiar
y la creacin de cajas de compensacin como mecanismo de entrega del
subsidio. En 1957 se crearon 23 Cajas. En 1966, 8 ms. En 1991, existan
67 distribuidas en todo el pas con una gran amplitud de servicios adems
del subsidio monetario. Entre ellos los ms importantes eran los servicios
en el rea de salud, recreacin, mercadeo social, educacin, capacitacin y
vivienda, llegando a un alto nmero de la poblacin (Alcocer, I. y Coronado,
M. 1981:12-20).
La organizacin de las cajas se hizo como personas jurdicas de derecho
privado sin nimo de lucro, en la forma de asociaciones de empresarios. Hasta
1981 la supervisin de la cajas estuvo a cargo de dependencias administrativas
del Ministerio de Trabajo. A partir de ese ao se cre la Superintendencia
de Subsidio Familiar. La fuente principal de ingresos hasta 1989 fueron los
aportes obligatorios del 4% de la nmina de las empresas. El desarrollo de
programas sostenibles y generadores de ingresos permite que actualmente
las actividades propias constituyan el 70% de los recursos de la cajas.
75
6. La democratizacin del sistema poltico colombiano:

entre la ampliacin de la participacin plural de las
osc en la vida pblica y el deterioro reciente de la
democracia (1982-1996)
La primera mitad de la dcada de los ochenta avanz en medio del
crecimiento de grupos guerrilleros, de la proliferacin de paros cvicos, de
huelgas sindicales y de la persistente pobreza urbana y rural. En este contexto,
el gobierno de Belisario Betancur (1982-86) plante una nueva forma de
entender la crisis de legitimidad institucional, al adjudicar a la falta de oportunidades de participacin poltica, un peso importante en la explicacin de
la violencia y del uso de canales no institucionales para expresar la demandas
sociales. Despus de los modelos autoritarios de seguridad nacional de los
gobiernos anteriores, se plante la apertura democrtica del rgimen poltico
y el dilogo con los grupos insurgentes como estrategias para la superacin
de las crisis de legitimidad institucional y para la superacin del conflicto
armado (Bejarano, A. M. 1991:62-64).
Las reformas y las expectativas de paz creadas por este experimento no
fueron alcanzadas. La reforma poltica logr avanzar de manera importante con la descentralizacin, al establecer en 1986 la eleccin popular de
Alcaldes y una mayor autonoma municipal. Sin embargo, otros muchos
puntos de la agenda inicial de la reforma no se desarrollaron (Chernick,
M. 1989:308-312). En materia de negociacin, despus de haberse creado
muchas expectativas, los dilogos de paz se rompieron en 1985 y los grupos
guerrilleros lograron un movimiento de unidad para reanudar la guerra, la
Coordinadora Nacional Guerrillera (CNG). Los grupos paramilitares por
su lado, desarrollaron una campaa de exterminio de militantes de la Unin
Patritica (UP), movimiento apoyado por las Farc como mecanismo de integracin de la guerrilla a la lucha legal. En 1986 fueron asesinados ms de
300 de sus integrantes, entre ellos su lder nacional (Palacios, M. 1995:288).
El M-19, por su lado, se tom en 1985 el Palacio de Justicia cuya evacuacin
se hizo a costa de la vida de 90 personas, entre ellos, 11 de los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia. Esta toma aunque continu restndole
apoyo popular a la violencia guerrillera, no se tradujo en la legitimacin del
rgimen poltico vigente.
A diferencia del gobierno de Betancur, que enfatiz la apertura democrtica y las negociaciones directas, el gobierno del presidente Barco
(1986-1990) hizo del programa social de rehabilitacin de las zonas azotadas por la violencia y de las regiones pobres, su principal estrategia de
76
Rodrigo Villar
paz (Bejarano, A. M. 1991:90). El Plan de Desarrollo presentado por este

gobierno, haba reconocido por primera vez que la pobreza de una cuarta
parte de la poblacin colombiana constitua un elemento perturbador de
la convivencia social y de la institucionalidad democrticas (Palacios, M.
1995:286). Un acto de fuerza, el secuestro de lvaro Gmez por el M-19
en 1988 y la presin de los representantes polticos y de la sociedad civil a
travs de la Iniciativa de Paz, condujeron nuevamente a las negociaciones
polticas de este gobierno que inicialmente haba estado renuente a embarcarse en dilogos con la guerrilla, dados los resultados negativos anteriores.
A la lucha contra la pobreza absoluta, se le adicion en 1988 la negociacin
con el M-19, con mecanismos de participacin para canalizar propuestas
de la sociedad civil. Este grupo termin incorporndose a la vida civil en
1990. Los dems grupos guerrilleros, incluidas las Farc, conformaron la
Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar y no participaron del dilogo
(Bejarano, A. M. 1991:91 y ss).
La eleccin popular de Alcaldes en 1988 contribuy de manera importante a acercar a los ciudadanos con las instituciones locales. Indudablemente era un cambio profundo en la institucionalidad poltica de un pas
centralista. En las primeras elecciones populares para autoridades locales
particip el 67% del censo electoral, constituyndose as en la votacin ms
alta registrada en la historia reciente del pas. El promedio de la votacin
nacional haba sido 35%. Si bien, esta tasa de participacin en la elecciones
locales no volvi a repetirse (58% en 1990, 42% en 1992 y 47.5% en 1994), la
participacin en stas continuara sobrepasando a las nacionales (Santana,
P. 1996:31-32).
A pesar de los avances de la descentralizacin, la crisis nacional, la violencia privada, la violencia poltica, el narcoterrorismo y el acorralamiento
y deslegitimacin del Estado se acrecentaron. La incapacidad de monopolizar el control del uso de la fuerza por parte del Estado, era cada vez ms
palpable. Tres candidatos presidenciales promotores de transformaciones en
el rgimen poltico y social, fueron asesinados en la campaa electoral de
1990. En ese ambiente de violencia y de crisis institucional, se impuls una
reforma constitucional. El papel de algunos sectores polticos y de un amplio
movimiento de opinin, as como un referendo, hicieron posible la eleccin
de una asamblea constituyente que dio curso a una reforma bloqueada en
varias ocasiones en el Congreso.
En el proceso de conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente, se rompi el monopolio de representacin bipartidista gracias a la
participacin de nuevos actores sociales y polticos en su convocatoria y

77
deliberaciones55. La Constitucin resultante de esta Asamblea constituy

un momento histrico crtico en el cambio de relaciones entre sociedad
civil y Estado en Colombia, especialmente por el potencial abierto para
la primera, de jugar un papel preponderante en la vida pblica del pas.
Esta nueva Constitucin promotora de la participacin, de la democracia, de la descentralizacin y de los derechos sociales, fue fruto de
la concertacin de una pluralidad de fuerzas que buscaron generar un
marco poltico institucional que rompiera con el centralismo y el sistema poltico cerrado, creado por el bipartidismo del Frente Nacional.
La democratizacin normativa y los desarrollos a partir de la Constitucin
contribuyeron de manera importante al avance de la participacin de las OSC
en la vida pblica, pero fueron insuficientes para la institucionalizacin del
conflicto. Eso conllev a que la dcada de los noventa se moviera por el doble
camino de la ampliacin de la participacin democrtica de las OSC en la
vida pblica y la intensificacin del conflicto armado. La intensificacin de
la presencia guerrillera y paramilitar cerr paulatinamente espacios de participacin y de juego democrtico a las OSC y en muchos casos, hizo de los
representantes de estas organizaciones blancos directos de sus acciones.
En ese sentido, a pesar de los factores positivos para la reconstruccin
de una institucionalidad pblica legtima y de formas de gobernabilidad
democrtica con participacin de la sociedad civil, la violencia poltica
guerrillera y paramilitar siguen atentando contra la solucin pacfica de
conflictos y la deliberacin democrtica. Una amplia proporcin de la poblacin civil y de los lderes de organizaciones civiles se encuentran hoy en
da amenazados o limitados en su accin por alguno de los bandos de esta
guerra fratricida. Hoy en da, 4 familias son desplazadas de su territorio cada
hora por la conjuncin de violencias que sufre el pas. El nmero de desplazados del pas asciende a un milln setecientos mil. Ms de 3.000 vctimas
de desaparicin forzada se han presentado en los ltimos veinte aos. Entre
estos se encuentran especialmente lderes comunitarios, activistas sociales
y militantes polticos. Reconstruir las reglas para la convivencia pacfica y
garantizar los derechos humanos para todos, es una alta prioridad para la
sobrevivencia misma de la sociedad civil.
55
La importante presencia del M-19, grupo de exguerrilleros recientemente reinsertado a la vida

civil (27% de la votacin), y del Movimiento Nacional (15% de la votacin), grupo heterogneo
liderado por lvaro Gmez Hurtado, aunados con otros nuevos actores en la escena poltica
(sindicalistas, indgenas, nuevos movimientos sociales y religiosos), marcaron una ruptura
con la representacin bipartidista del perodo anterior. El poco inters y la incredulidad de los
partidos tradicionales llev a una votacin baja y fragmentada para el partido liberal (33%) y a
la prcticamente nula representacin del partido conservador oficial (Palacios, M. 1995:336).
78
Rodrigo Villar
Ante la situacin de violencia creciente, las iniciativas de paz de las OSC

han ido creciendo an en medio de amenazas y restricciones impuestas por
los grupos armados. La voz de las organizaciones y de la ciudadana buscando una salida negociada al conflicto ha aumentado en los ltimos aos.
Son muchas las experiencias que en esa direccin ha tenido recientemente
el pas tanto a nivel local como a nivel nacional. La Campaa del No ms,
el Mandato por la Paz, la red de Iniciativas de Paz, son ejemplos de este
amplio movimiento en donde las OSC han tenido un papel fundamental.
Otro importante ejemplo es la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil
por la Paz, instalada en Julio de 1998. Bajo el lema la paz es de todos, todo
el tiempo, un amplio nmero de organizaciones del sector estn promoviendo un importante esfuerzo de coordinacin y de generacin de agendas
comunes en torno a la paz. La Asamblea es un espacio de deliberacin y un
movimiento social de largo plazo, que conjuga otras iniciativas de paz y donde
se encuentran representados los diversos sectores de la sociedad civil. All
se busca establecer una agenda compartida con las propuestas de reformas
estructurales polticas y sociales que requiere el pas para lograr una paz
con justicia social. La generacin de consensos sociales sobre el modelo de
desarrollo, el papel del Estado y las reformas sociales bsicas para enfrentar
la inequidad, la violencia y la desintegracin social es el inmenso reto que
se ha fijado la Asamblea56.
Veamos a continuacin cmo este nuevo marco institucional incidi en
la dinmica de las organizaciones civiles.
La Constitucin de 1991, un nuevo marco institucional para la interaccin entre Estado y Sociedad Civil. La nueva constitucin vari
normativamente el concepto de Estado, consagrando el Estado Social de
Derecho y la democracia participativa. El artculo 3 de la Carta del 91 postula que: La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus
representantes. Sobre este principio de soberana popular se orient la democracia participativa y se abrieron el conjunto de espacios y mecanismos
para la participacin institucionalizada de la sociedad civil en la orientacin,
gestin y control de las polticas pblicas.
La Constitucin del 91 elev a rango constitucional un amplio conjunto
de derechos civiles, econmicos, sociales y culturales que traducen la responsabilidad social asignada al Estado en el nuevo ordenamiento jurdico. Por
56
Sobre el movimiento por la vida y por la paz volveremos en el captulo tercero.
79
otro lado, reforz el proceso descentralizador iniciado en 1986, estableciendo

una Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de las entidades territoriales, concretando as los anhelos regionales de tiempo atrs y buscando
superar el esquema centralista que rigi al pas desde la Constitucin de 1886.
La Constitucin del 91 cre las bases normativas para la democratizacin
del Estado al ampliar los mecanismos de participacin, descentralizar el
esquema poltico-administrativo, ampliar la representacin popular en las
instituciones del Estado, fortalecer los mecanismos horizontales de fiscalizacin y crear los mecanismos de control ciudadano sobre el Estado57.
En relacin a la ampliacin de la representacin se produjeron avances
en la Constitucin. A nivel territorial, se consolid el reciente proceso de
descentralizacin, se ampli la eleccin popular a los Gobernadores y se
ratific la de los Alcaldes. Se consagr constitucionalmente a las Juntas
Administradoras Locales. Se crearon la circunscripcin nacional para el
Senado y las circunscripciones especiales en Senado y Cmara que favorecen
la representacin de las minoras polticas. Se establecieron mecanismos para
corregir el desequilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo, buscando
revertir la amplia autonoma del primero. El Congreso recuper la iniciativa
legislativa en temas econmicos, fortaleci su papel en relacin al manejo
del presupuesto nacional, y adquiri mayor capacidad de control sobre el
ejecutivo a travs de la mocin de censura y de la regulacin de las facultades del gobierno en estados de excepcin. Se promovi una renovacin del
Congreso, tratando de limitar sus prcticas patrimonialistas (eliminacin
de los auxilios parlamentarios y de las suplencias), y creando un rgimen de
inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de sus funciones.
La Constitucin otorg al constituyente primario la posibilidad de participar directamente en la creacin y derogacin de normas (leyes, acuerdos
y ordenanzas), as como de solicitar reformas constitucionales.
Adems del carcter democratizador y descentralista del rgimen poltico,
la Constitucin dej sentada las bases para la ampliacin de las posibilidades
de participacin del sector privado, con y sin nimo de lucro, en la presta57
En relacin a la fiscalizacin adems de perfeccionar instituciones como la Procuradura y la

Contralora, y crear la Defensora del Pueblo, la Constitucin cre diversos mecanismos para el
control ciudadano y pblico sobre el Estado. A nivel de los funcionarios elegidos la responsabilidad
se ejerce bajo la premisa de que el elegido es responsable ante sus electores y sobre la base de los
mecanismos del voto programtico y la revocatoria del mandato para Alcaldes y Gobernadores. A
nivel de la proteccin y aplicacin de los derechos se instituyeron la tutela (derechos individuales)
y las acciones populares (derechos colectivos). En relacin a la funcin administrativa se crearon
mecanismos de participacin ciudadana (las veeduras ciudadanas) para ejercer control sobre la
gestin pblica.
80
Rodrigo Villar
cin de servicios pblicos y sociales. Este conjunto de reformas normativas

del Estado (democratizacin, descentralizacin y privatizacin) ampli las
oportunidades de accin de las Entidades Sin nimo de Lucro (ESAL) en
sus diferentes funciones desde la defensa de intereses, representacin gremial y bsqueda de influencia en las polticas pblicas, hasta la prestacin
de servicios con recursos pblicos.
La Constitucin del 91 dej sentadas las bases para la renovacin poltica
y social. Sin embargo, los aos posteriores no se han caracterizado por un
desarrollo progresivo del marco constitucional, sino ms bien por una tensin permanente entre una clase poltica apegada a las viejas costumbres del
quehacer poltico, una amplia gama de actores por fuera de le ley renuentes
a acatar el marco constitucional, un Estado dbil con grandes dificultades
para garantizar los avances constitucionales y unos actores sociales y polticos
que buscan orientar el pas por el camino trazado por los constituyentes,
pero que carecen de la suficiente capacidad de accin para hacerlo. Como
bien seala Ana Mara Bejarano, el trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente dio paso a la solucin de la crisis poltica por lo menos en una de
sus dimensiones: la que exiga la democratizacin del rgimen poltico. Sin
embargo, luego del replanteamiento de las reglas del juego poltico, qued
al descubierto un problema ms hondo y quizs ms difcil de resolver: la
profunda debilidad de la sociedad civil y el enorme dficit en cuanto a la
capacidad del Estado para respaldar y poner en marcha las reformas constitucionales (Bejarano, A. M. 1994:69).
Un ambiente normativo propicio para las organizaciones civiles.
La Constitucin de 1991 cre las bases para la generacin de un ambiente
favorable para el desarrollo de las organizaciones civiles y para una participacin ms activa de las mismas en la vida pblica, no slo por las nuevas
reglas generales del rgimen poltico, sino por la existencia de artculos especficos que benefician a estas instituciones y crean un marco para legislar
conjuntamente sobre el sector. La legislacin para entidades sin nimo de
lucro ha sido dispersa y especfica de acuerdo a tipos de organizaciones. A
excepcin de la legislacin tributaria, donde el sector sin nimo de lucro
existe como conjunto, el ordenamiento jurdico se ha desarrollado sobre
normas particulares58.
58
Cdigo Civil para Fundaciones y Corporaciones, Cdigo del Trabajo para sindicatos y asociaciones profesionales, legislacin especfica para cooperativas, juntas de accin comunal, cajas de
compensacin, etc. A esto se le suma la legislacin sectorial (educacin, salud, vivienda, etc.).
81
La Carta Poltica contiene varias normas de carcter general para el

sector. El artculo 38, consagra el derecho de libre asociacin y el 40, el de
libre expresin, como derechos fundamentales y por tanto, protegidos por
acciones de amparo o tutela. El artculo 103, reconoce a las organizaciones
de la sociedad civil como mecanismos democrticos de representacin
ciudadana en diferentes instancias de la gestin pblica e impone al Estado la obligacin de promover su organizacin y capacitacin, enfatizando
que esta labor estatal se realizar sin detrimento de la autonoma de las
organizaciones 59. La carta poltica misma y sus desarrollos posteriores
establecen un amplio nmero de espacios institucionales para la consulta,
negociacin y orientacin de polticas entre Estado y organizaciones de la
sociedad civil. Uno de gran importancia es el que establece los Consejos
de Planeacin, a nivel nacional, departamental y municipal, como foros de
consulta y discusin de los planes de desarrollo con participacin de las
organizaciones civiles60.
El artculo 355 de la Constitucin establece la posibilidad del gobierno,
en sus niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de suministrar
recursos pblicos a las ESAL a travs de procesos de contratacin y con el
fin de impulsar programas y actividades de inters pblico, acordes con los
planes de desarrollo respectivos. Esta modalidad contractual de financiacin
...
59
60
82
Existe an sin aprobar, un proyecto de ley estatutaria que pretende definir y clasificar en forma
sistemtica las organizaciones sin nimo de lucro que adoptan el trmino genrico de organizaciones civiles. En este proyecto se establecen pautas generales para la participacin de estas
entidades en la gestin pblica. Por otro lado, un decreto reciente, el 2150 de 1995, establece como
regla general para el registro de las entidades sin nimo de lucro, su inscripcin en las Cmaras
de Comercio.
El artculo 103 de la Constitucin dice: () El Estado contribuir a la organizacin, promocin
y capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto
de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de
participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
Otros ejemplos adems de los Consejos Nacional, Departamentales y Municipales de Planeacin,
son las Corporaciones Ambientales Regionales de Medio Ambiente, los Comits de Desarrollo
Rural y Reforma Agraria, las Juntas Municipales, Departamentales y Nacional de Educacin,
etc. Estos espacios, as como las posibilidades de crear veeduras y participar en los diferentes
mecanismos de participacin poltica directa creados por la ley 134 de Participacin Ciudadana
(plebiscito, referendo, consulta popular, iniciativa legislativa, revocatoria del mandato y cabildo
abierto), amplan las posibilidades de participacin de las organizaciones civiles. Actualmente
hay tambin un gran nmero de juntas directivas de entidades pblicas donde tienen asiento una
o ms ESAL; por ejemplo, en el Sena, el Iss, Idema, Incora, Dri, Inurbe, Ica, etc. Igualmente, son
varios los consejos y comits donde participan ESAL, entre otros, Consejo Nacional de Polica y
Seguridad Ciudadana, Consejo Directivo del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, Comits
para la prevencin de Desastres, Consejo Asesor de la Defensora del Pueblo, Consejo Nacional
de Integracin y Desarrollo de la Comunidad, Consejos de Cultura, etc.
Rodrigo Villar
surge ante la prohibicin que la misma norma jurdica hizo de los auxilios y
donaciones por parte del Estado a las entidades sin nimo de lucro, teniendo
en cuenta el mal uso y el desvo de dineros que se realiz a travs de ellas
para actividades proselitistas o para beneficios particulares, desprovistos de
inters pblico61.
El desarrollo normativo a partir de la Constitucin, en general, ha profundizado el carcter democrtico de la misma. Sin embargo, en algunos aspectos
relacionados con las organizaciones civiles y la participacin ciudadana, los
legisladores han ejercido una gran resistencia y han logrado imponer barreras
procedimentales o han impedido el desarrollo de la legislacin62.
La presencia de organizaciones civiles se ha incrementado en el debate
legislativo colombiano en campos muy importantes. Para la deliberacin
sobre la Ley 100 de 1993, por la cual se cre el Sistema de Seguridad Social
Integral, se cont con la expresin de variados intereses y la participacin
de una mayor diversidad de los actores, muchos de ellos organizados como
ESAL63. La Ley 99 de 1993, por la cual se organiz el Sistema Nacional Ambiental y se cre el Ministerio del Medio Ambiente, cont con una amplia
participacin de ESAL, especialmente de las ONG. Esta ley cre esquemas de
gestin ambiental descentralizados y participativos64. La legislacin sobre la
descentralizacin ampli las posibilidades de participacin de ESAL a nivel
local, tanto en la prestacin de servicios, como en la deliberacin pblica
61

