Inversin pblica en la
infancia en Amrica Latina
y el Caribe
Sistematizacin de experiencias destacadas
Contenido
Introduccin.................................................................................................................................7
Metodologa.................................................................................................................................8
Tpico 1: Medicin-cuantificacin peridica del gasto en niez
y adolescencia realizado por el Estado, a travs de su presupuesto pblico ..............................9
Brasil ................................................................................................................................... 10
El Salvador........................................................................................................................... 11
Per y Honduras.................................................................................................................. 12
Mxico ................................................................................................................................ 13
Sntesis ............................................................................................................................... 14
Tpico 2: Anlisis sobre el volumen y la composicin de los recursos pblicos
asignados para la implementacin de los derechos del nio, y sobre el grado
de eficacia y eficiencia con que se utilizan ................................................................................ 15
Chile .................................................................................................................................... 16
Per ..................................................................................................................................... 17
Mxico ................................................................................................................................ 19
Brasil ...................................................................................................................................20
Sntesis ...............................................................................................................................21
Tpico 3: Costeo de las diversas polticas y programas que demanda el
cumplimiento universal de los derechos de los nios y nias ...................................................22
Ecuador...............................................................................................................................23
ECA St. Kitts y Nevis ...........................................................................................................24
Guatemala...........................................................................................................................25
Sntesis ...............................................................................................................................26
Tpico 4: Marco jurdico y poltico para garantizar una distribucin equitativa de
los recursos pblicos orientados a la realizacin de los derechos de todos los nios,
prestando especial atencin a las necesidades de los grupos ms vulnerables de nios.........27
Brasil ...................................................................................................................................28
Costa Rica ...........................................................................................................................29
Ecuador...............................................................................................................................31
Sntesis ...............................................................................................................................32
Tpico 5: Mecanismos institucionalizados para asegurar transparencia y
espacios apropiados para la participacin efectiva de los ciudadanos, incluyendo nios,
defensores de los derechos del nio y organizaciones, en la priorizacin, movilizacin,
asignacin y control de los fondos pblicos ..............................................................................33
Uruguay...............................................................................................................................34
Per .....................................................................................................................................35
Bolivia..................................................................................................................................37
Sntesis ...............................................................................................................................39
Tpico 6: Evaluacin de la eficiencia y eficacia de los recursos pblicos utilizados
en niez y adolescencia, as como de los impactos logrados por las polticas,
programas y proyectos ejecutados en su beneficio ..................................................................40
4|
Contenido
Chile ....................................................................................................................................41
Colombia .............................................................................................................................42
Mxico ................................................................................................................................43
Argentina.............................................................................................................................44
Sntesis ...............................................................................................................................45
Tpico 7: Enfoque de ciclo de vida considerado para el anlisis del
gasto pblico en niez y adolescencia, a fin de atender las demandas
especficas por cada ciclo ..........................................................................................................46
Per .....................................................................................................................................47
Honduras.............................................................................................................................48
Uruguay...............................................................................................................................49
Sntesis ...............................................................................................................................50
Tpico 8: Anlisis sobre las consecuencias permanentes e irreversibles
que generan las privaciones que sufren los nios, nias y adolescentes
y sobre la necesidad de adoptar medidas proactivas para evitar
tales consecuencias adversas ...................................................................................................51
El Salvador...........................................................................................................................52
Colombia .............................................................................................................................53
Costa Rica ...........................................................................................................................54
Paraguay..............................................................................................................................55
Sntesis ...............................................................................................................................56
Tpico 9: Estudio con anlisis y cuantificacin del efecto redistributivo y peso
que tienen los ingresos nacionales, especialmente las distintas clases de impuestos,
en la financiacin de los programas y proyectos destinados al cumplimiento de
los derechos del nio.................................................................................................................57
Honduras.............................................................................................................................58
Guatemala...........................................................................................................................59
Sntesis ...............................................................................................................................60
Tpico 10: Mecanismos para garantizar la rendicin de cuentas oportuna y
adecuada del gasto pblico destinado al cumplimiento de los derechos del nio,
incluyendo los de tipo parlamentario, de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
y de las instituciones independientes de derechos humanos, as como el
fortalecimiento del papel de las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo
a los propios nios (observatorios, etc.) ....................................................................................61
Ecuador...............................................................................................................................62
Argentina.............................................................................................................................64
Chile ....................................................................................................................................66
Paraguay..............................................................................................................................67
Sntesis ...............................................................................................................................67
Lecciones aprendidas y desafos pendientes de la regin ........................................................68
|5
UNICEF/NYHQ2010/0173/Shehzad Noorani
6|
Introduccin
En meses pasados, La Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe
(LACRO) particip en un grupo multidisciplinario de tcnicos de otras agencias de
Naciones Unidas y ONGs que formul una propuesta para preparar una Observacin
General (OG) al Artculo 4 de la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), referida al
Gasto pblico para el cumplimiento de los derechos de la infancia.
La OG sobre "el gasto pblico para la realizacin de los derechos del nio" est orientada a
proporcionar una visin general de cmo los Estados miembros deben asegurar un
adecuado, efectivo, equitativo, transparente, sostenible y prudente gasto pblico para la
realizacin progresiva de los derechos de todos los nios a nivel nacional y subnacional.
