ENERGETICA
REFORMA
ENERGTICA
NDICE
Pag
I.
II.
Introduccin
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16
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I.
Introduccin
La Reforma Constitucional en Materia de Energa aprobada por el Congreso de la Unin permitir dar un paso decidido rumbo a la modernizacin del sector energtico de nuestro pas, sin
privatizar a las empresas pblicas dedicadas a los hidrocarburos y a la electricidad. Al hacerlo, se
propone mantener la rectora del Estado y ratificar que la propiedad de los hidrocarburos que
se encuentran en el subsuelo seguir siendo de la Nacin.
Petrleos Mexicanos (Pemex) y la Comisin Federal de Electricidad (CFE) sern dotados de
mayor autonoma y de un nuevo carcter como empresas productivas del Estado, 100% pblicas y 100% mexicanas.
Esta reforma surge del estudio y valoracin de los elementos de las distintas iniciativas presentadas por los partidos polticos representados en el Congreso. Estas propuestas fueron enriquecidas gracias a una amplia discusin en los foros de expertos organizados por el Poder Legislativo,
por acadmicos y por especialistas en la materia.
Por tratarse de una reforma constitucional, la Reforma Energtica aprobada por el Congreso de
la Unin deber ser aprobada por la mayora de las legislaturas locales previo a su entrada en
vigor.
4. Generar cerca de un punto porcentual ms de crecimiento econmico en 2018 y aproximadamente 2 puntos porcentuales ms para 2025.
5. Crear cerca de medio milln de empleos adicionales en este sexenio y 2 millones y medio de
empleos ms a 2025.
Sin duda, la Reforma Energtica constituye un gran paso hacia el desarrollo econmico y el fortalecimiento de la soberana de nuestro pas, en beneficio de los mexicanos.
II.
i)
Diagnstico
Mxico, al igual que muchos otros pases con abundantes recursos naturales, sustenta en gran
medida su desarrollo econmico y social en su riqueza energtica. Sin embargo, nuestro sector
petrolero enfrenta retos considerables que es menester atender de forma urgente.
La declinacin del yacimiento Cantarell ha marcado el fin de la era del petrleo de fcil acceso.
A pesar de invertir ms en exploracin y extraccin de petrleo y gas, la produccin de petrleo
ha pasado de 3.4 millones de barriles diarios en 2004 a 2.5 millones de barriles diarios en 2013.
El petrleo del futuro provendr de los llamados recursos no convencionales que se encuentran
en cuencas de lutitas y en aguas profundas. Si bien Mxico cuenta con un considerable potencial de estos recursos, se carece de la capacidad tcnica, financiera y de ejecucin para producir
petrleo y gas, al ritmo que otros pases con recursos naturales similares lo hacen.
El principal obstculo para materializar plenamente el potencial que Mxico tiene en este tipo
de yacimientos era el marco constitucional que obligaba a Pemex a llevar a cabo, por s solo,
todas las actividades de la industria petrolera, sin importar las restricciones financieras, operativas o tecnolgicas que enfrentase.
Para un funcionamiento ptimo, la industria de exploracin y extraccin requiere de 60 mil millones de dlares al ao. Pemex slo cuenta en su presupuesto anual con 20 mil millones de dlares. Con un ajuste fiscal slo podra llegar a 30 mil millones, es decir, este ajuste fiscal no sera
suficiente para desarrollar nuestra industria, pues faltaran 30 mil millones de dlares.
3.4
273.000
3.0
113.000
2.5
Produccin de petrleo
(millones de barriles por da)
26.000
103
31
13
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Con respecto al gas natural, en 1997 Mxico era prcticamente autosuficiente, pues slo importbamos 3% del consumo nacional. En la actualidad importamos 30% del gas natural que
consumimos en el pas.
