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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIOLOGA

GESTIN Y GOBERNANZA LOCAL EN


PERSPECTIVA COMPARADA: LAS POLTICAS
PBLICAS DE MODERNIZACIN
ADMINISTRATIVA EN LOS GOBIERNOS
LOCALES DE GALICIA Y EL NORTE DE
PORTUGAL.
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR
PRESENTADA POR

Enrique Jos Varela lvarez


Bajo la direccin de los doctores
Argimiro Rojo Salgado
Ernesto Carrillo Barroso

Madrid, 2010

ISBN: 978-84-693-3370-9

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN


PERSPECTIVA COMPARADA.

Las polticas pblicas de modernizacin administrativa en los


gobiernos locales de Galicia y el Norte de Portugal

Tesis doctoral elaborada por


ENRIQUE JOS VARELA LVAREZ

Presentada al Programa de Doctorado de Gobierno y Administracin Pblica


del Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset

Dirigida por: Dr. D. Argimiro Rojo Salgado y Dr. D. Ernesto Carrillo Barroso

(ABRIL DE 2009)

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

ndice
PRIMERA PARTE:
INTRODUCCIN GENERAL A LA GESTIN PBLICA LOCAL Y A LA
GOBERNANZA EN EL MARCO DE LA CIENCIA POLTICA Y DE LA
ADMINISTRACIN

CAPTULO I: INTRODUCCIN
1. Introduccin9
2. Delimitacin del objeto de estudio y preguntas de investigacin
2.1. Delimitando el objeto de estudio..11
2.2. Preguntas de investigacin.19
3. Hiptesis y resultados esperados.22
4. Metodologa.31
5. Plan de exposicin46

CAPTULO II: GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA EN EL MBITO


LOCAL
1. Introduccin..51
2. Definiendo gestin pblica local y gobernanza local.52
2.1.1. Gestin pblica local.....................65
2.1.2. Dficit metodolgicos en la aproximacin a la gestin pblica: un
anlisis basado en la calidad................100
2.1.3. Qu es la gestin pblica local?.................112
2.2.1. Gobernanza local............................119
2.2.2. Algunos problemas conceptuales sobre la gobernanza.121
2.2.3. Dficit metodolgicos en la aproximacin a la gobernanza.130
2.2.4. Qu es la gobernanza local?.137
2

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Enrique Jos Varela lvarez

3. Conclusiones...............143

SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS
GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA Y
PORTUGAL

CAPTULO

III:

EL

CAMBIO

ADMINISTRATIVO

EN

LAS

SOCIEDADES OCCIDENTALES: BREVE REVISIN PARA EL CASO DE


ESPAA Y PORTUGAL
Presentacin de la Segunda Parte..146
1. Introduccin.149
2. Procesos de cambio en las administraciones pblicas152
3. Anlisis comparado de la modernizacin: el caso de la OCDE y la
Unin Europea.168
3.1. OCDE170
3.2. Unin Europea172
4. El sistema de gobierno y administracin multinivel en Espaa y
Portugal.182
4.1. Puntos en comn y asimetras en los sistemas poltico-administrativos
portugus y espaol.191
5. Implicaciones de los sistemas poltico-administrativos y los procesos
de cambio en la gestin pblica local y la gobernanza local en los
respectivos estados.195
5.1. Reformas y modernizaciones en Portugal y Espaa197
5.2. Procesos de modernizacin administrativa en Espaa y Portugal..199

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5.3. Modelos y tcnicas de gestin pblica ms utilizados en Espaa y


Portugal202
6. Innovacin o isomorfismo en la gestin pblica y gobernanza local en
Espaa y Portugal?........................................................211

CAPTULO IV: GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN


GALICIA Y EL NORTE DE PORTUGAL: UN MARCO TERRITORIAL Y
POLTICO-ADMINISTRATIVO COMN DE REFERENCIA
1. Introduccin.217
2. Nuevos espacios de actuacin para la gestin pblica local: las
eurorregiones.224
2.1. Historia.228
2.2. Caractersticas generales: anlisis territorial y socioeconmico.239
2.3. Marcos poltico-administrativos de Galicia-Norte de Portugal: anlisis
de redes de actores, organizativo y de gestin..245
2.3.1. La Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal250
2.3.2. El Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.269
2.4. Proyectos de gestin compartidos: los Programas Interreg.290
2.5. Las lneas de actuacin transfronterizas relacionadas con la gestin
pblica local y la gobernanza300
2.5.1. Iniciativas Comunitarias que enmarcan la GPL y la GL en la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal306
3. GPL y GL en los concellos de Galicia y el Norte de Portugal.310

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TERCERA PARTE:
ESTUDIOS DE CASO: INICIATIVAS DE GESTIN PBLICA Y
GOBERNANZA LOCAL EN LOS CONCELLOS DE GALICIA Y EN LAS
CMARAS DE LA REGIO NORTE DE PORTUGAL

CAPTULO V: ESTUDIOS DE CASO DE GESTIN PBLICA LOCAL Y


GOBERNANZA LOCAL EN LA EURORREGIN GALICIA-NORTE DE
PORTUGAL:

DE

INICIATIVAS

DE

GESTIN

PBLICA

INICIATIVAS DE POLTICAS PBLICAS DE MODERNIZACIN


Presentacin de la Tercera Parte.317
1. Introduccin.321
2. Justificaciones de la eleccin de casos.326
3. Estudio de casos de GPL y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal.338
3.1. Estudios de casos de gestin pblica local y de polticas pblicas de
modernizacin transfronteriza338
3.2. Anlisis de los estudios de casos.346
3.2.1. Estudios de casos de gestin pblica local346
3.2.2. Estudios de casos de polticas pblicas de modernizacin local..377
4. Existe una GPL y GL comn para los concellos de Galicia y la Regio
Norte de Portugal?........................................................427

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CAPTULO VI: CONCLUSIONES


1. Resumiendo el proceso del estudio.431
2.

Conclusiones

sobre

las

preguntas

de

la

investigacin,

las

proposiciones, las hiptesis y los resultados esperados .432

BIBLIOGRAFA BSICA CONSULTADA

NDICES DE CUADROS, FIGURAS Y GRFICOS

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Enrique Jos Varela lvarez

PRIMERA PARTE:
INTRODUCCIN GENERAL A LA GESTIN PBLICA LOCAL
Y A LA GOBERNANZA EN EL MARCO DE LA CIENCIA
POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN

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CAPTULO I: INTRODUCCIN

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1. Introduccin

A lo largo de las siguientes lneas introductorias pretendemos abordar


aquellas cuestiones que tienen que ver con el sentido, proceso, preguntas y
metodologa de la Tesis Doctoral relacionada con la gestin pblica y

gobernanza local en perspectiva comparada. Las polticas pblicas de


modernizacin administrativa en los gobiernos locales de Galicia y el Norte
de Portugal.

Para ello se proceder a justificar el objeto de estudio planteando las


preguntas de la investigacin que nos ayuden a aproximarnos a la hiptesis
general de la Tesis. Tras lo cual, avanzaremos sobre la delimitacin del
objeto de estudio en funcin del inters que suscitan los Gobiernos y
Administraciones locales, como parte de un entramado administrativo
multinivel e intergubernamental, as como los elementos que los definen y
caracterizan en el contexto propuesto. Esbozada la parte de contexto
poltico-administrativa local, se plantear el objeto de investigacin
(sistemas, estructuras y actuaciones de los gobiernos y administraciones
locales de Galicia-Norte de Portugal), la hiptesis general de la misma, a la
que se incluir un esquema que contempla el objetivo general (descripcin y
anlisis del marco de la gestin pblica y la gobernanza en los Concellos de
Galicia y el Norte de Portugal), y los objetivos especficos, desarrollados en
torno a cuatro proposiciones, con sus correspondientes subhiptesis y los
resultados esperados tras el anlisis del problema.

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La metodologa de la investigacin ha sido diseada para poder resolver las


preguntas de investigacin, las proposiciones y las hiptesis planteadas en el
apartado anterior; de esta forma las variables expuestas y los mtodos y
tcnicas de investigacin (muy centrados en el estudio de casos), son el
resultado de la operacionalizacin de preguntas-proposiciones-hiptesis,
siendo analizadas siguiendo una metodologa eminentemente cualitativa
(sobre todo entrevistas y estudios de casos), a la que se aade de forma
ms concreta y especfica mtodos de investigacin cuantitativos como las
encuestas.

Ya al final del captulo, se disea un plan de exposicin que pretende


sintetizar la presentacin de la investigacin, articulada en torno a tres
grandes apartados relacionados con el contexto terico del objeto de
estudio; el anlisis del marco comparado de la gestin y la gobernanza local
en Espaa y Portugal; para finalizar con los estudios de caso que apoyarn
los argumentos mostrados sobre la gestin y las polticas pblicas de
modernizacin en los mbitos transfronterizos de Espaa y Portugal.

10

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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2. Del objeto de estudio y preguntas de investigacin

2.1. Delimitando el objeto de estudio

El propsito de esta investigacin es analizar la gestin pblica y la


gobernanza local en Espaa y Portugal, ms concretamente en las
organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal, y en particular del
entramado administrativo de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.

Para abordar este objeto de estudio debemos dejar de lado la mayor parte
de

la

plyade

de

organizaciones

pertenecientes

al

archipilago

administrativo (RAMI, 1999: 11), consecuentemente a su constelacin de


niveles de gobierno, a fin de adentrarnos con cierta seguridad y con los
necesarios lmites en los gobiernos y administraciones locales que nos
interesan de la vasta, heterognea y fragmentada galaxia local (BOTELLA,
1992: 145-160; MENY, 1995: 121-162)1 en Espaa y Portugal: los municipios y
sus ayuntamientos-cmaras como rganos de representacin poltica,
participacin ciudadana y gestin pblica.

Organizamos

nuestra

particular

galaxia

institucional

poltico-

administrativa, que mostramos en el cuadro N 1 y que sigue la lgica y


1

Recogiendo el trmino acuado por BOTELLA para el sistema de gobierno local en Espaa,
y repetido por MENY para el francs, donde critica de una forma abierta el supuesto
uniformismo de nuestro sistema poltico-administrativo local: A los ojos del observador, la
supuestamente homognea realidad de los gobiernos municipales constituye un mosaico
variadsimo de situaciones, de problemas, de realidades completamente distintas en
trminos polticos, econmicos y sociales. Tratar de reducir a la unidad tal complejo mundo
exige razones en trminos de dispersin y fragmentacin: nos hallamos ms bien ante un
archipilago, ante una galaxia, en la que se puede encontrar todo tipo de realidades y de
procesos (BOTELLA, 1992: 145).

11

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estructura establecida en la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento


de la Administracin General del Estado (L.O.F.A.G.E.), en torno a cuatro
dimensiones: una nuclear, otra perifrica y otra funcional, adems de la
exterior2.

Podemos ver as plasmada, de una forma esquemtica, la enorme complejidad


de objetos de estudio posibles (algunos de ellos) de la que queremos huir,
donde tambin aparece el ncleo en el que deseamos centrar todos nuestros
esfuerzos investigadores, que no es otra que esta pequea parte del todo
que suponen los ayuntamientos en Espaa, como actores clave del sistema
poltico-administrativo local (art. 131 C.E., y arts. 11, 19 y 20 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local) (ver
cuadro N 1):

Quedan fuera, desde luego, el complejo de Administraciones Mediales, Independientes u


rganos atpicos y Corporativas, bien estudiadas por BAENA (1992), PASTOR (2002: 201228; 229-254) y PREZ (2002: 55-80).

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Niveles de
Administracin /
Niveles de Gobierno
Unin Europea

Cuadro N 1: Una de las Posibles Galaxias Poltico-Administrativas (Espaa)


Administracin Nuclear
Administracin Perifrica
Administracin Funcional o
Institucional
Direcciones Generales de la
Comisin Europea

Administracin
General del Estado

Ministerios

Comunidades
Autnomas

Consejeras

Gobiernos y
Administraciones
Locales (Municipios)

Concejalas

Oficinas de las Instituciones


Europeas en los Estados
Miembros (Parlamento,
Comisin Europea...)
Delegaciones y
Subdelegaciones del Gobierno
Delegaciones y
Subdelegaciones Provinciales
de la Administracin
Autonmica
Distritos y/o Parroquias

Agencias

Entidades Pblicas
Empresariales, Organismos
Autnomos, Agencias...
Entidades Pblicas
Empresariales, Organismos
Autnomos, Agencias...

Administracin Exterior

Alto Representante Poltica


Exterior y Seguridad Comn,
Comisiones de Exteriores del
Parlamento y del Consejo...
Embajadas y Consulados

Accin Exterior:
Oficinas de Representacin en
Bruselas.
Embajadas en otros pases
Entidades Pblicas
reas de gestin (Concejalas)
Empresariales locales,
especfica sobre RRII o Accin
Organismos Autnomos locales,
Exterior3.
Consorcios locales...
Presencia en Instituciones
Comunitarias (Comit de las
Regiones, Consejo Poderes Locales y
Regionales del Consejo de Europa...)
Participacin en redes, proyectos e
iniciativas de la UE y Organizaciones
Internacionales

Fuente: Elaboracin propia, siguiendo a BALLART y RAMI (2000), OLMEDA y PARRADO (2000) y MRQUEZ (2004: 423-543).
Distintos autores han puesto de relieve la creciente importancia que ha ido adquiriendo la dimensin de la Accin Exterior Local en una Unin
Europea cada vez ms ampliada, cada vez ms glocalizada; vid. CLOTET, 1992; IZQUIERDO, 2001; IGLESIAS, 2002.
3

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Significa esto que no vamos a hacer alusin a toda esta red de


instituciones y organizaciones de gobierno y administracin cuando
tratemos la gestin pblica y la gobernanza local?. La respuesta es
rotundamente no, ya que el entramado que conforma nuestra galaxia
conocida ser elemento de colaboracin necesario en la financiacin, y/o
diseo, y/o implementacin, y/o evaluacin de una gran cantidad de casos,
de modelos y tcnicas de gestin. Adems, dichas tcnicas pueden implicar
en su desarrollo a varias organizaciones de diferentes niveles de gobierno,
incluso, donde no existe esta dimensin de gobierno y administracin, como
es la zona gris de las relaciones de cooperacin transfronteriza en Europa
(este marco, como luego veremos, contiene un aspecto fundamental para el
caso de los Municipios), de importancia clave para nuestra investigacin.
Como hemos expuesto en el cuadro anterior, las organizaciones pblicas
locales desarrollan su propia estructura en red de forma que llegan a contar
con mbitos nucleares, perifricos, funcionales, e, incluso exteriores; lo que
contribuye a mejorar su posicin en el escenario mundial glocal y a
profundizar en la perspectiva eficientista de la gestin pblica y en la
democrtica de la gobernanza.

As se podrn abordar modelos de gestin que se aplican a unidades que


utilizan un rgimen de produccin4 de servicios locales, otros de provisin
de estos servicios, algunas otros en rgimen de cooperacin a travs de
figuras asociativas locales; tambin los que aplican instrumentos de gestin

Entre ellos distinguiramos: a) internos (transversales u horizontales) y externos (al


ciudadano); vid. SANCHO, 1999; b) prestados en rgimen de produccin propia (gestin
directa) o separada (cooperacin intergubernamental y gestin indirecta); vid. MRQUEZ,
2006: 5-61; c) incluso explcitos (los tangibles) e implcitos (satisfaccin); vid. RAMI,
1999: 131-160.

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entre unidades administrativas estatales, autonmicas y locales, como las ya


anunciadas transfronterizas.

Son muchos los elementos que nos hablan de esta red de organizaciones
locales en el territorio (incluso fuera de l), pero lo que se nos antoja
incontestable es que los gobiernos y administraciones locales estn en ella
como actores con peso (SUBIRATS, 2002). Y es que estas organizaciones
se sitan en la malla de territorios y unidades de gobierno, compartiendo
con el resto de instituciones y organizaciones pblicas, tambin con la
sociedad civil organizada (parapblicas, organizaciones no gubernamentales
o como las deseemos denominar), y cada vez ms con las privadas, el
desarrollo de polticas pblicas y la gestin de competencias (propias otras
impropias)5, bajo la forma de servicios pblicos. Todo ello en un amplio
marco intergubernamental y en una suerte de gobernanza multinivel, que
ayuda a la prestacin de los servicios, lo que dota al sistema organizativo de
una mayor eficacia y eficiencia (legitimidad por rendimientos), adems de
ampliar la base de legitimidad del conjunto institucional que est implicado
en este territorio y responda al servicio mejorado.

Puede parecer, a priori, que es mucha la dificultad de situar bajo el


paraguas de la gestin pblica y la gobernanza organizaciones locales con
caractersticas muy diferentes, insertadas en Estados ms o menos
complejos pero tambin distintos; con unos sistemas polticos, territoriales
y administrativos que enmarcan a los Gobiernos y Administraciones Locales
y que, en mayor o menor medida los condicionan, hacindolos ms o menos
dependientes del entorno, ms o menos cooperativos con el resto de niveles
5

Las que le son asignados por el marco legal, y aquellas que deben desarrollar fruto de la
demanda ciudadana de servicios pblicos. Sobre este tema volveremos ms adelante.

15

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de gobierno y administracin, autnomas segn los principios de la Carta


Europea de la Autonoma Local (Estrasburgo, 15-X-1985)6. Esto, claro, las
dota o les resta recursos humanos; capacidades financieras propias o
subordinadas en forma de subvenciones condicionadas; las entrena a travs
de ayudas a modo de caa aunque no las ensea a pescar (como reza el
recurrente adagio ambientalista)7; las configura como organizaciones
tecnolgicamente desarrolladas, incluso innovadoras, pero las subordina a
modelos de dependencia tecnolgica, p.ej. a travs de las concesiones del
espacio radioelctrico (FUERTES, 2007: 287-302).

Pese a todo, somos de la opinin de que nuestra investigacin no incrementa


el nivel de confusin, incluso cuando pretendemos estudiar estas realidades
de gestin pblica y gobernanza local en un marco territorial novedoso y
recientemente explorado con la excusa de los fondos comunitarios;
integrado, adems, por dos realidades poltico-administrativas asimtricas
(a veces parecidas en virtud de su raz napolenica, siempre diferentes en
virtud del bifrontismo que caracteriza a la parte gallega), como es el
mbito transfronterizo que tiene su lugar en la denominada Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal.

A lo mejor esto tampoco es lo deseable en un escenario ideal, utpico, de equilibrio


institucional entre niveles de gobierno, incluso entre los propios mezzogobernos; de
integracin armnica bajo principios sobrepuestos, ni separados, ni inclusivos, siguiendo la
teora de las relaciones intergubernamentales; vid. WRIGHT (1997) y AGRANOFF, 1989:
131-147; 1993: 87-105; 1997: 125-170 .
7
Sobre este debate hay quien, seguro que desde posiciones alejadas del cinismo, parece
tener claro que tampoco sera posible un modelo de crecimiento socioeconmico sostenido
bajo el paradigma de la sostenibilidad, ya que entonces todos produciran y consumiran
recursos a la misma velocidad. El problema no es pues la caa (subvenciones en el caso de
los Ayuntamientos), tampoco el ensearles a pescar (conocimiento, en el mismo caso), sino
cmo utilizar ese conocimiento y las subvenciones para poder representar mejor a los
ciudadanos, y servucir los mejores servicios pblicos y/o privados; vid. RUBER, 1997: 711.

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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Por todo ello, es por lo que se proceder a analizar la gestin pblica y la


gobernanza local como un todo diferenciado, contextualizndolo en el marco
de las organizaciones que le son propias: los gobiernos y administraciones
locales de Galicia y el Norte de Portugal, o lo que es lo mismo, y como sern
denominados de aqu en adelante: los Concellos de la Comunidad Autnoma
de Galicia y las Cmaras de la Regio Norte de Portugal8.

Las caractersticas de las administraciones pblicas propuestas, por BAENA


(1988: 29-39; 2000: 27-38 y 2005: 18-23) y apuntadas por CANALES
(2002: 16-26), adquieren aqu su razn de ser, ya que las administraciones
locales forman parte de su conjunto. Su especificidad respecto de las
organizaciones

privadas,

extensin

fragmentacin,

contingencia

historicidad, interdependencia entre poltica y administracin, se nos


aparecen con solo nombrar algunas palabras como municipio, ayuntamiento,
servicio municipal de gestin de residuos o aguas, distritos, parroquias,
gobiernos locales democrticos, concejales, habilitados nacionales...
8

Sobre este particular conviene dejar planteada desde el inicio de esta investigacin uno
de sus conceptos claves, el de los concellos. Esta figura local, propia de la realidad poltica
y administrativa de Galicia y de Portugal, representa en esta Comunidad Autnoma espaola
y el conjunto del sistema local luso, la dimensin territorial (municipio-municpio) y polticoadministrativa (ayuntamiento-cmara); de forma que al emplearse de un modo genrico
estamos identificando los elementos bsicos que integran al gobierno y a la administracin
local en ambos Estados. De ah, que a lo largo del trabajo se utilice el concepto de
concellos en lugar del de municipios y ayuntamientos, tambin en sustitucin de municpios
y cmaras. Existen, sin embargo, ciertas particularidades que son resueltas a travs de la
definicin europea de NUTs, que para el caso luso comprendera las NUT 4 (308 Concellos),
mientras que para el caso espaol tendra que ver con la NUT 5 (8.112 Municipios). Para el
caso portugus hay que incorporar adems otra diferenciacin infralocal, las denominadas
Unidades Administrativas Locais (UAL), en razn de su extensin territorial adems de sus
capacidades competenciales; de esta forma el poder local luso tendra las UAL 1
(Municipios) y las UAL 2 (Freguesias), lo que equivaldra en Galicia a las Parroquias (que
quedan fuera del formato NUT, como el resto de entidades infralocales). Esta
consideracin infralocal es pertinente, como veremos, en el caso de la Eurorregin Galicia y
el Norte de Portugal (ms en la primera que en la segunda), ya que parte importante de su
territorio tiene consideracin rural, con un gran nmero de poblacin (ms del 50%)
viviendo en comunidades rurales; LAGE, 2007: 91-108.

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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Es por todas estas razones por las que entendemos que dentro del conjunto
de organizaciones locales, claramente lejos de su supuesto uniformismo,
existe una enorme variedad en la planta local que afectara de facto a la
organizacin de los propios municipios. Sobre ellos es sobre los que habra
que aplicar la taxonoma propuesta por BAENA. Sin ella resultara difcil
hablar de concellos en Galicia, cmaras en Portugal o en su Regio Norte; de
los modelos de gobierno local; de las polticas pblicas que despliegan, los
servicios que prestan y cmo estos son gestionados. A modo de propuesta
inicial contemplaramos algunos de los siguientes elementos que habran de
ser abordados para el estudio de la gestin pblica local en los Concellos de
Galicia y del Norte de Portugal:

Contingencia, elemento vinculado al territorio, poblacin y condiciones


socioeconmicas del entorno, que es complementado por la historicidad,
ligada a los procesos de gnesis y evolucin organizativa, adems de a la
cultura poltica y social imperante en cada momento, como una suerte de

path dependency local9.


Interdependencia entre poltica y administracin, para lo que habra
que analizar el sistema poltico local de ambos territorios y dentro de l
los marcos legales (bifrontismo) que los caracterizan. Adems de
contemplar los sistemas polticos locales de cada una de los Gobiernos
municipales, con el fin de aclarar cul es su modelo de sistema poltico
(estructura de gobierno) y cul su modelo de sistema administrativo
(organizacin administrativa).
Extensin, referido a la estructura de gobierno, su organizacin
administrativa y los fines que persigue, vinculada al sistema territorial
9

Vid. MRQUEZ, 2006: 8.

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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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en el que estn incluidos los Gobiernos y Administraciones locales, as


como sus limitaciones-potencialidades de poblacin10 y territoriales11, en
torno a las variables interior-costa y urbano-rural.
Fragmentacin, relacionada con la divisionalizacin y la jerarquizacin
de la estructura administrativa local, pero tambin con su dimensin
territorial (descentralizacin), as como con la organizacin y prestacin
de sus servicios bien de forma directa, bien de forma indirecta, bien en
redes de gobernanza (partenariados y buena gobernanza).

Bajo esta ptica podramos dejar parcialmente delimitado el objeto de


estudio: gestin pblica y gobernanza local, aplicadas a un entorno cierto y
fruto de una evolucin histrica dada, provocando la entrada as a los
objetivos concretos que se plantean en nuestra investigacin y la
metodologa propuesta para su desarrollo, de los que damos cuenta a
continuacin.

2.2. Preguntas de investigacin

Somos de la opinin, de que un marco complejo como el glocal, requiere de


un desarrollo ms fino en clave de contexto territorial, poltico y
administrativo, como es el propuesto en el apartado anterior; sin el que es
difcil aprehender los elementos clave de la gestin pblica y la gobernanza

10

El factor poblacional (densidad y dispersin de la poblacin) supone un elemento clave, ya


que tanto en Espaa como en Portugal, vincula parte de la financiacin local. Lo que no
significa una mayor o menor capacidad para la gestin y la gobernanza. Hay que plantear de
una forma inicial, pero clara, que los municipios pequeos en extensin y de baja poblacin
tambin pueden iniciar procesos de modernizacin, proponer y desarrollar modelos de
gestin e, incluso, conseguir buenas prcticas en su organizacin.
11
En virtud de la regulacin que realicen las regiones sobre los gobiernos locales, aunque
esto slo se produce en el caso de Galicia, no en el de Portugal, al no estar presente en su
Estado el fenmeno de la descentralizacin poltica.

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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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local, mucho menos en entornos innovadores como son las Eurorregiones en


Europa.

De esta forma, creemos necesario plantear en forma de preguntas de


investigacin, algunas cuestiones que van a ser abordadas en detalle a lo
largo de la presente Tesis Doctoral.

Las preguntas clave para la investigacin sobre la gestin pblica y la


gobernanza local, podran ser las siete siguientes:

1) Qu es la gestin pblica y la gobernanza local y cmo se analiza desde el


paradigma de la Ciencia Poltica y de la Administracin.
2) Existe una gestin pblica y una gobernanza local especfica, ms all de
la definicin genrica de gestin pblica aplicada a todo tipo de
organizacin pblica, sea esta del nivel de gobierno que sea?.
3) Cules son los modelos de gestin pblica y gobernanza local y qu
elementos ms caractersticos nos encontramos.
4) Son los modelos de gestin pblica y gobernanza local innovadores o
reproducen prcticas isomorfistas de otros niveles de gobierno?; y si
resultan mimticos, que influencia tienen los modelos provenientes del
Estado o de los niveles regionales de gobierno?; en consecuencia, tienen
lugar dentro de las organizaciones locales estrategias sostenidas de
gestin pblica y gobernanza en forma de polticas pblicas de
modernizacin, o simplemente resultan apuestas departamentales de
mejora de la gestin y desarrollo de buenas prcticas?.
5) Se puede aplicar la gestin pblica y la gobernanza local a todo tipo de
gobiernos

administraciones

contextos/tradiciones

locales?,

se

encuentren

poltico-administrativos

estos

en

napolenicos,
20

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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anglosajones, prusianos o escandinavos, y tengan estos el tipo de


dimensin territorial y organizativa que tengan.
6) La implementacin de los modelos de gestin pblica y gobernanza local
en los Gobiernos y Administraciones Locales de nuestro entorno, en la
Comunidad Autnoma de Galicia y en la Regio Norte de Portugal, son
similares a uno y otro lado de la frontera entre Espaa y Portugal;
cules seran sus caractersticas especficas?.
7) Existen pautas compartidas de gestin pblica y gobernanza local a uno
y otro lado de la frontera entre Galicia y el Norte de Portugal?. Si esto
es as, se podra hablar de un modelo de gestin pblica local comn
considerando la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, como un todo?, y
sera posible exportar este modelo a otras realidades transfronterizas
en Europa?.

Para resolver las tres primeras preguntas, 1), 2) y 3), se centraron los
anlisis, en sus primeros momentos, en la definicin de la gestin pblica y
gobernanza, as como su vinculacin terica con la Ciencia Poltica y de la
Administracin, y dentro de esta analizando cmo se ha evolucionado de los
marcos de la gestin pblica a la gobernanza.

Con relacin a las preguntas 4), 5), 6) y 7), cabe sealar que han sido
planteadas para poder entender y dirigir los modelos de gestin pblica y
gobernanza local hacia espacios territoriales y poltico-administrativos
concretos, con el objetivo de analizar sus particularidades; pero tambin
sus puntos de contacto en sistemas poltico-administrativos diferentes,
como es el caso de Espaa y Portugal, y dentro de ellos en sus niveles
subestatales, en la Comunidad Autnoma de Galicia y en la Regio Norte de
Portugal.
21

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Para lograr esta aproximacin al entorno, que se entiende determinante


para la investigacin, se proponen una serie de metodologas de
investigacin (tanto cualitativas como cuantitativas), destinadas a entender
este concepto desde la definicin que hacen los actores locales, centrando
el anlisis en los gobiernos y administraciones locales de mbito municipal12.

En la misma lnea, y con una orientacin clara al territorio, pero sin perder
de vista la dimensin global y multinivel europea, se aplican los elementos de
gestin pblica a un entorno espacial y poltico-administrativo concreto,
concentrando el anlisis de la realidad poltico-administrativa local en el
marco de la denominada como Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.

3. Hiptesis y resultados esperados

El objeto de investigacin est referido a los sistemas, las estructuras y las


actuaciones de los gobiernos y administraciones locales de Galicia y
Portugal; tras el cual se puede inferir una serie de objetivos de
investigacin que nos servirn de gua para el anlisis de la Gestin Pblica y
Gobernanza Local, formulados en los concellos de Galicia y el Norte de
Portugal.

12

Excluyendo, en consecuencia y para el caso de Espaa, instituciones supralocales como las


Diputaciones Provinciales, organizaciones locales como las mancomunidades o los consorcios,
as como las frmulas de organizacin infralocal establecidas por la Ley Reguladora de las
Bases del Rgimen Local de 1985. Este planteamiento fue renovado en el momento en que
se incorpora a la investigacin la perspectiva comparada, ya que algunos entes supralocales
como las mancomunidades tendrn un papel destacado en la elaboracin de modelos de
gestin pblica local en Galicia; as como los entes asociativos supra e infralocales en
Portugal, que tienen una gran importancia para la gestin, como ser referido a lo largo del
estudio.

22

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En virtud de este planteamiento estaramos en condiciones de avanzar la


hiptesis descriptiva de carcter general de la investigacin, que no es otra
que:

la gestin pblica est evolucionando hacia el paradigma de la gobernanza

en los niveles locales de gobierno y administracin, debido a la


introduccin de perspectivas de eficacia (gerencialismo) y de democracia
(repolitizacin) en los pases de nuestro entorno (OCDE y UE). Esta
transformacin ha provocado que los gobiernos y administraciones
locales hayan ido cambiando de una actuacin sectorial en clave de
mejora continua y buenas prcticas, hacia otra basada en planteamientos
ms estratgicos, que contempla el desarrollo de un modelo de poltica
pblica de modernizacin en el seno de sus instituciones-organizaciones.
Esto se ha producido, entre otras razones, por la evolucin de los
tradicionales modelos y tcnicas de gestin privada (planificacin
estratgica, calidad, gestin recursos humanos) que se han ido
paulatinamente adaptando a las instituciones-organizaciones pblicas
locales, y que ha sido fomentada y diseada por diferentes actores
multinivel, los cuales han tenido un protagonismo desigual en funcin del
poder de cada uno de ellos en la articulacin del Estado; en Espaa se ha
debido, bsicamente, al impulso de actores propios del poder local
(asociaciones de municipios), mientras que en Portugal ha sido la
Administracin Central del Estado la que ha apoyado estos programas de
cambio.
Pero sin duda el factor decisivo para que los gobiernos y
administraciones locales asuman la modernizacin corre por cuenta de los
electos y tcnicos de organizaciones locales, cada vez ms necesitadas
de ampliar los espacios de gestin, pero tambin de participacin, dando
as entrada a los principios de la buena gobernanza (participacin,
transparencia, rendicin de cuentas, calidad institucional). Este posible
paradigma de gobernanza local refuerza la legitimidad de las
instituciones locales (gobiernos y administraciones), y tiene lugar bajo un
mismo esquema de modelos y tcnicas, aunque de forma asimtrica en los
Estados de nuestro entorno, en virtud del principio de autonoma local y,
con l, a travs de la capacidad de autoorganizacin local. De esta forma,
la gestin pblica y la gobernanza local son factores que se incluyen en
esta dimensin de autoorganizacin, entre los que destacan el territorio,
la poblacin, tambin los recursos humanos y los medios financieros;
23

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

donde los responsables poltico-administrativos locales pueden decidir


abordar el cambio y la modernizacin desde una perspectiva estratgica
(poltica pblica) o tctica (departamental-sectorial).
Este libre albedro local tiene lugar incluso en espacios territoriales
tan innovadores como los que se desarrollan en torno a las fronteras de
los Estados miembro de la UE, como es el caso de las eurorregiones;
donde gobiernos y administraciones locales de uno y otro lado de la
frontera son capaces de decidir cursos de accin comn en materia de
modernizacin local, a travs de la cooperacin transfronteriza, tanto
desde la apuesta por un modelo de buena prctica para uno o varios
departamentos (eleccin tctica), como desde la definicin de una
poltica pblica de modernizacin administrativa para todo el
ayuntamiento (eleccin estratgica).
El objeto de investigacin e hiptesis general nos conduce hacia los

objetivos de la investigacin, que articulamos a travs de objetivo general


y objetivos especficos; donde, el objetivo general estara relacionado con
la descripcin y el anlisis del marco de la gestin pblica y la gobernanza en
los Concellos de Galicia y el Norte de Portugal.

Con base en esta hiptesis sobre el objeto de estudio y el establecimiento


del objetivo general de la investigacin, diseamos un esquema de
operacionalizacin, adaptado de MANHEINN y RICH (1988: 67-97), desde
el cual formulamos los objetivos especficos a travs de una serie de
proposiciones, subhiptesis formuladas y enunciado de los resultados
esperados, en relacin con cada una de estas preguntas de investigacin:

Proposicin 1: de la gestin pblica a la gobernanza local:


o La gestin en las organizaciones pblicas, o gestin pblica, como
subenfoque de la Ciencia Poltica y de la Administracin, es
adaptada, desde los mbito privados a los pblicos a lo largo de las
tres ltimas dcadas, como una coleccin de actuaciones de
24

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

mejora de la gestin (en muchos casos de forma acrtica), dando


lugar a la gestin pblica. Ms recientemente, y por el incremento
de las responsabilidades polticas y administrativas de los niveles
locales de gobierno, los decisores pblicos de las organizaciones
locales se han visto en la necesidad de conseguir una mayor
imbricacin de los presupuestos de la gestin pblica en la
compleja estructura poltico-administrativa de los gobiernosadministraciones locales, debiendo por ello asumir, por ejemplo,
nuevos retos relacionados con las variables de representacin y
participacin polticas, producindose, a tal fin, la incorporacin
del paradigma de la gobernanza.
o Subhiptesis La gestin pblica deviene en sus orgenes de las
orientaciones de la Teora de la Organizacin y de la Nueva
Gestin Pblica, dentro del marco de la Ciencia Poltica y de la
Administracin, pero es en el mbito local donde encuentra
especial

acomodo

bajo

el

paradigma

de

la

gobernanza,

conformndose as una perspectiva completa que podramos


denominar gestin de la gobernanza local.
o Resultados esperados Confiamos caracterizar a la gestin
pblica en el mbito cientfico propio de la Ciencia Poltica y de la
Administracin en el entorno de Espaa y Portugal, para
posteriormente adaptar el objeto de estudio a la realidad local de
ambos

Estados,

con

sus

caractersticas

especficas

conformadoras de un nuevo enfoque de gestin pblica local


adaptado a la realidad de la gobernanza.

25

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Proposicin 2: del isomorfismo a la innovacin a travs de la gobernanza

multinivel en la gestin pblica local:


o La gestin pblica local ha sufrido un proceso similar a la gestin
pblica en otros niveles de gobierno, adaptando el paradigma de la
gobernanza

estos

niveles

de

gobierno-administracin

municipales. Este fenmeno ha tenido lugar por igual en el mbito


de los pases de la O.C.D.E., en la Unin Europea, en consecuencia,
tambin en Espaa-Galicia, Portugal-Regio Norte. Entendemos
que este proceso es ms acusado en el marco de las organizaciones
locales, donde tanto sus electos (polticos) como tcnicos
(empleados pblicos) han ido adoptando como propias algunas de
las diferentes estrategias e instrumental de la gestin pblica,
que tanto las instituciones centrales como regionales (al igual que
las comunitarias) han puesto en marcha en sus respectivas
organizaciones. Algunos de estos instrumentos de gestin resultan
novedosos y slo se producen en organizaciones locales, otros son,
simplemente copiados en modo y forma (isomorfismo o imitacin
de modelos de gestin) de los diseos realizados por otros niveles
de Gobierno (centrales y/o regionales), los hay incluso que son
diseados de forma conjunta bajo una metodologa consensuada
entre los niveles de gobierno interesados en los modelos de
gestin.
o Subhiptesis La influencia de las administraciones superiores
(centrales y regionales) en materia de gestin pblica y
gobernanza, en forma de expertise (conocimiento de modelos,
soporte de tecnologas de la informacin y las comunicaciones
TIC-), financiacin o ayuda con personal cualificado, ha sido
26

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

elemento destacado13 pero no decisivo en la implementacin de


modelos y tcnicas de gestin pblica local y gobernanza por parte
de las organizaciones locales. En algunos casos la innovacin y
capacidad de cambio en forma de introduccin de instrumentos
de mejora en las organizaciones de los gobiernos locales, ha sido
superior a la llevada a cabo por estas otras Administraciones.
o Resultados esperados (objetivo especfico) Se desea demostrar
cmo los ayuntamientos, concellos gallegos y cmaras lusas, han
desplegado una gran variedad de estrategias de implementacin
de modelos y sistemas de gestin, de forma indistinta; bien
llevando

cabo

estrategias

comunes

de

desarrollo

de

herramientas de gestin en sus respectivos niveles autonmico y


regional, bien desarrollando instrumental de gestin propio
(formuladas y diseadas por las organizaciones locales), bien
elaborando tcnicas apoyadas por otros niveles de gobierno (Unin
Europea,

Estados,

Comunidades

Autnomas-Regies)

13

No sabemos si aspecto clave o efecto del proceso de implementacin de la modernizacin


en el mbito local, el caso es que el cleavage centralizacin-descentralizacin, aparece
como un elemento que puede ayudar o limitar el alcance de estos procesos modernizadores
en las organizaciones locales; cuestin esta que se podr observar en el caso de Portugal ya
que la falta de una estructura descentralizada simplifica, a priori, el panorama de la
modernizacin local. Encontramos ejemplos de ello en investigaciones dedicadas a
profundizar en el conocimiento de los recursos humanos de las Cmaras en Portugal
(recabados desde el centro Ministerio- vs. por cada una de las Comunidades Autnomas,
adems del Registro Central del Personal del Ministerio de Administraciones Pblicas
MAP-); en el anlisis de la implementacin de modelos de excelencia y premios de buenas
prcticas (en Portugal un catlogo para las 308 Cmaras vs. en Espaa una propuesta del
MAP, adems de las desarrolladas por las Consejeras responsables en cada Comunidad
Autnoma); o, simplemente, en investigaciones que han estudiado la puesta en marcha de
portales web por parte de las organizaciones municipales (en Portugal, todos bajo una
misma denominacin comn www.cm-sunombre.pt- vs. en Espaa, donde cada organizacin
local tiene su nombre y apellido en la red, como ejemplos los siguientes Ayuntamientos
de
Galicia:
http://hoxe.vigo.org/;
http://www.coruna.es/;
http://www.santiagodecompostela.org/).

27

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

organizaciones asociativas locales (federaciones o associasses de


municipios, incluso Provincias y/o mancomunidades o consorcios).

Proposicin 3: de la gestin pblica local a las polticas pblicas locales

de modernizacin administrativa:
o La casustica en la implementacin de modelos de gestin pblica
local es muy diversa, siendo sus actores impulsores los tcnicos
locales, los concejales municipales, y, en menor medida, las
instituciones superiores (centrales y regionales), bsicamente, a
travs de incentivos econmicos (subvenciones), premios y
reconocimientos pblicos. En la mayor parte de los casos la
implementacin de modelos y tcnicas de gestin pblica local es
aplicada a un espacio administrativo micro (unidad, empresa
pblica, concejala...), sin que esta decisin entre a formar parte
de la agenda poltica de un ayuntamiento, ni sean consideras las
implicaciones estratgicas ni horizontales del modelo al resto de
la organizacin local.
o Subhiptesis Los concellos y cmaras se orientan ms hacia la
mejora de la gestin en alguna de sus unidades administrativas,
que hacia el diseo de una estrategia ms holstica que tome
forma de poltica pblica de modernizacin administrativa local.
o Resultados esperados (objetivo especfico) Es para nosotros del
mximo inters demostrar que los concellos gallegos y las cmaras
portuguesas no suelen considerar a la gestin pblica y a la
gobernanza local como un factor estratgico de mejora en su
sistema poltico y administrativo, siendo slo unos pocos los que
dan

sentido

estas

estrategias

como

algo

estructural,

estratgico, no coyuntural o tctico. Esto es, los que las


28

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

consideran polticas pblicas de modernizacin, yendo ms all de


la implementacin sectorial (departamental) de un conjunto de
tcnicas, modelos o sistemas de mejora para una serie puntual de
unidades administrativas dentro de sus organizaciones.

Proposicin 4: de la gestin pblica local intergubernamental y multinivel

a la gestin pblica local basada en la gobernanza transfronteriza:


o Si la gestin pblica y la gobernanza local es asumida bajo
formatos y modelos similares por un elevado nmero de gobiernos
y administraciones locales, en el mbito de la O.C.D.E. y de la
Unin Europea, su incidencia se nos antoja muy elevada en
entornos subnacionales, incluso en mezzogobernos, como es el caso
de la Regin Norte de Portugal y de la Comunidad Autnoma de
Galicia

(respectivamente).

En

estos

espacios

poltico-

administrativos adems de desarrollar sus modelos de gestin de


forma ms o menos intergubernamental en sus respectivos
territorios y en relacin con sus respectivas redes polticoadministrativas,

se

han

atrevido

plantear

modelos

ms

ambiciosos desde estructuras comunes transfronterizas, tales


como la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal y el Eixo Atlntico
do Noroeste Peninsular, aprovechando las oportunidades que
brindan los programas y la financiacin comunitaria en materia de
cooperacin

transfronteriza.

As,

los

concellos

gallegos

portugueses acaban implementando modelos de gestin pblica y


gobernanza muy parecidos. ms recientemente estos concellos y
cmaras llevan a cabo iniciativas de diseo e implementacin de
modelos de gestin pblica compartidos y comunes.

29

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

o Subhiptesis A travs de algunos de los programas de ayuda


financiera de la Unin Europea, los concellos de galicia y las
cmaras del Norte de Portugal, asumen su condicin de
organizaciones innovadoras proponiendo modelos comunes y
compartidos de gestin pblica y gobernanza local en el espacio de
la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.
o Resultados esperados (objetivo especfico) Exponer cmo los
gobiernos y administraciones locales de la Comunidad Autnoma de
Galicia y la Regio Norte de Portugal, adems de asumir el
ejercicio de sus competencias propias e impropias en forma de
servicios y polticas pblicas, asumen el reto de la gestin pblica
y

gobernanza

local

no

slo

en

los

tradicionales

marcos

intergubernamentales que se corresponden con sus respectivos


territorios, sino tambin dando sentido a los marcos comunitarios
multinivel de cooperacin transfronteriza, diseando modelos
comunes de gestin pblica local innovadores, basados en una
novedosa gobernanza transfronteriza.

Tras su estudio, basado en la aplicacin de la metodologa propuesta en el


apartado siguiente, estaremos en condiciones de dar respuesta a las
preguntas de investigacin planteadas, ratificando que, efectivamente, la
gestin pblica y la gobernanza local tienen entidad como objeto de estudio,
pudiendo ser analizadas a travs de elementos tales como: modelo de
Estado, territorio, poblacin, financiacin, regulacin, tipo gobierno y de
organizacin,

apoyo

externo

(otras

administraciones

pblicas),

competencias, servicios o polticas pblicas de que se trate.

30

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

4. Metodologa

La combinacin de la teora y la prctica aparecen conjugadas en el apartado


de metodologa, a travs del cual el objeto, los objetivos del anlisis y la
hiptesis general, sobre la gestin pblica y la gobernanza local son
contrastados desde la respuesta a las preguntas de investigacin, las
proposiciones y las subhiptesis14 diseadas, a las que debemos aadir las
variables analizadas y los mtodos y tcnicas de investigacin empleadas.

Esta es la estructura lgica que hemos empleado en el anlisis de la realidad


de la gestin y la gobernanza local en Galicia y el Norte de Portugal, que
exponemos en el siguiente cuadro (cuadro N 2: Secuencia de Investigacin
de la Tesis Doctoral: Sobre las Preguntas, Hiptesis de la Investigacin y
las Variables y Tcnicas Empleadas):

14

Teniendo en cuenta que una hiptesis indica lo que estamos buscando o tratando de
probar y se definen como explicaciones tentativas del fenmeno investigado, formuladas a
manera de proposiciones; vid. HERNNDEZ, FERNNDEZ y BAPTISTA, 2007: 73-95.

31

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 2: Secuencia de Investigacin de la Tesis Doctoral: Sobre las Preguntas, Hiptesis de la Investigacin y las
Variables y Tcnicas Empleadas
Preguntas de
Investigacin
1) Qu es la gestin pblica y la
gobernanza local y cmo se analiza
desde el paradigma de la Ciencia
Poltica y de la Administracin.
2) Existe una gestin pblica y una
gobernanza local especfica, ms
all de la definicin genrica de
gestin pblica aplicada a todo tipo
de organizacin pblica, sea esta
del nivel de gobierno que sea?.
3) Cules son los modelos de gestin
pblica y gobernanza local y qu
elementos ms caractersticos nos
encontramos.
4.1) Son los modelos de gestin
pblica y gobernanza local
innovadores o reproducen prcticas
isomorfistas de otros niveles de
gobierno?
4.2) Si resultan mimticos, qu
influencia tienen los modelos
provenientes del Estado o de los
niveles regionales de gobierno?

Proposiciones
1.

Subhiptesis Descriptivas

De la gestin pblica a La gestin pblica deviene en sus


la gobernanza local
orgenes de las orientaciones de la

Teora de la Organizacin y de la Nueva


Gestin Pblica, dentro del marco de la
Ciencia Poltica y de la Administracin,
pero es en el mbito local donde
encuentra especial acomodo bajo el
paradigma de la gobernanza,
conformndose as una perspectiva
completa que podramos denominar
gestin de la gobernanza local.

2. Del isomorfismo a la
innovacin a travs de la
gobernanza multinivel en la
Gestin Pblica Local

Variables

La influencia de las Administraciones

superiores (centrales y regionales) en


materia de gestin pblica y
gobernanza, en forma de expertise
(conocimiento de modelos, soporte de
tecnologas de la informacin y las

comunicaciones TIC-), financiacin o


ayuda con personal cualificado, ha sido
elemento destacado pero no decisivo en
la implementacin de modelos y tcnicas
de Gestin Pblica Local y Gobernanza
por parte de las organizaciones locales.
En algunos casos la innovacin y
capacidad de cambio en forma de
introduccin de instrumentos de

mejora en las organizaciones de los


Gobiernos Locales ha sido superior a la
llevada a cabo por estas otras

Tcnicas de Investigacin

ENFOQUES DE ANLISIS DE

LAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS: Ciencia Poltica y de la


Administracin.
MTODOS: comparativo, y de
estructura y actuacin.
CONTEXTO ACADMICO:
Anglosajn y Continental; Espaa
y Portugal.

Revisin de bibliografa relevante.


Revisin de la experiencia.
Entrevistas.

PROCESOS DE CAMBIO

ADMINISTRATIVO:
Modernizacin y reforma
administrativa en el entorno de
Espaa y Portugal.
ELEMENTOS DE COMPARACIN
POLTICO-ADMINISTRATIVA:
contexto general; elementos
consustanciales del nivel central
de gobierno (Administracin
Central); elementos que tienen
que ver con el resto de niveles
territoriales (Administraciones
Regionales y Locales).
INFLUENCIA
ADMINISTRACIONES
SUPERIORES (ESTATALESREGIONALES): Normas de

Revisin de bibliografa relevante.

32

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Administraciones

4.3) En consecuencia, tienen lugar


dentro de las organizaciones locales
estrategias sostenidas de gestin
pblica en forma de polticas
pblicas de modernizacin, o
simplemente resultan apuestas
departamentales de mejora de la
gestin y desarrollo de buenas
prcticas?

3. De la Gestin Pblica Local a

las Polticas Pblicas Locales de


Modernizacin Administrativa

Los Concellos y Cmaras se orientan


ms hacia la mejora de la gestin en
alguna de sus unidades administrativas
que hacia el diseo de una estrategia
ms holstica que tome forma de
poltica pblica de modernizacin
administrativa local

5) Se puede aplicar la gestin


pblica local a todo tipo de
gobiernos y administraciones
locales, se encuentren estos en
contextos poltico-administrativos
diferentes y tengan el tipo de
dimensin territorial y organizativa

4. De la Gestin Pblica Local


Intergubernamental y Multinivel
a la Gestin Pblica Local
basada en la Gobernanza
Transfronteriza

A travs de algunos de los programas


de ayuda financiera de la Unin
Europea, los Concellos de Galicia y las
Cmaras del Norte de Portugal, asumen
su condicin de organizaciones
innovadoras proponiendo modelos
comunes y compartidos de Gestin

regulacin y normas de
autorregulacin (premios,
concursos...).
ISOMORFISMO vs.
INNOVACIN: Eleccin de
modelos de gestin pblica.
MBITOS
TRANSFRONTERIZOS:
Caracterizacin territorial,
socioeconmica, institucional y
poltico-administrativa de este
tipo de espacios, donde los
actores locales desarrollan
gobierno y gestin.
PROGRAMAS EUROPEOS:
Iniciativas Comunitarias
orientadas a la cooperacin
territorial (bsicamente la
transfronteriza)
CARACTERSTICAS ACTORES
GALICIA Y NORTE DE
PORTUGAL: mbito normativo
(normas comunitaria, estatales
y/o regionales que orientan la
cooperacin transfronteriza);
mbitos organizativos (estructura
de gobierno y organizacin);
mbitos de gestin pblica
(modelos de gestin de servicios
pblicos).
EXPERIENCIAS DE GESTIN
PBLICA LOCAL
EXPERIENCIAS DE POLTICAS
PBLICAS DE
MODERNIZACIN LOCAL
TRANSFRONTERIZA
Modelos de mejora continua

Revisin de bibliografa relevante.


Revisin de la experiencia.
Entrevistas.
Grupos de expertos.

Revisin de la experiencia.
Estudio de casos.
Encuestas.
Entrevistas.
Grupos de expertos.

33

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

que tengan?
6.1) La implementacin de los
modelos de gestin pblica y
gobernanza local en los Gobiernos y
Administraciones locales de Galicia
y el Norte de Portugal, son
similares?
6.2) Cules seran sus
caractersticas especficas?
7.1) Existen pautas compartidas de
gestin pblica y gobernanza local a
uno y otro lado de la frontera entre
Galicia y el Norte de Portugal?
7.2) Si estos es as, se podra
hablar de un modelo de gestin
pblica local comn, considerando la
Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal como un todo?
7.3) Sera posible exportar este
modelo de gestin pblica local a
otras realidades transfronterizas
europeas?

Pblica Local y Gobernanza en el


espacio de la Eurorregin Galicia-Norte
de Portugal

desarrollados en las
organizaciones locales gallegas y
lusas, de forma individual (en cada
una de ellas), pero tambin de
forma compartida (entre
Ayuntamientos y Cmaras de
Galicia y el Norte de Portugal).
Polticas pblicas de
modernizacin administrativa
entre Concellos y Cmaras de
Galicia y Norte de Portugal.

Fuente: Elaboracin propia.

34

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Elementos como las preguntas de investigacin, las proposiciones y las


subhiptesis enmarcan una investigacin de tipo exploratorio (SELLTIZ,
WRIGHTSMAN y COOK, 1980: 134-148), en la que la gestin pblica y la
gobernanza local sern definidas para un marco territorial y polticoadministrativo dado, a travs del cual puedan establecerse categoras de
anlisis comunes. Pero en esta Tesis Doctoral, no slo nos encontramos con
una propuesta de estudio formulativo, existe una parte relevante de la
investigacin que se relaciona con los marcos descriptivos propuestos por
SELLTIZ, WRIGHTSMAN y COOK (1980: 148-162).

Ambos esquemas aparecen en la investigacin vinculados a las preguntas y


proposiciones diseadas en apartados anteriores. Con ellos se dejan ver
diferentes enfoques de anlisis15, mtodos y tcnicas de investigacin16 que
15

Los enfoques de anlisis de la gestin pblica y la gobernanza local, desde la Ciencia


Poltica (REBELO, 1989; PASQUINO, 1993: 15-38; JACKSON, 1996: 717-748; LARA,
2004) y de la Administracin (como subenfoque o escuela; COTARELO, 1994: 13-32;
OLAS, 1977: 91-110) propia de la Ciencia Poltica, por lo que estara en condiciones de
aportar luz sobre qu son exactamente estas instituciones reguladoras del conflicto social.
Para OLAS (1986: 18; 1988: 18-20) y BAENA (1992: 11) ambas perspectivas estn
relacionados con otras disciplinas desde las cuales el objeto de estudios administraciones
pblicas, consideradas como instituciones u organizaciones, entre las que destacan: la
Teora de la Organizacin y la Gestin Pblica, las Relaciones Intergubernamentales y la
Gobernanza; siendo de gran relevancia para nuestro problema de investigacin el enfoque
de las Polticas Pblicas y el de la Gestin Pblica o Public Management.
16
En este punto encontraremos los problemas propios de las investigaciones relacionadas
con la gestin pblica, ya que como seala VILLORIA (2005: 181-212): El conocimiento
existente en la literatura en gestin pblica no es siempre cientfico metodolgicamente;
ms bien, existe una gran parte del mismo que es terico, artesano, descriptivo y
personalista, configurando lo que se puede llamar literatura <<sabia>> (Bozeman, 1993);
VILLORIA, 2005: 189. Siguiendo a VILLORIA (2005: 191), Los mtodos de investigacin
usados en gestin pblica, en general, han sido los propios de las ciencias sociales (Perry y
Kraemer, 1990). La investigacin en <<management>> se ha basado en seis estrategias
(Behn, 1993): El diseo experimental ha sido muy difcil de poner en marcha tanto en
gestin privada como pblica, los experimentos Hawthorne demuestran cmo, incluso con
todo a favor, se demostr lo contrario de lo que se quera demostrar (Mayo, 1946); en el
mbito pblico ejercitar un total control experimental es casi imposible. Ha sido ms comn
usar diseos cuasiexperimentales. Los cuestionarios no han ayudado mucho a generar

35

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

hemos establecido para poder refutar las hiptesis y subhiptesis del


estudio.

Comenzando por el principio, podramos decir que la primera de las


proposiciones (de la gestin pblica a la gobernanza local) plantea una
aproximacin a las variables que tienen que ver con los enfoques de anlisis
de las administraciones pblicas, en concreto de las locales, desde la Ciencia
Poltica y de la Administracin (ALKER, 1996: 787-799; ANDUIZA, CRESPO
y MNDEZ, 1999) y dentro de ellas de sus diferentes enfoques; adems de
con el contexto acadmico en el cual son desarrollados dichos enfoques, en
este caso en Espaa y Portugal. Es desde estos enfoques, desde los cuales
se emplearn dos tipos de mtodos y dos tcnicas de investigacin. En el
primero de los casos, se ha recurrido, por un lado a los mtodos
comparativos (SARTORI, 1984: 261-318; y; MACKIE y MARSH, 1997: 181195; SARTORI y MORLINO, 1999; LAIZ y ROMN, 2003), por otro a los
de estructura y actuacin17 (HAY, 1997: 197-213; MINTZBERG, 1999;
conocimiento, mxime cuando los gestores son malos conocedores de su propio trabajo
(Mintzberg, 1979, citado por Behn, 1993). La investigacin basada en la exposicin
sistemtica por el gestor de su trabajo manager-philosopher research-, del cual hay
ejemplos muy influyentes como el de Barnard (1959) tiene problemas de validez. La
investigacin gedanke o de gran pensamiento, basada en la lgica ms que en la
investigacin emprica, en un conocimiento general y en una racionalidad poderossima, como
es la que dio lugar a alguna de las obras ms prestigiosas de Weber, Simon o Lindblom, slo
est al alcance de mentes preclaras. La investigacin basada en la observacin y en las
entrevistas, como la famosa de Mintzberg sobre el trabajo directivo (1983), plantea el
problema de la seleccin, pues suele escoger lo que funciona y rechazar lo que no funciona,
con prdida importante de informacin. El estudio de caso busca no slo relatar hechos,
sino hallar los principios subyacentes que explican por qu una combinacin de especficas
actividades, interactuando con especficas circunstancias, producen unos resultados, y
describir tales principios para que puedan aplicarse a otras situaciones
17
La propuesta de estructura-actuacin de HAY (1997), nos sirve para enmarcar la
importancia del entorno poltico y la gestin del poder por parte de actores en la red de
gestin y gobernanza en la que se desarrollan las polticas pblicas de modernizacin, para
lo que hay que tener en cuenta la contextualizacin de la actuacin y la seleccin
estratgica de la estructura (HAY, 1997: 212). De esta forma, la estructura-actuacin,
seran la estructura social o poltica en la cual los actores regionales y locales asumen su

36

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

RAMI, 1999), con el fin de enmarcar el contexto acadmico en el que la


Ciencia Poltica y de la Administracin es definida en Espaa y Portugal, y,
en consecuencia, con el fin de averiguar cmo es definida la gestin pblica
y la gobernanza local por los investigadoras lusos y espaoles. Las tcnicas
de investigacin empleadas han sido el estudio de la bibliografa relevante
(SELLTIZ, WRIGHTSMAN y COOK, 1980: 136, 137; HERNNDEZ,
FERNNDEZ y BAPTISTA, 2007: 21-55), as como tcnicas de anlisis
documental (MANHEINN y RICH, 1988: 51-65), tanto del entorno de la
OCDE, como de la Unin Europea, Espaa y Portugal; todas ellas dirigidas a
la construccin del marco terico de nuestra investigacin. Adems, se
procedi a la revisin de la experiencia (SELLTIZ, WRIGHTSMAN y COOK,
1980: 138, 143) desde la perspectiva del investigador, realizando para ello
entrevistas a actores clave en el proceso de consolidacin de la gestin
pblica y la gobernanza local en Galicia y Portugal18.

La segunda proposicin (del isomorfismo a la innovacin a travs de la

gobernanza multinivel en la gestin pblica local), apuesta por analizar


cuatro variables, que definimos como a) procesos de cambio, b) elementos
de comparacin poltico-administrativa, c) influencia de administraciones
superiores e d) isomorfismo versus innovacin. A travs de la primera de
ellas, procesos de cambio, se pretende determinar cules son los
elementos comunes a todo proceso de cambio administrativo, una definicin

condicin, disean sus organizaciones y formulan sus estrategias (De ah que las
estructuras impongan una seleccin estratgica, ofreciendo recursos y oportunidades al
poderoso, y condicionando, a la vez, al que no tiene poder y al subordinado. Por lo tanto, el
problema de la estructura y la actuacin es el del poder poltico, el de quin tiene el bastn
de mando; HAY, 1997: 212); es este el momento en el que entran en consideracin las
cuestiones relacionadas con la estructura organizativa tan bien expuesta por MINTZBERG
(1999) y RAMI (1999).
18
8 entrevistas en profundidad a expertos y responsables polticos y tcnicos de Portugal y
Galicia, en relacin con la modernizacin administrativa y la gestin pblica (ver captulo 5).

37

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

de modernizacin y su aplicacin a las realidades de nuestro entorno


(fundamentalmente OCDE y UE). En consecuencia, el anlisis de esta
variable nos permitir posteriormente utilizar mtodos comparativos y
explicar cmo la modernizacin administrativa se produce en el entorno de
Espaa y Portugal, y en sus diferentes niveles de gobierno, tras lo que
procederemos a enmarcar los elementos comunes ms destacados de la
realidad poltico-administrativa luso-espaola. En la misma medida, la
variable

de

comparacin

(elementos

de

comparacin

poltico-

administrativa) nos ayudar a definir el contexto general en el que las


administraciones pblicas de ambos Estados tienen lugar, as como los
elementos propios del nivel central de gobierno y del resto de niveles
territoriales; conocimiento previo, e indispensable, para la comprensin de
marcos territoriales ms innovadores como las Eurorregiones (que sern
estudiadas ms adelante). En esta ocasin se ha empleado el mtodo de
anlisis relacionado con la revisin de la documentacin ms importante para
el estudio de las administraciones pblicas en perspectiva comparada
Espaa-Portugal. Las variables de la influencia de administraciones
superiores

con

la

orientacin

de

cambio

(isomorfismo

versus

innovacin), estn relacionadas con la prctica de gestin que cada


organizacin adopta en relacin con este cambio. Para ello se ha establecido
una tipologa (metamodelos de gestin pblica), a travs de la cual poder
aclarar el tipo de tcnicas ms comnmente usado por las diferentes
administraciones pblicas, ejemplificando el anlisis de la influencia y la
orientacin a la innovacin o hacia el isomorfismo en los denominados
modelos de autoevaluacin (de forma especfica en el EFQM y CAF en el
mbito local), en la OCDE, UE, Espaa y Portugal. Para esta proposicin, y
con carcter general, se ha establecido un mtodo de anlisis basado
revisin de la bibliografa ms destacada relacionado con la gestin pblica
38

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

(SELLTIZ, WRIGHTSMAN y COOK, 1980: 136, 137; MANHEINN y RICH,


1988: 51-65).

La tercera proposicin (de la gestin pblica local a las polticas pblicas

locales de modernizacin administrativa), nos obliga a descender a un


escenario territorial y poltico-administrativo concreto. A travs del
estudio de las polticas pblicas (SUBIRATS, 1989; McGREGOR, 1989: 7-14;
TAMAYO, 1997: 281-312) de modernizacin, se pretende analizar una
realidad territorial innovadora, intergubernamental (AGRANOFF, 1989:
131-147, 1993: 87-105, 1997: 125-170; WRIGHT, 1997; MARANO y
FLORESTANO, 1999; LPEZ, 2002; LPEZ, 2006), multinivel, en definitiva
en red (JORDANA, 1995: 77-89; CHAQUS, 2004), como son las
Eurorregiones en Europa. El anlisis se centra de una forma especial, en
aquella eurorregin que enmarca el territorio de la Comunidad Autnoma de
Galicia en Espaa, y la Regio Norte de Portugal en el Estado luso; tambin
denominada como Eurorregin Galicia-Norte de Portugal. Son variables
destacadas de esta parte de la investigacin los mbitos transfronterizos,
los programa europeos que los desarrollan financieramente, y los actores
que le dan sentido y accin pblica, y que avanzan el marco en el cual va a
tener lugar la gestin pblica local como poltica pblica, en un futuro de
carcter transfronterizo. Sobre ellos se aplica un anlisis de la
documentacin y bibliografa relevantes, adems de revisarse la experiencia
(SELLTIZ, WRIGHTSMAN y COOK, 1980: 138, 143) de dos de sus actores
ms destacados como son la Comunidade de Traballo Galicia-Norte de
Portugal y el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular; a lo que hay que sumar
mtodos de entrevistas y reuniones de grupo de expertos que se han

39

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

desarrollado a lo largo de estos ltimos aos19, con el fin de poder estudiar


cmo los modelos de gestin pblica y gobernanza han sido formulados y
promovidos por parte de estas protoinstituciones eurorregionales,
siempre al amparo de los programas de ayuda financiera comunitaria, en
este caso como el Interreg.

Llegamos a la ltima de las proposiciones (de la gestin pblica local

intergubernamental y multinivel a la gestin pblica local basada en la


gobernanza transfronteriza), interesndonos por las experiencias de
gestin pblica y gobernanza local que han sido producidas en el seno de los
gobiernos y administraciones locales de Galicia y el Norte de Portugal. Para
lograr aproximarnos a ellas, se seleccionan dos perspectivas o tipos como
son las experiencias de gestin pblica local y las experiencias de
polticas pblicas de modernizacin transfronteriza, a travs de las cuales
se pretende analizar las prcticas de gestin pblica y gobernanza que
llevan a cabo de forma separada las organizaciones locales de la
Comunidad Autnoma de Galicia, y de forma conjunta o sobrepuesta de
estas con las organizaciones locales del Norte de Portugal. Es travs de
esta formulacin desde la que ejemplificamos el esfuerzo individual (un
ayuntamiento) o colectivo (varios ayuntamientos) por desarrollar modelos y
tcnicas de gestin pblica y gobernanza local. Para ello, se procedi a
organizar el anlisis del objeto de estudio sobre el mtodo de revisin de la
experiencia, as como a travs de la organizacin de 7 casos (ECKSTEIN,

19

2 entrevistas a responsables tcnicos de la Comunidade de Traballo Galicia-Norte de


Portugal y del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular; adems del anlisis de grupos de
expertos, como responsable del Servicio de Publicaciones, que forman parte de la
estructura del Eixo Atlntico en forma de Comisiones Delegadas (electos) y Comisiones
Tcnicas (empleados pblicos), en diferentes proyectos en los que se implic esta
organizacin de enero de 2005 a diciembre de 2008.

40

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

1975: 79-137; COLLER, 200020; VILLORIA: 2005: 181-21221), tanto desde


una perspectiva analtica como desde una perspectiva de proceso (POLLIT y
BOUCKAERT, 2000: 52-4; BARZELAY, 2008: 1-36). Los estudios de caso
consiguen, de esta manera, integrar teora y prctica relatando hechos
(CORTZAR y BARZELAY, 2004), exponiendo principios subyacentes y
explicando causas y efectos

de las actividades que tienen lugar en las

organizaciones, entre los actores (VILLORIA, 2005: 191), pudiendo ser


recogidas, a travs de tcnicas cualitativas (TAYLOR y BOGDAN, 1994;
RAGIN,

BERG-SCHLOSSER

DE

MEUR,

1996:

749-768)

como

conocimiento cientfico y reproducidas a otros contextos. As, por ejemplo,


fue desarrollado y descrito por RAMI (1996: 21) para su investigacin
sobre el cambio administrativo A investigacin intenta conseguir un
equilibrio entre a anlise terica e a anlise prctica. A combinacin destas
das dimensins sempre complicada, e pdense elixir diferentes opcins:
presentar nunha parte todo o desenvolvemento cientfico e na outra as
anlises de caso, ou ben combina-la parte terica coa prctica, ou, tamn,
facer unha anlise de caso, ou varias anlises de caso. Incluidos en estos
estudios de caso se encuentran una serie de tcnicas de investigacin
cualitativas, como las entrevistas, las consultas a expertos, los anlisis de
grupo de expertos polticos y tcnicos, adems de otras cuantitativas, como
las encuestas; empleadas de forma desigual en cada uno de los 7 casos
seleccionados (ver cuadro N 3):

20

Anlisis de caso que implica construir un objeto de estudio con unas fronteras ms o
menos claras que se analiza en su contexto y que se considera relevante bien sea para
comprobar, ilustrar o construir una teora o una parte de ella, bien sea por su valor
intrnseco; vid. COLLER, 2000: 29.
21
Vid. supra VILLORIA: 2005: 181-212.

41

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 3: Estudios de Casos para el Anlisis de la GPL y GL en los


Concellos de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal
Estudio de Caso 1: Gestin Pblica Local en Galicia (Proyecto DXAL,
2002)
Estudio de Caso 2: Elaboracin Relaciones de Puestos de Trabajo en 2
Concellos de Galicia
Estudio de Caso 3: Diseo de cartas de servicios para las organizaciones
locales de Galicia y el Norte de Portugal (Proyecto e-Qualitas)
Estudio de Caso 4: Gestin Pblica Local en los Concellos del Eixo
Atlntico (Segundos Estudios Estratgicos del Eixo)
Estudio de Caso 5: Anlisis de los Sistemas de Informacin Geogrfica en
los Concellos del Eixo Atlntico (Proyecto SIUTEA)
Estudio de Caso 6: Informe sobre la Sosteniblidad Local en los Concellos
del Eixo Atlntico (Proyecto Agendas 21 Locales)
Estudio de Caso 7: Modernizacin administrativa en los Concellos del Eixo
Atlntico
Fuente: Elaboracin propia.

Para cerrar este apartado de metodologa, deseamos realizar una breve


reflexin sobre los problemas a los que se enfrentan cualquier equipo de
investigadores sociales, cuando tratan de aprehender un objeto de estudio
tan complejo, indeterminado y voltil como la gestin y la gobernanza local.

Porque somos de la opinin de que las investigaciones relacionadas con la


gestin pblica y gobernanza local que no se basen, total o parcialmente, en
mtodos cualitativos como la observacin directa, observacin participante
o entrevistas en profundidad semiestructuradas, incurren en varios riesgos:

1) El primero de ellos tiene que ver con la limitacin de la representatividad


de este tipo de estudios que busca enmarcar las diferentes opciones de
gestin pblica en la totalidad de los concellos de un territorio
determinado. Esto es debido, en parte, a la amplia planta local que
42

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

tenemos en Espaa y Galicia, pero tambin a su enorme diversidad


institucional (estructuras de gobierno local ms o menos complejas en
funcin de la poblacin del municipio), y complejidad organizativa
(estructuras administrativas basadas en las dimensiones poblacional y
territorial, as como en el diseo organizativo que propongan los electos
y gestores pblicos). De esta forma, y para este tipo de estudios
generalistas

(indefinicin

del

objeto

modernizacin)

omnicomprensivos (mltiples variables de gestin pblica local), es usual


encontrar niveles de respuesta a la metodologa cuantitativa basada en
cuestionarios, del orden de entre el 25% y el 40% (DE LA ROSA, 2002;
MOURA, 2003; MRQUEZ, 2006: 5-61)22; mayor, en todo caso que la
extrada de investigaciones orientadas al anlisis de la percepcin
ciudadana de servicios pblicos (SANCHO, 1999: 63)23. Estos cuatro
casos reflejan la situacin descrita en diferentes mbitos sobre el
mismo tema: el estudio de la gestin pblica local. Para el caso de Espaa
(DE LA ROSA, 2002), y en un estudio realizado en 2002, la participacin
de los concellos fue del 25,55%, sobre una muestra de 364 concellos
mayores de 20.000 habitantes. En Portugal (MOURA DE S, 2003),
sobre una muestra de 308 concellos, los datos arrojan un 30% de
participacin. En Galicia, estudios similares (MRQUEZ, 2006: 5-61)
aportan una representatividad del 39,2% (para una muestra de 314
concellos en 1996, y un nivel de respuesta de 123 municipios).
2) Otro riesgo, muy comn en este tipo de investigaciones, est relacionado

con la gestin de la informacin referida a la gestin pblica local en

22

Vid supra MRQUEZ, 2006.


Que rondara el 20% de respuesta a los cuestionarios enviados; vid. supra SANCHO,
1999.

23

43

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Espaa y Galicia24, que casi siempre refleja una dispersin de las fuentes
de referencia para el anlisis de la realidad local, as como una escasa
actualizacin de los datos que de ellas provienen. De esta forma, cuando
deseamos conocer datos actualizados sobre personal local, la fuente
podra ser el Registro Central del Personal del Ministerio de
Administraciones Pblicas y los departamentos de Funcin Pblica de las
Comunidades Autnomas; aun as, nos encontramos con la inexistencia de
la desagregacin de los datos por concellos. Lo mismo ocurre cuando
hablamos de tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs), o
del e-Gobierno y la e-Administracin, donde hasta hace fechas recientes
no exista una fuente de referencia para el anlisis de estos datos a nivel
local, y s una gran pluralidad de estudios de consultoras y asociaciones
de municipios; esta situacin cambia en Galicia de una forma sustancial
desde la entrada en funcionamiento del OCEG25. En el fondo, no slo es
un problema de instrumental o de capacidades de investigacin (tiempo y
recursos econmicos y de personal), que tambin, sino de posibilidades
para generar redes de conocimiento ante objetos de estudio que estn
por crear (como pensamos es el que tenemos entre manos). De ah la
importancia de generar espacios de confianza entre investigadores e
instituciones de realidades cientficas aunque prximas, diferentes,
como es el caso de las Universidades de Galicia y el Norte de Portugal.
De esta forma, los estudios de caso analizados para nuestro objeto de
estudio, a lo largo de estos aos, han sido desarrolladas tanto de forma

24

Cuestin que no ocurre en Portugal debido a la centralizacin de los datos bsicos sobre
variables de gestin pblica local, como son los de personal (Balano Social), la financiacin,
o las TICs, a travs de sucesivos informes de la Direco-Geral das Autarquias Locais, que
depende directamente de la Presidncia do Conselho de Ministros (Secretrio Estado
Adjunto e da Administrao Local).
25
Observatorio da Calidade e da Administracin de Galicia (Consellera de Presidencia,
Administracins Pblicas e Xustiza, Xunta de Galicia); http://www.ocegobservatorio.eu

44

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

individual, como en colaboracin con expertos de las universidades que


tienen su espacio de investigacin en la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal.
3) Un tercer problema dimana de la multidimensionalidad del concepto de
modernizacin, y, con l, del de gestin pblica y la gobernanza. Qu
entienden los electos delegados de servicios o los tcnicos de
administracin general que es gestin pblica?, y la gobernanza?.
Sabemos que, a falta de una definicin ms integral, estratgica y
transversal de ambos conceptos (poltica pblica de modernizacin
local)26, en una organizacin poltico-administrativa local, cada uno de los
responsables de una concejala o de un departamento, entender algo
distinto: modernizacin es mejora de procesos, atencin al ciudadano,
aplicacin de una ISO 14001, elaboracin de una Agenda 21 Local, diseo
de la gestin de los datos de carcter personal, planes de prevencin de
riesgos laborales, aplicacin de estrategias de gnero o todo esto a la
vez. De hecho, tres son los problemas destacados cuando se inician este
tipo de investigaciones: a) quin define la modernizacin (un electo, un
tcnico o el pleno del Concello); b) quin es el responsable de la
coordinacin (electo y tcnico) de la informacin sobre aquello que un
Concello define como modernizacin; y c) cmo actualizar esta
informacin de forma peridica y fiable, adems de incorporar mejoras
de la gestin (p.j. en forma de buenas prcticas, casi siempre sectoriales
y departamentales), a la informacin global de la modernizacin en una
organizacin local. Entendemos as que existe una brecha en la
asignacin de responsabilidades en esta materia, lo que unido a la
inexistencia de diseo de perfiles profesionales, as como una
insuficiente formacin de los empleados pblicos locales en cuestiones
26

Que ser definida en los Captulos II y III.

45

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

relacionadas con la gestin del conocimiento vinculado a la modernizacin


administrativa y gestin pblica local. El resultado: la indefinicin de
polticos y gestores con orientaciones claras sobre el cambio y la
modernizacin local.

5. Plan de exposicin

Como ya fue dicho en la introduccin del presente captulo, la Tesis


Doctoral distribuye su anlisis a lo largo de tres partes, que estn
integradas por dos captulos cada una. El primero de ellos dedicado a
abordar las teoras y enfoques cientficos que enmarcan la Gestin Pblica y
la Gobernanza, desde la Ciencia Poltica y de la Administracin. En un
segundo apartado nos adentramos, de una forma especfica, en los
elementos y actores que configuran la gestin pblica local en el espacio
territorial y poltico-administrativo de la Pennsula Ibrica, de Espaa y
Portugal, ms en concreto de la Comunidad Autnoma de Galicia y la Regio
Norte de Portugal. Una tercera parte, donde se analizan una serie de
estudios de caso, a travs de los cuales planteamos el estudio de los
modelos de modernizacin administrativa, como gestin y gobernanza
pblica local y como poltica pblica de modernizacin, para algunos de los
ayuntamientos y cmaras gallegas y portuguesas seleccionados, as como el
resto de conceptos y elementos expuestos en el apartado terico inicial,
adems de refutar la hiptesis y subhiptesis establecidas para esta
investigacin.

Ms en detalle, tenemos que la primera parte (INTRODUCCIN GENERAL


A LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN EL MARCO DE
46

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

LA CIENCIA POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN), la conforman los


Captulos I (Introduccin) y II (Sobre los conceptos de gestin pblica y
gobernanza en el mbito local). Es a la luz del estudio de los elementos
conceptuales tratados en este ltimo Captulo II, a travs de los cuales se
expondr la transicin de la gestin pblica a la gobernanza en los mbitos
locales, bajo el prisma terico de la Ciencia Poltica y de la Administracin y
sus diversos enfoques, tras lo cual intentaremos llegar a la gobernanza local
y a travs de ella, a una nueva forma de anlisis de las acciones de gobierno
y administracin local en Espaa y Portugal. En este segundo Captulo de la
Tesis Doctoral, pretendemos responder a tres preguntas 1), 2) y 3), que nos
ayudarn a dar sentido a la hiptesis descriptiva de carcter general, as
como a la subhiptesis que se corresponde con la primera de las
proposiciones planteadas: de la gestin pblica a la gobernanza local.

Ya en la segunda parte de la Tesis Doctoral (LA GESTIN PBLICA LOCAL


Y LA GOBERNANZA EN LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES
LOCALES DE ESPAA Y PORTUGAL), asumimos el reto de estudiar el
cambio administrativo en el entorno prximo a Espaa y Portugal, y dentro
de este paradigma, analizaremos los procesos de reforma y modernizacin
administrativa que han servido de marco para la implementacin de estos
procesos de cambio en los diferentes niveles de Gobierno de los dos
Estados peninsulares. Es en este apartado, donde los gobiernos y
administraciones locales tienen sentido como objeto de anlisis, ya que
estn insertados en el contexto intergubernamental y multinivel espaol y
portugus, y por ende, de la OCDE y la UE. Es el mismo entorno comunitario
el que nos facilita marco en el cual aplicar la investigacin a los espacios
poltico-administrativos innovadores, con fuertes zonas de contacto, como
lo son las de cooperacin transfronteriza en la Unin Europea a travs de
47

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

las estructuras de cooperacin territorial, como las Eurorregiones. Aqu es


donde seremos capaces, desde la perspectiva cientfica de las redes de
polticas pblicas y de la teora de la organizacin y gestin pblica, de
avanzar si estos retos de cambio son asumidos por los actores
eurorregionales, y si influyen de forma clara sobre los gobiernos y
administraciones locales en ambos espacios fronterizos.

De ah la proposicin y la subhiptesis que asumimos para ambos Captulos


(III,

El

cambio

administrativo

en

las

administraciones

pblicas

occidentales: breve revisin para el caso de Espaa y Portugal y IV,


Gestin pblica local y gobernanza local en Galicia y el Norte de Portugal:
un marco territorial y poltico-administrativo comn de referencia), del

isomorfismo a la innovacin a travs de la gobernanza multinivel en la


gestin pblica local; puesto que somos conscientes de la necesidad de
aclarar si los procesos de cambio poltico-administrativo local son fruto de
iniciativas innovadoras o son reproducciones de modelos formulados y
diseados desde otros niveles de Gobierno. Este nivel de anlisis se puede
realizar desde un enfoque comparado (Espaa-Portugal), mostrando los
programa y las redes de actores que inciden directamente en la
modernizacin y la gestin pblica local en entornos ms concretos y
transfronterizos, como los propios de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal; de esta forma, intentamos responder a las preguntas 4.1) y 4.2),
que buscan entender si los modelos de gestin pblica y gobernanza local
son isomorfistas o no, y de qu niveles de Gobierno provienen las posibles
influencias de cambio.

La tercera parte de la investigacin doctoral (ESTUDIOS DE CASO:


INICIATIVAS DE GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN LOS
48

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

CONCELLOS DE GALICIA Y EN LAS CMARAS DE LA REGIO NORTE


DE PORTUGAL), persiguen cerrar el bucle abierto sobre la gestin y la
gobernanza local, con una aplicacin de sus modelos a una serie de estudios
de caso que se han venido desarrollando en el marco de la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal.

A travs del Captulo V (Estudios de caso de gestin pblica local y


gobernanza local en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal: De iniciativas
de gestin pblica separadas a otras sobrepuestas), pretendemos
demostrar, desde el anlisis de las polticas pblicas (de modernizacin) y la
metodologa de estudio de casos, cmo es posible hablar de gestin pblica
y gobernanza local, no slo en gobiernos y administraciones locales en
Galicia o en Portugal, sino tambin entre ellos en la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal, e incluso de una forma integrada, estratgica y
compleja. Trataremos as de justificar las hiptesis planteadas desde las
proposiciones 3 (de la gestin pblica local a las polticas pblicas locales de

modernizacin

administrativa)

(de

la

gestin

pblica

local

intergubernamental y multinivel a la gestin pblica local basada en la


gobernanza transfronteriza), dando una primera respuesta a las preguntas
4.3), 5), 6.1), 6.2), 7.1), 7.2) y 7.3).

El Captulo VI (Conclusiones), cierra la investigacin planteando una


estructura de resumen del proceso de la misma, as como unas conclusiones
sobre el esquema metodolgico general (preguntas de investigacin,
proposiciones, subhiptesis y resultados esperados).

49

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

CAPTULO II: GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA EN EL


MBITO LOCAL

50

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

1. Introduccin

Avanzar en las cuestiones tericas sobre la gestin pblica y la gobernanza


local requiere definir de un modo exhaustivo qu es cada uno de estos dos
elementos desde el mbito de anlisis que hemos escogido (Ciencia Poltica y
de la Administracin), del mismo modo que lo es realizar estas
conceptualizaciones desde cada una de las academias que estudian los
fenmenos politolgicos y de gestin en Espaa y Portugal.

A partir de este escenario podremos dar respuesta a las tres preguntas de


investigacin inicialmente planteadas: 1) qu es la gestin pblica y la
gobernanza local y cmo se analizada desde la Ciencia Poltica y de la
Administracin; 2) se puede definir una gestin pblica y una gobernanza
especfica para el mbito local, diferente, en todo caso, a la aplicacin de
ambos conceptos a otros niveles de gobierno y administracin; y 3) cules
son estos modelos de gestin y gobernanza local, as como sus
caractersticas ms destacadas. Todo ello con la mente puesta en la primera
proposicin (de la gestin pblica a la gobernanza local), desarrollada a
travs de la subhiptesis que nos plantea los orgenes de la gestin pblica
de la Teora de la Organizacin y la Nueva Gestin Pblica, aunque
transformada y adaptada al mbito local en virtud del paradigma de la
gobernanza (participacin), lo que dara como resultado la conformacin de
un modelo especfico de gestin de la gobernanza local.

Entonces,

cmo

organizar

la

estructura

del

presente

captulo?.

Entendemos que asumiendo una estructura sencilla de anlisis que implica


conceptualizar el trmino gestin; ubicar los dficit metodolgicos en la
51

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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aproximacin a la gestin pblica, ejemplificando su estudio en una de las


tcnicas, como es la de la calidad; y definiendo, finalmente, la gestin
pblica local.

Otro tanto se har con la gobernanza, para la que hay que introducir el
debate sobre su gnesis conceptual; introducir los elementos que
distorsionan su conceptualizacin, as como los elementos metodolgicos
propios de la gobernanza; para, en ltimo lugar, definir la gobernanza local y
aproximarla a los entornos transfronterizos que van a ser analizados.

Este doble esquema de anlisis de gestin y gobernanza, ser planteado


desde la ptica de los investigadores espaoles y portugueses, a travs de
la revisin de la documentacin y bibliografa ms relevantes, ya que estos
son los que, al fin y a la postre, han reinterpretado ambos conceptos
adaptndolos a sus respectivas realidades locales, en sus ayuntamientos y
cmaras municipales.

2. Definiendo gestin pblica local y gobernanza local

Como nos encargaremos de explicar, la revisin conceptual de la gestin


pblica local (en adelante, GPL) y la gobernanza local (en adelante, GL)
deberemos plantearla a travs de las lecturas de autores que tengan
relacin con el modelo que vamos a analizar en profundidad en la Segunda y
Tercera Parte de la Tesis Doctoral: el gobierno y la administracin en
Espaa y Portugal. As, los conceptos que trabajaremos lo sern,
fundamentalmente, a partir de los estudios de investigadores espaoles
(OLAS, 1977 y 1986: 91-110; BAENA, 1988, 1992, 2000 y 2005;
52

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CANALES, 1987 y 2002; SUBIRATS, 1994: 13-32; BAN, 1997: 17-50;


RAMI, 1999a; OLMEDA, 1999; VALLS, 2006; OLMEDA y PARRADO,
2000; BALLART y RAMI, 2000; COLINO y MOLINA, 2000: 233-250)27 y
portugueses (OLIVEIRA, 1991 y 2001; BILHIM, 2000; ARAJO, 2002,
2004: 30-38 y 2006: 1-728; TAVARES, 2006) del mbito de la Ciencia
Poltica y de la Administracin29. Y es que sobre esta dimensin de gobierno
local han abundando a lo largo de la ltima dcada en Espaa, entre otros,
autores como CARRILLO (1994: 1-34; 2002: 315-338), BAENA (1997: 301319; 2009: 74-79); ALBA (1997: 15-36)30, VANACLOCHA (1997: 275-299),
BOTELLA (1999: 206-222), ARENILLA Y CANALES (1999), CANALES y
PREZ (2002)31, o MARQUEZ (2007), en Portugal destacan investigadores
como OLIVEIRA (2000: 61-78), RUI (2001), OLIVEIRA y FILIPE (2003),
REBORDO (2003), BILHIM (2004)32, SILVA (2004: 1-36), NUNES (2005:
5-49), OLIVEIRA (2007) o SILVA (2008: 55-74).

27

Todos estos autores, y algunos ms, han contribuido a lo largo de estas ltimas dcadas a
la autonoma de la Ciencia de la Administracin del Derecho Administrativo y a la
consolidacin de un enfoque propio de anlisis de las administraciones pblicas en Espaa.
28
Vid. ARAJO, J.F. (2006). Fundamento Cientfico. Criao de um Departamento
Conjunto entre AP e Cincia Poltica, artculo indito redactado por el profesor ARAJO
(Universidade do Minho, Braga), para apoyar cientficamente los argumentos de fusin de los
departamentos de Ciencia Poltica y Administracin Pblica en dicha Universidad, pp. 1-7
(citado con permiso del autor),
29
Sin nimo de entrar en el debate sobre la construccin de la Ciencia Poltica y de la
Administracin en Espaa y Portugal (ARAJO y VARELA, 2006), hay que decir que ambas
tradiciones politolgicas tienen races similares (derecho administrativo), evolucionando
desde el siglo XIX hasta nuestros das por influjo de las perspectivas de la public
administration anglosajona. Esta adaptacin hace que los estudios sobre la GPL y GL, como
desarrollo de la accin de gobierno y de la gestin local, reciban influencias en el mbito de
la democracia (Ciencia Poltica y Gobernanza) y en el de la eficacia (Gestin Pblica,
Polticas Pblicas, o Relaciones Intergubernamentales o redes de polticas-).
30
Vid. supra ALBA, 1997: 15-36.
31
Vid. supra CANALES y PREZ, 2002.
32
Vid. supra BILHIM, 2004.

53

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De esta forma, somos de la opinin, de que si no enfatizamos lo


suficientemente la dimensin poltica (BAENA, 1997: 301-319)33, corremos
el riesgo de aprehender incorrectamente el problema de la GPL y GL34. En
consecuencia, los anlisis sobre los problemas del mundo local se han
concentrado en los aspectos eficientistas, que han tratado de urgir a los
gobiernos locales a ser ms eficaces y eficientes, dejando de incluir en
dichos estudios sus aspectos democrticos, de participacin.

Es por ello, por lo que los administrativistas, los economistas o los tericos
de la organizacin no aciertan a comprender cmo se pueden seguir
sosteniendo municipios con poca poblacin, o ayuntamientos con escasos
recursos35. Quizs (slo quizs), estos enfoques, al analizar la GPL y la GL,
plantean otros elementos ocultos como la legitimidad36 o la identidad37;

33

Como estudio del poder (COTARELO (1989: 7), socio-poltico (KAMMLER, 1971: 13-28),
de lo poltico y su implicacin con lo social; de forma que lo poltico es aquel mbito de
lo social en que se producen relaciones de poder, esto es, relaciones de mando y obediencia
o bien y ello dependiendo de los factores que uno decida acentuar- se trata de aquel
mbito en el que se dirimen los conflictos entre los grupos sociales por los bienes
colectivos, y las administraciones pblicas tienen un papel central como reguladores de
tales conflictos en este tipo de relaciones. Todo ello, en consecuencia, nos dirige la
atencin hacia aquellos sistemas y estructuras de poder administrativo o burocrtico
pblico (PANEBIANCO, 1993: 365-411).
34
Aspecto clave para entender el porqu del marco terico propuesto, Ciencia Poltica y de
la Administracin, y dentro de l, los enfoques empleados: Ciencia de la Administracin,
Teora de la Organizacin y Gestin Pblica, Relaciones Intergubernamentales y
Gobernanza.
35
Sin nimo de demagogia, podramos plantearnos las mismas dudas con relacin a las
Comunidades Autnomas o al mismo Estado; si dejaran de ser eficaces y eficientes, habra
que fusionarlos con otras regiones o con otros Estados, por ejemplo en Europa?. En todo
caso, los problemas de los Ayuntamientos en Espaa, estn sobradamente diagnsticados,
como ha puesto de relieve recientemente la Federacin Espaola de Municipios y Provincias
en un acertado informe; vid. FEMP, 2006.
36
Autores como WEBER (1922), LIPSET (2001: 113-150), o BAN y CARRILLO (1997:
51-75), entre otros, han venido desarrollando este concepto politolgico, vinculndolo a la
funcin de gobierno, a la administracin y, por ende, a la eficacia (y viceversa). Sobre l
volveremos en el Captulo III.
37
Como cita VANACLOCHA (1997: 276): En cualquiera de los mbitos de actividad estatal,
incluido el local, la identidad gubernamental se conforma al menos en democracia, y al

54

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quizs recordar que en democracia el gobierno dirige a la administracin


(KETTL, 2000)38, y si no existe la primera parte de la premisa, hablamos de
otra cosa, y no de lo local (municipal, claro).

Sin el nimo puesto en reforzar determinados dogmatismos cientficos, nos


atrevemos a justificar un marco de estudio de la GPL y la GL donde se
contemplen dos vas paralelas, que, al final, confluirn en un anlisis
integrado la realidad poltico-administrativa local, tanto en Espaa como en
Portugal:

La primera de ellas, relacionada con la dimensin de gestin, de eficacia,


de organizacin; a travs de la cual llegaremos a la gestin pblica local,
como gestin de servicios pblicos locales (desde aproximaciones
normativas), pero tambin como proceso de direccin, organizacin,
control y evaluacin de las unidades administrativas a travs de modelos
tcnicas de gestin pblica (MENDOZA, 1996: 235-261) y/o polticas

margen ya de su concreta configuracin orgnica- en funcin de tres dimensiones


esenciales:
(i) Su conformacin a partir de un proceso de legitimacin electoral directa (sin perjuicio
de que se haya articulado a travs de un sufragio directo o indirecto).
(ii) Su afirmacin en la voluntad, capacidad y posibilidades objetivas de abordar la
elaboracin e implantacin de unas polticas pblicas caractersticas (una caracterstica
accin de gobierno, si se quiere emplear la expresin ms clsica entre los especialistas en
Derecho pblico).
(iii) Asimismo y en conexin con las otras dos dimensiones anteriores-, el desarrollo de una
funcin de agregacin social y polticamente significativa dentro de su mbito territorial
respectivo.
38
KETTL (2000: 30) entiende fundamental reforzar este vnculo entre poltica (desde la
Ciencia Poltica, entendida como cultura poltica) y administracin, en aras a un mayor
consolidacin de la disciplina de anlisis de la administracin Pblica y su evolucin hacia
modelos de gobernanza: Understanding public administration requires a careful analysis of
how administrative behaviour links with the political institutions, as well as an analysis of
how civil society has become hard wired into the process of managing government
programs. What the new faces will the policy-administration dichotomy present and how
should public administration best resolve it?.

55

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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pblicas (SUBIRATS, 1996: 153-162)39, locales de modernizacin


(SUBIRATS, 1997: 405-414; MRQUEZ, 2006: 8; CANALES, 1999:
359-386)40.
La segunda, en la que tenga cabida el estudio de la dimensin
democrtica local41, sus sistemas polticos y de gobierno, la consolidacin
de estos como instituciones pblicas, y la participacin ciudadana en los
asuntos pblicos42; lo que nos conducir a vincular las polticas pblicas y
la gestin pblica con las redes (CHAQUS, 2004) y la buena gobernanza

39

Para ello hay que huir de visiones eficientistas excluyentes y reconocer el papel de la
poltica en la gestin (y viceversa): Entendiendo una poltica pblica como una forma
especfica de gestin estratgica (MINTZBERG, 1977), el analista de polticas sirve, en
este contexto, como colaborador natural del gestor, al crear los puentes entre el sistema
de valores subyacentes en toda poltica, con el proceso de implementacin de la misma, y la
valoracin sobre los resultados conseguidos, desde las distintas lgicas presentes en la
actuacin de cualquier administracin pblica. La ya mencionada indefinicin de objetivos,
resultante del proceso decisional pblico, puede quedar compensada por ese dilogo entre
polticos, gestores y analistas, que irn recomponiendo equilibrios y reorientando el proceso
implementador. Es por ello que nos acercamos ms a una concepcin de la gestin pblica y
del papel del gestor en la que la capacidad de interpretacin poltica y de engarce entre
fines de la sociedad definidos de forma colectiva y actividades funcionales ocupe un papel
central (BARZELAY-OKEAN, 1989, pp. 68 y ss.). y nos alejamos de una concepcin que
ponga el nfasis en la <<neutralidad poltica>> (ECHEBARRA, 1993, P. 459) o el
eficientismo autorreferencial; vid. SUBIRATS, 1996: 160.
40
Poltica pblica especfica relacionada con el mbito local (SUBIRATS, 1997: 405-414), y
con l, de la gestin pblica local y la gobernanza local, denominado por MRQUEZ (2006:
8) como el paradigma de la poltica administrativa, o por CANALES (1999: 359-386) como
polticas pblicas locales estratgicas, administrativas.
41
De la que han transcurrido 30 aos en Espaa (1979), y sobre la que se ha modificado
sustancialmente sus bases, sobre todo por el cambio de percepcin de los ciudadanos en
relacin con el papel de las instituciones y organizaciones locales. Un buen documento para
recordarnos ahora cmo nos veamos casi tres dcadas es el coordinado por NAVARRO, en
1981: Ayuntamientos democrticos.
42
Sobre este particular de la participacin ciudadana, encontramos una gran amplitud de
lneas de trabajo (desde la sociologa, la ciencia poltica, la gestin pblica, con aplicacin
de viejas y nuevas tecnologas). Sin embargo, y al objeto de introducirnos en esta
dimensin del gobierno y la administracin local, merece la pena revisar algunos de los
informes ms destacados en Europa, uno de ellos centrado en el caso francs, como es el
Informe Mauroy (2002); as como sobre la participacin ciudadana en las ciudades
(BLANCO y GOM, 2002; IGLESIAS, DELGADO y VILLORIA, 2005), o sobre la
democracia y territorio en Galicia (LPEZ MIRA, 1996), donde el mbito local juega un
papel esencial para el desarrollo de la gestin y la gobernanza del conjunto de la Comunidad
Autnoma.

56

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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(HILL y HUPE, 2002: 160-196)43, ya en clave local y mundial (BRUGU,


GOM y SUBIRATS, 2002: 405-415; CALDER y ZAFRA, 2004).

Es a travs de este planteamiento, desde el que seremos capaces de


reinterpretar la complejidad actual de los gobiernos locales en el mundo,
sobre todo los de carcter urbano (BORJA y CASTELLS, 1997; BRUGU, y
JARQUE, 2002:. 43-63; BORJA, 2003; BRUGU y GOM, 2008: 265-284),
asumiendo, con BRUGU y GOM (1998: 15-23), y para el caso de Europa el
largo proceso de cambio local desarrollado (CACIAGLI, 1997: 77-90;
JABES y VINTER, 199544), vinculado a la crisis del Estado y a la
globalizacin, que tuvo como resultado directo la apuesta de estos Estados
por la descentralizacin (STEVENS, 1995: 34-49)45, en sus diferentes
versiones administrativa, poltica o de simple desconcentracin46.