Adems, busca proporcionar una interpretacin autorizada del artculo 4 de la CDN, as
como de otros artculos relativos a temas de recursos, especialmente los artculos 26 y 27
de la Convencin, y las correspondientes obligaciones de los Estados miembros.
Al interior de un grupo ms reducido, se elabor un documento de alcance o scoping
document (SD) que propuso algunos lineamientos del contenido de la OG. A mediados de
septiembre 2014 hubo una reunin en Ginebra para discutir el contenido del SD con el
Comit de los Derechos del Nio y un grupo de expertos en la materia.
Como insumo para las discusiones sobre el SD con el Comit y los expertos, LACRO
decidi documentar el trabajo sobre la inversin pblica para el cumplimiento de los
derechos de la infancia que se ha venido realizando ltimamente en Amrica Latina y el
Caribe (LAC), y consider esencial que la Oficina comparta lo mejor del trabajo realizado en
este mbito, dado que LAC ha sido pionera en este campo y ha alcanzado en el anlisis de
la inversin pblica altos niveles de sofisticacin frente a otras regiones. Fue una
magnfica oportunidad para influir en el pensamiento de los miembros del Comit y
apoyarlos en la formulacin de recomendaciones ms adecuadas a los Estados miembros,
y as lograr ms y mejor inversin en la infancia.
En la primera seccin se describe la metodologa utilizada para la seleccin de los tpicos
y de los pases a documentar sus buenas prcticas. Las siguientes secciones documentan
treinta y cuatro experiencias destacadas sobre diez de los tpicos ms trabajados en la
regin considerados en el SD, resumiendo narrativas de experiencias de pas ms
emblemticos en cada tpico. La ltima seccin recoge las principales lecciones
aprendidas y desafos pendientes en la regin en materia de gasto pblico en infancia y
cumplimiento de derechos.
|7
Metodologa
La metodologa empleada para documentar el trabajo realizado por LAC en materia de
inversin pblica en infancia consider cuatro lineamientos bsicos. Un primer
lineamiento contempl la identificacin de tpicos o temas a documentar, a partir de la
revisin de SD, distinguiendo 10 tpicos o temas relevantes para sistematizar el trabajo de
LAC sobre gasto pblico en infancia y cumplimiento de derechos.
Un segundo lineamiento consider una consulta a las 24 oficinas de pas -que cubren 30
pases de la regin- sobre los diez tpicos seleccionados, para relevar el trabajo efectuado
en los pases en base a una matriz de diecinueve preguntas. Para ello se prepar una
matriz con los 10 temas identificados en el SD y, para cada uno de ellos, se formul las
respectivas preguntas, alcanzando un total de 19 preguntas o subtpicos, dado que
algunos tpicos tuvieron ms de una pregunta. Es importante sealar que si bien esta
consulta se dirigi a las oficinas de pas de UNICEF, no pretendi relevar concretamente su
trabajo, sino el trabajo en el tema efectuado por los Estados, utilizndolas como
informantes privilegiados dado su contacto cercano con las diversas contrapartes
gubernamentales y con organizaciones de la sociedad civil.
Un tercer lineamiento procedi a la seleccin de subtpicos y pases a documentar, a partir
de establecer varios criterios y parmetros. Para la seleccin de los subtpicos o temas a
trabajar, el criterio fue tomar los subtpicos que las oficinas indicaron que en el respectivo
pas ms se trabaj, tomando a nivel regional aquellos subtpicos que al menos 6 pases
de la regin trabajaron, alcanzando un total de 10 subtpicos de los 19 planteados. Los 10
subtpicos as seleccionados se convirtieron en los 10 tpicos que aborda este documento.
Para la seleccin de pases, un criterio fue tomar aquellos pases que ms temas o tpicos
del SD trabajaron, pero un segundo criterio fue incluir tambin aquellos pases con
experiencias y prcticas que vale la pena comunicar, aunque el pas no trabaje una gran
cantidad de temas. As, se alcanz un total de 15 pases. Por ltimo, para establecer las
experiencias de pas ms relevantes en cada tema, se consider si la experiencia de pas se
limit exclusivamente a la Oficina o se lo hizo en estrecho asocio con entidades
gubernamentales; el grado de institucionalizacin del trabajo emprendido al interior de las
instituciones gubernamentales del pas; el grado de participacin que tuvieron las
organizaciones de la sociedad civil y los mismos nios y nias; el nivel de transparencia y
rendicin de cuentas logrado; el alcance del trabajo para abarcar tanto el nivel nacional,
como el subnacional y local; la continuidad y permanencia en el tiempo del trabajo
realizado.
Un cuarto y ltimo lineamiento contempl el trabajo mismo de sistematizacin y
documentacin, sobre la base de documentos proporcionados por las oficinas de pas y la
revisin de pginas web oficiales. La narrativa de cada pas, al interior de cada tpico,
aborda campos de informacin relevantes como las fechas de implementacin, los
objetivos (general, especficos) y metas planteadas, los resultados alcanzados, los actores
involucrados-asociados, las modalidades de organizacin, los mecanismos de
transparencia y rendicin de cuentas, la informacin de contacto y las fuentes de
informacin respectivas.
