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2013

Os autores so professores do
Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento (Cefor) da Cmara
dos Deputados. So tambm autores
do livro Curso de Regimento Interno
(Edies Cmara, 2011).

Cmara dos
Deputados

Com a apresentao simples,


didtica e sistemtica de todo
o contedo do Regimento
Comum, este livro permite
que o leitor compreenda e
assimile, com facilidade,
o funcionamento e a
organizao do Congresso
Nacional. Sua leitura
especialmente recomendada
aos parlamentares, aos
servidores da Cmara dos
Deputados e do Senado
Federal, como tambm aos
demais profissionais que lidam
diuturnamente com o assunto.

Andr Corra de S Carneiro


mestre em Cincia Poltica
(Iuperj/Ucam) e especialista em
Processo Legislativo (Cefor/CD).
Na Cmara dos Deputados,
analista legislativo, atualmente
diretor da Coordenao de Apoio
Tcnico-Administrativo da Diretoria
Administrativa.

Conhea outros ttulos da srie Conhecendo o Legislativo


na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes
Miguel Gernimo
da Nbrega Netto
bacharel em Economia e em Direito,
especialista em Processo Legislativo
(Cefor/CD) e mestrando em Poder
Legislativo (Cefor/CD). Na Cmara
dos Deputados, analista legislativo
e atua como assessor da Diretoria
Legislativa.

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Luiz Claudio Alves dos Santos


mestre em Cincia Poltica
(Iuperj/Ucam) e especialista em
Processo Legislativo (Cefor/CD).
Na Cmara dos Deputados, analista
legislativo e atua na Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania.

Curso de Regimento Comum


do Congresso Nacional
Luiz Claudio Alves dos Santos
Miguel Gernimo da Nbrega Netto
Andr Corra de S Carneiro
Braslia | 2013

O livro expe tambm


uma anlise acurada sobre
as propostas de emenda
Constituio, o processo
oramentrio, os vetos
presidenciais a projetos de
lei, bem como disposies
comuns sobre o processo
legislativo contedos
inerentes aos dispositivos
do Regimento Comum.

Captulo
Encarte
I

CURSO DE
REGIMENTO COMUM DO
CONGRESSO NACIONAL
ALTERAO 1 Nas p. 59, no tpico 6.2 Comisses mistas permanentes, segundo pargrafo,
Onde se l:

O segundo colegiado permanente decorre da previso contida no art. 6 da Lei


n 9.883, de 1999, que institui o Sistema Brasileiro de Inteligncia, cria a Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin), e d outras providncias. De acordo com o caput do art. 6
dessa lei, o controle e fiscalizao externos da atividade de inteligncia sero exercidos
pelo Poder Legislativo, na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional. Em
seu 1, consta que integraro o rgo de controle externo da atividade de inteligncia
os lderes da maioria e da minoria na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, assim
como os presidentes das comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal. Esse rgo, que substituiu o antigo rgo de Controle e Fiscalizao Externos da Poltica Nacional de Inteligncia, denomina-se Comisso
Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI), cuja instalao ocorreu em
21 de novembro de 2000. Como visto, a CCAI composta por seis congressistas, sendo
esses os trs senadores e os trs deputados ocupantes dos relevantes cargos polticos j
mencionados.
Leia-se:

O segundo colegiado permanente decorre da previso contida no art. 6 da Lei


n 9.883, de 1999, que institui o Sistema Brasileiro de Inteligncia, cria a Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin), e d outras providncias. De acordo com o caput do art. 6
dessa lei, o controle e fiscalizao externos da atividade de inteligncia sero exercidos
pelo Poder Legislativo, na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional. Dessa
forma, a Resoluo n 2, de 2013-CN, que parte integrante do Regimento Comum do
Congresso Nacional, dispe sobre a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI), comisso permanente do Congresso Nacional. Conforme preceitua o
art. 2 da referida Resoluo, a CCAI tem por principal objetivo, entre outros definidos na
citada Resoluo, a fiscalizao e o controle externos das atividades de inteligncia e contrainteligncia e de outras a elas relacionadas, desenvolvidas no Brasil ou no exterior por
1

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, especialmente


pelos componentes do Sistema Brasileiro de Inteligncia (Sisbin), a fim de assegurar que
tais atividades sejam realizadas em conformidade com a Constituio Federal e com as
normas constantes do ordenamento jurdico nacional, em defesa dos direitos e garantias
individuais e do Estado e da sociedade. A Resoluo n 2, de 2013-CN, em seu art. 7,
ampliou a composio da CCAI de seis para doze membros. Assim, permaneceram com
a prerrogativa de compor a comisso os lderes da maioria e da minoria na Cmara dos
Deputados e no Senado Federal e os presidentes das comisses de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Compem, ainda, essa
comisso mista trs deputados e trs senadores, esses com mandato de dois anos, renovveis. Na Cmara dos Deputados, a liderana da maioria indicar um deputado, a liderana
da minoria indicar outro e a presidncia da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa
Nacional, mediante votao secreta de seus membros, tambm indicar um deputado.
No Senado Federal, a liderana da maioria indicar um senador, a liderana da minoria
indicar outro e a presidncia da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional,
mediante votao secreta de seus membros, tambm indicar um senador. A CCAI foi
instalada em 21 de novembro de 2000 e, poca, substituiu o antigo rgo de Controle
e Fiscalizao Externos da Poltica Nacional de Inteligncia. A Presidncia da Comisso exercida, alternadamente, pelo perodo de um ano, pelo presidente da Comisso de
Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
sendo a vice-presidncia da Comisso exercida pelo presidente da Comisso de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional da Casa que no ocupar a presidncia.

ALTERAO 2 Na p. 65, na tabela, na quarta linha


Onde se l:
Comisso Mista de
Controle das Atividades de Inteligncia
CCAI

Leia-se:

Comisso Mista de
Controle das Atividades de Inteligncia
CCAI

Lderes da Maioria
e da Minoria no SF
e na CD e Presiden3 Senadores No h
tes da Comisso de
NO
3 Deputados suplentes
Relaes Exteriores e
Defesa Nacional no
SF e na CD

Lei 9.883/99,
art. 6

Lderes da Maioria
e da Minoria no SF
e na CD, Presidente da Comisso de
6 Senadores No h
Relaes Exteriores e NO
6 Deputados suplentes
Defesa Nacional no
SF e na CD e, ainda,
trs deputados e trs
senadores

Lei 9.883/99,
art. 6 c/c Resoluo n 2,
de 2013-CN,
art. 7

Captulo
Encarte
I

ALTERAO 3 Na p. 74, segundo pargrafo


Onde se l:

Uma exceo a essa regra, no mbito do Congresso Nacional, a deliberao do veto


presidencial, que, segundo a Constituio Federal (CF, art. 66, 4), deve ser apreciado
em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s podendo ser
rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutnio secreto. Dessa forma, para a rejeio de um veto, preciso o voto de rejeio de 257 ou mais
deputados e de 41 ou mais senadores.
Leia-se:

Uma exceo a essa regra, no mbito do Congresso Nacional, a deliberao do veto


presidencial, que, segundo a Constituio Federal, deve ser apreciado em sesso conjunta,
dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da
maioria absoluta dos deputados e senadores. Dessa forma, para a rejeio de um veto,
preciso o voto aberto e nominal de rejeio proferido por 257 ou mais deputados e por 41
ou mais senadores (CF, art. 66, 4 c/c RCCN, art. 44, pargrafo nico).

ALTERAO 4 Na p. 80, no primeiro pargrafo


Onde se l:

Na modalidade de votao pelo processo secreto, utilizada na votao do veto presidencial (CF, art. 66, 4), faz-se uso tambm do sistema eletrnico de votao,
Leia-se:

Na modalidade de votao pelo processo secreto, faz-se uso tambm do sistema eletrnico de votao,

ALTERAO 5 Na p. 118, pargrafo que antecede imediatamente o


tpico 2 Aspectos Regimentais
Onde se l:

Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da Repblica, cabe ao
Congresso Nacional apreciar o veto dentro de trinta dias corridos a contar do seu recebimento, s podendo este ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e
senadores, em escrutnio secreto.
Leia-se:

Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da Repblica, cabe ao
Congresso Nacional apreciar o veto dentro de trinta dias corridos a contar do seu recebimento (protocolizao na Presidncia do Senado), s podendo este ser rejeitado pelo
voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em votao nominal aberta (EC
n 76/2013).

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

ALTERAO 6 Na p. 122, final do terceiro pargrafo


Onde se l:

Para rejeitar o veto, cada Casa do Congresso necessitar dos votos, realizado em escrutnio secreto, da maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF,
art. 66, 4, in fine).
Leia-se:

Para rejeitar o veto, cada Casa do Congresso necessitar dos votos, realizado em escrutnio aberto (e no mais secreto, desde a EC n 76/2013) e votao nominal, da maioria
absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 66, 4, in fine, c/c
RCCN, art. 44, pargrafo nico).

ALTERAO 7 Ao final da p. 100, acrescentar as seguintes emendas constitucionais:


N de
ordem

Data da
promulgao

75

76

Assunto

15/10/2013

Data da publi- Ementa


cao no Dirio
Oficial da Unio

16/10/2013

28/11/2013

29/11/2013

Abole a votao
secreta nos casos de
perda de mandato de
Deputado ou Senador
e de apreciao de
veto.

Acrescenta a alnea e ao
inciso VI do art. 150 da
Constituio Federal,
instituindo imunidade
tributria sobre os fonogramas e videofonogramas musicais produzidos
no Brasil contendo obras
musicais ou literomusicais
de autores brasileiros e/ou
obras em geral interpretadas por artistas brasileiros
bem como os suportes
materiais ou arquivos digitais que os contenham.
Altera o 2 do art. 55
e o 4 do art. 66 da
Constituio Federal,
para abolir a votao
secreta nos casos de perda
de mandato de Deputado
ou Senador e de apreciao de veto.

Institui imunidade
tributria sobre os
fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no
Brasil contendo obras
musicais ou literomusicais de autores
brasileiros e/ou obras
em geral interpretadas
por artistas brasileiros
bem como os suportes
materiais ou arquivos digitais que os
contenham.

Mesa da Cmara dos Deputados


54 Legislatura 3 Sesso Legislativa

2011-2015

Presidente Henrique Eduardo Alves


1 Vice-Presidente Andr Vargas
2 Vice-Presidente Fbio Faria
1 Secretrio Mrcio Bittar
2 Secretrio Simo Sessim
3 Secretrio Maurcio Quintella Lessa
4 Secretrio Biffi
Suplentes de Secretrio
1 Suplente Gonzaga Patriota
2 Suplente Wolney Queiroz
3 Suplente Vitor Penido
4 Suplente Takayama
Diretor-Geral Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva

Cmara dos
Deputados

Luiz Claudio Alves dos Santos


Miguel Gernimo da Nbrega Netto
Andr Corra de S Carneiro

Curso de Regimento Comum


do Congresso Nacional

Centro de Informao e Documentao


Edies Cmara
Braslia | 2013

CMARA DOS DEPUTADOS


DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretor: Daniel Ventura Teixeira
DEPARTAMENTO DE COMISSES
Diretor: Slvio Avelino da Silva

Cmara dos Deputados


Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810
editora@camara.leg.br
Projeto grfico Paula Scherre
Capa e diagramao Racsow
Reviso Seo de Reviso e Indexao

SRIE
Conhecendo o legislativo
n. 10
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Carneiro, Andr Corra de S.
Curso de regimento comum do Congresso Nacional [recurso eletrnico] /
Andr Corra de S Carneiro, Luiz Claudio Alves dos Santos, Miguel Gernimo da
Nbrega Netto. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2013.
150 p. (Srie conhecendo o legislativo ; n.10)
ISBN 978-85-402-0084-5
1. Brasil. Congresso Nacional, regimento. 2. Processo legislativo, Brasil. I.
Santos, Claudio Alves dos. II. Nbrega Netto, Miguel Gernimo. III. Ttulo. IV. Srie.

ISBN 978-85-402-0083-8 (brochura)

CDU 342.53(81)

ISBN 978-85-402-0084-5 (e-book)

s pessoas que marcaram meu incio de caminhada


crist, dentre as quais destaco o querido casal Adroaldo e Miridam Veloso, e aos amigos Edivnia Sobral,
Jackson Garcia, Jouval Guerra, Kleber Cavalcanti,
Roniere Amaral e Sebastio Gomes.
Luiz Claudio Alves dos Santos
A Deus, provedor de todas as minhas necessidades,
que com Sua inesgotvel misericrdia tem me preservado. Uma reverncia especial minha amada famlia,
que sempre me conduziu pelo caminho do amor e da
dignidade.
Miguel Gernimo da Nbrega Netto
Agradeo a todos aqueles que, direta ou indiretamente,
ajudaram na consecuo deste trabalho, minha esposa, Cristina, pelo apoio e pelo incentivo, aos meus pais,
Ronaldo e Luizete, pelo exemplo de vida, e a Deus, por
todas as bnos.
Andr Corra de S Carneiro

Siglrio
Abin
ADCT
CCAI
CD
Cesp
CF
CMESP
CMO
CN
CPI
CPMI
CRCN
EC
Fipa
LDO
LOA
MP
PEC
PLN
PPA
RCCN
RICD
RISF
SF
SLE
SLO
STF

Agncia Brasileira de Inteligncia


Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia
Cmara dos Deputados
Comisso Especial
Constituio Federal
Comisso Mista Especial
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
Congresso Nacional
Comisso Parlamentar de Inqurito
Comisso Parlamentar Mista de Inqurito
Comisso Representativa do Congresso Nacional
Emenda Constitucional
Frum Interparlamentar das Amricas
Lei de Diretrizes Oramentrias
Lei Oramentria Anual
Medida Provisria
Proposta de Emenda Constituio
Projeto de Lei do Congresso Nacional
Plano Plurianual
Regimento Comum do Congresso Nacional
Regimento Interno da Cmara dos Deputados
Regimento Interno do Senado Federal
Senado Federal
Sesso Legislativa Extraordinria
Sesso Legislativa Ordinria
Supremo Tribunal Federal

Sumrio
Apresentao.................................................................................................................. 13
Captulo I O Poder Legislativo Federal
1. Consideraes Iniciais............................................................................................. 15
2. Funes Estatais...................................................................................................... 15
3. Sistema Cameral..................................................................................................... 16
4. Congresso Nacional................................................................................................. 17
Captulo II Histrico Constitucional do Regimento Comum
1. Regimento Comum do Congresso Nacional: elaborao prevista na Constituio Federal de 1988............................................................................................ 23
2. Retrospectiva da Previso Constitucional de Regimento Comum (Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e Emenda Constitucional n 1,
de 1969).................................................................................................................. 23
Captulo III Introduo ao Regimento Comum do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais............................................................................................. 31
2. Composio do Regimento Comum do Congresso Nacional................................. 32
3. Reforma do Regimento Comum do Congresso Nacional....................................... 33
Captulo IV Funcionamento do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais............................................................................................. 37
2. Convocao Extraordinria do Congresso Nacional............................................... 41
3. Sesso Conjunta do Congresso Nacional................................................................ 43
4. Direo dos Trabalhos............................................................................................. 46
4.1 Mesas Diretoras.......................................................................................... 46
4.1.1 Composio de cada Mesa Diretora........................................... 46
4.1.2 Funo de cada Mesa Diretora................................................... 47
4.1.3 Mesa do Congresso Nacional: Presidncia.................................. 48
4.1.4 Mesa do Congresso Nacional: substituio do presidente........... 49
5. Lideranas no Congresso Nacional......................................................................... 50
6. Das Comisses Mistas............................................................................................. 57
6.1 Consideraes iniciais................................................................................. 57
6.2 Comisses mistas permanentes................................................................... 59
6.3 Comisses mistas temporrias..................................................................... 60
6.3.1 Comisso parlamentar mista de inqurito (CPMI).................... 60
6.3.2 Comisso mista especial (CMESP)............................................ 61
6.3.3 Comisso mista de medida provisria......................................... 62

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

6.3.4 Comisso mista de veto do presidente da Repblica a


projetos de lei.............................................................................. 63
6.3.5 Comisso mista de delegao legislativa..................................... 63
6.3.6 Comisso representativa do Congresso Nacional........................ 64
6.4 Composio das comisses mistas............................................................... 64
6.5 Direo dos trabalhos.................................................................................. 66
6.6 Abertura dos trabalhos................................................................................ 66
6.7 Emendas em comisso................................................................................ 66
6.8 Parecer......................................................................................................... 67
7. Da Ordem dos Trabalhos........................................................................................ 68
7.1 Das sesses em geral .................................................................................. 68
7.1.1 Consideraes iniciais................................................................. 68
7.1.2 Abertura da sesso...................................................................... 70
7.1.3 Suspenso, levantamento e encerramento de sesso.................... 70
7.1.4 Prorrogao da sesso.................................................................. 71
7.1.5 Sesso pblica: acesso ao plenrio e s galerias........................... 71
7.1.6 Sesses secretas........................................................................... 72
7.2 Expediente e Ordem do Dia....................................................................... 73
7.3 Apreciao das matrias.............................................................................. 74
7.4 Modalidades de votao.............................................................................. 77
7.5 Processamento da votao........................................................................... 80
7.6 Redao final e autgrafos........................................................................... 81
8. Das Sesses Solenes................................................................................................ 81
8.1 Consideraes iniciais................................................................................. 81
8.2 Disposies gerais....................................................................................... 82
8.3 Inaugurao de sesso legislativa................................................................. 83
8.4 Posse do presidente e do vice-presidente da Repblica............................... 84
8.5 Recepo a chefe de Estado estrangeiro...................................................... 84
8.6 Comemorao de datas nacionais................................................................ 85
Captulo V Da Proposta de Emenda Constituio
1. Consideraes Iniciais............................................................................................. 87
2. Das Limitaes ao Poder de Reforma..................................................................... 88
2.1 Das limitaes temporais............................................................................ 90
2.2 Das limitaes expressas.............................................................................. 90
2.2.1 Das limitaes materiais............................................................. 90
2.2.2 Das limitaes circunstanciais..................................................... 90
2.2.3 Das limitaes formais................................................................ 91
2.2.3.1 Da iniciativa da PEC............................................................... 91
2.2.3.2 Da deliberao legislativa......................................................... 91
2.2.3.3 Da promulgao e publicao.................................................. 92
2.3 Das limitaes implcitas............................................................................. 92

Sumrio

Captulo VI Das Leis Oramentrias


1. Consideraes Iniciais........................................................................................... 103
2. Plano Plurianual (PPA)......................................................................................... 104
3. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)............................................................... 105
4. Lei Oramentria Anual (LOA)........................................................................... 105
5. Iniciativa................................................................................................................ 105
6. Prazos.................................................................................................................... 105
7. Principais Caractersticas (Tabela comparativa).................................................... 108
8. Emendas ao Oramento........................................................................................ 108
9. Participao das Comisses Permanentes no Processo Oramentrio................... 110
10. Participao de Suplentes na Comisso Mista de Oramento (CMO)............... 111
11. Deliberaes sobre Matria Oramentria.......................................................... 111
12. Presidente e Vice-Presidentes da CMO.............................................................. 112
13. Plano Plurianual X Oramento Plurianual de Investimentos.............................. 112
14. Tramitao........................................................................................................... 112
15. Princpios Oramentrios.................................................................................... 113
16. Crditos Adicionais............................................................................................. 114
17. Fiscalizao......................................................................................................... 114
18. Natureza Jurdica do Oramento......................................................................... 115
19. Vedaes Constitucionais.................................................................................... 115
20. Consideraes Finais........................................................................................... 116
Captulo VII Do Veto
1. Consideraes Doutrinrias.................................................................................. 117
2. Aspectos Regimentais........................................................................................... 118
Captulo VIII Da Delegao Legislativa
1. Consideraes Iniciais........................................................................................... 127
2. Argumentos Doutrinrios Favorveis e Contrrios Delegao Legislativa......... 128
3. Natureza Jurdica................................................................................................... 129
4. Disposies Constitucionais.................................................................................. 129
5. Disposies Regimentais....................................................................................... 130
6. Controle Poltico................................................................................................... 132
7. Delegao Interna ................................................................................................ 133
8. Outras Peculiaridades............................................................................................ 134
Captulo IX Das Questes de Ordem
1. Consideraes Iniciais........................................................................................... 137
2. Definio............................................................................................................... 137
3. Legitimao Ativa................................................................................................. 138
4. Caractersticas....................................................................................................... 138
5. Procedimentos....................................................................................................... 139
6. Deciso sobre Questo de Ordem......................................................................... 139
7. Recurso em Deciso sobre Questo de Ordem..................................................... 140

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Captulo X Das Disposies Comuns sobre o Processo Legislativo


1. Das Disposies Gerais......................................................................................... 143
Captulo XI Das Disposies Gerais e Transitrias................................................... 145
Referncias................................................................................................................... 147

Apresentao
De modo semelhante publicao do livro intitulado Curso de Regimento Interno, pela
Edies Cmara, ao final de 2011, nos deparamos mais uma vez com um importante
desafio: lanar um livro consistente sobre o Regimento Comum do Congresso Nacional,
assunto escasso no mercado editorial. Dessa forma, com grande prazer que colocamos
toda a nossa experincia disposio dos leitores, pois acreditamos que estamos prestando
um servio pblico relevante ao esmiuar para a sociedade os procedimentos inerentes ao
Congresso Nacional, que trazem luz a atuao dos deputados e senadores, em trabalho
conjunto, dando cumprimento s suas misses institucionais de elaborar normas jurdicas,
fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos e representar o povo brasileiro.

Com linguagem simples e clara, apresentamos um trabalho bem organizado e sistematizado sobre as disposies do Regimento Comum, afastando o mito de que apenas os
servidores e profissionais que lidam com a matria podem entender o processo legislativo.
Assim, acreditamos que, com a publicao do presente livro, o entendimento sobre os procedimentos legislativos est ao alcance de todos os cidados que se interessem pelo tema,
pois, de forma progressiva, levamos os leitores compreenso do conjunto da matria.
Utilizando a doutrina, a jurisprudncia e a experincia obtida em nossa atuao em
reas ligadas atividade fim da Cmara dos Deputados, oferecemos um texto atualizado,
para que se torne um manual a ser utilizado por parlamentares e demais profissionais que
utilizam o Estatuto do Congresso Nacional como ferramenta bsica de trabalho, e tambm pelos cidados interessados em conhecer o funcionamento do Congresso Nacional.
Dessa forma, aproveitamos essa oportunidade para mais uma vez traduzir em forma de
manual as nossas experincias em sala de aula, fruto de longos anos de dedicao causa
docente, o que, com humildade, nos d a segurana de produzir essa obra e nos permite
vislumbrar a sua boa aceitao pelos leitores, pois acreditamos que o processo de democratizao da informao construdo com trabalho srio e transparente.
Bom estudo e boa leitura!

Os autores

13

Captulo I
O Poder Legislativo Federal
1. Consideraes Iniciais
A Constituio Federal de 1988 estabelece que so poderes da Unio, independentes
e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (CF, art. 2). Este livro
analisa, sob a tica do Regimento Comum, o Congresso Nacional rgo bicameral composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal , que possui a incumbncia
constitucional de exercer o Poder Legislativo federal, nos termos do art. 44 da CF.

Iniciamos nossas consideraes a partir da classificao das funes dos trs poderes,
enfatizando as funes do Poder Legislativo, que exercido pelo Congresso Nacional,
cujo Regimento o objeto central deste trabalho.

2. Funes Estatais
Cada poder da Unio exerce funes prprias (tpicas) e imprprias (atpicas). A funo de legislar tpica do Poder Legislativo, logo ser atpica quando exercida pelo Poder
Executivo (na elaborao de uma lei delegada, por exemplo). Nesse sentido, pode-se dizer
que so funes prprias do Poder Legislativo legislar (por exemplo, elaborar um decreto
legislativo) e fiscalizar (por exemplo, exercer o controle externo com auxlio do Tribunal
de Contas da Unio) e imprprias as funes de administrar (por exemplo, contratar
servios com ou sem licitao) e julgar (por exemplo, julgar politicamente sobre a perda
de mandato de congressista por quebra de decoro parlamentar).

TPICAS

- Legislar
- Fiscalizar

ATPICAS

- Administrar
- Julgar

FUNES DO
PODER LEGISLATIVO

Fonte: Carneiro, Santos& Nbrega Netto (2011, p. 26).

Outra funo primria do Poder Legislativo a de representar o povo, a nao. Nesse


sentido, a atuao do Legislativo vai alm das competncias de legislar e de fiscalizar a

15

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

aplicao de recursos pblicos. Cabe a ele, por exemplo, debater temas importantes, que,
muitas vezes, no necessariamente resulta na insero de uma nova norma no ordenamento jurdico ou em uma fiscalizao de determinada entidade ou agente pblico, o que
denota atuao inerente ao exerccio da atividade parlamentar.
Em relao s funes do Poder Legislativo, especificamente, registramos ainda a concepo de Jos Afonso da Silva (2006a, p. 57), na qual: as funes fundamentais do Poder
Legislativo so a de representao, a de legislao, a de legitimao da atuao governamental e a de controle (grifo nosso).

3. Sistema Cameral
Para o desempenho da funo legislativa do Estado enquanto funo tpica ou prpria , o Brasil adota dois sistemas camerais distintos: o unicameral e o bicameral. Este
implica a existncia de duas cmaras ou casas legislativas e utilizado no mbito da Unio.
Nesse sentido, nos termos do art. 44 da Constituio Federal, o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados (Cmara
Baixa) e do Senado Federal (Cmara Alta). O sistema unicameral pressupe que o exerccio do Poder Legislativo compete a uma nica casa legislativa e, no caso brasileiro,
adotado nos estados, no Distrito Federal e nos municpios. Dessa forma, cada uma das
assembleias estaduais e das cmaras de vereadores, bem como a Cmara Legislativa do
Distrito Federal, detm competncia exclusiva para desempenhar tipicamente a funo
legislativa da unidade federativa a que pertena.
Entes federativos

Sistema cameral

Unio

Bicameral

Estados
Distrito Federal
Municpios

Unicameral
Unicameral
Unicameral

Poder Legislativo
rgo(s) competente(s)
Congresso Nacional
(Cmara dos Deputados e Senado Federal)
Assembleia Legislativa
Cmara Legislativa
Cmara Municipal

No obstante o constituinte ter estruturado o Poder Legislativo federal de forma bicameral, algumas competncias legislativas so reservadas exclusivamente a cada uma das
casas legislativas que compem o Congresso Nacional. Isso implica a atuao unicameral
em determinados assuntos, seja pela Cmara dos Deputados, seja pelo Senado Federal.
Assim, o desempenho da funo legislativa pelo Congresso Nacional e suas casas
legislativas pode ser sintetizado do seguinte modo:
1) Atuao bicameral separada ou conjuntamente:

16

dispor sobre determinadas matrias que dependem da sano do presidente da Repblica para se tornarem leis complementares ou ordinrias (CF, art. 48);

Captulo I

dispor com exclusividade sobre algumas matrias, ou seja, aquelas que independem de sano presidencial para sua transformao em norma jurdica decreto
legislativo (CF, art. 49) ou resoluo do Congresso Nacional (CF, art. 57, 3, II).

2) Atuao unicameral Cada Casa atua isoladamente e de modo independente:

dispor sobre as matrias de sua competncia privativa (exclusiva) por meio de resolues, promulgadas pelo presidente da Casa respectiva sem a necessidade, nesse
processo legislativo, de participao da outra Casa ou de sano do presidente da
Repblica (CF, arts. 51 e 52).

Curiosidade
Na Reviso Constitucional, prevista pelo art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), o Congresso Nacional funcionou unicameralmente. Em outra
oportunidade, informamos que esta foi a nica previso de sesso unicameral do
CN na vigncia da atual Constituio. (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA
NETTO, 2011, p. 37).

4. Congresso Nacional
No mbito federal, o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. O povo brasileiro (cidados-eleitores)
elege os membros (deputados e senadores) que compem as duas casas legislativas federais.
Para a Cmara dos Deputados, so eleitos deputados federais representantes do povo
em cada estado, em cada territrio (quando existir algum no Brasil) e no Distrito Federal.
Para isso, utiliza-se o sistema proporcional. A Constituio fixou em quatro o nmero de
deputados federais por territrio, porm determinou que o nmero total de deputados, bem
como a representao por estado e pelo Distrito Federal, fosse estabelecido em lei complementar, proporcionalmente populao. Alm do mais, limitou o quantitativo mnimo
e mximo de deputados federais nessas unidades da federao, quais sejam, oito e setenta.
Logo, no estado mais populoso, so eleitos setenta deputados federais e, no estado com a
menor quantidade de habitantes, os cidados elegem oito representantes para a casa do
povo. No h limite constitucional para a quantidade de suplentes de deputado federal, portanto para cada deputado eleito para mandato de quatro anos pode haver vrios suplentes.

17

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Curiosidade
Eleies gerais de 2006

O estado de So Paulo, por ser o mais populoso do pas, elegeu setenta deputados
federais em 2006; ou seja, a quantidade mxima por estado permitida pela Constituio
Federal o exato quantitativo para o estado mais populoso, conforme previsto no
art. 3 da Lei Complementar n 78, de 1993.

Devido obrigatoriedade de a quantidade de deputados federais ser proporcional


populao (CF, art. 44, 1), em 2006, o Distrito Federal e dez estados brasileiros
elegeram, cada um, apenas oito deputados federais, isto , a quantidade mnima por
estado fixada pela Constituio.
A Lei Complementar n 78, de 1993, a norma que disciplina a fixao do nmero
de deputados, nos termos do art. 45, 1, da Constituio Federal. Essa norma define
a quantidade mxima de deputados federais: 513 representantes.

A legislao eleitoral (Lei n 4.737, de 1965, que institui o Cdigo Eleitoral, art. 112;
e Lei n 9.504, de 1997, que estabelece normas para as eleies, art. 10) determina
a quantidade mxima de candidatos para a Cmara dos Deputados por partido ou
coligao e, por conseguinte, a de suplentes de deputados federais por legenda ou
coligao de legendas.
A tabela a seguir apresenta a quantidade de deputados federais (titulares de mandato)
eleitos em 2011, por estado ou Distrito Federal, para ocupar as 513 cadeiras parlamentares
disponveis na Cmara dos Deputados.
Estado
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE

18

Deputados Federais
(quantidade de titulares de mandato)
8
9
8
8
39
22
8
10
17
18
53
8
8
17
12
25

Captulo I

Estado
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
TOTAL

Deputados Federais
(quantidade de titulares de mandato)
10
30
46
8
8
8
31
16
8
70
8
513

Fonte: <http://www2.camara.leg.br/deputados/liderancas-e-bancadas/bancadas/bancada-na-eleicao>. Acesso


em: 20 fev. 2013.

Quanto ao Senado Federal, cabe salientar que os senadores so representantes dos


estados e do Distrito Federal, eleitos pelo povo nessas unidades da federao. Conquanto
a Constituio Federal confira aos municpios o status de entes federativos, no se elegem
deputados federais no mbito municipal e no so escolhidos senadores da Repblica para
representar tais unidades da federao.

A quantidade de senadores eleitos em cada estado e no Distrito Federal fixada constitucionalmente em trs, independentemente da populao do ente federativo. Porm, como
o mandato de senador de oito anos e cada legislatura dura quatro anos, a eleio para o
Senado Federal realizada, alternadamente, por um tero e dois teros de seus membros.
Exemplificativamente, na eleio de 2006, foi eleito apenas um senador (1/3) para
representar o Distrito Federal (assim como ocorreu em relao a cada um dos 26 estados
brasileiros). J nas eleies de 2010, coube a essa unidade da federao escolher dois senadores (2/3). Por essa lgica, na eleio de 2014, o DF eleger novamente apenas um representante para o Senado Federal e em 2018, volta a escolher dois senadores novamente
e assim sucessivamente. Para cada senador eleito h dois suplentes.

A tabela a seguir pretende evidenciar a alternncia de um e dois teros na eleio de


senadores por estado e pelo Distrito Federal nas seis eleies gerais compreendidas no
perodo de 1998 a 2018.

19

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

ELEIO
GERAL
1998
2002
2006
2010
2014
2018

ELEIO DE SENADORES, ALTERNADA POR 1/3 E 2/3


(DE 1998 a 2018)
QUANTIDADE
RENOVAO* DO
FRAO
DE SENADORES
SENADO FEDERAL
EQUIVALENTE (eleitos em cada estado ou no
(em nmero de senadores eleitos)
Distrito Federal por eleio)
1/3
1
27
2/3
2
54
1/3
1
27
2/3
2
54
1/3
1
27
2/3
2
54

* Observe que o termo renovao refere-se aos mandatos e no necessariamente aos mandatrios. O povo poder escolher novos senadores ou reeleger os que se encontram no exerccio do mandato, conferindo-lhes, dessa
forma, novos mandatos.

Curiosidade
1) Territrios e eleio de senador
Os territrios so autarquias federais e no unidades da federao. Nesse sentido, cabe
esclarecer que no h previso constitucional de eleio de senadores para atuarem
como representantes dos territrios.
2) Suplente de senador
Os suplentes de senadores adquirem esse status simplesmente por constarem
registrados na Justia Eleitoral como suplentes de um candidato eleito senador, ou
seja, basta que componham a mesma chapa deste (Lei n 4.737, de 1965, que institui
o Cdigo Eleitoral, arts. 91, 1, e 202, 2). Comparativamente, os suplentes de
deputado federal so aqueles que concorrem ao cargo de deputado federal e no so
eleitos efetivos das listas dos respectivos partidos ou coligaes, porm, por integrarem
representao partidria que alcana o quociente eleitoral, so classificados como
suplentes. O art. 112 do Cdigo Eleitoral prev:
Considerar-se-o suplentes da representao partidria:
I os mais votados sob a mesma legenda e no eleitos efetivos das listas dos respectivos
partidos;
II em caso de empate na votao, na ordem decrescente da idade [...]

20

Captulo I

Logo, no Senado Federal, possvel que um suplente de senador assuma o mandato


senatorial em carter de substituio ou sucesso (assuno provisria ou definitiva,
respectivamente) sem que seu nome tenha sido expressa e diretamente escolhido pelos
eleitores no pleito eleitoral, pois apesar de, nas eleies de 2010, a urna eletrnica ter
inovado ao exibir, juntamente com o nome e a foto do candidato a senador, os nomes
e as fotos dos respectivos suplentes, o eleitor vota diretamente no candidato a senador,
cuja escolha implica obrigatoriamente a escolha dos respectivos suplentes.
Similar sistema utilizado para escolha de candidato a vice-presidente da Repblica,
vice-governador e vice-prefeito. Nesses casos, o candidato a vice concorre, em chapa,
vinculado a candidato a chefe do Executivo a que se refere o pleito. Assim, ainda que,
por exemplo, o eleitor pense que seu voto em determinado candidato destinou-se
apenas a eleger o governador de seu estado, o sufrgio, na verdade, serviu tambm para
a escolha do vice-governador.
3) Propostas de alterao do critrio para escolha de suplentes de senador
Parlamentares j manifestaram interesse em alterar o critrio constitucional para
escolha dos suplentes de senadores. Dentre outras propostas apresentadas para
viabilizar a reforma poltica, a Proposta de Emenda Constituio n 51/2007 foi
apresentada com a pretenso de alterar o 3 do art. 46 da Constituio, a fim de
serem considerados suplentes de senador os candidatos que excederem o nmero de
vagas em disputa, segundo a ordem da votao nominal recebida. Na justificao dessa
proposta consta que:
Pelas regras em vigor, os suplentes so registrados em conjunto com a candidatura
principal, de modo que o eleitor no pode referendar sua escolha e, muitas vezes,
sequer conhece suas propostas e ideias polticas.

O quadro a seguir apresenta as principais diferenas entre a Cmara dos Deputados e


o Senado Federal.
rgo

Cmara

Representao

do povo

Bancadas

Quantidade

Estados e
DF

8 a 70
deputados
(proporcional
populao)

Territrios

4 deputados
(fixo na CF)

Sistema
eleitoral

Proporcional

Mandato

Composio

4 anos

513 deputados
Renovao
total e
quadrianual
(de 4 em 4
anos)

21

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Senado

da federao

Estados e
DF

3 senadores
(fixo na CF)

Majoritrio
(mais votado)

8 anos

81 senadores
Renovao
parcial por 1/3
e 2/3
alternadamente a cada
4 anos

Fonte: Carneiro, Santos& Nbrega Netto (2011, p. 30).

Curiosidade
A Constituio Federal estabelece que o Poder Legislativo ser exercido pelo Congresso
Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, e determina,
ainda, que o presidente do Senado Federal presidir a Mesa do Congresso Nacional.
Em termos oramentrios, no existe o rgo Congresso Nacional. Diferentemente
disso, existem as instituies Cmara dos Deputados e Senado Federal, identificadas no
oramento da Unio pelas unidades oramentrias 20.000 e 51.000, respectivamente.
Discorreremos sobre o funcionamento do Congresso Nacional e sua Mesa Diretora
no Captulo IV.

22

Captulo II
Histrico Constitucional
do Regimento Comum
1. Regimento Comum do Congresso Nacional: elaborao prevista na
Constituio Federal de 1988
A Constituio Federal brasileira de 1988 estabelece que a Cmara dos Deputados
e o Senado Federal reunir-se-o em sesso conjunta para, entre outros casos, elaborar o
regimento comum e regular os servios comuns s duas Casas (CF, art. 57, 3, II).
De acordo com a nota edio oficial de 2007 do Regimento Comum do Congresso
Nacional (RCCN), esse Regimento foi originalmente aprovado pela Resoluo n 1, de
1970-CN. Dessa forma, o texto original desse Regimento entrou em vigor sob a gide
da Constituio de 1967 (conhea o histrico constitucional do Regimento Comum no
prximo item deste captulo).
Nessa nota, consta ainda que parte de seus dispositivos foi revogada ou alterada pela
Constituio Federal de 1988 e por resolues subsequentes (RCCN, 2007, p. 3). Isso
significa que o Regimento Comum foi recepcionado pela Constituio de 1988 apenas
parcialmente. Em outras palavras, o RCCN, editado em 1970, nos termos constitucionais
vigentes poca, permaneceu em vigor to somente com os dispositivos compatveis com
o novo texto constitucional, de 1988.

2. Retrospectiva da Previso Constitucional de Regimento Comum


(Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e Emenda
Constitucional n 1, de 1969)
Com o objetivo de vislumbrarmos, no tempo, as previses constitucionais referentes
feitura de um regimento comum, bem como observarmos as previses relativas estrutura
do Poder Legislativo federal e s sesses conjuntas das duas casas legislativas que o compem, apresentamos uma retrospectiva histrica, desde a Constituio Imperial do Brasil
(1824) at a Constituio de 1967, alterada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969.
De incio, verifica-se que, nas duas primeiras Constituies do Estado brasileiro independente (a de 1824 primeira Constituio aps a Independncia do Brasil e a de

23

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

1891 primeira Constituio aps a Proclamao da Repblica), no h meno em seus


textos expresso regimento comum.
De acordo com a Constituio do Brasil Imprio (CF de 1824), o Poder Legislativo
era exercido pela Assembleia-Geral, composta pela Cmara dos Deputados e pela Cmara
dos Senadores, ou senado. Depreende-se dos arts. 19 a 21 dessa Constituio que havia um
Regimento Interno da Assembleia-Geral e cada uma de suas cmaras poderia elaborar o
prprio regimento. A primeira legislatura iniciou-se em 1826 e o mais antigo registro que
identificamos sobre esse regimento, encontrado nos anais da Cmara dos Deputados da
sesso ocorrida em 24 de setembro de 1827, refere-se ao ofcio do secretrio do Senado, que
enviava para a Cmara o projeto do regimento interno da Assembleia-Geral. A Cmara dos
Deputados no consentiu esse projeto1. Em 2 de junho de 1835, foi promulgado o Regimento Comum da Assembleia-Geral (Regimento Interno do Senado, 1883).

O texto constitucional de 1891 estabelecia que o Poder Legislativo seria exercido pelo
Congresso Nacional, com a sano do presidente da Repblica. Porm, tal sano no incidia sobre propostas de reforma da Constituio (CF/1891, arts. 16 e 90). Havia previso de
que as duas Cmaras que compunham o Congresso Nacional Cmara dos Deputados e
Senado trabalhassem separadamente (CF de 1891, art. 18, caput). O texto constitucional
afirmava que cada uma dessas Casas detinha competncia para organizar seu regimento
interno, mas no mencionava expressamente a elaborao de um regimento comum.

A despeito de no haver previso em seu texto de um regimento comum, a Constituio contemplava casos de sesses do Congresso (conjuntas), conforme dispem os arts. 44,
47 e 48, n 92. Nesse sentido, esclarece-se que o Congresso Nacional teve seu Regimento
Comum promulgado em 22 de agosto de 1892 (Manual do Deputado, 1912, p. 157-165).

Nos termos da Constituio de 1934, o Poder Legislativo era exercido pela Cmara
dos Deputados, com a colaborao do Senado Federal (art. 22). No obstante sua estrutura
bicameral, essa forma organizacional do Poder Legislativo nica na histria brasileira,
pois, nos demais casos, o exerccio desse poder foi atribudo a um rgo (Assembleia-Geral,
Parlamento Nacional, Congresso Nacional) composto por duas cmaras.
Aps destacar essa singularidade na organizao do Poder Legislativo, cabe acrescentar que
a expresso regimento comum, associada s casas legislativas federais, aparece pela primeira
vez no texto constitucional com o advento da Constituio de 19343, em seu art. 28, verbis:
Art. 28. A Camara dos Deputados reunir-se- em sesso conjuncta com o
Senado Federal, sob a direco da Mesa deste, para a inaugurao solenne da sesso legislativa, para elaborar o Regimento Commum, receber o

1 Annaes de 1829, Tomo 1 encadernado de v. 1-5, p. 27.


2 poca, os artigos eram subdivididos em nmeros. Logo, comparativamente tcnica legislativa
adotada atualmente, esse n. 9 equivaleria a inciso IX.
3 No obstante a existncia do regimento comum da Assembleia-Geral promulgado em 1835 e do regimento comum do Congresso Nacional promulgado em 1892, na Constituio de 1934 que se
registra pela primeira vez na histria brasileira a expresso regimento comum associada s duas
Casas do Legislativo federal.