En este punto es importante la aclaracin que realiza ALBA (1997: 33)


sobre la premeditacin o no del cambio, sobre la estrategia consciente de
reforma administrativa local, o los cambios producidos en su organizacin
fruto de otras razones: Kjellberg ha elaborado una tipologa de reformas

43

Vid. supra HILL y HUPE, 2002: 160-196.


Transformacin acometida incluso por los nuevos Estados surgidos tras la cada del muro
de Berln, que se vieron obligados a adaptar sus estructuras territoriales a las realidades
comunitarias a lo largo de los aos 90; vase de la publicacin colectiva de JABES y
VINTER (1995), los estudios recogidos en las pginas 199 a 343, sobre los casos de
Letonia, Estonia, Lituania, Hungra, Eslovaquia, Polonia o Rumana.
45
Visin que conecta a la Ciencia Poltica y a la Gestin Pblica, como seala STEVENS
(1995: 34): The core proposition discussed here is the notion of decentralization when
applied either to complex organizations or inter-organizational networks may reveal
considerable information about the mindset of practicioners and academics analyzing the
systems; but that is not a useful concept itself. In its pursuit of this arguments, this
article examines the use of the term decentralization in two bodies of literature: that of
political science and that of management science.
46
Que para BORJA (1987: 27) es una exigencia democrtica, adems de una lnea de
cambio poltico-administrativo y territorial; cuestin en la que coincide BILHIM (2004: 43)
cuando alude a su importancia como elemento de refuerzo del gobierno local en Portugal.
44

57

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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de los gobiernos locales que creo de utilidad, aclarando desde el principio la


necesidad de no confundir las reformas como intentos conscientes del actor
o actores para transformar la realidad local, de los cambios que seran
consecuencias no anticipadas de decisiones o acciones que tendran otros
fines. Es decir, que no todas las transformaciones producidas en los
gobiernos locales se pueden analizar como procesos de reforma (Dente y
Kjellberg 1988). En el cuadro siguiente (N 4), se muestran algunas de las
dimensiones de las reformas de los gobiernos locales en Europa:

Cuadro N 4: Tipos, mbitos y contenidos de las reformas locales en


Europa
mbito
Contenidos

Relaciones
Aspectos internos
intergubernamentales
Organizacin
Reformas estructurales
Reformas organizativas
Aspectos decisionales
Reformas funcionales y
Reformas de procesos de
procedimentales
decisin
Recursos financieros
Reformas financieras
Reformas financieras
intergubernamentales
locales
Fuente: DENTE y KJELLEBERG (1988: 11), citado por ALBA (1997: 33).

En el mismo sentido, COLINO y DEL PINO (2005: 5) abundan que el cambio


se ejemplificara en los procesos de reforma de los gobiernos locales en
Europa que persiguen un doble objetivo: lograr la eficiencia, la eficacia y la
calidad de las estructuras administrativas locales y sus resultados en su
relacin con los deseos de los ciudadanos y, conseguir el enriquecimiento de
la democracia local, normalmente en forma de mayor inclusividad y acceso
de los ciudadanos a las decisiones pblicas que les afectan. Es
precisamente en el mbito de las polticas pblicas de modernizacin y en la
gestin pblica, donde los gobiernos locales pueden realizar un mayor
esfuerzo, diseando nuevas estructuras de formulacin y gestin del

58

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

cambio. En todo caso, y como luego se mostrar, la senda de construccin de


las experiencias de reforma en el mbito local, es muy variada y llena de
matices en cuanto a los marcos de referencia a incorporar (Nueva Gestin
Pblica), las lneas de trabajo asumidas (ms eficacia, ms democracia;
CABRERO, 2005: 76-9947), incluso a los modelos y tcnicas propuestas48
(REICHARD, 2003: 345-363; SCHEDLER, 2003: 325-344; HENDRIKS y
TOPS, 2003: 301-323).

Qu implicara este proceso complejo y de dimensin mundial?. Por un lado,


la evolucin de la nacionalizacin al localismo y de la gerencializacin a
la repolitizacin; por otro (BRUGU y GOM, 1998: 25-35) la renovacin
de las agendas locales, y la necesidad de que se incluyan en ellas nuevos
roles estratgicos y estilos de gobierno en red y de gestin ms
relacionales. En palabras de BRUGU y GOM (1998: 17) La tesis de la
nacionalizacin muy extendida entre los politlogos europeos de los aos
sesenta y setenta- constata la reducida relevancia especficamente local de
la poltica municipal. Situacin que se explica por la dependencia respecto de
un centro nacional que o bien decide en su lugar o bien limita los recursos
47

CABRERO, destaca que la implementacin de procesos de reforma en sistemas polticoadministrativos en transicin a la democracia, o en proceso de consolidacin de la misma,
como es el caso de algunas comunidades locales en Amrica Latina (en este caso de
Mxico), requerir de una lectura crtica del cambio y sus orientaciones debiendo inclinar la
balanza hacia elementos de refuerzo democrtico, de gobernanza (o de nueva gobernanza
pblica, como sealar MENEGUZZO).
48
Por citar slo alguno de estos ejemplos, encontramos de gran inters las reflexiones
aportadas por REICHARD, 2003: 345-363; SCHEDLER, 2003: 325-344; HENDRIKS y
TOPS, 2003: 301-323, para los sistemas de gobierno local en Alemania, Suiza y Holanda, en
un encuentro desarrollado en el ao 2002 y publicado por la revista Public Administration
en 2003. Los matices en la implementacin de la Nueva Gestin Pblica, da lugar a la
incorporacin de modelos propios de cambio (tambin con sus luces y sombras), como puede
ser el caso del alemn new steering model (REICHARD, 2003: 361): With regard to
NPM, Germany, was a late and relatively hesitant reformer. While federal and Lnder
governments moved relatively modestly from traditional to newmodels of public
management, local government in Germany has benn quite active and invented the new
steering modelas the dominant plan for local management.

59

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

necesarios para su actuacin. En la prctica, la nacionalizacin de la poltica


local se detecta a travs del prisma de su creciente partidificacin; es
decir, la influencia de unos partidos polticos que actan como protagonistas
de la vida municipal pero que, al mismo tiempo, se muestran poco
interesados en la poltica local. El resultado se traduce en un traspaso de
problemticas polticas nacionales al mbito local. El localismo se planteara
como la alternativa a la nacionalizacin, que propone que, en un entorno
cada vez ms diversificado y ms globalizado, el rol de los gobiernos locales
no slo se ve debilitado, sino que experimenta un fuerte impulso (BRUGU
y GOM, 1998: 18). Como elementos de refuerzo del nuevo localismo,
aparecen nuevas demandas sociales, la globalizacin de la economa,
aparicin de nuevas tecnologas, y escenarios de redes.

En relacin con el otro binomio planteado por BRUGU y GOM (1998: 19,
20), se nos dice que la realidad de la poltica-administracin que se vive en
los gobiernos y administraciones locales, favorece la gerencializacin, que
se inserta en los procesos de cambio local y su adaptacin a nuevas
realidades democrticas (como es el caso de Espaa y Portugal): En sus
inicios,

la

democratizacin

de

los

municipios

espaoles

despert

expectativas tanto en el mbito de la poltica (aparicin de unos espacios


donde la participacin ciudadana se podra expresar con mayor plenitud)
como de la administracin (aparicin de unos municipios prestadores y
capaces de mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos). Sin embargo, esta
primera dualidad se decant muy pronto hacia la vertiente administradora o
prestacional. Sin insinuar que se trat de una opcin consciente, lo cierto es
que el raquitismo municipal heredad0o del franquismo y la fuerza de las
demandas de los ciudadanos orientaron los primeros aos del municipalismo
democrtico hacia la construccin de unas organizaciones capaces de
60

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

aumentar y mejorar los servicios que ofrecan a sus ciudadanos. Sin


embargo, con el paso de los aos se producen cambios en las estructuras de
poder local que hacen evolucionar esta realidad gerencialista hacia otra
que

(re)incide

en

la

parte

poltica

de

los

gobiernos

locales:

la

repolitizacin: Sin embargo, tal y como sealan diversos autores, se


detectan una serie de transformaciones en el mbito local espaol y
tambin europeo- que podran estar propiciando un proceso de politizacin
que redefinira el papel que hasta ahora han desempeado los partidos
polticos. Siendo muy esquemticos, debemos referirnos a la superacin de
los dficit prestacionales heredados del franquismo, a la consolidacin de
unas estructuras de gestin ms o menos estables (y, por lo tanto,
independientes de la actividad de sus concejales), a una transformacin en
las demandas de los ciudadanos o a la persistente situacin de crisis
econmica que aqueja al municipalismo espaol. Es decir, ya no se trata de
construir sino de mantener, ya no se trata de hacer sino de priorizar, ya no
se trata de gestionar sino de dirigir, ya no se trata de poner horas y
esfuerzos sino de tener ideas y capacidad de eleccin. No todo el mundo
estara de acuerdo con la tesis de la politizacin, pero, sin pretender ahora
entrar en debate, pensamos que la reciente proliferacin en el mbito local
de planes estratgicos o de mecanismos de comunicacin participacin es la
manifestacin de dos actividades esencialmente polticas: tener un proyecto
a medio y largo plazo que exprese opciones, y vehiculizar tanto el dilogo
con la comunidad como la capacidad de escuchar a sus ciudadanos (BRUGU
y GOM, 1998: 21).

En esta lnea, BRUGU (2002: 13), nos plantea las siguientes hiptesis en
torno a las cuales se confirman los ejes del localismo-repolitizacin
anteriores, planteamientos que hacemos nuestros para el presente estudio:
61

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Hiptesis 1: Los ayuntamientos han evolucionado desde un modelo


basado en la administracin delegada a otro basado en la recuperacin de
la proximidad y lo especficamente local.
Hiptesis 2: Los ayuntamientos han evolucionado desde un modelo de
actuacin eminentemente constructor y reactivo a otro que introduce
planteamientos estratgicos y anticipativos.
Hiptesis 3: Los ayuntamientos han sustituido su tradicional rol de
autoridad y su posicin de prestador monopolista de servicios por un
ejercicio del poder ms relacional y por una aproximacin pluralista a la
prestacin de los servicios.
Hiptesis 4: Unos ayuntamientos localistas, estratgicos y relacionales
nos conducirn del gobierno local tradicional a las formas ms novedosas
de la governance local.

Localismo y repolitizacin van a marcar, pues, las lneas de cambio de los


gobiernos y las administraciones de las ciudades, esto es sobre todo
urbanos, y con ellos de las formas de entender democracia-gobierno y
eficacia-gestin, en definitiva de reconocer la GPL y la GL como una red49.
Afectando as a todo su entramado de sistema de gobierno, polticas
pblicas, de organizacin administrativa, de gestin de personal50, recursos
financieros, tecnolgicos, etctera.

49

Aunque no todos estn de acuerdo con esta aproximacin relacional a travs de las redes
de gobernanza; vid. PARADA, 2007: 16-80.
50
Un estudio que muestra con claridad las implicaciones de estos cambios aparecen en
investigaciones concretas aplicadas a ayuntamientos en Espaa, donde se constata la
evolucin de la figura del concejal tradicional al concejal estratgico, ya en entornos
locales de gobernanza local; vid. BRUGU, 2002: 9-37.

62

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Por todas estas razones, sintetizamos en la siguiente figura 2.1. (ver pgina
siguiente), el esquema bsico de anlisis de la complejidad y las
perspectivas, con el fin de intentar aplicar la GP y la GL a entornos
glocales (BORJA y CASTELLS, 1997: 328, 229)51, entre los que figuran,
con entidad propia, las Eurorregiones de Galicia y el Norte de Portugal; de
las que nos ocuparemos en profundidad en la Segunda y Tercera Parte de la
Tesis Doctoral.

51

Entendida por estos autores como la ... articulacin entre lo global y lo local. Esta nocin
se aplica hoy tanto a la economa (la ciudad como medio econmico adecuado para la
optimizacin de sinergias) como a la cultura (las identidades locales y su relacin dialctica
con el universalismo informacional de base meditica). En este caso la glocalizacin supone
enfatizar el mbito urbano y el papel gestor-coordinador-promotor de los gobiernos locales
para la implementacin de polticas que tienen en cuenta unos referentes globales y se
posicionan respecto a ellos. En sntesis: globalizacin ms proximidad.

63

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 2.1. Conceptualizacin Gestin Pblica y Gobernanza Local en Espaa y Portugal (I)

Complejidad de lo local:
1. Extensin y poblacin
2. Nmero y complejidad (vs. homogeneidad)
3. Gobierno y Poltica: Democracia
4. Administracin y Gestin: Eficacia

Diferentes perspectivas de lo local:


1. Legal-institucional
2. Poltica
3. Territorial
4. SocioEconmica
5. Polticas Pblicas
6. Gestin Pblica
7. Gobernanza

Supranacional-Supraestatal
Unin Europea

Global-Local = Glocal

Subnacional-Subestatal
Regional-Local
Qu
Porqu
Con quin
Cmo
Cundo
Cunto
Dnde

Portugal
Norte
Portugal

Espaa
Eurorregiones

Galicia

Asimetra
Cooperacin
Transfronteriza
Modelo Comn
Modernizacin
Administrativa Local

Fuente: Elaboracin propia

64

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Enrique Jos Varela lvarez

Pero para definir GPL y GL, debemos intentar un desbroce conceptual inicial
asumiendo la dificultad en su definicin.

A modo de muestra de la complejidad conceptual de nuestro objeto de


estudio, introduzcamos el primero de los conceptos: la gestin pblica local.

2.1.1. Gestin pblica local

El mbito especfico en el cual se realiza la gestin pblica es el de las


administraciones pblicas, de cualquier nivel territorial de actuacin. Sin
embargo, esta no se define ni conceptual ni acadmicamente, hasta los
inicios de los aos 80, momento en el cual GUNN (1996: 41-55), citando a
PERRY y KRAEMER (1983: X), la describe como una nueva aproximacin
que ha crecido de forma natural a partir de la debilidad de otras filosofas
educativas dominantes. La gestin pblica es la fusin de la orientacin
normativa de la administracin pblica tradicional y de la orientacin
instrumental de la gestin en sentido genrico.

Y es que, la gestin pblica ha sido orientada en gran medida por los


seguidores de los planteamientos de la Nueva Gestin Pblica52; todo ello
despus de innumerables investigaciones en el mbito de la Teora de la
Organizacin y la Gestin Pblica53, que poco a poco han ido derivando sus
52

En menor medida o adscrita a ella, p.ej. la calidad, o enfrentada a ella, p.ej. la gestin
relacional o estratgica o la gobernanza.
53
No creemos necesario recordar la tradicin cientfica de la Teora de la Organizacin y
la Gestin Pblica, la revisin de las contribuciones de sus diferentes escuelas al desarrollo
del anlisis cientfico del trabajo y de las organizaciones desde principios del siglo XX
hasta nuestros das. Otros lo han hecho con mayor claridad, entre ellos BALLART y RAMI

65

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

estudios hacia mbitos especficos de los gobiernos y las organizaciones


pblicas locales.

Por esta razn, la primera aclaracin que se podra realizar es que la GPL,

tiene races comunes con la gestin pblica que se realiza en otros niveles
de gobierno, aunque, como veremos, incorpora los matices lgicos de un nivel
de gobierno y administracin de proximidad con los ciudadanos.

Como sealan BRUGU y SUBIRATS (1996: 9) La denominacin gestin


pblica ha ido popularizndose en los ltimos aos, como nuevo campo de
estudio y docencia de los problemas de las administraciones pblicas.
Tradicionalmente se haba utilizado la etiqueta de ciencia de la
administracin o, en un contexto ms anglosajn, la de administracin
pblica para referirse al mbito de conocimiento e investigacin que se
ocupaba esencialmente del anlisis de las administraciones pblicas y sus
estructuras de funcionamiento. La gestin pblica sera uno de los tres
niveles o mbitos (CANALES, 2002: 123)54, dentro de las organizaciones
pblicas, concretamente el relacionado con el nivel operativo que afectara
al modo de funcionamiento o actividad de las diferentes Administraciones
Pblicas.

Otras autoras como OLAS (2001: XI) asumen que este cambio ha
resultado de gran calado y asimilado con cierta celeridad por las
organizaciones pblicas: El campo de la gestin pblica ha sufrido en los
ltimos aos desarrollos que bien pudieran calificarse de sorprendentes. La
(1993 a) y b); vid. BOUZAS (1995); vid. supra RAMI (1996 y 1999a); vid. supra OLMEDA
(1999); vid. OLIVEIRA (2001: 51-69); vid. TOMPKINS (2005: 1-8); vid. PRATS (2005); o
vid. AGUILAR (2006); vid. BOURGON, 2007: 7-26.
54
Vid. supra CANALES, 2002: 123-146.

66

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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misma idea de gestin que hoy utilizamos sin mayores precisiones o


sobresaltos es, en s misma, ajena a lo que hace escasos lustros se
consideraba el lenguaje ordinario para referirse a la manera en que las
Administraciones pblicas conseguan sus objetivos. La gestin pblica
tendra de este modo su espacio dentro del anlisis de las administraciones
pblicas, integrando poltica y administracin, con relacin a la gestin que
realizan los directivos pblicos, entendiendo genricamente por tal ...
conducir asuntos de alguien y, tambin, ejercer autoridad o mando sobre
una determinada organizacin (BRUGU y SUBIRATS, 1996: 11).

Por tanto, qu implicara la gestin o gerencia pblica?. Bien, en palabras de


OLAS (2001: 3), El trmino gerencia pblica hace referencia al conjunto
de actividades conducentes a obtener bienes o productos pblicos que
engloban tanto las desarrolladas por la direccin como por los distintos
niveles administrativos. Gerenciar implica actividades distintas como
combinar recursos, entrenar al personal, disear procesos o establecer
reglas, que tienen un marcado carcter intraorganizativo... pero que no
estn excluidas otras de carcter extraorganizativo en la medida que
conseguir objetivos implica relacionarse con otros, promotores, clientes,
proveedores, etc., y con otras organizaciones participantes en redes
organizativas ms amplias. Gestin o gerencia pblica, integraran
elementos de organizacin, modelos, tcnicas, instrumentos de direccin,
control y evaluacin, adems de orientaciones en materia de relacin con
actores, cooperacin, colaboracin y coordinacin.

67

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Aunque debamos admitir como punto de partida esta definicin, incluso la


conflictiva e ideolgica (OLAS, 2001: 10)55 integracin inicial de las
frmulas tradicionales de administracin burocrtica con las prcticas
gerenciales (OLAS, 2001: 3)56 y la orientacin de las nuevas prcticas de
gestin privada en las organizaciones pblicas (bajo el paraguas de la Nueva
Gestin Pblica, en adelante NGP); debemos asumir que la Gestin Pblica en
las organizaciones actuales implicara algo ms (RAMI, 1999: 34)57,
desarrollndose en entornos postburocrticos (BARZELAY y ARMAJANI,
1998; VILLORIA, 1997: 77-103).

Porque es en este punto donde han surgido los conflictos entre lo pblico y
lo privado, donde instituciones y organizaciones han sido reinterpretadas, a
veces, a la luz de un conocimiento terico dbil58 en base a procesos

55

Entre las razones de esta adaptacin de las tcnicas privadas al mbito de lo pblico,
OLAS (2001: 10) nos dira que la panoplia de enfoques, tcnicas y herramientas de accin
pblica destinadas a cambiar las prcticas administrativas tradicionales, no estaran
desprovistas de ideologa, dirigindose fundamentalmente contra el leviatn moderno que
supone la burocracia (y sus considerados privilegios) en los Estados del Bienestar. Entre los
enfoques que apoyaran estas opciones gerencialistas, encontramos, entre otras, las
escuelas de eleccin pblica y la de economa pblica.
56
Para OLAS (2001: 3), la gerencia pblica, ... es una nocin que proviene del sector
privado y que alude a su especfica manera de obtener resultados para el mercado. La
gerencia pblica tiene que ver con la introduccin en el sector pblico de las tcnicas y
mtodos del sector privado con el fin de hacer ms eficientes y ms eficaces las
organizaciones pblicas... En la gerencia es de especial inters la labor directiva impulsora
de los managers o gerentes; de ah que la mayor parte de las perspectivas subrayen este
aspecto. Lo caracterstico de la gerencia pblica es que se desenvuelve en un entorno
poltico lo cual quiere decir, en primer lugar, que afecta a los intereses colectivos
57
Evolucionando como ciencia social de segunda generacin cuyo sustrato es compartido
por la economa, la sociologa, la psicologa, la antropologa, la ingeniera, la politologa e,
incluso, por la historia y el derecho. Las diferentes corrientes difieren entre s en la
composicin y combinacin de este sustrato; vid. supra RAMI, 1999: 34.
58
Que algunos recogen de forma peridica reinterpretando las bases epistemolgicas de la
teora, de forma ms o menos acertada. Es interesante la reciente reflexin de HINTZE
(2008: 131-172) sobre la teora de la desorganizacin, asumiendo la misma como un
elemento positivo de cambio en las instituciones pblicas, a travs del refuerzo del capital
institucional; vid. HINTZE, 2008: 131-172. Este concepto de desorganizacin, nos recuerda

68

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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incrementales

de

investigacin59,

que

han

dado

lugar,

incluso

pseudoteoras, en parte instrumentalizada por la NGP60, donde las


administraciones pblicas de todos los niveles de gobierno han asumido
principios y preceptos de gestin, modelos de organizacin, sistemas de
control y evaluacin, que poco o nada tenan que ver con ellas. El resultado
es una literatura cientfica con pocas novedades editoriales61, muy
a aquel otro de desgobierno utilizado por NIETO (1984), aunque aplicado a un objeto
diferente, de modo distinto y de forma ms crtica.
59
Bien recogido el debate por VILLORIA (2005: 181-212), en relacin con las aportaciones
epistemolgicas y metodolgicas aportadas a lo largo de dcadas a la Gestin Pblica o
Public Administration (en parte ya citadas en el Captulo I), cuando, citando a BOZEMAN
(1993), alude: a) la literatura sabia: conocimiento terico, artesano, descriptivo y
personalista [] Esta literatura es diferente al conocimiento de sentido comn u ordinario
sobre la Administracin, basado en la experiencia personal, en los estereotipos, en los
conocimientos institucionalizados. Es un conocimiento basado en la sntesis de estudios o en
la experiencia personal transmitida sistemticamente; adems, es validado por la propia
comunidad cientfica y controlado para su publicacin por los mismos revisores que la
literatura cientfica; ejemplos de excelente literatura <<sabia>> son: Allison (1979, Bozeman
y Straussman (1990), Benn y Gaus (1983), entre otros; b) o el conocimiento cientfico que
tiende a surgir del seguimiento del tpico proceso de generacin de teora: se explicitan
unas hiptesis falsables; se desarrollan instrumentos analticos de explicacin; se aspira a
la generalizacin; se asume que la agregacin es significativa en el anlisis; se proporciona
algn grado de separacin entre hechos y valores; se asume que el progreso terico es
demostrable; VILLORIA, 2005: 189, 190.
60
Interesada y aprovechada por exmanagers de grandes empresas con el fin de publicar
sus experiencias, sus historias de vida (storytelling management, en palabras de SALMON,
2008), como base cientfica para avalar el desarrollo de la teora. Otra seal parte de la
importancia que estos gurs empresariales (KENNEDY, 1994), neoempresariales, pero
tambin neopblicos, dan al sentido comn, sublimando lo obvio, o como dira FERNNDEZ
(2007: 338, 339): El pensamiento del management tiende a basarse por el contrario en lo
que los propios autores denominan sentido comn, una lgica aplastante, dentro de un
espritu de simplificacin. Se basa en lo que se ve y observa, no se buscan explicaciones
complejas a los fenmenos: se trata de ideas simples. En realidad se apoyan declaraciones
de directivos (del presidente de Motorola, de un trabajador de Titeflex). No existiendo
datos <<cientficos>> ms all de estos relatos: estn exponiendo unas ideas, pero tambin
las estn justificando a partir de dos elementos: los ejemplos (adopciones por parte de
empresas conocidas) y el sentido comn. Esta banalizacin provoc en la dcada pasada que
autores como HOOD (1998), llegaran incluso a proponer un marco de reflexin ms amplio
para la gestin pblica, que contemplara una aproximacin desde la teora cultural que
ayudara a reforzar este dbil y siempre cuestionado paradigma.
61
Esta afirmacin, que nosotros compartimos, fue realizada por el propio RAMI en una
reciente conferencia pronunciada en el marco del curso de directivos pblicos de una
administracin pblica autonmica. All se criticaba de forma abierta, en clave irnica, pero
con muchas dosis de racionalidad acadmica, la eclosin en los ltimos aos de una

69

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Enrique Jos Varela lvarez

instrumental y prescriptiva (RAMI, 1999: 34), poco reposada en sus bases


conceptuales, escasamente aplicada a casos concretos, de forma que puedan
ser estudiados para los principios de las Ciencias Sociales. En definitiva, una
teora de la organizacin y la gestin pblica dbil, pero desgraciadamente
con gran impacto meditico y cierto calado entre algunos responsables de
gestin de recursos humanos en el sector pblico62.

Detengmonos por unos breves instantes en la descripcin del fenmeno


de la NGP, que, segn HUGHES (1996: 103-132), ha tenido varias etiquetas:
<<gerencialismo>> (managerialism) (POLLIT, 1990), <<nueva gestin pblica>>
(new public management) (HOOD, 1991), <<administracin pblica basada en
el mercado>> (market-based public administration) (LAN y ROSENBLOOM,
1992), <<gobierno emprendedor>> (entrepreneurial government) (OSBORNE
y

GAEBLER,

1992)

[]

los

trminos

<<nueva

gestin

pblica>>

<<gerencialismo>> se usarn como sinnimos, aunque <<gerencialismo>> suele


ser usado peyorativamente por algunos escritores. El trmino <<nueva
literatura del tipo fast-food, especialmente consumida en salas de aeropuertos, con ttulos
sobre el queso, el pescado y las vacas, pero con enorme xito de ventas entre los que a da
de hoy estn ejerciendo labores de direccin en organizaciones privadas, y, quien sabe si
tambin en organizaciones pblicas; aunque no es el nico que se muestra crtico con las
nuevas (viejas) corrientes de la Teora de la Organizacin. El propio MINTZBERG (2005)
enfatiza la crtica sobre los recursos formativos y pedaggicos adaptados a la nueva clase
directiva en las escuelas de negocios; mientras que por el lado de la educacin superior no
vemos un desarrollo terico intenso por parte de las escuelas que tratan la organizacin (en
Universidades e Institutos de Investigacin, bsicamente), a excepcin hecha del debate,
que se retroalimenta de forma peridica, entre seguidores y detractores de la Nueva
Gestin Pblica.
62
En lnea con lo anterior, no es conveniente dejar de citar las palabras de BOURGON
(2007: 23), sobre este particular: Public administrators are neither masters nor
mercenaries. They are professional individuals who serve the functions of analysts,
managers, facilitators, moral leaders, and stewards of public values, and are called upon to
be responsable actors in a complex system of governance. It is a demanding, challenging
and sometimes heroic endeavour involving accountability, adherence to the law, judgement
and responsibility (Denhardt, 2003). A strong theory reduces the need for heroism by
showing the way and guiding ones steps. Public administration theory should help public
servants fully exercise their multi-faceted role.

70

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

gestin pblica>> contrasta con el antiguo uso americano de <<gestin


pblica>>, que la conceba como un subcampo tcnico de la administracin
pblica.

La burocracia como fenmeno social, ms que como modelo de organizacin


pblico (en este caso) avala una trayectoria de dcadas en el anlisis de la
realidad administrativa de las administraciones pblicas. Si WILSON (1887:
73-96), WEBER (1922) y WALDO (1948), pusieron en desde finales del siglo
XIX y principios del XX las bases de la organizacin administrativa
burocrtica, otros, como HOOD (1991: 32-35; 1996: 469-490), pusieron sus
bases a la gestin pblica (KETTL, 1993: 407-427), mientras que algunos
ms como

BARZELAY y ARMAJANI (1998) intentaron cerrar el prolijo

ciclo del paradigma ya en las puertas del nuevo siglo. La administracin


pblica, como instrumento del Estado cada vez ms vaciado (PETERS,
1996: 405-418), de sus polticas, asume las crisis del Wellfare State y, con
l, de las orientaciones econmicas keynesianas ya en los aos 70. La
socialdemocracia da paso al neoliberalismo de corte anglosajn continental y
norteamericano tras el que aparecen nuevas orientaciones de direccin de
los asuntos pblicos, donde el factor determinante es el econmico (HOOD,
1996: 469-490) en base a la teora de la eleccin pblica (HUGHES, 1996:
119; 2003) y a los principios de eficacia, eficiencia y economa (ALBI,
GONZLEZ-PRAMO y LPEZ, 2000), y, posteriormente, productividad y
calidad (BAN y CARRILLO, 1996: 51-66). En esta fase de cambio poltico
y socioeconmico (aos 80 y 90) se pueden nombrar lderes, hombres y
mujeres de Estado como REAGAN y THATCHER; gurs y storytellers como
PETERS y WATERMAN (1982) u OSBORNE y GAEBLER (1994); obras de
referencia como En busca de la Excelencia, de los primeros, o La
reinvencin del gobierno de los segundos; principios de gestin como los ya
71

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

citados de eficacia, eficiencia y economa; modas conceptuales sobre la


gestin63; frmulas mgicas64 de gestin pblica como la privatizacin, la
desregulacin, o la externalizacin, entre otras; marcos de reconocimiento
pblico y social como los premios internacionales, nacionales y regionales;
modelos y tcnicas que, a modo de desordenada panoplia, se ofrecen como
recursos y soluciones a los problemas de gestin de las institucionesorganizaciones (calidad, excelencia, innovacin); actores globales que
asumen estas premisas como la OCDE, la UE, o los Estados desarrollados, o
sus regiones, o sus gobiernos y/o administraciones locales.

Todos y cada uno de estos elementos hacen de la NGP el referente de los


gestores de instituciones y organizaciones pblicas, por igual, sin
distinciones de nivel territorial, orientacin ideolgica, o dimensin
organizativa.

Casi todos ellos, aludan a la NGP como El Dorado que perseguir (la
eficacia y la eficiencia), la Meca a la que peregrinar (Estados Unidos de
Amrica, Reino Unido), el Becerro de Oro al que adorar (privatizaciones)65.

63

BRUGU y SUBIRATS (1996: 11), siguen a Peter DRUCKER (1993) cuando este seala
que la moda de la gestin responde a la propia evolucin de la civilizacin occidental. As,
en la maduracin del modelo capitalista occidental, DRUCKER distingue tres perodos: 1) La
revolucin industrial (1750-1850); 2) La revolucin de la productividad (1850-1950), y 3) La
revolucin de la gestin (1950-1990).
64
OLAS (2001: 12-20), entiende que entre las propuestas ms recurrentes de la NGP
aparecen la descentralizacin de las organizaciones, el aplanamiento de las jerarquas, la
ruptura del monolitismo y la especializacin, la desburocratizacin e introduccin de los
mercados de los pblico (competencia entre organizaciones pblicas), el desmantelamiento
de la estructura estatutaria del personal, la introduccin del concepto de cliente de
servicios pblicos, la evaluacin de polticas y servicios, y el cambio de cultura
administrativa (tica pblica). Sin embargo, recalca que el elemento fundamental, la gua de
la NGP es, en resumen, la reduccin del tamao del sector pblico en tamao, recursos,
mbito e influencia (WRIGHT, 96, 97); vid. supra OLAS, 2001: 12.
65
Sito este contexto de la NGP, porque ante la irrupcin de la crisis financiera y
econmica global actual, es fcil mantener principios como los de la eficacia, la eficiencia,

72

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Y digo casi todos, porque existe una corriente del pensamiento de la Ciencia
Poltica y de la Administracin crtica con lo que algunos intentan justificar
como paradigma (BARZELAY y ARMAJANI, 199866; BARRAGN, 200067);
de forma que los primeros (GREENWOOD y WILSON, 1989: 141; PETERS,
1994: 283-293; ARAJO, 2000: 38-47 y 2004b68; RAMI, 1999: 1-30;
1999: 65-97; 2001: 1-24; ARELLANO, 2002: 1-21; CANALES, 2002: 123-

el ahorro, la productividad, aunque, desde luego, ya no con base en las experiencias del
sector privado. Entre otras razones porque creemos que precisamente en el radica parte
de las causas de la recesin actual, despus de dcadas de crecimiento desordenado,
desregulado, y, nos atreveramos a decir, especulativo. Tan slo dejar constancia de algunas
de las reflexiones que hacia el profesor Carles RAMI en el marco del Curso de Directivos
de la Xunta de Galicia en el 2008; RAMI acertaba cuando sealaba que para comprobar la
base emprica de los trabajos de referencia en el mbito de la NGP, los de PETERS y
WATERMAN y los de OSBORNE y GAEBLER, no habra ms que analizar aos despus la
cuenta de resultados de estas empresas citadas como de xito o excelentes (GORE,
1998; ABERBACH y ROCKMAN, 1999: 3-17), o las que haban cerrado, o estaban sometidas
a enormes procesos de reconversin (por algunos denominada eufemsticamente
reingeniera), o el nmero de ellas que estn siendo auxiliadas por los Gobiernos, o aquellas
que estn siendo compradas por compaas de la India. En nuestra opinin, deberamos
hacer ms caso al aprendizaje organizativo, teniendo como referencia el benchmarking
pblico (donde existen un buen nmero de ejemplos de xito), y plantear la comparacin
pblico-privado desde pticas ms institucionales y menos eficientistas.
66
Como podemos ver, la utilizacin del concepto de paradigma se nos antoja variable e
interesado por parte de los autores adscritos a las ciencias sociales, por lo que sin desear
entrar en el debate epistemolgico abierto por KHUN en los aos 60 (2004), asumimos la
definicin de HARMON (1970), citada por BARZELAY y ARMAJANI (1998: 41): la manera
fundamental de percibir, pensar, evaluar y hacer vinculada a una particular visin de la
realidad. Un paradigma dominante rara vez, de serlo, se plantea explcitamente; existe
como entendido indiscutible y tcito que se transmite por medio de la cultura y a
generaciones sucesivas y, ms que ensearse, se transmite por la experiencia directa. Este
punto sobre la consolidacin paradigmtica de las orientaciones sobre la gestin pblica
(burocrtica o postburocrtica), es importante porque sobre l insistirn los seguidores de
la NGP, como ahora lo hacen los de la gobernanza, al objeto de incorporar legitimidad a
dichos enfoques, siempre necesitados de refuerzo terico y acadmico.
67
El autor (BARRAGN, 2000: 21) dejara constancia de este intento cuando seala que
Ante ello [crisis Estado social] la Administracin pblica debe ser capaz, porque no puede
olvidar el marco social pluralista e interrelacionado en el que se desenvuelve, de conseguir
atender las exigencias individualizadas de aquellos que requieren sus servicios. El debate
terico puede plantearse en el paradigma de la New Public Management, como marco de
investigacin y de ensayo, cuya concrecin en los aos 90 es la modernizacin
administrativa [sic].
68
Vid. supra ARAJO, 2004: 27.

73

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

146; BAENA, 2000: 18; OLIVEIRA, 2001: 51-6969; LONGO, 2007: 249-281)
consideran a la NGP como una teora contingente (OLAS, 2001: 9), mera
trasposicin acrtica de tcnicas provenientes del sector privado al pblico,
sin tener en consideracin sus condiciones institucionales, principios y
valores sobre los que se asienta su funcin (la del gobierno de los intereses
generales); algunos incluso reconvirtiendo sus iniciales alabanzas a la NGP,
hacia la crtica ms directa y clara del supuesto modelo terico de gestin
pblica (BARZELAY, 2003).
GUNN (1996: 41-55), OLIVEIRA (2001: 67), CANALES (2002: 133) y
LONGO (2007: 260) resumiran el debate de una forma clara y
contundente. Para el primero, no estaramos hablando de un paradigma
porque PERRY y KRAEMER (1983) han presentado de forma ordenada e
interesante una til coleccin de lecturas, as como su propia y provocativa
introduccin comentada. Sin embargo, sigue sin convencerme su intento de
desarrollar una versin de la gestin pblica entendida como un paradigma
nuevo e integrador. El anlisis es excesivamente simplista, el compromiso
demasiado blando, y resulta dificultoso saber cules son los interrogantes
radicalmente nuevos que aparecen o cules son los novedosos modelos de
pensamiento que emergen en lo que ellos denominan un nuevo paradigma.
Para el segundo Grande parte da ideologa managerial assenta na ideia de
que no existe diferena entre gerir uma empresa e um hospital. E se
existem diferenas que impeam o funcionamento do mercado e a medio
dos lucros, essas diferenas devem desaparecer a pesar destas melhorias
assistiu-se em meados da dcada de noventa a uma crise na Administrao
Pblica, perguntando-se muitos (Boyne, 1996), se o management no ser o
problema e a razo desta crise. El tercer autor es de la opinin de que La
69

Vid. supra OLIVEIRA, 2001: 51-69.

74

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

gran carencia y laguna de la <<Nueva Gestin Pblica>> fue olvidar la


dimensin y legitimacin poltica necesarias de la accin pblica, a diferencia
del mercado, junto con una atencin economicista excesiva puesta en los
recursos de gestin, sin consideracin de la cultura y motivacin de los
empleados pblicos. Finalmente, el ltimo autor citado destacara que Per
a sntesis mplies que intenten plasmar la complexitat i lheterogenetat de
la noci, vegeu Barzelay (2001: 11), Podger (2004: 12) i Bresser-Pereira
(2004: 187 i seg.), el qual prefereix utilitzar lexpressi, menys
contaminada, de reforma de la gesti pblica, i la defineix com la transici
institucional, cultural i gerencial des de lAdministraci pblica burocrtica
a la moderna gesti pblica.

Pero no se trata aqu del coloquial qutate t (NGP) para ponerme yo


(gobernanza), sino de valorar las experiencias en contextos concretos y
analizar sus resultados, que en algunos casos han aportado buenas prcticas
a las organizaciones pblicas. Porque, en palabras de OLAS (2001: 32) La
NGP no tiene todas las respuestas, ni siquiera todas las preguntas. La nueva
gerencia debe contemplarse como parte de un proceso que somete a
revisin la manera en que las instituciones contemplan los intereses
colectivos, los definen y los materializan en el da a da. As, convendra
aprovechar algunas de sus experiencias, enfatizar los valores pblicos en los
procesos de implementacin de los modelos y tcnicas de gestin y provocar
el reforzamiento institucional de aquellas organizaciones pblicas locales
que deseen abrirse a nuevos formatos de gestin, que trasciendan los
modelos burocrticos (no en todos, sino en aquellos entornos polticoadministrativos que lo precisen).

75

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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En todo caso, las claves de la formulacin de la GP (ya no NGP) pasaran por


integrar en la gestin el hardware y software (adems del orgware70), por
equilibrar las nfulas tcnicas (eficacia) y la participacin de los empleados
pblicos y los ciudadanos (democracia); por integrar la eficacia, eficiencia y
economa (enfoques neotayloristas; POLLITT, 199371) con la efectividad72
y la legitimidad73 (enfoques neopblicos); por sumar reingeniera a
readministracin74;

por

conjugar,

en

definitiva,

institucin

con

organizacin75.

Para CENTELLES (2006: 26 y 27, citando a VZQ UEZ), el orgware sera la mejora de
las capacidades organizativas que adquieren los actores locales para disear y monitorear
el conjunto de la estrategia de desarrollo. Se trata de mejorar las relaciones entre los
diferentes actores locales y no locales, a base de dotarse de una nueva institucionalidad
que consolide unas formas de operar adecuadas a la nueva realidad y que garantice la
sostenibilidad del desarrollo inducido.
71
Vid. POLLITT, 1993.
72
O lo que es lo mismo, gestin tcnica e impacto social. Esta es la ltima parte de la
gestin que a los tericos de la organizacin (por todo lo planteado anteriormente en
relacin con lo pblico y lo privado), les queda un poco ms alejado de sus postulados. Es
lgico, a no ser que contemplemos las organizaciones pblicas desde enfoques sociotcnicos
(vid. supra RAMI, 1999: 17-23; vid. CARAVANTES, 1984), y como instituciones con
responsabilidad social, la efectividad quedara oculta tras la tecnocracia, por lo que, como
dira CARAVANTES, es absolutamente necesario incorporar la efectividad a la gestin
porque va ms all del concepto de eficacia, que se restringe a los objetivos organizativos
temporales. Efectividad se refiere a objetivos ms amplios de equidad y desarrollo social
[traduccin del doctorando] (CARAVANTES, 1984: 194, citando a MOTTA).
73
En el mismo sentido, pero incorporando el concepto de legitimidad (vid. supra LIPSET,
2001: 113-150 y BAN y CARRILLO, 1997: 51-75), CAMPS (1997: 20, citando a
BOUCKAERT) aclara que el mejor gobierno es el que cumple tres objetivos: eficiencia,
efectividad y legitimidad, donde: La eficiencia es la relacin entre el proyectos (input) y la
accin (output). La efectividad es la relacin entre la accin y sus consecuencias. La
legitimidad es el grado de aceptacin de una autoridad por parte de aquellos que tienen que
aceptar esa autoridad.
74
De esta forma, no porfiaramos todo a las reingenieras, excelencias, innovaciones o
reinvenciones del gobierno en torno a programas como los Next Steps britnicos o
National Performance Review de Al GORE. Existen postulados alternativos, ms
neopblicos, que han buscado profundizar en las realidades de lo pblico, sin paragn en
las experiencias de gestin empresariales, si bien es cierto que con menos xito literario,
como la de Wesley BJUR y Geraldo CARAVANTES de la Readministracin (BJUR y
CARAVANTES, 1997: 219-239).
75
Vid. SALVADOR, 2001: 1-19.
70

76

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Los intentos por sintetizar dos orientaciones han sido recogidos de forma
clara por aquellos que promueven metasoluciones, como el buen gobierno
(GINER y SARASA, 1997: 9-1876; CENTELLES, 200677), los que son
partidarios de aproximaciones ms concretas en el mbito de la gobernanza,
o los que prefieren ceirse a la ptica de organizacin y gestin, que creen
posible integrar eficiencia y democracia a travs de una suerte de
denominado gerencialismo institucional.

Cargados de razones y argumentos, substrayndonos pues a este discurso


neoempresarial que la NGP ha impuesto a lo largo de estos ltimos aos, y
revisitando los conceptos de gestin desde el mbito pblico, tendramos
que la gestin pblica implicara una dimensin mayor que la de administrar,
que la de repensar y disear tcnicas; o lo que es lo mismo, y en palabras de
BRUGU y SUBIRATS (1996: 12), La gestin, por lo tanto, no se refiere a
la jerarqua organizativa de una administracin clsica, sino a la capacidad
de promover la innovacin sistemtica del saber, y al mismo tiempo, de
sacarle el mximo rendimiento en su aplicacin a la produccin. Gestionar, en
definitiva, no significa ni ejercer la autoridad ni organizar. Gestionar
significa utilizar el conocimiento como mecanismo para facilitar una mejora
continua o, en trminos de Metcalfe y Richards (1987), asumir la
responsabilidad sobre la accin de un sistema.

Este es el enunciado de base que asumimos para el desarrollo de la GP y la


GL en las instituciones-organizaciones locales. Instituciones que asuman la
76

Un ejemplo lo encontramos en la publicacin colectiva de GINER y SARASA (1997: 9-18),


aunque, como veremos en el apartado que aborda la gobernanza, existen otros muchos
ejemplos de lneas investigacin que desarrollan la idea de la governance, good governance,
o como deseemos definir a este buen gobierno.
77
Revisin del concepto en clave ms local-urbana y sobre bases de gestin relacional, de
redes y gobernanza.

77

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

responsabilidad sobre la accin del sistema poltico-administrativo local, que


permitan a sus organizaciones y a la red de actores funcionar de forma
relacional, que la doten de orgware, que trabajen la confianza, base del
capital social.

Porque de esta forma, admitimos que la gestin tiene relacin con un

conjunto de decisiones polticas y administrativas. Decisiones (o no


decisiones)78 a travs de las cuales se podrn conducir los gobiernos locales
en virtud del principio de autoorganizacin, escogiendo entre polticas
pblicas de modernizacin, implementacin de modelos y tcnicas de
gestin, o, simplemente, eleccin de frmulas de produccin y/o provisin de
servicios pblicos locales. Como vemos en la figura 2.2., avanzando en la
conceptualizacin de la gestin pblica y en la gobernanza local, la capacidad
de autoorganizacin local se revela clave; primer paso, en todo caso, para
decidir el camino a seguir en materia de modernizacin y gestin pblica
local.

78

Este argumento nos liga a las polticas pblicas y al argumento de DYE, as como a la fase
de implementacin de las mismas, que en el caso de las de modernizacin, hemos sealado
como especialmente relevantes. O dicho en palabras de ORTEGA: Ni un slo instante se
deja descansar a nuestra actividad de decisin. Inclusive cuando desesperados nos
abandonamos a lo que quiera venir, hemos decidido no decidir.

78

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 2.2. Conceptualizacin Gestin Pblica y Gobernanza Local en Espaa y


Portugal (II)
En las definiciones de Gobierno y
Administracin Local que elaboran los
Estados de Espaa y Portugal,
se establece la

Capacidad de
Autoorganizacin
en consecuencia, las decisiones de

Modernizacin
Local
sern adoptadas bajo los principios de la

Autonoma
Local
por parte del personal polticoadministrativo local

Electos

Tcnicos

que decidirn de forma

Estrategia y/o

Tctica

sobre la forma que deseen adoptar de modernizacin


administrativa local

Poltica Pblica

Buena Prctica

Este escenario se reproduce de forma similar


tanto en contextos intraestatales, en un solo pas,
como en entornos transfronterizos, entre
Ayuntamientos de dos Estados fronterizos. Lo que
no dificulta la implementacin de modelos de
gestin pblica y gobernanza local compartidos,
incluso estrategias comunes de modernizacin
administrativa, bajo un formato estratgico de
poltica pblica de modernizacin.
Portugal
Norte
Portugal

Espaa
Eurorregiones

Galicia

Asimetra
Cooperacin
Transfronteriza
Modelo Comn
Modernizacin
Administrativa Local

Fuente: Elaboracin propia.

79

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Sin embargo, pocos estudios, informes o literatura acadmica tratan sobre


la gestin pblica real, o lo que es lo mismo, los mecanismos de decisin79,
de direccin, de ejecucin y de evaluacin que electos y tcnicos adoptan
sobre el sistema de gestin pblica local. En este punto nos interesa
detenernos, siquiera de forma breve, ya que es aqu donde creemos tiene su
fase de partida la gestin pblica local (tambin la gobernanza local), en la
denominada potestad de autoorganizacin local80, que nace del modelo de
poder local reconocido en la Constitucin Espaola de 1978, segn el cual
hace del Ayuntamiento el elemento que rene la legitimidad poltica
derivada de la eleccin popular y la organizacin administrativa necesaria
para el cumplimiento de los fines y competencias que la propia Ley atribuye
a los mismos (PALOMAR, 1998: 310).

79

Estos estudios sobre decisiones (GHERARDI, 1996: 267-312), tendra su base en las
investigaciones relacionadas con el cambio organizativo y la cultura administrativa
(SCHEIN, 1993: 373-393), con raz en los estudios de SIMON (1957) sobre el
comportamiento organizativo; que buscan entender cmo los individuos que integran las
organizaciones interaccionan y manejan los recursos de poder, cmo responden a la cultura
organizativa, como se desenvuelven a travs del ciclo de vida de una organizacin (RAMI,
1999: 250-277; KAUFMAN, 1993: 417-437) y que determinan su grado de madurez, clave
para entender la disponibilidad y predisposicin de los recursos de todo tipo, necesarios
para implementar con xito el modelo o tcnica de gestin previsto. Es desde esta
perspectiva, desde la cual se entiende que los electos y tcnicos locales opten por
diferentes cursos de accin para solucionar un problema pblico local, adopten diferentes
decisiones sobre modelos de polticas y gestin. Por esta razn, y aunque quede fuera de
nuestro objeto de estudio, nos parece tan importante esta consideracin sobre la decisin
pblica, ya que, entendemos, que en ella tienen su base los cambios organizativos, as como
la introduccin (o no) de la modernizacin y la reforma en la agenda pblica (ELCOCK, 1996:
421-445). De esta forma podemos vincular el anlisis de la Teora de la Organizacin y de
las Polticas Pblicas, a travs de la evolucin los estudios de toma de decisiones vinculados
al poder y a la autoridad pblica (vid. NIGRO y NIGRO, 1981: 239-266), a sus mecanismos
de gestin de los problemas (KAUFMANN, 1996: 201-231), y las mejores tcnicas de
gestin para poder solucionarlos.
80
Este poder no se reconoce de forma expresa en la Constituio da Repblica Portuguesa
de 1976, aunque se infiere de los apartados donde se trata el poder local, especialmente en
relacin con la descentralizacin administrativa (art. 237) y el poder reglamentario (art.
241).

80

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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De esta forma, podramos decir que la decisin es la adopcin de una accin

poltica y/o tcnica sobre cmo definir el problema de la modernizacin, as


como los modelos de organizacin, direccin, implementacin, control y
evaluacin de los servicios pblicos que dan soporte a las polticas pblicas
dimanantes del marco jurdico establecido, fijadas a travs del binomio
competencias-servicios.

Si seguimos este planteamiento estamos reconociendo de forma explcita,


que un ayuntamiento, como administracin, tiene que prestar los servicios a
los que le obliga el marco legal (competencias propias), adems de otros a
los que le impele el entorno socioeconmico o poltico (competencias
impropias)81. Pero como gobierno, como administracin de la democracia,
debe decidir (sus electos y/o tcnicos) ofrecer estos servicios bien con
ambicin estratgica (poltica pblica), bien desde planteamientos ms
tcticos (gestin de una unidad organizativa), escogiendo los mbitos de
prestacin, valorando el tipo de decisin, determinando el camino de los
servicios pblicos locales (produccin y/o de la provisin y/o de la
externalizacin), optando por tcnicas gerenciales (de mejora continua, de
calidad, de excelencia, de innovacin o como quiera que las llamemos82),
eligiendo con quin prefiere desarrollar estos servicios (actores pblicos
y/o privados, del mismo nivel de gobierno o de otros niveles UE, AGE81

Bien definida por MRQUEZ (2006: 7) como gastos vinculados a servicios no


obligatorios, que evidencia la iniciativa y el cambio de rol del Gobierno local en su
compromiso de proximidad con las comunidades locales.
82
Ideas que se operacionalizan con conceptos vagos, interesados, difusos, polismicos, en
todo caso; como dira DICKENS (1994: 9): The adecuate definition of quality and
excellence is a major problema, not least because there are so many conflicting, competing
and confusion definitions. It is easiest to accomplish in the realm of manufacturing
industry, where quality can be specified in terms of tolerances and performance criteria.
In service industries, and particularly in the realm of human services, the problem of
definition is acute, []. Smith (1986) has highlighted this issue, documenting the confusion
caused to managers by the writings of so many gurus on the topics. He coins the term
Total Quality Paralysis to describe this confusion.

81

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

CCAA-, incluso de con gobiernos locales de otros Estados (relaciones


internacionales,

cooperacin

territorial);

en

definitiva,

pensando

estratgicamente qu, por qu, con quin, cmo, cundo, cunto y dnde.

Ante este planteamiento, situemos un caso hipottico. Un electo local83


nombrado por primera vez en un Municipio de 30.000 habitantes cree
necesario introducir ciertos cambios en la gestin de su ayuntamiento. Qu
hacer?. Las respuestas varan en funcin de los elementos de anlisis y las
perspectivas de los actores que podran estar implicados, pero en todo caso
las decisiones le corresponden a l como responsable poltico de su
institucin-organizacin.

La primera gran decisin estara relacionada con la dimensin a la cual


deseara aplicar este cambio, de forma que pudiera partir de un
planteamiento de poltica pblica local, como diseo de un gran cambio
institucional y organizacin en la totalidad de los departamentos del
gobierno Local; o de la implementacin de un sistema de mejora continua,
que supusiera la implementacin de un modelo de gestin de procesos
(certificable o autoevaluable).

Una segunda decisin, pero relacionada con la anterior y que la condicionar


de forma total, se vincula a los elementos de gobierno y organizacin: para
lo que se podra plantear una serie de preguntas, como:

83

La posicin que adoptara un tcnico local ante una decisin similar, variara en este
esquema, por ejemplo, en funcin de su ubicacin en el organigrama (directivos vs. personal
de lnea), o en funcin de la capacidad de influencia que este tenga sobre los centros de
poder poltico (responsables de departamentos de gestin horizontal o que gestionen
delegaciones con alta representatividad poltica, como por ejemplo urbanismo, participacin
ciudadana).

82

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

dispone de apoyo poltico (Alcalde-Presidente y/o concejales del


gobierno, si este tuviera una conformacin de coalicin) para afrontar un
camino o el otro?; es el territorio lo suficientemente extenso y
fragmentado como para plantear una estructura de gestin del cambio
concentrada o descentralizada?; se conocen los destinatarios de los
servicios pblicos (internos y externos), o es preciso realizar estudios
previos?;

cuenta

con

personal

adecuado

(nmero,

formacin,

experiencia, buen clima, cultura de cooperacin, motivacin)?; existen


estructuras administrativas que hayan desarrollado esta labor o alguna
similar?; dispone de financiacin para cualquiera de los dos cursos de
accin (poltica-gestin)?, o, en todo caso, es capaz de acceder a
financiacin de otros niveles de gobierno?; los recursos tcnicos
(ordenadores, espacio fsico, telfonos) son suficientes para cualquiera
de los dos modelos de cambio?; existen en el ayuntamiento marcos de
incentivos para el personal que se implique en el proceso de
modernizacin-gestin?, o es posible solicitarlo al propio gobierno
local?; se han producido procesos similares con anterioridad en el
gobierno local?, cules han sido sus resultados?.

Como vemos, ambas decisiones implican un buen nmero de preguntas


(podran ser ms en funcin de la especializacin de la poltica y la
complejidad de la tcnica), que si quedan sin respuesta podran afectar al
xito de la decisin84, del diseo de la poltica de modernizacin, de la

84

Que RAMI (1999: 256. 257) entendera posible, siguiendo a KAUFMAN, si se dispone
de: reconocimiento legal (la potestad de autoorganizacin auspicia estas iniciativas);
proteccin de la poltica pblica y de la unidad lder por parte de los polticos (de su
partido, de otros que estn en el gobierno local, si es este de coalicin, y de altos
directivos); capacidad presupuestaria (programa de buenas prcticas de otros niveles de
gobierno); independencia organizativa de la unidad (Gerencia, Agencia, OOAA); buena
participacin de las unidades en el juego poltico interno en un ayuntamiento;

83

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

eleccin de la tcnica, y, por ende, del xito del servicio pblico local
prestado.

Si centramos nuestra investigacin en el caso de Espaa y Portugal85, vemos


elementos comunes para los dos tipos de decisin que deben ser tomadas
por electos y tcnicos locales en relacin con la gestin pblica: a) aquellos
del mbito jurdico-formal que tiene que optar por formas de prestacin de
servicios pblicos locales y por modelos de organizacin municipal; b) las
que, fiando al mbito instrumental, deben seleccionar entre opciones ms
estratgicas de diseo de polticas pblicas de modernizacin, y/o eleccin
de una tcnica, una herramienta, de entre la variada oferta de la gestin
pblica.

a) En el caso de la primera, la mayor parte de la literatura desarrolla los


modelos de produccin y/o provisin de servicios pblicos locales, asumiendo
la lgica normativa de la GP, donde, tras la definicin de las competencias
locales, se establecen una serie de servicios en funcin de su poblacin, y
tras estos, la elaboracin de una serie de figuras jurdicas de prestacin de
servicios, divididas en frmulas directas e indirectas.

Es en este mbito donde se fusionan (consciente e inconscientemente)


organizacin, estructuras, personal bajo el clsico epgrafe gestin de los
aprovechamiento de los contactos y apoyos de la sociedad civil que est alrededor del
proyecto de mejora (porque antes se hayan producido situaciones de desgaste poltico con
sindicatos, mala gestin de algunos servicios, etctera); y apoyo de los grupos de presin de
base profesional (muy destacado en el caso de los colegios profesionales de abogados,
arquitectos, ingenieros).
85
Con el fin de seleccionar textos especficos adecuados a una realidad de gobierno y
administracin local, vinculados a los modelos de Estado, tan slo hemos realizado una
aproximacin a la literatura que sobre normativa y tcnicas de gestin pblica local para los
casos de Espaa y Portugal, objeto de especial atencin en la parte emprica de la Tesis
Doctoral, como tendremos ocasin de exponer en la Segunda Parte de la investigacin.

84

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

servicios pblicos locales (BALLESTEROS y BALLESTEROS, 2005;


CATAL y COSTA, 2006: 2313-2351 y 2352-2372; SOSA, 2008), y en el
cual los servicios se prestan de forma directa86 o indirecta87. Esta
articulacin terico-jurdica se presta a cierta confusin entre los
elementos que integran parte de la gestin pblica local, como son sus
competencias88, los servicios pblicos89, las formas de prestacin90
(produccin o provisin)91 y los instrumentos para su ejecucin92.

86

Por la propia entidad, mediante sociedad de capital ntegramente pblico, o por medio de
contratos domsticos o in house; vid. SOSA, 2008: 77-218.
87
Concesin de servicios pblicos locales, gestin interesada, concierto, arrendamiento,
sociedad mixta, consorcio y otras formas de gestin (contrato de colaboracin entre el
sector pblico y el privado, convenio, grupos pblicos de sociedades); ibid. SOSA, 2008:
218-388.
88
Sobre esto no quedan ms dudas que las que los constitucionalistas y administrativistas
consideran en virtud del reparto de tareas en un estado compuesto; as, todo lo que un nivel
de gobierno puede hacer est recogido en sus competencias. Aunque sabemos que hay
niveles de gobierno de diferentes categoras, como es el caso local, donde algunos de ellos
(sobre todo los de mayor poblacin) se ven abocados a desarrollar no slo las propias, sino
tambin las impropias o servicios no obligatorios (FEMP, 2006)
89
A modo de intervencin directa de los poderes pblicos, en este caso locales, se podra
definir como una actividad o serie de actividades de naturaleza ms o menos intangible que
usualmente, aunque no necesariamente, tiene lugar en la interaccin entre una persona y
una organizacin, a travs de medios fsicos y sistemas de prestacin, los cuales son
ofrecidos como soluciones a las demandas de aquella persona (SANCHO, 1999: 93 y 94,
citando a GRNROOS, 1994).
90
No en todos los modelos de gobiernos local se entienden las mismas frmulas jurdicas,
aunque se coincide en las grandes categoras de produccin y provisin; vid. FERRIS, 1997:
171-198. El marco general en el que se integran estas nuevas perspectivas de gestin de los
servicios (tambin en el caso local), est directamente relacionado con la creacin de
dinmicas de mercado en los servicios pblicos; una de estas frmulas es la externalizacin
(SANCHO, 1999: 113-117), contractualizao en Portugal (RAMOS y PEREIRA, 1999: 71100), que GARCA, SALVADOR y RAMI (2007: 27) distinguen de produccin y provisin
En la bibliografa espaola se acostumbra a diferenciar entre produccin y provisin, y la
externalizacin se refiere a la produccin del servicio pblico (produccin privada para un
servicio de provisin pblica), mientras que en la principal bibliografa anglosajona esta
diferencia no se destaca y se utiliza el trmino delivery en referencia a la entrega del
servicio al ciudadano.
91
La importancia de la distincin conceptual entre provisin y produccin radica en que
ambas actividades no tienen por qu coincidir en una misma organizacin. El modelo
convencional de administracin pblica consiste en juntar ambas actividades, de tal manera
que el gobierno local es al mismo tiempo una unidad de provisin y produccin. Sin embargo,
es posible imaginar frmulas alternativas para unir ambas piezas, reservando las decisiones
de produccin al gobierno local y las operaciones de produccin a otra organizacin distinta.

85

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Es indudable que las frmulas legales disean una estructura de obligado


cumplimiento para los ayuntamientos en virtud de las competencias locales y
las leyes sectoriales de los niveles de gobierno y administracin estatal y
autonmica (en el caso de Espaa). Es igualmente cierto que no todas ellas
exigen el diseo de un servicio pblico, ya que las administraciones locales
pueden recurrir a medidas de polica y fomento de las actividades de los
particulares (subvenciones o convenios de accin concertada). Pero no es
menos evidente que existen frmulas alegales (a las cuales ya se ha hecho
alusin en apartados anteriores) que buscan poner en contacto a los actores
de las polticas y los servicios pblicas, y orientar su trabajo hacia la
solucin de problemas con base en tcnicas de autorregulacin (por ejemplo
las Normas ISO).

La justificacin de esta posibilidad radica en que los criterios para la organizacin de una
unidad de provisin y de produccin son diferentes. As, lo ms importante para una unidad
de provisin es que permita abordar los problemas de la revelacin de preferencias, la
equivalencia fiscal y la responsabilidad. En cambio, para la produccin los problemas ms
importantes son las economas de escala y la coordinacin. Incluso el concepto de eficiencia
de una unidad de provisin y de produccin vara. Una unidad de provisin es eficiente en la
medida en que permita satisfacer mejor las preferencias individuales de los ciudadanos.
Mientras que la eficiencia en la produccin tiene que ver con la transformacin de los
recursos en productos al menor coste; vid. BAZAGA, CARRILLO Y DELGADO, 1997: 419.
En la misma lnea los tres autores definiran a las unidades de provisin como ... tanto
organizaciones pblicas como privadas cuyo propsito es adoptar decisiones colectivas
respecto de asuntos comunes de una comunidad local (ibid. BAZAGA, CARRILLO Y
DELGADO, 1997: 418), mientras que las unidades de produccin seran ... organizaciones
pblicas los departamentos, organismos o empresas pblicas de un gobierno local o bien
organizaciones administrativas de otros gobiernos- o privadas empresas, organizaciones no
gubernamentales, voluntarios- que adoptan decisiones sobre aspectos ms tcnicos de
fabricacin del servicio, esto es, relativas a la transformacin de inputs en outputs; ibid.
BAZAGA, CARRILLO y DELGADO, 1997: 419.
92
Por ejemplo, para la gestin directa, entre otras, se contemplan la empresa pblica,
organismo autnomo local, entidades pblicas empresariales locales, fundaciones privadas
de iniciativa pblica, sociedades mercantiles locales; para la indirecta son comunes las
asociaciones de municipios (Mancomunidades y Consorcios), las entidades supramunicipales
(Provincias, Comarcas y Entidades Metropolitanas), o por delegacin en las Comunidades
Autnomas y/o la Administracin General del Estado.

86

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Es en este sentido, en el que hemos planteado un modelo, no de gestin


pblica local (que veremos posteriormente), sino de produccin y provisin
de competencias y servicios pblicos locales en Espaa93. Para ello, hemos
seguido propuestas ms vinculadas con la Ciencia Poltica y de la
Administracin, como las desarrolladas por BAZAGA, CARRILLO y
DELGADO (1997: 415-443) y MRQUEZ (2004: 423-543 y 2006: 5-61),
intentando ampliarlas y mejorarlas en relacin con los elementos de
organizacin, ms que de gestin, de los servicios pblicos locales (ver
cuadro N 5):
Cuadro N 5: Modelos de Produccin y Provisin de Competencias y
Servicios Pblicos Locales
Modelos

Tipos

Gestin indirecta
Vertical
Gestin
intergubernamental

Provisin
(o produccin separada)

Produccin
(propia)

Gestin directa

Mecanismos y Actores
Organizacin del propio Concello
Gestin directa mediante rgano especializado (rgano
desconcentrado)
Organismos autnomos locales
Entidad Pblica Empresarial local / Empresa Municipal e
Intermunicipal
Sociedad mercantil exclusivamente de participacin local /
Sociedade de Capitais maioritariamente Pblicos
Fundacin pblica del servicio
Servios Municipais
Servios Municipalizados

Administracin General del Estado


Xunta de Galicia
Diputacin Provincial
Consorcio (Entidad local y otras Administraciones Pblicas)
94 Mancomunidades / Associaes de Municpios
Horizontal
reas Metropolitanas / reas Metropolitanas
Consorcio local (slo Concellos)
Convenios con otros Concellos
Freguesias
Empresas Municipais

93

En Portugal, con figuras similares pero, al fin y a la postre propias de su derecho


administrativo.
94
En los tipos horizontales, que hemos englobado en el modelo de gestin
intergubernamental, aparecen las clsicas asociaciones de entidades locales, que han sido
estudiadas en profundidad por RODRGUEZ (2002).

87

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Gestin relacional

Gestin de la
gobernanza

Concesin / Concesses
Concierto
Gestin interesada
Arrendamiento
Protocolos
Contratos Programa
Acordos de Colaborao
Sociedad Mercantil (capital parcial de la Entidad Local) /
Sociedade de Capitais Mistos com Participao Pblica
Minoritria
Cooperativa (capital parcial de la Entidad Local) /
Cooperativa de Interesse Pblico ou Rgies Cooperativas
Empresas privadas
Otros actores no gubernamentales (organizados en
asociaciones, fundaciones...) / Associaes sem Fins
Lucrativos y Fundaes
Cooperacin transfronteriza y Territorial (Eixo Atlntico,
Comunidades Territoriales de Cooperacin CTC-, Uniminho,
Grupos de Accin Local GAL-, Agrupaciones Europeas de
Cooperacin Territorial -AECT-, Asociaciones de
Cooperacin de Segunda Generacin, Associaes de
Desenvolvimento Regional)
Redes de asociaciones locales de mbito internacional de
diverso carcter

Fuente: Elaboracin propia siguiendo BAZAGA, CARRILLO y DELGADO (1997: 415443) y MRQUEZ (2004: 423-543 y 2006: 5-61).

A travs del cuadro anterior, es posible integrar en un mix de modelos de


organizacin local, tipos y mecanismos de prestacin de servicios pblicos
locales, y posibles actores implicados en las redes de polticas y
territoriales, as como el complejo marco de la produccin-provisin de
servicios pblicos locales, y mecanismos jurdicos al uso.

Por ello, creemos necesaria la integracin de los modelos de produccin y


provisin de servicios pblicos locales dentro de unos modelos ms amplios
de organizacin municipal, como los propuestos por BALLART y RAMI
(2000: 309-335)95, entre los que destacan el tradicional, el emergente o el
mixto (ver cuadro N 6):
95

Y que, a su vez, haran girar la gestin municipal en torno a cuatro ejes BALLART y
RAMI (2000: 309-314), siguiendo a BRUGU y GOM, 1998 y la Fundacin Encuentro
(1998): a) Eje sobre el modelo de gestin: modelo burocrtico versus modelo gerencial;
b) Eje sobre el modelo de gestin municipal en relacin con el entorno: modelo de gestin
mediante los propios aparatos administrativos versus modelo relacional; c) Eje territorial,

88

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 6: Modelos de Organizacin Municipal


Modelos /
Gestin
Modelo
tradicional
(radical)
Modelo
emergente
(radical)

Gestin
Burocrtica

Gerencial

Modelo
mixto

Gestin / entorno
Gestin /
territorio
ciudadana
nicamente
Centralizacin.
instancias
Orientacin
municipales
interna
Red de
Descentralizacin.
organizaciones
Orientacin
privadas o
externa
semiprivadas
En funcin del
Mixtas instancias
tamao:
municipales y red
centralizada o
de organizaciones
descentralizada
privadas

Burocrtica
suavizada o
Gerencial o
Mixta
BurocrticaGerencial
Fuente: BALLART y RAMI, 2000: 313.

Gestin
Cerrada

Abierta

Abierta.
Orientacin
externa

Estos modelos ayudaran a enmarcar la decisin sobre la poltica pblica de


modernizacin, definiendo desde el primer instante qu lnea se desea
seguir desde el gobierno local en relacin con la gestin: desde la ms
interna y burocrtica, hasta la ms externa y relacional. Tras ellos, llegara
la posterior decisin, de segundo nivel dentro de esta definicin jurdicoformal, de organizar la prestacin de servicios en torno a los modelos de
gestin de servicios indirectos (o provisin o produccin separada), como
son la intergubernamental (niveles de gobierno), la relacional (modelos
jurdicos) y la gobernanza (redes de actores privados y empresariales, as
como frmulas innovadoras de cooperacin en red transfronteriza y
territorial UE-).

modelo de implantacin en el territorio: modelo centralizado territorialmente versus


modelo descentralizado territorialmente; d) Eje de relacin entre la organizacin municipal
y la ciudadana: modelo de orientacin interna versus modelo participativo.

89

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

b) Pero adems del enfoque jurdico que crea el marco formal de la gestin,
existe otra decisin clave relacionada con la modernizacin y la gestin
pblica local: escoger entre una dimensin de poltica pblica y/o unas
tcnicas de gestin ms instrumentales de apoyo al proceso de cambio. La
literatura disponible sobre el particular, est relacionada con los modelos y
tcnicas de gestin en las organizaciones, aquello que MENDOZA (1996:
235-261), defini como tcnicas gerenciales, que estaran englobadas en lo
que ALLISON (1983, citado por BRUGU y SUBIRATS, 1996: 14),
denominara como las funciones de gestin: 1) La gestin estratgica
(establecer objetivos y prioridades y disear planes operativos para
alcanzarlos; 2) la gestin de los componentes internos (organizar, gestionar
los recursos humanos y los financieros y controlar los resultados obtenidos),
y 3) La gestin de los componentes externos (tratar con las unidades
externas de la propia administracin pblica, con otras organizaciones
independientes, con la prensa y con los ciudadanos). El mismo MENDOZA
(1996:

253,

254,

citando

ELIASSEN

KOOIMAN,

1987:

5),

circunscribira las tcnicas a tres niveles de anlisis: El primer nivel estara


referido al sector pblico como un todo en interaccin con el entorno social
en su sentido ms amplio. En el segundo nivel nos encontramos la actuacin
de las organizaciones pblicas individuales operando en sus entornos
especficos

(sociales,

polticos

administrativos).

El

tercer

nivel

correspondera al funcionamiento interno de cada organizacin y al rol de


los directivos pblicos. De la articulacin entre estas tres funciones
estratgica, interna y externa (ALLISON) y de estos tres niveles
(ELIASSEN y KOOIMAN), se pueden extraer el conjunto de modelos,
tcnicas, instrumentos y herramientas de que disponen las organizaciones
pblicas (por supuesto las privadas) para dirigir, organizar, controlar y
evaluar sus polticas y servicios, a sus unidades y a su personal.
90

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Es este el punto clave del anlisis de la gestin pblica local96, porque bajo
la observancia de la contingencia que le ha sido adjudicada por la teora a
los marcos y las tcnicas de la GPL, es aqu donde los gobiernos y
administraciones locales son capaces de decidir cmo desean desarrollar el
tipo de accin pblica (poltica y/o servicio) formulado.

El elenco de modelos y/o tcnicas gerenciales MENDOZA (1996: 254-255)


lo dividira en tres grandes grupos: a) de direccin global de la organizacin,
o especficamente gerenciales; b) de apoyo al ciclo de gestin de los
objetivos globales de la organizacin (planificacin-ejecucin-control); y, c)
de desarrollo de habilidades directivas. Es lo que denominamos como
grandes y pequeas tcnicas de gestin (macro y micro, en palabras
de RAMI, 1999: 278-297), que han sido paulatinamente adaptadas al
mbito pblico local,

A continuacin, exponemos las tcnicas propuestas por MENDOZA, a las que


asignamos un pequeo comentario y bibliografa en clave de objeto de
estudio, intentando centrar la realidad en Espaa y Portugal. De esta forma,
entre las tcnicas merece la pena mencionar:

a) Las que tienen referencia con el entorno de la organizacin y estn


relacionadas con la: 1) planificacin estratgica y las tcnicas que le
sirven de soporte97; 2) gestin de procesos de cambio organizativo98; 2)
direccin por objetivos99; 4) y direccin de proyectos100.
96

Un buen antecedente lo encontramos en el trabajo de ALBI de 1960, citado por


PALOMAR (1998: 312), Tratado de los modos de gestin de las corporaciones locales.
97
La planificacin y la estrategia son dos grandes conceptos de las organizaciones privadas
que, a lo largo de dcadas se han ido adaptando a las necesidades de gestin de las

91

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

b) Las tcnicas de apoyo al ciclo de gestin, seran: 1) gestin de


servicios101; 2) de investigacin de mercados102 y de marketing103; 4) de

instituciones pblicas (vid. CARAPETO y FONSECA, 2006: 161-212). Una de las


formulaciones ms claras de la planificacin pblica la realiza FRIEDMANN en 1987
(publicada por el INAP en el ao 2001). La estrategia, elemento ms complejo de anlisis
porque evoluciona desde el mbito de lo privado (militar; vid. BRACKER, 1980: 219-24; vid.
MINTZBERG y WATERS, 1985: 257-272; GHOSHAL, LAMPEL, MINTZBERG y QUINN,
1991), hasta lo pblico, en un lento caminar (vid. supra ARELLANO, 2004; vid. ORTIZ,
2006), an inacabado. La clave reside en el concepto de pensamiento que tan bien ha
expuesto BAZAGA (1997: 105-123), que incluira en el enfoque estratgico (pensamientoplanteamiento-gestin-planificacin) todas las versiones de gestin estratgica (Al
proceso mediante el cual se transforma el pensamiento estratgico, el conocimiento, el
cambio organizativo es a lo que se denomina gestin estratgica; ibid. BAZAGA, 1997: 115)
que circulan por la literatura (vid. BOZEMAN, 1996: 379-401). El nivel local es consciente
de ello, ya que ha recurrido desde los aos 80 a la planificacin estratgica (que como
vemos es una herramienta ms de la gestin estratgica), como recurso para la gestin de
las ciudades o de sus proyectos. En Espaa encontramos ejemplos a travs de los
denominados planes estratgicos locales (vid. BRUGU y JARQUE, 2002: 43-63;
CRDENAS, 2007; CALDER, 1995); o las agendas estratgicas en clave ms localtransfronteriza, como es el caso de la de las ciudades gallego-portuguesas de Vern
(Ourense) y Chaves (Norte de Portugal) (vid. DOMNGUEZ, 2008), realidad que tenemos
que estudiar. Y es que la definicin de BOZEMAN (1996: 379), sobre los principios que
guan la gestin estratgica son perfectamente adaptables a las necesidades de gestin de
los Gobiernos y Administraciones locales: Tal y como usamos la terminologa, la gestin
estratgica supone que la direccin est guiada por cuatro principios: (1) la preocupacin
por el largo plazo, (2) la integracin de metas y objetivos en una jerarqua coherente, (3) el
reconocimiento de que la gestin estratgica y la planificacin no se implementan por s
mismas, y lo ms importantes (4) una perspectiva externa que acenta no la adaptacin al
medio sino la anticipacin y la formacin de los cambios en el medio. La gestin pblica
estratgica aade un ingrediente adicional: el pensamiento estratgico tiene que estar al
corriente de la prctica del poder poltico.
98
Esta tcnica ha sido ampliamente analizada por Carles RAMI en su estudio sobre el
cambio, publicado por la EGAP en 1996 (citado en apartados anteriores). Tambin por
Joaquim Filipe ARAJO para la realidad del Estado central de Portugal, desde su obra
Gesto Pblica em Portugal: mudana e persistencia institucional (2002); as como en la
parte de su estudio dedicado al cambio de CARAPETO y FONSECA (2006: 345-395).
99
De los orgenes de la direccin por objetivos (o DpO) en el mbito militar (como el
concepto de estrategia), hasta su incorporacin a las organizaciones pblicas tuvieron que
transcurrir dcadas de intentos, fracasos y algunos xitos. La versin de la DpO que a
nosotros nos interesa destacar, tiene que ver con el mbito pblico y est bien enmarcada
en la perspectiva sociotcnica por CARAVANTES en su trabajo sobre Administracin por
Objetivos de 1984, ya citada.
100
Vid. DRUDIS, 1999.
101
Vid. supra SANCHO, 1999: 91-118.
102
Vid. CHIAS, 1995.
103
Vid. CARRILLO y TAMAYO, 1997: 199-217.

92

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

direccin de operaciones104, donde se introducen las tcnicas de


calidad105, de productividad o de investigacin operativa; 5) de diseo
organizativo106; 6) de direccin de recursos humanos107; 7) de gestin
financiera; 8) de gestin de sistemas de informacin108; y 9) de control
de gestin y evaluacin de resultados109.
104

O auditora operativa; vid. supra RAMI, 1999: 288-299.


Entre otras como la reingeniera, el benchmarking o la gestin de proyectos (OLAS,
2001: 28-31). La calidad tendra su origen en la Teora de la Organizacin desde los aos 50
(TOMPKINS, 2005: 1-8), habiendo generado hasta la fecha innumerables estudios en
diferentes reas y funciones de las organizaciones pblicas y privadas, y en sus diferentes
niveles de gobierno a lo largo y ancho del mundo, tambin en el nivel local (FONT, 1999:
427-452; OLIVEIRA, 2006: 105-111). Sin pretender ejemplificar con una simple referencia
bibliogrfica la calidad, es muy representativa del concepto la obra colectiva de POLLIT y
BOUCKAERT Quality Improvement in European Public Services. Concepts, Cases and
Comentary, publicada por SAGE en 1995, lo que podra resultarnos un buen referente para
su anlisis en el mbito de los servicios pblicos en Europa. Para el mbito
hispanoparlamente, una referencia clsica sobre la gestin de la calidad en el mbito
pblico y de los servicios, la encontramos en el estudio de SENLLE Calidad Total en los
Servicios y en la Administracin Pblica (1993).
106
Sin duda el referente en anlisis organizativo es Henry MINTZBERG (1999), el cual, a
travs de su obra, La estructuracin de las organizaciones, ha sido capaz de crear una
escuela de estudio de las estructuras administrativas, que ha sido empleada por
investigadores en Espaa y aplicada a su realidad multinivel, central, autonmica y local. Por
citar algunos de estos ltimos ejemplos sealamos los estudios de SALVADOR y RAMI
(2002: 99-133) para el mbito de la Administracin General del Estado y las Comunidades
Autnomas; as como los de CARRILLO (1991: 19-57) y BALLART y RAMI (2000: 309335) para el mbito local.
107
En palabras de YNTEMA (1996: 301) la competitividad de la economa [y de esta con
el sector pblico] depende de la educacin del personal, de la precisin en las previsiones,
de la eficacia de la administracin y de los impuestos. Generalmente, para conseguir una
administracin ms eficiente de la GRH [gestin de recursos humanos] es necesario llevar a
cabo una reforma en el seno de la administracin pblica. Con base en este razonamiento,
la funcin de personal en las organizaciones pblicas ha tenido siempre un lugar
predominante como parte de su gestin. Muchos son los autores que han trabajo estos
temas, igualmente, los vnculos de la funcin de personal con otros niveles de gestin (por
ejemplo con la calidad; vid. DICKENS, 1994. Para Espaa citamos el estudio monogrfico
de VILLORIA y DEL PINO (1997) y para Portugal el de CARAPETO y FONSECA (2006:
213-268).
108
La Sociedad de la Informacin y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
(TIC) se revelan como el gran mbito de anlisis de finales del siglo pasado y principios de
este, conformando un campo especfico de gestin en las organizaciones pblicas de todos
los niveles de gobierno. Dada la extensa bibliografa, nos remitimos a tres obras recientes,
dos publicadas por la Escola Galega de Administracin Pblica (Xunta de Galicia), como son
el monogrfico de la Revista Administracin y Ciudadana (2007, N 3), y la obra coordinada
por MAHOU y HEICHLINGER (2008); la tercera, como parte del estudio de vid.
105

93

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

c) En ltimo lugar, MENDOZA (1996: 255), menciona aquellas tcnicas que


aportan valor al ejercicio de la funcin directiva pblica110, vinculada a
cuestiones

de

cambio

organizativo,

entre

ellas

todo

tipo

de

habilidades111: 1) para la toma de decisiones; 2) de negociacin y gestin


de conflictos; 3) de relacin y liderazgo112; 4) de trabajo en equipo; 5) de
creatividad, innovacin113 y gestin del conocimiento114; 6) de gestin de
la complejidad y la incertidumbre115.

CARAPETO y FONSECA (2006: 299-344) dedicado a los sistemas de informacin. Lo que


no cabe duda es que el anlisis de la e-Administracin (e-government, como sera definido
en el contexto anglosajn; HUGHES, 2003: 182-201) ha llegado para quedarse, abriendo
multitud de frentes de anlisis que se imbrican en el resto de tcnicas gerenciales, desde
las ms macro hasta las micro.
109
Finalmente, no se considerara cerrado el mbito de la planificacin-ejecucin-control,
sin la exposicin de uno de los grandes retos de la gestin pblica actual: la evaluacin. En
sus diferentes versiones (de unidades, de personas, de proyectos, del rendimiento, del
desempeo o de la productividad, de la calidad por ejemplo a travs de la Norma UNE
66174:2003. Gua para la evaluacin y mejora mediante el uso de la ISO 9004:2000-), la
evaluacin es uno de los mbitos de trabajo que ms intensamente est siendo desarrollado
por parte de las instituciones pblicas, a travs de agencias especializadas en evaluacin de
polticas y programas, y desde estudios previos de anlisis de su realidad terica en el
mbito pblico: vid. BALLART, 1996: 323-351; vid. BAN, 2003; vid. TRINIDAD, 2000;
vid. XUNTA DE GALICIA, 2001.
110
Campo de investigacin y de accin tradicional en las organizaciones, pero de gran
actualidad en las instituciones pblicas ante la necesidad que estas tienen de adaptar sus
cuadros de direccin a las realidades presentes. Esta demanda se plantea en sucesivos
estudios que tienen como objeto el anlisis de la funcin directiva de nuestro entorno ms
cercano (vid. SNCHEZ, 2007) y Portugal (vid. supra CARAPETO y FONSECA, 2006: 81159); adems de la realidad misma de la Administracin General del Estado espaola (vid.
JIMNEZ, 2006), y las Comunidades Autnomas espaolas que estn incorporando las
novedades del Estatuto Bsico del Empleado Pblico en lo que toca a funcin directiva a sus
respectivas estructuras normativas, como es el caso del Pas Vasco (vid. TOA, 2007) y de
Galicia (vid. XUNTA DE GALICIA, 2008).
111
Amplio campo de trabajo, que supone, inicialmente, la aportacin de los discursos, lgicas
y entrenamiento de directivos del mbito privado al pblico, pero que se ha consolidado
como disciplina con entidad suficiente en investigaciones, estudios (SHAFRITZ, RUSELL y
BORICK, 2009: 381-405) y programas formativos (VV.AA., 1992).
112
Aspecto de la gestin pblica desarrollado en profundidad en la obra colectiva dirigida
por NATERA y VANACLOCHA (2005), y perfilado para el mbito local en la investigacin
de Antonio NATERA: Percepciones y estilos de liderazgo local en la Espaa democrtica
(Tesis Doctoral, publicada por la Universidad Complutense de Madrid en 1998).
113
La creatividad y la innovacin son dos lneas de presente en la gestin pblica (y sobre
ellas volveremos en el captulo III), que tambin tiene su reflejo en el mbito local. As se
pone de manifiesto a travs de los trabajos elaborados en el marco del Programa PUBLIN

94

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Como vemos todas estas tcnicas tienen su equivalente terico en las


organizaciones pblicas, y, en menor o mayor medida en el mbito de las
instituciones y organizaciones locales. Ejemplos de estas adaptacionesinnovaciones locales en materia de gestin los encontramos en el caso de los
esquemas de anlisis estratgico profusamente empleado por decisores
locales en forma de planes estratgicos de ciudad (BRUGU y JARQUE,
2002: 43-63) o de las denominadas agendas estratgicas en el mbito ms
fronterizo de Galicia y el Norte de Portugal (DOMNGUEZ, 2008). Tambin
los observamos cuando analizamos los procesos de intervencin local en el
mbito del desarrollo sostenible, al promocionar estrategias como las
Agendas 21 Locales (que se complementan perfectamente con las iniciativas
ms tcnicas de carcter generalista como las ISO 140001 o el Reglamento
Europeo EMAS). Incluso cuando somos capaces de ver cmo las normas de
autoevaluacin como el EFQM, promovidas inicialmente desde el mbito
privado, se trasladan al pblico, se adaptan a los esquemas institucionales y
organizativos de las administraciones generales de los Estados de la Unin
(Innovation in the Public Sector), auspiciado por el Quinto Programa Marco de la Unin
Europea para el perodo 1998-2002, y que fue complementado para los niveles locales de
gobierno a travs de las investigaciones desarrolladas desde la Agencia IDEA
(Improvement and Development Agency), del Reino Unido.
114
Uno de los campos emergentes de la gestin pblica local, es el de la gestin del
conocimiento, sobre la que cada vez se producen ms estudios y destacan sus posibilidades
para la mejora de las organizaciones locales. Un trabajo de referencia en este campo que
tiene la virtud de incorporar el elemento de la cooperacin transfronteriza entre Espaa y
Portugal (Extremadura y Regiones portuguesas de Centro y Alentejo), es el desarrollado
por SANGUINO (2006: 66-68) en relacin con la Red Kognpolis.
115
Entre las que podramos destacar recursos relacionados con la gestin de la percepcin
ciudadana. La percepcin de los ciudadanos sobre las instituciones pblicas, sobre niveles
de gobierno o sobre polticas y servicios pblicos (DEL PINO, 2004; CARRILLO y
TAMAYO, 2008a), se ha revelado como una estrategia destacada para la captura de los
elementos clave necesarios para la toma de decisiones pblicas, por parte de los gestores y
electos locales. No siendo novedosa en Espaa esta aproximacin en el mbito local
(NAVARRO, 1981), en la actualidad existen lneas de investigacin que integran diseo de
instrumentos para la evaluacin de polticas y servicios, desde las propias percepciones de
los ciudadanos (CARRILLO y TAMAYO, 2008b).

95

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Europea, a travs del denominado CAF, para finalmente aplicarse, bajo


otras denominaciones a los entornos ms locales: Modelo Ciudadana o EVAM
(MAP-FEMP).

Por tal motivo, consideramos que este ha sido el verdadero esfuerzo de las
administraciones pblicas locales en su intento de incorporacin a la
modernizacin, ya que ha tenido lugar el momento en el cual sus agentes
polticos y tcnicos han evolucionado de las definiciones conceptuales, de la
fijacin de los marcos de referencia tericos, a la praxis organizativa local.

En el fondo, lo que tenemos tras el complejo esquema de la modernizacin y


gestin pblica local expuesto, es un proceso de toma de decisiones,
imbricado en la dimensin cultural de sus organizaciones (SCHEIN, 1993:
373-393), que nos habla de la necesidad de accin en materia de decisin
poltica y administrativa. Estas elecciones se dividen en varios niveles que
parten de una situacin de organizacin dada (constitucionalmente
reconocida), y que deja un margen de maniobra amplio al gestor local, con
base en el principio de autoorganizacin ya comentado. Los diferentes
niveles de decisin sobre la poltica de modernizacin y gestin local se van
agregando, tras la primera decisin: optar por un modelo de organizacin y
un modelo de produccin y/o provisin de la poltica; pudiendo escoger entre
la gestin directa o la indirecta, con sus diferentes aproximaciones
(relacional, intergubernamental o gobernanza). Al mismo tiempo que se
decide el modelo adecuado de provisin del servicio en cuestin, se puede
optar por desarrollar una o varias tcnicas operativas dirigidas a la mejora
de la organizacin y/o unidad administrativa, empresa pblica o funcin; se
tratara entonces de escoger entre el variado y rico elenco de tcnicas
macro de direccin y de apoyo a la gestin, y dentro de ellas de la opcin
96

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

por una o varias tcnicas micro, entre las que se podran sealar las de
calidad, una poltica integrada de gestin de la informacin, de recursos
humanos, etctera.

En la figura 2.3., vemos el mapa completo de niveles de decisin (jurdicoformal y tcnico-instrumental), as como de sus diferentes opciones.

97

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 2.3. Modernizacin y Gestin Pblica Local como proceso de toma de


decisiones
Decisiones de Organizacin
Jurdico-Formales

Modelos
Organizacin

Tradicional
Emergente

Decisiones de Gestin
Tcnico-Instrumentales

Modelos
Produccin y
Provisin

Primer
Nivel
Decisin

Produccin
propia

Segundo
Nivel
Decisin

Mixto

Gestin
Directa
Provisin
Gestin
Indirecta
Gestin
Relacional

Gestin
Gobernanza

Gestin
Intergubernamental

Tercer
Nivel
Decisin:
Macro
Micro

Sector
Pblico

Gestin
Estratgica

Tcnicas
Direccin
Global o
Gerencial
Estrategia
Cambio
DpO
Proyectos

Funcionamiento
Interno

Gestin
Interna

Tcnicas
Apoyo
Ciclo Gestin

Servicios
Marketing
Operaciones y
Calidad
Diseo
RRHH
Financiero
SI y TICs
Evaluacin

Sectores
Pblicos
Especficos
Gestin
Externa

Tcnicas
Directivas

Habilidades
Directivas:
Negociacin,
Toma
decisiones,
Liderazgo,
Equipo,
Creatividad,
Innovacin
Conocimiento

Fuente: Elaboracin propia.

98

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Dado que no existe unanimidad acadmica acerca de su idoneidad de las


tcnicas para todo tipo de organizaciones pblicas116, ni siquiera dentro de
la obra de los autores ms destacados117, la mejor opcin siempre es la
capacidad del decisor local de escoger entre la ms adecuada a sus
necesidades; y esta decisin se deber tomar considerando la realidad de la
organizacin local, algo sobre lo que avanzaremos en los siguientes
apartados.

Lo importante, en todo caso, es no perder de vista qu es la GPL, y hacia


quin o quienes dirige sus esfuerzos; siguiendo a METCALFE (1996: 82-85),
el locus sera el dnde, en consecuencia gobiernos y administraciones
locales, mientras que el focus tendra que ver con el qu, o lo que es lo
mismo, aquello que hacen (o no hacen) estas instituciones-organizaciones
para responder a los mandatos de las normas y a las demandas de
necesidades de los ciudadanos de su municipio.

Antes de adentrarnos en la definicin final de GPL, realizaremos una breve


reflexin sobre la piedra angular de los modelos y tcnicas de gestin
anteriormente comentadas: la medicin y evaluacin de los servicios, del
empleado pblico y de las polticas pblicas.

116

Tan slo coincidencia en el listado de tcnicas, que evolucionan (siempre mejoran) con el
tiempo, se adaptan a nuevos entornos (los pblicos y de democracia participativa, por
ejemplo) e incluso incrementan su nmero y variedades.
117
Algunas tcnicas han suscitado (y lo siguen haciendo) enorme controversia entre
autores, escuelas y experiencias de gestin. Un caso claro tiene que ver con la estrategia,
abordada por MINTZBERG, como estudioso ms sobresaliente, en 1991 a travs del obra
colectiva The Strategy Process, y cuestionada por l mismo al cabo de los aos (1994)
desde The Rise and Fall of Strategic Planning.

99

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

2.1.2. Dficit metodolgicos en la aproximacin a la gestin pblica: un


anlisis basado en la calidad

Uno de los grandes elementos de legitimidad de la Teora de la Organizacin


ha sido su capacidad para medir la actuacin de las organizaciones:
procesos,

personal,

materiales,

han

sido

calculados,

contabilizados,

analizados, evaluados, como unidades de gestin, lo que ha permitido a los

managers, posteriormente, tomar decisiones sobre la direccin de estas


organizaciones.

Sin embargo no todas las organizaciones, ni en todos los sectores han sido
capaces de asumir el reto de la medicin. Ni siquiera a da de hoy, y tras
dcadas de influjos tayloristas y neotayloristas118, las organizaciones
ms preparadas para el desafo de los nmeros (las privadas y de produccin
de productos) estn exentas de problemas119. Aunque, se haya asumido que
118

Desde entonces llegan las influencias de la Organizacin Cientfica del Trabajo de


TAYLOR (1993: 67-85).
119
En 2006, alguno de los think tank espaoles dedicados al anlisis organizativo en las
empresas privadas (Asociacin Espaola de Direccin y Desarrollo de Personas, AEDIPE),
volva a situar el debate de la medicin en torno a la siguiente pregunta Slo lo que se
puede medir se puede gestionar?, llegando a la conclusin de que La literatura del
Management y la gestin de las personas est cargada de modelos tericos y numerosas
prcticas que; en muchos casos, son reinvenciones de s mismas venidas de un pasado no
muy lejano. Estamos en este sentido caminando a la par que otras disciplinas?, estamos
respondiendo a la evolucin cultural y social de nuestras organizaciones?; o por el contrario:
las estamos frenando con modelos neotayloristas de baja intensidad de compromiso,
planteados en muchas empresas del S. XXI como una respuestas ms o menos cmplice a lo
poltica y estticamente corrector; vid. HERNNDEZ, 2006: 6-17. Este punto de
inflexin nos parece significativo dada la importancia que se le ha venido concediendo no a
la medicin, sino a los sistemas de medicin cuantitativos basados en prcticas de gestin
de la calidad, que tenan como base el planteamiento contrario, segn el cual aquello que no
se puede medir, no se puede gestionar. Sin embargo no es suficiente, y el debate tiene
connotaciones de estrategia adaptativa, donde los nuevos gurs de las organizaciones
buscan adaptar sus paradigmas a entornos que se denominan de excelencia e innovacin, que
como ya hemos sealado, apenas aportan renovacin conceptual y metodolgica, y s una

100

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

la Organizacin Cientfica del Trabajo sent las bases de una nueva forma
de analizar, de investigar, de aportar conocimiento estable y cientfico
sobre el funcionamiento de las organizaciones. Estamos hablando, claro est
de las organizaciones privadas y su capacidad de medir120, de cuantificar de
decir con nmeros algo que creemos relevante (ZEISEL, 1990)121. No es
esta la situacin (o no lo ha sido hasta pocas ms recientes), de las
organizaciones privadas de servicios, con ejemplos claros de dificultades en
la medicin de actividades como las del sector bancario, o del asegurador
(por citar algunos de los ms significativos)122.

No se nos escapa que dada la dificultad en asignar valor a sectores de


produccin de servicios, el mbito pblico en el que los servicios son su
principal lnea de actividad, ha sido objeto de especial dedicacin y trabajo
en materia de medicin. Y es que, en esencia, podramos decir que las
organizaciones privadas han sido productoras de productos, mientras
que las pblicas hacan lo propio (en forma de produccin y/o provisin) con
los servicios. Las diferencias entre ambos aspectos de la produccin
suerte de retrica neoeficientista que, negando la anterior, pretende ocupar su lugar en el
paraso de management.
120
Cuestionado como elemento estratgico para el sector privado, al menos por algunos; vid.
HERNNDEZ, 2006: 6-17.
121
Lo que no significa que la medicin est exenta de problemas como nos expona hace unos
aos Hans ZEISEL (1990: 19): Los textos estadsticos tienen normas y tradiciones que les
son propias; aun cuando se escriben para una ciencia en particular o para su rama de
aplicacin, variar poco su contenido; a lo ms, puede ser distinto el grado de importancia
que se conceda a cada uno de los tpicos. En dichos textos se tratan muchos de los
problemas de planeamiento y anlisis de encuestas. En la gran mayora, se encuentra una
exposicin de la teora del muestreo, y medidas de la variacin y de la covariacin; sin
embargo, apenas si se mencionan otros problemas cuantitativos del anlisis de las
encuestas, y hay algunos que se omiten por completo.
122
Evidentemente los problemas de implementacin de estas tcnicas (no ya la filosofa que
entra dentro del mbito de la crtica a los instrumentos de gestin privada en las
organizaciones pblicas) fueron enormes incluso para las organizaciones privadas de
servicios (sector bancario, seguro...) que tuvieron que asumir su particular proceso de
modernizacin administrativa, incorporando tcnicas de gestin industriales a sus procesos
y procedimientos (LEMAITRE y BEGOUEN-DEMEAUX, 1990).