62
63
64
Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 355: Ninguna de las ramas u rganos del poder
pblico podr decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurdicas de derecho
privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podr, con recursos de
los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin nimo de lucro y de
reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inters pblico acordes
con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentar
la materia.
La fuerza de la clase poltica ha conllevado a reglamentaciones limitantes para la participacin,
e incluso a la resistencia de varios legisladores de reglamentar los artculos constitucionales concernientes a la participacin de las OSC en la gestin pblica. La ley 134 sobre los mecanismos
de participacin, tena en el proyecto original una seccin dedicada a la participacin de las OSC
que no fue aprobada por el Congreso, por un debate donde se argument que el desarrollo de
las OSC era contraproducente para los partidos polticos, quienes veran disminuido su poder
si la sociedad civil se fortaleca. Por otro lado, varios de los requisitos para poner en marcha los
mecanismos de participacin aprobados (plebiscito, consulta popular, referendo, revocatoria del
mandato, etc.) tienen tantos requisitos para poder ponerlos en marcha que ms que promover
la participacin con esta norma, se limitan las posibilidades reales de su implementacin.
Para una anlisis de los actores y los intereses en juego en la reforma de la seguridad social, ver
Ramrez, J. C. 1993. Los Actores Sociales en la Reforma de la Seguridad Social en Salud. Intereses,
propuestas y responsabilidades. Documentos de Trabajo. FESCOL.
Sobre este tema ver Galn, A. 1995. Participacin Ciudadana y Medio Ambiente. FescolEcofondo.
83
sobre el desarrollo local65. En algunos casos, como en la negociacin de la

Ley General de Educacin, sta participacin se dio bajo un esquema corporativo y excluyente de un amplio nmero de los grupos afectados por la
poltica66. Todas estas leyes, sin embargo, en grados distintos y con funciones
diferentes, ampliaron las posibilidades de participacin de las ESAL en la
elaboracin, control e implementacin de polticas pblicas67.
Las organizaciones de la sociedad civil: entre la
mayor presencia de las ONG en la arena pblica y el
debilitamiento de las organizaciones populares
La ampliacin de oportunidades derivada de la Constitucin y de los desarrollos normativos posteriores, no tuvo un efecto homogneo en el conjunto
de OSC. En general, desde mediados de los ochenta y especialmente en los
noventa, se ha incrementado el nmero de organizaciones y se ha diversificado el tejido social, pero existen importantes variaciones en la dinmica
de los diferentes tipos de organizaciones. Dentro de esa variabilidad puede
entenderse que si bien, en general las OSC han logrado mayor presencia en el
escenario social y poltico y un mayor grado de autonoma en su actuacin,
algunos subgrupos se han debilitado en el transcurso de los ltimos aos.
Algunos autores han caracterizado los noventa como aos de crisis organizativa de los proyectos de unidad de los movimientos sociales surgidos en
la dcada anterior (Archila, M. 1995:29). Varias de las coordinadoras surgidas
en los ochenta, en medio de la dinmica de agitacin y polarizacin social,
se debilitaron en los noventa. Las organizaciones sindicales disminuyeron
el nmero de sus afiliados. Las divisiones internas y las disputas ideolgicas
de la ANUC condujeron a su debilitamiento. Para otras organizaciones,
por el contrario, este ser un perodo de un gran auge. Por ejemplo, las
65
66
67
84
A partir de la Constitucin, entre los desarrollos legislativos ms importantes, a nivel de la descentralizacin, encontramos la Ley 60 sobre Competencias y Recursos, la Ley 126 que cre el
Fondo Nacional de Regalas, el Decreto 2332 de 1992 por el cual se cre el Sistema Nacional de
Cofinanciacin y se reestructuraron y fusionaron entidades del orden Nacional, la Ley 80 sobre
el Estatuto General de Contratacin, la Ley 136 sobre el Nuevo Rgimen Municipal, la Ley 134
sobre Participacin Ciudadana, La Ley 152 que crea el Sistema Nacional de Planeacin (Ver
PROCOMUN. 1994)
Para un anlisis de este proceso ver Montenegro, A. 1995. An Incomplete Educational Reform:
The case of Colombia. Human Capital Development and Operations Policy. HCOWP 60. The
World Bank.
No existen anlisis comparativos sobre el grado de participacin real de las ESAL en los diferentes
espacios de participacin, ni tampoco sobre la relacin entre la participacin en el diseo de la
ley y el grado de democracia de la misma.
Rodrigo Villar
organizaciones de grupos afrocolombianos se expandieron a partir de la

Constitucin. Las organizaciones indgenas lograron una presencia de
inmensa importancia en la Asamblea Constituyente. Las Juntas de Accin
Comunal continuaron con su proceso de autonoma. Las ONG multiplicaron sus funciones, diversificaron sus formas de trabajar, ampliaron las reas
de intervencin y lograron una ampliacin considerable de su presencia
en diversos espacios de deliberacin pblica. En este perodo, las formas
ms horizontales de organizacin y coordinacin y las alianzas temporales
en torno a agendas especficas, le disputaron el terreno a organizaciones
estructuradas con esquemas ms verticales.
La tendencia actual para un amplio grupo de organizaciones sociales ha
sido la de superar la lgica de la confrontacin y la protesta con el Estado,
reemplazndola con el desarrollo de propuestas viables y concertables. Los
cambios constitucionales y los nuevos mecanismos de participacin contribuyen para que se produzca esta nueva forma de asumir las relaciones
entre las organizaciones sociales y el Estado. La institucionalizacin, el papel
proactivo de las organizaciones y su carcter propositivo son algunas de las
caractersticas que se expresan en la dinmica social de los ltimos aos.
Veamos a continuacin la dinmica de algunos tipos de organizaciones
que permite ejemplificar las variaciones entre las mismas. Es claro que la
dinmica por sectores vara, como en perodos anteriores, y que la apertura
democrtica de la Constitucin tiene efectos diferenciales para los diversos
tipos de organizaciones.
La disminucin en el nivel de sindicalizacin de los trabajadores. La
tasa de sindicalizacin descendi abruptamente entre 1980 y 1990, pasando
del 16% al 6.7% respectivamente. En el censo de 1993 se contabilizaron 2.265
sindicatos con apenas 900.000 afiliados. El nico sector que aument en
este perodo su tasa de sindicalizacin fue el financiero, que pas del 12.7%
en 1984 al 14.3% en 1990. En el resto de sectores econmicos, el nivel de
sindicalizacin disminuy (Londoo, R. 1994:40, 53 y 59).
Varios factores contribuyeron a la crisis sindical. Entre estos se encuentran el aumento de los empleos temporales, que durante la dcada de
los 80 crecieron a un ritmo de un 25% anual; el uso de nuevas tecnologas,
la informalizacin y la desconcentracin del trabajo manufacturero; el alto
crecimiento del sector informal de la economa y de la microempresa68; el
68
El 50% de la poblacin trabajadora est en microempresas de menos de 10 trabajadores. Un

sindicato requiere de un mnimo de 25 trabajadores para formarse.
85
proceso de modernizacin del Estado en donde en slo 1992 se desvincularon

40.000 afiliados a sindicatos, de los 77.000 empleados que salieron del sector
en ese ao. La rutinizacin de la actividad sindical, tampoco ha contribuido
a la adaptacin a las nuevas realidades sociales (Archila, M. 1995:261-263).
A pesar de los intentos de unificacin, las disputas polticas al interior y
entre centrales obreras es un fenmeno que continu en ese perodo y que
se constituy en importante factor en el debilitamiento sindical (Restrepo,
L. A. 1994:54). Por otro lado, los intentos de la guerrilla de tomar algunos
sindicatos y las respuestas paramilitares al sindicalismo han debilitado al
movimiento sindical. El sector sindical ha sido duramente golpeado por
la violencia armada. Desde su creacin en 1986, han sido asesinados 1.500
afiliados de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y slo en el perodo
entre Noviembre de 1993 y Febrero de 1994, 82 sindicalistas fueron asesinados (Archila, M. 1995:261-263).
La institucionalizacin del conflicto y el acatamiento a la normatividad
no fueron la tendencia en el campo de las relaciones obrero-patronales. El
51.7% de la huelgas fueron causadas por violacin de normas laborales. El
porcentaje de huelgas por protestas polticas aument en ese perodo a un
16.5%, motivadas por los asesinatos, atentados y detenciones a activistas
sindicales (Londoo, R. 1994:62).
La fragmentacin y recomposicin de las organizaciones campesinas. Hoy en da, dice Archila, no existe sustituto de la ANUC de los setenta,
a pesar de los esfuerzos por reconstruirla; por el contrario lo que sobrevive
son innumerables siglas correspondientes a organizaciones dispersas por el
territorio nacional con bases muy locales, y algunos intentos de coordinacin
entre ellas como el Consejo Nacional de Organizaciones Agrarias e Indgenas
de Colombia (CONAIC) (Archila, M. 1995:267). El mismo autor seala
cmo nuevos proyectos de carcter ambiental y cultural han ido ampliando
la agenda de las organizaciones campesinas y cmo las nuevas tcticas de
mayor participacin en la bsqueda de los derechos polticos superan las
anteriores de confrontacin directa (Archila, M. 1995:267-268).
La importancia creciente de los movimientos tnicos. Los analistas
coinciden en destacar los movimientos tnicos y culturales de indgenas y
de comunidades afroamericanas y su participacin poltica, como los hechos
ms novedosos de los movimientos sociales contemporneos, despus del
creciente movimiento por la paz (Ver Archila, M. 1995:279, Londoo, R.
1994:70 y Restrepo, L. A. 1994:50-51).
86
Rodrigo Villar
El movimiento indgena jug un papel de gran importancia durante

la Constitucin. La fuerza de esta organizacin permiti que los grupos
indgenas participaran con dos delegados en la Asamblea Nacional Constituyente y que jugaran un papel destacado no slo en el logro de sus propias
reivindicaciones, sino en el apoyo de las reivindicaciones de la comunidades
afroamericanas.
Entre los derechos consignados en la Constitucin de 1991 para los grupos
indgenas se encuentra el reconocimiento de sus territorios colectivos (25
millones de hectreas) y de sus autoridades tradicionales, la creacin de las
entidades territoriales indgenas como una forma particular de la divisin
poltico-administrativa del pas, la circunscripcin especial que les permite
participar en la vida poltica nacional a travs de sus representantes, el derecho a una educacin acorde a su identidad cultural, el respeto a la diversidad
cultural y religiosa de los distintos grupos tnicos. El movimiento indgena a
pesar de sus logros, mantiene sin embargo, una divisin interna que ha conllevado a la subdivisin en diferentes corrientes, en algunos casos enfrentadas
o por fuera de la organizacin nacional (Archila, M. 1995:278-279)69.
El proceso organizativo de las comunidades afroamericanas es ms reciente que el de las comunidades indgenas. A comienzos de la dcada de
los ochenta se crearon algunos grupos cvicos y culturales, cooperativas y
organizaciones gremiales de grupos negros, promovidos especialmente por
la iglesia desde las parroquias y por la cooperacin internacional. El Movimiento Nacional por los Derechos Humanos de la Comunidad Negra de
Colombia (CIMARRON), fue fundado en 1976 por un grupo de estudiantes
negros de diversas regiones del pas y es actualmente la nica organizacin
con estructura nacional. Para 1993 contaba con 22 juntas directivas de orden
municipal, el crculo de estudios de Nuqu y el Frente de la Mujer Cimarrona.
La otra organizacin conocida nacionalmente es la Organizacin de Barrios
Populares del Choc (OBAPO). Conjuntamente con otras organizaciones
(ACIA, ACABA, ACADESAN y la regional indgena OREWA), formaron
69
La ONIC es la mayor de todas las organizaciones indgenas y representa alrededor del 90% de
las mismas. Algunas comunidades como los Wayuu de la Guajira, los Kogui de la Sierra Nevada
de Santa Marta y las comunidades de Tolima y Crdoba, no participan de la ONIC. Para 1990
existan tres corrientes dentro del movimiento indgena. Estas eran las representadas por la
ONIC, por las Autoridades Indgenas de Suroccidente (AINSO) y por el Movimiento Quintn
Lame. Por desacuerdos posteriores para designar candidatos al Senado se cre la Alianza Social
Indgena (ASI) y ms adelante el Movimiento Indgena Colombiano (MIC) y en reemplazo de
AINSO se cre el movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia (AICO). Para la campaa
presidencial se produjeron nuevas disidencias en AICO que se dividi en dos grupos, la ASI en
tres corrientes y el MIC particip como sector de la ONIC (Archila, M. 1995:278-279).
87
una mesa de trabajo para participar en la Reforma Constitucional a travs de

los representantes indgenas. Despus de la Constitucin la lder de OBAPO
fue elegida para la Cmara de Representantes donde llev la vocera de este
grupo.
A partir de la Constitucin y del artculo transitorio 55 que convoc a
estas organizaciones para la redaccin de lo que fue la Ley 70 o ley de negritudes, el proceso organizativo se ha dinamizado de manera importante.
En esta Ley se reconoce la propiedad colectiva de las tierras del Pacfico de
este grupo poblacional, al igual que su particularidad como grupo tnico,
lo que permite la circunscripcin especial, su representacin poltica en
los rganos de decisin e instancias de planeacin nacional, regional y
municipal, as como el derecho a programas de educacin acordes con su
identidad cultural.
Actualmente se calcula la existencia de 150 organizaciones vinculadas a
las comunidades negras. La falta de unidad en el movimiento de negritudes
se puso de manifiesto en las doce listas que presentaron para las elecciones en 1994 y el bajo nmero de votos que obtuvieron (131.207) (Archila,
M.1995:281).
La creciente autonoma de las Juntas de Accin Comunal. El proceso
de autonoma de la tutela gubernamental de las Juntas de Accin Comunal
se ha ido profundizando en los ltimos aos. La prohibicin de los auxilios
parlamentarios y la formacin de nexos entre las JAC a travs de las asociaciones municipales, regionales y nacional parecen contribuir a este proceso.
Actualmente existen 644 asociaciones municipales de JAC, 28 federaciones
y la Confederacin Comunal Nacional creada en 1990. Salvo en unos pocos departamentos (Guaviare, Vaups y Vichada), existen organizaciones
comunales de segundo y tercer grado en el resto del pas.
Nuevos temas y formas de organizacin entre las ONG. En el sector
de las ONG, nuevos temas y formas de organizacin aparecieron a principios de los noventa. La descentralizacin, la democratizacin del Estado y el
fortalecimiento de la participacin ciudadana, han dinamizado el sector. El
desarrollo de programas que tienen como eje la unidad territorial, ha permitido
en muchos casos la coordinacin de actividades tanto entre ONGs, como entre
stas y los gobiernos locales. El desarrollo de metodologas para la planeacin
participativa del desarrollo local, el apoyo al fortalecimiento institucional y a
la participacin ciudadana en espacios pblicos, son algunos de los temas que
se trabajan para el apoyo a la descentralizacin. Esta ampliacin de la partici88
Rodrigo Villar
pacin cvica, como lo muestra un estudio del Banco Mundial, es uno de los
factores que explica el xito de la descentralizacin y de la sostenibilidad en la
capacidad de gestin local municipal (Banco Mundial, 1995:145-150). La planeacin estratgica de las grandes ciudades y los planes de desarrollo recientes
han contado con una participacin activa de las ONG. En algunos casos, las
ONG se han convertido en entidades asesoras de municipios, gobernaciones
o sectores especficos del gobierno.
Otro campo que se ha desarrollado con mucha fuerza es el de la formacin
democrtica. La difusin de la Constitucin, el apoyo y profundizacin de
la misma, la educacin para la democracia y la paz, la convocatoria para la
deliberacin sobre polticas sociales y temas de inters pblico, hacen parte
del nuevo repertorio de las ONG. Los grupos de derechos humanos han jugado un papel de gran importancia en la denuncia de los casos de violacin
de derechos humanos y en la formulacin de propuestas y organismos de
vigilancia para los mismos.
El creciente inters por lo pblico. Las transformaciones democrticas
en las estructuras polticas e institucionales han contribuido a la participacin de las organizaciones del sector en los asuntos pblicos, tanto a nivel
de la participacin en la orientacin de las polticas, como en la gestin de
servicios. En este nuevo ambiente institucional las relaciones entre Estado
y organizaciones civiles han sido ms fluidas. La polarizacin y protesta
de un amplio grupo de organizaciones del sector durante los ochenta y el
aislamiento de los asuntos pblicos de otro amplio grupo, se han ido transformando en un mayor nivel de colaboracin y dilogo, o en un manejo ms
institucionalizado de las diferencias.
La participacin en la formulacin de polticas pblicas y la gestin y control de las mismas, as como la contratacin a las ESAL para la prestacin de
servicios pblicos constituye otra tendencia importante de las organizaciones
civiles durante los noventa. Igualmente, los espacios de deliberacin sobre
las polticas y la movilizacin ciudadana sobre temas de inters pblico se
incrementaron en ese perodo. Volveremos sobre esto en el tercer captulo.
La paradoja del fortalecimiento de las OSC y el deterioro de la
democracia. A pesar del fortalecimiento paulatino de algunos sectores de
organizaciones de la sociedad civil, de su mayor presencia en la deliberacin
pblica y de un mayor peso en el campo de la prestacin de servicios pblicos,
el proceso de democratizacin del pas se ha deteriorado. De acuerdo a la
clasificacin del Freedom House, Colombia pas entre 1987 y 1997 de ser