24

Captulo
CaptuloIII

compromisso do presidente da Republica e elleger o presidente substituto,


no caso do art. 52, 3 (grifo nosso).
Em 27 de maio de 1936, foi promulgado o Regimento Commum da Camara dos
Deputados e do Senado Federal. Ao comentar esse regimento, Otton Prazeres (BRASIL,
1936, p. 3) registrou que a Constituio de 1934 aboliu o nome de Congresso Nacional
e no deu outro reunio das duas Camaras.
A Constituio de 1937 foi decretada pelo ento presidente da Repblica no golpe de
Estado de 10 de novembro e perdurou durante todo o Estado Novo (BRASIL, 1937-1945).
Apesar da dissoluo da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF/1937, art. 178),
que permaneceram fechados durante todo esse perodo, a Carta de 1937 previa eleies para
o Parlamento Nacional composto pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal ,
que deteria a competncia de exercer o Poder Legislativo com a colaborao do Conselho da
Economia Nacional e do presidente da Repblica, nos termos de seu art. 38:
Art. 38. O Poder Legislativo exercido pelo Parlamento Nacional com a
collaborao do Conselho da Economia Nacional e do presidente da Republica, daquelle mediante parecer nas materias da sua competencia consultiva e deste pela iniciativa e sanco dos projectos de lei e promulgao
dos decretos-leis autorizados nesta Constituio.
Esse texto constitucional conferia a cada uma das cmaras competncia para elaborar
o seu regimento interno e, ainda, determinava que a Cmara dos Deputados e o Conselho
ral funcionassem separadamente. Nesse sentido, vale acrescentar que no havia expressa
previso para a elaborao de um regimento comum a ambas as Casas nem para a ocorrncia de reunies conjuntas das duas Cmaras.

Curiosidade
Segundo Oliveira Vianna (1939, p. 131), a verdadeira originalidade do sistema
constitucional de 1937 estava no fato de o presidente da Repblica ser a pea mais
importante no cenrio poltico brasileiro (e no mais o Parlamento).
A Carta de 1937 instituiu o decreto-lei, instrumento que permitia ao presidente da
Repblica legislar independentemente de homologao ou referenda parlamentar, e
ainda estabeleceu que o direito de iniciativa dos projetos de lei cabe, em regra, ao
chefe de governo e no ao Parlamento (VIANNA, 1939, p. 137-138).
Ao expor a situao secundria do Parlamento no regime de 1937, Oliveira Vianna
(1939, p. 140) afirma:

25

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

[...] certamente, no est o Parlamento despojado do direito de iniciativa dos projetos de lei, nem do poder de transform-los em lei; mas, sem
dvida, a sua actividade, como rgo legisferante, est, no regimen da
Constituio de 37, muito embaraada, muito condicionada por uma srie
considervel de contingncias e limitaes, umas de ordem prtica, outras
de natureza constitucional. Estas limitaes e contingncias despojam o
Parlamento, no novo regimen, da condio de centro da vida poltica, a elle
atribuda no regimen das Constituies anteriores, inclusive a de 34.
Quanto ao Conselho da Economia Nacional Cmara poltica que compunha o
Parlamento, juntamente com a Cmara dos Deputados Oliveira Vianna (1939, p. 140)
esclarece tratar-se de uma corporao profissional que funcionava como rgo consultivo
nas leis que interessassem economia nacional e acrescenta:
Tem poderes de elaborao de normas, de natureza regulamentar, relativas
a matria de assistncia, prestada por associaes, sindicatos e institutos, e a
convenes collectivas: normas estas que se tornaro obrigatrias mediante
a aprovao do presidente da Repblica (art. 61). Uma outorga plebiscitria o poder investir de poderes propriamente legislativos sobre matria
econmica (art. 63).
Na Segunda Repblica, a Constituio de 1946 conferiu ao Congresso Nacional a
competncia de exercer o Poder Legislativo e estabeleceu que suas Casas Cmara dos
Deputados e Senado Federal reunir-se-iam em sesso conjunta para, dentre outras atividades, elaborar o regimento comum:
Art. 41. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direo da Mesa
dste, reunir-se-o em sesso conjunta para:
[...]
II elaborar regimento comum;
[...]

No tocante previso de elaborao do Regimento Comum pelas duas Casas do Congresso Nacional, cumpre notar que ela tambm constava tanto no texto original da Carta
de 1967 (art. 31, II) quanto no texto decorrente da Emenda Constitucional n 1, de 1969
(art. 29, 3, II). Em razo da abrangncia dessa emenda, h quem a considere uma nova
constituio, in verbis:
CF de 1967
Art. 31. [...]
2 A Cmara dos Deputados e o Senado, sob a direo da Mesa dste,
reunir-se-o em sesso conjunta para:

26

Captulo
CaptuloIII

[...]
II elaborar o Regimento Comum;
[...]
CF de 1967 com alteraes promovidas pela EC n 1, de 1969
Art. 29. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital da Unio,
de 31 de maro a 30 de novembro.
[...]
3 Alm de reunies para outros fins previstos nesta Constituio, reunir-se-o,
em sesso conjunta, funcionando como Mesa a do Senado Federal, ste e a Cmara
dos Deputados, para:
[...]
II elaborar regimento comum; e
[...]

Pelo exposto, na histria constitucional brasileira, encontramos registro referente


existncia de regimento comum s duas casas legislativas federais em quatro Constituies: 1934, 1946, 1967 (e EC n 1, de 1969) e 1988. Nenhuma meno a tal regimento
consta nas constituies de 1891 e 1937. Como ressaltado anteriormente, a Constituio
de 1824 previa a elaborao de um regimento interno da Assembleia-Geral. Porm, em
1835, foi promulgado um regimento denominado comum, o qual, de certo modo, pode
ser compreendido como um regimento com regras comuns s duas cmaras.

Em relao a cada uma das Constituies brasileiras, inclusive a EC n 1/1969, o


quadro sinptico a seguir informa o rgo responsvel pelo exerccio do Poder Legislativo
federal, as casas legislativas que compem esse poder, assim como a previso de regimento
comum e de reunio conjunta.
Quadro sinptico
Constituio
Federal

Poder Legislativo
exercido
precipuamente
pelo(a)

1824

Assembleia-Geral1

1891

Congresso Nacional
(CN)3

1934

CD6

1937

Parlamento Nacional7

Cmaras
(casas legislativas)

Previso de
regimento comum

Previso de
reunio
conjunta

Cmara dos
Deputados (CD)
e Cmara dos
Senadores (ou
Senado)

Regimento Interno
da AssembleiaGeral2

sim

CD e Senado

no4

sim5

sim

sim

no8

no

CD e
Senado Federal (SF)
CD e Conselho
Federal

27

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

1946

CN

CD e SF

sim

sim

1967

CN

CD e SF

sim

sim

EC n 1/1969

CN

CD e SF

sim

sim

1988

CN

CD e SF

sim

sim

O Poder Legislativo era delegado Assembleia-Geral com a sano do imperador.

2 No obstante o art. 19 da CF de 1824 mencionar regimento interno e de, em 1827, o Senado ter
encaminhado Cmara dos Deputados projeto do regimento interno da Assembleia-Geral (com o
qual a Cmara no consentiu), foi promulgado em 1835 um regimento comum.
3

Com a sano do presidente da Repblica.

4 Apesar de no haver previso de regimento comum na CF de 1891, em 22 de agosto de 1892, foi


aprovado na Cmara dos Deputados o projeto, vindo do Senado, n 65, deste anno (organizado
pelas mesas do Senado e da Cmara dos Deputados), regulando os trabalhos das duas Camaras do
Congresso Nacional, quando funccionarem em commum. (Anais da Cmara dos Deputados, Sesso
em 22 de agosto de 1892, p. 477-480). No mesmo dia esse regimento foi promulgado (Manual do
Deputado, 1912, p. 157-165).
5

Conforme arts. 44, 47 e 48, n 9 da Constituio de 1981.

Com a colaborao do Senado Federal.

Com a colaborao do Conselho da Economia Nacional e do presidente da Repblica.

8 O Parlamento foi fechado em novembro de 1937 e somente foi reaberto aps o fim do Estado Novo
(1937-1945).

O quadro sinptico seguinte registra a existncia de regimento comum relacionado a


cada uma das constituies do pas, salvo em relao de 1937, tambm denominada Constituio Polaca. H especificao da constituio e da eventual resoluo que originou o
regimento comum, do ttulo designativo da espcie normativa ou da ementa, do nome do
responsvel pela promulgao, da data de promulgao e de informaes sobre a publicao.
Quadro sinptico
Constituio
Federal e
resoluo do
Congresso
Nacional

Ttulo ou
ementa

Responsvel pela
promulgao

CF 1824

Regimento
Commum

Bento Barroso
Pereira presidente
do Senado1

Regimento
Commum

Prudente Jos de
Moraes Barros
presidente do
Senado2

CF 1891

28

Data da
promulgao

Publicao

2/6/1835

Regimento Interno do Senado,


acompanhado do regimento comum
e de outros textos. Rio de Janeiro,
Typographia Nacional, 1883.

22/8/1892

Manual do Deputado, 1912,


p. 157-165
Anais da Cmara dos Deputados
Sesso em 22 de Agosto de 1892,
p. 477-480.

Captulo
CaptuloIII

CF 1934

Regimento
Commum
da Cmara
dos
Deputados
e do Senado
Federal

Medeiros Netto
presidente do
Senado Federal3

27/5/1936

Regimento Commum da Cmara


dos Deputados e do Senado
Federal: anotado por Otto Prazeres,
secretrio-geral da Presidncia da
Cmara dos Deputados. Imprensa
Nacional. Rio de Janeiro, 1936.

CF 19374

20/4/1951

DCN Seo 1 21/4/1951,


Pgina 2.236 (Publicao).

12/8/1967

DCN Seo 1 12/8/1967,


Pgina 4.403 (Publicao) DCN
Seo 2 12/8/1967, Pgina 1.697
(Publicao).

11/8/1970

DCN Seo 1 12/8/1970,


Pgina 3.205 (Publicao).
DOU Seo 1, 30/1/2003, pgina 1.
Republicao atualizada.

CF 1946
Res. n
1/1951 CN

Aprova o
Joo Caf Filho
Regimento
presidente do
Comum
Senado Federal
Adapta o
Regimento Camilo Nogueira da
Gama
Comum s
primeiro-vicedisposies
CF 1967
da
presidente do
Res. n 1/1967
Senado Federal,
CN
Constituio
no exerccio da
de 24 de
Presidncia
janeiro de
1967
Aprova o
Senador Joo
CF 1967 e 1988 Regimento
Cleofas
Res. n 1/1970 Comum do
presidente do
Congresso
CN
Senado Federal
Nacional

1 O texto foi promulgado, em 2 de junho de 1835, por Bento Barroso Pereira, presidente (do Senado).
Conde de Valena, 1 secretrio. Luiz Jos de Oliveira, 2 secretrio.
2 O texto foi promulgado, em 22 de agosto de 1892, por Prudente Jos de Moraes Barros; Joo Lopes
Ferreira Filho; Joo Pedro Belfort Vieira; Antonio Azeredo; Gil Diniz Goulart; Antonio Nicolo Monteiro
Baena; Francisco de Paula Oiveira Guimares; Thomas Rodrigues da Cruz; Joo Antonio de Avellar.
3 O texto foi promulgado no Rio de Janeiro, em 27 de maio de 1936, por Medeiros Netto, presidente (do Senado); Antonio Carlos, presidente da Cmara; Leopoldo da Cunha Mello, 1 secretrio do Senado; Jos Pires
Rebello, 2 secretrio do Senado; Jos Pereira Lima, 1 secretrio da Cmara e relator; Generoso Ponce, 2
secretrio da Cmara; Manoel Caldeira de Alvarengua, 4 secretrio da Cmara (Manual do Deputado, 1912,
p. 165).
4 O Congresso Nacional permaneceu fechado durante o Estado Novo (1937-1945), razo pela qual
inexistiu regimento comum nesse perodo.

29

Captulo III
Introduo ao Regimento
Comum do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais
As principais espcies normativas que disciplinam o exerccio do Poder Legislativo, o
funcionamento do Congresso Nacional e o processo legislativo federal so:
1) Constituio Federal (CF, arts. 44 a 75);
2) Regimentos:
a) Comum do Congresso Nacional (CF, art. 57, 3, II);
b) Interno do Senado Federal (CF, art. 52, XII);
c) Interno da Cmara dos Deputados (CF, art. 51, III).
O Regimento Comum do Congresso Nacional busca disciplinar os trabalhos conjuntos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como disciplinar procedimentos
comuns a serem adotados por ambas as Casas na elaborao das leis (normas jurdicas).
Ao responder questo sobre quais normas devem ser estudadas para melhor compreenso
do processo legislativo federal, Santos (2006) assevera que:
Estudar o processo legislativo federal brasileiro impele observao das normas
que lhe so pertinentes. De incio, deve-se conhecer os princpios traados na Lei
Magna: Constituio Federal de 1988 (CF). Examinar tanto o Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN) como a Lei Complementar n 95/1998
(com as alteraes promovidas pela Lei Complementar n 107, de 2001) revela
prudncia no estudo da matria, afinal, como o Brasil adotou o sistema bicameral
para o Poder Legislativo federal, tais normativos so relevantes no conhecimento
do tema por traarem regras referentes elaborao das leis aplicveis s duas cmaras que compem o Congresso Nacional. Ademais, a anlise minuciosa de cada
um dos regimentos internos das casas legislativas Regimento Interno da Cmara
dos Deputados e Regimento Interno do Senado Federal propiciar queles que
lidam com o processo legislativo no dia a dia do Congresso Nacional, bem como
a todas as pessoas interessadas no tema oportunidade de conhecer detalhes da elaborao legislativa. H de se mencionar, ainda, a existncia de normas conexas aos
regimentos (legislao do Congresso Nacional e de suas Casas, leis complementares e ordinrias, decretos legislativos), que complementam o estudo da matria.
31

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Importante
Em razo da supremacia da Constituio, havendo conflito entre dispositivo
constitucional e regimental, prevalece a norma constitucional.
Os trabalhos conjuntos do Congresso Nacional so regidos pelo Regimento Comum
e, nos casos em que este for omisso, aplicam-se as disposies do Regimento Interno
do Senado Federal e, se este ainda for omisso, as do Regimento Interno da Cmara
dos Deputados (RCCN, art. 151). Trata-se de ordem de preferncia na utilizao
das disposies regimentais nas sesses conjuntas e reunies de comisso mista (no
confundir com hierarquia).

2. Composio do Regimento Comum do Congresso Nacional


O Regimento Interno do Congresso Nacional composto de 155 artigos (1 ao 152,
incluindo os artigos 10-A; 10-B e 139-A), dos quais apenas 118 encontram-se em vigor atualmente. Isso porque, nesse regimento, 35 artigos foram revogados inteiramente
(arts. 72-84; 86-88; 91-92; 94-98; 101; 107-115; 126; 141), e quatro parcialmente (arts. 1,
incisos IV, VII, VIII e X; 9, 3; 85, pargrafo nico; e 90, 1), alm de dois artigos com
vigncia expirada (arts. 148 e 149). A partir da pgina 291 do RCCN publicado em 2011,
encontra-se a lista dos dispositivos revogados.

A nota edio oficial do Regimento Comum publicado em 2011 esclarece que a Mesa
do Congresso Nacional, nos termos regimentais, fez publicar o texto do Regimento Comum consolidado em relao ao texto editado em 31 de janeiro de 2007, introduzindo as
modificaes provenientes das Resolues nos 1 e 2 de 2008-CN. Alm do mais, ressalta
que fazem parte do Regimento Comum sem no obstante integrar o texto consolidado as
resolues do Congresso Nacional que possuem autonomia temtica, como, por exemplo, as
que disciplinam a apreciao de matrias oramentrias, medidas provisrias ou a Comisso
Representativa do Congresso Nacional.

Essas resolues, assim como outras normas que disciplinam matrias da competncia
do Congresso Nacional, esto publicadas tambm nesta edio de 2011 do Regimento
Comum, vindo logo aps o seu texto consolidado. Dessa forma, esto dispostos nesta nova
edio os textos das Resolues nos 1, 2, 3 e 4 de 2008-CN4.

4 Conforme explicitado, as Resolues nos 1 e 2, de 2008-CN, alteram o texto do Regimento Comum e


suas modificaes encontram-se dispostas no texto consolidado da edio de 2011; a Resoluo n 3,
de 2008-CN, por seu turno, Acrescenta 3 ao art. 26 da Resoluo n 1, de 2006-CN, que dispe
sobre a Comisso Mista Permanente a que se refere o 1 do art. 166 da Constituio Federal, e
seu acrscimo encontra-se consolidado no texto da referida Resoluo n 1, de 2006-CN, que dispe
sobre matria de autonomia temtica; e a Resoluo n 4, de 2008-CN, por sua vez, Cria, no mbito
do Congresso Nacional, Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas CMMC, tratando,
dessa feita, tambm de matria de autonomia temtica.

32

Captulo III

Tambm foram efetuadas nessa edio as correes de redao, sem alterao de mrito, relativas adequao ao Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa, aprovado pelo
Decreto Legislativo n 54, de 1995, e a seu Protocolo Modificativo, aprovado pelo Decreto
Legislativo n 120, de 2002.
Cumpre salientar que, em algumas resolues que possuem autonomia temtica, consta expressamente a seguinte declarao: Esta resoluo parte integrante do Regimento
Comum. Isso ocorre, por exemplo, nas quatro resolues constantes do quadro a seguir:
Resoluo do
Congresso
Nacional
Res. n 3
de 1990

Res. n 1
de 2002

Ementa
Dispe sobre a Comisso
Representativa do Congresso
Nacional, a que se refere o
4 do art. 58 da Constituio
Federal.
Dispe sobre a apreciao,
pelo Congresso Nacional,
das medidas provisrias a
que se refere o art. 62 da
Constituio Federal, e d
outras providncias.

Res. n 1
de 2006

Dispe sobre a Comisso


Mista Permanente a que se
refere o 1 do art. 166 da
Constituio, bem como a
tramitao das matrias a que
se refere o mesmo artigo.

Res. n 4
de 2008

Cria, no mbito do Congresso


Nacional, Comisso Mista
Permanente sobre Mudanas
Climticas CMMC.

Art. 1
Art. 1 Esta resoluo parte integrante do
Regimento Comum e dispe sobre a Comisso
Representativa do Congresso Nacional, a que se
refere o 4 do art. 58 da Constituio Federal.
Art. 1 Esta resoluo parte integrante
do Regimento Comum e dispe sobre a
apreciao, pelo Congresso Nacional, de
medidas provisrias adotadas pelo presidente
da Repblica, com fora de lei, nos termos do
art. 62 da Constituio Federal.
Art. 1 Esta resoluo parte integrante
do Regimento Comum e dispe sobre a
tramitao das matrias a que se refere o
art. 166 da Constituio e sobre a Comisso
Mista Permanente prevista no 1 do mesmo
artigo, que passa a se denominar Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao CMO.
Art. 1 Esta resoluo parte integrante do
Regimento Comum e dispe sobre a criao, no
mbito do Congresso Nacional, da Comisso
Mista Permanente sobre Mudanas Climticas
CMMC, destinada a acompanhar, monitorar e
fiscalizar, de modo contnuo, as aes referentes
s mudanas climticas no Brasil.

3. Reforma do Regimento Comum do Congresso Nacional


No captulo II, vimos que o Regimento Comum do Congresso Nacional foi promulgado em 1970, ou seja, durante o regime militar e, aproximadamente, dezoito anos antes
da Constituio de 1988, que pode ser considerada um dos principais marcos da redemocratizao do pas.

33

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Curiosidade
A dcada de 1980 registrou importantes eventos que marcaram o processo de
redemocratizao do pas ps-regime militar de 1964. Nisso h consenso entre os
autores. Quanto ao momento essencial que marcou tal processo, porm, h opinies
diferentes. Ribeiro (2006, p. 64 e 73) considera que o ano de 1982 foi fundamental no
processo de redemocratizao e, ao mencionar perodos do desenvolvimento industrial
brasileiro, assinala esse ano como divisor de guas entre o regime militar de 1964 e o
retorno democracia: expanso econmica e ditadura militar entre 1964 e 1982;
estagnao econmica e democracia a partir de 1982.
Por sua vez, Arajo (2007, p. 347-350) assinala o perodo entre 1980 e 1985 como
crucial para o processo de redemocratizao do pas. Segundo essa autora, trs fatores
polticos marcaram esse processo: 1) surgimento de um novo e vigoroso movimento
sindical no ABC paulista desde o final da dcada de 1970; 2) fim do bipartidarismo
em novembro de 1979; 3) a derrota da campanha pelas eleies diretas em abril de
1984 (a campanha das Diretas-j ocorreu entre 1983 e 1984). Em acrscimo, Arajo
registra que:
Sob o duplo signo da negociao e da frustrao, o Brasil encerrava o
ciclo militar e reingressava na via democrtica. O presidente Sarney
tomou posse no dia 15 de maro de 1985. Dois meses depois, o Congresso Nacional restabeleceu as eleies diretas, aprovou o voto para os
analfabetos e legalizou os partidos comunistas. (2007, p. 350)
Em relao aos termos negociao e frustrao, constantes da citao de Arajo,
cabe esclarecer que se trata da negociao que resultou na eleio da chapa composta
por Tancredo Neves e Jos Sarney e da frustrao decorrente da morte do primeiro
antes de sua posse como presidente do Brasil.
No pretendemos, neste trabalho, discorrer sobre os motivos (ou a ausncia deles)
de o Congresso Nacional, decorridos 20 anos da Constituio democrtica, ainda no
ter aprovado um novo Regimento Comum ou, pelo menos, ter promulgado uma resoluo para adaptar o texto do RCCN nova Constituio.

Independentemente disso, o fato que vrios dispositivos do RCCN encontram-se revogados por terem sido considerados incompatveis com a Constituio de 1988 e, ao longo
dos anos, o RCCN foi modificado por resolues que lhe alteraram ou acrescentaram dispositivos, bem como teve seu texto complementado por resolues que possuem autonomia
temtica e que, apesar de integrarem o RCCN, no se encontram consolidadas em seu texto.
Diante disso, apesar de o Regimento Comum continuar cumprindo sua funo nos trabalhos conjuntos do Congresso Nacional, observa-se que h incompatibilidade entre deter-

34

Captulo III

minados dispositivos do texto consolidado do Regimento Comum e resolues posteriores


que possuem autonomia temtica. Por exemplo, enquanto o art. 90 do Regimento Comum,
ao discorrer sobre o projeto de lei oramentria, dispe que o suplente s participar dos trabalhos da Comisso Mista na ausncia ou impedimento de membro titular, o 2 do art. 16
da Resoluo n 1 de 2006-CN prev que o suplente da CMO poder ser designado relator.
Essas questes sinalizam a importncia de se pensar em uma reformulao do Regimento Comum do Congresso Nacional, que est prevista em seus arts. 128 a 130. Sobre a
reforma do Regimento Comum, cumpre apresentar algumas consideraes.

A proposio legislativa prevista para a reforma do Regimento Comum do Congresso


Nacional um projeto de resoluo que pode ser de iniciativa conjunta tanto das Mesas
do Senado Federal e da Cmara dos Deputados quanto de, no mnimo, vinte senadores
e oitenta deputados, que totalizam cem subscritores. O projeto deve ser apresentado em
sesso conjunta do Congresso Nacional.

Interessante
A Mesa do Congresso Nacional detm competncia para apresentar projetos de
resoluo do Congresso Nacional, porm no pode ser autora exclusiva de projeto que
modifique o Regimento Comum.
facultado a qualquer congressista oferecer emendas ao projeto. Conquanto o Regimento Comum no preveja expressamente o prazo para apresentao dessas emendas, elas
devem ser oferecidas at o encerramento da discusso do projeto, conforme se depreende
do art. 129 do RCCN.

Caso o projeto seja de iniciativa conjunta das Mesas do Senado Federal e da Cmara dos
Deputados, aps a devida distribuio do texto em avulsos, convocada sesso conjunta, a
realizar-se dentro de cinco dias, destinada discusso do projeto. Porm, quando se tratar
de iniciativa conjunta de deputados e senadores, o projeto, aps ser recebido, encaminhado
s Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, que dispem de quinze dias para
emitir parecer. Ao trmino desse prazo, independentemente de haver parecer, convocada
sesso conjunta, a realizar-se dentro de cinco sesses, para discusso do projeto.

Se a discusso for encerrada com emendas, o projeto retorna s Mesas do Senado


Federal e da Cmara dos Deputados para sobre elas se pronunciarem em dez dias. Ao
trmino desse prazo, com ou sem parecer, convocada sesso conjunta para votao da
matria.

importante registrar que compete s Mesas do Senado e da Cmara emitir parecer tanto
sobre o projeto quanto sobre as eventuais emendas a ele oferecidas. Em ambos os casos, cada
uma das Mesas apresenta um parecer, ou seja, so oferecidos dois pareceres sobre o projeto e
dois sobre as emendas. Todavia, o art. 130 do RCCN faculta a apresentao de parecer nico
tanto ao projeto quanto s emendas, por acordo entre as Mesas. No caso de projeto, somente
35

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

haver parecer quando a iniciativa da matria for de deputados e senadores, pois, quando a
autoria do projeto for das Mesas do Senado e da Cmara, considera-se que o pronunciamento
(opinio) desses rgos sobre o assunto seja o prprio projeto e sua justificativa.

A votao do projeto de resoluo de reforma do RCCN ocorre imediatamente aps a


discusso ou, caso haja emendas, depois de decorrido o prazo para emisso de parecer a estas.
No quadro a seguir, constam informaes esquematizadas referentes aos procedimentos
legislativos para reforma do Regimento Comum do Congresso Nacional.

Reforma do Regimento Comum Esquema

1) Iniciativa

A iniciativa do projeto de resoluo para modificar o RCCN (ou as resolues que


o integram) conjunta:
i) das Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados;

ii) de, no mnimo, cem subscritores, sendo vinte senadores e oitenta


deputados (100 signatrios = 20 senadores + 80 deputados).
2) Emendas
De qualquer congressista, apresentadas at o encerramento da discusso.

3) Parecer

a) Ao projeto, quando apresentado por congressistas prazo de quinze dias;

b) s emendas, quando houver prazo de dez dias;


c) Em ambos os casos, cada uma das Mesas apresenta um parecer, ou seja,
h dois pareceres; porm, as Mesas do Senado Federal e da Cmara dos
Deputados podem acordar em oferecer parecer nico (RCCN, art. 130).

4) Discusso

Em sesso conjunta convocada:

i) aps distribuio de avulsos se projeto de autoria das Mesas do SF e


da CD;
ii) depois de esgotado o prazo de quinze dias para emisso do parecer.

Em ambos os casos, a sesso conjunta deve ser realizada dentro de cinco dias de
sua convocao.
5) Votao
Em sesso conjunta:
i) imediatamente aps a discusso;
ii) aps findar-se o prazo para emisso de parecer s emendas.

36

Captulo IV
Funcionamento
do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais
O Congresso Nacional funciona por legislatura, cuja durao de quatro anos. Nesse
perodo, ocorrem quatro sesses legislativas ordinrias (SLOs), divididas cada uma em
dois perodos legislativos. No intervalo dessas SLOs, podem ocorrer recessos parlamentares ou, se o Congresso Nacional for convocado extraordinariamente, sesses legislativas
extraordinrias (SLEs). Para o incio do primeiro e do terceiro ano da legislatura, so
previstas sesses preparatrias.

A partir da promulgao da Emenda Constitucional (EC) n 50, de 2006, a sesso


legislativa ordinria realizada de 2 de fevereiro a 17 de julho (primeiro perodo) e de
1 de agosto a 22 de dezembro (segundo perodo). As datas anteriores eram 15 de fevereiro a 30 de junho e 1 de agosto a 15 de dezembro. Com isso, o perodo destinado ao
recesso parlamentar foi bastante reduzido.

As reunies marcadas para as datas de incio e trmino dos perodos legislativos da


SLO (2/2, 17/7, 1/8 e 22/12) devem ser transferidas para o primeiro dia til subsequente
sempre que recarem em sbado, domingo ou feriado.
A SLO s ser interrompida em 17/7 se for aprovado o projeto de lei de diretrizes
oramentrias (LDO) at essa data; caso contrrio, o Congresso no entra em recesso at
que se ultime a aprovao dessa matria.

Cumpre salientar que, com a alterao promovida pela EC n 50/2006, fica vedado o
pagamento de parcela indenizatria em razo de convocao extraordinria do Congresso
Nacional.

Importante
A legislatura inicia-se em 1 de fevereiro.
A sesso legislativa ordinria inicia-se no dia 2 de fevereiro. Caso essa data recaia em
sbado, domingo ou feriado, a sesso solene de inaugurao da sesso legislativa ser
transferida para o primeiro dia til subsequente.

37

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Apresentamos, a seguir, diagrama explicativo do calendrio legislativo federal, englobando, ao longo dos meses e anos, incio e trmino da legislatura, das sesses legislativas
ordinrias, seus perodos e recessos.

Fonte: Santos, Nbrega Netto & Carneiro (2007, p. 20).

Importante
A Constituio Federal previu reunio de cada uma das Casas do Congresso Nacional
em sesses preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, apenas para o primeiro ano da
legislatura, para posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas, para mandato
de dois anos. Como a legislatura dura quatro anos e o mandato da Mesa de apenas
dois anos, o RISF e o RICD previram a realizao de eventos preparatrios (reunies
preparatrias no SF e sesses preparatrias na CD) no terceiro ano da legislatura para
eleio da respectiva Mesa do segundo binio.
Lembretes
1) A legislatura comea no dia 1 de fevereiro, a cada quatro anos;
2) A SLO inicia-se no dia 2 de fevereiro de cada ano (CF, art. 57, caput).

38

Captulo IV

A primeira legislatura iniciou-se em 1826, portanto, para preservar a continuidade


histrica da instituio parlamentar no Brasil, a partir dela as demais legislaturas so designadas pelo respectivo nmero de ordem (RICD, art. 279). Em 2011, iniciou-se a 54
Legislatura. Em 2015, iniciar-se- a 55 Legislatura.

O Decreto Legislativo n 79, de 1979, dispe sobre a designao do nmero de ordem


das legislaturas. A seguir, consta uma reproduo da tabela a que se refere o art. 2 do
referido decreto. Conforme consta do original, os dados referentes s legislaturas esto
reunidos na tabela em quatro grupos: 1) Constituio de 1824 Imprio; 2) Constituio de 1891 Repblica; 3) Constituio de 1934; e 4) 1 e nica Constituio de 1946.
pertinente esclarecer que as legislaturas 43 a 46 ocorreram sob a proteo da Constituio de 1967 com as alteraes promovidas pela Emenda Constitucional n 1, de 1969.
Constituio de 1824 Imprio
1 Legislatura: de 1826 a 1829
2 Legislatura: de 1830 a 1833
3 Legislatura: de 1834 a 1837
4 Legislatura: de 1838 a 1841
5 Legislatura: de 1842 a 1844
6 Legislatura: de 1845 a 1847
7 Legislatura: de 1848
8 Legislatura: de 1849 (15 de dezembro) a 1852
9 Legislatura: de 1853 a 1856
10 Legislatura: de 1857 a 1860
11 Legislatura: de 1861 a 1863
12 Legislatura: de 1864 a 1866
13 Legislatura: de 1867 a 1868
14 Legislatura: de 1869 a 1872 (22 de maio)
15 Legislatura: de 1872 (21 de dezembro) a 1875
16 Legislatura: de 1876 (13 de dezembro) a 1877
17 Legislatura: de 1878 a 1881 (10 de janeiro)
18 Legislatura: de 1881 (13 de dezembro) a 1884
19 Legislatura: de 1885
20 Legislatura: de 1886 a 1889
Constituio de 1891 Repblica
21 Legislatura: de 1889 (de maro a novembro)
22 Legislatura: de 1891 a 1893
23 Legislatura: de 1894 a 1896
24 Legislatura: de 1897 a 1899
25 Legislatura: de 1900 a 1902
26 Legislatura: de 1903 a 1905
27 Legislatura: de 1906 a 1908
28 Legislatura: de 1909 a 1911
29 Legislatura: de 1912 a 1914
30 Legislatura: de 1915 a 1917

Numerao antiga
1
2
3
4
5
6
7
8
9

39

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Constituio de 1891 Repblica

Numerao antiga
10

31 Legislatura: de 1918 a 1920

11

32 Legislatura: de 1921 a 1923

12

33 Legislatura: de 1924 a 1926

13

34 Legislatura: de 1927 a 1929

14

35 Legislatura: de 1930
Constituio de 1934

Numerao Antiga

36 Legislatura: da promulgao da Constituio de 1934 a 1935


37 Legislatura: de 1935 outorga da Constituio de 1937
Primeira e nica Constituio de 1946
38 Legislatura: de 1946 a 1950
39 Legislatura: de 1951 a 1954
40 Legislatura: de 1955 a 1958
41 Legislatura: de 1959 a 1962
42 Legislatura: de 1963 a 1966
43 Legislatura: de 1967 a 1970
44 Legislatura: de 1971 a 1974
45 Legislatura: de 1975 a 1978
46 Legislatura: a partir de 1979
Fonte: Regimento Comum do Congresso Nacional, 2007, p. 253-255.

Numerao Antiga
1
2
3
4
5
6

A tabela seguinte refere-se s legislaturas posteriores iniciada em 1979. Nesse caso,


diferentemente da tabela a que se refere o art. 2 do Decreto Legislativo n 79, de 1979,
optamos por considerar as datas de incio e trmino das legislaturas e no apenas os anos
respectivos.
N de ordem
47 Legislatura
48 Legislatura
49 Legislatura
50 Legislatura
51 Legislatura
52 Legislatura
53 Legislatura
54 Legislatura

40

Incio

Trmino

1/2/1983

31/1/1987

1/2/1987

31/1/1991

1/2/1991

31/1/1995

1/2/1995

31/1/1999

1/2/1999

31/1/2003

1/2/2003

31/1/2007

1/2/2007

31/1/2011

1/2/2011

31/1/2015

Captulo IV

Curiosidade
A data de descobrimento do Brasil, que hoje conhecemos e comemoramos, 22 de
abril. Todavia, poca da independncia do pas e da instalao da primeira legislatura
incio do Sculo XIX , 3 de maio era a data celebrada, conforme se depreende do
comentrio de Morettin (2000, p. 139):
Um outro problema se colocava para os historiadores da poca: o dia em
que o Brasil foi descoberto. Atualmente, conhecemos e comemoramos o
22 de abril, porm o sculo XIX celebrava o fato no dia 3 de maio, momento em que, supostamente, a primeira missa no novo territrio teria sido
realizada. curioso anotar que em 1900 este foi o dia escolhido para dar
incio s festividades referentes ao quarto centenrio [do descobrimento].

No Imprio e na Primeira Repblica, 3 de maio foi a data escolhida para abertura da


legislatura, conforme ensina Franco (1976, p. 18):

Realizadas as eleies, reuniu-se a Assembleia em sesses preparatrias no


ms de abril de 1823, instalando-se, solenemente, a 3 de maio, considerada
data do descobrimento do Brasil. Trs de maio ficou sendo o dia de abertura da Assembleia-Geral, durante o Imprio, e do Congresso Nacional,
durante a Primeira Repblica.

O ano de 1823 um marco na histria legislativa brasileira, pois foi nele que a
primeira Assembleia representativa foi instalada e, meses depois, dissolvida. Quanto
sua dissoluo, Franco (1976, p. 23) relata que: A 12 de novembro de 1823, depois
da famosa noite de agonia, na qual os deputados brasileiros deram a primeira prova
histrica de defesa da representao popular contra os excessos do poder, foi dissolvida
a primeira Assembleia representativa de nossa histria.

2. Convocao Extraordinria do Congresso Nacional


Nas consideraes iniciais deste captulo, informamos que o Congresso Nacional pode
ser convocado extraordinariamente para atuar nos intervalos das sesses legislativas ordinrias, ou seja, naqueles perodos originariamente destinados ao recesso parlamentar.
Quando isso ocorre, os congressistas atuam em sesso legislativa extraordinria.

A convocao extraordinria do Congresso Nacional est prevista no 6 do art. 57


da Constituio Federal, que estabelece as hipteses de sua ocorrncia. De acordo com o
referido dispositivo, a convocao extraordinria do Congresso Nacional far-se-: I pelo
presidente do Senado Federal, em caso de decretao de estado de defesa ou de interveno federal, de pedido de autorizao para decretao de estado de stio e para o compromisso e a posse do presidente e do vice-presidente da Repblica; II pelo presidente da
Repblica, pelos presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgncia ou interesse

41

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

pblico relevante. Quando a convocao se justificar por esse ltimo motivo, depender de
aprovao da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

O texto constitucional prev que, na sesso legislativa extraordinria, o Congresso Nacional


somente deliberar sobre a matria para a qual foi convocado, ressalvada a hiptese de haver
medidas provisrias em vigor na data de convocao extraordinria do Congresso Nacional, as
quais sero automaticamente includas na pauta de convocao. Em acrscimo, a Constituio
veda o pagamento de parcela indenizatria, em razo da convocao (CF, art. 57, 7 e 8).

Convocao Extraordinria do Congresso


Nacional IMPORTANTE
Quem pode convocar e os casos para convocao:
I o presidente do Senado Federal (sozinho e independentemente de qualquer
aprovao) poder convocar o Congresso Nacional nos quatro casos a seguir:
1) decretao de estado de defesa;
2) decretao de interveno federal;
3) pedido de autorizao para decretao de estado de stio;
4) compromisso e posse do presidente e do vice-presidente da Repblica.
II Em caso de urgncia ou relevncia (basta um desses requisitos), sujeita a convocao aprovao da maioria absoluta dos membros de ambas as Casas,
poder(o) convocar o Congresso Nacional:
1) o presidente da Repblica (sozinho);

2) os presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (conjuntamente);


3) a maioria dos membros de ambas as Casas (257 deputados + 41 senadores, no mnimo, que representam a maioria absoluta de cada Casa).

Importante
Alteraes promovidas por emendas constitucionais relativas s convocaes
extraordinrias do Congresso Nacional:
EC n 32, de 2001

No transcorrer de sesso legislativa extraordinria, que sempre resulta de convocao


extraordinria, o Congresso Nacional somente deliberar sobre a matria constante
da pauta de convocao, ou seja, os parlamentares deliberaro estritamente sobre a
matria objeto da convocao e sobre as medidas provisrias que se encontrem em vigor
na data da convocao extraordinria, cuja incluso em pauta se d automaticamente
(CF, art. 57, 7 e 8).

42

Captulo IV

EC n 50, de 2006
1) A convocao extraordinria do Congresso Nacional procedida em razo
de urgncia ou de interesse pblico relevante, somente implicar a realizao de sesso legislativa extraordinria se for aprovada pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 57, 6, II).
2) vedado o pagamento de parcela indenizatria, em razo da convocao (CF, art. 57, 7, in fine).

3. Sesso Conjunta do Congresso Nacional


Sesso conjunta do Congresso Nacional a ocasio em que a Cmara dos Deputados e
o Senado Federal se renem conjuntamente para tratar de assuntos de competncia das duas
Casas, por previso constitucional e regimental, ou apenas por determinao do Regimento
Comum do Congresso Nacional.

A tabela a seguir apresenta uma comparao entre os casos de sesso conjunta do


Congresso Nacional previstos expressamente no 3 do art. 57 da Constituio Federal e
no art. 1 do Regimento Comum do Congresso Nacional.
Constituio Federal Casos expressos
(art. 57, 3)
Inaugurar a sesso legislativa
Elaborar o regimento comum s duas Casas

Regimento Comum do Congresso Nacional


(art. 1)
Inaugurar a sesso legislativa
Elaborar o regimento comum s duas Casas
Caso includo na previso do RCCN de atender aos
Regular a criao de servios comuns s duas Casas
demais casos previstos na Constituio
Receber o compromisso de posse do presidente e do Dar posse ao presidente e ao vice-presidente da
vice-presidente da Repblica
Repblica eleitos
Conhecer do veto1 e sobre ele deliberar
Conhecer da matria vetada2 e sobre ela deliberar

Promulgar emendas Constituio

Discutir e votar o Oramento

Delegar ao presidente da Repblica poderes para legislar


Alm de outros casos previstos na Constituio
Atender aos demais casos previstos na Constituio
Atender aos demais casos previstos no Regimento

Comum. Por exemplo, recepo de chefe de Estado


estrangeiro (RCCN, art. 68)
1 Com o advento da Resoluo n 1, de 2013-CN, que alterou as regras do Regimento Comum (Resoluo n 1, de 1970-CN) para anlise de vetos pelo Congresso Nacional, no mais se faz necessria
a convocao de sesso conjunta do Congresso, a realizar-se dentro de 72 horas, para dar conhecimento do veto. Anteriormente, essa sesso era realizada como condio para incio da fluncia do
prazo constitucional de trinta dias para apreciao do veto (CF, art. 66, 4, c/c RCCN, art. 104, 1,
com a redao em vigor at a promulgao da Resoluo n 1, de 2013-CN). Sobre o conhecimento
do veto pelo Congresso Nacional, cabe registrar que tanto a Constituio (CF, art. 57, 3, IV) quanto
o Regimento Comum (RCCN, art. 1, VI) preveem o conhecimento do veto em sesso conjunta. (Para
mais informaes, vide Captulo VII Do veto)
2 Idem.

43

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Cumpre destacar algumas questes referentes ao local e ao processo de votao.