101

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Enrique Jos Varela lvarez

parecen claras; as mientras que los productos implicaran pensar en bienes,


en elementos tangibles; los servicios tendran relacin con lo intangible, lo
heterogneo y la simultaneidad en la prestacin y consumo (SANCHO; 1999:
94), siendo definidos, genricamente, como un trabajo realizado por
alguien (MUOZ, 1999: 81), donde ese alguien es una persona y no una
mquina. Los servicios tendran, pues, diferencias sustanciales con relacin a
los productos que algunos autores nos los resumen de la siguiente manera:

Para RAMI (1999: 132), cinco son los elementos que ayudan a
establecer esta distincin productos-servicios: La participacin del
consumidor en el proceso de servuccin y la seleccin de la ubicacin
de la prestacin del servicio de acuerdo con la segmentacin del tipo de
clientes. La simultaneidad en la produccin y consumo del servicio y la
naturaleza perecedera de los servicios. La intangibilidad del servicio. La
importancia del factor humano. La dificultad en la valoracin del
resultado.
Por su parte, MUOZ (1999: 85) alude a las siguientes particularidades:
El servicio suele ser consecuencia de la relacin directa entre el
prestador y el receptor []. Los servicios no son almacenables ni
transportables. Los servicios son inseparables de quien los presta. Los
servicios se construyen en muchos casos a medida que se prestan.
Finalmente, JUANES y BLANCO (2001: 13) mencionan que los servicios
son intangibles (directamente relacionados con las prestaciones o
experiencias

particulares

de

cada

ciudadano),

son

heterogneos

(variables da a da e individuo a individuo), resultando inseparables


produccin y consumo de servicio (ambas se producen al mismo tiempo).

102

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Para el caso ms especfico de los servicios pblicos (SANCHO, 1999: 93 y


94), RAMI (1999: 131) establecera una doble diferencia entre servicios

puros (bsicos del Estado del bienestar) y peculiares (informacin,


seguridad, regulacin...), adems de los propios servicios internos de las
organizaciones pblicas (staff, en palabras de MINTZBERG, 1999).
SANCHO (1999: 23-26) nos recuerda, bajo la perspectiva comn de
armonizar valores instrumentales (tcnicas de gestin propiamente dicha)
con los valores polticos (inherentes al sistema poltico), que pueden existir
hasta ocho especificidades propias de gestin de servicios en el mbito
pblico: 1) ... la gestin de los servicios ha de tener como finalidad unos
objetivos polticos, ms all de una lgica de mercado maximizadora de
beneficios econmicos; 2) en relacin con la asignacin de recursos en el
mbito pblico tendramos que dicha atribucin a las polticas pblicas o a
diferentes servicios pblicos se realiza a partir del criterio poltico del
grupo gobernante en la Administracin (Zapico, 1996); 3) La estructura y
los procesos de gestin de los organismos pblicos han de ser transparentes
con el objetivo de facilitar la visibilidad y el control de sus acciones,
aadiendo adems otros principios bsicos como ... el de igualdad de trato a
los ciudadanos, el de publicidad de sus acciones o el sometimiento al control
jurisdiccional, o la equidad; 4) Las organizaciones pblicas tienen unos
privilegios y unas posibilidades coercitivas que no poseen las organizaciones
del sector privado; 5) Una nueva diferencia entre organismos pblicos y
privados la ejerce la propiedad de la misma. En el mbito pblico, el control
parte del sistema de representacin poltica. A partir del sistema electoral
se conforma un poder legislativo y el ejecutivo, que ejerce la direccin de la
accin pblica; 6) en cuanto a la gestin tenemos que La gestin del
personal de la Administracin pblica es muy rgida, en los sistemas de
seleccin, provisin de puestos, promocin o sancin... La gestin de los
103

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recursos financieros del sector pblico es tambin ms rgida que la del


sector privado, dada la necesidad de asegurar la legalidad de las
actuaciones, as como el control de las desviaciones en la utilizacin de
fondos pblicos; 7) El procedimiento administrativo rige el funcionamiento
de las instituciones pblicas, mientras que en el mbito privado la forma de
actuacin no est constreida por un procedimiento estricto legalmente
establecido123; 8) finalmente, cabe decir que ... las actividades pblicas
estn sometidas a una mayor visibilidad externa, lo que comporta la
demanda de transparencia, es decir, de una mayor exposicin a los medios
de comunicacin y a la opinin pblica.

Pese a estas especificidades estamos en condiciones de decir que, en la


actualidad, estamos asistiendo en materia de modelos de gestin de las
organizaciones actuales, hacia el mestizaje organizativo, que contemplara la
fusin de tcnicas privadas en las organizaciones pblicas (como rezan los
principios de la Nueva Gestin Pblica), y viceversa (como podemos ver en el
desarrollo de responsabilidad social corporativa), adems de entre lo
pblico y el tercer sector, o sector no lucrativo, en forma de
colaboracin o partenariado en diferentes polticas y servicios pblicas. De

123

En este punto, nos vemos obligados a disentir parcialmente con el autor ya que
encontramos ms coincidencias que diferencias entre la gestin de servicios pblicos y
privados de lo que pueda parecer. No hay ms que recordar las similitudes entre las figuras
de procedimientos y procesos (RAMI, 1999: 104-130), lo que ha ayudado enormemente a
implementacin de tcnicas de calidad en las organizaciones pblicas; por otro lado
recordar el hecho mismo de las organizaciones burocrticas y este no es ni ms ni menos
que el procedimentalismo, paso previo a la estandarizacin, la normalizacin de sus
procedimientos administrativos. Finalmente hacer mencin a la importancia del
cumplimiento de la legalidad por parte de organizaciones pblicas y privadas, y aunque bien
es cierto que las empresas se dotan de normas de autorregulacin, no menos lo es el hecho
de que estas normas no pueden dejar de cumplir la ley; no tenemos ms que revisar la
Familia de Normas ISO (9000 o 14000) para darnos cuenta de la necesidad que tienen
estas organizaciones privadas de cumplir la legalidad en materia de responsabilidad civil,
prevencin de riesgos laborales, medio ambiente, normativa bsica laboral...

104

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Enrique Jos Varela lvarez

esta forma, coincidimos con SANCHO (1999: 26, 27) en la definicin de un

continuum de tipos organizativos124, que ilustran la amplitud de modelos y la


superacin del dogmatismo en materia de Teora de la Organizacin en las
organizaciones pblicas (ver cuadro N 7):

Sector empresarial
privado y tercer sector

Externalizacin de
servicios pblicos

Organismo no
gubernamental

Sociedad de economa
mixta

Sociedad pblica

Organismo autnomo

Administraciones nucleares de
Administracin Central del
Estado, Administraciones
Regionales, y Locales

rgano administrativo
desconcentrado

Cuadro N 7: Frmulas de Prestacin de Servicios Pblicos


Pblico Multinivel e
Continuum pblico-privado
Mixto
Intergubernamental

Fuente: elaboracin propia, siguiendo a SANCHO (1999: 26, 27)

Esta situacin de mestizaje organizativo, ha sido fruto de un intenso


trabajo de instituciones e investigadores que a lo largo del tiempo ha dado
lugar, adems de a nuevas polticas pblicas, a nuevos formatos de gestin
de servicios pblicos, tcnicas gerenciales de diferente signo provenientes
del mbito privado, siempre bajo la influencia de la Nueva Gestin Pblica,
pero cada vez ms con influencias directas de la New Public Governance o
gobernanza.

Podemos decir an ms, y es que las unidades administrativas de servuccin


(RAMI, 1999: 132)125 de servicios pblicos han venido asumiendo la

Continuum que ya fue puesto de manifiesto dcadas atrs por DAHL y LINDBLOM
(1976) y RAINEY (1997), destacando la enorme cantidad de zonas grises que se han
venido estableciendo en la accin pblica, de la que toman parte empresas, organizaciones
del tercer sector y las mismas instituciones pblicas.
125
La gestin (prestacin o produccin) de servicios podra definirse como trmino que se
utiliza para denominar el proceso de produccin de servicios y as, diferenciarlo del trmino
produccin, que hace referencia a la generacin de bienes materiales. El sistema de
124

105

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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necesidad de reforzar la incorporacin de los tradicionales principios de lo


pblico a sus mecanismos de gestin; con el resultado final de un mix
complejo de difcil medicin cuando se intentan integrar tcnicas, principios
y valores de lo pblico (democracia, participacin, transparencia, rendicin
de cuentas).

Por tanto, tenemos que resolver un primer problema en relacin con la


gestin, las tcnicas y la medicin de los servicios pblicos126, y este no es
otro que la exigencia de asumir un marco metodolgico concreto que nos
resultar clave para conocer las tcnicas adecuadas a emplear en cada caso.
Porque cada una de ellas incluye en su marco de referencia terico,
servuccin tiene como objetivo principal conseguir prestar un servicio con unas
caractersticas y unos niveles de calidad prefijados. El enfoque de servuccin se preocupa
por la organizacin sistemtica y coherente de todos los elementos fsicos y humanos
presentes en la relacin ciudadano/cliente/Administracin pblica, necesaria para la
prestacin de servicios con unas caractersticas administrativas y unos niveles de calidad
determinados (Eigler y Langereard, 1991); vid. supra RAMI, 1999: 132.
126
Organizaciones de servicios e instituciones pblicas de todo tipo, se han sumado a este
tipo de tcnicas gerenciales y los marcos de medicin y evaluacin de productos y servicios;
aunque el camino est resultando largo, no exento de problemas, desigual en sus resultados,
y, en consecuencia, inacabado. Decimos esto porque es precisamente la medicin el caballo
de batalla con el que se topan los directivos y gestores de las unidades administrativas.
Pese a que las administraciones pblicas llevan invertido tiempo y recursos en el desarrollo
de modelos propios de indicadores (MENDOZA, 1993), de sistemas de anlisis de puestos
de trabajo (EGAP, 2007b; 2007c), de evaluacin de unidades y de personas, en sus
versiones bien relacionadas con el rendimiento (XUNTA DE GALICIA, 2001), bien
relacionadas con el desempeo; es el indicador el elemento ms dbil y objeto de crtica
sistemtica por parte de todos aquellos que no desean ser medidos y evaluados es la
construccin de ndices, de indicadores que midan su productividad y su calidad. En
palabras de BAN y CARRILLO (1996: 177): El problema surge cuando se intenta
objetivar el concepto y cuando se pretende operativizar mediante ndices sintticos
aplicables con alteraciones ms o menos marginales a todo tipo de servicios pblicos. Quien
inicia este camino est irremisiblemente condenado a la discrecionalidad. Ms an, la
construccin de ndices hace feliz a quien los elabora, permite redactar una bonita nota de
prensa, pero en poco, ayuda a quien pretende implantar medidas de mejora de la calidad.
Adems, no existe novedad en la utilizacin de estos elementos, ya que siguiendo a
VILLORIA (1996: 136-145) no estamos ms que ante una renovacin nominal de un
instrumental que ya se vena utilizando con xito en los servicios de asistencia social o
sociosanitarios, debiendo por tanto relativizarse su novedad en el mbito pblico.
Nuevamente debemos insistir en la necesidad de reforzar los elementos de valoracin
institucionales, con el fin de evitar estas crticas.

106

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

conceptual e instrumental, elementos de medicin, control y evaluacin del


servicio, pblico en este caso, de que se trate127.

En un intento por contextualizar y ejemplificar estos problemas de


medicin, que sern ubicados en sus respectivos modelos y tcnicas en el
apartado siguiente, mostramos la evolucin de la produccin-servuccin en
los mbitos privados y pblicos, en relacin con una de las tcnicas
gerenciales ms reconocidas en el mundo de las organizaciones de todo tipo:
la gestin de la calidad. Y es que, segn MENDOZA (1996: 254-255), este
tipo de tcnicas estaran englobadas en el grupo de apoyo al ciclo de gestin
(o en el de control y mejora; RAMI, 1999: 17-20)128, esto es, las que
facilitan el instrumental necesario para su medicin, control y evaluacin,
como son las tcnicas de calidad, las de productividad o las de investigacin
operativa.

La calidad, en virtud de su carcter polismico (BAN y CARRILLO, 1996:


62-64129; MUOZ, 1999: 67130), ha integrado bajo un mismo concepto

127

Recordamos aqu la anunciada, por OLAS (2001: 9), contingencia de las tcnicas
gerenciales provenientes de la NGP.
128
Para RAMI (1999: 20), mbito caracterizado por ayudar a las organizaciones a
controlar sus elementos, sus procesos y actuaciones; revisan si las dinmicas atienden a
todo lo que previamente se ha decidido y programado. Para ello se disean sistemas de
informacin y control que facilitan el diagnstico continuo de los elementos organizativos y,
en caso necesario, se impulsan lgicas de cambio y mejora organizativa.
129
Las seis proposiciones sobre la calidad expuestas por BAN y CARRILLO (1996: 177179), exponen de forma clara la polisemia del concepto de calidad: Proposicin 1 La
calidad no es una realidad objetiva, sino una reconstruccin conceptual definida por el
observador, Proposicin 2 ... en lo que respecta a los servicios pblicos no existe un
nico observador, sino varios actores crticos con intereses y expectativas de beneficio
diferentes; Proposicin 3 ... las expectativas de beneficio de un actor concreto
generalmente abarcan varias dimensiones de calidad del servicio a las que otorga una
prioridad diferentes; Proposicin 4 ... las dimensiones de la calidad pueden
operativizarse mediante indicadores de calidad, sin embargo, la mejora de los indicadores
no tiene por qu reflejarse en trminos de percepcin de actores crticos. En este sentido,
la calidad tambin es imagen de calidad; Proposicin 5 ... la calidad no es constante a lo

107

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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modelos y tcnicas (incluso otros conceptos)131 que tienen que ver con la
medicin132, con la inspeccin, con el control, con el aseguramiento, con la
percepcin133, con la atencin al ciudadano (CANTALAPIEDRA, 2009: 243247), o con la evaluacin; en definitiva, con la gestin de procesos en
mbitos de produccin y de servicios (BELTRN, 2000: 23-36).

Como no poda ser de otra forma, la calidad se ha incorporado a las tcnicas


de gestin de las organizaciones pblicos (porque lo son de gestin de
servicios en su inmensa mayora) en estas ltimas dcadas (BOUCKAERT y
largo del tiempo, sino que vara junto con las transformaciones de las expectativas de
beneficio de los actores implicados; Proposicin 6 ... el espacio de la calidad viene
definido por la interseccin de los costes y los beneficios socialmente aceptados.
130
MUOZ (1999: 67) nos previene de los conceptos propios de la Teora de la
Organizacin, dado su carcter de ciencia naciente por lo que No existen trminos
generalmente aceptados, a los que todos los autores otorguen el mismo significado. Ni
siquiera muchos conceptos son definidos por todos del mismo modo. La calidad no podra
ser en esto una excepcin.
131
Por ejemplo, excelencia y/o innovacin, cumpliendo as la mxima neoempresarial de que
todo modelo que se pone en marcha en las organizaciones privadas es susceptible de
incorporarse a las pblicas, aunque no seamos capaces de definir qu es cada cosa y a quin
beneficia su marco y tcnicas de gestin.
132
Pero no con cualquier tipo de medicin, sino con criterios adecuadas de medida, como as
expone BOUCKAERT (1995: 20-28), al sealar que In general, measurement is a condition
for meaningful management (Bouckaert, 1991, 1993). For measurement to be meaningful to
management the activity of measurement has to be valid and reliable, functional and
legitimate. Measurement is more than inventing technically sound measures, collecting
data, processing these data and distributing the information. Three sets of conditions
have to be satisfied []. Validity and reliability: quality of measuring. Functionality versus
dysfunctionality. Legitimacy and ownership.
133
Este ltimo elemento se nos antoja clave dada la dificultad en establecer una definicin
comn a todos los servicios y a todos los segmentos de mercado de lo pblico
(administrados-usurarios-clientes-ciudadanos). La adecuada percepcin de los servicios, en
relacin con los esfuerzos de las unidades administrativas, es el gran reto a conseguir por
los gerentes pblicos, y a ello les tendra que ayudar, aunque no slo (vid. DEL PINO, 2004;
vid. EGAP, 2007a), las tcnicas de gestin de la calidad. Porque segn BELTRN (2000: 31)
No sern coincidentes la valoracin objetiva de la calidad de la prestacin con el grado de
satisfaccin del usuario, ya que ste, como coproductor necesario de determinados
servicios, ha de prestar, a su vez, un comportamiento cooperativo adecuado que permita
obtener los resultados esperados inicialmente (desde seguir las instrucciones propias del
caso, como no moverse en el curso de una radiografa, hasta contribuir con su esfuerzo
personal al resultado general previsto para el servicio, como estudiar y hacer las lecturas
necesarias para aprobar un curso universitario.

108

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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POLLITT, 1995: 3-19; BAN y CARRILLO, 1996: 171-184; TALAVERA,


1999; MUOZ, 2000: 79-84; LEITNER y STUPAK, 2001; DOHERTY y
HORNE, 2002: 144-159; OLIVEIRA, 2006: 15-31 Y 45-56; CARAPETO y
FONSECA, 2006: 37-56). An ms, en los aos 90 y en torno ha ella se
produjo un gran debate en clave de eficacia-democracia, de forma que
calidad y democracia (SUBIRATS, 1996: 35-44; BRUGU, 1996: 45-58;
LPEZ, 1998: 39-51; LPEZ, 2000) han acabado por confluir en una suerte
de modelo que busca la gestin de la mejora continua de las instituciones de
todo tipo de nivel territorial de actuacin.
En la siguiente figura (2.4.), mostramos un esquema que resume la evolucin
comparada de una tcnica de gestin, la calidad, que fruto de los cambios en
los modelos de Estado, Sociedad y produccin, se va transformando
paulatinamente en el seno de las organizaciones (de las privadas a las
pblicas y de las de produccin a las de servicios), hasta llegar a nuestros
das, donde tiene cabida incluso en modelos de anlisis y gestin propios de
las instituciones pblicas, a travs del concepto de calidad institucional
(AGUILAR, 2006: 418-421)134.

134

Siguiendo a AGUILAR (2006: 418), No se puede olvidar o menospreciar que la


legitimidad poltica de un gobierno ante sus ciudadanos no reside nicamente en su
capacidad gerencial de prestar servicios de calidad, sino tambin en su capacidad de operar
conforme a la legalidad y ser ajena a formas de corrupcin. Esta exigencia de gobiernos con
calidad institucional se vuelve prioritaria en aquellos Estados marcados por historias negras
de represiones, arbitrariedades y corruptelas de sus autoridades y funcionarios. La NGP de
formato angloamericano y europeo pone el acento en la dimensin gerencial ms que en la
institucional, en tanto supone que la legalidad del comportamiento de sus funcionarios est
razonablemente asegurada. La contribucin latinoamericana ha sido vincular el rostro
gerencial de la NGP con las exigencias institucionales de consolidacin de la democracia y,
en consecuencia, con la (re)construccin del estado de derecho.

109

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 2.4. Evolucin de los Tipos de Organizacin Privados y Pblicos, de


Produccin y Servicios, en Comparacin con una de las Tcnicas Gerenciales: la
Calidad
EVOLUCIN
ORGANIZACIN-INSTITUCIN

TCNICAS DE
CALIDAD
Calidad Institucional

SIGLO XXI
Instituciones en Gobernanza
Organizaciones Servicios
Pblicos
Organizacin Servicios
Privados
Organizaciones Industriales
Pblicas
Organizaciones Industriales
Privadas
AOS 20-30

Cambios Siglo XX:


Modelos de Estado
Modelos de Sociedad
Modelos de Produccin
Modelos de Gestin

Buenas Prcticas
Innovacin
Excelencia
Calidad Total
Gestin Calidad
Aseguramiento Calidad
Control Calidad
Control Productos
Inspeccin

Fuente: Elaboracin propia, siguiendo a LFFLER (1996), JUANES y BLANCO (2001: 5), y AGUILAR (2006:
41-421).

110

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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A travs de la evolucin de la inspeccin en las unidades de produccin en


los aos 20 y 30, y hasta llegar a la visin de la calidad institucional en
nuestros das, han transcurrido una serie de generaciones de las teoras de
la calidad (CARAPETO y FONSECA, 2006: 44), que han ido produciendo
una adaptacin de la tcnica a la realidad de lo pblico, a sus modelos de
gestin relacional, a sus renovadas visiones sobre la democracia, lo que, sin
duda, la aproxima a la gobernanza, o a una nueva forma de entenderla desde
la gestin pblica (public governance), como nos seala MENEGUZZO (1997:
13-41).

Cuando en el apartado anterior fue sealada la importancia de los modelos y


tcnicas de gestin en la conformacin de una GPL, esto es, de una gestin
pblica con caractersticas especficas locales, se hizo con la idea de
reforzar la necesidad de adaptacin, a veces innovacin, de las capacidades
de gestin de las estructuras institucionales y organizativas locales. Y es
que, es en los niveles locales de gobierno donde la presin de la ciudadana
(proximidad) hace ms necesaria la incorporacin de tcnicas de gestin de
la calidad, pero tambin de anlisis que conduzcan al gobierno local a
modelos de refuerzo institucional (calidad institucional), con el fin de
mejorar sus rendimientos y a la propia institucin.

Pese a todo, las caractersticas principales de la calidad y su paulatina


incursin en las estructuras de gestin de las organizaciones pblicas, dejan
un panorama abierto de aprendizaje mutuo entre lo pblico y lo privado, de
simbiosis peculiar donde los mtodos hacen evolucionar la calidad hacia la
mejora continua, en una suerte de lento, pero seguro, proceso de cambio que

111

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

va modificando tcnicas, normas e instrumental, al que incorporar los


principios, normas y valores de lo pblico.

Como podemos observar, pues, el reto que han tenido que asumir las
instituciones pblicas locales en este proceso, no slo ha consistido en
adaptar unas organizaciones pblicas a un modelo de gestin especfico
(como es el de la calidad) que permita medir servicios pblicos, si no de
hacerlo bajo los principios y valores de lo pblico, reforzando sus elementos
institucionales, la legitimidad de sus actuaciones y mejorando la percepcin
que los ciudadanos tienen de ella.

En virtud de este razonamiento, la clave no radicara tanto en qu medir en


el mbito pblico local, sino en cmo crear valor (MOORE, 1998) tanto a
travs de la actuacin pblica, como, desde luego, a travs de aquellos
aspectos relacionados con la medicin, aunque sin perder de vista los valores
y principios de lo pblico en forma de impactos y efectividad social de los
servicios gestionados.

2.1.3. Qu es la gestin pblica local?

La contextualizacin de la gestin pblica local y los retos de la medicin en


relacin con un modelo o un conjunto de tcnicas de gestin, nos conducen
hacia el penltimo escaln de nuestro estudio.

112

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Porque somos de la opinin de que la gestin pblica en un gobierno y


administracin local, depender de una serie de elementos que lo enmarcan
en una estructura de tres niveles135:

Poltico. El primero de ellos tiene que ver con el modelo de gobierno local,
en el cual se inserta el sistema poltico local. ALBA (1997: 17) sita bien
el debate al considerar como rasgos esenciales del gobierno local los
siguientes: En primer lugar, opera en un rea geogrfica limitada dentro
de una nacin. En segundo lugar, funciona con mecanismos de seleccin
de lderes por medio de elecciones peridicas. Finalmente, disfruta de
una cierta autonoma que deber incluir necesariamente competencias
fiscales. Aunque nosotros iramos un poco ms all, completando el
marco establecido por ALBA, que estara relacionado con: a) su posicin
como

actor

poltico

en

entornos

comunitarios

(transfronterizos,

interregionales y transnacionales), adems del papel que viene asumiendo


desde hace dcada en la globalizacin formando parte de las redes de
cooperacin y participacin local mundial; y b) la autonoma local es ms
clara en el mbito de las capacidades de autoorganizacin que en el
fiscal, de esta forma existe un mecanismo claro que incentiva la gestin
que tiene que ver con la organizacin de su estructura de gobierno,
dimanante del modelo de gobierno local y del sistema poltico local,
definido por SNCHEZ (1992: 293) como el conjunto de reglas y pautas
institucionales en virtud del cual se gobiernan las corporaciones locales.

135

Podran estar organizados de otra forma, como establece CARRILLO (1991: 14) en su
trabajo sobre los recursos humanos, la presupuestacin y la hacienda local en Espaa,
donde considera los siguientes elementos del gobierno local: el territorio, las instituciones
de Gobierno (organizacin, movilizacin de recursos humanos, legales y financieros-, y la
produccin de programas), adems del reclutamiento de las lites polticas; o ser algunos
ms, como comenta REBORDO (2003: 199-217) para el caso portugus: naturaleza del
poder poltico local, politizacin de los altos funcionarios, etctera.

113

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Es decir, comprendemos en ese concepto lo que se refiere a la


composicin y eleccin de los que podemos denominar <<rganos de
gobierno>> de dichas corporaciones, las relaciones institucionales entre
ellos, as como la participacin de los ciudadanos en la vida poltica local.
Territorial. La organizacin territorial de un Estado centralizado o
descentralizado depende directamente de su modelo de organizacin
poltica y administrativa, de tal forma que el lugar ocupado por los
gobiernos y administraciones locales estar vinculado a decisiones
polticas previas (constitucionales) sobre el papel que cada actor debe
jugar en el conjunto del territorio. El territorio supone as el campo, el
escenario en el cual los actores locales sometidos a reglas del juego
conocidas elaboran su diseo municipal con los elementos que le son
dados, esencialmente, extensin y poblacin136. Ambos conforman una
realidad territorial nica, que desborda las previsiones uniformistas de
determinados modelos de gobierno local de planta napolonica, y que
incide de forma directa en la formulacin de las polticas y en la gestin
de los servicios pblicos locales; factores como la dispersin poblacional,
las diferencias de densidad urbano-rural en municipios complejos, son
slo una muestra de esta complejidad.
Administrativo. El sistema administrativo local, segn BAENA (2000:
26), estara integrado por el conocimiento de las organizaciones pblicas,
sus sistemas de articulacin y el personal que forma parte de ellos; y
toma forma a travs de la estructura administrativa, definida por
BALLART y RAMI (2000: 314) como la disposicin sistemtica de las

136

Esto no quiere decir que los gobiernos locales no tengan capacidades propias para incidir
sobre los elementos anteriores, ya que es posible en determinados sistemas polticos
locales modificar el trmino municipal (fusin-segregacin), adems de poder actuar sobre
la demografa a travs de polticas socioeconmicas de desarrollo y atraccin de inversin;
RODRGUEZ, 2005.

114

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

unidades que integran un Ayuntamiento o una Diputacin provincial segn


los criterios de jerarqua y especializacin. Es un sistema formal que
refleja los niveles jerrquicos y los criterios de divisin horizontal. Este
sistema, representado grficamente a travs de un organigrama,
establece una serie de modelos de organizacin interna para cada
gobierno y administracin local, asignndole una serie de caractersticas
propias que lo distinguen de los dems. Departamentos y personal son los
elementos que van incorporar lgica de gestin a las polticas pblicas y
los servicios pblicos locales, que en ltimo caso, dependen de la decisin
del propio gobierno local, a travs de la potestad de autoorganizacin,
que ya ha sido introducida en apartados anteriores.

En este sentido, e intentando resolver los problemas que plantean la doble


gestin de la poltica y los servicios pblicos locales, no podemos dejar de
considerar la ya comentada contingencia de los modelos y tcnicas de
gestin, en relacin con el entorno territorial multinivel y polticoadministrativo,

la

que

BAENA

(2005:

18-23),

incorporaba

interdependencia entre poltica y administracin, estructura de gobierno y


organizacin

administrativa

(extensin),

as

como

su

fragmentacin

(divisionalizacin-jerarquizacin). En la misma lnea, tampoco podemos


obviar la eleccin de las perspectivas de anlisis, que ya han sido decididas;
de forma que polticas pblicas, gestin pblica y gobernanza forman parte
del objeto que deseamos definir: la gestin pblica local.

A travs de la figura 2.5., tratamos de cerrar el marco de la definicin de la


GPL, incluyendo en l todos los argumentos anteriormente expuestos sobre
los modelos y las tcnicas, los elementos de decisin pblica bsicos para la
eleccin de las mismas, adems de las dificultades de medicin de los
115

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

servicios pblicos locales. La contingencia nos ha ido guiando a travs de un


marco confuso, complejo, con bases comparadas en Espaa y Portugal (y el
resto de Europa, con carcter general)137; determinando de una forma
difusa, aunque ms o menos clara, la incipiente GPL desarrollada por los
ayuntamientos espaoles y las cmaras lusas.

137

En palabras de ALBA (1997: 16), son problemas similares a los que tienen los gobiernos
locales en Europa: a) el lugar del gobierno local con respecto a sus poderes y relaciones
con otros niveles de gobierno (nacional o regional-autonmico); b) los cambios en la
organizacin de la prestacin de los servicios locales; c) las transformaciones en la gestin
poltica del gobierno local y el futuro de la democracia local (Stoker, 1991).

116

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 2.5. Modelos y Tcnicas de Gestin Pblica Local: Consideraciones desde la


Contingencia
Complejidad de lo local:

Diferentes perspectivas de lo local:

1. Extensin y poblacin
2. Nmero y complejidad (vs.homogeneidad)
3. Gobierno y Poltica: Democracia
4. Administracin y Gestin: Eficacia

1. Legal-institucional
2. Poltica
3. Territorial
4. SocioEconmica
5. Polticas Pblicas
6. Gestin Pblica
7. Gobernanza

Tipo
Organizacin
Poltica

Figura 2.3. Modernizacin y Gestin Pblica Local como proceso de toma de


decisiones
Decisiones de Organizacin
Jurdico-Formales

Modelos
Organizacin

Tradicional
Emergente
Mixto

Decisiones de Gestin
Tcnico-Instrumentales

Modelos
Produccin y
Provisin

Primer
Nivel
Decisin

Produccin
propia

Segundo
Nivel
Decisin

Gestin
Directa
Provisin
Gestin
Indirecta
Gestin
Relacional

Gestin
Gobernanza

Gestin
Intergubernamental

Tercer
Nivel
Decisin:
Macro
Micro

Sector
Pblico

Gestin
Estratgica

Tcnicas
Direccin
Global o
Gerencial
Estrategia
Cambio
DpO
Proyectos

Funcionamiento
Interno

Gestin
Interna

Tcnicas
Apoyo
Ciclo Gestin

Servicios
Marketing
Operaciones y
Calidad
Diseo
RRHH
Financiero
SI y TICs
Evaluacin

Sectores
Pblicos
Especficos
Gestin
Externa

Tcnicas
Directivas

Habilidades
Directivas:
Negociacin,
Toma
decisiones,
Liderazgo,
Equipo,
Creatividad,
Innovacin
Conocimiento

Elementos

Gestin
Gobernanza

Organizativos

Normativos

Fuente: Elaboracin propia.

117

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Como hemos visto, esta complejidad local, determina el marco de problemas


comunes previos a la eleccin de los modelos y tcnicas de gestin
empleadas para mejorar los servicios pblicos locales, donde democracia y
eficacia vuelven a aparecer en el marco de definicin del problema que nos
ha tocado resolver, como es la gestin pblica local y la gobernanza local.

Slo as nos ser posible entender hasta qu punto la contingencia de las


polticas pblicas y las tcnicas de gestin, hace que stas deban ser
abordadas a travs de un proceso de toma de decisiones que van a disear
una organizacin del gobierno y una estructura administrativa local, as
como el manejo de elementos de organizacin, normativos, de gestin y de
gobernanza, desde los cuales concluir una poltica, un modelo, una tcnica
concreta de gestin, para un servicio pblico local ms o menos concreto,
que son los modelos y tcnicas que finalmente se implementarn y podrn
ser evaluados (medidos, controlados).

De toda esta reflexin extraeramos una definicin terica de la gestin


pblica local, siguiendo el planteamiento ya empleado para conceptualizar la
gestin pblica en su conjunto, elaborado por BRUGU y SUBIRATS (1996:
12), que nos recuerda que la gestin est relacionada con el empleo del
conocimiento para el logro de la mejora continua: gestin pblica local sera

el instrumento a travs del cual un electo y/o un tcnico de un gobiernoadministracin local intentan transformar su institucin-organizacin
poltico-administrativa a travs del manejo de instrumentos normativos,
organizativos, de gestin y de gobernanza, destinados a introducir mejoras
sostenibles en el interior de sus organizaciones, que se proyectan a la

118

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

ciudadana en forma de servicios pblicos locales, desde unos resultados que


conjuguen la eficacia, la eficiencia, la productividad, la efectividad y la
legitimidad, siendo por ello percibidos de forma favorable por el conjunto
de los vecinos de su municipio, ayudando as a consolidar una nueva
gobernanza local.

2.2.1. Gobernanza local

Tras desbrozar el elemento de gestin, orientamos a continuacin unas


breves notas sobre la gobernanza, como campo amplio y disperso en
literatura e investigaciones en materia de administraciones pblicas, con un
punto en comn: pertenece al mbito de las ciencias sociales, de la Ciencia
Poltica y de la Administracin, y tiene que ver con las formas de gobierno y
de administracin pasadas, presentes y futuras.

Por ello creemos pertinente acercarnos a la actualidad del debate que sobre
la gobernanza (o governance o gobernabilidad o gobernacin) tenemos
encima de la mesa los investigadores relacionados con la res pblica. Podra
parecer irrelevante volver de forma parcial nuestros pasos, sobre lo ya
caminado, incluso ahondar en la dialctica de los modos y sistemas de
gobiernos, pero cmo no afrontar el reto del debate epistemolgico acerca
de qu es el gobierno local y cmo se pone en marcha su ejercicio?. Adems,
y pese a todos los debates previos que han formado y forman parte de la
construccin de este concepto, nos quedan dudas sobre la gobernanza en
clave local; confusiones sobre su aplicabilidad a los complejos sistemas de
gobierno multinivel de los que nos hemos dotado las democracias

119

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

occidentales (tambin Espaa y Portugal); incluso suspicacias en torno a su


efectividad real en territorios alejados del modelo clsico Estado-nacin y
su entramado poltico-administrativo.

Porque aunque la gobernanza tiene relacin con los aspectos prescriptivos y


empricos, tambin los tiene con los conceptuales y normativos. Las
preguntas clave giraran en torno a cmo y en qu grado se produce la
gobernanza, adems de qu es y dnde tiene lugar. Creemos que es aqu
donde radica el desafo actual sobre el que se intenta construir el nuevo
paradigma, su medicin, sus impactos sobre el territorio en el que se supone
juega un nuevo y destacado papel para entender la gobernacin poltica y
social.

Motivos, todos ellos, que nos plantean como necesaria la reinterpretacin


del trmino gobernanza, con el fin de adaptarlo a los nuevos territorios de
la

multilevel

governance,

teniendo

en

consideracin

los

mbitos

subnacionales clsicos (los gobiernos locales), pero tambin los ms


novedosos (los regionales o autonmicos, en el caso de Espaa), y, por qu
no, los que surgen y se refuerzan da a da en las fronteras exteriores de
estos Estados-nacin, como son los espacios transfronterizos.

Por todo ello, las preguntas a responder en los siguientes apartados podran
girar en torno a: sera posible hablar de gobernanza en un Estado sin
contemplarla en las regiones con capacidades poltico-administrativas?, es
correcto hablar de gobernanza local sin considerar a los entes locales como
gobiernos y administraciones con capacidades efectivas de gestin pblicas
y poltica?, podramos acercarnos a la gobernanza sin pensar en la Unin

120

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Europea y cmo esta auspicia, fomenta y anima a las colectividades


regionales y locales a crear espacios de encuentro transfronterizos?; por
ltimo, ya desde Portugal y Galicia seramos capaces de no considerar la
gobernanza transfronteriza que podra tener lugar en la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal?. Muchas preguntas necesitadas de respuestas
que, a nuestro entender, justifican esta reflexin.

2.2.2. Algunos problemas conceptuales sobre la gobernanza

Ha sido dicho, que la primera limitacin sobre la gobernanza estara


vinculada a la utilizacin del propio concepto, ya que este ha tenido la virtud,
como otros muchos en ciencias sociales, de servir de excusa a diversas
orientaciones cientficas, escuelas y grupos de investigacin. Un trmino que
se ha usado como ayuda para estudiar complejas realidades sociales,
polticas, administrativas... pero del que tambin, creemos, se ha abusado en
estos ltimos tiempos138.

Lo que s parece claro es que la gobernanza es un trmino profusamente


empleado por todos los que desean estar en los foros, publicar o decir algo
sobre el futuro de la poltica, la administracin pblica y la sociedad; resulta
un vendaval que todo lo arrasa y en el cual todo cabe, dejndonos llevar por
l y ofreciendo poca resistencia crtica al mismo. En palabras de GAUDIN
(2002, citado por RAMREZ, 2004: 57): En nuestras sociedades

138

Hasta tal punto es as, que a da de hoy, a veces tenemos dudas de que sea
correctamente utilizada en mbitos acadmicos (respondiendo preguntas tericas y dando
respuestas a cuestiones sociales), porque bien podra estar siendo utilizada para avalar
nuevas modas pseudocientficas sociales (avaladas, eso s, por definiciones de topics en
los congresos, seminarios, publicaciones de referencia, etctera).

121

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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contemporneas, amamos el cambio y la novedad, y de repente tendemos a


verlos un poco en todas partes.

En todo caso, as como no es nuevo el concepto, tampoco lo es la flexibilidad


con la que los cientficos sociales manejamos las palabras, lo que contribuye,
sin duda, a disminuir el rigor esperado por parte de la comunidad cientfica.
En nuestra opinin, este posible nuevo paradigma se mueve en el terreno
movedizo

de

la

indefinicin139,

del

exceso

de

pluralismo,

de

lo

metodolgicamente inconcreto y de su dificultad de medicin (TREIB, BHR


y FALKNER, 2005: 1-22; CANCELA, 2005: 57-85)140, como luego veremos.

Autores como MORO (2003: 49-67) reconocen la dificultad en la


aprehensin del trmino (epistemological difficulties) y la confusin a la que
ha conducido a cientficos sociales de todas las latitudes y orientaciones
139

Con permiso y el mximo respeto por la categorizacin que ha efectuado la Real


Academia Espaola (Diccionario de la Lengua Espaola. Vigsimo segunda edicin), aunque
considerndola un poco limitada para la ambicin que ha desatado sus expectativas entre
los politlogos de medio mundo: 1. f. Arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo
un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa. 2. f. ant.
Accin y efecto de gobernar o gobernarse; vid. http://www.rae.es/rae.html (bsqueda
efectuada el 31 de julio de 2008).
140
Con relacin a la gobernanza, ms concretamente a la gobernanza multinivel, CANCELA
(2005: 80) dira Agora ben, tamn posible confeccionar unha nmina de inconvenientes
apuntados por autores crticos con este enfoque. En primeiro lugar, entre as crticas
formuladas sobre o multigoberno figura a sa elevada vaguidade, falla de rigor e de
contornos precisos; ao non fundarse nun marco analtico slido que permita a anlise das
consecuencias desta estrutura (resultados das polticas, eficiencia e lexitimacin) (BENZ,
2002, 2). En segundo lugar, existen dbidas acerca da sa capacidade analtica ou
explicativa dada a ampla variedade de situacins constitucionais das entidades ou rexionais.
As , as capacidades polticas dun Land alemn non son comparables coas dunha rexin
francesa. En terceiro lugar, os autores intergobernamentalistas insistiron en tres dficits
provocados polo enfoque que nos ocupa: Dubidan sobre a posibilidade de acceso dos
intereses relevantes aos procesos polticos multigobernamentais e sobre a sa
consideracin no policy-making. Existencia de actores con poder de veto o cal aumenta os
custos das decisins, ao tempo que dimine a efectividade do policy-making... Dada a
complexidade, a transparencia dos procesos redcese o que dificulta a existencia de
responsabilidade poltica ou o sometemento a outro tipo de controis.

122

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

acadmicas: First of all, it must be remembered that governance is a quite


diffused, but neither web grounded nor fully clarified, field of research
and activity. Several scholars have highlighted this problem (see, for
example, International Social Science Council, 1998; Pierre, Peters, 2000).
Governance can be understood as a form of government, as a model or
pattern, as a social and institutional process, as analytical paradigm, as an
institutional framework, as a project of public administration reform, and
so on. Moreover, the literature on governance is often mixed or overlapped
with other approaches, such as that of reinventing government (Osborne,
Gaebler, 1992), with the one of stakeholders involvement in management
of services (Dunn, 1994), or that of partnership between private, public,
and non-profit actors especially in social policy (e.g. Gribben et al. 2000).
Finally, the same word governance is used in several different ways and
with a plurality of meanings. Apart from the generic use of the term (how
to manage public affairs), it is possible to find expressions such as good
governance,

local

governance,

global

governance,

democratic

governance, corporate governance, up to aboriginal governance with


reference to native groups such as in Canada and Australia (MORO, 2003:
50).

En Espaa MORATA (2004: 19-50)141 sigue el mismo planteamiento,


aportando una serie de adjetivos a la gobernanza (vieja, nueva) que la
caracterizan en funcin del inters de cada uno de los investigadores tiene
en la definicin del problema: gobernanza global, gobernanza local,
gobernanza europea, gobernanza estatocntrica y gobernanza multinivel,
regiones y gobernanza multinivel en la Unin Europea, gobernanza

141

Vid. supra MORATA, 2004: 19-50.

123

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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interactiva... Este pluralismo conceptual no es exclusivo de un territorio o


entorno cultural concreto, de forma que podramos animarnos a decir que la
gobernanza es un concepto contingente, independiente de cultura y
territorio en el cual se use. De nuevo RAMREZ (2004: 64-68)142 nos
muestra esa creativa variedad de eptetos que se le aaden a la governance:
corporate governance, good governance, governance como un sistema
socio-ciberntico, governance como redes autoorganizadas, governance
multinivel, e incluso, governance democrtica (alguna no lo es?, podra
ser). En la actualidad habramos evolucionado este escenario conceptual,
plantendose una segunda generacin de reflexiones sobre el Buen Gobierno
(GINER y SARASA, 1997: 9-18)143 apareciendo en escena la nueva

gobernanza (NEWGOV, 2004: 1-19)144 y la buena gobernanza (NACIONES


UNIDAS, 2008: 1-24)145.

Entendemos que el problema no residira tanto en la conceptualizacin como


en el enfoque de anlisis de la gobernanza y su complejo abordaje. La
142

Vid. supra JIMNEZ, 2004: 64-68.


Vid. supra GINER y SARASA, 1997: 9-18.
144
Este planteamiento se ve reflejado en el Proyecto New Modes of Governance (NewGov,
n CITI-CT-2004-506392; www.eu-newgov.org) que analizaremos ms adelante; aunque hay
quien piensa que los parmetros viejo y nuevo no responden ms que una simplificacin
del problema de la gobernanza, ya que lo que es viejo en un contexto poltico puede no
serlo en otro y viceversa; vid. TREIB, BHR Y FALKNER, 2005: 1-22 (http://www.connexnetwork.org/eurogov/pdf/egp-newgov-N-05-02.pdf).
145
En el Compendio de la terminologa bsica de las Naciones Unidas sobre gobernanza y
administracin pblica, elaborado por el Comit de Expertos en Administracin Pblica
para el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas en 2008, se dice de la
gobernanza, en su acepcin 4: 4. La gobernanza es el proceso mediante el que las
instituciones pblicas dirigen los asuntos pblicos, gestionan los recursos pblicos y
garantizan la realizacin de los derechos humanos. La buena gobernanza permite lograr
estos objetivos sin abusos ni corrupcin y con el debido respeto por el estado de derecho.
La piedra de toque de la buena gobernanza es el grado en que cumple la promesa de realizar
los derechos humanos: civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales (Human Rights in
Development, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, http://www.unhchr.ch/develpment/governance-01.html); vid. NACIONES
UNIDAS, 2008: 23.
143

124

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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esencia de la gobernanza estara relacionada con el hecho en s mismo de


gobernar sin gobierno (RHODES, 1996: 652-667; PETERS y PIERRE,
1998) como complemento de la democracia representativa; aunque superada
esta

visin,

profundizara

en

los

mecanismos

polticos

de

base,

participativos, dotndola de formas de redes polticas, territoriales, y de


una

operatividad

propia

de

la

gestin

intergubernamental

interorganizativa: De ah la necesidad de aclarar una serie de presupuestos


de base con el fin de sedimentar correctamente el paradigma de la
gobernanza (VALLS, 2006: 434, 435)146. MORO (2005: 51)147 recogera
esta visin cuando alude a la gobernanza como marco (frame) situndolo en
el contexto poltico de transformacin del gobierno hacia las redes, y la
gobernanza como aproximacin (approach), ms vinculada a las polticas
pblicas y los procesos de implementacin de la mismas ya como formas de
acuerdo y consenso entre actores, como marcos de reglas conocidas y
respetadas por dichos actores.

Sin embargo, si profundizamos en la conceptualizacin de la gobernanza,


tenemos que, aunque algunos autores la sitan con la aparicin misma del
Estado moderno en torno a las definiciones del poder poltico, la palabra
objeto de debate evoluciona de la raz francesa148 (s. XIII) pasando por las
aportaciones cameralistas alemanas del XVIII, abordando en el XX las

146

Ante las dudas que surgen sobre si la gobernanza implica el fin de la poltica, o el
gobierno sin poltica, como dira VALLS (2006: 434, 435), la respuesta que nosotros le
encontramos es que no; otra cosa es el papel que la poltica debera jugar en esta nueva
era del gobierno, que, coincidiendo con este autor, pensamos que tiene que ser el rol
estratgico de catalizador y rbitro de conflictos.
147
Vid. supra MORO, 2003: 49-67.
148
Para RAMREZ (2004: 63) la gobernanza tendra origen en el francs del siglo XIII:
En el francs medieval, gouvernance, gouverne et gouvernement son sinnimos de gobierno
y se refieren a la funcin de conduccin de la sociedad de acuerdo con la metfora del
pilotaje de un navo.

125

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

cuestiones de gestin en las organizaciones privadas, para, finalmente,


reaparecer con fuerza en los aos 90 vinculada a la direccin poltica de las
sociedades. La controversia a la cual asistimos desde la dcada pasada
situara su framework en el liderazgo de la sociedad de forma compartida
por parte del poder poltico, las organizaciones pblicas, el tercer sector y
las empresas que en ella desarrollan sus actividades. Luego la primera de las
cuestiones a tener en cuenta estara relacionada con el poder poltico y su
orientacin hacia la gestin del conflicto compartido por una red pblicoprivada-mixta (ROJO, 2005: 5-30).

La literatura politolgica sobre el particular no ha variado en mucho la


definicin de gobernanza. Franceses, alemanes, britnicos, norteamericanos,
espaoles o portugueses, es decir pases con tradiciones de Estado y de
sociedades tanto corporativistas como pluralistas se han aproximado a la
gobernanza de forma similar. El segundo de los aspectos a valorar implica,
por tanto, que la gobernanza resulta independiente del sistema polticoadministrativo, siendo lo realmente relevante su entronque con el territorio,
la poblacin y las condiciones socioeconmicas del entorno; nos referimos
aqu a la contingencia.

Entre las contribuciones ms destacadas y de referencia obligada al


concepto de gobernanza hay que nombrar las propuestas realizadas por
destacados

actores

internacionales:

Naciones

Unidas

(CONSEJO

ECONMICO Y SOCIAL, 2008: 1-24), OCDE (1995), y Unin Europea


(Comisin Europea, 2001); en las que podemos ver cmo hay elementos que
no varan en su definicin: legitimidad, sistema de valores, reglas, procesos,
comportamientos, transparencia, poder, instituciones, administraciones

126

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

pblicas, direccin de la sociedad, polticas pblicas, ciudadanos, rendicin


de cuentas, aspectos econmicos, polticos y sociales, interacciones EstadoSociedad Civil-Empresas.

Adems de las instituciones existe un numeroso grupo de acadmicos e


investigadores que vienen trabajando sobre el concepto desde hace ms de
una dcada, pudindose citar como ms relevantes algunos de los
siguientes149: KOOIMAN (1993), RHODES (1996 y 1997), MENEGUZZO
(1997: 13-41)150, PETERS y PIERRE (1998 y 2000), HOOGHE y MARKS
(2000), PETERS (2000), MAYNTZ (2000: 35-52)151, VALLS (2006)152,
HILL y HUPE (2002)153; BEVIR, RHODES y WELLER (2003)154, BAENA
(2005)155; MORATA (2004)156; PRATS (2005)157 o ROJO (2005: 5-30)158;
todos ellos dando forma, caracterizando, profundizando y adaptando los
conceptos que establecimos anteriormente a cada realidad poltica,
administrativa y territorial, reiterando la amplia ductilidad del concepto.

A los efectos del presente trabajo, nos acogemos a la definicin elaborada


por VALLS (2006: 429, 430) que contempla la gobernanza como ... la
coordinacin social que nace de la interaccin constante entre agentes de
todo tipo... As pues, mientras la nocin de gobernabilidad estaba vinculada a
149

Para una lectura en castellano de algunas de estas contribuciones al paradigma de la


gobernanza se puede revisar la reciente publicacin coordinada por Agust CERRILLO
(2005) y publicada por el Centro de Estudios Goberna (MAP) en colaboracin con el
Institut de Internacional de Governabilitat de Catalunya (IIG).
150
Vid. supra MENEGUZZO, 1997: 13-41.
151
Vid. MAYNTZ, 2000: 35-52.
152
Vid. supra VALLS, 2006: 429, 430.
153
Vid. supra HILL y HUPE, 2002: 160-196.
154
Vid. supra BEVIR, RHODES y WELLER, 2003: 1-17.
155
Vid. supra BAENA, 2005.
156
Vid. supra MORATA, 2004.
157
Vid. supra PRATS, 2005.
158
Vid. supra ROJO, 2005: 5-30.

127

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

la aptitud para dirigir que es propia del sistema poltico, el concepto de


gobernacin se asocia a la capacidad de autocoordinacin propia de las
redes constituidas por una variada constelacin de organizaciones y
entidades privadas y pblicas, estatales y transestatales. Segn este
anlisis, la gobernacin o capacidad de autocoordinacin de la propia
sociedad- no depende de instituciones o reglas formales, sino que brota de
un ajuste continuo entre sujetos colectivos e individuales de todo tipo
(VALLS, 2006: 429, 430); identificando dicho trmino con los de
gobernabilidad, gobernanza y gobernacin, aun siendo conscientes de las
diferencias propias de cada una159.

En Portugal la gobernanza adquirira las mismas connotaciones, el mismo


sentido en relacin con el papel de las administraciones pblicas y el
funcionamiento de sus organizaciones y de los actores de las diferentes
polticas pblicas inspira-se na ideia de que as organizaes, pblicas ou
privadas, so organizaes alargadas ultrapassam a esfera restrita dos
seus

empregados

da

sua

realidade

fsica

para

integrar

redes

pluridimensionais de cidados e suas organizaes primrias e tm assim de


aprender em permanncia. So, pois, chamadas a comportarem-se como
159

Adoptamos aqu el concepto de gobernanza a sabiendas de que podramos utilizar


gobernacin, diramos que incluso gobernabilidad ya que todos ellos aluden al trabajo
pblico en red; no seguiramos el anglicismo governance ya que buena o mala existe en
castellano una definicin sobre el trmino de la RAE, tratado anteriormente (sobre este
particular se han pronunciado, en sentido contrario BLANCO y GOM, 2002: 21). Sobre
este concepto tambin se han pronunciado de forma destacada ARBS y GINER (1993:
13); y CANALES (2001: 35-48), este ltimo, citando al Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas comenta que La gobernabilidad se refiere a un proceso por el que los
diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo
que al hacerlo, influencian y llevan a cabo polticas y toman decisiones relativas tanto a la
vida pblica, como al desarrollo econmico y social. Estas ltimas implican una relacin
individual de los hombres y las mujeres con el Estado, la estructuracin de los rganos del
Estado, la produccin y la gestin de los recursos para las generaciones actuales y
venideras, as como la orientacin de las relaciones entre los Estados.

128

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

learning organizations ou organizaes aprendentes e a evoluir em


permanncia gerindo dinmicas de conhecimento (CARNEIRO, 2003: 1725)160. BILHIM (2004: 36-41), se pronuncia en un sentido parecido al situar
la gobernanza como superacin de los paradigmas managerialistas o
gestionarios anteriores.

Podramos concluir este apartado destacando la necesidad de evolucionar de


las visiones parciales de la gobernanza y su sectorializacin en funcin del
enfoque y sistema sociopoltico y administrativo, hacia otro modo de ver la
gobernanza que se adapte al territorio de forma que podamos alumbrar una
nueva realidad de anlisis ms prxima y cercana al ciudadano, pero tambin
ms prctica para los empleados pblicos que necesitan de su instrumental
para transformar la gestin pblica tradicional. Slo as seramos capaces
de extraer conclusiones claras, ejemplificadoras, prcticas y demostrables
empricamente sobre las necesidades y requisitos de los gobiernos de redes
del siglo XXI. En este marco se introduciran las visiones territoriales
multinivel161 que incluiran aspectos de la gobernanza desde pticas bottom-

up locales hasta las plenamente europeas, desde donde tendra sentido


hablar de gobernar sin gobierno en la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal que nosotros propugnamos.

El problema, como en el caso de la gestin pblica local, se planteara cuando


deseamos abordar la realidad desde una ptica prctica, aplicada y emprica,
160

Vid. CARNEIRO, 2003: 17-25.


Un nivel territorial ms a los que propone CANALES, La gobernabilidad no puede
contemplarse de una forma uniforme, sino que tiene a su vez diversas manifestaciones, con
diferentes desafos, caractersticas y problemas, fruto precisamente de esa pluralidad de
gobiernos multinivel que actan entre s en red. Entre los diversos niveles, pueden citarse
los siguientes: global, nacional, regional, metropolitano y local; vid. supra CANALES, 2002:
113.

161

129

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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dados los lmites metodolgicos que toda nueva construccin terica en


ciencias sociales tiene.

2.2.3. Dficit metodolgicos en la aproximacin a la gobernanza

Uno de los principales problemas de la gobernanza, asociado evidentemente


a las cuestiones epistemolgicas, es su aplicacin prctica, subsiguiente
desarrollo emprico aplicado a la realidad que se desea estudiar, que
muestra la evidente dificultad en medir sus procesos y resultados. La
medida en Ciencia Poltica y de la Administracin sigue siendo un caballo de

batalla difcil de domar, planteando problemas similares a los de hace ms


de dos dcadas (SARTORI, 1984)162.

Al reflexionar sobre la gestin pblica, tuvimos ocasin de proponer


ejemplos de estos conceptos polismicos (contenedor), que se han tratado
como objetos de estudio de gran impacto en estos ltimos aos, y que han
motivado un ingente esfuerzo investigador desde la Ciencia Poltica y de la
Administracin, en aras a contextualizar, medir, vincular objeto y mtodo,
en definitiva. Es este el reto que le queda por asumir a la gobernanza como
nuevo marco de referencia de las ciencias sociales ligadas a lo poltico y a lo
administrativo. Es el proceso en el cual estamos anclados en un momento de
inflexin donde lo descriptivo est, poco a poco, dejando paso a lo emprico,
donde el objeto se va fusionando de forma paulatina a los mtodos de
investigacin. Las propuestas de revisin de las grandes declaraciones
polticas y programticas de las instituciones pblicas europeas o de los
pases miembros, desde las cuales se propone el uso de la gobernanza como

162

Vid. supra SARTORI, 1984.

130

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

lupa de anlisis y valoracin de la actuacin pblica, han evolucionado hacia


la propuesta de mecanismos de medicin de la accin de gobernar sin
gobierno y su ubicacin en contextos polticos ms definidos, concretos y
operativos.

Este es el caso de la Unin Europea ya que una vez despejada la tormenta

de ideas (en forma de una ingente cantidad de estudios normativos sobre el


particular; COMISIN EUROPEA, 2000 y 2007), se ha visto en la
necesidad de profundizar en los mecanismos de comprobacin y evaluacin
de la gobernanza, igualmente en la obligacin de reforzar aquella asumida
teora con aspectos empricos que validen sus prcticas en las polticas
pblicas, para lo cual vienen realizando de forma peridica el seguimiento y
actualizacin del Libro Blanco sobre la Gobernanza (2001)163 que vio la luz a
principios de esta dcada. La Unin Europea sera, pues, un buen modelo de
laboratorio donde testar la evolucin del paradigma, tras el paso de los aos
desde la aprobacin y puesta en marcha su marco general; ms de un lustro
desde el que observar si el informe inicial result una iniciativa
enriquecedora pero carente de empuje poltico, real o despegada de la

praxis administrativa, bondadosa pero no conectada con el tejido social


europeo, prctica pero desvinculada de las iniciativas de partenariado UEsociedad civil-empresas. A principios del ao 2006 podramos decir que,
aunque lentamente (de una manera incremental, a modo de lluvia fina),
numerosas han sido las iniciativas promovidas por las instituciones
comunitarias relacionadas con el desarrollo prctico de la gobernanza en la
Unin, entre las que podemos destacar los siguientes hitos:

163

Vid. COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, 2001.

131

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Aprobacin del Informe sobre la Gobernanza Europea (COMISIN


EUROPEA, 2004: 1-18), por parte de la Comisin Europea.
La puesta en marcha de reuniones de alto nivel (High Level Meeting)
sobre la evolucin de las actuaciones de la Unin Europea en materia del
Libro Blanco de la Gobernanza en Europa, por ejemplo en 2004

2005164.
La aprobacin y constitucin de la Network of Excellence Connex
(Connecting Excellence on European Government)165 y NewGov166, como
proyectos destinados al estudio, anlisis y propuestas sobre la
gobernanza

en

Europa,

desarrollados

por

diferentes

entidades

acadmicas y coordinados desde la propia Unin Europea a travs de su


programa de I+D.
La reorientacin de la programacin comunitaria para el perodo 20072013, en materia de refuerzo de la cooperacin institucional para las
Iniciativas de Cooperacin Territorial, impulsando las redes y dando

164

La primera en la Haya (Holanda), los das, 9 y 10 de diciembre, bajo el ttulo La


Gobernanza y la Unin Europea, el papel de la Unin Europea, los Estados miembros y las
autoridades regionales y locales; la segunda en Londres (Reino Unido) los das 21 y 22 de
noviembre del ao 2005.
165
Connex fue uno de los proyectos ms destacados puestos en marcha por la Unin
Europea en materia de gobernanza en el marco del Sexto Programa-Marco Comunitario de
Investigacin y que se desarroll por un perodo de cuatro aos desde el 2004 (20042008). El inters de Connex se centra en las bases de legitimidad de la gobernanza,
concretamente en el anlisis de la eficiencia y de la democracia en el esquema multinivel
comunitario, desde una perspectiva multidisciplinar. El proyecto estuvo coordinado por el
Mannheim Centre for European Social Research (MZES) y de l formaron parte ms de 43
instituciones de 23 pases europeos.
166
NewGov fue el otro gran proyecto de investigacin coordinado por el European
University Institute y su Robert Schuman Centre for Advanced Studies, vinculado
directamente a Connex, y auspiciado por el mismo Sexto Programa-Marco Comunitario de
Investigacin para el perodo 2004-2008. NewGov es la abreviatura de Nuevos Modos de
Governance, desde donde se buscaba exactamente esto, analizar la transformacin del
concepto de governance y su adaptacin a la realidad poltico-administrativa comunitaria.
NewGov estuvo integrado por ms de 50 investigadores de 35 instituciones de toda Europa
(vid. www.eu-newgov.org).

132

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

protagonismo

(nuevos)

actores

de

cooperacin:

universidades,

empresas, agentes sociales, etctera.


O la implementacin de programas comunitarios que incorporen la
perspectivas de la gobernanza:
o Es el caso del European Spatial Planning Observation Network
(ESPON)167, un programa dedicado a la consolidacin de una red de
observacin sobre cohesin territorial y desarrollo en Europa, que
desde 2002 viene trabajando sobre anlisis del territorio
comunitario, su ampliacin y el alcance de datos de excelencia para
apoyar la toma de decisiones y la formulacin de polticas pblicas
europeas. Dentro de este programa, multidisciplinar, se establece
un apartado relativo a la gobernanza (ESPON, 2005: 72,73)168
donde se pone de relieve la necesidad de incorporar una doble
visin ms bottom-up de las polticas comunitarias y la aprobacin
de sus fondos.
o Tambin encontramos referencias en el programa URBACT169,
actuacin europea en materia de desarrollo urbano sostenible,
centrado en la difusin de conocimiento y buenas prcticas entre
ciudades de la Unin. En el programa encontramos una lnea de
167

En la actualidad (2008) dispone de nueva programacin, con el horizonte del 2013


In the INTERREG III Community Initiative, territorial governance is seen as a form
of coordination among the relevant institutions at different territorial levels and with a
wide range of actors coming both from public and private sectors, as well as civil society
(horizontal and vertical coordination). INTERREG projects contributed both to learning
and awareness raising at the regional level in relation to territorial policy orientation and
options defined at the European level, i.e. in the ESDP. As well in relation to the
implementation of the re-launched Lisbon (and Gothenburg) Agenda, governance processes
play a vital role in identifying and further exploiting local and regional development
potentials. Therefore, governance processes provide a potential to improve the conditions
for regional development creating a synergy from the application of European policies; vid.
ESPON, 2005: 72.
169
Iniciado en 2002 y hasta 2006, en una primera fase (URBACT I), en la actualidad
comprende el periodo 2007-2013 bajo la denominacin de URBACT II.
168

133

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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trabajo especfica en materia de gobernanza, a travs del Polo


Temtico Ciudades, Inclusin Social y Gobernanza.
o Asimismo, aparecen en programas sectoriales dirigidos a arenas
de polticas pblicas europeas concretas, como es el caso del
medio ambiente y el desarrollo sostenible: LIFE+: Poltica y
gobernanza medioambientales170.

El desafo anterior, supone un refuerzo de la necesaria mirada tanto de los


mbitos locales-regionales, como de las articulaciones de sus entornos de
gestin a travs de redes pblicas, privadas y sociales.

Como vimos en lneas anteriores, en la actualidad estos estudios avanzan


sobre el dficit metodolgico arrastrado de dcadas atrs (KAUFMANN,
2003)171, esbozndose bien programas de medida parciales o ms globales
sobre

la

gobernanza,

bien

en

estudios

sectoriales

(UNPD,

2005;

SMISMANS, 2006: 1-23)172. En unos casos la gobernanza se correspondera


con una variable ms dentro de un marco metodolgico amplio dedicado al
estudio del territorio (el citado ESPON), en otros implicara la evaluacin
de propuestas formuladas por instituciones pblicas hace unos aos
170

Vid.
http://ec.europa.eu/environment/life/funding/lifeplus/components/component_env.htm
(bsqueda realizada el 31 de Julio de 2008).
171
Vid. KAUFMANN, 2003 (http://www.worldbank.org/wbi/governance)
172
Este es el caso de las aplicaciones de los indicadores de gobernanza a polticas pblicas
concretas, que requieren de una mayor profundizacin y de respuestas especficas a sus
realidades de implementacin; vid. UNPD, 2005 (www.undp.org/oslocentre). Algunos de
estos impactos slo se pueden establecer previo estudio de caso, en algunos de ellos se
ponen de relieve los limitados efectos del paradigma: Using as a case study Community
occupational health and safety policy, characterised by a clear shift from old to new
governance since the 1990s, this paper warns us that one should be very cautious in
making normative claims on new governance. More horizontal and heterarchical governance
does not mean automatically more participatory governance in normative democratic
terms; vid. SMISMANS, 2006: 1-23 (http://www.connex-network.org/eurogov).

134

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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(COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, 2004)173; en los


menos, pero ms innovadores (aunque no exentos de problemas; BARREDA,
2006)174, encontraramos un verdadero esfuerzo por situar la gobernanza
como eje central del problema de la medicin, abordando as de forma ms
completa el paradigma, sus problemas de medida y, con ellos, la bsqueda de
una articulacin plena de objeto y mtodo en ciencias sociales. Este ltimo
sera el caso renombrado de los proyectos avalados y financiados por
instituciones y organizaciones internacionales y comunitarias, como los que
mostramos en el siguiente cuadro N 8:

Cuadro N 8: Gobernanza en Accin: Programas y Medicin


Instituciones
Programa
Autores
Dimensiones de
medicin
Eficiencia,
Naciones
Participatory
United Nations
transparencia,
Unidas175
Governance and the Department of
participacin,
Millennium
Economic and Social
indicadores
Development Goals
Affairs (DESA).
econmicos
(MDGs)176
Division for Public
Administration and
Development
Management

Naciones Unidas
y Comisin
Europea177

World Governance
Assessment (WGA)

Programa de Naciones
Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y
Eurostat

Sociedad civil; actores


polticos; Ejecutivo;
burocracia; actores
econmicos; y poder
judicial.

173

Vid. supra COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, 2004: 1-18.


Vid. BARREDA, 2006 (www.iig.org): ... desde un punto de vista metodolgico los
indicadores de gobernabilidad existentes evidencian una gran heterogeneidad. Por
mencionar algunos criterios de diferenciacin: unos son cuantitativos y otros cualitativos;
subjetivos y objetivos; descriptivos y prescriptivos; agregados y no agregados. Esta
disparidad terica y metodolgica plantea, con frecuencia, dificultades a la hora de
comparar los indicadores existentes (por ejemplo, pueden medir las mismas variables, pero
ofreciendo valores muy distintos) y a la hora de agregarlos y construir ndices. De hecho,
pese a los intentos realizados, no se ha logrado an un ndice de gobernabilidad que sea
mnimamente satisfactorio.
175
Vid. DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS (DESA), 2007: 1-61.
176
Vid. DESA, 2006: 1-203.
177
Vid. UNPD y EUROSTATS, 2005: 80.
174

135

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Union Europea

Connex y NewGov

Banco Mundial

Governance Matters
IV

Kaufmann, Kraay y

Calidad Institucional

Indicadores de
Gobernanza y Calidad
Institucional179
Governance
Internacional

Governance

International

180

Modelo de la Buena
Gobernanza

Mannheim Centre for


European Social
Research (MZES);
European University
Institute y Robert
Schuman Centre for
Advanced Studies

Mastruzzi178

Emergencia, evolucin
y evaluacin de nuevos
modos de gobierno;
delegacin, jerarqua y
responsabilidad en los
mismos; efectividad,
capacidad y
legitimidad;
aprendizaje,
experiencias de
gobernanza y reforma.
Voz y rendicin de
cuentas; estabilidad
poltica y ausencia de
violencia; efectividad
gubernamental;
calidad regulatoria;
Estado de derecho; y
control de la
corrupcin.
Integracin de
dimensiones y fuentes.
mbito Local: Codiseo; co-gestin; coproduccin; coasesoramiento

Fuente: Elaboracin propia

La resultante final de este abordaje sobre las variadas propuestas de


metodologa de la gobernanza, nos permite avanzar una serie de
conclusiones preliminares, que, en todo caso, resultan muy alentadoras para
nuestra investigacin.

Y es que la participacin de centros de investigacin a lo largo y ancho de


Europa ofrece un renovado esfuerzo emprico que trasciende la propuesta
tecnocrtica comunitaria y que garantiza la adecuacin a la realidad

178
179
180

Vid. KAUFMANN, KRAAY y MASTRUZZI, 2005 (www.worldbank.org).


Vid. supra AGUILAR, 2006: 288 y 289.
Vid. http://www.govint.org/ (bsqueda realizada el 31 de julio de 2008).

136

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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cientfica (tan necesitada de esfuerzos como estos) y el acercamiento a los


modelos de medida ms novedosos de la calidad institucional (STRAFACE y
PAGE, 2008: 1-11). Pero adems son las propias instituciones de referencia
comunitarias, especialmente la Comisin Europea, las que realizan un
detallado seguimiento de las acciones orientadas a conseguir aquello que al
ocaso del pasado milenio se caracteriz como gobernanza. Las dos reuniones
de alto nivel sobre el particular y las conclusiones del Informe sobre la
Gobernanza Europea para el bienio 2003-2004, alientan una sedimentacin
de las propuestas del Libro Blanco y marcan los senderos por los que seguir
caminando en el futuro181.

2.2.4. Qu es la gobernanza local?


Por fin llegamos a la definicin del otro concepto clave de este Captulo II,
la gobernanza local.

Entonces, qu aportara el apellido local a la gobernanza?. Pues para


empezar, entendemos que le aade un sentido ms concreto, operativo y
real a la nueva gestin pblica local (HYDEN, COURT y MEASE, 2003: 111)182 donde tendra lugar el espacio de la participacin ciudadana
(ALBERICH, 1999: 163-174); apareciendo la gobernanza local como el
enfoque que ayudara a reforzar el nuevo paradigma del anlisis del
gobierno y la administracin local (CANALES y PREZ, 2002: 89, 90)183, de
181

Esta lnea est siendo aprovechada por algunos niveles regionales de gobierno, como es
el caso de las Comunidades Autnomas de Cantabria y Andaluca, traducindose en el diseo
de nuevas estrategias de gobernanza en clave estratgica y territorial.

182

http://www.odi.org.uk/wga_governance/Docs/Making_sense_Goverance_stakeholders.pdf
183
Vid. supra CANALES y PREZ, 2002.

137

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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donde algunos han llegado incluso a extraer lecciones en perspectiva


comparada en Europa, y lo que es ms importante, sobre la calidad de la
misma (no sobre su definicin) (BOVAIRD, LFFLER y PARRADO, 2005:
30-60)184.

Qu es entonces la gobernanza local?. Pese a las dificultades (BRUGU y


GOM, 2008: 265-284)185, investigadores de nuestro entorno como
BOGASON (2000)186 GOSS (2001)187, BOVAIRD, LFFLER y PARRADO
(2002)188, PRATS (2005: 181-186)189, MRQUEZ (2006: 5-61)190, o BILHIM
(2004)191, se han puesto de acuerdo en la elaboracin de un concepto
general de gobernanza que tendra sentido desde la ptica especfica de los
gobiernos y administraciones locales.

Para todos ellos, gobernanza local implicara ... utilizando la expresin de


Goss (2001), la identificacin, la descripcin y la direccin de una red de
actores que interactan en un determinado mbito territorial (BRUGU y
JARQUE, 2002: 46)192.
184

Vid. BOVAIRD, LFFLER y PARRADO, 2005: 30-60.


Quienes reiteran que Hemos elaborado teoras e incorporado multitud de nuevos
trminos para exponerlas: governance, redes, posburocracia, racionalidad deliberativa, etc.
(Barzelay, 1992; Hammer y Champy, 1993; Heckscher y Donnellon, 1994; Kickert, 1997;
Kooiman, 1993 y 2003). Pero nos hemos quedado sin palabras a la hora de concretar. Un
mutismo que, desde nuestro punto de vista, se produce por dos razones. La primera tiene
que ver con las propias dificultades, extraordinarias y a menudo no reconocidas, de unas
propuestas que lanzamos quiz demasiado alegremente. La segunda razn es que,
efectivamente, no disponemos del vocabulario necesario ni siquiera para pensar cmo
trabajar de una manera que nunca ha sido ni siquiera definida; vid. BRUGU y GOM,
2008: 266.
186
Vid. BOGASON, 2000.
187
Vid. GOSS, 2001.
188
Vid. BOVAIRD, LFFLER y PARRADO, 2002.
189
Vid. PRATS, 2005: 181-186.
190
Vid. supra MRQUEZ, 2006: 5-61.
191
Vid. supra BILHIM, 2004.
192
Vid. supra BRUGU y JARQUE, 2002: 43-63.
185

138

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Sin embargo cada autor, incide en elementos que considera sustanciales y


determinantes de la gobernanza cuando sta se aplica a mbitos locales.
PRATS (2005: 181), por ejemplo, considera que la gobernanza local est
enfocada hacia las realidades urbanas e internacionales, donde la
globalizacin ofrece un espacio en red que las ciudades deben aprovechar.
En el mismo sentido, pero afinando un poco ms el concepto referido a
entornos urbanos (urban governance), propiamente dichos, se manifiestan
CANALES (2007: 53-88) y SUBIRATS y TOMS (2007: 102)193, quienes
citando a BAGNASCO y LE GALS (2000), sealan que a gobernacin
urbana defnese como un proceso coordinado de actores, grupos sociais e
institucins coa intencin de alcanzar uns obxectivos que se discutiron
colectivamente e se definiron en contornos fragmentados. En la misma
lnea de gobierno y actores, apunta BRUGU (2002: 11), al sealar que la

governance local puede definirse como el conjunto de reglas formales e


informales de estructuras y procesos a travs de las cuales los

stakeholders resuelven sus conflictos colectivos y satisfacen sus


necesidades sociales. Se trata de un proceso inclusivo, ya que cada

stakeholder incorpora cualidades, habilidades y recursos importantes para


el conjunto. En este proceso, son factores crticos la construccin y el
mantenimiento de la confianza, el compromiso y la negociacin.

MRQUEZ (2006: 55), por su parte, considera que la gobernanza aporta


ms valor como concepto, cuando se analiza en clave de accin colectiva y de
polticas pblicas, siempre desde la dimensin local; para apoyar la primera
afirmacin MRQUEZ, cita a LE GALS (1995: 90), quien seala a la

193

Vid. supra SUBIRATS y TOMS, 2007: 102.

139

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

gobernanza como la capacidad de integrar y dar forma a los intereses


locales, a las organizaciones, a los grupos sociales y, simultneamente, la
capacidad de representarlos en el exterior, de desarrollar las estrategias
ms o menos unificadas en relacin con el mercado, con el Estado, con las
dems ciudades y con otros niveles de gobierno.

Para

BLANCO

GOM

(2002:

27),

la

gobernanza

local

tendra

connotaciones de red participativa de carcter horizontal194, comprendiendo


una serie de caractersticas especficas de los mbitos locales, como son:
La no-existencia de un centro jerrquico capaz de fijar procesos de
gobierno de forma monopolista. En positivo: la estructura multinodal de la
red

la

determinacin

relacional

de

procesos

resultados.

La

interdependencia. No se trata slo de pluralismo, de ms actores; se trata,


sobre todo de dependencias mutuas (heterarquas) entre estos actores en
el momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir ciertos
resultados. Una cierta institucionalizacin, en el sentido menos estructural
del trmino. Es decir, la existencia de unas interacciones ms o menos
sostenidas con algn nivel de estabilidad y rutinizacin.

Otros autores como BOVAIRD, LFFLER y PARRADO (2002: 12), remarcan


la vis de redes de la gobernanza definindola como el conjunto de reglas
formales e informales, de estructuras y de procesos a travs de las cules
los stakeholders [involucrados o interesados] resuelven sus conflictos
colectivos y satisfacen sus necesidades sociales. Se trata de un proceso
inclusivo, ya que cada stakeholder incorpora cualidades, habilidades y
recursos importantes para el conjunto. En este proceso, son factores
194

Las otras son las que tienen que ver con la gobernanza multinivel, en la cual el actor local
es uno ms de la red territorial.

140

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

crticos la construccin y el mantenimiento de la confianza, el compromiso y


la negociacin.

En Portugal la orientacin del paradigma de la gobernanza local es similar,


aunque contempla, en cantidad, un desarrollo conceptual menor. En palabras
de OLIVEIRA (2000: 61)195: O quadro de conhecimentos ainda muito
fragmentado, no existindo uma anlise integrada da governao local;
gobernacin local que para este mismo autor tiene un sentido pleno que l
utiliza Usamos intencionalmente governao local em vez de poltica local
ou gesto local, para significar que a nvel municipal no faz sentido a
distino Wilsoniana entre poltica e administrao; em segundo lugar, para
sublinhar que governar no uma clonagem da gesto empresarial; e,
finalmente, para sublinhar que governar, modernamente, sobretudo um
proceso de coordenao, no se confundindo com a aplicao neutral de
regras gerais a casos concretos, nem com a escolha arbitrria de polticas
pblicas, independentemente das estratgias e interesses locais. En la
misma lnea, BILHIM (2004: 30-33)196 considera la governao como modo
alternativo de coordinar actividades colectivas, en consecuencia, como
modelo de gestionar los nuevos retos de los Gobiernos, incluidos los que
tienen que ver con las redes locales, ya que, segn REBORDO (2003: 213)
No centro do conceito de governance local est a substituio do processo
de deciso vertical por uma relacin horizontal de interdepndencia no
exerccio do poder. Quer acentuemos na definio do conceito <<o sistema
de interaces entre actores pblicos e privados>>, quer o entendamos como
<<um processo de coordenao de actores>>, ou ainda como numa nova
frmula para gerir polticas pblicas atravs de redes multiplas.
195
196

Vid. supra OLIVEIRA, 2000: 61-78.


Vid. supra BILHIM, 2004: 30-33.

141

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Todos ellos definen la gobernanza local. Todos aportan valor con sus
acotaciones de carcter territorial, poltico, de polticas, de gestin. Sin
embargo tenemos que optar por una que vaya ms all de la definicin de
GOSS y su red de actores territoriales.

En nuestro caso, gobernanza local aplicada a los espacios transfronterizos


(no se confunde con gobernanza multinivel), podra ser definida como la

actuacin de los gobiernos y administraciones locales en materia de


coordinacin de las polticas pblicas estratgicas de un municipio, a travs
de las cuales acta como catalizador de las redes de polticas, conectando a
los actores pblicos, privados y sociales en ellas interesadas, con el
territorio multinivel en el cual tienen sentido estas polticas; donde el
territorio tiene que ver con los espacios definidos por la cooperacin
territorial de la Unin Europea, con especial inters por aquellos de mbito
transfronterizo en el cual municipios urbanos y rurales colaboran para
desarrollar objetivos de desarrollo y cohesin social definidos en comn.

Siguiendo el estudio de caso que nos hemos propuesto, esta gobernanza


local, tendra sentido en el mbito de las polticas pblicas de modernizacin
y en la gestin pblica local, que los concellos desarrollan en el marco de la
cooperacin transfronteriza, en este caso entre Galicia y el Norte de
Portugal.

142

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

4. Conclusiones

Tal y como fue propuesto en la introduccin del presente captulo, a lo largo


de los apartados anteriores se ha intentado dar respuesta a los elementos
claves de la gestin pblica y la gobernanza local, definiendo cada uno de los
elementos

por

separado;

justificando

las

lgicas

(principio

de

autoorganizacin y toma de decisiones), as como los esfuerzos de electos y


tcnicos por adaptar los modelos y tcnicas de gestin a las realidades
especficas locales (polticas, territoriales y administrativas); y, en ltimo
lugar, exponiendo dichos modelos y tcnicas, adems de sus caractersticas
ms destacadas.

Por estas razones, entendemos que la gestin pblica local, lo es en mayor


medida cuando se incorpora a su realidad el anlisis de la gobernanza, del
impacto de las redes de polticas (tambin territoriales) a la actuacin de
los gobiernos y administraciones locales en Espaa y Portugal.

Todo ello, acaba por conformar una gestin pblica local especfica, si cabe
an ms justificada en razn de la mayor presin ciudadana que sufren las
instituciones locales, lo que conduce a sus gobiernos a la necesidad de
profundizar en los mecanismos de calidad institucional.

Gestin pblica y gobernanza, han sido as definidas como instrumentos de


cambio de los entornos poltico-administrativos locales, como superacin de
los mecanismos tradicionales de intervencin pblica (normativos), y como
marcos de accin que potencian la democracia y la eficacia local, incluso en

143

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

entornos transfronterizos, incluso a travs de dimensiones estratgicas


(polticas pblicas), adems de las clsicas sectoriales o tcticas (tcnicas
de gestin).

De ah la importancia de iniciar en la segunda parte de la Tesis Doctoral


(captulos III y IV), el anlisis de la realidad del cambio en clave comparada
en Espaa y Portugal, antesala lgica del estudio de los actores que han sido
capaces de formular y disear polticas pblicas de modernizacin local a
uno y otro lado de sus fronteras, en la Comunidad Autnoma de Galicia y la
Regio Norte de Portugal.

144

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS
GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA
Y PORTUGAL

145

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Presentacin de la Segunda Parte

A fuer de ser fieles al planteamiento desarrollado a lo largo de la Primera


Parte de esta Tesis Doctoral, debemos avanzar en el conocimiento del
entorno de la gestin pblica y de la gobernanza local, de los sujetos sobre
los que este entorno realiza una gran presin que consigue, incluso,
modificar su realidad poltica y administrativa.

Este es el caso de los modelos de gestin pblica y de gobernanza local que


son, en principio, elementos dependientes de este contexto, de las
expuestas por BAENA (2005: 18-23) como la contingencia, historicidad,
interdependencia

entre

poltica

administracin,

extensin

fragmentacin.

La gestin pblica local y la gobernanza local son, en parte, producto de


estos cambios del entorno. Y es que la GPL y GL han evolucionado de forma
muy dinmica en esta ltima dcada, en muchos casos de forma ms gil que
la que se ha producido en organizaciones de niveles centrales y regionales
de gobierno. Y este cambio, esta innovacin organizativa y de gestin en el
fondo, se ha realizado pese a todo y pese a todos, esto es, a travs
estructuras de gobierno y organizaciones administrativas de escaso
desarrollo; con problemas de recursos econmicos, de personal y/o
tecnolgicos; con limitado apoyo en materia de conocimiento de las
administraciones centrales y regionales.

146

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Por estas razones en la Parte Segunda vamos a enmarcar la GPL y la GL en


dos niveles de anlisis (divididos en captulos -III y IV-) que nos servirn
para dar respuesta a la proposicin 2, planteada en la metodologa de
nuestra Tesis Doctoral: del isomorfismo a la innovacin a travs de la

gobernanza multinivel en la gestin pblica local.

De este modo, en el captulo III analizaremos cmo se han llevado a cabo


los procesos de modernizacin y reforma administrativa comparada en los
entornos prximos a Espaa y Portugal, adems de en el interior de ambos
Estados. En el mismo sentido, profundizaremos en su definicin, a travs de
la

caracterizacin

bsica

de

sus

respectivos

sistemas

poltico-

administrativos.

Mientras que en el captulo IV se expondrn los actores institucionales ms


relevantes a travs de los cuales las iniciativas de GPL y GL adquieren
sentido pleno en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, en especial la
Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal y el Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular.

No deseamos perder de vista la subhiptesis planteada para este apartado


de la investigacin, en forma de una mayor o menor influencia de las
administraciones centrales y/o regionales sobre los modelos de GPL y GL, y
los espacios, que para la innovacin han ocupado los gobiernos y
administraciones locales.

A ella dedicamos el trabajo de esta Segunda Parte.

147

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

CAPTULO III:
EL CAMBIO ADMINISTRATIVO EN LAS SOCIEDADES
OCCIDENTALES: BREVE REVISIN PARA EL CASO DE
ESPAA Y PORTUGAL

148

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

1. Introduccin

A lo largo del Captulo II, hemos procedido a enmarcar el estado de


situacin de los conceptos clave que tienen relacin con la gestin pblica
local y la gobernanza local. Proceso largo y, por veces complejo, que nos
tienen que ayudar a comprender la necesidad de situar tamaa red de
cuestiones en un entorno poltico-administrativo y territorial concreto.

Ante determinadas situaciones que tienen lugar en el exterior de las


instituciones pblicas en los Estados de nuestro entorno, las organizaciones
que las soportan tienden a transformarse, siguiendo un movimiento de
pndulo que responde a las presiones lgicas que se producen entre gobierno
y gestin, eficacia y democracia. Para AUCOIN (1996: 507, 508), Las
paradojas generadas por los dos paradigmas [gobierno y gestin] producen,
obviamente, mltiples presiones. Adems, los principios para el diseo
institucional y los estilos de gestin van en direcciones opuestas. Esto ya ha
sido apuntado anteriormente, cuando se ha mencionado que la teora de la
eleccin pblica promueve la centralizacin, la coordinacin y el control;
mientras

que

el

gerencialismo

aboga

por

la

descentralizacin,

la

desregulacin y la delegacin. Sin embargo, la cuestin central es saber


hasta qu punto la organizacin de la accin de gobierno permite que este
gobierno se mueva hacia un extremo u otro del continuum definido por los
tres

factores

cruciales

centralizacin/descentralizacin,

en

el

diseo

institucional:

coordinacin/desregulacin

control/delegacin. Segn cual sea el sistema poltico que estemos


analizando, el pndulo puede moverse en diferentes direcciones. Sin

149

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

embargo, lo que sucede hoy da es que estos dos conjuntos de principios se


deducen de dos paradigmas diferentes, los cuales producen prescripciones
distintas y, a su vez, promueven simultneamente el movimiento pendular en
dos direcciones.

Y esta situacin se produce en todo tipo de niveles de gobierno y


organizacin territorial del poder, como es el caso de los de mbito local.

Por lo tanto, y con el fin de situar correctamente la GPL y la GL, en primer


lugar deberemos realizar un ejercicio de adaptacin de los procesos de
cambio generados en las administraciones pblicas, para posteriormente
poder contextualizarlos en nuestros entornos ms prximos (OCDE, UE,
Espaa y Portugal). Ya en una segunda fase habremos de mostrar los
elementos bsicos de comparacin de los sistemas poltico-administrativos
de Espaa y Portugal, a los efectos de poder ubicar la GPL y la GL en los
respectivos modelos

Por estos motivos, el inters del captulo III radica en el desarrollo de la


proposicin que considera si los procesos de cambio en las instituciones y
organizaciones pblicas locales son fruto (y en qu medida) de influencias
externas (otros niveles de gobierno), o bien si los gobiernos y
administraciones locales han llevado a cabo el cambio, la modernizacin
desde presupuestos propios y basados exclusivamente en sus realidades
poltico-administrativas

territoriales.

De

ah

la

propuesta

que

representamos en la siguiente figura 3.1. (ver pgina siguiente), desde la


cual pretendemos sintetizar los elementos bsicos de anlisis del presente
captulo.

150

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 3.1.
Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques Tericos (Captulo III)
SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA Y PORTUGAL

1. Proposiciones
CAPTULO III: EL
CAMBIO
ADMINISTRATIVO EN
LAS SOCIEDADES
OCCIDENTALES:
BREVE REVISIN PARA
EL CASO DE ESPAA Y
PORTUGAL

2. Del
isomorfismo a
la innovacin a
travs de la
gobernanza
multinivel en
la Gestin
Pblica Local

CAPTULO IV: GESTIN


PBLICA LOCAL Y
GOBERNANZA LOCAL
EN GALICIA Y EL
NORTE DE PORTUGAL:
UN MARCO
TERRITORIAL Y
POLTICOADMINISTRATIVO
COMN DE REFERENCIA

2. Hiptesis

3. Preguntas

La influencia de las
d.1) Son los
Administraciones superiores modelos de gestin
(centrales y regionales) en
pblica y
materia de gestin pblica y gobernanza local
gobernanza, en forma de
innovadores o
expertise (conocimiento de
reproducen
modelos, soporte de
prcticas
tecnologas de la informacin isomorfistas de
y las comunicaciones TIC-), otros niveles de
financiacin o ayuda con
gobierno?
personal cualificado, ha sido d.2) Si resultan
elemento destacado pero no
mimticos, qu
decisivo en la implementacin influencia tienen
de modelos y tcnicas de
los modelos
Gestin Pblica Local y
provenientes del
Gobernanza por parte de las Estado o de los
organizaciones locales. En
niveles regionales
algunos casos la innovacin y
de gobierno?
capacidad de cambio en
forma de introduccin de
instrumentos de mejora en
las organizaciones de los
Gobiernos Locales ha sido
superior a la llevada a cabo
por estas otras
Administraciones

4. Conceptos

1
TIPOS DE ESTADO
NIVELES DE
GOBIERNO Y
ADMINISTRACIN
MODELOS DE
GOBIERNO,
ADMINISTRACIN
(TAMBIN LOCAL) Y
MODELOS DE CAMBIO
ELEMENTOS
GESTIN PBLICA
INFLUENCIA
ADMINISTRACIONES
SUPERIORES
(ESTATALESREGIONALES)
ISOMORFISMO vs.
INNOVACIN
CARACTERSTICAS
ACTORES GALICIA Y
NORTE DE PORTUGAL
ESTRATEGIAS Y
TCTICAS DE
MODERNIZACIN
LOCAL
PROGRAMAS
EUROPEOS
MBITOS
TRANSFRONTERIZOS

Enfoque
Terico

ANLISIS
CIENCIA
POLTICA Y DE LA
ADMINISTRACIN
(ANLISIS
COMPARADO)
Y
TEORA DE LA
ORGANIZACIN Y
GESTIN PBLICA
(CAMBIO)

Fuente: Elaboracin propia.

151

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

2. Procesos de cambio en las administraciones pblicas

Hablar de cambio en las organizaciones pblicas es hacerlo de las


transformaciones en el conjunto del sector pblico, pero tambin en la
estructura social (o por influencia de ella), y en el mbito empresarial (de
forma directa o indirecta); porque, como ya fue dicho, las administraciones
pblicas son parte (destacada) de ese todo que denominamos actualmente
Estado en el mundo global (PRATS, 2005: 17-26)197.

Esta introduccin no deja paso a dudas, abordaremos el cambio en su


vertiente organizativa e administrativa (RAMIO, 1996: 213-236), no poltica
y social, aunque sabedores de que entre ellas existe una suerte de smosis
compleja, donde las segundas acaban conformando la primera.

Dependiendo de cmo abordemos las transformaciones en el sector pblico,


as obtendremos una visin ms o menos politolgica del cambio en las
Administraciones Pblicas, donde necesariamente han de convivir las
actuaciones, las polticas pblicas, en clave de democracia y de eficacia
(BAN, 1993: 9-20)198 desarrolladas a lo largo y ancho de unos territorios
cada vez ms glocales, ms multinivel e intergubernamentales.

197

Vid. supra PRATS, 2005: 17-26.


Un concepto de sntesis de eficacia y democracia, fue propuesto por BAN (1993: 14),
al referirse a la eficacia democrtica, aludiendo al papel de las administraciones pblicas:
Las autoridades electas buscan la eficacia en la prestacin de los servicios para ser
competitivas, para poder ofrecer mayor satisfaccin a los ciudadanos y obtener mejor
cuota electoral. Ahora bien, los partidos en la oposicin dirigen parte de sus esfuerzos a
poner en evidencia las omisiones y la ineficacia de las polticas del gobierno. La
administracin est en el centro de esa doble presin de demandas divergentes en el
origen pero que confluyen en la finalidad y la de los ciudadanos para actuar con eficacia
democrtica; vid. BAN, 1993: 9-20.
198

152

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Es este, sin embargo, un reto ampliamente buscado pero escasamente


conseguido; el desarrollo de orientaciones tericas conducentes a equilibrar
el pndulo de la balanza, inclinada por el lado de la eficacia por mor de los
efectos de la NGP, y por el de la democracia, hace hincapi en los aspectos
de legitimidad institucional (LIPSET, 2001: 113-150)199, pero tambin en los
de legitimidad por rendimientos (BAN y CARRILLO, 1997: 51-75)200,
extrados de los anlisis de procesos de modernizacin administrativa en
perspectiva comparada a travs de experiencias y casos sobre todo
estatales (ZURBRIGGEN, 2005: 1-16), aunque tambin se comienzan a
estudiar los regionales (SALVADOR y RAMI, 2002: 99-133) e incluso los
locales (COLINO y DEL PINO, 2005: 1-31).

En el centro de estos elementos se encontrara el debate entre lo pblico y


lo privado en las sociedades actuales (OFFE, 1988: 163, 164)201; el reto de la
prestacin de servicios pblicos y de la articulacin de intereses entre el
199

En relacin con la legitimidad y la democracia, LIPSET dej escritas, hace ya 50 aos


(1959), una serie de reflexiones que siguen teniendo una gran vigencia: Pero la estabilidad
de un determinado sistema democrtico no depende slo de su eficacia en la modernizacin,
sino tambin de la eficacia y la legitimidad del sistema poltico. Por eficacia se entiende la
actuacin concreta de un sistema poltico; en qu medida cumple las funciones bsicas de
gobierno, tal y como las definen las expectativas de la mayora de los miembros de una
sociedad y las de los grupos poderosos que hay dentro de ella, que podran constituir una
amenaza para el sistema, como, por ejemplo, las fuerzas armadas. La eficacia de un sistema
poltico democrtico, caracterizado por una burocracia eficiente y un sistema de toma de
decisiones capaz de resolver problemas polticos, puede diferenciarse de la eficacia del
sistema considerado en su totalidad, aunque, por supuesto, el fracaso del funcionamiento
de la sociedad en su conjunto influirn en el subsistema poltico. La legitimidad implica la
capacidad de un sistema poltico para generar y mantener la conviccin de que las
instituciones polticas existentes son las ms convenientes o apropiadas para la sociedad;
vid. LIPSET, 2001: 130.
200
Vid. supra BAN y CARRILLO, 1997: 51-75.
201
Como podemos intuir por los planteamientos desarrollados por OFFE (1988: 163, 164), un
debate que viene de lejos y que se reproduce recientemente con motivo de los procesos de
modernizacin administrativa, en los cuales el Estado ha de redefinir su papel con relacin
al resto de actores del sistema (sociedad y mercado); vid. VILLORIA, 1996: 375-386.

153

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Estado, las empresas y la sociedad (organizada o no); as como los nuevos


roles de representacin del(os) poder(es) poltico(s) en estas redes de
territoriales, de polticas y de actores.

El resultado de este conflicto poltico y socioeconmico, aporta a las


ciencias sociales la tan debatida crisis de los diferentes modelos de Estado
del bienestar (OCHANDO, 1999), con sus mltiples fallas (AGUILAR, 2003:
5-72)202 en las estructuras de mercado (bienes pblicos, externalidades,
monopolios naturales, asimetras de informacin...), de gobierno (limitacin
del gobierno representativo agendas restringidas, subinversin, horizonte
de implementacin de polticas limitadas por los ciclos electorales...), y
sociales (problemas en el voluntariado por su insuficiencia, particularismo,
contingencia, financiacin, organizacin y gestin); lo que provoca la quiebra
del consenso sobre el modelo de sociedad y Estado (COTARELO, 1990).
Una quiebra de la legitimidad, sostenida por algunos con la teora de la
sobrecarga (MARC-LIPIANSKY, citado por

ROJO, 2005: 5-30)203, que

hasta la fecha tena al Estado y sus administraciones pblicas como


interlocutoras casi exclusivas ante la sociedad (BAN y CARRILLO, 1997:
51-75)204, lo que produce una lenta pero constante erosin de las
democracias

representativas205

de

los

modelos

clsicos

de

202

Sobre este concepto merece la pena leer el estudio introductorio de AGUILAR,


adems de revisar los textos de la tercera y cuarta antologa, donde amplia el campo de las
fallas que abren brecha en los Estados de bienestar: fallos del Estado, fallos del
mercado, y fallos del voluntariado; incorporando as elementos de crtica desde las polticas
pblicas (tanto desde el punto de vista de la construccin del problema, como de los
procesos de implementacin) al desequilibrio del reparto de papeles entre el Estado y la
sociedad; vid. AGUILAR, 2003: 5-74. Para revisar los aspectos clave de los fallos del
mercado, vid. STIGLITZ, 2002: 91-117; para una lectura crtica de los fallos del Estado,
vid. WEIMER y VINING, 1999: 112-143.
203
Vid. supra ROJO, 2005: 5-30.
204
Vid. supra BAN y CARRILLO, 1997: 51-75.
205
Vid. supra CROZIER, HUNTINGTON y WATANUKI, 1975.

154

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

gobernabilidad206, y con l, la necesidad del renacer de nuevas vas de


legitimidad que refuercen al Estado (descentralizacin, participacin y
gestin) y por ende a la sociedad en su conjunto, con base en una buena
gobernanza.

Ante esta crisis del modelo de Estado social y democrtico de derecho, se


encuentran razones ms que sobradas para provocar la actuacin sobre las
administraciones pblicas, para impulsar su cambio, modificacin de su

status quo y reinvencin de sus polticas pblicas, para la reforma y/o


modernizacin de sus estructuras administrativas y de gestin. Las
posibilidades de actuacin de los decisores pblicos, con base en esta crisis,
son muy amplias pudiendo acometer varios tipos de transformaciones
(PRATS, 2005: 55-59)207. Tres podran estar relacionadas con las
dimensiones sobre las que actuaran las administraciones pblicas en estas
ltimas dcadas:

Dimensin fiscal. Obrando sobre el saneamiento de las finanzas pblicas


promoviendo procesos de reforma fiscal, reduciendo el dficit pblico,
luchando

contra

el

fraude

fiscal,

desregulando,

promoviendo

privatizaciones (p. ej. en forma de transferencia de derechos de


propiedad, concesiones, contrataciones con el sector privado...).
Dimensin poltica y territorial. Restableciendo las libertades pblicas y
la seguridad jurdica, adems de incidir en el ensanchamiento del espacio
pblico (sobre todo en pases que tuvieron que desarrollar transiciones
de las dictaduras a la democracia como los casos de Espaa y Portugal),
mejorando los sistemas de transparencia y rendicin de cuentas a la
206
207

Vid. supra ARBS y GINER, 1993.


Vid. supra PRATS, 2005: 55-59.