89
una democracia liberal a una seudodemocracia o democracia electoral. La

calificacin tanto de los derechos polticos como de las libertades civiles ha
ido disminuyendo en la dcada de los noventa. En una escala de 1 a 7, siendo
1 el mayor grado de libertad, Colombia pas de tener una calificacin de 2
para derechos polticos y 3 para libertades civiles en 1987, a 2-4 en 1993 y
4-4 en 1997 (Diamond, L.; Hartlyn, J. y Linz, J. 1999:62). Colombia, como
lo mencionan en su anlisis estos autores, ha entrado en una espiral de
degeneracin del Estado y de violencia poltica, acompaada de un constante debilitamiento en relacin a las libertades polticas y derechos civiles
(Diamond, L. Hartlyn, J. y Linz, J. 1999:61).
Esta debilidad del Estado y la crisis de representacin poltica estn limitando las posibilidades de desarrollar los potenciales democrticos de la
Constitucin de 1991 e impidiendo la consolidacin del espacio necesario
para el fortalecimiento de la sociedad civil. Como veremos en los ltimos
captulos, esta situacin pone de presente la necesidad de un planteamiento
donde se conjugue el fortalecimiento de la sociedad civil, con el desarrollo
de un Estado democrtico capaz de ejercer sus funciones constitucionales;
as como ubicar el fortalecimiento de la sociedad civil en una agenda amplia
de gobernabilidad democrtica, ms que en una de reduccin paulatina del
Estado. Volveremos sobre este punto una vez presentemos en el prximo
captulo una radiografa sobre las dimensiones y otras variables econmicas
del Tercer Sector.
90
Rodrigo Villar
CAPTULO II
Dimensin, estructura
y fuentes de ingresos
del Tercer Sector colombiano
En este captulo analizaremos la dimensin, estructura interna y fuentes

de recursos del Tercer Sector en Colombia. Nos serviremos de los resultados
del Estudio Comparativo de la Universidad Johns Hopkins para estudiar las
caractersticas del sector en una perspectiva internacional70. Vale la pena
recordar que la unidad de anlisis del estudio son las entidades sin nimo
de lucro que cumplen las caractersticas descritas en la introduccin (no
distribuyen de excedentes, organizaciones, privadas no gubernamentales,
autogobernadas y voluntarias) y que del conjunto de entidades que cumplen
esas caractersticas se excluyeron las organizaciones polticas de carcter
partidista y las religiosas de carcter sacramental71.
1. Dimensin del Tercer Sector

En el estudio comparativo sobre entidades sin nimo de lucro utilizamos
el empleo remunerado y el trabajo voluntario en las organizaciones del sector, como medidas bsicas para captar la dimensin del Tercer Sector72. Con
70
71
72
Un resumen de la informacin internacional del estudio comparativo del sector no lucrativo

puede encontrarse en Salamon, L.; Anheir, H. y colaboradores. 1999. Para informes sobre cada
uno de los 22 pases participantes en el estudio, ver Salamon, L.; Anheir, H.; List, R.; Toepler,
S.; Sokolowski, W. and Associates. 1999. Los datos sobre Colombia que se mencionan en lo que
sigue del trabajo pueden encontrarse en Villar, R.; List, R. y Salamon, L. 1999.
Para una discusin sobre esta definicin y su aplicacin al caso colombiano, ver Villar, R. 1998.
Dado que no existe en Colombia ninguna fuente general para captar el empleo en las organizaciones del sector, para este proyecto se acudi a reunir informacin de un amplio conjunto
de fuentes compuestas y fuentes simples. Las fuentes compuestas se caracterizan por incluir
diferentes tipos de organizaciones, mientras que las fuentes simples incluyen organizaciones de
un solo tipo (juntas de accin comunal, cajas de compensacin familiar, etc.).
91
estas medidas establecimos el peso relativo del sector en relacin al empleo

total no agrcola del pas e hicimos las comparaciones con otros sectores,
as como las comparaciones entre pases.
En las 135.599 entidades sin nimo de lucro incluidas en el estudio
encontramos que trabajan 286.861 empleados de tiempo completo o equivalente. Esto representa un 2.38% del empleo total no agrcola del pas. En
estas mismas organizaciones aportan su tiempo para el desarrollo de las
actividades el equivalente de 90.756 voluntarios de tiempo completo73. Esto
significa que entre empleados remunerados y voluntarios, el pas contaba
...
73
92
Las fuentes compuestas utilizadas fueron: la encuesta realizada en 1991 por el Centro de Informacin de Entidades Sin nimo de Lucro (CIDESAL) auspiciado por la Fundacin Social y el
ltimo Censo Econmico Nacional (1990) realizado por el Departamento Nacional de Estadstica
(DANE). En estas fuentes se reporta tanto el empleo de tiempo completo como el de tiempo
parcial. Tambin se tuvo en cuenta la informacin proveniente de los registros tributarios, suministrada por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). De esta ltima fuente
se tuvo acceso a los nombres de los establecimientos registrados (11.600) y a la informacin
financiera agregada por sectores de actividad. Para la proyeccin al ao 1995 se utiliz la tasa
de crecimiento promedio en el perodo 1990 - 1995, para el agregado de Servicios Comunales,
sociales y personales (2.5% anual).
Entre las fuentes simples utilizadas se us la informacin sobre universidades del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES); la informacin sobre Cajas de
Compensacin de la Superintendencia del Subsidio Familiar; la informacin proveniente del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Para obtener la poblacin de establecimientos, a efectos de expandir los datos del empleo estimado, se escogi el mayor nmero reportado en una de las fuentes compuestas. Posteriormente, en
aquellos sectores con fuentes simples e informacin completa se insertaron los datos respectivos.
En este paso se tuvo cuidado de evitar las duplicaciones.
Para el nmero total de organizaciones y estimativos de empleo y voluntarios, se utilizaron
adicionalmente directorios de entidades (Registro de establecimientos, de alumnos y docentes
del Ministerio de Educacin y el DANE; Organizaciones Culturales en el Ministerio de Cultura,
el Censo de Juntas de Accin Comunal realizado por el Ministerio del Interior).
Para el estimativo de voluntarios se hicieron los clculos basados en las proporciones empleo/
voluntarios de los estudios de CIDESAL y de la Gua de Entidades Sin nimo de Lucro de CODESARROLLO. Tambin se tuvieron en cuenta para la conversin a las equivalencias del tiempo de dedicacin de los voluntarios, los clculos la Corporacin Colombiana de Trabajo Voluntario (CCTV).
En un estudio reciente sobre capital social en Colombia, utilizando una muestra representativa
de la poblacin mayor de 18 aos, se report un 48% de esta poblacin que realiza trabajo
voluntario (Ver Sudarsky, J. 1998). No hay en este estudio una pregunta que permita saber el
tiempo dedicado al trabajo voluntario por parte de la poblacin que lo reporta, ni tampoco otras
respuestas que permitan analizar mejor el significado de ese porcentaje. Es importante sealar
sin embargo, que dada la amplitud de la pregunta, el trabajo voluntario reportado en ese estudio
se realiza no slo en organizaciones sin nimo de lucro, incluida la iglesia y los partidos polticos, sino tambin en obras barriales, comunales, organizaciones informales, escuelas pblicas,
etc. Hay que recordar que nuestro estimado de 90.756 voluntarios se refiere a un equivalente de
tiempo completo, lo cual significa que el nmero real de voluntarios es mucho mayor y que esta
cifra slo hace referencia a los voluntarios que trabajan en las organizaciones sin nimo de lucro
contabilizadas en el estudio, y que por tanto no se refiere al trabajo con iglesias, donde el trabajo
voluntario es de gran importancia, ni en obras sociales organizadas por instituciones diferentes
a las entidades sin nimo de lucro.
Rodrigo Villar
en 1995 con 377.617 personas trabajando de tiempo completo o equivalente

en las entidades sin nimo de lucro. Este nmero corresponde al 3.11% del
empleo no agrcola del pas (Ver Grfico No. 1).
Qu tan significativos son esos nmeros? La comparacin con el sector
de servicios y con el empleo en el sector pblico nos permite tener una mejor idea del peso del Tercer Sector. En relacin al empleo total en servicios,
donde est la mayor parte de la actividad de las entidades sin nimo de
lucro, la participacin del Tercer Sector es de 14.9%. Si la comparacin se
hace incluyendo a los voluntarios, la participacin alcanza a un 18.8%. En
relacin al empleo en el sector pblico, la comparacin arroja cifras muy
significativas. La Comisin de Racionalizacin del Gasto Pblico estim en
935.263 el total del empleo pblico para 1995. Esto incluye el empleo pblico a
nivel nacional, departamental y de los municipios capitales de departamento.
Tambin incluye los docentes, fuerzas armadas y polica, servicios de salud
y juntas de deportes74. En relacin a esta cifra, el empleo en el Tercer Sector
Grfico N 1. Empleo sector no lucrativo como porcentaje empleo
gobierno, empleo servicios, empleo total y PIB. 1995.
74
Fuente: Proyecto de Estudio Comparativo sobre el Sector no Lucrativo de la Universidad Johns

Hopkins.
Ver Informe de la Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas. 1997. Pg. 122.
93
es equivalente a aproximadamente una tercera parte del empleo en el sector

pblico (30.7%) y a un 40.4%, si la comparacin se hace incluyendo a los
voluntarios. Es decir, por cada tres empleados en el sector gubernamental
hay un empleado en el tercer sector. Contando los voluntarios, la relacin
es de 2.5 a 1. Mirada de esta manera, la cifra del empleo en las entidades sin
nimo de lucro adquiere una significativa dimensin (Ver Grfico No. 1).
Basados en estas cifras, estimamos el peso del sector en el total de la economa. Los gastos operativos calculados para el conjunto de organizaciones del
sector nos arrojaron una cifra aproximada de US$ 1.7 billones. Esto equivale
a un 2.1% del total del PIB de 1995. Si se valora el trabajo voluntario, este
porcentaje asciende a 2.4% (Ver Grfico No. 1). Una cifra importante para
un sector que se incluye slo de forma marginal en las cuentas nacionales.
El Grfico No. 2 nos permite hacer una rpida comparacin del tamao
del sector colombiano con el de los otros pases incluidos en el estudio. Como
Grfico N 2. Participacin empleo sector no lucrativo en empleo total,
por pases, 1995.
94

Hopkins.
Rodrigo Villar
puede derivarse de ese Grfico, la dimensin del sector vara de manera

importante entre los diferentes pases. Mientras en Holanda, el empleo en
entidades sin nimo de lucro representa un 12.6% del empleo no agrcola,
en Mxico esta cifra alcanza apenas un 0.4%. El promedio para los 22 pases
es 4.8%. En Colombia, como se mencion atrs, el peso relativo del sector
es de 2.38%.
Amrica Latina tiene un sector relativamente pequeo al compararlo con
los otras regiones en las cuales fueron clasificados los pases. La participacin
del empleo est por debajo de los pases de Europa Occidental y de los otros
pases desarrollados (Estados Unidos, Israel, Japn y Australia), y por encima
de los pases de Europa Central y Oriental (Ver Grfico No.3).
Dentro del conjunto de pases de Amrica Latina incluidos en el estudio,
la participacin del empleo en las entidades sin nimo de lucro en Colombia,
en el empleo total no agrcola, est ligeramente por encima del promedio. Esta
participacin es similar a la de Brasil y Per, ms baja que la de Argentina
y ms alta que la de Mxico. Cuando se incluyen los voluntarios, la participacin del sector en Colombia es ligeramente mayor a los dems pases de
Amrica Latina, exceptuando Argentina (Ver Cuadro No. 1).
2. Estructura interna del sector

Adems de la dimensin general del sector, el estudio se propuso captar
el peso relativo de las reas de actividad en el sector. Para esto, cada entidad
Cuadro No. 1. Empleo en el sector sin nimo de lucro y participacin en

el empleo total no agrcola.
Con y sin voluntarios. Por pases. 1995
Pas
Argentina
Brasil
Colombia
Mxico
Per

Nmero de
empleados
395.315
1.034.550
286.861
93.809
126.988
Participacin en
el empleo total
3.70%
2.25%
2.38%
0.44%
2.38%
Nmero de
empleados
y voluntarios
659.425
1.173.766
377.617
141.024
153.374
Participacin en
el empleo total
6.03%
2.54%
3.11%
0.66%
2.86%
Fuente: Proyecto Comparativo sobre Entidades sin Animo de Lucro. Universidad Johns Hopkins.
1998.
95
Grfico N 3. Participacin empleo sector no lucrativo en

empleo total, Colombia y regiones, 1995.

Hopkins.
incluida en el estudio fue clasificada en alguno de los 12 grupos de la clasificacin internacional para entidades sin nimo de lucro75. Esto nos permiti ver
la variabilidad de las estructuras internas y comparar los diferentes patrones
de actividad del sector no lucrativo entre pases y regiones.
En los pases de Europa Central por ejemplo, las organizaciones clasificadas en el rea de cultura, deporte y recreacin constituyen el grupo principal
(34.6%), seguidas por aquellas clasificadas en educacin (17.7%) y servicios
sociales (12%). Este peso destacado de la cultura no se encuentra en el grupo
de pases catalogados en el estudio como otros desarrollados, donde la salud
est en el primer lugar de las actividades del sector (34.8%), seguida por la
educacin (29.4%) y los servicios sociales (15.3%). En los pases de Europa
Occidental, la actividad principal es la educacin (28.1%), seguida muy de
cerca por los servicios sociales (27%) y la salud (21.9%).
75
Para una discusin sobre esta clasificacin y la relacin con otros sistemas de clasificacin, ver
Salamon, L. y Anheir, H. In search of the non-profit sector. The problem of classification. En
Voluntas. 1992. 3(3):267-309
96
Rodrigo Villar
En Amrica Latina, la educacin ocupa un lugar predominante (44.4%).

Le sigue en importancia el grupo de organizaciones clasificadas como
asociaciones de empresarios, de profesionales y de trabajadores (12.4%),
la salud (12.2%), la cultura (10.6%) y los servicios sociales (10.3%). Las
organizaciones catalogadas dentro de la categora de desarrollo (desarrollo
econmico, social y comunitario; vivienda, empleo y capacitacin) tienen
un lugar muy destacado en Colombia (13.1%), en relacin a los otros pases
de Amrica Latina (7%) (Ver Grfico No. 4).
En Colombia, como puede observarse en el Grfico No. 4, la educacin est
en un primer lugar (26.1%), seguida por la salud (17.5%), las asociaciones de
empresarios, de profesionales y de trabajadores (15.1%), los servicios sociales
(14.6%) y el desarrollo (13.1%). A pesar de que la educacin en Colombia,
al igual que en los otros pases latinoamericanos, es el rea de actividad ms
Grfico N 4. Composicin sector no lucrativo, Colombia y Amrica

Latina, 1995.