Consumo, produccin e importaciones de gas natural
(Millones de pies cbicos diarios)
9,000
8,007
8,000
7,000
5,724
6,000
5,000
4,000
6,534
4,576
5,651
4,467
2,356
3,000
2,000
1,000
1,258
109
0
1997 1998 1999
2000
2001 2002
2006 2007
2008 2009
2010
2011
2012 2013*
Pemex no produce el gas natural que demanda el pas. Como solo este organismo puede hacerlo bajo el esquema constitucional actual, el resultado es que, a pesar de contar con amplios
recursos de este tipo de hidrocarburo, Mxico no cuenta con el suministro de gas natural que
requerimos.
Ello obedece a que Pemex ha tenido que privilegiar la produccin de petrleo frente a la de gas
natural, ya que mientras la utilidad por la produccin de petrleo es de alrededor de 80 dlares
por barril, la del gas apenas alcanza 50 centavos de dlar por milln de BTU1. Naturalmente,
Pemex debe elegir el negocio que le resulta ms rentable.
La problemtica radica justamente en que el gas natural que necesita el pas, y que no produce
Pemex, no poda ser producido por ninguna otra empresa, toda vez que la Constitucin impeda
la participacin de empresas privadas en la produccin de este energtico. Como consecuencia
hemos tenido que importar el gas natural a precios superiores de los que costara producirlo en
Mxico.
La Reforma Energtica
Un elemento fundamental surgido de los foros organizados por el Senado de la Repblica fue el
valor estratgico que la industria petrolera tiene para el pas, especficamente la exploracin y
extraccin de hidrocarburos y la importancia de que los recursos del subsuelo sigan siendo propiedad de todos los mexicanos.
Como resultado de un debate incluyente y abierto, la Reforma Constitucional en Materia de
Energa establece en el Artculo 28, que la exploracin y extraccin de petrleo y gas son actividades estratgicas para el pas. En este mismo sentido, se reafirma en el Artculo 27 que, tratndose de petrleo e hidrocarburos slidos, lquidos o gaseosos que se encuentren en el subsuelo, la propiedad de la Nacin es inalienable e imprescriptible. Consecuentemente, la reforma
mantiene la prohibicin de otorgar concesiones para la explotacin de los hidrocarburos de la
Nacin.
Con el fin de multiplicar la capacidad de inversin del Estado en las actividades de exploracin y
extraccin de hidrocarburos, se establece la posibilidad de que la Nacin otorgue asignaciones
o contratos a Pemex, e incorpora tambin la posibilidad de otorgar contratos a empresas privadas. Se trata de un cambio modernizador que permitir poner en produccin yacimientos de hidrocarburos que en la actualidad se encuentran ociosos por falta de inversin, de capacidad de
ejecucin y de tecnologa.
Otro de los beneficios esperados con la Reforma Energtica es alcanzar tasas de restitucin de
hidrocarburos al 100%. Es decir, que por cada barril de petrleo y cada molcula de gas que se
produzca se tendr uno nuevo listo para producir.
Con la Reforma Energtica Pemex se fortalecer y mantendr su papel estratgico dentro de la
industria petrolera. Para ello se incorpora una mejor prctica internacional, conocida como ronda cero, con el fin de dar al organismo preferencia sobre cualquier otro privado, para escoger los
proyectos que seguir desarrollando.
.1/ La Unidad Trmica Britnica (BTU) es una unidad de energa utilizada para medir el poder de generacin de calor de un combustible.
Se protege la inversin que Pemex ha realizado y se permite dar continuidad a sus trabajos. Si as
le resulta conveniente, podr continuar operando todas aquellas reas de donde actualmente
extrae petrleo y gas natural. La Secretara de Energa confirmar este derecho, adjudicndole
la asignacin correspondiente.
De entre todas las reas del territorio nacional donde exista inversin en exploracin o se hayan
realizado descubrimientos petroleros con potencial de xito comercial, Pemex podr escoger
aquellas que le resulten ms atractivas para continuar su exploracin o desarrollo, en funcin de
su capacidad de ejecucin. Mediante la ronda cero, Pemex podr escoger primero y elegir los
campos ms productivos y los ms prometedores, garantizando que tendr las mejores condiciones para generar valor.