155

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

sociedad, adems de ampliando la legitimidad de sus instituciones, la


promocin de los partenariados pblico-privados y mixtos (sector no
lucrativo), el empoderamiento (empowerment) de la sociedad donde se
contemplen los derechos, pero tambin los deberes de la ciudadana. En
el

mbito

territorial,

supranacionales

como

cediendo
la

Unin

competencias
Europea,

al

hacia

mismo

entidades
tiempo

que

descentralizando competencias polticas y administrativas hacia las


entidades subnacionales de carcter regional y local.
Dimensin administrativa y de gestin. Potenciando los valores de
eficacia, eficiencia y productividad, adems de los de efectividad,
mejorando la legitimidad por rendimientos de las organizaciones
pblicas, incrementando los sistemas de gestin de calidad y mejora
continua en sus actuaciones proponiendo frmulas de reorganizacin,
reingeniera, reinvencin o readministracin, adems de fomentado
desregulaciones, descentralizacin y gestin de los recursos humanos. La
desconcentracin de servicios y la potenciacin de las policy networks
como redes de gobernanza de polticas y gestin pblica, pone en
conexin la dimensin poltica y la territorial con la administrativa y de
gestin de forma que podemos visualizar un modelo de gobernanza
multinivel e intergubernamental.

Como

podemos

observar

estas

dimensiones

de

actuacin

de

las

administraciones pblicas, estn ntimamente ligadas de forma que resulta


complejo y parcial el anlisis de cada una de ellas por separado. La actuacin
sobre esta supuesta crisis del Estado del bienestar, pasa por equilibrar sus
soluciones siendo conscientes de la necesidad de actuar en clave de

156

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

eficacia, pero tambin bajo nuevos modelos de democracia208, aunque su


resultado casi siempre sea el mismo: la aparicin en el seno de las
organizaciones pblicas de un proceso de reforma y/o modernizacin
administrativa destinado a mejorar estos dficit pblicos, estas fallas de
Estado, mercado y sociedad. AUCOIN (1996: 493)209 lo resumira mejor,
sealando que El proceso generalizado de reforma de la gestin pblica que
ha protagonizado la administracin pblica durante las dos ltimas dcadas
(...), ha sido promovido principalmente por la necesidad gubernamental de
responder a una situacin de crisis fiscal: fruto, por un lado, de los cambios
en el sistema econmico internacional y, por otro, de la creciente demanda
de servicios y de regulaciones que reciben los sistemas polticos nacionales.
Esto ha provocado tensiones que han conducido a elaborar respuestas
polticas de gran envergadura, enfocadas al control presupuestario y a la
reduccin de los servicios pblicos, as como a una serie de medidas
encaminadas a privatizar las operaciones gubernamentales y a desregular las
actividades de las empresas privadas210.

Y es que las transformaciones en las organizaciones pblicas o el cambio


administrativo es, ni ms ni menos, que una consecuencia dada de un
problema estructural de los Estados de Bienestar finiseculares que implica
un cambio planificado (ECHEBARRA, 1993: 142)211 y la participacin de
las organizaciones administrativas como un actor ms del sistema

208

El debate sobre la eficacia y la democracia est presente en todos los momentos de


cambio, tambin en las transformaciones de los gobiernos locales, por esta razn
volveremos sobre este par en los prximos captulos.
209
Vid. supra AUCOIN, 1996: 493-515.
210
Vid. supra OLIVEIRA (1991), quien abundara, para el caso portugus y de forma crtica,
en los argumentos de AUCOIN, sobre las escuelas cientficas que han analizado con
profusin este tema, a la sazn las provenientes de la public choice y del management.
211
Vid. supra ECHEBARRIA, 1993.

157

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

(VILLORIA, 1996: 39-41). La planificacin del cambio tendra as algo de


poltica pblica (como a continuacin plantearemos) lo que supone asumir una
teora del cambio, dimanante de este enfoque, que para MENY y
THOENIG (1992: 96) implicara contemplar determinados elementos como:
el conocimiento de los cambios exteriores al sistema poltico, as como las
modificaciones socioeconmica; el anlisis de la direccin y mbito del
cambio en los componentes del sistema y de los cambios en el poder y su
contenido en relacin con la administracin pblica; tambin el anlisis de la
relacin entre el cambio en el poder y las pautas de interaccin o intereses
de la administracin pblica.

Es propio de las ciencias sociales jugar con los significados de los conceptos
que le son propios, la polisemia favorece el debate sobre el sentido del
sujeto (administraciones pblicas) y del objeto (gestin pblica) de anlisis
como expusimos en el apartado anterior sobre la gobernanza. Por ello, se
nos antoja necesario contextualizar, si quiera brevemente, el cambio, la
modernizacin y/o reforma administrativa, con el fin de comenzar a
trabajar sobre estos procesos de cambios institucionales y organizativos en
el mbito pblico.

Una definicin de cambio organizativo fue aportada muy certeramente por


RAMI (1996: 188, 189), cuando sealaba que cambiar era facer algo
diferente, <de forma que no contexto do cambio nas organizacins, o
obxecto do proceso de cambio, dicir, o que se desexa cambiar, poden selas actitudes, crenzas e comportamentos dos individuos, pautas de
interaccin de roles ou grupos, organizacins, etc. O cambio a alteracin
dun estado a outro (Goodman, Kurke, 1982: 3)>. En una lnea similar, pero

158

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

aplicando el concepto a la realidad de las organizaciones pblicas, tenemos


que el cambio engloba aspectos propios de este tipo de organizaciones
incluidos los tcnicos, pero tambin los polticos, sociales y culturales, o lo
que es lo mismo, sus mbitos sociotcnico, poltico-cultural y de control y
mejora (RAMI, 1999: 17-42)212, por lo que el cambio no slo sera la
resultante de un proceso de transformacin tcnica sino tambin cultural:
... no slo la modificacin de elementos tcnicos (tecnologa, estructuras,
procesos, etc.), sino como el cambio de valores y comportamientos que
configuran una determinada cultura organizativa (RAMI, 1999: 3).

De entre los principales elementos que permiten analizar el cambio213 en las


organizaciones pblicas, RAMI (1996: 213) destaca tres: causas, procesos
y resultados; todo ello en el marco de un plan previamente diseado
(RAMI, 1996: 239): O cambio planificado pode definirse como un esforzo
deliberado para cambiar unha situacin que resulta insatisfactoria mediante
unha serie de accins, a eleccin e coordinacin das cales son producto
dunha anlise da situacin en cuestin (Collerette, Delisle, 1988: 49). Esto,
en palabras del mismo autor (RAMI, 1996: 241) es lo que resultara, al fin
y a la postre, un programa de modernizacin administrativa.

Unido al concepto de cambio, tenemos los de reforma y modernizacin214,


claves para analizar las transformaciones planteadas en las organizaciones

212

Vid. supra RAMI, 1999.


Para una revisin de la literatura general sobre el cambio organizativo, es recomendable
la lectura de GOODMAN y KURKE (1993: 441-477), as como el trabajo de McGREGOR
(2000: 127-151), sobre la necesidad de encontrar sentido al cambio organizativo en s
mismo.
214
Debate antiguo en la literatura espaola, ya abordado en el marco de las estrategias de
la administracin central franquista de los aos 50 y 60; vid. CARRO, 1960.
213

159

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

pblicas215, ya que como dira VILLORIA (1997: 77)216 ... se mantiene una
opcin

eclctica

en

relacin

al

elemento

desencadenante

de

la

transformacin, el cual puede ser un actor poltico o burocrtico, un cambio


en el entorno que desencadena movimientos de supervivencia competitiva de
poblaciones, un proceso dominado por el azar o las tendencias a la imitacin
institucional, o sobre todo una mezcla indisoluble de todo ello.

Sin embargo existe una diferencia sutil, incluso cronolgica, en relacin con
el concepto de reforma y modernizacin. De nuevo RAMI (1996: 241)
insiste en que Os paradigmas mis claros de cambios planificados nas
administracins pblicas son os denominados programas de modernizacin.
Este

termo

apareceu

con

forza

nos

anos

80

en

determinadas

administracins pblicas occidentais e vn a substitu-lo vello termo


reforma. Este cambio de etiqueta dbese mala imaxe do termo
reforma xa que se asocia fracaso dos programas de reforma deseados
nos anos 60 e 70 (Echevarra Losada 1993: 28), pero que no caso espaol
ten as primeiras races xa no sculo pasado. O estudio da evolucin histrica
das administracins pblicas reduce a maior parte dos programas de
reforma a unha simples declaracins de intencins. Adoitaban ser uns
exhaustivos e slidos diagnsticos das disfuncins que afectaban
Administracin pblica, mais deseaban un conxunto de propostas de
laboratorio de difcil execucin.

215

A veces tambin denominadas reorganizaciones; vid. IGLESIAS y VILLORIA, 2000:


199-231.
216
Vid. VILLORIA, 1997: 77-103.

160

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Pese a las diferencias, todos los programas de reforma-modernizacin


administrativa incluyen, como nos recuerda RAMI (1996: 15)217, un ...
conjunto de fenmenos orientados a la mejora de los servicios pblicos y
adaptacin de las organizaciones burocrticas a los cambios de entorno
existentes en las sociedades contemporneas. De ah que, a lo largo del
Captulo II, hayamos hecho hincapi en la dimensin de poltica pblica que
tienen todos estos programas de cambio.

Existiendo muchas definiciones sobre la poltica pblica de modernizacin


administrativa, y que esta se formula, disea e implementa en cualquier nivel
de gobierno y administracin, incluido el local, nicamente recordamos para
el presente apartado la definicin establecida por MAHOU y VARELA
(2006: 4):

Los planes de reforma o modernizacin son un conjunto de objetivos, a


medio y largo plazo, acompaados de diferentes actuaciones, que son
diseados,

elaborados

aprobados

por

un

gobierno

cuya

implementacin est, generalmente, en manos de aquellos departamentos


que poseen competencias de coordinacin entre las diferentes unidades
administrativas

y/o

atribuciones

concretas

en

organizacin

administrativa. Se tratan, por tanto, de anlisis prospectivos en donde,


adems de identificarse los parmetros que originan el problema, se
rene toda la informacin disponible sobre el funcionamiento de la
organizacin administrativa con el propsito de profundizar en el estudio
de su situacin, establecer un diagnstico y fijar unos objetivos de
accin precisos para alcanzar el modelo organizativo deseado.

217

Vid. supra RAMI, 1996: 15.

161

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Lo que ocurre es que tal coleccin de experiencias nos ha dejado sinsabores,


buenas y malas prcticas, resultados desiguales en la implementacin218
segn los Estados, niveles de gobierno o tcnicas que se hayan aplicado para
la mejora de las organizaciones pblicas (CAIDEN, 1997; KICKERT, 2001:
91-102). En este sentido, BARZELAY (1998: 1-28) es claro: The remainder
of this paper provides a theory-grounded account of the process through
which decisions to change public management policies happened in the UK,
Australia, and New Zealand during the 1980s and 1990s. The primary
objective is to demonstrate the value of explaining the striking similarities
and notable differences among these cases, which are notorious in
academic and governmental discussions of the New Public Management.

Y es que en la actualidad, no podemos ms que tener alguna duda sobre la


efectividad de dichos programas, como seala ARAUJO (2004: 9), al
mencionar que Relativamente aos ganhos obtidos com a reforma da gesto
pblica no h dados disponveis fiveis em nenhum pas sobre as poupanas
que as reformas produziram (Kettl, 2000:51), sendo certo que, no que diz
respeito ao nmero de funcionrios houve uma reduo, com reflexos bvios
nos custos de pessoal. Muitas vezes a avaliao da reforma uma mera
impresso do impacto de algumas medidas de reforma. Isto no significa
que no h resultados ou melhorias. Certamente que h melhorias e a
atest-lo esto os cerca de vinte anos de existncia deste modelo. Alguns
estudos sobre casos particulares mostram que em determinadas situaes
218

No siendo objeto de esta investigacin el estudio de los procesos de implementacin de


las polticas pblicas de modernizacin, si es conveniente contemplar esta fase como una
de las crticas en el xito o fracaso de los programas de cambio administrativo. Unas
lecturas que desarrollan de forma concreta y aplicada el proceso de implementacin
aparecen en los estudios de OTOOLE (2000: 263-288) y, MAHOU (2008),
respectivamente

162

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

h melhorias de custo, tempo de resposta, aumento de produtividade e


melhoria na qualidade dos servios. A questo que se coloca saber se os
ganhos obtidos compensam os custos e se esta a nica alternativa de
reforma.

Pero el investigador portugus no es el nico que sigue este planteamiento


crtico con los resultados de los procesos de reforma-modernizacin219, la
misma OCDE, verdadero think tank global de formulacin de orientaciones
de cambio en las administraciones pblicas contemporneas, ha cuestionado
recientemente de una forma parcial estos resultados. Cuando menos los ha
situado (aunque aos despus) donde, creemos, deberan estar: en un marco
poltico-administrativo comparado y reclamando el estudio de casos
vinculado al estudio de los sistemas poltico-administrativos que los
desarrollan. De esta forma, y siguiendo los sucesivos informes de la OCDE
sobre este tema: 1995 (Governance in Transition. Public Management

Reforms in OECD Countries), 1997 (La transformacin de la gestin pblica.


Las reformas en los pases de la OCDE), 1999220 (Benchmarking, evaluation,
and strategic management in the public sector); llegamos a la actualidad
(2006: La modernizacin del Estado: el camino a seguir); encontramos una
nueva versin de los informes de esta organizacin internacional, en el que

219

Entre otros, y ya desde los aos 90, el trabajo de HALLIGAN (1998: 151-167), pona de
manifiesto incoherencias en los procesos de cambio en el marco de los Estados que
integraban la OCDE, en la lnea de si estas transformaciones suponan nuevos modelos o
simplemente evoluciones de los anteriores; los lmites en la adaptacin del New Public
Management a las transformaciones de los diferentes sectores pblicos (al menos uno por
cada Estado); y, si no parecera ms adecuado intercambiar experiencias de modernizacin,
en principio similares, pero en el fondo, con grandes diferencias entre modelos de
administracin pblica: continentales, anglosajones En lneas similares se manifiestaba
POLLITT (2001: 471-492), a travs de sus investigaciones iniciada la presente dcada.
220
A travs de la bibliografa de este documento (OCDE, 2006: 264 y 265) encontramos un
listado ms exhaustivo del elenco de informes que la OCDE ha venido generando sobre este
tema en los ltimos aos.

163

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

la crtica a los procesos de cambio es expuesta de forma clara221: Eso s,


como buen think tank dejando caer un nuevo modelo a los decisores pblicos
encargados de las reformas-modernizaciones: Administracin abierta. Lo
que nos resulta ms llamativo de este ltimo informe, y lo ms destacado
para nuestra investigacin, se podra resumir en dos orientaciones: a)
valoracin del contexto de las reformas, como elemento clave del anlisis
comparado del cambio administrativo; b) anlisis crtico de las experiencias
de modernizacin administrativa.

Por lo que se refiere al primer elemento, tenemos que desde el informe de


la OCDE se introduce un elemento clave que dimensiona las experiencias,
que lo sita en clave de un contexto poltico-administrativo ms amplio (y
necesario): la comparacin de los procesos de cambio y sus actuaciones
concretas como estudios de caso dentro de un marco poltico-administrativo
dado (OCDE, 2006: 217): Con este estudio ha quedado de manifiesto que la
modernizacin

depende

del

contexto.

El

contexto

nacional

genera

oportunidades y limitaciones que influyen en la naturaleza del problema de


la reforma y en su solucin. Es importante que los gobiernos conozcan los
riesgos y la dinmica de sus respectivas Administraciones pblicas y que, a
la hora de disear las reformas, no slo tengan en cuenta estas dinmicas
especficas, sino que adopten un planteamiento global del conjunto del
gobierno y la Administracin. A la hora de disear estrategias e incentivos
de reforma, no hay que olvidar que para lograr los objetivos se necesitan
cambios de conducta de muchos actores interrelacionados entre s dentro
del sistema. Y es que (siguiendo el mismo informe, OCDE, 2006: 235): El
221

De circo organizativo llega a tildar el informe la estructura organizativa de algunos


pases de la OCDE: Algunos datos nos muestran que, en algunos pases de la OCDE, los
organismos autnomos y agencias independientes conforman en la actualidad ms del 50%
del gasto y del empleo pblicos; vid. supra OCDE, 2006: 141.

164

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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pensamiento tradicional sobre la reforma del sector pblico a menudo ha


considerado la poltica, las personas, el dinero y las organizaciones como si
fueran elementos independientes de la gestin pblica. Este estudio ha
dejado claro que estn estrechamente vinculados. Es importante que las
estrategias de reforma tengan en cuenta el carcter dependiente de estos
elementos del Estado, lo que puede reducir tensiones y contradicciones en
las acciones reformistas.

El segundo elemento valioso que aporta el informe de la OCDE tiene que ver
con la relativizacin222 que lleva a cabo la OCDE de las diferentes
experiencias de reforma y modernizacin, modelos de cambio, buenas
prcticas de gestin que se han desarrollado en los pases de nuestro
entorno en dcadas precedentes. Resultan de lo ms elocuente las
conclusiones de dicho informe, que citamos textualmente (OCDE, 2006:
234, 235):

En estos veinte aos de reforma, los pases miembros de la OCDE han


experimentado cambios significativos en la gestin del sector pblico. En
comparacin con hace dos dcadas, hoy en da el gobierno y la
Administracin de la mayora de los pases de la OCDE son ms
transparentes, accesibles, descentralizados, eficientes y estn ms
preocupados por el ciudadano y el rendimiento. Adems, el modo de
intervencin de los poderes pblicos ha variado considerablemente de la
prestacin directa de los servicios a la regulacin de los mercados. Sin
embargo,

no

debera

sobredimensionarse

la

magnitud

de

estas

transformaciones. El ritmo y alcance de la reforma van desde el cambio


Suponemos que as se logra huir del dogmatismo tcnico y eficientista, caracterstico
hasta fechas recientes.
222

165

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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brusco experimentado en Finlandia a principios de los aos noventa al


ritmo lento e incremental de las transformaciones en Francia. La crisis
fiscal, generalmente pero no siempre, ha disparado las reformas. Los
pases candidatos de Europa Central y Oriental introdujeron los cambios
para poder cumplir los requisitos de ingreso en la Unin Europea. La
iniciativa de modernizacin ms reciente en Holanda surgi como
reaccin a una serie de tensiones polticas y sociales. Tanto el
planteamiento como los objetivos y los propios cambios han diferido de
unos casos a otros, y van desde la transformacin del conjunto del
gobierno y la Administracin hasta meros apaos de carcter marginal.
Las reformas han producido beneficios positivos. Sin embargo, muchos
pases no han visto cumplidas las expectativas o han padecido
consecuencias imprevistas tales como algunos efectos negativos sobre la
capacidad y los valores esenciales de la gobernanza. El proceso de
cambio tambin ha puesto de manifiesto que las disposiciones
administrativas estn intrnsecamente unidas a instituciones superiores
de gobernanza y que los cambios de gestin que afectan al papel del
Estado pueden ser profundamente polticos. Por orden ascendente de
importancia para la gobernanza, estn los valores de capacidad de
respuesta, responsabilidad y legitimidad. Los responsables de la poltica
de gestin pblica necesitan ser conscientes del impacto en los tres
niveles. Las experiencias de los pases de la OCDE muestran que los
mismos instrumentos o tcnicas de reforma pueden funcionar de manera
muy diferente dependiendo del contexto de cada pas y producir
resultados diversos. Adems, las tcnicas de gestin utilizadas y
desarrolladas en el sector privado han probado ser problemticas cuando
han sido aplicadas en el sector pblico. No existe una solucin nica

166

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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genrica para resolver todos los problemas de la Administracin pblica.


Cada pas parte de una posicin distinta, su contexto nacional es nico y
se enfrenta a problemas diferentes. As pues, la modernizacin no
consiste nicamente en aplicar las nuevas tcnicas e instrumentos que
pueden transferirse fcilmente de un pas a otro, porque se estara
pasando por alto la complejidad de la reforma del sector pblico y el
hecho de que no se parte de cero, sino que se van a aplicar medidas en un
sistema concreto, con sus propias instituciones, reglas, valores
culturales, incentivos y relaciones, todo ello con dimensiones formales e
informales.

Como vemos, y siguiendo a la OCDE, los elementos de contexto poltico y


administrativo, as como la crtica (aunque a posteriori) a los anlisis de los
procesos de cambio, dan como resultado un problema complejo sobre el que
tenemos que trabajar para definir los modelos de GPL y GL, deudores, de
una forma o de otra, de los macro procesos que los Estados desarrollan a lo
largo y ancho del mundo. Si no es as, se correra el riesgo de que las
medidas de cambio diseadas resultaran ms una justificacin poltica
coyuntural y administrativa a corto plazo, que un intento real de
transformar organizaciones pblicas con una orientacin estratgica, y, a
fin de cuentas, para la sociedad para la que trabajan desde las polticas
pblicas.

Ser por tanto necesario, en aras a lograr la mejor definicin posible del
entorno y proceso de la modernizacin administrativa local que da como
resultado la implementacin de tcnicas de gestin pblica, realizar una
pequea introduccin al marco comparado de las transformaciones

167

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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administrativas actuales. Lo importante aqu son las causas, procesos y


resultados; de esta forma procedemos a centrarnos en el elemento
proceso con el fin de poder comparar cada uno de estos movimientos de
cambio (tanto si estas se desarrollan en forma de polticas pblicas, o de
programas pblicos) en los diferentes niveles de gobierno y administracin
que tienen incidencia, bien en forma de innovacin, bien en forma de
imitacin (isomorfismo), sobre los gobiernos y las administraciones pblicas
locales, por ende en la GPL y la GL.

3. Anlisis comparado de la modernizacin: el caso de la OCDE y la


Unin Europea

Nuestro objetivo para las prximas lneas de trabajo supondr revisar para
contextualizar,

de

una

forma

breve,

los

procesos

de

reformas-

modernizaciones administrativas que se han llevado a cabo en la OCDE223 y


de forma un poco ms extensa en la Unin Europea; ambas consideradas
como instituciones (o conjunto de ellas en el caso de la UE) que han debido
implementar procesos de cambio en el interior de sus respectivas
organizaciones. De este modo, en un segundo nivel de anlisis, podremos dar
paso a los casos de Espaa y Portugal, incluyendo una mencin a la realidad
en la Comunidad Autnoma de Galicia en virtud del marco multinivel e
intergubernamental espaol224; adems de poner sobre la mesa las posibles
implicaciones que todos estos procesos de cambio en los sistemas polticoadministrativos complejos tienen para la GPL y la GL en ambos Estados.
En su doble papel de think tank y organizacin con necesidades de transformacin
organizativa.
224
No as en el caso del portugus con su Regio Norte como ya habr podido intuir el
lector, aunque luego profundizaremos en estas razones.
223

168

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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El motivo de asumir una visin comparada desde esferas internacionales, y


europeas hasta las propias de los Estados (unitarios o descentralizados), lo
aporta AUCOIN (1996: 512, 513) cuando a finales de los aos 80 sealaba
en relacin con la gestin pblica que Esta internacionalizacin de la
gestin pblica se desarrolla en paralelo a la internacionalizacin de las
economas pblicas y privadas. Consecuentemente, no es del todo inesperado
que los gobiernos hayan buscado aprender no slo de otros gobiernos, sino
tambin de las experiencias de la gestin privada... Una agenda para el
estudio comparativo base esencial para el conocimiento administrativo y
poltico- constituye una posibilidad realista, como lo demuestra el reciente
inters de los gobiernos por la gestin pblica comparada (OECD, 1989). Es
necesario, por lo tanto, encontrar marcos conceptuales que permitan
determinar qu factores en el diseo institucional y en la gestin merecen
ser analizados.

Pues bien, tanto la OCDE como las instituciones de la Unin Europea, no slo
se han dedicado a realizar anlisis sobre los procesos de reformamodernizacin administrativa en sus respectivos entornos, sino que tambin
se han visto obligadas a desarrollar algunas de estos modelos y tcnicas en
su propio seno, como una ms de las organizaciones que integran la tupida
malla de la gestin pblica a lo largo y ancho del mundo,

169

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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3.1. OCDE

La

OCDE,

como

organizacin

dedicada

orientar

programas

de

modernizacin desde la participacin de sus asociados225, ha asumido, al


igual que otras instituciones estatales y subnacionales, el reto de la
modernizacin.

Para

ello

comienza

por

redefinir

sus

estructuras

administrativas creando en 2004 el Comit de Gobernanza Pblica (CGP)226,


a travs de los siguientes grupos de trabajo:

Grupo de Trabajo de Administracin y Reforma Regulatoria.


Grupo de Trabajo sobre Empleo en el Sector Pblico y Administracin.
Proyecto sobre Gobierno Electrnico.
Grupo de Expertos sobre Conflicto de Intereses.
Grupo de Expertos sobre de Adquisiciones Gubernamentales.

En el caso de la OCDE227 (2008: 98, 99), los esfuerzos por transformar su


organizacin se han llevado a cabo desde el Executive Directorate, dirigido
hacia la reforma de la gestin de sus recursos humanos, una amplia
transformacin financiera y presupuestaria, as como la modernizacin de
los mecanismos de control interno.

225

Treinta Estados, entre los que se encuentran Espaa y Portugal, en la que la Comisin
Europea tiene un papel de colaborador en determinados estudios e informes.
226
Vid.
http://www.funcionpublica.gob.mx/ocde/acerca/doctos/Comite_Gobernanza_Publica_OCD
E1.pdf (bsqueda realizada el 31 de julio de 2008).
227
Vid. OECD, 2008: 98, 99; http://www.oecd.org/dataoecd/39/19/40556222.pdf
(bsqueda realizada el 31-VII-08).

170

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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De esta forma la OCDE, da cumplimiento a tres tipos de roles como


organizacin, dos de ellos ms conocidos y otro ms reciente: a) el rol de
informacin y difusin, resultando fuente de informacin de referencia de
los procesos de reforma-modernizacin en los pases que integran dicha
organizacin228; b) el rol de anlisis y evaluacin, formando parte activa en
el desarrollo de informes especficos sobre cuestiones de desarrollo
poltico, social, econmico, de gestin (con una potente Divisin de Asuntos
Pblicos) y/o ambiental, integran el amplio abanico de instituciones
internacionales que han dado entrada a la gestin pblica, en forma de
programas de cambio, en el seno de su organizacin; c) finalmente, el rol de
gestor estratgico, introduciendo en su agenda institucional un proceso de
transformacin en forma de poltica de modernizacin, recogiendo aquellas
recetas que la gestin pblica pone a disposicin de los directivos de la
OCDE para la mejora de su organizacin.

Esta

situacin

de

impulso

de

programas

especficos

de

reforma-

modernizacin, con caractersticas ms prximas a las polticas pblicas que


a programas concretos de actuacin en materia de gestin pblica, es
asumida por otras institucionales internacionales que desarrollan este
mismo rol de gestor estratgico. Es el caso de la Organizacin de Naciones
Unidas229, el Banco Mundial, y la Unin Europea (con los condicionantes
lgicos de una organizacin adhocrtica y en red), siendo esta ltima clave
228

Para el caso espaol y portugus sern fuentes de referencia en esta materia, como
veremos ms adelante.
229
Dentro de la estructura administrativa de la Asamblea General se encarga de estos
temas la Quinta Comisin (Asuntos Administrativos y Presupuestarios), que reporta
anualmente sobre el punto de situacin de la gestin dentro de las Naciones Unidas:
Examen de la eficiencia del funcionamiento administrativo y financiero de las Naciones
Unidas;
UN,
2007:
1-29;
http://www.un.org/spanish/aboutun/organs/ga/62/fifth/index.shtml (bsqueda realizada
el 31-VII-08).

171

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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para la articulacin del germen de una poltica pblica europea de


modernizacin administrativa, que est por llegar, pero que deja sentir su
influencia en los Estados miembro.

3.2. Unin Europea

El establecimiento del escenario multinivel e intergubernamental en Europa


ayuda a entender la complejidad de relaciones poltico-administrativas,
tanto en modelos de Estado centralizados como descentralizados. As, los
procesos de cambio y modernizacin administrativa, la introduccin de
tcnicas de gestin pblica en sus respectivas organizaciones, no son ajenas
a ellos, resultando a veces influenciadas por estas lneas de cambio
(ARAJO, 1993).

Partimos en nuestra investigacin de esta realidad poltico-administrativa


intergubernamental y multinivel, analizando un espacio en constante
evolucin para la GPL y la GL en el entorno que nos es ms prximo: el
comunitario.

Si esto es as tenemos que la GPL y la GL se encuentran situadas en un


marco donde son actores las instituciones de la Unin Europea, las
administraciones centrales, regionales y locales de los Estados miembros;
todos ellos con sus respectivas organizaciones pblicas, conformando una
administracin en red que gestionan sus recursos de forma compartida. La
gestin intergubernamental o multinivel irrumpe, de la mano del gobierno
multinivel (RUANO, 2004: 15-46), en el panorama de las actuaciones

172

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

pblicas de las instituciones comunitarias desvelando un espacio de anlisis


tradicionalmente oculto para los analistas e investigadores y vinculado los
instrumentos clsicos de intervencin pblica (CRESPO, 2001: 107-134230;
CRESPO, 2001: 339-367): regulaciones, financiaciones, controles, etctera.

Aparece as el fenmeno de las relaciones y la gestin intergubernamental,


utilizado para el anlisis de las interacciones entre niveles de gobierno
dentro de Estados federales, asocindose a la realidad comunitaria; donde
cobran importancia los elementos y tcnicas de gestin pblica, como en
cualquier otra institucin estatal, regional o local. En palabras de RUANO
(2004: 38): Podemos decir que la gobernabilidad comunitaria europea no
escapa a las tensiones y desafos constatados por la OCDE en diversos
Estados, y que afectan muy particularmente a la gestin pblica. De esta
forma, estamos en presencia de un sistema poltico-administrativo complejo
y fragmentado, con un nmero creciente de actores de gran diversidad, con
niveles de administracin interdependientes entre los cuales cada vez es
ms difcil aislar responsabilidades respecto a cada segmento material
concreto, puesto que existe un reparto de funciones en materia de
concepcin, ejecucin y evaluacin de las diferentes polticas, pero adems
por estar sometidas stas ltimas a distintos grados de europeizacin.
Este es el caso de las polticas pblicas de modernizacin administrativa que
no aparecen en la agenda comunitaria hasta fechas recientes

230

En esta lnea, la gestin en los mbitos comunitarios (en las instituciones europeas)
dejara fuera el manejo de determinados conocimientos y tcnicas vinculados a la
prestacin directa de bienes y servicios, sino, mucho ms abstractamente, a la capacidad
de intervenir en la realidad a travs de regulaciones, financiaciones, controles, y terceros
actores (sean estos gubernamentales e institucionales, o no); vid. CRESPO, 2001: 107.

173

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Siguiendo esta argumentacin sobre la gestin pblica en clave comunitaria,


podemos entender que en todos estos niveles de gobierno (incluido el
comunitario) existen polticos, directivos y tcnicos que asumen la
necesidad, la iniciativa y el liderazgo de modificar la gestin de sus
organizaciones, de introducir instrumentos que mejoren las polticas y
programas de sus respectivas unidades administrativas, buscando tambin
con ello una mayor proximidad a los ciudadanos los sectores empresariales y
corporativos que suman lo que hoy es la Unin Europea.

Sin embargo no ha sido fcil que las instituciones de la Unin hayan puesto
en marcha procesos de modernizacin administrativa, mecanismos de
gestin pblica dirigidos a mejorar la gobernanza de Europa. Porque en
Europa

no

ha

existido

una

poltica

coordinada

de

modernizacin

administrativa dirigida a todos los Estados miembro, de esta forma, y en


sus inicios, no ha existido la comunitarizacin o europeizacin de esta
poltica, dejando a la voluntad de cada uno de los Estados el desarrollo de su
propia estrategia de cambio administrativo231. As pues, el planteamiento
anterior no supone a priori un trabajo en comn, tan slo cierta
coordinacin, y voluntad de simplificar el rbol de la gestin pblica, de
forma que esta lgica ayude a la toma de decisiones sobre los modelos
adecuados de GPL Y GL en las diversas organizaciones de los diferentes
Estados miembros.

Pese a esta lgica, la respuesta comunitaria ante la necesaria introduccin


de procesos de modernizacin administrativa en las instituciones de la

231

Situacin esta que no se produce en otras arenas de polticas pblicas como el desarrollo
sostenible, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, incluso las orientaciones
europeas sobre innovacin.

174

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Unin, camin, en sus inicios, en sentido contrario; justo hasta el momento


en el que los responsables de los departamentos de administracin pblica,
escogen la senda de la modernizacin en clave comunitaria. De hecho, la
Comisin Europea ya estableca orientaciones sobre la modernizacin
administrativa para los Estados miembros, aunque estas no supusieran
directrices ni estrategias comunitarias comunes en la materia.

En consecuencia, podramos decir que este respeto por la diversidad


administrativa y la subsidiariedad en los Estados miembro no ha supuesto
una dejacin de las responsabilidades del gobierno de la Unin (la Comisin
Europea).

Y es que la Comisin Europea (COMMISSION OF THE EUROPEAN


COMMUNITIES, 2000), como organizacin-red (METCALFE, 1995: 25-36),
ha venido trabajando ya desde inicios de la dcada actual en los mbitos de
mejora de la organizacin comunitaria, fomentando el uso de la gestin
pblica, a travs, por ejemplo, de la participacin en el fomento de los
Premios de Excelencia como los EFQM. Experiencias singulares aparte, la
propia Comisin Europea como Ejecutivo de la Unin Europea y como
ncleo central de la administracin comunitaria (MORATA, 1995: 37-46),
debe intentar coordinar este tipo de polticas de reforma-modernizacin
administrativa en todo el entorno comunitario, a la vez que adaptar y
actualizar sus diferentes unidades administrativas a las nuevas demandas
ciudadanas (responsabilidad, transparencia, en definitiva buena gobernanza;
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2007: 1-11) y a la
gestin de novedosas polticas y programas (FRUTUOSO, 2000: 73-84).

175

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Como

sealaba

METCALFE

(1995:

25-36)

en

los

aos

90,

Sorprendentemente, la Comisin no ha sido objeto de una revisin


importante desde su creacin (LUDLOW, 1992). La Comisin se cre en
1950 para atender necesidades de un grupo relativamente homogneo de
seis pases, embarcados en un proyecto limitado de integracin econmica,
durante un perodo de estabilidad y rpido crecimiento econmico. Hoy se
espera que una organizacin bsicamente idntica, sirva para atender las
necesidades de quince pases mucho menos homogneos, comprometidos en
un avanzado proceso de integracin y en el marco de unas condiciones
econmicas mucho menos favorables que las anteriores. Pequeos ajustes en
cuestiones tales como el nmero de comisarios o en su estructura interna
slo permitiran lograr algunas mejoras en la eficiencia. Desde el punto de
vista de la eficacia, la cuestin estratgica central estriba en determinar la
organizacin que la Comisin debiera ser en el futuro. Slo as, se
conseguir que la Unin, su ejecutivo, sea capaz de adaptarse a los nuevos
tiempos de la gobernanza, logrando as la gestin de la interdependencia, la
coordinacin de gobiernos multiorganizativos y la consideracin del
fenmeno intergubernamental y multinivel en materia de gestin pblica en
toda la Unin Europea.

Siguiendo una evolucin similar a la llevada a cabo por los diferentes pases
que integran la OCDE, que se dejaron guiar por sus recomendaciones y en
forma de presupuestos de la Nueva Gestin Pblica, la Comisin Europea
inicia su senda reformadora en estos aos, pudiendo destacarse los
siguientes hitos:

176

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En

1996

participa

en

las

Conferencias

de

Ministros

de

las

Administraciones Pblicas donde se mostraban las experiencias de los


Estados integrantes en materia de cambio administrativo. A partir de
estos

momentos

transformador,

la

Comisin

incorporando

Europea

la

calidad

ejerce
a

la

el

liderazgo

agenda

de

las

administraciones pblicas desde la Presidencia Italiana a travs del


documento Mejorar la Calidad en los Servicios Pblicos. De seguido, y
en el mismo ao, la Presidencia Irlandesa inventariza las iniciativas de
calidad de los Estados miembro, de las que se extraen 4 tipos de
iniciativas:
o Relacionadas con la mejora del acceso al servicio pblico, que
tienen lugar en casi todos los Estados miembro (mejora de la
informacin, transparencia, acceso a documentos...).
o Relacionadas con la mejora de la calidad en el servicio, a travs
de

la

formacin

la

transformacin

de

la

cultura

administrativa (fijacin de plazos de respuestas, identificacin


de funcionarios, consulta con los usuarios en el proceso,
horarios de apertura de servicios...).
o Relacionadas con la mejora de la gestin en la prestacin del
servicio (informacin sobre los servicios y sus caractersticas,
sistemas de quejas y reclamaciones, anlisis de la percepcin
del usuario...).
o Finalmente, relacionadas con la mejora del desarrollo de los
servicios pblicos (utilizacin de TIC, especialmente internet,
impulso de los premios de calidad...).

177

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En 1997, se lanza el Programa de Modernizacin de la Administracin y


de la Poltica de Personal en el horizonte del aos 2000, con base en las
recomendaciones de la OCDE (1996).
En 1998 se pone en marcha una iniciativa comunitaria de formacin de
mandos intermedios y superiores en materia de gestin pblica y calidad,
que se ejecuta a travs de un Consorcio formado por las 15 Escuelas de
Administracin Pblica de los 15 Estados miembro, y del propia EIAP232.
Con el comienzo del siglo, bajo Presidencia Austriaca y el liderazgo de
Romano PRODI como Presidente de la Comisin, tiene lugar la primera
redaccin del documento base en el que se concentra la filosofa, los
principios,

objetivos

cursos

de

accin

del

mayor

esfuerzo

modernizador jams realizado por la Unin Europea (1999-2004). Las


iniciativas

se

concentra

genricamente

en

la

revisin

de

los

procedimientos administrativos de la Comisin Europea, la mejora de la


gestin de los recursos financieros y humanos, y el incremento y mejora
de la planificacin y programacin de las actividades que pone en marcha
la institucin europea. Estos sern los cimientos que permitirn
desarrollar

las

mejores

prcticas

de

calidad,

las

frmulas

de

benchmarking y benchlearning, as como de otras iniciativas relevantes


como las Conferencias de Calidad. Revisemos ms en detalle estas
iniciativas modernizadoras:
o Redaccin del Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisin
2000 (Reforming the Commission, A White Paper- Part I & II),
donde se definen una serie de medidas sectoriales de gestin
pblica llevadas a cabo por el presidente de la Comisin
232

Una de las instituciones clave a nivel europeo de modernizacin administrativa es el


Instituto Europeo de Administracin Pblica de Maastricht (IEAP), desde el cual se
realizan estudios, encuentros y evaluaciones de las polticas de modernizacin
administrativa de los diferentes Estados miembro.

178

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Jacques SANTER, como: SEM2000, mejora de la gestin


financiera;

MAP2000,

modernizacin

simplificacin

administrativa y Modernizacin de la Administracin y de la


Poltica de Personal en el horizonte del ao 2000; DeCoDe,

screening de los servicios; ABB, Activity Based Budgeting; e


Informe Williamson, poltica de personal.
o Conferencias de Calidad - Las Conferencias de Calidad suponen
profundizar estos aspectos de cooperacin en polticas de
modernizacin administrativa y son el punto final de un proceso
que tiene su arranque con el libro The European Way of

Excellence, que aunque publicado por la Direccin General


Industria de la UE, avanza experiencias de calidad y destaca
su componente estratgico. Este fue uno de los actores
destacados en el impulso de las Conferencias de Calidad en la
Administracin Pblica que se inici en Lisboa en el ao 2000 y
que va por su tercera edicin; entre las iniciativas ms
destacadas de estas conferencias encontramos las Sharing

Best Practices y el Benchmarking. Desde Lisboa233 hasta


nuestros das, y despus de 2 conferencias ms (2002 y 2004)
se viene trabajando ms intensamente en la elaboracin de
estudios sobre programas formativos y su adaptacin comn a
la heterogeneidad administrativa de los diferentes Estados
miembros, cuestin que se ve ensanchada con la reciente
ampliado y que sin duda obligar a redoblar los esfuerzos.

233

La importancia de Lisboa no slo tiene lugar por ser la primera conferencia sino tambin
por el nmero de actores clave participantes en los diferentes procesos de modernizacin
administrativa de mbito europeo: tcnicos de la Comisin Europea, Academia Speyer de la
EFQM, y IEAP.

179

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

El rol estratgico en materia de reforma-modernizacin que despliega la


Comisin Europea llega hasta nuestros das. Otra cosa son los resultados
que esta organizacin haya logrado despus de ms de un decenio de
esfuerzos transformadores. Para algunos autores como LEVY (2003: 553
566), las orientaciones siguen los mismos pasos que las estrategias
desarrolladas por los Estados que han apostado por tcnicas prximas a la
Nueva Gestin Pblica que han producido escasos resultados: The evidence
we have presented has shown a lack of cohesive and sustained leadership
beyond Commissioner Kinnock and his reform mujahadeen, a dearth of
adequate systems to support radical and sophisticated tools such as abm, a
lack of consistency in the reform programme itself and complacency and
reluctance among the officials who are supposed to be reforming
themselves. Que han tenido, incluso connotaciones negativas en la
implicacin de los empleados pblicos en los mismos procesos de reforma; el
profesor

OLIVEIRA

vincula

estos

resultados

los

excesos

del

manageralismo: Da aplicao do New Public Management devera


resultar um aumento de autonoma dos funcionrios e controlo sobre o seu
trabalho. Ora, nada disto aconteceu. Nos Estados Unidos como em outros
pases

reforma

administrativa

criou

uma

oposio

viceral

ao

empowerment dos funcionrios (Kearney e Hays, 1996). O resultado foi


uma diminuio da moral dos empregados pblicos, bem como uma demisso
da sua responsabilidade. Aparece assim um funcionrio dtrn, aptico
que no se rev nos objectivos da reformas administrativa, at porque, em
ltima anlise, se sente ameaado pelo downsizing e diminuio de status
(OLIVEIRA, 2001: 131).

180

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En definitiva, y al igual que en otros casos de reformas-modernizaciones,


algunas buenas prcticas, limitados resultados y una gran cantidad de
esfuerzos e inversin financiera y en personal.

De todas formas, algo de esta experiencia ha quedado en el seno de las


Comisiones de Administracin Pblica que integran los Ministros del ramo,
ya que algunas de estas iniciativas han sido impulsadas a travs del
denominado Grupo de Servicios Publicos Innovadores (IPSG, 1998), con el
objetivo de establecer mecanismos de cooperacin en materia de
modernizacin administrativa, especialmente en las reas de calidad y
evaluacin.

En relacin con el tema de la calidad, el IPSG, junto con EIPA (European

Institute of Public Administration), la EFQM (European Foundation of


Quality Management) y la alemana Academia Speyer, ha impulsado un
modelo comn de excelencia para las Administraciones Pblicas europeas
(Instituciones y Estados miembros), denominado Marco Comn de Evaluacin
(Common Assessment Framework, CAF); que no es ms que un modelo de
mejora continua adaptado del Modelo EFQM a la realidad de las
organizaciones pblicas, adems de resultar el primer intento conjunto
Comisin-Estados miembros de articular intereses en torno a modelos y
tcnicas de gestin pblica.

De esta forma, en la actualidad, no podemos hablar en sentido estricto de


comunitarizacin o europeizacin (MORATA, 2004: 36, 37)234 de las

234

Seguimos en este punto la definicin aportada por MORATA (2004: 36, 37) sobre
europeizacin, entendida como adaptacin institucional de los sistemas nacionales y
subnacionales a los nuevos conceptos, reglas y principios de actuacin generados por la UE.

181

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

polticas pblicas de modernizacin administrativa, aunque a travs de estos


pasos, somos capaces de ver alguna luz al final del tnel en esta materia
para el conjunto de las administraciones pblicas de la Unin Europea.

4. El sistema de gobierno y administracin multinivel en Espaa y


Portugal

Ya dejamos dicho en la Parte Primera de esta Tesis Doctoral, que la Ciencia


Poltica235 asume un papel muy destacado como enfoque de anlisis de las
administraciones pblicas.

Siguiendo este hilo argumental, y continuando con el anlisis comparado en


relacin con los procesos de cambio en las organizaciones pblicas (sean
estas polticas o programas) de nuestro entorno, hay que decidirse a
realizar una comparacin, seguro que somera, pero que pretende ser
aclaratoria, de los sistemas poltico-administrativos en Espaa y Portugal.

Seguimos pensando que sin reflexionar sobre ellos, se antoja difcil


entender la GPL y la GL, porque, como recordamos, hay planteamientos de
contexto que influencian (incluso condicionan) en la(s) experiencia(s) de

Desde este ltimo punto de vista, la Unin se concibe como una nueva estructura de
oportunidades que altera la distribucin interna de los recursos de poder entre los
distintos actores generando, a la vez, un proceso de adaptacin institucional en el que los
actores adoptan e internalizan las nuevas reglas y prcticas. Este sera el caso de las
iniciativas en materia de modernizacin administrativa promovidas por la Comisin, as como
de la puesta en marcha de modelos de gestin pblica, como el CAF.
235
Como seala DANZINGER (2008: 18-21), la Ciencia Poltica aporta conocimiento,
entendimiento a los problemas del mundo, todo ello pese a su indefinicin como ciencia
real; y el mtodo comparado es una de las opciones de anlisis.

182

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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gestin pblica en los gobiernos y administraciones locales de ambos


Estados.

Este punto servir, por tanto, para establecer unas bases mnimas de
comparacin politolgica entre ambos sistemas poltico-administrativos
peninsulares. Porque en las ciencias sociales encontramos un grave problema
a la hora de comparar, de medir realidades iguales o similares (perrosgatos, comenta SARTORI236 con mucha dosis de irona), sobre todo cuando
stas son poltico-administrativas; en consecuencia, dependientes de
sistemas polticos distintos, de articulaciones territoriales ms o menos
complejas,

de

organizaciones

administrativas

burocrticas

postburocrticas, de culturas polticas diversas. Un buen ejemplo lo


encontraramos en la organizacin territorial local en Espaa y Portugal
analizando el caso de las parroquias gallegas y las freguesias portuguesas;
otro en los modelos de agencias de gestin de servicios pblicos creadas en
Suecia y en Estados Unidos.

Adems, los mtodos comparativos son relativamente recientes, por lo que


no disponen de elementos de anlisis y medicin, adems del necesario

corpus terico (enfoques, variables), que garanticen la fiabilidad de la


comparacin entre dos administraciones centrales en pases prximos (p.ej.
Administracin General del Estado en Espaa y Administrao Central en
Portugal); mucho menos entre las estructuras multinivel de ambos Estados,
cuestin que hemos de resolver para poder contextualizar correctamente a
236

Sobre este particular hay que reconocer la labor desarrollada dcadas atrs por
Giovanni SARTORI, siendo uno de los politlogos pioneros en reflexionar sobre mtodos o
tipos de comparaciones propios para los sistemas polticos, entre los que situaba: el
experimental, el estadstico-matemtico, el comparado y el histrico; vid. SARTORI, 1984:
261-318; y SARTORI, 1999: 29-49.

183

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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los sujetos (gobiernos y administraciones locales respectivos), y el objeto


(GPL y GL).

La Ciencia Poltica ha dedicado dcadas de estudio al mtodo comparado,


como nos recuerdan MACKIE y MARSH (1997: 181-195), y aunque el mtodo
no est exento de problemas, sobre todo por lo que se refiere a los mtodos
de control de la comparacin (BARTOLLINI, 1993: 39-78), ha ido creciendo
en importancia para el estudio de los sistemas polticos (LAIZ y ROMN,
2003) y de las polticas pblicas (HOFFERBERT y CINGRANELLI, 1996:
593-608) conformndose como un enfoque ms de anlisis de la realidad de
los complejos sistemas polticos contemporneos (MAIR, 1996: 309-335);
adems, lo ha sido (modestamente as lo entendemos) para poner unas bases
de comparacin entre el sistema poltico237 (administrativo) espaol y el
portugus.

Ms recientemente este abordaje ha sido reforzado por los estudios de


administracin pblica, desde donde la Ciencia de la Administracin se ha
arriesgado

adoptando

una

posicin

investigadora

proactiva,

bien

describiendo los sistemas desde una ptica ms prxima a las estructuras


administrativas (BALLART y RAMI, 2000: 234-436238; OLMEDA y
PARRADO,

2000:

574-816),

bien

proponiendo

bases

tericas

metodolgicas para la comparacin de los sistemas administrativos


(PARRADO, 2002). Es precisamente en este ltimo punto de donde
deseamos partir, en aras a establecer esas bases mnimas de comparacin
237

Para LAIZ y ROMN (2003: 109), nuestra aproximacin estara orientada desde
diferentes enfoques: Teora General de Sistemas, Estructuralismo y Funcionalismo,
Estudios de reas e Institucionalismo. Todos ellos niveles macro y meso, dado que nuestro
objeto de estudio tiene que ver con las burocracias, las polticas pblicas, y los sistemas
polticos vinculados a zonas geogrficas (no necesariamente por este orden).
238
Vid. supra BALLART y RAMI, 2000: 234-436.

184

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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entre los sistemas poltico-administrativos espaol y portugus, resultando


para ello de especial ayuda el trabajo de delimitacin metodolgica
desarrollado por PARRADO (2002: 218-250)239 para los sistemas que
estudi a principios de la presente dcada. Partiendo de estas bases, en las
que no figuraban ni Portugal ni Espaa, hemos aplicado sus presupuestos
metodolgicos para los dos sistemas.

De este modo, para PARRADO (2002: 218-250), tres son los elementos que
conforman

estos

sistemas

administrativos:

tensiones,

respuestas

consecuencias. Los comentamos un poco ms en detalle:

Las tensiones que se producen en su seno, fruto de los ajustes entre


Estado, mercado y sociedad; de las que se extraen una serie de lneas de
tensin sobre los Estados-nacin, como la internacionalizacin economa,
el impacto de las estructuras de integracin regional (UE), el cambio en
las condiciones del entorno (incremento de la complejidad), el cambio de
valores sociales, la crisis fiscal, el crecimiento de funciones pblicas, la
incorporacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en
las administraciones pblicas, y la presin democrtica.
Las respuestas que son articuladas por los Estados y sus diferentes
Administraciones

Pblicas,

bien

travs

de

la

fragmentacin

administrativa (separacin funciones pblicas: provisin y produccin;


modelos de agencias y/o descentralizacin territorial); bien a travs de

239

Desarrollando el anlisis de los cambios que se han venido produciendo en los sistemas
poltico-administrativos contemporneos de nuestro entorno, agrupados en torno a cuatro
tradiciones o modelos: napolenica (Francia, Italia y Portugal), prusiana (Alemania),
escandinava (Suecia), y anglosajona (Reino Unido y Estados Unidos de Amrica); vid.
PARRADO, 2002: 218-250.

185

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

la

gestin

de

sus

respectivas

competencias

(eleccin

pblica,

privatizaciones, mecanismos de mercado y subcontratacin).


Las consecuencias, o la forma de organizacin de los servicios pblicos a
travs de las alternativas que nos ofrecen la gestin pblica actual, con
opciones entre los pares: pblico-pblico; pblico-privado; pblicoprivado-mixto (tercer sector de actividad)240.

A continuacin se exponen y describen la terna de elementos que integran


este modelo de anlisis de los sistemas poltico-administrativos para el caso
de Espaa y Portugal, en concreto: su contexto general, los elementos
consustanciales del nivel central de gobierno (administracin central) y los
que tienen que ver con el resto de niveles territoriales (administraciones
regionales y locales).

En primer lugar, es importante sealar que la conformacin de la


administracin central en Espaa y Portugal, podra ser definida en funcin
de cuatro elementos:

La adopcin e implantacin de decisiones en virtud de procesos de


divisin o de fusin, para lo cual hay que analizar los siguientes
dimensiones: divisin administrativa entre ministerios y agencias
ejecutivas; responsabilidad entre agencias y asamblea legislativa;
relacin entre agencias y administracin central y comunitaria. En el caso
portugus encontramos un modelo de tipo jerrquico (similar al francs,
240

En palabras de PARRADO (2002: 25), la gestin de los bienes pblicos se ha


fragmentado entre las burocracias pblicas, las empresas del sector privado y las
organizaciones del tercer sector. La cuestin se complica porque el poder se distribuye
territorialmente entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales,
en los que se produce una combinacin de burocracia, mercados y redes a su vez.

186

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

alemn e italiano); mientras que para Espaa se dibuja un modelo de


independencia contractual (similar al britnico), donde las agencias estn
vinculadas a los Ministerios por contrato.
Las relaciones entre poltica y administracin, con tres grandes modelos:
de smosis o fluidez, donde la esfera poltica y administrativa se
entrecruzan. Es este el caso de los sistemas poltico-administrativos
espaol y portugus (al igual que los franceses, suecos y alemanes).
La articulacin de un Estado providencia u otro Estado capacitador,
implementado a travs de estrategias de provisin y/o produccin de
servicios pblicos. Espaa y Portugal comparten un modelo de providencia
similar, al igual que Francia, Alemania, Italia y Suecia.
Finalmente, la ejecucin de un estilo poltico y capacidad de coordinacin
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En el caso de Espaa y
Portugal es clara la coordinacin en materia de implementacin (no as en
la adopcin), como en los sistemas de Francia, Alemania, Suecia e Italia.

El contexto de las administraciones pblicas, que plantea una serie de


diferencias y semejanzas de partida, establece diferencias que se articulan
a travs de la mezcla de extensin del territorio y la poblacin (densidad),
pero tambin por medio de la presencia del sector pblico en la economa
(como en el bloque anglosajn, Francia y Suecia, y en medio Italia y
Alemania) y la fortaleza o debilidad de los gobiernos locales (anglosajones y
escandinavos versus franceses y alemanes). Ocho son los elementos de
anlisis propuestos para Espaa y Portugal241:

241

De los muchos estudios que existen en Espaa sobre el sistema poltico nos quedamos
con el de LPEZ MIRA (2004b). Para Portugal, no son tantos los anlisis politolgicos, por
lo que, para su estudio, se podran revisar los trabajos de LAGARES (2000: 427-451) y
LEITE y FERREIRO (2001).

187

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Ambos son pases con Constitucin y con una incidencia del sistema
poltico en el administrativo destacada, a travs de la produccin
normativa (por ejemplo, en materia de leyes de reforma de la
administracin).
El

marco

normativo

para

ambos

Estados,

parte

del

derecho

administrativo, con influencia en el sistema administrativo como garante


del inters general y el bien comn. As, el desarrollo de la burocracia es
elevado, existiendo cierta separacin entre poltica y administracin.
Las relaciones entre grupos de inters y Estado, determina un gran peso
del corporativismo existente en el conjunto del sistema polticoadministrativo luso, y de una forma ms atenuada en el espaol.
El sistema de partidos influye de forma determinante en el subsistema
administrativo242,

travs

de

la

conformacin

de

la

fuerza

gubernamental (transformacin de votos en mayoras parlamentarias y


sus coaliciones), lo que determina, tanto en Portugal como en Espaa un
sistema pluralista con tendencia hacia el bipartidismo.
El sistema electoral en ambos Estados, acaba por conformar un modelo
de coaliciones a travs de la frmula de la proporcionalidad.
La religin es otro elemento, que incide igualmente en el susbsistema
administrativo, sobre todo en la implementacin de determinadas

242

De gran importancia para el anlisis de los procesos de cambio administrativo y de


impacto de la gestin pblica, como seala PARRADO (2002: 39): Fundamentalmente
importa saber si se forma un gobierno monocolor y mayoritario o, por el contrario, un
gobierno de coalicin monocolor y minoritario. La existencia de un gobierno mayoritario
facilita la reforma del sistema administrativo y la implantacin de las polticas pblicas,
mientras que las coaliciones gubernamentales normalmente retrasan o incluso obstaculizan
las reformas administrativas y la implantacin de los programas pblicos, como
consecuencia de las mayoras respectivas que suponen en el parlamento. Adems, la
coordinacin de los asuntos gubernamentales se consigue a priori mejor con un gobierno
monocolor que con una coalicin gubernamental. Por tanto, el sistema de partidos y el
sistema electoral van a influir en el sistema de adopcin de decisiones y en la coordinacin
del sistema.

188

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

polticas pblicas, como son las sociales o educativas. Tanto en el caso


portugus como en el espaol, y dado el predominio de la religin
catlica, se produce un refuerzo de los niveles regionales de gobierno
y/o administracin243; en el caso luso a travs de la desconcentracin y
descentralizacin administrativa en las Comisses de Coordenao e
Desenvolvimento

Regional244,

en

el

caso

espaol,

desde

la

descentralizacin poltico-administrativa en las Comunidades Autnomas.


El ltimo de los elementos est relacionado con el sistema de gobierno y
el Poder Legislativo, donde se reflejan los modelos de gobierno de corte
presidencialista o parlamentarista, adems del nmero de cmaras
legislativas de que disponen en el pas (tanto en su nivel central como en
el territorial). En esto se produce una de las grandes diferencias entre
los sistemas poltico-administrativos espaol y portugus dado el
diferente nivel de descentralizacin ya comentado, la existencia de dos
Cmaras legislativas en Espaa (una de ellas de representacin

243

Creemos que son justificativos los argumentos empleados por PARRADO (2002: 39, 40)
al sealar que: los pases europeos de religin protestante (Suecia y el Reino Unido)
tendern a fortalecer los gobiernos locales cuando transfieran competencias nacionales,
mientras que los pases catlicos (Francia, Espaa e Italia) reforzarn los niveles regionales
de gobierno. La causa de estas tendencias,, tiene races histricas y est relacionada con
la participacin de la Iglesia en la prestacin de los servicios sociales, educativos y
sanitarios y con la configuracin organizativa de las iglesias protestante y catlica. La
iglesia protestante se organiza en torno a la parroquia, por lo que la transferencia de estos
servicios al Estado se canaliz a travs de las entidades locales. En cambio, la base
organizativa de la Iglesia catlica es la regin eclesistica (obispado). En los pases de
tradicin catlica, la poltica de descentralizacin territorial tender a reforzar el nivel
regional de gobierno. Alemania queda en una situacin intermedia, con el sur catlico y el
norte protestante. Estas diferencias afectaron, por ejemplo, a la poltica de fusin de
municipios alemanes de los aos setenta.
244
No existiendo las Regies Administrativas en la estructura territorial portuguesa, la
divisin rexional actual est coordinada por las CCDR (Decreto-Lei n 104/2003 de 23 de
maio), como entidades administrativas de ordenacin territorial con carcter local, esto es,
son poder local (autrquico) al igual que municipios y freguesias (vid. OLIVEIRA e FILIPE,
2003).

189

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

territorial), y de una nica en Portugal, con la excepcin regional de


Aores y Madeira, que gozan de estatuto de regin poltica.

En ltimo lugar, encontramos los elementos que tienen que ver con la
distribucin

territorial

del

poder,

travs

de

gobiernos

y/o

administraciones subestatales, tanto regionales como locales. En este caso


podemos mencionar:

Las diferencias entre administraciones territoriales, cuando observamos


el gasto y empleo pblico territorializado, adems de las subvenciones
intergubernamentales. Para el caso de ambos Estados tenemos: a) una
gran debilidad de los gobiernos subnacionales frente a la administracin
central,

en

el

caso

portugus,

con

inexistencia

de

regiones

administrativas, slo dos autnomas, y un poder local atenuado; en el


caso espaol, el conjunto de las Comunidades Autnomas tienen un mayor
poder de produccin normativa y personal que el Estado Central, siendo
los gobiernos locales los ms debilitados en el proceso de construccin
autonmica; b) con relativa uniformidad de las entidades territoriales
(ms en el caso de los gobiernos regionales que de los locales); c) unos
tipos gobierno local dualista (Alcalde-Presidente y Pleno-Asamblea); d) y
unos mecanismos de implantacin territorial: basados en el modelo
prefectoral, con un Delegado del Gobierno en cada Comunidad Autnoma
/ Presidente de la CCDR en cada Regio, que dirige la administracin
perifrica del Estado. Este es un modelo de gran presencia en Portugal, y
de menor calado en Espaa, en virtud del extenso e intenso desarrollo
autonmico.

190

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

La integracin vertical y horizontal, que muestra el reparto de poder en


el territorio, y que se puede analizar desde dos tipos de mecanismos: a)
para el primero de los casos, los mecanismos de integracin vertical,
encontramos en Espaa y en Portugal un modelo de integracin en la
periferia (delegado del gobierno o prefecto y participacin de los
electos locales en el mbito nacional); que para el caso espaol tiende a
desarrollar el modelo horizontal a travs de los mecanismos de
cooperacin

intergubernamental

que

desarrolla

la

Administracin

General del Estado y las Comunidades Autnomas (por ejemplo a travs


de la Conferencia de Presidentes Autonmicos); b) en el segundo de los
casos, asistimos en ambos Estados, a intentos de desarrollo efectivo de
mecanismos de integracin horizontal (a travs de fusiones locales),
aunque lo que realmente funcionan son los mecanimos de asociacin de
municipios, con diferentes versiones e intensidades en ambos casos.

4.1.

Puntos

en

comn

asimetras

en

los

sistemas

poltico-

administrativos portugus y espaol

Pese a las similitudes de los sistemas polticos y administrativos y la


proximidad, Espaa y Portugal mantienen diferencias sustanciales en cuanto
a la organizacin territorial de poder; con el consiguiente desarrollo de
asimetras en el momento en el cual ambos Estados entran en contacto para
cooperar, como es el caso de la cooperacin transfronteriza y territorial
(como veremos ms adelante).

191

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

De ah la importancia que le hemos concedido al marco comparado, que


esperamos haya aclarado algunas cuestiones previas, de indudable incidencia
para nuestro objeto de estudio.

Hay que comenzar diciendo que Portugal y Espaa son un producto polticoadministrativo de su poca, ya que tras superar en los aos 70 las
respectivas etapas de dictadura militar que las mantuvieron alejadas del
conjunto de Estados de su entorno. Su ingreso en la OCDE primero (ambos
en 1961) y veinte aos despus en la Unin Europea (ambos en 1986) ha
provocado su salida definitiva de la autarqua y la participacin en los
grandes foros de decisin regional y mundial (y viceversa).

Sin embargo, y dicho esto, concluyen aqu las similitudes y comienzan las
diferencias, que son asimetras claras en algunos casos. Por resumir el
estado de la situacin, y concretar el escenario en el cual han sido
desarrollados los procesos de reforma-modernizacin en Espaa y Portugal,
y la influencia de estos en la GPL y GL, habra que decir que:

1. Aunque Espaa y Portugal parten de un modelo de sistema poltico y


administrativo similar, la construccin de ambos elementos ha sido fruto
de su propia evolucin democrtica, producida en las ltimas tres
dcadas:

Los dos Estados se dotan de un modelo constitucional, aunque bajo


frmulas republicanas Portugal y monrquico-constitucionales Espaa;
con un modelo de ejecutivo dual (Presidente de la Repblica y Primer
Ministro) y un sistema parlamentario unicameral en el caso del

192

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

primero; y un modelo de ejecutivo presidencialista y sistema


parlamentario bicameral en el segundo, que da entrada a una suerte
de

peculiar

representacin

territorial.

El

peso

del

derecho

administrativo se deja sentir en la construccin del aparato


burocrtico estatal en ambos casos, con una ligera separacin entre
poltica y administracin, entre Gobierno y la estructura ministerial
(central, nuclear, perifrica y funcional en los dos casos). El sistema
electoral y de partidos juega un papel destacado en Portugal y
Espaa, donde con el paso de los aos se evoluciona del pluralismo al
bipartidismo,

apoyado,

sin

duda,

en

los

mecanismos

de

la

proporcionalidad corregida.
En ambos casos encontramos modelos de decisiones e implementacin
basadas en la jerarqua, con un Portugal caracterizado como Estado
unitario y una Espaa denominada de las Autonomas. A partir de aqu,
las diferencias son notables con nfasis en la construccin de
modelos de administrativos que, con influencias de la OCDE, conducen
hacia estados desconcentrados, desregularizados, privatizados y con
base en mecanismos de mercado y sistemas de ejecucin tipo agencia;
caso este, de mayor desarrollo en Espaa que en Portugal, desde el
ao 2006.

2. Tenemos pues, con poco margen a los debates, que donde mayores
asimetras se producen entre Portugal y Espaa es en relacin con el
sentido, el papel, las funciones y las caractersticas que tienen las
administraciones

territoriales,

subnacionales,

subestatales

no

centrales, en uno y otro Estado. De esta forma, ambos Estados han


desarrollado sus experiencias en materia de descentralizacin poltico-

193

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

administrativa, con resultados desiguales: fallida en el caso de la


regionalizacin poltica en Portugal245; con xito en el desarrollo
autnomico espaol246, pero con ciertos tintes de fracaso en su modelo
poltico local:

Portugal. Pese a denominarse formalmente Estado Regional (con la


mencionada salvedad de Aores y Madeira), con una concepcin
unitaria e uniforme de la estructura territorial que descansa sobre la
desconcentracin administrativa ejecutada a travs de las CCDRs;
donde los Gobiernos locales tienen un peso reducido en materia de
gasto y empleo pblico, manteniendo una autonoma tambin limitada
en materia de autoorganizacin, decidida por los Presidentes de las
cmaras municipales y sus Asambleas.
Espaa. La situacin en el Estado espaol difiere sustancialmente del
luso, ya que existe una configuracin real de la descentralizacin
poltico-administrativa a travs de las Comunidades Autnomas,
autnticas ejecutoras del Estado de bienestar, en detrimento del
poder local (CARRILLO, 1994: 1-34), sometido normativamente a
estas. Es as como adquiere todo su sentido el Estado multinivel, con
245

Como se puso de manifiesto tras el Referndum celebrado el 8 de noviembre de 1998


sobre la regionalizacin en Portugal, que cont con un 49,16% de participacin, y un 63,47%
de voto negativo a la primera pregunta (Estara de acordo coa creacin de rexins
administrativas?), y un 64,01% a la segunda (Estara de acordo na creacin da rexin
administrativa da zona na que est censado?); vid. LPEZ MIRA, 2001: 112-197.
246
GALLEGO y SUBIRATS (2002: 3), lo subrayan sealando lo siguiente: El proceso de
descentralizacin poltica y administrativa que se inici en Espaa con la transicin
democrtica de mediados de los aos setenta ha presentado una extensin e intensidad sin
precedentes en la historia del pas. Ha convertido a un Estado inicialmente unitario en uno
de los ms descentralizados de Europa. Si se sigue al ritmo previsto, en veinte aos las
comunidades autnomas habrn pasado de no existir a gestionar ms de una tercera parte
del gasto pblico del Estado, dirigirn a cerca de un milln de empleados pblicos y
aprobarn e intentarn hacer cumplir alrededor de tres mil leyes. Todo ello desde
instituciones que dirigen dos centenares de consejeros y presidentes autonmicos y ms de
un millar de parlamentarios.

194

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esferas de competencias repartidas entre la Administracin General


del Estado y las Comunidades Autnomas, y, en menor medida los
gobiernos locales (con menor peso en gasto pblico que cualquiera de
los otros dos niveles de gobierno, pero con un porcentaje de empleo
pblico ligeramente superior al nivel central, no as el regional que
dobla en nmero a cualquiera de las otras dos estructuras de
personal).

Porque, en definitiva la GPL y la GL, son fruto de las interacciones


producidas en ambos sistemas polticos, responden al contexto de las
administraciones pblicas multinivel de cada Estado, y se introducen de
forma variada, con resultados dispares, en el heterogneo mundo regional y
local de Espaa y Portugal.

Pasemos a analizar esta realidad un poco ms en profundidad.

5. Implicaciones de los sistemas poltico-administrativos y los procesos


de cambio en la gestin pblica local y la gobernanza local en los
respectivos estados

Recuperando las tensiones, las respuestas y las consecuencias que


PARRADO (2002: 218-250) nos ha dibujado, tenemos que dichas presiones
han sido reproducidas en cada uno de los dos sistemas administrativos que
nos ocupan, si bien de forma dispar, con intensidades y tiempos diferentes.

195

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Esto ha provocado una lgica asincrona en los procesos de reforma y/o


modernizacin que Espaa y Portugal han asumido como propios en sus
respectivas agendas polticas y administrativas de las ltimas dos dcadas.
Si a ello unimos las claras asimetras que se producen en el mbito
territorial de los Estados peninsulares, acabamos de esbozar un panorama
que deber ser tratado con cautela y bajo las siguientes premisas:

1. Espaa y Portugal realizan conceptualizaciones similares sobre la


reforma-modernizacin local.
2. Los ritmos de modernizacin varan en intensidad y medidas a lo largo de
las legislaturas de ambos gobiernos constitucionales.
3. Los modelos y mecanismos de gestin desarrollados son coincidentes con
los propuestos por la OCDE y los Estados de nuestro entorno.
4. Existen diferencias entre los liderazgos modernizadores en Espaa y
Portugal. En el primero de los casos, y ante la lgica de la
descentralizacin

poltico-administrativa,

las

agendas

de

la

modernizacin son mltiples y dependientes de cada uno de los niveles de


gobierno de forma indistinta; la capacidad de autoorganizacin de la
Administracin General del Estado, de las Comunidades Autnomas y de
los ms de 8.000 Gobiernos locales (excluyendo a las Diputaciones
Provinciales), determina el impulso, formulacin, diseo e implementacin
de modelos de modernizacin administrativa diferentes, aunque con
parangn en los propuestos por la OCDE, la Unin Europea o los
organismos internacionales de gestin (de la calidad, por ejemplo).

Vayamos por partes.

196

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5.1. Reformas y modernizaciones en Portugal y Espaa

En su momento, introdujimos el marco terico de los procesos de reformamodernizacin, sin embargo, y como con casi todos los conceptos que
llevamos manejado en la presente investigacin, espaoles y portugueses
usan los trminos de forma similar aunque de manera diferente, esto es,
unos emplean reforma y otros, modernizacin, como vemos a continuacin.
Adems en los dos Estados peninsulares estos procesos de cambio
administrativo se producen de forma paralela en sus diferentes niveles
territoriales de gobierno, siendo en ellos caracterizados indistintamente
como reforma o modernizacin, segn el gobierno y administracin impulsor
del proceso.

De esta forma, en Espaa se evoluciona del concepto de reforma al de


modernizacin en virtud de la necesidad de adaptacin de las organizaciones
pblicas predemocrticas a los nuevos marcos poltico-administrativos
democrticos y comunitarios: Como seala BAN (1993: 15)247 al objeto
de adaptar ... al nuevo sistema poltico y paliar las disonancias ms
escandalosas entre el sistema democrtico y la administracin de races
autoritarias. La modernizacin, es para adaptar la administracin al objetivo
de la competitividad econmica de Espaa en la Europa Comunitaria. Pero
adems de incorporar a las organizaciones a la modernidad, existen otros
elementos que deben ser valorados cuando hablamos del mbito pblico
247

Aunque esta distincin se nos antoja un poco limitada a la variable econmica, no


incluyendo las territoriales, las democrticas y las de gestin, adems de no incorporar los
procesos de cambio que se iniciaron tanto en Espaa como en Portugal en plenas dictaduras
militares, ya que en esas dcadas ambos Estados acometieron transformaciones que fueron
definidas como tales, como luego mostraremos, entendemos que es un buen punto de
partida conceptual; vid. supra BAN, 1993: 9-20.

197

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como son sus principios y valores, por esta razn NALDA y CARRILLO
(1993: 26) subrayan que la modernizacin de la administracin pblica
espaola (General del Estado) comprendera tanto el cambio en los
instrumentos de gestin de las organizaciones pblicas (visto en el apartado
anterior de los aspectos tcnicos) como el cambio en la cultura de dichas
organizaciones,

introduciendo

en

ellas

valores

de

gestin

de

responsabilidad.

En Portugal, y a todos los efectos, se considera reforma y modernizacin


como ... um processo de mudana, destinado a ajustar as estructuras e o
funcionamiento administrativo, em sintonia com as presses do ambiente
poltico e social, ultrapassando as clivagens e falta de comunicao nas
relaes entre os cidados e a administrao do Estado (Filipe Arajo,
1993). Envolve, assim, a mudana de estruturas administrativas, reduo do
sector pblico e da interveno do Estado, flexibilidade de gesto e
alterao de processos e novo relacionamento entre a Administrao e os
cidados, agora considerados clientes e consumidores dos servios pblicos
(Rocha, 1995) (OLIVEIRA, 2001: 74)248. Esta amplia definicin de
OLIVEIRA, recoge las propuestas que sobre reforma administrativa ya se
realizaron en sede de Naciones Unidas en los aos 80249 y en la Unin
Europea, desde las propuestas del Consejo de Europa. Como podemos
observar, los autores portugueses usan preferentemente el concepto de
reforma, englobando en l al de modernizacin que, en todo caso, y citando a
CAIDEN (1991), implica lograr un gobierno efectivo, una administracin del

248

Vid. supra OLIVEIRA, 2001.


uso deliberado da autoridade e influncia para aplicar novas medidas a um sistema
administrativo com vista mudana dos seus objectivos, estruturas e procedimentos
(United Nations, 1983: 1); vid. ARAUJO, 2001: 60-63.

249

198

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Estado ms eficiente y una gestin pblica ms dinmica, productiva y


honesta (ARAUJO, 2001: 60-63).

5.2. Procesos de modernizacin administrativa en Espaa y Portugal

Pero, cmo han resultado estos procesos de cambio administrativo en cada


uno de los dos Estados?, qu podemos aprender de ellos en relacin con la
gestin pblica y la gobernanza local?

Vemos como en ambos casos las reformas-modernizaciones han estado


imbuidas de las lneas de accin proyectadas por la OCDE a lo largo de las
ltimas dcadas, caracterizadas por (OLIVEIRA, 1991: 189-200; ARAJO,
1993: 174-208; OLIVEIRA, 2001: 93-119; OLAS, 2002: 367-393): las
privatizaciones, desregulaciones, mejora de la relacin con el ciudadano y
consolidacin

de

estructuras

estables

capaces

de

gestionar

la

modernizacin. Porque lo que parece cierto es que todos los gobiernos250


quieren su plan de modernizacin administrativa251, o como dira ARAUJO
250

Independientemente su ideologa poltica, ya que los planes y programas de reformamodernizacin administrativa introducen juicios de valor en el momento de su formulacin
influidos sin duda por la relacin que en este momento se establece entre el Estado y la
Sociedad (Modelo de Bienestar). Esta es una de las razones por la que VILLORIA (1996:
18) asegura que la modernizacin de la administracin no es el resultado de un
descubrimiento racional y democrtico de la verdad objetiva... Los discursos
modernizadores son inherentemente polticos e ideolgicos, y su construccin es el fruto
de la conquista poltica de una verdad desde la primaca comunicativa y de poder, no de la
conquista cientfica.
251
De ah que debamos tener presente su metodologa (VILLORIA e IGLESIAS, 2000:
199-231), adems de sus aspectos positivos pero tambin los contrarios, ya que es habitual
el choque, entre otros, de la poltica y la administracin en un entorno de transformacin
administrativa. DERLIEN (1996: 135), resume el conflicto de forma magistral: El personal
de la administracin central espera normalmente con curiosidad la llegada de un nuevo
ministros, para ver cuanto tardarn en educarle a manejar la burocracia y en hacerle
aceptar los puntos de vista polticos del departamento.

199

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(2001: 61)252, en palabras de CAIDEN (1991), ... a reforma administrativa


tem um lugar permanente na Administrao Pblica e uma prioridade cada
vez maior no Governo, no apenas por causa da melhoria da performance
administrativa mas para que melhores governos possam realizar o sonho e
ambies do homem. Ela deve-se tornar numa actividade contnua e no
meramente num evento peridico ao qual os governos recorrem em situaes
de ruptura.

Sin embargo, en cada Estado han admitido peculiaridades fruto de su


particular devenir poltico administrativo.

Para el caso de Espaa, nos encontramos con antecedentes de reforma


administrativa de carcter eminentemente tecnocrtico, ya desde finales
de los aos 50 (CRESPO, 1985: 357-368253). Pero no ser hasta los aos 80,
en pleno proceso de democratizacin e inclusin del Estado en las
estructuras comunitarias, cuando la modernizacin se abra paso con fuerza
en las Administraciones Pblicas espaolas. El punto de partida lo podemos
situar a finales de los aos 80 con el documento Reflexiones para la
modernizacin

de

la

Administracin

del

Estado

(1989),

autntico

vademcum de los gerentes de la Administracin General del Estado. A


partir de este momento, sucesivos han sido los informes y documentos,
normas y acuerdos que han situado el proceso de modernizacin
administrativa en la agenda de la organizacin central del Estado
Vid. supra ARAUJO, 2001: 60-63.
Clarificador resulta la descripcin del inicio del proceso realizada por CRESPO (1985:
360): En la tarde del 27 de febrero de 1957, el Ministerio de Informacin y Turismo
facilitaba la siguiente nota oficial: <<.Es voluntad del Gabinete proseguir la reforma
administrativa del Estado, iniciada con el nuevo rgimen de la Administracin central, con el
fin de perfeccionar la estructura orgnica, el procedimiento, los mtodos de trabajo y el
personal de nuestra Administracin>>.
252

253

200

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(CANALES, 2002: 85-90; SANZ, 2004), y que llegan hasta nuestros


das254. A estos planes no han sido ajenos ni los Gobiernos regionales
(BALLART y RAMI, 2000: 270-287; RAMI y SALVADOR, 2002: 99133), ni los Gobiernos locales (CARRILLO, 1991: 175-177).

En Portugal el escenario modernizador rene caractersticas similares,


aunque con peculiaridades propias de su espacio poltico-administrativo
(GONALVES, 2000; OLIVEIRA y ARAUJO, 2006: 1-33), y que OLIVEIRA
(2001: 93-119), distribuyendo el cambio a lo largo de 4 fases, desde el inicio
del perodo democrtico en 1974:

1974-1985: La reforma administrativa y la Revoluo de Abril de 1974.


1985-1995: Revolucin managerial de la Administracin Pblica.
1996-2002: La Reinvencin de la Administracin Pblica.
2002-2005: La Reingeniera en la Administracin Pblica.

Sin entrar en profundidad en el proceso de cambio y los mecanismos


especficos establecidos para lograr el objetivo de la transformacin de la
254

Entre ellos destacan los siguientes: La modernizacin de los procedimientos de


actuacin de la Administracin Pbica. Estudio DELPHI (1990); El Plan para la
modernizacin de la Administracin Pblica (1992); Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn (y su modificacin por Ley 4/1999); Acuerdo Administracin-Sindicatos para 19951997; Creacin de la Ventanilla nica (1997); Ley 16/1997, de 14 de abril, de Organizacin
y Funcionamiento de la Administracin General del Estado; Creacin de la Comisin
Interministerial de Recursos Humanos en el Sector Pblico Estatal (1997); Real Decreto
1529/1999, de 16 de julio, que implanta las Cartas de Servicios; Acuerdo AdministracinSindicatos para 1997-1999; Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos Una
nueva Administracin al servicio de los ciudadanos (2000); Estudios para la reforma de la
Administracin Pblica (Grupo de Expertos para el Estudio de las Principales Lneas de
Reforma de las Administraciones Pblicas, Ordena APU/1014/2003; vid. SINZ, 2004;
Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la
mejora de la calidad en la Administracin General del Estado; Programa Moderniza (20062008); o Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

201

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Administracin Pblica portuguesa (OLIVEIRA, 2001: 93-119; CARAPETO y


FONSECA, 2006: 30-32)255, parece que podemos destacar que, al igual que
en Espaa, las reformas y modernizaciones han llegado para quedarse,
habiendo sido implementadas en la gran mayora de los niveles de Gobierno y
Administracin territoriales, incluidos los locales, a travs de una enorme
cantidad y variedad de tcnicas de gestin con resultados desiguales.

5.3. Modelos y tcnicas de gestin pblica ms utilizados en Espaa y


Portugal

A lo largo del captulo II hemos tenido ocasin de abordar en profundidad


aquellas cuestiones clave que tienen relacin con las tcnicas de gestin, de
modo tal que creemos haber mostrado la gran complejidad a la hora de
analizar el conjunto de mecanismos de mejora organizativa que han venido
desarrollando las instituciones y organizaciones pblicas a lo largo y ancho
del mundo en los ltimos aos.

255

Destacando, entre otros: la creacin de las estructuras bsicas de gestin de la


modernizacin administrativa como el Instituto Nacional de Administrao Pblica (INA),
el Centro de Estudos e da Formao Autrquica (CEFA), el Gabinete de Estudos da
Reforma Administrativa (CECRA) y el Secretariado para a Modernizao Administrativa
(SMA); aprobacin de normas relacionadas con la calidad como el Decreto-Lei n 166-A/99,
de 13 de maio, que crea el Sistema de Qualidade em Servios Pblicos, o el Decreto-Lei n
135/99, de 22 de abril, a travs del cual se regulan las relaciones de la Administracin con
el ciudadano; creacin de las Lojas dos Cidados o los Livros de Reclamaes; puesta en
marcha de organismos como el Instituto para a Inovao na Administrao do Estado
(IIAE), la Unidade de Misso Inovao e Conhecimento (UMIC), o el Conselho Consultivo da
Reforma; las aprobaciones sucesivas del Estatuto do Pessoal Dirigente dos Servios e
Organismos da Administrao Central, Regional e Local, de la Lei-quadro dos Institutos
Pblicos, y de la Organizao da Administrao Directa do Estado; o ms recientemente, la
aprobacin del Sistema Integrado de Avaliacin do Desempenho da Administrao Pblica
(SIADAP), el Progama de Restruturao de Administrao Central do Estado (PRACE), o el
Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa (SIMPLEX).

202

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Fuimos, as, capaces de plantear en el apartado de reflexin los problemas


metodolgicos que estas tcnicas incorporan, estudiando ms en detalle la
gestin de la calidad; por lo que, y a los efectos de plantear de forma
sumaria los modelos y tcnicas de gestin pblica ms reconocidos y
utilizados por las administraciones pblicas espaolas y portuguesas,
creemos que debemos fijar nuestro anlisis igualmente en una de ellas.

La eleccin pues, siguiendo este planteamiento, vuelve a recaer sobre la


calidad, como modelo y tcnica (JUANES y BLANCO, 2001: 3)256 del que se
valen las organizaciones pblicas para introducir los principios de la mejora
continua en sus estructuras administrativas. De esta forma, consideramos la
gestin de la calidad como un estadio evolucionado de mejora organizativa y
de procesos, a la que, de forma general, llegan los gobiernos y
administraciones locales tras la implementacin de otros procesos de
cambio, reforma o modernizacin.

La literatura internacional, espaola y portuguesa es lo suficientemente


prolija como para no hacer de ella un listado interminable de citas,
referencias y posicionamientos acadmicos, que, adems, han sido referidos
en apartados anteriores.

256

En palabras de los dos autores JUANES y BLANCO (2001: 3), Si nos preguntamos por
el significado de modelo podremos observar diferentes formas de definir este concepto
que, sin embargo, podemos resumir como una descripcin simplificada de la realidad que
nos permite comprenderla, analizarla y modificarla. Por otra parte, si prestamos atencin
al trmino calidad encontraremos muchas ms definiciones todava si cabe, que del trmino
anterior. Tradicionalmente, se ha entendido por calidad la propiedad o conjunto de
propiedades inherentes a un producto o servicio obtenido en un sistema productivo que
permiten apreciarlo de forma igual, mejor o peor que los restantes de su categora.

203

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Porque lo que nos resulta ms destacable en relacin con nuestro objeto de


estudio, es analizar qu modelos y tcnicas de gestin de la calidad han sido
y son, generalizados para su uso por parte de todo tipo de niveles de
gobierno y nivel territorial de actuacin, en Espaa y Portugal.

Y es que, intentando salvar los muros que son levantados con cada modelo y
tcnica implementado en una organizacin pblica, contemplamos, con la
perspectiva que dan los aos, el gran trabajo realizado por un buen nmero
de polticos y tcnicos de diferentes niveles de gobierno (central, regional y
local), en Espaa y Portugal, a travs de la participacin activa en
instituciones, asociaciones y foros257 que se dedican a debatir sobre el
futuro de la gestin en los mbitos pblicos; el concurso en premios que
reconocen la labor de mejora (LFFLER, 1996: 36-66; OLIVEIRA, 2006:
78-96)258; la intervencin en comits de normalizacin y certificacin de

257

Empezando por el Grupo de Servicios Publicos Innovadores de la Unin Europa y


continuando los diferentes foros que tienen lugar en Espaa y Portugal implicados en la
cultura de la gestin pblica y privada, donde el nexo es la gestin de servicios pblicos, y
el valor la interconexin entre instituciones y empresas para lograr mejorar los sistemas de
mejora continua de las organizaciones. Entre ellas en Espaa: Asociacin Espaola para la
Calidad; Club de Gestin de la Calidad; Observatorio para la Calidad de los Servicios
Pblicos (OCSP); Agencia Espaola de Evaluacin y Calidad (Ministerio de Administraciones
Pblicas). En Portugal: Sistema Nacional de Gesto da Qualidade; Conselho Nacional da
Qualidade; Sistema Potugus da Qualidade; Instituto Portugus da Qualidade.
258
Asociados a los sistemas de reconocimiento pblico e internacional de la calidad que han
sido fomentados por instituciones internacionales, incluso por los mismos Estados. En el
caso de las primeras, encontramos premios como Deming (Japn), Baldridge (Estados
Unidos de Amrica), Europeo a la Calidad (Unin Europea), Premio de las Naciones Unidas al
Servicio Publico (Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, ECOSOC), European
Public Sector Award (EPSA; European Institute of Public Administration, EIPA), Academia
Speyer (Alemania), Charter Mark (Reino Unido). Dentro de ellos: Espaa (Premios de
Calidad por la Administracin General del Estado); Portugal (Concurso para la Calidad en el
Servicio Pblico). Incluso la administracin local tiene sus premios en Portugal (Prmio
Nacional de Excelncia Autrquica o el reconocimiento a las Boas Prticas de Modernizao
Administrativa Autrquica) y Galicia (Premios de Iniciativas de Mellora da Calidade das
Entidades Locais).

204

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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sistemas de gestin259; o la colaboracin entre niveles de administracin


para el desarrollo de modelos de gestin comunes (RUZ, 2006)260.

Con base en toda esta amplia gama de marcos de incentivos, comits,


sistemas de gestin de la calidad, surgen los diferentes modelos y tcnicas
de gestin de la calidad. Y es que existen muchos criterios de clasificacin
donde los criterios de excelencia agrupan las iniciativas de los premios, o la
calidad engloba modelos basados en los sistemas de autoevaluacin (EFQM y
CAF) y de normalizacin y certificacin (ISO)261. De ah la necesidad de
organizar con un poco ms de claridad este complejo panorama, para lo que
procedemos a agruparlos segn los siguientes tres metamodelos:

Los modelos de gestin de la calidad. Para JUANES y BLANCO (2001: 4)


tenemos que un modelo de calidad resultara La agrupacin de manera
ordenada y racional de los elementos sobre los que se fundamenta la
prestacin de servicio de calidad que satisfagan las necesidades de los
diferentes grupos de inters (stakeholders) optimizando el uso de los
recursos internos. En ellos podramos incluir todas las normas de
autorregulacin (voluntarias) conducentes a la normalizacin y la
certificacin de la gestin la calidad en los procesos, tanto en las
259

Como ocurre con la espaola Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin


(AENOR: 2004), o de la portuguesa Instituto Portugues de Acreditao.
260
Como veremos posteriormente, es el caso del Modelo de Evaluacin, Aprendizaje y
Mejora (EVAM) basado en los presupuestos de la mejora continua y diseado por tcnicos
del Ministerio de Administraciones Pblicas; modelo al que se ha sumado la Federacin
Espaola de Municipios y Provincias, para que puedan aprovechar sus experiencias los
tcnicos de las Administraciones locales espaolas. O el ejemplo del Programa SIMPLEX
impulsado por la Unidade de Coordenao de Modernizao Administrativa, y en la que se
coodinan iniciativas de mejora de servicios pblicos entre Ministerios e incluso Gobiernos
locales.
261
La certificaci acostutna a culminar el compliment dun conjunt de normes
preestablertes (les ISO 9000, per exemple); en canvi, lautoavaluaci constitueix un
procs de millora contnua sense fi; vid. GRIMA y TORT-MARTORELL, 2004: 3.

205

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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organizaciones pblicas y privadas, como en las de productos y de


servicios; entre ellas, las contempladas en los catlogos de las
organizaciones de normalizacin y certificacin europeas (incluidas las
espaolas y portuguesas), como es el caso de las Normas ISO de calidad,
medio ambiente o prevencin de riesgos laborales.
Los modelos de autoevaluacin. Este tipo de tcnicas se diferencian de
los anteriores modelos de calidad en que, adems de ser normas de
autorregulacin, son normas de autoevaluacin basadas en la mejora
continua262, segn los presupuestos de DEMING y sus cuatro principios
de planificar, hacer, verificar y actuar (plan-do-check-act o PDCA).
Entre ellos destacan los ya mencionados premios EFQM (LPEZ, 2000),
el modelo del CAF (AGENCIA DE EVALUACIN Y CALIDAD, 2007: 1108), las Cartas de Servicios (INAP, 1995: 1-99), el modelo SERVQUAL
(MAP, 2006), o el Modelo Ciudadana (FEMP, 2002b).
Otros modelos de buenas prcticas o premios, relacionados con la
calidad. A modo de cajn de sastre, se puede establecer una ltima
categora basada en los instrumentos que pone a disposicin de la gestin
el benchmarking (ARMIJO, 2004: 1-18)263, y del que se podran extraer
las denominadas buenas prcticas (LFFLER, 2000: 191-204). Los
gobiernos y administraciones locales se han hecho eco de este tipo de
aproximaciones a la gestin de la calidad, donde entraran experiencias
262

Existe muchas definiciones de mejora continua, aunque nos quedamos con la que
desarrolla la FEMP en el marco de sus estudios sobre gestin pblica en los ltimos aos, ya
que entendemos tiene perfecta validez el incremento continuo de la satisfaccin del
usuario, en base a una actividad constante de aplicacin de pequeos pasos de mejora,
integrada en el ciclo anual de la planificacin de las actividades de cada Organizacin; vid.
FEMP, 2002a: 2.
263
Como seala ARMIJO (2004: 4), citando el informe de HELGASON (1997),
International Benchmarking. Experiencies from OECD Countries. el Benchmarking es
entonces, basarse sobre los estndares de desempeo, pero lograrlo por la comparacin de
resultados o procesos, identificando la mejor prctica e iniciando procesos de
mejoramiento.

206

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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de todo tipo264, tal y como la definen para el mbito local YSA,


CORTADA y CRUSELLAS (2003: 7): Una Buena Prctica es cualquier
actuacin o experiencia implantada, impulsada por una administracin
local, basada en un proyecto y una planificacin previos, que responde de
forma innovadora y satisfactoria a una problemtica del contexto, ya sea
por razn de una nueva materia de actuacin o por una metodologa de
excelencia. Una institucin impulsora de este tipo de buenas prcticas
locales es la Fundaci Pi i Sunyer dEstudis Autonmics i Locals, que
realiza una seleccin y difusin de estas iniciativas a travs de su Banco
de Buenas Prcticas265. El nico requisito para que pudieran ser
denominadas como tales, implicara que estas experiencias tuvieran xito
y fueran capaces de ser reproducidas en otras organizaciones pblicas;
en este caso, tal y como seala JENNINGS (2007: 73-80): Bendixsen &
Guchteniere (2003) suggest one useful definition, indicating that the
term relates to successful initiatives or model projects that make an
outstanding, sustainable, and innovative contribution to an issue at hand
(p. 677). They continue, [Best practices are] about accumulating and
applying knowledge of what is working and not working in different
situations and contexts (Bendixsen & Guchteniere 2003, p. 678).

Un resumen de esta tipologa de modelos la exponemos a continuacin en la


figura 3.2. (ver pgina siguiente):

264

A nivel mundial es recomendable la visita a la pgina de Naciones Unidas que se dedica a


promocionar las buenas prcticas en el mbito local, a travs del Programa Best Practices
&
Local
Leadership
Programme;
http://www.bestpractices.org/blpnet/BLP/bpnews/June2005.htm
265
Una base de datos, consultable por internet, que recoge y difunde experiencias
innovadoras de gobierno, gestin y prestacin de servicios en el mbito local; YSA,
CORTADA
y
CRUSELLAS
(2003:
7);
http://www.bancdebonespractiques.org/index.php?tipo_practica=bona

207

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Figura 3.2. Modelos y Tcnicas de Gestin de la Calidad en Espaa y Portugal


Decisiones de Organizacin
Jurdico-Formales

Modelos
Organizacin

Tradicional
Emergente
Mixto

Decisiones de Gestin
Tcnico-Instrumentales

Modelos
Produccin y
Provisin

Primer
Nivel
Decisin

Produccin
propia

Segundo
Nivel
Decisin

Gestin
Directa
Provisin
Gestin
Indirecta
Gestin
Relacional

Tercer
Nivel
Decisin:
Macro
Micro

Gestin
Gobernanza

Gestin
Intergubernamental

Buenas Prcticas

Gestin
Estratgica

Tcnicas
Direccin
Global o
Gerencial
Estrategia
Cambio
DpO
Proyectos

Gestin
Interna

Sectores
Pblicos
Especficos
Gestin
Externa

Tcnicas
Apoyo
Ciclo Gestin

Tcnicas
Directivas

Servicios
Marketing
Operaciones y
Calidad
Diseo
RRHH
Financiero
SI y TICs
Evaluacin

Habilidades
Directivas:
Negociacin,
Toma
decisiones,
Liderazgo,
Equipo,
Creatividad,
Innovacin

ISO 9000

Calidad (N+C)

Premios

Funcionamiento
Interno

Tcnicas

Modelos

Autoevaluacin

Sector
Pblico

Mejora Continua
DEMING
PDCA

EFQM, CAF, SERVQUAL,


Cartas de Servicios, Modelo Ciudadana
ONU, UE, Estatales, Locales

Best Practices, Naciones Unidas

Fuente: elaboracin propia.

208

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Tras estos planteamientos, podemos decir que la mejora continua y la


calidad, como ejemplos de tcnicas gerenciales que tienen su propio espacio
en el mbito pblico espaol y portugus, han dejado sus huellas en el nivel
local de gobierno y administracin.

En este sentido, encontramos en ambos Estados interesantes propuestas de


anlisis sobre la gestin pblica local, que han dado como resultado
documentos de trabajo fundamentales para el buen desempeo de estas
tcnicas en el mbito de los gobiernos y administraciones locales. Muchos
son los actores estatales, regionales e incluso locales que han apostado por
investigar, coordinar, negociar, gestionar modelos y experiencias de gestin
pblica local, pero creemos que hay dos especialmente relevantes en
Portugal y Espaa:

En el caso espaol266, vemos como las iniciativas continuadas de la FEMP


a lo largo de la presente dcada, a travs de su Comisin de
Modernizacin y Calidad267, promueve la cultura de la calidad entre sus
asociados, fomenta la cooperacin en materia de modelos y tcnicas de
gestin, se posiciona, en definitiva, como actor estratgico en este tema.
En el conjunto de las Comunidades Autnomas, es importante destacar la
labor que ha venido desarrollando la Escola Galega de Administracin
Pblica de la Xunta de Galicia en materia de investigacin y prospectiva
266

Existen iniciativas destacadas en los niveles autonmicos de gobierno, pudiendo


sealarse los ya mencionados de la Diputacin de Barcelona, o el ms reciente de la Escola
Galega de Administracin Pblica, a travs del Observatorio do Goberno Local
(http://egap.xunta.es/investigacionLineasEficienciaObservatorio.php).
267

http://www.femp.es/index.php/femp/areas_de_gesti_n/gobierno_local_y_funci_n_p_blic
a/modernizaci_n_y_calidad

209

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

sobre los gobiernos y administraciones locales en Galicia, ya que en los


ltimos tres aos (CANZOS y CORRALES, 2008: 1-29) ha sido capaz de
crear un Observatorio sobre el Gobierno Local, adems de comenzar
los trabajos para el desarrollo de un banco de buenas prcticas similar a
la de la citada fundacin y en colaboracin con entidades privadas como
la Fundaci Pi i Sunyer y la Escuela para las Administraciones Pblicas
Caixanova268.
En Portugal, el actor central es la Direco-Geral das Autarquias Locais
(DGAL), cuya dependencia orgnica, hasta fechas recientes, ha recaido
en departamentos ministeriales, hasta que en la actualidad se ha
incorporado a la Presidncia del Conselho de Ministros (Secretrio
Estado Adjunto e da Administrao Local). El papel del DGAL ha sido
clave porque desde 1998 lleva desarrollando un existoso programa de
Modernizao Autrquica. Boas prticas, gestionados en cada una de
las Regiones por las respectivas CCDR, implementado acciones como el
Prmio Nacional de Excelncia Autrquica o el reconocimiento a las Boas
Prticas de Modernizao Administrativa Autrquica. Pese al modelo
centralista de toma de decisiones que adopta el Estado portugus en
virtud de su organizacin territorial del poder, no es deseable el papel
que la Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP), juega en
la estrategia del Estado para la difusin y ayuda a la implementacin de
los programas de modernizacin administrativa local, como ocurre con el
SIMPLEX (Protocolo entre o Governo e a ANMP no mbito do Programa

Simplex Autrquico, Julho de 2008).