Hopkins.
97
importante, no concentra tanto el empleo como en esos pases. En Per la

educacin representa el 74.5% del empleo del sector, en Mxico el 43.2%,
en Argentina el 41.2% y en Brasil el 36.9%. En ese sentido, la composicin
del sector sin nimo de lucro en Colombia, es ms balanceada entre los
diferentes campos.
En trminos del peso relativo de las reas de actividad diferentes a educacin, el tercer sector colombiano comparte con Per la importancia de
los campos de servicios sociales y de desarrollo, y con Argentina y Brasil, la
importancia del campo de la salud. En este ltimo pas, tambin los servicios
sociales ocupan un lugar destacado. Con Mxico comparte la importancia
de las asociaciones de empresarios, profesionales y trabajadores.Veamos
ahora con un poco ms de detalle la estructura interna del tercer sector en
Colombia.
Predominio de la educacin. En Colombia, como vimos, la educacin
ocupa el primer lugar entre los campos de actividad del sector no lucrativo. Las instituciones de educacin superior y las de educacin primaria y
secundaria son las que le dan el peso relativo al sector, compartiendo proporciones muy similares en cuanto al empleo que generan (11.1% y 11.5%
respectivamente). El resto son instituciones de educacin tcnica, educacin
de adultos e instituciones de investigacin (3.5%).
La importancia de los establecimientos privados con y sin nimo de lucro
crece a medida que avanza el nivel educativo. Para la primaria, la tasa de participacin privada en educacin alcanza el 25%, mientras que en secundaria
es 35% y en educacin superior 63%. De acuerdo a la ley colombiana, las
instituciones privadas de educacin superior deben ser entidades sin nimo
de lucro, lo que no ocurre con los colegios de primaria y secundaria, donde
s existe la posibilidad de establecimientos educativos con y sin nimo de
lucro. El peso de estos ltimos dentro de la educacin privada es alto, pues
en relacin al total de la matrcula privada en primaria y secundaria, los
establecimientos sin nimo de lucro proveen el 41%. En relacin al total de
la matrcula (pblica y privada) en esos mismos niveles, los establecimientos
educativos sin nimo de lucro proveen el 8.1% de la matrcula.
No hay ningn estudio sobre la evolucin del sector no lucrativo en
educacin, pero siguiendo nuestro recuento histrico se puede aventurar
la hiptesis de que el peso de este sector en la educacin se relaciona con
factores como la importancia de la Iglesia catlica en la educacin, la bsqueda de opciones educativas por fuera del sistema oficial y recientemente,
el desarrollo de propuestas de alianzas para ampliar el acceso a la escuela
98
Rodrigo Villar
de la poblacin de escasos recursos, bajo un esquema de contratacin a

entidades sin nimo de lucro.
La importancia de la Iglesia catlica en la educacin la destacamos en el
primer captulo, donde mostramos que su peso se deriv tanto de la creacin
directa de colegios y universidades catlicas, como de la inmensa influencia
en la orientacin general de la educacin pblica y privada.
La oferta de opciones educativas diversas a la pblica, con identidad propia y flexibilidad en el manejo administrativo, puede ser otro elemento que
contribuya a la explicacin de la importancia de las entidades sin nimo de
lucro en el campo educativo. Las alternativas educativas de establecimientos
educativos sin nimo de lucro con orientaciones pedaggicas propias han
existido para el conjunto de los estratos econmicos, pero especialmente
para las clases medias y altas. Recientemente sin embargo, la contratacin
con recursos pblicos de establecimientos educativos sin nimo de lucro
para ampliar el acceso de poblaciones pobres al sistema escolar, parece ser
una alternativa creciente y novedosa de ofrecer nuevas opciones educativas,
combinando las ventajas comparativas del sector no lucrativo en trminos
de flexibilidad y de atencin a poblaciones particulares, con la capacidad
financiera, regulatoria y de equidad del sector no gubernamental. Programas de este tipo se han ensayado en el Departamento de Antioquia y en el
Distrito Capital. De continuar con esta tendencia, dada la interdependencia
entre sectores, el nivel de recursos pblicos aportados para esta modalidad
sera un importante predictor de la expansin del sector sin nimo de lucro
en el campo educativo.
Importancia de las asociaciones de empresarios, de profesionales
y de trabajadores. Un grupo de gran importancia dentro del tercer sector
en relacin al empleo es el constituido por las diversas asociaciones de empresarios, profesionales y trabajadores (15.1%). Este es un dato sorpresivo,
no tanto en trminos de la importancia del nmero o del peso poltico y
social de estas organizaciones, sino por el empleo que generan. Parte de la
explicacin se debe a la variedad de servicios que ofrecen las organizaciones
de comerciantes, las cmaras de comercio con presencia en todo el pas, varias
de las asociaciones de empresarios de las diversas ramas econmicas, y los
comits de cafeteros. Estos ltimos, son entidades con una gran presencia
en la vida municipal y con amplia gama de servicios para la poblacin de
las zonas cafeteras.
A partir de 1960, como se mencion en el captulo de historia, las asociaciones de empresarios crecen de manera importante y al mismo ritmo

99
de la especializacin econmica y de la multiplicacin de agencias estatales

encargadas de las diferentes decisiones de poltica econmica. A partir de
ese mismo ao crecen tambin de manera acelerada las asociaciones de
profesionales. Lo que llama la atencin de estas entidades y que sera un
tema que requiere mayor investigacin para explicar el peso en el empleo,
es la importancia de los servicios que proporcionan a sus afiliados, ms all
de la funcin de representacin de intereses propia de este subgrupo.
Importancia de las organizaciones para el desarrollo econmico y
social de las comunidades. El subgrupo de organizaciones que trabajan
en torno al desarrollo econmico y social de las comunidades, as como las
organizaciones comunitarias mismas, constituyen otro de los conjuntos importantes dentro de las ESAL, en relacin al empleo que generan. Dentro de
este subgrupo se encuentra un nmero importante de ONGs y fundaciones
que orientan sus programas hacia comunidades pobres. Las ONG y las fundaciones han tenido un crecimiento muy amplio desde los sesenta y el pas
cuenta con experiencias novedosas en este campo. Muchos de los programa
desarrollados por las ONG promueven la organizacin comunitaria como
una de sus estrategias.
Las fundaciones creadas a partir de los aportes de empresas son un fenmeno de gran importancia en el pas. El peso de estas fundaciones dentro
del sector, le da una particularidad a Colombia en relacin a otros pases
de la regin. En el trabajo realizado por el grupo de investigacin sobre la
filantropa en Amrica Latina apoyado por la Fundacin Ford, se identificaron 50 fundaciones empresariales en Argentina, 28 en Chile, 10 en Per
y 97 en Colombia (Rojas, Maria Cristina. 2000). Un amplio nmero de las
fundaciones empresariales colombianas tienen programas en el campo del
desarrollo econmico y social. El apoyo a las microempresas ha ocupado
un lugar preponderante dentro de las actividades de un grupo importante
de estas fundaciones76.
Adems de las ONG y las fundaciones empresariales, estn en este
subgrupo el amplsimo nmero de organizaciones comunitarias, dedicadas
a programas de desarrollo a nivel de de sus comunidades locales. Las Juntas
de Accin Comunal son un tipo importante dentro de estas organizaciones.
Si bien no generan empleo de forma importante, si movilizan, como lo analizaremos ms adelante, una gran cantidad de trabajo voluntario.
76
Sobre las caractersticas e historia de las fundaciones empresariales en Colombia, as como sobre
su relacin con la democracia, ver los diferentes trabajos de Maria Cristina Rojas.
100 Rodrigo Villar
Cambios en la composicin del sector al incluir el trabajo voluntario.

Cuando se incluye el trabajo voluntario, la composicin del sector vara de
manera importante (Ver Grfico No. 5). Aunque el campo educativo sigue
predominando (20.2%), la distancia con el segundo campo disminuye. El
campo de salud, que ocupa el segundo puesto cuando no se incluyen los
voluntarios, es reemplazado por el de servicios sociales (18.7%). Este es
seguido con un porcentaje similar, por el de desarrollo y vivienda (18.5%).
Estos dos campos son los que aportan el mayor porcentaje de voluntarios en
relacin al total, 35.6% (desarrollo y vivienda) y 31.6% (servicios sociales).
La importancia de estos dos campos est determinada en buena parte por
el peso de dos programas promovidos por el gobierno. El de las Juntas de
Accin Comunal para el caso del campo de Desarrollo y el de los Hogares
de Bienestar Familiar en el caso de los servicios sociales.
Grfico N 5. Composicin sector no lucrativo, con y sin voluntarios,
Colombia, 1995.

Hopkins.
101
Dos aspectos llaman la atencin en relacin a la predominancia de estos

campos en el trabajo voluntario. Uno, la capacidad gubernamental para movilizar amplios sectores de la poblacin para la construccin de infraestructura
social, en el caso de las Juntas de Accin Comunal; y para el cuidado y alimentacin infantil, en el caso de los Hogares. Las Juntas de Accin Comunal
y los Hogares de Bienestar Familiar representan un porcentaje muy alto en
el nmero total de las ESAL en el pas. Estas son tambin las organizaciones
ms extendidas y con mayor presencia en las zonas pobres del pas. Al igual
que otros programas promovidos por el gobierno, como el de los Consejos
de Rehabilitacin, estos programas basan su estrategia en la movilizacin de
recursos comunitarios de sectores pobres de la poblacin colombiana.
El otro aspecto llamativo es que en los casos de las Juntas y de los Hogares,
el trabajo voluntario es ms trabajo de ayuda mutua o trabajo solidario que
un trabajo voluntario para ayuda a una poblacin diferente a la que realiza
el trabajo. No es, como en otros tipos de trabajo voluntario, un apoyo hacia
grupos diferentes a la comunidad inmediata. Este tipo de trabajo voluntario
tambin existe, y de ello es muestra la Corporacin de Trabajo Voluntario,
pero no tiene el mismo peso que el trabajo de ayuda mutua. En la Corporacin
estn afiliados 636 grupos voluntarios donde participan 30.535 voluntarios,
quienes desarrollan actividades en diferentes campos (salud, educacin,
rehabilitacin, atencin de ancianos, deporte, medio ambiente, etc.)77.
3. Fuentes de ingresos del sector

El tercer sector adems de tener variaciones en la estructura interna, de
acuerdo al peso que tienen las actividades que desarrolla en cada pas, tiene
una gran variedad en la estructura de ingresos. El origen de los ingresos de
las organizaciones del sector permite establecer patrones diferenciados de
acuerdo al peso de cada una de las fuentes78. Estas fuentes se clasificaron en
el estudio en tres categoras, a saber:
a. Recursos del gobierno va contratos, transferencias, subsidios, o pagos
indirectos;
77
78
Pez de Tavera, H. 1994. Situacin de la mujer voluntaria frente al poder. Corporacin Colombiana
de Trabajo Voluntario.
Los estimativos sobre los ingresos se realizaron a partir de una encuesta aplicada en 1997 por la
Asociacin de ONG de la ciudad de Cali (PROCALI). Esta informacin fue contrastada con los
resultados de la encuesta de CIDESAL e igualmente con entrevistas para verificar informacin
en las diferentes reas de actividad.
102 Rodrigo Villar
b. Donaciones privadas individuales, empresariales o de fundaciones;

c. Ingresos privados derivados del pago realizado por los beneficiarios de
los servicios (ej: matrculas, cobro de consultas o pago por atencin en
un ancianato), por el pago de cuotas en organizaciones de membresa,
por la venta de productos o por ingresos derivados de inversiones.
Contrario al pensamiento convencional que le adjudica a las donaciones el
peso predominante en el sostenimiento del sector, los resultados del estudio
permiten mostrar que sta es la fuente menor de recursos para las organizaciones. Como puede verse en el Grfico No. 6 sobre fuentes de ingresos
para el conjunto de los 22 pases, las donaciones representan slo el 10.5%
del total de los ingresos de las organizaciones del sector. La mayor fuente
de recursos son los ingresos privados (49.4%), seguidos por los recursos
gubernamentales (40.1%). Al incluir los voluntarios, valorando su tiempo
como parte de las donaciones, el orden de importancia de las fuentes permanece para el promedio de los 22 pases, pero el peso relativo de cada una
Grfico N 6. Fuentes de ingresos del sector no lucrativo, sin y con

voluntarios, 1995. (Promedio 22 pases)

Hopkins.
103
vara sustancialmente. Los recursos gubernamentales descienden a 32.1%,

las donaciones ascienden a 26.5% y los ingresos privados bajan a 41.4%.
La distribucin de las fuentes de ingresos vara de manera muy importante
entre los pases. El Grfico No. 7 nos muestra esta variacin por regiones.
En los pases de Europa Occidental incluidos en el estudio (Austria, Blgica,
Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Holanda, Espaa y Reino Unido), el
peso de los recursos gubernamentales representa un 55.6% del total de los
ingresos. Esta cifra disminuye, pero sigue siendo muy significativa (42.7%),
en los pases clasificados como otros desarrollados (Australia, Israel, Japn,
Estados Unidos). El peso de los recursos gubernamentales para las entidades
sin nimo de lucro en estos pases, expresa la estrategia de expansin de los
servicios pblicos en el rea social a partir de la transferencia de recursos a
las ESAL. Por el peso de las cifras puede derivarse la importancia que tiene
en los pases desarrollados la prestacin de servicios pblicos con gestin
privada. Para los pases de Europa Central (Repblica Checa, Hungra, Ru-
Grfico N 7. Fuentes de ingresos del sector no lucrativo

por regiones, 1995.

Hopkins.
104 Rodrigo Villar
mania y Eslovaquia), el peso de los recursos gubernamentales disminuye a

33.3% y para Amrica Latina (Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Per),
la proporcin de ingresos provenientes del gobierno es apenas de 15.5%.
Como puede derivarse de esas cifras, en Amrica Latina, quizs por el peso
que ha tenido el modelo estadocntrico que equipara lo pblico y los servicios pblicos con lo gubernamental, las alianzas y la complementariedad
en las actividades entre el gobierno y el sector no lucrativo estn menos
desarrolladas que en las otras regiones participes en el estudio.
Predominancia de los ingresos privados en Amrica Latina. La
caracterstica predominante de los pases de Amrica Latina en relacin a
las fuentes de ingresos, es la predominancia de los ingresos privados (74%)
y el bajo peso tanto de los recursos gubernamentales (15.5%) como de las
donaciones (10.4%). En todos los pases de la regin, el orden de importancia
de las fuentes se mantiene, pero hay variaciones en el peso relativo de las
mismas que vale la pena destacar (Ver Grfico No. 8).
Como se puede ver en el Grfico No. 8, el peso de los recursos gubernamentales vara desde un 19.5% en Argentina hasta un 8.5% en Mxico.
En Colombia estos recursos representan un 14.9% de los ingresos de las
organizaciones del sector. Las donaciones individuales, empresariales y de
fundaciones tienen un peso mayor en Colombia (14.9%), en relacin a los
otros pases de la regin. Le siguen Per (12.9%) y Brasil (10.7%). En Argentina y Mxico, las donaciones son ms bajas, con porcentajes de 7.5% y
6.3% respectivamente. En relacin a los ingresos privados, en Mxico tienen
un peso mayor que en los otros pases (85.2%). En Per, la participacin de
estos ingresos es la menor en la regin (67.8%). En Colombia representan
el 70.2% de los recursos de las organizaciones.
Una posibilidad de interpretacin del alto peso de los ingresos privados
en la estructura del sector sin nimo de lucro en Colombia y en el resto de
Amrica Latina, se puede relacionar con la falta de legitimidad y soporte
pblico al sector. Para desarrollar esta explicacin se requiere un pequeo
rodeo terico sobre las diferencias entre las empresas privadas con nimo
de lucro y las entidades sin nimo de lucro.
Una diferencia sustancial entre las empresas privadas y las entidades
sin nimo de lucro, es que mientras el desempeo de las primeras se mide
bsicamente sobre la base de sus resultados financieros, el de las segundas,
se relaciona con el cumplimiento de sus misiones sociales. Las empresas
privadas con nimo de lucro producen bienes y servicios para cumplir su
objetivo de maximizar ganancias para los accionistas de las empresas. Las

105
Grfico N 8. Fuentes de ingresos del sector no lucrativo

por pases, 1995.

Hopkins.
entidades sin nimo de lucro, proveen servicios o sirven de vehculo de

expresin ciudadana, para cumplir la misin social y desarrollar las causas
que establecieron sus fundadores o sus asociados. Para las primeras, los
recursos financieros y su incremento a travs de la transaccin mercantil, es
la razn de existir. Para las segundas, los recursos financieros son un medio
para el desarrollo de su misin social. Las donaciones del pblico (individuos, empresas o fundaciones) que apoyan la causa de la organizacin y los
recursos del gobierno, que confa en el beneficio pblico de la prestacin de
servicios pblicos por parte de las entidades sin nimo de lucro, son fuentes
fundamentales para su operacin. Mientras las empresas privadas, hacen
transacciones con clientes individuales, dispuestos a pagar por los servicios
que les ofrecen como consumidores, las entidades sin nimo de lucro, se
orientan a servir a beneficiarios que participan de la causa o misin social
de la organizacin y no se espera, como en el caso de las empresas privadas,
que su misin social se logre predominantemente por el intercambio de
productos y servicios por dinero.
106 Rodrigo Villar
Qu puede significar entonces, desde esa perspectiva terica sobre las

entidades sin nimo de lucro, el que ellas tengan como fuente predominante
los ingresos privados derivados de la venta de servicios a consumidores individuales? O puesto al contrario, qu puede significar el que las entidades sin
nimo de lucro tengan tan bajo apoyo del pblico a travs de las donaciones
privadas y una proporcin tan baja de recursos del gobierno, que orienta sus
recursos (al menos tericamente) para la prestacin de servicios pblicos?
Si los recursos del pblico y los recursos pblicos gubernamentales son
bajos y, a la vez, los recursos que ingresan va el pago de los consumidores
por la prestacin de un servicio individual son altos, puede ser que una
interpretacin general aceptable sea el que nos encontramos ante un sector
que mayoritariamente trata con clientes dispuestos a pagar por el total del
servicio. Coherentemente con esa explicacin, nos encontraramos con un
sector que en menor proporcin trata con un pblico que, dada su identificacin con la causa de la organizacin, est dispuesto no slo a pagar por el
servicio, sino a dar tiempo o dinero para el desarrollo de la misin social de
la misma. Y tambin, con un sector que an no tiene la legitimidad suficiente
ante el gobierno para ser un intermediario importante de servicios pblicos
con recursos gubernamentales.
Adicionalmente a esta interpretacin, se puede decir que muchos de los
clientes dispuestos a pagar tienen los recursos para hacerlo. Hipotticamente, se puede aadir que la poblacin de sectores medios y altos, constituye
un grupo importante de los consumidores de servicios de las entidades sin
nimo de lucro, al menos de aquellas cuyos ingresos bsicos provienen del
pago de servicios. Carecemos de informacin sobre la poblacin atendida por
estas organizaciones, luego estas ideas son por ahora hiptesis que habr que
comprobar en estudios posteriores. Por supuesto sabemos de un importante
grupo de entidades sin nimo de lucro que se relaciona con sectores de bajos
ingresos, pero lo que esta informacin nos plantea es que posiblemente este
grupo no es la mayora, al menos cuando el anlisis se realiza en el campo
de la prestacin de servicios.
La paradoja de la relacin con el gobierno en Colombia. El bajo peso
de los recursos gubernamentales en la financiacin de las entidades sin nimo
de lucro colombianas va en contrava del importante peso de los gobiernos
en la promocin de un subsector importante de estas entidades (Juntas de
Accin Comunal, Asociaciones de Usuarios Campesinos, comits de padres
de familia de los Hogares de Bienestar, etc.). En el captulo sobre historia se
seal el papel de diferentes gobiernos en la creacin de un amplio nmero

107
de organizaciones del sector. Siguiendo esa lnea de pensamiento, en un

estudio reciente calculamos el porcentaje de organizaciones actuales que en
su origen hubieran sido promovidas por el gobierno y nos encontramos con
la asombrosa cifra de 81.6% (lvarez, M. E. Castillo, D. y Villar, R. 1998).
La mayor parte de programas gubernamentales que le han dado importancia a la creacin de organizaciones, han tenido como eje la participacin
comunitaria y la movilizacin de recursos humanos y financieros entre las
mismas comunidades de sectores de bajos recursos. No ha predominado en
Colombia el esquema de los pases europeos o de los otros pases desarrollados,
comentado atrs, donde se subsidian de manera importante instituciones
educativas, de salud o prestadoras de servicios sociales, de manera que puedan
prestar servicios de calidad a poblaciones de bajos recursos para garantizar
sus derechos sociales. El impulso de estrategias que promueven la autoayuda,
la solidaridad y el trabajo voluntario entre los pobres, con transferencias muy
precarias de recursos por parte del gobierno, es lo que ha predominado en
el pas. Este bajo nivel de subsidio para programas prestados por entidades
sin nimo de lucro, es lo que explica que a pesar del peso gubernamental
en la creacin de organizaciones, el apoyo econmico del mismo gobierno
sea tan limitado.
Slo recientemente parece existir una tendencia creciente al incremento
de recursos gubernamentales canalizados hacia entidades sin nimo de lucro
para la prestacin de servicios a poblaciones de bajos recursos. El Programa
de Ampliacin de la Cobertura Educativa ensayado entre 1994 y 1996 por
la Secretara de Educacin de Antioquia es un ejemplo de esta tendencia.
A partir de la contratacin a entidades sin nimo de lucro se logr la ampliacin de 102.396 cupos para nios y nias de estratos 1, 2 y 3 en zonas
marginales y de difcil acceso. En el Distrito Capital se estn ensayando
programas similares. El Programa de Reconstruccin del Eje Cafetero es
otro buen ejemplo.
No existe informacin vlida para verificar si evidentemente este tipo
de modelo de contratacin y los modelos de alianzas entre sector privado,
pblico y entidades sin nimo de lucro, est creciendo conjuntamente con
el monto de recursos canalizados, ni tampoco evaluaciones sobre el impacto
y la efectividad de los mismos. Esta es un rea muy promisoria que vale la
pena investigar con detenimiento.
108 Rodrigo Villar
4. Fuentes de ingresos por reas de actividad

El ingreso privado, proveniente del pago de servicios y de cuotas, es
el dominante en la mayora de los campos de actividad. Solamente en las
reas de desarrollo y ambiente, los ingresos provenientes de las donaciones
privadas son predominantes, con porcentajes respectivos de 51.9% y 42.6%.
Los recursos gubernamentales no son los principales para ninguno de los
campos, sin embargo su peso vara entre los mismos (Ver Grfico No. 9).
Predominancia de los ingresos privados. Para el grupo de las asociaciones profesionales, empresariales y sindicales, as como las cvicas, la mayor
parte de los ingresos provienen de las cuotas de membresa y de los pagos por
servicios que reciben los miembros y los no miembros de estas asociaciones.
Grfico N 9. Fuentes de ingresos, por reas de actividad,

Colombia, 1995.

