Estado empresario del batllismo

Frega, Ana y Trochon, Yvette (1991). Los fundamentos del estado empresario (19031933), Cuadernos del CLAEH N 58-59, Montevideo.
El debate sobre la creacin de las empresas pblicas en las tres primeras dcadas del s.
XX. El batllismo, sin apartarse de liberalismo poltico, postul un estado activamente
preocupado por canalizar los conflictos sociales y garantizar el bienestar general, aun
traspasando las tradicionales fronteras de lo pblico. El trabajo aborda los fundamentos
ideolgicos del intervencionismo, sus objetivos y modalidades, as como los frenos y
bloqueos, internos y externos, que debi afrontar. Analiza las luchas por la conquista de
nuevos espacios pblicos, tanto en el mbito poltico partidario como por parte de las
gremiales empresariales. Desde su creacin qued claro que los resultados de las
empresas pblicas no se mediran solamente en pesos gastados o ganados, sino que
incluan la contribucin al Estado de compromiso. Si bien no se afirm la imagen de
buen administrador, se abri camino la idea de la necesaria participacin del estado
como regulador y gestor directo.
1. Fundamentos de la poltica econmica bajo el primer batllismo
El estado del s. XIX cumpli las tareas del liberalismo: control del territorio y orden
interno, absorbi tambin funciones tradicionalmente cumplidas por la iglesia. Cumpli
tambin un papel protector de la economa nacional circunscrito a algunos aspectos
(proteccin aduanera, regulacin de la actividad bancaria y la circulacin monetaria),
ejercido por va legal o reglamentaria, sin incidir directamente en la produccin,
consumo, precios ni relaciones laborales. El crecimiento econmico y la modernizacin
desintegraron los vnculos tradicionales y presionaron a los poderes pblicos a
intervenir en la esfera econmico social.
La crisis del 90 llev a integrantes de los sectores dirigentes a tomar conciencia de las
fallas del modelo agro exportador y defender la intervencin del estado como regulador
de la economa. Una ruptura con las posiciones tradicionales del liberalismo y una
redefinicin del estado expandiendo sus funciones. En Europa, la crisis da la imagen
del liberalismo de un orden autnomo generador de progreso, libertad y riqueza.
A medida que la sociedad se complejiza y agudizan las tensiones de grupos sociales
organizados, el mecanismo liberal dej de funcionar, y se abri camino la reforma del
orden econmico y social. El estado abandon sus postulados e intervino en esferas de
la produccin, corriendo los lmites para la injerencia estatal.
Se desarrollaron los primeros rasgos de intervencionismo econmico. El estado alcanz
una centralidad desconocida en la estructura econmica y social, del estado juez y
gendarme del s. XIX al estado empresario del s. XX. Promovi una poltica de
estatizacin del bienestar por la expansin de la educacin, funciones asistenciales,
legislacin laboral y social. El batllismo reconoci el conflicto social, pero adopt una
visin universalista y conciliatoria cuyo objetivo era promover la solidaridad entre los
diversos sectores. Sin apartarse del liberalismo poltico, postul un estado activamente
preocupado por canalizar los conflictos sociales y garantizar el bienestar general.
Ardao estudi los fundamentos ideolgicos del batllismo y lo incluy en la corriente
espiritualista, superando las viejas posturas que lo vinculaban al positivismo.

La concepcin del estado, el batllismo revel la ascendencia idealista de la escuela