268

http://egap.xunta.es/investigacionLineasEficienciaObservatorio.php

210

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Pero como vamos a intentar mostrar en el Captulo IV, no slo los actores
centrales y no centrales (HOCKING, 2004: 395-426), llevan a cabo la labor
del fomento de la gestin de la calidad para los Gobiernos Locales, tambin
las entidades de cooperacin transfronteriza que se mueven a uno y otro
lado de las fronteras de Espaa y Portugal, son capaces de fomentar,
impulsar, incluso, definir modelos de gestin pblica y gobernanza local.
Entre ellos, y de forma destacada, aparece el Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular, que ser objeto de especial anlisis.

6. Innovacin o isomorfismo en la gestin pblica y gobernanza local en


Espaa y Portugal?

En el ecuador de la Tesis Doctoral, hemos conseguido alcanzar el momento


de las conclusiones en relacin con el cambio administrativo, las
modernizaciones y/o reformas que el conjunto del sector pblico de nuesto
entorno ha venido implementando a lo largo de estas ltimas casi tres
dcadas.

Tras los argumentos ofrecidos con anterioridad, apostamos por dar sentido
a la proposicin que se corresponde con el captulo III, donde planteamos la
posibilidad

de

que

las

prcticas

de

mejora

en

los

gobiernos

administraciones locales hayan evolucionado del isomorfismo (SALVADOR y


RAMI, 2002: 107) hacia la innovacin (BALLART, 2001: 9-39), definida
por LONGO (2007: 3, 4) la produccin de cambios en los contenidos,
estructuras o modos de hacer de las AP, capaces de crear, en forma
significativa, valor pblico, en el sentido que cobra esta expresin en la

211

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

obra, ya clsica, de Moore (1995). Esta perspectiva asume que los conceptos
de eficacia y eficiencia se hallan imbricasos en el mbito pblico (KOCH y
HAUKNES, 2005: 1-102)269, por atributos que derivan de las peculiaridades
de los procesos de creacin y evaluacin del valor pblico, diferentes de
aquellos que operan en el mbito privado. As, las consideraciones de calidad
democrtica, equidad, seguridad jurdica, inclusin social y otras que forman
parte de esta peculiaridad obligan a los gestores pblicos a tener en cuenta
criterios de evaluacin nada sencillos ni mecnicos, y vuelven, como es
sabido, especialmente compleja la tarea de medir la eficacia y eficiencia de
la accin pblica.

Esta innovacin no implica slo una dimensin tcnica o administrativa


(SNCHEZ, 2007: 1-17)270, sino tambin de diseo poltico, la introduccin
de valores y principios de lo pblico; porque como comenta METCALFE
(1996: 91, 92): La diferencia entre innovacin e imitacin en la gestin
pblica ha quedado clara ahora. El esfuerzo imitador de la reforma de la
gestin en el gobierno se concentra en adoptar y adaptar ideas propias de la
gestin privada, o bien de otro tipo de gestin, para mejorar capacidades
micro ogranizacionales. Como resultado de esta accin las organizaciones
269

Recuperando el Programa PUBLIN, mencionado en el captulo anterior, destaca la


contribucin de una serie de especialistas sobre innovacin encargados de enmarcar los
conceptos, tipos, caractersticas y metodologas para el sector pblico, como es el caso de
los citados HAUKNES y KOCH (2005:1 -102), tambin de HALVORSEN, HAUKNES, MILES
y ROSTE (2005: 1-69), o ROSTE (2005: 1-39).
270
La innovacin administrativa es el medio para mejorar el desarrollo de la administracin
pblica, es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar en las innovaciones administrativas
(Ospina, 1993). La innovacin administrativa comprende aspectos como una mejora en la
coordinacin, tanto entre las unidades administrativas en los niveles horizontal y vertical.
La coordinacin permite una mejora en la jerarquizacin de la gestin pblica. En el proceso
de innovacin se requiere un mejoramiento en la gestin de los recursos humanos (valos,
1995). Otro punto de la innovacin es la descentralizacin y desconcentracin. Ambas
polticas responden tanto a criterios administrativos como poltico-institucionales. En los
primeros, se encuentra el fortalecimiento de las gestiones locales con una elevada
participacin ciudadana (Lahera, 1994), vid. SNCHEZ, 2007: 4.

212

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

individuales aumentan su capacidad para gestionar el cambio incremental. El


esfuerzo innovador de la gestin pblica como un macro proceso es
desarrollar nuevas y distintivas capacidades macro organizacionales para
tratar el cambio estructural al nivel intraorganizacional. El requisito de las
capacidades de la gestin macro para la direccin a gran escala de la
reorganizacin y una reforma mayor no tiene equivalente en la gestin
privada. La gestin pblica es un macro proceso en el que las diferentes
organizaciones e intereses implicados en el sistema de polticas pblicas
comparten responsabilidades para gestionar el cambio estructural mientras
que retienen su autonoma en la gestin del cambio incremental.

Porque es verdad, que el diseo del marco general de la modernizacin


pblica, resulta ms ambicioso que la implementacin de una tcnica
gerencial, tiene carcter poltico y de polticas pblicas, as como dimensin
mundial. Sin embargo, no es menos cierto que los diferentes niveles de
gobierno y administracin han asumido como propios esos marcos, modelos y
tcnicas, si bien con el paso del tiempo, todos ellos han intentando adaptar
dichos modelos y tcnicas a la realidad de las instituciones pblicas.

Los gobiernos locales en esto no han sido una excepcin, aprovechando los
impulsos, inercias y oportunidades que les abra el contexto general del
cambio, la Nueva Gestin Pblica y las tcnicas que provenan del sector
privado.

Lo que ocurre es que han intentado, y lo han conseguido desde nuestro


punto de vista, aplicar esta panoplia del management, haciendo suyas las
tcnicas, cooperando en el desarrollo de modelos con otros niveles de

213

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

gobierno. En s mismo este proceso ha resultado innovador271 (RAMI,


1996: 1-30), porque han logrado, adems incorporar valores y principios,
elementos ajenos a la gestin privada en la implementacin en el mbito
pblico, tales como la participacin ciudadana.

As, eficacia y democracia, se dan la mano en las instituciones pblicas


locales desde los presupuestos de la gestin pblica y la gobernanza local,
aunque con la vista puesta en los modelos que se han generado por doquier
en todo el mundo.

No deseando ser exhaustivo, y siguiendo el argumento expuesto en el


captulo II sobre la importancia de la decisin de los gestores pblicos en
materia de cambio (tambin en innovacin y como producto de un proceso de
aprendizaje social; PERRY, KRAEMER, DUNKLE y KING, 1993: 294-306),
encontramos como referentes una serie de ejemplos de innovacin en
materia de modernizacin, de gestin y gobernanza local, entre ellas: las
experiencias desarrolladas por los responsables de los departamentos de
administracin pblica de los Estados Miembros de la Unin Europea con el
EFQM y el CAF; los diferentes modelos desarrollados entre la FEMP y el
Ministerio de Administraciones Pblicas en Espaa (EVAM, Modelo
Ciudadana, Cartas de Servicios); las experiencias de los gobiernos locales

271

Somos conscientes de que esta innovacin puede ser definida como isomorfismo (en
cualquiera de los tipos de isomorfismo institucional establecidos por DIMAGGIO y
POWELL en 1991, citado por SALVADOR y RAMI, 2002: 107), como por ejemplo el
isomorfismo mimtico, el isomorfismo normativo (buenas prcticas en determinados
Ayuntamientos o Cmaras); o, en muchas menos ocasiones, el isomorfismo coercitivo, ya
que la mayor parte de los modelos y tcnicas expuestos tienen que ver con la
autorregulacin, no siendo, por tanto, de obligatoria implementacin. Por ello, creemos que
la innovacin en la gestin es clara, dada la enorme cantidad de lneas de cambio (personal,
tecnolgica, financiera), y de modelos y tcnicas asumidas que hacen de este proceso
global de modernizacin local, en s mismo un modelo innovador

214

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

portugueses en materia de gestin pblica llevados a cabo en el marco de los


Programas de Modernizacin impulsados por la DGAL, o la colaboracin
interministerial (Ministrio da Presidncia, Secretria de Estado da
Modernizao

Administrativa,

Secretria

de

Estado

Adjunto

da

Administrao), para que los Municipios del Associaes de Municpio do


Vale do Douro Norte, Vale do Douro Sul (AMVDS) e Douro Superior se
adhieran al programa estatal SIMPLEX (Protocolo de Adeso ao Simplex
Autrquico Douro); o la reciente firma del acuerdo de colaboracin entre el
Eixo Atlntico do Noroeste Peninuslar y la Federacin Galega de Municipios
y Provincias, en materia de modernizacin local.

Todos ellos, son, tan slo, una pequea muestra de cmo el pequeo mundo
local ha convertido las islas de excelencia que formaban los ocanos de la
modernizacin local en cada Estado, en autnticos archipilagos donde las
buenas prcticas, en ocasiones, tienen mayor poder de transformacin y
generan mejores modelos que en el resto de niveles de gobierno y
administracin de cada Estado.

215

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

CAPTULO IV:
GESTIN PBLICA LOCAL Y GOBERNANZA LOCAL EN
GALICIA Y EL NORTE DE PORTUGAL: UN MARCO
TERRITORIAL Y POLTICO-ADMINISTRATIVO COMN DE
REFERENCIA

216

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

1. Introduccin

Siguiendo la estructura de los captulos anteriores, procedemos a exponer


del planteamiento general del captulo a travs de la figura 4.1. (ver pgina
siguiente), aunque esta vez centrando los objetivos del anlisis en la
contextualizacin de un espacio territorial, poltico y administrativo
asimtrico como es el que ocupa la denominada Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal.

217

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 4.1.
Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques Tericos (Captulo IV)
SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA Y PORTUGAL

1. Proposiciones
CAPTULO III: EL
CAMBIO
ADMINISTRATIVO EN
LAS SOCIEDADES
OCCIDENTALES:
BREVE REVISIN PARA
EL CASO DE ESPAA Y
PORTUGAL

2. Del
isomorfismo a
la innovacin a
travs de la
gobernanza
multinivel en
la Gestin
Pblica Local

CAPTULO IV: GESTIN


PBLICA LOCAL Y
GOBERNANZA LOCAL
EN GALICIA Y EL
NORTE DE PORTUGAL:
UN MARCO
TERRITORIAL Y
POLTICOADMINISTRATIVO
COMN DE REFERENCIA

2. Hiptesis

3. Preguntas

La influencia de las
d.1) Son los
Administraciones superiores modelos de gestin
(centrales y regionales) en
pblica y
materia de gestin pblica y gobernanza local
gobernanza, en forma de
innovadores o
expertise (conocimiento de
reproducen
modelos, soporte de
prcticas
tecnologas de la informacin isomorfistas de
y las comunicaciones TIC-), otros niveles de
financiacin o ayuda con
gobierno?
personal cualificado, ha sido d.2) Si resultan
elemento destacado pero no
mimticos, qu
decisivo en la implementacin influencia tienen
de modelos y tcnicas de
los modelos
Gestin Pblica Local y
provenientes del
Gobernanza por parte de las Estado o de los
organizaciones locales. En
niveles regionales
algunos casos la innovacin y
de gobierno?
capacidad de cambio en
forma de introduccin de
instrumentos de mejora en
las organizaciones de los
Gobiernos Locales ha sido
superior a la llevada a cabo
por estas otras
Administraciones

4. Conceptos

1
TIPOS DE ESTADO
NIVELES DE
GOBIERNO Y
ADMINISTRACIN
MODELOS DE
GOBIERNO,
ADMINISTRACIN
(TAMBIN LOCAL) Y
MODELOS DE CAMBIO
ELEMENTOS
GESTIN PBLICA
INFLUENCIA
ADMINISTRACIONES
SUPERIORES
(ESTATALESREGIONALES)
ISOMORFISMO vs.
INNOVACIN
CARACTERSTICAS
ACTORES GALICIA Y
NORTE DE PORTUGAL
ESTRATEGIAS Y
TCTICAS DE
MODERNIZACIN
LOCAL
PROGRAMAS
EUROPEOS
MBITOS
TRANSFRONTERIZOS

Enfoque
Terico

ANLISIS
CIENCIA
POLTICA Y DE LA
ADMINISTRACIN
(ANLISIS
COMPARADO)
Y
TEORA DE LA
ORGANIZACIN Y
GESTIN PBLICA
(CAMBIO)

Fuente: Elaboracin propia.

218

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En esta Eurorregin, figura comunitaria integrada por la Comunidad


Autnoma de Galicia y la Regio Norte de Portugal, conviven 315
Ayuntamientos del lado gallego y 86 del lado portugus, en una evidente,
pero singular, comunin en favor de los ciudadanos de sus respectivos
Municipios.

De esta forma, tenemos que el nexo comn es Europa, sus programas e


iniciativas, sus fondos, pero tambin los ciudadanos de ambos territorios
que se mueven a travs de la extensa y densa malla local que integra esta
realidad compleja.

De ah la necesidad de analizar el entorno, a modo de lquido amnitico272, en


el cual se desenvuelven los concellos gallegos y portugueses, que define una
realidad

nueva,

caracterizada

por

versiones

avanzadas

del

diseo

territorial, institucional, poltico-administrativo, econmico y social, en las


que los gobiernos locales debern decidir si apuestan por su reforzamiento
u optan por su languidecimiento, incluso por su desaparicin.

Independientemente de la opinin que este investigador tenga sobre la


Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, que es positiva para los municipios de
uno y otro lado de la frontera desde cualquier ptica, podemos decir que
estos espacios que nacieron como transfronterizos, y que ahora son

Intentaremos hacer buena la metfora del amnios (membrana), siguiendo la definicin


de la RAE (1. m. Zool. Saco cerrado que envuelve y protege el embrin de los reptiles, aves
y mamferos, y que se forma como membrana extraembrionaria, llena de un lquido acuoso),
para el caso de las Eurorregiones, y su relacin con los Concellos y aquello que estos
realizan: gestionar.
272

219

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

internacionales, se han convertido en una alternativa de primer nivel para la


consolidacin de los poderes locales gallegos y portugueses.

Sin embargo, y dada la indefinicin de esta realidad eurorregional, desde


luego su incipiente, aunque crecientemente intermitente consolidacin
institucional (MORATA, 2007: 7-39), para poder hablar con racionalidad
cientfica de lo local, sus polticas pblicas, la gestin pblica y la buena
gobernanza, debemos aclarar el concepto y caracterizar su espacio ms
prximo, el de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.

Para ello vamos a seguir, los principios que nos marca el enfoque de las
redes anunciado en la Primera Parte de la investigacin, dejando de lado los
marcos del neoinstitucionalismo al que slo recurriremos en forma de
encuadre descriptivo, por tanto no analtico. Las razones sobre tal decisin
tienen que ver con la necesidad de trascender el anlisis de las estructuras
(que

tambin)

para

estudiar

los

contactos

entre

actores

intergubernamentales (KRANE y WRIGHT, 1995: 1-12; AGRANOFF y


McGUIRE, 1998: 67-91), ms especficamente, entre polticos y tcnicos
que forman parte de estas redes de actores regionales y locales
transfronterizos.

En el mismo plano descriptivo, aunque esta vez con un objetivo ms analtico,


estableceremos un modelo de anlisis basado en el estudio de los encuadres
poltico-administrativos para Galicia-Norte de Portugal, haciendo hincapi
en el anlisis de las redes de actores que influyen en las polticas pblicas
de modernizacin, en las estructuras organizativas de que se dotan estos

220

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

actores y en algunos de sus mecanismos de gestin. Para ello habremos de


exponer dos niveles de anlisis:

Uno ms introductorio, que nos aproximar a la historia de la


Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, y sus caractersticas bsicas
socioeconmicas.
Otro ms en profundidad, sobre actores (CHAQUS, 2004; KNOEPFEL,
LARRUE, SUBIRATS y VARONE, 2008: 51-69) y estructuras (HAY,
1997: 197-213). En el primero de los casos haremos referencia al
encuadre de los actores poltico-administrativos, que no son otros que la
Xunta de Galicia, a travs de sus departamentos de Administracin
Local (Direccin Xeral de Administracin Local) y de Gestin Pblica
(Direccin Xeral de Calidade e Avaliacin de Polticas Pblicas), ambos
radicados en la Consellera de Presidencia, Administracins Pblicas e
Xustiza de la Xunta de Galicia; y la CCDR-N, y sus estructuras de gestin
de la realidad local y de modernizacin para la Regio Norte de Portugal.
Adems de los anteriores, incluiremos los actores que han surgido de la
colaboracin

transfronteriza

entre

Galicia

(Espaa)

Portugal,

entidades que se dotaron para la gestin de los asuntos comunes de


mbito transfronterizo, como son la Comunidade de Traballo GaliciaNorte de Portugal y la actual AECT Galicia-Norte de Portugal
(CANCELA, 2008: 157-189). En toda esta red compleja, no podemos
olvidar el papel de los objetos (desde visiones autonmico-regionales),
que son sujetos en s mismos, con poder poltico a uno y otro lado de la
raia de Galicia y Portugal: los poderes locales. Estos actores locales, de
forma individual (grandes urbes y ciudades medias, aunque tambin
realidades infralocales), y/o agrupada en torno a diversas figuras de

221

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

asociacin y cooperacin local, afrontan el desafo de la modernizacin


en sus diversas facetas. Ser a travs de algunas de estas figuras
asociativas transfronterizas, desde las cuales entraremos a analizar el
detalle de tales decisiones locales de gobierno y administracin en
Galicia y el Norte de Portugal. Y lo haremos desde el anlisis de la
experiencia ms representativa (es nuestra opinin), de cooperacin
territorial como es la desarrollada por el Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular, en las ltimas dos dcadas. En el marco de los actores ms
destacados

para

el

anlisis

de

la

cooperacin

en

materia

de

modernizacin local, como son la CT-GNP y el Eixo Atlntico, sern


tratadas las cuestiones relacionadas con las estructuras de las
organizaciones (MINTZBERG, 1999273; RAMI, 1999274) de las que se
dotan los actores, con el fin de comparar realidades similares, bajo un
mismo modelo, aplicado a la realidad local (CARRILLO, 1991275; BALLART
y RAMI, 2000276).

La intencin es ofrecer una visin de conjunto de las instituciones, las


organizaciones y los actores, a travs de los cuales los gobiernos y
administraciones locales de Galicia y el Norte de Portugal son capaces de
participar no como unidades de gobierno y/o gestin (que tambin), sino
como grupos de entidades poltico-administrativas locales que se unen para
colaborar en marcos ms amplios de los que tradicionalmente se han visto
abocados por las respectivas legislaciones estatales.

273
274
275
276

Vid. supra MINTZBERG, 1999.


Vid. supra RAMI, 1999.
Vid. supra CARRILLO, 1991.
Vid. supra BALLART y RAMI, 2000.

222

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Con qu objeto?, sin duda con el de demostrar que con esta participacin
ms internacional (HOCKING, 2004: 395-426), los Concellos suman
esfuerzos no slo para gestionar un programa concreto (educacin, servicios
sociales, cultura, juventud), sino para definir cmo quieren dirigir y
gestionar sus respectivas estructuras de poder poltico y administrativo en
la globalizacin, recurriendo a estrategias de poltica pblica comunes en
materia de modernizacin y de gestin y gobernanza pblica.

Es aqu donde adquiere su importancia la vieja Europa, sus programas, la


financiacin comunitaria. A travs de ellos existe cohesin, no slo en el
mbito de las infraestructuras (orientacin tradicional de los fondos de
cohesin y de desarrollo), tambin en el de la cooperacin institucional, la
gestin y la innovacin de las organizaciones pblicas. A su anlisis
tendremos que recurrir si queremos obtener una buena foto fija de cmo se
ha producido esta definicin de programas de gestin pblica local
(retomando los argumentos del Captulo III).

Slo tras este esfuerzo, que desplegaremos a travs del presente captulo
IV, seremos capaces de vislumbrar no una, sino muchas experiencias de GPL
y GL. Y lo que es ms importante, creemos que as estaremos en condiciones
de poder apostar porque las polticas pblicas de modernizacin, pese a los
dficit institucionales y polticos, sern una realidad en el mundo local
gallego y portugus sobre las bases de las experiencias que, ya en el
Captulo V, mostraremos.

223

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

2. Nuevos espacios de actuacin para la gestin pblica local: las


eurorregiones

Como tuvimos ocasin de explicar en el apartado introductorio de la Tesis


Doctoral, una de las novedades de la investigacin radica en el contexto en
el cual tienen lugar los procesos de gestin pblica, que no son otros que los
transfronterizos. Y es que, como se ha sealado, si ya es bastante novedoso
el anlisis de la GPL y la GL en el mbito particular gallego y en el portugus
fruto de sus mltiples limitaciones de recursos (humanos, tcnicos, de
conocimiento...), an lo es ms hacerlo en clave de coordinacin entre las
organizaciones locales bajo frmulas supralocales (mancomunidades, reas
metropolitanas, asociaciones de municipios, etctera) a uno y otro lado de la
frontera. Desde este prisma se nos antojara impensable la puesta en
marcha de modelos de gestin comunes, experiencias que tienen que ver con
la puesta en marcha de modelos, metodologas y tcnicas de gestin
compartida entre concellos gallegos y portugueses. Sin embargo, esto es lo
que creemos que est ocurriendo, si bien es cierto que de forma incipiente.

Es

conveniente

recordar

la

idiosincrasia

de

los

modelos

poltico-

administrativos y la complejidad de los mismos en el mbito puramente local


de Galicia y la Regio Norte de Portugal. Para el caso de Galicia y Portugal,
el modelo institucional local gallego-portugus estara integrado en el
siguiente marco eurorregional (cuadro N 9):

224

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 9: Principales elementos territoriales, institucionales, polticas y administrativas de la


Eurorregin Galicia-Norte de Portugal
Espaa
Portugal
Galicia
Norte de Portugal

NUTs I277

7 Agrupaciones de Comunidades
autnomas

3 Territorios en el Continente

Galicia, Asturias y Cantabria

PT1

NUTs II (Regiones)

17 Comunidades autnomas y dos


Ciudades Autnomas

Comunidade Autnoma de Galicia

Regio Norte

Tipo de Regin

Autnomas

2 Regies Autnomas (Aores e


Madeira) y 5 Comisses de
Coordenao e Desenvolvimento
Regional
Autnomas y Administrativas

Poltico-administrativa

Inexistentes

Instituciones de Goberno

Gobierno Autnomo

Xunta de Galicia

NUTs

50 Provincias (de Rgimen Comn y


de Rgimen Foral), adems de las
entidades insulares

2 Governos Autnomos y 5
Comisses de Coordenao e
Desenvolvimento Regional
30 unidades NUT III
18 Distritos

Comisso de Coordenao e
Desenvolvimento Regional do Norte
(CCDR-N)
Alto Trs-os-Montes, Ave, Cvado,
Douro, Entre Douro e Vouga,
Grande Porto, Minho-Lima, Tmega
(5 Distritos: Porto, Braga,
Bragana, Viana do Castelo e Vila
Real)

III

(Provincias,

Subregies y Distritos)

A Corua, Lugo, Ourense y


Pontevedra

277

Reglamento (CE), nm. 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 26 de mayo de 2003, por el que se establece una Nomenclatura Comn
de Unidades Territoriales Estadsticas (NUTS); Reglamento (CE) n 105/2007 de la Comisin, de 1 de febrero de 2007, por el que se modifican los
anexos del Reglamento (CE) n 1059/2003 por el que se establece una nomenclatura comn de unidades territoriales estadsticas (NUTS) (DO L 39 de
10.2.2007, p. 1).

225

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Enrique Jos Varela lvarez

Entidades Supralocales

2 reas Metropolitanas, 997


Mancomunidades, Comarcas e 536
Consorcios

3 Grandes reas Metropolitanas,


Comunidades Urbanas, Comunidades
Intermunicipais (de Fins Gerais e
Associaes de municpios)

39 Mancomunidades
27 Consorcios
(Pendientes aprobacin Lei reas
Metropolitanas en Vigo y A Corua)

Concellos

8.112 Municipios

308 Concelhos
4.257 Freguesias

Organos de gestin da

Secretara de Estado de Facenda e


Orzamentos e Secretara de Estado
de Orzamentos e Gastos do
Ministerio de Economa e Facenda

Direco Geral do Desenvolvimento


Regional dependiente do Ministrio
do Equipamento, do Planeamento e
da Administrao do Territrio

315 Concellos
3.781 Parroquias
29.947 Entidades Singulares de
Poblacin
Secretara Xeral de Relacins
Direco Regional de Administrao
Exteriores, Presidencia da Xunta de Local da Comisso de Coordenao e
Galicia (Xunta de Galicia)
Desenvolvemento Regional-Norte
(CCDR-N)

Eurorregin
Instituciones comunes
para la cooperacin

Grande rea Metropolitana de


Porto e Grande rea Metropolitana
de Minho;
Comunidades Urbanas de Douro,
Baixo Tmega, Valimar, Vale do
Sousa e Trs-os-Montes;
Comunidade Intermunicipal de Vale
do Minho278
Associaes de Municpios
86 Concelhos
2.028 Freguesias

Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal, reconvertida en la actualidad en una Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial (AECT),
denominada Galicia-Norte de Portugal-Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial.
Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular

transfronteiriza
Fuente: Elaboracin propia siguiendo a OLIVEIRA y FILIPE (2003); MRQUEZ (2006: 5-62; 2004: 423-543); LPEZ, MNDEZ y
SOUTO (2005: 159-230); CANCELA (2008: 157-189); publicada en 2006 (RIO, ROJO, SA y VARELA, 2006: 116-118) y actualizada para
la presente Tesis Doctoral.

278

En la presente dcada, se recupera el modelo de las NUT III, abandonado en aos anteriores, con el fin de mejorar la coordinacin intermunicipal,
lo que supone que en el caso de la Regio Norte se confirman las unidades siguientes: Alto Trs-os-Montes, Ave, Cvado, Douro, Entre Douro e Vouga,
Grande Porto, Minho-Lima, Tmega.

226

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

El espacio de gestin es complejo, s, pero no ms que otros dentro de los


propios Estados, como es el caso de Aores y Madeira como Regies
Autnomas en Portugal; o, por ejemplo, del Pas Vasco y Madrid, con sus
modelos provincial foral y de complementariedad con las Diputaciones
Provinciales de rgimen comn en Espaa, respectivamente. El esfuerzo por
centrar el estudio de la GPL y la GL en los concellos de Galicia y la Regio
Norte, lo es por demostrar que efectivamente las asimetras polticoadministrativas,

las

diferencias

de

modelos

legales,

de

niveles

institucionales de gobierno, las barreras administrativas, incluso de


capacidades de las propias organizaciones locales (en Portugal son menos
concellos con ms poblacin y, en teora, con ms recursos), influyen de
forma limitada a la hora de que los electos y tcnicos locales decidan la
implementacin de un modelo de mejora continua en alguna de sus unidades
administrativas; menos an de que realicen este esfuerzo en coordinacin
con concellos de otro pas, regin y sistemas poltico-administrativos
diferentes.

El mbito poltico-administrativo que nos ofrece la oportunidad de poder


analizar esta novedosa realidad lo conforman las eurorregiones, y dentro de
ellas, las instituciones que dirigen, lideran y/o gobiernan las estructuras
comunes de cooperacin de mbito transfronterizo, esto es, de las
portuguesas y de las gallegas. Por todo ello, necesitaremos del anlisis de
las caractersticas bsicas de estas eurorregiones, producto legal,
institucional y organizativo propio de la Unin Europea, de su historia en
comn,

de

los

aspectos

bsicos

del

entorno

(territoriales

socioeconmicos), y de sus instituciones administrativas, entre ellas y como


ms significativas de la Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal y
227

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular, para al fin poder mostrar el


marco de accin que favorece la cooperacin en materia de GPL y GL, que no
es otro que el de las Iniciativas Comunitarias Interreg (aunque encontramos
experiencias similares con otros programas comunitarios como el Equal;
MORATA, 2004: 69-84)279, as como los programas ms destacados en esta
materia que han llevado a cabo los concellos de Galicia y el Norte de
Portugal; concluiremos este captulo con una breve reflexin en torno a la
GPL, la calidad y la gobernanza en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal,
que nos devuelva la visin hacia los planteamientos de la GPL como impulsora
de procesos de eficacia-democracia incluso en entornos tan innovadores
como los transfronterizos.

2.1. Historia

Los puntos de contacto entre Galicia y el Norte de Portugal se remontan


dos mil aos atrs, antes de la creacin de los Estados nacin que
posteriormente vieron nacer la eurorregin. Los avatares polticos y
administrativos

han

dado

como

resultado

una

realidad

territorial

279

Que como seala MORATA (2004: 76) tambin ayuda a europeizar el gobierno local,
desde la cooperacin, los modelos de partenariado y las bases tericas de la gobernanza en
red; en el caso concreto de la Iniciativa Equal (como veremos posteriormente con la
Interreg), a travs de los partenariados de Desarrollo (PDD), como se refleja en su
anlisis del Proyecto Elionor (con liderazgo local, en este caso de la Diputacin de
Barcelona). Es este el estadio previo, comn a las Iniciativas Comunitarias, desde el cual los
Gobiernos y Administraciones locales son conscientes de su papel en Europa (ms all de
otras figuras clsicas como los hermanamientos), de que Europa es local, y de que que el
poder local debe gestionar las agendas (modernizacin) y los mtodos (tcnicas propias y
externas): Esta estrategia de europeizacin plantea retos organizativos y de gestin
considerables para las administraciones responsables ya que implican, al mismo tiempo, una
adaptacin interna de mtodos de trabajo (transversalidad) y una capacidad de gestin de
las relaciones entre los distintos actores clave (trabajo en red); vid. MORATA, 2005: 82.

228

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

heterognea en nuestros das; pero sin una breve referencia histrica280


que muestre la consolidacin de una larga tradicin social, econmica,
cultural y lingstica (con encuentros y desencuentros entre ambos), nos
sera difcil entender las races que pueden favorecer o limitar la GPL y la
GL, ya que esta debe ser puesta al servicio de una ciudadana que un da
integr una nica entidad poltica y administrativa (LPEZ MIRA, 2004: 4350).

El inicio de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal podramos situarlo en la

Gallaecia romana y sueva, con fronteras que ... a maiora dos autores sitan
o lmite administrativo da que, convencionalmente, entendida como Galicia
romana (Gallaecia) polo sur coa Lusitania no ro Douro, probablemente
abranguendo vila seguindo a lia deste, con bastante mis claridade e
precisin c lmite leste (os establecidos polo mar o Gallaicum Oceanum de
Marcial- norte e oeste non ofrecen alternancia), ainda que na divisin de
Augusto do 27 a. C. o lmite seguramente era o ro Sella, e pode que coa de
Diocleciano abarcase un pouco mis leste, inclundo boa parte do territorio
dos cntabros e case todo o Convento Cluniacense (LPEZ MIRA, 1998:
21).

El caso es que desde el siglo XII, es posible hablar de una delimitacin


fronteriza entre Espaa (la Castilla y Len de Fernando IV) y Portugal (el
Portugal de Don Dinis) en virtud del Tratado de Alcaices de 1297 (DE
ALBUQUERQUE, GUERREIRO, NOVOA y POSTIGO, 2006).

280

Que puede tener una visin desde Galicia y una visin desde Portugal, pero que, en todo
caso, requiere una mirada nueva comn, ya que comunes fueron la races de las que
partieron ambos territorios; vid. DE ALBUQUERQUE, GUERREIRO, NOVOA y POSTIGO,
2006.

229

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Pero desde la romanizacin, pasando por la Edad Antigua y Media, hasta la


poca Contempornea, muchos han sido los motivos para que Galicia y
Portugal (el Norte de Portugal, especialmente), hayan mantenido esa tensin
propia de aquellos vecinos que lo fueron, y que no son capaces de dejar de
serlo, quizs por el peso de la propia historia (LPEZ MIRA, 2000).

En consecuencia, los puntos de contacto entre lo que hoy es Galicia y la


Regio Norte de Portugal se han mantenido latentes en las conciencias de
sus ciudadanos, nunca desaparecidos del todo por la fluidez de los
intercambios

sociales,

econmicos,

culturales

y,

por

desde

luego,

lingsticos. Dando lugar, incluso a episodios anecdticos (pero no menos


ejemplarizantes de la potencia de estas relaciones ms all de los designios
polticos de los respectivos estados portugus y espaol), detonantes de
conflictos diplomticos entre ambos pases, como fue el caso del Couto
Mixto en el siglo XIX (LPEZ MIRA, 2005: 177-183).

Por ello no podemos dejar de ver como cotidiano, natural y consustancial a


esa histrica construccin de la Gallaecia romana, la base misma de la
construccin de lo que hoy, gracias a la construccin europea, denominamos
genricamente como Eurorregin Galicia-Norte de Portugal. Y es que, hoy
ms que nunca, los espacios poltico-administrativos lo son de ciudadana
multinivel (DE SANTIAGO, 2004: 51-60), en la cual lgicamente estn
integrados los Estados como actores importantes pero no nicos, y en los
que regiones y entidades locales tienen un destacado papel. Porque la
ciudadana efectiva habla de vecinos que establecen contactos cotidianos
ms all de los limes establecidos en los Tratados, lo hace de personas que

230

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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intercambian en un mundo glocalizado donde el mbito transfronterizo es


el primer escaln281.

En la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, de forma natural, tendr lugar


el escenario de la cooperacin transfronteriza, resultando plataforma para
que los actores que en ella participan puedan actuar en clave interregional y
transnacional. En ella se desarrolla el germen de las instituciones que han
venido fortaleciendo ao tras ao desde 1986 (incluso antes) las relaciones
transfronterizas. Es la historia, como progreso (CARR, 1993), de estos
actores denominados por HOCKING (2004: 395-426)282 como no centrales,
entre los que brillan con toda su luz la Xunta de Galicia y la CCDR-N, y con
sombras y luces, la Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal y el
Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular (SOUTO, 1999 y DOMNGUEZ,
2004: 3-51, respectivamente).

Porque asumiendo el rol protagonista de los mezzogobernos en Europa, de


las entidades y/o gobiernos regionales y locales que integran sus Estados
nacin, es aqu donde volvemos a encontrar la excusa para poder hablar de
percepciones y contactos entre Galicia y la Regio Norte de Portugal
(ROJO, 2007: 235-252). Esta vez dentro de los nuevos imperios
estatales, configurados como Estados nacin y Estados miembro de la Unin
Europea. La entrada de Espaa y Portugal en las Comunidades Europeas en
1986 otorgar un nuevo impulso a estos contactos (GASPAR, 2007: 169-187;
JIMNEZ, J.C., 2007: 189-217; GARCA, 2007: 219-233), dormidos en lo
281

Como veremos despus, a ellos se dedican algunos de los ejes de actuacin de la


programacin comunitaria orientada a la cooperacin territorial: Fomento de la
Cooperacin e Integracin Social e Institucional
282
Podan ser denominados como subestatales, subnacionales, regionales, pero entonces
entraramos de lleno en otro debate que no ocupa lugar en este estudio; vid. KEATING,
1996.

231

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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poltico-administrativo,

ms

menos

vivos

en

lo

lingstico

socioeconmico, que de una u otra forma siempre han estado presentes en la


conciencia callaeca.

Porque

adems,

la

Europa

de

los

Estados

se

ha

federalizado

paulatinamente (ROJO, 1996 y CANCELA, 2001), dando lentos, pero firmes,


pasos hacia la Europa de las Regiones (ROJO, 1991 y 2006: 119-142), en
menor medida hacia la Europa de las Ciudades (GOLDSMITH, 1994: 173185). De esta manera, se da forma a una visin ms localista del concepto de
Europa, una Europa Local (IGLESIAS, 2002: 344-372) donde las ciudades
toman posiciones como actores clave en las redes de polticas pblicas283.
De esta forma, al igual que la Unin Europea evoluciona de una Unin de
Estados a una de regiones, tambin lo hace hacia otra de ciudades, de
diverso tipo y condicin, como por ejemplo las ciudades empresariales
(KEATING, 1994: 187-201).

A travs de la reflexin anterior, podramos concluir que todas estas


instituciones que toman partido en las eurorregiones, tienen su importancia,
su papel en la red de la cooperacin territorial. Somos as del mismo parecer
que MORATA (2000: 143-188) cuando subraya que la integracin europea
no ha conducido a la legitimacin automtica de las regiones, sino, como
hemos visto, a un tipo de gobernacin compleja (policntrica) basada en la
interconexin de los distintos niveles de administracin siguiendo la imagen
de las redes de polticas pblicas (Le Gals y Lequesne, 1997). En este
contexto, las regiones no cooperan, sino que tambin deben competir con los
gobiernos locales y, especialmente, con las grandes ciudades, en la
283

Bien es cierto, que no as en las instituciones clave de la Unin, como puede ser el
Comit de las Regiones, lo que limita su capacidad de actuacin poltica en Europa.

232

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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promocin de iniciativas con el sector privado y en la gestin de las polticas


europeas (Morata, 1996). En otros casos, son los propios programas
comunitarios los que fomentan el protagonismo de los actores locales
(Smith, 1997) De ah que, en lugar de una hipottica Europa de las
Regiones, parezca ms oportuno hablar de un Europa con algunas regiones
(Hooghe, 1996), pero tambin con ciudades o grandes aglomeraciones
urbanas interconectadas a escala europea (Le Gals, 1998). Al fin y al cabo,
la participacin, la experimentacin, la innovacin y la difusin de
conocimientos son mucho ms fciles en las grandes metrpolis que a nivel
regional o estatal. En cuanto a la capacidad de las regiones de erigirse en
interlocutores de las instituciones europeas, una investigacin emprica
llevada a cabo en nueve regiones europeas entre 1995 y 1996 (REGE, 1996;
Kohler-Koch, 1998), no ha permitido concluir que la reevaluacin del papel
de las regiones como resultados de las polticas europeas se produzca en
detrimento de los Estados. Ciertamente, las regiones interactan con las
instituciones comunitarias y, en particular, con el CdR, la Comisin y el PE.
Pero tampoco hay que olvidar la heterogeneidad y la debilidad institucional
del CdR; la dificultad de articular la diversidad de intereses territoriales en
juego; y, por ltimo, el papel crucial del CM en lo que se refiere a los FE. Por
tanto, en consonancia con los apuntado anteriormente, ms bien cabra
hablar de una complementariedad, ms o menos acentuadas segn el tipo de
poltica y del pas, entre los distintos niveles de gobierno.

Dimensin esta de las redes que se ha venido reforzando tras la creciente


regionalizacin de las polticas comunitarias y, con la misma intensidad, la
comunitarizacin de las polticas regionales; o lo que es lo mismo, el
desarrollo y generalizacin de la programacin financiera comunitaria desde
sus primeras etapas (1994-1999), hasta la actualidad (2007-2013). El
233

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

recurso a la gestin de fondos FEDER, sobre todo desde la propuesta de su


artculo 10, ha dado carta de naturaleza no slo institucional, sino de
gestin (ROJO, 2004: 47-69) a unos gobiernos regionales y locales cada vez
ms necesitados de financiacin externa284.

Pero, qu es lo que hace que a da de hoy podamos visualizar con claridad


una construccin tan indeterminada e idiosincrtica como las eurorregiones
en Europa?. Creemos que parte de la responsabilidad la tiene la denominada
cooperacin transfronteriza, conjunto de programas promovido por la Unin
Europea destinado a facilitar ayudas financieras a los niveles subnacionales
de gobierno y administracin de uno y otro lado de la frontera entre dos
Estados miembro (DOMNGUEZ, 2006: 151-185). El marco habitual en el
que se recoge esta cooperacin transfronteriza es el de la poltica regional
y de cohesin coordinada por los Estados y orientada a regiones y entidades
locales (niveles NUTs II y III, respectivamente), que cada vez cobran
mayor presencia y responsabilidad (MORATA, 2000: 153)285. La institucin
comunitaria de referencia para estas cuestiones de cooperacin entre
regiones y colectividades locales en Europa es el Comit de las Regiones
(aunque no el nico)286, a las que hay que sumar otras de especial
284

Entendiendo por esta, la que tiene que ver con la participacin en los ingresos del
Estado y de las Comunidades Autnomas, adems de la generada por su participacin en
proyectos comunitarios que aportan fondos extra a la gestin municipal.
285
En palabras de MORATA (2000: 153), en la cooperacin adquieren cada vez ms
importancia las colectividades subnacionales ya que en la actualidad es fruto de una
concertacin estrecha entre la Comisin y el conjunto de autoridades pblicas competentes
de cada Estado miembro, designadas por el Gobierno central para participar en todas las
fases de la programacin, se abra la puerta a la participacin de los gobiernos subcentrales
en la formulacin, la gestin la financiacin, el seguimiento y la evaluacin de la poltica
regional comunitaria.
286
Los antecedentes hay que buscarlos en esta reforma de la poltica regional y en el
mencionado principio de cooperacin, sobre todo desde 1988 a travs de la Decisin de la
Comisin de creacin de un Consejo Consultivo de los Entes Regionales y Locales (Direccin
General XVI). Dicho Consejo Consultivo integrado por miembros propuestos por la
Asamblea de Regiones de Europa (ARE) y por el Consejo de Municipios y Regiones de

234

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

importancia para la Comunidad Autnoma de Galicia y el Norte de Portugal


como la Asociacin de Regiones Transfronterizas Europeas (ARFE) y la
Conferencia de Regiones Perifricas y Martimas (CRPM), a la cual
pertenece el Arco Atlntico como una comisin ms. Estas figuras
asociativas de carcter regional han tenido la virtud de cohesionar el
movimiento regionalista, y en menor medida el localista, en una Unin
Europea donde el peso de la direccin y la gestin la han llevado
tradicionalmente los Estados. A travs de ellas se ha conseguido canalizar
ayudas en forma de fondos y subvenciones comunitarias que ayuden al
desarrollo regional y la cohesin de sus diferentes territorios en un
contexto de Unin Europea en constante ampliacin. Entre ellas como
relevantes para la cooperacin transfronteriza tenemos las Iniciativas
Comunitarias,

definidas

por

IZQUIERDO

(2001:

286)

como

los

instrumentos bsicos especficos de la poltica estructural de la Unin


europea, propuestos por la Comisin Europea a los Estados miembro, con el
fin de reforzar la cohesin a travs de un desarrollo econmico y social ms
equilibrado; con origen, en palabras de MORATA (2000: 155), en las
acciones especficas fuera de cuota creadas en 1979 y de los programas
comunitarios del perodo 1985-1988.

Ya que confiamos en las Iniciativas Comunitarias como marcos e


instrumentos de la cooperacin transfronteriza, habremos de especificar
cul de ellas, de entre las cuatro que las integraban (Interreg, Leader Plus,
Equal o Urban), resultaba idnea para analizar los fines que perseguimos. A
priori entendemos que Interreg, sin desdear actuaciones que se hayan
podido desarrollar y poner en marcha desde otras Iniciativas como el
Europa (CMRE) supondra la desaparicin del Comit de Poltica Regional (MORATA, 2000:
154), siendo el antecesor del Comit de las Regiones.

235

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Leader Plus, el ya enunciado Equal (MORATA, 2004: 69-84) o Urban. Sobre


esta Iniciativa Comunitaria volveremos con ms profundidad en los
siguientes apartados, una vez que enmarquemos la eurorregin, sus
instituciones y los actores de relevancia que en ella participan, con el fin de
vincular todo ello a la GPL y a la GL.

No podemos proseguir si antes no conseguimos un concepto operativo de


eurorregin, y es que aunque sobre el trmino existe cierta confusin
(FERNNDEZ, 2008), es un hecho que a lo largo de la construccin europea
se han dibujado nuevas unidades territoriales que han trascendido los
territorios propios de los Estados, como es el caso de las regiones
transfronterizas, que desde su peculiar aportacin a travs de la
cooperacin transfronteriza han contribuido a la buena gobernanza europea
(CHRISTIANSEN y JORGENSEN, 2004: 369-393). Y es que para VENADE
(2004: 53-88), el problema de la definicin tiene que ver con la confusin
creada en torno a al territorio (eurorregin) y a sus rganos de gestin (p.
ej. Comunidades de Trabajo o AECTs).

Al objeto de obtener esta primera aproximacin, podramos seguir a


ETHERINGTON (2008: 76), citando a PERKMANN y SUM (2002: 27), que
caracteriza las regiones transfronterizas o eurorregiones como una unidad
territorial compuesta de unidades subnacionales de dos o ms estadosnacin. En la misma lnea, recogemos el planteamiento de de DOMNGUEZ
(2004:

3-51),

instrumentos

para
de

quien

inicialmente

cooperacin

las

transfronteriza

eurorregiones287
entre

seran

colectividades

territoriales que se concentran mayoritariamente en la frontera alemana y


287

DOMNGUEZ (2004: 3-51) seala que, as como las Eurorregiones nacieron en el


entorno alemn, las Comunidades de Trabajo, posteriores, lo hicieron en el entorno de los
Alpes.

236

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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que tienen su antecedente en la Euroregio holandesa-alemana creada en los


aos 60 (EURORREGIO). De esta forma, DOMNGUEZ (2004: 15, 16) las
define en virtud de sus caractersticas: Unha Eurorrexin ten carcter
permanente, identidade propia, separada da dos seus membros, conta con
recursos administrativos, tcnicos e financeiros propios e pose capacidade
interna para a toma de decisins, as veces mesmo ten unha asamblea
parlamentaria. Este podra ser el caso de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal y su instrumento de gestin denominado Comunidade de Traballo
Galicia-Norte de Portugal que se significara por tener (como las
organizaciones de este tipo) ...carcter permanente, pero acostuma a non
ter identidade propia senn que se mantn a dos seus membros, tampouco
posen competencias separadas das dos seus compoentes nin recursos
financeiros e humanos propios e raramente gozan de autonoma decisoria
respecto aos seus integrantes. Son, fundamentalmente, estructuras
centradas en actividades de planificacin estratxica.

Esta ha sido la evolucin institucional que se ha vivido hasta fechas


recientes en materia de cooperacin transfronteriza. Sin embargo, el inicio
de un nuevo siglo trajo consigo el replanteamiento de las frmulas y nuevos
marcos financieros y jurdicos que estn determinando la renovacin de las
Eurorregiones en Europa y con ellas, de sus modelos de gestin y relacin
entre actores transfronterizos.

Dicha reformulacin tiene su base en cuatro elementos clave:

los de base jurdica, a travs de la aprobacin del Reglamento (CE) N


1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 5 de julio de

237

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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2006, sobre la Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial (AECT),


DO L 210, de 31 de julio de 2006;
los de base econmica, desde la formulacin y diseo de la programacin
financiera comunitaria 2007-2013;
los de base institucional, integrando las realidades heterogneas que
conforman las estructuras de cooperacin como actores de la
cooperacin territorial en Europa (DOMNGUEZ, 2006: 151-185 y 2008:
13-48; MORATA, 2007: 7-39);
y los de base poltico-administrativa, en torno a los cuales se organizan
estas entidades para la gestin de sus respectivos intereses (estatutos
y mecanismos de produccin de servicios) (VENADE, 2004: 53-88;
CANCELA, 2008: 157-189).

Todos estos elementos se producen de forma complementaria y asincrnica


en los diferentes espacios de frontera, dando lugar a modelos diversos
donde las instituciones y actores regionales y locales conforman autnticas

policy networks, eso s asimtricas entre ellas, entre los territorios y con
resultados dispares en sus polticas pblicas.

Es este el caso de la Pennsula Ibrica donde poderes regionales


(FERNNDEZ, 2008; CANCELA, 2008; DOMNGUEZ, 2008) y locales288,
nos obligan a dibujar un perfil especfico para la realidad de la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal, diferente del resto de realidades de la frontera
de Espaa y Portugal (PUEYO y PONTE, 2007: 257-292; BRITO, 2007:
293-306, DOMNGUEZ, 2008: 13-48), distinto, desde luego, de las que se
288

En Galicia y Norte de Portugal muy activos a travs de asociaciones como el Eixo


Atlntico do Noroeste Peninsular, tambin desde el impulso de frmulas como la Eurociudad
Chaves-Vern, o las nuevas frmulas de cooperacin de segunda generacin, tanto del lado
gallego como del lado portugus, que luego analizaremos.

238

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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producen entre Francia, Pas Vasco, Catalua y Aragn, desde luego distinta
de la que tiene lugar entre las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla y
Marruecos.

Por ello, antes de entrar en el anlisis de la formulacin institucional,


organizativa y gestin de las Eurorregiones, as como de sus actores ms
destacados, conviene realizar una breve introduccin a las caractersticas
territoriales y socioeconmicas que la envuelven, centrando ya el anlisis en
la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.

2.2. Caractersticas generales: anlisis territorial y socioeconmico

Territorio y poblacin, adems de las grandes lneas de desarrollo


socioeconmico, conforman una realidad concreta, asimtrica, que requiere
de diseos de polticas pblicas especficos. Este planteamiento, que
extenderemos de una u otra forma al anlisis del Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular y de los Concellos que lo integran, se nos antoja clave
para poder estudiar las dinmicas de modernizacin y gestin, siempre en
relacin, siempre dependientes de este marco ms amplio.

Como ya se ha dejado dicho, el territorio de la Eurorregin Galicia-Norte de


Portugal lo componen la Comunidad Autnoma de Galicia y la Regio Norte
de Portugal (NUTs II), comprenden una superficie de 50.853 km2, siendo la
primera la que ocupa una mayor extensin en la Eurorregin (29.574,4
km2)289. Este espacio se reparte entre 11 NUTs III, de las cuales le
corresponden 7 al Norte de Portugal y 4 a Galicia: 5 bsicas (Portugal 289

Sobre 136.40 km2 que ocupa el total del territorio de cooperacin Espaa-Portugal.

239

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Minho-Lima, Cvado y Alto Trs-os-Montes y Galicia -Pontevedra y


Ourense-) y 6 adyacentes (Portugal Grande Porto, Ave, Tmega, Douro e
Vouga y Galicia A Corua y Lugo-)290.

Con relacin a la poblacin, podemos confirmar que la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal291 est integrada por un total de 6,4 millones de
habitantes (un 11,2% para el total de la frontera Espaa-Portugal)
concentrados en mayor nmero en la parte portuguesa (3,7 millones, el
35,4% del total portugus), residiendo en Galicia 2,7 millones (12,1% de la
poblacin espaola). Es la parte portuguesa la que ms crece (un 6,2% entre
1991 y 2001), mientras que la parte gallega pierde poblacin (-1,3%), al igual
que el conjunto de la frontera entre Galicia y el Norte de Portugal (2,4%)292.

De esta forma se ponen de relieve algunas disparidades transfronterizas,


donde Galicia tiene una densidad de poblacin293 de 93,4 habitantes/km2 y
Portugal de 168,2 (superiores en todo caso a las medias de sus respectivos
estados: 84 en Espaa y 113 en el pas vecino). Eso s, concentrados
mayoritariamente en las provincias costeras gallegas (A Corua y
290

Esta distincin es importante a los efectos de la Programacin Comunitaria, ya que


prioriza (que no excluye) la actividad para las 5 NUTs, que suponen una superficie de
23.390 km2 y 2.142.707 habitantes (no el total de la poblacin y el territorio de la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal).
291
Para todo el territorio de frontera Espaa-Portugal la poblacin es de 5.474.225
habitantes (cerca del 10% de la poblacin de ambos Estados).
292
Esta perda de poboacin explcase, por un lado, polos fluxos migratorios internos cara a
outros municipios a causa de procesos de urbanizacin e, por outro, polo envellecemento da
poboacin, este ltimo comn tanto a Galicia como a Portugal; vid. PECGNP, 2007-2013, p.
18.
293
La densidad de poblacin es otro de los datos relevante para el anlisis territorial y
socioeconmico, con indudable incidencia en la GPL y la GL consiguiente. El primer dato
significativo con relacin a esta variable, es que la inversin de la UE prevista para el
perodo vigente se concentra en un territorio de gran relevancia territorial, y menor peso
poblacional.

240

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Pontevedra) y en el arco metropolitano del noroeste de Portugal (Braga y


Porto). Y es que un rpido vistazo a estas cifras, dan como resultado el que
la Regio Norte de Portugal con un milln de habitantes ms que Galicia
concentra su poblacin en poco menos que la cuarta parte de sus Concellos
(108 por 315), y en menos de la mitad de las Freguesias (2.024 por 3.781 del
total estatal); datos elocuentes cuando consideramos la cantidad de actores
y lo ponemos en relacin con las posibilidades reales de gestin
(competenciales y de recursos, sobre todo) en la red de gobernanza
territorial de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.

Dos datos ayudaran a perfilar an ms este entorno transfronterizo: a) los


que tienen que ver con el envejecimiento de la poblacin, donde Galicia
arroja los resultados ms negativos, ya que tiene el 22,5% de poblacin con
ms de 65 aos en 2001 (en Espaa, para este mismo ao el nivel era del
17%)294, concentrada en el interior de la Eurorregin, y donde la poblacin
joven se asienta en la franja atlntica y urbana de la misma; b) el nivel de
formacin, donde es el Norte de Portugal el que destaca negativamente
(8,9% de tasa de analfabetismo), aunque para el conjunto de la Eurorregin
el porcentaje de poblacin sin calificacin acadmica alguna es el del 25,9%.

Pero si los datos territoriales y demogrficos son destacados para el


anlisis institucional y de organizacin-gestin de los gobiernos y
administraciones locales que pertenecen a la Eurorregin, no menos lo son
los propios de carcter econmico y sociolaboral, sobre todo en las zonas de
frontera. Para el conjunto de estas zonas entre Espaa y Portugal, algunos
datos destacados se podran resumir en el siguiente cuadro (N 10):

294

Vid. PECGNP, 2007-2013, p. 19.

241

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Cuadro N 10: Comparativa Contexto Socioeconmico y Demogrfico en los Documentos POCTEP y PECGNP
Dimensiones
Principales diferencias regionales EspaaPrincipales diferencias regionales Galicia-Norte
del anlisis
Portugal (POCTEP, 2007-2013)
de Portugal (PECGNP, 2007-2013)
Distincin entre el interior y el litoral en relacin con la densidad de la poblacin (sobre todo en el Norte. Los valores mximos se registran en el Norte
Distribucin de
Litoral de Portugal y en Galicia (Cvado 323 hab/Km2; Pontevedra 206; Minho-Lima 114.
la
Flujo de poblacin del rural (desruralizacin) a las zonas urbanas, especialmente del litoral
poblacin
Los crecimientos demogrficos ms intensos se han registrado en las
Evolucin demogrfica negativa, con un progresivo envejecimiento,
Dinmicas
regiones del litoral norte y sur as como en las NUT III que integran el
especialmente en el interior de Galicia y el Norte de Portugal.
demogrficas
corredor Lisboa-Madrid. Las regiones litorales son tambin las que
Concentrndose en las ciudades del litoral la poblacin joven.

Escolaridad y
Educacin

Empleo295

presentan mayores cuotas de poblacin joven, tanto debido a tasas de


fecundidad relativamente elevadas (caso del Cvado) como por va de
inmigracin (Badajoz, Huelva y Algarve)
Los niveles de instruccin ilustran una diferencia acentuada entre las
regiones espaolas e las portuguesas. La situacin ms favorable se
registra en Salamanca (59% de la poblacin residente tiene por lo menos el
nivel de escolaridad secundaria) y las ms desfavorables en el Douro,
Minho-Lima y Alto Trs-os-Montes (dnde menos de 1/5 de la poblacin
tiene aquel nivel de escolaridad)
El empleo en el sector primario es cada vez ms residual, excepto en Alto
Trs-os-Montes, Douro y Beira Interior Norte dnde ms del 25% de los
trabajadores se encuentra an en este sector. Los valores mnimos por
debajo del 10% - se registran en Salamanca, Pontevedra y Cvado296. El
empleo terciario diferencia bastante Portugal y Espaa. Las excepciones a
este patrn se encuentran apenas en el Algarve, debido a la actividad
turstica, y en el Bajo Alentejo, por va de la importancia de los servicios
pblicos.

Ms de un 25% de la poblacin no tiene cualificacin acadmica alguna,


En educacin bsica y secundaria crecimiento en la zona portuguesa y
reduccin en la zona fronteriza gallega (despoblacin y envejecimiento); en
formacin profesional niveles inferiores a la media.

Poniendo en relacin el empleo con la demografa, vemos que la tasa de


ocupacin crece en la Eurorregin, en 12,1% (en la zona fronteriza de la
misma, un 9,6% del total).
Para el total de l Eurorregin, predominio del sector servicios (52,7%),
seguido del secundario (industria 27,4% y construccin 12,7%), y del
primario (7,2%); datos que se modifican muy ligeramente cuando
desagregamos para l rea fronteriza de la misma (54,4%, 19,5%, 15,7% y
10,3%, respectivamente).

Los sectores econmicos predominantes para la frontera luso-espaola, son el terciario (57,2%), el secundario 26,9% y, en menor medida el
primario 15,9%. Sin embargo una lectura comparada con el conjunto de Espaa y Portugal, matiza estos los trminos de forma que tendramos: que el
peso del sector primario es muy superior a las medidas nacionales de Espaa (6,52%) y Portugal (9,91%); el secundario es similar a estas medias
(Espaa el 29,08% y Portugal el 29,77%); mientras que el terciario destacara por ser ligeramente inferior (Espaa 64,4% y Portugal 60,32%), aunque
con cierta expansin en Galicia y el Norte de Portugal.
296
La tendencia hacia la reduccin de la tasa de paro es especialmente destacada en Galicia (8,8%).
295

242

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Rendimientos y
productividad

Tambin en este dominio se evidencia una fuerte diferencia entre Espaa


y Portugal. Contrariando, en cierta medida, esta diferencia surge en el
Algarve, con valores prximos al de las regiones espaolas y Badajoz con
valores significativamente inferiores a los de las otras regiones de la
Espaa rayana.

Salud

El nmero de mdicos por mil habitantes presenta valores regionales que


traducen igualmente grandes divergencias entre los dos estados. Los
valores mas crticos surgen en el Bajo Alentejo y en el Douro y la situacin
claramente ms favorable se encuentra en Salamanca.
Tambin en el campo de la actividad turstica se registra un patrn
favorable en las regiones espaolas. La gran excepcin se encuentra en el
litoral sur dnde el Algarve presenta el valor ms elevado de n de turistas
por 1000 habitantes (2236 en el ao de 2003).

Turismo

El espacio de frontera Galicia-Norte de Portugal se caracteriza por tener


un desarrollo econmico limitado, en comparacin con el resto del territorio
frontera Espaa-Portugal.
El nivel de renta (PIB per cpita), tiene un desequilibrio (a la baja) con
relacin al conjunto de Espaa y Portugal, adems de entre los territorios
de la Eurorregin (asimetra entre Pontevedra y Ourense, mejor PIB, y Alto
Tras-os Montes, nivel de renta ms bajo).
Leve tendencia a la convergencia, favorable a las provincias espaolas.
Dentro de la Eurorregin, se produce cierta asimetra entre Galicia y el
Norte de Portugal, ya que mientras que los primeros disponen de mayor
nmero de profesionales mdicos, los segundos tienen mejores nmeros en
camas por habitante.
En el caso de Galicia-Norte de Portugal, el turismo sigue suponiendo un gran
potencial de crecimiento vinculado a los entornos rurales (ms en el lado
gallego que en el portugus, ms en la costa que en el interior)297.

Fuente: Elaboracin propia, siguiendo el PECGNP, 2007-2013, pp. 20-30298 y el POCTEP, 2007-2013, pp. 34 y 35.

297

En concreto, Pontevedra a provincia mis desenvolvida, con indicadores de equipamento turstico superiores media nacional; vid. PECGNP,
2007-2013, pp. 25.
298
Hay que destacar que el informe en cuestin, analiza datos con referencia en el ao 2001.

243

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Vemos que para el caso de Galicia-Norte de Portugal, los resultados en este


aspecto son similares, aunque con los matices propios del territorio
eurorregional que nos ocupa.

De todas formas, estos datos coinciden con los estudios que los agentes
sociales y think tanks de las entidades financieras vienen realizando en los
ltimos aos sobre las caractersticas socioeconmicas de la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal (MEIXIDE y DE CASTRO, 2001; ALCAIDE, 2002:
246-262; GABINETE TCNICO DE CC.OO., 2005: 1-31; VV.AA., 2007), y
que nos hablan de tendencias de convergencia entre ambas realidades;
aunque como tales, estas proyecciones se encuentran sujetas a los vaivenes
de la globalizacin econmica299 y la siempre presente dificultad para
recorrer un camino comn en materia sociolaboral, motivada, entre otras
razones, por las trabas al establecimiento de polticas comunes de todo tipo
(p. ej. de empleo, sanidad o educacin), pero tambin por la heterogeneidad
poltica, las barreras administrativas, por la asimetra, en definitiva, que se
produce en todos estos espacios eurorregionales.

299

Al no ser objeto de nuestra investigacin, ni elemento principal de anlisis, no


pretendemos ahondar en el trabajo sobre las influencias directas que ha tenido y tiene la
globalizacin econmica en territorios regionales, como los que nos ocupan. Aunque
creemos que es necesario (no por obvio menos importante), sealar que todos estos datos
base para la programacin realizada en la ltima dcada y la ms reciente estructura de los
Fondos Comunitarios 2007-2013, han sufrido en el ao 2008 un serio revs, de magnitudes
an por estudiar, con base en la crisis financiera mundial. En consecuencia, las polticas
pblicas regionales y locales, entre las que incluimos a las de modernizacin, habrn de
sufrir un serio replanteamiento que no nos atrevemos a concluir.

244

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2.3. Marcos poltico-administrativos de Galicia-Norte de Portugal:


anlisis de redes de actores, organizativo y de gestin

Tradicionalmente, en Espaa300 se han venido creando diversas estructuras


de cooperacin que dan sentido a la cooperacin transfronteriza entre
Espaa, Portugal y Francia (DE CASTRO, 2008: 45-72; ETHERINGTON,
2008: 75-96); marco en el cual la Comunidade de Traballo Galicia-Norte de
Portugal aparecera como una de las pioneras (1991), junto con la actual
Eurorregin Pirineos-Mediterrnea (2004), que viene evolucionando desde
los aos 80301 hasta su formato actual.

Esta diversidad, heterogeneidad en formas y mbitos de actuacin, requiere


de la concrecin necesaria en torno a un espacio comn, que ha sufrido la
evolucin relatada en apartados anteriores: cambios jurdicos en sus
modelos de creacin y reformulaciones de programas y financiacin
comunitaria, nuevos acuerdos entre actores de uno y otro lado de la
frontera, innovadoras frmulas de organizacin y gestin aprobadas en los
estatutos de estas nuevas figuras de cooperacin territorial.

Pero es que adems la asimetra no slo se produce entre una parte y su


complementaria eurorregional. Tambin tiene lugar entre los actores que
representan

instituciones

diferentes

comunidades autnomas, regies y

(administraciones

centrales,

gobiernos locales en sus diferentes

300

Castilla y Len y Centro de Portugal (1995), Andaluca-Algarve (1995) y Norte-Castilla y


Len (2000), adems de los Grupos de Iniciativa Transfronterizas (GIT) entre
Extremadura y Alentejo (1992) y Centro y Extremadura (1994).
301
Eurorregin Transpirenaica (Catalua, Pirineos Medios y Languedoc-Roselln, 1991) y la
Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP, 1983).

245

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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dimensiones

asociativas-),

juegan

papeles

diferentes

(financian,

supervisan, implementan, coordinan, auditan) en la programacin comunitaria


vigente.

Todo esto nos conduce a que, aunque seamos capaces de describir y analizar
actuaciones pblicas ms o menos coordinadas en espacio transfronterizos,
ello no suponga la consolidacin de un espacio institucional claro, reforzado
y sostenible. Pese al elevado grado de institucionalizacin jurdica de la
cooperacin entre Espaa y Portugal, persisten estas asimetras, que tienen
raz, entre otros, en tres motivos (DOMNGUEZ, 2008: 13-48):

La pervivencia de asimetras constitucionales en las regiones de uno y


otro lado de la frontera: regiones polticas vs. regiones administrativas.
La realidad de que las estructuras de cooperacin son numerosas,
comparables entre s en las zonas de frontera ibrica, Espaa-Portugal y
Espaa-Francia, aunque con grandes asimetras en materia organizacin y
gestin.

Segn

DOMNGUEZ

(2008:

45,

46)

El

grado

de

institucionalizacin de los convenios de cooperacin en la frontera entre


Espaa y Portugal es muy destacado. No obstante, este hecho se ve
limitado por el predominio absoluto de estructuras creadas con
Objetivos generales, interesantes para los momentos iniciales de la
cooperacin pero poco adecuadas para consolidar y desarrollar esa
cooperacin.
El hecho de que los programas pblicos no son polticas pblicas, son
proyectos que tienen un tiempo, financiacin y nmero de actores
preestablecido y dimanan del inters que todos ellos tienen en el
proyecto. Desgraciadamente, al no tener ese carcter institucional,
donde la poltica pblica logra su refuerzo y legitimidad, a los programas
246

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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de cooperacin territorial se les asigna una fecha de caducidad, y pocos


de

ellos

obtienen

los

rendimientos

suficientes

la

confianza

intergubernamental necesaria para su continuidad en el tiempo.

Y es que, para MORATA (2007: 22), la conformacin de un marco


institucional reconocible sera el ltimo estadio de la cooperacin
territorial, no el proceso actual:

Da tutti i casi analizzati si evince la necessit di considerate una serie


di esigenze o di requisiti mirati a garantire il successo della
cooperazione territoriale e che si possono riassumere, a modo di
raccomandazioni, nei termini seguenti:
o la necessit di coinvolgere gli attori chiave (stakeholders) fin
dall`inizio del processo. Ci significa una cooperazione vertical,
tra livelli di governo, e orizzontale, tra attori pubblici e privati, in
ambedue i latti della frontier;
o l`opporunit di creare un comitato esecutivo o una segreteria
permanente separate dale rispettive amministrazioni partecipanti
e dotata tanto di autonomia organizzativa quanto delle risorse
necessarie;
o la ricerca di un equilibrio tra gli obiettivi economici e quelli socioculturali

con

la

finalit

di

rafforzare

la

legittimazione

dell`Euroregione;
o evitare la creazione di programmi che non costituiscano un reale
valore aggiunto per l`Euroregione;
o l`apprendimento congiunto relativo alla gestione delle asimmetrie
(poltico-amministrative, socioeconomiche, linguistico-culturali e

247

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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ideologiche) al fine di disinnescare gli inevitabili conflitti, la


suscettibilit e i malintesi.
Questi elementi presuppongono un impegno politico instituzionale e non
cogiunturale, oltre alla capacit di generare una massa critica di progetti
inseriti in un sistema di reti, dotati di mezzi organizzativi e finanziari
propi (e non solo vincolati all`UE), cos`come una concreta gestione delle
inevitabili asimmetrie politiche e amministrative.

En este resumen que el profesor MORATA realiz sobre el anlisis


comparado de las diferentes realidades eurorregionales en Europa, aparece
perfectamente recogida la esencia de un estudio donde los elementos de
organizacin y gestin (RAMI, 1999; MINTZBERG, 1999), bien imbricados
en los marcos programticos y financieros de la UE,

adquiriendo as la

relevancia necesaria para reducir las asimetras y profundizar en la


sostenibilidad de los modelos institucionales de las Eurorregiones.

Porque

las

instituciones,

requieren

de

anlisis

organizativos

complementarios, que implican conocer las estructuras de las organizaciones


que aglutinan poder poltico (entendida por este el que proviene de electos
en sus distintos niveles de gobierno) y poder administrativo (capacidades de
organizacin, direccin y gestin), en los diferentes niveles de gobierno.
Estas resultan estructuras complejas que hay que estudiar integrando
ambas dimensiones. Sin ellas es difcil comprender cmo lo poltico y lo
administrativo se solapan en zonas grises que dependen de la voluntad y
acuerdos previos de direccin y gestin. Sin ellas, an lo es ms comprender
el pasado, presente y futuro de la cooperacin (de sus agentes, actores,
estructuras, en definitiva) transfronteriza.

248

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Es por esto, por lo que entendemos que las claves institucionales,


organizativas y de gestin deberan aportar los datos definitivos
configuradores del marco general del GPL y de GL en los Concellos de la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal. Y es que siendo como son
innumerables las dificultades y diferencias de todo tipo y condicin, las
instituciones de uno y otro lado de la frontera han otorgado carta de
naturaleza institucional a una tradicin milenario que sufri el definitivo
impulso hace ahora justo veinte aos, desde la plataforma financiera
comunitaria.

Qu

aportan,

pues,

las

instituciones

pblicas,

las

organizaciones

administrativas y los sistemas de gestin establecidos en esta Eurorregin


a la GPL y la GL?. Desde aqu, y despus de varias investigaciones realizadas
hasta la fecha302, creemos que mucho. La capacidad para crear, gestionar e
incluso innovar en materia de estructuras poltico-administrativas de
cooperacin a lo largo de estos ltimos tres quinquenios (1990-2006), dan la
razn a este planteamiento, por ejemplo a travs del hecho de que en la
cooperacin participen un elevado nmero de actores de diverso tipo
(DOMNGUEZ, 2008: 13-48).

Sin embargo, dos son las instituciones de cooperacin transfronteriza que


sobresalen dentro de la red de buena gobernanza que hemos esbozado en
lneas anteriores y que cobra aqu un especial significado: la antigua
Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal, y el Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular; una de carcter regional y otra local. Evidentemente a
302

Y que analizaremos bajo la frmula de estudios de caso en el Captulo V de la Tesis


Doctoral.

249

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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ella hay que aadir las redes sociales y empresariales303, pero sin el impulso
de las primeras, sin la decidida apuesta poltica y administrativa por parte
de polticos y tcnicos regionales y locales, poco se habra llevado a cabo.

El anlisis que vamos a desplegar en las siguientes lneas, tendr como


objetivo describir las principales variables normativas, institucionales,
organizativas y de gestin de estas dos figuras rectoras de la realidad
regional-local en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.

2.3.1. La Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal

Hasta el mes de septiembre de 2008, la Comunidade de Traballo GaliciaNorte de Portugal era una entidad jurdica de mbito europeo que dependa
de los respectivos niveles de gobierno-administracin gallego y portugus
(Secretara Xeral de Relacins Exteriores de la Xunta de Galicia y CCDR-N,
respectivamente)

Autores como DOMNGUEZ (2004: 3-51) y VENADE (2004: 53-88), son de


la opinin de que la Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal (en
adelante CT G-NP), supuso la ratificacin de un proceso poltico, jurdico y
administrativo del que se haban dotado los gobiernos de Portugal y Galicia.

303

Por parte de los agentes sociales es destacable la creacin del Consello Sindical
Interrexional Galiza-Norte de Portugal (13-IX-1995), integrado por el Sindicato Nacional
de CCOO, Unin Xeral de Traballadores de Galicia, Unio Geral de Trabalhadores de
Portugal y la Confederao Geral dos Trabalhadores de Portugal. Para el caso de los
agentes econmicos, pese a la dinamicidad y nmero de encuentros entre asociaciones
empresariales todava no se ha conseguido la creacin de un foro comn; mientras que en el
mundo de la Universidad se cre en 2002 el Centro de Estudios Eurorrexionais
(actualmente con formato de Fundacin); vid. DOMNGUEZ, 2004: 36, 37.

250

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Tenemos que la misin ms destacada de la CT G-NP fue la de disear


programas de mbito transfronterizo, proponiendo a los niveles de gobierno
responsables (Comunidad Autnoma y Administracin General del Estado en
Espaa, y CCDR-N y Administrao Central en Portugal) candidaturas en los
perodos de las convocatorias comunitarias, fundamentalmente las que se
corresponden con los aos 1994-1999 y 2000-2006. De ah que lo complejo
del anlisis de la CT G-NP no sea su organizacin, ni su estructura
administrativa, sino el entorno eurorregional en el cual tena que desarrollar
su trabajo. Porque, al fin y a la postre, la CT G-NP se ocupaba de gestionar
programas como unidad de coordinacin entre un gobierno autnomico
espaol y un rgano desconcentrado del Gobierno Portugus, en un escenario
donde los intereses polticos en Galicia se negociaban con la Xunta (Santiago
de Compostela) y los propios en Portugal con la Administrao Central
(Lisboa).

Esta asimetra gallego-portuguesa ha sido definitiva, aunque existen otros


elementos de carcter institucional, poltico (liderazgo) y de perfil de
gestin que habr que explicar en base a la evolucin de la CT G-NP. Y es
que, en el anlisis de su evolucin institucional radica parte de los elementos
que nos ayudan a entender cmo se ha convertido en una Agrupacin
Europea de Cooperacin Territorial, y porqu el reparto de papeles entre
los actores de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal ha resultado tan
variable y confuso.

Para poder seguir este nivel de anlisis, vamos a recorrer las siguientes
etapas de institucionalizacin, propuestas por el profesor CANCELA (2008:
162-167), tambin apuntadas por los profesores DOMNGUEZ (2004: 3-51)

251

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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y VENADE (2004: 53-88), para la cooperacin transfronteriza gallegoportuguesa:

Fase informal (1981-1991), momentos previos y posteriores al ingreso de


Espaa y Portugal en las Comunidades Europeas, donde se acuerdan el
Tratado de Amistad y Cooperacin entre la Repblica Portuguesa y el
Reino de Espaa (22-XI-1977), y la Convencin-Cuadro de 1980 del
Consejo de Europa (21-V-1980). A travs de ellos se abre un nuevo
escenario a la autarqua, como proceso de negacin mutua que desde
siglos atrs se haban profesado ambos Estados. Es esta una primera
dcada de tanteo entre los gobiernos de Galicia y Portugal, con las
reticencias propias del Estado Central en Espaa que se resista a
perder la interlocucin poltica con el exterior. Entre los hitos son
merecedores de destaque: a) la declaracin conjunta de Santiago de
Compostela en 1986 (primer documento de trabajo comn entre Galicia y
Portugal en materia de cooperacin transfronteriza); b) entre 1988 y
1990, la celebracin de las I y II Xornadas Tcnicas: Galicia e a Rexin
Norte de Portugal ante 1992 (encuentros bsicos donde se justific la
necesidad de profundizar en la institucionalizacin de estos contactos
luso-galaicos); c) en 1991, firma del Acuerdo Constitutivo de la
Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal. En estos primeros
pasos de la cooperacin transfronteriza Galicia asume el liderazgo
poltico ante el inters que despierta para esta Comunidad Autnoma el
marco comunitario recin estrenado, mientras que los fondos y
programas comunitarios comienzan a sentar las bases econmicas de tal
cooperacin. Sin embargo, y desde nuestro punto de vista, hay dos
elementos que, a la larga, marcarn la consolidacin de la CT G-NP,
mencionados ambos por el profesor CANCELA (2008: 164): En primer
252

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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lugar, la ausencia de la iniciativa privada en el momento fundacional; en


segundo lugar, a diferencia de otras comunidades de trabajo o entidades
similares, la iniciativa de creacin no procedi de entidades locales, sino
de dos entidades regionales. Esto ltimo, de un lado, facilita su
funcionamiento y la toma de decisiones entre nicamente dos socios y,
de otro, proporciona un mayor peso poltico (inclusin de la capital
econmica del norte luso, Gran Porto) y permite acometer estrategias y
proyectos de dimensin supralocal. El primero de los elementos afianza
el carcter poltico, pero tambin el tecnocrtico, de la entidad
transfronteriza, sustrayndose as elementos de buena gobernanza y de
partenariado ante la falta de participacin de agentes sociales,
empresariado, universidades y organizaciones no gubernamentales. El
segundo resultar definitivo puesto que lo que en un primer momento fue
elemento de fuerza (dos actores, de mximo nivel poltico y sin
intermediarios), al cabo de los aos y por la lgica decadencia del poder
poltico de los gobiernos Fraga (sobre todo a finales de los aos 90;
BOUZAS, 2004: 1-33), supondra la anomia y la inaccin, con la
consiguiente decadencia de la entidad, que fue dejando paso a otros
actores que ocuparon su espacio en el escenario eurorregional, como los
gobiernos locales, especialmente en forma de asociaciones, en especial,
el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.
Fase institucional (1991-2008), dividida en dos etapas: a) de 1991 a 1996,
y b) de 1996 a 2008:
a) 1991-1996, de creacin del marco institucional de la CT G-NP, que se
inicia formalmente con la firma del Acuerdo Constitutivo de la
Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal (31-X-1991). A travs
de este acuerdo se recogen los Estatutos de funcionamiento, direccin,
organizacin y gestin del ente cooperativo, crendose las Comisiones
253

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Sectoriales: Agricultura y Pesca; Cultura y Desarrollo Local; Formacin,


Ciencia y Tecnologa; Turismo; Medio Ambiente, Ordenacin y Recursos
Naturales; y Administracin Regional y Local; esta ltima de gran inters
para nuestro objeto de estudio. Sin embargo, de la lectura de estos
Estatutos se puede colegir una gran debilidad que arrastrar hasta si
extincin: la vaguedad de su misin, y la falta de concrecin de su
actividad principal, vinculando la actuacin de la CT G-NP exclusivamente
al mbito del intercambio de informacin, la coordinacin entre ambas
regiones...
b) 1996-2008, de operacionalizacin o desarrollo de los proyectos de
cooperacin aprobados por la UE, que a su vez dividimos en un perodo
ejecutivo (1996-2002) y un perodo de transicin (2006-2008):
o La segunda parte de la dcada de los 90 y los inicios del nuevo siglo
(1996-2002),

implican

un

gran

esfuerzo

comn

por

acordar

candidaturas a Bruselas, seleccionar candidatos, jefes de filas, temas


y objetivos; es la hora de la gestin, que produce resutados pese a la
asimetra de los socios gallegos (Xunta de Galicia) y los portugueses
(CCDR-N). Los xitos en las convocatorias, y la implementacin de las
lneas de trabajo aprobadas en el perodo de financiacin 1994-1999
(sobre todo en torno a las Iniciativas Comunitarias Interreg y al
desarrollo de grandes infraestructuras de frontera), van motivando
avances en la consolidacin institucional de la CT G-NP, lo que provoca
una revisin del Acuerdo Constitutivo en 1999, que desemboca en la
activacin de las Comisiones Sectoriales, de las Comunidades
Territoriales de Cooperacin (1999-2002), y da entrada a los
gobiernos locales a la entidad transfronteriza (2000).
o La primera dcada del nuevo siglo, comienza con la incorporacin a la
CT G-NP del elemento local, ausente desde la misma firma del
254

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Enrique Jos Varela lvarez

Acuerdo en 1991, a travs de la entrada del Eixo Atlntico do


Noroeste Peninsular como institucin propia del sistema urbano de la
Eurorregin (28-VI-2000). Estos aos (2000-2008), confirman la
ralentizacin del impulso poltico que tuvo en los aos 90 la CT G-NP,
motivado en parte por la consolidacin de la estructura de poder
administrativo304 de la Xunta de Galicia y por el agotamiento del ciclo
poltico del lado gallego; por otro del cambio de prioridades del
gobierno portugus, reorientando el apoyo hacia otros fondos y a
otros escenarios de frontera, visualizable a travs de la firma de la
Convencin entre la Repblica Portuguesa y el Reino de Espaa sobre
Cooperacin

Transfronteriza

entre

Instancias

Entidades

Territoriales (3-X-2002). La aprobacin de este Convenio, motiv


una nueva reforma del Acuerdo firmado en 1991, en el ao 2006, a
travs del denominado Convenio de Cooperacin Transfronteriza
entre la Comisso de Coordenao e Desenvolvemento Regional do
Norte y la Xunta de Galicia, que buscaba adaptar el Acuerdo al
Convenio firmado por Espaa y Portugal en 2002. Para algunos como
VENADE (2004: 53-88), el Convenio Hispano-Luso otorga nueva
dimensin a la cooperacin transfronteriza305, pero no profundiza en
la seguridad jurdica de la institucin306; algo para lo que habremos de
esperar un par de aos ms con la aprobacin de la Agrupacin
304

Situacin que destaca BOUZAS (2004: 8-10), en su estudio sobre el sistema polticoadministrativo de la Xunta de Galicia, y que denomina como perodo de estabilidad (19992001) y de institucionalizacin completa (1991-2001); vid. BOUZAS, 2004: 1-33.
305
... representa certamente uma nova etapa de cooperao transfronteiria lusoespanhola na medida em que introduz uma disciplina jurdica apropriada para as actividade
de cooperao. Esta nova disciplina contrasta, pelo seu esprito profundamente
regulamentador, com a (quase) total informalidade que enformava as actividades de
cooperao nos ltimos anos; vid. VENADE, 2004: 76.
306
Con relacin al Acuerdo de 1991 VENADE (2004: 64) dira que ...o referido acordo
pode certamente constituir um marco relevante na histria da cooperao transfronteiria
mas no um modelo de segurana jurdica, visto que se trata de um documento de
carcter privado, inter-administrativo, sem qualquer valor jurdico.

255

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Europea de Cooperacin Territorial (ms adelante referida) y con ella


una nueva generacin de modelos de cooperacin territorial307.

Complementaria a la perspectiva jurdica e institucional, deviene la


organizativa y de gestin que nos ofrece a priori una visin ms dinmica de
la estructura administrativa de la que se dota la Eurorregin Galicia-Norte
de Portugal para la gestin de la cooperacin transfronteriza. Dos son los
autores que seguiremos para este nivel de anlisis: Carles RAMI (1999:
17-20) y Henry MINTZBERG (1999: 43-60). Ambos han sido capaces de
sintetizar

los

elementos

bsicos

de

direccin

gestin

de

las

organizaciones, exponiendo con claridad dos modelos que vamos a seguir


parcialmente para el estudio de la CT G-NP, tambin para el Eixo Atlntico
do Noroeste Peninsular, y de las estructuras poltico-administrativas de los
gobiernos y administraciones locales de Galicia y el Norte de Portugal.

Siguiendo a ambos autores, tenemos que toda organizacin dispondra de


tres dimensiones sobre las que poder realizar una visin organizativa
completa, en la que incluir todos los mbitos de organizacin y gestin
(RAMI, 1999: 17-20): sociotcnico (entorno, objetivos, estructuras,
recursos financieros y materiales y procesos administrativos), polticocultural

(actores

intraorganizativos

parmetros

culturales

de

la

organizacin), y control y mejora (sistemas de informacin y control,


mtodos de diagnosis organizativa y de mejora continua). De todos ellos,
vamos a seleccionar, por ser objeto directo de nuestro estudio y en aras a
homogeneizar los elementos de anlisis, tres realidades institucionales y

307

Que habrn de sumarse tanto a las entidades con personalidad jurdica (Associaes de
Direito Pblico, Empresas Intermunicipais y Consorcios), como sin personalidad jurdica
(Comunidades de Traballo y Grupos de Traballo), ya existentes.

256

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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organizativas diferentes: la CT, G-NP; el Eixo Atlntico; y los Concellos de


Galicia y el Norte de Portugal.

En lo que se refiere a las estructuras administrativas, MINTZBERG (1999:


43-60), destaca cinco elementos de anlisis:

En su vrtice superior de una figura, el pice estratgico, que se


ocupa de que la organizacin cumpla, efectivamente, con su misin y de
que satisfaga los intereses de las personas que controlan o tienen algn
poder sobre la organizacin (MINTZBERG, 1999: 50).
En el centro de la figura estara la lnea media, descrita como El pice
estratgico est unido al ncleo de operaciones mediante la cadena de
directivos

de

la

lnea

media

provistos

de

autoridad

formal

(MINTZBERG, 1999: 52), cerca de esta lnea, aunque directamente


conectada con el pice encontraramos:
o la tecnoestructura integrada por analistas (Se compone de los
analistas que estudian la adaptacin, el cambio de la organizacin
en funcin de la evolucin del entorno, y de los que estudian el
control, la estabilizacin y la normalizacin de las pautas de
actividad de la organizacin (Katz y Kahn, 1966) (MINTZBERG,
1999: 56);
o y el staff de apoyo ( cualquier organizacin actual de cierta
envergadura, veremos que existe un gran nmero de unidades
especializadas cuya funcin consiste en proporcionar un apoyo a la
organizacin

fuera

del

flujo

de

trabajo

de

operaciones,

MINTZBERG, 1999: 57). Entre estos dos niveles, existen


diferencias de contenido sustanciales que MINTZBERG separa de
las labores de asesoramiento a la direccin; aunque entiende que
257

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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se utilicen de forma similar staff de apoyo y staff personal, el


primero estara destinado a la gestin de la transversalidad
(gestin

de

personal,

econmica,

informtica,

reprografa,

mantenimiento), mientras que el segundo al asesoramiento


directo al personal directivo.
Finalmente MINTZBERG (1999: 49) define el nivel bsico como ncleo
de operaciones, descrito como abarca aquellos miembros (los
operarios que realizan el trabajo bsico directamente relacionado con la
produccin de productos y servicios.

Conjugando ambas perspectivas poltico-administrativas y de estructura


administrativa,

este

tipo

de

entidades

de

cooperacin

territorial

dispondran de tres grandes niveles de decisin-accin:

a) El primero de ellos (A), en virtud de su vis poltica, uno o varios rganos


de decisin conjunta, asamblearios o en comisin (A1); adems de un nivel
ejecutivo unipersonal y colectivo (A2).
b) El segundo (B), niveles ms ejecutivos de carcter profesional, donde se
integran los niveles directivos (libres designaciones, personal de
confianza, habilitados nacionales), as como el personal de apoyo
(Gabinetes y/o Staff).
c) El tercer nivel (C), tiene que ver con las estructuras operativas de
gestin en todos los niveles de gobierno. Sern los departamentos y
unidades administrativas los niveles bsicos a los que se adscriben los
diferentes niveles intermedios y base (Jefes de Departamento y/o
Servicio, Seccin, Negociado y Puestos Base).

258

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Parece obvio que sintetizar estas perspectivas privadas y pblicas, de


diversos niveles de gobierno, con estructuras jerrquicas y divisionales
complejas308, en todo caso diferentes, nos obliga a una simplicacin en
forma de modelo que presentamos a continuacin a los efectos del estudio
que nos ocupa y para los actores CT G-NP y Eixo Atlntico, asumiendo que la
mayor parte de este esquema ser de utilidad para analizar la GPL y la GL en
los concellos de Galicia y el Norte de Portugal (cuadro N 11; ver pgina
siguiente).

308

Siguiendo las propuestas establecidas en los diferentes marcos normativos que ocupan
nuestro anlisis multinivel: la Administracin General del Estado (Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno; y Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento
de la Administracin General del Estado), la Xunta de Galicia (Ley de la Xunta), los
Concellos (LRBRL y Ley 57/2003), la CCDR-N (Decreto-Lei n 104/2003, de 13 de Maio) y
los Concellos de Portugal (Lei n 142/85, de 18 de Novembro, modificada por la Lei n
124/97, de 27 de Novembro y n 32/98, de 18 de Julho).

259

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Cuadro N 11: Mintzberg y Rami, Dos Propuestas sobre una Estructura Comn de Anlisis para los Actores de la
Cooperacin Territorial
Modelo de Estructura
RAMI
MINTZBERG
Figuras de estructura
Poltico-Administrativa
Estructura
poltica:
A
Asambleas y Plenos
Aprueba el mbito sociotcnico y el
Consejos de Administracin y
A 1 de Carcter Deliberante
cultural

A 2

rganos rectores de empresas


pblicas, organismos autnomos
pice estratgico

De Carcter Ejecutivo

Define el mbito sociotcnico, el


poltico-cultural y el de control y
mejora

Estructura Administrativa
Estratgica

Dirige el mbito sociotcnico,


supervisa el poltico-cultural y
gestiona el de control y mejora

Lnea media, tecnoestructura y staff


de apoyo y personal

Estructura Administrativa Ejecutiva

Gestiona parte del sociotcnico (a


excepcin del entorno), interacciona
en el poltico-cultural, y administra
el de control y mejora

Ncleo de operaciones

Comisiones, Consejo de Ministros y


de las Comunidades Autnomas,
Juntas de Gobierno Local, Gabinetes,
think tanks (p.ej. fundaciones),
Presidentes, Vicepresidentes,
Ministros, Secretarios de Estado,
Alcaldes, Tenientes de Alcalde
(Vereadores), Ministros, Consejeros,
Concejales Delegados (Pelouros),
Concejales, Diputados Provinciales
Secretarios Generales, Directores,
Subdirectores, Gerentes,
Coordinadores de reas, Habilitados
Nacionales (Secretarios,
Interventores y Tesoreros)
Jefaturas de departamentos
(servicios, divisiones), mandos
intermedios (seccin y negociado),
as como puestos base

Fuente: Elaboracin propia, siguiendo a RAMI (1999: 17-20) y MINTZBERG (1999: 43-60).

260

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Si seguimos el modelo propuesto en el cuadro anterior, vemos como la CT GNP309, que a su vez depende de la Xunta de Galicia y de la CCDR-N, dispone
de una serie de figuras de direccin, organizacin y gestin que se
corresponden con estas tres dimensiones (DOMNGUEZ, 2004: 3-51;
VENADE, 2004: 53-88; CANCELA, 2008: 162-167):

A. Figuras de alta direccin poltica: A1: Consejo y Comit de Coordinacin;


A2: Presidente y Vicepresidente, y Secretariado.
B. Figuras de direccin profesional y organizacin: Coordinadores Generales
(uno por cada parte), asistidos por dos coordinadores tcnicos, el
Secretariado, y de forma ocasional por expertos convocados a las
reuniones. En el Acuerdo Constitutivo de 1991 se prevea la creacin de
tres elementos de gestin de apoyo a la direccin: Grupo de Anlisis y
Reflexin Estratgica, Grupo Observatorio Interregional y Comisiones
ad hoc. Las dos primeras son creadas con el objetivo de dar soporte
tcnico y de conocimiento a los rganos decisores, ejecutivos y
colegiados de la Comunidade de Traballo; la tercera tiene un componente
indudable de innovacin y especificidad (adhocrtica)310 centrada en el
mundo local, y de ella es ejemplo paradigmtico el Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular (Asociacin Transfronteiriza de Concellos) como
309

En su versin ms renovada fruto del acuerdo del ao 2006, denominado Convenio de


Cooperacin Transfronteriza.
310
Seguimos as los planteamientos de MINTZBERG, recogidos por RAMI (1999: 69),
cuando seala que La adhocracia se caracteriza por ser una estructura sumamente
orgnica con una escasa formalizacin del comportamiento; una elevada especializacin
horizontal del puesto basada en una preparacin formal; una tendencia a agrupar a los
especialistas en unidades funcionales en lo correspondiente a asuntos internos, pero
desplegndolos en pequeos equipos de proyectos formados sobre la base del mercado para
la realizacin de su trabajo; un uso de dispositivos de enlace para fomentar la adaptacin
mutua.

261

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

representante de la estructura urbana integrada en la Eurorregin


(sobre ella volveremos en el siguiente apartado).
C. Figuras de gestin: No estn definidas, adems de no disponer de
personal propio, recayendo el peso de gestin sobre los recursos
humanos de las respectivas autoridades regionales de Galicia y el Norte
de Portugal, o lo que es lo mismos sobre la Secretara Xeral de Relacins
Exteriores y la CCRD-N. El ncleo de operaciones y el staff de apoyo,
son as inexistentes en esta organizacin de cooperacin territorial.

Adems de esta estructura nuclear, la CT G-NP dispone de una organizacin,


anteriormente citada, de carcter territorial y sectorial compuesta por:

Comunidades (o Comisins) Territoriais de Cooperacin (1999-2002): con


la misin de incorporar el elemento local a la organizacin, direccin y
gestin de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal. Impulsadas entre
los aos 1999 y 2002, en todas ellas se produce implicacin directa de
los poderes locales ms cercanos a la frontera (Diputaciones Provinciales
y Concellos gallegos y portugueses limtrofes de la raia). En la
actualidad se mantienen las mismas cuatro comunidades Territoriais de
Cooperacin (CTC), (CTC do Vale do Lima, CTC do Vale do Minho311, CTC
do Vale do Tmega y CTC do Vale do Cvado).
Comisins Sectoriais: Finalmente, la ltima parte de la estructura de la
Comunidade de Traballo tiene que ver con los mbitos sectoriales de
actuacin de la misma; diferentes arenas de polticas pblicas que son de
inters para los participantes en la Eurorregin. Como seala CANCELA
311

Esta Comunidad Territorial de Cooperacin se transforma en 2005 en Uniminho,


constituida por 5 Municipios portugueses y 16 gallegos, e impulsada por la Diputacin
Provincial de Pontevedra.

262

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

(2008: 174, 175), es este un mbito donde ha existido un cambio


sustancial, ya que de las 6 Comisiones creadas en 1991, se pas a las 10
de 1999312, reducindose en 2007 (reunin 13 de abril de 2007) a 3:
Medio Ambiente, Ordenacin del Territorio y Desarrollo Rural;
Competitividad y Empleo; Cooperacin e Integracin Socioeconmica e
Institucional; adems de mantenerse la especfica que integra el Eixo
Atlntico do Noroeste Peninsular.

Qu conclusiones podemos extraer del anlisis anterior?. Como en toda


organizacin que ha evolucionado con los tiempos (1991-2007) y es producto
directo de las influencias polticas de su entorno (comunitarias, estatales y
regionales), como es el caso de la CT G-NP, encontramos lneas positivas y
negativas:

a) Lo positivo aparece cuando nos damos cuentas de que la CT G-NP ha sido


capaz de adaptarse a las grandes transformaciones a travs de las
cuales se han venido perfilando sus instituciones. De esta manera, se
consigue participar y ejecutar presupuesto a partir de las Iniciativas
Comunitarias (sobre todo Interreg), se da entrada a los poderes locales
con el Eixo Atlntico a travs de las Comisiones, y se reformulan las
Comisiones agrupando las iniciativas que tienen que ver con la
cooperacin institucional (en lnea con la programacin comunitaria 20072013 y con el POCTEP 2007-2013)

312

Agricultura; Medio Ambiente, Recursos Naturais e Ordenamento; Ensino, Formacin e


Emprego; Investigacin Cientfica e Universidades; Cultura; Patrimonio e Turismo;
Desenvolvemento Local; Dinamizacin Econmica; Pesca; Sade e Asuntos Sociais;
Infraestructuras e Transporte; y Administracin Rexional e Local.

263

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

b) Lo negativo se nos presenta cuando hemos visto como la CT G-NP ha sido


incapaz de abrirse a la ciudadana, grupos empresariales, y centros de
investigacin; la perspectiva de la buena gobernanza tan slo se ha
incorporado de forma parcial (poderes locales). Pero es que adems, no
se ha diversificado la participacin en convocatorias comunitarias (muy
concentradas en Interreg); no se ha reforzado su liderazgo poltico e
institucional; no se ha profundizado en la construccin de estructuras y
mecanismos de gestin; se ha dado escaso contenido a la Comisin de
Administracin Regional y Local que podra haber resultado el motor
impulsor de la modernizacin administrativa regional-local en el mbito
de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.

En definitiva, vemos como el conjunto del ciclo de vida de la CT G-NP,


aporta un balance ms negativo que positivo, ya que no ha sabido, ms que
recientemente, adaptarse a los tiempos, construyendo una identidad propia,
una legitimidad institucional ms all de la de sus socios, con el resultado de
la prdida de posiciones en el conjunto de la cooperacin transfronteriza de
la zona de frontera hispano-lusa, y una nula presencia en materia de GPL y
GL para los poderes locales que cohabitan en la Eurorregin Galicia-Norte
de Portugal.

Pero, qu es lo que ha ocurrido en estos dos ltimos aos (2007-2008)?.