Hopkins.
109
En el campo de cultura y deporte, igualmente el pago por los servicios y

las cuotas son predominantes. En este campo, sto es ms notorio para los
clubes recreacionales y deportivos, que para la actividad cultural, cuyas organizaciones tienen una proporcin de ingresos privados un poco ms bajos
(55%). En los campos tradicionales de prestacin de servicios (educacin,
salud, servicios sociales) la importancia del pago como contraprestacin del
servicio, puede estar reflejando la voluntad de los beneficiarios de acceder
a servicios por fuera del sector oficial. Dada la poca tradicin de subsidio
gubernamental a prestadores privados de servicios pblicos, la poblacin
que posiblemente puede acceder a estos servicios es, en general, aquella con
capacidad de pago. Como mencionamos atrs, no existe investigacin en el
pas sobre la poblacin que atienden las entidades sin nimo de lucro y por
tanto no podemos tener un panorama suficientemente claro.
Sabemos s, que en algunos casos, donde la financiacin gubernamental
existe, las instituciones sin nimo de lucro pueden prestar servicios de buena
calidad a sectores pobres. Un buen ejemplo de esto es el Movimiento Fe y
Alegra. Esta organizacin tiene presencia en 12 pases de Amrica Latina y
tiene una clara opcin por los pobres. Reflejando esta opcin, su lema dice:
Ah donde termina el asfalto, donde no hay agua, electricidad o servicios,
ah est Fe y Alegra. Fe y Alegra tena para 1998 alrededor de 223.000
beneficiarios de estratos 1 y 2 en sus programas de educacin formal, no
formal y en sus servicios asistenciales, en alguno de sus 89 centros, 38 hogares infantiles, 30 escuelas de educacin bsica, 12 colegios de secundaria
y 8 de educacin media (Estadsticas Fe y Alegra. 1998). La posibilidad de
atender este grupo tan importante de poblacin de bajos recursos con programas de buena calidad, est determinada por la existencia del subsidio.
En el caso de Fe y Alegra, el 75% de sus recursos provienen del gobierno.
Con un esquema de recuperacin de costos a travs de las matrculas, sera
imposible ofrecer el tipo de servicios que Fe y Alegra brinda a una poblacin
con muy limitada capacidad de pago.
Baja participacin del gobierno. En todos los campos de actividad de
las ESAL, la transferencia de recursos del gobierno es relativamente baja. La
mayor participacin se da en ambiente (26.7%), seguida por salud (25.7%),
las organizaciones cvicas y de advocacy (20.8%), servicios sociales (19.6%)
y educacin (16.9%) (Ver Grfico No. 9). En ningn campo, como comentamos atrs, la participacin de los recursos gubernamentales en los ingresos
de las ESAL, es mayoritario.
110 Rodrigo Villar
Como mencionamos en un aparte anterior, la mayor parte de los

programas promovidos por el gobierno con ESAL le dan un peso alto al
trabajo voluntario y slo hasta hace poco tiempo la contratacin de estas
entidades para la prestacin de servicios pblicos en escalas ms amplias,
est adquiriendo importancia. En algunos casos, como el de los Hogares de
Bienestar Familiar, hay una transferencia importante de recursos del Estado
a las organizaciones. Sin embargo, estos recursos no reconocen el total del
trabajo de las madres comunitarias quienes son remuneradas con una beca
que est por debajo del salario mnimo y por lo tanto aportan parte de su
tiempo como trabajo voluntario. Igualmente, los padres de familia y otros
miembros de la comunidad aportan recursos en servicios y dinero.
Importancia de la filantropa en los campos de desarrollo y ambiente. Las donaciones individuales, empresariales y de fundaciones al sector
sin nimo de lucro, tienen un peso bajo en la mayor parte de los campos
de actividad, sin embargo, son de gran importancia para las organizaciones
dedicadas a las actividades de desarrollo y medio ambiente. En estos campos
predominan las ONG y ms especficamente lo que se conoce en la literatura
internacional como Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo
(ONGD) (Ver Fowler, A. 1997). A diferencia del sector ms tradicional de
las entidades sin nimo de lucro, este grupo de ONGD dirige sus programas a poblaciones de bajos recursos y desarrolla actividades cuyos costos
no pueden ser totalmente recuperados a travs de mecanismos de mercado
(promocin de la organizacin comunitaria, asesora tcnica para poblaciones
de bajos recursos, promocin de la planeacin participativa, generacin de
conciencia sobre los derechos ciudadanos, impulso de proyectos productivos con poblaciones pobres, etc.). El subsidio para el desarrollo de estas
actividades es necesario y en Colombia el apoyo filantrpico, especialmente
de fundaciones empresariales, ha sido una fuente importante de recursos
para este grupo de organizaciones.
La informacin descrita atrs sobre la dimensin, la estructura interna y
las fuentes de ingresos nos permite tener hoy en da algo ms de perspectiva
en el anlisis del tercer sector en Colombia; sin embargo, son an muchas las
preguntas y la investigacin necesaria para poder captar con mejor detalle las
caractersticas bsicas del sector y especialmente el impacto y el potencial del
mismo en la democracia y en el desarrollo social y econmico del pas. Para
avanzar sobre estos campos, en el prximo captulo esbozaremos algunas
ideas sobre tendencias recientes de las ESAL en su relacin con el gobierno y
111
con las instituciones pblicas, y en el ltimo captulo formularemos algunas

reas de investigacin que seran importantes para captar de mejor manera
el potencial de las organizaciones del tercer sector.
112 Rodrigo Villar
CAPTULO III
Tendencias recientes del Tercer Sector

en la construccin de la institucionalidad
pblica
En el captulo anterior hicimos un anlisis cuantitativo del tercer sector en Colombia y una comparacin del mismo con el conjunto de pases
participantes en el proyecto coordinado por la Universidad Johns Hopkins.
Esto nos permiti clarificar la dimensin del sector, su aporte econmico,
el empleo generado por sus organizaciones y la importancia del trabajo voluntario. Hicimos tambin un anlisis de sus principales fuentes de recursos
y vimos algunas implicaciones de las mismas en la dinmica del sector. En
este captulo queremos complementar ese mapa con algunas ideas sobre las
tendencias actuales del sector, en trminos de las relaciones de las organizaciones entre s y con el Estado.
El supuesto que nos orienta en este captulo es que las caractersticas bsicas de las organizaciones del tercer sector y la variedad de campos en que
actan, son sin duda indicadores de la vitalidad del sector, pero indicadores
insuficientes para juzgar su real potencial en la vida social y poltica. El tipo de
relaciones de las organizaciones con el Estado, su interaccin con el pblico
y los vnculos con otras organizaciones, son elementos que conjuntamente
con el nmero y variedad de organizaciones deben entrar en la valoracin
del papel de las organizaciones del sector en el desarrollo social, el fortalecimiento de la sociedad civil, la democracia y la institucionalidad pblica.
La literatura reciente ha mostrado que la densidad organizacional en un
pas no se correlaciona necesariamente con cambios sociales positivos, como
por ejemplo, mayores niveles de desarrollo, democracias ms avanzadas o
con cantidades mayores de capital social (Rueschemeyer, D. 1998:12-16).
Robert Putnam por ejemplo, ha sealado en su reciente libro que el anlisis
del nmero de las organizaciones voluntarias, no es por s slo una gua
confiable para captar el desarrollo del capital social (Putnam, R. 2000:53).
Ms que el nmero de organizaciones, es el tipo de organizaciones y las rela
113
ciones que establecen con el pblico, los gobiernos y el sistema poltico, lo que
genera sinergias y posibilita potenciar el desarrollo social, la profundizacin
de la democracia y la ampliacin de la institucionalidad pblica (Evans, P.
1996, Diamond. L. 1999). En ese sentido, el anlisis de las contribuciones y
aportes de las organizaciones civiles pasa por la ubicacin de las mismas en
el contexto de relaciones que establecen con el conjunto institucional y es
este entrelazamiento con la institucionalidad sociopoltica, el que permite
evaluar su efecto en la distribucin de poder (Skocpol, T. y Fiorina, M. P.
1999:14-15).
A continuacin haremos una breve sntesis de tendencias recientes de
organizaciones del tercer sector en su relacin con el gobierno, as como
de las relaciones entre las mismas organizaciones del sector. Mostraremos
el avance de las organizaciones del tercer sector en el fortalecimiento de
la sociedad civil y en la construccin de una institucionalidad pblica, as
como los retos que tienen el pas y estas organizaciones para continuar por
este camino.
1. El Tercer Sector, el fortalecimiento

de la sociedad civil y de la institucionalidad
pblica en Colombia
El anlisis histrico desarrollado en el primer captulo nos mostr que
la existencia de entidades sin nimo de lucro no es un fenmeno nuevo en
Colombia, como tampoco lo es la diversidad de reas en que desarrollan sus
actividades. Lo que s parece ser nuevo como fenmeno social, es el creciente
nmero de organizaciones y la pluralidad de las mismas que actan hoy en
da en el espacio pblico, as como el grado de autonoma, en relacin con
Estado y el sistema poltico, adquirida por algunas de estas organizaciones.
El grado de organizacin horizontal de las organizaciones civiles y la ampliacin de la cooperacin de las organizaciones de la sociedad civil para el
desarrollo de proyectos y agendas comunes, parece ser otro elemento nuevo
en el panorama reciente. Igualmente novedosa, es la importancia que las
organizaciones han adquirido en las estrategias de desarrollo, as como en
el discurso y en los programas de agencias nacionales e internacionales. Esto
se ha traducido en esquemas de alianzas para el diseo y gestin compartida
de programas sociales entre el Estado y las entidades sin nimo de lucro, as
como en mayores niveles de contratacin de entidades sin nimo de lucro
por parte del Estado para la ejecucin de programas de beneficio pblico.
114 Rodrigo Villar
Junto a estos aspectos positivos en el desarrollo de la sociedad civil, hay

algunos elementos preocupantes que sobresalen. Uno es la disminucin
en el peso de algunas organizaciones representativas de amplios sectores,
como los sindicatos y las organizaciones campesinas. Otro aspecto difcil
es la falta de lazos ms orgnicos entre algunas organizaciones que ocupan
espacios de dilogo poltico, con otras organizaciones y con la ciudadana.
Por otro lado, el conflicto armado, la polarizacin y la violencia poltica, estn
cerrando paulatinamente el espacio de deliberacin en el pas y atentando
continuamente contra la vida de lderes de las organizaciones civiles y contra
la libertad de expresin de estas organizaciones. Esto constituye sin duda la
mayor barrera para el desarrollo y fortalecimiento de la sociedad civil.
Varios de estos fenmenos fueron mencionados en el primer captulo. En
este aparte queremos solamente esbozar algunas tendencias relacionadas con
el papel de estas organizaciones en la arena pblica y en la gobernabilidad
democrtica que, a nuestro juicio, sealan un importante camino para el
futuro de un amplio grupo de organizaciones del tercer sector.
Ampliacin de la participacin de las organizaciones civiles en el
espacio pblico. Las transformaciones democrticas en las estructuras
polticas e institucionales, como mencionamos en el primer captulo, han
contribuido a la ampliacin de la participacin de las organizaciones del
sector en los asuntos pblicos. Esta participacin en asuntos pblicos tiene
una amplia variedad de facetas que van desde la colaboracin y dilogo sobre
polticas con el gobierno, la participacin en la gestin de servicios pblicos,
el control y veedura de programas pblicos, hasta la amplia participacin
en la deliberacin sobre asuntos de inters pblico, siendo el de la paz y la
negociacin poltica del conflicto armado un tema que involucra cada da a
mayor nmero de organizaciones civiles.
Un amplio grupo organizaciones del sector estn participando en los
diferentes momentos de la elaboracin e implementacin de las polticas
pblicas, en la formulacin, gestin y seguimiento de los planes de desarrollo
territorial y en la deliberacin sobre temas de inters pblico79. Igualmente,
79
Entre estos nuevos espacios e instituciones para el trabajo coordinado y la concertacin vale
la pena destacar los siguientes: los Consejos de Planeacin, donde representantes de diversas
organizaciones se renen a nivel municipal, departamental o nacional para emitir sus conceptos
sobre los planes de desarrollo de sus respectivos niveles; las Corporaciones Regionales de Medio
Ambiente, que tienen en sus juntas directivas representantes de diversos tipos de organizaciones
(gremios, ONG, grupos tnicos) para determinar las polticas y programas ambientales regionales; las Juntas Municipales, Departamentales y Nacional de Educacin, que son espacios de
115
los espacios de deliberacin sobre las polticas pblicas y la movilizacin

ciudadana sobre temas de inters pblico se han incrementado80.
Las formas mixtas de colaboracin institucional entre el Estado y las
organizaciones civiles estn igualmente creciendo, as como la gestin
de programas pblicos con gestin privada y la transferencia de recursos
oficiales a las organizaciones del sector. La gestin privada de programas
pblicos81, las formas institucionales mixtas sobre temas estratgicos82 y un
amplio nmero de alianzas pblico-privadas locales y nacionales83, se han
ido incrementando recientemente.
La participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos no se reduce
a los variados vnculos con el Estado y a la participacin en los programas
pblicos. La bsqueda de una mayor voz en la discusin de los temas priori...
80
81
82
83
deliberacin entre autoridades gubernamentales y representantes de organizaciones civiles para

orientar las polticas educativas.
En relacin a la movilizacin ciudadana en torno a temas de inters pblico algunos ejemplos
son: el Plan Decenal de Educacin, que con una amplsima participacin de la ciudadana buscaba establecer una poltica de Estado para la educacin; el movimiento ciudadano Mandato
por la Paz, que logr incorporar con gran xito el voto ciudadano por la paz en las elecciones
municipales; la Consulta para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil convocada por un amplio
nmero de ONG, JAC, y universidades, para establecer agendas comunes de OSC alrededor de
la poltica social; la Cumbre contra la Pobreza, iniciativa de deliberacin, anlisis y propuestas en
torno a la situacin de la pobreza en el pas, promovida por un amplsimo y variado nmero de
organizaciones civiles y la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, que es sin duda
la ms plural y amplia de las iniciativas recientes de las organizaciones civiles. En sus primeras
deliberaciones se dieron cita ms de 3.500 representantes de las ms diversas organizaciones
civiles para tratar sobre los problemas relacionados con la violencia en el pas y los programas y
propuestas de reforma necesarios para encontrar una paz futura con justicia social.
Entre ellos vale la pena destacar el Plan Nacional de la Microempresa iniciado en 1984, donde el
componente de gestin por parte de fundaciones y corporaciones fue siempre muy importante; el
ms reciente Programa de Ampliacin de la Cobertura Escolar en Antioquia bajo la modalidad de
contratacin de entidades sin nimo de lucro; el actual Programa de Ampliacin de la Cobertura
Escolar de la Secretara de Educacin de Bogot, que al igual que el de Antioquia, le da importancia a los contratos de gestin con entidades sin nimo de lucro; el Programa de Desarrollo de
Familias con Jefatura Femenina, con alta participacin de las ONG en la coordinacin y gestin;
diversos componentes del Programa de la Red de Solidaridad gestado por organizaciones civiles;
el Programa para la Reconstruccin del Eje Cafetero, donde la participacin de las ONG es un
componente central.
A nivel de instituciones mixtas hay varios ejemplos de reciente creacin. Entre ellos, la Corporacin
Mixta para el Desarrollo de la Microempresa que institucionaliza desde 1994 las relaciones entre
fundaciones y corporaciones que venan trabajando, conjuntamente con el gobierno desde 1984,
en el Plan Nacional de la Microempresa; la Corporacin Mixta para el Desarrollo de la Educacin
Bsica donde varias fundaciones y el Estado hacen aportes para el desarrollo y la investigacin
en un rea crtica para el desarrollo; la Corporacin Excelencia para la Justicia que busca influir
en las reformas en el campo de la justicia colombiana.
Ver sobre este aspecto ver el documento de la Fundacin Corona (Sin fecha), Nuevas Formas de
Gestin. Vnculos de Cooperacin entre el Gobierno Local y la Ciudadana Organizada y el trabajo
del Banco Mundial y el PNUD sobre Alianzas para la reduccin de la Pobreza (1998).
116 Rodrigo Villar
tarios del pas y de una mayor presencia en la deliberacin sobre los asuntos
pblicos con diferentes actores sociales, es otra caracterstica reciente. El
movimiento ciudadano por la vida y la participacin de diferentes organizaciones de la sociedad civil en el proceso de paz, es un buen ejemplo de
esta creciente participacin de la sociedad civil en asuntos pblicos trascendentales para el pas.
Mauricio Romero ha reconstruido la historia del paulatino involucramiento de la sociedad civil en la movilizacin por la paz en su trabajo Sociedad
Civil, Cooperacin y Movilizacin por la Paz en Colombia (Romero, M.
2000). De acuerdo a la cifras que maneja este autor, mientras en los setenta el
porcentaje de acciones cvicas referidas a la paz constitua un 1.6% del total
de la accin colectiva, en el perodo del presidente Virgilio Barco (1986-90)
esa proporcin haba ascendido a 19%. En el perodo del presidente Samper,
como efecto del escalamiento del conflicto, las movilizaciones en favor de
la paz y el respeto a los derechos humanos ascendieron a 22% en las zonas
urbanas y a 28% en las zonas rurales (Romero, M. 2000:2). Las manifestaciones ciudadanas por la paz, el rechazo a la violencia y al secuestro, as
como la participacin de representantes de la sociedad civil en los procesos
de negociacin con las FARC y el ELN, se han incrementado an ms en el
perodo del presidente Pastrana.
La participacin de la sociedad civil se ha movido desde expresiones de
rechazo a la violencia armada, condena al involucramiento de la poblacin
civil a la guerra, repudio al secuestro y a las violaciones del Derecho Internacional Humanitario, hasta propuestas y programas que buscan ensanchar
el centro a travs de ganar consenso hacia la solucin pacfica del conflicto
armado (Bejarano, J. A. 1999:298 y ss).
Variadas han sido las manifestaciones pblicas contra la guerra y por la
paz, por parte de las organizaciones ciudadanas84. Estas van desde los con84
Entre los diferentes movimientos y organizaciones que trabajan alrededor del proceso de paz, se
destacan entre otros, los siguientes: el Programa por la Paz promovido por la Compaa de Jess
desde 1987, con sus diferentes proyectos para fortalecer la sociedad civil en las zonas de conflicto y
en reas marginales; el Movimiento por la Vida apoyado por el Programa por la Paz desde los finales
de los ochenta, el cual jug un papel de primer orden en la conformacin de la Red de Iniciativas
por la Paz (Redepaz). Redepaz, una red originalmente compuesta por doce organizaciones, se cre
en 1992 para articular diferentes experiencias de trabajo por la paz, surgidas en diversas partes
del territorio nacional. El Comit de Bsqueda por la Paz, una alianza de las confederaciones
obreras, sindicatos nacionales y ONGs de derechos humanos para promover la paz desde una
perspectiva popular. Empresarios por la Paz, una iniciativa promovida por la Fundacin Social
entre las agremiaciones empresariales para discutir la solucin negociada al conflicto por parte
del sector privado. El Mandato de los Nios y Nias por la Paz y sus Derechos, una iniciativa
impulsada en 1996 por Redepaz con el apoyo de Unicef y la Registradura; 2.700.000 nios y
117
ciertos por la vida y las manifestaciones callejeras en contra de la violencia