Pemex acceder a un mejor rgimen fiscal. Para ello, podr proponer a la Secretara de Energa
la migracin de sus asignaciones a contratos, mismos que contemplarn condiciones fiscales
especficas acordes con las caractersticas de cada campo petrolero. Como parte del proceso
de migracin de asignaciones, Pemex podr asociarse con terceros a travs de contratos, y con
ello aumentar su capacidad de inversin, reducir su exposicin al riesgo y asimilar nuevas tecnologas.
La Reforma establece2 que las leyes secundarias regularn los tipos de contratos que el Estado
podr utilizar, con el objetivo de obtener ingresos que contribuyan al desarrollo de largo plazo de
la Nacin, tales contratos sern entre otros: de servicios, de utilidad o produccin compartida, o
de licencia. En todos los casos, el Gobierno de la Repblica podr elegir el tipo de contrato que
ms convenga al pas, dependiendo de las caractersticas y ventajas de cada rea.
La ley regular, entre otras, las siguientes modalidades de contraprestacin: I) en efectivo, para
los contratos de servicios; II) con un porcentaje de la utilidad, para los contratos de utilidad compartida; III) con un porcentaje de la produccin obtenida, para los contratos de produccin
compartida; IV) con la transmisin onerosa de los hidrocarburos una vez que hayan sido extrados del subsuelo, para los contratos de licencia, o V) cualquier combinacin de las anteriores. La
Nacin escoger la modalidad de contraprestacin atendiendo siempre a maximizar los ingresos para lograr el mayor beneficio para su desarrollo de largo plazo.
La posibilidad de celebrar contratos con Pemex o con particulares tiene ventajas para la Nacin:
con los nuevos contratos, el Estado no tendr que asumir todo el riesgo de invertir en las actividades de exploracin y extraccin de petrleo y gas. Con la Reforma Energtica, el riesgo se distribuir entre Pemex y los privados, que sern los que realicen las inversiones. La renta petrolera
seguir siendo 100% para la Nacin.
Por otro lado, los nuevos contratos permitirn multiplicar la capacidad de inversin en el sector.
As podr aumentarse la produccin de petrleo y gas natural y, con ello, los ingresos fiscales
del Estado, lo que se traducir en mayores recursos para para invertir en educacin, seguridad
social e infraestructura.
Para asegurar la transparencia y combate a la corrupcin, las asignaciones y contratos que se
otorguen a particulares tendrn mecanismos que garanticen la mxima transparencia y su con2/
3/
4/
5/
6/
7/
8/
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10
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con el subsidio, sin el cual resultaran 73% ms caras. Ello constituye un freno a la economa mexicana, ya que la electricidad es un insumo esencial para la actividad industrial, comercial y de
servicios.
Tarifas Promedio, Primer Trimestre 2013
(centavos/kwh)
400
EE.UU.
+149%
Mxico
Subsidio
+123%
Tarifa Real
+135%
+73%
+69%
200
+84%
-24%
100
Total Subsidio:
77.5%
300
Tarifa
-25% Subsidiada
0
Fuentes: Sistema de Informacin Energtica, Administracin de Informacin de Energa (EE.UU.) Tarifas de EE.UU. convertidas a pesos a una tipo de
cambio de 12.64 pesos/dlar
12
contratos con particulares para que, por cuenta de la Nacin, lleven a cabo el financiamiento,
mantenimiento, gestin, operacin y ampliacin de la infraestructura necesaria para prestar el
servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica.
Se reforma el Artculo 28 Constitucional para que la planeacin y el control del sistema
elctrico nacional, as como el servicio pblico de transmisin y distribucin de electricidad sean
reas exclusivas del Estado. Se reafirma el control del Estado sobre el sistema elctrico como
una actividad toral de la Nacin para beneficio de los mexicanos.
Se permite la apertura a la inversin privada. La participacin de particulares, junto con la CFE, en
la generacin de energa elctrica podr darse de forma ms flexible. CFE podr construir nuevas
plantas, modernizar la base de generacin e incrementar su competitividad.
