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Revista Poltica Externa Vol. 18 Num. 4 | Mar/Abr/Mai 2010


Um desafio para a governabilidade global: reflexes sobre a Conferncia de
Copenhague

How to force a consensus on significant issues of the global


agenda in a context of a great number of countries with different
interests, visions and possibilities, and how to get the decisions
reached in the different international institutions be applied to
reality, producing the expected results? After the UN Conference
on Climate Change in Copenhagen (COP 15) last December, it
became c1ear that to answer this question with actions is one of
the major challenges for global governance, especially taking into
account the current context of profound changes in power
relations between actors who are, or aspire to be, relevant and
active leaders in the international arena.

Como forar consensos sobre questes significativas da agenda global entre


grande nmero de pases com interesses, vises e possibilidades diferentes, e
como conseguir que o que for decidido nos diversos mbitos institucionais
internacionais seja aplicado realidade, produzindo os resultados esperados?
Aps a Conferncia das Naes Unidas sobre as Mudanas Climticas de
Copenhague (COP 15), em dezembro passado, ficou evidente que responder a
esta pergunta com aes um dos desafios mais importantes que so
propostos governabilidade global, especialmente levando-se em conta o
contexto atual de profundas mudanas nas relaes de poder entre
protagonistas que so, ou aspiram ser, relevantes e lderes ativos no cenrio
internacional.
Para se avaliar os resultados concretos de Copenhague, com frequncia
recorrese imagem do copo "meio cheio ou meio vazio". Os analistas se

dividem entre aqueles que consideram que foi dado um passo, um pouco
tmido, mas na direo certa, e aqueles que, ao contrrio, enfatizam a
distncia entre o pouco que foi alcanado e o quanto seria necessrio obter
para que se chegue a um marco legal crvel, caso se pretenda abordar com
eficcia os grandes desafios propostos humanidade em razo das profundas
mudanas climticas que estariam ocorrendo.
Tudo indica que este debate ter de continuar a se manifestar no caminho que
levar nova Conferncia, a ser realizada no Mxico em dezembro.
possvel prever que no ser um caminho fcil ulinear. possvel presumirse que, durante este ano, o debate continuar centrado no alcance e na
solidez dos diagnsticos sobre a gravidade das mudanas climticas que
estariam ocorrendo; sobre as medidas que so necessrias e passveis de
serem adotadas, considerando parmetros e prazos relevantes; sobre as
responsabilidades a serem assumidas pelos diversos tipos de pases especialmente os desenvolvidos e os em desenvolvimento, considerando-se
suas contribuies, passadas e atuais, para a contaminao ambiental - e sobre
a distribuio dos custos inevitveis e do respectivo financiamento das
medidas que seriam adotadas.
um debate complexo em termos de consideraes cientficas, especialmente
pelo fato de que os efeitos mais srios ocorreriam no mdio e longo prazos,
embora muitos dos respectivos custos devessem ser assumidos j no curto
prazo. Em termos polticos, esta defasagem de tempo fortemente relevante
no cenrio interno de cada um dos pases com maiores responsabilidades a
assumir.
Em todo o caso, com os resultados pouco expressivos da Conferncia de
Copenhague, trs aspectos do novo cenrio internacional ficaram agora ainda
mais evidentes. Os trs tm grandes implicaes institucionais e nos
processos decisrios que forem utilizados para forar os acordos necessrios.
O primeiro se refere ao fato de que algumas questes relevantes que incidem
sobre as relaes internacionais e afetam, inclusive, o futuro da humanidade,
somente podem ser abordadas em escala global. Por exemplo, tome-se
especificamente as mudanas climticas. O problema principal que se os
diagnsticos cientficos mais alarmantes forem comprovados como corretos,
qualquer demora em agir pode acarretar graves consequncias e custos
sociais de grande magnitude.
Outra questo relevante de alcance global, to sria quanto a anterior, a da
abordagem dos diversos desdobramentos que a agenda de segurana e paz no
mundo apresenta hoje. Nenhum pas que agisse individualmente estaria em
condies de assegurar a eficcia das aes que ossam ser demandadas neste
plano. Tudo se complica, alm disso, em virtude da proliferao dos
protagonistas no estatais no emprego de diferentes tipos de violencia no
cenrio internacional e, em particular, pelo risco certo da privatizao dos
meios de destruio em massa.
Em relao s duas questes - entre outras, que incidem sobre a agenda