Somos de la opinin de que la CT G-NP ha perdido una gran ocasin de
situarse en el centro de la negociacin de los fondos comunitarios para el
perodo 2007-2013. Su falta de definicin poltica e institucional produjo el
trasvase de poder de representacin y gestin hacia otro territorio de
frontera como es el que se radica entre la CCDR-Centro y la Comunidad
264

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Autnoma de Extremadura, lugar donde se ubica el Secretariado Tcnico


Conjunto (Badajoz), autntico rgano de gestin de los fondos y programas
comunitarios para la raia hispano-lusa313.

A cambio, el Gobierno de Galicia y la CCDR-N han apostado por la aprobacin


de una Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial (AECT),314 que de
apoyo en la implementacin de polticas y programas a la CT G-NP, y que se
encargar de gestionar el Plan Estratgico de Cooperacin Galicia-Norte de
Portugal 2007-2013 de la CT G-NP, aprobado en 2008 (CANCELA, 2008:
177-184). Esta AECT fue planteada en los estudios previos a la formulacin
de las posiciones de negociacin gallego-portuguesas para el 2007-2013
como la alternativa a la consolidacin institucional de la Eurorregin: Por
ltimo e partindo da experiencia adquirida en perodos anteriores, a
programacin

2007-2013

debe

contribur

ao

establecemento

dunha

cooperacin institucional slida interrexional e transfronteiriza entre


ambas as rexins, Galicia - Norte de Portugal. Neste sentido, a constitucin
dunha Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial (AECT) favorecer o
lanzamento dun proceso interinstitucional que integre os logros obtidos ata
o momento pola Comunidade de Traballo de Galicia-Norte de Portugal, as
comunidades territoriais de cooperacin, a Fundacin CEER ou o Eixo
Atlntico (MECEGA, 2007-2013: 10).

313

rgano conjunto hispano-luso de gestin de la totalidad de los fondos de cooperacin


territorial del perodo 2007-2013 para toda la frontera Espaa-Portugal.
314
Mero instrumento jurdico comunitario que, eso s, ayudar a reforzar los mecanismos
de gestin de la CT GNP.

265

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

El proceso de construccin de la AECT Galicia-Norte de Portugal se ha


desarrollado entre los aos 2006 y 2008, en los que sobresalen los
siguientes hitos (cuadro N 12):

Cuadro N 12: Proceso de creacin de la AECT Galicia-Norte de


Portugal
Ao
Normas y decisiones polticas de referencia
UE: Reglamento (CE) N 1082/2006 del Parlamento Europeo y del
2006
2007

2008

Consejo, del 5 de julio de 2006, sobre la Agrupacin Europea de


Cooperacin Territorial (AECT), DO L 210, de 31 de julio de 2006
Espaa: Real Decreto 37/2008, de 18 de enero, por el que se adoptan
las medidas necesarias para la aplicacin efectiva del Reglamento (CE)
n 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de
2006 sobre la Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial (AECT),
BOE 19 de enero de 2008
Portugal: Decreto-lei n 376/2007, de 8 de noviembre, Dirio da
Repblica, 1 srie n 215, de 8 de noviembre de 2007; Despacho n
20723/2008, de 25 de julio de 2008, Dirio da Repblica, 2 srie n
152, de 7 de agosto de 2008.
Espaa: A propuesta de los Ministerios de Administraciones Pblicas y
de Exteriores y Cooperacin, aprobacin en Consejo de Ministros,
celebrado el 27 de junio de 2008.
Galicia: A propuesta de la Consellera de Presidencia, Administracins
Pblicas e Xustiza, aprobacin en Consello de la Xunta, celebrado el 31
de enero de 2008;

Fuente: Elaboracin propia.

Tras dos aos de trabajo conjunto, el lanzamiento poltico de la AECT


Galicia-Norte de Portugal (primera de la Pennsula Ibrica) se produjo el
pasado da 30 de septiembre de 2008, en la octava reunin de la Comunidad
de Trabajo Galicia-Norte de Portugal, celebrada el ltimo 22 de
septiembre (www.poctep.eu). La AECT adquiere validez jurdica al ser
aprobada por Portugal y por Espaa, siendo ratificada por Resolucin de 23
de octubre de 2008, de la Secretara General Tcnica, por la que se publica
la inscripcin de los Estatutos de la Agrupacin Europea de Cooperacin
266

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Territorial Galicia-Norte de Portugal (GNP, AECT) (BOE n 262/2008, de


30 de octubre de 2008). A finales de 2008, tan slo queda pendiente el
inicio en su dimensin de gestin con la aprobacin de sus sedes, cuadro de
personal y responsables por parte portuguesa y gallega.

Para VENADE (2006: 187-217), la AECT supona en el 2006 una suerte de


modelo avanzado de cooperacin de segunda generacin315, como destaca
CANCELA (2008: 177-184), que incrementaba la seguridad jurdica de la
cooperacin transfronteriza. Con el paso de los meses, la AECT G-NP ha
tenido que sortear casi los mismos obstculos que en su da tuvieron que
saltar las dos partes con el Acuerdo Constitutivo de 1991. De hecho, las
reticencias de Lisboa y Madrid han estado presentes, aunque ha sido la
parte espaola la que ms elementos de checking han planteado (BELTRN,
2008: 23-38)316.

315

Sobre el concepto de segunda generacin se ha celebrado recientemente en


Guimares, un Seminario organizado por el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular y el
Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (Portugal). En palabras del
Secretario General del Eixo Atlntico, la cooperacin transfronteriza de segunda
generacin implicara un nivel de concretizacin de las polticas de cooperacin, con una
aplicacin prctica sobre las cuestiones y problemas cotidianos que afectan al desarrollo
econmico y social, al desarrollo de los servicios bsicos y a la satisfaccin de las
necesidades bsicas de los ciudadanos europeos de los territorios de frontera: Sanidad,
Educacin, empleo, transporte, ocio y cultura (VZQUEZ MAO, 2009, ponencia de
clausura del Seminario, sin publicar).
316
En definitiva, de todos estos elementos es posible concluir que los requisitos previstos
para las AECT en el Real Decreto 37/2008, conducen a un tipo de cooperacin estable
aunque un tanto rgida. Estable en la medida que las entidades territoriales van a optar por
otro tipo de estructuras si el objetivo es una colaboracin ms informal y dinmica; en este
sentido, resultara incoherente iniciar el complejo procedimiento legal previsto en el Real
Decreto si no hay voluntad de permanecer en el tiempo. Rgida por cuanto los objetivos y
funciones deben estar claramente definidos desde el inicio; y por la existencia de controles
sobre la actuacin de las AECT que en caso de extralimitacin se corre el riesgo de
disolucin; vid. BELTRN, 2008: 36.

267

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Sin embargo, y a falta de las decisiones polticas que den la apertura oficial
a la sede, con el nombramiento de los responsables de la G-NP AECT, s es
verdad que se incrementa la institucionalizacin de la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal (CANCELA, 2008: 179-181), al contar con una mejor
definicin jurdica y administrativa, con personal propio, financiacin
estable (adems de la variable fruto de su concurso en las convocatorias
comunitarias 2007-2013), y una programacin a medio plazo que la dota de
la misin y visin estratgica necesaria. El modelo de organizacin, direccin
y gestin basado en las tres dimensiones, anteriormente aplicado a la CT GNP, dejara una G-NP AECT con el siguiente esquema:

A. Figuras de Direccin: A1: Asamblea; A2: Director y Secretariosubdirector.


B. Figuras de direccin y organizacin: Consejo Superior, integrado por los
Coordinadores Generales de la CT G-NP
C. Figuras de gestin: previstas en los Estatutos y en el presupuesto del
Plan de Cooperacin Galicia-Norte de Portugal 2007-2013.

Tan slo resta ver si efectivamente la lnea abierta en la ltima reforma de


la CT GNP, en forma de Comisin Sectorial Cooperacin e Integracin
Socioeconmica e Institucional, se consolida a travs de la nueva lnea de
cohesin social e institucional de la GNP AECT, dando frutos en dos
mbitos: el del apoyo a la modernizacin local; y el de la buena gobernanza,
reduciendo su vis tecnocrtica y ampliando los espacios de participacin
pblica y privada.

268

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

A continuacin analizamos, sobre la base de los modelos de estudio


aplicados a la CT GNP, el otro actor relevante de la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal, el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.

2.3.2. El Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular

Darle protagonismo a un actor local, desde la perspectiva de la


modernizacin administrativa, resulta siempre curioso a los ojos de alguien
ajeno al estudio de estos niveles de gobierno y administracin. An dira
ms, incluso forzado, al intentar incluirlos en la malla de actores de la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal. Lo impensable hasta fechas
recientes es que estos actores se agruparan, no para asumir modelos
europeos y/o estatales de gestin pblica, no para pensar en GPL y GL (ya
lo hizo la FEMP a lo largo de la dcada pasada y la actual); sino para
formular y disear gestin entre ellos en los espacios transfronterizos.

Esta es la gran virtud (entre otras muchas), del Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular, asociacin transfronteriza de Municipios, que bajo la figura
jurdica de Asociacin de derecho privado portugus y con domicilio social
en Porto (Portugal), mantiene una estructura de dos sedes (Porto y Vigo),
personal tcnico y presupuesto propio (en 2008, 2.906.990), y una posicin
de actor privilegiado (no slo local) en el contexto de la Eurorregin gallega
y portuguesa.

269

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Pero al igual que la CT G-NP, desde su creacin en 1992317 (DOMNGUEZ,


2004: 37) el Eixo ha sufrido una compleja evolucin influenciada por el
entorno comunitario, en mayor medida, y por los condicionantes estatales y
regionales (menor desde luego), de los Estados en los que se inserta como
institucin local transfronteriza.

Nos interesa centrarnos en su estudio, para poder entender cmo el Eixo de


1991 ha sido superado con creces en su versin de 2007-2008; en palabras
de CRDENAS, RAMOS y VARELA (2008: 175):

[En el ao 2007] deuse un paso firme cara a una nova etapa no Eixo,
como asociacin transfronteriza de Concellos da Eurorrexin GaliciaNorte de Portugal, caracterizada por un doble proceso de integracin
territorial da sa trama urbana e de posicionamento transnacional.
Por un lado, porque se produce a consolidacin territorial da organizacin
coa ampliacin dos seus asociados a 34 membros, en 2008. O Eixo
Atlntico do Noroeste Peninsular integra deste xeito una estructura
urbana de ciudades grandes e medianas galegas e portuguesas, que incle
a case que seis millns e medio de habitantes, e que ratifica o acerto da
sa creacin e expansin da visin e obxectivos, concluida a principios da
presente dcada coas (pen)ltimas incorporacins.
Por outro, e complementario ao anterior, polo inicio dun doble proceso de
afianzamento transfronteirizo como un actor chave na Eurorrexin
Galicia-Norte de Portugal, e de posicionamento noutros contextos
transrrexionais rexional-locais como pode ser a travs da presencia nos

Open Days da Comisin Europea, o una recn creada EUROMOT.


317

Con antecedentes en la Asociacin de Cidades de Galiza e do Norte de Portugal,


impulsada por Porto en 1991.

270

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Este doble proceso de consolidacin e expansin territorial, deixan ao


Eixo Atlntico ante un novo reto que trascende as sas clsicas funcin
de lobby transfronteirizo, de liderado local nos territorios de Galicia e
do Norte de Portugal, de think tank en proxectos, investigacin e
actuacins de moi diverso tipo, desenvolvidas a travs das sas
Comisins Delegadas e dos grupos de traballo, que o Eixo viu de
constituir nesta ltima dcada.
Eixo Atlntico asume as o liderado local en materia de desenvolvemento
local sostible nun entorno que lle propio, pero con proxeccin cara a
una Europa alongada

Este doble proceso se ha conseguido fraguar, a travs de la apuesta por


cinco desafos que se han abordado desde el Eixo a lo largo de su historia
reciente, y que han supuesto su consolidacin en el panorama institucional y
poltico-administrativo de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal,
proyectndola al escenario de la cooperacin territorial europea para el
vigente perodo 2007-2013318:

1. Capacidad para desarrollar el rol de lobby efectivo en Europa a favor de


sus asociados. De esta forma, de una figura de lobby local comunitario, el
Eixo ha transitado hacia una organizacin de gobiernos locales urbanorurales luso-galaicos con presencia fundamentalmente en Galicia y Norte
de Portugal, pero tambin en otros territorios de la frontera hispanolusa y en una Europa cada vez ms local.
2. Incremento de su masa crtica institucional (Concellos que lo integran).
Cmo una asociacin de concellos transfronterizos ha conseguido elevar
318

Incluso para el perodo que est por llegar de 2013-2020, sobre todo a travs de
iniciativas como la ya comentada en el Seminario sobre Cooperacin de Segunda Generacin.

271

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

los niveles de democracia (incremento de su base local de 12 a 34 en


2008) y eficacia (ser gestor efectivo de fondos comunitarios),
mantenindose como actor central local de la Eurorregin Galicia-Norte
de Portugal a lo largo de los ltimos tres lustros. De esta forma ha
incrementado su base asociativa de 12 concellos en su momento
fundacional (6 gallegos y 6 portugueses)319, a 14 en 1995 (2 gallegas)320,
y 17 en 1997 (3 portuguesas)321, a 18 Concellos en 2004 (1 gallega)322, a
28 en 2007 (5 gallegos y 5 portugueses)323, y a 34 en 2008 (3 gallegos y
3 portugueses)324.
3. Ejercicio de un continuado liderazgo local (tanto personal NATERA,
1998- como institucional -BORJA y CASTELLS, 1997: 150-155-) en el
territorio eurorregional (ciudades medias y urbanas). Creando una
agenda poltica especfica (DOMNGUEZ y PARDELLAS, 2007), dotando
al Eixo de una identidad concreta as como de dimensin social y
eurorregional a sus proyectos (desarrollo sostenible, estudios y
publicaciones) (VANACLOCHA, 1997: 275-299)325.
4. Buen rendimiento de gestin de los fondos propios y comunitarios
conseguidos en los diferentes perodos de programacin (1994-1999,
2000-2006326 y 2007-2013327), fundamentalmente de los PIC Interreg,
319

Por parte gallega: Vigo, A Corua, Santiago, Pontevedra, Ourense y Ferrol; por parte
portuguesa: Porto, Braga, Bragana, Chaves, Viana do Castelo e Vila Real.
320
Monforte de Lemos y Vilagarca de Arousa.
321
Guimares, Peso da Rgua y Vila Nova de Gaia.
322
Lugo.
323
Por parte gallega: O Barco de Valdeorras, Carballo, Laln, Vern y Viveiro; por parte
portuguesa: Barcelos, Famalio, Matosinhos, Mirandela y Vila do Conde.
324
Por parte gallega: O Carballio, Santa Uxa de Ribeira y Sarria; por parte portuguesa:
Lamego, Macedo de Cavaleiros y Penafiel.
325
Vid. supra VANACLOCHA, 1997: 276.
326
http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
327
Ya en el perodo vigente 2007-2013, el Eixo ha conseguido la estabilidad presupuestaria
necesaria para afrontar estos aos, tras la reciente concesin por parte de la Comisin
Europea (28-I-09) de un milln de euros para el desarrollo de su programa de actividades

272

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

con importantes niveles de ejecucin de presupuesto y rentabilidad


social

(imagen,

recursos

materiales)

para

sus

asociados

(http://www.eixoatlantico.com).
5. Construccin

de

una

estructura

de

gestin

organizativa

de

conocimiento328, a travs de una organizacin compleja en red que


colabora con los agentes sociales y con las universidades.

Por estas razones, en forma de retos asumidos de forma efectiva y


cumplidos en su mayor parte, somos de la opinin de la necesidad de incluir
al Eixo en nuestro estudio, no como un actor ms, sino como el actor que
est siendo capaz de definir un espacio para la GPL y GL con base comn
transfronteriza y bajo un formato de poltica pblica de modernizacin.

Pero comencemos por la evolucin institucional del Eixo, siguiendo la


estructura de anlisis empleada para el estudio de la CT G-NP (CANCELA,
2008: 162-167; DOMNGUEZ, 2004: 3-51):

Fase informal (dcada aos 80 hasta 1991). Es la etapa primigenia desde


la cual los gobiernos locales, junto con las Comunidades Autnomas, se
introducen en el marco europeo a travs de los mecanismos establecidos
en el Convenio de 1980 sobre cooperacin transfronteriza. Sern estos
los primeros aos de desarrollo de la programacin financiera
comunitaria (fundamentalmente a travs de los FEDER), antecedentes
de las Iniciativas Interreg, base de la cooperacin transfronteriza local.
Esta estructura financiera estable facilita la visin de una nueva
2009-2010, a travs del Programa de Cooperacin Territorial Espaa-Portugal 2007-2013;
vid. http://www.eixoatlantico.com/noticias.php?idcon=not20090130142918.
328
Tanto la una como la otra, sern abordadas en las lneas siguientes.

273

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

dimensin econmica e institucional en la relacin entre gobiernos y


administraciones locales transfronterizos en Europa, superando as
(aunque no olvidando) la figura de los hermanamientos329, tradicional
hasta estas fechas. Pero para el caso que nos ocupa, no ser hasta los
inicios de los aos 90, con la firma de convenios de colaboracin entre
algunos Concellos de Galicia (6 anteriormente citados) e, inicialmente,
tan slo uno del Norte de Portugal (Porto)330, cuando la cooperacin
entre ellos comience su andadura. Este hito supondr, adems, el germen
del Eixo, que aprueba sus Estatutos un ao despus.
Fase institucional (1992-2006), al igual que en el caso de la CT G-NP con
dos etapas: a) de 1992 a 2000331, y b) de 2000 a 2006:
A. 1992-2000, en este perodo el Eixo Atlntico toma forma institucional a
travs de la firma de sus Estatutos en 1992, donde se especifica que el
Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular constitese como una asociacin
transfronteriza de concellos que configuran o sistema urbano da
329

http://www.femp.es/index.php/femp/direcci_n_de_internacional_y_cooperaci_n/hermana
mientos
330
Concello que lider una Asociacin de Ciudades de Galiza e do Norte de Portugal
(DOMNGUEZ, 2004: 37).
331
DOMNGUEZ (2004: 42-47), distinguira entre 1992 y 2000 dos subetapas: A etapa
inicial, entre 1992 y 1995, baixo a presidencia de F. Gomes, alcalde de Porto e
Eurodeputado, na que o Eixo pnsase, case que exclusivamente, en termos de lobby. A
etapa de consolidacin, entre 1996 e 1999, baixo a presidencia de M. Prez lvarez,
Alcalde de Vigo, na que sen deixar de ser un lobby, o Eixo intenta converterse nunha
Axencia de Desenvolvemento Eurorrexional. Somos de la opinin de que, efectivamente,
esta evolucin de funciones lobbistas hacia otras que le pudieran haber dado ms
consistencia estructural, no dejaron de ser un intento y como tal aportaron poco a la
construccin institucional del Eixo. An podramos decir ms, esta ambicin de
sobredimensin eurorregional el Eixo la ha conseguido a travs de su buena gestin de
Interreg, la participacin en foros transnacionales y el refuerzo de sus capacidades de
think tank, sin abandonar la posibilidad de la Agencia, que con muchas probabilidades podra
conseguir a partir de 2009 a travs de dos mecanismos: a) la aprobacin de un programa
Interreg al que se ha candidatado para la creacin de una Agencia de Ecologa Urbana de la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal; b) la aprobacin de una AECT especfica para el
Eixo (como luego confirmaremos).

274

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Enrique Jos Varela lvarez

Eurorrexin Galicia-Norte de Portugal. Este posicionamiento nos da una


idea clara de cul es el punto de partida, ya que el sistema local gallego
estaba asociado en torno a varias figuras locales como eran la FEGAMP,
la Federacin de Concellos Galegos y la Federacin de Concellos
Rurais332, mientras que las portuguesas no disponen de una estructura
asociativa local de mbito regional, integrndose en el paraguas estatal
de la Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP). Adems,
su aprobacin coincide con los momentos iniciales de conformacin de la
CT G-NP lo que produce una cierta sintona entre las orientaciones
transfronterizas

regionales

locales333,

aunque

tambin

ciertas

suspicacias entre los niveles estatales y locales334; todo ello, pese a la


diferencia de liderazgo poltico e uno y otro nivel335. A lo largo de esta
etapa se producen una serie de hitos que ayudan al impulso institucional
del Eixo Atlntico:
o se da recorrido a los Estatutos aprobados, otorgando contenido y
funciones (redefinindolas en ocasiones) a las figuras de
direccin, organizacin y gestin del Eixo: Asamblea, Comisin
332

http://www.fegamp.es
Posiblemente por aprovechar de forma conjunta su incorporacin al Mercado nico,
posiblemente por mostrar una posicin comn de actores ante el Gobierno Central.
334
Esta es la esencia de una organizacin de cooperacin transfronteriza, ya que por un
lado ocupa un espacio que tradicionalmente lo tena asignado la Administracin Central, con
el consiguiente recelo de esta; por otro, con los resultados asimtricos que un ente de esta
naturaleza aporta a cada uno de sus integrantes. As se producen estas suspicacias, ms
por la parte espaola que portuguesa (que apoy al Eixo desde sus orgenes), ms por la
parte de los Concellos del Norte de Galicia, que del Sur y los del interior que de la costa. A
la larga, este tipo de desconfianzas se han consolidado abrindose nuevos espacios de
dudas, pero tambin de oportunidad, entre los participantes en un Eixo ampliado. As en la
actualidad, es el Estado portugus el que apoya al Eixo sin ambages, los concellos del
interior de Galicia y Norte de Portugal se muestran ms activos que los de la costa, los
rurales mucho ms que los urbanos, mientras que el Eje Porto-Vigo a pasado a Vigo-Gaia,
con la reciente aprobacin de la AECT G-NP (con sede en la ciudad viguesa).
335
La CT G-NP estaba impulsada por el PP desde el Gobierno Autonmico y el Eixo por el
PSOE y el PSE portugus desde los gobiernos locales de Vigo y Porto; vid. supra
DOMNGUEZ, 2004: 37.
333

275

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Ejecutiva, Presidente y Vicepresidente, Comisiones Delegadas,


Comisiones

Tcnicas,

Direccin

Tcnica,

posteriormente

reformulada en la figura de la Secretara General, y un non nato


Consello Econmico y Social.
o Se refuerza el papel de lobby actuando en materia de formacin
de tcnicos locales, en materia de programacin y fondos
comunitarios, de comunicacin social de sus actividades, de firmas
de

convenios

con

instituciones

autonmicas

de

mbito

comunitario336, y de consecucin de programas propios337.


o Se procede a incorporar a nuevas ciudades a la trama local
eurorregional (5 entre 1992 y 1997).
o Se construye la organizacin administrativa en torno a dos sedes
(Vigo y Porto)338.
o Se produce la incorporacin del Eixo al espacio eurorregional
formal (Eurorregin Galicia-Norte de Portugal), a travs de su
integracin en una Comisin ad hoc de la CT G-NP.
o Se inician actividades de amplio valor social, como los Xogos do
Eixo Atlntico339.
o Se pone en marcha un programa de estudios de anlisis y de
prospectiva y de publicaciones con ambicin eurorregional340, a la
que se incorporan polticos, tcnicos regionales y locales, as como
expertos de las Universidades de Galicia y el Norte de Portugal,
336

Convenio de colaboracin entre el Eixo Atlntico y la Fundacin Galicia-Europa en 1997.


Observatorio Urbano do Eixo y Programa Millenium.
338
Y perfilando otras que tardarn tiempo en ver la luz, como el Observatorio Urbano del
Eixo Atlntico.
339
Que posteriormente dar pie a otro tipo de iniciativas sociales, culturales (narrativa,
pintura, teatro), juveniles o tursticos, que van ensanchando el espacio social de referencia
del Eixo no slo entre sus asociados, sino en el conjunto de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal.
340
Que da como resultado los I Estudios Estratgicos del Eixo Atlntico (1995).
337

276

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

en un ejercicio de anlisis continuo que ser una de las seas de


identidad del Eixo Atlntico a lo largo de su trayectoria.
B. 2000-2006, existe un punto de inflexin claro en la evolucin
institucional del Eixo Atlntico que, creemos, se produce con la entrada
en vigor del nuevo perodo de programacin comunitaria 2000-2006341, y
la aprobacin de los nuevos Estatutos en el ao 2002. El liderazgo de la
Secretara General apoya y refuerza las lneas de actuacin acometidas
en la dcada anterior, profundizando en:
o Con la reforma de los Estatutos en el ao 2002 se producen
efectos inmediatos en materia de legitimidad institucional y por
rendimientos del Eixo, en la figura del Secretario General, que
aglutinar las capacidades de direccin, organizacin y gestin que
el Eixo necesitaba para mejorar su gestin y profundizar en su
consolidacin institucional.
o Esta estructura de direccin, organizacin y gestin otorga al Eixo
la capacidad ejecutiva que necesitaba en el nuevo perodo de
programacin 2000-2006; que aprovecha de una forma ejemplar
consiguiendo fondos para dos de sus programas ms estratgicos:
el Plan de Infraestructuras del Eixo Atlntico y la elaboracin de
las Agendas 21 para las ciudades del Eixo, basadas en la
metodologa Urban Audict de la Comisin Europea (en el cual
profundizaremos desde el Estudio de Casos, Captulo VI). Otros
programas estuvieron ligados a dar continuidad al Observatorio
propuesto en la etapa anterior, con el programa Urbe XXI, y
desde la iniciativa Original S.I.N. de lucha contra la exclusin
social. Hay un dato que resulta revelador en relacin con la
341

Y con l la posibilidad de acudir a convocatorias de Iniciativas Interreg,


fundamentalmente.

277

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

efectividad del Eixo Atlntico como estructura de cooperacin


consolidada (DOMNGUEZ, 2008: 52-56), y que tiene que ver con
la capacidad de liderazgo de proyectos europeos (ser jefe de
filas): para el perodo 2000-2006, el Eixo Atlntico ha conseguido
gestionar como responsable 4 Interreg IIIA y un Interreg IIIB
por un montante total de 11.647.996. Entre los proyectos dos de
ellos relacionados con el Desarrollo Estratgico del Sistema
Urbano del Eixo Atlntico, con la Implantacin de Agendas 21
Locales o con el Desarrollo local342.
o En el mbito social, se continan con las actividades que han dado
legitimidad al Eixo como entidad eje en la Eurorregin, sobre todo
a travs de los Xogos do Eixo Atlntico o la Agenda Cultural del
Eixo Atlntico, as como el resto de iniciativas culturales que se
iniciaron en el perodo anterior.
o Finalmente, se produce la consolidacin de la lnea de estudios y
de publicaciones iniciada en la dcada anterior, con la creacin del
Servicio de Estudios y del Servicio de Publicaciones, al frente de
los cuales se sita un responsable del mundo de la universidad, y
unos equipos de trabajo adhocrticos, tambin provenientes del
mbito de la educacin superior de los centros de referencia en la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal. A travs de ellos se
canaliza la enorme labor de produccin de pensamiento del Eixo,
adems de continuar con los estudios estratgicos, que tienen
continuidad en el ao 2004, y que nutrirn la agenda poltica y
programtica del Eixo para el perodo actual.
342

Este es el nombre genrico que se le da al programa dedicado a la financiacin de


actividades del Eixo Atlntico para cada perodo de programacin, en este caso 20022004.

278

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

C. 2007-2008, es una fase caracterizada por la transicin a la que se ven


abocadas la mayor parte de las entidades de gestin de la cooperacin
territorial en Europa, ante: la negociacin de un nuevo perodo de
programacin comunitaria (2007-2008), con todo lo que esto significa:
nuevos fondos y programas, bsqueda de socios; y la ampliacin del Eixo
de 18 a 34 Concellos, introduciendo una dinmica ms reequilibradora
interior-costa. Para asumir los retos, el Eixo apost por:
o Definir una Agenda Estratgica del Eixo Atlntico para el perodo
2007-2013, con base en los Segundos Estudios Estratgicos de
2004.
o Profundizar en la figura de lobby a travs de la participacin en la
recin creada EUROMOT, como red de ciudades transfronterizas
de Europa (MOT francesas; City Twin, escandinavas; y Eixo
Atlntico); tambin en los programas comunitarios de buenas
prcticas de la Comisin Europea, como es el caso de los Open

Days (en 2007 y 2008), con paneles propios; o a travs de la


organizacin de seminarios y estudios que posteriormente son
elevados a los Gobiernos de Espaa y Portugal y a la Comisin
Europea.
o Dar continuidad a las lneas de trabajo desarrolladas en la dcada
pasada y en la primera parte de la presente, reforzando los
aspectos relacionados con las infraestructuras y la movilidad, as
como con el desarrollo sostenible y todos aquellos elementos de
valor social que se han comentado. Es importante destacar, cmo
adems de consolidar programas con trayectoria temporal y de
xito para el Eixo, fruto de la orientacin establecida en la
Agenda Estratgica se inician trabajos ms sectoriales, como la el
279

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

impulso a la constitucin Eurociudad Vern Chaves; y ms


especficos, como son las Agendas Estratgicas para otras redes
territoriales (agrupaciones locales de Galicia y del Norte de
Portugal recin integradas).
o En este punto, interesa reflejar los inicios de un proyecto que se
haba diseado aos atrs como fue el Observatorio Urbano y el
programa Urbe XXI, que con base en la metodologa de la Agenda
21, recibe un gran impulso. Esta iniciativa, junto con el desarrollo
del Proyecto SIUTEA de implantacin de SIGs en los concellos,
sern el germen de lo que a da de hoy se conocen como las
iniciativas de modernizacin administrativa impulsadas por el Eixo:
Elaboracin de un Estudio sobre la Modernizacin en los Concellos
del Eixo; creacin de una Agencia de Ecologa Urbana (como
continuidad del Observatorio); e inicio de los trabajos sobre
Agendas Locales Digitales para los concellos de la entidad, que se
definen como la gran apuesta tecnolgica y de modernizacin de
los gobiernos locales.
o Adems de todo ello, se contina con el refuerzo de las oficinas
de Porto y Vigo en materia de personal.
o Los Servicios de Estudios y Publicaciones consiguen posicionarse
como ncleo del think tank en el que se ha convertido el Eixo
Atlntico. En el caso del primero, y con base en la Agenda
Estratgica, definiendo proyectos que sern aprobados por la
Asamblea General, y viendo reconocida su labor con importantes
premios en Europa. El Servicio de Publicaciones asume la
necesidad de consolidar acadmicamente la revista, dotarla de una
proyeccin internacional e incorporar a su Consejo de Redaccin
280

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

algn miembro con perfil de tcnico local, para conseguir animar a


los concellos a participar en sus nmeros.
o Y, finalmente, se inician los estudios destinados a valorar la
posibilidad de adaptacin del Eixo Atlntico a una AECT propia343.

El modelo de anlisis que estamos siguiendo para los dos actores ms


caractersticos de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, implica aclarar
la estructura de direccin, organizacin y gestin del Eixo Atlntico; de la
misma forma que se plante para el caso de la CT G-NP con sus tres
dimensiones de estudio (DOMNGUEZ, 2008: 51-56):

A. Figuras de alta direccin poltica:


o A1: Asamblea General, como plenario del ente integrado por los
Alcaldes de los Concellos gallegos y los Presidentes de Cmara
portugueses,

espacio

de

debate

aprobacin

de

las

lneas

estratgicas anuales; y Comisin Ejecutiva, rgano de decisin


estratgica participada el Presidente, el Vicepresidente y 3 Alcaldes
gallegos y 3 Presidentes de Cmaras portuguesas.
o A2: Presidente, con un cargo rotatorio entre Alcaldes-Presidentes de
Galicia y Portugal, por un perodo de dos aos, al que sustituye al final
del mandato el Vicepresidente que lo acompaa.
B. Figuras de direccin profesional y organizacin: Secretario General,
Coordinadoras para Galicia y Norte de Portugal, Servicio de Estudios y
Servicio de Publicaciones:
o Secretario General. Como ya fue dicho, en palabras de DOMNGUEZ,
2004: 42): Esta figura, que se converte no actor central da
343

Cuestin que se valor en la Asamblea Xeral de Enero de 2008 (Vigo), y que fue
retomada en la de Febrero de 2009 (Guimares).

281

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Asociacin de Concellos, aparece xa en 1998 e ten o seu antecedente


na Direccin Tcnica creada en 1996. En el confluirn, desde
entonces y hasta la fecha actual, una serie de roles que permitirn
una mayor agilidad de gestin de las oficinas y proyectos, una
interlocucin efectiva entre los niveles polticos y tcnicos de los
concellos integrantes del Eixo (Presidente y Comisin Ejecutiva,
Asamblea y Comisiones Delegadas), y una capacidad directiva de
primer nivel a travs del papel de formulacin de candidaturas y de
diseo de los mismas en funcin del anlisis elaborado por los grupos
de expertos que el mismo coordina. La apuesta por la gestin de la
entidad result clave344, para que el Eixo lograra: a) una mejor y
mayor capacidad de gestin sobre nuevos proyectos y lneas de
trabajo diferentes; b) una mejora del rendimiento econmico en
relacin con la ejecucin de los proyectos, lo que conlleva un plus de
garanta para los polticos y tcnicos estatales y comunitarios que
deciden la idoneidad de los mismos. Entendemos as que el refuerzo
de gestin del Eixo ha coadyuvado a su consolidacin institucional.
o Al Secretario General, se le unen las Coordinadoras para Galicia y
Norte de Portugal, en la figura de las responsables de Administracin
de sus oficinas (Vigo y Porto, respectivamente), que hacen de correa
de transmisin entre la parte poltica y directiva con el personal de
administracin.
o Los recientemente institucionalizados Servicios de Estudios y
Publicaciones, incorporan, en forma de expertos y vinculados a
proyectos de anlisis y a publicaciones de inters para el Eixo
344

Como ocurri, en sentido negativo, con la CT G-NP hasta el ao 2007, y en la actualidad


intenta cubrir con el Plan de Cooperacin Galicia-Norte de Portugal 2007-2013 y el
funcionamiento de la AECT G-NP.

282

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Atlntico, a una serie de responsables estables encargados de


coordinar: por un lado, los equipos que deben desarrollar los estudios
que el Eixo les encargue, adems de otros a propuesta del propio
Servicio; por otro, al Consejo de Redaccin de la Revista del Eixo, que
toma decisiones sobre las lneas de publicacin de la misma. Con el
tiempo, estos equipos se han convertido en el elemento de staff
personal clave para la Secretara General y la Comisin Ejecutiva.
C. Figuras de gestin: Este es, quizs, otro de los elementos clave del Eixo
Atlntico345, ya que a travs del personal que integra el ncleo de
operaciones (3 personas en la Oficina de Porto y 2 en la de Vigo)346, son
posibles las innumerables gestiones de tramitacin de contratos de
asesoramiento, publicaciones, seguimiento de proyectos comunitarios,
justificaciones y memorias econmicas Pero es que, adems de esta
estructura de gestin, se han en este ltimo bienio se han sumado al
persona del Eixo 3 personas (Oficina de Vigo) que realizan labores de

staff de apoyo, en concreto, en labores de coordinacin de proyectos


comunitarios, la coordinacin de las Comisiones Delegadas, y la
coordinacin con la prensa. Vemos, en este nivel de gestin transversal,

345

Hasta mediados de los aos 90, las estructuras administrativas de apoyo a la gestin del
Eixo estaban integradas por el personal de la Cmara de Porto, lo que en palabras del
Presidente de la Cmara de Porto supona, ya en 1995, una anomala que implicaba asumir el
reto de la gestin de la entidad: polo que respecta creacin faltou una organizacin
tcnica que fose o soporte da asociacin; de feito foron os servicios de Relacins
Internacionais da Cmara do Porto quen constituu a estructura de traballo do Eixo e pens
que se xustifica, crear, agora que estamos consolidados, una estructura fixa, en Galiza e
Portugal, que sexa sostida polos recursos do Eixo e que permita, independientemente das
presidencias, a existencia dunha estructura mnima de funcionarios do Eixo que asegure a
continuidade e o traballo da asociacin e poida pasa-los dosieres dunha presidencia para
outra, sen que iso implique sobresaltos no desenvolvemento do traballo normal da
asociacin; vid. DOMNGUEZ, 2004: 42.
346
En total 3 empleados fijos (Secretario General y 2 Coordinadores), 8 contratados en las
dos Sedes de Porto y Vigo, adems de una extensa red de colaboradores de las
Universidades de Galicia y el Norte de Portugal.

283

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una de las grandes bazas de refuerzo institucional del Eixo Atlntico, y


con ella, una de las grandes diferencias con relacin a la CT G-NP.

Al igual que la CT G-NP, el Eixo Atlntico dispone de un modelo de

comitologa347, de tipo sectorial y de doble nivel poltico-administrativo.


Existen dos tipos de comisiones348:

Comisiones Delegadas: autnticos instrumentos de gestin poltica


desagregados en reas temticas, que han venido variando desde el inicio
del Eixo hasta nuestros das, en funcin de las prioridades de la entidad
y la orientacin de las diferentes programaciones comunitarias. Estas
Comisiones integradas por concejales de los concellos integrantes del
Eixo Atlntico, asignadas a proyectos concretos y estables en cuanto a
su definicin. La responsabilidad fundamental de este tipo de comisiones
es mantener informados a las estructuras polticas de los respectivos
concellos de los avances de cada uno de los proyectos en los que el Eixo,
y ellos mismos, toman parte. Son, adems, la correa de transmisin entre
la parte poltica y administrativa en sus respectivas organizaciones
locales. En la actualidad, las 6 comisiones en funcionamiento son:
Infraestructuras y Movilidad, Desarrollo Sostenible y Gobernanza,
Desarrollo Social (Cultura, Educacin y Juventud), Deportes, Turismo y
Modernizacin de la Administracin. A los objetos de la investigacin que
estamos presentando, es la ltima de las citadas la que adquiere una
relevancia especial en el conjunto de las iniciativas del Eixo, y sobre ella
347

El concepto es similar al utilizado por la Comisin Europea, y aunque en el caso del Eixo
no responde a los mismos criterios empleados por esta, lo hemos utilizado para dar sentido
de gestin de proyectos en torno a grupos de trabajo polticos y tcnicos.
348
No existen Comisiones Territoriales, pese al incremento territorial que ha sufrido la
entidad en los ltimos dos aos, con la incorporacin de 16 nuevos Concellos.

284

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volveremos con ms detalle en el Captulo V, en concreto a travs del


Estudio de Caso 7.
Comisiones Tcnicas: integradas por tcnicos locales, de diferentes
categoras y perfiles en funcin de la comisin y del proyecto en el cual
est participando el Eixo y los concellos que de l forman parte.
Eventualmente, y en virtud de la complejidad de los proyectos, como fue
el caso de las Agendas 21 Locales, se pueden constituir Comisiones de
Seguimiento (de apoyo a las de carcter tcnico e integradas por
personal poltico y de gestin) y un Comit de Gestin (representantes
tcnicos de cada Concello, as como de los Departamentos implicados de
la Xunta y la CCDR-N, responsables del Eixo y Director/es del/os
Proyectos).

Toda esta estructura, que ha ido creciendo a lo largo de los ltimos 16 aos
(1992-2008), est financiada con cargo a la programacin comunitaria, y con
ella a los marcos programticos y econmicos facilitadores de la realidad de
gestin al Eixo Atlntico. De esta forma, el porqu (capacidad para
participar en convocatorias comunitarias) da sentido al cmo (organizacin
del Eixo para conseguir estos objetivos). Resulta as una organizacin
funcional, muy operativa, adhocrtica como ya comentamos, que pone al
servicio

de

los

actualmente

34

concellos

gallegos

portugueses

posibilidades para que de forma agrupada (concellos gallegos y/o


portugueses) y en su conjunto (Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular),
todos sus integrantes se beneficien de la programacin europea.

El modelo de organizacin es el verdadero motor del Eixo Atlntico, que


acaba definiendo orientaciones de polticas para s mismo y para sus
285

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asociados, y que, por tanto, se dota de una estructura poltica (Asamblea


General y Comisin Ejecutiva) y administrativa (Coordinadoras de las
Oficinas de Vigo y Porto, adems de su personal) estable, adems de un
funcionamiento por proyectos o programas del que forman parte los
polticos y tcnicos (Comisiones Delegadas y Tcnicas), adems de los
expertos de las Universidades gallegas y portuguesas de la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal.

Qu conclusiones podemos extraer del anlisis institucional y de gestin


anterior?, creemos que una serie de elementos positivos y otros menos:

Elementos positivos:
o El xito del Eixo radica en su capacidad para articular consensos
entre actores eurorregionales y estatales (Lisboa, Madrid y los
propios Concellos de Galicia y el Norte de Portugal). Siendo as
reconocida por el poder local gallego (FEGAMP) y premiada con
sucesivas ampliaciones.
o El refuerzo de su papel de lobby se extiende en la actualidad no slo
a Bruselas, sino a otras redes de cooperacin local transfronteriza en
Europa (EUROMOT), dentro del propio Eixo (por ejemplo, redes
locales como Galicia Central, Galicia Interior, Douro Alliance y

Quadrilatero), as como a otros territorios de frontera entre Espaa


y

Portugal

(especialmente

entre

la

Comunidad

Autnoma

de

Extremadura y la CCDR-Centro)349.
o Todo ello ha consolidado su autonoma poltica y de gestin, as como
el incremento de su liderazgo local, lo que la proyecta en el territorio
349

Ver servicio de prensa del Eixo Atlntico; http://www.eixoatlantico.com

286

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transfronterizo como institucin, y en la UE como gestora efectiva


de proyectos (sobre todo de Interreg)350. Estas son las bases que
posibilitan que el Eixo tenga agenda poltica y programtica propia en
la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal351, publicada y difundida
socialmente.
o En relacin con la gestin de proyectos, podemos decir que el Eixo
Atlntico ha conseguido situarse como referente en materia de
desarrollo sostenible352, y est en camino de hacerlo en materia de
modernizacin local353, en virtud de su candidatura a las Agendas
Locales Digitales354, y de reciente colaboracin en procesos conjuntos
de formacin y gestin de la modernizacin con la FEGAMP355.
o La consolidacin institucional y organizativa del Eixo, se consigue a
travs de una doble va:
Desde el punto de vista institucional, por un lado, a travs del
posicionamiento proactivo ante los ncleos de gestin del
conocimiento en el territorio, encargando estudios e informes de
inters para sus asociados y las futuras candidaturas; por otro,
350

http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
Desarrollando una visin propia de la realidad eurorregional, como se pudo comprobar a
travs del Interreg 2000-2006: Euroregio: Una Eurorregin para el Siglo XXI;
http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
352
Interreg 2000-2006: Ambiente 21 Implantacin de Agendas 21 Locales y realizacin
de Auditoras Urbanas en los Municipios del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular; vid.
http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
353
Con los antecedentes que supusieron la gestin del Interreg 2000-2006, desde dos de
sus programas: SIUTEA / SP1.E161/03 Sistema de informacin urbano transfronterizo del
Eixo Atlntico; y DESURB / SP1.E159/03 Desarrollo estratgico del sistema urbanos del
Eixo Atlntico; vid. http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
354
Programa Interreg 2007-2013: Regions for Economic Change.
351

355

Convenio de colaboracin firmado entre el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular y la


FEGAMP, con el objetivo de promover o desenvolvemento local no conxunto da Eurorrexin
GaliciaNorte de Portugal. Este convenio permitir a ambas institucins artellar unha nova
frmula de cooperacin co obxectivo de promover a modernizacin da administracin local
como elemento dinamizador do desenvolvemento da Eurorrexin Galicia Norte de
Portugal; http://www.eixoatlantico.com/noticias.php

287

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reforzando su liderazgo a travs del impulso de instituciones


comunes como fue el caso del CEER356.
Desde la perspectiva de gestin, a travs de la creacin de los
Servicios de Estudios y Publicaciones, lo que dota al Eixo de
cuerpo organizativo (staff personal), estable y comprometido
con su misin y visin. Esta visin organizativa es completada con
la permanente orientacin del Eixo hacia la visibilidad de su
institucin y proyectos, lo que la ha conducido a ser reconocido el
Servicio de Estudios (2008) como una de las experiencias ms
innovadoras en Europa de gestin del conocimiento357.

Elementos negativos
o La relacin entre CT G-NP y el Eixo no se ha consolidado ms all
de la incorporacin de este ltimo a travs de una Comisin.
Ambos actores caminan por la misma senda eurorregional pero con
diferentes ritmos de pasos, y con visiones distintas de qu es
aquello que debe ser la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.
o Al igual que con la CT G-NP, la relacin del Eixo con los gobiernos
portugus y gallego depende de tiempo de programacin y los
proyectos. El gobierno portugus sigue siendo el mximo valedor
del Eixo ante Europa, mientras que en Espaa es el Gobierno
espaol el que apoya sus iniciativas (en parte por su capacidad de

Interreg 2000-2006: CEER, Centro de Estudios Eurorregionales Galicia-Norte de


Portugal; vid. http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
357
ARFE (Asociacin de Rexins Fronteirizas Europeas), organizacin con sede na cidade
alem de Grunau, acaba de outorgar o seu prestixioso Premio anual Cooperacin
Transfronteiriza Sail of Papenburg ao Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular pola creacin
do Servizo de Estudos coma unha das experiencias mis innovadoras en materia de
aplicacin da Sociedade do Coecemento cooperacin territorial a nivel europeo;
http://www.eixoatlantico.com/noticias.php
356

288

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

ejecucin de los fondos); teniendo con la Xunta una relacin


bilateral desigual en funcin de los departamentos (Conselleras).
o Es posible que los sucesivos procesos de ampliacin estn
provocando una situacin que vena fragundose desde sus
orgenes y que tiene su base en el diferente inters poltico y de
gestin que cada uno de los Concellos le otorgan al Eixo Atlntico.
Es por ello, por lo que en la actualidad, los concellos ms activos
son los del interior de Galicia y el Norte de Portugal, que son los
que tienen mayores necesidades de cohesin, acceso a fondos y
visibilidad en la Eurorregin, decayendo la participacin de los
concellos de gran poblacin. Esto, sin descartar el inters
sectorial que despierta cada convocatoria, cada proyecto, que
vincula a los concellos en funcin de sus propios intereses en
determinadas arenas de polticas pblicas; de esta forma,
concellos que tienen intereses concretos en nuevas tecnologas
participaran en los proyectos de forma activa, mientras que
dejaran de lado su implicacin en aquellos que tienen que ver con
las infraestructuras (o no).
o La participacin ciudadana es todava limitada en el Eixo, aunque
en los ltimos aos se ha realizado un gran esfuerzo para integrar
en su estructura a la juventud (Foro de la Juventud del Eixo
Atlntico), a diversos colectivos sociales con inters en participar
(deportivos, culturales, musicales).
o El reto de la visibilidad social en la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal est por consolidar, a pesar de los enormes esfuerzos por
llegar a amplios sectores de la cultura, de la msica, en materia de
prensa y difusin audiovisual, etctera.
289

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Antes de entrar en detalles sobre los proyectos comunitarios que han


venido apoyando el desarrollo de una lnea de trabajo especfica sobre
modernizacin local, GPL y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal;
hay que concluir sealando que tanto la CT G-NP, como el Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular no estando obligados a conectar sus estrategias
respectivas de modernizacin, si estn condenados a entenderse, aunque
slo sea porque los concellos sobre los que se aprueban las iniciativas son los
mismos para Galicia y el Norte de Portugal.

De esta forma, bien a travs de Comisin Sectorial Cooperacin e


Integracin Socioeconmica (CT G-NP), bien a travs de la Comisin
Delegada de Modernizacin de la Administracin (Eixo Atlntico), las
iniciativas propuestas a los programas de cooperacin territorial en 20072013, van a coindidir en los sujetos a los que se aplicarn parte de las
medidas proyectadas. Escenario este al que se ha sumado recientemente la
FEGAMP,

cerrando

parcialmente

el

crculo

eurorregional

(la

parte

portuguesa asociativa local queda pendiente) en relacin con el tema que nos
ocupa.

2.4. Proyectos de gestin compartidos: los Programas Interreg

Interreg no es ms que una de las Iniciativas Comunitarias puestas en


marcha por la Comisin Europea para fomentar la cooperacin entre
territorios y actores fronterizos.

290

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Esta podra ser una ms de las afirmaciones a favor de los instrumentos


para la cooperacin de los que se ha dotado la Unin Europea en los ltimos
20 aos. Pero si nos quedramos en este nivel de anlisis, no llegaramos a
profundizar en el sentido que la Comisin, a travs de los fondos
comunitarios, ha querido dar a la relacin entre territorios de frontera.

Es precisamente este segundo plano de anlisis el que nos interesa para que
el estudio sobre la GPL y GL cobre un sentido pleno, como mecanismos
operativos de profundizacin en la democracia (participacin y ciudadana) y
en la eficacia (tcnicas e instrumentos), que los poderes locales han
conseguido desarrollar tras dcadas de esfuerzos por tener un papel propio
en la Unin.

Pero, quizs sea conveniente explicar porqu se ha escogido Interreg como


Iniciativa Comunitaria ms destacada en el mbito de la construccin de la
GPL y la GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal. Entre otras cosas,
porque hasta fechas recientes las Iniciativas Comunitarias, como dejamos
dicho al principio de este captulo, estn destinadas a dar sentido financiero
(son relevantes pues poltica y administrativamente) a la cooperacin
transfronteriza. Para nosotros Interreg ha jugado y jugar en el perido
vigente de programacin 2007-2013, un papel crucial para el desarrollo de
mecanismos, modelos, tcnicas e instrumentos de gestin de servicios
comunes a uno y otro lado de la frontera entre Galicia y el Norte de
Portugal, sobre todo de servicios locales.

Para nuestra investigacin hemos optado por la Iniciativa Comunitaria


Interreg (I-III), ya que en su marco se han insertado diferentes programas
291

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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destinados inicialmente al establecimiento de los contactos entre tcnicos


de las unidades administrativas gallegas y portuguesas responsables de la
gestin de los fondos comunitarios para sus respectivos territorios (en
coordinacin lgica con las respectivas unidades ministeriales de los
correspondientes ministerios de las Administraciones centrales lusas y
espaolas),

para

posteriormente

consolidar

estructuras

de

gestin

permanente de las mismas y al final, comenzar a pensar en modelos de


mejora de la gestin sobre todo en los mbitos organizativos locales.

Por todo ello, podemos decir que Interreg es algo ms que una Iniciativa
Comunitaria, que adems (y no es menos cierto), ha ayudado a la cohesin
territorial. El profesor DOMNGUEZ (2008: 13) resume perfectamente la
justificacin del xito de la Iniciativa Interreg entre las fronteras de
Espaa y Portugal, en las que se concentran una serie de rasgos singulares
que avalan dicha opcin:

Una baja densidad, excepto entre las NUTs III de Pontevedra y Minho
y la parte meridional de Huelva y Algarve.
Una poblacin envejecida y zonas en claro proceso de desertificacin
demogrfica, especialmente ente las NUTs II de Castilla y Len y
Centro.
Una dbil red urbana en la primera lnea de frontera, predominando las
pequeas ciudades. Todava hoy, a 50 km. de la frontera slo superan los
100.000 habitantes Vigo, Badajoz y Huelva, todas ellas ciudades
espaolas que no alcanzan los 150.000 habitantes358.
358

A excepcin de Vigo que tiene 295.703 segn el Instituto Nacional de Estadstica


(http://www.ine.es/nomen2/index.do?accion=busquedaDesdeHome&nombrePoblacion=vigo;
ltima bsqueda el 10 de agosto de 2008).

292

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Una economa con un sector primario muy significativo, una industria muy
poco innovadora y asentada en pequeas empresas y con un sector
terciario muy dependiente de la iniciativa pblica.
Un aislamiento notable con un grado de accesibilidad por carretera y
ferrocarril muy limitado tanto con el otro pas como con el resto del suyo
propio.
Un marco jurdico y poltico-administrativo diferente

Dicho esto, tenemos claro que la eleccin de Interreg no es caprichosa,


porque desde sus inicios (Interreg I, 1990-1993) se configur como un
instrumento clave para la consolidacin del principio comunitario de
subsidiariedad, situando a los gobiernos y administraciones multinivel de
Espaa y Portugal en el epicentro de la poltica regional de la Unin Europea
(especialmente la de cohesin), en un intento de desmantelamiento de las
fronteras interestatales (Morata y Muoz, 1996) (MORATA, 2000: 167).
Eran los momentos de la constitucin de estructuras de cooperacin
transfronterizas, como la ya analizada de Galicia-Norte de Portugal, y de la
irrupcin de los actores locales y no gubernamentales en la cooperacin.
Tambin de los primeros pasos en la construccin de la asimetra en la
participacin de los de uno y otro lado de la frontera que vendra a
caracterizar toda la relacin entre territorios fronterizos y que se
mantendr hasta nuestros das. Los poderes locales y empresariales
portugueses (en virtud de sus mayores capacidades econmicas y de
gestin) toman la iniciativa a lo largo de estos primeros aos359.
359

Como seala DOMNGUEZ (2008: 16): resulta evidente el protagonismo de los


municipios portugueses, acorde con sus capacidades financieras y competenciales, frente al
papel
marginal de sus homlogos espaoles. Lo mismo puede decirse del inters
demostrado por las asociaciones empresariales portuguesas que toman la iniciativa frente a
sus colegas espaolas, ausentes del proceso sin que existan causas concluyentes que

293

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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La razn de ser fundamental de dicha Iniciativa, en su versin de los aos


90 (Interreg II, 1994-1999) no tiene pues un carcter meramente
instrumental, como vehiculizadora de fondos y subvenciones, sino de apoyo a
las colectividades regional-locales dando sentido al marco multinivel
promovido desde la Unin Europea con base en las regiones y ciudades
(grandes urbes y reas metropolitanas). Es el momento en el que se amplian
las dimensiones de la cooperacin, apareciendo las categoras de Interreg
IIA (cooperacin transfronteriza), Interreg IIB (redes de energa), e
Interreg IIC (cooperacin transnacional). Y con l el incremento de actores
en la participacin de la Iniciativa Comunitaria, sumndose a los locales y
regionales, los centros de investigacin, fundaciones y asociaciones de
diverso tipo, rganos de la administracin central de Espaa y Portugal,
etctera. Se sientan as las bases de gestin de las estructuras de
cooperacin, de los actores transfronterizos y, con ellos, de las lneas de
programa dedicadas al refuerzo de la cooperacin institucional (de carcter
inmaterial); aunque an con ms sombras que luces360: El hecho de que la
programacin se estructurase siempre en torno a las dos vertientes
nacionales, con mecanismos efectivos de gestin e instancias de aprobacin

expliquen este comportamiento diferenciado. La distinta configuracin de la estructura


poltico-administrativa, un obstculo a la cooperacin ya muy conocido, se plasma bien en la
importancia de las administraciones regionales espaolas, o lo que es lo mismo los gobiernos
autnomos. Por el contrario, la administracin central desaparece en Espaa y mantiene su
fortaleza en Portugal.
360
Como destacara IZQUIERDO, Los resultados del perodo anterior [INTERREG II]
demuestran que los avances conseguidos no han sido espectaculares, dada la dificultad que
entraa desarrollar programas de cooperacin transfronteriza de manera conjunta.
Algunos proyectos han avanzado de forma independiente a ambos lados de la frontera,
impidiendo la consecucin de los fines de la Iniciativa Interreg. Por otro lado, sin embargo,
es destacable el grado de experiencia adquirido en la cooperacin entre autoridades
locales, regionales y nacionales en relacin con la integracin de las zonas
transfronterizas; vid. supra IZQUIERDO, 2001: 292.

294

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

distintas, ha dificultado la profundizacin institucional de las relaciones


bilaterales y la consolidacin de proyectos autnticamente dirigidos a la
cooperacin y a la integracin transfronteriza (DOMNGUEZ, 2008: 27).

En los aos siguientes, la Iniciativa Comunitaria Interreg evoluciona como lo


hacen las colectividades las regiones y las ciudades en Europa, abarcando no
slo rangos de cooperacin transfronteriza, sino tambin transnacional a
interregional (Interreg III, 2000-2006), reforzando as los aspectos de
integracin regional y local en el marco de la Europa ampliada. En este
perodo, y pese a las luces y sombras de las ayudas, se han establecido las
bases para la cooperacin a uno y otro lado de la frontera, an ms
importante, se ha vuelto a situar en la agenda poltica europea la realidad de
las regiones perifricas en Espaa y Portugal (cmo no en el resto del
territorio de la Unin). De esta manera se logra una cierta recuperacin de
la conciencia histrica que sedimenta a la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal, la identidad cultural de ambos territorios y el necesario pulso
poltico y administrativo para continuar la labor iniciada hace ms de dos
dcadas. Las novedades del nuevo perodo de programacin giran en torno a
su renovada orientacin: de temticos (subprogramas) a territoriales
(espacios de frontera). De esta forma, las estructuras de cooperacin, los
actores que dieron sentido a los proyectos entre 1990 y 2000, salen
reforzados a lo largo del territorio de frontera entre Espaa y Portugal361;
repartindose

los

(transfronterizo),

fondos
Interreg

en

tres

IIIB

subprogramas:

(transnacional),

Interreg

IIIA

Interreg

IIIC

(interregional). De esta forma, se da continuidad a la modalidad

361

Galicia-Norte de Portugal; Castilla y Len-Norte de Portugal; Castilla y Len-Centro;


Extremadura-Centro-Algarve; Andaluca-Algarve-Alentejo.

295

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

transfronteriza y transnacional de perodos anteriores, as como a la


cooperacin institucional.

Hemos podido ver como, en este sentido, la Iniciativa Comunitaria Interreg


consigui hacer visible la estructura de cooperacin transfronteriza
articulada en torno a los niveles de gobierno y administracin regionales y,
en menor medida, locales. Pero no slo de ellos, la enorme red de
gobernanza que implica la gestin de los programas comunitarios incluye en
esta estructura de cooperacin a organizaciones de diverso signo, en
palabras

de

MORATA

(2000:

183):

organizaciones

cooperativas

descentralizadas que facilitan la participacin de los distintos niveles de


gobierno y del sector privado en el proceso decisional aportando al mismo
tiempo sus respectivos conocimientos y experiencias. El mismo autor nos
comenta que los aspectos institucionales aparecen con gran potencia en la
cooperacin transfronteriza como motores de innovacin (sobre todo en
regiones poco desarrolladas): por un lado, la programacin y la evaluacin
han dado lugar a procesos de aprendizaje permanentes; por otro, la
movilizacin de los agentes pblicos y privados a nivel local ha fomentado la
acumulacin de capital social y la creacin de redes de polticas pblicas.

El resultado es la construccin de la gobernanza multinivel (HOOGHE y


MARKS,

2000)362

con

la

consiguiente

redefinicin

de

los

papeles

estratgicos de los Estados-nacin en la formulacin e implementacin de la


poltica regional comunitaria desde 1988 (creacin de las Iniciativas
Comunitarias), y la integracin en forma de redes top-down y bottom-up:
por arriba a travs de acuerdos de coparticipacin Estados-Gobiernos
362

Vid. supra HOOGHE y MARKS, 2000.

296

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

subestatales en las decisiones comunitarias363, por abajo de forma


cooperativa a modo de redes de regiones y ciudades fronterizas (con ms o
menos poderes poltico-administrativos), de empresas y sector no lucrativo,
sentando las bases de una gobernanza multinivel efectiva364.

Pero si en el plano institucional y de redes de actores territoriales se ha


avanzado mucho en estos aos a travs del impulso de Interreg, tanto en
calidad (efectos conseguidos en materia de cohesin social y desarrollo
regional) como en cantidad (nmero de instituciones y actores implicados en
la cooperacin transfronteriza y nmero y arenas de polticas pblicas
implementadas); desde el punto de vista de la GPL y la GL, como marcos a
travs de los cuales se promueven los elementos necesarios para poder
gestionar correctamente las Iniciativas Comunitarias en cada uno de los
territorios implicados en la cooperacin transfronteriza, hay que resaltar la
importancia de Interreg en el impulso de elementos de coordinacin
intergubernamental y multinivel desde cuatro dimensiones:

363

Ms fcilmente asumibles en modelos federales, aunque tambin por los Estados


unitarios-descentralizados como el espaol, a travs de la accin exterior de las
Comunidades Autnomas; incluso por los propios unitarios centralizados como el portugus,
con su singular configuracin de regiones polticas de las que se han dotado Aores y
Madeira.
364
Esta situacin aparece con claridad en el primer perodo de Interreg 1990-1993, tal y
como lo describe el profesor DOMNGUEZ (2008: 14), quien destaca con acierto: Fue uno
de los primeros intentos de hacer realidad la teora de la gobernanza multinivel, haciendo
de los poderes locales y regionales verdaderos interlocutores de la Comisin Europea y
agentes centrales de las polticas de cohesin. No obstante, como toda experiencia nueva,
los comienzos fueron titubeantes y, pese a la doble apuesta por los programas bottom up y
bottom down, fueron los Estados y sus gobiernos centrales quienes determinaron las
iniciativas de esta primera fase.

297

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

La propia de la gestin intergubernamental entre los diferentes niveles


territoriales de gobierno en un Estado miembro: UE-Estado-RegionesMunicipios.
La relativa a los modelos de cooperacin horizontal entre regiones, entre
gobiernos

locales

(asociaciones

de

Municipios)

entre

ambos

(consorcios).
Los recursos que se extraen de la cooperacin entre los diversos actores
participantes en las redes de cooperacin transfronteriza (modelos de
partenariado pblico-privado).
Y, por ltimo, como base de la cooperacin transfronteriza, aquellos que
tienen que ver con la gestin de las unidades administrativas,
departamentos, comisiones, etctera, que integran las instituciones de
gobierno

administracin

de

la

cooperacin

transfronteriza

(eurorregiones, comunidades de trabajo, asociaciones transfronterizas


de municipios365...). A los efectos de nuestra investigacin creemos que
ha resultado especialmente til el anlisis de la gestin en las
instituciones que integran la dimensin de cooperacin transfronteriza,
como son la Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal y el Eixo
Atlntico do Noroeste Peninsular.

Un ltimo factor otorga a la Iniciativa Comunitaria Interreg III la


importancia suficiente como para analizar la GPL y la GL en sus marcos
tcnicos; no es otro que el poltico, donde entendemos se sustancia la

365

Sobre esta ltima frmula de asociaciones locales transfronterizas es muy


recomendable el trabajo realizado por RODRGUEZ, pese a que no incluya el caso del Eixo
Atlntico como tal (esta asociacin de concellos galaico-portugueses tambin se encuentra
al amparo del Convenio-Marco Europeo de Cooperacin Transfronteriza entre comunidades
o autoridades territoriales, firmado en Madrid el 21 de mayo de 1980); vid. RODRGUEZ,
2002.

298

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Enrique Jos Varela lvarez

poltica de la Eurorregin. Bsicamente por dos razones: porque hay que


recordar que efectivamente existen Eurorregiones con capacidades
legislativas, aunque este no sea el caso de Galicia-Norte de Portugal; y
porque esta dimensin es la que marca la diferencia, las asimetras
administrativas entre la Comunidad Autnoma gallega y la Regio Norte de
Portugal.

En relacin con esta dimensin hay que ser realistas, siendo un factor de
distorsin no elimina la cooperacin transfronteriza pero si la ralentiza e
incluso le resta calidad en sus resultados. Adems, la lnea de politizacin de
la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal est vinculada a los procesos de
subsidiariedad auspiciados por la Unin Europea, a los movimientos de la
gobernanza multinivel comunitaria, y a los renovados esfuerzos por
repolitizar el mbito local (como ya vimos de moda en Europa y Espaa), lo
que sin duda ayuda a identificar eficacia y democracia. Y es que, la
substanciacin poltica de la Eurorregin, su proceso de construccin como
entidad poltica, de creacin de identidad propia, como sujeto poltico con
capacidad plena de participacin en la toma de decisiones de proyectos e
iniciativas comunitarias, de profundizacin en los valores democrticos de la
participacin de todos los actores en ella implicados, es algo que ayuda a
potenciar la democracia (incluso en mbitos tan forzados como los
transfronterizos). Porque como dira BESSA (2005: 34, 35): A regio, em
si, existe; no sei se existe para si, inscrita nas preocupaes conscientes
e estratgicas dos seus actores, antes de mais, dos seus actores polticos...
Estamos a falar de poltica [en relacin con la Eurorregin y el Eixo
Atlntico]. E poltica fundamental. Para termos poltica, o Prof. Valente de
Oliveira afirmou que temos de prestar ateno s redes, e tirar partido das
299

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Enrique Jos Varela lvarez

redes. Sem estar em desacordo, o que eu quero dizer que poltica


fundamental, e que no concebo poltica sem liderana e sem estratgia.

Todos estos argumentos financieros, normativos, institucionales, de gestin


e incluso polticos, han hecho de la Iniciativa Comunitaria Interreg el
instrumento idneo para conducir la gobernanza multinivel en la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal; y no podemos olvidar que en la GPL y la GL
eurorregional participan redes polticas (Ministerios, Xunta, Diputaciones
Provinciales, Concellos), administrativas (Comunidade de Traballo GaliciaNorte de Portugal, CCDR-N, Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular, reas
Metropolitanas,

Consorcios,

mancomunidades...),

privadas

(empresas,

asociaciones empresariales, cajas de ahorros, cmaras de comercio...) y


sociales (organizaciones sindicales, organizaciones no gubernamentales...)
que dan sentido pleno a estos valores de eficacia y democracia conformando
un gobierno de complejidad (BRUGU, GOM y SUBIRATS, 2002: 415)366.

2.5. Las lneas de actuacin transfronterizas relacionadas con la


gestin pblica local y la gobernanza

Tras el paso de casi 20 aos de cooperacin transfronteriza, llegamos a un


escenario donde una Europa alargada y un final de ciclo econmico
expansivo mundial, comienzan a teir de un color ms oscuro a la
cooperacin entre actores de frontera.
366

El gobierno de la complejidad acepta la existencia de interacciones entre niveles, toma


conciencia de las interdependencias entre actores, asume que lo importante es el contenido
de las polticas y no la asignacin de responsabilidades, percibe que los problemas tienen
mltiples caras y establece complicidades que permitan sumar recursos y estrategias de
actuacin; vid. BRUGU, GOM y SUBIRATS, 2002: 415.

300

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

La Agenda de Lisboa supera los presupuestos programticos de Delors en su


diseo del territorio y la cohesin en Europa. Y con ella, los programas
sufren modificaciones sustanciales en la aportacin de fondos (a la baja),
pero un ms significativas en la distribucin territorial de los mismos
(nuevas fronteras del Este de Europa); as, los territorios que haban sido
periferia

(fronterizos

de

Espaa

Portugal),

se

convierten

en

ultraperifricos.

Este es el contexto en el cual la Comisin Europea disea la programacin


comunitaria para el vigente perodo 2007-2013, con el objetivo de
transformar la cooperacin transfronteriza en Cooperacin Territorial
Europea y con la mente puesta en el refuerzo de la cohesin. Y tras l surge
el

Programa

(POCTEP,

Operativo

de

2007-2013)367,

Cooperacin

que

da

nueva

Territorial
forma

Espaa-Portugal
la

cooperacin

transfronteriza organizada a travs de la Iniciativa Comunitaria Interreg


IIIA,

convirtindose

en

cooperacin

territorial368:

intervencin

exclusivamente centrada en los objetivos de cooperacin y de gestin


conjunta de infraestructuras, equipamientos y servicios, lo que se traduce
en una profundizacin considerable del carcter transfronterizo del PO
(POCTEP, 2007-2013: 23).

El marco del POCTEP, 2007-2013 pues, se sedimenta en la perspectiva de la


cooperacin entre territorios, aadindole valor al incrementarla e
367

Fuentes:
www.poctep.eu;
http://ec.europa.eu/regional_policy;
www.aebr.net;
www.eixoatlantico.com.
368
Es importante esta aclaracin para no confundir las antiguas Iniciativas Comunitarias
Interreg, con el Programa Interreg IVC que parte del Objetivo Europeo de Cooperacin
Territorial, destinado a compartir experiencias regionales en materia de conocimiento.

301

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

integrarla en la cooperacin territorial. Siendo presentado en Badajoz el 6


y 7 de febrero de 2008369, el POCTEP ha supuesto un gran esfuerzo de
concertacin y de integracin de intereses por parte de los Gobiernos de
Espaa y Portugal, planteados previamente en sus respectivos marcos
estratgicos de seguimiento de la Agenda de Lisboa, y en los sucesivos
planes estatales que han sido diseados por sus diferentes niveles de
Gobierno multinivel, que dimanan del marco comunitario (cuadro N 13).

369

Seminario de Presentacin del Programa de Cooperacin Transfronteriza EspaaPortugal 2007-2013 (www.poctep.eu).

302

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Cuadro N 13: Fuentes Normativas del POCTEP, 2007-2013


Unin Europea, a travs Reglamento (CE) N 1828/2006 de la Comisin, de 8 de diciembre de 2006
por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n
de la programacin
1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones
generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo
financiera comunitaria,
Social Europeo y al Fondo de Cohesin, y el Reglamento (CE) n 1080/2006
donde los Reglamentos
del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de
Comunitarios fijan los
Desarrollo regional; Decisin del Consejo de 6 de octubre de 2006,
relativa a las directrices estratgicas comunitarias en materia de
marcos para toda la
cohesin (2006/702/CE) (DOCE 21-10-2006); Reglamento (CE) N
Unin Europea
1083/2006 del Consejo, del 11 de julio de 2006, por el que se establecen

Espaa

Portugal

Espacios de frontera
(cooperacin territorial
entre Comunidades
Autnomas y CCDRs) la
adaptacin de estos a
sus respectivas
realidades territoriales
y socioeconmicas

las disposiciones relativas al Fondo Europeo de Deserrollo Regional, al


Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesin y se deroga el Reglamento
(CE) N 1260/1999; Reglamento (CE) n 1080/2006, del 5 de julio de
2006, Parlamento y del Consejo relativo al FEDER (deroga n 1783/99).
Marco Estratgico Nacional de Referencia de Espaa, 2007-2013.
Espaa. Una manera de hacer Europa (27 de abril de 2007) (en adelante,
MENR); Programa Operativo de Cooperacin Transfronteriza EspaaPortugal 2007-2013. Documento Final Provisional (Noviembre 2006).
Direccin General de Fondos Comunitarios de Espaa y Direccin General
de Desarrollo Regional de Portugal.
Quadro de Referncia Estratgico Nacional 2007-2013 (Setembro de
2007) (en adelante, QREN); Programa Operativo de Cooperacin
Transfronteriza
Espaa-Portugal
2007-2013.
Documento
Final
Provisional (Noviembre 2006). Direccin General de Fondos Comunitarios
de Espaa y Direccin General de Desarrollo Regional de Portugal;
Programas Operacionais Temticos Factores de Competitividade,
Potencial Humano e Valorizao Territorial (Setembro de 2007).
Galicia-Norte de Portugal (Comunidad Autnoma y Regio Norte de
Portugal): Plan Estratxico de Cooperacin Galicia-Norte de Portugal,
2007-2013 (31 de marzo de 2007). Comunidade de Traballo Galicia-Norte
de Portugal (Xunta-CCDR-N) (en adelante, PECGNP, 2007-2013); Marco
Estratxico de Converxencia Econmica de Galicia 2007-2013. Resumen
Ejecutivo (Documentos de programacin - MECEGA 2007-2013). 7 de
septiembre de 2006 (en adelante, MECEGA 2007-2013); Programa
Operativo FEDER Galicia (2007-2013). Versin Preliminar. Incluido en el
Marco Estratgico de Convergencia Econmica de Galicia 2007-2013 (en
adelante, POCTEP, 2007-2013); Programa Operacional Regional do Norte
2007-2013 (FEDER) (Setembro de 2007) (en adelante, PORN, 20072013).

Fuente: Elaboracin propia.

Tras este nuevo desarrollo, tenemos que las lneas iniciadas en aos
anteriores dirigidas a mejorar la cohesin institucional y las redes de
cooperacin, vuelven a aparecer en el POCTEP, 2007-2013, en forma de
orientaciones dedicadas a la cooperacin e integracin social y promocin de
la igualdad de oportunidades:

303

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Interreg I: Acciones de cooperacin transfronteriza (SP6).


Interreg IIA: Subprograma 1. Desarrollo Socioeconmico. Medida 6,
dinamizacin y cooperacin social e institucional
Interreg IIIA: Eje 4. Fomento de la cooperacin e integracin social e
institucional. Medida 4.1. Cooperacin e integracin social, laboral e
institucional;

Medida

4.2.

Desarrollo

conjunto

de

servicios

equipamientos locales; Medida 4.3. Estructuras institucionales para la


cooperacin.
POCTEP, 2007-2013: Eje 4. Integracin Socioeconmica e Institucional.
Cooperacin e integracin social y promocin de la igualdad de
oportunidades.

Es justo en este pequeo espacio programtico370, donde se perfilan las


medidas de modernizacin y gestin pblica local para este perodo 20072013371, donde aparece la dimensin oculta que nos ocupamos de estudiar,
que denominamos como gestin intergubernamental, en alusin a las
interacciones y contactos que los responsables de diferentes programas
tienen entre s con el fin de dar solucin a los problemas cotidianos de
370

En la cuanta de los fondos, no as en variedad de iniciativas, a las que hay que sumar
otros programas sectoriales regionales (Interreg IVC, que financia la iniciativa de la
Comisin Europea denominada Regions for Economic Change), locales (JESSICA, pensado
para reforzar el desarrollo urbano sostenible, y URBACT II, para programas de
cooperacin urbana), adems de subprogramas del POCTEP dedicados a la mejora de la
gestin urbana: gestin urbana, gobierno electrnico y utilizacin conjunta de
equipamientos colectivos.
371
Transcurrido un ao desde la aprobacin del POCTEP, de las 328 candidaturas
presentadas a los cuatro ejes, se han presentado 57 al mbito de la cooperacin
institucional, siendo aprobadas 16 (20%), en las cual las autoridades regionales han
conseguido un 33% y las entidades locales un 25%; vid. ZAMORA, J.A. (2008). El Futuro
de la Poltica de Cooperacin Transfronteriza, presentacin realizada en el Seminario de
Cooperacin Transfronteriza de Segunda Generacin, celebrado en Guimares el 4 y 5 de
febrero de 2009 (sin publicar).

304

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

gestin. Porque los programas e iniciativas comunitarias vinculadas a los


modelos de gestin pblica, son quizs, los ms desconocidos, si cabe los que
menos inters despiertan excepto por aquellos que se dedican a trabajar
sobre estos temas.

Si es as en programas de mbito estatal, estatal-regional, regional-local, o


entre todos ellos, lo es en la misma medida entre actores responsables de
gestin

(procedimiento

administrativo,

contratacin,

programas

de

modernizacin, etctera) de los tres niveles de gobierno, tanto por la parte


espaola como por la portuguesa.

Toda vez que esperamos haber conseguido mostrar las instituciones


eurorregionales y los actores que en ella asumen posiciones en torno a
programas; a partir de aqu, debemos centrar nuestra atencin sobre
algunos de ellos. Sobre los actores regionales y locales de Galicia y Portugal,
ya que son ellos los protagonistas de la GPL y GL, aunque en este apartado
sern estudiados no como objetos de anlisis, sino como sujetos que
formulan y definen espacios comunes que estn por consolidar, como es la
GPL y GL aplicada de forma especfica a los entornos transfronterizos, o lo
que es lo mismo, modelos de gestin y gobernanza que los concellos y
cmaras desarrollan en comn para la mejora de sus polticas, programas y
servicios.

Pero, cules son los antecedentes de la GPL y GL entre las Instituciones y


los actores de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal?, qu programas
comunitarios los auspicia?, Quines son sus actores?, qu formas
adoptan?.
305

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Entendemos que si conseguimos dar respuesta a estas preguntas, seremos


capaces de caminar por el Captulo V con mayor seguridad.

2.5.1. Iniciativas Comunitarias que enmarcan la GPL y la GL en la


Eurorregin Galicia-Norte de Portugal

Ha sido justificada la relevancia de la participacin de Espaa y Portugal en


Europa desde las Eurorregiones, ya que slo a travs de este renovado
punto

de

encuentro

comn

son

capaces

de

crearse

estructuras

paraestatales, de carcter alegal, que trabajen en red, y se orienten a la


resolucin de problemas a travs del marco de proyectos y objetivos
comunes.

La cooperacin transfronteriza ha sido, desde sus inicios, este medio


favorable para la cooperacin en diversas materias, tambin en aquellas
menos visibles como las que tienen que ver con los modelos, tcnicas e
instrumental de gestin del que se dotan a las organizaciones pblicas y a su
personal para conseguir el objetivo de servir al inters general. Y en esto no
existen diferencias sustanciales entre los objetivos de las instituciones
portuguesas y gallegas, ms o menos multinivel, pero con necesidades de
compartir modelos de gestin y gobernanza pblica.

El camino a travs del cual la GPL y la GL han ido apareciendo en las


candidaturas realizadas por los diferentes actores de la cooperacin
territorial ha sido lento y difuso. La CT G-NP y el Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular han asumido parte de este papel concursando en las
306

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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diferentes convocatorias de Interreg desde 1990 hasta el ao 2006; la


Direccin Xeral de Administracin Local de la Xunta de Galicia y la CCDR-N
portuguesa tambin. Todos ellos, de una u otra forma, han ido asumiendo
que la cooperacin transfronteriza era cooperacin institucional, refuerzo
de los mecanismos de interlocucin, de conocimiento mutuo de las realidades
administrativas y de gestin (por cierto las que ms barreras levantan para
la cooperacin transfronteriza).

Es por esto, por lo que exponer el elenco de programas y actuaciones


desarrollados por las estructuras de cooperacin de la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal se antoja difcil. Sin embargo, encontramos algunas
pistas:

Por parte de la CT G-NP372, en el perodo 2000-2006 se presentaron


proyectos destinados a iniciar el proceso de conocimiento mutuo sobre la
realidad de gestin de los actores territoriales eurorregionales. El
programa e-Qualitas (Implantacin de Instrumentos de Calidade e
Novas Tecnoloxas na Administracin Local), fue uno de ellos, en el que
participaron la Xunta de Galicia, la CCDR-N y los concellos gallegos y
portugueses implicados.
Por parte del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular, han sido varios los
propuestos y desarrollados, ya comentados en apartados anteriores,
aunque merece la pena recordar el SIUTEA (SP1.E161/03, Sistema de
Informacin Urbano Transfronteirizo do Eixo Atlntico), el DESURB
(SP1.E159/03, Desenvolvemento Estratxico do Sistema Urbano do
Eixo Atlntico), el Eixo (Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular:
372

http://www.galicia-nortept.org/proyectos.asp?tipo=1&vert=1&comision=8&ano=0

307

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Desenvolvemento Local Transfronteirizo), o Ambiente 21 (Implantacin


de Axendas 21 Locais e realizacin de Auditoras Urbanas nos Municipios
do Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular).

Estas iniciativas, dieron lugar a un buen nmero de actividades a lo largo de


todo el perodo 1994-2006, desde el que los directivos pblicos y tcnicos
de la Xunta de Galicia, de la CCDR-N, de los concellos de Galicia y Portugal,
tuvieron la ocasin de trabajar de forma conjunta, de reunirse para acordar
reparto de los fondos, informes de gestin, organizacin de seminarios de
buenas prcticas, etctera.

As entre 1994 y 1999 (Interreg II) se desarrollan las siguientes


actividades: Estudios sobre Modelos Asociativos Interinstitucionais con

Participacin Municipal existentes en Galicia, especialmente na zona


transfronteiriza (1997); Seminarios Gallego-Luso sobre Administracins
Locais Galicia e Norte de Portugal, Interactivo Luso-Galego sobre Reforma
e Modernizacin Administrativa (1998); y Galego-Luso sobre formas de
Xestin dos Servizos Pblicos Locais (1999).

Entre el ao 2000 y 2006 (Interreg III), estas otras: Seminario sobre la

Funcin Pblica Galego-Portuguesa e as Boas Prcticas (Pontevedra, 2003);


Seminario internacional luso-galaico sobre a Reforma da Administrao

Pblica

(Braga,

2004);

Ciclo

de

Conferencias

Luso-Galegas

sobre

Administracin Territorial; Xornadas sobre Calidade e Cartas de Servizos


na Administracin Local (Programa e-Qualitas), en Chaves (2005) y Santiago
de Compostela (2006).

308

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Y es que, a nuestro entender, fueron acertadas las bases sobre las que se
trabaj, por parte de tcnicos regionales y locales (en un primer momento
de la Xunta y de la CCDR-N, posteriormente tambin de los concellos), a
favor de la incorporacin a la agenda de iniciativas comunitarias, de las
cuestiones relacionadas con el conocimiento mtuo sobre los sistemas
administrativos.

Para ello, y en una primera fase (1994-1999) se sigui una estrategia


limitada pero efectiva, en la que primaron las actuaciones orientadas a la
mejora del conocimiento administrativo mutuo, aproximando la realidad
administrativa gallega y la portuguesa y viceversa; el mecanismo: jornadas,
seminarios, estudios foros sobre normas y procedimientos administrativos,
as como sobre procesos de modernizacin y mecanismos de gestin. La
segunda fase (2000-2006) supuso la consolidacin de estas redes de
polticas de modernizacin regionales y locales a travs de proyectos ms
concretos de carcter transfronterizos, como fue el caso del e-Qualitas
(sobre el que volveremos ms adelante).

En la fase actual (2007-2013), con estructuras de cooperacin reforzadas a


travs de los nuevos modelos jurdicos, aunque con el problema grave de la
reduccin de fondos transfronterizos, nos encontramos en momentos de
aprobacin inicial de candidaturas, con lo que an es pronto para poder
extraer algn tipo de conclusin sobre programas y acciones, aunque se
prev el refuerzo de la cooperacin institucional, y de las redes y
estructuras de gestin de la cooperacin.

309

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

3. GPL y GL en los concellos de Galicia y el Norte de Portugal

Tras una reposada lectura del presente captulo podemos asumir que era
necesario el esfuerzo de contexto realizado de situar a los actores
eurorregionales ante la GPL y la GL.

Porque de ellos es obra la construccin de una nueva forma de entender la


gestin pblica y la colaboracin en red entre los municipios de dos Estados
diferentes.

De ellos es el mrito de haber porfiado en sucesivas candidaturas, a otras


tantas convocatorias de programacin comunitaria, desde 1990 hasta la
actualidad.

De ellos, y slo de ellos (aunque de unos ms que de otros), es el esfuerzo


fruto de la conviccin de que Europa es lo que nos une, pese a las fronteras.

La creacin de estructuras de cooperacin, que con el paso del tiempo han


tornado en instituciones eurorregionales, ha sido el resultado, completado
en el paso del tiempo con una gran dosis de imaginacin y trabajo para
conseguir fondos a travs de los cuales financiar y financiarse con un
sentido ms all del propio inters, con un sentido eurorregional.

Adems, y pese a las enormes asimetras existentes a uno y otro lado de la


frontera entre Espaa y Portugal, pese a los obstculos de otros niveles de
gobierno, los gobiernos locales han sabido confiar en estas estructuras de
310

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

oportunidad para llevar a cabo ideas que se han convertido en


estructurantes, en estratgicas.

Largo ha sido el camino, inacabado e incierto para la prxima dcada, sin


embargo, lleno de experiencias, buenas prcticas, y proyectos que han
reforzado la inexistente vis institucional de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal.

Para alcanzar tal fin, ha sido necesario conseguir fondos y gestionarlos bien,
cosa que ha hecho con singular xito el Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular a travs, entre otras, de las Iniciativas Comunitarias Interreg.
Entre las razones ms destacadas, porque de su clsica misin de una
asociacin local transfronteriza, se fue transformando con acciones
efectivas hacia al desarrollo de una visin de poder local eurorregional, con
la vista puesta en las redes europeas.

Este recorrido ha permitido que en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal


se pueda hablar de actores consolidados, que trabajan a favor de la
cooperacin institucional y que, desde ella, han puesto las primeras piedras
del edificio administrativo local para los prximos aos, a travs del
desarrollo de iniciativas de gestin pblica.

En este sentido no han sido meros reproductores de modelos clsicos de


gestin, intentando adaptar mtodos y tcnicas universales (OCDE, CAF,
EGQM), que tambin, sino que han sido capaces de modelar estas tcnicas
adaptndolas a las realidad locales comunes de las instituciones y
organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal.
311

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Deseamos concluir el Captulo IV con una serie de retos que, entendemos,


deben ser asumidos por los actores que toman partido en y por la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, como entorno en el que se
desenvuelve la GPL y la GL. As, cuatro seran las cuestiones relacionadas
con la definicin de la realidad de la GPL y GL, previas al anlisis emprico
que hemos diseado para la investigacin:

El actual proceso de redefinicin institucional de la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal (AECT GNP y futura AECT del Eixo Atlntico) debera
aportar valor poltico (formulacin de la estrategia de cambio a travs
de instituciones reforzadas) y de gestin (diseo de modelos) a las lneas
de futuro de la modernizacin administrativa local.
Hay que determinar qu actores y sobre qu modelos de modernizacin y
gestin, estn dispuestos a continuar manteniendo en sus respectivas
agendas pblicas las polticas pblicas de modernizacin. Porque la
asimetra en los impulsos y compromiso con los modelos es la norma
general en los concellos de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.
Hay que establecer, si adems de la institucionalizacin (SALVADOR y
RAMI, 2005: 11-22) y sostenibilidad de los modelos de modernizacin
administrativa, GPL y GL, los gobiernos y administraciones locales de
Galicia y el Norte de Portugal sern capaces de asumir el reto de
desarrollar estrategias modernizadoras comunes, coordinar esfuerzos,
unificar modelos e implementar tcnicas que puedan ser aplicables a sus
respectivas organizaciones, independientemente de los territorios en los
cuales se ubiquen sus trminos municipales.

312

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Hay que plantear la evolucin de modelos de gestin pblica a otros de


buena gobernanza local (la New Public Governance de la que hablaba
MENEGUZZO), donde estos actores puedan dar sentido, en toda su
amplitud, a la perspectiva de las redes (partenariado, multinivel,
intergubernamental, y gobernanza), y con ella a los nuevos modelos de
cooperacin institucional a travs de gestin de la servicios pblicos
transfronterizos

A tal fin, se podran as seguir diversas lneas de trabajo a la vista del


renovado mapa de actores locales373, en los que se encontraran:

Viejos actores:
o Empoderar a la nueva AECT Galicia-Norte de Portugal y a la CT GNP, otorgando un mayor contenido de gestin a las definiciones
polticas que planteen sus actores internos de primer grado
(Secretara Xeral Relacins Exteriores y CCDR-N)374, y los de
373

En s mismo, el estudio de todos los actores y la percepcin que estos tienen sobre la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, est por desarrollar. De hecho, los actores polticoadministrativos, no han considerado relevante la percepcin que el resto de actores
privados y del tercer sector tienen de la Eurorregin; tampoco se ha insistido en el
conocimiento sistemtico que la juventud, como futuro de las eurorregiones, tienen de
ellas. Para muestra, una experiencia reciente de anlisis llevada a cabo por MORATA y
RODRGUEZ (2008: 99-119), donde se pone de manifiesto que uno de los problemas del
desarrollo eurorregional es la ausencia de implicacin de los actores clave de la sociedad
capaces de dotar de contenidos y continuidad a estos mecanismos de cooperacin; vid.
MORATA y RODRGUEZ, 2008: 118.
374
Y dentro de cada una de estas estructuras de gestin, la coordinacin de los
respectivos departamentos encargados de la modernizacin administrativa regional y local.
En el caso de Galicia, la Direccin Xeral de Administracin Local y la Direccin Xeral de
Calidade e Avaliacin de Polticas Pblicas, ambas pertenecientes a la Consellera de
Presidencia, Administracin Pblica e Xustiza de la Xunta de Galicia. En el caso de la Regio
Norte de Portugal, la Direco de Servios de Apoio Jurdico e Administrao Local,
integrado por la Diviso de Apoio Jurdico (DAJ), la Diviso de Apoio Administrao Local
(DAAL) y el Gabinete de Coordenao do Investimento Pblico e dos Servios
Desconcentrados (GCIPSD).

313

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

segundo grado (Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular, Comisiones


Territoriales de Cooperacin Galicia-Norte de Portugal).
o Ordenar las redes locales tradicionales, tanto de Galicia
(Diputaciones Provinciales, Mancomunidades y Consorcios), como
de

Portugal

(Associaes

de

Municipios,

GAT,

Areas

Metropolitanas) con capacidades de gestin de programas


comunitarios de cooperacin territorial.
o Las entidades asociativas locales (FEGAMP, FEMP y ANMP), sobre
las que recae una buena parte del poder local transfronterizo,
tienen que participar activamente de este reparto de roles. Su
definicin de la modernizacin administrativa local es clave para
que todo los gobiernos locales sean conscientes de la importancia
de esta arena de poltica pblica.
Nuevos actores:
o Potenciar las redes de cooperacin de segunda generacin, tales
como las redes interiores Galicia Central y Galicia Interior (as
como otras que puedan surgir en el limes entre Galicia y Portugal),
y conectarlas con las del Norte de Portugal (Douro Alliance,

Quadrilatero).
o Apoyar desde las instituciones de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal las nuevas frmulas de accin exterior local, tales como
la EuroCiudad Chaves-Vern.
o Dar entrada, de una forma decidida y definitiva, a la sociedad civil
organizada, a las empresas, a las entidades empresariales
asociativas, a los agentes sociales, y a las Universidades,
rompiendo el excesivo tecnocratismo en el cual han cado las
redes de cooperacin tranfronteriza en los ltimos dos perodos
314

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

de programacin (1994-1999 y 2000-2006). Con ellas, sumar a las


instituciones administrativas de formacin estatales, regionales y
locales de ambos territorios (INAP, EGAP, INA, CEFA), con el fin
de aprovechar sus propias redes de gestin, incorporando as a los
concellos y cmaras a las sociedades del conocimiento, que tienen
una base no territorial y una dimensin global.

Somos de la opinin de que as, y slo as, la gestin y la gobernanza local


podr ser vista ms que como un paradigma, objeto de estudio y reflexin
por parte de acadmicos y expertos; un recurso de la poltica y de la gestin
eurorregional capaz de extender los espacios de consenso y negociacin a
todas las redes posibles de generar cooperacin, desarrollo, innovacin y
competitividad institucional. Por cierto, estas ya no slo estn en nuestro
entorno cercano (transfronterizo), sino ms all de nuestras fronteras
peninsulares e incluso comunitarias (como veremos en uno de los estudios
de caso analizados en el captulo V).

A continuacin, y sobre la base de los estudios de caso, intentaremos


analizar estas realidades de gestin y gobernanza local individuales, con el
fin de determinar sus posibilidades de integracin en polticas pblicas
integradas para concellos gallegos y portugueses.

315

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

TERCERA PARTE:
ESTUDIOS DE CASO: INICIATIVAS DE GESTIN
PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN LOS CONCELLOS DE
GALICIA Y EN LAS CMARAS DE LA REGIO NORTE DE
PORTUGAL

316

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Presentacin de la Tercera Parte

La ltima parte de la investigacin, est relacionada de forma directa con el


entorno ms prximo de las experiencias de GPL y GL que deseamos
analizar.

Dos son las proposiciones que hemos reservado para esta parte final de la
Tesis Doctoral. Por un lado, la proposicin 3: de la gestin pblica local a las

polticas pblicas locales de modernizacin administrativa; por otro, la


proposicin 4: de la gestin pblica local intergubernamental y multinivel a la

gestin pblica local basada en la gobernanza transfronteriza. A partir de


ellas, deseamos profundizar en la realidad de la gestin pblica local y de la
gobernanza local de una forma ms concreta, sobre los gobiernos y
administraciones locales de Galicia y el Norte de Portugal.

El reto es doble puesto que, a) una vez mostrada la compleja y extensa red
territorial y poltico-administrativa que conforma la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal, hemos otorgado a la investigacin una dimensin europea,
siempre con el fin de poder exponer una tipologa de experiencias de
gestin y gobernanza pblica, donde tienen cabida las de carcter ms
tctico pero tambin las ms estratgicas, en el espacio comparado de las
organizaciones locales gallegas y portuguesas; b) adems, describiendo las
experiencias, los estudios de caso, avanzaremos sobre las posibilidades que
tienen estas buenas prcticas de evolucionar de modelos individuales o
separados (bien en un concello, bien en una agrupacin de ellos) de GPL y GL,
hacia otros ms sobrepuestos o intergubernamentales (integrados en
317

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

estrategias territoriales ms amplias, que pueden ser regionales, pero


tambin

transfronterizas

y,

en

un

futuro

transrregionales

interregionales); pudiendo dar respuestas a problemas comunes en


territorios poltico-administrativos diversos, incluso entre Estados no
fronterizos.

Las preguntas a responder en esta parte de la investigacin tienen que ver,


pues, con la dimensin ms estratgica, polticas pblicas de modernizacin,
que tctica, programas de gestin, que adquieren la GPL y la GL; la
generalizacin de los modelos e instrumentos de GPL y GL, tengan estos las
caractersticas que tengan; la posibilidad de que los modelos de GPL y GL
sean intercambiables y compartidos por organizaciones locales de uno y otro
lado de la frontera; e incluso, que estos modelos puedan llegar a configurar
un modelo comn de GPL y GL para los gobiernos y las administraciones
locales de Galicia y el Norte de Portugal; adems de la universalidad de los
modelos de GPL y GL a otras organizaciones locales del resto de Estados
miembro de la Unin Europea.

Finalmente, proponemos un esquema de conclusiones integrado por DOS


elementos: una parte de resumen sobre el problema de investigacin; otra
dedicada al enunciado del esquema de proposiciones, hiptesis, preguntas de
investigacin y resultados esperados, expuesto al inicio del trabajo y
desarrollado a lo largo del proyecto de Tesis. La intencin es que a travs
de las investigaciones realizadas a lo largo de estos aos sobre la GPL y GL,
puedan ser extradas una serie de elementos de anlisis destinados a
conseguir entender la gestin pblica y la gobernanza en clave local, sea
esta aplicada en un contexto poltico determinado (Estado multinivel), como
318

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

en aquellos ms indeterminados propios de las Eurorregiones o de la


participacin local en el espacio glocal mundial.

319

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

CAPTULO V: ESTUDIOS DE CASO DE GESTIN PBLICA


LOCAL Y GOBERNANZA LOCAL EN LA EURORREGIN
GALICIA-NORTE DE PORTUGAL: DE INICIATIVAS DE
GESTIN PBLICA A INICIATIVAS DE POLTICAS
PBLICAS DE MODERNIZACIN

320

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

1. Introduccin

Dos son las proposiciones e hiptesis que hemos dejado reservados para
este captulo V, ncleo desde el que pretendemos dar validez a la parte final
de la hiptesis general de la Tesis Doctoral, que proponamos como: la
capacidad de decisin de los actores locales para tomar la senda de la
gestin desde las bases estratgicas de las polticas pblicas de
modernizacin, o bien asumir presupuestos de gestin pblica ms tcticas
(tcnicas de gestin en un departamento), ahora bien con capacidad para
hacer de forma individual (en su organizacin), de forma compartida con
otros gobiernos locales, tanto en el territorio de cada de uno de los
Estados, como en el espacio transfronterizo de forma compartida para
gobiernos locales de Portugal y Galicia.

De ah las preguntas, hiptesis y conceptos que planteamos en las figuras


5.1. y 5.2. (ver pginas siguientes), que sern respondidas a travs del uno
de los estudios de caso propuestos para el presente captulo.

321

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 5.1. Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques Tericos


Captulo V.1)
TERCERA PARTE:
ESTUDIOS DE CASO: INICIATIVAS DE GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN LOS CONCELLOS DE
GALICIA Y EN LAS CMARAS DE LA REGIO NORTE DE PORTUGAL

1. Proposiciones
CAPTULO V:
ESTUDIOS DE CASO
DE GESTIN PBLICA
LOCAL Y
GOBERNANZA LOCAL
EN LA EURORREGIN
GALICIA-NORTE DE
PORTUGAL: DE
INICIATIVAS DE
GESTIN PBLICA A
INICIATIVAS DE
POLTICAS PBLICAS
DE MODERNIZACIN

3. De la
Gestin
Pblica Local
a las Polticas
Pblicas
Locales de
Modernizacin
Administrativa

2. Hiptesis

Los Concellos y
Cmaras se
orientan ms hacia
la mejora de la
gestin en alguna
de sus unidades
administrativas
que hacia el diseo
de una estrategia
ms holstica que
tome forma de
poltica pblica de
modernizacin

3. Preguntas

4. Conceptos

Enfoque
Terico

d.3) En
EXPERIENCIAS
consecuencia,
GESTIN PBLICA
tienen lugar
LOCAL
dentro de las
EXPERIENCIAS
organizaciones
POLTICAS
locales estrategias
PBLICAS
sostenidas de
MODERNIZACIN
gestin pblica y
LOCAL
gobernanza en
TRANSFRONTERIZA
forma de polticas
pblicas de
modernizacin, o
simplemente
resultan apuestas
departamentales
de mejora de la
gestin y
desarrollo de
buenas prcticas?