alemana: Krause y su discpulo Ahrens. Las ideas de Ahrens sobre las relaciones entre
estado y tica del Curso de Derecho Natural tuvieron influencia. Para la tica social del
krausismo, el individuo slo se realiza plenamente dentro de la sociedad. El estado
mantiene a todo individuo, a toda familia, a todo el pueblo en la integridad de su
personalidad y actividad legtima, y asegura las relaciones con otras personas segn
derecho. En cuanto a las funciones, Ahrens afirma que no era una institucin de simple
polica, seguridad y proteccin; puede y debe ayudar al desarrollo social. La valoracin
krausista se aparta del rol tutelar que el liberalismo asignaba al estado, con una visin
ms compleja y dinmica de sus funciones. Esta doctrina acompas los requerimientos
de promocin, organizacin y fomento que el batllismo asignaba al aparato estatal.
El batllismo rechaz la caracterizacin de socialista. No es el industrialismo oficial
con fines exclusivos de empresa y de lucro fiscal lo que determina esa preferencia [por
la administracin pblica del servicio] ni es tampoco la realizacin de doctrina socialista
alguna desde que no hay cambio en el rgimen capitalista y subsiste la propiedad
individual y la forma de retribucin del trabajo, sino mviles ms elevados de orden
social y econmico y el inters de una amplia difusin y distribucin a todas las clases
de agentes indispensables, en la actualidad, para el bienestar, comodidad e higiene
general. DSCR, tomo CLXXXVII, p. 387, sesin del 21/5/1906, Mensaje del PE con el
proyecto de ley que transforma la Compaa de Luz Elctrica en Usina Elctrica de
Montevideo, de los primeros proyectos estatizadores del batllismo.
La crisis del 90 y la indiferencia del capital privado para impulsar un crecimiento
prepararon el terreno para la expansin de la actividad estatal. Uno de los aspectos ms
importantes del reformismo batllista fue que no limita la accin estatal a sustituir el
sector social, sino que marca un contenido progresista de los cambios.
Los objetivos:
funcionamiento correcto de los servicios pblicos, no regido por la rentabilidad
sustituir monopolios privados por una accin estatal en beneficio de la sociedad
asumir la explotacin de actividades econmicas que el capital privado no realiza
sustituir la ausencia de un empresario pujante
asegurar la autonoma econmica del pas
absorber mano de obra desocupada, oficiar como rbitro del conflicto social
generar recursos fiscales
El estado era concebido ms que una fuerza moderadora, como un agente de progreso,
regulador del equilibrio de fuerzas sociales y polticas, con un papel activo y decisivo.
El nacionalismo econmico El batllismo critic el peso del capital extranjero en la
economa, discrep con las posturas que lo identificaban con el progreso y el desarrollo.
Un editorial de El Da de 1891: Tenemos un pas en que la luz es extranjera y
privilegiada en forma de Compaa de Gas, en que el agua se halla en las mismas
condiciones en forma de empresa de Aguas Corrientes; en que la locomocin
representada por tranvas y ferrocarriles, vapores, es tambin extranjera, etc. A qu
continuar? Todo es extranjero y privilegiado o tiende a serlo y de esa manera, si en el
rgimen poltico hemos destruido el sistema colonial, no lo hemos destruido en la
industria, en el comercio. Barrn y Nahum, Historia rural, t.2, 1971, p. 322

La monopolizacin por el estado de servicios pblicos o actividades industriales de

