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PA L A B R A S C L A V E
C ri s is financ ier a
D e s ar r ollo ec onm ic o
E s tr a tegias del des ar r ollo
D e s ar r ollo s os tenible
Mac r oec onom a
In v er s iones
Produc tiv idad
D i str ibuc in del ingr es o
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Restricciones estructurales
del desarrollo en Amrica
Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis
Po l tic a s oc ial
A mr ic a La tina
Alicia Brcena
C a ribe
alicia.barcena@cepal.org
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I
Introduccin
La cepal ha planteado tres hiptesis generales sobre la
caracterizacin y consecuencias de la reciente crisis. La
primera hiptesis es que ella no constituye solo la expresin
de una debilidad regulatoria de los sistemas financieros,
ni el exclusivo resultado de una crisis moral provocada
por la ambicin y la avaricia. La crisis tambin pone fin
a un estilo de desarrollo y abre nuevos senderos para
el debate econmico, social y ambiental.
La segunda hiptesis es que el Estado debe volver
a jugar un papel en la conduccin de las estrategias de
desarrollo de los pases de la regin. A partir de una
mirada crtica sobre el desempeo reciente del Estado,
es imprescindible redefinir su papel y sus formas de
funcionamiento, con el fin de lograr una equilibrada
interaccin entre el mercado, las instituciones y el
ciudadano en el proceso del desarrollo.
La tercera hiptesis se desprende con naturalidad
de las anteriores, y atae a la necesidad de recuperar la
idea de construir una estrategia de desarrollo de largo
plazo. Para ello se debe acrecentar la capacidad de
proponer e implementar medidas de poltica pblica que
hagan coherente lo urgente con lo importante.
Pese a los avances alcanzados en la ltima dcada,
el desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el
Caribe sigue siendo una tarea inconclusa. En el campo
de la macroeconoma se han verificado importantes
avances que se traducen en una mejor situacin fiscal,
menores tasas de inflacin y menores niveles de deuda
externa, factores todos que contribuyeron a enfrentar de
mejor manera la crisis econmica y financiera global que
se inici en 2008. Pero al mismo tiempo, las sucesivas
perturbaciones (shocks) financieras ocurridas desde los
aos noventa han redundado en una mayor volatilidad
del ciclo econmico y en un patrn de crecimiento
insatisfactorio. Viejos problemas como la dinmica
de la productividad, la heterogeneidad productiva y la
creacin y difusin de capacidades tecnolgicas siguen
persistiendo y enmarcan algunas de las restricciones estructurales que enfrenta la regin. De este modo, si bien
la crisis reciente nos ensea la importancia de fortalecer
la capacidad contracclica de las polticas macroeconmicas, tambin nos recuerda la necesidad de priorizar las
polticas productivas y ampliar la cobertura y mejorar
el diseo de las polticas sociales. Esto confirma la necesidad de reconstruir aquellas capacidades del Estado
que le permitan recuperar la planificacin estratgica
de polticas de largo plazo, ampliar los espacios para
la poltica fiscal y disear instrumentos adecuados para
afrontar los desafos estructurales que pesan sobre el
actual patrn de desarrollo de la regin.
En este artculo se propone una reflexin sobre
las polticas y la accin del Estado en Amrica Latina
y el Caribe. Se argumenta en favor de nuevas formas
de intervencin y gestin de las polticas, sin las cuales
no sera posible avanzar hacia los diversos objetivos
de un patrn de desarrollo, con crecimiento, equidad y
sostenibilidad. Al mismo tiempo, se arguye en favor de
un nuevo debate y de la centralidad de la poltica para
redefinir los espacios del Estado y el mercado, de tal
manera que las exigencias del desarrollo avancen de
modo compatible con la ampliacin de los derechos de
ciudadana y de las instituciones democrticas.