Local
Plenrio da Cmara dos Deputados, salvo escolha prvia de outro local.
Exemplos:

a) a sesso conjunta, solene, para instalao da 1 Sesso Legislativa Ordinria da 52


Legislatura ocorreu no plenrio da Cmara dos Deputados (DCN, 18/2/2003, p. 16);
b) a sesso conjunta, solene, para instalao da 2 Sesso Legislativa Ordinria da 52
Legislatura ocorreu no plenrio do Senado Federal (DCN, 18/2/2004, p. 86).
Processo de Votao
1) Votos computados separadamente
Em regra, primeiro votam os deputados; depois, os senadores. Excepcionalmente,
os senadores votam antes dos deputados. Isso ocorre apenas na votao sobre veto
presidencial a projeto de iniciativa de senador (RCCN, art. 43, 2).
2) O voto contrrio de uma das Casas importar na rejeio da matria (RCCN,
art. 43, 1).
Exemplificativamente, citamos a votao dos destaques ao PLN n 40, de 2005,
que originou a Lei n 11.306, de 2006 (Lei Oramentria Anual de 2006). Na
sinopse de tramitao do referido projeto, em relao votao dessa matria
ocorrida em 18/4/2006, consta a seguinte informao: Rejeitados na Cmara
dos Deputados, em globo, os destaques, deixando de ser submetidos ao Senado.
Com remisso publicao no DCN 19/4/2006, p. 972-995, Pub. n 7 e DCN
19/4/2006, p. 1001-1080.

Importante
Sesso conjunta equivale reunio simultnea, no mesmo local, das duas casas legislativas
e pressupe a manifestao separada de cada uma delas na votao. Por isso, no deve
ser confundida com a sesso unicameral, ocorrida apenas na reviso constitucional
(concluda em 1994), ocasio em que as duas Cmaras se fundiram em uma s, e os
votos de deputados e senadores foram computados conjunta e indistintamente.
Uma vez conhecidas as situaes em que o Congresso Nacional realiza sesses conjuntas, deve-se observar que no h habitualidade semanal, quinzenal ou, ainda, mensal na
realizao dessas sesses e, provavelmente por isso, o Regimento Comum no qualificou

44

Captulo IV

as sesses conjuntas como ordinrias ou extraordinrias. Para fins didticos, sugerimos a


seguinte classificao das sesses conjuntas:
1) Quanto ao carter solene:
a. solene;
b. no solene.
2) Quanto ao carter deliberativo:
a. deliberativa;
b. no deliberativa.
As sesses solenes sempre sero no deliberativas, enquanto que as sesses no solenes
podero ser deliberativas ou no deliberativas, conforme demonstra a tabela a seguir:
Regimento Comum do Congresso Nacional
(art. 1)
Inaugurar a sesso legislativa
(CF, art. 57, 3, I; RCCN, art. 1, I, e 2)
Dar posse ao presidente e ao vice-presidente da Repblica eleitos
(CF, art. 57, 3, III; RCCN, art. 1, II, e 2)
Promulgar emendas Constituio
(CF, art. 60, 3; RCCN, art. 1, III, e 2)
Elaborar ou reformar o Regimento Comum s duas Casas
(CF, art. 57, 3, II; RCCN, art. 1, IV)
Discutir e votar o Oramento
(CF, arts. 48, II, e 166, caput; RCCN, art. 1, V)
Conhecer da matria vetada
(CF, art. 57, 3, IV; RCCN, art. 1, VI)
Deliberar sobre a matria vetada1
(CF, art. 57, 3, IV; RCCN, art. 1, VI)
Delegar ao presidente da Repblica poderes para legislar
(CF, art. 68; RCCN, art. 1, IX)
Regular a criao de servios comuns s duas Casas2
(CF, art. 57, 3, II, in fine; RCCN, art. 1, XII)
Homenagear (recepcionar) chefe de Estado
estrangeiro
(RCCN, arts. 1, 1, e 68 a 71)

Atender aos demais casos


previstos no Regimento
Comum3
(RCCN, art. 1, XII)

Comemorar data nacional


(RCCN, art. 1, 1)

Receber e ler a mensagem do presidente da


Repblica que encaminha o projeto de lei
oramentria (RCCN, art. 89)
Criar comisso mista parlamentar de inqurito
(RCCN, art. 21)
Atender aos demais casos previstos na Constituio4
(CF, art. 57, 3, caput; RCCN, art. 1, XII)

Carter
Solene

Carter
Deliberativo

Sim

No

Sim

No

Sim

No

No

Sim

No

Sim

No

No

No

Sim

No

Sim

No

Sim

Sim

No

No

No

No

No

1 Um nico inciso tanto da CF como do RCCN inclui duas previses quanto ao veto: a) conhecer do veto;
e b) deliberar sobre o veto. Para mais informaes sobre conhecimento do veto, vide Captulo VII Do
veto.
2 Quanto previso de realizar sesso conjunta para atender aos demais casos previstos na Constituio e no mencionados no Regimento Comum, registramos o de regular a criao de servios
comuns s duas Casas (CF, art. 57, 3, II).

45

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

3 Os demais casos de sesso conjunta previstos no Regimento Comum so: sesso destinada a homenagear chefes de Estados estrangeiros, sesso comemorativa de data nacional e sesso para recebimento e leitura da mensagem do presidente da Repblica encaminhando projeto de lei oramentria
(RCCN, arts. 1, 1, 68 a 71 e 89).
4 No que se refere disposio de atender aos demais casos previstos na Constituio (CF, art. 57, 3,
caput), o carter solene ou deliberativo depender do eventual caso que venha a ser identificado. Em relao aos demais casos de sesso conjunta previstos na Constituio, Silva (2006b, p. 519) registra: no
os encontramos. Em nossa opinio, porm, deve-se considerar um caso de sesso conjunta a hiptese
constante do 3 do art. 68 da CF, que possibilita a apreciao pelo Congresso Nacional, em votao
nica, de projeto de lei delegada, tratado no Regimento Comum pelos arts. 123, in fine, e 124 a 127.

4. Direo dos Trabalhos


4.1 Mesas Diretoras
A Constituio Federal previu a eleio das Mesas Diretoras das casas legislativas
federais, bem como a formao da Mesa do Congresso Nacional a partir da composio
daquelas. Nos termos constitucionais, esta ltima ser presidida pelo presidente do Senado Federal, e os demais cargos sero exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos
equivalentes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal (CF, art. 57, 4 e 5). No
silncio constitucional, coube aos regimentos das casas legislativas definirem a quantidade
de membros e os tipos de cargos que compem as Mesas Diretoras respectivas e, por consequncia, a Mesa do Congresso Nacional.
4.1.1 Composio de cada Mesa Diretora
Dessa forma, em conformidade com o disposto nos regimentos internos da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, pode-se afirmar que cada uma das trs Mesas em comento composta por sete membros, sendo um presidente, dois vice-presidentes e quatro
secretrios (RICD, art. 14, 1; e RISF, art. 46, caput). Tal entendimento, no obstante o
RCCN no se referir composio da Mesa do Congresso Nacional, foi firmado pelas
Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e comunicado na sesso conjunta
de 22 de setembro de 1993 (Regimento Comum, 2011, p. 285).

Apesar de to somente o RICD registrar que a Mesa composta de Presidncia e


Secretaria (RICD, art. 14, 1), essa estrutura, pelo menos para fins didticos, serve para
ilustrar a composio de cada uma das trs Mesas Diretoras.
Presidncia: presidente e dois vice-presidentes;

Secretaria: quatro secretrios (numerao ordinal).

Cumpre notar que as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal contam,
ainda, com suplentes de secretrio, que no so membros das Mesas. O RCCN, porm,
no prev tal hiptese em relao aos secretrios da Mesa do Congresso Nacional, ou
seja, inexiste a figura de suplente de secretrio na Mesa Diretora do Congresso Nacional.
O esquema a seguir ilustra a composio das Mesas das casas legislativas federais e do
Congresso Nacional. As setas indicam quais membros das Mesas do Senado Federal e da

46

Captulo IV

Cmara dos Deputados integram a Mesa do Congresso Nacional, que constituda nos
termos do 5 do art. 57 da CF.
Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e formao da
Mesa do Congresso Nacional
MESA DO
CONGRESSO NACIONAL

MESA DO
SENADO FEDERAL

Presidente

Presidente do SF

Presidente

1 Vice-Presidente
vice-presidente

1 vice-presidente da CD

1 Presidente
vice-presidente

2 Vice-Presidente
vice-presidente

2 vice-presidente do SF

2 Presidente
vice-presidente

1 Secretrio
secretrio

1 secretrio da CD

1 secretrio
Presidente

2 secretrio

2 secretrio do SF

2 secretrio

3 secretrio

3 secretrio da CD

3 secretrio

4 secretrio

4 secretrio do SF

4 secretrio

MESA DA
CMARA DOS DEPUTADOS

4.1.2 Funo de cada Mesa Diretora


Neste estudo, o leitor poder distinguir cada uma das trs Mesas e a funo de direo dos trabalhos que cada uma exerce. Para aqueles que tenham interesse em conhecer as
competncias constitucionais das Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
indicada a leitura dos arts. 50, 2; 55, 3; 57, 5; 60, 3; e 103, III, todos da Constituio Federal.

O Regimento Interno da Cmara dos Deputados lista as competncias da Mesa Diretora, dos membros desta e dos suplentes de secretrio nos arts. 15, 17 a 19 e 19-A, respectivamente. Por sua vez, o Regimento Interno do Senado Federal relaciona as atribuies dos
membros da Mesa nos arts. 48 a 58, mas no apresenta as atribuies da Mesa como colegiado reunidas em um rol, registrando-as de maneira esparsa no texto regimental. Quanto
s atribuies dos suplentes de secretrios, o RISF apenas informa que lhes cabe substituir
os secretrios. Na Cmara dos Deputados, as atribuies dos membros da Mesa constam
ainda em ato da Mesa, por previso regimental. Dessa forma, o Ato da Mesa da Cmara
dos Deputados n 66, de 9 de fevereiro de 1993, estabelece atribuies para os membros da
Mesa. Por exemplo, de acordo com esse ato, atribuio do segundo-vice-presidente atuar
como o corregedor da Cmara dos Deputados.
No que se refere direo dos trabalhos legislativos, deve-se considerar a existncia de
trs rgos diretores: a Mesa do Congresso Nacional, a Mesa da Cmara dos Deputados e

47

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

a Mesa do Senado Federal (CF, art. 57, 4 e 5). A primeira responsvel pela direo
das sesses conjuntas do Congresso Nacional. As outras duas, separadamente, dirigem
os trabalhos da Casa respectiva e, em conjunto, promulgam as emendas Constituio,
alm de, conforme mencionado neste tpico, acumularem outras atribuies previstas na
Constituio Federal e nos regimentos internos.
Esclarecendo:

1) Mesa do Congresso Nacional dirige as sesses conjuntas do Congresso Nacional;


2) Mesa da Cmara dos Deputados dirige os trabalhos legislativos e os servios
administrativos dessa casa legislativa;
3) Mesa do Senado Federal dirige os trabalhos dessa casa legislativa;
4) Em conjunto, a Mesa da Cmara e a Mesa do Senado promulgam as emendas
Constituio em sesso conjunta e solene do Congresso Nacional (CF, art. 60, 3;
e RCCN, arts. 1, III, e 85).

Interessante
Dirigir as sesses conjuntas em geral: Mesa do Congresso Nacional (uma Mesa).
Promulgar emenda Constituio: Mesa da Cmara + Mesa do Senado (duas Mesas).
Como a promulgao de emenda Constituio ocorre em sesso conjunta e solene
do Congresso Nacional, nesse caso, em tese, as trs Mesas renem-se no mesmo
local. Isto , a Mesa do Congresso Nacional dirige a sesso conjunta e as Mesas da
Cmara e do Senado promulgam a(s) emenda(s) Constituio.
De acordo com o art. 53 do RCCN, nas sesses solenes, integram a Mesa o
presidente da Cmara e, mediante convite, o presidente do Supremo Tribunal Federal.
Nesse caso, esta deve ser entendida como Mesa dos trabalhos e no como Mesa do
Congresso Nacional.

4.1.3 Mesa do Congresso Nacional: Presidncia5


O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal. Cada uma dessas Casas , de maneira singular, dotada de autonomia poltica e oramentria e detm, dentre outras, competncia privativa
para dispor sobre sua organizao e funcionamento. O presidente da Cmara e o presidente do Senado so escolhidos pelos seus pares no processo de eleio das respectivas
Mesas Diretoras, que se realiza em sesses preparatrias no primeiro e no terceiro anos
da legislatura. Pelo exposto, e considerando ainda que a Mesa do Congresso Nacional
5

48

Santos (2012, p. 23-24).

Captulo IV

presidida pelo presidente do Senado Federal, cumpre salientar as diferenas relativas


s expresses presidente da Mesa do Congresso Nacional e presidente do Congresso
Nacional.

Quando da atuao conjunta das duas Casas, a direo dos trabalhos fica a cargo da
Mesa do Congresso Nacional, que presidida pelo presidente do Senado Federal (CF,
art. 57, 5). Apesar dessa previso, importante esclarecer que a Constituio Federal e
o Regimento Comum no registram as expresses presidente da Mesa do Congresso Nacional nem presidente do Congresso Nacional, denominaes que costumam aparecer no
vocabulrio legislativo e jornalstico. Em documentos oficiais, o Congresso Nacional tem se
servido da expresso presidente da Mesa do Congresso Nacional, a qual em nossa opinio
a expresso mais adequada para a funo exercida pelo presidente do Senado Federal, por
fora do mandamento constitucional j referido. Essa utilizao pode ser verificada, por
exemplo, na Resoluo do Congresso Nacional n 1 de 2002, que dispe sobre a apreciao
de medidas provisrias; na Resoluo do Congresso Nacional n 1 de 2006, que dispe sobre
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao; e no Ato do Presidente da
Mesa do Congresso Nacional n 47 de 2010, publicado no Dirio do Congresso Nacional de
25/11/2010, p. 3582.

Por sua vez, a expresso presidente do Congresso Nacional costuma aparecer na linguagem coloquial, como na fala do segundo-vice-presidente da Cmara dos Deputados,
no exerccio da Presidncia da 20 Sesso Conjunta do Congresso Nacional, realizada no
dia 24/11/2010, conforme registro no Dirio do Congresso Nacional (DCN) de 25/11/2010,
p. 3597, col. 2. Essa expresso tambm consta em textos jornalsticos, como, por exemplo, na
edio do dia 2/2/2011 do Jornal do Senado Federal (p. 3) e do Jornal da Cmara dos Deputados
(p. 8). No livro Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional, Santos, Nbrega Netto e
Carneiro (2008), apresentam quatro questes de provas de concursos pblicos que contm
a expresso presidente do Congresso Nacional. Apesar de, nos quatro casos, os itens que
incluam tal expresso terem sido considerados incorretos, no se pode afirmar que o erro
estava no emprego da denominao presidente do Congresso Nacional, pois havia outras
justificativas para que os examinadores considerassem errados os quatro itens.
4.1.4 Mesa do Congresso Nacional: substituio do presidente6

Caso seja necessrio convocar sesso conjunta da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal e o presidente do Senado Federal encontre-se, por exemplo, em misso oficial
no exterior, caber ao primeiro-vice-presidente da Mesa do Congresso Nacional cargo
exercido pelo primeiro-vice-presidente da Cmara dos Deputados convocar a referida
sesso conjunta. Essa no uma competncia do primeiro-vice-presidente do Senado
Federal, pois, ainda que esteja no exerccio da Presidncia do Senado, ele no integra
a Mesa do Congresso Nacional. A esse respeito, cabe registrar que o Supremo Tribunal Federal j cassou a convocao de sesso conjunta das Casas do Congresso Nacional
6

Santos (2012, p. 23-24).

49

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

promovida pelo primeiro-vice-presidente do Senado Federal, no exerccio da Presidncia


(RCCN, 2011, p. 285-286).

Esse entendimento se aplica tambm promulgao de matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional, como o caso de resolues do Congresso Nacional (por
exemplo, a Resoluo n 1 de 2000-CN e a Resoluo n 2 de 2007-CN), de lei decorrente de aprovao de medida provisria (como, por exemplo, as Leis nos 10.276, de 2001,
e 11.538, de 2007), de ato do presidente da Mesa do Congresso Nacional que prorroga o
prazo de vigncia de medida provisria (Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n 72 de 2007, por exemplo), de ato declaratrio do Presidente da Mesa do Congresso
Nacional que comunica o encerramento de prazo de vigncia de medida provisria (Ato
Declaratrio do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n 34, de 2010, por exemplo).

Por outro lado, na prtica legislativa, quando o presidente do Senado Federal encontrase impedido de exercer a competncia prevista no art. 52 do RCCN e promulgar decreto
legislativo, que contm matria de competncia exclusiva do Congresso Nacional, tais
normativos recebem a assinatura do primeiro-vice-presidente do Senado Federal (e no a
do primeiro-vice-presidente da Mesa do Congresso Nacional). A interpretao aplicada
promulgao de decretos legislativos possivelmente ampara-se no Regimento Interno
do Senado Federal, que confere ao seu presidente competncia para promulgar os decretos legislativos e ao seu primeiro-vice-presidente, a atribuio de substituir o presidente
daquela Casa nas suas faltas ou impedimentos (RISF, arts. 48, XXVIII, e 52, I). A ttulo
de exemplo dessa interpretao, cabe informar que o primeiro-vice-presidente do Senado
Federal, no exerccio da Presidncia, promulgou os Decretos Legislativos nos 275 e 276,
ambos de 2010 (DCN, 21/5/2010, p. 1410). Essa interpretao, salvo melhor juzo, merece
ser questionada por destoar do entendimento aplicvel aos demais casos de substituio
do presidente do Senado, na qualidade de presidente da Mesa do Congresso Nacional, em
atribuies que lhe sejam conferidas pelo Regimento Comum.
Por fim, cumpre esclarecer que, quando o presidente e o primeiro-vice-presidente da
Mesa do Congresso Nacional encontrarem-se impedidos, a promulgao dessas matrias
caber ao segundo vice-presidente da Mesa do Congresso Nacional, no exerccio da Presidncia. Exemplos de normas assim promulgadas so a Lei n 12.218, de 2010, e o Ato do
Presidente da Mesa do Congresso Nacional n 12 de 2010.

5. Lideranas no Congresso Nacional


Preliminarmente, cabe registrar que, por se tratar de um estudo do Regimento Comum do Congresso Nacional, o cerne dessa abordagem so as lideranas partidrias para
efeitos regimentais, no havendo a inteno de se fazer referncia a lideranas polticas ou
partidrias in genere7.
7 Sobre esse assunto, no Parecer n 480 de 1990 da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do
Senado Federal, o relator, senador Jos Paulo Bisol, iniciou seu parecer com a definio de algumas premissas bvias, cuja primeira era: o conceito de liderana de que se trata no o de liderana poltica nem
o de liderana partidria in genere, e sim, estritamente, o de liderana partidria para efeitos regimentais.

50

Captulo IV

Silva (2006a, p. 92) ensina que:


Os deputados na Cmara e os senadores no Senado, agrupados por representao partidria, constituem as bancadas partidrias, que se organizam no incio
de cada legislatura e que se prolongam at o seu final; nesse perodo podem
sofrer alteraes com a transferncia de membros seus para outra bancada em
decorrncia de adoo de outra legenda partidria, pois que as bancadas se
constituem exatamente das representaes partidrias das Casas do Congresso.

Em conformidade com as regras estabelecidas nos respectivos regimentos, Cmara e


Senado permitem que sejam constitudas lideranas de representaes partidrias (partidos),
de blocos parlamentares (compostos por dois ou mais partidos), da Maioria, da Minoria e
do governo para o desempenho de prerrogativas regimentais (RICD, arts. 9, 10 e 12, caput
e 2; e RISF, arts. 61 a 66-A). Cada liderana constituda de lder e vice-lder(es).
Lideranas das representaes partidrias ou de blocos parlamentares
Na liderana de partidos ou de blocos parlamentares, o lder escolhido pela bancada respectiva. No Senado, os lderes so indicados no incio da primeira e terceira sesses
legislativas de cada legislatura, por meio de documento subscrito pela maioria dos membros da respectiva bancada e apresentado Mesa, e podem ser substitudos em qualquer
oportunidade. O Regimento da Cmara tambm determina que a escolha do lder seja
comunicada Mesa em documento subscrito pela maioria absoluta dos integrantes da
representao, porm, diferentemente do que prev o estatuto interno do Senado, a indicao do lder na Cmara deve ser comunicada Mesa no incio de cada legislatura ou
aps a criao de bloco parlamentar. De igual forma, os lderes partidrios na Cmara
dos Deputados permanecero no exerccio de suas funes at que nova indicao seja
feita pela respectiva representao ou, no mximo, at o encerramento da legislatura.

A quantidade de vice-lderes depender do tamanho da bancada. No Senado,


facultado ao lder indicar um vice-lder para cada grupo de trs integrantes de bloco
parlamentar ou representao partidria, assegurado pelo menos um vice-lder e no
computada a frao inferior a trs (RISF, art. 65, 6 e 7). Na Cmara, o lder possui
a prerrogativa de indicar vice-lderes na proporo de um para cada quatro deputados ou
frao, de sua representao (RICD, art. 9, caput e 1).

De acordo com o Regimento Comum do Congresso Nacional, as lideranas das representaes partidrias em cada Casa, constitudas na forma dos respectivos regimentos,
so reconhecidas nos trabalhos conjuntos do Congresso Nacional. Assim, a representao
partidria que possuir liderana na Cmara, assim como aquela que possuir liderana no
Senado, tem sua liderana reconhecida no Congresso Nacional para atuar nas sesses
conjuntas e reunies de comisso mista. Portanto, o partido que possuir representao e
liderana na Cmara e no Senado ter ambas as lideranas reconhecidas para essas finalidades (RCCN, art. 4).

51

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

rgo

Congresso
Nacional

Lideranas de representaes partidrias e de blocos parlamentares


Lder

Vice-lder(es)

Reconhece as lideranas das representaes partidrias em


cada Casa, constitudas na forma dos respectivos regimentos

Dispositivo regimental
RCCN, art. 4, caput

Senado Federal

Lder escolhido pela


bancada

1 vice-lder para cada 3 senadores, no computada a frao


inferior a trs (assegurado pelo
menos 1 vice-lder)

RISF, art. 65, 6 e 7

Cmara dos
Deputados

Lder escolhido pela


bancada

1 vice-lder para cada 4


deputados ou frao

RICD, art. 9, 1

Liderana do Governo no Congresso Nacional


As lideranas do Governo no so determinadas da mesma forma que as lideranas
partidrias. Nas duas casas legislativas, os lderes do governo so indicados pelo presidente
da Repblica e a quantidade de vice-lderes pode ser fixada no regimento da Casa ou no.
Na Cmara, h a previso de dez vice-lderes indicados pelo presidente da Repblica e no
pelo lder do governo na Casa; o regimento do Senado, por sua vez, conferiu ao lder do
governo a competncia para indicar os vice-lderes, mas no fixou a quantidade.

No obstante existir lder do governo na Cmara e lder do governo no Senado, o Regimento Comum do Congresso Nacional faculta ao presidente da Repblica a indicao
de um lder, que poder escolher at cinco vice-lderes, para atuar nos trabalhos conjuntos,
ou seja, h a previso de Liderana do Governo especificamente constituda para as atividades do Congresso Nacional quando da atuao conjunta de ambas as casas legislativas.
Liderana do Governo
rgo
Congresso
Nacional
Senado
Federal
Cmara dos
Deputados

Lder

Vice-lder

1, indicado pelo presidente da Repblica At 5, indicados pelo lder


Indicados pelo lder
em quantidade no
especificada no regimento
10, indicados pelo
1, indicado pelo presidente da Repblica
presidente da Repblica
1, indicado pelo presidente da Repblica

Dispositivo
regimental
RCCN, art. 4, 2
RISF, art. 66-A,
pargrafo nico
RICD, art. 11

A previso de lder da Minoria no Congresso Nacional uma inovao no Regimento


Comum, decorrente da Resoluo n 2 de 2008. A escolha ser anual e ocorrer de maneira alternada entre senadores e deputados federais, que devero ser indicados para exercer
tal funo pelos lderes dos partidos das duas maiores bancadas no Senado Federal e na
Cmara dos Deputados que, em relao ao governo, expressem posio diversa da maioria
(RCCN, art. 4, 3 e 4).

Assim, a cada ano, os lderes das duas bancadas que preencherem esses requisitos em
cada Casa indicaro, juntamente, um nico lder da Minoria no Congresso. Por exemplo,
a primeira indicao de lder da Minoria no Congresso Nacional ocorreu em maio de
2009, oportunidade em que o expediente que indicou um deputado para exercer a funo
52

Captulo IV

de lder da Minoria no Congresso Nacional foi assinado conjuntamente pelos lderes do


PSDB e do DEM, na Cmara, e pelos lderes do DEM e do PSDB, no Senado. Como
essa escolha feita em conjunto por quatro lideranas, uma grande problemtica dessa
regra refere-se possibilidade de as duas bancadas de uma Casa sustentarem posio antagnica quela adotada pelas duas bancadas da outra Casa. Caso o presidente da Repblica
no conquiste o apoio da maioria dos integrantes de cada Casa do Congresso Nacional
o que possibilitar que a Maioria de uma Casa adote, em relao ao governo, posio
diversa da Maioria da Casa vizinha , um acordo para a indicao do lder da Minoria no
Congresso Nacional, caso seja possvel, dever ter alto custo poltico.
Igualmente ao lder do Governo, o da Minoria poder indicar cinco vice-lderes entre
os integrantes das representaes partidrias que integrem a Minoria no Senado Federal
e na Cmara dos Deputados.

Para efeito da Resoluo do Congresso Nacional n 2 de 2008, entende-se por Maioria


e Minoria o disposto no art. 65, 1 e 2, do Regimento Interno do Senado Federal, e
no art. 13 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados:
Regimento Interno do Senado Federal
Art. 65. A Maioria, a Minoria e as representaes partidrias tero lderes e
vice-lderes.
1 A Maioria integrada por bloco parlamentar ou representao partidria
que represente a maioria absoluta da Casa.
2 Formada a Maioria, a Minoria ser aquela integrada pelo maior bloco
parlamentar ou representao partidria que se lhe opuser.
Regimento Interno da Cmara dos Deputados
Art. 13. Constitui a Maioria o partido ou bloco parlamentar integrado pela maioria
absoluta dos membros da Casa, considerando-se Minoria a representao imediatamente inferior que, em relao ao governo, expresse posio diversa da Maioria.
Pargrafo nico. Se nenhuma representao atingir a maioria absoluta, assume
as funes regimentais e constitucionais da Maioria o partido ou bloco parlamentar que tiver o maior nmero de representantes.
O Regimento Comum prev a constituio de apenas duas lideranas: a Liderana
do Governo no Congresso Nacional e a Liderana da Minoria no Congresso Nacional.
Quanto s demais, j existentes e constitudas nos termos dos regimentos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, o Regimento Comum to somente lhes reconhece a
existncia, alm de estabelecer que, em tais casos, a estrutura de apoio para seu funcionamento ficar a cargo da Casa a que pertencer o parlamentar. A esse respeito recuperamos
comentrio que apresentamos na obra Curso de Regimento Interno (2011, p. 161):
Embora as lideranas partidrias e de blocos parlamentares se instalem nas
dependncias da Cmara, bem como utilizem recursos e pessoal da Casa para

53

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

desenvolverem suas atividades, no devem ser consideradas, a rigor, rgos da


Cmara, em razo do carter partidrio de suas funes e interesses. Cumpre
informar que a Resoluo n 20, de 1971, que dispe sobre a organizao administrativa da Cmara dos Deputados e determina outras providncias, estabelece no pargrafo nico de seu art. 1 que os lderes e vice-lderes contaro, cada
um, no desempenho de suas funes, com a assistncia dos seguintes rgos: 1)
Gabinete do Lder; 2) Secretaria dos Vice-Lderes.
rgo

Congresso Nacional

Senado Federal
Cmara dos
Deputados

Lder

Liderana da Minoria

Lder indicado, conjuntamente, pelos lderes das


duas maiores bancadas em
cada Casa que expressem,
em relao ao governo,
posio diversa da Maioria

Vice-lderes

Dispositivo regimental

5 vice-lderes, indicados
pelo lder

RCCN, art. 4,
3 a 5

Vice-lderes e demais lderes


Lder do bloco parlamentar
das representaes que inteou representao partidria
gram o bloco parlamentar da
que compe a Minoria
Minoria
Lder escolhido pelo par6 vice-lderes, indicados
tido ou bloco parlamentar
pelo lder
que compe a Minoria

RISF, art. 65, 4

RICD, art. 11-A

Liderana da Maioria
rgo

Lder

Vice-lderes

Congresso Nacional

No h previso expressa

No h previso expressa

Senado Federal
Cmara dos
Deputados

Vice-lderes e demais lderes


Lder do bloco parlamentar
das representaes que inteou representao partidria
gram o bloco parlamentar da
que compe a Maioria
Maioria
Lder escolhido pelo partido ou bloco parlamentar
que compe a Maioria

No h previso expressa

Dispositivo regimental
No h previso
expressa

RISF, art. 65, 4


RICD, arts. 9, 13 e 20,
caput

A preeminncia do papel do lder nos trabalhos legislativos reconhecida por Silva


(2006a, p. 93), que apresenta quatro razes para tal destaque:
1) o lder o porta-voz de sua bancada e o intermedirio autorizado entre ela e os
rgos legislativos;
2) o lder detm atribuies de realce nos trabalhos legislativos;
3) o lder pode falar em nome da bancada e dar orientao desta quanto aos problemas em pauta;
4) o lder, enquanto condutor de seus liderados, indica-lhes os rumos a seguir nas
questes parlamentares, por serem tambm intermedirios entre a bancada e o
respectivo partido ou bloco parlamentar.

54

Captulo IV

As atribuies e prerrogativas do lder previstas nos regimentos legislativos so diversas. Essas so includas por Silva (2006a, p. 93) entre as razes que concedem relevncia
funo de liderana; algumas delas so conferidas exclusivamente aos lderes enquanto
outras podem ser exercidas concorrentemente por lder, presidente da Casa ou determinado nmero de parlamentares.

O legislador interno da Cmara dos Deputados reservou o art. 10 do RICD para listar
seis importantes prerrogativas dos lderes, porm reconheceu a existncia de (ou ao menos
a possibilidade de existirem) outras atribuies dos lderes esparsas pelo regimento. O
leitor pode conferir, na tabela a seguir, que das seis prerrogativas constantes do referido
dispositivo apenas trs podem ser exercidas pelo lder do governo na Cmara.
Prerrogativas de lder listadas no art. 10 do RICD
Lder de partido ou bloco parlamentar

Lder do governo

Fazer uso da palavra, nos termos do art. 66, 1 Fazer uso da palavra, nos termos do art. 66, 1
e 3, combinado com o art. 89 (Comunicao de e 3, combinado com o art. 89 (Comunicao de
Liderana)
Liderana)
Inscrever membros da bancada para o horrio
destinado s Comunicaes Parlamentares

Participar, pessoalmente ou por intermdio dos seus


vice-lderes, dos trabalhos de qualquer comisso de
que no seja membro, sem direito a voto, mas podendo
encaminhar a votao ou requerer verificao desta

Participar, pessoalmente ou por intermdio dos seus


vice-lderes, dos trabalhos de qualquer comisso de
que no seja membro, sem direito a voto, mas podendo
encaminhar a votao ou requerer verificao desta

Encaminhar a votao de qualquer proposio sujeita Encaminhar a votao de qualquer proposio sujeita
deliberao do Plenrio, para orientar sua bancada, deliberao do Plenrio, para orientar sua bancada,
por tempo no superior a um minuto
por tempo no superior a um minuto
Registrar os candidatos do partido ou bloco
parlamentar para concorrerem aos cargos da Mesa, e
atender ao que dispe o inciso III do art. 8

Indicar Mesa os membros da bancada para comporem


as comisses, e, a qualquer tempo, substitu-los

A tabela a seguir apresenta atribuies e prerrogativas do lder previstas no RCCN, assim como os dispositivos que as mencionam. Em adio, assinala se tais atribuies e prerrogativas so exclusivas ou concorrentes e informa, neste ltimo caso, os demais legitimados.

55

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Lder Atribuies/Prerrogativas
Exclusivas

Dispositivo do RCCN

Indicar membros para as comisses

art. 5

Usar da palavra por at cinco minutos em qualquer fase da sesso, para


comunicao urgente

art. 6

Discutir matria e encaminhar votao, em carter preferencial e


independentemente de inscrio

art. 7

Propor adiamento de votao

art. 40

Declarar voto de liderana (o pronunciamento dos lderes representar o


voto dos seus liderados presentes)

art. 50

Formular destaque e preferncia


Concorrentes

art. 45, caput

Dispositivo do RCCN

Propor sesso secreta

Concorrentemente com a
Presidncia

Propor a inverso da Ordem do Dia

Concorrentemente com a
Presidncia

art. 34, pargrafo nico

Propor encerramento de discusso

Concorrentemente com 10
membros de cada Casa

art. 39, 1

Requerer votao nominal


Requerer verificao de votao

Concorrentemente com
1/6 dos senadores (14) ou
1/6 dos deputados (86)
Concorrentemente com
5 senadores ou
20 deputados

art. 27, caput

art. 44, pargrafo nico


art. 45, 1

Em razo da possibilidade de dois ou mais partidos constiturem bloco parlamentar,


sob liderana comum, cabe transcrever excerto das concluses do Parecer n 480 de 1990
da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal:
Ex positis, constitudo o bloco parlamentar, os lderes das representaes partidrias que compem esse bloco:
a) perdem as atribuies regimentais da liderana na medida em que essas
atribuies so regimentalmente absorvidas pelas lideranas do bloco parlamentar. Em tese, a titularidade e o exerccio das que no forem absorvidas
continuam, mas essa reserva parece no ocorrer no caso do Senado;
b) conservam a condio de lideranas na bancada (para efeitos poltico-partidrios internos) porque as representaes partidrias so elementos sem os
quais o bloco parlamentar ontologicamente impossvel, o que implica reconhecer que, continuando como representaes partidrias no interior do bloco,
carecem de lideranas no interior das representaes partidrias.

Por fim, o Regimento da Cmara expresso quanto a esse assunto e estabelece que as
lideranas dos partidos que se coligarem em bloco parlamentar perdem suas atribuies e
prerrogativas regimentais (RICD, art. 12, 2).
56

Captulo IV

6. Das Comisses Mistas


6.1 Consideraes iniciais
O fundamento para que existam comisses mistas no Congresso Nacional encontra-se
disposto no caput do art. 58 da Constituio Federal, onde se observa que essas so constitudas na forma e com as atribuies previstas no Regimento Comum e no ato de que
resultar a sua criao.
Nesse sentido, ressalta-se que, assim como a Cmara dos Deputados e o Senado
Federal, o Congresso Nacional tambm pode constituir comisses permanentes e temporrias, sendo assegurado, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos e blocos parlamentares que participam de cada casa legislativa na formao dessas
comisses.

Segundo Lenza (2006, p. 250), as comisses mistas so formadas por deputados e


senadores para apreciarem, dentre outros e em especial, os assuntos que devam ser examinados em sesso conjunta pelo Congresso Nacional.
Sobre as comisses mistas, Silva (2006a, p. 112-113) informa que so chamadas bicamerais no sistema italiano e comenta sobre sua origem no caso brasileiro:

Chamadas bicamerais no sistema italiano, so as que se formam de deputados


e senadores, a fim de estudarem assuntos expressamente fixados, especialmente
aqueles que devam ser decididos pelo Congresso Nacional, em sesso conjunta
de suas Casas. Podem ser permanentes ou especiais.
[...]
As Comisses mistas surgiram na prtica legislativa como um meio de acelerar
o processo de formao de atos legislativos e sempre deu bons resultados. Por
isso, tanto a Constituio como o Regimento Comum passaram a exigi-las
em funo da preparao de certas matrias que requerem tomada de deciso
uniforme das Casas do Congresso Nacional.

As comisses legislativas, em razo da matria de sua competncia, detm competncia constitucional para:
a) discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa
(essa competncia costuma ser denominada poder conclusivo, na Cmara, e poder
terminativo, no Senado).
b) realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil. Na considerao
de Silva (2006, p. 50-51), qual aderimos, o desempenho dessa competncia
pelas comisses legislativas harmoniza-se com um dos cinco princpios do processo legislativo: o princpio da publicidade. Ainda que o texto consolidado do
Regimento Comum no contenha a expresso audincia pblica, as comisses

57

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

mistas podero realizar esses eventos, que se encontram previstos na Constituio Federal e nos regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal (CF, art. 58, 2, II; RICD, arts. 255 a 258; e RISF, art. 93). Essa omisso
do Regimento Comum em relao realizao de audincias pblicas pelas comisses mistas o tpico caso em que se deve aplicar o disposto em seu art. 151,
que permite recorrer-se, primeiramente, ao Regimento Interno do Senado para
tentar suprir a omisso e, se esta permanecer, valer-se do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados. Acrescente-se a isso o fato de a Resoluo n 1 de 2006,
que dispe sobre a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) e de matrias oramentrias, prever, no inciso III de seu art. 3, a
possibilidade de essa comisso realizar audincias pblicas com representantes
de rgos e entidades pblicas e da sociedade civil. Conforme comentamos em
outra oportunidade (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA NETTO, 2011,
p. 167), a realizao de audincia pblica:
visa aproximao do cidado com o Parlamento federal. Nela, possvel reunir
representantes da sociedade organizada para debater com os parlamentares assuntos de interesse da populao. Para isso, so agendadas reunies com vistas a
colher subsdios para instruir matria legislativa em tramitao, bem como para
tratar de assuntos de interesse pblico relevante, mediante requerimento de
qualquer membro da comisso ou a pedido da entidade interessada (art. 255).

c) convocar ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies. Na verdade, as comisses podero convocar ministro de
Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da
Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente
determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem justificao
adequada. Essa prerrogativa de convocar ministro de Estado no impossibilita que
o titular da pasta ministerial comparea s casas legislativas ou a qualquer de suas
comisses, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva,
para expor assunto de relevncia de seu Ministrio.
d) receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa
contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas.
e) solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado.
f ) apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

58

Captulo IV

6.2 Comisses mistas permanentes


Atualmente, h apenas quatro comisses mistas permanentes no Congresso Nacional.
A primeira, a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO),
prevista no 1 do art. 166 da Constituio Federal e na Resoluo n 1 de 2006-CN,
possui, entre as suas atribuies, a de examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais, sobre as contas apresentadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo, bem
como sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais, alm de exercer a fiscalizao prevista no art. 70 da Constituio Federal. Para Silva (2006a, p. 112), a CMO talvez a mais importante comisso de mrito do Congresso Nacional. A mesma composta
por quarenta membros, sendo dez senadores e trinta deputados.

O segundo colegiado permanente decorre da previso contida no art. 6 da Lei n 9.883,


de 1999, que institui o Sistema Brasileiro de Inteligncia, cria a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN), e d outras providncias. De acordo com o caput do art. 6 dessa lei,
o controle e fiscalizao externos da atividade de inteligncia sero exercidos pelo Poder
Legislativo, na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional. Em seu 1, consta
que integraro o rgo de controle externo da atividade de inteligncia os lderes da maioria
e da minoria na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, assim como os presidentes das
comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal. Esse rgo, que substituiu o antigo rgo de Controle e Fiscalizao Externos da
Poltica Nacional de Inteligncia, denomina-se Comisso Mista de Controle das Atividades
de Inteligncia (CCAI), cuja instalao ocorreu em 21 de novembro de 2000. Como visto,
a CCAI composta por seis congressistas, sendo esses os trs senadores e os trs deputados
ocupantes dos relevantes cargos polticos j mencionados.

A terceira comisso mista permanente foi instituda pela Resoluo n 2 de 2007-CN.


Trata-se da Comisso Mista Representativa do Congresso Nacional no Frum Interparlamentar das Amricas (FIPA). Essa Comisso composta por dez senadores e dez
deputados, com igual nmero de suplentes, e possui carter permanente e prazo indeterminado de funcionamento. Cumpre salientar que a contribuio financeira anual destinada ao referido frum ser efetuada de maneira alternada pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado Federal.
A ltima dessas comisses recebe a denominao de Comisso Mista Permanente
sobre Mudanas Climticas (CMMC). Sua criao resultou da Resoluo n 4 de 2008
do Congresso Nacional.

Salienta-se que, por fora da Resoluo n 1 de 2007-CN, que dispe sobre a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, a Comisso Parlamentar Conjunta do
Mercosul, que tinha carter permanente, deixou de existir, ao ser substituda pela citada
representao. A Resoluo n 1 de 2011-CN, que dispe sobre a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, sua composio, organizao e competncias, revogou a
Resoluo n 1 de 2007-CN, mas manteve a previso de que a representao deve observar,

59

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

no que couber, as disposies do Regimento Comum relativas aos procedimentos das comisses mistas. Nesse sentido, pode-se entender, pelo menos em carter informal, o status
de comisso mista dado a essa representao.
6.3 Comisses mistas temporrias
A maioria das comisses mistas do Congresso Nacional tem carter temporrio, sendo
que algumas esto previstas no prprio texto regimental, enquanto outras constam em
resolues especficas, integrantes do Regimento Comum.
6.3.1 Comisso parlamentar mista de inqurito (CPMI)
As comisses parlamentares de inqurito (CPIs), previstas no 3 do art. 58 da Constituio Federal, so colegiados com poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais, alm de outros previstos nos regimentos de cada casa legislativa. So criadas pela
Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento subscrito por um tero dos seus membros e independentemente de deliberao do Plenrio. No caso especfico da Cmara dos Deputados, o regimento exigiu
a apresentao de projeto de resoluo, sujeito deliberao do Plenrio, subscrito por
um tero dos deputados para a criao de CPI quando j houver pelo menos cinco em
funcionamento simultneo na Casa. Essa exigncia regimental j foi considerada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF). As comisses parlamentares de inqurito
so criadas para apurao de fato determinado e por prazo certo. Independentemente do
prazo inicial de funcionamento da CPI e de suas prorrogaes, esses rgos sero extintos
ao final da legislatura, conforme se manifestou o STF. As concluses da CPI, quando for
o caso, sero encaminhadas ao Ministrio Pblico para que este promova a responsabilizao civil ou criminal dos indiciados.