internacional -, a governabilidade global estar condicionada fortemente


vontade das diversas naes, que tm relevncia e capacidade de serem
lderes no cenrio internacional, de trabalharem juntas. Mas estar tambm
condicionada habilidade em desenvolver modalidades criativas de trabalho
em conjunto entre as naes, tanto no plano global quanto em cada uma das
regies.
O segundo aspecto est relacionado com a dificuldade de se definir, na pratica
quantos pases so necessrios para se obter uma massa crtica de poder
suficiente de modo que as decises a serem adotadas para se obter uma
governabilidade global razovel tenham carter vinculador, eficcia e
legitimidade social. E a questo principal colocada pela modalidade de
agrupamentos informais de Paises -os "G". relevante, e sabido, que no
futuro a governabilidade global no poder depender de uma nica nao, por
mais poderosa que ela continue a ser, como e o caso dos Estados Unidos.
No plano global, este aspecto surgiu com o G-20 e, em grande parte, tanbm
nas caticas horas finais da Conferencia de Copenhague. No se trata apenas,
problema de no se saber quantos e pases devem participar deste Grupo de
outros similares. O debate a este respeito continua e talvez no se chegue a
uma concluso durante muito tempo. Trata-se de saber como superar os
efeitos da heterogeneidade de poder entre os mltiplos pases participantes ou
que possam aspirar a participar.
Ao opinar e participar de um "G", alguns pases refletem sua prpria e
indubitvel atribuio de poder relativo, tanto real quanto potencial, como
nos casos dos EUA e da China. Outros refletem uma capacidade de aglutinar
naes atravs de diferentes tipos de agregao de poder, em um contexto
institucional de trabalho conjunto dentro de um determinado espao
geogrfico regional; o caso da Unio Europeia porm isso nem sempre se
traduz em uma participao conjunta efetiva no plano internacional, como
fica demonstrado em inmeros exemplos, que incluem at mesmo a prpria
Conferncia de Copenhague. Os outros pases, embora possam ser
considerados relevantes em termos de dimenso econmica e de poder
relativo (algumas vezes mais em potencial do que de fato) e manifestem
vocao de protagonistas e, inclusive, de liderana, nem sempre conseguem
necesariamente demonstrar que refletem a opinio que prevalece em todos os
pases da regio geogrfica a que pertencem. Por exemplo, o caso da
Argentina e o do Brasil dentro do espao geogrfico sul-americano, e
tambm, entre outros, os casos da ndia, Rssia, Indonsia, Egito e frica do
Sul.
Em todo o caso, esta modalidade informal - no sentido de no constituir
organizaes permanentes nem de ter capacidade jurdica para dar origem a
compromissos vinculadores - de trabalho conjunto no plano internacional
apresenta dificuldades que podem diminuir sua eficcia relativa. Elas so
manifestadas nos processos preparatrios das respectivas reunies e, em
particular, na sua capacidade limitada de traduzir em realidades concretas
aquilo que foi acordado. Tais mecanismos informais podem ser mais

eficientes quando se trata de cordenar aes que dependem de medidas


adotadas nos respectivos planos nacionais, como o caso de alguns dos
acordos do G-20 relacionados ao sistema financeiro internacional. Mas sua
eficincia pode ser menor - quase nula inclusive - quando diz respeito a
impulsionar aes que precisem ser traduzidas em compromissos jurdicos e
no desenvolvimento de nova regulamentao jurdica internacional. Por
exemplo, o G-20 demonstrou sua disposio de concluir a Rodada de Doha e,
com certeza, isto foi manifestado em Copenhague.
A terceira questo transparece no fato de que algumas das organizaoes
internacionais globais atuais apresentam insuficincias que as tornam pouco
eficientes na hora de conseguir, entre seu grande nmero de pases membros,
os consensos que so necessrios para agir e, especialmente, para gerar
compromissos vinculadores. Seus processos decisrios podem estar refletindo
uma arquitetura internacional j ultrapassada ou que j esteja sendo
rapidamente ultrapassada. Com relao a isto, surgem trs perguntas centrais:
como conseguir que 193 (caso da ONU) ou 153 (caso da OMC) pases
cheguem ao equilbrio de interesses necessrio que permita a tomada de
decises vinculadoras relacionadas com a realidade? Tais decises teriam as
qualidades necessrias de eficincia, eficcia e legitimidade social, se forem
adotadas somente por um nmero limitado de pases relevantes seguindo
critrios de "geometria varivel" e de "massa crtica"? Neste caso, quais
deveriam ser esses pases, de modo a que no seja gerada uma rejeio
explcita ou implcita entre aqueles que no participem da tomada das
respectivas decises, evidenciando assim um srio problema de legitimidade?
Responder a essas perguntas, com aes, no ser uma tarefa fcil ou rpida.
Os aspectos mencionados so apenas alguns dos que evidenciam o mbito da
crise sistmica mundial atual. Eles recriam a tenso dialtica clssica entre
ordem e anarquia nas relaes internacionais. Trata-se de uma crise sistmica
que pode ter um efeito domin em diferentes esferas regionais e,
eventualmente, em escala global. Ela transparece na dificuldade de se
encontrar, no mbito de instituies provenientes de uma ordem em colapso,
respostas eficazes para problemas coletivos que so confrontados em escala
global.
Deixar o modo como estamos agindo hoje e caminhar em direo a uma nova
ordem internacional, que derive mais da razo do que da fora, no , uma
tarefa fcil. Surge da um fato perigoso que no convm ser subestimado, isto
, que a falta de respostas eficazes a algumas das cuestes mais srias da
agenda global leve-como j ocorreu no passado - ao surgimento de problemas
sistmicos dentro de pases que foram, e que ainda so, protagonistas
relevantes no cenrio internacional, ou que, mesmo quando no o sao podem
produzir efeitos de arrasto em respectivos espaos geogrficos regionais.
Isto pode ocorrer na medida em que em pases diferentes, inclusive nos mais
desenvolvidos, os cidados no apenas percam sua confiana nos mercados un efeito possvel de perdurar no cenrio de desajustes financeiros globais -,
ms tambm na capacidade de encontrar respostas no contexto dos seus

respectivos sistemas democrticos. Se assim ocorrer os prognsticos


sombrios de alguns analistas seriam at suaves se comparados con o que seria
necessrio enfrentar no futuro.
Traduo Luciane Sommer.

Flix Pea es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundacin


ICBC; Director de la Maestra en Relaciones Comerciales Internacionales de la
Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comit
Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar

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