El presente artculo se estructura como sigue. En la
seccinII se presenta un breve recorrido del desempeo
macroeconmico de Amrica Latina y el Caribe, donde
se debaten su relacin con la dependencia externa y los
problemas estructurales que la han aquejado histricamente. En la seccinIII se complementa el anlisis
con las tendencias que se han registrado paralelamente
en el panorama social regional. Los mecanismos de
transmisin y los efectos de la crisis en la regin se
analizan en la seccinIV, as como las respuestas por
parte de los pases latinoamericanos y caribeos. En
la seccinV se presenta el escenario postcrisis y se
discuten los viejos y los nuevos problemas estructurales
ya sealados por la tradicin del pensamiento cepalino.
Estos se reflejan en la persistencia de importantes brechas
en lo social (pobreza, exclusin y desigual distribucin
del ingreso), en lo productivo (inversin, productividad
e innovacin), en lo fiscal (nivel y eficiencia del gasto
y recaudacin fiscal) y en lo ambiental (produccin
baja en carbono y eficiencia energtica). Se seala que
esto ltimo no es solo una condicin de viabilidad del
crecimiento y el bienestar de las generaciones futuras,
sino tambin, cada vez ms, una exigencia de la nueva
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II
Hechos estilizados del desempeo
macroeconmico
En el plano macroeconmico la regin se caracteriza
por un bajo y voltil crecimiento, sobre todo a partir de
los aos ochenta, que ha redundado en la persistencia de
una significativa brecha entre los niveles del producto
interno bruto (pib) per cpita de Amrica Latina y el
Caribe y los de los pases desarrollados.
Luego de una expansin del pib cercana al 6% en los
aos setenta, en los aos ochenta (la dcada perdida)
el crecimiento econmico se redujo a un 2%, y en la
dcada de 1990 se situ en un 3%. La dcada perdida
estuvo signada por bajas tasas de crecimiento e inversin, vinculadas al enorme esfuerzo de pago de la deuda
contrada en los aos setenta. A ello se sum una aguda
inestabilidad macroeconmica, en la que se destacaban
niveles muy elevados de inflacin, que en algunos pases
llegaron a generar episodios de hiperinflacin, desestructurando fuertemente la economa y agravando los
problemas de pobreza e inequidad. En lo concerniente a
la poltica econmica, el objetivo primordial era reducir
los niveles de inflacin, por lo que predominaron las
preocupaciones de corto plazo (cepal, 2002). Adems,
durante los aos ochenta la regin no solo enfrent una
marcada cada de la tasa de crecimiento del producto,
tambin se vio afectada en trminos de las condiciones
sociales y experiment un pronunciado rezago frente
a una frontera tecnolgica en rpido movimiento. De
este modo, Amrica Latina y el Caribe llega a los aos
noventa ms dbil, sin incremento de productividad, sin
difusin de las innovaciones tecnolgicas y sin expansin
de las capacidades productivas.
La dcada de 1990 comienza con seales ms
favorables en el mbito internacional, con el llamado Plan Brady (1989), que facilit el retorno a los
mercados financieros internacionales. Este contexto
ms propicio tuvo un papel significativo en el xito
de los planes ms audaces de estabilizacin que se
adoptaron en los aos noventa, acentuando medidas
de liberalizacin de la economa, incluida entre estas
la apertura comercial.
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Grfico 1
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a/
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1958
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1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
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1992
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2006
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III
Tendencias y cambios en el panorama social
Los ciclos de crecimiento y estabilidad tienen una
contrapartida social. Esta contrapartida es especialmente importante en Amrica Latina y el Caribe,
que se ha caracterizado histricamente por mantener
elevados niveles de desigualdad. Como se desprende
del grfico 2, la evolucin de la pobreza tiene el
Grfico 2
Logros sustantivos
48,3
50
48
44
40,5
42
40
38
36
33
34
32
30
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
Incidencia de la pobreza
46
44,3
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Grfico 3
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Pobreza
Uruguaya
Paraguay
El Salvador
Repblica Dominicana
Costa Rica
Mxico
Chile
Guatemala
Colombia
Panam
Ecuadora
Brasil
Honduras
Nicaragua
Per
Argentinaa
Indigencia
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos pases.
a rea
urbana.
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0,60
CO
BR
GT
DO
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0,55
MX
0,50
PA
CL
PY
NI
AR
SV
EC
CR
0,45
PE
Amrica Latina
UY
VE
0,40
0,40
BO
HN
0,45
0,50
0,55
0,60
0,65
2002
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos pases.