Em conformidade com o art. 21 do Regimento Comum, satisfeita a quantidade de


assinaturas para a sua criao, as comisses parlamentares mistas de inqurito (CPMIs)
so automaticamente institudas. Por certo, o requerimento com o qurum de um tero de
assinaturas dos membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal no suficiente,
por si s, para a criao de uma CPMI, pois, nos termos constitucionais, essencial que
seja especificado o fato determinado a ser investigado e o prazo certo de funcionamento da
comisso. As CPMIs so compostas com paridade numrica de membros e a quantidade
destes estabelecida no ato de sua criao.
O Regimento Comum no estabelece nenhuma distino entre a quantidade de membros titulares e suplentes das CPMIs; em geral, essa quantidade, estabelecida no ato de
sua criao, a mesma. Exemplificativamente, a CPMI da Terra, em 2005, foi composta por doze senadores titulares, doze senadores suplentes, doze deputados titulares e doze
deputados suplentes. Na CPMI dos Correios, em 2005, havia dezesseis senadores titulares,
dezesseis senadores suplentes, alm de dezesseis deputados titulares e dezesseis deputados
suplentes. Quanto quantidade de membros suplentes em comisso parlamentar de inqu60

Captulo IV

rito, cabe esclarecer que as CPIs da Cmara so integradas por igual quantidade de titulares
e suplentes, porm as do Senado Federal tm suplentes em quantidade igual metade da
quantidade de titulares mais um. Assim, se uma CPI do Senado for composta por dez titulares, haver seis suplentes, e se forem onze os membros titulares, sero sete os suplentes.

Importante
Suplentes em CPMI no Congresso e CPI no Senado e na Cmara
Congresso Nacional A comisso parlamentar mista de inqurito (CPMI) tem
nmero de membros fixado no ato de sua criao. Em 2012, o CN criou a CPMI
para investigar violncia contra a mulher, composta de doze senadores titulares, doze
senadores suplentes, doze deputados titulares e doze deputados suplentes. Isto , igual
quantidade de deputados e senadores como membros da comisso e suplentes em igual
quantidade ao nmero de titulares. A CPMI dos cartes corporativos criada em 2008
teve igual composio. Na prtica, as CPMIs costumam ter suplentes em quantidade
igual de titulares.
Senado Federal O RISF determina que a CPI, no Senado, ter o nmero de
membros fixado no requerimento de sua criao e que a CPI ter suplentes em
quantidade igual metade do nmero de titulares mais um (metade + 1).
Cmara dos Deputados As CPIs da Cmara so integradas por igual quantidade
de titulares e suplentes.
Na Cmara dos Deputados, os dispositivos acerca das CPIs so estabelecidos nos arts.
35 a 37 do RICD, enquanto o Regimento do Senado trata da matria nos arts. 145 a 153.
6.3.2 Comisso mista especial (CMESP)
O art. 10-B, acrescentado ao Regimento Comum pela Resoluo do Congresso Nacional n 3 de 1989, ou seja, sob a gide da Constituio de 1988, dispe sobre os membros suplentes das comisses mistas especiais, a serem criadas por determinao constitucional, ainda que o atual texto da Carta no preveja nenhum caso. Nessa situao, a previso regimental
de que a CMESP poder ter membros suplentes deputados e senadores designados
pelo presidente do Senado Federal, em nmero no superior metade de sua composio.
Todavia, h de se considerar que o caput do art. 58 da Constituio Federal estabelece que as
comisses permanentes ou temporrias sero constitudas na forma e com as atribuies
previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao, alm do fato de
que, entre as normas estabelecidas pela Presidncia, em sesso conjunta de 1991, sobre comisses mistas especiais, h previso de que, no requerimento, dever estar expressamente

61

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

indicada a finalidade da comisso, o nmero de membros e o prazo dentro do qual essa


dever realizar o trabalho. Por essas razes, na prtica congressual, constitui-se comisso
mista especial com igual quantidade de membros titulares e suplentes, se assim constar do
requerimento de sua criao. Confira os exemplos ocorridos em 2007:
CMESP Mudanas Climticas (doze titulares e doze suplentes);

CMESP Reforma do Judicirio (doze titulares e doze suplentes).


As normas referentes s comisses mistas especiais citadas encontram-se a seguir
transcritas para melhor compreenso do assunto:
Comisses mistas especiais
Normas estabelecidas pela Presidncia na Sesso Conjunta de 11/11/1991, publicadas no DCN de 12/11/1991, pg. 4.505.
1. O pedido dever ser feito atravs de requerimento de iniciativa de qualquer
parlamentar.
2. A matria dever ser votada em sesso conjunta, aplicadas as normas do
Regimento Comum relativas votao.
3. Aprovada a proposio, as lideranas devero indicar os integrantes do respectivo partido, respeitada a proporcionalidade partidria; no sendo feitas as
indicaes em quarenta e oito horas, a Presidncia as far.
4. A comisso dever ser instalada dentro de, no mximo, trs sesses contadas
a partir da designao dos membros, considerando-se extinta se no se instalar
nesse prazo.
5. No requerimento dever estar expressamente indicada a finalidade da comisso, o nmero de membros e o prazo dentro do qual dever realizar seu trabalho.
6. Qualquer membro da comisso poder, a qualquer tempo, ser substitudo,
mediante solicitao do lder respectivo, despachada pela Presidncia.
7. O prazo estabelecido no requerimento de criao da comisso poder ser prorrogado uma nica vez, pela metade; em qualquer hiptese o prazo no poder
ultrapassar o perodo de duas sesses legislativas de uma mesma legislatura.
8. O perodo de durao dos trabalhos da comisso contado a partir da designao de seus membros pela Presidncia.
9. Aplicam-se, no que couber, subsidiariamente, desde que no conflitem com
estas normas, as disposies do Regimento Interno do Senado Federal.
6.3.3 Comisso mista de medida provisria
Instrumento poderoso para viabilizar as polticas pblicas governamentais, as medidas
provisrias (MPs), previstas no art. 62 da Constituio Federal, podem ser adotadas pelo
presidente da Repblica no caso de urgncia e relevncia.
62

Captulo IV

Para regulamentar a matria, foi promulgada a Resoluo n 1 de 2002-CN, que dispe


sobre a apreciao das medidas provisrias pelo Congresso Nacional. Dentre outras determinaes, esta norma estabelece que o presidente da Mesa do Congresso Nacional, nas 48
horas que se seguirem publicao da MP, designar comisso mista para emitir parecer
sobre a matria (RCCN, art. 2). Esse parecer abordar o aspecto constitucional, inclusive
os pressupostos de urgncia e relevncia, o mrito e a adequao financeira e oramentria.

Em regra, a comisso ser constituda por doze senadores e doze deputados e igual
nmero suplentes, observada, tanto quanto possvel, a proporcionalidade de representao
partidria. Havendo bancadas minoritrias no contempladas no clculo da proporcionalidade partidria, deve-se acrescentar uma vaga para cada Casa, para rodzio entre essas
pequenas bancadas exclusivamente.
6.3.4 Comisso mista de veto do presidente da Repblica a projetos de lei
O captulo VII deste livro reservado ao estudo do veto do Executivo. Neste tpico,
discorreremos brevemente sobre o assunto para ajudar na compreenso da comisso mista
em anlise. O veto do chefe do Poder Executivo previsto nos arts. 57, inciso IV, e 66 da
Constituio Federal. Trata-se da discordncia do presidente da Repblica ao contedo dos
projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional. Como caractersticas desse instrumento
de poltica pblica, os vetos devem ser fundamentados, suspensivos e irretratveis. H duas
espcies de veto: quanto motivao e quanto amplitude. No primeiro caso, pode ser
jurdico (inconstitucionalidade) ou poltico (contrrio ao interesse pblico). No segundo,
pode ser total (incidindo sobre a integralidade do projeto) ou parcial (recaindo apenas sobre
parte da matria, no podendo incidir sobre palavras ou expresses isoladamente).
Nos termos regimentais, a comisso mista de veto presidencial composta por quatro
senadores e quatro deputados (trs membros em cada Casa pelo critrio da proporcionalidade partidria e mais uma vaga para rodzio pelas bancadas minoritrias no contempladas no clculo da proporcionalidade partidria), indicados, respectivamente, pelos
presidentes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados. Devem integrar a comisso,
de preferncia, os relatores da matria quando da tramitao do projeto em cada Casa do
Congresso Nacional. Essa predileo pelos relatores fundamenta-se no fato de que eles j
acumularam conhecimento sobre a matria para a elaborao de seu voto e, por isso, tero
mais condies para julgar os motivos que levaram o chefe do Poder Executivo a vetar o
projeto de lei. Como no h previso expressa quanto indicao de suplentes para essas
comisses, na prtica, no constam suplentes em sua composio.
6.3.5 Comisso mista de delegao legislativa
Na hiptese de o presidente da Repblica solicitar ao Congresso Nacional delegao
para elaborar lei delegada, este constituir comisso mista para emitir parecer sobre a proposta (solicitao de delegao). No caso de delegao atpica tipo de delegao em que o
Congresso Nacional exige que o presidente da Repblica submeta o projeto de lei delegada

63

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

apreciao de deputados e senadores , essa comisso emitir ainda parecer sobre o projeto
elaborado pelo presidente da Repblica (CF, art. 68; e RCCN, art. 119 e 124).
6.3.6 Comisso representativa do Congresso Nacional
A comisso representativa do Congresso Nacional uma comisso mista eleita pela
Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal na ltima sesso ordinria de cada perodo legislativo para atuar durante o recesso parlamentar que se seguir sua constituio,
excluindo-se os dias destinados s sesses preparatrias para a posse dos parlamentares
eleitos e para a eleio das Mesas. De acordo com a Constituio Federal, as atribuies
dessa comisso encontram-se definidas no Regimento Comum. Na verdade, essa comisso mista est disciplinada na Resoluo n 3 de 1990, que uma das resolues com autonomia temtica que integram o Regimento Comum do Congresso Nacional, conforme j
comentamos. A composio dessa comisso deve obedecer, quando possvel, ao princpio
da proporcionalidade (ou da representao) partidria. Em regra, sete senadores e dezessete deputados integram a comisso representativa, que contar, ainda, com mais uma vaga
para cada Casa, no caso de haver bancadas minoritrias que no alcancem, no clculo da
proporcionalidade partidria, nmero suficiente para participarem dessa comisso (CF,
art. 58, 4; RCCN, art. 10-A; Resoluo n 3 de 1990, art. 2).
6.4 Composio das comisses mistas
Os arts. 9 a 10-B do Regimento Comum dispem sobre a composio das comisses
mistas. Nesse sentido, cabe ao presidente do Senado Federal, aps indicao dos membros
titulares e suplentes pelos lderes dos partidos e blocos parlamentares, designar os membros das comisses mistas. Caso os lderes no procedam indicao, a escolha caber ao
presidente.

Segundo o art. 10, em regra, as comisses mistas so compostas de onze senadores e


igual quantidade de deputados, salvo as excees previstas, observado o critrio da proporcionalidade partidria. Destaca-se que esse nmero acrescido de mais uma vaga na composio destinada a cada Casa do Congresso Nacional, a ser preenchida mediante rodzio,
exclusivamente pelas bancadas consideradas minoritrias, quando estas no alcanarem,
no clculo da proporcionalidade partidria, quantidade suficiente para comporem os colegiados. Confira na tabela a seguir a regra aplicvel composio das comisses mistas em
geral e algumas excees quanto quantidade de membros dessas espcies de comisses:

64

Captulo IV

Comisso

Comisses mistas em
geral (regra)

Comisso Mista de
Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao
CMO
Comisso Mista
Representativa do
Congresso Nacional no
Frum Interparlamentar
das Amricas Fipa
Comisso Mista
Permanente sobre
Mudanas Climticas

Comisses Mistas Composio


Acrescenta-se
1 vaga em cada
Casa
(Rodzio das
Mximo de
Titulares
Bancadas
Titulares
minoritrias)
RCCN art.
10-A
11 senadores
11 deputados

Sim

Suplentes

Dispositivos

12 senadores
12 deputados

No h
previso

RCCN, arts.
10 e 10-A

Permanentes
10 senadores
30 deputados

Sim

11 senadores
31 deputados

Nmero
igual ao de
titulares

Res. n 1 de
2006, art. 5

10 senadores
10 deputados

Sim

11 senadores
11 deputados

Nmero
igual ao de
titulares

Res. n 2 de
2007, arts.
2 e 3

11 senadores
11 deputados

Sim

12 senadores
12 deputados

Nmero
igual ao de
titulares

Res. n 4 de
2008, art. 2

No

3 senadores
3 deputados

No h
suplentes

Lei
9.883/99,
art. 6

12 senadores
12 deputados

At metade
do nmero
de titulares

RCCN,
arts. 10,
10-A e
10-B

Lderes da Maioria
e da Minoria no
SF e na CD e
Comisso Mista de
presidentes da
Controle das Atividades
Comisso de
de Inteligncia CCAI
Relaes Exteriores
e Defesa Nacional
no SF e na CD

Temporrias

Comisso mista especial

11 senadores
11 deputados

Comisso parlamentar
mista de inqurito

Igual quantidade
de deputados e
senadores, nmero
fixado no ato de
criao

Sim

Comisso mista de
medida provisria

12 senadores
12 deputados

Sim

Comisso mista de
veto do presidente da
Repblica a projetos
de lei

3 senadores
3 deputados

Sim

Sim

Na prtica,
costuma
No h limite
RCCN,
haver nmero
expresso
art. 21
igual ao de
titulares
Nmero
Res. n 1 de
13 senadores
igual ao de 2002, art. 2,
13 deputados
titulares
2 e 3
4 senadores
4 deputados

No h
suplentes

Comisso mista de
delegao legislativa
Comisso representativa
do Congresso Nacional

7 senadores
16 deputados

Sim

8 senadores
17 deputados

Nmero
igual ao de
titulares

RCCN,
art. 104,
2
RCCN,
art. 119,
1
Res. n 3 de
1990, art. 2

65

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Importante
No se deve confundir Minoria com bancada minoritria. A primeira tem sua
caracterizao disposta no art. 13 do RICD e no art. 65 do RISF, enquanto a segunda
refere-se a pequenas bancadas, com nmero reduzido de parlamentares. Assim:
Na Cmara dos Deputados, a Minoria a representao partidria imediatamente
inferior Maioria que, em relao ao Governo, expresse posio diversa da Maioria.
Nesse sentido, plausvel que a Minoria seja constituda por 100, 150 ou mais
parlamentares, enquanto uma bancada minoritria, em regra, no passa de 10 ou 15
componentes.
No Senado Federal, a Minoria integrada pelo maior bloco parlamentar ou
representao partidria que se opuser Maioria.

6.5 Direo dos trabalhos


Como regra aplicvel s comisses em geral, dispe o Regimento Comum que, no prazo de 48 horas de sua constituio, a comisso reunir-se- sob a direo do membro mais
idoso, para eleio do presidente e do vice-presidente. A seguir, o membro eleito designar
um servidor do Senado ou da Cmara para secretariar a comisso. No caso especfico da
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), so eleitos o
presidente e trs vice-presidentes (Resoluo n 1 de 2006-CN, art. 12).
6.6 Abertura dos trabalhos
Para iniciar os trabalhos de cada comisso mista, exige-se a presena de pelos menos um
tero de sua composio, mas nenhuma deliberao poder ser tomada sem a presena da
maioria absoluta dos membros, conforme dispe o art. 47 do texto constitucional e o art. 14
do Regimento Comum. Nas votaes ostensivas, o presidente do colegiado misto tem apenas
o voto de desempate (nas votaes secretas, em que o sigilo do voto deve ser resguardado, no
caberia o voto de desempate). Na comisso, no havendo a mesma quantidade de membros das
duas casas legislativas, os votos so tomados em separado pelos senadores e deputados federais.
6.7 Emendas em comisso
Uma importante prerrogativa dos parlamentares junto s comisses consiste na apresentao de emendas. Trata-se de instrumento fundamental para o aperfeioamento das
proposies. Segundo o art. 11 do RCCN, os congressistas dispem do prazo de oito dias,
aps a instalao da comisso, para apresentarem suas contribuies matria, observando-se que essas emendas no podem contrariar o que dispe o art. 63 da Carta Magna.
Essa regra de emendamento vale para as comisses mistas em geral. H casos em que
essa norma geral contrariada por norma especfica aplicvel a determinado caso e, por66

Captulo IV

tanto, esta deve prevalecer sobre aquela. Por exemplo, a Resoluo n 1 de 2002-CN, que
disciplina a apreciao de medidas provisrias, estabeleceu, em seu art. 4, que somente
podero ser oferecidas emendas a medida provisria perante a comisso mista nos seis dias
que se seguirem publicao da medida provisria no Dirio Oficial da Unio. Em relao
norma geral, dispe ainda o art. 11 do RCCN que pode o autor da emenda, nas 24 horas
seguintes ao despacho do presidente da comisso, com o apoiamento regimental previsto
(seis membros do colegiado, no mnimo), recorrer da deciso contrria do presidente aos
membros da comisso, recurso esse que ser decidido por maioria simples.

Importante
Entre as duas casas legislativas que compem o Congresso Nacional, h significativo
consenso na classificao das emendas. O Regimento Interno do Senado as classifica
segundo a natureza, em supressivas, substitutivas, modificativas e aditivas (RISF,
art. 246, II). Por sua vez, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados apresenta a
seguinte classificao: supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas e aditivas
(RICD, art. 118, 1).
Uma vez que o RISF silencia-se quanto conceituao das espcies de emenda,
recorremos ao art. 118 do RICD para apresentar o conceito de cada uma delas.
Supressiva: objetiva retirar parte de uma proposio.
Aglutinativa: resulta da fuso de outras emendas ou destas com o texto, com a
inteno de aproximar os respectivos objetos.
Substitutiva: tem como objeto trocar parte de uma proposio. Considera-se
substitutivo a emenda que visa alterar a proposio em conjunto, substancial ou
formalmente.
Modificativa: objetiva uma pequena alterao.
Aditiva: tem o propsito de acrescentar algo em uma proposio.
6.8 Parecer
Segundo o caput do art. 126 do RICD, parecer a proposio com que uma comisso se
pronuncia sobre qualquer matria sujeita a seu estudo. Essa modalidade de proposio pode
ser verbal ou escrita, sendo neste caso constitudo por trs partes: o relatrio, o voto do relator
e o parecer da comisso. O RISF no apresenta de maneira expressa uma definio do que
seja parecer, mas dispe que todo parecer deve ser conclusivo em relao matria a que se
referir, podendo a concluso ser: I pela aprovao, total ou parcial; II pela rejeio; III
pelo arquivamento; IV pelo destaque, para proposio em separado, de parte da proposio
principal, quando originria do Senado, ou de emenda; V pela apresentao de: a) projeto;

67

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

b) requerimento; c) emenda ou subemenda; d) orientao a seguir em relao matria. Esse


regimento acrescenta que constitui proposio o parecer que deva ser discutido e votado pelo
Plenrio, quando no concluir pela apresentao de projeto, requerimento ou emenda, pois,
nesses casos e ainda no de concluso por subemenda, o parecer considerado justificao da
proposio apresentada (RISF, arts. 133, caput, I a V, e 2; e 228, caput).
Nos termos do Regimento Comum do Congresso Nacional, o relator deve apresentar o
seu parecer sobre a matria de forma conclusiva e necessariamente com a devida fundamentao. Depois, o parecer discutido apenas uma vez pelos membros que assim desejarem, por
quinze minutos, permitido o uso da palavra pelo relator em ltimo lugar, por trinta minutos.

Sempre que possvel, na terceira parte do parecer, ou seja, no parecer da comisso,


devem constar os votos em separado, vencidos, com restries ou pelas concluses, sendo
considerados favorveis os votos pelas concluses e os com restries, desde que estes no
sejam divergentes da posio do relator.
O parecer da comisso pode concluir pela aprovao total ou parcial da matria, bem
como, se for o caso, pela apresentao de substitutivo ou outras emendas e subemendas,
devendo se pronunciar sobre o mrito e a constitucionalidade da matria. Considera-se
rejeitado o projeto quando a concluso for pelo arquivamento da matria.
Para que seja dada publicidade ao parecer, este deve ser publicado no Dirio do Congresso Nacional e em avulsos e distribudo aos deputados e senadores.

7. Da Ordem dos Trabalhos


7.1 Das sesses em geral
7.1.1 Consideraes iniciais
As sesses conjuntas do Congresso Nacional so reunies de trabalho que renem
deputados e senadores para, juntos, deliberarem sobre assuntos de competncia do Congresso ou para cumprirem formalidades expressas na Constituio Federal ou no Regimento
Comum, como as relativas inaugurao da sesso legislativa, posse do presidente e do vice-presidente da Repblica, recebimento e leitura da mensagem do presidente da Repblica
encaminhando o projeto de lei oramentria anual, promulgao de emendas Constituio.
A seguir, apresentamos tabela com os principais motivos que fundamentam a realizao de sesses conjuntas do Congresso Nacional.
Principais sesses conjuntas do Congresso Nacional
Motivo
Inaugurar sesso legislativa

Elaborar ou reformar o Regimento Comum e regular a criao


de servios comuns s duas Casas

68

Constituio
Federal
Art. 57, 3, I

Regimento
Comum
Art. 1, I

Art. 57, 3, II

Art. 1, XI

Captulo IV

Principais sesses conjuntas do Congresso Nacional

Constituio
Federal

Motivo

Arts. 57, 3, III, e


78, caput

Dar posse ao presidente e ao vice-presidente da Repblica

Regimento
Comum
Art. 1, II

Art. 60, 3

Arts. 1, VI, e
104 a 106
Arts. 1, III, e 85

Arts. 48, II, e


166, caput

Arts. 1, V, e
89 a 103

Receber e realizar a leitura de mensagem do presidente da


Repblica encaminhando o projeto de lei oramentria

Art. 89

Delegar ao presidente da Repblica poderes para legislar (por


meio de leis delegadas)

Art. 68

Arts. 1, IX, e 116


a 123

Conhecer do veto* e sobre ele deliberar

Art. 57, 3, IV

Promulgar emenda Constituio


Discutir e votar os projetos de lei relativos ao plano plurianual,
s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais

Apreciar o projeto de lei delegada quando a resoluo do CN


assim determinar
Realizar sesses solenes destinadas a homenagear chefes de
Estados estrangeiros e comemorativas de datas nacionais
Criar comisso mista parlamentar de inqurito

Art. 68, 3

Arts. 123, in fine, e


124 a 127

Art. 1, 1

Art. 21

* Com o advento da Resoluo n 1, de 2013-CN, que alterou as regras do Regimento Comum


(Resoluo n 1, de 1970-CN) para anlise de vetos pelo Congresso Nacional, no mais se faz
necessria a convocao de sesso conjunta do Congresso, a realizar-se dentro de 72 horas,
para dar conhecimento do veto. Anteriormente, essa sesso era realizada como condio para
incio da fluncia do prazo constitucional de trinta dias para apreciao do veto (CF, art. 66,
4, c/c RCCN, art. 104, 1, com a redao em vigor at a promulgao da Resoluo n 1,
de 2013-CN). Sobre o conhecimento do veto pelo Congresso Nacional, cabe registrar que tanto
a Constituio (CF, art. 57, 3, IV) quanto o Regimento Comum (RCCN, art. 1, VI) preveem o
conhecimento do veto em sesso conjunta (Para mais informaes, vide Captulo VII Do veto).

A maioria das sesses do Congresso Nacional no possui data certa para acontecer,
dependendo apenas da convocao do presidente do Senado Federal ou de seu substituto,
com prvia audincia da Mesa da Cmara dos Deputados (RCCN, art. 2). J as sesses
de inaugurao da sesso legislativa e posse do presidente e do vice-presidente da Repblica apresentam data de realizao fixada na Constituio Federal. H casos em que a
convocao da sesso dever ocorrer dentro de determinado prazo, como as destinadas a
recebimento e leitura da mensagem do presidente da Repblica, encaminhando o projeto
de lei oramentria anual (veja tabela a seguir).
Sesses conjuntas do Congresso Nacional com data definida
Sesso conjunta
Data marcada
Inaugurao da sesso legislativa

2 de fevereiro (CF, art. 57, caput) ou primeiro dia til


subsequente, quando recair em sbado, domingo ou
feriado (CF, art. 57, 1)

Posse do presidente e do
vice-presidente da Repblica

1 de janeiro do ano seguinte ao


da sua eleio (CF, art. 82)

Sesso conjunta

Recebimento e leitura da mensagem do presidente


da Repblica encaminhando o projeto de lei
oramentria anual

Convocada dentro de determinado prazo


Dentro de 48 horas de sua entrega ao
presidente do Senado (RCCN, art. 89)

69

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

As sesses conjuntas tm a durao de quatro horas, so pblicas salvo deliberao


em contrrio e somente podero ser abertas caso haja a presena mnima de um sexto da
composio de cada Casa do Congresso, ou seja, 86 deputados e 14 senadores.

Importante
Quando, ao se aplicar uma frao relativa a um qurum constitucional ou regimental,
obtivermos um nmero fracionrio, utilizaremos o primeiro nmero inteiro acima do
nmero encontrado para saber a quantidade necessria de congressistas para se respeitar
a regra disposta.
Exemplo: 1/6 de 513 deputados 85,5. Como o nmero encontrado fracionrio (e,
alm do mais, no existe 0,5 deputado), utilizamos o primeiro nmero inteiro acima
deste: 86 deputados. Da mesma forma, 1/6 de 81 senadores igual a 13,5. Como
o qurum encontrado fracionrio, utilizamos o primeiro nmero inteiro acima
do obtido: 14 senadores. Desse modo, respeitamos os quruns estabelecidos, afinal,
se temos presentes 85 deputados no plenrio, no possumos 1/6 dos membros da
Cmara. J em uma situao que existem 86 deputados presentes, vislumbramos que
o qurum regimental de 1/6 foi atingido.

7.1.2 Abertura da sesso


Uma vez atingida a hora programada para o incio da sesso, o presidente e os demais
integrantes da Mesa tomam os seus lugares e, havendo o qurum regimental de presena,
anuncia-se o incio dos trabalhos. importante salientar que o nmero necessrio de
deputados e senadores para deliberao diferente do nmero exigido para abertura das
sesses (veja item 5.1.4).
Caso no haja o nmero necessrio para se iniciar os trabalhos, o presidente aguarda
at trinta minutos para que o qurum se complete. No sendo este alcanado no tempo
regimental, a sesso no se iniciar.
7.1.3 Suspenso, levantamento e encerramento de sesso
A sesso do Congresso Nacional poder ser suspensa ou seja, interrompida por um lapso
de tempo por convenincia da ordem ou em razo de outros motivos previstos no Regimento (RCCN, arts. 24; 35, 1; 51, caput; 60 e 68). Um exemplo de situao que ensejaria tal
medida seria a ocorrncia de tumulto no interior do recinto que perturbasse a boa consecuo
dos trabalhos legislativos. Uma vez encerrados os motivos que ensejaram tal medida, a sesso
pode ser retomada do ponto em que foi suspensa, no se contabilizando o tempo de suspenso
para o prazo regimental da sesso (RCCN, art. 151, c/c RISF, art. 155, 5, e RICD, art. 70).

70

Captulo IV

Em caso de falecimento de congressista ou de chefe de um dos poderes da Repblica


(Executivo, Legislativo e Judicirio), a sesso do Congresso poder ser levantada, ou seja,
encerrada, a qualquer momento.

Curiosidade
Os chefes dos trs poderes da Repblica Federativa do Brasil so os seguintes:
1) Poder Executivopresidente da Repblica
2) Poder Legislativo:
a) presidente da Cmara dos Deputados
b) presidente do Senado Federal
3)Poder Judiciriopresidente do Supremo Tribunal Federal
Durante a sesso, qualquer congressista (deputado ou senador) pode requerer o encerramento dela por falta de qurum. O presidente, provocado ou de ofcio, uma vez tendo
verificado a presena de nmero inferior ao nmero mnimo exigido para abertura da sesso
(1/6 de cada Casa = 86 deputados e 14 senadores), declara o encerramento dos trabalhos.
Caso o trmino do tempo de uma sesso ocorra quando j se houver iniciado uma
votao, esta votao ser finalizada, no importando o tempo que dure, mesmo sem a
apresentao de requerimento de prorrogao de sesso.
7.1.4 Prorrogao da sesso
Por deliberao do Plenrio, as sesses conjuntas do Congresso Nacional podem ser
prorrogadas, por prazo fixo, mais de uma vez, por proposta do presidente ou a requerimento de qualquer congressista. No momento em que for apresentado requerimento com
esse fim, o presidente interrompe o orador na tribuna, se houver, e coloca em votao a
proposta, sem que haja discusso e encaminhamento de votao.
Conforme explanado, a prorrogao feita por tempo fixo, que somente no cumprido em virtude de falta de matria para deliberar ou ausncia de qurum para prosseguimento da sesso.
7.1.5 Sesso pblica: acesso ao plenrio e s galerias
Durante as sesses pblicas, somente so admitidos no recinto do plenrio congressistas, servidores a trabalho na sesso e, no espao assim destinado, representantes da imprensa devidamente credenciados junto ao Poder Legislativo (RCCN, art. 26)8. O acesso
s galerias franqueado ao pblico, no se admitindo dos espectadores qualquer tipo de

Compare o disposto no Regimento Comum com o teor dos arts. 182, 183 e 199, 1 e 2, do RISF e
art. 77, caput e 1 a 3, do RICD.

71

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

manifestao de apoio ou reprovao ao que ocorrer em plenrio ou a prtica de atos que


possam atrapalhar os trabalhos (RCCN, art. 146)9.
7.1.6 Sesses secretas
As sesses podem ser secretas, por deliberao do Plenrio, mediante proposta da Presidncia ou de lder, na qual seja prefixada data e finalidade. importante salientar que
a finalidade da sesso secreta dever estar expressa no pedido, porm no ser divulgada.

Para a apreciao da proposta, o Congresso funcionar secretamente. Na discusso e


em seu encaminhamento de votao, podero falar quatro oradores, dois de cada Casa, de
preferncia de partidos diversos, pelo prazo de dez minutos na discusso e cinco minutos
no encaminhamento de votao.

Importante
Deliberao de proposta de sesso secreta:
Discusso:
- quatro oradores: dois deputados e dois senadores.
- tempo: dez minutos por orador.
Encaminhamento da votao:
- quatro oradores: dois deputados e dois senadores.
- tempo: cinco minutos por orador.
Preferencialmente, os oradores devem ser de partidos diferentes.
Cumpre salientar que antes do incio tanto da apreciao da proposta de sesso secreta
por fora do 1 do art. 27 do RCCN quanto da prpria sesso secreta, o presidente ordenar a sada de todas as pessoas que no sejam congressistas servidores, reprteres, visitantes
do plenrio, das tribunas, das galerias e das demais dependncias interligadas ao plenrio.

A ata da sesso secreta, que dever ser redigida pelo segundo-secretrio, ser submetida
deliberao do Plenrio, com qualquer nmero de congressistas presente, antes de encerrada
a respectiva sesso. Uma vez aprovada, ser assinada pelos membros da Mesa; colocada em
invlucro lacrado, datado e rubricado pelo primeiro e pelo segundo-secretrio e encaminhada
ao arquivo. Dessa forma, preserva-se o sigilo do que foi deliberado e tratado na sesso secreta.

72

De igual forma, compare com o RISF, art. 184, e RICD, art. 77, 4, c/c art. 272.

Captulo IV

7.2 Expediente e Ordem do Dia


De forma didtica, podemos dividir as sesses conjuntas do Congresso Nacional em
dois perodos: o Expediente (RCCN, arts. 30 e 31) e a Ordem do Dia (RCCN, arts. 32 a
35). O perodo denominado Expediente refere-se ao tempo da sesso destinado leitura
do expediente e aos oradores inscritos para fazer uso da palavra nos discursos do Expediente, que so, na verdade, breves comunicaes, ou seja, pequenos discursos.

Constam do expediente a leitura de comunicaes da Presidncia, avisos do Tribunal de


Contas da Unio, mensagens do presidente da Repblica, requerimentos, pareceres, projetos,
alm de outros documentos e matrias recebidos pela Mesa de interesse do Plenrio.

Assim, uma vez aberta a sesso, inicia-se o Expediente, com durao de meia hora, destinado leitura do expediente, realizada pelo primeiro-secretrio (RCCN, art. 30, caput), e,
posteriormente, aos oradores inscritos para fazer uso da palavra nos discursos do Expediente,
pelo prazo improrrogvel de cinco minutos (RCCN, art. 31).
Cumpre salientar que, em regra, a ata da sesso conjunta a constante do Dirio do
Congresso Nacional, no qual so apresentados, com fidelidade, por meio do apanhamento
taquigrfico, todos os debates, as deliberaes efetuadas e as demais ocorrncias. Eventuais
questes de ordem e pedidos de retificao relacionados ata sero decididos pelo presidente. Conforme registrado no tpico 7.1.6 Sesses Secretas, o Regimento Comum
contm disposies especficas aplicveis s atas dessa espcie excepcional de sesso.

Uma vez finalizado o Expediente, inicia-se a Ordem do Dia (RCCN, art. 32). Esta a
parte da sesso conjunta na qual os congressistas deliberam sobre as proposies constantes da pauta. Nela, as proposies em votao precedem as em discusso, podendo, entretanto, haver a inverso dos itens constantes da Ordem do Dia por deliberao do Plenrio,
em caso de proposta da Presidncia ou de requerimento de lder.

Para que os deputados e senadores tenham conhecimento antecipado dos itens constantes
da pauta, o Regimento Comum preconiza que os avulsos das matrias constantes da Ordem
do Dia devem ser distribudos a todos os parlamentares com antecedncia mnima de 24 horas da sesso. Nos avulsos, constam todos os documentos e informaes pertinentes a uma
determinada proposio: texto original, autores, excerto da legislao relacionada, pareceres,
emendas, substitutivos, destaques, resultado das votaes e outros dados porventura existentes.
Embora o RCCN seja omisso em relao ao qurum para deliberao, a Constituio
Federal, em seu art. 47, prev que salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas comisses sero tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Esse qurum de deliberao denominado maioria simples.

Uma leitura superficial do dispositivo supracitado pode levar ao entendimento de que


a Constituio no disciplinou as deliberaes ocorridas nas sesses conjuntas do Congresso Nacional, mas apenas em cada uma das Casas e de suas respectivas comisses. Entretanto, como veremos no item 7.3, nas sesses conjuntas, cada Casa vota separadamente,
considerando-se uma proposio aprovada somente se esta for aprovada pelas duas Casas.

73

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Assim, nas votaes ocorridas nas sesses conjuntas do Congresso Nacional, faz-se
necessrio, para aprovao de uma determinada proposio, a maioria dos votos, tanto dos
deputados quanto dos senadores, presentes a maioria absoluta da Cmara dos Deputados
(257 deputados) e do Senado Federal (41 senadores).

Uma exceo a essa regra, no mbito do Congresso Nacional, a deliberao do veto


presidencial, que, segundo a Constituio Federal (CF, art. 66, 4), deve ser apreciado
em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s podendo ser
rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutnio secreto. Dessa forma, para a rejeio de um veto, preciso o voto de rejeio de 257 ou mais
deputados e de 41 ou mais senadores.

Curiosidade
Nas sesses realizadas por ocasio da reviso constitucional, determinada pelo
art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, ocorrida em 1994, que
resultou em seis emendas de reviso atual Constituio de 1988, as duas Casas
do Congresso Nacional deliberaram como se fossem uma, em sesso unicameral,
necessitando, para que as emendas fossem aprovadas, do qurum de maioria absoluta
dos membros das duas Casas juntas, ou seja, 298 votos favorveis (maioria absoluta
da soma de 513 deputados e 81 senadores), no importando a quantidade de votos
dos membros de cada Casa.
Durante a Ordem do Dia, havendo projeto em fase de votao e no existindo qurum
para deliberar (pelo menos 257 deputados e 41 senadores presentes), passa-se matria
seguinte na pauta da Ordem do Dia que se encontra em discusso. Se, ao se utilizar desse
procedimento, forem esgotadas todas as matrias em pauta que se encontravam sujeitas
discusso, o presidente poder suspender a sesso, pelo prazo mximo de trinta minutos;
conceder a palavra a congressista para que dela faa uso; ou, ainda, encerrar a sesso, caso
o qurum seja inferior a um sexto de cada Casa (qurum de abertura da sesso). Sobrevindo o qurum necessrio para votao de matrias, retornar-se- matria em votao,
interrompendo-se o orador que estiver na tribuna.
7.3 Apreciao das matrias
A apreciao de matrias nas sesses conjuntas do Congresso Nacional realizada
em um s turno de discusso e votao (RCCN, art. 36). Na Cmara dos Deputados e no
Senado Federal, existem casos de proposies que se sujeitam a dois turnos de deliberao,
como, por exemplo, as propostas de emenda Constituio (CF, art. 60, 2).

74

Captulo IV

Importante
Na Cmara dos Deputados, alm das propostas de emenda Constituio (RICD,
art. 202, 6), so apreciados em dois turnos os projetos de lei complementar (RICD,
art. 148) e os projetos de resoluo que alteram o seu Regimento Interno (RICD,
art. 216, 5). Cumpre salientar que os projetos de autoria de comisso mista, por
fora do disposto no art. 143 do RCCN, tramitam em dois turnos na Casa iniciadora.
A discusso a fase dos trabalhos destinada ao debate em plenrio. Nela, os congressistas discutem o mrito da matria objeto da proposio e suas implicaes. A discusso
da proposio principal, das emendas e subemendas feita em conjunto, como um todo10.
Se a comisso mista arguir a inconstitucionalidade da proposio, a discusso e a votao
dessa preliminar ocorrero antes da apreciao do mrito da matria.

Na discusso, os oradores falam de acordo com a ordem de inscrio pelo tempo mximo de vinte minutos. A palavra concedida, preferencialmente, de forma alternada entre
congressistas favorveis e contrrios matria. Para que isso ocorra, o parlamentar, por
ocasio de sua inscrio junto Mesa, dever expressar sua posio favorvel ou contrria.
Essa dinmica tem por objetivo enriquecer o debate e colocar em evidncia as divergncias para que, dentro dessa fase, os congressistas possam formar, ratificar ou alterar seu
entendimento a respeito da matria em questo.
A discusso se encerra aps a fala do ltimo orador inscrito. Essa fase de apreciao de
proposies tambm considerada encerrada quando no houver inscries para debater
a matria. Se, finalizada uma sesso, ainda houver congressistas inscritos, convoca-se nova
sesso para ultim-la, ao fim da qual ser considerada a discusso definitivamente encerrada (RCCN, art. 39). Outra forma de se encerrar a discusso por meio de requerimento
escrito de lder ou de dez membros de cada Casa, aps falarem, no mnimo, quatro senadores e seis deputados, sendo este requerimento deliberado pelo Plenrio.
O quadro 3, a seguir, apresenta os casos em que uma discusso encerrada:

Casos

Encerramento de discusso (art. 39)

Aps falar o ltimo orador inscrito.

II

Quando no houver nenhum orador inscrito.

III

Ao trmino de outra sesso convocada para finalizar a discusso da proposio.

IV

Quando for apresentado requerimento escrito de encerramento de discusso.


Requisitos:
aprovado pelo Plenrio;
apresentado por: lder ou dez senadores e dez deputados;
aps falarem quatro senadores e seis deputados.

10 Como veremos mais frente, a sistemtica de votao diferente (RCCN, art. 49).

75

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Cumpre salientar que, aps falar o ltimo orador inscrito, ou antes da votao do requerimento de encerramento de discusso, lcito ao relator fazer uso da palavra, pelo prazo mximo de vinte minutos, para os devidos esclarecimentos sobre a matria em exame.
Outro ponto interessante no Regimento Comum que ele no permite o adiamento
de discusso, diferentemente do RICD (art. 177) e do RISF (art. 279), que permitem, em
regra, esse tipo de adiamento.

O adiamento de votao, por sua vez, pode ser requerido exclusivamente por lder e
deve ser deliberado pelo Plenrio. permitido pelo prazo mximo de 48 horas, desde que
no prejudique a apreciao da proposio no prazo constitucional que sobre ela incida.

Um exemplo de prazo constitucional o de apreciao do veto, que deve ser deliberado


em trinta dias do recebimento protocolizao na Presidncia do Senado Federal (CF,
art. 66, 4, c/c RCCN, art. 104, caput)11. Assim, se faltarem menos de 48 horas para o fim
desse prazo, um requerimento que solicite o adiamento de votao por 48 horas dever ser
considerado prejudicado de ofcio pelo presidente, com supedneo no art. 40, in fine, do
RCCN. Observe, entretanto, que um requerimento que solicite o adiamento por 24 horas
poder, nesse caso, ser aceito.
Os requerimentos apresentados em sesso conjunta, como os dois anteriormente tratados encerramento de discusso e adiamento de votao , no admitem discusso, mas
podem ter sua votao encaminhada por dois membros de cada Casa, preferencialmente
um favorvel e um contrrio ao requerimento, pelo prazo mximo de cinco minutos cada
um (RCCN, art. 41).

De acordo com o disposto no pargrafo nico do art. 41 do RCCN, a apresentao


de requerimentos relativos a proposio constante da Ordem do Dia dever ocorrer logo
aps ser anunciada a matria a que se refiram. Na prtica, para no se perder o momento
adequado para sua interposio, devem eles ser apresentados at esse momento. O que no
permitido , por exemplo, a apresentao de um requerimento de adiamento de votao
quando j se iniciou o procedimento de votao da matria.

Conforme j explanado, nas deliberaes ocorridas nas sesses conjuntas do Congresso Nacional, cada Casa vota separadamente e seus votos so, consequentemente, contabilizados de forma isolada (RCCN, art. 43). Para que uma proposio seja aprovada, necessria a aprovao das duas Casas. Assim, o voto contrrio de uma das Casas importar
na rejeio da matria.