El Centro Nacional de Control de Energa, que actualmente forma parte de CFE, ser un organismo pblico descentralizado encargado del control operativo del sistema elctrico nacional. Con
ello se dispone que un tercero imparcial, y ya no la propia CFE, opere el mercado elctrico mayorista y garantice a los generadores el acceso abierto y equitativo a la red nacional de transmisin y a las redes generales de distribucin. As se impulsar la inversin en nuevas centrales de
generacin con tecnologas limpias y eficientes.
Se busca apuntalar la actividad de la CFE de la manera que ms le convenga a la Nacin. Se
podrn celebrar contratos entre particulares y la CFE para el mantenimiento, la expansin y la
operacin del servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica. As se aprovechar la tecnologa y la experiencia para reducir los costos de operacin y las prdidas de
energa.
La Reforma Energtica permitir bajar los precios de la luz. El precio de la electricidad depende
del combustible que se use para generarla. El gas natural es ms barato y ms amigable con el
medio ambiente que el combustleo y el disel, con los que actualmente generamos electricidad. Respecto a estos combustibles, el gas natural es cuatro y hasta seis veces ms barato.
Mxico tiene mltiples yacimientos de gas natural, sin embargo, la produccin de ste va a la
baja y hoy importamos 30% de nuestro consumo. Con la Reforma Energtica, tendremos mltiples operadores para extraer el gas natural que necesitamos, y as produciremos electricidad
ms barata y ms limpia.
La generacin de energa elctrica bajo reglas de acceso abierto e imparcial, aunado a la participacin de particulares en los segmentos de transmisin y distribucin y en el desarrollo de
la infraestructura asociada, permitir una reduccin considerable en los costos de produccin
del sector elctrico y har posible la mayor participacin de energas limpias y ms eficientes. Con la Reforma Energtica en materia elctrica, la planta productiva nacional y los hogares mexicanos contarn con ms electricidad, a mejor precio y proveniente de fuentes menos
contaminantes.
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Se asegurar que los ingresos petroleros considerados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin se mantengan en 4.7% del PIB, correspondientes a los ingresos petroleros para el ao
2013, en beneficio de las finanzas federales, de las estatales y de las municipales. En segundo lugar, los ingresos petroleros que anualmente se obtengan con motivo de las asignaciones y
contratos se destinarn a una cuenta de ahorro de largo plazo, incluyendo inversin en activos
financieros, que tendr como objetivo mnimo alcanzar recursos por el equivalente a 3% del PIB
del ao anterior.
16/
17/
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Una vez que esta cuenta logre el nivel mnimo establecido, el Fondo podr destinar recursos de
su saldo acumulado restante a los siguientes rubros y conforme al equivalente a los siguientes
montos:
- 10% del incremento observado el ao anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, al Fondo
para el Sistema de Pensin Universal;
- 10% del incremento observado el ao anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, para financiar proyectos de inversin en ciencia, tecnologa e innovacin, y en energas renovables;
- 30% del incremento observado el ao anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, en fondear un vehculo de inversin especializado en proyectos petroleros, sectorizado en la Secretara de Energa y, en su caso, en inversiones en infraestructura para el desarrollo nacional, y
- 10% del incremento observado el ao anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, en becas
para la formacin de capital humano en universidades y posgrados; en proyectos de mejora
a la conectividad; as como para el desarrollo regional de la industria. Con excepcin del programa de becas, no podrn emplearse recursos para gasto corriente.
Los rendimientos financieros de los recursos de la cuenta de ahorro de largo plazo sern transferidos a la Tesorera de la Federacin cuando el monto total de dicha cuenta sea equivalente o
superior a 10% del PIB del ao anterior.
Para asegurar la correcta y transparente administracin de los ingresos, el Fondo tendr un
Comit Tcnico integrado por siete miembros.18 Tres de ellos sern representantes del Estado: el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, que ser a la vez su presidente; el Secretario de
Energa y el Gobernador del Banco de Mxico, as como cuatro miembros independientes, nombrados por el Presidente de la Repblica y aprobados por las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la Repblica.