manos del capital extranjero: El Estado actual, como organizacin econmica que es,
asume ahora, sin vacilaciones, la produccin de determinado servicio, buscando el
desarrollo y una reparticin ms justa de la riqueza nacional. Mensaje del Poder
Ejecutivo del proyecto de ley de creacin del Banco de Seguros del Estado. DSCR, t.
CCXII, sesin del 26/4/1911.
Oposicin a las inversiones extranjeras por el drenaje de utilidades al exterior, porque
invadan la esfera de los servicios pblicos considerada como territorio de la actividad
econmica del estado y porque slo a travs del estado se podan cumplir objetivos de
tipo redistributivo y de justicia social. A las crticas de que la administracin estatal
sera ms cara que la privada, se responda en trminos del nacionalismo econmico:
Siempre sera preferible, desde el punto de vista de la economa nacional, una mala
administracin por el Estado, a una administracin excelentemente ahorrativa por
cuenta de los capitalistas extranjeros. Baltasar Brum, en Giudice y Gonzales Conzi,
Medina, 1959, pp 276-277. Batlle y el batllismo.
Estado empresario El batllismo apost a un rol protagnico del estado en la economa,
abandonando su habitual papel moderador y operando como agente de progreso.
Batlle justificaba el intervencionismo: Las condiciones de existencia de las sociedades
modernas han ampliado el nmero y el campo de accin de los servicios pblicos y de
los de utilidad general. El inters colectivo, cada da ms variable, al mismo tiempo que
ms poderoso y dominador, ha impuesto al Estado la intervencin directa sobre todos
sus servicios ejercida por medio del rgimen de contralor o por el de monopolio.
DSCR t CCXII, Mensaje del PE de la creacin del Banco de Seguros 26/4/11.
El batllismo establece el inters general como principio motor del intervencionismo
econmico y el contralor o el monopolio como las vas para ejercerlo. Los monopolios
constituirn uno de los rubros ms importantes de los ingresos del estado, permiten
reducir la presin impositiva, sostena Eduardo Acevedo en la ctedra de Economa
Poltica. Los desafos del batllismo eran transformar al estado, dotarlo de elementos
para cumplir un rol hegemnico en la vida econmica y social, aumentar los ingresos
fiscales a travs de la actividad empresarial.
El estado asistencial El desplazamiento de la iglesia del rol asistencial, obliga al estado
a responder a las demandas sociales. El batllismo sostuvo que los poderes pblicos
deban cumplir no slo un rol arbitral en el conflicto social, sino intervenir en las
relaciones privadas con el fin de garantizar el bienestar social. Surgi una normativa
novedosa laboral y social. Y generar puestos de trabajo.
La supresin de empleos es generalmente preconizada en pocas de crisis, cuando
aumenta la desocupacin y sera una verdadera iniquidad que el Estado, por no
imponerse algunos sacrificios, arrojara a la miseria a numerosas familias que estaran en
la imposibilidad de conseguir trabajo. La ciencia econmica aconseja que en los
perodos de crisis el Estado realice obras pblicas, como medio de evitar las funestas
consecuencias de la desocupacin, que origina a menudo la delincuencia, sea contra la
vida, sea contra la propiedad. Mensaje del presidente Baltasar Brum a la asamblea
general DSAG t XV, 15/3/22.

El batllismo apost a una poltica asistencial no de tipo corporativo sino universalista,

contrario a la confrontacin social e inclinado a la solidaridad entre los diversos grupos
sociales, constituyendo las bases de un pacto social
En las primeras tres dcadas del siglo XX el intervencionismo estatal en la economa
alcanz nuevas reas y modalidades de implementacin, inversin directa en empresas
de produccin de bienes y servicios, control de la moneda y el crdito, legislacin
laboral y social. La accin del estado como propietario de empresas industriales
comerciales y de servicios fue la modalidad de intervencin ms relevante en el perodo.
Y fue novedosa la forma jurdica de los entes autnomos.
La Carta Orgnica del Banco Repblica fijo las normas generales que sirvieron de
modelo a las empresas pblicas: autonoma, limitada al rea fijada por ley, capacidad de
elaborar su presupuesto, libertad de gestin econmica, nombrar y destituir
funcionarios; directorios designados por el Poder Ejecutivo con venia del Senado.
El partido nacional opuesto a los monopolios estatales encontr una forma de reducir las
potestades del ejecutivo, cfr. Martn C. Martnez, Ante la nueva Constitucin.
Dos impulsos estatizadores, 1911-12 y 1928-33. El alto, supuso un deslizamiento
desde un estado interventor a un estado administrador, ms atento a no herir intereses
privilegiados que a formular una poltica coherente, Caetano. En 1931 el pacto permite
el nuevo impulso.
Las actividades cubiertas por las empresas del estado se centraron en las que servan de
apoyo a la iniciativa privada: transporte y comunicaciones, energa y crditos a la
produccin. Fueron pocos los casos que atac frontalmente a los intereses privados. Las
empresas pblicas obtuvieron balances favorables que les permitieron cumplir con las
obligaciones de deuda generadas para su creacin, ampliar y abaratar servicios y aportar
utilidades a rentas generales. Los aspectos ms cuestionados eran la politizacin.
La evaluacin del desempeo burocrtico no se agota en los balances positivos, o los
fines sociales de algunas empresas. El alivio de las tensiones sociales derivadas de la
falta de oportunidades de trabajo o el apoyo electoral eran otros productos. En funcin
de ellos el tema del control de estos organismos fue tan polmico como su extensin.
Los mecanismos de designacin de las autoridades generaron debates partidarios y con
los grupos de presin. La autonoma como una garanta de eficiencia aunaba el enfoque
de los tcnicos batllistas (Eduardo Acevedo) con el partido nacional y los empresarios
privados. Pero tambin estaba en juego el control de formas de acceso a clientelas
electorales o el poder de obtener prebendas de las empresas.
En la Asamblea Nacional Constituyente de 1916-1917 se plante como quitar al
presidente la posibilidad designar los directorios. El aparato estatal permita contar con
electores cautivos, y pasan al Consejo Nacional de Administracin, art. 100. El
crecimiento del aparato estatal se nutra del acuerdo interpartidario y posibilita el paso
del reparto territorial al reparto burocrtico (Solari).
El pacto del chinchuln daba apoyo legislativo para la creacin de Ancap y el monopolio
de la red telefnica y reglament el art. 100. Evidenci la contradiccin entre principios
de apoliticismo como garanta de eficiencia y los mecanismos que posibilitaban la
creacin de los nuevos entes.