Em regra, a votao das matrias comea pela Cmara dos Deputados. Entretanto,
se a votao referir-se a veto de projeto de lei de iniciativa de senador(es), o processo de
votao inicia-se pelo Senado Federal.

11 Com o advento da Resoluo n 1, de 2013-CN, que alterou as regras do Regimento Comum (Resoluo n 1, de 1970-CN) para anlise de vetos pelo Congresso Nacional, o prazo constitucional de 30
dias para apreciao do veto (CF, art. 66, 4, c/c RCCN, art. 104, 1) contado da protocolizao
do veto na Presidncia do Senado Federal (RCCN, art. 104, 1).

76

Captulo IV

7.4 Modalidades de votao


So trs as modalidades de votao expressas no Regimento Comum: votao pelo
processo simblico, nominal e secreto. Em regra, as votaes sero realizadas pelo processo simblico. Nesse processo, os parlamentares que aprovam a matria devem permanecer sentados, levantando-se aqueles que votam pela rejeio (RCCN, art. 45).

Interessante
Na prtica, em razo do nmero insuficiente de cadeiras tanto no plenrio da Cmara
dos Deputados local indicado, em regra, pelo Regimento Comum para reunies
conjuntas do Congresso Nacional (RCCN, art. 3) quanto, mais ainda, no plenrio
do Senado Federal, para que todos os parlamentares possam se manifestar, o presidente,
nas votaes pelo processo simblico, convida os congressistas que forem favorveis
matria a permanecerem como se acham os que esto em p, permanecem de p,
os que esto sentados continuam como esto. Aqueles que forem contrrios devem se
manifestar, o que ocorre, normalmente, pelo ato de se levantar um brao.
Importante salientar que, na votao pelo processo simblico, o pronunciamento dos
lderes representa o voto de seus liderados presentes sesso (RCCN, art. 45, caput). O
Regimento Interno do Senado Federal tambm dispe da mesma forma (RISF, art. 293,
II). Por sua vez, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados no apresenta nenhuma
previso a esse respeito.

Outro ponto interessante que o Regimento Comum permite a declarao de voto,


que uma breve comunicao sobre as razes que fizeram o parlamentar votar favorvel
ou contrariamente a determinada matria. No obstante, ele no disciplina como ser essa
declarao de voto, se oral ou escrita.

O art. 151 do RCCN prescreve que, nos casos omissos no Regimento Comum, aplicar-se-o as disposies do Regimento do Senado e, se este ainda for omisso, as do Regimento da Cmara.

Consultando o Regimento Interno do Senado Federal, verifica-se que ele estabelece,


em seu art. 293, in fine, que:
Art. 293. No processo simblico observar-se-o as seguintes normas:
[...]
II o voto dos lderes representar o de seus liderados presentes, permitida
a declarao de voto em documento escrito a ser encaminhado Mesa para
publicao (grifo nosso).

77

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

O caput do art. 316 do RISF, que trata especificamente da declarao de voto, prescreve
que, proclamado o resultado da votao, lcito ao senador encaminhar Mesa, para
publicao, declarao de voto (grifo nosso).
O Regimento da Cmara, alm de dispor sobre a declarao de voto da mesma forma
que o do Senado, inclui a vedao de sua feitura na forma oral:
Art. 182. [...]
Pargrafo nico. lcito ao deputado, depois da votao ostensiva, enviar
Mesa para publicao declarao escrita de voto, redigida em termos regimentais, sem lhe ser permitido, todavia, l-la ou fazer a seu respeito qualquer
comentrio da tribuna (grifo nosso).
Dessa forma, entendemos que, na votao de matrias em sesso conjunta, seja somente possvel a declarao de voto escrita, no sendo permitido ao congressista fazer qualquer
comentrio verbal em relao a seu voto. Cumpre salientar que a prtica legislativa corrobora essa interpretao.

Presente sesso, o congressista somente poder escusar-se de votar sob a alegao de


tratar-se de assunto de interesse pessoal, devendo comunicar Mesa seu impedimento e
computando-se seu comparecimento para efeito de qurum (RCCN, art. 48).

Uma vez proclamado o resultado da votao de cada Casa pelo presidente, lcito ao
lder, a cinco senadores ou a vinte deputados requererem verificao de votao. Esta pode
ser realizada de duas formas: ou pela mera contagem dos votos favorveis e contrrios,
realizada de bancada a bancada, ou pela imediata realizao de votao nominal, se assim
consignado no pedido de verificao.
A verificao de votao tem por objetivo examinar se o resultado proclamado da votao
representa realmente a vontade da maioria dos congressistas presentes ou confirmar se ela foi
vlida, ou seja, se havia o qurum necessrio para que a votao ocorresse (257 deputados e 41
senadores). Esse requerimento tambm muito utilizado para se obstruir a votao de matria
no consensual ou para impedir a votao de matrias pelo Plenrio por motivos polticos.
Conforme lecionam Amaral e Gernimo (2001, p. 51), tanto em relao aos dispositivos regimentais quanto prtica legislativa:

este dispositivo [verificao de votao] utilizado em conjunto com outros, para


suspender ou levantar a sesso, por falta de qurum para deliberao ou para
continuidade da sesso. Como comum ser o nmero de congressistas presentes
nas sesses conjuntas inferior ao necessrio para deliberao, e at mesmo para
continuidade da sesso, pode-se obstruir a votao da matria requerendo-se a
verificao da votao. Durante a verificao, pode-se constatar que no h qurum para deliberao, devendo o presidente suspend-la, conforme prev o art. 35
deste regimento. E se o nmero de deputados e senadores for inferior ao qurum
de abertura (1/6), a sesso ser encerrada (art. 29, 2, do Regimento Comum).
Os partidos, por meio de seus lderes, discutem previamente as matrias antes de

78

Captulo IV

se decidir inclu-las na Ordem do Dia para votao. Geralmente quando se trata


de matria de menor relevncia ou sobre a qual se construiu um amplo consenso
prvio sobre a deliberao a ser tomada, ela submetida a votao simblica. No
havendo consenso, o partido discordante, por meio de seu lder, poder requerer
a verificao de votao com o intuito j descrito.

Observe, entretanto, que, no caso de no se alcanar o qurum para deliberao, o


art. 35 do Regimento Comum prescreve que deve-se passar apreciao da matria seguinte em discusso. No havendo mais matrias em discusso, o presidente poder, ento, suspender a sesso, pelo prazo mximo de trinta minutos, ou conceder a palavra a
congressista que dela queira fazer uso, at o momento em que sobrevenha o nmero para
deliberao.

Na verificao de votao, realizada uma contagem, por bancada, dos votos favorveis
e contrrios, cabendo aos secretrios anotar o resultado de cada fila, a menos que tenha
sido pedida verificao de votao pelo processo nominal, o qual utilizar, de imediato,
o procedimento de votao nominal, que ser explicado a seguir. Uma vez ocorrida a
verificao de votao e constatada a existncia de nmero legal para deliberar, no ser
permitida nova verificao antes do decurso de uma hora.
Na votao nominal, todos os congressistas presentes se posicionam favorvel ou contrariamente matria. O Regimento Comum prev o processo de votao nominal por
chamada nominal (RCCN, art. 46), porm utiliza-se, com frequncia, o processo de votao nominal pelo sistema eletrnico, que mencionado tanto pelo Regimento do Senado
(RISF, art. 294, caput) como pelo Regimento da Cmara (RICD, art. 187, caput)12.
Para se operacionalizar o sistema eletrnico de votao nominal, cadabancada mesa
individual frente de cada assento no plenrio apresenta embutido dispositivo eletrnico de votao por meio do qual os parlamentares votam. O resultado exibido em
painis digitais dentro do recinto do plenrio (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA
NETTO, 2011, p. 345).

Nas chamadas para votao nominal (RCCN, art. 46), os nomes dos congressistas comeam, numa sesso, pelos representantes do extremo norte, e, na outra votao, pelos do
extremo sul, e assim alternadamente, seja na mesma sesso, seja na sesso seguinte, sendo
que os lderes sero chamados em primeiro lugar. Esse sistema raramente utilizado, servindo, atualmente, como opo para o caso de pane do sistema eletrnico.

Embora o 1 do art. 46 do RCCN preconize que a chamada dos senadores e deputados


seja feita, preferencialmente, por membros das Mesas das respectivas Casas, de acordo com o
art. 57, 5, da Lei Maior, a direo dos trabalhos do Congresso Nacional compete Mesa
do Congresso Nacional. Dessa forma, a chamada ser realizada por membros desta Mesa.
Na votao nominal pela chamada dos congressistas, o resultado parcial da votao
ser anunciado medida que se sucederem os votos, vedada a modificao do voto depois
de obtido o de outro parlamentar (RCCN, art. 46, 2).
12 Lembre-se sempre da regra insculpida no art. 151 do RCCN.

79

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Na modalidade de votao pelo processo secreto, utilizada na votao do veto presidencial (CF, art. 66, 4), faz-se uso tambm do sistema eletrnico de votao, em consonncia
com o disposto no Regimento Interno do Senado Federal (RISF, art. 295) e no Regimento
Interno da Cmara dos Deputados ( RICD, art. 188), uma vez que o Regimento Comum
omisso em relao a esse tipo de procedimento13, amplamente empregado nas duas Casas.

Em consequncia, a votao por meio de cdulas, disposta no art. 47 do RCCN,


utilizada somente quando o sistema eletrnico de votao est inoperante ou quando, por
outros motivos, decida-se utiliz-la.

Um bom exemplo de utilizao de cdulas por outros motivos que no os constantes


do Regimento Comum diz respeito votao de inmeros vetos presidenciais de uma s
vez, ocasio em que a Presidncia do Congresso Nacional opta pela distribuio a todos os
congressistas, antes de cada sesso, de um caderno-cdula, que contm todos os vetos a
serem apreciados naquela reunio, para que os parlamentares possam, com calma, apreciar
e marcar nesse caderno o seu voto. Esse procedimento trouxe celeridade ao processo de
votao em relao ao sistema eletrnico, visto que seriam necessrias vrias votaes por
este sistema para que se alcanasse o objetivo de apreciar todos os vetos. Votando-se de
uma s vez por meio desse caderno-cdula, agilizou-se o processo de votao como um
todo, a despeito de uma maior demora na apurao.

Na votao secreta por meio de cdulas, o congressista, ao ser chamado, receber uma sobrecarta opaca, de cor e tamanhos uniformes, e se encaminhar para uma cabine indevassvel
colocada dentro do plenrio, na qual se encontram cdulas para votao. Depois de colocada
a cdula escolhida dentro da sobrecarta, o parlamentar se dirigir urna para depositar o seu
voto. Finalizada a votao, a urna ser conduzida Mesa e o presidente convidar para atuar
como escrutinadores um senador e um deputado, preferencialmente de partidos diversos. Os
escrutinadores abriro as sobrecartas e entregaro as cdulas aos secretrios, que, por sua vez,
contaro os votos apurados. O resultado da votao ser anunciado pelo presidente.
7.5 Processamento da votao
Uma vez encerrada a discusso de uma matria, passa-se, de imediato, para sua votao. Nessa fase, podem encaminhar a votao da proposio quatro senadores e quatro
deputados, preferencialmente de partidos diferentes; cada um desses possui o prazo de
cinco minutos para se manifestar. O procedimento de votao inicia-se pela votao do
projeto, ressalvados os destaques requeridos e as emendas existentes.
Aps a votao do projeto, votam-se as emendas em grupos, que so dois: as com pareceres favorveis, entre as quais se incluem as emendas de comisso, e as com pareceres contrrios, sempre ressalvados os destaques.

13 Isso se deve ao fato de o Regimento Comum do Congresso Nacional ser datado de 1970, ano em que
ainda no eram utilizados, pelo Congresso e suas Casas, sistemas eletrnicos de votao.

80

Captulo IV

As emendas destacadas, por sua vez, so votadas separadamente na seguinte ordem:


primeiro as supressivas, depois as substitutivas, as modificativas e por fim as aditivas.
As emendas com subemendas so votadas tambm separadamente, uma a uma, salvo
deliberao em contrrio. As subemendas substitutivas ou supressivas so votadas antes
das respectivas emendas.

Se houver substitutivo, ter ele preferncia sobre a proposio principal caso ele seja de
comisso ou tenha recebido parecer favorvel, exceto se houver deliberao em contrrio.
Sempre que a preferncia recair sobre o substitutivo ou projeto, lcito requerer destaque
de partes da proposio sem precedncia ou de suas emendas.

Aprovado o substitutivo, ficam prejudicados o projeto e suas emendas, salvo os destaques porventura existentes.
Importante salientar que os requerimentos de preferncia e de destaque s podero ser
apresentados por lder at o momento em que for anunciada a votao da matria e no
sero discutidos nem tero sua votao encaminhada.
7.6 Redao final e autgrafos
Finalizada a votao, a matria retornar comisso mista para que esta prepare sua
redao final. Nesse perodo, a sesso fica interrompida aguardando at que se conclua a
lavratura. O Regimento Comum estabelece ainda a possibilidade de se conceder comisso prazo mximo de 24 horas para o desempenho dessa incumbncia. Depois de apresentada Mesa a redao final, esta ser lida e imediatamente posta em discusso e votao.
Entretanto, caso o projeto seja aprovado sem emendas ou em substitutivo integral e
seu texto considerado em condies de ser aceito de forma definitiva, ser dispensada a
feitura de redao final.

Aprovado definitivamente o projeto, seu texto encaminhado, em autgrafos, ao presidente da Repblica para sano. Se a proposio for, entretanto, matria de competncia
exclusiva do Congresso Nacional (como resolues do Congresso ou decretos legislativos),
ser ela promulgada pelo presidente do Senado Federal. Quanto proposta de emenda
Constituio, aps a devida aprovao nos termos constitucionais, esta promulgada pelas
Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 60, 3).

8. Das Sesses Solenes


8.1 Consideraes iniciais
As sesses solenes do Congresso Nacional so sesses conjuntas da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal que tm por objetivo formalizar ou celebrar fatos relevantes relacionados com o Poder Legislativo federal ou com o nosso pas.
De acordo com o 2 do art. 1 do Regimento Comum do Congresso Nacional, tero
carter solene as sesses marcadas para:

81

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

a) inaugurao de sesso legislativa;


b) dar posse ao presidente e ao vice-presidente da Repblica eleitos;
c) promulgar emendas Constituio Federal;
d) recepo de chefe de Estado estrangeiro;
e) comemorar datas nacionais.
A tabela a seguir apresenta os tipos de sesses solenes e os dispositivos constitucionais
e regimentais que os fundamentam:
Sesses solenes (RCCN, art. 1, 2)
N

Tipo

CF

RCCN

Inaugurao de sesso legislativa


Posse do presidente e do vice-presidente
da Repblica eleitos
Promulgao de emendas Constituio
Federal
Recepo de chefe de Estado estrangeiro
Comemorao de datas nacionais

art. 57, 3, I
art. 57, 3, III, c/c
art. 78

arts. 1, I e 2, e 57 a 59

II
III
IV
V

arts. 1, II e 2, e 60 a 67

art. 60, 3

arts.1, III e 2, e 85

-----

arts. 1, 1 e 2, e 68 a 71
art. 1, 1 e 2

Fonte: RCCN. Elaborao prpria.

8.2 Disposies gerais


Nas sesses solenes, alm do presidente do Senado Federal, integram a Mesa o presidente
da Cmara dos Deputados e, mediante convite, o presidente do Supremo Tribunal Federal.
No plenrio em que ocorrer a sesso, sero reservados lugares para as altas autoridades
civis, militares, eclesisticas e diplomticas especialmente convidadas para o evento.

Diferentemente das demais sesses conjuntas, as sesses solenes podem ser iniciadas
com qualquer nmero de parlamentares. Dessa forma, uma vez composta a Mesa, o presidente declara aberta a sesso e expressa qual a sua finalidade.

Outro ponto divergente em relao s demais sesses conjuntas que, nas sesses solenes, em regra, somente podero usar da palavra um senador e um deputado federal, preferencialmente de partidos diversos, designados anteriormente pelas respectivas Casas. Na
sesso de inaugurao de sesso legislativa e na de posse do presidente e vice-presidente
da Repblica, no haver oradores.
Alm do mais, nas sesses solenes, no haver expediente nem ser permitida a apresentao de questo de ordem.

A tabela a seguir apresenta as principais diferenas entre sesses conjuntas deliberativas e sesses conjuntas solenes.

82

Captulo IV

Principais diferenas entre sesso conjunta deliberativa e sesso conjunta solene


Item
Sesso deliberativa
Sesso solene
Qurum de
1/6 da CD e do SF
Qualquer nmero
abertura
(RCCN, art. 28)
(RCCN, art. 53, pargrafo nico)
Quatro horas
O tempo necessrio para cumprir o objetivo da sesso
Durao
(RCCN, art. 22)
(RCCN, arts. 59, 67, 71)
Mesa do CN
Mesa do CN, presidente da CD e presidente do STF
Mesa
(CF, art. 57, 5)
(RCCN, art. 53)
H
No h
Expediente
(RCCN, arts. 30 e 31)
(RCCN, art. 54, pargrafo nico)
Questo de
Admitida
No admitida
ordem
(RCCN, art. 131)
(RCCN, art. 56)
Em regra: 1 senador e 1 deputado
Qualquer senador ou deputado
Exceo: nenhum parlamentar sesso para
(RCCN, arts. 27, 3, 31, 131),
Uso da palavra
inaugurao da sesso legislativa e sesso de posse do
lder (RCCN, art. 6) e
presidente e vice-presidente da Repblica
relator (RCCN, art. 39, 2)
(RCCN, art. 55)

8.3 Inaugurao de sesso legislativa


A Constituio Federal estabelece, no caput do art. 57, que o Congresso Nacional
reunir-se-, anualmente, em Braslia, no perodo de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de
agosto a 22 de dezembro. Quando esses dias recarem em sbados, domingos ou feriados,
as reunies marcadas para essas datas sero transferidas para o primeiro dia til subsequente. Esse perodo de trabalho do Congresso Nacional chamado de sesso legislativa
ordinria. Por sua vez, os perodos de trabalho do Legislativo federal marcados para fora
desse perodo so denominados sesses legislativas extraordinrias.
A nossa Lei Maior tambm prev que, no incio de uma sesso legislativa, ordinria
ou extraordinria, haver uma sesso conjunta da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal para, solenemente, inaugur-la (CF, art. 57, 3, I).

Nessas sesses, que podem ser abertas com qualquer qurum de presena, o presidente
da Mesa do Congresso Nacional (presidente do Senado Federal), aps composta a Mesa,
declara aberta a sesso e proclama inaugurados os trabalhos do Congresso Nacional. Em
seguida, anuncia a presena no recinto do enviado do presidente da Repblica, portador da
mensagem presidencial, determinando seja ele conduzido, sem atravessar o plenrio, at a
Mesa, pelos diretores14 da Secretaria do Senado e da Cmara dos Deputados.
Depois de entregue a mensagem, o enviado do presidente da Repblica se retira do
recinto, sendo acompanhado at a porta pelos mesmos diretores, ou, caso decida assistir a
sesso, encaminhado at lugar previamente reservado.

O presidente ento determina a leitura da referida mensagem pelo primeiro-secretrio


da Mesa do Congresso Nacional (primeiro-secretrio da Cmara dos Deputados), bem
como a distribuio de exemplares impressos aos parlamentares, caso existam.
14 No caso em questo, o detentor do cargo de chefia da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal o secretrio-geral da Mesa.

83

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Finalizada a leitura da mensagem pelo primeiro-secretrio, o presidente declara encerrada a sesso solene de inaugurao da sesso legislativa.
8.4 Posse do presidente e do vice-presidente da Repblica
Outro tipo de sesso conjunta solene aquela realizada para receber o compromisso e
dar posse ao presidente e ao vice-presidente da Repblica. Essa sesso convocada pelo
presidente do Senado Federal e ocorre no dia 1 de janeiro do ano seguinte ao da eleio
para o cargo de chefe do Executivo federal (CF, arts. 57, 6, I, in fine, e 82).
Aberta a sesso, o presidente da Mesa do Congresso Nacional designa cinco senadores
e cinco deputados para comporem comisso imbuda de receber os empossandos na entrada principal do Congresso Nacional e conduzi-los at o Salo de Honra. Feito isso, o
presidente suspende a sesso para aguardar o cumprimento da misso.

Tendo os empossandos adentrado no Palcio do Congresso Nacional, o presidente reabre a sesso para receb-los no plenrio, onde sero conduzidos, pela mesma comisso, at
a Mesa e ocuparo os seus lugares: o presidente eleito ocupar o assento direita do presidente da Mesa; o vice-presidente, esquerda. Durante a entrada, todos os espectadores,
inclusive os membros da Mesa, conservam-se de p.
Tomado os seus lugares, o presidente da Mesa anuncia que o presidente da Repblica eleito prestar o compromisso disposto na Constituio Federal e solicita aos
presentes que permaneam de p durante o ato.

O presidente eleito profere, ento, o seguinte compromisso: Prometo manter, defender e


cumprir a Constituio, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro, sustentar a unio, a integridade e independncia do Brasil (CF, art. 78). Prestado o compromisso,
o presidente da Mesa proclama empossado o presidente da Repblica.
Em seguida, repete-se o mesmo rito empregado para a posse do presidente para dar posse
ao vice-presidente da Repblica. Prestado os compromissos, o primeiro-secretrio da Mesa
do Congresso Nacional (primeiro-secretrio da Cmara dos Deputados) procede leitura do
termo de posse, que deve ser assinado pelos empossados e pelos membros da Mesa.

O Regimento Comum do Congresso Nacional permite a concesso da palavra ao


presidente da Repblica recm-empossado para que ele profira discurso dirigido ao Congresso Nacional e nao.
Finalizada a solenidade de posse, a comisso de recepo conduz o presidente e o
vice-presidente da Repblica a local previamente designado, encerrando-se a sesso.
8.5 Recepo a chefe de Estado estrangeiro
Uma das previses existentes no Regimento Comum para a realizao de sesso solene
conjunta a recepo de chefes de Estado estrangeiro em visita ao Congresso Nacional.

Aberta sesso com esse objetivo, o presidente designa trs senadores e trs deputados
para comporem a comisso imbuda de receber o visitante entrada principal e conduzi-lo
84

Captulo IV

at o Salo de Honra, suspendendo-se, em seguida, a sesso, para que se aguarde o cumprimento da misso.

Encontrando-se o chefe de Estado no Salo de Honra, o presidente reabre a sesso, e


a comisso designada conduz o visitante at o recinto do plenrio, levando-o at a Mesa,
onde ocupar o assento direita do presidente. Nesse momento, todos os presentes, incluindo os membros da Mesa, com exceo do presidente, mantm-se de p.
Tendo o chefe de Estado integrado a Mesa, dada a palavra aos oradores inscritos
para saudar o visitante e proferir discursos relativos solenidade, facultando-se ao visitante usar da palavra aps os oradores da sesso.

Finalizada a solenidade, a comisso de recepo conduz o chefe de Estado a lugar


previamente designado, encerrando-se a sesso.
8.6 Comemorao de datas nacionais
O Regimento Comum do Congresso Nacional prev, em seu art. 1, 1 e 2, a
possibilidade de se convocar sesses conjuntas solenes para comemorar datas nacionais e
demais homenagens. Nelas, autoridades convidadas podem compor a Mesa.
Os lderes de partidos das duas Casas podem indicar parlamentares para representar a
respectiva agremiao partidria e atuar como oradores na referida sesso.

A tabela a seguir apresenta algumas sesses conjuntas solenes do Congresso Nacional


realizadas com o objetivo de comemorar datas nacionais e demais homenagens, com suas
principais informaes.
Sesses solenes para comemorao de datas nacionais e demais homenagens
Comemorao/
Data da
Convidados presentes/
Proposio
Autor(a)
objetivo
sesso
homenageados
Senadora Serys
Ministro Herman Benjamin,
Comemorar o Dia
Requerimento
Slhessarenko
do Superior Tribunal de
Mundial do Meio
11/6/2008
n 106 de 2008e outros
Justia; e Carlos Minc,
Ambiente
CN
parlamentares
ministro do Meio Ambiente
Comemorar a
Deputada
Maria Helena e
participao do
Ofcio n 13, de
8/5/2008
---Brasil no 4 ano
2008-CN
outros senhores
congressistas
polar internacional
Comemorar o
bicentenrio do
Poder Judicirio
Independente no
Ministra Ellen Gracie
Brasil e agraciar
15/4/2008
----Northflet, presidenta do
com a Ordem do
Supremo Tribunal Federal
Congresso Nacional
a ministra Ellen
Gracie, presidenta
do STF

85

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

86

Reverenciar a
memria do cardeal
Dom Alosio
Lorscheider,
ex-arcebispo de
Fortaleza e de
Aparecida do Norte

13/3/2008

Comemorar o Dia
Internacional da
Mulher e agraciar
as vencedoras do
Diploma MulherCidad Bertha Lutz

11/3/2008

Requerimento n
20 de 2008-CN

Requerimento
n 3 de 2008-CN

Senador Tasso
Jereissati e outros
senhores senadores

----

Senadora Serys
Slhessarenko e
outros senadores

Ministra Dilma Roussef,


ministra-chefe da Casa Civil
da Presidncia da Repblica;
homenagem a Therezinha
de Godoy Zerbini; outorga
do Diploma Mulher-Cidad
Bertha Lutz s Sras. Alice
Editha Klausz, Rose Marie
Gevara Muraro, Mayana Zatz,
Maria dos Prazeres de Souza
e Jandira Feghali; homenagem
in memoriam a Leocdia
Felizardo Prestes

Captulo V
Da Proposta de Emenda
Constituio
1. Consideraes Iniciais
A Constituio Federal brasileira, Lei Maior do ordenamento jurdico ptrio, pode ser
alterada por meio de emenda Constituio. Essa possibilidade de modificao ocorre mediante processo legislativo especial e mais dificultoso que o relativo produo de legislao
ordinria. O art. 59 da Constituio Federal, ao estabelecer os tipos normativos que so
elaborados pelo processo legislativo, inclui, em primeiro lugar, a emenda Constituio, deixando claro que o poder de emendar no tem natureza distinta do de legislar (FERREIRA
FILHO, 2005, p. 238). Porm a alterao do texto constitucional brasileiro decorre de um
processo legislativo especial e mais custoso que o ordinrio, razo pela qual nossa Carta Poltica classificada como rgida e colocada no pice do sistema jurdico nacional.

Sobreleva notar que, sob a gide da Constituio Federal de 1967, a discusso e a votao de proposta de emenda Constituio (PEC) ocorria em sesso conjunta do Congresso Nacional, em dois turnos, e era considerada aprovada quando obtinha, em ambas as
votaes, a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso (CF/67,
art. 5115). Com a alterao promovida pela Emenda Constitucional n 1 de 1969, o qurum de aprovao aumentou para dois teros dos votos dos membros das duas Casas16.
Por conseguinte, o Regimento Comum do Congresso Nacional, aprovado pela Resoluo
n 1 de 1970-CN, dispunha, nos artigos 72 a 85, detalhes da apreciao conjunta de PEC
pelas duas Casas do Congresso Nacional.
Com o advento de nossa atual Lei Maior, a tramitao de PECs passou a ocorrer separadamente em cada Casa (CF/88, art. 60, 217), acarretando a revogao dos arts. 72 a 84
e pargrafo nico do art. 85 do RCCN, justamente por no se conformarem com o novo

15 Art. 51. Em qualquer dos casos do art. 50, itens I, II e III, a proposta ser discutida e votada em reunio
do Congresso Nacional, dentro de sessenta dias a contar do seu recebimento ou apresentao, em
duas sesses, e considerada aprovada quando obtiver em ambas as votaes a maioria absoluta dos
votos dos membros das duas Casas do Congresso.
16 Art. 48. Em qualquer dos casos do artigo anterior, itens I e II, a proposta ser discutida e votada em
reunio do Congresso Nacional, em duas sesses, dentro de sessenta dias, a contar da sua apresentao ou recebimento, e havida por aprovada quando obtiver, em ambas as votaes, dois teros dos
votos dos membros de suas Casas (CF/67, alterada pela Emenda Constitucional n 1/69).
17 2 A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.

87

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

regramento insculpido na Constituio Federal de 1988. Somente o caput do art. 85 que


trata da promulgao de PEC18 restou inclume na Seo I Da Proposta de Emenda
Constituio do Captulo III Das Matrias Legislativas do Ttulo IV Da Ordem
dos Trabalhos do RCCN, por estar em consonncia com o disposto na ordem constitucional vigente (CF, art. 60, 319).

Dessa feita, considerando a relevncia do tema e o fato de as Mesas da Cmara dos


Deputados e do Senado Federal promulgarem, em sesso conjunta e solene do Congresso
Nacional as emendas Constituio nos termos do 3 do art. 60 da CF e do art. 58 do
RCCN optamos, didaticamente, por incluir um captulo nesta obra voltado a destrinchar seus principais aspectos, mormente no que tange ao disposto na atual Carta Poltica.

Curiosidade
Em relao expresso duas sesses constante do caput do art. 48 da CF/67, alterada
pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, Manoel Gonalves Ferreira Filho (1974,
p. 21) preleciona que:
Sesso significa aqui reunio ordinria do Congresso. Ora, consoante
dispe o art. 30, pargrafo nico, alnea b, da Constituio, no pode haver
mais de uma sesso ordinria por dia, de modo que o preceito constitucional impe, como prazo de meditao, que as duas votaes (e respectivas discusses) da emenda seja em dias diferentes. tambm para
maior ponderao que a Constituio exige duas votaes precedidas
de discusso para a aprovao de emenda constitucional. Segue nisto o
disposto no art. 217, 3, da Constituio de 1946 (grifo nosso).

2. Das Limitaes ao Poder de Reforma


A proposta de emenda Constituio (PEC) um ato infraconstitucional no normativo,
e somente com sua entrada para o mundo jurdico aps a aprovao, em dois turnos, por trs
quintos dos votos em cada uma das duas Casas do Congresso Nacional e a promulgao pelas
suas respectivas Mesas passa a ter normatividade, tornando-se preceito constitucional, com
mesma hierarquia das normas constitucionais postas pelo constituinte originrio (TEMER,
2006, p. 146). Entretanto, para que isso ocorra, a PEC deve obedecer uma determinada forma
e versar sobre contedo previamente definido pelo legislador constituinte originrio.

Desse modo, havendo respeito aos preceitos insculpidos no art. 60 da Carta Magna, a
emenda Constituio passa a integrar o ordenamento jurdico com status constitucional,
devendo compatibilizar-se com as demais normas constitucionais originrias. Entretanto,
18 Art. 85. Aprovada a proposta em segundo turno, as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, em sesso conjunta, solene, promulgaro a emenda Constituio com o respectivo nmero
de ordem (RCCN).
19 3 A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, com o respectivo nmero de ordem.

88

Captulo V

se no houver respeito a qualquer das limitaes impostas pelo referido artigo, a emenda
poder ser considerada inconstitucional e ser excluda do sistema jurdico por meio de regras de controle de constitucionalidade. Isso porque, por ser obra do Congresso Nacional
no exerccio do poder constituinte derivado reformador, se sujeita s limitaes constitucionais estabelecidas pelo poder constituinte originrio20.

Alm do mais, a alterao feita na Constituio deve sempre conservar um valor integrativo, de forma que o sistema originrio da Constituio deve permanecer substancialmente idntico. A reviso serve, pois, para alterar a Constituio, mas no para mud-la,
uma vez que no ser uma reforma constitucional o meio propcio para fazer revolues
constitucionais. (MORAES, 2006, p. 598).

Em outra oportunidade21, mencionamos que a doutrina atual classifica as limitaes ao


poder de reforma em dois grupos: limitaes expressas e limitaes implcitas (MORAES,
2006, p. 599); ou, como prefere Silva (2006b, p. 68), em trs grupos: limitaes temporais,
circunstanciais e materiais (explcitas e implcitas).
Assim, com base no quadro geral sobre limitaes ao poder reformador apresentado
por Alexandre de Moraes (2006, p. 599), inclumos as limitaes implcitas mencionadas
por Nelson de Souza Sampaio (apud Silva, 2006a, p. 68) e esquematizamos as limitaes
ao poder de reforma Constituio Federal brasileira no esquema a seguir:

Materiais

Clusulas
ptreas
CF, art. 60, 4

Expressas
Circunstanciais

Formais

Implcitas

CF, art. 60, 1

A forma federativa de Estado


O voto direto, secreto,
universal e peridico
A separao dos poderes
Os direitos e
garantias individuais
Interveno federal
Estado de defesa
Estado de stio

Referentes ao processo legislativo


(CF, art. 60, I, II e III, 2, 3 e 5)

Supresso das expressas


Alterao do titular do poder constituinte originrio
Alterao do titular do poder constituinte derivado reformador
Alterao do art. 60 da CF que prejudique ou
enfraquea o sistema de reforma da Constituio

20 Poder Constituinte originrio o poder de se estabelecer a Constituio de um Estado, sem limitar-se


ao direito anterior nem condicionar-se a qualquer forma prefixada para manifestao de sua vontade.
Poder Constituinte derivado, por sua vez, poder limitado e condicionado, que se desdobra em: a)
o poder incumbido de adaptar a Constituio a eventuais situaes novas (poder de reforma); b) o
poder de estabelecer a Constituio dos estados componentes do Estado federal (poder decorrente).
21 Ver CARNEIRO, SANTOS & NBREGA NETTO, 2011, p. 371-372.

89

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

2.1 Das limitaes temporais


Cumpre notar que as limitaes temporais, que consistem na proibio de se alterar as
normas constitucionais por determinado perodo de tempo, no esto presentes em nossa
atual Constituio. Em verdade, somente na Carta Poltica de 1824 havia tal tipo de vedao, consubstanciada em seu art. 174, que determinava que somente aps quatro anos a
partir do incio de sua vigncia poderia haver modificaes em seu texto.
2.2 Das limitaes expressas
As limitaes expressas so, como o prprio nome diz, aquelas presentes textualmente
na Carta Magna. Elas se subdividem em limitaes materiais, circunstanciais e formais.
Trataremos especificamente de cada uma delas a seguir.
2.2.1 Das limitaes materiais
As limitaes materiais so aquelas que preveem a impossibilidade de abolio de algumas matrias ou contedos constitucionais, com o objetivo de preservar a integridade da
Lei Maior, evitando que eventuais reformas deturpem a unidade fundamental de seu texto
ou causem mudana acentuada em sua identidade. Essas matrias, tambm chamadas de
clusulas ptreas, esto presentes expressamente na Lei Maior em um ncleo intangvel,
constante do 4 do art. 60, que dispe que no ser objeto de deliberao a proposta de
emenda tendente a abolir: I a forma federativa de Estado; II o voto direto, secreto, universal e peridico; III a separao dos poderes; IV os direitos e garantias individuais.
Dois pontos devem ser enfatizados com relao s clusulas ptreas:

1) a Constituio clara ao dispor que no sero objeto de deliberao as propostas


de emenda Constituio que pretendam abolir as matrias l mencionadas. Com isso, o
legislador constituinte originrio, dada a gravidade da situao, no quis permitir sequer
que proposta com essa finalidade pudesse tramitar nas Casas do Congresso Nacional. Esse
o significado que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a essa expresso.

2) a expresso tendente a abolir, constante do 4 do art. 60 da Carta Magna, prescreve que somente haver afronta s clusulas ptreas se a proposta de emenda constitucional tiver por escopo suprimir ou enfraquecer um dos princpios l arrolados. Assim,
uma proposta de emenda Constituio que no tenha por objetivo diminuir ou eliminar
uma das matrias l elencadas , sob esse aspecto, perfeitamente constitucional.
2.2.2 Das limitaes circunstanciais
As limitaes circunstanciais, por sua vez, referem-se a restries que impedem modificaes na Carta Poltica em certas ocasies anormais e excepcionais do pas, situaes
em que a livre manifestao do rgo reformador poderia ser ameaada. Assim, durante
a vigncia de interveno federal, de estado de defesa e do estado de stio, a Constituio
Federal no pode ser emendada (CF, art. 60, 1).
90

Captulo V

2.2.3 Das limitaes formais


As limitaes formais, tambm conhecidas como procedimentais ou processuais, referem-se s disposies especiais que o legislador constituinte originrio estabeleceu para
a iniciativa e para o trmite do procedimento de reforma constitucional. Podemos agrupar
esses tipos de limitaes em quatro grupos (PAULO & ALEXANDRINO, 2005, p. 205):
a) relativas iniciativa de apresentao de uma proposta de emenda constitucional
(CF, art. 60, I a III);
b) concernentes deliberao para se aprovar uma proposta (CF, art. 60, 2);
c) referente promulgao da emenda Constituio (CF, art. 60, 3);
d) relativas proibio de reapreciao, na mesma sesso legislativa, de matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada (CF, art. 60, 5).
2.2.3.1 Da iniciativa da PEC
A iniciativa para apresentao de proposta de emenda Constituio bem mais restrita
do que a definida pela Constituio para o processo legislativo ordinrio (CF, art. 61). Assim,
somente podem apresentar proposta de emenda Constituio (CF, art. 60, I a III):
a) um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados (171 deputados) ou
do Senado Federal (27 senadores);
b) o presidente da Repblica;
c) mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da federao (de um
total de 26 estados e o Distrito Federal), manifestando-se, cada uma delas, pela
maioria relativa de seus membros.
2.2.3.2 Da deliberao legislativa
A deliberao de uma proposta de emenda Constituio exige um processo legislativo
especial, mais dificultoso. A PEC deve ser discutida e votada, separadamente, em cada Casa
do Congresso Nacional em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos,
trs quintos dos votos dos respectivos membros (CF, art. 60, 2) o que corresponde ao
voto favorvel de, pelo menos, 308 deputados federais e de 49 senadores.
Como o processo de anlise de uma PEC bicameral, primeiramente a matria tramita em uma casa legislativa e, se aprovada, encaminhada outra Casa, que deve confirmar
a deliberao procedida na primeira para que a emenda constitucional possa ser promulgada. Caso a PEC seja rejeitada em qualquer das cmaras, a matria no poder ser objeto
de nova proposta na mesma sesso legislativa (CF, art. 60, 5).

91

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

2.2.3.3 Da promulgao e publicao


A promulgao de emenda Constituio, de acordo com o 4 do art. 60 da CF, deve
ser realizada, conjuntamente, pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
com o respectivo nmero de ordem. O art. 85 do Regimento Comum do Congresso Nacional
prescreve, adicionalmente, que a promulgao de emenda constitucional ocorrer em sesso
conjunta e solene. O texto constitucional no menciona a competncia para publicao da
emenda, entendendo a doutrina que a competncia tambm do Congresso Nacional.
2.3 Das limitaes implcitas
Por fim, cumpre tratar das limitaes implcitas, ou tcitas, que se referem a matrias
que, embora no mencionadas expressamente no texto constitucional como no passveis de supresso, esto implicitamente imunes a qualquer tipo de alterao do poder
constituinte derivado reformador, sob pena de ruptura da ordem constitucional. Conforme salienta Alexandre de Moraes (2006, p. 603), a existncia de limitaes explcitas
e implcitas que controlam o poder constituinte derivado reformador reconhecida por
ilustres publicistas como Canotilho, Pontes de Miranda, Pinto Ferreira, Nelson de Souza
Sampaio, entre outros. Nesse contexto, a norma constitucional que prev as limitaes
expressas (CF, art. 60) implicitamente insuscetvel de reforma, pois, se assim no fosse,
a limitao expressa poderia ser suprimida para, ento, posteriormente, eliminar-se, por
exemplo, as clusulas ptreas.
Outro ponto citado pela doutrina que se constitui em limitao implcita a mudana
da titularidade do poder constituinte originrio, uma vez que no pode o poder constituinte derivado alterar o titular do poder que cria o seu prprio poder. De igual forma,
uma limitao implcita a mudana da titularidade do poder constituinte derivado, visto
que quem o define o poder constituinte originrio e s a este cabe decidir quem est
habilitado a reformar a Constituio.
A tabela a seguir apresenta informaes relativas s emendas constitucionais promulgadas que alteraram a Constituio Federal de 1988.

92

N de
Data da
ordem promulgao

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

31/3/1992

6/4/1992

25/8/1992

1/9/1992

Emendas constitucionais
Ementa
Dispe sobre a remunerao
dos deputados estaduais e dos
vereadores.
Dispe sobre o plebiscito previsto
no art. 2 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.

Assunto

Remunerao dos deputados


estaduais e dos vereadores.
Plebiscito sobre a forma e o
sistema de governo.

Captulo V

N de
Data da
ordem promulgao

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

17/3/1993

18/3/1993

14/9/1993

15/9/1993

15/8/1995

16/8/1995

15/8/1995

16/8/1995

15/8/1995

Emendas constitucionais
Ementa

Assunto

Aposentadorias e penses
dos servidores pblicos,
Altera os arts. 40, 42, 102, 103,
ao declaratria de
155, 156, 160, 167 da Constituio inconstitucionalidade
Federal.
e ao declaratria de
constitucionalidade, impostos,
vinculao de receitas e outros.
D nova redao ao art. 16 da
Processo eleitoral.
Constituio Federal.
Altera o 2 do art. 25 da
Explorao de gs encanado
Constituio Federal.
pelos estados.
Altera o inciso IX do art. 170, o
art. 171 e o 1 do art. 176 da
Constituio Federal.

Definio de empresas brasileiras


na CF.

16/8/1995

Altera o art. 178 da Constituio


Federal e dispe sobre a adoo de
medidas provisrias.

Ordenao do transporte
areo, aqutico e terrestre e
vedao edio de MPs para
regulamentao de artigo da
Constituio cuja redao tenha
sido alterada por meio de emenda
promulgada a partir de 1995 no
texto constitucional.

Altera o inciso XI e alnea a


do inciso XII do art. 21 da
Constituio Federal.

Vedao edio de medida


provisria para regulamentao
referente telecomunicao e
radiodifuso.