8|
UNICEF/Cuba/2007/695/Gonzalo Bell
Tpico 1:
|9
Brasil
La experiencia de medicin y cuantificacin del
presupuesto pblico destinado a niez y
adolescencia en Brasil (OCA, por las siglas en
portugus) arranc en 1995. Esta experiencia la
inici el Grupo Ejecutivo del Pacto por la Infancia
-Instituto de Investigacin Econmica Aplicada
(IPEA) y Fundacin de Asistencia al Estudiante
(EAF)-, con el apoyo del Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF).
En ese momento, el Grupo Ejecutivo identific las
polticas, los programas, las acciones y los recursos
presupuestarios destinados a garantizar la
supervivencia, desarrollo e integridad de los nios y
adolescentes, a partir de las clasificaciones
programtica e institucional contenidas en el
presupuesto solamente del gobierno federal. Ms
tarde, una primera revisin a la metodologa se llev
a cabo dentro del proyecto "Un ojo sobre el
presupuesto infantil", iniciativa conjunta entre el
Instituto de Estudios Socio-econmicos (INESC),
UNICEF y la Fundacin Abrinq por los Derechos de
los Nios y Adolescentes, para incluir adems el
gasto pblico estatal y el municipal, y medir la
totalidad del gasto pblico en infancia.
En 2013, una segunda revisin profunda fue
necesaria para adaptar la seleccin de polticas,
programas y acciones del OCA vigente, al nuevo
Plan Plurianual (PPA) 2012-2015 del Gobierno
Federal, ya que redujo drsticamente el nmero de
programas y acciones presupuestarias, modificando
sensiblemente las estructuras programtica e
institucional presupuestarias. Para el efecto, el
INESC lider el seminario Articulacin Agenda
Propositiva, con la participacin de cerca de 30
instituciones, incluido el Consejo Nacional de los
Derechos de la Niez y Adolescencia (CONANDA),
en representacin de la Secretaria de Derechos
Humanos, donde plante un nuevo listado de
proyectos para considerarlos en el OCA 2013, a
partir del Plan Decenal de los Derechos Humanos de
la Niez y Adolescencia, aprobado en 2011 por el
CONANDA. El Plan Decenal consider 13 directrices
agrupadas en 5 ejes; cada directriz tuvo objetivos
estratgicos especficos que sirvieron de base para
la seleccin de las polticas presupuestarias
consideradas en el PPA 2012-2015 y en la Ley
Presupuestaria Anual (LOA) 2013, conformando el
nuevo OCA, validado por el grupo Articulacin
Agenda Propositiva.
10 |
El Salvador
En El Salvador, la medicin y el anlisis del gasto
pblico dirigido a la niez y adolescencia se iniciaron
ms recientemente, en el ao 2011. Esta experiencia
se insert en un ambicioso proyecto liderado por el
Gobierno de El Salvador (GOES), a travs de la
Secretara Tcnica de la Presidencia (STP), y apoyado
por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) y el Instituto Centroamericano de Estudios
Fiscales (ICEFI). Su objetivo fue construir un sistema
estndar e integral de medicin y monitoreo regular
de la inversin pblica realizada en la niez y la
adolescencia (NNA) basndose en un marco conceptual y metodolgico consensuado con un conjunto
amplio de instituciones pblicas en el pas, a fin de
orientar de mejor manera la implementacin de
polticas sociales inclusivas, pertinentes y redistributivas, conducentes a garantizar el pleno ejercicio de
derechos de esta poblacin clave.
Este esfuerzo pionero permiti tener resultados para
el ejercicio 2011 como una prueba piloto, con una
desagregacin del gasto pblico total en niez y
adolescencia en gasto pblico social y no social,
identificando a la vez el gasto que directamente se
asigna a la NNA y aquel que incide en esta poblacin
de forma indirecta. Adems, se prepararon indicadores de focalizacin del gasto pblico que revelan los
sesgos pro-adulto o pro-niez de los presupuestos
pblicos actuales, pues el ndice de focalizacin
evala el nivel de prioridad que se le otorga a la NNA
dentro del gasto pblico total y tambin dentro del
gasto pblico social, frente a la proporcin que
representa la NNA con respecto a la poblacin total.
Este ejercicio se facilit y articul con el de la
medicin oficial del gasto pblico social, proceso
impulsado por la CEPAL en El Salvador (y en otros
pases de Amrica Latina), y en donde se us el
Clasificador de las Funciones del Gobierno (COFOG),
que se encuentra en el Manual de Estadsticas de
Finanzas Pblicas 2001 del Fondo Monetario Internacional (MEFP). Un trabajo equivalente, realizaron
UNICEF e ICEFI para Guatemala en 2011. Actualmente se est trabajando en El Salvador la medicin del
Gasto Pblico dirigido a las Nias, Nios y Adolescentes (GPNNA) para los aos 2012 y 2013.
| 11
Per y Honduras
La iniciativa de revisar una vieja taxonoma del Gasto
Pblico dirigido a las Nias, Nios y Adolescentes
(GPNNA) en el Per (2005) surge por el inters
comn de entidades del Estado y la Sociedad Civil
por contribuir a mejorar la asignacin y ejecucin
presupuestal en temas sociales, con nfasis en la
niez y adolescencia, a travs de la elaboracin de
una metodologa que permita una mejor contabilizacin y seguimiento al GPNNA.