La ley del 15 de octubre de 1931 estableca que los directorios del Banco de la
Repblica, Banco de Seguros, Banco Hipotecario, Administracin Nacional del Puerto
de Montevideo, Usinas Elctricas del Estado, Correos, Telgrafos y Telfonos,
Enseanza Primaria y Normal, y Ferrocarriles y Tranvas del Estado, as como Ancap y
el Consejo de Salud Pblica, estaran regidos por directorios compuestos de siete
miembros designados por el CNA. Duraran seis aos en funciones y seran renovados
por tercios cada dos aos. Para la designacin del personal se aplicara el principio de la
representacin proporcional, de acuerdo a la ltima eleccin de miembros del CNA.
Firmaron el pacto partidarios del liberalismo econmico, para terminar con la exclusin
blanca de los cargos pblicos, si bien pensaba que el estado era un administrador caro y
que haba que dejar actuar a la iniciativa privada:
Eso que el Sr. Lussich llama precio, eso, la reconquista para el pas del precioso
tesoro de los telfonos nacionales en lugar de entregarlos a una empresa extranjera; ... la
defensa de la economa nacional en el gravsimo problema de los combustibles, no es
exclusivamente un precio, sino que es una obra que por s sola honrara a este pacto y a
este acuerdo legislativo. Gustavo Gallinal en Partido Nacional, El H. Directorio del P.
Nacional y su accin en 1931, Montevideo, Campo, 1932.
No era slo el acceso a mecanismos de designacin de funcionarios pblicos, sino el
control nacional de los resortes de la economa. A pesar de las discrepancias sobre el
papel del estado en la economa, coincidan en que esa expansin deba realizarse bajo
los principios de la coparticipacin.
Empresarios privados y empresas pblicas. Otra alternativa para la organizacin de los
entes planteada en los aos 20, era dar participacin a representantes de la actividad
privada. Crear espacios de negociacin y participacin a los intereses organizados en el
aparato estatal, que no levantara una barrera sino que abriera zonas de interseccin con
la actividad privada. El Frigorfico Nacional ilustra esa tendencia. El partido nacional
present una iniciativa de conduccin de la entidad a cargo de los interesados con el
respaldo estatal, mientras el batllismo favoreca la creacin de un frigorfico del estado
El batllismo ha sostenido y sostiene siempre que el Estado debe tener un dominio
industrial cada vez ms creciente. Siendo as, no podemos admitir bajo ningn pretexto,
que con recursos del Estado se intente crear algo particular. Domingo Arena. DSCR, t.
355, p183, sesin del 5/7/28.
El Frigorfico Nacional surge como ente pblico sin dependencia del gobierno. Su
directorio se integra con miembros oficiales y representantes privados, que lograran la
conduccin en la medida que contribuyeran a integrar su capital accionario. Necesitaba
la participacin de los empresarios pero estos desconfan del estado.
Las gremiales empresariales consideraron que el estatismo lesionaba sus intereses y
reaccionaron contra su expansin. Sostenan que el estado:
Dejaba de ser un apoyo para ser un competidor del capital privado
Enfrentaba al pas con sus compradores del exterior
Genera un sector ocupacional dependiente del aparato estatal utilizado para sustentar
la autonoma relativa del elenco poltico
Aumentaba el presupuesto de gastos y los impuestos y

al no encontrar barreras, poda seguir avanzando hacia otras reas (colonizacin)