y el secuestro, hasta experimentos sociales como las consultas populares por
la paz, la declaracin de territorios de paz a partir de plebiscitos, as como
el amplio Mandato por la Paz, la Libertad y la Vida realizado en 1997, el cual
cont con el respaldo de diez millones de votos. Las formas organizativas han
sido igualmente variadas, desde las redes y movimientos por la paz hasta los
Consejos Regionales y Nacional (Romero, M. 2000). Dentro de las formas
organizativas se destaca la Asamblea Nacional de la Sociedad Civil por la
Paz, la cual se instal en Julio de 1998 como espacio de deliberacin de las
diversas iniciativas por la paz (el Mandato por la Paz, la Red de Iniciativas de
Paz) y de los variados sectores de la sociedad civil interesados en establecer
una agenda compartida en torno a la paz con justicia social. En las diversas
reuniones regionales y nacionales que se han tenido, se vienen generando
propuestas de reformas polticas y sociales que aporten elementos a la
discusin en el proceso de negociacin poltica con los grupos alzados en
armas. La generacin de consensos sociales sobre el modelo de desarrollo, el
papel del Estado y las reformas sociales bsicas para enfrentar la inequidad,
la violencia y la desintegracin social, es el inmenso reto que se ha fijado la
Asamblea en sus deliberaciones.
Una experiencia de gran importancia dentro de las iniciativas en torno
a la paz, es el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Esta es
una alianza de organizaciones de la sociedad civil (Cinep, Pastoral Social
de Barrancabermeja, la Unin Sindical Obrera), agencias y programas del
Estado (Ecopetrol, Red de Solidaridad, el Programa de Municipios Saludables,
el Departamento Nacional de Planeacin) y el Banco Mundial, orientada a
generar un desarrollo regional con alta participacin social, como medio
para sentar las bases para una reconciliacin poltica en una de las zonas
ms conflictivas del pas.
Los procesos recientes de negociacin con las FARC y los acercamientos
con el ELN tambin han contado con la participacin de representantes de
la sociedad civil. En el primero, bajo un esquema de consulta a diferentes
sectores sociales y de participacin en los comits temticos para alimentar la
...
nias participaron en las consultas en 300 municipios. Fundacin Pas Libre, una organizacin
cuyas acciones se orientan a combatir el secuestro, ha promovido demostraciones pblicas y a
principios de los noventas recolect ms de un milln de firmas que apoyaron la discusin y
elaboracin de la Ley Antisecuestro. El Mandato por la Paz, la Libertad y la Vida, que logr en
1997 el respaldo con el voto de diez millones de ciudadanos. La campaa del No Ms con sus
movilizaciones multitudinarias en 1999 contra el secuestro y la desaparicin forzada (Romero,
M. 2000).
118 Rodrigo Villar
discusin de la agenda concertada entre gobierno y guerrilla y en el segundo,

bajo la participacin muy activa de diferentes representantes de la sociedad
civil buscando el acercamiento entre guerrilla y gobierno, y estableciendo
los acuerdos necesarios para el desarrollo de una convencin nacional de
donde surgiran las propuestas de reforma poltica, econmica y social que
se adelantaran como parte del proceso de paz.
Un efecto importante del acercamiento de los representantes de la sociedad civil al tema de la paz ha sido la ampliacin del pluralismo entre las
diversas tendencias representadas y la generacin de consensos por parte de
grupos ubicados en lugares previamente opuestos en el espectro poltico. De
acuerdo al anlisis de Mauricio Romero, la movilizacin conjunta de diversas
comunidades religiosas, asociaciones y redes de ONGs presionando por una
negociacin poltica y el respeto a la poblacin civil, y de sectores empresariales y profesionales en contra del secuestro y por un alto a la guerra, as
como de Alcaldes y Gobernadores respondiendo a situaciones de violencia
en sus territorios, han contribuido a redefinir las divisiones de la sociedad
civil heredadas del Frente Nacional. Esta cooperacin entre sectores sociales
diversos ha creado condiciones para avanzar en un propsito colectivo y
en la idea de una ciudadana comn mnima, que ayude a generar confianza
entre grupos que histricamente han pertenecido a redes polticas rivales,
lo mismo que a crear barreras culturales e institucionales en contra de la
violacin de derechos y discriminaciones (Romero, M. 2000:20-21).
Al parecer, la creciente participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la deliberacin pblica y en los espacios de dilogo poltico, as
como en la produccin de bienes pblicos esenciales dentro de programas
gubernamentales, estn contribuyendo a la ampliacin de perspectivas para
las mismas organizaciones y a la creacin de puentes entre actores diversos
en torno a objetivos comunes.
La creciente autonoma y pluralismo de la sociedad civil. El desarrollo
del tercer sector, como se analiz en el primer captulo, no fue solamente
el producto de la iniciativa ciudadana. Si bien un importante nmero de
organizaciones del sector han sido promovidas por la iniciativa de los ciudadanos, otro grupo muy importante ha tenido su origen en la iniciativa
de los poderes pblicos. Los partidos polticos y los gobiernos jugaron un
papel muy importante en la creacin y dinmica de las organizaciones del
sector. En el trabajo citado anteriormente de la Fundacin Social, estimamos
en 81.6% el porcentaje de las OSC actualmente existentes promovidas en su
origen por el Estado (lvarez, M. E; Castillo, D. C. y Villar, R. 1998).

119
A pesar de la importancia en la promocin estatal de las organizaciones

del tercer sector, un rasgo sobresaliente en los ltimos aos, es el aumento de
organizaciones independientes y el proceso creciente de autonoma poltica
de las organizaciones promovidas originalmente por el Estado. La existencia
de organizaciones independientes del Estado es posible rastrearla a lo largo
de la historia colombiana, pero como lo mostramos en el primer captulo, la
tendencia generalizada a la formacin de este tipo de organizaciones y de los
procesos de autonomizacin de las promovidas en su origen por el Estado, es
un fenmeno que se inicia en los aos setenta y que desde mediados de los
ochenta ha tomado mucha fuerza. Ese ha sido el caso de las Juntas de Accin
Comunal y sus procesos de organizacin horizontal y de autonoma creciente;
de los sindicatos creados por fuera de la tutela partidista; as como de un amplio conjunto de ONGs, fundaciones, organizaciones comunitarias, ambientalistas, de mujeres y de derechos humanos, creadas en las tres ltimas dcadas.
El desarrollo de organizaciones y movimientos autnomos e independientes de las organizaciones polticas se est abriendo paso sobre la tendencia
anterior a la colonizacin de la sociedad civil por parte de los partidos
polticos y del tutelaje de los espacios asociativos por las redes bipartidistas
(Romero, M. 2000:3). Este es un proceso que se ha visto acompaado por un
creciente pluralismo al interior de los espacios de deliberacin, en los que
participan actores de la sociedad civil, as como del acercamiento entre grupos
previamente separados por las distancias poltico partidistas. En su trabajo
sobre la paz y la sociedad civil, Mauricio Romero afirma por ejemplo que la
movilizacin de diferentes sectores sociales por la paz en los aos 90 ha marcado un hito, no slo por la autonoma frente a los partidos polticos, incluidos
los actores armados, sino tambin por la coincidencia entre sectores que tradicionalmente haban sido opositores en otros mbitos (Romero, M. 2000:3).
La tendencia al trabajo mancomunado en asuntos pblicos y a la deliberacin conjunta sobre temas de inters colectivo (paz, pobreza, educacin, salud,
justicia, derechos humanos, gnero, democratizacin, infancia, ambiente,
desarrollo local) donde se expresan diferentes perspectivas e intereses, ha
contribuido a disminuir la fragmentacin en la accin colectiva y al trabajo
coordinado entre organizaciones diversas. De una relacin unilateral y muchas veces de orden corporativo entre algunas organizaciones hegemnicas y
el gobierno, se empieza a vislumbrar una tendencia a una relacin de carcter
ms plural entre las organizaciones del tercer sector y el gobierno85.
85
Por ejemplo, en la elaboracin del Plan Decenal de Educacin y en actividades de seguimiento y

control a la poltica educativa han participado un amplio nmero de ONGs, redes de maestros,
120 Rodrigo Villar
Mayor nivel organizativo intersectorial. La prctica de asociarse y de

crear alianzas entre las organizaciones del sector se ha incrementado en
los aos recientes, generndose un tejido social ms complejo y mayores
vnculos entre las organizaciones. Diferentes propsitos contribuyen a este
incremento de las alianzas. Entre ellos: la ampliacin en la movilizacin de
intereses, la complementariedad en las diversas fortalezas de las organizaciones, el desarrollo de proyectos colectivos y la coordinacin de programas, la
generacin de estructuras organizativas con mayor capacidad de influencia
en las polticas pblicas o que buscan una escala mayor en el cubrimiento e
impacto de sus programas.
Para lograr esos diversos propsitos estn surgiendo diferentes modelos de
asociacin. Entre ellos vale la pena destacar, las redes en los ms diversos temas86, los consorcios o agrupaciones institucionales de diferentes organizaciones para el desarrollo de programas conjuntos87; las alianzas temporales entre
organizaciones del sector y las formas organizativas de segundo y tercer nivel88.
Igualmente vale la pena destacar formas organizativas recientes que buscan
el desarrollo de agendas compartidas entre diferentes tipos de instituciones89.
...
86
87
88
89
asociaciones de colegios privados, organizaciones comunitarias, asociaciones de padres de familia,

gremios empresariales. Si bien la participacin de la Federacin Nacional de Educadores sigue
siendo central en las negociaciones de poltica educativa, otras voces estn hoy da presentes en
la deliberacin pblica sobre educacin.
Entre otras estn la Red de Iniciativas por la Paz (Redepaz); la de Instituciones de Proteccin
de Nios y Nias; la de Reservas de la Sociedad Civil; la de Educacin Popular; diversas redes
de mujeres: la Nacional de Mujeres, la de Derechos Reproductivos, la de Mujer y Habitat, la de
Salud-Mujer; la de Centros de Promocin del Desarrollo, etc.
Ejemplos de consorcios son: la Corporacin Viva la Ciudadana; el consorcio para el Desarrollo
Comunitario.
Entre estas organizaciones encontramos algunas de nivel nacional representativas de los diversos
tipos institucionales como la Confederacin Nacional Comunal, la Confederacin Colombiana de ONG, la Confederacin Nacional Cooperativa, la Corporacin Colombiana de Trabajo
Voluntario. Otras de carcter sectorial como la Confederacin Unitaria de Trabajadores que
agrupa diversos sindicatos o el Consejo Gremial que agrupa los diferentes gremios econmicos.
A nivel de reas o poblaciones especficas hay varios ejemplos desde la Federacin Nacional
de Educadores (FECODE), la Organizacin Nacional Indgena Colombiana (ONIC), hasta la
Asociacin de Fundaciones y Corporaciones para el Desarrollo de la Microempresa o el Comit
Nacional de Colegios Privados (CONACOP) que asocia las diferentes asociaciones de colegios
privados existentes. A nivel de las ONG, un importante ejemplo de organizacin de segundo
grado es Ecofondo que rene la mayor parte de las organizaciones ambientales del pas.
Un buen ejemplo fue el proceso de consulta para el fortalecimiento de la sociedad civil desarrollado entre 1994 y 1996, donde una alianza temporal de 15 ONGs, fundaciones y universidades,
convocaron a consulta a ms de 300 organizaciones de la sociedad civil para promover una agenda
compartida en relacin a la poltica social, a la reforma legal y tributaria y al proceso de fortalecimiento institucional (Ver Villar, R. y Rojas, M. 1996). La Asamblea Nacional de la Sociedad
Civil por la Paz, es otro buen ejemplo de una amplia deliberacin entre las organizaciones de la
sociedad civil para lograr movilizar una agenda compartida.
121
La funcin sociopoltica de las organizaciones del sector es cada

da ms reconocida. En un contexto de redefinicin de la poltica y en
medio de un proceso creciente de democratizacin y participacin de las
organizaciones civiles en los asuntos pblicos, la funcin sociopoltica de
las organizaciones del sector ha tenido ms aceptacin. De un sector identificado bsicamente con las funciones de asistencia social, la prestacin
de servicios o de sus aportes puntuales al desarrollo, se ha ido pasando al
reconocimiento de un sector mltiple en sus funciones, donde se combinan
los servicios sociales y la accin poltica y donde se valora la importante
labor en la movilizacin de intereses y perspectivas sociales, la deliberacin
en la arena pblica, la influencia en la poltica pblica y en los asuntos de
inters colectivo.
Si bien todava hay una distancia entre la participacin en asuntos pblicos de las organizaciones del sector y una real capacidad para afectar las
decisiones pblicas, existe un importante avance en el aprendizaje social y
en la generacin de la capacidad institucional de varias de las organizaciones
que empiezan a moverse en este campo.
Son muchas las experiencias que en esa direccin ha tenido recientemente el pas tanto a nivel local como a nivel nacional. Entre ellas podemos
nombrar la participacin en los Consejos de Planeacin municipales, departamentales y nacional; la amplia movilizacin para la formulacin del
Plan Decenal de Educacin; el trabajo coordinado de muchos aos para el
desarrollo y gestin del Plan Nacional de la Microempresa; la formulacin
participativa de prioridades ambientales liderada por Ecofondo y la participacin de las organizaciones ambientales en las Corporaciones Regionales
de Medio Ambiente; la importante labor nacional e internacional de las
organizaciones de derechos humanos; los esfuerzos de las organizaciones
que trabajan en el campo de la infancia y juventud por lograr una legislacin
propicia. Hemos comentado atrs, las mltiples experiencias de incidencia
en la agenda pblica de las diferentes organizaciones de las sociedad civil
que, en medio de los dolores de la guerra y las secuelas dramticas de la
violencia, buscan coordinar sus esfuerzos para la generacin de agendas
comunes en torno a la paz.
Trabajar en torno a la construccin colectiva de agendas que conduzcan
al desarrollo de reformas polticas, econmicas y sociales, implica para las
organizaciones de la sociedad civil asumir explcitamente la importante
funcin de agentes polticos y actores del cambio social e institucional. La
Constitucin de 1991 con los diversos espacios de participacin y dilogo
poltico propios de la democracia participativa, con la descentralizacin y
122 Rodrigo Villar
los nuevos esquemas de poltica social que promueven la participacin de las

organizaciones civiles en su formulacin, gestin y control, han creado un
marco institucional propicio para esta funcin pblica de las organizaciones.
De la visin fragmentada de las organizaciones a la conciencia
del Tercer Sector. Juzgando por la presencia cada da ms importante
en los medios de comunicacin de la sociedad civil como actor de la vida
nacional; por algunas piezas legislativas que buscan establecer normas para
el conjunto del sector90; por la poltica pblica dirigida a la promocin de la
participacin de la sociedad civil (1995) y por la creacin de mecanismos
interinstitucionales para el seguimiento de ese mismo sector (Comit Interinstitucional de Participacin-CIP), y especialmente por las estrategias
propias de las mismas organizaciones civiles para promover su participacin
como sector (Proceso de Consulta para el Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Asamblea Permanente de la Sociedad Civil
para la Paz, etc.), podemos pensar que existe una percepcin creciente en
la opinin pblica, en las autoridades gubernamentales y en las mismas
organizaciones de la existencia de un sector diferenciado del gobierno y de
la empresa privada que tiene importancia en la vida nacional.
2. Retos para la sociedad civil en una perspectiva de

fortalecimiento de la institucionalidad pblica
A pesar de estos avances positivos en el desarrollo de una sociedad civil
con mayores niveles de organizacin e interaccin entre sus organizaciones,
as como de una mayor institucionalizacin de los canales de dilogo con
el Estado y de una mayor orientacin hacia la participacin en el espacio
pblico, es evidente que hay un camino largo por recorrer en este proceso
de fortalecimiento. A continuacin sealaremos algunos de estos retos.
El crculo virtuoso del fortalecimiento de la sociedad civil y el Estado democrtico. Las organizaciones de la sociedad civil encuentran una
barrera muy fuerte en la violencia creciente y en la incapacidad del Estado de
ofrecer las mnimas garantas a sus ciudadanos y a las organizaciones civiles
para actuar con libertad en la arena pblica. Ya mencionamos al final del
90
Decreto 2150 de 1995 - Registro de Entidades; Propuesta de Ley Estatutaria para la Participacin
de las Organizaciones Civiles en la Gestin Pblica.
123
primer captulo, el gradual retroceso del pas en materia de libertades civiles y