ANLISIS
POLTICAS
PBLICAS
(REDES) Y
TEORA
ORGANIZACIN
Y GESTIN
PBLICA

Fuente: Elaboracin propia.

322

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 5.2. Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques Tericos


(Captulo V.2)
TERCERA PARTE:
ESTUDIOS DE CASO: INICIATIVAS DE GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN LOS CONCELLOS DE
GALICIA Y EN LAS CMARAS DE LA REGIO NORTE DE PORTUGAL

Enfoque
Terico
1. Proposiciones

CAPTULO V:
ESTUDIOS DE CASO
DE GESTIN PBLICA
LOCAL Y
GOBERNANZA LOCAL
EN LA EURORREGIN
GALICIA-NORTE DE
PORTUGAL: DE
INICIATIVAS DE
GESTIN PBLICA A
INICIATIVAS DE
POLTICAS PBLICAS
DE MODERNIZACIN

4. De la Gestin
Pblica Local
Intergubername
ntal y Multinivel
a la Gestin
Pblica Local
basada en la
Gobernanza
Transfronteriza

2. Hiptesis

3. Preguntas

4. Conceptos

e) Se puede aplicar la gestin


A travs de
EXPERIENCIAS
pblica y gobernanza local a todo
algunos de los
GESTIN PBLICA
tipo
de
gobiernos
y
administraciones
programas de
LOCAL
locales, se encuentren estos en
ayuda financiera
EXPERIENCIAS
contextos
poltico-administrativos
de la Unin
POLTICAS
diferentes y tengan el tipo de
Europea, los
PBLICAS
dimensin
territorial
y
organizativa
Concellos de
MODERNIZACIN
que
tengan?
Galicia y las
LOCAL
f.1) La implementacin de los
Cmaras del Norte
TRANSFRONTERIZA
modelos
de
gestin
pblica
y
de Portugal,
gobernanza local en los Gobiernos y
asumen su
ANLISIS
Administraciones locales de Galicia y
condicin de
POLTICAS
organizaciones el Norte de Portugal, son similares?
PBLICAS
f.2) Cules seran sus
innovadoras
Y TEORA DE LA
caractersticas especficas?
proponiendo
ORGANIZACIN
modelos comunes y g.1) Existen pautas compartidas de
, GESTIN
compartidos de gestin pblica y gobernanza ocal a
PBLICA Y
Gestin Pblica uno y otro lado de la frontera entre
GOBERNANZA
Galicia y el Norte de Portugal?
Local y
g.2) Si estos es as, se podra
Gobernanza en el
hablar de un modelo de gestin
espacio de la
pblica y gobernanza local comn,
Eurorregin
Galicia-Norte de considerando la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal como un todo?
Portugal
g.3) Sera posible exportar este
modelo de gestin pblica y
gobernanza local a otras realidades
transfronterizas europeas?

Fuente: Elaboracin propia.

323

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Y es que, a tenor de lo visto en los captulos anteriores, existen suficientes


diferencias, asimetras, entre los sistemas poltico-administrativos de
Espaa y Portugal, entre los de Galicia y el Norte de Portugal, como para que
resulte

especialmente

complejo

de

intentar

dar

coherencia

la

investigacin sobre la GPL y GL en los concellos gallegos y lusos.

Sin embargo, fueron ya mostrados los puntos de conexin de la GPL y GL en


los entornos de nuestros respectivos sistemas (OCDE y UE), al igual que en
el incipiente espacio institucional comunitario de carcter transfronterizo
(Eurorregiones), donde se han creado las condiciones (programas y
recursos)

para

que

los

actores

multinivel

de

los

Estados,

que

tradicionalmente se haba ignorado, ahora cooperen de forma activa y


sostenida en el tiempo.

Por esta razn, pensamos que es ms lo que une estos sistemas,


instituciones, organizaciones y modelos de gestin, que lo que los separa.

An as, deberemos aclarar en qu condiciones, bajo qu modelos, y aplicable


a qu realidades poltico-administrativas, son posibles estas pautas comunes
de gestin y gobernanza local.

Para ello, como ya fue dicho, hemos recurrido a la seleccin de una serie de
unidades de anlisis que nos ayuden a identificar elementos comunes para el
estudio en las instituciones y en las organizaciones locales de Galicia y el
Norte de Portugal: modelos de organizacin poltica y administrativa,
recursos humanos, recursos econmicos, sistemas de gestin... Si en ellas no
324

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

es posible entender las similitudes, tampoco las diferencias, del escenario


en el cual participan los concellos gallegos y portugueses.

Es este escenario el que nos muestra la integracin de modelos de GPL y GL


en el marco de la asimetra institucional transfronteriza. Por ello, ha sido
necesario avanzar un modelo bsico de anlisis de la GPL y la GL en los
gobiernos locales de la Comunidad Autnoma de Galicia y la Regio Norte de
Portugal; sin l sera difcil entender cmo tcnicas e instrumental de
gestin comn (ISO, EFQM, CAF, Cartas de Servicios, Agendas 21, Agendas
Locales Digitales), pueden ser aplicables, incluso compartidas, por
sistemas polticos locales parecidos pero diferentes, por estructuras
administrativas y de organizacin similares aunque desiguales.

Establecido en captulos anteriores el marco comn de anlisis para la


gestin y la gobernanza local en los concellos de Galicia y el Norte de
Portugal, procedemos a seleccionar una serie de experiencias investigadoras
que el doctorando ha desarrollado a lo largo de estos ltimos aos, como
responsable en unos casos y como colaborador en otros, y que no ha hecho
sino ayudar a definir el objeto de estudio, las proposiciones y las hiptesis
en l planteadas, as como las preguntas de investigacin necesarias para
resolver las grandes cuestiones que sabemos se dibujan en el papel de la
GPL y la GL. Para ello, se ha diseado una doble tipologa de estudios de
casos:

a)

Estudios de casos gestin pblica local.

b)

Estudios

de

casos

polticas

pblicas

de

modernizacin

transfronteriza.
325

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Somos de la opinin de que esta estructura de estudios de casos, creada a


lo largo de estos aos, y dotada de un marco metodolgico estable y
continuado en el tiempo, ser capaz de ayudarnos a responder a las
preguntas que hemos planteado en cada una de las proposiciones; y ms
especialmente, a la pregunta final sobre la existencia de una GPL y GL
comn para los concellos de Galicia y la Regio Norte de Portugal

2. Justificaciones de la eleccin de casos

Anticipamos que los casos que van servir de anlisis para el estudio de la
GPL y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, incorporarn a
algunos de los concellos de Galicia y el Norte de Portugal, no a todos,
centrndonos de manera especial en aquellos que integran el Eixo Atlntico
do Noroeste Peninsular.

Sobre ellos es los que nos preguntamos aquellas cuestiones que tienen que
ver con las proposiciones lanzadas en la investigacin que estamos
concluyendo. Y llegados a este punto, es donde comenzamos a apreciar las
sutiles diferencias entre gestin pblica y poltica pblica, momento en el
que ambas aparecen en el escenario transfronterizo de la Eurorregin.
Tiene sentido, pues, que nos cuestionemos su dimensin estratgica (poltica
pblica) o tctica (gestin departamental), si un mismo tipo de gestin
pblica o poltica pblica se aplica por igual a un concello gallego y a otro
portugus, incluso si los procesos de implementacin coinciden, an ms si
son comunes, estos es, si se desarrollan de forma intergubernamental, de
326

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

forma compartida o sobrepuesta, ya con caracteres ms prximos a la


gobernanza.

Creemos que la mejor forma de comenzar estas reflexiones, podra ser la


de lanzar una pregunta que supuso el detonante de la investigacin en su
conjunto en el ao 1994, y que ha sido la base sobre la cual se ha construido
esta Tesis Doctoral: se puede hablar de una GPL comn a los concellos de
Galicia y el Norte de Portugal?.

Para OLIVEIRA (2004: 76), no se puede hablar de una GPL comn a los
concellos de Galicia y el Norte de Portugal. Entre los argumentos figura la
siguiente aclaracin al comienzo de su trabajo en la publicacin colectiva
sobre cuestiones de la Ciencia Poltica y de la Administracin en Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal375: O tema que suposto desenvolver levanta um
conjunto de dificuldades. Em primeiro lugar, Portugal um pas centralizado
que no tem autonomas, excepto Madeira e Aores, pelo que a evoluo da
reforma da administrao e da gesto pblica idntica em todo o
territrio, no fazendo sentido sentido falar, em especial, da gesto pblica
no Norte de Portugal. Em segundo lugar, no existe especial conexo entre a
Galiza e o Norte de Portugal no que concerne gesto pblica. Se existem
influncias mtuas, elas reportam-se a Portugal no seu todo. De resto, os
ponto de contacto e os agentes comuns devem buscar-se ao movimiento de
reforma administrativa e aos paradigmas que lhe servem de suporte, isto
ao new public management e teoria da escolha pblica.
Nmero monogrfico de la Revista de Pensamento do Eixo Atlntico (6, 2004):
Reflexins sobre a poltica e a administracin na Eurorrexin Galicia-Norte de Portugal;
en la que colaboraron adems de investigadores de Ciencia Poltica y de la Administracin
de las Universidades de Vigo y Minho, investigadores de Ciencia Poltica y de la
Administracin de la Universidad de Santiago de Compostela (www.eixoatlantico.com).

375

327

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Como punto de partida a los efectos de la necesaria justificacin de la


muestra objeto de estudio, debemos destacar algunos elementos del
argumento del profesor OLIVEIRA a los efectos de contextualizar la
evolucin de la gestin pblica en Portugal, su relacin con el mbito local
(GPL y GL) y sus posibles puntos de contacto con los modelos que los
concellos gallegos vienen desarrollando.

Porque podemos avanzar que las visiones sobre la GPL y GL son diferentes
segn la posicin que ocupe el actor en el mapa intergubernamental y
multinivel; tambin resultan dispares las opiniones en relacin con

la

modernizacin administrativa local segn estemos de uno y otro lado de la


frontera del Mio.

De esta manera, al objeto de determinar y justificar esta muestra,


recurrimos a la exposicin de los planteamientos que algunos de los actores
clave de Galicia y Portugal, expusieron a lo largo de ocho entrevistas en
profundidad que realic entre junio de 2004 y mayo de 2005376, con el fin
de esclarecer un poco ms el debate que sobre nuestro objeto de estudio
exista en esos momentos para el contexto de la Eurorregin Galicia-Norte
de Portugal (cuadro N 14).

376

Dichas entrevistas se realizaron en el contexto de la Estancia de Investigacin que el


doctorando realiz en la Universidade do Minho (Braga) en junio de 2004; as como durante
el proceso de elaboracin del estudio sobre la gestin pblica local en los Concellos de
Galicia y Norte de Portugal integrados en el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular, entre
2004 y 2005. Adems de las entrevisas se recab la ayuda de tcnicos de la entonces
(2004), Secretara Xeral de Relacins Exteriores de la Xunta de Galicia, en especial de
Jos Manuel Blanco, Manuel Antonio Cao y Da. Mara Soaje, a los que igualmente deseamos
agradecer el apoyo prestado en su momento para el desarrollo de esta parte de la
investigacin.

328

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 14: Entrevistas y Preguntas de Contexto para la GPL y la GL en Galicia y el Norte de Portugal (20042005)
Fecha
Entrevistado
Preguntas
29-VI-04

1-VII-04
7-VII-04

J.A. Oliveira Rocha (Catedrtico Ciencia


da Administrao y experto en Gestin
Pblica, Universidade do Minho, Braga)
Rui Moreira (Responsable de Formacin y
Modernizacin de la CCDR-N, Porto)
Margarida Couto (Directora IGAP, Porto)

Cules han sido los marcos tericos de la Modernizacin administrativa portuguesa.


Cmo ha tenido lugar el proceso de cambio en la Administracin Pblica portuguesa.
Cules son sus fases e hitos ms destacados.
Cmo ha resultado la Modernizacin en el mbito local.
Cules han sido los marcos tericos de la Modernizacin administrativa portuguesa.
Cmo ha tenido lugar el proceso de cambio en la Administracin Pblica portuguesa.
Cules son sus fases e hitos ms destacados.
Qu es el IGAP y cul es su papel en relacin con la modernizacin administrativa portuguesa.
Cul es el papel de la IGAP con relacin a los Municipios portugueses y su modernizacin.
Sobre qu programas de mejora de calidad trabajan para las Administraciones Locales.
Cul es su opinin sobre la Modernizacin en Portugal (experiencias significativas de xito en
Estado, Regiones y Administraciones Locales).

Qu opinin le merecen los nuevos espacios de gestin que se establecen en Europa y el


Mundo: Eurorregiones (Galicia-Norte de Portugal) y Eixo Atlntico.

5-X-04
13-X-04

25-V-05

Francisco Gutirrez Ore (Jefe Servicio


Atencin Ciudadana, Concello de Vigo)
Alfonso Rueda de Valenzuela (Director
General de Administracin Local, Xunta
de Galicia)

Cules han sido los marcos tericos de la Modernizacin administrativa local espaola.
Cmo ha tenido lugar el proceso de cambio en la Administracin local espaola y gallega.
Cules son sus fases e hitos ms destacados.
Qu es la DXAL y cul es su papel en relacin con la modernizacin administrativa local gallega.
Sobre qu programas de mejora de calidad trabajan para las Administraciones Locales.

Joo Figueiredo (Secretario Estado de


Finanzas, Gobierno de Portugal)

Cules han sido los marcos tericos de la Modernizacin administrativa local portuguesa.
Cmo ha tenido lugar el proceso de cambio en la Administracin local espaola y portuguesa.
Cules son sus fases e hitos ms destacados.
Qu es la Secretara de Estado y cul es su papel en relacin con la modernizacin
administrativa portuguesa.
Cul es el papel del Ministerio con relacin a los Municipios portugueses y su modernizacin.

Qu opinin le merecen los nuevos espacios de gestin que se establecen en Europa y el


Mundo: Eurorregiones (Galicia-Norte de Portugal) y Eixo Atlntico.

329

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Luis Valadares Tavares (Director del


Instituto Nacional de Administrao,
Gobierno de Portugal)
Eduardo Cabrita (Secretario Estado de
Administraciones Territoriales, Gobierno
de Portugal)

Sobre qu programas de mejora de calidad trabajan para las Administraciones Locales.


Cul es su opinin sobre la Modernizacin en Portugal.
Qu opinin le merecen los nuevos espacios de gestin que se establecen en Europa y el Mundo:
Eurorregiones (Galicia-Norte de Portugal) y Eixo Atlntico.
Las mismas preguntas, pero en el caso del papel de la Institucin en relacin con la
modernizacin administrativa y su implicacin en el cambio de las Administraciones Locales:
INA.
Las mismas preguntas, pero en el caso del papel de la Institucin en relacin con la
modernizacin administrativa y su implicacin en el cambio de las Administraciones Locales:
Secretario Estado de Administraciones Territoriales.

Fuente: Elaboracin propia.

330

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

De las ocho entrevistas, podemos extraer una serie de conclusiones


preliminares sobre el objeto de estudio:

1. Existe una diferencia poltica (sistemas) clara entre los actores que
definen la modernizacin y la GPL en Portugal y en Galicia: las asimetras
del sistema poltico administrativo (unitario-descentralizado) hace que
las visiones del nivel intermedio poltico administrativo de Gobierno en
Espaa (Comunidad Autnoma de Galicia), sean estratgicas, mientras
que en Portugal, el nivel regional administrativo (CCDR-N) resultan una
extensin de la estrategia estatal (Secretaras de Estado de Finanzas y
de Administraciones Territoriales) en el territorio (Regio Norte de
Portugal).
2. De esta forma, en Portugal, los expertos que se sitan en el territorio
(Regio Norte de Portugal) coinciden en lo esencial (existe un nico
proceso de modernizacin administrativa en Portugal, y en l se incluye a
los gobiernos locales), pero varan en la percepcin de estos temas
segn pertenezcan o no a la Administracin Central. As, para el
investigador de la Universidade do Minho y la responsable del IGAP, la
mmesis en la implementacin de modelos de gestin377 provenientes de
los niveles centrales de gobierno a los niveles locales, es completa,
aunque con cierto margen para la innovacin y la incorporacin de
modelos que no provengan del Estado. Tal y como sealan ARAJO y
VILELA (2006: 77), para el caso de los gobiernos y administraciones
locales de la Regio Norte de Portugal, se perfila un modelo propio de
gestin pblica local basado en la New Public Management, con margen
377

Basados en la teora de la eleccin racional, en el movimiento del NPM y en el fomento e


impulso que de l hace la OCDE.

331

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

para seguir evolucionando hacia otro ms profesional y ms relacionado


con la gobernanza H, no entanto, uma srie de dimenses onde as
ideias da Nova Gesto Pblica no tiveram a mesma receptividade.
Referimo-nos autonomizao da gesto, profissionalizao da gesto
pblica, separao de funes, aos nveis de eficincia conseguidos, ao
respeito pela dicotonomia Politica/Administrao e participao dos
cidados. As, tenemos que la visin de los responsables de la
Administracin Central (tanto en Lisboa como en Porto, sede de la CCDRN) es pues diferente, ya que se sienten lderes del proceso de
modernizacin formulando el problema, gestionando el marco financiero
(en su mayor parte proveniente de fondos de la Unin Europea) y
regulando el marco programtico en el cual se mueven las instituciones
locales

(premios

de

buenas

prcticas,

protocolos,

formacin):

Abrangendo esta materia, aspectos tao diversos como a adopao de


novos conceitos e prticas do atendimento e sistemas eficazes de apoio
deciso dos autarcas e agentes locais, a simplificao administrativa, a
generalizao de tcnicas de organizao e gesto das actividades, a
utilizao das novas tecnologias na circulao e acesso a informao e a
informatizao dos servios, o reajustamento das propias estruturas
organicas, a avaliao do desempenho dos servios pblicos locais e dos
respectivos funcionrios, afigura-se-nos ser necesario adoptar uma
aproximao integrada ao nvel da administraao local. Aunque unos ms
que otros, donde los tcnicos de las CCDRs son partidarios de una mayor
implicacin de los niveles regionales descontrados y de la coordinacin
entre estos y los gobiernos locales: Desta forma, o nvel regional ficaria
responsvel pela realizaao de levantamentos relativos s necessidades
de modernizaao administrativa nas autarquias locais da Regiao,

332

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

contribuiria para a definiao de prioridades a nvel nacional, identificaria


as

autarquias

com

maiores

necessidades

de

intervenoes

de

modernizao administrativa e seleccionaria ainda projectos com elevado


efeito demonstrativo378.
3. Siguiendo este argumento, y no habiendo sida incorporada al mbito
territorial local de Galicia la visin del actor central (Administracin
General del Estado)379, en esta fase de la investigacin optamos por
entrevistar a dos de los posibles responsables de los procesos de
modernizacin administrativa local, uno en el nivel autonmico de
gobierno, el otro en el nivel local, con referencia a la ciudad con ms
poblacin de la Galicia. En ambos casos se aluda a la capacidad de
autoorganizacin de los gobiernos y administraciones locales gallegos,
como autntico motor de cambio administrativo, aunque esta opcin de
liderazgo local modernizador y de gestin contaba con un marco al cual
las organizaciones locales podan acogerse (premios de calidad y buenas
prcticas para los concellos de Galicia), segn el responsable en aquellas
fechas de la Direccin Xeral de Administracin Local de la Xunta de
Galicia.
4. En general, fueron escasos los entrevistados que se pronunciaron
favorablemente en relacin con los escenarios ms novedosos de gestin,
378

La visin de los responsables de las Autarquias Locais, de los concellos, no formaba


parte de esta primera aproximacin al objeto de estudio, que como veremos a travs del
anlisis de los estadios de caso, van a tener visiones complementarias pero no coincidentes
con las anteriores; y dnde podremos ver cmo el factor de autoorganizacin, que tambin
se da en los gobiernos y administraciones locales espaolas y gallegas, va a resultar
definitivo a la hora de constatar GPL y GL en los concellos portugueses.
379
Las responsabilidades de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno en materia
de modernizacin administrativa local, son inexistentes dada la transferencia de
competencias del rgimen local de la Administracin General del Estado a las Comunidades
Autnomas, como es el caso de Galicia. De esta forma, resulta irrelevante la posicin de los
actores estatales en Galicia. No as la de la Xunta de Galicia que potencialmente (menos en
la prctica), juega el rol estratgico de definicin de las polticas de modernizacin
administrativa de los gobiernos y administraciones locales gallegos.

333

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

sobre todo en las Eurorregiones y en el Eixo Atlntico. Por la parte


portuguesa el IGAP se pronunci a favor de la inmersin en estos marcos
transfronterizos, donde la gestin tendra que jugar un gran papel: La
articulacin de una mayor conexin transfronteriza, supondra un cambio
de cultura administrativa y el aprovechamiento de los recursos de ambas
instituciones poltico-administrativas [Xunta de Galicia y CCDR-N],
adems de un incremento de integracin de ambas regiones. Ms cauto
se mosotro el responsable de la DXAL de la Xunta de Galicia, aunque en
lnea similar, acaso por la participacin de esta institucin en un
programa transfronterizo de gestin pblica como era el e-Qualitas.
Llama la atencin la falta de inters directo (indirectamente participan
en programas Interreg, como el anteriormente comentado e-Qualitas)
de la CCDR-N en este tema, como tambin, aunque en menor medida, el
desinters por los nuevos espacios de conexin transfronteriza
(especialmente los que tienen que ver con la Regio Norte y Galicia), de
los decisores relacionados con la administracin autrquica (local) del
centro poltico (Lisboa).
5. Casi todos los expertos de los niveles intermedios de gobierno (regionallocales)

entrevistados,

coinciden

en

dos

cuestiones

sobre

la

modernizacin y gestin pblica local:


a) en algunos casos los concellos se suman a la modernizacin
administrativa antes de que existiera un marco estable y definido
sobre gestin pblica y buenas prcticas locales por parte de otros
niveles de gobierno;

334

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

b) esto supone, tambin en algunos casos y desde su visin, que los


concellos comiencen la la casa por el tejado380, o lo que es lo mismo,
que algunos concellos aceptan el reto de las tcnicas (p.ej. de la
calidad), partiendo de una base organizativa dbil donde existen
graves carencias estructurales en las organizaciones locales (menos
en Portugal que en Galicia); sobre todo por la falta de recursos
humanos (en nmero, estabilidad y cualificacin), y de recursos
financieros para la implementacin de polticas estratgicas. De esta
forma, el elemento de modernizacin local dependeran, en gran
medida, del liderazgo e impulso local, lo que no siempre coincide con
una correcta toma de decisiones en modelos y tcnicas de gestin
pblica local.

Concluyendo con las reflexiones extradas del planteamiento inicial de


OLIVEIRA, anteriormente citadas, tras esta primera toma de contacto con
la realidad de la GPL y la GL en Galicia y Portugal, podramos decir que:

La GPL tiene races comunes (OCDE y UE) para las administraciones


multinivel en Portugal y en Galicia. La GL comienza a desarrollarse pero
no con la misma intensidad que la GPL, por lo menos en el plano de gestin
(tcnicas de buena gobernanza)381.
Esta realidad hace que en Portugal el actor clave para el desarrollo de la
modernizacin administrativa local y la implementacin de modelos de
gestin pblica, le corresponda a las CCDRs (en la Regio Norte, a la
CCDR-N). En Espaa, es directamente la Xunta de Galicia la que tiene la
380

Expresin empleada o confirmada en las entrevistas con los responsables del IGAP,
CCDR-N, DXAL de la Xunta de Galicia y Concello de Vigo.
381
No as en el plano conceptual, como hemos dejado escrito en el Captulo II de la Tesis
Doctoral.

335

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

responsabilidad poltico-administrativa de creacin y fomento de estos


marcos, aunque de forma compartida (que no cooperativa) con otros
actores como las federaciones de municipios.
En ambos casos, Portugal y Galicia, los marcos de modernizacin local de
referencia (internacionales-europeos-estatales), no son bice para que
los gobiernos locales, tengan la dimensin que tengan (territorial,
poblacional

organizativa),

acometan

de

forma

voluntaria

la

implementacin de modelos de gestin pblica.


Es

precisamente

este

ltimo

elemento,

la

capacidad

para

la

autoorganizacin local y la posibilidad de eleccin en la toma de


decisiones de la modernizacin local, lo que hace que, tanto en Portugal
como en Galicia, las cmaras y los concellos puedan llegar a definir sus
propios modelos, bien adaptados de los externos (OCDE-UE-Estados),
bien de los internos382. Es ms usual la primera opcin, con adaptacin a
las realidades poltico-administrativas locales, y respetando la toma de
decisiones poltica en relacin con los modelos de gestin y los tiempos
de implementacin; aunque la influencia de las administraciones
superiores se deja notar, sobre todo por la importancia que tiene en el
desarrollo de la modernizacin la financiacin (casi siempre externa y
condicionada) y los modelos de reconocimiento de la gestin (premios de
calidad, excelencia, innovacin).
En ltimo lugar, conviene destacar la evolucin que, en estos ltimos aos
(2000-2006), ha experimentado la modernizacin administrativa local,
los modelos y tcnicas de la GPL. En especial motivada por la
382

Aunque ya fue sealado, conviene recordar que este es el caso de los modelos
formulados desde la FEMP (Espaa), ms propios de lo local, tales como la adaptacin de
la mejora continua a travs del modelo de ciudadana (http://www.femp.es); o en
Portugal, con la adaptacin del SIMPLEX para el mbito local (Simplex Autrquico Douro;
http://www.ccdr-n.pt/).

336

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

incorporacin de este tipo de lneas de accin pblica a la programacin


comunitaria, sobre todo de las Iniciativas Interreg. Es aqu donde
encontramos el nexo de unin, no de las tcnicas e instrumental, sino de
los territorios, los gobiernos y los ciudadanos. De esta forma, la GPL y la
GL han comenzado su camino, de forma lenta pero segura, a travs de
contactos entre los expertos de uno y otro lado de las fronteras para
conocer cules son los elementos sobre los que trabajan las respectivas
organizaciones pblicas en materia de gestin. El punto de partida lo
podemos situar en los anteriormente citados foros de expertos,
conferencias luso-galaicas de tcnicos y polticos, intercambios de lneas
de investigacin entre universidades gallegas y portuguesas; pero
tambin en el acuerdo de modelos comunes que comienzan con el eQualitas y que pueden concluir con las Agendas Locales Digitales del Eixo
Atlntico (por poner slo un ejemplo); y esto es definitivo porque
promueve la institucionalizacin de la modernizacin administrativa y de
la gestin pblica.

Ante esta pluralidad de visiones sobre la GPL y la GL, por parte de actores
del escenario multinivel de Galicia y Portugal, y la evolucin que el objeto de
estudio ha sufrido a lo largo de la presente dcada, somos de la opinin de
que debemos establecer un modelo propio de anlisis de la gestin y la
gobernanza pblica en los concellos de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal, para entender el conjunto de esfuerzos modernizadores locales
que estn llevando a cabo las organizaciones poltico-administrativas
gallegas y portuguesas.

337

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

3. Estudio de casos de GPL y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de


Portugal

3.1. Estudios de casos de gestin pblica local y de polticas pblicas


de modernizacin transfronteriza

Habiendo sido ya expuesto en el apartado introductorio de la Tesis


Doctoral, tan slo recordamos los aspectos que tienen que ver con la
metodologa seleccionada para el estudio de los casos de GPL y GL que
deseamos analizar en los gobiernos y administraciones locales de Galicia y el
Norte de Portugal

Vamos a intentar as, cerrar el crculo de proposiciones, hiptesis y


preguntas de investigacin, discurriendo de lo ms general (tanto en lo
terico como en los aspectos territoriales), a lo ms particular (anlisis de
la GPL y GL).

Para ello hemos diseado un esquema de estudio de casos, similar al


utilizado por RAMI (1996: 22-24)383, asumiendo sus justificaciones
metodolgicas como propias, dada la similitud de las investigaciones
(cambio-modernizacin) y las dificultades que ambas tuvieron para
consolidar conocimiento sobre el problema a investigar384.
383

Vid. supra RAMI, 1996.


En relacin con su investigacin, RAMI (1996: 22) sealaba que Na dimensin prctica
do estudio, analizronse ata nove organizacins, unidades ou dimensins organizativas nun
intento de buscar datos empricos cos que contrastar, ampliar, contradicir, ou modifica-las
teoras e hipteses formuladas polas correntes antes anunciadas. dicir, os casos
prcticos non se limitaron a aceptar ou a rexeitar determinados aspectos tericos, senn
que serviron tamn para ampliar ou modifica-los elementos tericos e crear uns propios,

384

338

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En el siguiente cuadro (N 15) aparecen enfrentadas las aproximaciones a


los estudios de caso del profesor RAMI y de la presente investigacin:

Cuadro N 15: Similitudes y Diferencias de las Metodologas de


Estudio de Casos de RAMI (1996) y GPL y GL (2004-2008)
9 Organizaciones, unidades o
dimensiones organizativas

Son proyectos, hasta un total de 7, en


el que participan varios actores
(organizaciones), jugando en cada uno
de ellos diferentes roles y
responsabilidades.
En ambos modelos, los Estudios de Casos sirvieron para ampliar o modificar los
elementos tericos. En el caso de la presente Tesis Doctoral, tambin para crear
elementos tericos propios de la GPL y GL
En ambos modelos, las nuevas hiptesis que fueron surgiendo a lo largo de la
investigacin (2002-2008), fueron testadas con expertos. En el caso de esta
Tesis Doctoral, adems con electos y tcnicos regionales y locales
En ambos modelos, la Teora de la Organizacin y la Gestin Pblica, fueron
enriquecidas por las aportaciones de las experiencias de los actores analizados
Fuente: Elaboracin propia.

Para la investigacin que nos ocupa, sern 7 los estudios de caso sobre la
GPL y GL en las organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal,
como mostramos en la siguiente figura 5.3. (ver pgina siguiente):

pensados especficamente para as administracins pblicas. As novas hipteses que xorden


da combinacin de determinados postulados organizativos e da anlise emprica dunha parte
da realidade administrativa foron examinadas e avaliadas mediante reunins de grupo con
empregados pblicos e con analistas organizativos. Desa forma, a significativa elaboracin
terica deste traballo, que nalgunhas ocasins ten pouco que ver co formulado pola teora
da organizacin, ten das fontes: a emprica das anlises de casos e as reflexins
efectuadas a partir das propias experiencias dos actores analizados.

339

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 5.3.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la GPL
y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (I)
Casos
gestin pblica local
1. Gestin Pblica
Local en Galicia

Objeto

2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia

Organizacin/es
analizadas

3. E-Qualitas
4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal
5. SIUTEA
Casos
polticas pblicas de
modernizacin transfronteriza

Metodologa
Estructura de
Casos GPL y GL
Eurorregin
Galicia-Norte de
Portugal

6. Agendas 21
Locales
7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico

Tiempo Trabajo
Campo
Descripcin
Normativa
Asociada y
Modelos GPL y GL
Conclusiones

Fuente: Elaboracin propia, siguiendo RAMI, 1996: 319-361.

340

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Estos casos han sido agrupados en dos categoras que hemos elaborado
siguiendo la lgica de la gestin pblica y de las polticas pblicas, y
aplicndolas a sus modelos:

Los modelos de gestin pblica local, tienen que ver con el desarrollo
de actuaciones voluntarias en materia de mejora continua, buenas
prcticas, o cualquier otra implementacin de modelos, tcnicas e
instrumental que ayuden a los departamentos de las organizaciones
pblicas locales a mejorar la prestacin de sus servicios, y a hacer
cumplir de forma eficaz, eficiente, efectiva, productiva y con
legitimidad las competencias recogidas en sus respectivos marcos
legales. En estos modelos podemos encontrar una gran variedad de
iniciativas de gestin realizadas de forma separada (cada concello) o
sobrepuesta (intergubernamentales) en colaboracin con otras entidades
locales, supralocales e incluso, con otros municipios fuera de los mbitos
estatales (cooperacin territorial europea e internacionales). Esta es la
situacin de los primeros 5 estudios de caso: 1 (Gestin Pblica Local en
Galicia, Proyecto DXAL, 2002); 2 (Elaboracin Relaciones de Puestos de
Trabajo en 2 Concellos de Galicia); 3 (Diseo de cartas de servicios para
las organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal, Proyecto eQualitas); 4 (Gestin Pblica Local en los Concellos del Eixo Atlntico,
Segundos Estudios Estratgicos del Eixo); y 5 (Anlisis de los Sistemas
de Informacin Geogrfica en los Concellos del Eixo Atlntico, Proyecto
SIUTEA).
Los modelos de polticas pblicas de modernizacin transfronteriza,
tienen que ver con el estudio de aquellas experiencias que los concellos

341

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

realizan de forma voluntaria, generalmente agrupados en organizaciones


asociativas internacionales (fuera de los Estados), que contienen un
carcter estratgico (dirigindose, por tanto, a toda la institucin local y
desarrollando ms polticas que planes), intergubernamental y multinivel,
y que tienen lugar en el marco comunitario a travs de proyectos de
cooperacin territorial. En el mbito de la presente investigacin, nos
estamos refiriendo a los diferentes proyectos aprobados en el seno del
Eixo Atlntico, a lo largo de la ltima dcada, que incorpora una nueva
dimensin que aadir a las investigaciones sobre este particular: la que
tiene que ver con la definicin de estrategias comunes de GPL y GL entre
concellos de Galicia y el Norte de Portugal, de elaboracin de unas
polticas pblicas de modernizacin administrativa que trasciendan la
clsica implementacin de buenas prcticas (incluso entre concellos
transfronterizos), convirtindose en elementos vertebradores de la
poltica municipal. Nos referimos aqu a los ltimos 2 estudios de casos:
6 (Informe sobre la Sosteniblidad Local en los Concellos del Eixo
Atlntico,

Proyecto

Agendas

21

Locales);

y,

sobre

todo,

(Modernizacin administrativa en los Concellos del Eixo Atlntico).

Como vemos en la figura anterior, la estructura de casos propuesta, anuncia


un camino que intenta integrar:

1. mbitos de actuacin de GPL y GL, ya que parte del anlisis de la


realidad de la GPL en los concellos de Galicia, para concluir con un
estudio concreto de las bases de la modernizacin administrativa en una
asociacin de concellos transfronterizos (34) de Galicia y el Norte de
Portugal, como es el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.

342

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

2. Un modelo comn de anlisis de casos (RAMI, 1996: 319-361)385,


adaptado a nuestro objeto de estudio y los diferentes sujetos
analizados, para un total de 7 estudios desarrollados entre los aos 2002
y 2008.
3. El paradigma de la poltica administrativa (MRQUEZ, 2006: 5-61)386,
o lo que es lo mismo los paradigmas de la GPL y GL, en los diferentes
modelos y tcnicas de gestin aplicables a las instituciones polticoadministrativas locales, desde las ms ingenieriles, como las de calidad,
gestin de personal, o tecnologas de la informacin; hasta las ms
polticas y neopblicas, como las que tienen que ver con el desarrollo
sostenible o las de modernizacin.

En total han sido analizados, directa o indirectamente:

148 Concellos de Galicia (sobre una base de 315), de forma general, y 27


de forma ms especfica: 9 vinculados al Proyecto de Diagnstico para la
Implantacin de Cartas de Servicios en los Concellos de Galicia y a los
premios de calidad de la Direccin Xeral de Administracin Local (en
adelante, DXAL) de la Xunta de Galicia (2002)387; 2 estudiados en el
contexto de la elaboracin de sendas RPT (2004 y 2005)388; y 16389
analizados como parte de las Mancomunidades de Municipios de O Salns
(Pontevedra) y Vern (Ourense) en el estudio de la DXAL de la Xunta de
385

Vid. supra RAMI, 1996.


Vid. supra MRQUEZ, 2006.
387
Arteixo, Cerceda, As Pontes de Garca Rodrguez, Allariz, Foz, Culleredo, Ortigueira,
Pontecaldelas, Vigo.
388
Monforte de Lemos y Arza.
389
Mancomunidad de Municipios de O Salns (Pontevedra): A Illa de Arousa, Cambados,
Meao, Meis, O Grove, Ribadumia, Sanxenxo, Vilagarca de Arousa y Vilanova de Arousa;
Mancomunidad de Municipios de Vern (Ourense): Vern, Vilardevs, Ombra, Monterrei,
Laza, Cualedro y Castro do Val.
386

343

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Galicia (2005-2008) sobre cartas de servicios transfronterizas (eQualitas).


3 del Norte de Portugal (sobre una base de 308 para el total del Estado
luso), incluidos en el estudio de cartas de servicios transfronterizos (eQualitas), mencionado390.
17 Concellos de Galicia y 17 Concellos de Portugal, en el marco la
asociacin transfronteriza de Concellos Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular, para el perodo 2004-2008391. Siguiendo el esquema de
estudios de casos anteriormente propuesto, hay que confirmar que,
efectivamente, estos 34 Concellos de Galicia y Norte de Portugal han
sido estudiados de forma reiterada en funcin de las diferentes
investigaciones realizadas:
o Informe sobre la Gestin Pblica Local en Galicia y el Norte de
Portugal, en el marco de los II Estudios Estratgicos del Eixo
Atlntico (2004).
o Informe sobre el Proyecto SIUTEA: Estudo de Inventario e
Diagnstico da Informacin Xeoespacial e a sa Explotacin nos
Municipios do Eixo Atlntico (SIUTEA) (2006).
o Informe sobre las Agendas 21 Locales en los Concellos del Eixo
(2007).
o Modernizacin administrativa en los Concellos del Eixo (20062008).

390

Cmaras Municipales de Valena do Minho, Chaves y Arcos de Valdevez.


Por parte gallega: Vigo, A Corua, Santiago, Pontevedra, Ourense, Ferrol Lugo, Monforte
de Lemos, Vilagarca de Arousa, O Barco de Valdeorras, Carballo, Laln, Vern, Viveiro, O
Carballio, Santa Uxa de Ribeira y Sarria. Por parte portuguesa: Porto, Braga, Bragana,
Chaves, Viana do Castelo, Vila Real, Guimares, Peso da Rgua, Vila Nova de Gaia, Barcelos,
Famalio, Matosinhos, Mirandela y Vila do Conde, Lamego, Macedo de Cavaleiros y
Penafiel.
391

344

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En definitiva, este apartado final del Captulo V de la Tesis Doctoral,


aborda el desafo de analizar las dispersas y heterogneas experiencias de
GPL y GL en los Concellos de Galicia y el Norte de Portugal bajo un prisma
comn, avanzando una evolucin de los modelos de gestin pblica
fragmentados, separados, hacia otros ms integrados y sobrepuestos.
Entendemos que damos as cumplimiento, a las proposiciones 3 (de la gestin

pblica local a las polticas pblicas locales de modernizacin administrativa)


y 4 (de la gestin pblica local intergubernamental y multinivel a la gestin

pblica local basada en la gobernanza transfronteriza), planteadas para esta


parte final de la Tesis Doctoral.

Siguiendo este planteamiento, a continuacin abordamos, de forma


sistemtica y en funcin del esquema aportado, el estudio pormenorizado de
cada uno de los 7 casos propuestos.

345

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

3.2. Anlisis de los estudios de casos

3.2.1.

Estudios de casos de gestin pblica local

A continuacin, comenzamos con el anlisis de los casos bajo el modelo de


gestin pblica local (figura 5.4.; ver pgina siguiente), intentando
encuadrar la GPL y GL a travs de los diferentes estudios.

346

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 5.4.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la GPL
y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (II)
Casos
gestin pblica local
1. Gestin Pblica
Local en Galicia

Objeto

2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia

Organizacin/es
analizadas

3. E-Qualitas
4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal
5. SIUTEA
Casos
polticas pblicas de
modernizacin transfronteriza
6. Agendas 21
Locales
7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico

Metodologa
Estructura de
Casos GPL y GL
Eurorregin
Galicia-Norte de
Portugal

Tiempo Trabajo
Campo
Descripcin
Normativa
Asociada y
Modelos GPL y GL
Conclusiones

Fuente: Elaboracin propia.

347

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Recordamos que el primer estudio de caso, nos servir para introducir la


complejidad de la realidad de la GPL en los concellos de Galicia; el segundo
estudio de caso tiene como objeto centrar el anlisis en la funcin de
personal de las organizaciones locales gallegas; el tercero, busca avanzar
lneas de trabajo comunes en materia de GPL y GL de los concellos de Galicia
y el Norte de Portugal, en el marco de la Eurorregin y con una Iniciativa
Interreg como base programtica y financiera; el cuarto caso, nos sita
ante las definiciones comunes de la GPL y GL en Galicia y el Norte de
Portugal; y el quinto, y ltimo caso de este primer modelo, se expondr con
el objetivo de mostrar una primera experiencia de implementacin de un
modelo de gestin pblica (SIG) de forma compartida entre los concellos
gallegos y lusos que forman parte del Eixo Atlntico.

Todos estos casos sern expuestos de forma esquemtica, con el fin de


aportar datos bsicos y servir de introduccin, a los que realmente
interesan como problema de investigacin, que no son otros que los 2 ltimos
propuestos.

348

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Estudio de Caso 1: Gestin pblica local en Galicia (Proyecto DXAL,


2002)

1. Objeto: A solicitud de la Direccin Xeral de Administracin Local,


adscrita a la Consellera de Xustiza, Interior e Relacins Laborais de la
Xunta de Galicia392, se realiza un anlisis sobre de la realidad de la
gestin en los concellos de Galicia; para que a travs de este estudio se
determinara una tipologa de cartas de servicios en funcin de los
tramos de poblacin393, y, consecuentemente, las capacidades de las
organizaciones administrativas de los 315 concellos gallegos.
2. Organizaciones analizadas: Sobre el total de los 315 concellos,
respondieron al cuestionario 148 de las cuatro provincias gallegas.
3. Metodologa: Las grandes insuficiencias en la gestin pblica local hacen
a priori difcil el desarrollo de actividades de mejora de este tipo, por lo
que se disearon dos cuestionarios que incluyeran elementos de gestin
pblica de las organizaciones locales gallegas, entre ellas: recursos
humanos, medios tecnolgicos utilizados en los servicios, y recursos
empleados para la informacin al ciudadano. Se emple un mtodo de
aproximacin cuantitativa, basado en el diseo y envo de un cuestionario
y la realizacin de una entrevista telefnica: la encuesta estaba
integrada por 23 preguntas, en su mayora cerradas, dirigidas a los
tcnicos de los concellos y enviado por correo ordinario; la entrevista
semiestructurada estructurada, guiada a travs de un cuestionario
compuesto de 6 preguntas, la mitad de ellas abiertas, se diriga
392

Partida 13.05.123A.440.0 de los presupuestos de la Comunidad Autnoma de Galicia para


el 2002.
393
Estudio encargado al rea de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad
de Vigo.

349

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

especficamente a los Secretarios de aquellos concellos que previamente


haban cumplimentado el cuestionario enviado por correo (148, el 47% de
la muestra). En ambos casos se realiz un seguimiento telefnico del
envo de los cuestionarios a los 315 concellos. El tratamiento de los datos
se hizo a travs del paquete informtico de tratamiento de datos

Statistical Package for the Social Sciences (SPSS).


4. Tiempo de Trabajo de Campo: 3 meses (julio, septiembre y octubre de
2002).
5. Descripcin: Los premios de calidad en el mbito local impulsados por la
Xunta de Galicia, a travs de la Direccin Xeral de Administracin Local
(en adelante DXAL) en el ao 2001 (DXAL, 2001: 211-219), surgen con el
objetivo de incentivar las buenas prcticas en los ayuntamientos de
Galicia. De esta forma, y convocadas por la Orden del 12 de septiembre
de 2001 (DOG, N 21 de septiembre de 2001), se aprueban los Premios
de Iniciativas de Mellora da Calidade das Entidades Locais. En paralelo,
y vinculado a la Iniciativa Interreg III, pero con antecedentes en los
perodos anteriores, la DXAL van a realizar estudios de diagnose e
implantacin de prcticas tiles na administracin, que permitirn
identificar

proxectos

de

excelencia

para

modernizacin

da

administracin rexional e local, asegurando a posterior divulgacin das


accin efectuadas (DXAL, 2001: 229).
6. Normativa Asociada y Modelos de GPL y GL: Normas bsicas sobre el
rgimen local en Espaa y Galicia. Modelos de calidad y buenas prcticas
aplicados a las organizaciones locales.
7. Conclusiones:
Siendo como es el personal, el elemento clave para la gestin de los
servicios pblicos locales, y una de las bases del funcionamiento del

350

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

sistema poltico local (apoyo del personal de administracin general a la


toma de decisiones de los electos), en los concellos gallegos encontramos
un dficit grave de tcnicos en los niveles estratgicos de la
organizacin local (gestin de personal, TICs y atencin ciudadana).
Entre las razones de esta situacin, aparecen aquellas que tienen que ver
con la financiacin local, y con ella la falta de recursos econmicos para
hacer frente al pago de personal especializado de gestin394.
En lnea con lo anterior, concluimos una escasa orientacin de los
responsables polticos hacia la gestin del conocimiento en sus
organizaciones: contratacin de perfiles especializados, actualizacin a
travs de formacin, inversin en TICs (hardware y software), recurso a
la gestin intergubernamental (no slo a la subcontratacin, en la
mayora de los casos fruto de subvenciones de otras administraciones
pblicas).
La relacin con el ciudadano es una actividad clave para las
organizaciones locales. Esta puede tener dos planos, uno vinculado a la
atencin al usuario de los servicios pblicos locales (ms eficientista y
reactiva, dependiente del concello); otra ms ligada a la participacin del
usuario

en

los

asuntos

pblicos

(ms

democrtica

segn

los

presupuestos de la democracia participativa- y proactiva, dependiente


de concellos y sociedad civil). La primera difiere sustancialmente de la
participacin, que para nosotros implicara un perfil profesional
diferente y una apuesta del sistema poltico local ms compleja, pero que
la conectara con los presupuestos de la buena gobernanza. En el estudio
394

Un caso claro es el de los Secretarios municipales, habilitados nacionales que deben ser
contratados de forma agrupada por varios ayuntamientos ante la insuficiencia de recursos
financieros; la frmula sera agrupaciones de municipios para el sostenimiento en comn de
las plazas de funcionarios de administracin local con habilitacin de carcter nacional
(artculo 165 y siguientes de la Ley de Administracin Local de Galicia, 5/1997).

351

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

nos aproximamos tan slo a las figuras locales que los concellos
desarrollaron para cumplir la labor de informacin al ciudadano, donde
aproximadamente la mitad de ellos dicen que cuentan con un servicio
adecuado (53,1%), aunque la mayora no disearan sistemas de gestin
de la atencin tales como encuestas de satisfaccin (84,5%), libros de
reclamaciones (73%) o iniciativas de calidad (96,4%).
Este estudio, realizado a lo largo del ao 2002, nos ofrece una primera
muestra de las diferencias existentes entre la GPL y la GL en los
concellos de Galicia y las polticas de modernizacin administrativa en
sus sistemas poltico-administrativos. A travs del estudio, podemos
observar cmo es posible enumerar un sinfn de experiencias de gestin
pblica, de buenas prcticas, que bien por apoyo externo (de otras
administraciones), o desde la iniciativa propia de electos y/o tcnicos
locales, dan como resultado la generacin de experiencias de calidad, de
mejora continua en diversos mbitos de gestin. As se constata a travs
de la propuesta y resolucin de los premios a las iniciativas de calidad
que la Direccin General de Administracin Local de la Xunta de Galicia
promovi durante unos aos a principios de la presente dcada (20012004), entre ellos: manuales de estructura y funciones, gestin de la
prevencin de riesgos laborales, de la energa, cartas de servicios,
simplificacin de procesos. Sin embargo, esto no significa que podamos
anunciar

propuestas

de

formulacin

diseo

de

polticas

de

modernizacin administrativa en el mbito de los concellos que han sido


premiados; se trata de una buena muestra de la iniciativa local, sectorial,
departamental, pero en la mayor parte de los casos sin visin estratgica
de cambio, ni con el impulso poltico necesario (a nivel de Pleno y no de

352

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Alcalda o Concejalas), para que se convierta en una autntica poltica


pblica de modernizacin administrativa.
En este sentido, tanto las iniciativas relacionadas con la gestin
(eficacia), como aquellas ligadas a la participacin (democracia), siguen
pautas similares a las de otros concellos en Espaa, tal y como destacan
los sucesivos estudios elaborados por la FEMP sobre estos temas en los
aos 2001 y 2002395. Dichas acciones de cambio son desarrolladas por
Concellos con poblacin diversa (generalmente mayores de 50.000
habitantes, pero no slo, como es el caso de Galicia), con iniciativas de
participacin ciudadana de diverso signo396 (CERNADAS y FENTANES,
2004: 77-107), tambin entre realidades poblacionales muy diversas,
centradas sobre todo en las frmulas clsicas (tablones de anuncios,
bandos y debates y asambleas), aunque, ya ms recientemente, basadas
en las nuevas tecnologas y bajo formatos ms avanzados de eAdministracin y e-Gobierno (OCEG, 2007: 1-176).

Conclusin en clave de proposiciones-hiptesis-preguntas de


investigacin:

En el estudio participaron una parte significativa de los concellos gallegos, y


desde

entonces

han

transcurrido

ms

de

seis

aos.

Dadas

las

caractersticas de la muestra podemos decir que todos los que promueven


buenas prcticas en los departamentos municipales aparecieron en el
estudio, ni todos los que han aparecido mostraron en su da una

395

Como ha sido expuesto en el Captulo III.


Estructuras organizativas (departamentos de participacin ciudadana) y polticas
(concejalas de participacin ciudadana), consejos de participacin ciudadana, etctera.
396

353

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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aproximacin estratgica hacia el diseo de polticas pblicas de


modernizacin en el seno de sus instituciones y organizaciones locales.

Ahora bien, lo que s podemos comprobar a travs de la investigacin


desarrollada, es que desde entonces los concellos apostaban de forma
generalizada por la formulacin (en menos medida por la implementacin) de
tcnicas de gestin, de buenas prcticas que ayudaran a la mejora de la
organizacin, control, seguimiento y medicin de las actividades prestadas
por sus diferentes unidades administrativas.

354

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Estudio de Caso 2: Elaboracin Relaciones de Puestos de Trabajo en 2


Concellos de Galicia

1. Objeto: A lo largo de los aos 2004 y 2005, se crea un equipo de trabajo


destinado al anlisis de la organizacin administrativa y de personal de
dos concellos gallegos, los cuales, a travs de sus responsables polticos
muestran el inters por analizar las funciones y valorar los puestos de
trabajo que desempeaban sus recursos humanos, elaborar un catlogo
de puestos de trabajo397 y negociar el marco de las relaciones estaturias
y laborales del ayuntamiento con su personal. El objetivo era pues
desarrollar una serie de informes que le permitieran al pleno aprobar un
catlogo de puestos de trabajo, con el fin de que los concellos pudieran
ajustarse a la ley armonizando las retribuciones de los funcionarios
locales con la legislacin que se les aplica y equilibrando as los
397

An no siendo relevante para esta investigacin, merece la pena tener clara la


diferencia entre relacin de puestos de trabajo y catlogo de puestos de trabajo, como
base sobre la que se parta al inicio de cada uno de estos informes; pues en ella se recogen
algunos de los lmites que tienen las organizaciones locales para poder desarrollar una
buena gestin de recursos humanos. As, un catlogo de puestos de trabajo (CPT), siguiendo
el artculo 15 de la Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica (30/1984), y las
explicaciones del profesor CABEZA (2004) un instrumento mis sinxelo que a RPT no
sentido de que non ten que cumplir os requisitos establecidos legalmente para a mesma. Na
realidade, o catlogo simplemente unha relacin de todos os postos de traballo existentes
no Concello aprobado polo Pleno e que, segundo a disp. transit. descrita ten a virtualidade
para averiar os complementos especficos, sempre e cando se faga a oportuna valoracin de
cada posto de traballo. E, a partir do catlogo, elaborarase anualmente o cadro de persoal
a plantilla-, que, segundo o art. 90-1 LBRL debe incluir todos os postos de traballo
reservados a funcionarios, a persoal laboral e a persoal eventual segundo critrios de
racionalidade, economa e eficiencia. o cadro de persoal o que se ten que aprobar
conxuntamente co orzamento anual. E o catlogo o instrumento normativo no que se basea,
xa que logo, tanto a determinacin do complemento especfico como a posibilidade de crear
postos de traballo no momento de aprobacin dos cadros de persoal Ademis, debe terse
en conta a obriga de negociar coas seccins sindicais correspondentes previamente a que
sexa aprobado polo Pleno o complemento especfico correspondente aos postos de traballo
que se dispoa.; vid. CABEZA, J. (2004): Dictame sobre regularizacin de retribucins
complementarias do persoal funcionario ao servizo do Concello de Monforte (sin publicar).

355

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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complementos (especialmente el especfico)398 en funcin de los puestos


de trabajo, huyendo de la discrecionalidad poltica (electos) y
administrativa (tcnicos de personal y rganos de seleccin de los
concellos).
2. Organizaciones analizadas: Dos concellos gallegos de menos de 20.000
habitantes (uno de 19.486 y otro de 6.484)399.
3. Metodologa: Diseo de una encuesta de anlisis de puestos de trabajo y
de descripcin de funciones, para el total de los empleados pblicos
locales de ambos concellos. Teniendo en cuenta que la muestra no fue
representativa para el total de los 315 municipios gallegos, somos
sabedores de los lmites de este caso. As y todo, ambos concellos se
encuentraban en la franja de poblacin ms representativa en Galicia
(104 de 315)400, pudiendo considerarse problemas y elementos comunes a
todos ellos algunos de los expuestos en los dos informes elaborados.
4. Tiempo de Trabajo de Campo: El estudio y entrega de informes para los
dos concellos analizados, comprendi un total de dos aos y medio de
trabajo, desde el enero del ao 2004 hasta junio de 2006.
5. Descripcin: El contexto de la elaboracin de relaciones y/o catlogos de
puestos de trabajo en los gobiernos y administraciones locales gallegos,
es el de la necesaria adaptacin de estas estructuras poltico-

398

No 92% das entidades analizadas os crditos iniciais dos orzamentos aprobados


destinados s distintos complementos do persoal, superan os lmites establecidos no artigo
7.2.b) do RD 861/1986; vid. CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA, 2003: 25
399
Dato extrado de http://www.ine.es/ (bsqueda realizada el 18 de agosto de 2008).
400
De los 2.695.880 habitantes que residen en Galicia casi la mitad (1.248.692 personas,
que representan un 46,32% de la poblacin concentrada en 18 Concellos) residen en las
grandes ciudades gallegas (mayores de 20.000 habitantes). En el otro extremo del arco
podemos observar como tan solo un 4,14% de la poblacin gallega (111.491 personas) viven
en los 193 (61,27%) Concellos menores de 5.000 habitantes; mientras que el 33,01% de los
Concellos restantes (104) se corresponden con los que tienen poblacin comprendida entre
5.001 y 20.000 habitantes (en ellos vive el 36,02% de los gallegos: 971.147 personas); vid.
I.N.E., 2003.

356

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Enrique Jos Varela lvarez

administrativas a las normas que regulan la contratacin y las relaciones


laborales en el mbito local. Los informes de fiscalizacin401 de la

401

En este sentido, las recomendaciones emitidas por algunos informes del Consello de
Contas de Galicia, como mxima institucin fiscalizadora de la actuacin en materia
econmico-financiera de los concellos gallegos, son claras:
Creacin de rexistros de persoal e adecuacin da estructura organizativa s
necesidades e dimensins das entidades, centralizando a xestin, tramitacin e arquivo
dos expedientes, as como coordinando as distintas unidades implicadas na xestin do
persoal.
Formacin e publicacin das relacins de postos de traballo, que deber incluir as
denominacins, caractersticas esenciais dos postos, retribucins e requisitos esixidos
para o seu desempeo, de acordo co previsto nos artigos 90.2 da Lei 7/1985 LRBRL e
16 da Lei 30/1984 LMLRFP.
Reestructurar as plantillas de persoal cubrindo os postos de traballo de carcter
permanente con persoal laboral fixo ou ben, no seu caso, con persoal funcionario, a
travs dos oportunos procesos selectivos.
Aprobacin das ofertas de emprego pblico segundo o previsto legalmente, inclundo
nas mesmas a totalidade das prazas vacantes Fiscalizacin dos gastos de persoal:
2000-2001 Consello de Contas 27 ocupadas interinamente, tramitando as convocatorias
e realizacin dos procesos selectivos para a cobertura das mesmas conforme
normativa aplicable.
Adecuar os acordos reguladores das condicins de traballo do persoal e/ou convenios
colectivos Lei 9/1987 de rganos de Representacin, Determinacin das Condicins
de Traballo e Participacin do Persoal Servizo das Administracins Pblicas e, no seu
caso, Estatuto dos Traballadores. As mesmo terase en conta o sinalado na sentencia
do 22 de outubro de 1993 do Tribunal Supremo, relativa inviabilidade dunha
regulacin unitaria para todo o persoal servizo da entidade. Tamn deberanse axustar
s contidos e disposicins reguladoras dos citados acordos s materias susceptibles de
negociacin ou pacto.
Adecuar o sistema retributivo previsto no artigo 23 da Lei 30/1984 LMRFP e no RD
816/1986, as como o disposto nas distintas leis de orzamentos xerais do Estado.
Adecuar o rxime de dedicacin e retribucins dos cargos electos disposto no artigo
75 da LRBRL, segundo s previsins introducidas pola Lei 14/2000, de Medidas Fiscais
e Administrativas e de Orde Social.
Seleccin do persoal mediante convocatoria pblica, utilizando os sistemas establecidos
no artigo 91.2 da LRBRL, respetando os principios constitucionais de igualdade, mrito e
capacidade, as como de publicidade, e axustando os procedementos de seleccin
normativa aplicable.
Regularizar determinadas situacins do persoal contratado en rxime de colaboracin
social.
Respetar a clasificacin econmica dos gastos establecida na Orde de 10 de setembro
de 1989, as como tamn o principio de anualidade orzamentaria.
Analizar as necesidades de carcter permanente en relacin cos servizos prestados a
travs de asistencias tcnicas, estudiando a conveniencia da sa realizacin mediante
persoal propio, adoptando no seu caso os tramites oportunos para a sa seleccin; vid.
CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA, 2003: 26, 27.

357

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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actuacin local en este campo alertan de las excesivas irregularidades, la


necesidad de disponer de instrumentos objetivos y sostenidos en el
tiempo que midan, valoren e incluso evalen el comportamiento de las
estructuras de puestos de trabajo locales. Sin embargo, estos
requerimientos chocan de forma clara con las reducidas estructuras de
gestin de personal de que disponen la mayor parte de los concellos, o lo
que es lo mismo, de los concellos en los que viven menos de 20.000
habitantes, que son los que menos recursos para la GPL y la GL disponen
(como ya ha sido avanzado en el estudio de caso anterior).
6. Normativa Asociada y Modelos de GPL y GL: Ley Reguladora de las Bases
del Rgimen Local (7/1985); Ley de Medidas de Reforma de la Funcin
Pblica (30/1984); Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se
establece el Rgimen de las Retribuciones de los Funcionarios de
Administracin Local; relaciones de puestos de trabajo (VILLORIA y
DEL PINO, 1997: 182-196); catlogos de puestos de trabajo (GARCA,
2003: 206-225); valoracin de puestos de trabajo (VILLORIA y DEL
PINO, 1997: 197-221).
7. Conclusiones: De nuevo, vemos cmo el personal, los empleados pblicos
en su conjunto, es uno de los elementos de la organizacin local que, a da
de hoy, todava requiere de un esfuerzo suplementario de gestin por
parte de los electos y los tcnicos locales. De esta forma, intuimos cmo
en Galicia un buen nmero de concellos, de todo tipo de poblacin402, y
con estructuras de organizacin poltica y administrativa diferentes,
requieren de la actualizacin de sus cuadros de personal; del
establecimiento de procesos de seleccin, carrera y retribuciones

402

El informe del Consello de Contas de Galicia referido en este Estudio de Caso, analizaba
realidades de personal de Concellos que iban de los 296.703 habitantes del Municipio de
Vigo a los 22.900 del de Cambre.

358

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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transparentes, de conformacin de niveles directivos y tcnicos para la


gestin del empleo pblico; de introduccin de modelos, instrumentos y
tcnicas que ayuden a controlar, a evaluar la poltica de personal, que, en
algunos casos, suponen una parte elevado del gasto total del concello.

Conclusin en clave de proposiciones-hiptesis-preguntas de


investigacin:

Salvando el obstculo de la representatividad, pero apoyndonos en otro


tipo de informes que estudian la funcin de personal en los concellos de
Galicia, podemos llegar a la conclusin de que queda mucho camino por
recorrer para la profesionalizacin de la gestin de recursos humanos en
las organizaciones pblicas locales gallegas.

De esta forma, las estrategias de personal, las opciones de una


planificacin y gestin estratgica de recursos humanos como as la
definen VILLORIA y DEL PINO (1997: 155-181), quedan lejos de las
agendas polticas y de gestin de los concellos.

Existe, sin embargo, una aproximacin ms tctica en este dominio de la


gestin pblica local, que se ve reflejada en la adecuacin de las estructuras
de personal a la normativa de referencia, la homologacin del personal
funcionario con el personal laboral, e incluso la apuesta por establecer unas
bases de gestin de los recursos humanos en torno a la elaboracin de unos
catlogos de puestos de trabajo, que permitan fijar buenos puntos de
partida en materia de seleccin, valoracin, retribucin y carrera para las
organizaciones locales.
359

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Quedan pendientes la articulacin de la poltica y la administracin a travs


de la creacin de espacios de gestin profesionales donde electos
(concejales delegados), directivos y tcnicos, ocupen las funciones que les
corresponden, no solapando actuaciones y gestionando las respectivas reas
poltico-administrativas (CARRILLO, 1991: 59-102; MRQUEZ, 2006: 1722; GUTIRREZ, 1997: 332-342).

360

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Estudio

de

Caso

3:

Diseo

de

cartas

de

servicios

para

las

organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal (Proyecto eQualitas)

1. Objeto: El desarrollo de este proyecto e-Qualitas (Implantacin de

Instrumentos de Calidad y Nuevas Tecnologas en la Administracin


Local: Contenidos de Innovacin; E-QUALITAS / SP1.E69 / 02),
liderado por la Direccin Xeral de Administracin Local (DXAL) de la
Xunta de Galicia y realizado al amparo de la Iniciativa Comunitaria
Interreg III A (segn hemos expuesto en el Captulo IV), supone ampliar
los esfuerzos que en su da propuso la DXAL en relacin con la
cooperacin transfronteriza403, y que vincula dichos programas con los
estudios realizados sobre la realidad de la gestin local abordados en el
primer estudio de caso.
2. Organizaciones analizadas: Direccin Xeral del Administracin Local de
la Xunta de Galicia, Escola Galega de Administracin Pblica, Comisso de
Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte, Instituto de Gesto
e

Administrao

Pblica,

Mancomunidade

da

Comarca

de

Vern,

Mancomunidade do Salns, Cmara Municipal de Chaves, Cmara


Municipal de Arcos de Valdevez y Cmara Municipal de Valena do Minho.
3. Metodologa404: Diseo de un modelo de carta de servicios comn para
las realidades polticas y administrativa de los entes locales (2
403

Por parte desta Direccin Xeral, duselle gran importancia s proxectos relacionados
co funcionamento das administracin luso-galegas, en canto se van realizar estudos de
diagnose e implantacin de prcticas tiles na administracin, que permitirn identificar
proxectos de excelencia para a modernizacin da administracin rexional e local,
asegurando a posterior divulgacin das accin efectuadas; vid. supra DXAL, 2001: 229.
404

La implicacin del doctorando en relacin con el Proyecto e-Qualitas, se circunscribe a


la participacin en dos actividades del mismo: por un lado, como ponente en la Xornada

361

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Mancomunidades y 3 Cmaras Municipales) incorporados al proyecto eQualitas. De esta forma, la estructura metodolgica de las Cartas es
similar (aunque no igual) a la establecida en el Real Decreto 1259/1999,
de 16 de Julio, de la Administracin General del Estado de Espaa.
Adems de la estructura, hubo de adaptarse el presupuesto de gestin
del proyecto a partes iguales para las entidades lusas (3) y para las
gallegas

(2,

pero

en

las

que

participaban

concellos

de

la

Mancomunidade de Municipios de Vern, y 9 de la Mancomunidade de O


Salns)405; a lo que se suma la restriccin que el mismo sufri, desde el
proceso de candidatura hasta su concesin final, lo que condujo a una
reduccin de los objetivos propuestas para el proyecto, entre ellos, el de
conseguir desarrollar una plataforma telmatica de apoyo a la gestin de
las cartas de servicios comn para los 19 concellos participantes (16
gallegos y 3 portugueses).
4. Tiempo de Trabajo de Campo: Dos meses (julio de 2006 y enero de
2008).
5. Descripcin: En el caso de las dos primeras investigaciones, encontramos
como el mbito territorial y poltico-administrativo al que se aplicaba el
anlisis era privativo de un Estado, y dentro de l, una Comunidad
Autnoma como la gallega. Sin embargo, en el estudio que exponemos a
sobre calidade e cartas de servizos na Administracin Local, que organizada por la EGAP,
la Direccin Xeral de Administracin Local (Consellera de Presidencia, Administracins
Pblicas e Xustiza) e Instituto de Gesto e Administrao Pblica (Porto), tuvieron lugar en
Santiago de Compostela el 12 de julio de 2006; por otro, como experto por parte de la
EGAP formando parte del equipo tcnico que elabor el informe final del Proyecto en enero
de 2008 en la sede de la Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte
(Porto). A lo largo de ellas, se tuvo ocasin de tratar con los diferentes equipos que
trabajaron en el desarrollo del e-Qualitas (empresa consultora, tcnicos locales de las
Mancomunidades y Cmaras implicadas, responsables tcnicos y polticos de la EGAP, IGAP,
DXAL y CCDR-N), y debatir con ellos los logros y fracasos del Proyecto.
405
Vemos como en la prctica de los proyectos comunitarios, de las iniciativas de
cooperacin, aparecen las asimetras a uno y otro lado de la frontera, en este caso con base
en el reparto del presupuesto entre los socios.

362

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

continuacin tenemos una serie de elementos que dan valor a las


hiptesis que planteamos en nuestra investigacin. En primer lugar,
porque el espacio territorial y poltico-administrativo de aplicacin del
Proyecto e-Qualitas es transfronterizo, dirigindose a concellos de
Galicia y el Norte de Portugal. En segundo lugar, porque dicho proyecto
se centra en el desarrollo de instrumentos de gestin pblica local
comunes para ambas realidades de organizacin local. En tercer lugar,
porque una parte de las actuaciones del proyecto estn destinadas a
mejorar la informacin de los servicios pblicos locales hacia los
ciudadanos, incluso a la posibilidad de que, a travs de medios
telmaticos, estos accedan y participen en estos servicios de una forma
ms rpida y segura, lo que nos sita en clave de gobernanza local. Por
estas razones, definimos con anterioridad el estudio de caso como un
ejemplo de transicin del anlisis de la gestin pblica local a las
polticas pblicas de modernizacin transfronteriza.
6. Normativa Asociada y Modelos de GPL y GL: Real Decreto 1259/1999, de
16 de Julio por el que se regulan las Cartas de Servicio y los Premios a la
Calidad en la Administracin General del Estado (Espaa).
7. Conclusiones: La primera de las cuestiones que hay que destacar es que
en materia de cartas de servicios (Carta para a Qualidade) los concellos
portugueses no han tenido la misma experiencia que los espaoles, ya que
este

instrumento

de

gestin

fue

empleado

sobre

todo

en

la

administracin central lusa a principios de los aos 90, formando parte


del programa de modernizacin administrativa de los aos 1993 a 1995,
en la etapa denominada por Oliveira ROCHA (2001)406 como de
revolucin managerial de la Administracin Pblica. De la escasa

406

Vid. supra OLIVEIRA, 2001.

363

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

implementacin de cartas de servicios en concellos portugueses, se pasa


a la necesidad de elaborar un modelo de cartas ad hoc que ha sido
posteriormente revisado y adaptado a las necesidades comunes de los
entes locales participantes en el Proyecto e-Qualitas de forma que
todos, portugueses y gallegos, pudieran establecer una base comn
conceptual, tcnica e incluso tecnolgica de gestin pblica local. Pero
qu resultados se obtuvieron a travs del Proyecto e-Qualitas?:
Para empezar, a travs de este tipo de actividades en el marco de los
programas

comunitarios

(Accin

de

Cooperacin

Social

Institucional, Interreg II), encontramos el grmen, el inicio y la base


necesaria para el diseo de un modelo de gestin pblica comn entre
las organizaciones locales gallegas y portuguesas.
Ms en concreto, el e-Qualitas ayuda al desarrollo de tcnicas de
gestin especficas para las administraciones Locales adaptando los
modelos que otros niveles de gobierno han venido desarrollando en los
ltimos aos (cartas de servicios, calidad, excelencia) a la realidad
local, y profundizando en los mecanismos de e-Administracin a
travs de soportes web (internet e intranet) instrumentos de
calidade e novas tecnoloxas na administracin local. Para ello se han
desarrollado anlisis organizativos en todas las entidades locales
participantes, que condujeron a:
o la unificacin de criterios de gestin de servicios pblicos
locales en los entornos administrativos de Portugal y de Galicia,
entre ellos: identificacin de los servicios administrativos;
anlisis de deteccin de necesidades y expectativas de los
usuarios de los servicios; anlisis y evaluacin de los servicios
prestados, includos los procesos administrativos (flujos y

364

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

mapas); fijacin de estndares de calidad y determinacin de


los compromisos de calidad de las cartas en los concellos
participantes.
o Se pusieron en marcha actividades dirigidas a formas tcnicos
locales en los concellos y las cmaras sobre tcnicas de gestin de
calidad, mejora continua y buenas prcticas, as como al empleo de
la plataforma telemtica de gestin das cartas.
o Adems, de las destinadas a la difusin del Proyecto e-Qualitas a
travs de jornadas y seminarios, como los tuvieron lugar en Chaves
y Santiago de Compostela en 2005 e 2006, respectivamente, e en
las que participaron los actores anterioremente citados.

Conclusin en clave de proposiciones-hiptesis-preguntas de


investigacin:

Desde nuestro punto de vista, el Proyecto e-Qualitas nos conduce hacia una
fase de cooperacin intergubernamental decidida en materia de GPL y GL
entre los concellos de Galicia y el Norte de Portugal; haciendo aflorar la
dimensin oculta de las relaciones intergubernamentales, ya de carcter
transfronterizo, y ayudando a consolidar las relaciones institucionales entre
los gobiernos locales de uno y otro lado de la frontera.

De esta forma, los modelos de gestin intergubernamental comunes (cartas


de servicios), basados en protocolos y tcnicas de gestin idnticos (TICs),
ofrecen soluciones a las asimetras administrativas y de gestin de los dos
sistemas poltico-administrativos locales.

365

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Adems, desde el anlisis de este proyecto, comenzamos a encontrar


sentido a las preguntas que nos hemos planteado para la investigacin, de
forma que podramos responder con mayor seguridad que: la GPL y la GL se
pueden aplicar a todo tipo de gobiernos y administraciones locales, aunque
estos estn en espacios transfronterizos; encontramos pautas de contacto
en el diseo de modelos de GPL y GL para los concellos de Galicia y el Norte
de Portugal; dichos modelos tienen que ver con tcnicas de gestin de
calidad, desde las cuales se comparten metodologa e instrumental.

Otra cosa, es que estos diseos de gestin tengan una dimensin


estratgica (para todos los concellos del proyecto y/o para todo la
organizacin en su conjunto de cada uno de los entes locales implicados); de
forma que an no podemos confirmar que esta dimensin tenga sentido,
aunque s que algunos de los concellos hayan intentado dar un sentido ms
amplio a las cartas de servicios, convirtindolas en motor de la
modernizacin local (PIZARRO, 2007: 91-105)407.

407

En palabras de la tcnico encargada de la coordinacin del Proyecto en la Cmara


Municipal de Chaves: A implementao desta Carta contribuiu, inequvocamente, para a
cultura de Qualidade quer en termos internos quer externos, permitindo estabelecer uma
poltica no sentido da qualidade, tendo servido como impulso no processo de Certificao
dos seus servio e desta forma da implementao de Instrumentos de Boas Prticas na
Administrao Local promovendo desta forma a Modernizao da Administrao Local; vid.
PIZARRO, 2007: 105.

366

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Estudio de Caso 4: Gestin Pblica Local en los Concellos del Eixo


Atlntico (Segundos Estudios Estratgicos del Eixo)

1. Objeto: La elaboracin de una actualizacin de los estudios estratgicos


que el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular puso en marcha en los aos
90, da pie a esta organizacin a incorporar a unos Segundos Estudios
Estratgicos

investigadores

de

las

universidades

gallegas

portuguesas, al objeto de que reflexionaran sobre los elementos de


cambio del entorno de los gobiernos y administraciones locales que
participaban en el Eixo Atlntico como asociados, y del sistema polticoadministrativo local de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, en
general. Uno de estos estudios se orient al anlisis de la GPL en los
concellos del Eixo Atlntico, primera aproximacin realizada hasta la
fecha por parte de la asociacin en materia de modelos y tcnicas de
gestin pblica local.
2. Organizaciones analizadas: De los 18 concellos y cmaras que integraban
el Eixo Atlntico en 2004 (recordamos, 9 gallegos y 9 portugueses), se
analizaron finalmente los de Porto, Vigo, Ourense, Santiago de
Compostela, y Monforte de Lemos.
3. Metodologa: La recogida de informacin necesaria para poder realizar el
estudio implic la realizacin de 8 entrevistas en profundidad a actores
relevantes de la poltica regional y local de Galicia y el Norte de
Portugal408; adems de la elaboracin de una encuesta dirigida a los 18
municipios integrantes del Eixo Atlntico, contestada por 5, de ellos 4

408

Incluidas en el Cuadro N 14: Entrevistas y Preguntas de Contexto para la GPL y la GL


en Galicia y el Norte de Portugal (2004-2005), del presente captulo.

367

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gallegos (Vigo, Ourense, Santiago de Compostela, y Monforte de Lemos)


y uno luso (Porto).
4. Tiempo de Trabajo de Campo: 8 meses, que comprenden los que
transcurrieron desde mayo a diciembre de 2004.
5. Descripcin: Cules son los nexos que facilitaran una comparacin entre
las realidades poltico-administrativas locales de Galicia y Portugal?.
Esta es la pregunta que nos realizamos al inicio de la investigacin que
tiene como base este estudio de caso. Las respuestas las encontramos en
los modelos y tcnicas de gestin pblica local, porque la normativa es
similar pero no igual, la dimensin territorial y poblacional es diferente y
las necesidades de servicios pblicos locales son asimtricas a uno y otro
lado de la frontera. La GPL, las tcnicas tal y como fueron descritas en
los captulos II y III, suponen el nexo que nos permitira comparar las
iniciativas, los esfuerzos que concellos y cmaras realizan para mejorar
las polticas, los programas y los servicios que les prestan a sus
ciudadanos. En ambos casos, encontramos tcnicas de gestin con raz en
modelos de calidad que han sido desarrolladas por y para otros niveles de
gobierno, como es el caso de la familia de Normas ISO 9000, o el Modelo
EFQM; en ambos, asistimos a la puesta en marcha de marcos de
incentivos para la mejora continua desarrollados por niveles de gobierno
regionales y central, en el lado gallego y portugus respectivamente409.
6. Normativa Asociada y Modelos de GPL y GL: Normativa local de
referencia para Galicia y el Portugal, en especial: Ley Reguladora de las
Bases del Rgimen Local, 7/85, de 2 de Abril; Ley 11/1999, de 21 de
409

En Portugal los premios son impulsados por la Direco-Geral das Autarquias Locais, a
travs de la Commiso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte CCDR-N
(Modernizao Autrquica. Boas Prticas. 1998 2003); en Galicia, ya comentado en el
primer estudio de caso, la desarrollada por la Direccin Xeral del Administracin Local de
la Xunta de Galicia (Premios de Iniciativas de Mellora da Calidade de Xestin de Servicios
nas Entidades Locais de Galicia, Decreto 195/2002, de 23 de Mayo).

368

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Abril, de modificacin de la 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las


Bases del Rgimen Local y otras Medidas para el desarrollo del Gobierno
Local en materia de Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y
Seguridad Vial y en materia de Aguas; Ley 57/2003, de 16 de Diciembre,
de Modernizacin del Gobierno Local; Lei 5/1997, do 22 de Xullo, de
Administracin Local de Galicia; Lei n 142/85, de 18 de Novembro,
modificada por las Leis n 124/97, de 27 de Novembro, y n 32/98, de
18 de Julho; Lei n 159/99, de 14 de Setembro y Lei n 169/99, de 18 de
Setembro; Decreto-Lei n 175/99, de 21 de Setembro y Lei n 54/98,
de 18 de Agosto; Lei n 10/2003, de 13 de Maio; Lei n 11/2003, de 13
de Maio.
7. Conclusiones: La calidad, como tcnica gerencial, de gran impacto en el
mundo de la gestin pblica, ha sido profusamente empleada por parte de
los electos y tcnicos locales a lo largo de los aos 90 y la presente
dcada. Es a travs de ella, de sus diferentes versiones en forma de
premios (EFQM), modelos de mejora continua (CAF), de autorregulacin
(ISO), de autoevaluacin (Cartas de Servicios o EVAM), donde somos
capaces de visualizar con claridad cmo las realidades de gestin son
iguales

en

las

organizaciones

locales

de

cualquier

territorio,

independientemente de elementos como la orientacin poltica del


partido que gobierna en un municipio o en una cmara (izquierdaderecha); de la extensin del municipio y de la densidad de poblacin
(grandes o pequeos); de su dimensin organizativa (grandes, medianos o
pequeos concellos)410; de los tipos de unidades (provisin-produccin) a
los que se aplique la tcnica; de su apuesta por implementar tcnicas de

410

Incluso en entidades inframunicipales como las Freguesias lusas: Freguesias de St


Leocdia Geraz do Lima de Viana do Castelo (Cidado mais Perto) y de Nevogilde
perteneciente a Porto (Sistema de Gesto da Qualidade ).

369

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forma individual o asociativa411; en definitiva, del Estado en el cual se


encuentre el gobierno local en cuestin. Incluso podemos ver cmo las
tcnicas

de

gestin

son

adaptadas

las

necesidades

de

las

organizaciones locales, de los tcnicos que, al fin y a la postre, son los


que las van a emplear para la mejora continua412. Sin embargo, y pese a
todos estos puntos de encuentro, queda una cuestin por resolver, un
reto que an podran asumir los concellos y las cmaras, y que pasara, en
todo caso por disear espacios comunes de gestin compartida, modelos
de formulacin de polticas de modernizacin, e implementacin de
tcnicas de gestin desde una misma organizacin. Es este el caso del
Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular, y los esfuerzos que ha dedicado
en los ltimos aos a profundizar en el anlisis de la problemtica local
comn de sus asociados, que ha dado como resultado una serie de
propuestas que van desde el diseo de polticas de sostenibilidad
comunes para sus concellos, hasta la puesta en marcha de unidades de
gestin del conocimiento y de la modernizacin para todos ellos.

Conclusin en clave de proposiciones-hiptesis-preguntas de


investigacin:

En este estudio de caso avanzamos parcialmente en la constatacin de las


hiptesis planteadas para el presente captulo, ya que si bien hemos
conseguido mostrar cmo se reproducen tcnicas de gestin pblica local
iguales a uno y otro lado de la frontera gallego-portuguesa; somos

411

Associao de Municpios do Vale do Sousa; Mancomunidades de Vern y O Salns.


Modelos especficos, adaptados de otras realidades administrativas, como el Modelo de
Ciudadana, desarrollado en Ourense; vid. supra FEMP-OCSP, 2003: 1-66.
412

370

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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conscientes de la escasa integracin que estos modelos y tcnicas


experimentan en un marco comn, esto es, el diseo de polticas pblicas de
modernizacin para todos los gobiernos y administraciones locales que
participan de estructuras asociativas transfronterizas, como podra verse
en cualquiera de las estructuras de cooperacin sealadas en el captulo IV.

Sin embargo, s somos conocedores de cmo los concellos y las cmaras que
integran el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular van aproximando sus
posiciones gerenciales (a veces de forma involuntaria e inconsciente, pero
real), a travs del desarrollo de tcnicas de gestin de calidad. La gestin
de la calidad es el nexo, el espacio comn en el que los expertos (electostcnicos) pueden llegar a hablar el mismo lenguaje, proponer las mismas
soluciones

problemas

locales,

implementar

idnticos

modelos,

independientemente de la realidad territorial y poltico-administrativa en la


que se encuentren los servicios pblicos que se deseen mejorar.

As, las respuestas a parte de las preguntas que lanzamos para este
captulo, siguen teniendo sentido (como en el Estudio de Caso del Proyecto
e-Qualitas), y son respondidas afirmativamente: las tcnicas de gestin de
la calidad se implementan en todo tipo de organizaciones pblicas, incluidas
las locales; incluidas las que pertenecen a territorios de dos Estados.

371

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Estudio de Caso 5: Anlisis de los Sistemas de Informacin Geogrfica


en los Concellos del Eixo Atlntico (Proyecto SIUTEA)

1. Objeto: El Sistema de Informacin Urbano Transfronterizo del Eixo


Atlntico, parte de la convocatoria aprobada en el perodo 2000-2006 y
tiene su base financiera en la Iniciativa Comunitaria Interreg III A. El
SIUTEA no es en s mismo un programa, sino que hace parte de otro ms
ambicioso, y en curso, que desarrolla el Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular, y que tiene como objetivo implementar modelos de
sostenibilidad local en los concellos y cmaras que de l forman parte. De
ah que el SIUTEA se conforme como proyecto complementario que
ayuda a perfilar los proyectos estratgicos del Eixo Atlntico:

el

DESURB-Desarrollo Estratgico del Sistema Urbanos del Eixo Atlntico


y el Ambiente 21-Implantacin de las Agendas 21 Locales; de ah que en
este programa, el Eixo aparezca como socio, no Jefe de Fila. El contexto
del estudio sobre el SIUTEA tiene un componente ms, en el cual se
integr temporalmente el Centro de Estudios Eurorregionales, fundacin
transfronteriza de la que toman parte las seis universidades de Galicia y
el Norte de Portugal413; y es que a sus expertos se confi el informe que
analiz las posibilidades y los lmites de la gestin de la informacin
geoespacial en los concellos del Eixo Atlntico.
2. Organizaciones analizadas: Como estudio elaborado para el Eixo, el
mbito de actuacin fueron los 18 municipios que en ese momento lo
integraban.

413

Universidades de Santiago de Compostela, A Corua, Vigo, Porto, Minho (Braga) y Trasos-Montes e Alto Douro (Vila Real).

372

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3. Metodologa: La informacin geoespacial gestionada por los concellos y


las cmaras tena un problema de partida, comn a ambas organizaciones:
la heterogeneidad de los Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG) y
de las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE). Esto haca que cada
organizacin local, pudiera apostar por un modelo distinto de las otras en
un contexto territorial dado. De ah la necesidad que se tuvo de
conseguir informacin bsica sobre los modelos y tcnicas de gestin
empleados por cada una de las administraciones locales que integraban el
Eixo Atlntico. Para ello se dise una encuesta, enviada a todos los
concellos y cmaras del Eixo, con el fin de que aportaran informacin
sobre elementos clave necesarios para la gestin de la informacin
geogrfica y geoespacial: informacin geogrfica disponible, acceso y
cesin de dicha informacin, organizacin de la informacin, relaciones
institucionales para la gestin de la informacin, recursos humanos
dedicados a su gestin en cada administracin local, o los tipos de

software de gestin de la informacin. El objetivo, conseguir una visin


de conjunto (ms que individual) de las potencialidades y debilidades de
los concellos del Eixo en materia de informacin geogrfica.
4. Tiempo de Trabajo de Campo: 8 meses, de mayo a diciembre de 2006.
5. Descripcin:

Los

elementos

de

gestin

son

estratgicos

complementarios, segn se decida por parte de las organizaciones que los


van a utilizar. Este es el caso del SIUTEA, proyecto que pretende dar
valor al desarrollo urbano sostenible, que el Eixo Atlntico se ha
marcado como objetivo como asociacin transfronteriza de municipios.
De este modo, las informaciones extradas de los estudios encargados en
el marco del SIUTEA deban aportar luz e informacin clara sobre la
situacin de gestin de la informacin geogrfica de que disponen los

373

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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concellos y las cmaras, no a modo de evaluacin o auditora de las


respectivas organizaciones, sino con el fin claro de organizar esta
informacin de una forma coherente, compartida por todas las
organizaciones locales, y que ofrezca informacin de calidad para la toma
de decisiones en materia de sostenibilidad urbana. Este fue el objetivo
del informe del SIUTEA encargado a los expertos de las universidades,
con vigencia en la actualidad.
6. Normativa Asociada y Modelos de GPL y GL: Ms que normativa, que
tambin414, en el caso de los SIG es importante conocer los marcos
tcnicos y tecnolgicos en los que se desenvuelve su gestin. As en el
caso portugus el sistema de referenciacin de la informacin es el
DATUN 73; mientras que en Galicia, se utilizan dos sistemas diferentes,
el ED 1950 y el UTM29N.
7. Conclusiones: El SIUTEA es el primer programa que pone encima de la
mesa de los decisores pblicos locales del Eixo los problemas de gestin
a los que tienen que hacer frente los departamentos de concellos y
cmaras. En algo tan bsico como la informacin sobre la ocupacin del
suelo en un municipio, existen tremendas disparidades en cuanto a
modelos de gestin tcnica (de sistemas y de software); de asimetra en
las fuentes de informacin (grandes y pequeos concellos); de
desequilibrio en la gestin de la informacin (unidades de SIG
departamentales,

departamentos

de

informtica,

empresas

414

Los marcos jurdicos de cesin e intercambio de datos tienen relacin directa con el tipo
de datos y las instituciones oficiales responsables de las mismas. Por ejemplo, en Espaa
algunas de estas fuentes proceden del Instituto Nacional de Estadstica, de los Ministerios
(por ejemplo Agricultura o Defensa), de los Catastros de las Comunidades Autnomas, o de
otros departamentos que estas hayan creado para la gestin de la informacin geogrfica
(en Galicia el SITGA, por ejemplo). En Portugal, la situacin de dispersin de las fuentes es
similar, aunque con instituciones diferentes, entre ellas el Ministrio de Agricultura, las
Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional, etctera.

374

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subcontratistas de la gestin de la informacin); escasa cooperacin


intergubernamental entre administraciones locales, y entre estas y las
instituciones pblicas y privadas de los respectivos Estados con
capacidad para gestionar informacin geogrfica; o la debilidad de
algunas estructuras de personal de los concellos y cmaras. Sin resolver
este problema de qu informacin, quin la gestiona, con quin, cmo,
dnde, etctera, el Eixo no podra estar en condiciones de avanzar en la
creacin de estructuras comunes de modernizacin y gestin; y lo sabe.
De ah los esfuerzos en actualizar informacin, sobre este y otros
temas, que puedan servir de ayuda para la generacin de un conocimiento
de calidad destinado a sus entes locales asociados.

Conclusin en clave de proposiciones-hiptesis-preguntas de


investigacin:

Es este el primer estudio de caso que nos sita ante la complejidad de la


gestin compartida en el seno de una organizacin local transfronteriza. Es,
igualmente, la primera piedra que el Eixo Atlntico pone para conseguir
retos mayores como es la formulacin y diseo de una poltica pblica comn
sobre desarrollo urbano, que aplicar al modelo de Agendas 21 locales
implementado por la entidad a lo largo de los ltimos aos.

Pensando en clave de poltica pblica, en este caso de desarrollo sostenible,


el Eixo est situndose como eje definidor de estrategias a largo plazo, no
ya de su organizacin, sino de los concellos que de l forman parte. Por este
motivo, y siguiendo el esquema que venimos aplicando a lo largo de la

375

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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investigacin, podramos decir que el Eixo Atlntico plantea diseos de


poltica pblica para sus asociados, desarrollando herramientas de gestin
especfica para cada caso (en materia de desarrollo sostenible, sern las
Agendas 21 y en el caso de la modernizacin local, sern las Agendas Locales
Digitales).

Este planteamiento es fcilmente discernible, si analizamos la estrategia


global del Eixo como organizacin proveedora de servicios a los concellos y
cmaras, donde las lneas de futuro aparecen diseadas en la Agenda
Estratgica de 2007 (DOMNGUEZ y PARDELLAS, 2007), de la cual
extraemos estas y otras lneas de accin que, entendemos, nos dan la razn.

Resta por ver, cuntos de los gobiernos y administraciones locales desean


formar parte de esta estrategia; pero para ello habr que analizar, en
detalle, cada uno de los casos mencionados: Agenda 21 Local y
Modernizacin de la Administracin (en el futuro Agenda Local Digital), as
como los procesos de construccin de las polticas pblicas asociadas.

376

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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3.2.2. Estudios de casos de polticas pblicas de modernizacin local

Como hemos explicado en los apartados anteriores, los dos primeros


estudios de caso representan el anlisis de la GPL y GL en concellos de
Galicia, como experiencias de gestin individuales, en el ejercicio de su
autonoma local y bajo el principio de autoorganizacin. El tercero de los
casos, implica una nueva dimensin, donde la GPL y la GL se disea a partir
de necesidades comunes por parte de las organizaciones pblicas locales de
dos realidades poltico-administrativas diferentes como son los concellos y
las cmaras de Galicia y el Norte de Portugal; representando as un estudio
de transicin hacia los modelos de GPL y GL que implican los estudios de
caso referidos a las polticas pblicas de modernizacin transfronteriza.
En los dos ltimos casos, hacemos alusin a modelos de investigaciones a
travs de los cuales somos capaces de vislumbrar una GPL y GL ms
integrada, consensuada entre unidades de gobierno y administracin de
diferentes territorios como los que participan en la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal.

An podramos decir ms. La GPL y la GL pueden ser pensadas, de hecho lo


son, en entornos asociativos locales, a travs de entidades locales que se
aglutinan varios concellos en un Estado (por ejemplo, Mancomunidades), o en
varios a travs de las relaciones transfronterizas (por ejemplo, estructuras
de cooperacin territorial locales).

377

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Esta es la ptica intergubernamental y multinivel de la que deseamos partir


en el estudio de casos, que comprende el anlisis de la GPL y la GL en los
concellos del Eixo.

El Eixo se convierte as en sujeto de anlisis (tambin en objeto, como


veremos

ms

desarrolladas,

adelante),
que

van

eje

haciendo

de

las

diferentes

evolucionar

nuestro

investigaciones
problema

de

investigacin desde el estudio de la GPL en los concellos que lo integran (por


tanto no todos los de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal) a ambos
lados de la frontera; hasta el anlisis de la realidad de gestin de los
concellos del Eixo, en paralelo a la definicin que esta Asociacin realiza
sobre la formulacin y el diseo futuro de una poltica pblica de
modernizacin local para sus integrantes.

A continuacin, damos inicio al marco de anlisis de las polticas pblicas de


modernizacin transfronteriza, propuesto en la figura 5.5. (ver pgina
siguiente):

378

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Figura 5.5.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la GPL
y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (III)
Casos
gestin pblica local
1. Gestin Pblica
Local en Galicia

Objeto

2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia

Organizacin/es
analizadas

3. E-Qualitas
4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal
5. SIUTEA
Casos
polticas pblicas de
modernizacin transfronteriza
6. Agendas 21
Locales
7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico

Metodologa
Estructura de
Casos GPL y GL
Eurorregin
Galicia-Norte de
Portugal

Tiempo Trabajo
Campo
Descripcin
Normativa
Asociada y
Modelos GPL y GL
Conclusiones

Fuente: Elaboracin propia.

379

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Estudio de Caso 6: Informe sobre la Sosteniblidad Local en los


Concellos del Eixo Atlntico (Proyecto Agendas 21 Locales).

1. Objeto: Sintetizar un proceso complejo, relacional, sostenible e


innovador como la implantacin de Agendas 21 Locales en municipios
transfronterizos se antoja difcil. Sin embargo, y modo introductorio,
podemos decir que el proyecto se enmarca en el liderazgo ambiental que
el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular asumi en la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal, a partir del ao 2003, lanzando una
candidatura para la implementacin de modelos de sostenibilidad a la
Iniciativa Comunitaria Interreg III A. Fruto de este intento aparece el
Programa Ambiente 21. Implantacin de Agendas 21 Locales, que lidera
el Eixo Atlntico, como jefe de fila, y que cuenta como socios a la
Consellera de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia y a la Direco
Regional do Ambiente e do Ordenamento do Territrio-Norte (DRAOTCCDR-N). Durante el perodo 2003-2004, tiene lugar el desarrollo de los
trabajos nucleares relacionados con la implementacin del proceso. Los
aos siguientes, que transcurren desde el 2004 hasta el 2007, son
momentos de realizacin de informes, justificaciones de proyectos,
conclusiones de trabajos, y presentaciones ante los propios concellos y la
sociedad en general. Es en esta ltima parte del programa, en la que a un
equipo formado por tres investigadores se nos encarga realizar un
anlisis documental del proceso de sostenibilidad en del contexto de
reforma de la programacin financiera comunitaria, con el fin de extraer
conclusiones que puedan ser aprovechadas por el Eixo Atlntico, y por
cada uno de los concellos participantes, a los efectos de presentar sus

380

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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candidaturas en el nuevo perodo de Programacin Comunitario 20072013.


2. Organizaciones analizadas: 18 municipios de Galicia y el Norte de
Portugal, integrados en el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.
3. Metodologa: Se realiz un anlisis documental, en el que se incluyeron
los informes que cada uno de los concellos haban elaborado hasta el
cierre de la proyecto, sobre el grado de implementacin de las Agendas
21. Adems, se debi revisar toda la documentacin de inters para el
nuevo perodo de programacin, as como los estudios realizados en el
contexto de los nuevos objetivos de la Poltica de Cohesin (Objetivo
Cooperacin Territorial); a los que hubo que sumar el anlisis de los
informes emitidos por cada uno de los Estados implicados (Espaa y
Portugal), y las Comunidades Autnomas implicadas (en este caso
Galicia).
4. Tiempo de Trabajo de Campo: Los meses comprendidos entre mayo y
diciembre de 2007.

Este es, de forma resumida, el proceso de anlisis realizado sobre innovador


modelo de Agendas 21 Local que puso en marcha el Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular, como asociacin transfronteriza de concellos gallegos
y portugueses415. Sin embargo, hay tres elementos que, creemos, nos obligan
ampliar la descripcin del modelo de gestin pblica y de gobernanza
asociado al mismo:

415

No el nico, ya que sobre esta base territorial transfronteriza estn trabajando en


otras Comunidades de Trabajo, como en la de Andaluca-Algarve, de forma destacada en la
frontera entre Huelva y el sur de Portugal; integrado, en todo caso en el Observatorio
Transfronterizo de Sostenibilidad Espaa-Portugal. Adems este proceso se ha visto
impulsado, en los ltimos aos, con la constitucin de la Red de Observatorios y la Red de
Capacidades de Investigacin para la Sostenibilidad (CONAMA, 2006).

381

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Es un modelo que coexiste con el implementado por los concellos de su


mbito de referencia gallegos y portugueses, y, por supuesto, por las
diferentes iniciativas puestas en marcha tanto por la Xunta de Galicia
como por el Gobierno Portugus.
La novedad del modelo radica, por tanto, en su ambicin internacional,
transfronteriza, as como tambin en la metodologa empleada.
En definitiva, el modelo nos habla de cmo 18 municipios de Galicia y el
Norte de Portugal, han sido capaces de ponerse de acuerdo para
gestionar una poltica pblica de sostenibilidad bajo un mismo esquema
de trabajo, que trasciende tcnicas (eficiencia), se apoya en la
participacin ciudadana (democracia) y nos conduce hacia un primer
intento serio de creacin de un esquema de gobernanza transfronteriza,
inexistente en Europa hasta la fecha.