Su elaboracin fue posible por el trabajo consensuado entre el Ministerio de Economa y Finanzas
(Direcciones de Descentralizacin Fiscal y Asuntos
Sociales; y de Calidad de Gasto), el Ministerio de la
Mujer y Poblaciones Vulnerables (Direccin de
Polticas de Nios, Nias y Adolescentes), el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (Direccin de
Polticas y Estrategias), la Mesa de Concertacin de
Lucha contra la Pobreza (MCLCP) y el Fondo de
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). La
propuesta metodolgica fue validada con expertos
internacionales, el Colectivo de la Niez, y los
propios ministerios que forman parte del equipo de
trabajo interinstitucional, as como con la Comisin
Viceministerial del Plan Nacional de Accin por la
Infancia y la Adolescencia (PNAIA) y el Comit
Ejecutivo Nacional de la MCLCP. Esta metodologa
permiti clasificar al GPNNA entre gasto directo y
gasto indirecto, a partir de la estructura programtica, institucional y funcional del Presupuesto peruano
con cobertura nacional, regional y local, as como por
tipo de derecho (supervivencia, pleno desarrollo,
proteccin y participacin) y grupos de edad (0-5,
6-11 y 12-17 aos).
En junio 2014, el Gobierno de Per aprob la taxonoma en tanto herramienta oficial para el seguimiento
de la asignacin presupuestaria al PNAIA. La taxonoma categoriz el gasto pblico de acuerdo a los 25
resultados considerados en el Plan, permitiendo
tambin clasificarlos por tipo de derecho y grupo de
edad. Por primera vez, esta herramienta permiti
monitorear la asignacin presupuestaria considerada
en los planes y estrategias, tanto nacionales como
regionales y locales. La taxonoma ayud no
solamente a mirar la calidad del gasto sino tambin
a establecer lneas de base presupuestarias para
futuras asignaciones. La publicacin de los resultados de esta interesante medicin se lanz al pblico
la primera semana de septiembre pasado (Gasto
Pblico en las Nias, Nios y Adolescentes en el
12 |
Mxico
En el ao 2011 surgi una iniciativa de la Oficina de
UNICEF Mxico y de su Consejo Consultivo por
identificar y ofrecer informacin cuantitativa sobre
los niveles de inversin social orientada a la niez en
el presupuesto federal mexicano, en tanto esfuerzo
sistemtico para fortalecer el diseo de polticas
pblicas a favor de los derechos de la infancia y la
adolescencia en el pas. La metodologa utilizada
para la medicin del gasto en infancia fue desarrollada de forma conjunta por UNICEF y la Fundacin
IDEA, y se bas en la adaptacin al contexto mexicano de un planteamiento metodolgico ya aplicado
por UNICEF en estudios similares realizados en
otros pases de Latinoamrica (diferenci entre
gasto especfico, agntico, ampliado y gasto en
bienes pblicos y us ponderadores). La medicin,
sus resultados y el anlisis se presentaron en el
informe Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico. Versin actualizada 2008-2011,
contando con un insumo bsico para analizar y
evaluar otras dimensiones de dicha inversin, tales
como su calidad, transparencia, equidad y eficiencia.
En ese ao se firm el Primer Convenio de Colaboracin entre UNICEF y el Gobierno mexicano para la
medicin del gasto pblico federal en infancia.
Desde entonces, en Mxico ocurrieron importantes
avances que van desde la estimacin de la inversin
en infancia por parte del Gobierno mexicano, usando
la metodologa rigurosa propuesta por UNICEF, la
inclusin anual de un apartado en el presupuesto
nacional en el que muestran los programas presupuestarios y los fondos asignados a la infancia
(anexo transversal), la reforma a la Ley Federal de
| 13
14 |
Sntesis
La medicin y cuantificacin del gasto pblico
dirigido a la niez es un indicador de la importancia
que otorgan los Estados para garantizar al cumplimiento de los derechos del nio, siendo muy
extendida en los pases de la regin, desarrollndose
en forma creciente en la ltima dcada con la
participacin de gobiernos, universidades y otros
centros acadmicos y organizaciones de la sociedad
civil. Los primeros trabajos arrancaron en Brasil
(1995), luego en Per (2002), Colombia (2003),
Argentina (2004) y Costa Rica (2004), y ms tarde
en Jamaica (2006), Uruguay (2006), Paraguay (2007)
y Bolivia (2008). Lastimosamente, algunos de ellos
han dejado de medirlo recientemente como es el
caso de Bolivia y Argentina. Las experiencias
relevantes recientes son las de Brasil, El Salvador,
Per, Honduras y Mxico por sus innovaciones. Sin
la medicin peridica y sistemtica del gasto en
niez y adolescencia resulta difcil que los Estados
de la regin y sus sociedades sepan con certeza el
esfuerzo financiero real que estn realizando para el
cumplimiento de derechos de su infancia. Los
pases pueden aprobar buenas normas y leyes en su
beneficio, crear arreglos institucionales adecuados,
disear planes y estrategias ambiciosos, pero si
anualmente no cuentan con asignaciones presupuestarias suficientes y oportunas para las polticas
pblicas, los programas y proyectos que permiten el
cumplimiento efectivo de sus derechos, ste
quedar relegado.