polticas y el reto que sto exige para pensar en una estrategia de promocin
de un crculo virtuoso donde se refuercen mutuamente el fortalecimiento de
la sociedad civil y el Estado Social de Derecho. El proceso social de creacin
de un orden democrtico, depende de la capacidad poltica de promover la
constitucin de actores colectivos y de institucionalizar la interaccin entre
ellos, lo cual a su vez exige un marco institucional que permita traducir la
diversidad organizacional en una efectiva y coherente pluralidad y facilite
el ajuste recproco de preferencias y expectativas.
En ese sentido, un gran reto que tienen las organizaciones del sector para
poder orientar su accin en torno a un proyecto pblico y a un proyecto
compartido de nacin, que respete la diversidad de las mismas organizaciones, es consolidar el marco institucional que permita la participacin de las
organizaciones en la conformacin de la institucionalidad pblica y de la gobernabilidad democrtica. Esto significa afianzar la participacin democrtica
en un marco de fortalecimiento de las instancias representativas del inters
pblico y del Estado Social de Derecho. De esa manera, el fortalecimiento
de la sociedad civil y de la participacin de sus organizaciones en la esfera
pblica se convierte en un proceso de suma positiva con el fortalecimiento
de un Estado democrtico que propenda por la defensa real de los derechos
econmicos, sociales y culturales de sus ciudadanos.
La necesidad del fortalecimiento institucional para actuar en la
arena pblica. Un mayor papel de las organizaciones del tercer sector
en la arena pblica exige su fortalecimiento para influir sobre las polticas,
programas y decisiones pblicas, lo cual pasa por el fortalecimiento de las
organizaciones para asumir su papel como agentes polticos y la generacin
de alianzas para promover las agendas compartidas.
El desarrollo del conocimiento sobre las polticas pblicas, los espacios
de decisin, las formas de distribucin de los recursos y los resultados de
las intervenciones sociales, son esenciales para fortalecer la capacidad de
deliberacin e incidencia en la esfera pblica. Los principios generales y las
ideologas compartidas son insuficientes para mover las agendas pblicas.
Igualmente, es importante el desarrollo del conocimiento mismo sobre las
organizaciones del sector, en trminos de su nmero, tipos de programas
desarrollados, formas de intervencin social y estrategias de incidencia
exitosas. Un acercamiento de las universidades, centros de investigacin y
las organizaciones del tercer sector puede contribuir al desarrollo del conocimiento requerido y al avance del aprendizaje social en este campo.
124 Rodrigo Villar
Promover la equidad en la participacin social. Otro gran reto en

el proceso de fortalecimiento de la sociedad civil es lograr un mayor nivel
de equidad en la organizacin de los diferentes sectores sociales. Al igual
que el ingreso, la participacin social no est equitativamente distribuida.
Existe un amplio desbalance entre los recursos que movilizan las diferentes
organizaciones y una gran asimetra en las capacidades institucionales de
las mismas. Los desbalances organizacionales en relacin a grupos econmicos, sociales y culturales generan asimetras en la participacin social,
lo cual puede tener efectos negativos en la democracia y en el desarrollo
social, como lo han mostrado algunas investigaciones en Estados Unidos
(Verba, S.; Schlozman, K. L. y Brady, H. E. 1999). Este es un fenmeno que
ha sido poco estudiado en el pas y sobre el cual no hay estrategias claras
para afrontarlo. El anlisis del desbalance en la participacin y sus efectos
negativos en la democracia y en el desarrollo social en otros pases puede
ayudar a orientar una discusin sobre este problema.
En Colombia, algunas organizaciones populares con una amplia membresa han ido perdiendo peso en las ltimas dcadas. Es el caso de las
organizaciones campesinas y de los sindicatos. La tasa de sindicalizacin
por ejemplo, descendi abruptamente entre 1980 y 1990, pasando del 16%
al 6.7% respectivamente. No existen datos para saber si las organizaciones
comunitarias y otras organizaciones populares estn creciendo o decreciendo,
pero s sabemos que otro tipo de organizaciones de gran presencia reciente
en la arena pblica, como las fundaciones y las ONGs, se ha incrementado
en los ltimos aos. Estas ltimas organizaciones, en general carecen de
membresas amplias. Algunas de ellas buscan fortalecer organizaciones comunitarias y tienen vnculos con movimientos sociales, pero en otros casos
se constituyen ms como un equipo tcnico o profesional al servicio de una
causa colectiva. Si bien este tipo de organizaciones profesionales son esenciales
para movilizar informacin, investigacin, probar innovaciones, e incidir en
el debate pblico, etc., cuando la vida asociativa se profesionaliza a expensas
del crecimiento de la membresa y de la participacin de los sectores populares, la democracia pierde (Skocpol, T. 1999:461-511 y Covey, J. 1992:1-6).
Consuelo Ahumada ha sealado este problema de la participacin de la
sociedad civil en su estudio sobre la sociedad civil y la banca multilateral.
En ese estudio se reconoce la apertura del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo a nuevos actores de la sociedad civil y los avances
en el camino de la participacin; sin embargo, se seala cmo los espacios
de relacin entre estos bancos y las organizaciones civiles han estado bsicamente ocupados por un sector de la sociedad civil, las ONGs, y que existe

125
un amplio grupo de organizaciones no convocadas a la deliberacin de las

polticas que han utilizado medios distintos a la deliberacin institucional
para hacer sentir su voz (Ahumada, C. 2000:192).
La mayor presencia de las organizaciones de la sociedad civil en los
espacios institucionales para la participacin social no puede equipararse
necesariamente con una mayor participacin de los ciudadanos en los
asuntos pblicos, pues muchas veces no hay una conexin fuerte entre las
organizaciones y el pblico. En su estudio sobre capital social, John Sudarsky
trae un dato de gran inters que ilustra el tema que estamos analizando. Los
Consejos de Planeacin, un mecanismo de consulta para la planeacin territorial en municipios, departamentos y en la nacin, slo eran conocidos al
momento de la encuesta por el 11% de la poblacin colombiana (Sudarsky, J.
1998:112). El que slo uno de cada diez colombianos conociera un mecanismo
de participacin que ha funcionado en un amplio nmero de municipios,
en las todas las ciudades grandes, en los departamentos y a nivel nacional,
con la presencia de variadas organizaciones de la sociedad civil, muestra
el problema de la distancia actual entre las organizaciones y el pblico en
general. En el caso de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, otro
importante mecanismo de participacin con presencia de organizaciones
civiles, slo fue reportado su conocimiento por el 13% de los encuestados
(Sudarsky, J. 1998:112).
En ese sentido, una amplia tarea por realizar es la necesidad de reconexin de las organizaciones civiles con los movimientos sociales, con las
organizaciones populares y con el pblico en general. Las campaas del No
Ms, la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, as como la
propuesta del Mandato Ciudadano son buenos ejemplos del potencial de la
incidencia en el pblico de la accin de las organizaciones. Es importante
evitar en Colombia, lo que se ha sealado como tendencia para otros pases
donde ahora las organizaciones de la sociedad civil estn ms cerca del poder
pero ms lejos de la gente (Hulme, D. y Edwards, M, 1997:278).
La necesidad de la autorregulacin. En Colombia se ha avanzado de
manera importante en la generacin de una normatividad propicia para el
desarrollo de la sociedad civil. La Constitucin de 1991 sent unas importantes bases para el desarrollo de mecanismos de participacin social. Si
bien los desarrollos legislativos posteriores han limitado muchas veces los
potenciales democrticos de la Constitucin y han introducido barreras a
la participacin, hay claros avances a nivel de la democracia participativa y
de las normas institucionales favorables para la sociedad civil.
126 Rodrigo Villar
Al interior de las organizaciones de la sociedad civil sin embargo, son

pocos y de corto alcance los esfuerzos por desarrollar mecanismos de autorregulacin, validacin y certificacin que generen una mayor credibilidad
pblica a los programas de las OSC. Algunas organizaciones de tercero y
cuarto nivel como la Confederacin Colombiana de ONG han propuesto
cdigos de tica para sus afiliados, pero an no ha constituido mecanismos
de seguimiento sobre violaciones a los mismos. En un perodo de ampliacin de la actuacin de las organizaciones de la sociedad civil en el espacio
pblico y de mayor recepcin de recursos pblicos para el desarrollo de sus
actividades, es inaplazable el diseo de mecanismos efectivos de rendicin
de cuentas al pblico y de autorregulacin que contribuyan a al desarrollo
de la transparencia y legitimidad del sector.
El desarrollo de servicios sociales pblicos con gestin de entidades sin
nimo de lucro, requiere el avance de un marco de relacin entre Estado
y organizaciones del Tercer Sector, donde el primero desarrolle una buena
capacidad de coordinacin y orientacin, respetando la independencia y las
ventajas comparativas de las entidades y las segundas, una alta capacidad
de gestin y participacin en la orientacin de los programas. Se requiere
tambin el desarrollo de esquemas de rendicin de cuentas y de evaluacin
de gestin que le permitan a la ciudadana conocer la forma y los logros
en el uso de los recursos pblicos por parte de las entidades sin nimo de
lucro, de manera que se avance en la legitimidad del esquema sobre la base
de resultados.
La investigacin sobre las tendencias recientes de las OSC, as como la
evaluacin de sus experiencias en el campo de lo pblico y el anlisis de
sus limitaciones, no est muy desarrollada en el pas. El desarrollo de un
aprendizaje social en este campo, la generacin de modelos de relacin intersectorial y la divulgacin al pblico de estas experiencias, es un rea en
la cual la comunidad acadmica en conjunto con las OSC tiene mucho para
aportar. En el captulo que sigue se sugieren algunas lneas de investigacin
que podran ser relevantes para contribuir en este campo de aprendizaje.
127
CAPTULO IV
Ideas para una agenda futura

de investigacin
Una caracterstica comn en las investigaciones sociales, y sta no es una

excepcin, es terminar con un repertorio mayor de preguntas que las consideradas al inicio de la investigacin. Una vez se han aclarado algunas piezas
del rompecabezas objeto de la investigacin y despus de lograr desarrollar
un conocimiento ms firme sobre algunos aspectos del campo estudiado,
surgen nuevas inquietudes y se establece un piso ms firme para hacer nuevas
preguntas o para precisar mejor el conocimiento adquirido. En el caso del
sector no lucrativo, donde la investigacin apenas comienza y la informacin
emprica es tan escasa, un estudio inicial no puede pretender mucho ms
que una descripcin y un mapeo general del sector, as como un recuento
bsico de la historia y de las tendencias principales de las organizaciones
que lo conforman. Este mapeo general, sin embargo, crea a nuestro juicio,
un terreno ms propicio para resolver nuevos interrogantes y para orientar
mejor las investigaciones futuras. Queremos aprovechar este ltimo aparte
para esbozar algunas de estas posibles orientaciones e inquietudes.
El anlisis sobre las organizaciones del tercer sector y su papel en la vida
poltica y social est en sus primeras fases de desarrollo. En este trabajo
hemos analizado la importante dimensin de este sector en Colombia, la
diversidad de reas en las que trabajan y la variada historia que tienen sus
organizaciones. Sealamos tambin que las caractersticas del Estado y de
los regmenes polticos han jugado un papel fundamental en la dinmica
de las organizaciones del sector en Colombia, creando oportunidades y limitaciones para su formacin y desarrollo. Propusimos como tesis general
que la historia de una amplio grupo de las organizaciones del sector puede
entenderse como la de un proceso paulatino de diferenciacin y adquisicin
de autonoma frente al Estado y que actualmente estas organizaciones em-
129
piezan a tener un papel ms relevante en la arena pblica, en la orientacin

de polticas y en la redefinicin de la institucionalidad pblica.
En este nuevo escenario de mayor autonoma y de mayor incidencia de las
organizaciones de las sociedad civil en la vida pblica, surgen importantes
preguntas sobre la mejor forma de estudiar las ventajas comparativas de las
ESAL, sobre los modelos de relacin con el Estado y con las empresas privadas, sobre el papel poltico de las ESAL y las posibles medidas de poltica
pblica que pueden contribuir a fortalecer a la OSC. Preguntas complejas
que no tienen respuestas sencillas. En los diversos captulos de este libro
hay elementos que contribuyen a la reflexin de estos temas, pero dado el
carcter descriptivo e inicial del estudio, ninguno de ellos se trabaja de forma
sistemtica. A continuacin, y a manera de invitacin para un debate que
ayude a orientar una agenda de investigacin futura, esbozaremos algunos
elementos de ese debate.
La importancia del marco institucional en el anlisis de las ventajas
comparativas del tercer sector. A las organizaciones del tercer sector
se les atribuyen ventajas comparativas inherentes as como tambin ciertas
limitaciones. Entre las ventajas comparativas se mencionan las siguientes:
la calidad de los servicios que prestan y la diversidad de poblaciones que
atienden; las innovaciones sociales que experimentan en escalas pequeas
y promueven posteriormente en escalas mayores; su contribucin a la formacin del tejido social, a la generacin de confianza y al desarrollo comunitario; sus aportes a la inclusin de nuevos temas en la agenda pblica, a
la generacin de pluralismo en la deliberacin de temas de inters regional
y nacional y en la influencia sobre polticas pblicas, as como en el control
social de las mismas (Salamon, L. Hems, L. y Toepler, S. 2000:4-6). Tambin
se han sealado debilidades y desventajas de estas entidades. Entre ellas las
ms frecuentes son: el particularismo, o la tendencia a centrarse en subgrupos
de poblacin particulares que los hace hostiles al pblico en general o a los
intereses de la comunidad; el paternalismo o las formas de intervencin social
que generan dependencia y relaciones asimtricas con los beneficiarios; la
falta de profesionalismo; la escasez crnica de recursos y la limitada rendicin
de cuentas al pblico (Salamon, L. Hems, L. y Toepler, S. 2000:6-7).
Las ventajas comparativas que suelen adjudicarse a las entidades por el
hecho de ser sin nimo de lucro, son difcilmente generalizables al conjunto
de organizaciones del sector. En entrevistas que realizamos con conocedores del sector en Colombia, los entrevistados sealaron mltiples ejemplos
donde podra verificarse la efectiva realizacin de los aportes y limitaciones
130 Rodrigo Villar
anotados, pero sealaron igualmente la imposibilidad de generalizar esas

ventajas y desventajas al conjunto de las entidades sin nimo de lucro. As
como fue posible identificar un gran nmero de entidades que prestan
servicios de alta calidad, fue igualmente posible identificar entidades con
servicios de baja calidad. Mientras que algunas entidades han contribuido
con innovaciones de un gran impacto social, otras son implementadoras de
innovaciones producidas o mantienen esquemas de trabajo tradicionales.
Mientras algunas contribuyen a la creacin de capital social, en otras impera
la desconfianza hacia grupos diversos y son reacias al pluralismo. Si bien
la defensa de la democracia y la promocin de prcticas democrticas son
parte de las orientaciones de muchas de las organizaciones del sector, no
todas las entidades por ser entidades sin nimo de lucro adhieren a principios democrticos.
Esta imposibilidad de atribuir a priori ventajas o limitaciones al conjunto
de organizaciones del sector, as como la necesidad de valorar las relaciones
con el gobierno, el sistema poltico, otras organizaciones civiles y el pblico en
general, es lo que ha conducido a que en la literatura reciente, se afirme que
la densidad organizacional en un pas no es un indicador que se correlaciona
necesariamente con niveles de desarrollo mayor, regmenes democrticos
ms avanzados o con cantidades mayores de capital social (Rueschemeyer,
R. 1998:12-16).
En trminos de investigacin, esta imposibilidad de adjudicar ventajas
comparativas a las organizaciones por el slo hecho de pertenecer al tercer
sector, implica que en futuros estudios sea importante analizar cules tipos
de organizaciones tienen efectivamente incidencia en el desarrollo social
y en la democracia, y en qu condiciones institucionales esta incidencia se
potencializa de mejor manera. Y si es cierto que la contribucin de las organizaciones civiles al desarrollo social y la democracia no puede pensarse en
trminos autorreferenciados, la interaccin entre OSC, gobiernos y empresa
privada, ms que la accin aislada de las primeras, debera constituirse en
un eje privilegiado de futuros anlisis.
Lo pblico y los modelos de relacin entre las OSC y el gobierno.
Las organizaciones de la sociedad civil en Colombia, como lo sealamos en el
captulo anterior, empiezan a tener un importante papel en la arena pblica,
en la deliberacin y control de las polticas pblicas y en la prestacin de
servicios pblicos al interior de programas gubernamentales. Hoy en da,
las relaciones de las OSC con el gobierno son ms intensas y complejas que
en cualquier otro momento de la historia colombiana. Parece estar ganando