BR: Brasil. BO: Estado Plurinacional de Bolivia. HN: Honduras. NI: Nicaragua. CO: Colombia. PY: Paraguay. AR: Argentina. PA: Panam.
GT: Guatemala. CL: Chile. MX: Mxico. RD: Repblica Dominicana. SV: El Salvador. PE: Per. EC: Ecuador. CR: Costa Rica. UY: Uruguay.
VE: Repblica Bolivariana de Venezuela.
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IV
La crisis actual, mecanismos
de transmisin y respuesta
A pesar de que en la regin se enfrent la crisis econmica en mejor situacin macroeconmica que en crisis
anteriores (con un marcado crecimiento, acumulacin
de reservas internacionales, mejor situacin fiscal, bajas
tasas de desempleo e inflacin y sistemas financieros
relativamente slidos), la magnitud de la actual crisis
implic importantes efectos negativos en los pases de
la regin.
La cada del pib en 2009 (1,8%) es la mayor
desde la crisis de la deuda externa de 1982-1983 (con
la excepcin de un pequeo retroceso en 2002, esta es
la primera vez que la tasa de crecimiento del pib fue
negativa desde 1983). Como se aprecia en el grfico5,
la prdida de dinamismo en el crecimiento ha sido mayor
en esta crisis que en crisis anteriores: en la actual se pas
de un crecimiento promedio de 4,8% a un descenso de
1,8%, lo que implica una prdida de dinamismo de casi
7puntos porcentuales en el crecimiento del pib. En la
crisis asitica esta prdida fue de 4 puntos porcentuales,
y en la del tequila de 1,6 puntos porcentuales (Pineda,
Prez-Caldentey y Titelman, 2009).
Tradicionalmente, los efectos de las crisis financieras se relacionan con un deterioro significativo de
las condiciones externas. En la crisis actual destaca la
Mxico y Per.
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Grfico 5
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4,4
4,0
2,9
3,0
2,4
2,0
1,3
1,0
0,6
0,4
0,0
Tequila
Asitico-rusa
Argentina
Actual
1,0
2,0
1,8
3,0
Promedio previo a la crisis
Grfico 6
Remesas de emigrados
IED
Precios de los
productos bsicos
Demanda externa
30
20
20
16
13
10
10
0,2
28
10
10
10
20
15
23
24
30
40
37
50
50
2008
2009
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
Nota: Los valores para 2009 son proyecciones.
a
8.2
20
30
40
Corresponde a la cuenta financiera, ms errores y omisiones, deducida la inversin extranjera directa (ied).
25.0
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Grfico 7
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Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a
Estimacin.
2009a
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
50
2001
2000
51
1999
1998
52
1997
1996
53
1995
10
1994
54
1993
11
1992
55
1991
12
1990
56
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Grfico 8
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Nmero de pobres si el
PIB per cpita regional
hubiese crecido un 3%
193
189
190
184
180
5
175
170
2002
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2007
2009a
2008
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a
Estimacin.
Grfico 9
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27
80
70
13
60
24
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40
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30
7
10
8
8
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8
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Mxico y Centroamrica
Subsidios al consumo
Aumentos salariales
Seguridad social
Generacin de empleo
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El Caribe
Atencin del desempleo
Familias pobres
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de informacin oficial.
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V
El escenario postcrisis y
las restricciones estructurales
Existe, no obstante, una creciente percepcin de que
los efectos que esta crisis econmica ha legado movern la dinmica de crecimiento y la articulacin de las
relaciones econmicas, financieras y comerciales hacia
lo que recientemente se ha dado en llamar una nueva
normalidad en la economa mundial, que estara configurada por los siguientes elementos: menores tasas de
crecimiento econmico mundial, mayor significacin
para las economas emergentes, desaceleracin de los
flujos comerciales, tendencia a un mayor proteccionismo
comercial, reduccin del crdito externo (por lo menos
hasta que sea diseada una nueva arquitectura financiera
global que ofrezca condiciones ms estables de acceso al
capital externo) y trnsito hacia economas con menores
emisiones de CO2, con marcadas repercusiones en las
condiciones de ingreso a los mercados externos y la
creacin de capacidades productivas y tecnolgicas.