UNICEF/NYHQ2012/1930/Marco Dormino
Tpico 2:
| 15
Chile
El Ministerio de Hacienda de Chile, mediante su
Direccin de Presupuestos (DIPRES), desde 1993
dio pasos significativos para el establecimiento de
un Sistema de Evaluacin y Control de Gestin del
Gobierno Central, que contribuy a cumplir con el
desafo de realizar y mantener un gasto pblico de
calidad, en general, y un gasto en infancia de
calidad, en especial. Este sistema permiti contar
con informacin de desempeo de las instituciones
pblicas, incluidas las responsables de polticas de
infancia, para apoyar la toma de decisiones durante
las distintas etapas del proceso presupuestario,
incorporando el concepto de presupuesto por
resultados, permitiendo mejorar la eficiencia en la
asignacin y uso de los recursos pblicos para la
infancia al conocer dnde se requiere realizar ajustes
que permitan mejorar la gestin pblica y, por tanto,
llegar de mejor manera a los nios, nias y adolescentes chilenos con las distintas polticas y programas.
El sistema incorpor distintos instrumentos, desarrollados gradualmente: i) los indicadores de desempeo (1993); ii) la evaluacin de programas pblicos
(1997); iii) el mecanismo de incentivos de remuneraciones institucional, Programa de Mejoramiento de
la Gestin -PMG- (1998); iv) los documentos de
cuenta pblica denominados Balance de Gestin
Integral -BGI- (1998); v) las definiciones estratgicas
presentadas por cada institucin en el Presupuesto,
junto a sus indicadores de desempeo y metas; vi)
la presentacin de programas nuevos al Presupuesto en formato estndar (2000); vii) el rediseo del
PMG, incorporando el desarrollo de sistemas de
gestin (2001) y la certificacin bajo norma ISO de
dichos sistemas (2005); y viii) la implementacin de
nuevas lneas de evaluacin, como las evaluaciones
de impacto -EI- de programas (2001) y la evaluacin
comprehensiva del gasto -ECG- de instituciones
(2002).
16 |
Per
A partir del ao 2007, en Per se incorpor de
manera progresiva la gestin por resultados, una de
las principales reformas que en el Sistema Nacional
de Presupuesto Pblico se implement a travs del
Presupuesto por Resultados (PpR). El PpR es una
estrategia de gestin pblica de aplicacin general,
incluidas las polticas de infancia, que vincula la
asignacin de recursos a productos y resultados
medibles a favor de la niez y la adolescencia
peruana, implementndose a travs de cuatro (4)
instrumentos: i) los Programas Presupuestales (PP),
ii) las acciones de seguimiento sobre la base de
indicadores de desempeo y produccin fsica de
los Programas Presupuestales, iii) las evaluaciones
independientes, y iv) los incentivos a la gestin.
Los Programas Presupuestales, en el caso de
infancia, constituyen unidades de programacin de
las acciones de un conjunto de entidades pblicas
(pliegos) que integradas y articuladas se orientan a
proveer productos (bienes y servicios) para lograr un
resultado especfico sobre los nios, nias y adolescentes peruanos y as contribuir al logro de un
resultado final, u objetivo de poltica pblica. La
provisin de los bienes y servicios en el marco de
| 17
UNICEF/Brasil/2010/001/04/Manuela_Cavadas
18 |
Mxico
En 2006, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sent las bases en
Mxico para la construccin de un Sistema de
Evaluacin del Desempeo (SED), un conjunto de
elementos metodolgicos que permitieron al pas
realizar una valoracin objetiva del desempeo de
los programas, bajo los principios de verificacin del
grado de cumplimiento de metas y objetivos, con
base en indicadores estratgicos y de gestin,
permitiendo conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Este Sistema se enmarc
en un proceso de transformacin ms amplio que el
Gobierno mexicano emprendi a travs de la
Gestin para Resultados (GpR), concebida como el
modelo de cultura organizacional, directiva y de
desempeo institucional, que puso el nfasis en los
resultados (en vez de en los procedimientos).
Aunque interes cmo se hacen las cosas, cobraron
mayor relevancia aspectos como el qu se hizo, qu
se logr y cul fue su impacto en el bienestar de la
poblacin; es decir, la creacin de valor pblico. El
Presupuesto basado en Resultados (PbR) se constituy en el instrumento metodolgico y el modelo de
cultura organizacional cuyo objetivo fue que los
recursos pblicos se asignen prioritariamente a los
programas que generan ms beneficios a la poblacin y que se corrija el diseo de aquellos que no
estn funcionando correctamente.
Los programas presupuestarios que conforman el
Anexo Transversal de Infancia siguieron el modelo de
PbR. Desde el Plan Nacional de Desarrollo (PND) se
identificaron los objetivos que todos los programas
de infancia deberan perseguir y lograr, estando
alineados al PND, as como a los programas derivados de ste. El presupuesto de infancia con enfoque
en el logro de resultados consisti en que los
rganos pblicos establezcan de manera puntual los
objetivos que se alcanzaran con los recursos que se
asignaron a sus respectivos programas y que el
grado de consecucin de dichos objetivos sea
efectivamente confirmado mediante el SED. Este
ltimo permiti la valoracin objetiva del desempeo
de los programas y las polticas pblicas en infancia
a travs del seguimiento y verificacin del cumplimiento de metas y objetivos con base en indicadores estratgicos y de gestin para: i) conocer los
resultados del ejercicio de los recursos y el impacto
social de los programas de infancia; ii) identificar la
eficacia, eficiencia, economa y calidad del gasto, y
iii) procurar una mayor productividad de los procesos
| 19
Brasil
En 2012, la institucionalidad gubernamental se
modific al interior del Ministerio de Planeamiento,
Presupuesto y Gestin, al fusionarse la Secretara de
Gestin (SEGES) y parte de la Secretara de Recursos Humanos (SRH), para dar vida a la Secretaria de
Gestin Pblica (SEGEP). La nueva SEGEP tuvo
como tarea central reorientar la accin del Estado
hacia los resultados, en el entendido de ofrecer
buenos servicios al ciudadano, especialmente a los
nios, nias y adolescentes brasileros, poner
atencin a la calidad del gasto pblico y mejorar las
prcticas de gestin, promoviendo la eficiencia de
los servicios pblicos federales. Para ello desarroll
una serie de metodologas, sistemas de trabajo,
guas de procedimientos, programas de capacitacin, herramientas informticas, de las cuales fueron
beneficiarias las entidades gubernamentales encargadas de las polticas pblicas de infancia, potenciando el monitoreo de su desempeo.