En consecuencia creemos que el modelo merece un anlisis ms exhaustivo,


que realizaremos a travs de las siguientes etapas:

1. El proceso de institucionalizacin de las Agendas 21 Locales del Eixo


Atlntico do Noroeste Peninsular.
2. Organizacin de las A21Eixo.
3. Proceso de las A21Eixo.

382

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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1. El proceso de institucionalizacin de las Agendas 21 Locales del Eixo


Atlntico do Noroeste Peninsular

Hablar de Agendas 21 Locales, es hacerlo de un intento de implementacin


del desarrollo sostenible para el mbito local y desde lo local. Bajo una
ptica de gobernanza, estaramos en el nivel de gobernanza local.

Aplicar esta lgica y anlisis a una red de concellos, a uno y otro lado de la
frontera de espaola en Galicia y de la portuguesa en la Regio Norte de
Portugal, supone focalizar el difuso mbito transfronterizo, por tanto de
sostenibilidad

gobernanza

transfronteriza,

como

una

suerte

de

gobernanza multinivel transfronteriza (RIO, ROJO, S y VARELA, 2006).

Esta particularidad de la sostenibilidad local gallega, se torna glocal en


tanto en cuanto se aplica a un mbito comunitario propio como el de las
eurorregiones, con un marco financiero especfico como el de los Fondos
Estructurales (Iniciativas Comunitarias, Interreg III), con organizaciones
(que no instituciones) adaptadas a esta dinmica europea, que se van
construyendo a golpe de reglamento, financiacin y programas.

Nos resulta difcil aplicar as, el esquema metodolgico diseado para este
proyecto de anlisis de la gobernanza y la sostenibilidad en Espaa y Galicia.
Pero no es imposible ni mucho menos.

El caso es que tendremos que desarrollar un esfuerzo por adaptar las


preguntas de investigacin, los indicadores establecidos al efecto para

383

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

responder al objeto del estudio. Y es que creemos que, efectivamente, a


travs del conjunto institucional y socioeconmico gallego, de sus diferentes
niveles de gobierno y administracin, se han puesto esas bases, tal y como
se ha venido comentando en estas lneas. Por todo ello, pensamos que las
Agendas 21 Locales en los municipios gallegos y portugueses son un intento
ms, destacado, relevante y estratgico, eso s, de consolidacin de un
campo de accin destinado a alcanzar la sostenibilidad en su sentido ms
amplio; a conseguir que los esfuerzos no sean uno ms de los procesos de
prueba y error que los fantsticos laboratorios locales despliegan, pero
que a menudo se cierran en falso.

Entendemos que la sostenibilidad ha llegado al Eixo para quedarse, y los


datos sobre su preinstitucionalizacin dan buenas muestras de ello
(DOMNGUEZ, 2004: 3-51; RIO, ROJO, S y VARELA, 2006). Para
ratificar este planteamiento vamos a seguir de una forma particular las
enseanzas del nuevo institucionalismo sobre el procesos de sostenibilidad
en el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular, en concreto aquellas que tienen
que ver con la posibilidad de que el desarrollo sostenible tenga una
continuidad dentro de la estructura de la asociacin transfronteriza y un
cierto acomodo institucional, una suerte de path dependence (MRQUEZ,
2006: 5-61), que habra tenido lugar en el momento de la misma decisin de
comenzar con la implementacin de la Agenda 21 Local del Eixo pero que ha
ido forjndose, construyndose, a lo largo del proceso, y que en la
actualidad sigue su curso de institucionalizacin.

A continuacin vamos a mostrar el proceso de gnesis e implementacin de


las Agendas 21 Locales del Eixo Atlntico (en adelante A21Eixo), en su fase

384

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

inicial (queda pendiente todo la implementacin de los planes de accin y las


evaluaciones consiguientes); para pasar a analizar cada uno de los
indicadores institucionales elaborados para el estudio en Espaa y Galicia en
clave de A21Eixo; y, de una forma ulterior, comentar la existencia de los
prerrequisitos institucionales propios del desarrollo sostenible en la trama
urbana de los concellos que integran la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal.

2. Organizacin de las A21Eixo416

La organizacin de las A21Eixo se realiza a travs de una estructura ad hoc


compuesta por el equipo de direccin ejecutiva habitual del Eixo (Secretario
Xeral, Coordinadora para Galicia Vigo- y Coordinadora para el Norte de
Portugal Porto-)417, un equipo de gestin contratado bajo la forma jurdica
de asistencia tcnica, que se ocuparn de las diferentes fases del Proyecto
y de sus diversos planos (auditora, planes de accin, planes de
participacin), y una estructura de seguimiento y evaluacin en forma de
comisiones, algunas de las veces, con misiones difusas. En el caso del
desarrollo sostenible tenemos:

Comisiones Delegadas donde se toman las decisiones de estrategia de


la A21Eixo, que posteriormente sern objeto de implementacin y
416

Deseamos agradecer la informacin facilitada por los responsables del Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular, en la figura de su Secretario Xeral, Xon VZQUEZ MAO, y de uno
de los responsables tcnicos de la Agenda 21 del Eixo, Francisco CRDENAS, en sendas
entrevistas concedidas los das 14-XI-06 y 13-XI-06, respectivamente.
417
Adems de las responsables de Administracin en Galicia y Norte de Portugal, el rea
de Comisiones Delegadas en Galicia y de Juventud y Comisiones Delegadas en Porto, as
como el rea Financiera de Proyectos Europeos (Porto).

385

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

seguimiento desde la correspondiente Comisin Tcnica, formada al


efecto418. Durante el perodo 2003-2006, la Comisin Delegada de
Axenda 21 Local se reuni en un total de 9 ocasiones, la mayor parte de
ellas a su finalizacin en 2006, motivado por una serie de razones que
exponemos a continuacin.
Comisiones Tcnicas De las que forman parte de entre 3 y 18 tcnicos
de los Concellos, llevando el peso operativo y de gestin de cada una de
las reas de actividad que la Comisin Ejecutiva del Eixo considera
relevantes. Para el caso de las A21Eixo, desarrollan 5 encuentros en
forma de reuniones los aos 2004 y 2005419, donde se toman
importantes decisiones relacionadas con la metodologa y los procesos de
implementacin y evaluacin de la A21Eixo.
Comisiones de Seguimiento A21Eixo Las Comisiones de Seguimiento
tienen la virtualidad de servir de apoyo a las de carcter tcnico, y dan
muestra de la complejidad de la implementacin de la A21Eixo. En ella
participan

tanto

los

concelleiros-vereadores

como

los

tcnicos,

realizando funciones de seguimiento en cada uno de los Concellos que


forman parte de la Agenda:

o Comit

Tcnico

Municipal

que

implica

responsables

administrativos en reas de medio ambiente, ordenacin del


territorio, accin social y educacin, bajo la supervisin de un
tcnico que los coordina y mantiene el contacto con el equipo de

418

Reunidas en: 7-VII-03, Vigo; 30-IX-03, Vila Nova de Gaia; 15-IV-05, Vigo; 27-II-06,
Vigo; 13-III-06, Viana do Castelo; 5-IV-06, Viana do Castelo; 21-VI-06, Oia; 11-IX-06,
Guimares; 19-X-06, Monforte de Lemos.
419
Reunidas en: 27-II-04, Vigo; 30-III-04, Guimares; 14-VII-04, Vigo; 12-V-05, Vigo; 27VI-05, Vigo.

386

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

direccin de la A21Eixo, contratada por el Eixo Atlntico do


Noroeste Peninsular bajo la forma de asistencia tcnica.
o Comit de Seguimiento cumple una funcin de seguimiento
poltico, en la que participan los concelleiros o vereadores
responsables de la Agenda 21 Local en cada uno de los concellos; el
electo suele ser acompaado a las reuniones de la Comisin de
Seguimiento A21Eixo, por el tcnico coordinador del Comit
Tcnico Municipal420.

A lo largo de estos tres aos (2003-2006), se ha reunido en diversas


ocasiones la estructura de gestin de las A21Eixo y los concellos
integrantes (hasta un total de 21), segn se expone en el siguiente cuadro
(N 16):

Cuadro N 16: Reuniones Comisiones A21Eixo 2003-2006


2003
2004
2005
2006
Comisiones
2
--1
6
Delegadas
Comisiones
1
2
2
2
Seguimiento
Comisiones
--3
2
--Tcnicas
Total
3
5
5
8
Fuente: Elaboracin propia siguiendo las actas de las reuniones del proceso de
A21Eixo.

420

En realidad, y observando detenidamente las actas del proceso, no queda clara la


funcin de esta Comisin (entre la Delegada y la Tcnica), lo que no impide que se renan a
lo largo de todo este perodo en 7 ocasiones tomando decisiones de carcter tcnico y
metodolgico del proceso de sostenibilidad local transfronterizo. Comisiones reunidas en:
25-XI-03, Vigo; 4,5-V-04, Ourense; 9,10-IX-04, Lugo; 24-II-05, Porto; 19-IX-05,
Bragana; 11-I-06, Vigo; 6-II-06, Chaves.

387

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

A travs de ellas se puede analizar cul ha sido el proceso de consolidacin


de las A21Eixo y las vicisitudes por las que han pasado. De hecho, un breve
anlisis del cuadro anterior nos avanza algunas de las cuestiones que
sometemos a la consideracin del lector a continuacin, como las diferentes
intensidades tcnicas y polticas del proceso la desigual implicacin de los
diferentes concellos, su adhesin o salida del mismo a lo largo del tiempo,
etctera.

Pero veamos esto en detalle.

3. Proceso de las A21Eixo421

La andadura de la sostenibilidad en el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular


tiene sus inicios el 7 de julio de 2003, lo que supone el comienzo formal
dentro del Eixo del proceso de Agenda 21 Local. Como pasos previos a estos
principios figuran la firma de un protocolo con la Xunta de Galicia, el
Secretario de Estado do Ambiente del Gobierno Portugus; y la
confirmacin de la financiacin del mismo a travs de Interreg III (20002006) (1.784.191) para las 18 ciudades que integran esta asociacin local
transfronteriza.

421

La siguiente secuencia de encuentros y reuniones tiene que ver exclusivamente con las
reuniones de los concellos del Eixo y resto de actores integrados en el proceso de A21Eixo
en el marco de las Comisiones Delegadas. Intercaladas tienen lugar las Comisiones Tcnicas
y de Seguimiento de la Agenda 21, de gran relevancia, pero supeditadas a las primeras por
la importancia poltica y calado de las decisiones del proceso. Deseamos agradecer
expresamente la colaboracin prestada por el Secretario Xeral del Eixo, y las facilidades
obtenidas en el manejo de la documentacin necesaria para la elaboracin de este apartado
por parte del personal del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular en Vigo.

388

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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Los pasos siguientes fueron la contratacin de una asesora externa al Eixo


para llevar la direccin tcnica del proyecto, en un proceso que inclua:
diagnstico, diseo del plan de accin, participacin social, desarrollo de
acciones de sensibilizacin, y acciones de educacin ambiental, as como la
elaboracin de un inventario de infraestructuras ambientales y una
auditora urbana.

En sus inicios (acta 7-VII-03), las dudas entre los responsables del medio
ambiente de los concellos eran muy elevadas, sobre todo en relacin con la
estrategia a seguir (se estaba hablando de una Agenda 21 Local de los 18
Concellos o de 18 Agendas 21 Locales?, sera un proceso local-concello o
global-Eixo?); la bsqueda de indicadores y datos que fueran compatibles y
de inters para el Gobierno portugus por un lado y al gallego por otro; la
necesidad o no de desarrollar un diagnstico general; la posibilidad de
incorporar estudios previos ambientales o incluso AG21L desarrolladas en
algunos de los concellos...

Tras el debate inicial, se aprueba el mtodo y contenidos propuestos,


confirmndoseo el hecho de que la AG21L del Eixo resultara un proceso
nico, pero desarrollado por cada concello interesado en el Proyecto.

Los datos econmicos del proyecto implicaron una financiacin a travs de la


Iniciativa Comunitaria INTERREG con un coste total de 2.333.233,40, un
coste elegible 2.333.233,40 y una cofinanciacin FEDER de 1.784.191.
Estas cifras fueron aprobadas por la Comisin Delegada de la A21Eixo con
una modificacin al alza que supona un coste total de 3.000.000, con una
aportacin de los concellos del Eixo de 1.000.100, la correspondiente a las

389

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

aportaciones de Xunta (Consellera de Medio Ambiente) y CCDR-N


(DRAOT)422 por un total de 249.975, la de la Unin Europea (INTERREG)
por valor de 1.784.191; adems de unos costes financieros estimados en
86.400.

El reparto inicial de la cofinanciacin por concellos, responda al


establecimiento de una tipologa como la que sigue:

Ciudades tipo A (A Corua, Vigo, Porto y Vila Nova de Gaia), como los
concellos de mayor poblacin del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.
Ciudades tipo B (Ferrol, Lugo, Ourense, Pontevedra, Santiago de
Compostela, Braga, Bragana, Guimares, Viana do Castelo, Vila-Real),
como concellos intermedios.
Ciudades tipo C (Monforte, Vilagarca de Arousa, Chaves y Peso da
Regua), como concellos de menor poblacin del Eixo.

La segunda reunin (30-IX-03) del proceso, bajo formato de Comisin


Delegada, con metodologa, presupuestos y sistema de organizacin y
seguimiento cerrado, supuso un gran avance. En ella los concellos asistentes
asumieron el planteamiento de incorporar a la futura A21Eixo las
experiencias en materia de medio ambiente ya desarrolladas hasta la fecha
por cada uno de los concellos en l integrados. Sin embargo ya desde el
primer momento se puso de manifiesto las diferentes velocidades tcnicas y
polticas; las asimetras en definitiva, de cada uno de los concellos y sus
deseos de implicacin en la AG21L. As de los 18, 15 confirman su

422

Direco Regional do Ambiente e Ordenacin do Territorio de la CCDR-N.

390

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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participacin plena, 2 la rechazan (Vilagarca de Arousa y Pontevedra)423 y


Braga queda pendiente de una decisin posterior en el seno de su Cmara
Municipal (que sera finalmente aprobada). En esta reunin se contrata el
apoyo de una empresa de consultora para que se haga cargo de la asistencia
tcnica externa del proyecto424.

Otras decisiones de calado para el proceso, son tomadas en el seno de este


segundo encuentro, que marcarn el desarrollo de la A21Eixo, sobre todo en
cuanto a la estructura de seguimiento de los concellos del Eixo:

Creacin de una Comisin de Seguimiento del Proyecto Agenda


21/Auditora Urbana, integrada por un representante de cada Municipio,
uno de la Consellera de Medio Ambiente-Xunta, uno de la DRAOTNorte, el Secretario Xeral del Eixo, uno del concello de A Corua y otro
de Porto para la Auditora Urbana, el Director de la Empresa
adjudicataria, tres especialistas asesores independientes, propuestos
por la Empresa adjudicataria, y un Concejal de Vila Nova de Gaia como
Presidente de la Comisin de Seguimiento
Creacin de un Comit de Gestin, en el que participan un representante
tcnico de cada concello, un representante de la Consellera de Medio
Ambiente-Xunta,

un

representante

de

la

DRAOT-Norte,

un

representante del Eixo, el Director y el Subdirector del Proyecto.

423

Por motivos diferentes, ya que como sabemos Vilagarca de Arousa haba comenzado a
trabajar en materia de Agendas 21 Locales de una forma mancomunada (Mancomunidade do
Salns) apoyada por la Xunta de Galicia; mientras que Pontevedra estaba ms interesada en
el desarrollo de una estrategia de desarrollo sostenible basada en la planificacin
urbanstica.
424
Tras el correspondiente Concurso Pblico Internacional para contratao de prestao
de servios para assistncia tcnica para a implantao de Agendas Vinte e Um Locais e
realizao de Auditorias Urbanas nos Municpios do Eixo Atlntico.

391

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Entre tanto, tienen lugar cuatro reuniones de la Comisin de Seguimiento y


tres de la Comisin Tcnica, autnticos motores tcnicos del proceso desde
donde se lleva a cabo el trabajo de campo, la conformacin de los equipos de
trabajo, cuadros de indicadores... Son dos aos de un intenso e imaginativo
trabajo de acoplamiento entre los responsables de la asistencia tcnica y
los expertos de los concellos, del que finalmente se extraen unos primeros
apuntes en forma de recogida de datos para la auditora ambiental basada
en la metodologa Urban Audict de la Comisin Europea (financiada por la
Iniciativa Comunitaria Interreg III A).

La siguiente reunin de la Comisin Delegada no se produce hasta el primer


cuatrimestre del 2005 (15-IV-05). Los polticos responsables del medio
ambiente de los Concellos se renen en 2005, mostrando algunos problemas
propios de los procesos de implementacin de las polticas pblicas. Los
ajustes entre el equipo de la asistencia tcnica contratada para el proceso
de A21Eixo y los tcnicos locales resultan complejos, dejando entrever
algn tipo de disenso de una parte de los concellos del Eixo implicados con la
asistencia tcnica por su supuesta baja calidad (perfil curricular y
experiencia de los expertos de la empresa) y por deficiencias en el trabajo
de campo, la elaboracin de indicadores, o la gestin de la participacin
ciudadana. En esta fecha se toman, sin embargo, una serie de acuerdos
dirigidos a solventar los problemas, y a continuar con el proceso.

392

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Una vez que se adopta esta posicin en Comisin Delegada tienen lugar
dichos encuentros a lo largo del 2005 y principios de 2006 (dos Comisiones
de Seguimiento y dos Comisiones Tcnicas), a travs de los cuales se
contina el trabajo diseado sobre la implementacin de la A21Eixo.

El problema suscitado casi un ao atrs, y cerrado parcialmente en Comisin


Delegada, vuelve a aparecer a principios del ao 2006, para lo cual es
necesario convocar una nueva Comisin Delegada (27-II-06), destinada a
zanjar definitivamente la situacin. Es en este momento, a unos meses de la
conclusin del Proyecto, cuando la direccin del Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular propone a los concellos un cambio en la asistencia tcnica que
hasta la fecha no haba conseguido los resultados esperados. Un mes ms
tarde (13-III-06), se rene la Comisin Delegada, momento en el que se
presenta el nuevo equipo de trabajo con el objetivo de impulsar la A21Eixo.
Este equipo est integrado por una directora tcnica del Proyecto, cuatro
tcnicos a tiempo completo para Portugal, cuatro consultores para los 11
concellos que siguen en el proceso, un administrativo, una persona de perfil
administrativo para la introduccin datos (indicadores) en web del Proyecto,
y un tcnico a tiempo completo para los concellos que ms avanzados tienen
sus trabajos en materia de participacin ciudadana (Monforte de Lemos y
Ferrol). Se mantiene una parte de la asistencia tcnica anterior bajo cuya
responsabilidad se gestionaba la participacin ciudadana en la parte gallega.
Adems del equipo anterior, se contrata los servicios de una empresa que
realiza el asesoramiento general en materia de metodologa de la
sostenibilidad para los 18 municipios, una asistencia tcnica especfica para
los 11 Concellos que continan desarrollando un plan de accin comn, un

393

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

equipo tcnico individual para Monforte y Ferrol. Por la parte portuguesa, es


contratado el equipo de una universidad encargado del desarrollo de la
participacin ciudadana en los concellos que forman parte de la A21Eixo
lusa.

De esta Comisin Delegada se extrae una nueva planificacin de la A21Eixo


(14-III-06), ratificada menos de un mes despus (5-IV-06), que se
extender hasta finales de 2006 y que contemplaba los siguientes items:
constitucin equipo; organizacin estratgica del plan de accin-diagnstico;
elaboracin del draft de la estructura base del plan de accin; reuniones del
Grupo Coordinador de AG21L y Equipo AG21L; workshop participativo bajo
el lema AG21L; construccin de las fichas del Proyecto; entrega del plan de
Accin; realizacin de los Terceros Forums; Documento final Plan Accin;
Plan de Seguimiento; Declaracin Ambiental.

La nueva direccin tcnica solventa totalmente los aspectos de metodologa,


pero cierra en falso los problemas de coordinacin y trabajo en materia de
participacin ciudadana, sobre todo en la parte portuguesa. Este es el
motivo por el cual, a mediados de 2006 (21-VI-06), la Comisin Delegada
debe volver a convocarse. En esta reunin se abordan una serie de
cuestiones que revelan el gran avance (no sin los lgicos problemas) de la
A21Eixo: as, por la parte gallega, los responsables de la participacin
ciudadana constatan la buena marcha de los trabajos en Ferrol y Monforte
de Lemos (en ambos casos a travs de Foros ciudadanos). En relacin con las
tablas presentadas por la Direccin, su seguimiento es asumido por la parte
portuguesa para Porto, Bragana, Peso da Rgua, Guimares, Viana do
Castelo y Chaves; los workshops, organizados por cada concello se van

394

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

retrasando hasta el mes de septiembre; los plazos tcnicos sufren similares


retrasos por problemas de coordinacin por la parte portuguesa; se
propone una reunin de formacin en octubre para los tcnicos de los
concellos; se comenta el seguimiento de la web (facilidad-dificultad de
acceso), la posibilidad de potenciar la participacin on-line de los tcnicos y
ciudadanos; se analiza la cartografa de los concellos que se est
desarrollando en paralelo a la A21Eixo; finalmente, se propone por
unanimidad presentar un informe con una estrategia conjunta de los
concellos del Eixo en materia de AG21L, donde se recojan las principales
lneas de trabajo de cada concello con vistas al nuevo perodo de
programacin comunitario (2007-2013).

Con posterioridad al verano de 2006, tienen lugar los dos ltimos


encuentros de seguimiento de la A21Eixo, ambas en forma de Comisin
Delegada. La primera de ellas el 11-IX-06 en Guimares, donde se informa
de los avances de los planes de accin, el retraso en el feedback social, los
Planes de Seguimiento y la Declaracin Ambiental, sobre todo por la falta
de implementacin de los Forums en cada uno de los concellos, donde se
muestran las lneas de accin locales individuales. Lo realmente relevante,
pese a los contratiempos de gestin del proceso, es que la mayor parte de
los concellos siguen el plan previsto, presentando problemas algunos equipos
locales relacionados con la participacin ciudadana (sobre todo en la parte
portuguesa) y la recogida de informacin. Una vez ms (y casi al final del
proceso), es conveniente recordar la dificultad de la implementacin de este
tipo de procesos de sostenibilidad, que tienen un riesgo aadido en el caso

395

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

de las A21Eixo por su carcter innovador en la metodologa empleada425 y el


mbito espacial y territorial de su implementacin (transfronteriza). Una
parte destacada en esta reunin, tiene que ver con los aspectos propios de
la participacin ciudadana, que recibe el aval e impulso de la Comisin
Delegada, decidiendo continuar con el plan establecido, el modelo de

workshops y de Forums. Otros aspectos positivos expuestos en este


encuentro se relacionan con la cartografa (que sigue su curso y ser
concluida

final

de

ao);

los

indicadores

normalizados

(se

est

desarrollando una experiencia similar entre la CCDR-N y la Junta de Castilla


y Len, a la que se podran incorporar los resultados del estudio AG21L del
Eixo); la web de la sostenibilidad del Eixo en desarrollo (a la que algunos
concellos

desean

incorporan

sus

respectivas

webs

corporativas

ambientales); tambin se informa de la conclusin de los manuales de


A21Eixo; as como la vuelta de algn concello que, voluntariamente, se
apart del proceso en sus inicios, y que desea volver a formar parte del
mismo, bajo la nueva direccin tcnica y cientfica.

La ltima de las reuniones del proceso de A21Eixo, tiene lugar en el otoo


de 2006 (19-X-06) y en ella se aprueba el informe elaborado por el Eixo y la
directora del proyecto sobre la situacin de las A21Eixo. En este momento
se incorporan dos de los concellos que dejaron el proceso en sus inicios. El
resto de concellos coinciden con el informe presentado, destacando las
siguientes cuestiones: problemas en los Forum Participativos, en las fichas
elaboradas para el anlisis de la situacin de cada uno de los concellos; en
cuanto a la cartografa sigue todo su curso; la web y los indicadores siguen

425

No siguen la del ICLEI, creando un modelo propio de indicadores absolutamente


novedoso que fue utilizado a nivel espaol por el Ministerio de Medio Ambiente para la
estrategia estatal de sostenibilidad urbana.

396

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

la lnea marcada con problemas de coordinacin, definicin de uno o varios


portales, documentacin a incorporar...; en ltimo lugar, y en relacin con el
modelo Urban Audict, se confirma su actualizacin, pero se pone de
manifiesto la diversidad de visiones sobre el uso y publicidad de los datos
en internet.

A modo de resumen, se expone el cuadro en el que aparecen las diversas


reuniones mantenidas en el seno de las Comisiones del Eixo a lo largo de
todo el proceso de implementacin de las A21Eixo (cuadro N 17):

397

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 17: Reuniones de los equipos de trabajo del Eixo en materia de A21Eixo
Comisiones Delegadas
Comisiones de Seguimiento A21Eixo
Comisiones Tcnicas
Reuniones (21) /
Concellos (18)
A Corua (6)
Ferrol (19)
Lugo (18)
Monforte de Lemos
(20)
Ourense (3)
Pontevedra (1)
Santiago de
Compostela (16)
Vigo (15)
Vilagarca de Arousa
(1)
Braga (14)
Bragana (19)
Chaves (19)
Guimares (21)
Peso da Rgua (13)
Porto (19)
Viana do Castelo (19)
Vilanova de Gaia (18)
Vila-Real (19)
CCDR-N (12)
XUNTA (10)

730VII- IX03
03

15IV05

27II06

13III06

5IV06

21VI06

11IX06

19X06

25- 4,5- 9,10- 24XI- VIXII03


04
04
05

19IX05

11I06

6II06

27II04

30- 14- 12III- VII- V04


04
05

27VI05

X
X
X
X

X
X

X
X

X
X

X
X

X
X
X

X
X

Fuente: Elaboracin propia siguiendo las actas del proceso de A21Eixo (2003-2006).

398

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

La revisin del proceso de A21Eixo plantea una serie de reflexiones, a modo


de conclusin que realizamos, a continuacin:

1. Diferentes intensidades tcnicas y polticas del proceso. A travs de


estos

datos

podemos

constatar

cmo

de

unos

inicios

con

un

planteamiento poltico y tcnico, se contina en 2004 y 2005 con otro


netamente de expertise, para volver a 2006 con una nueva intensidad de
la vis poltica, por los motivos antes expuestos, ante la necesidad de
resolver los problemas con las asistencias tcnicas en el proyecto de
A21Eixo.
2. Asimetra en la implicacin de los concellos y cmaras, tanto a lo largo
del proceso, como por lo que respecta a las fases y la metodologa
empleada. As, los concellos que ya haban iniciado su Agenda 21 Local,
tenan conformados equipos, consignados presupuestos, avanzadas
acciones de sostenibilidad, realizada formacin... por lo que la A21Eixo
les supuso, en cierto modo, un punto de reflexin, y, en algn caso, un
punto de inflexin en el camino de la sostenibilidad local. En otro, sin
embargo, se parti de cero, asumiendo polticos y tcnicos locales la
experiencia del Eixo como si fuera propia. Adems de todo esto, se
producen los naturales problemas de implementacin, que responden a
diferentes razones en cada uno de los concellos, pero que son
significativos en la parte de participacin ciudadana del lado portugus.
3. Variabilidad en la adhesin o rechazo del modelo A21Eixo por parte de
algunos concellos. En 2002 comenzaron la andadura 16 de los 18 concellos
(9 portugueses y 7 gallegos)426; hay otros que comenzaron su camino con
426

Ya fue comentado como slo dos concellos, y por diferentes razones, no se integran en
el modelo diseado por el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.

399

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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el Eixo, pero que a lo largo del proceso retiran su candidatura (Vigo, A


Corua, Santiago de Compostela, Ourense y Lugo), para volver a sumarse
a la misma casi al final del ciclo en 2006, tras la firma de la Carta de
Aalborg (2-II-06; Vigo y Ourense); eso s, retomando la metodologa
A21Eixo (que a su vez fue modificado en virtud del cambio de la
asistencia tcnica) con su diagnstico, los planes de accin y la
participacin social.
4. Papel de la Xunta de Galicia (Consellera de Medio Ambiente e
Desenvolvemento Sostible)
instituciones

regionales

y la CCDR-N (DRAOT). El apoyo de las


(desconcentradas

administrativamente

en

Portugal y descentralizadas poltico-administrativamente en Galicia) es


clave para el inicio y buena marcha del proceso de sostenibilidad. Sin
embargo, para el caso de la A21Eixo, el apoyo se limita a la colaboracin
financiera y a la participacin en determinadas reuniones: la DRAOT
sobre todo en las Comisiones Delegadas, y en menor medida en las de
Seguimiento (la presencia en las Tcnicas fue casi nula); la Consellera
mayoritariamente en las de Seguimiento, un 50% en las Tcnicas (slo al
principio y al final de su ciclo), mientras que en las Delegadas slo
participaron en sus inicios, remontndose su ltimo concurso a la de
inicios de 2006427.
5. Cambio en la metodologa a lo largo del proceso. Este punto es de
singular importancia, tanto por sus cambios, como por las opciones
escogidas finalmente, casi al final del proceso. Ha sido citada ya la
innovacin de las A21Eixo, tanto en el mbito de su gestin territorial
(transfronteriza), como en el que tiene que ver con la metodologa
427

La Consellera de Medio Ambiente e Desenvolvemento Sostible, mantena en esta poca


varias lneas de apoyo a las Agendas 21 Locales en Galicia, con lo que la estrategia del Eixo
Atlntico resultaba una ms de las actividades en las que participaba el Gobierno de la
Xunta.

400

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

desplegada (ms all del modelo ICLEI). Esta metodologa ha estado,


lgicamente, ligada a los enfoques propuestos por las direcciones
tcnicas que se han hecho cargo de la gestin operativa de las A12Eixo y,
como hemos podido analizar, estas asistencias tcnicas cambian a lo
largo del proceso. Pasamos as, de un primer momento donde la
metodologa aprobada implicaba la realizacin de una auditora urbana
(segn el modelo europeo Urban Audict), a otro donde caracterizado por
ser un modelo flexible, ms abierto, en constante evolucin, y fruto del
aprendizaje en cada una de las ciudades donde se implementa, basado, en
todo caso, en los siguientes vectores o principios: compacidad (ciudad
limitada en su expansin); complejidad-diversidad (medio urbano
caracterizado por la vitalidad, diversidad de actividades y oferta de
servicios de ocio, entremezclados en la trama urbana); metabolismo
urbano-eficiencia (en el procesado de recursos naturales de los recursos
naturales por parte de la ciudad, a los que hay que someter a una nueva
lgica basada no ya en ciclos circulares de ms recursos ms residuos);
estabilidad y cohesin social (en directa vinculacin con los anteriores,
factor necesario de estabilidad social y cultural en las ciudades que
desean asumir la sostenibilidad como algo estratgico y estructural). En
el nuevo modelo del tipo sistema-entorno, tiene un peso elevado la
estructura de la informacin de una forma homognea y comn, por
parte de todos los concellos, as como el anlisis y la toma de decisiones
con relacin a la misma, basada en la elaboracin de un sistema complejo
de indicadores que integren aspectos de presin, de estado y de
respuesta, pero que los trasciende en un proceso de aprendizaje
permanente adaptado a las necesidades de cada concello (CRDENAS,
2006: 63-77; RUEDA, 2005: 467-497).

401

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

6. Participacin ciudadana en la A21Eixo. El modelo de participacin social


inicial responde a la metodologa clsica diseada por el ICLEI, y avalada
por diferentes procesos de sostenibilidad local como los llevados a cabo
por la FEMP en Espaa. Los foros, son el elemento clave a travs del cual
las estructuras locales llevan los conceptos, metodologas y dinmicas a
la ciudadana; los promotores son los propios concellos, quedando en su
mano la direccin y gestin de los procesos participativos; en ellos
participan tanto la sociedad civil organizada, como los ciudadanos
individuales y los sectores empresariales de cada comunidad local. Las
empresas que asumieron la gestin de la participacin ciudadana han sido
estables por la parte gallega (se mantiene desde el inicio y con el cambio
de la asistencia tcnica y la direccin del proyecto, han seguido con sus
proyectos de participacin en los concellos gallegos implicados), mientras
que por la parte portuguesa han cambiado en alguna ocasin, la ltima ya
en 2006. La implicacin socioeconmica, sigue siendo una de las
cuestiones ms problemticas de la sostenibilidad local, y las A21Eixo no
iban a ser una excepcin.

Sin embargo, y pese a todo, las A21Eixo se cerraron en tiempo y forma; se


adaptan a la nueva metodologa fruto del proceso evolutivo de la
sostenibilidad transfronteriza; est siendo desarrollada por la mayor parte
de los concellos que forman parte de esta asociacin, independientemente
del tamao de su poblacin y las capacidades o recursos polticos y
administrativos; y se ha programado su continuidad en el prximo perodo
presupuestario comunitario 2007-2013 (esto se refleja en las ltimas
Comisiones Delegadas de 11-IX-06 y 19-X-06), al objeto de ampliar su
implementacin a los nuevos concellos que se integran en el Eixo Atlntico
en 2007 y 2008 (de 18 a 34).
402

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Conclusin en clave de proposiciones-hiptesis-preguntas de


investigacin:

Pasamos de la gestin compartida entre organizaciones locales de Galicia y


el Norte de Portugal en anteriores estudios de caso, a la formulacin,
diseo e implementacin de una poltica pblica de sostenibilidad, que
incorpora elementos de eficacia (tcnicas, indicadores, auditoras), y de
democracia (participacin ciudadana); de gobernanza transfronteriza local,
en definitiva.

A la pregunta de si es posible, pues, conseguir que los gobiernos y


administraciones locales de un lado de la frontera y de otro, cooperen para
desarrollar estrategias, polticas pblicas conjuntas (segn lo analizado
anteriormente), podemos responder que s.

Hay que decir, que si bien es cierto, que este escenario es innovador,
resulta difcilmente generalizable al resto de polticas, dado que su
experiencia

se

circunscribe

una

poltica

pblica

claramente

intergubernamental como es la de medio ambiente. No es menos cierto que


hay municipios del Eixo que no tomaron parte desde su inicio, ni lo llegaron a
hacer a lo largo del desarrollo del proyecto. Igualmente, se ha podido
comprobar, cmo esta estrategia ha tenido varias velocidades y niveles de
implementacin,

dependiendo

del

impulso

poltico,

incluso

de

la

participacin ciudadana, asimtrica en uno y otro lado de la frontera.

403

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En cualquier caso, podemos concluir que es este un primer paso para la


integracin de estrategias globales, de diseo de polticas pblicas de
inters, no slo para los concellos, sino para el conjunto de actores que
pueden aprovechar los esfuerzos locales al objeto de complementar sus
iniciativas regionales o estatales.

Lo mismo podemos decir del plano participativo, donde se ha mostrado cmo


una misma metodologa es reconocida por ciudadanos de concellos con
culturas poltico-administrativas diferentes.

La gobernanza local, es multinivel y transfronteriza, adems de buena


gobernanza, y la implicacin ciudadana en cada uno de los proyectos, en cada
uno de los concellos, deja buena muestra de ello.

404

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Estudio de Caso 7: Modernizacin administrativa en los Concellos del


Eixo Atlntico

1. Objeto: Estudiar la situacin de la modernizacin administrativa en la


que estn implicados los concellos y las cmaras del Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular, como fue propuesto por esta organizacin a un
equipo de expertos de las universidades de Galicia y el Norte de
Portugal, supuso plantear desde el inicio cul es la estructura de anlisis
que tienen los concellos gallegos y cul es la que tienen las cmaras
portuguesas. A partir de estas diferencias se construy un modelo
comn de anlisis del gobierno y la administracin Local que permitiera
las

comparaciones

de

su

estructura

jurdica,

de

gobierno,

de

organizacin, de personal, de sociedad de la informacin y de


gobernanza. Informe que se elabor para los 34 municipios del Eixo a lo
largo de los aos 2007 y 2008.
2. Organizaciones analizadas: Inicialmente se diseo el estudio para los 18
integrantes del Eixo Atlntico, que como ya fue expuesto, sufri una
ampliacin en el ao 2007 y 2008; esta es una de las razones por las
cuales se ampli el trabajo a los 16 nuevos concellos y cmaras,
resultando un informe final sobre la modernizacin administrativa para
las 34 organizaciones locales.
3. Metodologa: Se desarrollaron dos tipos de herramientas cuantitativas,
una encuesta enviada a los responsables de mximo nivel administrativo
de cada concello y cmara, y una ficha de buenas prcticas que deba ser
cubierta

por

aquellos

tcnicos

que

estuvieran

implicados

en

implementaciones de tcnicas, herramientas de gestin, de mejora


continua, a lo largo y ancho de cada organizacin local.
405

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

4. Tiempo de Trabajo de Campo: 2 aos, desde octubre de 2006 hasta


diciembre de 2008.
5. Descripcin: Al contrario de lo que sucedi en el estudio de caso anterior
donde el informe encargado a los expertos relataba una situacin pasada,
un proceso de construccin de la poltica de sostenibilidad consumido, y
por tanto se peda un anlisis retrospectivo (aunque en clave de
prospectiva comunitaria 2007-2013); las conclusiones que sobre el
escenario de modernizacin administrativa que los concellos del Eixo
Atlntico han comenzado, no dejan de ser planteamientos previos que le
sirvieran a la Comisin Delegada encargada de disear esta poltica
pblica para tomar decisiones. Este es el punto en el cual nos
encontramos y el objeto del trabajo que fue solicitado a los
investigadores. De esta forma, los Alcaldes y Presidentes de Cmara de
los municipios que forman parte del Eixo Atlntico, sus concejales y
vereadores, tambin los tcnicos locales que acompaan las reuniones de
las comisiones, precisaban de elementos de anlisis sobre una realidad
tericamente

comn

(instituciones-organizaciones

locales),

pero

diferente y asimtrica en la prctica. El informe trat de poner encima


de la mesa cuestiones clave para unos gobiernos y administraciones
locales que desean comenzar a trabajar en materia de modernizacin
administrativa:

estructuras

de

gobierno,

de

personal,

recursos

econmicos, competencias, servicios pblicos, etctera. Llegados este


punto con la entrega del estudio, se desarrolla todo un complejo proceso
en paralelo que el Eixo asumi en 2006, apostando por la candidatura de
un proyecto sobre e-Gobierno y e-Administracin denominado Agendas
Locales Digitales en el marco del programa Regions for Economic Change
de la Unin Europea. El momento en el cual nos encontramos contempla la
apuesta del Eixo por la implementacin de las Agendas, como poltica
406

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

pblica de modernizacin local, con base en las TICs, pendientes de la


resolucin definitiva de la candidatura, pero programando para sus
asociados formacin especfica en esta materia, de forma que sean los
propios concellos y cmaras los que decidan si se suman al proyecto o no.

Como proceso vivo en la actualidad, la modernizacin del Eixo tiene un


antes y un despus de la creacin de las Comisiones Delegadas de
modernizacin, de la preparacin de la candidatura a la convocatoria Regions

for Economic Change, y tras los resultados del estudio comentado.

Por este motivo, es conveniente analizar con detalle el proceso de


construccin de esta incipiente poltica pblica, al objeto de poder
confirmar si existen elementos suficientes, requisitos de solvencia para su
continuidad como poltica pblica, para poder otorgar sentido estratgico a
esta decisin del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.

As, y habiendo caracterizado al Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular,


como asociacin transfronteriza de Municipios de Galicia y el Norte de
Portugal, creemos haber justificado su papel como actor ms destacado de
la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, aunque no el nico, en materia de
experiencias compartidas en procesos de cambio, de modernizacin local, de
aplicacin de modelos de gestin entre realidades poltico-administrativas
locales de gallegas y portuguesas.

Hemos pasado, de este modo, de la aplicacin de modelos y tcnicas de


gestin en organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal, al
desarrollo de modelos comunes para la gestin de algunas polticas pblicas
(Agendas 21 Locales), programas o procesos (e-Qualitas), para finalmente
407

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

asistir al intento de formulacin y diseo de una autntica poltica pblica


de cambio en materia de gestin pblica local (definida anteriormente),
propia de las concellos gallegos y portugueses. Este es el caso del programa
de modernizacin administrativa que el Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular ha venido formulando desde el ao 2006.

A l nos referiremos en las siguientes pginas.

Pero, por qu escoger este actor y esta formulacin de poltica pblica de


modernizacin?. Porque entendemos que disear ex novo una poltica
pblica de modernizacin para una organizacin local resulta compleja, tenga
esta la dimensin que tenga (poblacional, territorial y organizativa). Asumir
como reto institucional y organizativo los principios de la mejora continua,
invertir en formacin, en consolidacin de personal especializado, en medios
tcnicos para el anlisis de procesos, de gestin de la calidad, no es gratis,
ya que la gestin cuesta, no tanto en trminos econmicos (de gasto o
inversin), que tambin, como en tiempo de trabajo de los equipos de
empleados pblicos, o en organizacin del conocimiento en las unidades
administrativas locales.

Este reto es an mayor y ms complejo cuando la formulacin y el diseo de


la poltica pblica se plantean en clave colectiva, intergubernamental,
interorganizativa,

definiendo

un

modelo

comn

para

una

serie

de

organizaciones locales que desean trabajar en lneas concretas de mejora


institucional y organizativa.

Ejemplos encontramos suficientes en Espaa, Portugal y Galicia (y han sido


mencionados en los captulos III y IV), con sus respectivos problemas de
408

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

investigacin o dificultad en el alcance de las polticas de cambio; de esta


forma, casi todas se quedan en programas sectoriales, no en verdaderas
apuestas institucionales (impulsadas desde una concejala, aprobadas como
las AG21- en el Pleno o la Asamblea), de desarrollo de una estrategia de
transversalidad, implicando a la ciudadana en la gobernanza de la gestin
pblica.

Algunas de las preguntas claves a responder destinadas a encontrar sentido


al proceso de construccin de la modernizacin como poltica pblica local en
los concellos del Eixo Atlntico, podran ser: por qu una organizacin
supralocal, de carcter transfronterizo, consigue apostar y convencer a sus
asociados para abordar la modernizacin local?; o, cmo desarrolla esta
apuesta y cules han sido los pasos dados por el Eixo Atlntico para
formular la poltica pblica de modernizacin administrativa?.

Ambas intentarn ser respondidas a travs del siguiente esquema de


anlisis:

1. Anlisis del diseo institucional para la formulacin de una poltica de


modernizacin administrativa en el Eixo Atlntico (2006-2008).
2. Participacin de los concellos y cmaras en las Comisiones Delegadas:
calidad de la participacin
3. Elemento de anlisis de la calidad de la participacin de electos y
tcnicos en las Comisiones Delegadas

409

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

1. Anlisis del diseo institucional para la formulacin de una poltica de


modernizacin administrativa en el Eixo Atlntico (2006-2008): las
Comisiones Delegadas

Sin pensar en su estructura y organizacin resultara imposible entender el


proceso a travs del cual el Eixo ha evolucionado en su forma de entender la
modernizacin

administrativa,

cmo

sus

asociados

asumen,

como

compromiso poltico primero y como organizacin y gestin despus, dicho


reto para los aos presentes y futuros428.

Y tal y como expusimos en el captulo IV, la estructura institucional y


organizativa del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular es compleja, desde
luego adhocrtica (como es el caso de la CT G-NP). Recordamos que el
esquema institucional-organizativo dispondra de una triple dimensin, con
todas las figuras anteriormente destacadas (captulo IV):

A. Alta direccin poltica: asamblearias y ejecutivas.


B. Figuras de direccin profesional y organizacin.
C. Figuras de gestin.

Para un anlisis ms completo, a estas figuras hay que incorporar el estudio


de

las

Comisiones

Delegadas,

puesto

que,

como

hemos

reflejado

anteriormente, es a travs de estas dnde se da curso y hace operativa la


poltica propuesta por el Secretario General a la Comisin Ejecutiva, siendo
posteriormente aprobada por la Asamblea General.
428

De nuevo, para todos aquellos que estn interesados en la organizacin y funcionamiento


del Eixo, remitimos a su web que dispone de informacin actualizada:
http://www.eixoatlantico.com/

410

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

En el caso de la modernizacin administrativa, cinco fueron los pasos dados


para que en la actualidad se pueda hablar en el Eixo Atlntico de un
programa y un entorno de gestin poltica y administrativa:

1. El impulso inicial le correspondi al Secretario General como formulador


de la necesidad de trabajar en una lnea nueva para el Eixo, que adems
podra resultar premiada por los evaluadores de la Comisin en la
convocatoria financiera 2007-2013.
2. El siguiente paso fue el de la seleccin de un equipo de expertos que
pudieran elaborar un primer informe sobre la situacin de la
modernizacin en los concellos del Eixo (2006-2008).
3. A lo largo de estos aos, los expertos han ido presentando sus
conclusiones a las diferentes Comisiones Delegadas a las que fue
adscrita su contenido (hasta un total de 3, como se explica ms
adelante), e incluso ampliando su mbito de anlisis de los 18 concellos en
2006 a los 34 en 2008.
4. En paralelo al proceso de anlisis, el Eixo Atlntico concurre al Objetivo
Interreg IV, dentro del Programa Regions for Economic Change,
relacionada sobre las Agendas Locales Digitales (en adelante, ADL).
5. Para finalmente, a) presentar el Informe Final a finales de 2008, donde
se avanzan las conclusiones, las recomendaciones y las lneas de trabajo
del estudio que se pueden desarrollar desde el Eixo Atlntico; b) a la
espera de la resolucin de la candidatura, comenzar la formacin en
materia de ALD, para todos aquellos concellos que deseen participar en
la experiencia.

411

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Es en la primera parte, la de los proyectos, en la que tenemos que


detenernos, porque de ah se extrae la formulacin y el diseo de la poltica
pblica de modernizacin de los concellos del Eixo 2007-2013.

De esta forma, del ao 2006 al 2008 en el Eixo se ha venido trabajando en


el diseo de una Comisin especfica que aglutinara los esfuerzos
relacionados con la modernizacin administrativa local. Esta incipiente
poltica pblica ha sido configurada como evolucin, a travs de una
estrategia incremental, de los programas iniciados en el marco de la
programacin financiera comunitaria 2000-2006, y articulada a travs de
dos de sus ms destacadas Comisiones: la de Desarrollo Sostenible, y la de
Planificacin y Transportes; en las que se desarrollaron los trabajos de los
dos programas ms representativos del Eixo como entidad supralocal: las
Agendas 21 Locales y el SIUTEA (ambos analizados en pginas anteriores).

Recordando las razones por las que se comienza a trabajar en clave


colectiva, y organizados los temas relacionados con la modernizacin
administrativa (Estrategia de Lisboa y Programacin Comunitaria 20072013), la Secretara General asumi la necesidad de reformular dichas
Comisiones aprovechando el lapso de tiempo en el que se diseaban las
nuevas orientaciones financieras de la UE (2006-2008), y, en consecuencia,
el tiempo en el cual el Eixo reorientaba sus prioridades programticas y
preparaba sus candidaturas a los fondos del perodo siguiente (2007-2013).

Es as como en este proceso, las Comisiones que se ocupaban de la gestin


del Desarrollo Sostenible, pasaron a incluir conceptos novedosos que
pretendan

aportar

valor

la

sostenibilidad

conectarla

con

la

modernizacin (Desarrollo Sostenible y Gobernanza).


412

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

A fin de concentrar nuestros esfuerzos de anlisis en la actual Comisin de


Modernizacin, pasamos a mostrar en el siguiente cuadro (N 18), los hitos
de esta ventana de oportunidad (CHAQUS, 2004: 160):

Cuadro N 18: Evolucin de las Comisiones y Contenidos de


Modernizacin Administrativa
Fechas
Comisiones
Proyectos
Reunin de la Comisin Delegada SIG
SIUTEA (2000-2006)
16-III-06
Reunin de la Comisin Delegada de
Estudio sobre la
25-X-06
18-IV-07

Planificacin y Rgimen Interior


Reunin de la Comisin Delegada de
Gobernanza

22-XI-07

Reunin de la Comisin de Modernizacin


de la Administracin

11-XII-08

Reunin de la Comisin de Modernizacin


de la Administracin

Modernizacin
administrativa en los
Concellos del Eixo Atlntico
(2006-2008)
Estudio sobre la
Modernizacin
administrativa en los
Concellos del Eixo Atlntico
(2006-2008)
Plan de Accin 2008-2013
Plan de Formacin
SIUTEA 2008-2013
Estudio sobre la
Modernizacin
administrativa en los
Concellos del Eixo Atlntico
(2006-2008)
Plan de Accin y Formacin
2008-2013: Agenda Local
Digital i-2010

Fuente: Elaboracin propia siguiendo las convocatorias y actas de las siguientes


Comisiones: Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG); Planificacin y Rgimen
Interior; Gobernanza; y Modernizacin de la Administracin.

Como podemos observar en el cuadro anterior, y siguiendo la lectura de las


actas de las reuniones429, se produce una evolucin en las formas de
organizacin institucional (Comisiones Delegadas) y de proyectos (nueva
429

De nuevo, volvemos a agradecer al personal de la oficina de Vigo del Eixo Atlntico la


disponibilidad que han mostrado a lo largo de toda la investigacin.

413

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

convocatoria comunitaria 2007-2013), que conduce a una definicin final de


Comisin: Modernizacin de la Administracin; as como a la formulacin de
dos de los proyectos estrella para el perodo de programacin europeo
vigente: Agenda Local Digital i-2010 (en adelante, ALD) y SIUTEA.

2. Participacin de los concellos y cmaras en las Comisiones Delegadas

Tras las cinco convocatorias del Eixo a sus asociados, y de la redefinicin de


las Comisiones, existe todo un fondo de conceptualizacin sobre la
modernizacin que justifica el dinmico proceso institucional y organizativo
anterior a lo largo de estos dos aos (2006-2008):

En primer lugar, por la necesidad de adaptacin de las estructuras del


Eixo a la nueva programacin comunitaria; convocatorias donde se
privilegian candidaturas relacionadas con el impulso de procesos de
modernizacin local.
En segundo lugar, por la obligatoriedad de incorporar a los programas ya
en marcha (Agendas 21 Locales), y los que estn por iniciar (SIUTEA y
ALD), a los concellos que se suman al Eixo: 16 entre 2007 y 2008
(recordamos, de 18 en 2004, a 28 en 2007 y 34 en 2008).
En tercer lugar, por la exigencia de la aclaracin de los conceptos que
envuelven

la

modernizacin

administrativa

(rgimen

interior,

planificacin, personal, modernizacin, gestin, gobernanza, informtica,


nuevas tecnologas)
En cuarto lugar, por la falta de definicin de las estructuras polticas
(concejalas) y administrativas (departamentos y organismos de diverso
tipo) que se puedan adaptar a dichos conceptos y los puedan hacer
operativos y, en consecuencia, gestionar.
414

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Esta ltima es la razn fundamental, y piedra angular, sobre la que giran


las posibilidades de xito o fracaso de las estrategias del Eixo en materia
de modernizacin administrativa de los concellos y cmaras430. Y no poda
ser de otra forma, dada la habitual ausencia de definicin formal de las
polticas pblicas de modernizacin (delegacin de Alcalda), o de un
desarrollo concreto de una poltica pblica (modernizacin local) y/o un
programa pblico de gestin de la organizacin (ISO, CAF, Cartas, EFQM).
Esta situacin es comn para los concellos y las cmaras del Eixo: no existe,
ms que en contados casos, apuestas estratgicas sobre polticas pblicas
de modernizacin administrativa; en consecuencia, la participacin de los
electos y tcnicos en las Comisiones Delegadas son de lo ms variada.

Si seguimos los datos ofrecidos por el mismo Eixo Atlntico do Noroeste


Peninsular (actas y confirmaciones de asistencia), desde marzo de 2006
hasta diciembre de 2008, se han celebrado cinco reuniones que tenan
relacin con lo que, en la actualidad, la entidad denomina como
modernizacin de la administracin, que mostramos en los siguientes
cuadros (19 y 20) y grficos (1 y 2)431. A lo largo de este perodo han
participado casi todos los Concellos del Eixo (en su nueva etapa ampliada a
34), 15 por el lado gallego y 15 por el lado portugus; si bien es cierto que
con diferente intensidad e implicacin en la asistencia.

As por parte de los concellos gallegos 5 son los que han participado en
todas las reuniones (2 de la etapa de Eixo 9, y 3 de la etapa Eixo 17),
430

Los argumentos los hemos aportado en el Captulo I de la Tesis, y las hemos recuperado
parcialmente en el estudio de caso 1.
431
Nombrados con la fecha en la que tuvo lugar la Comisin Delegada, pero que responden a
diferentes denominaciones y con orden del da y objetivos similares, pero no iguales.

415

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

variando en los perfiles de los asistentes, tanto por la parte poltica como
tcnica. Se muestra en el siguiente cuadro (N 19 un cierto estancamiento
de la participacin, tanto por parte de los concellos recin ingresados (2007
y 2008), como de los anteriores.

Cuadro N 19: Participacin de los Concellos Gallegos del Eixo en las


Comisiones Delegadas que dedicadas a la Modernizacin de la
Administracin
GALICIA

CD 16-3-06

A Corua
Ferrol
Lugo
Monforte de Lemos
Ourense
Pontevedra
Santiago de Compostela
Vigo
Vilagarca de Arousa
O Barco de Valdeorras
Carballo
O Carballio
Laln
Riveira
Sarria
Vern
Viveiro
Total

1
1
1
1
1
0
1
1
1

0
0
0
0
0
0
0
0
8

CD 25-10-06
1
1
1
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5

CD 18-4-07
1
1
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4

CD 22-11-07
1
1
1
0
1
0
1
1
1
1
1
0
0
0
1
1
0
11

CD 11-12-08
1
0
1
0
1
0
1
1
0
1
0
0
1
1
1
1
0
10

Total
5
4
4
1
4
1
3
5
2
2
1
0
1
1
2
2
0
38

Fuente: Elaboracin propia.

El grfico 1, nos confirma la variabilidad de la participacin local en las 5


Comisiones Delegadas:

416

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Grfico 1.: Participacin de los Concellos Gallegos del Eixo en las


Comisiones Delegadas que abordan la Modernizacin de la
Administracin

Fuente: Elaboracin propia.

En lo que se refiere a las Cmaras portuguesas la situacin es similar, ya que


hay 2 que han participado en todas las convocatorias (Eixo 9), mientras que
5 han sido las participantes del Eixo ampiado (Eixo 17), para un total de 7.
Si bien en este caso, la participacin se ha ido incrementando, hasta llegar a
un nmero destacado (14 sobre 17), en la ltima Comisin Delegada (cuadro
N 20):

417

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 20: Participacin de los Concellos Portugueses del Eixo en


las Comisiones Delegadas dedicadas a la Modernizacin de la
Administracin
CD 16-3-06

PORTUGAL
Braga
Bragana
Chaves
Guimares
Peso da Rgua
Porto
Viana do Castelo
Vila Nova de Gaia
Vila Real
Barcelos
Lamego
Macedo de Cavaleiros
Matosinhos
Mirandela
Penafiel
Vila do Conde
Vila Nova de Famalico

0
1
1
1
1
0
1
1
1

0
0
0
0
0
0
0
0
Total

CD 25-10-06
0
0
1
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3

CD 18-4-07
0
0
1
1
1
1
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
6

CD 22-11-07
0
1
1
0
0
0
0
1
1
1
0
0
1
1
0
1
1
9

CD 11-12-08
0
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
14

Total
0
3
5
2
3
3
2
5
4
2
1
1
2
2
0
2
2
39

Fuente: Elaboracin propia.

El comportamiento, en forma de asistencia a las Comisiones Delegadas, es


similar por parte de las Cmaras portuguesas, con algunas diferencias (con
medias de participacin ms bajas que los gallegos), como se puede ver en el
grfico 2:

418

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Grfico 2.: Participacin de los Concellos Portugueses del Eixo en las


Comisiones Delegadas que abordan la Modernizacin de la
Administracin

Fuente: Elaboracin propia.

3. Elemento de anlisis de la calidad de la participacin de electos y


tcnicos en las Comisiones Delegadas

Son estos, datos destacados de los diferentes niveles de intensidad y


calidad en el compromiso con los programas del Eixo, que merece la pena
analizar un poco ms en detalle a travs de los siguientes elementos: a) la
Comisin que convoca la reunin (nombre y objetivos de la convocatoria), y
en funcin de esta variable, b) el nmero y c) los perfiles de los puestos de
los participantes:

419

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

a) La definicin de la Comisin (generalmente Delegada) que convoca la


reunin y el establecimiento de su agenda, es la resultante de un acto
promovido por la Secretara General del Eixo, en virtud de los consensos
aprobados en la Asamblea Xeral y la Comisin Ejecutiva. Es esta la
manera de introducir en una dinmica de gestin asociativa aquellas
decisiones estratgicas que son tomadas por el Eixo, fruto de su
programacin peridica. Sin embargo, aunque existe conocimiento y
certidumbre suficiente sobre la forma de proceder, se producen algunas
lagunas en cuanto a los contenidos de los proyectos432, tanto por parte
de su formulacin (evolutiva en un determinado lapso de tiempo, mayor o
menor), lo que determina a veces su diseo y la volatilidad del mismo
(como sucedi en las Agendas 21 Locales); como en la parte de la
implementacin al participar en ella diferentes interlocutores polticos y
tcnicos. Entre las razones, contemplamos diferentes aspectos que
inciden en la calidad de la participacin en una Comisin como la de
Modernizacin de la Administracin del Eixo:
Aspectos polticos: cambios en las delegaciones de Alcalda motivadas
por el ciclo electoral, reequilibrios de poder entre socios de Gobierno
durante una Legislatura, mociones de censura; adems de diferentes
intensidades polticas en funcin de las prioridades de otros
proyectos (presupuestos, relaciones de puestos de trabajo o
negociacin de convenios, as como la implementacin de otros
proyectos de cambio local).
Aspectos tcnicos: alteraciones en la participacin de los tcnicos,
tanto en lo que se refiere a su nmero, como al perfil del puesto que
asiste a las reuniones; entre las razones figuran algunas de las
432

Como veremos es mayor en temas como la modernizacin administrativa local, por


ejemplo en relacin a los sistemas de informacin geogrfica.

420

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

ofrecidas en el marco de los aspectos polticos, adems de las


tradicionales razones propias de la gestin del personal local:
movilidad departamental, bajas (vacaciones, maternidad, enfermedad,
asuntos propios), modificaciones en las agendas del Alcalde o
Concejales.
El nmero de participantes de cada concello y cmara en las reuniones
de las Comisiones Delegadas y las Comisiones Tcnicas, es relevante
porque entendemos que esta participacin determina el inters de las
organizaciones locales, tanto en lo que se refiere al consumo de
tiempo en las reuniones433, como por la necesaria gestin postreuniones a travs de los correspondientes informes de los temas
tratados a sus respectivas organizaciones y al propio Eixo (equipos de
trabajo que se creen por proyecto), en forma de sugerencias,
facilitacin de datos, participacin en cursos de formacin, en
equipos de trabajo que desarrollan las estrategias comunes en las que
se basan los programas, etctera.
El perfil de los puestos de los participantes de los gobiernos y
administraciones locales en cada una de las Comisiones convocadas
por el Eixo, complementa el indicador anterior, ya que somos de la
opinin de que el nmero nos ofrece un dato, importante sin duda,
aunque no definitivo para la identificacin de la orientacin que cada
gobierno y organizacin local disea en materia de modernizacin. El
otro indicador, sera pues, el perfil del puesto poltico (electo) y del
puesto profesional (tcnico) de cada uno de los que participan en esta
Comisin Delegada de Modernizacin de la Administracin.

433

El espacio de la Eurorregin es muy extenso (50.862 km2) y las reuniones tienen


carcter itinerante (34 Municipios).

421

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Y es que, tras este anlisis institucional y organizativo, vemos como el


nmero y perfiles polticos y profesionales de concellos y cmaras que
participaron en estas cinco reuniones de la Comisin (aunque con diferente
denominacin, similares objetivos) de 2006 al 2008, ofrecen algunas pistas
sobre el nivel de implicacin real en la estrategia de modernizacin
administrativa del Eixo434. De hecho, podemos observar a travs del anlisis
de las cinco Comisiones como la definicin y agenda de la Comisin (de SIG a
Modernizacin, pasando por Planificacin y Rgimen Interior y Gobernanza),
ha variado siguiendo una difusa lnea comn sobre el uso de nuevas
tecnologas y la gestin de la informacin (de los SIG a las ALD). De esta
forma, los participantes han variado en igual medida, en relacin con su
nmero y con los perfiles de sus puestos (cuadro N 21; ver pgina
siguiente):

con perfiles de puesto en la primera (SIG) de concejales delegados de


urbanismo y medio ambiente, as como de tcnicos en sistemas de
informacin geogrfica e informtica; mientras que en las dos siguientes
(Planificacin y Rgimen Interior y Gobernanza), se produce un cambio
de delegaciones a travs de la asistencia de concejales y tcnicos de las
reas

de

nuevas

tecnologas,

rgimen

interior,

participacin

administracin general; hasta llegar al mix de puestos que aparecen en


las dos ltimas Comisiones de Modernizacin de la Administracin, con la
participacin de concejales rgimen interior y administracin general,
mientras que el caso de los tcnicos, sus perfiles nos hablan de

434

Aunque esto no signifique que los Concellos y las Cmaras dejen de tener iniciativas en
relacin con el proceso de modernizacin (pueden no estar interesados en las iniciativas del
Eixo o no disponer de tiempo, lo que supone una priorizacin de otros elementos de gestin
local, en detrimento de las estrategias modernizadoras).

422

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

especialidades

en

servicios

generales,

personal,

administracin,

participacin, juventud, incluso de reforma y modernizacin.


El nmero de participantes tambin ha variado de forma significativa, en
funcin de la denominacin de la Comisin Delegada; donde en la de SIG
participan 15 concellos y cmaras de Galicia y el Norte de Portugal
(sobre un universo de 18), con un total de 25 asistentes. La situacin
varia de forma sustancial en las cuatro siguientes, bajo la denominacin
de CD de Planificacin, Gobernanza y Modernizacin, donde la asistencia
crece en nmero total de gobiernos locales y en nmero total de
asistentes: 8 concellos en la primera (10 asistentes) y 10 en la segunda
(13), sobre 18 municipios; 20 concellos en la primera (29) y 24 en la
segunda (28), sobre 34 municipios.

423

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 21: Nmero y perfiles de los asistentes a las Comisiones Delegadas implicadas en la modernizacin
administrativa del Eixo Atlntico
Nmero y
Nmero
Perfiles de Puestos
Perfiles /
Fechas
Polticos
Tcnicos
Polticos
Tcnicos
Comisiones
16-III-06
SIG435

12 de diversos
departamentos436

18 de diferentes departamentos y rangos


diversos (predominio de niveles tcnicos)437

25-X-06
Planificacin y
Rgimen
Interior438
18-IV-07
Gobernanza440

1 Concejal

7 de diferentes departamentos y rangos


diversos (predominio de niveles directivos
locales: Jefes de Gabinete Alcaldes,
Directores Generales y Municipales, Asesores,
Jefes Departamento)439

1 Presidente, 2
Vicepresidentes y 2
Concejales
12 responsables
polticos, entre 1
Vicepresidente y 11
Concejales

8 de diferentes departamentos y rangos


diversos (equilibrio entre niveles directivos
locales y niveles tcnicos)441
17 de diferentes departamentos y rangos
diversos (equilibrio entre niveles directivos
locales y niveles tcnicos)443

22-XI-07
Modernizacin
Administracin442

Priman los electos de las


reas de urbanismo y
medio ambiente
Se desconoce la
delegacin

Predominan los tcnicos en SIG, urbanismo y medio ambiente.


Tan slo un Concello aporta personal experto en planificacin y
TICs, y otro a un asesor.
Destacan los de Rgimen Interior, Administracin General,
Organizacin Interna o Presidencia; adems de TICs y un
asesor.

Los Concejales son


Delegados de Rgimen
Interior
Existe una gran variedad
de delegaciones, aunque
predominan los de
Rgimen Interior

Destacan los de Rgimen Interior, Administracin General,


Organizacin Interna o Presidencia; adems de TICs y un
asesor.
Son mayora los de SIGs (en menor medida TICs), y en menor
medida los de Modernizacin y Administracin General

435

Sobre 18 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 8 Concellos gallegos y 7 portugueses.
En ocasiones hasta dos por Concello.
437
En ocasiones hasta dos por Concello.
438
Sobre 18 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 5 Concellos gallegos y 3 portugueses.
439
En ocasiones hasta dos por Concello.
440
Sobre 18 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 4 Concellos gallegos y 6 portugueses.
441
En ocasiones hasta dos por Concello.
436

424

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

11-XII-08
Modernizacin
Administracin444

13 responsables
polticos, con 1
Vicepresidente y 2
Tenientes de Alcalde,
adems de 9 Concejales

16 de diferentes departamentos y rangos


diversos (equilibrio entre niveles directivos
locales y niveles tcnicos)445

Existe una gran variedad


de delegaciones, aunque
predominan los de
Rgimen Interior, RRHH,
Servicios Generales y
Modernizacin

Son mayora los de TICs (en menor medida SIGs), as como los
de Administracin General

Fuente: Elaboracin propia.

442
443
444
445

Sobre 34 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 11 Concellos gallegos y 9 portugueses.
En ocasiones hasta dos por Concello.
Sobre 34 Concellos gallegos (17) y portugueses (17), participaron 10 Concellos gallegos y 14 portugueses.
En ocasiones hasta dos por Concello.

425

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Conclusin en clave de proposiciones-hiptesis-preguntas de


investigacin:

Como se ha podido comprobar a lo largo de este estudio de caso, pero


tambin en clave comparada con el resto de casos analizados, muchas de las
intuiciones convertidas en hiptesis de investigacin, han sido comprobadas,
apareciendo en paralelo a las prcticas tradicionales de gestin pblica y
gobernanza local, nuevas prcticas innovadoras que se conducen hacia la
integracin de estrategias de modernizacin en entorno transfronterizos.

El informe sobre modernizacin administrativa en los concellos y cmaras


del Eixo, nos abre una nueva puerta hacia planteamientos ms complejos y
completos de formulacin y definicin de modelos de mejora en las
instituciones y organizaciones pblicas locales. Avanza as elementos de
estructura poltico-administrativa comunes sobre los que profundizar en los
mecanismos de gestin, aprovechables de otras experiencias globales, y
reproducibles a escala local, independientemente de que su territorio se
encuentre en Galicia o en el Norte de Portugal.

Con las Agendas Locales Digitales, estamos sin duda ante un modelo
innovador de GPL y GL, tras el que slo resta esperar a ver su evolucin en
forma de apoyo financiero por parte de la Unin Europea, y de implicacin
de cada institucin local.

426

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

4. Existe una GPL y GL comn para los concellos de Galicia y la Regio


Norte de Portugal?

Y llegamos al final de la investigacin, despus de un largo recorrido por la


gestin pblica, la gobernanza y los gobiernos y administraciones locales de
Espaa, Galicia y Portugal.

Si a cualquier avezado investigador experto en temas de gestin pblica, le


hubieran dicho hace unos aos que en poco tiempo tendra lugar un novedoso
marco de gestin pblica y gobernanza local en los intangibles y dispersos
entornos transfronterizos, eurorregionales, es probable que hubiera tenido
que responder que los modelos, las tcnicas, son globales, pero su aplicacin
es local, desde luego en la mayora de los concellos planteadas de forma
tctica, y bajo frmulas jurdicas asociativas clsicas.

Y tendra razn en esta respuesta, porque no es hasta hace poco tiempo el


momento en el cual podemos confirmar la existencia de una suerte de GPL y
GL transfronteriza, que responde a los presupuestos implementadores del

bottom-up, impulsada por los propios municipios a travs de unas


estructuras de cooperacin transfronteriza en red. La figura (5.5.; ver
pgina siguiente), resume el recorrido de este nuevo escenario, que ira
desde la implementacin de un modelo de gestin pblica en un concello
gallego; hasta el diseo de una poltica pblica de modernizacin en concellos
de uno y otro lado de una frontera, como es el caso de Galicia y el Norte de
Portugal; en medio de todos ellos, y como parte del proceso descrito, los
casos que avalan nuestros planteamientos.

427

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 5.5. Casos y


Casos: La GPL y GL
como Poltica Pblica de
Modernizacin Local
Transfronteriza

3. De la
Gestin Pblica
Local a las
Polticas
Pblicas Locales
de
Modernizacin
Administrativa

7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico

4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal

6. Agendas 21
Locales

2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia

5. SIUTEA

3. E-Qualitas

1. Gestin Pblica
Local en Galicia

4. De la Gestin
Pblica Local
Intergubername
ntal y Multinivel
a la Gestin
Pblica Local
basada en la
Gobernanza
Transfronteriza

Fuente: elaboracin propia.

428

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Tras lo dicho, podemos concluir que bien es cierto que no estamos ms que
ante los albores de una poltica pblica de modernizacin administrativa
local de carcter transfronterizo. Pero no lo es menos, que todos los pasos
que se han ido dando por parte de los actores implicados nos conducen hacia
ella, conformando una suerte de buena gobernanza transfronteriza.

Mientras tanto, y como no poda ser de otra forma en virtud del principio de
autonoma local, de sus capacidades de autoorganizacin, y de las decisiones
soberanas que son tomadas en el seno de los concellos y cmaras, los
gobiernos y administraciones locales de Galicia y Portugal siguen apostando
por la gestin pblica y por la gobernanza, como slo un gobierno local sabe
hacer.

Porque como sealaba hace dos siglos Alexis de TOCQUEVILLE (2002) es


en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las
instituciones municipales son para la libertad lo que las escuelas primarias
para la ciencia: la ponen al alcance del pueblo, le hacen gozar de su uso
pacfico y le acostumbran a servirse de ella. Sin instituciones municipales,
una nacin puede darse un gobierno libre, pero no tendr el espritu de la
libertad.

429

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

CAPTULO VI: CONCLUSIONES

430

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

1. Resumiendo el proceso del estudio

Para lograr llegar de lo general (gestin pblica y gobernanza local) a lo


particular (gestin de la gobernanza entre concellos de Galicia y el Norte de
Portugal), la investigacin sobre la gestin pblica y la gobernanza local nos
ha conducido en sus inicios, por la senda de la conceptualizacin de los
elementos bsicos que los caracterizan.

Se ha procedido as, porque somos de la opinin de que desconocer esta


aproximacin terica, en un campo como el de la gestin pblica y la
gobernanza sometido a innumerables vaivenes tericos por parte de los
investigadores de las diferentes ramas del saber de las ciencias sociales, es
no ser capaz de cuestionar su carcter paradigmtico; y a partir de ah, en
consecuencia estar limitados para otorgarles su verdadera dimensin como
conceptos contenedor capaces de aglutinar, bajo sus diversas acepciones,
aquello que es realmente sustantivo para los ciudadanos, los electos locales
y los tcnicos que trabajan en sus instituciones. Hablamos de la necesidad
de repensar las instituciones-organizaciones locales en clave de democracia
y de eficacia, en definitiva, de plantear su sentido real como instituciones
pblicas en red, con la misin de fomentar la participacin ciudadana y crear
valor a travs de la toma de decisiones y la gestin estratgica en el seno
de sus departamentos.

A partir de estas definiciones, centradas en el mbito urbano, se han


procedido a contextualizar los instrumentos de gobierno y administracin
de las ciudades en Espaa y Portugal, integrando la poltica y la
administracin en un todo, que ha intentado dar respuestas a las preguntas
431

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

de investigacin planteadas. Es a travs de ellas, autnticas guas de la


investigacin, desde las cuales llegamos a plantear la gestin pblica y la
gobernanza en entornos cercanos que van desde la OCDE y la UE, hasta
Espaa y Portugal, mbito ibrico de definicin de espacios separados (cada
Estado), pero tambin comunes a travs de la cooperacin transfronteriza
entre los territorios locales que se apuestan en torno a los limes, y de los
que son partcipes las Comunidades Autnomas por parte espaola, y las
Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR) por parte
lusa. De una forma an ms concreta, creemos haber sido capaces de
aproximarnos a la gestin y a la gobernanza local entre algunos de los
gobiernos y administraciones locales gallegos y del Norte de Portugal, como
ejemplo de innovacin en materia de modernizacin, a travs del estudio de
las diversas iniciativas planteadas en este campo por actores locales
transfronterizos, como es el caso de los que participan en la asociacin Eixo
Atlntico do Noroeste Peninsular.

Pero para todo ello, hemos debido proceder a responder las preguntas,
asumir una serie de proposiciones sobre cada una de ellas, plantear las
pertinentes hiptesis de la investigacin y comentar los resultados, que
expusimos al inicio de la Tesis Doctoral y que a continuacin recuperamos a
modo de conclusin del trabajo de investigacin.

2.

Conclusiones

sobre

las

preguntas

de

la

investigacin,

las

proposiciones, las hiptesis y los resultados esperados

La hiptesis general sobre la que han girado todos los esfuerzos


investigadores de la presente Tesis Doctoral, contemplaba la evolucin del
432

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

paradigma de la gestin pblica hacia la gobernanza, que, pensamos ha


quedado demostrada a travs de las sucesivas crticas a la Nueva Gestin
Pblica y la construccin de un paradigma emergente que contemple los
necesarios elementos de la poltica dentro de la gestin, como son los
propios de la gobernanza. Lo que se contempla como la evolucin de un marco
terico general, es de perfecta aplicacin a la realidad de los gobiernos y
administraciones locales, con especiales necesidades en ambas dimensiones
(democracia y eficacia).

Sin embargo, esta evolucin no se ha producido de una forma lineal (en


todos los Estados y en sus diferentes niveles de gobierno), bajo el mismo
modelo (en algunos casos de carcter ms neoempresarial, en otros ms
neopblicos), con la similar intensidad (implicacin poltica de cada uno de
los actores territoriales), ni, desde luego, con idnticos resultados (incluso
dentro de un Estado, se muestra una gran variedad de ejemplos de xito y
fracaso

de

los

movimientos

de

cambio

reforma,

modernizacin-,

independientemente del nivel de gobierno al que se aplique).

Las razones de estas asimetras han sido puestas de manifiesto por


sucesivos informes de organismos internacionales, y por investigadores que
han analizado a lo largo de los aos con detenimiento, las luces y sombras de
estos procesos de implementacin de tcnicas de gestin pblica en los
mbitos intergubernamentales y multinivel. De lo que no cabe duda alguna,
es de la implicacin de los directivos pblicos locales (electos y tcnicos) en
estos procesos de cambio, no en vano de ellos depende la decisin ltima de
inicio de la poltica pblica y el modelo de gestin. Y es que han sido los
electos y los tcnicos municipales los verdaderos motores de esta realidad,
sometida a transformacin, que es la institucin local. Adems, las
433

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

instituciones urbanas (casi en igual medida las rurales), han estado apoyadas
en todo momento por las entidades asociativas de referencia (en el caso de
Espaa por la FEMP y en el caso de Portugal por la ANMP), las cuales se han
revelado como excelentes interlocutores entre otros niveles de gobierno y
los locales a la hora de hacer llegar las informaciones, los programas, las
lneas de subvencin necesarias para el xito de la modernizacin local. Pero
no slo esto, las asociaciones han sido capaces de asumir el rol de
negociacin clave para que los modelos y tcnicas de gestin diseados en
otros mbitos gubernamentales (desde la UE hasta la propia administracin
central) recogieran los elementos sustanciales de las institucionesorganizaciones locales, de forma que las versiones finales de algunos de
estos modelos y tcnicas pudieran ser implementadas sin apenas cambios
por las peculiaridades locales.

Llegados a este punto de las conclusiones, podemos confirmar que el


elemento diferenciador de la gestin pblica y la gobernanza local lo
encontramos en una accin a priori sencilla, pero de gran transcendencia,
como es la toma de decisin poltica y/o tcnica de la implementacin de una
poltica pblica y/o de una serie de modelos y tcnicas para la mejora de los
servicios pblicos locales.

Nos ha permitido este mecanismo de decisin, en virtud del principio de


autoorganizacin local, hablar de una gestin pblica especficamente local?;
hemos sido capaces de confirmar que la gobernanza local, lo es en relacin
con otros tipos de gobernanza planteadas en otros niveles de gobierno?.

434

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

A esto dedicamos las siguientes lneas, respondiendo a cada una de las siete
preguntas que se han expuesto al inicio de la investigacin, concluyendo as
nuestra investigacin.

I. Qu es la gestin pblica y la gobernanza local y cmo se analiza desde el


paradigma de la Ciencia Poltica y de la Administracin

A nuestro modo de ver, en el mbito local y en la ltima dcada, en el marco


de los procesos de reforma del gobierno y la administracin local, ha tenido
lugar una evolucin de la teora de la gestin pblica hacia la gobernanza
local, donde la eficacia ha dejado paso a la democracia, y entre ambos, a una
forma ms completa y compleja de entendimiento del gobierno de las
ciudades. La gestin de la gobernanza local ha irrumpido con fuerza en el
espacio urbano, de la mano de la Ciencia Poltica y de la Administracin; lo
que ha producido un reforzamiento de la poltica (dimensin democrtica:
repolitizacin), a la que hay que sumar una la tradicional gestin municipal,
adems de la redefinicin del papel de lo local (localismo) en las mltiples
redes que conforman la denominada globalizacin (con su participacin
activa, en la glocalizacin).

Siguiendo este planteamiento, podemos decir que la gestin pblica local


sera el instrumento a travs del cual un electo y/o un tcnico de un

gobierno-administracin

local

intentan

transformar

su

institucin-

organizacin poltico-administrativa a travs del manejo de instrumentos


normativos, organizativos, de gestin y de gobernanza, destinados a
introducir mejoras sostenibles en el interior de sus organizaciones, que se
proyectan a la ciudadana en forma de servicios pblicos locales, desde unos
resultados que conjuguen la eficacia, la eficiencia, la productividad, la
435

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

efectividad y la legitimidad, siendo por ello percibidos de forma favorable


por el conjunto de los vecinos de su municipio, ayudando as a consolidar una
nueva gobernanza local.

Mientras que la gobernanza local, adaptada a los entornos transfronterizos


que hemos investigado, supondra la actuacin de los gobiernos y

administraciones locales en materia de coordinacin de las polticas pblicas


estratgicas de un municipio, a travs de las cuales acta como catalizador
de las redes de polticas, conectando a los actores pblicos, privados y
sociales en ellas interesadas, con el territorio multinivel en el cual tienen
sentido estas polticas; donde el territorio tiene que ver con los espacios
definidos por la cooperacin territorial de la Unin Europea, con especial
inters por aquellos de mbito transfronterizo en el cual municipios urbanos
y rurales colaboran para desarrollar objetivos de desarrollo y cohesin
social definidos en comn.

II. Existe una gestin pblica y una gobernanza local especfica, ms all
de la definicin genrica de gestin pblica aplicada a todo tipo de
organizacin pblica, sea esta del nivel de gobierno que sea?

Sin embargo, esta adaptacin de la gestin a la poltica, no se ha realizado


de forma clara, desde el punto de vista terico, ya que el sustrato sobre el
que se han construido los fundamentos tericos de la gestin pblica (Nueva
Gestin Pblica), han tenido una debilidad acadmica que ha producido una
crisis continua (crtica de la gestin como paradigma) en la forma de
entender la gestin pblica, en especial, la gestin pblica local, y la poltica
como elemento definidor de sta (gobernanza). Decimos que de forma
particular en la gestin pblica local, porque al ser contingente (mbito
436

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

poltico, territorial y administrativo particular para cada uno de los


municipios), adems de una institucin numerosa, organizativamente dbil,
con escasos recursos y enormemente fragmentada del mapa institucional en
un territorio multinivel (hablamos de Europa, pero en concreto de Espaa),
las decisiones que sobre la gestin se toman en su seno (por parte de
electos y/o tcnicos locales), estn acompaadas de un sinfn de
particularidades que la caracterizan como singular, en relacin con la
gestin desarrollada por el resto de niveles de gobierno.

III. Cules son los modelos de gestin pblica y gobernanza local y qu


elementos ms caractersticos nos encontramos

Somos de la opinin de que el planteamiento anterior no puede ser


respondido en abstracto. De hecho esta singularidad de la gestin pblica y
la gobernanza local, aparece cuando somos capaces de analizar cada uno de
los modelos y tcnicas de gestin a la luz de las experiencias que
instituciones y organizaciones locales han sido capaces de desarrollar a lo
largo de los ltimos aos. Las decisiones o no decisiones en materia de
eficacia (tambin en torno a la dimensin de la democracia), sealan una
forma concreta de gestin pblica y gobernanza local, que deja atrs las
consideraciones legales de competencias y servicios, los conceptos
tradicionales de la gestin municipal, para adentrar al poltico y al tcnico
(tambin a los ciudadanos, organizados o no) en la accin pblica, propia de
las organizaciones, pero tambin de las instituciones. Las perspectivas de
gestin alegales que tan intensamente han sido desarrolladas en las
tradiciones anglosajonas, y que adquieren su relevancia con el auge de la
Nueva Gestin Pblica, cobran sentido como elementos clave de resolucin
de problemas, como mecanismos de creacin de redes para la toma de
437

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

decisiones; lo intergubernamental, lo multinivel, irrumpe as en la gestin


pblica local, facilitando la aparicin de las redes y la gobernanza (Nueva
Gestin de la Gobernanza). Ambas perspectivas, gestin municipal y gestin
pblica local, son complementarias; la primera implica la base de la actuacin
legal en nuestros entornos continentales definidos por el derecho
administrativo, la segunda, supone la aceptacin de la dimensin oculta de
la

gestin

intergubernamental,

de

la

gestin

relacional,

donde

el

partenariado pblico-privado se generaliza, y los ciudadanos se hacen


copartcipes de las decisiones y de la gestin de sus municipios.

Los modelos de gestin pblica, por extensin local, seran tres: aquellos
destinados a la direccin o gerencia de una institucin; los que se orientan a
dar apoyo al ciclo de gestin de las organizaciones; y los que tienen que ver
con el desarrollo de habilidades de direccin. A estos tres grandes modelos
podemos incorporar todo el elenco de tcnicas macro y micro, grandes
y pequeos instrumentos destinados a mejorar los sistemas de produccin
de servicios, a orientarlos mejorar, a profundizar en los mecanismos de
participacin ciudadana Todos y cada uno de ellos, tienen una rplica en el
mbito local, desde la planificacin estratgica de ciudad, hasta la direccin
pblica profesional a travs de los modelos de habilitados y no electos (Ley
57/2003); desde los mecanismos de calidad (cartas de servicios en mbitos
locales, como las que se proponen a travs de alguno de los proyectos
europeos analizados en la investigacin), hasta el marketing (por supuesto,
de ciudad).

Con los modelos de gobernanza, ocurre algo similar a lo que hemos descrito
sobre la gestin pblica, la adaptacin del paradigma al mbito local ha sido
posible gracias al anlisis de las especificidades de la democracia en clave
438

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de proximidad, de red de actores territoriales (claro est, locales), de


participacin ciudadana en las decisiones pblicas de los ayuntamientos. Los
modelos genricos de gobernanza, son de perfecta aplicacin a lo local, ya
que la transparencia, la participacin, la cogestin, son elementos que
tambin se encuentran en el centro de la actuacin de los polticos y
tcnicos municipales; aunque si cabe, en este nivel de gobierno, con mayor
intensidad, dada la proximidad de los ciudadanos a los centros de toma de
decisiones.

IV. Son los modelos de gestin pblica y gobernanza local innovadores o


reproducen prcticas isomorfistas de otros niveles de gobierno?; y si
resultan mimticos, que influencia tienen los modelos provenientes del
Estado o de los niveles regionales de gobierno?; en consecuencia, tienen
lugar dentro de las organizaciones locales estrategias sostenidas de gestin
pblica y gobernanza en forma de polticas pblicas de modernizacin, o
simplemente resultan apuestas departamentales de mejora de la gestin y
desarrollo de buenas prcticas?.

La segunda de las proposiciones que se han planteado a lo largo de la


investigacin, est relacionada con el cambio, como proceso de introduccin
de la gestin pblica y la gobernanza local en los gobiernos y
administraciones locales. A tal fin fue establecido el marco comparado
poltico-administrativo de dichas transformaciones en Espaa y en Portugal,
tras lo que se procedi a exponer cules han sido los hitos y elementos ms
destacados de la reforma-modernizacin, y cmo estos procesos han
influido en los niveles locales de gobierno. Del anlisis de dicho marco
(integrado a su vez en los entornos occidentales, englobados en la OCDE y la
UE), podemos concluir que las iniciativas de cambio han sido similares en
439

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todos los Estados de nuestro entorno; que tales transformaciones han sido
desarrolladas en paralelo por los niveles centrales, regionales y locales, de
forma que se han producido movimientos de cambio administrativo local
sealados vinculados a municipios de diferentes caractersticas (en la
estructura de gobierno y en la organizacin administrativa, adems de en
sus elementos territoriales y socioeconmicos), con claros signos de
innovacin local; aunque lo que ha predominado en Espaa y Portugal, es el
desarrollo de procesos de modernizacin de carcter isomorfista,
impulsados por el Estado y/o por las Comunidades Autnomas (en el caso de
espaol) y por las CCDRs (en el caso luso), y apoyados por la actuacin y la
legitimidad de las asociaciones de municipios.

Siguiendo con el argumento anterior, la tercera de las proposiciones


diseadas para la investigacin intentaba avanzar en la dimensin del
cambio, a travs del planteamiento de una cuestin que ha resultado clave
para nuestro objeto de estudio: la actuacin pblica en materia de
modernizacin administrativa local tiene un carcter estratgico, en forma
de poltica pblica, o bien se adopta de forma tctica (modelo y tcnica de
gestin) por parte de los departamentos de una organizacin municipal. La
respuesta es que aunque conviven en el seno de los gobiernos y
administraciones locales espaoles y portugueses ambas perspectivas
(estratgica y tctica), la realidad ms comn en la galaxia local ibrica
revela la apuesta de las instituciones locales por programas de gestin de
carcter departamental, no transversales y orientadas a la resolucin de un
problema, en forma de gestin de una competencia o un servicio.

V. Se puede aplicar la gestin pblica y la gobernanza local a todo tipo de


gobiernos

administraciones

locales?,

se

encuentren

estos

en
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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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contextos/tradiciones poltico-administrativos napolenicos, anglosajones,


prusianos o escandinavos, y tengan estos el tipo de dimensin territorial y
organizativa que tengan.

La quinta pregunta, nos dio pie en su momento al desarrollo de una nueva


proposicin a travs de la cual estaramos en condiciones de ampliar los
elementos definidos para la gestin pblica y la gobernanza local a espacios
absolutamente innovadores, como son los propios de los entornos
transfronterizos.

Porque

somos

conocedores

de

la

gestin

pblica

desarrollada a travs de frmulas asociativas como las mancomunidades,


pero la novedad en la perspectiva aportada desde el planteamiento que
hemos expuesto radica en la posibilidad de que algunos de los elementos de
gestin pblica local puedan ser incorporados a la prctica de las unidades,
los departamentos locales de uno y otro lado de la frontera de los Estados,
en este caso de Espaa y Portugal, ms en concreto de la Comunidad
Autnoma de Galicia y la Regio Norte de Portugal, en un marco que algunos
denominan eurorregin.

En consecuencia, y tras analizar la red de actores de esta Eurorregin


Galicia-Norte de Portugal, hemos sido capaces de visualizar una incipiente
gestin pblica local de carcter transfronterizo, que, sin duda, ha aportado
una nueva dimensin a la misma en forma de gobernanza multinivel
(compartida por los dos Estados ibricos) e intergubernamental (a travs de
la cooperacin entre los niveles autonmico y regional, hispano-luso
Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal) y los niveles locales, en
sus diferentes tipos de gobierno y administracin (de forma individual
municipios-, desde frmulas asociativas tradicionales mancomunidades-, e
incluso,

bajo

novedosos

formatos

de

cooperacin

asociacin
441

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transfronteriza de carcter local Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular-).


Gobernanza transfronteriza es, pues, lo que encontramos a travs de los
sucesivos perodos de programacin de los fondos comunitarios y las
Iniciativas Comunitarias, con la participacin de actores locales de base
asociativa, tambin comunitaria, y a travs de las sucesivas frmulas de
cooperacin local en forma de candidaturas europeas; que, al fin y a la
postre, han ido sedimentando la cooperacin institucional, y con ella las
redes de actores en materia de gestin pblica local.

VI. La implementacin de los modelos de gestin pblica y gobernanza local


en los gobiernos y administraciones locales de nuestro entorno, en la
Comunidad Autnoma de Galicia y en la Regio Norte de Portugal, son
similares a uno y otro lado de la frontera entre Espaa y Portugal; cules
seran sus caractersticas especficas?.

Pero la gobernanza transfronteriza, como superacin de la gestin pblica


local intergubernamental, slo es posible reconocerla a travs de las
mencionadas experiencias auspiciadas por los marcos financieros y de
programas comunitarios. La casustica nos deja un panorama donde es
perfectamente reconocible el esfuerzo de los gobiernos y administraciones
locales por entenderse, por lograr definiciones comunes de problemas de
poltica (por ejemplo de desarrollo sostenible) y de gestin (cartas de
servicios). De esta forma, podemos confirmar la existencia de prcticas de
gestin similares a uno y otro lado de la raia gallega y portuguesa; an ms,
es posible identificar procesos de definicin de modelos de gestin
compartidos por instituciones locales de ambos territorios fronterizos.

442

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Las caractersticas variarn en funcin de la definicin que cada gobierno


local establezca como prioridad de gestin. O lo que es lo mismo, que los 315
concellos de la Comunidad Autnoma de Galicia y las 86 cmaras de la Regio
Norte de Portugal, son capaces de establecer modelos de gestin de calidad
para dos mancomunidades gallegas y 3 cmaras portuguesas; definir una
poltica pblica de desarrollo sostenible entre 34 concellos de Galicia y
Portugal (19 gallegos y 19 lusos); acordar el estudio de modelos de
desarrollo de sistemas de informacin geogrfico compartidos para una
asociacin de municipios fronterizos; desarrollar una entidad local comn
transfronteriza para la ejecucin de servicios diversos (educacin,
transporte, sanidad, incluso) a travs de las denominadas eurociudades
(Vern y Chaves); etctera. Todas ellas tendran sus caractersticas
especficas, sin duda, las que los equipos de polticos y tcnicos determinen
para cada uno de estos proyectos, y en funcin de la dimensin estratgica
y/o tctica que deseen incorporar a cada uno de ellos, bien como institucin,
bien como organizacin.

VII. Existen pautas compartidas de gestin pblica y gobernanza local a


uno y otro lado de la frontera entre Galicia y el Norte de Portugal?. Si esto
es as, se podra hablar de un modelo de gestin pblica local comn
considerando la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, como un todo?, y
sera posible exportar este modelo a otras realidades transfronterizas en
Europa?.

La

ltima

de

las

cuestiones

planteadas

en

la

investigacin,

est

directamente relacionada con la transferibilidad de los conocimientos que


toda investigacin debe contener. En el caso de la gestin pblica y la
gobernanza local, ya transfronteriza, podemos decir que existen elementos
443

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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que nos confirman la cooperacin entre concellos a uno y otro lado de la


frontera surcada por el ro Mio entre Espaa y Portugal. La modernizacin
administrativa ha sido, adems, incluida en las agendas de los concellos de
gallegos y lusos, e impulsada por el Eixo Atlntico y por la Federacin Galega
de Municipios y Provincias en el caso de Galicia, lo que confirma el inters
local por el desarrollo de los procesos de cambio administrativo local.

Podra incluso darse el caso de los concellos de uno y otro lado de la


frontera desarrollen un modelo comn de gestin de la modernizacin
administrativa local; cuestin que hemos analizado en el caso de los estudios
que el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular viene impulsando desde hace
unos aos, y que le ha llevado (como asociacin) a concursar en diferentes
candidaturas comunitarias a los proyectos que sobre esta materia promueve
la Unin Europea, como es el caso de las Agendas Locales Digitales (frmula
especfica de poltica pblica de modernizacin, con base en el e-Gobierno y
la e-Administracin). Es aqu donde la propuesta de gestin, dara paso al
diseo de una poltica pblica de modernizacin comn para los 34 gobiernos
locales asociados al Eixo Atlntico.

De esta manera, la transferibilidad de los modelos de modernizacin local


sera completa, porque el Eixo Atlntico, est conectado, a su vez, a otras
redes de ciudades transfronterizas europeas (por ejemplo, EUROMOT), que
podran estar interesadas en este diseo, y desde las cuales pueden ser
replicadas frmulas de modernizacin, e incluso ampliadas a otros contextos
locales de la actual Unin Europea.

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492

GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

NDICES DE CUADROS, FIGURAS Y GRFICOS

Cuadros

Cuadro N 1: Una de las Posibles Galaxias Poltico-Administrativas


(Espaa)
Cuadro N 2: Secuencia de Investigacin de la Tesis Doctoral: Sobre las
Preguntas, Hiptesis de la Investigacin y las Variables y Tcnicas
Empleadas
Cuadro n 3: Estudios de Casos para el Anlisis de la GPL y GL en los
Concellos de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal
Cuadro N 4: Tipos, mbitos y contenidos de las reformas locales en
Europa
Cuadro N 5: Modelos de Produccin y Provisin de Competencias y
Servicios Pblicos Locales
Cuadro N 6: Modelos de Organizacin Municipal
Cuadro N 7: Frmulas de Prestacin de Servicios Pblicos
Cuadro N 8: Gobernanza en Accin: Programas y Medicin
Cuadro N 9: Principales elementos territoriales, institucionales, polticas y
administrativas de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal
Cuadro N 10: Comparativa Contexto Socioeconmico y Demogrfico en los
Documentos POCTEP y PECGNP
Cuadro N 11: Mintzberg y Rami, Dos Propuestas sobre una Estructura
Comn de Anlisis para los Actores de la Cooperacin Territorial
Cuadro N 12: Proceso de creacin de la AECT Galicia-Norte de Portugal
Cuadro N 13: Fuentes Normativas del POCTEP, 2007-2013

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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Cuadro N 14: Entrevistas y Preguntas de Contexto para la GPL y la GL en


Galicia y el Norte de Portugal (2004-2005)
Cuadro N 15: Similitudes y Diferencias de las Metodologas de Estudio de
Casos de RAMI (1996) y GPL y GL (2004-2008)
Cuadro N 16: Reuniones Comisiones A21Eixo 2003-2006
Cuadro N 17: Reuniones de los equipos de trabajo del Eixo en materia de
A21Eixo
Cuadro N 18: Evolucin de las Comisiones y Contenidos de Modernizacin
Administrativa
Cuadro N 19: Participacin de los Concellos Gallegos del Eixo en las
Comisiones Delegadas dedicadas a la Modernizacin de la Administracin
Cuadro N 20: Participacin de los Concellos Portugueses del Eixo en las
Comisiones Delegadas dedicadas a la Modernizacin de la Administracin
Cuadro N 21: Nmero y perfiles de los asistentes a las Comisiones
Delegadas implicadas en la modernizacin administrativa del Eixo Atlntico

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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figuras

Figura 2.1.: Conceptualizacin Gestin Pblica y Gobernanza Local en Espaa


y Portugal (I)
Figura 2.2.: Conceptualizacin Gestin Pblica y Gobernanza Local en
Espaa y Portugal (II)
Figura 2.3.: Modernizacin y Gestin Pblica Local como Proceso de Toma
de Decisiones
Figura 2.4.: Evolucin de los Tipos de Organizacin Privados y Pblicos, de
Produccin y Servicios, en Comparacin con una de las Tcnicas Gerenciales:
la Calidad
Figura 2.5.: Modelos y Tcnicas de Gestin Pblica Local: Consideraciones
desde la Contingencia
Figura 3.1.: Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques
Tericos (Captulo III)
Figura 3.2. Modelos y Tcnicas de Gestin de la Calidad en Espaa y
Portugal
Figura 4.1.: Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques
Tericos (Captulo IV)
Figura 5.1.: Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques
Tericos (Captulo V.1)
Figura 5.2.: Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques
Tericos (Captulo V.2)
Figura 5.3.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la
GPL y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (I)
Figura 5.4.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la
GPL y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (II)
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GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

Enrique Jos Varela lvarez

Figura 5.5.: Casos y Casos: La GPL y la GL como Poltica Pblica de


Modernizacin Local Transfronteriza

Grficos

Grfico 1.: Participacin de los Concellos Gallegos del Eixo en las


Comisiones Delegadas que abordan la Modernizacin de la Administracin
Grfico 2.: Participacin de los Concellos Portugueses del Eixo en las
Comisiones Delegadas que abordan la Modernizacin de la Administracin

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