Sin embargo, la aprobacin de los monopolios estatales y de los presupuestos con sus
fuentes de financiamiento o la compra de ttulos de deuda interna para la creacin de las
empresas muestran una aceptacin tcita de tal poltica.
La expansin del aparato estatal se enmarc en el afianzamiento del capitalismo en el
pas. El estado deba sustituir a una burguesa industrial dbil participar como gestor
directo en reas estratgicas (energa, transporte, comunicaciones) o monopolizadas por
empresas extranjeras.
Se produjo un crecimiento sustantivo del espacio econmico del estado. El Banco
Repblica se transform en la institucin ms importante de su gnero; las Usinas
Elctricas multiplicaron por ms de veinte la produccin en Montevideo y extendieron
los servicios al interior del pas. Sin embargo, sectores claves continuaron siendo
controlados por empresas extranjeras: combustibles, transportes, el Ferrocarril Central,
de capitales britnicos, continuaba siendo la principal empresa frente al 10% de lneas
frreas del estado; en los frigorficos, el Nacional, con su reducida cuota de exportacin,
no poda siquiera actuar como ente testigo.
El intervencionismo estatal se fundament en lograr el control nacional de la economa
y garantizar la reparticin ms justa de la riqueza. Basado en una concepcin solidarista,
y diferenciado del socialismo, el batllismo plantea la expansin del espacio econmico
del estado como una cuestin de tica social. La vigencia de estos principios, por
tanto, deba situarse en otro plano que el desempeo concreto de las empresas pblicas.
El proceso de estatizaciones y nacionalizaciones sigui vas pragmticas. Partidarios del
liberalismo econmico contribuyeron a aprobar nuevos entes; industriales, ganaderos y
comerciantes otorgaron fondos para su puesta en marcha mediante la compra de ttulos
de deuda pblica y batllistas radicales aumentaron la dependencia de capitales norte
americanos. Desde su creacin qued de manifiesto que los resultados de las empresas
pblicas no se mediran solamente en pesos gastados o ganados. El balance incluye su
contribucin al afianzamiento del Estado de compromiso, una modalidad particular de
resolucin del conflicto social
La creacin de entes pblicos se enmarc en las nuevas formas de la poltica de
coparticipacin de comienzos del s. XX. Aquellos aspectos que segn sus detractores
inhabilitaban al estado para ser un buen administrador (representacin partidaria
cuotificada en los directorios), contribuyeron, sin embargo, a obtener las mayoras
legislativas necesarias para crear entes pblicos y fueron indicados como garanta para
el afianzamiento del rgimen democrtico en el pas.
La gestin exitosa de las empresas pblicas dependa de factores econmicos y polticosociales. La descentralizacin funcional que se oper a partir de la creacin de los entes
autnomos supuso nuevas instancias de negociacin entre los partidos y los grupos de
presin empresariales. Las decisiones sobre el empleo de las utilidades, las necesidades
de personal, la poltica de inversiones, etc., estaba sesgada por intereses diversos e
incluso contradictorios. A ello se sumaba la influencia de los vaivenes internacionales.
Estos otros fines de las empresas pblicas y el peso de la mediacin partidaria
contribuyeron a afianzarlas aun en aquellos momentos de crisis econmica.

Junto a las empresas pblicas se afirma la idea de la necesaria participacin del estado
como regulador y gestor directo en este campo. Y si bien no se afirm tambin la
imagen de buen administrador, las deficiencias fueron aceptadas al consolidarse
prcticas de negociacin y satisfaccin de demandas particulares de los distintos grupos
sociales y polticos