El Plan Plurianual (PPA) 2012-2015 del gobierno
federal brasilero, dio un giro importante para adaptarse a la visin centrada en resultados para el
ciudadano con una gestin pblica ms eficiente y
flexible del manejo de los recursos presupuestarios.
El PPA introdujo una nueva tipologa de programas
para reordenar la accin del gobierno, tanto la
general, como la referida a infancia: i) los programas
temticos, y ii) los programas de gestin, mantenimiento y servicios del estado. Un programa temtico, expresa y dirige la accin del gobierno para el
suministro de bienes y servicios a la sociedad y se
20 |
Sntesis
| 21
Tpico 3:
22 |
Ecuador
Sin constituir un verdadero costeo de las diversas
polticas y programas que demanda el cumplimiento
universal de los derechos de los nios y nias, sino
una cuantificacin de carcter tcnico-programtico
realizado en 2012 bajo la coordinacin y direccin de
la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo
-SENPLADES-, Ecuador dimension los Costos para
salir del Subdesarrollo, concluyendo que el pas
requera de una inversin de 39.699 millones de
dlares ms un total de 4.701 millones de gasto
recurrente anual para alcanzar una cobertura ideal de
servicios pblicos en cada territorio del pas, hasta el
2021. De acuerdo al estudio, esos costos equivaldran a un 12% del Producto Interno Bruto (PIB), con
un crecimiento promedio del 5% anual, al 2021,
considerndolos factibles de financiarlos, dada la
tendencia de crecimiento que ha mantenido la
economa ecuatoriana en los ltimos aos.
Segn el estudio, ese monto representa el requerimiento de recursos que permitira al pas cerrar la
brecha existente entre los servicios que actualmente
otorga el Estado y el nivel ideal, siendo el mayor
esfuerzo de planificacin en la historia del pas, al
establecer las prioridades territoriales en la asignacin de los recursos del Estado y poner nfasis en
los sectores que ms lo necesitan, considerando
especialmente a nios, nias y adolescentes. La
cobertura de las brechas en la prestacin de servicios, a su vez indica el estudio, generara un impacto
positivo en la economa, en la reduccin de la
pobreza estructural (medida por Necesidades
Bsicas Insatisfechas), en exportacin de energa,
entre otras.
Metodolgicamente, el estudio efectu dos ejercicios paralelos; el primero, defini cmo cerrar las
brechas en la cobertura de 66 servicios analizados,
entre los que se consideraron agua y alcantarillado,
vivienda, internet, telefona fija o mvil; generacin,
transmisin y distribucin elctrica, movilidad y
transporte, desechos slido y riego. El segundo
ejercicio consisti en establecer los mecanismos y
costos para desconcentrar los servicios pblicos,
con nfasis en seguridad y justicia, desarrollo social
(educacin, salud, inclusin social de incidencia
directa en derechos de infancia), registro civil,
correos del Ecuador y servicio de rentas internas
(impuestos). Para la planificacin del requerimiento
de los servicios en todos los territorios del pas, se
establecieron tres niveles de planificacin: 9 zonas
(agrupacin de provincias), 140 distritos (90.000
| 23
El Plan de accin para el periodo 2013-2017 identific, para cada uno de los 7 objetivos de la estrategia
o reas prioritarias de accin considerados para la
primera fase (fase de consolidacin y fortalecimiento
de la red de seguridad social), los objetivos especficos, las actividades a realizar, la entidad responsable
de la implementacin, los actores claves asociados,
los resultados esperados o productos y la fecha
prevista. Para cada uno de esos 7 objetivos, la
Estrategia efectu un costeo general de los recursos
necesarios para la puesta en marcha e implementacin de esta primera fase de la Estrategia.
National Social Protection Strategy Plan of Action:
<www.unicef.org/easterncaribbean/ECAO_National_
Social_Protection_Strategy__SKN.pdf>
Pgina Oficial del Gobierno:
<www.gov.kn>
UNICEF/Panama/2006/078/Gonzalo Bell
24 |
Guatemala
En 2011, producto de una alianza iniciada en 2009
entre el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF) y el Instituto Centroamericano de
Estudios Fiscales (ICEFI), se elabor un anlisis
sobre el costo de erradicar el hambre en Guatemala
entre los aos 2012 y 2021. En ese espacio no
gubernamental se logr la publicacin de una serie
de boletines denominados Contamos!, los cuales
han sido publicados en el pas desde 2009. Especficamente, su boletn No 4 abord el tema de la
desnutricin crnica, su diagnstico, las acciones a
emprender para combatirla y el costeo de reducirla
hasta el ao 2021.