La reciente crisis econmica redefini las condiciones en que Amrica Latina y el Caribe enfrentaba
los desafos del crecimiento y la equidad. Si bien los
contornos de la salida de la crisis no estn bien definidos,
es probable que el mundo postcrisis se caracterice por
un menor crecimiento global, debido a una contraccin
en la demanda agregada de los pases desarrollados.
De hecho, se espera que la tasa de crecimiento del pib
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1962
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Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
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Crisis
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Crisis
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100 000
80 000
60
60 000
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Para llegar a un patrn de desarrollo virtuoso y sostenible en el tiempo, adems de mantener los equilibrios
macroeconmicos, se requerir por supuesto de un
proceso de cambio estructural que permita reducir las
diferencias de productividad con respecto a los pases
ms desarrollados (convergencia productiva), como la
cepal lo ha manifestado desde la poca de transformacin productiva con equidad. Hoy son muy claras las
seales de que el patrn de crecimiento predominante
en el mundo no es compatible con la preservacin ambiental. Los costos estimados del deterioro ambiental
entre los que resaltan los problemas climticos, con
sus secuelas destructivas del capital humano, fsico y
natural se hacen cada da ms evidentes. Sin embargo, desde una perspectiva de sostenibilidad ambiental,
actualmente existe el imperativo de lograr ese sendero
de crecimiento con el menor consumo de energa por
unidad de producto y con menores impactos sobre el
medio ambiente.
El escenario que surge de cerrar la brecha productiva sin agudizar los problemas ambientales puede
definirse como de convergencia sostenible. De hecho, se
observa que los sectores intensivos en ingeniera usan
menos energa por unidad de producto que los intensivos en recursos naturales o mano de obra. Mientras
tanto, el cambio de estructura en la regin no se ha
dado en la direccin correcta (ni en lo tecnolgico,
ni en lo energtico): en el escenario predominante se
combina divergencia en productividad con un patrn
de consumo energtico insostenible en el tiempo
(divergencia no sostenible). Este tipo de patrn de
crecimiento se relaciona frecuentemente con el uso
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Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras del Programa de Anlisis de la Dinmica Industrial
(padi) y las encuestas industriales de los pases (Instituto Nacional de Estadsticas (ine) de Chile; Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica de Colombia (dane); Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi) de Mxico; Instituto Brasileo de Geografia
y Estadstica (ibge) y la Oficina de Anlisis Econmicos (bea, por su sigla en ingls) de los Estados Unidos.
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VI
Reflexiones finales
La crisis de 2008 y las seales de recuperacin que han
surgido recientemente dejan lecciones importantes para
Amrica Latina y el Caribe, no solo en trminos de la
mitigacin en el corto plazo de los efectos de la crisis, sino
de la vulnerabilidad de largo plazo del patrn predominante
de crecimiento. An permanecen viejas brechas que han
actuado como barreras al crecimiento con equidad (las
brechas de igualdad, productividad, inversin y equilibrio
fiscal), y a ellas se agregan las demandas cada vez ms
urgentes del medio ambiente y del cambio climtico.
La persistencia de las antiguas brechas y la aparicin de
nuevas sugieren con toda nitidez que las respuestas de
poltica ofrecidas histricamente por la regin no han
sido suficientes para impulsar el desarrollo.
A esta comprobacin se agrega el hecho de que la
postcrisis no se delinea con los mismos trazos del pasado.
Si bien es posible que hacia finales de 2009 la regin
haya recuperado su ritmo de expansin, estimndose para
2010 un crecimiento regional del 4,1%, ella enfrentar un
contexto diferente. Durante 2010 comenzarn a hacerse
cada vez ms evidentes aquellos elementos que segn
algunos conformaran lo que se ha comenzado a llamar
la nueva normalidad en la economa mundial, es decir:
menores tasas de crecimiento econmico mundial; nuevo
papel de las economas emergentes; desaceleracin de
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