El Comit Tcnico definir cmo se invertir el ahorro, as como los montos y los proyectos prioritarios de infraestructura, investigacin y desarrollo regional y social que se apoyen, mismos
que debern ser aprobados por la Cmara de Diputados. Estos proyectos y programas debern
ser incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Con la creacin del Fondo, los ingresos petroleros obtenidos por el Estado sern utilizados de
manera eficiente, productiva y transparente. Se privilegiar la estabilidad de las finanzas pblicas
y el ahorro de largo plazo. Los recursos petroleros se destinarn a disminuir pasivos, garantizar
y expandir la seguridad social, la educacin y el desarrollo regional.
Como resultado de esta medida, se fortalecer la economa nacional, reduciendo la exposicin
que se tiene a choques de la economa mundial y contribuyendo a alcanzar un mejor estado de
productividad y bienestar social para todos los mexicanos.
18/
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Estas empresas contarn con autonoma presupuestal y estarn sujetas slo al balance financiero y a un lmite en servicios personales de acuerdo con lo que apruebe el Congreso de la
Unin. Para su administracin, organizacin y estructura corporativa, debern adoptar las mejores prcticas a nivel internacional que garanticen la transparencia, eficiencia, eficacia, honestidad y productividad en el desarrollo de sus actividades para obtener los mayores ingresos y garantizar el ejercicio del gasto en beneficio del Estado.
Estas empresas gozarn de autonoma tcnica y de gestin, as como de un rgimen especial de
contratacin y se coordinarn con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con objeto de que
sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento
del resto del sector pblico, o bien, reduzcan sus fuentes de financiamiento.
Pemex y CFE contarn con consejos de administracin como instancias encargadas de determinar el diseo institucional de las empresas, que debern observar en su plan de negocios los
lineamientos de la Secretara de Energa. En lo que hace al consejo de administracin de Pemex
se integrar por cinco consejeros del Gobierno de la Repblica y cinco consejeros independientes.
El Secretario de Energa ser el presidente y tendr voto de calidad. Su Director ser nombrado
y removido libremente por el Ejecutivo Federal o bien, removido por el propio Consejo.
La transformacin de Pemex y de la CFE en empresas productivas del Estado generar incentivos para elevar su rendimiento en beneficio de la Nacin. Por su parte, los nuevos instrumentos de control estatal de los hidrocarburos y de la industria elctrica incorporan las mejores
prcticas internacionales que permitirn fortalecer a estas empresas como actores centrales
del sector.
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La apertura a la inversin privada debe contribuir al desarrollo y a la consolidacin de una industria nacional en un entorno competitivo, por lo que es necesario adoptar medidas que propicien
mayores espacios de participacin para la proveedura nacional.
La Reforma Energtica
En la Reforma Energtica se permite la participacin de inversin privada en hidrocarburos y
electricidad, con ello se elevar la produccin de energticos a nivel nacional y se generar mayor riqueza, se reducirn los precios de la energa elctrica, y crecer el nmero de empleos productivos para el pas.
La apertura a la inversin privada impulsar el desarrollo de la industria nacional. Para ello se
establece la obligacin de prever en la ley porcentajes de contenido nacional en la proveedura,
para que en las asignaciones y contratos que se otorguen a las empresas pblicas y privadas se
fomente a la industria nacional.
Con ello se propiciar el desarrollo de cadenas productivas nacionales y locales, de tal manera
que las empresas mexicanas se fortalezcan y encuentren mejores oportunidades para desarrollarse.
La participacin de inversin privada deber promover la inclusin y desarrollo de proveedores
nacionales y locales en la cadena de valor de toda la industria. Esto permitir mayores beneficios
en otras industrias, mayor empleo y mayor desarrollo econmico a nivel regional y nacional.19
19/
18
Se deben adoptar medidas para evitar que el mayor desarrollo en el sector hidrocarburos propicie el deterioro de las condiciones medioambientales. A la vez, se debe impulsar el uso de energas limpias en el sector elctrico, a fin de reducir el impacto en la generacin elctrica.
Por otro lado, existe un reto en el sector energtico por garantizar la seguridad de las personas
e instalaciones. Las actividades relacionadas con los hidrocarburos generan riesgos a la seguridad industrial y operativa que deben ser identificados, medidos y mitigados.