15/8/1995

16/8/1995

10/11/1995

10/11/1995

10

4/3/1996

7/3/1996

11

30/4/1996

2/5/1996

12

15/8/1996

16/8/1996

13

21/8/1996

22/8/1996

D nova redao ao art. 177 da


Constituio Federal, alterando e Monoplio da Unio.
inserindo pargrafos.
Altera os arts. 71 e 72 do Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias, introduzidos pela
Fundo Social de Emergncia.
Emenda Constitucional de
Reviso n 1, de 1994.
Admisso de professores,
Permite a admisso de professores,
tcnicos e cientistas estrangeiros
tcnicos e cientistas estrangeiros
pelas universidades brasileiras
pelas universidades brasileiras e
e concede autonomia s
concede autonomia s instituies
instituies de pesquisa cientfica
de pesquisa cientfica e tecnolgica.
e tecnolgica.
Outorga competncia Unio,
Competncia da Unio para
para instituir contribuio
instituir contribuio provisria
provisria sobre movimentao
sobre movimentao ou
ou transmisso de valores e de
transmisso de valores e de
crditos e direitos de natureza
crditos e direitos de natureza
financeira.
financeira.
D nova redao ao inciso II do
Incluso do resseguro no Sistema
art. 192 da Constituio Federal.
Financeiro Nacional.

93

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

N de
Data da
ordem promulgao

94

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

14

12/9/1996

13/9/1996

15

12/9/1996

13/9/1996

16

4/6/1997

5/6/1997

17

22/11/1997

25/11/1997

18

5/2/1998

6/2/1998

19

4/6/1998

5/6/1998

20

15/12/1998

16/12/1998

21

18/3/1999

19/3/1999

22

18/3/1999

19/3/1999

23

2/9/1999

3/9/1999

Emendas constitucionais
Ementa
Modifica os arts. 34, 208, 211 e
212 da Constituio Federal e d
nova redao ao art. 60 do Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias.
D nova redao ao 4 do art. 18
da Constituio Federal.

Assunto

Sistema educacional e seu


financiamento.

Criao, incorporao, fuso e


desmembramento de municpios.
Reeleio para um nico perodo
D nova redao ao 5 do
subsequente para os cargos de
art. 14, ao caput do art. 28, ao
chefe do Executivo nos trs
nveis de governo; datas do
inciso II do art. 29, ao caput do
art. 77 e ao art. 82 da Constituio processo eleitoral; mandato de
Federal.
presidente da Repblica para
quatro anos.
Altera dispositivos dos arts. 71
e 72 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias,
Fundo Social de Emergncia.
introduzidos pela Emenda
Constitucional de Reviso n 1,
de 1994.
Dispe sobre o regime
Regime constitucional dos
constitucional dos militares.
militares.
Modifica o regime e dispe
sobre princpios e normas da
Regime, princpios e normas da
administrao pblica, servidores
administrao pblica, servidores
e agentes polticos, controle de
e agentes polticos, controle de
despesas e finanas pblicas e
despesas e finanas pblicas e
custeio de atividades a cargo
custeio de atividades a cargo do
do Distrito Federal, e d outras
Distrito Federal.
providncias.
Modifica o sistema de previdncia
social, estabelece normas de
Sistema de previdncia social.
transio e d outras providncias.
Prorroga, alterando a alquota,
a contribuio provisria sobre
movimentao ou transmisso
Contribuio provisria sobre
de valores e de crditos e de
movimentao ou transmisso de
direitos de natureza financeira,
valores e de crditos e de direitos
a que se refere o art. 74 do Ato
de natureza financeira.
das Disposies Constitucionais
Transitrias.
Acrescenta pargrafo nico ao art. Criao de juizados especiais
98 e altera as alneas i do inciso I no mbito da Justia federal e
do art. 102 e c do inciso I do
competncia do STF e do STJ
art. 105 da Constituio Federal.
para julgar habeas corpus.
Altera os arts. 12, 52, 84, 91, 102
Criao do Ministrio da
e 105 da Constituio Federal
Defesa.
(criao do Ministrio da Defesa).

Captulo V

N de
Data da
ordem promulgao

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

24

9/12/1999

10/12/1999

25

14/2/2000

15/2/2000

26

14/2/2000

15/2/2000

27

21/3/2000

22/3/2000

28

25/5/2000

26/5/2000

29

13/9/2000

14/9/2000

30

13/9/2000

14/9/2000

31

14/12/2000

18/12/2000

32

11/9/2001

12/9/2001

33

11/12/2001

12/12/2001

Emendas constitucionais
Ementa
Altera dispositivos da
Constituio Federal pertinentes
representao classistas na Justia
do Trabalho.
Altera o inciso VI do art. 29
e acrescenta o art. 29-A
Constituio Federal, que dispem
sobre limites de despesas com o
Poder Legislativo municipal.
Altera a redao do art. 6 da
Constituio Federal.
Acrescenta o art. 76 ao Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias, instituindo a
desvinculao de arrecadao de
impostos e contribuies sociais
da Unio.
D nova redao ao inciso XXIX
do art. 7 e revoga o art. 233 da
Constituio Federal.
Altera os arts. 34, 35, 156, 160,
167 e 198 da Constituio Federal
e acrescenta artigo ao Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias, para assegurar
os recursos mnimos para o
financiamento das aes e servios
pblicos de sade.
Altera a redao do art. 100 da
Constituio Federal e acrescenta
o art. 78 no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias,
referente ao pagamento de
precatrios judicirios.
Altera o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias,
introduzindo artigos que criam o
Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza.
Altera dispositivos dos arts. 48,
57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da
Constituio Federal, e d outras
providncias.
Altera os arts. 149, 155 e 177 da
Constituio Federal.

Assunto

Representao classistas na
Justia do Trabalho.

Limites de despesas com o Poder


Legislativo municipal.
Moradia como direito social.
Desvinculao de arrecadao de
impostos e contribuies sociais
da Unio.
Equiparao dos trabalhadores
rurais aos trabalhadores urbanos
no que tange ao prazo prescricional
para os crditos resultantes das
relaes de trabalho.

Financiamento das aes e


servios pblicos de sade.

Pagamento de precatrios
judiciais.

Criao do Fundo de Combate e


Erradicao da Pobreza.

Rito das medidas provisrias e


outras providncias.
Contribuies sociais e de
interveno no domnio
econmico.

95

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

N de
Data da
ordem promulgao

34

13/12/2001

14/12/2001

35

20/12/2001

21/12/2001

36

37

38

96

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

28/5/2002

12/6/2002

12/6/2002

29/5/2002

13/6/2002

13/6/2002

39

19/12/2002

20/12/2002

40

29/5/2003

30/5/2003

41

19/12/2003

31/12/2003

42

19/12/2003

31/12/2003

Emendas constitucionais
Ementa

D nova redao alnea c


do inciso XVI do art. 37 da
Constituio Federal.
D nova redao ao art. 53 da
Constituio Federal.
D nova redao ao art. 222
da Constituio Federal, para
permitir a participao de
pessoas jurdicas no capital social
de empresas jornalsticas e de
radiodifuso sonora e de sons
e imagens, nas condies que
especifica.
Altera os arts. 100 e 156 da
Constituio Federal e acrescenta
os arts. 84, 85, 86, 87 e 88 ao Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias.
Acrescenta o art. 89 ao Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias, incorporando os
policiais militares do extinto
territrio federal de Rondnia aos
quadros da Unio.
Acrescenta o art. 149-A
Constituio Federal (instituindo
contribuio para custeio do
servio de iluminao pblica nos
municpios e no Distrito Federal).
Altera o inciso V do art. 163 e o
art. 192 da Constituio Federal,
e o caput do art. 52 do Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias.
Modifica os arts. 37, 40, 42, 48,
96, 149 e 201 da Constituio
Federal, revoga o inciso IX do
3 do art. 142 da Constituio
Federal e dispositivos da Emenda
Constitucional n 20, de 15 de
dezembro de 1998, e d outras
providncias.
Altera o Sistema Tributrio
Nacional e d outras providncias.

Assunto
Acumulao de dois cargos
ou empregos privativos de
profissionais de sade, com
profisses regulamentadas.
Imunidades de deputados e
senadores.
Participao de pessoas jurdicas
no capital social de empresas
jornalsticas e de radiodifuso
sonora e de sons e imagens, nas
condies que especifica.
Vedao expedio de
precatrio complementar ou
suplementar de valor pago; altera
as disposies sobre imposto de
servio de qualquer natureza;
e prorroga a CPMF, alterando
disposies.
Incorporao dos policiais
militares do extinto territrio
federal de Rondnia aos quadros
da Unio.
Contribuio para custeio do
servio de iluminao pblica
nos municpios e no Distrito
Federal.

Sistema Financeiro Nacional.

Funcionalismo pblico.

Sistema Tributrio Nacional.

Captulo V

N de
Data da
ordem promulgao

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

43

15/4/2004

16/4/2004

44

30/6/2004

1/7/2004

45

8/12/2004

31/12/2004

46

5/5/2005

6/5/2005

47

5/7/2005

6/7/2005

48

10/8/2005

11/8/2005

49

8/2/2006

9/2/2006

50

14/2/2006

15/2/2006

51

14/2/2006

15/2/2006

52

8/3/2006

9/3/2006

Emendas constitucionais
Ementa
Altera o art. 42 do Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias, prorrogando, por 10
(dez) anos, a aplicao, por parte
da Unio, de percentuais mnimos
do total dos recursos destinados
irrigao nas regies CentroOeste e Nordeste.
Altera o Sistema Tributrio
Nacional e d outras providncias.
Altera dispositivos dos arts. 5, 36,
52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103,
104, 105, 107, 109, 111, 112, 114,
115, 125, 126, 127, 128, 129, 134
e 168 da Constituio Federal, e
acrescenta os arts. 103-A,
103-B, 111-A e 130-A, e d
outras providncias.
Altera o inciso IV do art. 20 da
Constituio Federal.
Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da
Constituio Federal, para dispor
sobre a previdncia social, e d
outras providncias.
Acrescenta o 3 ao art. 215 da
Constituio Federal, instituindo o
Plano Nacional de Cultura.
Altera a redao da alnea b e
acrescenta alnea c ao inciso XXIII
do caput do art. 21 e altera a redao
do inciso V do caput do art. 177 da
Constituio Federal para excluir
do monoplio da Unio a produo,
a comercializao e a utilizao de
radioistopos de meia-vida curta,
para usos mdicos, agrcolas e
industriais.

Assunto

Prorrogao dada aplicao, por


parte da Unio, de percentuais
mnimos do total dos recursos
destinados irrigao nas regies
Centro-Oeste e Nordeste.
Sistema Tributrio Nacional.

Reforma do Judicirio.

Bens da Unio relativos a ilhas


praias.
Previdncia social.

Plano Nacional de Cultura.

Excluso do monoplio
da Unio da produo, da
comercializao e da utilizao
de radioistopos de meiavida curta, para usos mdicos,
agrcolas e industriais.

Perodo de funcionamento
Modifica o art. 57 da Constituio
do Congresso Nacional e
Federal.
convocao extraordinria.
Acrescenta os 4, 5 e 6 ao
art. 198 da Constituio Federal.
D nova redao ao 1 do
art. 17 da Constituio Federal
para disciplinar as coligaes
eleitorais.

Agentes comunitrios.
Coligaes eleitorais.

97

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

N de
Data da
ordem promulgao

53

19/12/2006

20/12/2006

54

20/9/2007

21/9/2007

55

20/9/2007

21/9/2007

56

20/12/2007

21/12/2007

57

58

98

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

18/12/2008

23/9/2009

Emendas constitucionais
Ementa
D nova redao aos arts. 7,
23, 30, 206, 208, 211 e 212 da
Constituio Federal e ao
art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.
D nova redao alnea c do
inciso I do art. 12 da Constituio
Federal e acrescenta art. 95 ao Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias, assegurando o
registro nos consulados de
brasileiros nascidos no estrangeiro.
Altera o art. 159 da Constituio
Federal, aumentando a entrega de
recursos pela Unio ao Fundo de
Participao dos Municpios.
Prorroga o prazo previsto no caput
do art. 76 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias e d
outras providncias.

18/12/2008

Acrescenta artigo ao Ato das


Disposies Constitucionais
Transitrias para convalidar os atos
de criao, fuso, incorporao e
desmembramento de municpios.

24/9/2009

Altera a redao do inciso IV do


caput do art. 29 e do art. 29-A da
Constituio Federal, tratando das
disposies relativas recomposio
das cmaras municipais.

Assunto

Educao bsica e piso salarial


profissional nacional para
profissionais da educao.

Registro nos consulados


de brasileiros nascidos no
estrangeiro.

Entrega de recursos pela Unio


ao Fundo de Participao dos
Municpios.
Prorrogao da Desvinculao de
Receitas da Unio DRU.
Convalidao dos atos de
criao, fuso, incorporao
e desmembramento de
municpios cuja lei tenha sido
publicada at 31 de dezembro
de 2006, atendidos os requisitos
estabelecidos na legislao do
respectivo estado poca de sua
criao.
Composio das cmaras
municipais limite mximo de
membros e total de despesa com
o Poder Legislativo municipal.

Captulo V

N de
Data da
ordem promulgao

59

11/11/2009

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

12/11/2009

60

11/11/2009

12/11/2009

61

11/11/2009

12/11/2009

62

09/12/2009

10/12/2009

63

4/2/2010

5/2/2010

64

4/2/2010

5/2/2010

65

13/7/2010

14/7/2010

Emendas constitucionais
Ementa
Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias. para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de
2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente
sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento
do ensino de que trata o art.
212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII
do art. 208, de forma a prever
a obrigatoriedade do ensino de
quatro a dezessete anos e ampliar
a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212
e ao caput do art. 214, com a insero
neste dispositivo de inciso VI.
Altera o art. 89 do Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias para dispor sobre o
quadro de servidores civis e militares
do ex-territrio federal de Rondnia.
Altera o art. 103-B da Constituio
Federal, para modificar a composio
do Conselho Nacional de Justia.
Altera o art. 100 da Constituio
Federal e acrescenta o art. 97 ao Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias, instituindo regime
especial de pagamento de precatrios
pelos estados, Distrito Federal e
municpios.
Altera o 5 do art. 198 da
Constituio Federal para dispor
sobre piso salarial profissional
nacional e diretrizes para os planos
de carreira de agentes comunitrios
de sade e de agentes de combate s
endemias.
Altera o art. 6 da Constituio
Federal, para introduzir a
alimentao como direito social.
Altera a denominao do Captulo
VII do Ttulo VIII da Constituio
Federal e modifica o seu art. 227,
para cuidar dos interesses da
juventude.

Assunto

Reduo anual do percentual


da Desvinculao das Receitas
da Unio incidente sobre
os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento
do ensino; obrigatoriedade do
ensino de quatro a dezessete
anos;
ampliao da abrangncia dos
programas suplementares para
todas as etapas da educao
bsica; e universalizao do
ensino obrigatrio.

Quadro de servidores civis


e militares do ex-territrio
federal de Rondnia (quadro
em extino da administrao
federal).
Mudana na composio do
Conselho Nacional de Justia.
Instituio de regime especial
de pagamento de precatrios
pelos estados, Distrito Federal e
municpios.

Piso salarial profissional nacional


e diretrizes para os planos de
carreira de agentes comunitrios
de sade e de agentes de
combate s endemias.
Incluso da alimentao como
direito social.

Interesses da juventude.

99

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

N de
Data da
ordem promulgao

66

13/7/2010

14/7/2010

67

22/12/2010

23/12/2010

68

21/12/2011

22/12/2011

69

100

Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio

29/03/2012

30/03/2012

70

29/03/2012

30/03/2012

71

29/11/2012

30/11/2012

Emendas constitucionais
Ementa
D nova redao ao 6 do art. 226
da Constituio Federal, que dispe
sobre a dissolubilidade do casamento
civil pelo divrcio, suprimindo o
requisito de prvia separao judicial
por mais de 1 (um) ano ou de
comprovada separao de fato por
mais de 2 (dois) anos.
Prorroga, por tempo indeterminado,
o prazo de vigncia do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza.
Altera o art. 76 do Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias.
Altera os arts. 21, 22 e 48 da
Constituio Federal, para transferir
da Unio para o Distrito Federal as
atribuies de organizar e manter
a Defensoria Pblica do Distrito
Federal.
Acrescenta art. 6-A Emenda
Constitucional n 41, de 2003,
para estabelecer critrios para o
clculo e a correo dos proventos
da aposentadoria por invalidez dos
servidores pblicos que ingressaram
no servio pblico at a data da
publicao daquela Emenda
Constitucional.
Acrescenta o art. 216-A
Constituio Federal para instituir o
Sistema Nacional de Cultura.
Altera a redao do pargrafo
nico do art. 7 da Constituio
Federal para estabelecer a igualdade
de direitos trabalhistas entre os
trabalhadores domsticos e os demais
trabalhadores urbanos e rurais.

72

2/4/2013

3/4/2013

73

6/4/2013

7/4/2013

Cria os Tribunais Regionais


Federais da 6, 7, 8 e 9 Regies.

74

6/8/2013

7/8/2013

Altera o art. 134 da Constituio


Federal.

Assunto

Dissolubilidade do casamento
civil pelo divrcio, suprimindo
o requisito de prvia separao
judicial por mais de 1 (um) ano
ou de comprovada separao de
fato por mais de 2 (dois) anos.
Prorrogao do prazo de
vigncia do Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza.
Desvinculao de rgo, fundo
ou despesa, at 31 de dezembro
de 2015, de vinte por cento
da arrecadao da Unio de
impostos, contribuies sociais
e de interveno no domnio
econmico.
Transferncia da Unio para o
Distrito Federal as atribuies de
organizar e manter a Defensoria
Pblica do Distrito Federal.

Estabelecimento de critrios
para o clculo e a correo dos
proventos da aposentadoria por
invalidez dos servidores pblicos
que ingressaram no servio
pblico at a data da publicao
daquela Emenda Constitucional.
Instituio do Sistema Nacional
da Cultura.
Estabelecimento de igualdade
de direitos trabalhistas entre os
trabalhadores domsticos e os
demais trabalhadores urbanos
e rurais.
Criao dos Tribunais Regionais
Federais da 6, 7, 8 e 9
Regies.
Aplicao do disposto no 2 do
art. 134 s Defensorias Pblicas
da Unio e do Distrito Federal.

Captulo V

A tabela a seguir apresenta as seis emendas constitucionais de reviso, empreendidas


com base no art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que previu uma
reviso constitucional aps cinco anos da promulgao da Lei Maior, aprovada pelo voto
da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral.
Emendas constitucionais de reviso
Data da
publicao
no Dirio
Ementa
Oficial da
Unio

N de
ordem

Data da
Promulgao

1/3/1994

2/3/1994

Acrescenta os arts. 71, 72 e 73 ao Ato das Disposies Constitucionais


Transitrias.

7/6/1994

9/6/1994

Altera o caput do art. 50 e seu 2, da Constituio Federal.

7/6/1994

9/6/1994

Altera a alnea c do inciso I, a alnea b do inciso II, o 1 e o inciso


II do 4 do art. 12 da Constituio Federal.

7/6/1994

9/6/1994

Altera o 9 do art. 14 da Constituio Federal.

7/6/1994

9/6/1994

Altera o art. 82 da Constituio Federal.

7/6/1994

9/6/1994

Acrescenta o 4 ao art. 55 da Constituio Federal.

101

Captulo VI
Das Leis Oramentrias
1. Consideraes Iniciais
Lei oramentria anual, plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e crditos
adicionais so termos que invadem os noticirios econmicos e polticos do pas. O significado de tais expresses, porm, dificilmente esclarecido populao. Tratam-se de
instrumentos legislativos de viabilizao de planos de governo para determinados perodos de tempo, planos esses financiados, em boa parte, pelo pagamento de tributos pela
populao. Tais leis so compostas por uma srie de pressupostos que lhes do capacidade
de realizao, os quais preveem as receitas a serem arrecadadas e fixam as despesas que
viabilizam os projetos e atividades governamentais.
Para normatizar a matria, a Constituio Federal de 1988 estabelece que os projetos
de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos
crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
Regimento Comum (CF, art. 166, caput).

Assim, ainda que os arts. 89 a 103 do texto consolidado do Regimento Comum disponham apenas sobre o projeto de lei oramentria, essa anlise, na tentativa de sistematizar
aspectos oramentrios relevantes, contempla, ainda que de modo sinttico, os demais instrumentos acima mencionados, cuja tramitao legislativa est prevista na Resoluo n 1
de 2006 do Congresso Nacional, que parte integrante do Regimento Comum. Ademais,
sero apresentadas curiosidades histricas nacionais e internacionais sobre o tema.

Curiosidades
1) A origem da prtica oramentria constitucional remonta Magna Carta inglesa de 1215,
impulsionada pelo interesse dos bares feudais de escapar do ilimitado poder discricionrio
do monarca na cobrana de pesados tributos sobre os sditos.
2) De acordo com o art. 12 da referida Carta, a instituio de tributo ou auxlio no reino
ingls era de competncia exclusiva do seu Conselho Comum, a no ser que o objetivo
fosse resgatar a pessoa do rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha
uma vez. Nesse caso, os auxlios deveriam ser razoveis em seu montante. Dessa forma,
esse artigo da Magna Carta, mesmo no tratando da despesa pblica, considerado por
muitos um embrio do oramento pblico (VIANA apud GIACOMONI, 2008, p. 31).

103

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

3) Em decorrncia da Revoluo Gloriosa conflito entre o rei Carlos II e o


Parlamento , o Parlamento ingls baixou, em 1689, a Bill of Rights, por meio da qual
estabeleceu-se a separao entre as finanas do reino (Estado) e as finanas da coroa.
(GIACOMONI, 2008, p. 32).
4) Com a independncia do Brasil, a Constituio de 1824 disps sobre as primeiras
normas relativas ao oramento pblico brasileiro, estabelecendo a entrega do balano geral
da receita e despesa Cmara dos Deputados pelo ministro de Estado da Fazenda, aps
receber dos demais ministros os oramentos de suas reparties.
5) Alguns autores consideram a Lei de 14/12/1827 como a primeira lei de oramento do
Brasil. Entretanto, tendo em vista que a lei citada apresentava mecanismos deficientes
de arrecadao em relao s provncias, dificuldades nas comunicaes e certos
conflitos com normas legais j existentes, outros tratadistas entendem que a primeira
pea oramentria efetiva surgiu aps cerca de seis anos da aprovao da Carta Imperial.
O Decreto Legislativo de 15/12/1830 fixava a receita e orava a despesa das antigas
provncias referentes ao exerccio de 1/7/1831 a 30/6/1832 (GIACOMONI, 2008, p.
40-41).
Grandes avanos ocorreram no processo oramentrio com a evoluo das constituies federais brasileiras. Mas foi com a promulgao da Carta de 1988 que o processo
consolidou-se, ao exigir, por exemplo, o cumprimento de determinados princpios.

Nesse contexto, a Constituio Cidad estabeleceu um sistema oramentrio integrado de planejamento de longo, mdio e curto prazos. Assim, foi instituda a obrigatoriedade de elaborao no apenas de um oramento anual, mas de um sistema oramentrio
composto pelo plano plurianual (PPA), pela lei das diretrizes oramentrias (LDO) e pela
prpria lei do oramento anual (LOA).

2. Plano Plurianual (PPA)


O plano plurianual o instrumento de planejamento estratgico que estabelece para as
regies brasileiras as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as
despesas de capital22 e outras delas decorrentes e para as concernentes aos programas de durao continuada23, orientando as grandes aes do governo para um perodo de quatro anos.
Ele vigora durante os trs ltimos anos de um governo e alcana o primeiro ano do
mandato presidencial subsequente, visando comprometer governos distintos, na tentativa

22 Despesas de capital uma categoria de classificao de despesas incorporada aos oramentos


pblicos. Compreende as subcategorias: investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. (GIACOMONI, 2008, p. 216)
23 Programa de durao continuada: de todos os componentes do PPA, este , provavelmente, o mais
controvertido. Em rigor, com exceo dos investimentos, que tm prazos de incio e concluso, as
demais aes governamentais inserem-se em programas de durao continuada. Por exemplo: operao, manuteno e conservao de servios. Se correto este entendimento, o PPA compreenderia,
praticamente, todas as aes da administrao pblica. (GIACOMONI, 2008, p. 217)

104

Captulo VI

de afastar o cunho partidrio em sua elaborao (CF, art. 165, I, 1, c/c ADCT, art. 35,
2, I). Assim, independentemente de quem assumir a chefia do Poder Executivo, o PPA
deve ser tratado como um plano nacional, suprapartidrio.

3. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)


Em conformidade com o 2 do art. 165 da Constituio Federal, a lei de diretrizes
oramentrias tem como objetivo principal a orientao da elaborao da lei oramentria
anual. Trata-se de uma novidade introduzida na atual Constituio Federal, que traa os
limites a serem observados quando da discusso e votao do oramento anual. A LDO
tambm dispe sobre as metas e prioridades da administrao pblica federal, includas
as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; as alteraes na legislao
tributria; e o estabelecimento da poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento, como o caso do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES).

4. Lei Oramentria Anual (LOA)


A lei oramentria anual, por sua vez, compreende: o oramento fiscal, que se traduz
pelas receitas e despesas referentes aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico; o oramento de investimentos das empresas em que a Unio detenha, direta ou
indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto; e o oramento da seguridade
social (sade, previdncia e assistncia social), abrangendo todas as entidades e rgos a
ela vinculados, da administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico (CF, art. 165, 5, I a III).

5. Iniciativa
Nos termos da Constituio de 1988, a iniciativa dos projetos de cunho oramentrio
de competncia privativa do presidente da Repblica, conforme assinalam os arts. 84,
incisos III e XIII, e 165, caput. Desse modo, o chefe do Poder Executivo encaminha periodicamente ao Congresso Nacional toda matria de natureza oramentria. Para operacionalizar esse procedimento, o art. 89 do Regimento Comum estabelece que: A mensagem
do presidente da Repblica encaminhando projeto de lei oramentria ser recebida e lida
em sesso conjunta, especialmente convocada para esse fim, a realizar-se em quarenta e
oito horas de sua entrega ao presidente do Senado.

6. Prazos
Os prazos relativos s leis oramentrias sero estabelecidos por lei complementar, em
consonncia com o disposto no art. 165, 9, I, da Constituio Federal. Na falta desta
norma, vigoram os prazos estabelecidos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT, art. 35, 2).

105

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Nesse contexto, o projeto do plano plurianual (PPA) deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro
do mandato presidencial 31 de agosto e devolvido para sano at o encerramento da
sesso legislativa (quadrianualmente).
O projeto da lei oramentria anual (LOA) deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio fiscal 31 de agosto e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa (anualmente). Assim, ambos os
projetos devem ser devolvidos ao presidente da Repblica para sano at o fim da sesso
legislativa (ordinria) respectiva, ou seja, at 22 de dezembro do ano de sua apresentao
(CF, art. 57, caput, c/c ADCT, art. 35, 2, I a III).

O PPA e a LOA entram em vigor a partir de 1 de janeiro do ano seguinte ao de sua


aprovao. Nos termos do art. 34 da Lei n 4.320, de 1964, essa data coincide com o incio
do exerccio financeiro, que pode ser entendido como o conjunto de operaes efetuadas
num perodo administrativo ou o espao de tempo destinado execuo do oramento e
durante o qual se verificam as operaes de ordem financeira, com incio em 1 de janeiro
e trmino em 31 de dezembro.

J o projeto de lei de diretrizes oramentrias (LDO) deve ser remetido ao Poder Legislativo federal at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou
seja, at 15 de abril de cada ano, e devolvido para sano at o encerramento do primeiro
perodo legislativo, previsto para 17 de julho (CF, art. 57, caput, c/c ADCT, art. 35, 2,
II, e Resoluo n 3 de 1990-CN, art. 3).
A no aprovao do projeto da LDO at a data limite estabelecida para sua devoluo
ao presidente da Repblica obsta a interrupo da sesso legislativa e, conforme o caso,
reduz ou inviabiliza o perodo de recesso parlamentar em julho (CF, art. 57, 2). Tal implicao decorre do fato de que a LDO contm orientaes para a posterior elaborao do
projeto de lei do oramento anual, que, como visto anteriormente, deve ser apresentado at
31 de agosto de cada ano. No h previso de providncia dessa natureza para os projetos
referentes ao PPA e LOA.

No que se refere a prazos de tramitao, fundamental atentar que a Resoluo n 1 de


2006-CN estabelece prazos especficos para cada tipo de projeto oramentrio. Por exemplo,
os arts. 82, 92, 105 e 112 dispem, respectivamente, sobre prazos de tramitao dos projetos
referentes LOA, LDO, ao PPA e s leis de crditos adicionais.
Em relao ao disposto nos arts. 89 a 103 do RCCN e na Resoluo n 1 de 2006-CN,
em caso de no coincidncia de prazos ou marco temporal referente a uma mesma ao
legislativa, deve-se recorrer ao critrio cronolgico na interpretao de qual norma deve ser
aplicada, ou seja, deve-se obedecer norma mais recente. Por exemplo, tanto o art. 93 do
RCCN quanto o inciso I do art. 82 da Resoluo n 1 de 2006-CN estabelecem que o projeto da LOA deve ser distribudo em avulsos no prazo de cinco dias, porm essas normas divergem quanto ao marco temporal para contagem de tal prazo; enquanto o art. 93 do RCCN
assinalou a publicao do projeto como marco para contagem do prazo, o inciso I do art. 82

106

Captulo VI

da Resoluo n 1 de 2006-CN aponta o recebimento do projeto como o fato que desencadeia a contagem desse mesmo prazo. Nesse caso, deve prevalecer o estabelecido no inciso I
do art. 82 da Resoluo n 1 de 2006-CN uma vez que esse dispositivo posterior quele.

Importante
Em conformidade com o critrio cronolgico de interpretao das normas, o disposto
no inciso I do art. 82 da Resoluo n 1 de 2006-CN prevalece sobre o previsto no
art. 93 do RCCN.
RCCN (Resoluo n 1 de 1970-CN): Art. 93. O projeto ser distribudo em avulsos
nos cinco dias seguintes sua leitura (grifo nosso).
Resoluo n 1 de 2006-CN (integrante do RCCN): Art. 82 [...] I at cinco dias para
publicao e distribuio em avulsos, a partir do recebimento do projeto (grifo nosso).

Curiosidades
1) No Brasil, em decorrncia do que prev a Lei n 4.320/64, o exerccio financeiro
coincide com o ano civil, ou seja, ambos iniciam-se em 1 de janeiro e encerram-se
em 31 de dezembro.
2) As expresses at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro
e at 31 de agosto do ano civil so equivalentes.
3) O primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial coincide com o primeiro ano do mandato presidencial.
4) 31 de agosto do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial e 31
de agosto do primeiro ano da legislatura equivalem mesma data.
A tabela a seguir apresenta as expresses constantes do art. 35 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT) referentes ao prazo para apresentao ao Congresso Nacional dos projetos do plano plurianual, da lei oramentria anual e da lei de diretrizes oramentrias e as expresses equivalentes.
Prazo para apresentao ao Congresso Nacional
Projeto

ADCT, art. 35

PPA

At quatro meses antes do


encerramento do primeiro
exerccio financeiro

LOA

At quatro meses antes do


encerramento do exerccio
financeiro

Expresses equivalentes

Exerccio financeiro

At 31 de agosto do primeiro
exerccio financeiro
Nos primeiros oito meses do
primeiro exerccio financeiro
At 31 de agosto do exerccio
financeiro
Nos primeiros oito meses do
exerccio financeiro

Legislatura e sesso legislativa

At 31 de agosto do primeiro ano da


legislatura
At 31 de agosto da primeira sesso
legislativa
At 31 de agosto de cada ano
legislativo
At 31 de agosto da sesso legislativa

107

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Prazo para apresentao ao Congresso Nacional


Projeto
LDO

ADCT, art. 35

Expresses equivalentes

Exerccio financeiro

Legislatura e sesso legislativa

At 15 de abril do exerccio
At oito meses e meio
financeiro
At 15 de abril de cada ano legislativo
antes do encerramento do
Nos primeiros trs meses e At 15 de abril da sesso legislativa
exerccio financeiro
meio do exerccio financeiro

7. Principais Caractersticas (Tabela comparativa)


A tabela a seguir apresenta as principais caractersticas dispostas na Constituio
Federal referentes ao PPA, LDO e LOA.
Caractersticas das leis oramentrias
Lei oramentria

Caractersticas
Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao
Plano Plurianual
pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
(PPA)
relativas aos programas de durao continuada (CF, art. 165, I e 1).
Vigncia quadrienal.
Compreende as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orienta a elaborao
Lei de Diretrizes
da lei oramentria anual, dispe sobre as alteraes na legislao tributria e
Oramentrias
estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (CF,
(LDO)
art. 165, II e 2).
Vigncia anual.
Compreende:
I o oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo poder pblico;
Lei Oramentria Anual II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
(LOA)
III o oramento da seguridade social1, abrangendo todas as entidades e rgos
a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico.
Vigncia anual.
1

A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos
e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social (CF, art. 194, caput).

8. Emendas ao Oramento
Nos termos constitucionais, as leis oramentrias mencionadas neste estudo so de iniciativa do Poder Executivo. Tais matrias so apreciadas pelas duas Casas do Congresso Nacional, nos termos do Regimento Comum, e podem ser objeto de emendas parlamentares:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
108

Captulo VI

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[...]
2 As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir
parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do
Congresso Nacional.
Em outra oportunidade (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA NETTO, 2011,
p. 269 e 281), afirmamos ser bastante amplo o poder que deputados e senadores detm
para emendar proposies legislativas em geral, inclusive as de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, sob apreciao do Congresso Nacional ou de suas Casas. Todavia,
fizemos a ressalva de haver situaes em que foram postas vedaes e impedimentos ao
emendamento parlamentar. Por exemplo, nos termos do inciso II do art. 63 da CF, no
cabe emenda para aumentar despesa em projetos de iniciativa exclusiva do presidente da
Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4 da CF (esses dispositivos disciplinam o emendamento LDO e LOA, respectivamente).
A despeito de haver restries s emendas parlamentares em matria oramentria, conforme ser demonstrado adiante, um dos principais avanos previstos na atual Carta Poltica
foi, grosso modo, o restabelecimento da possibilidade de os parlamentares emendarem os
projetos oramentrios (CF, art. 166, 2 ao 4).

Assim, o Legislativo no se limita a discutir e votar a matria de autoria do Executivo,


podendo, nos termos constitucionais e regimentais, propor as modificaes que se fizerem
necessrias. Para isso, o Parlamento conta com a Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao (CMO), conhecida comumente como Comisso Mista de Oramento, composta por trinta deputados e dez senadores, com igual quantidade de suplentes
(Resoluo n 1 de 2006, art. 5).

As emendas so apresentadas nessa comisso mista, que sobre elas emite parecer antes
de sua apreciao pelos Plenrios das duas Casas do Congresso Nacional (CF, art. 166, 2).

Nessa comisso, so realizados debates com autoridades governamentais e segmentos da


sociedade organizada para o aperfeioamento da proposta. Para isso, a Resoluo n 1 de
2006, parte integrante do Regimento Comum, dispe sobre os procedimentos adotados na
mencionada comisso, bem como os relativos tramitao das matrias a que se refere o 1
do art. 166 da Constituio Federal.

109

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

A tabela a seguir apresenta as limitaes constitucionais referentes a emendas s leis


oramentrias.
Projeto de lei

Plano plurianual
Diretrizes oramentrias
Oramento anual

Limitao constitucional s emendas parlamentares

No se admite aumento de despesa (CF, art. 63, II)


As emendas ao projeto de LDO no podem ser aprovadas quando
incompatveis com o PPA (CF, art. 166, 4)
As emendas ao projeto da LOA ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o PPA e com a LDO, alm
de obedecerem a outros critrios (CF, art. 166, 3, I)

Importante
[...] a despeito de os projetos da Lei Oramentria Anual (LOA) e da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) serem de iniciativa exclusiva do presidente da
Repblica, nesses casos pode-se aumentar a despesa, desde que compatvel com o
plano plurianual (PPA). Em se tratando de LOA, exige-se tambm a compatibilidade
com a LDO e, ainda, a obedincia aos demais critrios previstos no 3 do art. 166
da CF (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA NETTO, 2011, p. 281).

9. Participao das Comisses Permanentes no Processo Oramentrio


Nos termos do art. 90 do Regimento Comum combinado com o previsto no art. 35 da
Resoluo n 1 de 2006-CN, as comisses permanentes da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal podem participar do processo de apreciao de matria oramentria. Essa
participao no se limita ao projeto de lei oramentria, pois a referida resoluo prev
hipteses de participaes das comisses permanentes do Senado Federal e da Cmara
dos Deputados na elaborao de outras peas oramentrias, como a hiptese de apresentao de emendas ao relatrio preliminar do projeto de lei de diretrizes oramentrias e
do projeto do plano plurianual, assim como a possibilidade de requerimento de destaque
aos projetos de lei referentes matria oramentria PPA, LDO, LOA (Resoluo n 1
de 2006-CN, arts. 86; 97, I; 102, pargrafo nico; e 138).
Ainda sobre o relevante papel das comisses permanentes de cada Casa do Congresso
Nacional no processo oramentrio, o 3 do art. 90 do Regimento Comum, ao tratar da
participao das comisses permanentes no processo referente lei oramentria, estabelece, entre outras situaes, que:

1) comisso permanente pode emitir parecer circunstanciado sobre o anexo que lhe for
distribudo, limitando-se s partes que versarem sobre a matria de sua competncia
especfica;
2) tal parecer deve ser encaminhado, pelo presidente da comisso mista (CMO), ao
relator respectivo, para que sirva de subsdio ao estudo da matria;
110

Captulo VI

3) o parecer do relator da CMO deve fazer referncia expressa ao ponto de vista expendido pela comisso permanente.

10. Participao de Suplentes na Comisso Mista de Oramento


(CMO)
A despeito de o 2 do art. 90 do Regimento Comum restringir a participao do
suplente nos trabalhos da CMO aos casos de ausncia ou impedimento de membro titular,
os arts. 16, 2, e 19, 2, da Resoluo n 1 de 2006-CN dispem, respectivamente, que
o suplente pode ser designado relator e pode ser escolhido como membro ou coordenador
dos comits permanentes previstos no art. 18, I a IV, da referida resoluo.
Importante ressaltar que, nos termos do art. 13, 2, da resoluo em comento, o suplente no pode ser eleito para as funes de presidente ou de vice-presidente (primeiro,
segundo e terceiro-vice-presidentes) da Comisso Mista de Oramento.

11. Deliberaes sobre Matria Oramentria


Pode haver deliberaes sobre matrias oramentrias tanto em reunio da comisso
mista (CMO) quanto em sesso conjunta do Congresso Nacional. Em ambos os casos, os
trabalhos somente podem ser iniciados com a presena de, no mnimo, um sexto da respectiva composio de cada Casa do Congresso Nacional (RCCN, art. 28; e Resoluo n 1 de
2006-CN, art. 134, caput).
A tabela a seguir mostra as quantidades mnimas necessrias para a abertura dos trabalhos no mbito do plenrio do Congresso Nacional e da Comisso Mista de Oramento.
Qurum mnimo para a abertura dos trabalhos
Onde

Em sesso plenria

Em reunio da CMO

Cmara (deputados)

Senado (senadores)

86

14

Quanto s deliberaes sobre matrias oramentrias na CMO e no plenrio, cumpre


registrar que, nos termos do RCCN, arts. 43 e 90, 4; e da Resoluo n 1 de 2006, art. 131:
1) as votaes iniciam-se pela Cmara dos Deputados;
2) os votos contrrios da maioria dos parlamentares de uma das Casas do Congresso
Nacional importam na rejeio da matria.
De acordo com regra aplicvel s deliberaes conjuntas do Congresso Nacional, os
votos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal so sempre computados separadamente (RCCN, art. 43, caput).

111

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

12. Presidente e Vice-Presidentes da CMO


Ainda que o 5 do art. 90 do Regimento Comum mencione os cargos de presidente
e vice-presidente da CMO, os arts. 12 e 13 da Resoluo n 1 de 2006-CN no deixam
dvidas de que, alm do presidente, a comisso conta com trs vice-presidentes, eleitos por
seus membros, com mandato anual, vedada a reeleio. Esses cargos so exercidos, alternadamente, por parlamentares do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, recaindo a
primeira eleio, no incio da legislatura, para presidente e segundo-vice-presidente sobre
os senadores e primeiro e terceiro-vice-presidentes sobre os membros da Cmara dos
Deputados, conforme apresentado na tabela a seguir.
Como dito anteriormente, os suplentes no podem ser eleitos para quaisquer dessas
funes.
Alternncia na presidncia da CMO
Legislatura

Presidente

1 vice

2 vice

3 vice

1 ano

senador

deputado

senador

deputado

2 ano

deputado

senador

deputado

senador

3 ano

senador

deputado

senador

deputado

4 ano

deputado

senador

deputado

senador

13. Plano Plurianual X Oramento Plurianual de Investimentos


importante ressaltar que os projetos de oramento plurianual de investimentos
(OPI) a que se refere o art. 103 do Regimento Comum no mais existem, uma vez que
esse oramento foi substitudo pelo plano plurianual (PPA), previsto no art. 165, I, e 1,
do texto da atual Constituio Federal.

14. Tramitao
Conforme prescreve o art. 102 do Regimento Comum, na tramitao do projeto de lei
oramentria anual, so aplicadas, no que couber, as normas de tramitao referentes aos demais projetos de lei. Por sua vez, o art. 126, constante do captulo sobre as diretrizes gerais
de apreciao das matrias oramentrias, da Resoluo n 1 de 2006-CN determina que as
disposies relativas ao projeto de lei de oramento anual aplicam-se s demais proposies
constantes da referida resoluo, caso no haja disposies especficas para regular as matrias.