En primer lugar, el estudio encontr que Guatemala
fue uno de los pases ms desiguales del mundo;
pues la mitad de los nios y nias de entre cero y
cinco aos de edad, alrededor de un milln trescientos mil seres humanos, padecieron desnutricin.
Guatemala fue el pas de Amrica Latina y el Caribe
con mayor desnutricin y el sexto a nivel mundial.
Pero el promedio nacional de desnutricin crnica
(49.8%) ocult an mayores desigualdades, por
ejemplo el porcentaje de nias y nios indgenas
desnutridos (65.9%) fue superior a lo observado en
el pas con mayor desnutricin del mundo
(Afganistn, 59%). En segundo lugar estableci que
la mejora en la alimentacin de los nios y nias,
debe estar acompaada de procesos peridicos de
inmunizacin y desparasitacin, as como de promocin de la lactancia materna exclusiva hasta los seis
meses. Pero adems, seal que se requiere
intervenir tambin sobre los bajos ingresos del
hogar y las pocas oportunidades de empleo, la falta
de cobertura y calidad de servicios de salud, educacin y proteccin social, el bajo acceso a agua
segura y el manejo inadecuado de desechos. Todo
esto bajo un liderazgo integrador que permita
generar informacin oportuna y confiable para tomar
decisiones, evaluar y afinar las intervenciones
implementadas.
En tercer lugar estim que el paquete de intervenciones definidas en seis esferas a ejecutarse entre
2012 y 2021 daran como resultado una disminucin
importante de los niveles de desnutricin que
permitiran cumplir las metas trazadas en la Estrategia Nacional para la Reduccin de la Desnutricin
Crnica 2006-2016, cuya meta es reducir la desnutricin entre un 1.2 (2007) y un 3.3% (2016). Las
intervenciones puestas en marcha de manera
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Sntesis
UNICEF/Bolivia/2003/034/Fernando Cuellar
26 |
Tpico 4:
| 27
Brasil
A partir del 2011, el Gobierno brasilero, a travs de
su Ministerio de Desarrollo Social y Combate al
Hambre, puso en marcha el Plan Brasil Sin Miseria
-BSM- a fin de elevar el ingreso y las condiciones de
vida de la poblacin ms vulnerable, con especial
atencin a nios, nias y adolescentes, dando
continuidad a una tarea iniciada en 2004. Para ello,
las familias extremadamente pobres y sus nios que
hasta el momento no haban sido atendidas por el
Estado, es decir sin acceso a los servicios pblicos y
fuera de cualquier red de proteccin social, fueron
identificadas e incluidas en los diversos programas
sociales. Especficamente, el Plan BSM se dirigi a
los brasileros que vivan con una renta familiar de
hasta R$ 70 por persona, siendo cerca de 16,2
millones de brasileros, segn el Censo 2010 del
Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica (IBGE).
El Plan tuvo tres ejes de intervencin: i) acceso a
servicios en rea de educacin, salud, asistencia
social y seguridad alimentaria, de incidencia directa
sobre los derechos de la infancia; ii) garanta del
ingreso a travs de la bolsa familia y el beneficio de
prestacin continua (BPC); e iii) inclusin productiva,
tanto rural como urbana. Para su aplicacin, el
Gobierno federal contempl la creacin de nuevos
programas y la ampliacin de iniciativas ya existentes, en asociacin con los estados, municipios,
empresas pblicas y privadas, y organizaciones de la
sociedad civil. Tambin cre instancias interministeriales para la gestin del Plan BSM, a nivel federal
(Comit gestor nacional, Grupo ejecutivo y Grupo
interministerial de acompaamiento) dndole
integralidad y articulacin a las polticas, programas y
acciones respectivas. A nivel local, result fundamental el involucramiento directo de los municipios
para participar activamente en el Plan (ejecucin de
acciones de los tres ejes). El nivel de pobreza
extrema se redujo recientemente al 3,6 por ciento,
es decir cerca de diez puntos porcentuales por
debajo del de 1990, cuando el 13,4 por ciento de la
poblacin viva con aproximadamente un dlar al da,
siendo los ms beneficiados los nios, nias y
adolescentes brasileros.
De otro lado, el Plan Nacional de los Derechos de las
Personas con Deficiencia - Vivir sin Lmite, lanzado
en noviembre del 2011, bajo la coordinacin de la
Secretaria de Derechos Humanos de la Presidencia
de la Repblica, constituy otra iniciativa destacada
en beneficio de las personas con deficiencia o
28 |
Costa Rica
En mayo 2011, los diputados de la Asamblea Legislativa de Costa Rica aprobaron, en forma unnime,
una reforma a la Constitucin Poltica que oblig al
Estado a invertir como mnimo un 8% del Producto
Interno Bruto (PIB) en la educacin de sus nios,
nias, adolescentes y jvenes. La Ley N 8954,
Reforma del artculo 78 de la Constitucin Poltica
para el fortalecimiento del derecho a la educacin,
subi de un piso de 6% al 8% la inversin en
educacin para todos los niveles, a partir del 2014.