La Reforma Energtica
Se eleva a rango constitucional a la sustentabilidad como uno de los criterios bajo los cuales se
apoyar e impulsar a las empresas de los sectores social y privado. Se adiciona la promocin
de la competitividad e implementacin de una poltica nacional para el desarrollo industrial sustentable.
Con la reforma se impulsa el desarrollo sustentable y el cuidado del medio ambiente. El Congreso de la Unin deber modificar el marco legal que rige a las actividades del sector hidrocarburos.
Las nuevas leyes debern definir el papel de participantes pblicos y privados en temas como la
eficiencia en el uso de energa y recursos naturales, la disminucin en la generacin de gases y
compuestos de efecto invernadero, la disminucin en la generacin de residuos, emisiones y de
la huella de carbono en todos sus procesos.20 En el sector elctrico, se establecern obligaciones
para el uso de energas limpias y la reduccin de emisiones contaminantes, permitiendo que las
metas del sector se cumplan en tiempo y forma.
Asimismo, bajo la premisa de que es posible mitigar los efectos negativos que la produccin y el
consumo de energas fsiles puedan tener sobre la salud y el medio ambiente, mediante la mayor
disponibilidad de fuentes de energa ms limpias, el Ejecutivo Federal incluir en el Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energa las condiciones de operacin y financiamiento aplicables para promover el uso de tecnologas y combustibles ms limpios.21
En esta misma lnea, se emitir una ley para regular el reconocimiento, la exploracin y la explotacin de recursos geotrmicos para el aprovechamiento de la energa del subsuelo dentro de
los lmites del territorio nacional, con el fin de generar energa elctrica o destinarla a usos
diversos.22
Se establecern polticas pblicas concretas para propiciar la generacin de energa a partir de
fuentes renovables, con el propsito de impulsar la transicin energtica hacia fuentes renovables.
Se dotar al Estado de los instrumentos adecuados para impedir que el desarrollo de la industria
en condiciones econmicas competitivas se convierta en un factor de deterioro medioambiental.
El criterio de sustentabilidad debe traducirse en acciones y medidas concretas que impidan que la
persecucin de objetivos econmicos se traduzca en un descuido de las condiciones ecolgicas.
20/
19
El Estado contar con rganos de control suficientemente fuertes para imponer al desarrollo
econmico condiciones compatibles con la preservacin y cuidado del medio ambiente, de tal
manera que se garantice el derecho fundamental de los mexicanos a contar con un medio ambiente sano.
Se crea la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Proteccin al Medio Ambiente del sector
hidrocarburo como rgano desconcentrado de la Secretar a de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, encargado de establecer la regulacin y estndares de seguridad industrial y operativa de nivel internacional que minimice el riesgo de accidentes en instalaciones o afectaciones al
medio ambiente causadas por la actividad petrolera.23
La Agencia se constituir como un rgano desconcentrado de la Secretara de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, cuyo objeto ser regular y supervisar, en materia de seguridad industrial,
operativa y de proteccin al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos, incluyendo las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones, as como
el control integral de los residuos.
A fin de que dicho rgano de control cuente con la fortaleza suficiente para garantizar la seguridad en la operacin de la industria y la proteccin al medio ambiente, ser dotado de autonoma
tcnica y de gestin, as como de suficiencia presupuestaria, de modo que cuente con los recursos econmicos necesarios para el desempeo de sus funciones.
23/
24/
20
VIII. Conclusin
Las modificaciones derivadas de la Reforma Energtica permitirn modernizar nuestra industria
energtica. Tambin se incrementar la renta petrolera de los mexicanos, se impulsar el crecimiento econmico, se crearn empleos, se fortalecer a Pemex y a la CFE, y los mexicanos tendrn acceso a energticos y electricidad ms baratos.
Sin duda, la Reforma Energtica constituye un gran paso hacia el desarrollo econmico y el fortalecimiento de la soberana de nuestro pas; tambin sienta las bases para crecer como Nacin
y desarrollar de manera sustentable el gran potencial que tiene nuestro pas.
21