Ademais, na apreciao conjunta de matrias, naquilo em que o Regimento Comum (incluindo a Resoluo n 1 de 2006) for omisso, aplicam-se, as disposies do Regimento Interno
do Senado Federal e, se este tambm for omisso, as do Regimento da Cmara dos Deputados.
Aps a fase de tramitao na Comisso Mista de Oramento, os projetos so encaminhados ao plenrio do Congresso Nacional, onde os parlamentares das duas Casas deliberam em carter definitivo a matria j aprimorada pela referida comisso. A seguir, a
proposta aprovada submetida anlise do chefe do Executivo, que tem a oportunidade de
sancionar ou vetar a matria. No caso de incidncia de veto presidencial, a parte vetada ou

112

Captulo VI

todo o projeto, conforme o caso, retorna ao Congresso Nacional, que, em sesso conjunta,
delibera sobre a manuteno ou derrubada do veto (CF, art. 66, 1 ao 7).

15. Princpios Oramentrios


Visando preservar o equilbrio e dar consistncia ao cumprimento da finalidade de auxiliar o controle parlamentar sobre os outros poderes, a Constituio Federal e as normas
infraconstitucionais estabelecem os princpios a serem observados durante a elaborao das
peas oramentrias. Assim, o art. 165 da Carta Magna e a Lei n 4.320, de 17 de maro de
1964, estabelecem, dentre outros, os princpios da universalidade, anualidade e exclusividade.
O primeiro dispe que o oramento envolve obrigatoriamente todas as receitas e despesas
de todas as entidades governamentais (Lei n 4.320/64, art. 6). O segundo, o da anualidade,
indica que o oramento deve ter vigncia limitada a um perodo anual, o qual, segundo o
art. 34 da Lei n 4.320/64, coincide com o ano civil. Por sua vez, o princpio da exclusividade
prev que a lei oramentria anual no contenha dispositivo estranho previso da receita
e fixao da despesa, salvo as excees constitucionalmente permitidas, impedindo que a
pea oramentria contenha disposies diversas de sua finalidade (CF, art. 165, 8).

Outro princpio importante, disposto no art. 167, IV, da Constituio Federal, o que
trata da no afetao das receitas. Refere-se proibio da vinculao da receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas as permisses constitucionais. Trata-se de um
dispositivo de bom senso, pois os administradores preferem dispor dos recursos pblicos
livremente, para atender s despesas conforme as necessidades verificadas, sem vincul-la,
necessariamente, por antecipao.
A tabela a seguir assinala as principais peculiaridades dos princpios oramentrios.

Princpios oramentrios
Princpio oramentrio

Caractersticas

Observaes

A lei oramentria no conter dispositivo


estranho previso da receita e fixao da CF, art. 165, 8
despesa, salvo as excees constitucionais
2. Do equilbrio
Equivalncia entre despesas e receitas
3. Da anualidade ou
CF, art. 165, III;
Durabilidade anual da lei oramentria
periodicidade
Lei n 4.320/64, art. 34
4. Da unidade (ou
Incluso de todas as despesas e receitas em
CF, art. 165, 5
totalidade)
somente uma lei oramentria
Todas as despesas e receitas devem constar na
5. Da universalidade
Lei n 4.320/64, art. 6
lei oramentria
Somente por lei o oramento pode ser
6. Da legalidade
CF, art. 165, caput
institudo
As receitas e despesas devem ser discriminadas Lei n 4.320/64,
7. Da especificao
em parcelas, e no em globo
arts. 13 e 15
vedada a vinculao de impostos a
8. Da no afetao da
CF, arts. 167, IV; 212; 158, I a IV;
rgos, fundo ou despesa, salvo as excees
receita
159, I e II
constitucionais e legais permitidas
1. Da exclusividade

113

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

16. Crditos Adicionais


Durante a execuo oramentria, podem ocorrer necessidades de ajustes na lei oramentria aprovada pelo Congresso Nacional, uma vez que nem tudo que previsto e
fixado na lei reflete a realidade. Assim, o art. 40 da Lei n 4.320/64 prev a possibilidade
de aprovao de crditos adicionais, considerando-os autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei oramentria anual.

Nesses termos, os crditos adicionais classificam-se em trs espcies: suplementares,


especiais e extraordinrios. Os primeiros reservam-se ao reforo de dotaes oramentrias j existentes. Os especiais so os destinados a despesas para as quais no haja dotao
oramentria especfica. J a abertura de crditos extraordinrios somente admitida para
atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna e calamidade pblica, mediante a edio de medidas provisrias, dada a celeridade
que a matria requer (CF, art. 167, 3). Com exceo dos crditos extraordinrios, os
demais dependem da existncia de recursos disponveis, como o excesso de arrecadao ou
a contratao de emprstimos devidamente autorizados.
A seguir, apresenta-se tabela com as caractersticas mais relevantes de cada modalidade
de crdito adicional.
Crditos adicionais

Caractersticas
Lei n 4.320/64, art. 41

Tipo de crdito

Observaes

Suplementar

Reforo de dotaes
oramentrias

Autorizados por lei e abertos por decreto do


Executivo (Lei n 4.320/64, art. 42; CF, art. 167, V)
Depende da existncia de recursos disponveis (Lei
n 4.320/64, art. 43; CF, art. 167, V)

Especial

Despesas no previstas na lei


oramentria

Idem ao anterior

Extraordinrio

Despesas imprevisveis e
urgentes como as decorrentes
de guerra, comoo interna e
calamidade pblica

Autorizados por medida provisria (CF, art. 167,


3)
Abertos por decreto do Executivo (Lei
n 4.320/64, art. 44)

17. Fiscalizao
Considerando-se que uma das finalidades precpuas da participao do Legislativo
no processo oramentrio a de atuar de forma eficaz no controle sobre o Executivo, a
Constituio Federal dispe de um modelo de fiscalizao formado pelo controle interno e externo, uma vez que a execuo do oramento inspira providncias importantes.
Neste sentido, o art. 70 da Carta Magna concede ao Congresso Nacional a titularidade
da fiscalizao financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, economicidade, legitimidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. Nota-se, assim, a abrangncia do
controle do Legislativo sobre os outros poderes e sobre ele prprio, j que este controle
no se limita ao aspecto estritamente oramentrio. Apesar de muitas decises levarem
114

Captulo VI

em conta o interesse poltico, o exerccio dessa fiscalizao exige enorme conhecimento


tcnico, o que leva o Congresso Nacional, rgo titular dessa competncia, a contar com
o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, o qual tem atribuies prprias, dispostos no
art. 71 da Carta Magna.

18. Natureza Jurdica do Oramento


Uma indagao importante em torno da matria oramentria refere-se ao fato de
que nem sempre o Executivo executa o oramento conforme aprovado pelo Congresso
Nacional, o que pode levar ao entendimento de que a lei aprovada pelos representantes
da populao resulta em uma pea de fico. Independentemente da controvrsia gerada
sobre essa atuao do Executivo, deve-se considerar como ponto de partida a natureza
jurdica do oramento pblico.

Para alguns doutrinadores, dentre eles os alemes Rudolf Von Gneist e Paul Laband
(apud GIACOMONI, 2008, p. 283), o Poder Legislativo deve limitar-se a autorizar
arrecadao de receitas e realizao de despesas para a consecuo dos objetivos estatais.
Para essa corrente doutrinria, a pea oramentria no seria lei em sentido material,
pois estaria desprovida de imposio normativa para o cumprimento nos estritos termos da autorizao, seria, assim, considerada um ato administrativo, ou lei apenas em
sentido formal.
A corrente contrria, que considera o oramento lei em todos os seus aspectos, inclusive o material, combate a possvel manipulao eminentemente poltica dos recursos
pblicos, pois entende que no deve haver discricionaridade quanto execuo oramentria. Desse modo, essa corrente defende ser papel do Legislativo determinar que
o oramento deve ser cumprido em sua totalidade, impedindo o comprometimento da
plena realizao das despesas fixadas, mediante o instituto do contingenciamento. Para
a primeira corrente mencionada, ou seja, para Gneist e Laband, um argumento que pode
desmontar esse entendimento a insuficincia de arrecadao. Nesse caso, as despesas
fixadas no poderiam ser executadas por no haver recursos financeiros correspondentes
(GIACOMONI, 2008, p. 285).

19. Vedaes Constitucionais


Atentos aos limites a serem impostos ao oramento, necessrios ao seu cumprimento e
viabilizao, os legisladores estabeleceram algumas vedaes constitucionais, as quais esto
reproduzidas a seguir.
Vedaes constitucionais sobre oramentos (CF, art. 167):
1) o incio de programas ou projetos no includos na LOA (inciso I);
2) a realizao de despesas ou assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos
oramentrios, incluindo os adicionais (inciso II);

115

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

3) a realizao de operaes de crditos (emprstimos) que excedam o montante das


despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (inciso III);
4) a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao de impostos, a destinao de recursos para
manuteno e desenvolvimento de ensino e a prestao de garantias s operaes
de crdito por antecipao de receita (inciso IV);
5) a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes (inciso V);
6) a transposio, o remanejamento ou transferncia de recursos de uma categoria
de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao
legislativa (inciso VI);
7) a concesso ou utilizao de crditos ilimitados (inciso VII);
8) a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscais e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir deficit de empresas,
fundaes e fundos (inciso VIII);
9) a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa
(inciso IX);
10) a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive
por antecipao de receita, pelos governos federal e estaduais e suas instituies
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (inciso X);
11) a utilizao dos recursos oriundos das contribuies sociais de que trata o art. 195,
I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do
regime geral da previdncia social de que trata o art. 201 (inciso XI).

20. Consideraes Finais


notria a importncia dos aspectos que envolvem a matria oramentria. Por um
lado, essa matria atua como pedra angular para o desenvolvimento econmico das naes, ao dispor sobre as receitas e despesas prioritrias que satisfazem as necessidades da
populao. Tambm funciona como um dos fatores de equilbrio entre os poderes, ao permitir o controle tcnico e poltico do Legislativo sobre os outros poderes, especialmente
sobre o Executivo. Colabora tambm para o exerccio da cidadania, visto que, indireta ou
diretamente, os Estados modernos submetem-se avaliao da populao a elaborao
oramentria, tal como o oramento participativo.

116

Captulo VII
Do Veto
1. Consideraes Doutrinrias
O veto, na concepo atual, teve origem no pensamento de Montesquieu assinalado
em sua famosa obra O Esprito das Leis , que o inscreveu como uma prerrogativa atribuda
ao Poder Executivo como participante da elaborao da legislao (SILVA, 2006a, p. 216).
Para Alexandre de Moraes, o veto a manifestao da discordncia do presidente da Repblica com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo (2006, p. 594). Jos Eduardo Santana considera o veto o oposto da sano, interpretando-o como uma sano negativa (1997,
p. 124). Michel Temer entende que vetar, na denotao constitucional, significa discordar
dos termos de um projeto de lei (2006, p. 141). Em sua obra sobre direito constitucional,
Pedro Lenza afirma que, em caso de discordncia, pode o chefe do Executivo vetar o projeto
de lei, desde que observe algumas regras dispostas no texto da Lei Maior (2006, p. 286).
Alexandre de Moraes compreende que a natureza jurdica do veto ponto de discordncia entre os doutrinadores, uma vez que h juristas que entendem tratar-se de um
direito; outros, de um poder; havendo ainda a tese intermediria que o prescreve como um
poder-dever do presidente da Repblica (2006, p. 594). Para Jos Afonso da Silva, juridicamente o veto um poder, conferido ao chefe do Executivo, de devolver ao Legislativo o
projeto de lei que julgar inconstitucional ou inconveniente aos interesses nacionais, para
efeito de nova considerao.
Antes de apresentarmos a classificao e as caractersticas do veto, vejamos o entendimento de Jos Afonso da Silva sobre o interesse do Poder Executivo em vetar um projeto
de lei (2006a, p. 217):

Basicamente o veto um instrumento de controle da legislao no apenas do


ponto de vista da constitucionalidade como tambm dos interesses, contedo
do projeto de lei.
[...] serve ele para selecionar a matria e interesses a serem tutelados em face
do programa de governo adotado pelo Executivo. H, aqui, a possibilidade de
harmonizar o exerccio do poder de veto com o exerccio do poder de iniciativa legislativa governamental. Este, como vimos, constitui um instrumento de
atuao de um programa poltico, programa de governo. Acontece que, atravs
da iniciativa parlamentar e do poder de emendar, so adotados projetos de leis,
no Parlamento, inadequados ou incompatveis com o programa governamental,
os quais, convertidos em lei, importam em desvio ou elemento perturbador do
117

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

plano de governo. O veto, nesse caso, atua como um fator corretivo, segundo a
ideologia do governo, numa tentativa de impedir que tais leis venham desarticular sua programao.

Ao pesquisar sobre a matria, observamos a inexistncia de posicionamento unnime entre renomados doutrinadores quanto classificao e s caractersticas do veto.
Jos Afonso da Silva o classifica em: total ou parcial; legislativo; e relativo ou suspensivo
(2006a, p. 218).
Para Rodrigo Csar Rebello Pinho, quanto motivao, o veto pode ser jurdico ou
poltico e, quanto amplitude, classifica-se como parcial ou total (2003, p. 84). Para esse
autor, todo veto deve ser caracterizado como: a) fundamentado; b) relativo; c) suspensivo;
d) irretratvel (2003, p. 83).

J para Alexandre de Moraes, o veto deve ser: a) expresso; b) motivado ou formalizado;


c) total ou parcial; d) supressivo; e) supervel ou relativo (MORAES, 2006, p. 594 e 595).
O veto relativo pois pode ser derrubado pelo Congresso Nacional e considerado suspensivo, uma vez que impede a entrada em vigor da parte vetada. Alm disso, irretratvel,
no podendo o chefe do Poder Executivo voltar atrs em sua deciso.
O veto jurdico ocorre quando o chefe do Executivo considera a matria inconstitucional. J o poltico se caracteriza quando o Executivo entende que o contedo do projeto
contrrio ao interesse pblico. Ser jurdico e poltico quando considerado tanto inconstitucional como contrrio ao interesse pblico.

Ser total o veto que recair sobre a integralidade do projeto; e parcial o que incidir sobre
texto integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea. Ressalte-se que no permitido o veto
sobre itens, expresses ou palavras. Nos termos do art. 10 da Lei Complementar n 95, de
1998, alterada pela Lei Complementar n 107, de 2001, a alnea pode se subdividir em itens,
que tambm so considerados dispositivos da lei, porm o art. 66, 2, da CF, no incluiu os
itens entre as partes de lei que, isoladamente, so passveis de veto parcial.
Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da Repblica, cabe ao
Congresso Nacional apreciar o veto dentro de trinta dias corridos a contar do seu recebimento, s podendo este ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e
senadores, em escrutnio secreto. Esgotado esse prazo sem deliberao, o veto ser includo
na ordem do dia da sesso imediata do Congresso Nacional, sobrestadas as demais proposies, at que se ultime sua votao. Se o veto for derrubado, ou seja, no for mantido, ser
o projeto encaminhado ao presidente da Repblica para promulgao. Nesse caso, se a lei
no for promulgada dentro de 48 horas pelo presidente da Repblica, o presidente do Senado Federal a promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao vice-presidente
do Senado faz-lo. (CF, art. 66, 4 a 7).

2. Aspectos Regimentais
A Resoluo n 1, de 2013-CN, de 11/7/2013, alterou as regras do Regimento Comum
(Resoluo n 1, de 1970-CN) para anlise de vetos a projetos de lei pelo Congresso Nacional.
118

Captulo VII

Inicialmente cabe destacar quatro alteraes promovidas por essa resoluo: 1) solucionou a
antinomia que havia entre o disposto na Constituio Federal (art. 66, 4) e no Regimento
Comum (art. 104, caput, com a redao anterior Resoluo n 1, de 2013) quanto ao marco
inicial para contagem do prazo de trinta dias para apreciao de vetos; 2) suprimiu a exigncia
regimental de convocao de sesso conjunta a realizar-se dentro de 72 horas para leitura de
vetos; 3) reiterou a previso constitucional de sobrestamento das demais proposies at que
se ultime a votao de vetos recebidos pelo Congresso Nacional h mais de trinta dias; 4) fixou
a convocao de sesso conjunta para a terceira tera-feira do ms para a apreciao de vetos.
Antes de discorrermos sobre as novas regras regimentais para apreciao de vetos presidenciais,
pertinente registrarmos um pouco da vivncia congressual quanto ao assunto.

No obstante a prtica de leitura dos vetos em sesso conjunta e a previso contida


na Constituio Federal, art. 66, 6, de que, esgotado sem deliberao o prazo de trinta
dias, o veto ser colocado na Ordem do Dia da sesso imediata, sobrestadas as demais
proposies, at sua votao final, a no apreciao dos vetos no prazo constitucional
no costumava sobrestar a pauta das sesses conjuntas de modo a impedir, por exemplo,
a apreciao de matrias oramentrias (plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias,
lei oramentria anual e crditos adicionais). A tabela a seguir registra o nmero de todos
os vetos de 2011 e 2012 e, ainda, daqueles encaminhados ao Congresso Nacional at o
incio de agosto de 2013, e separa esses vetos em dois grupos anteriores e posteriores
Resoluo n 1, de 2013 , assim como indica o tipo de sesso em que foram lidos (sesso
conjunta ou sesso do Senado Federal) e as respectivas datas do Dirio do Congresso Nacional ou do Dirio do Senado Federal em que consta a publicao de suas leituras. A rigor,
as referidas sesses ocorreram no dia anterior ao da publicao.
Leituras de vetos na 54 Legislatura

Leitura de vetos anteriores Resoluo n 1, de 2013, de 11/7/2013

Vetos nos 1 a 10, de 2011


Vetos nos 11 a 20, de 2011
Vetos nos 21 a 23, de 2011
Veto n 24, de 2011
Vetos nos 25 e 26, de 2011
Vetos nos 27 a 29, de 2011
Vetos nos 30 a 33, de 2011

Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta

Vetos nos 30 a 36, de 2011

Sesso conjunta

Veto n 37, de 2011


Vetos nos 1 a 37, de 2012
Vetos nos 38 a 42, de 2012
Vetos nos 43 a 53, de 2012
Vetos nos 1 a 6, de 2013
Vetos nos 7 a 21, de 2013
Vetos nos 22 e 23, de 2013

DCN 4/5/2011
DCN de 26/8/2011
DCN de 2/9/2011
DCN de 14 e 16/9/2011
DCN de 28/9/2011
DCN de 27/10/2011
DCN de 27/10/2011
DCN de 8, 9, 14, 15, 21, 22 e
23/12/2011

Sesso conjunta

DCN de 8/11/2012

Sesso conjunta

DCN de 13/12/2012

Sesso conjunta

DCN de 7/3/2013

Sesso conjunta
Sesso conjunta

DCN de 4/7/2013
DCN de 12/7/2013

Sesso do Senado

DSF de 18/7/2013

Leitura de vetos posteriores Resoluo n 1, de 2013, de 11/7/2013


Veto n 24, de 2013

119

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Vetos nos 25 a 27, de 2013


Vetos nos 28 a 30, de 2013
Vetos nos 31 e 32, de 2013
Vetos nos 33 a 35, de 2013

Sesso do Senado
Sesso do Senado
Sesso do Senado
Sesso do Senado

DSF de 1/8/2013
DSF de 7/8/2013
DSF de 9/8/2013

Chegou-se a ter mais de trs mil vetos pendentes de deliberao at o incio de julho
de 2013. A esse respeito cumpre esclarecer que esses mais de trs mil vetos correspondiam
a pouco mais de 220 projetos vetados (vetos totais e parciais), pois cada projeto vetado parcialmente, isto , cada veto parcial24 pode conter vrios dispositivos vetados. Por exemplo,
conforme consta do DCN de 4/7/2013, o Veto Parcial n 26, de 2010, aposto ao Projeto
de Lei do Congresso Nacional n 4, de 2010, LDO, continha 646 dispositivos vetados.

A problemtica dos vetos no deliberados (discutidos e votados) pelo Congresso Nacional obteve grande destaque com a polmica envolvendo as novas regras de distribuio
entre os entes da federao dos royalties e da participao especial devidos em funo da
explorao de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, estabelecida pela Lei
n 12.734/2012. A presidente da Repblica, Dilma Rousseff, vetou, no projeto de lei aprovado pelo Congresso, a aplicao dos novos critrios aos contratos j firmados. Em maro
de 2013, depois de grande e demorada discusso, os parlamentares derrubaram o veto
presidencial. Logo aps, o Supremo Tribunal Federal suspendeu, em carter liminar, as
novas regras de distribuio dos royalties de petrleo, prejudiciais aos estados produtores,
at o julgamento do mrito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) apresentada
pelo governo do estado do Rio de Janeiro.

Em sesso conjunta no dia 3 de julho de 2013, o presidente da Mesa do Congresso


Nacional declarou prejudicados e arquivou 1.478 vetos presidenciais apostos a 12 projetos
de lei. Essa prejudicialidade se justificava pelo fato de os vetos se referirem a oramentos j
executados ou estarem relacionados a projetos revogados por outras leis. Restaram, naquele momento, para anlise, um montante de quase 1.700 vetos pendentes de deliberao.
Em razo de a quase totalidade desses vetos serem anteriores a 1 de julho de 2013 e,
portanto, sujeitos deliberao conforme as regras anteriores promulgao da Resoluo
n 1, de 2013, a previso era de que o Congresso Nacional definiria a melhor maneira de
proceder para apreciar esses vetos. Segundo informou o presidente do Senado Federal, na
qualidade de presidente da Mesa do Congresso Nacional, na sesso conjunta do dia 3 de
julho de 2013, o que estabelecemos com os lderes partidrios foi o seguinte procedimento: na quarta-feira, teramos uma nova sesso com os lderes partidrios das duas Casas
do Congresso Nacional e elegeramos, nessa oportunidade, um critrio para a apreciao
desses vetos (DCN de 4/7/2013).
Apresentada essa breve contextualizao sobre a apreciao de vetos pelo Congresso
Nacional, cabe discorrer sobre as mudanas promovidas pela Resoluo n 1, de 2013. De
acordo com as novas regras, assim que o presidente do Senado for oficialmente comunica-

24 Assim entendido como o documento devidamente protocolizado e numerado, oriundo de uma mensagem
presidencial em que o presidente da Repblica comunica ao Congresso Nacional o veto e suas razes.

120

Captulo VII

do do veto, ele ter o prazo de 72 horas para designar uma comisso mista para relat-lo e
estabelecer o calendrio para sua tramitao (RCCN, art. 104, caput).

O prazo de trinta dias previsto na Constituio Federal para que o Congresso analise
o veto (CF, art. 66, 4) agora contado a partir da data em que ele for protocolizado na
Presidncia do Senado Federal (RCCN, art. 104, 1). Antes das alteraes promovidas
por essa resoluo, o prazo era contado somente a partir da leitura do veto em sesso do
Congresso convocada para conhecimento da matria25. A respeito da nova prtica adotada
no mbito do Congresso Nacional, de se proceder leitura de vetos em sesso do Senado
Federal (conforme indicado na tabela constante do incio deste tpico) e de se comunicar
Cmara dos Deputados medida que, indubitavelmente, promove maior celeridade aos
trabalhos legislativos, uma vez que o Senado Federal realiza sesses diariamente , cumpre
registrar que, apesar de a Resoluo n 1, de 2013-CN, suprimir a previso de convocao de
sesso conjunta, a realizar-se dentro de 72 horas, para dar conhecimento da matria ao Congresso Nacional, permanecem em vigor o art. 57, 3, IV, da Constituio Federal e o art. 1,
VI, do Regimento Comum do Congresso Nacional, que preveem a realizao de sesso
conjunta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal tanto para conhecer do veto (dar
conhecimento da matria vetada) quanto para sobre ele deliberar (sobre ela deliberar).
Constituio Federal de 1988
Art. 57 .............................................................................................................
.........................................................................................................................
3 Alm de outros casos previstos nesta Constituio, a Cmara dos
Deputados e o Senado Federal reunir-se-o em sesso conjunta para:
..........................................................................................................................
IV conhecer do veto e sobre ele deliberar.
..........................................................................................................................
RCCN
Art. 1 A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direo da Mesa
deste, reunir-se-o em sesso conjunta para:
..........................................................................................................................
VI conhecer da matria vetada e sobre ela deliberar
..........................................................................................................................

O art. 2 da referida resoluo aplica a nova sistemtica aos vetos publicados a partir
de 1 d e julho de 2013. Dessa forma, a contagem do prazo constitucional de trinta dias,

25 Antiga redao do 1 do art. 104 do RCCN: O prazo de que trata o 4 do art. 66 da Constituio
ser contado a partir da sesso convocada para conhecimento da matria.

121

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

para esses vetos apresentados a partir de 1 de julho de 2013, passou a iniciar-se na data
de sua protocolizao na Presidncia do Senado.

Em conformidade com o 2 do art. 104 do Regimento Comum, o presidente do


Senado designa comisso mista, a ser composta por trs senadores e trs deputados indicados pelos presidentes das respectivas Casas, de preferncia, entre os relatores da matria
na fase de tramitao do projeto nas casas legislativas. De acordo com o teor do art. 10-A,
tambm do RCCN, h ainda o acrscimo de uma vaga de senador e uma de deputado a
serem preenchidas em rodzio, exclusivamente, pelas bancadas minoritrias que no atinjam, no clculo da proporcionalidade partidria, nmero suficiente para obter uma vaga
nas comisses mistas do Congresso Nacional26. O colegiado ter o prazo de vinte dias para
apresentar o seu relatrio, a contar da data da constituio da comisso (RCCN, art. 105).

Aps a distribuio dos avulsos com o texto do projeto, das partes vetadas e sancionadas, e passado o prazo de trinta dias, o veto ser obrigatoriamente colocado na Ordem
do Dia da sesso conjunta imediata, independentemente da apresentao de relatrio pela
comisso. At a votao final do veto, a pauta das sesses conjuntas do Congresso Nacional ficar trancada para qualquer outra deliberao (RCCN, art. 106).

Ainda em conformidade com as novas regras, os vetos devero ser apreciados em sesses do Congresso Nacional a serem convocadas para a terceira tera-feira de cada ms,
impreterivelmente. Se, por qualquer motivo, no ocorrer a referida sesso, outra sesso
conjunta ser convocada para a tera-feira seguinte com o mesmo objetivo. Para rejeitar
o veto, cada Casa do Congresso necessitar dos votos tendo sido a votao realizada em
escrutnio secreto da maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
(CF, art. 66, 4, in fine).

A Resoluo n 1, de 2013, transformou significativamente a prtica de realizao


de sesses conjuntas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Em 20 de agosto
de 2013 (terceira tera-feira do ms), o Congresso Nacional, com base nas novas regras,
realizou a primeira sesso conjunta convocada para a apreciao de vetos presidenciais e
deliberou sobre vetos encaminhados ao Congresso Nacional a partir de 1 de julho de
2013. Tendo em vista que nem todos os vetos apresentados a partir dessa data foram deliberados, a pauta das sesses conjuntas restaria sobrestada para a apreciao das demais
proposies que inclua o projeto de lei de diretrizes oramentrias para 2014, que at
ento se encontrava pendente de deliberao at que fosse ultimada a votao dos vetos
cujos prazos de trinta dias estivessem expirados. A esse respeito transcreve-se, a seguir,
notcia publicada pela Agncia Cmara e divulgada no Portal do Congresso Nacional
(http://www.congressonacional.leg.br/portal/):

26 Cumpre ressaltar que a Resoluo n 1, de 2012-CN, acrescenta, at o dia 31 de janeiro de 2015, um


dcimo das vagas para cada Casa do Congresso Nacional em suas comisses mistas. Na Cmara
dos Deputados, essas vagas destinam-se ao Partido Social Democrtico PSD, criado durante a 54
Legislatura. Essa resoluo aplica-se inclusive s comisses mistas j em funcionamento durante a
referida legislatura na data de sua publicao.

122

Captulo VII

20/08/2013 23h10
Acordo deixa veto sobre multa do FGTS para setembro e inviabiliza votao
da LDO
Os lderes da Cmara e do Senado decidiram deixar para setembro a votao
dos vetos ao projeto que extinguiu a multa extra do Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS) e Medida Provisria 610/13, que trata de renegociao de dvidas rurais. Como os vetos da MP 610 passaro a trancar a pauta
do Congresso a partir desta quarta-feira (21), o adiamento inviabilizou o calendrio de votao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que s poder
ser votada depois de 17 de setembro, data prevista para a votao desses vetos.

A primeira sesso conjunta para apreciao de vetos sob as novas regras foi palco de
manifestaes sociais nas galerias e resultou em vitria do governo com a manuteno dos
vetos apreciados na oportunidade. A notcia divulgada pela Agncia Senado que segue
transcrita bastante informativa sobre esse momento histrico da vida poltica do pas.
20/08/2013 22h55 Congresso Atualizado em 21/08/2013 16h20
Congresso mantm vetos de Dilma

Marcada por intensas manifestaes nas galerias, a sesso do Congresso Nacional destinada a anlise de quatro vetos da presidente Dilma Rousseff foi
encerrada pouco antes das 22h desta tera-feira (20). O resultado, divulgado na
madrugada, confirmou a vitria do governo, na primeira votao sob as novas
regras para apreciao de vetos presidenciais: foram mantidos todos os quatro
vetos em anlise.
A maior presso esteve sobre os vetos Lei 12.842/2013, conhecida como Lei
do Ato Mdico, que tambm concentrou os discursos dos parlamentares.
A lei que disciplina a profisso da medicina teve dez itens vetados pelo Poder
Executivo. Um dos mais polmicos o artigo que permite somente aos mdicos
fazer diagnsticos e prescries teraputicas. Alm disso, outros assuntos estavam em jogo, como a competncia profissional para exercer cargo de direo e
chefia de servios mdicos e hospitalares.
Os outros trs vetos em exame eram relacionados ao Projeto de Lei de Converso (PLV) 13/2013, que estende o Programa Universidade para Todos (Prouni)
s instituies municipais de ensino superior; ao PLV 15/2013, que desonerou
produtos da cesta bsica; e ao artigo do PLS 240/2013 Complementar que
retira do clculo dos repasses dos fundos de Participao dos Estados e dos
Municpios (FPE e FPM) as desoneraes feitas pela Unio.
Desde cedo, manifestantes, a favor e contra os vetos ao Ato Mdico, aglomeraram-se na entrada do Congresso Nacional, conhecida como Chapelaria. Por
volta de 21h, enquanto os vetos eram discutidos no Plenrio da Cmara, eles
chegaram a forar passagem por portas de vidro que do acesso ao interior do
prdio.
123

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Durante a discusso e votao da matria, mdicos e profissionais de outras


categorias da sade lotaram as galerias da Cmara. Eles no pouparam vaias e
aplausos aos parlamentares, que se revezavam na tribuna, defendendo a derrubada ou a manuteno dos vetos.
Apurao
A votao foi feita por meio de cdula nica, em que os parlamentares marcaram se aceitavam ou no os vetos do Executivo, relacionados aos quatro textos
aprovados pelo Congresso. Para derrubar um veto necessrio o apoio de 257
deputados e 41 senadores. Conforme o presidente do Congresso, Renan Calheiros, 458 deputados e 70 senadores votaram. A apurao foi feita pela Secretaria Especial de Informtica do Senado (Prodasen).
Outra sesso do Congresso j foi marcada para o dia 17 de setembro, para a
anlise de outros vetos que at l estiverem trancando a pauta, por excederem
prazo de 30 dias para votao, de acordo com novas regras definidas por lderes
partidrios em julho.
Renan Calheiros disse que pretende contribuir para a votao de todas as matrias em tramitao no Congresso. O processo legislativo exige em todos os momentos conversas, dilogos. fundamental que se aproveite cada dia para tentar
se construir uma soluo. Eu, no que couber, colaborarei com isso, afirmou.
Entenda os vetos
Os parlamentares deliberaram sobre quase 50 vetos parciais a quatro proposies na noite desta tera-feira:
Veto 22, referente MP 606/13 (promove alteraes no Pronatec e no Prouni): Foram vetados dois itens. O governo vetou a possibilidade de que faculdades
particulares municipais sejam integradas ao Prouni (Programa Universidade para
Todos), argumentando que elas no se submetem aos processos de regulao e
superviso da Unio, fundamentais ao desenvolvimento do programa.
Tambm vetou o item que garantia, para os profissionais de educao e magistrio que atuam no mbito do Pronatec, formao e capacitao sobre condies de acessibilidade e garantias para plena participao de pessoas com deficincia no ambiente educacional. De acordo com o governo, esse item poderia
prejudicar o funcionamento do Pronatec, j que no prev os parmetros para
sua implementao.
Veto 23, referente MP 609/13 (desonera a cesta bsica): A MP teve vrios
pontos vetados. O governo retirou da lista uma srie de produtos que tinham
sido acrescentados pelos parlamentares, como carne de frango, po de forma,
biscoitos e sucos, alm de escovas de dente, fraldas e absorventes.
Segundo o Executivo, o veto foi aplicado porque o texto aprovado pelo Congresso no informava de onde viriam os recursos para cobrir essas isenes, o
que desrespeitaria a Lei de Responsabilidade Fiscal.

124

Captulo VII

Veto 24, referente ao PLS 268/02 (Ato mdico): A lei que disciplina a profisso da medicina teve dez itens vetados que vm gerando muita controvrsia. Recentemente, entidades que representam a categoria estiveram no Congresso para defender a derrubada dos vetos (h muitos parlamentares, muitos
deles mdicos, que apoiam a derrubada). Por outro lado, na ltima sexta-feira
(16), entidades que representam outras profisses ligadas sade se reuniram
com o presidente do Senado, Renan Calheiros, para defender a manuteno
dos vetos. Elas acusam os mdicos de corporativismo, em detrimento das outras
categorias.
Um dos itens vetados mais polmicos o artigo que permitia somente aos mdicos fazer diagnsticos e prescries teraputicas.
Veto 25, referente ao PLS 240/13 (novas regras para diviso do FPE): Ao
sancionar as novas regras para a diviso do Fundo de Participao dos Estados
(FPE), a presidente Dilma Rousseff vetou o artigo 5 da nova lei. Esse artigo
determinava que as desoneraes tributrias concedidas pelo governo federal
incidiriam apenas sobre os recursos destinados Unio, sem afetar os repasses
para os estados.
O governo federal vem utilizando as desoneraes para estimular a atividade
econmica do pas, como o caso das isenes do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) para a indstria automobilstica. Mas, como o FPE
formado por 21,5% da arrecadao do IPI e do Imposto de Renda, muitos
estados argumentam que essas desoneraes os prejudicam, j que reduzem os
repasses do FPE.
Com esse argumento, introduziram o artigo 5 que acabou sendo vetado. Ao
justificar o veto, o governo argumenta que esse artigo inconstitucional e limita o escopo de poltica econmica caracterstico das desoneraes.

125

Captulo VIII
Da Delegao Legislativa
1. Consideraes Iniciais
Antes de analisarmos dispositivos da Constituio Federal e do Regimento Comum
assim como interpretao da doutrina referentes delegao legislativa, salienta-se que
a funo de legislar tpica (ou prpria) do Poder Legislativo. Alm disso, pertinente
esclarecer o significado do vocbulo delegao, termo fundamental para o entendimento
desse assunto. Segundo o Dicionrio Aurlio: sculo XXI (FERREIRA, 1999), a palavra
delegar, entre outros significados, tem o sentido de transmitir poderes, investir na faculdade de obrar, encarregar, incumbir. No mundo jurdico das competncias, trata-se da
mudana de legitimao de um agente para outro para a prtica de um ato, na maioria
das vezes em carter excepcional, temporrio e condicionado.
Segundo Alexandre de Moraes (2006, p. 623):

lei delegada o ato normativo elaborado e editado pelo presidente da Repblica,


em razo de autorizao do Poder Legislativo, e nos limites postos por este, constituindo-se em verdadeira delegao externa da funo legiferante e aceita modernamente, desde que com limitaes, como mecanismo necessrio para possibilitar a
eficincia do Estado e sua necessidade de maior agilidade e celeridade.

Nesse contexto legislativo, diversos autores posicionam-se sobre o tema. Temer (2006,
p. 152) e Lenza (2006, p. 297), por exemplo, consideram ser a delegao para a elaborao
de lei exceo ao princpio da indelegabilidade de atribuies e intitulam-na de delegao externa corporis, por tratar-se de transferncia de competncia ao chefe do Poder Executivo, que no compe o corpo legislativo. Paulo e Alexandrino (2005, p. 136) referem-se
a esse instituto simplesmente como delegao externa27.
A delegao legislativa uma concesso de carter eminentemente poltico, transitrio e especfico, que resulta no desempenho de uma funo atpica pelo Poder Executivo,
qual seja, a elaborao da lei delegada. Nesse contexto, porm, o Legislativo no abdica de
funo tpica de legislar, como afirma Coelho (2007, p. 321):
Com efeito, a sua utilizao implica na atribuio do poder de legislar, atividade
prpria do Poder Legislativo, ao Poder Executivo. Por isso, sua validade ter que
decorrer diretamente da Constituio Federal, pois caso contrrio haveria inconstitucionalidade por violao ao princpio da separao dos poderes, embora deva
27 Sobre o princpio da indelegabilidade, consulte Manuel Jorge Silva Neto (2008, p. 405).

127

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

ficar claro que o Poder Legislativo no est abdicando de suas funes prprias,
tendo em vista que quando da delegao pode estabelecer as linhas polticas e as
bases essenciais para o seu exerccio, alm do fato de que pode reter para si o poder
de examinar a redao do texto elaborado pelo Executivo e rejeit-lo.

2. Argumentos Doutrinrios Favorveis e Contrrios Delegao


Legislativa
Analisando o assunto em termos histricos, Loureiro Jnior (apud Mendes, Coelho e
Branco, 2007, p. 317) aponta motivos que justificam a delegao legislativa, quais sejam:
1) Imperativo militar durante as guerras habitual e lgica a concentrao do
poder. Alm disso, torna-se necessrio manter o segredo, a urgncia e a unidade;
2) Razes de ordem social a atuao do Estado no campo social fez com que
surgissem novos e complexos problemas, ligados a medidas urgentes e eficazes.
Como o Poder Executivo era o mais bem preparado para enfrentar as novas
situaes, essas tarefas lhe foram delegadas;
3) Progresso tcnico-cientfico como a soluo dos problemas inerentes ao
progresso tcnico-cientfico demanda conhecimentos altamente especializados,
e o Poder Legislativo no est preparado para tanto, a disciplina dessa matria
deve ficar a cargo do Poder Executivo.
Coelho (2007, p. 322) considera a delegao legislativa um meio normal de colaborao entre os poderes, destacando que o conceito rgido da diviso clssica de poderes no
mais se aplica. Nesse sentido, apresenta argumentos favorveis a delegao:
a) no importa em renncia de atividade legislativa, mas em forma de colaborao entre os poderes;
b) prevista para assegurar os interesses da sociedade, que necessita de medidas
rpidas e eficazes;
c) o Executivo j participa do processo legislativo;
d) o Legislativo controla a delegao, especificando seu contedo e forma de
exerccio, alm de, querendo, determinar que o projeto seja apreciado pelo Congresso Nacional;
e) no a delegao em si que pode eventualmente atingir o princpio da separao de poderes, mas sim a sua utilizao equivocada ou desmensurada;
f ) como todos os poderes buscam a mesma finalidade, a lei elaborada com base
na delegao mantm-se em consonncia com a linha de atuao traada para
o parlamento;
g) uma tcnica importantssima para a acelerao do processo legislativo;

128

Captulo VIII

h) em assuntos especficos melhor deixar a cargo do Executivo a elaborao


legislativa, pois dotado de uma estrutura de apoio que lhe permite elaborar
melhor as normas jurdicas.
Para Coelho (2007, p. 323), os contrrios delegao legislativa afirmam que a delegao significa diminuio da atividade legislativa, violao do princpio da separao de
poderes e que desnecessria.

3. Natureza Jurdica
Diversos autores, ao se posicionarem quanto natureza jurdica da lei delegada, afirmam tratar-se de ato normativo primrio28. Entre aqueles que defendem essa ideia encontra-se Ferreira Filho (2002, p. 231), que declara:
Se em sua formalizao, a lei delegada poderia ser situada entre os atos secundrios, quanto a seu contedo e eficcia, ela um tpico ato primrio. De fato,
as normas que estabelece esto no primeiro nvel de eficcia, logo abaixo das
constitucionais. Desse modo, a lei delegada um ato primrio, derivado de
pronto da Constituio, embora condicionado.

4. Disposies Constitucionais
Para situ-la no status de ato normativo primrio, o constituinte de 1988 inseriu a lei
delegada no inciso IV do art. 59 da Carta, formalizando-a entre as demais normas aceitas
pelo ordenamento jurdico federal brasileiro.

Com o intuito de dispor sobre as normas gerais do instituto, o constituinte de 1988


incluiu na Carta Magna o art. 68. Nota-se, pela inteligncia do caput deste dispositivo,
que a delegao deve ser solicitada pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional,
sem a qual no possvel transferir ao chefe do Poder Executivo a competncia legislativa.

Por sua vez, o 1 do art. 68 da CF estabelece as limitaes a que est sujeita a lei
delegada. Esta no pode dispor sobre competncias exclusivas do Congresso Nacional relacionadas no art. 49 da prpria Constituio Federal nem sobre as privativas da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal constantes nos arts. 51 e 52 da Carta , tampouco
sobre matria reservada lei complementar.

Ainda nesse sentido, os incisos I a III do referido 1 dispem sobre a impossibilidade de transmisso de responsabilidade para legislar em relao organizao do Poder
Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; e matria oramentria. Neste
ltimo caso, no h que se confundir a competncia da iniciativa das leis oramentrias
com a da elaborao dessas normas, pois, em conformidade com o art. 165, I a III, da

28 Consideram ser a lei delegada ato primrio Cunha Jnior (2008, p. 893), Dezen Junior (2006, p. 501),
Mendes, Coelho e Branco (2007, p. 834), Moraes (2006, p. 623), Paulo e Alexandrino (2005, p. 136).

129

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Constituio, cabe ao Executivo a responsabilidade de consolidar e enviar ao Congresso


Nacional os projetos de natureza oramentria.

A par das mudanas ocorridas na legislao nacional sobre o tema, faz-se necessrio
atualizar o inciso III do art. 117 do Regimento Comum, uma vez que, em comparao com
o art. 68 da Carta Magna, matrias referentes ao sistema monetrio no so mais objetos de
restrio para delegao legislativa.