131
consenso la idea de que el reto para el pas no es escoger entre ms gobierno

o ms sociedad civil, sino entre formas de relacin entre los dos. Lo que habra que definir entonces son los esquemas institucionales de gobernabilidad
democrtica con amplia participacin ciudadana que permitan efectivamente
la real inclusin de las organizaciones de la sociedad civil en la definicin y
gestin de lo pblico. Una perspectiva de construccin de un Estado Social
de Derecho, como lo ha sealado Jos Bernardo Toro, vuelve obsoleta la
discusin de si las ESAL complementan o sustituyen al Estado; para volver
actual otra pregunta: cmo debe organizarse la sociedad para cooperar con
el Estado en la construccin de bienes colectivos y pblicos que contribuyan
a hacer posible la equidad? (Toro, J. B. 2000).
Las organizaciones del tercer sector no son la alternativa a los gobiernos,
ni al sistema poltico, ni al mercado, pero s importantes actores que influyen
en su transformacin. Como nos lo recuerda el actual director de la alianza
internacional para el fortalecimiento de la sociedad civil, CIVICUS, los
actores de la sociedad civil, como actores pblicos legtimos, participan al
lado de las agencias del Estado y del mercado y no en su reemplazo, en la
elaboracin e implementacin de las polticas pblicas y en el avance del
bien comn (Naidoo, K. y Tandom, R. 1999:1).
Si bien existen importantes sinergias potenciales en las diferentes formas
de relacin entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil, esta
es una relacin compleja que requiere la superacin de esquemas instrumentales y la bsqueda de formas de interaccin entre estos sectores que
no conlleven a la dependencia de uno sobre otro. En su forma de trabajar
con el tercer sector, como dice Michael Clough, muchos gobiernos quieren
actuar como si fueran el director de una banda militar o el cantante principal
de una banda de rock, buscando que los msicos sigan permanentemente al
director. Es importante que el gobierno acte ms como un lder de un grupo
de jazz, el cual dirige inspirando al grupo y a la vez le provee con un amplio
espacio para su independencia e improvisacin (Clough, M. 1999:18). Se
requiere de un director que deje campo para la expresin de la particularidad
de cada uno de los msicos, pero que como en toda buena improvisacin
acuerden juntos los elementos esenciales de la misma (las escalas, los ritmos,
y una meloda bsica) y que durante toda la sesin, conjuntamente hagan
el esfuerzo por mantener la sintona musical necesaria para crear una obra
de buena calidad.
La construccin de modelos de relacin adecuados entre gobierno y
OSC es una tarea compleja que requiere de un continuo aprendizaje social
por parte de los involucrados, as como de una evaluacin sistemtica de las
132 Rodrigo Villar
experiencias y una amplia difusin de los aprendizajes. Si bien hay un gran

avance en Colombia en los casos de alianzas y en los modelos de cooperacin
entre gobierno y sociedad civil, como lo mostramos en el captulo tercero,
todava hay un gran trecho para aprender y para expandir las funciones
adjudicadas a las organizaciones de las sociedad civil en la produccin de
bienes colectivos y en la movilizacin de causas sociales.
En un documento reciente de la Confederacin Colombiana de ONG
sobre la valiosa experiencia de reconstruccin del eje cafetero con participacin de ONGs, se realiz un importante ejercicio al analizar las limitaciones
de relacin entre el Forec y las ONG en los diferentes aspectos del modelo
utilizado para el proceso de reconstruccin. Los problemas sealados por la
Confederacin son similares con otros ejemplos de relacin de OSC con el
Estado. Dado el inters de las OSC, del gobierno y de la banca multilateral
por promover este tipo de modelos, las preguntas al esquema de cooperacin utilizado, son de una gran relevancia para sopesar los pros y contras
de este tipo de relacin y para propender por formas que contribuyan a la
vez a la eficaz produccin de bienes colectivos y al empoderamiento de los
participantes.
El eje de la limitacin en el modelo mencionado, es su nfasis en la
relacin contractual, lo cual, de acuerdo a la Confederacin, dificult el
desarrollo de otros aspectos potenciales de la relacin (empoderamiento
de los actores, participacin social, fortalecimiento de institucionalidad
pblica, concertacin). De acuerdo a la Confederacin, la relacin entre el
Forec y las ONG se ha enfocado esencialmente en trminos contractuales.
Estas ltimas son las ejecutoras de un contrato de administracin delegada
de los recursos, en donde el Forec disea la poltica y las reglas del juego y
las ONG ejecutan el programa (Confederacin Colombiana de ONG. 2000:
9). Ante esta limitacin, se recomienda en el mismo documento disear
con las ONG un espacio institucional y unos mecanismos de participacin,
que brinden reales posibilidades de intervencin a las Gerencias Zonales
y a las ONG en su conjunto, con el objeto de analizar y concertar aspectos
conceptuales y operativos del modelo de reconstruccin (Confederacin
Colombiana de ONG. 2000: 9).
La creacin de los espacios institucionales de concertacin que recomienda
la Confederacin y la superacin del limitado papel de prestacin de servicios bajo clusulas contractuales, les exige tambin cambios a las entidades
no lucrativas en su forma de actuacin. Les obliga a poner los objetivos y
metas por fuera de las mismas organizaciones, hacindolos acordes con los
requerimientos de la sociedad y con las demandas de los procesos pblicos

133
de concertacin. Adems, implica el trabajo en red y la construccin de

agendas compartidas entre las organizaciones y el gobierno, derivadas del
proceso de deliberacin pblica (Toro, J. B. 2000).
Una orientacin pblica del sector no lucrativo, o su publicizacin
para retomar el trmino acuado por Bresser Pereira en Brasil, es esencial
en un esquema de relacin entre OSC y gobierno que ample lo pblico en
vez de privatizarlo. Los contratos pblicos de gestin, los criterios pblicos
como base de la evaluacin de desempeo, la publicidad de los contratos y
la responsabilidad ante el pblico por parte de las entidades no lucrativas,
son elementos que deberan estar presentes en un modelo de relacin entre
gobierno y OSC. De esa manera se podran conciliar los requerimientos
de autonoma de las organizaciones con la responsabilidad de las mismas
en el uso de recursos pblicos (Bresser Pereira, L. C. y Cunill Grau, N.
1998:51).
En este campo de la produccin de bienes pblicos con gestin del sector
pblico no estatal, existe an un gran nmero de interrogantes y se requiere
evaluar y aprender de las experiencias existentes. El trabajo conceptual sobre
los tipos de relacin deseables entre OSC, gobierno y ciudadana, as como el
diseo y evaluacin de modelos operativos, constituyen un campo de trabajo
de gran importancia. Esta es una rea de experimentacin y aprendizaje social
central para profundizar en la autonoma de las OSC y a la vez desarrollar
una relacin saludable con el gobierno y la ciudadana.
La relacin de las OSC con la empresa privada. El estudio de las
relaciones de las OSC no se agota en las interacciones con el gobierno. El
anlisis de las relaciones entre las organizaciones de la sociedad civil y las
empresas privadas es de una gran importancia y en el caso colombiano, este
es un campo muy poco explorado. Colombia, como lo mencionamos en el
captulo segundo, tiene el grupo de fundaciones empresariales ms desarrollado y amplio de Amrica Latina. Sin embargo, a excepcin de los trabajos
de Maria Cristina Rojas y de los casos sobre fundaciones particulares, es
poco lo que conocemos de estas organizaciones como conjunto. Igualmente
es escaso el conocimiento de experiencias que se muevan en el campo de la
responsabilidad social empresarial.
Entendiendo que las relaciones entre empresa y entidades sin nimo de

lucro van desde las formas ms tradicionales de la donacin filantrpica, a
las alianzas estratgicas, pasando por la creacin de fundaciones propias,
por el desarrollo de prcticas de responsabilidad social al interior de las
134 Rodrigo Villar
empresas y por la adopcin de prcticas de gestin empresarial al interior

de las ESAL, el campo de estudio de esta relacin est en ciernes y su desarrollo sera de gran importancia para entender mejor los potenciales y la
dinmica de las ESAL.
Otro aspecto de gran importancia en este campo, se relaciona con las
ventajas comparativas de las ESAL en un mundo cada da ms competitivo.
Producir bienes sociales es hoy da rentable y en el mercado de lo social
actan no solamente ESAL, sino tambin empresas privadas con nimo de
lucro. En ese nuevo ambiente, se pregunta Jos Bernardo Toro, cul es el
valor agregado de las ESAL? Debern las ESAL convertirse en el futuro en
empresa sociales como sealan algunos, o ser suficiente con que adopten y
adapten elementos de la cultura empresarial pero preserven la misin social
por encima de la bsqueda del lucro, como sealan otros? Son las alianzas
entre sector privado y ESAL la mejor manera de sortear este nuevo escenario, o se trata de que las ESAL incidan con sus valores en la orientacin
social de las empresas? El debate sobre estos puntos y el anlisis de casos que
ayuden a entender el valor agregado de las ESAL en este campo, es un eje
importante de una agenda de investigacin futura.
La importancia de la poltica en el anlisis de la sociedad civil. La
debilidad del Estado colombiano para controlar la creciente violencia armada,
la profunda crisis de representacin poltica y su limitacin para garantizar
los derechos sociales de la ciudadana son sealados por algunos autores,
como determinantes del deterioro democrtico y de la crisis poltica. (Bejarano, A. M. 2000:15; Hartlyn, J. y Dugas, J. 1999:252-253). Son expresiones
de esta debilidad, el colapso parcial del Estado para proteger la seguridad
de sus ciudadanos y para garantizar el imperio de la ley y la justicia; su
debilitamiento ante el creciente poder de la guerrilla, los paramilitares y el
narcotrfico; los altos niveles de corrupcin administrativa y las limitaciones del Estado para enfrentar los problemas sociales y las desigualdades
crecientes en la poblacin.
Esta debilidad del Estado se complementa y se alimenta de la crisis de
representacin poltica manifestada en la creciente falta de legitimidad de los
partidos polticos, en su fragmentacin continua, en su distanciamiento de la
sociedad y de sus organizaciones, as como en su incapacidad para canalizar
las demandas ciudadanas y para ejercer una oposicin poltica viable.
Las OSC tienen un papel sociopoltico fundamental al retar, recrear e
influir en la orientacin del sistema poltico, el Estado y el mercado. La
ubicacin del papel central de las organizaciones de la sociedad civil en este

135
modelo de gobernabilidad, implica aceptar su rol como actores polticos y

sociales y de agentes copartcipes en el rediseo institucional. En pocas
donde se ha dado un vaciamiento del sistema poltico, una accin autorreferenciada de los partidos polticos y una lejana de stos en relacin a
las organizaciones civiles, se requiere un repensar de la poltica. Al igual que
no podemos reducir el concepto de lo pblico a lo gubernamental, el concepto de lo poltico no puede limitarse a la accin que realizan los partidos
polticos. La multipolaridad actual de la poltica, como mbito privilegiado
de la regulacin y conduccin de los procesos sociales, exige nuevas formas
democrticas como la democracia participativa y la democracia directa que
van a servir de complemento necesario a la democracia representativa y la
multiplicacin de novedosas formas de organizacin, que van a servir de
complemento a los partidos como canales de expresin de valores, intereses
o identidades (Pizarro, E. 1997:23-25).
A pesar de la importancia que podran tener las OSC en los replanteamientos del sistema poltico, es poco lo que la investigacin ha avanzado en
ese campo. Cules son las relaciones actuales entre OSC y partidos polticos?
Predomina la relacin de una sola va de los partidos a las OSC, o existen
experiencias de incidencia sistemtica de OSC sobre partidos o movimientos
polticos? Cul es el tipo de relacin entre partidos y OSC ms saludable
para mantener la autonoma de las segundas y fortalecer a los primeros?
O deberan las OSC expresarse polticamente slo de manera directa y sin
mediaciones partidistas? Cmo se construye la legitimidad, la representatividad y los vnculos de las OSC con la ciudadana cuando participan en los
espacios de concertacin y dilogo de polticas pblicas? Cul es la capacidad
real de incidir en las polticas pblicas por parte de las OSC? Cmo avanzar
en la orientacin de agendas de las organizaciones de la sociedad civil para
trabajar en torno a la construccin de la institucionalidad pblica? Desarrollar investigaciones en torno a estas preguntas podra iluminar el debate
sobre el papel en la arena poltica de las OSC.
Polticas pblicas para el fortalecimiento de la sociedad civil. Los
gobiernos colombianos, como lo sealamos a lo largo del trabajo, han desarrollado diferentes polticas que han incidido de manera importante en la
dinmica de diversas OSC y en muchos casos han promovido directamente
la creacin de subconjuntos de OSC. Sin embargo, slo hasta 1994 se convirti la sociedad civil en objeto explcito de poltica pblica al producirse un
documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica con orientaciones
para el fortalecimiento de la sociedad civil. En ese documento se propusie136 Rodrigo Villar
ron estrategias como la difusin de los mbitos de participacin; la oferta

pblica de informacin analtica y comparativa que facilitara la participacin
efectiva de la ciudadana y sus organizaciones; el apoyo para el desarrollo de
capacidades para la participacin; la oferta de programas especficos para consolidar los mbitos de participacin sectorial; el fortalecimiento de las OSC;
la promocin y desarrollo del control social como componente de la gestin
pblica y la consolidacin de una estructura institucional de seguimiento y
evaluacin de la participacin ciudadana y del desarrollo de la sociedad civil
a travs del Comit Interinstitucional de Participacin (CIP).
Pasados seis aos de expedida esa poltica, es muy poco lo que se ha desarrollado de la misma y tambin escaso el inters por retomar una iniciativa
similar. Teniendo en cuenta el artculo 103 de la Constitucin colombiana
que reconoce a las OSC como mecanismo de representacin ciudadana en
diferentes instancias de la gestin pblica y le impone al Estado la obligacin
de promover su organizacin y capacitacin, enfatizando que esa labor estatal se debe realizar sin detrimento de la autonoma de las organizaciones,
cabe preguntarse nuevamente por el papel ms adecuado del Estado en esta
promocin de las OSC.
Las medidas parciales del Estado como la del paso del registro de las OSC
en las Cmaras de Comercio en 1995, los diferentes cambios en el rgimen
tributario para entidades sin nimo de lucro en las cuatro reformas tributarias de la dcada pasada, el aumento de recursos de financiacin estatal, y
todo el conjunto de polticas sectoriales que inciden sobre las OSC, no han
sido evaluadas sistemticamente, y por lo tanto carecemos de informacin
vlida sobre el impacto de esas medidas. Existe tambin un amplio nmero
de polticas pblicas a nivel local y regional que podran ser evaluadas para
generar un conocimiento til sobre el papel potencial del Estado en el cumplimiento de sus deberes constitucionales de promocin y fortalecimiento de
la sociedad civil. El aprendizaje derivado de dichas evaluaciones contribuira
al desarrollo de mejores elementos de juicio para contestar preguntas relacionadas con el tipo de polticas pblicas y de mecanismos institucionales
que favoreceran el desarrollo autnomo de las organizaciones de la sociedad
civil y contribuiran, a su vez, a generar un espacio de dilogo poltico y de
alianzas para la solucin conjunta de problemas centrales para el pas.
En sntesis, ahora que tenemos un mapa del tercer sector y de las caractersticas bsicas e historia de sus organizaciones, es importante profundizar
el anlisis de la dinmica intersectorial y del contexto institucional en el que
se desenvuelven las OSC, enfatizando las relaciones entre estas organizaciones con el gobierno y la empresa privada. Las estrategias de ampliacin de

137
lo pblico y los modelos operativos que expresan esa relacin, las polticas
pblicas para el fortalecimiento de las OSC, as como el papel poltico de las
OSC en un esquema de gobernabilidad democrtico, son elementos de una
agenda de investigacin que puede contribuir a un mejor entendimiento y
orientacin de las OSC en el futuro.
138 Rodrigo Villar
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149
Los resultados del Proyecto Comparativo sobre entidades Sin

Animo de Lucro coordinado por el Centro de Estudios sobre la Sociedad Civil, de la Universidad de Johns Hopkins, sirvieron de base
para la elaboracin de los captulos sobre evolucin y dimensin
del Tercer Sector en Colombia.
En este proyecto participaron 21 pases: Austria, Blgica, Finlandia, Alemania, Irlanda, Pases Bajos, Espaa, Reino Unido, Australia,
Israel , Japn, Estados Unidos, Repblica Checa, Hungra, Rumania,
Eslovaquia, Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Per.
El equipo colombiano de investigacin estuvo conformado por
Hernn Vargas, Vctor Manuel Quintero, Beatriz Castro y Alfonso
Prada. El Proyecto en Colombia cont con el apoyo financiero de
la Fundacin FES, la Fundacin Antonio Restrepo Barco, el Centro
Colombiano de Responsabilidad Empresarial, la Fundacin Ford y
el Departamento Nacional de Planeacin.

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EL TERCER

EL TERCER SECTOR EN COLOMBIA

La Confederacin Colombiana de ONG- CCONG,

1. El real patronato de indias, la iglesia y los orgenes del sector

2. La formacin inicial del estado nacional, el conflicto poltico-religioso

Los intentos de control estatal de la educacin y la oposicin de la Iglesia. 32

3. La Constitucin de 1886 y la soberana limitada del estado

4. La ampliacin de la intervencin estatal, las reformas liberales,

El patronazgo liberal en la creacin de la Confederacin

el tercer sector en colombia

La accin social y la lucha pluripartidista por el voto femenino.

5. Las organizaciones en el frente nacional: entre la cooptacin

El inicio de las organizaciones no gubernamentales: entre la promocin

La empresa privada y la promocin de entidades sin nimo de lucro.

6. La democratizacin del sistema poltico colombiano:

La Constitucin de 1991, un nuevo marco institucional

Las organizaciones de la sociedad civil: entre la mayor presencia

La fragmentacin y recomposicin de las organizaciones campesinas.

1. Dimensin del Tercer Sector.

2. Estructura interna del sector.

Importancia de las asociaciones de empresarios,

Importancia de las organizaciones para el desarrollo econmico

3. Fuentes de ingresos del sector.

Predominancia de los ingresos privados en Amrica Latina.

La paradoja de la relacin con el gobierno en Colombia.

4. Fuentes de ingresos por reas de actividad.

Predominancia de los ingresos privados.

1. El Tercer Sector, el fortalecimiento de la sociedad civil

Ampliacin de la participacin de las organizaciones civiles

La creciente autonoma y pluralismo de la sociedad civil.

el tercer sector en colombia

La funcin sociopoltica de las organizaciones del sector

2. Retos para la sociedad civil en una perspectiva de fortalecimiento

el tercer sector en colombia

En la produccin de bienes pblicos no-estatales, el Tercer Sector no debe

Jos Bernardo Toro A.

el tercer sector en colombia

lconomie sociale en Blgica, el sector no gubernamental en varios pases

el tercer sector en colombia

ridad de las instituciones, pero no se refiere a las fuentes de recursos. Por

unidad poltica, homogeneidad en los valores, ni funciones iguales para la

el tercer sector en colombia

el conjunto de los municipios colombianos, a travs de la medicin del

el tercer sector en colombia

macin cuantitativa del proyecto. Vctor Manuel Quintero, con su amplia

Centro de Estudios de la Sociedad Civil de la Universidad Johns Hopkins.

el tercer sector en colombia

Las organizaciones civiles:

el tercer sector en colombia

caron instrumentalizar las organizaciones existentes, a favor de objetivos

el tercer sector en colombia

Iniciamos la descripcin histrica con un rpido esbozo de las relaciones

nfasis en estas novedades ms que en la historia de larga duracin de los

1. El real patronato de indias, la iglesia

el tercer sector en colombia

conquistadas y legitimar el proceso de colonizacin. El proteccionismo Real

pero la certificacin de la autoridad civil dependa, entre otros elementos, de

el tercer sector en colombia

En la segunda mitad del siglo XVIII se sembraron las semillas tanto de la

2. La formacin inicial del Estado Nacional,

La formacin de los partidos liberal y conservador a mediados de siglo,

el tercer sector en colombia

nerse un poco en sus detalles. Veamos inicialmente cmo se desenvolvi

del Estado, haciendo obligatoria la educacin primaria, pero conciliando la