Curiosidade
notria a semelhana das limitaes materiais da lei delegada, estabelecidas pelos
constituintes, com as referentes edio de medida provisria, estabelecidas pelo
legislador derivado, por ocasio da promulgao da Emenda Constitucional n 32, de
2001, constantes do art. 62 da Carta Poltica, 1, inciso I, alneas a, c e d, e inciso III.

5. Disposies Regimentais
importante ressaltar que o Regimento Comum estabelece que a tramitao, no Parlamento, da matria referente lei delegada ocorre de forma mista ou conjunta, ou seja,
mediante a anlise de uma comisso mista temporria, composta por deputados e senadores,
culminando a discusso e votao definitiva em uma sesso conjunta do Congresso Nacional.

Esse entendimento confirmado pelo art. 1, IX, do Regimento Comum, o qual relaciona a delegao legislativa como um dos casos em que se realiza sesso conjunta.

Alm disso, o caput do art. 119, o art. 120 e o pargrafo nico do art. 121 do Regimento Comum dispem sobre a necessidade de realizao de sesso conjunta para dar
conhecimento ao Parlamento e, conforme o caso, deliberar sobre a matria.

O art. 119 do RCCN introduz a tramitao da matria no mbito do Congresso Nacional. Assim, em conformidade com os seus 1 e 2, depois de recebida a solicitao do
chefe do Poder Executivo, o presidente do Senado Federal convoca sesso conjunta, a ser
realizada em at 72 horas, para dar conhecimento do fato aos deputados e senadores. Na
aludida sesso, constitui-se comisso mista para dar parecer sobre a proposta de delegao
apresentada pelo presidente da Repblica.

A comisso deve concluir o seu parecer mediante a apresentao de um projeto de


resoluo, no qual devem constar: a) o contedo da delegao; b) os termos para o seu
exerccio; c) a fixao de prazo de at 45 dias para promulgao e publicao ou para remessa do projeto elaborado apreciao do Congresso Nacional (RCCN, art. 119, 2).

130

Captulo VIII

Curiosidade
O art. 4 da Resoluo n 1 de 1992-CN, que delegou ao presidente da Repblica
poderes para legislar sobre reviso e instituio de gratificaes de atividade dos
servidores do Poder Executivo, civis e militares, com o fim especfico de assegurar a
isonomia prevista no 1 do art. 39 da Constituio Federal, estabeleceu prazo maior
do que os 45 dias previstos no 2 do art. 119 do Regimento Comum, uma vez que
a data de promulgao da referida resoluo (30 de julho de 1992) e a prevalncia da
delegao (31 de dezembro de 1992) extrapola aquele prazo.
Os arts. 120 e 121 do RCCN dispem que, depois de publicado o parecer, convocada
sesso conjunta, a realizar-se no prazo de cinco dias, para discutir a matria. Encerrada a
fase da discusso, com a apresentao de emendas, a matria retorna comisso mista para a
emisso de parecer, no prazo de oito dias. Aps esses procedimentos, o parecer publicado e
os avulsos so distribudos, e ser convocada sesso conjunta para votao da matria.

Por sua vez, o art. 123 do Regimento Comum corrobora com a inteligncia do 3
do art. 68 da Constituio Federal, uma vez que dispe que as leis delegadas, elaboradas pelo presidente da Repblica, iro promulgao, salvo se a resoluo do Congresso
Nacional houver determinado a votao do projeto pelo Plenrio. Neste caso, conforme
estabelecem os arts. 124 e 125 do RCCN, dentro de 48 horas do recebimento do projeto
elaborado pelo presidente da Repblica, o presidente do Senado deve encaminh-lo
comisso mista que havia analisado o pedido de delegao para, no prazo de cinco dias,
emitir parecer sobre a conformidade ou no do projeto com o contedo da delegao. A
seguir, o projeto votado em globo (em sua totalidade) em sesso conjunta, admitindo-se
votao destacada para as partes que a comisso considerar em desacordo com o contedo
do projeto de resoluo que delegou poderes ao presidente da Repblica.
Quanto ao instrumento utilizado para delegar poderes de legislar ao presidente da Repblica, Silva (2006a, p. 321-322) questiona a adoo de resoluo em vez de decreto legislativo:

As resolues so atos internos de cada uma das Casas do Congresso Nacional,


no so atos que comportem elaborao bicameral. A nica dessa natureza a
resoluo de delegao legislativa. um caso tpico de decreto legislativo, que
ato destinado a regular matria de exclusiva competncia do Congresso Nacional, que deveria estar relacionada no art. 49 da Constituio Federal.

Ressalta-se que a opinio de Jos Afonso da Silva no se coaduna com a realidade, nem
tampouco com a linha adotada por outros autores, pois a adoo de resoluo referente delegao legislativa no o nico caso de edio de resoluo do Congresso Nacional. Nesse
sentido, Paulo e Alexandrino (2005, p. 185) asseveram que as resolues so deliberaes
que uma das Casas do Congresso Nacional ou o prprio Congresso Nacional toma, fora do
processo de elaborao das leis e sem ser lei (Pontes de Miranda). Para esses autores (2005,
p. 185 em diante), a distino entre resoluo, para tratar de assuntos internos, e decreto
131

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

legislativo, para assuntos externos, perdeu a importncia na Constituio Federal de 1988.


Nessa linha de pensamento, Manoel Jorge Silva Neto (2008, p. 409) comenta que resolues
do Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal possuem campo
material especfico referido na Constituio Federal ou nos regimentos das casas legislativas.
Ele acrescenta que, em regra, produzem efeito intrnseco, porm reconhece resolues com
efeito externo. Ademais, h vrias resolues do Congresso Nacional aprovadas bicameralmente; algumas delas alteram ou integram o Regimento Comum do Congresso Nacional.
H ainda algumas resolues do Senado Federal de efeito externo, como a que dispe sobre
o inciso IV do 2 do art. 155 da Constituio Federal. Ao fazerem a distino entre decreto
legislativo e resoluo, Paulo e Alexandrino (2011, p. 572) asseveram que na Constituio
de 1988, o campo do decreto legislativo o das matrias mencionadas no art. 49. Fora esse
artigo e ressalvado o campo especfico da lei, a espcie cabvel a resoluo, especialmente
nos casos especificados nos arts. 51 e 52 da Constituio Federal.

Curiosidade
Uma pergunta que normalmente levantada refere-se ao motivo pelo qual apenas
duas leis delegadas (com abrangncias limitadas) foram editadas aps a promulgao
da Constituio de 1988. A resposta para essa indagao parece ter fundamento na
existncia das medidas provisrias, previstas no texto constitucional. Ocorre que,
quando comparada tramitao da medida provisria, a delegao legislativa tem um
caminho muito mais longo at que se torne lei. J a medida provisria, a partir de sua
edio, tem fora de lei, apesar de somente tornar-se uma norma jurdica perfeita e
acabada se aprovada pelo Congresso Nacional. Assim, observa-se a pouca utilizao
da lei delegada pelo chefe do Poder Executivo federal, tendo em vista a previso
constitucional da medida provisria; esta, por sinal, de maior amplitude.
Observe, ao final deste captulo, tabela que apresenta as treze leis delegadas editadas, sendo apenas duas delas promulgadas sob a gide da atual Constituio Federal.

6. Controle Poltico
Mendes, Coelho e Branco (2007, p. 835) entendem que h controle poltico sobre
a delegao legislativa, classificando-o em prvio e posterior, a ser realizado pelo Congresso Nacional, e dispem que o primeiro fiscal da delegao o prprio delegante.

No primeiro caso, como se depreende do 3 do art. 68 do texto constitucional,


h a possibilidade de a resoluo que delega poderes ao chefe do Executivo prever que
o projeto seja apreciado pelo Congresso Nacional. Nesse caso, no pode o Congresso
apresentar qualquer emenda, mas lhe facultado rejeitar a matria parcialmente caso
algumas partes do projeto sejam consideradas, pela comisso mista, em desacordo com
o ato da delegao, situao em que o projeto ser votado em globo, mas as partes dis132

Captulo VIII

cordantes podero ser votadas destacadamente e, eventualmente, rejeitadas29 (RCCN,


art. 125) ou totalmente. Nesse sentido, Silva (2006a, p. 322) ressalta:
Assim, nos termos dessa normatividade regimental, a delegao cinde-se em dois
momentos: no primeiro, vem o pedido de delegao, que pode ser deferido por via
de uma resoluo do Congresso Nacional, que, sendo aprovada, disso dar cincia
ao presidente da Repblica; no segundo, este, de posse da resoluo, que ter fixado
o contedo e os termos da delegao, vai insistir ou no nela. Caso opte por lev-la
adiante, elaborar o projeto de lei delegada que remetido ao presidente do Senado
Federal e este o encaminhar comisso mista que examinou o pedido de delegao, para emitir parecer sobre a conformidade ou no do projeto com o contedo da
delegao. Esse projeto ser votado em globo, admitindo-se votao destacada de
partes consideradas, pela comisso, em desacordo com o ato de delegao (art. 125),
e no se compadece com as regras da delegao legislativa, pois, uma vez, concedida
a delegao, o projeto de lei delegada no tem que se submeter votao. Isso s
ocorre quando, em vez de delegar, a resoluo determina a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional. [...] o projeto, sem possibilidade de ser emendado,
submetido a uma nica votao, que poder concluir por sua aprovao ou por sua
rejeio. Se for aprovado vai sano, promulgao e publicao.

J o controle a posteriori ocorre quando o Congresso Nacional vale-se da prerrogativa


disposta no art. 49, V, da Carta Poltica.

Para Mendes, Coelho e Branco (2007, p. 837), no controle posterior, o Congresso,


ento, coteja a lei com o contedo da delegao, valendo-se de critrios jurdicos, e no de
juzo, sobre convenincia e oportunidade. A sustao da lei delegada levada a cabo por
meio de decreto legislativo do Congresso Nacional, com eficcia erga omnes.

7. Delegao Interna
A Constituio de 1967, ao dispor sobre a delegao legislativa, previa, em seus arts. 55
e 56, a possibilidade de que leis delegadas fossem elaboradas tanto pelo presidente da Repblica quanto por comisso do Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal. Essa previso foi reproduzida pelo legislador, com modesto ajuste de redao, nos
arts. 52 e 53 da Emenda Constitucional n 1, de 1969, conforme se segue:
Art. 52. As leis delegadas sero elaboradas pelo presidente da Repblica, comisso do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas.
Art. 53. No caso de delegao a comisso especial, sobre a qual dispor o regimento do Congresso Nacional, o projeto aprovado ser remetido sano,
salvo se, no prazo de dez dias da sua publicao, a maioria dos membros da

29 No caso de a resoluo do Congresso Nacional ter determinado a votao do projeto em plenrio,


o projeto elaborado pelo presidente da Repblica ser votado em globo, sendo que as partes consideradas, pela comisso mista, em desacordo com o ato de delegao, podero ser votadas destacadamente e, dessa forma, podero ser rejeitadas, criando, assim uma rejeio parcial do projeto
apresentado pelo chefe do Executivo.

133

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

comisso ou um quinto da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal requerer a sua votao pelo Plenrio.

Com o advento da Constituio de 1988, as leis delegadas federais somente podem ser
elaboradas pelo presidente da Repblica. Sobre isso, Silva (2006a, p. 319), considera que
existiam dois tipos de delegao legislativa: a externa, conferida ao presidente da Repblica,
e a interna outorgada a uma comisso, mas a atual Constituio prev apenas a delegao
legislativa externa. Em sentido contrrio, Ferreira Filho (2002, p. 229) esclarece que:
[a] Constituio vigente no se refere delegao interna corporis, ao dispor sobre
a lei delegada (art. 68). Mas trata-se de um de seus defeitos de tcnica. Com efeito, o art. 58, 2, II [na verdade, inciso I], a admite. Neste dispositivo est previsto
que o regimento de qualquer das Casas do Congresso Nacional pode dispensar os
projetos sobre determinadas matrias de serem apreciados pelo Plenrio.

De acordo com o previsto no inciso I do 2 do art. 58 da Constituio Federal, s


comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe discutir e votar projeto de lei que
dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um
dcimo dos membros da Casa. Dezen Junior (2006, p. 501), Ferreira Filho (2002, p. 229),
e Paulo e Alexandrino (2005, p. 76 e 136) referem-se a essa competncia como delegao
interna corporis. Silva (2006b, p. 514), porm, assevera que, num momento, se chamou de
delegao interna, mas parece ser mais uma funo prpria de substituio do que uma
funo delegada. Em outra oportunidade, Silva (2006a, p. 321), ao referir-se s leis elaboradas por comisses na forma do disposto no art. 58, 2, I, da CF, afirma que no so leis
delegadas, porque a outorga a elas de competncia legislativa no delegao.

8. Outras Peculiaridades
Alexandre de Moraes (2006, p. 624) leciona que, em decorrncia do carter temporrio
da delegao, esta jamais poder ultrapassar a legislatura, sob pena de importar em abdicao ou renncia do Poder Legislativo a sua funo constitucional, o que no permitido.
Quanto durao da delegao, Anna Clara Ferraz (apud Mendes, Coelho e Branco, 2007,
p. 834) sustenta que o prazo para a elaborao de leis delegadas no pode vencer o perodo
da legislatura, para que a deliberao tomada por um Congresso no venha a vincular o seguinte. O efeito dessa observao tambm deve valer para o Executivo, pois como a deciso do Congresso poltica, nem sempre pertinente transferi-la para outro presidente da
Repblica, outro governo. Nesse sentido, mas sem necessariamente ser uma contradio ao
exposto, Mendes, Coelho e Branco (2007, p. 835) destacam que o presidente da Repblica
no fica obrigado a editar a lei para a qual obteve a resoluo delegatria. Esta o habilita a
legislar no o obriga a tanto. Similar entendimento o de Paulo e Alexandrino (2005,
p. 140), que afirmam que o ato de delegao no vincula o presidente da Repblica, que,
mesmo diante dele, poder no editar lei delegada alguma.
Ao aprofundar-se no estudo da matria, Ferreira Filho (2002, p. 233) revela algumas
importantes questes sobre determinadas caractersticas das leis delegadas:

134

Captulo VIII

O carter temporrio da delegao suscita trs indagaes. A primeira concerne


possibilidade de, durante o prazo fixado para seu exerccio, editar o presidente
mais de uma lei sobre a mesma matria. A segunda, sobre a possibilidade de o
Legislativo, durante o prazo da delegao, editar lei ordinria, dispondo sobre
essa matria. A terceira, que est muito de perto ligada segunda, a de se saber se o Legislativo pode desfazer a delegao, retirando-a antes de terminado
o prazo concedido para o seu exerccio.

No deixando sem concluso, Ferreira Filho (2002, p. 233) responde afirmativamente


as trs indagaes:

A resposta s trs indagaes deve ser afirmativa. Se a delegao por prazo


certo, obviamente persiste durante todo ele; desse modo no h por que no
possa o presidente editar mais de uma lei, enquanto esse prazo estiver em curso.
Por outra, a delegao no priva o Legislativo de qualquer parcela de seu poder,
nem lhe retira o exerccio deste. simplesmente uma habilitao. Destarte,
o poder delegante no renuncia faculdade de editar, ele prprio, leis sobre a
matria delegada. E, igualmente, nada impede que revogue essa delegao, se
isso lhe parecer conveniente.

Contudo, interessante ressaltar que a Resoluo n 1 de 1992 foi a nica do perodo


ps 1988 que previu a possibilidade de o presidente da Repblica editar leis delegadas
sobre o assunto constante da resoluo.

Na mesma linha de raciocnio sobre a possibilidade de o Legislativo editar lei sobre a


mesma matria, Lenza (2006, p. 299), apoiado por Paulo e Alexandrino (2005, p. 140), explica:
Importante lembrar que, atravs da resoluo, se transfere apenas, e temporariamente, competncia para legislar sobre determinadas matrias, permanecendo a titularidade da aludida competncia com o Legislativo que poder, mesmo
tendo havido delegao ao presidente legislar sobre a mesma matria.

Ainda que em termos prticos e atuais a delegao legislativa no mais seja utilizada
com frequncia, a matria prevista no ordenamento jurdico brasileiro, podendo assim o
chefe do Poder Executivo exercer essa prerrogativa constitucional que lhe cabe.
A tabela abaixo apresenta exemplos de leis delegadas existentes em nosso ordenamento jurdico.
N da Lei
13, de 27/8/1992
Publicada no DOU de28/8/1992
12, de 7/8/1992
Publicada no DOU de10/8/1992

Leis delegadas

Ementa
Institui gratificaes de atividade para os servidores civis do Poder
Executivo, rev vantagens, e d outras providncias.
Dispe sobre a instituio de gratificao de atividade militar para os
servidores militares federais das Foras Armadas.

11, de 11/10/1962
Cria a Superintendncia de Poltica Agrria (Supra), e d outras
Publicada no DOU de12/10/1962
providncias.
e retificada em 16/10/1962

10, de 11/10/1962
Cria a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca, e d outras
Publicada no DOU de12/10/1962
providncias.
e retificada em 16/10/1962

135

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

9, de 11/10/1962
Publicada no DOU de12/10/1962
e republicada em 3/1/1963
8, de 11/10/1962
Publicada no DOU de12/10/1962
e retificada em 16/10/1962
7, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
6, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
5, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
4, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
3, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
2, de 26/9/1962
Publicada no DOU
de27/9/1962e retificada em
27/10/1962

Reorganiza o Ministrio da Agricultura, e d outras providncias.


Cria o Fundo Federal Agropecurio (FFAP), no Ministrio da Agricultura,
e d outras providncias.
Autoriza a constituio da Companhia Brasileira de Armazenamento, e d
outras providncias.
Autoriza a constituio da Companhia Brasileira de Alimentos, e d outras
providncias.
Organiza a Superintendncia Nacional do Abastecimento (Sunab), e d
outras providncias.
Dispe sobre a interveno no domnio econmico para assegurar a livre
distribuio de produtos necessrios ao consumo do povo.
Altera dispositivos do Decreto n 1.102, de 21 de novembro de 1903, e d
outras providncias.
Altera a Lei n 1.506, de 19 de dezembro de 1951, dando-lhe nova redao,
e adota providncias.

1, de 25/9/1962
Cria cargos de ministros extraordinrios, e d outras providncias.
Publicada no DOU de 26/9/1962
Fonte: <www.planalto.gov.br>.

136

Captulo IX
Das Questes de Ordem
1. Consideraes Iniciais
O Regimento Comum do Congresso Nacional estabelece que toda dvida sobre sua
interpretao, na sua prtica exclusiva ou relacionada com a Constituio Federal, constitui questo de ordem.

Preliminarmente, para auxiliar a reflexo sobre interpretao de normas regimentais


no mbito do Congresso Nacional, apresentam-se duas consideraes que ressaltam a
importncia do instituto da questo de ordem. A primeira diz respeito interpretao
em si, que, conforme registra Barroso (2004, p. 3), no um fenmeno absoluto ou
atemporal. Ela espelha o nvel de conhecimento e a realidade de cada poca, bem como
as crenas e valores do intrprete, sejam os do contexto social em que esteja inserido,
sejam os de sua prpria individualidade. A segunda refere-se ao Parlamento, que comumente lugar de dissenso, onde se reflete a diversidade de opinies de uma sociedade.
O sistema de representao proporcional utilizado no Brasil para eleio dos membros
da Cmara dos Deputados privilegia a representao dos mais variados segmentos da
sociedade e, portanto, resulta numa maior fragmentao do Legislativo. Dessa forma,
muitos embates polticos ocorridos no Congresso Nacional e em suas casas legislativas
suscitam questes de ordem, instrumento regimental apropriado para se esclarecer dvidas quanto interpretao de normas regimentais, exclusivamente, ou destas relacionadas com a Constituio Federal.
Por sua importncia nos trabalhos legislativos, alm do Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN), os regimentos internos da Cmara dos Deputados (RICD) e
do Senado Federal (RISF) preveem e disciplinam a utilizao do instituto em anlise. Assim, considerando-se que as disposies do RISF e do RICD, nessa ordem, so utilizadas,
nos termos do art. 151 do RCCN, para suprir omisses deste, essa abordagem contempla
as disposies dos trs regimentos citados no que tange ao instituto da questo de ordem.

2. Definio
Questo de ordem toda dvida sobre a interpretao do regimento, na sua prtica
exclusiva ou relacionada com a Constituio Federal (RCCN, art. 131, caput; e RICD,
art. 95, caput). No Senado Federal, porm, considera-se questo de ordem qualquer dvida
sobre interpretao ou aplicao do regimento apenas (RISF, art. 403, caput).
137

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

3. Legitimao Ativa
A prerrogativa de suscitar questo de ordem nas sesses conjuntas do Congresso Nacional diz respeito aos congressistas em geral. Dessa forma, diante de dvida quanto
interpretao de normas regimentais relacionadas ou no com dispositivos constitucionais qualquer deputado ou senador pode levantar questo de ordem a fim de indagar
da Presidncia dos trabalhos a interpretao adequada do(s) dispositivo(s) a que se refere.
Dos trs regimentos em estudo, to somente o da Cmara dos Deputados faz distino quanto legitimao para apresentao de questo de ordem em sesso plenria e em
reunio de comisso. Nessa casa legislativa, enquanto facultado a qualquer deputado o
direito de oferecer questo de ordem em plenrio, tal prerrogativa, em comisso, restrita
aos membros do colegiado tcnico (RICD, arts. 57, XXI, e 95).

Sobre a existncia de tal distino nos trabalhos conjuntos do Congresso Nacional,


Santos (in Revista da Casa, Edio n 71, de 31/5/2007) considera que:
No RCCN e no RISF, inexiste dispositivo regimental que expressamente restrinja a prerrogativa de apresentar questo de ordem em comisso apenas aos
membros desse colegiado. Em consulta a servidores do Senado Federal sobre a
possibilidade regimental de senador apresentar questo de ordem em comisso, fui informado de que no se costuma restringir tal prerrogativa aos membros apenas, pois no se considera que os arts. 8 e 112 do RISF impliquem essa
restrio. Dessa forma, se se considerar que o RCCN e RISF sejam omissos
quanto ao assunto, ainda que qualquer senador possa suscitar questo de ordem
em comisso do Senado Federal (por falta de norma regimental que explicitamente estabelea o contrrio), nas reunies de comisso mista, por fora do
disposto no art. 151 do RCCN c/c o previsto no art. 57, XXI, do RICD, essa
faculdade diz respeito unicamente aos congressistas que integram o referido
colegiado, ou seja, to somente deputados e senadores membros da comisso
mista que possuem a prerrogativa de nela apresentar questo de ordem.

4. Caractersticas
A questo de ordem deve ser objetiva, indicar o dispositivo regimental em que se baseia, referir-se a caso concreto relacionado com a matria tratada na ocasio, e no pode
versar sobre matria de natureza doutrinria ou especulativa (RCCN, art. 131, 1; e
RISF, art. 404).

Em redao semelhante, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece


que a questo de ordem deve ser objetiva, claramente formulada, com a indicao precisa
das disposies regimentais ou constitucionais cuja observncia pretenda-se elucidar, e
referir-se matria tratada na ocasio. Ademais, a questo de ordem suscitada durante a
Ordem do Dia deve ser atinente diretamente matria que nela figure (RICD, art. 95,
1 e 4).

138

Captulo IX

5. Procedimentos
O congressista dispe de cinco minutos para apresentar uma questo de ordem nos
trabalhos conjuntos do Congresso Nacional, pois esse o tempo previsto tanto no RCCN
quanto no RISF. Em relao s disposies internas da Cmara dos Deputados, o tempo
para se levantar questo de ordem de apenas trs minutos (RCCN, art. 131, caput; RISF,
art. 403, caput; e RICD, art. 95, 2).

A prtica congressual reconhece a legitimidade de qualquer congressista usar da palavra mais de uma vez para levantar mais de uma questo de ordem por sesso. Essa praxe
bastante plausvel, pois, alm de a pauta de deliberao poder conter diversas matrias,
inmeros so os dispositivos regimentais que disciplinam o procedimento legislativo. Entretanto nenhum congressista pode renovar ou falar na mesma sesso sobre questo de
ordem resolvida pela Presidncia (RCCN, art. 133; e RISF, art. 407). Em decorrncia do
previsto no 2 do art. 95 do RICD, a vedao de parlamentar usar da palavra mais de uma
vez, na mesma sesso, para falar sobre a mesma questo de ordem deve ser aplicada nos
trabalhos conjuntos, ainda que a Presidncia no tenha decidido sobre a questo de ordem.
No so admitidas questes de ordem em sesso solene, por fora do disposto no art. 56
do RCCN.

6. Deciso sobre Questo de Ordem


Compete ao presidente resolver as questes de ordem apresentadas durante as sesses plenrias (RCCN, art. 132, caput; RISF, arts. 48, XIII, e 405; e RICD, arts. 17, I, n, e 95, 6).
Caso se trate de questo de ordem suscitada em comisso, cabe ao presidente do colegiado prolatar a deciso (RISF, art. 89, V; e RICD, arts. 41, XVII, e 57, XXI).

Antes da deciso, facultado a um nico congressista contraditar a questo de ordem,


por tempo no excedente ao fixado para sua apresentao (RCCN, art. 131, 2; RISF,
art. 403, pargrafo nico; e RICD, art. 95, 6).

A respeito de deciso em questo de ordem no mbito do Congresso Nacional, transcrevemos o comentrio de Santos (in Revista da Casa, Edio n 73, de 2/7/2007) a respeito
da indagao sobre se a deciso sobre questo de ordem deve ser proferida imediatamente.

Nenhum dos trs regimentos contempla expressa disposio nesse sentido. Em


geral, as questes de ordem so respondidas imediatamente aps serem apresentadas ou, nos casos em que h contradita, logo depois da fala do parlamentar
que contra-argumente a questo. Contudo, h situaes que dificultam ou inviabilizam uma deciso imediata como, por exemplo, aquelas cuja complexidade
da questo de ordem requer cuidadosa anlise antes da deciso. Nesse sentido,
a afirmativa contida no 6 do art. 95 do RICD de que a questo de ordem
ser resolvida pelo presidente da sesso, no sendo lcito ao deputado opor-se
deciso ou critic-la na sesso em que for proferida favorece o entendimento de que a deciso pode ser pronunciada em outro momento. Na Cmara dos
Deputados, identifiquei alguns casos em que diferentes presidentes informaram
139

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

que responderiam oportunamente determinada questo de ordem. Confira, na


tabela a seguir, vrias argumentaes para uma resposta posterior ao momento
do questionamento:
Questo de
Ordem

Ano

5570

1995

10500

1997

10119

1999

758

2002

Acio Neves

37

2003

Joo Paulo
Cunha

540

2005

Severino
Cavalcanti

52

2007

Arlindo
Chinaglia

Presidente

Justificativa

Lus
Eduardo
Michel
Temer
Michel
Temer

Vou estudar com a Secretaria-Geral da Mesa o assunto e


responderei oportunamente a V. Exa.
Recolho a questo de ordem de V.Exa. Oportunamente
responderei.
Recolho a questo de ordem de V.Exa. Vou examin-la
com mais vagar e depois responderei a V.Exa.
Deputado [...], responderei a V.Exa. ainda nesta sesso,
porque estamos checando algumas informaes.
Deputado [...], acolho a questo de ordem de V.Exa. Vou
analis-la e oportunamente responderei.
Deputado [...], V.Exa. um dos parlamentares mais cultos
desta Casa. Temos de analisar muito bem as ponderaes
de V.Exa. Dentro de pouco tempo, responderei a questo
de V.Exa., mas, de antemo, vejo com bons olhos suas
observaes, porque V.Exa. sempre pauta as questes.
V.Exa. se pronunciou como questo ou questes de
ordem. Recolho-as. No entanto, de bom tom que
eu oficie a Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, para que ela tambm d sua interpretao; a
partir disso, responderei sua questo de ordem.

7. Recurso em Deciso sobre Questo de Ordem


Os trs regimentos em anlise preveem, de maneira distinta, recurso referente deciso sobre questo de ordem.

De acordo com o Regimento Comum do Congresso Nacional, pode-se recorrer de


deciso em questo de ordem somente quando esta for relacionada com dispositivo constitucional. Dessa forma, irrecorrvel a deciso da Presidncia em questo de ordem que
se restrinja a dispositivos regimentais (RCCN, art. 132, caput). Ao referir-se ao recurso, o
RCCN, no pargrafo primeiro do citado artigo, menciona a expresso Casa a que pertencer o recorrente, permitindo entender que, pelo menos no plenrio, qualquer congressista
parte legtima para recorrer de deciso em questo de ordem. Nos termos do Regimento
Interno do Senado, cabe recurso em questo de ordem decidida pelo presidente, de ofcio
ou mediante requerimento formulado ou apoiado por lder (RISF, art. 405). Por sua vez,
o Regimento Interno da Cmara dos Deputados faculta a qualquer deputado recorrer da
deciso da Presidncia da sesso (RICD, art. 95, 8).
No obstante o RISF e RICD atriburem competncia ao presidente de comisso para
decidir questo de ordem apresentada no mbito do colegiado tcnico, como visto no item 6
deste captulo, apenas o estatuto interno da Cmara dos Deputados estabelece expressa distino quanto instncia recursal de questo de ordem levantada em plenrio ou em comisso.

Na Cmara, o deputado que preside a sesso decide a questo de ordem apresentada


no plenrio da Casa. O eventual recurso submetido ao Plenrio na sesso que se seguir
140

Captulo IX

publicao do parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, que dispe


de trs sesses para se manifestar. Em comisso, a questo de ordem, que somente pode
ser formulada por membro, objeto de deciso do presidente do colegiado interno, e o
recurso, que deve ser por escrito, segue para apreciao final do assunto pelo presidente da
Casa (RICD, art. 57, XXI, e 95, 8). O legislador interno da Cmara dos Deputados no
previu a participao nem do Plenrio do colegiado nem do Plenrio da Casa na apreciao de recurso sobre questo de ordem apresentada em comisso.

Outro ponto de distino entre os trs regimentos diz respeito possibilidade de o recurso produzir efeito suspensivo nos trabalhos legislativos. No direito processual, a consequncia do efeito suspensivo tornar a sentena inexecutvel at o julgamento do recurso,
ficando suspensos seus efeitos (SIDOU, 1996, p. 302). No processo legislativo, o efeito
suspensivo interrompe o andamento da matria. O RCCN prev expressamente que o
recurso questo de ordem no ter efeito suspensivo (RCCN, art. 132, 1). Logo, no
Congresso Nacional, no h que se pleitear efeito suspensivo quanto a recurso em deciso
sobre questo de ordem apresentada em sesso conjunta ou em reunio de comisso mista.

Conquanto o estatuto interno do Senado Federal no utilize a expresso efeito suspensivo nos dispositivos que disciplinam o instituto da questo de ordem, quando se
tratar de interpretao de texto constitucional, h a possibilidade de a Presidncia solicitar
audincia da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania sobre a matria, caso em que
a deciso da Presidncia em questo de ordem fica sobrestada (RISF, art. 408).

O Regimento Interno da Cmara dos Deputados faculta a interposio de recurso


deciso sobre questo de ordem no plenrio e em comisso. Todavia o efeito suspensivo, que depende de requerimento do recorrente apoiado por um tero dos presentes e
deliberado favoravelmente pelo Plenrio, previsto apenas para os recursos em questo
de ordem suscitadas em sesso plenria. Em comisso, o recurso no acarreta prejuzo ao
andamento da matria em trmite (RICD, art. 57, XXI, e 95, 8).

141

Captulo X
Das Disposies Comuns sobre o
Processo Legislativo
1. Das Disposies Gerais
As disposies comuns ao processo legislativo aplicam-se, em regra, s duas Casas do
Congresso Nacional. Considera-se que a tramitao federal dos projetos de lei ocorre de
forma bicameral, ou seja, mediante procedimentos diversos (discusso, votao, apresentao de emendas, etc.) nos mais variados mbitos, como as comisses e os plenrios.
nesse sentido que, para complementar os procedimentos constitucionais sobre a matria,
alguns dispositivos do Regimento Comum (arts. 134, 135 e 136) so apresentados.
Dispe o art. 65 da Constituio Federal:

Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um
s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa
revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora.
Preliminarmente, destaca-se que alguns termos tpicos da linguagem legislativa so
mencionados no art. 134 do RCCN, como o vocbulo autgrafos, que se refere ao texto
do projeto que, aps ser aprovado por qualquer das casas legislativas, ser encaminhado
outra Casa ou ao chefe do Poder Executivo, conforme o caso, contendo a assinatura do
presidente da Casa de origem.

A ementa, mencionada no pargrafo nico do art. 134 do RCCN, elemento importante da parte preliminar da proposio ou da norma jurdica. Tem como finalidade
resumir o tema central ou a finalidade da matria e deve ser precisa, concisa e clara para
garantir uma rpida percepo do leitor sobre o seu contedo. Segundo o art. 5 da Lei
Complementar n 95, de 1998, a ementa ser grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitar, de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto da lei. Em um
detalhamento maior, o inciso XXIV do art. 22 do Decreto n 4.176 de 2002 dispe que a
ementa alinhada direita, com nove centmetros de largura.

Ressalte-se que, no processo bicameral, a tramitao de algumas matrias so iniciadas na Cmara dos Deputados, enquanto outras comeam pelo Senado. o caso,

143

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

respectivamente, do projeto de lei de autoria do chefe do Poder Executivo e do projeto


de lei de autoria de um senador.

Com o intuito de aprimorar o mrito do texto da matria, prerrogativa da Casa revisora propor o seu aperfeioamento mediante a apresentao de emenda. Esta, na Cmara
dos Deputados, pode ser supressiva, aglutinativa, substitutiva, modificativa e aditiva; e, no
Senado, apenas supressiva, substitutiva, modificativa e aditiva.

importante mencionar que, no mbito do processo de reviso dos projetos de lei, as


correes meramente de linguagem no so consideradas alteraes que exijam o retorno do
projeto cmara iniciadora, desde que no modifiquem o sentido da proposio. Trata-se, em
regra, das emendas de redao, muito importantes para a correo da linguagem utilizada.

Ainda que o 3 do art. 210 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, que
trata de emenda do Senado Federal a projeto de cdigo, disponha que lcito cindir a
emenda do Senado para votar separadamente cada artigo, pargrafo, inciso e alnea dela
decorrente e que o pargrafo nico do art. 286 do Regimento do Senado Federal estabelea que a emenda da Cmara s poder ser votada em parte se o seu texto for suscetvel
de diviso, o art. 137 do Regimento Comum, com muita propriedade, fixa a regra de
que, no processo de votao das emendas apresentadas pela Casa revisora, no possvel
dividir um artigo, pargrafo ou alneas quando esse procedimento prejudicar o sentido da
emenda. importante destacar que prerrogativa do parlamentar, deputado ou senador,
usar da palavra na Casa revisora com o propsito de discutir a matria, sem direito a voto
na comisso da Casa de que no seja membro.
O art. 139 do RCCN prev que os projetos aprovados definitivamente pelas duas
Casas sero enviados sano no prazo improrrogvel de dez dias. Trata-se de um mandamento legal que visa dar prosseguimento tramitao da matria e evitar atraso no
andamento do processo, para que o projeto se torne uma norma jurdica de carter federal.

Para que haja economia processual e racionalizao do processo legislativo, o art. 140
do RCCN prescreve que, ocorrendo a tramitao de projetos sobre a mesma matria em
ambas as Casas, ter primazia na discusso e votao a proposio que em primeiro lugar
chegar reviso.

O art. 139-A do Regimento Comum dispe sobre os projetos de cdigo, modalidade de


proposio tratada nos regimentos internos da Cmara (RICD, art. 205 a 211) e do Senado
Federal (RISF, art. 374) como matria sujeita a disposies especiais, pois o seu rito de tramitao diferenciado em funo de seu importante contedo. Como exemplo, citam-se os
cdigos Civil, Processual Civil, Penal, Processual Penal, e destaca-se que o projeto do atual
Cdigo Civil foi apresentado em 1975 e somente foi aprovado em 2002, portanto mereceu
revises peridicas para que a matria no ficasse defasada em termos constitucionais e legais.
Os projetos de autoria de comisso mista so iniciados, alternadamente, no Senado e
na Cmara, sendo que, na Casa iniciadora, a proposio tramitar em dois turnos.

144

Captulo XI
Das Disposies Gerais
e Transitrias
Neste captulo, trataremos de disposies gerais que permeiam os trabalhos do Congresso Nacional nas sesses conjuntas e nas comisses mistas.

Primeiramente, o Congresso Nacional, composto pela Cmara dos Deputados e pelo


Senado Federal, no possui espao fsico nem quadro funcional prprios. Os rgos que
possuem quadro de servidores e instalaes so a Cmara e o Senado separadamente30.
Dessa forma, para a consecuo dos trabalhos das sesses conjuntas e das comisses mistas, faz-se necessrio o apoio das duas Casas que formam o Congresso Nacional, na forma
preconizada pelo Regimento Comum.
O Regimento Comum define que as despesas com o funcionamento das sesses conjuntas, bem como das comisses mistas, sero realizadas por meio de dotao prpria do
Senado Federal, com exceo da despesa com custeio de pessoal, que ser devida pela Casa
qual o servidor encontra-se vinculado.

De igual forma, o Regimento Comum prescreve que cabe ao presidente do Congresso


Nacional solicitar Cmara e ao Senado a designao de servidores de suas secretarias
para atender s comisses mistas e aos servios auxiliares da Mesa nas sesses conjuntas.

Toda publicao relativa aos trabalhos do Congresso Nacional nas sesses conjuntas e nas
comisses mistas ocorre no Dirio do Congresso Nacional e em suas sees. O Regimento Comum estabelece que os anais das sesses conjuntas devero ser publicados pela Mesa do Senado Federal, cabendo Secretaria dessa mesma Casa a manuteno desses arquivos.

Por fim, o teor do art. 151 do RCCN estabelece que, nos casos omissos no Regimento
Comum, aplicam-se as disposies existentes no Regimento Interno do Senado Federal, ou,
se este for ainda omisso, as constantes do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
A inteligncia do artigo em comento reside no fato de o Regimento Comum que possui
texto relativamente enxuto, que no apresenta muitos detalhes permitir a possibilidade de,

30 No entanto, alguns espaos do Palcio do Congresso Nacional, que abriga as duas Casas (RICD,
art. 1, caput; RISF, art. 1, caput), so divididos entre essas por apenas uma linha imaginria, cortando
esses ambientes ao meio, como o caso do Salo Negro e da Chapelaria.

145

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

consecuo dos trabalhos comuns s duas Casas, utilizar-se dos dispositivos existentes nos
seus regimentos internos, bem mais elaborados, minudentes e exaustivos31.

31 Deve-se lembrar que, enquanto o RCCN apresenta 118 artigos (retirando-se os revogados ou com
vigncia expirada e incluindo-se os arts. 10-A, 10-B e 139-A), o RISF apresenta 413 e o RICD, 282 (sem
contar, nestes ltimos, os artigos includos ou revogados).

146

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________. Questo de ordem: segundo bloco de respostas. Revista da Casa: Revista eletrnica dos servidores da Cmara dos Deputados, Braslia, n. 73, de 2/7/2007. Disponvel
em: <https://extranet2.camara.gov.br/servidor>. Acesso em: 17 de jul. de 2008.
________; NBREGA NETTO, Miguel Gernimo; CARNEIRO, Andr Corra de S.
Cmara dos Deputados: o regimento esquematizado (ttulos I a III). Braslia: Vestcon, 2007.
SIDOU, J. M. Othon. Dicionrio jurdico: Academia Brasileira de Letras Jurdicas. 4. ed.
Rio de Janeiro: Forense Univ., 1996.

149

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006a.
________. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2006b.
SILVA NETO, Manoel Jorge. Curso de direito constitucional. 3. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Jris, 2008.
TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 21. ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2006.
VIANNA, Oliveira. O idealismo da constituio. So Paulo: Comp. Ed. Nacional, 1939.

150

2013

Os autores so professores do
Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento (Cefor) da Cmara
dos Deputados. So tambm autores
do livro Curso de Regimento Interno
(Edies Cmara, 2011).

Cmara dos
Deputados

Com a apresentao simples,


didtica e sistemtica de todo
o contedo do Regimento
Comum, este livro permite
que o leitor compreenda e
assimile, com facilidade,
o funcionamento e a
organizao do Congresso
Nacional. Sua leitura
especialmente recomendada
aos parlamentares, aos
servidores da Cmara dos
Deputados e do Senado
Federal, como tambm aos
demais profissionais que lidam
diuturnamente com o assunto.

Andr Corra de S Carneiro


mestre em Cincia Poltica
(Iuperj/Ucam) e especialista em
Processo Legislativo (Cefor/CD).
Na Cmara dos Deputados,
analista legislativo, atualmente
diretor da Coordenao de Apoio
Tcnico-Administrativo da Diretoria
Administrativa.

Conhea outros ttulos da srie Conhecendo o Legislativo


na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes
Miguel Gernimo
da Nbrega Netto
bacharel em Economia e em Direito,
especialista em Processo Legislativo
(Cefor/CD) e mestrando em Poder
Legislativo (Cefor/CD). Na Cmara
dos Deputados, analista legislativo
e atua como assessor da Diretoria
Legislativa.

Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional

Luiz Claudio Alves dos Santos


mestre em Cincia Poltica
(Iuperj/Ucam) e especialista em
Processo Legislativo (Cefor/CD).
Na Cmara dos Deputados, analista
legislativo e atua na Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania.

Curso de Regimento Comum


do Congresso Nacional
Luiz Claudio Alves dos Santos
Miguel Gernimo da Nbrega Netto
Andr Corra de S Carneiro
Braslia | 2013

O livro expe tambm


uma anlise acurada sobre
as propostas de emenda
Constituio, o processo
oramentrio, os vetos
presidenciais a projetos de
lei, bem como disposies
comuns sobre o processo
legislativo contedos
inerentes aos dispositivos
do Regimento Comum.