Son pocos los pases de la regin que invierten esa
importante proporcin de su presupuesto con fines
educativos, representando un importante reto fiscal
para Costa Rica en aras de atender de mejor manera
la educacin de sus nios, nias y adolescentes.
De otro lado, en marzo de 2014 la Asamblea Legislativa aprob la Ley Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, cuyo artculo 1 cre la Red (Redcudi) con
la finalidad de establecer un sistema de cuido y
desarrollo infantil de acceso pblico, universal y de
financiamiento solidario que articule las diferentes
modalidades de prestacin pblica y privada de
servicios en materia de cuido y desarrollo infantil,
para fortalecer y ampliar las alternativas de atencin
infantil integral. En su artculo 15, referido al financiamiento, determin que al menos un cuatro por
ciento (4%) de todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social
y Asignaciones Familiares (Fodesaf), se destinarn a
la operacin, construccin, ampliacin y mejora de
| 29
Las acciones, planes y proyectos planteados beneficiarn a 47.358 nios, nias y adolescentes con
alguna discapacidad, representando alrededor del
10.4% de la poblacin total con discapacidad y el
3.6% del total de nios, nias y adolescentes
(Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2011).
Para atenderlos, el estudio propuso cuatro ejes de
intervencin: i) romper el crculo discapacidadpobreza, que afecta de manera particular a nios,
nias y adolescentes con discapacidad; ii) educacin
inclusiva de calidad para todas las personas menores de edad con discapacidad; iii) acceso universal
de las personas menores de edad con discapacidad
a los servicios de salud, en particular a los servicios
de rehabilitacin y habilitacin; y, iv) promover el
desarrollo integral de nios, nias y adolescentes,
garantizando la proteccin de sus derechos, en
particular de quienes se encuentran en situacin de
mayor vulnerabilidad.
30 |
UNICEF/Honduras/2010/00790/Jacomo Pirozi
Ecuador
En octubre de 2010 la Asamblea Nacional de
Ecuador aprob el Cdigo de Organizacin Territorial,
Autonomas y Descentralizacin (COOTAD), cuyos
artculos 31, 54, 63 y 84 obligaron a los Gobiernos
Autnomos Descentralizados -GADs-Regional,
Provincial, Parroquial y Metropolitano a promover en
sus territorios los sistemas de proteccin integral a
los grupos de atencin prioritaria a fin de garantizar
de manera equitativa los derechos, siendo la niez y
adolescencia uno de ellos. El artculo 249 de ese
Cdigo, referido al presupuesto de los GADs, seal
que no se aprobar el presupuesto del GAD si en el
mismo no se asigna, por lo menos, el diez por ciento
(10%) de sus ingresos no tributarios para el
financiamiento de la planificacin y ejecucin de
programas sociales para la atencin a grupos de
atencin prioritaria, donde la niez y adolescencia es
relevante.
Ms recientemente, en julio de 2014, la Asamblea
Nacional de Ecuador aprob tambin la Ley Orgnica
de los Consejos Nacionales para la Igualdad, incluido
el Consejo para la Igualdad Intergeneracional (ex
Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia),
encargado de vigilar el cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia, estableciendo su
finalidad, composicin, estructura, funciones,
recursos, etc. El Consejo para la Igualdad Intergeneracional present a su vez la Agenda de Igualdad
Intergeneracional 2013-2017 donde plantea polticas
y lineamientos de poltica para alcanzar la igualdad y
el Buen vivir de los nios, nias y adolescentes
ecuatorianos hasta el ao 2017. Para la formulacin
de esta Agenda se levant una lnea de base de los
planes, programas y proyectos de los ministerios y
secretarias de Estado dirigidos a los nios, nias y
adolescentes. En conjunto con la Direccin de
Polticas Pblicas de la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo -SENPLADES- se elabor
un borrador que fue puesto en consideracin de los
diversos consejos consultivos de nios, nias y
adolescentes. Adems se realizaron seis talleres con
grupos de nios, nias y adolescentes para recoger
sus aportes e identificar su situacin actual.
De otro lado, en 2013, SENPLADES y la Secretaria
Tcnica para la Erradicacin de la Pobreza, con el
apoyo del Sistema de Naciones Unidas del Ecuador,
la Unidad de Anlisis Socio-Ambiental de la Universidad Andina Simn Bolvar y el Centro de Planificacin y Estudios Sociales (Ceplaes) entregaron al pas
| 31
Sntesis
UNICEF/HQ06/1338/Claudio Versiani
32 |
UNICEF/PERU/EIBAMAZ/2007/2008/007/C. OUVRARD
Tpico 5:
| 33
Uruguay
Desde el ao 2002, un primer mecanismo institucionalizado para asegurar transparencia y espacios
apropiados a nivel nacional para la participacin
social en la discusin presupuestaria sobre infancia
fue el presupuesto quinquenal y las "Rendiciones de
Cuentas" anuales del presupuesto. Es un proceso
pblico, por tanto abierto a los ciudadanos, donde se
discuten y aprueban los presupuestos al interior del
Parlamento uruguayo. El ms reciente proceso de
rendicin de cuentas anual se realiz en julio 2014 y
fue para la Rendicin de Cuentas y Balance de
Ejecucin Presupuestal del ejercicio 2013, incluyendo obviamente los recursos y programas de las
instituciones responsables de las polticas pblicas
referidas a infancia. Los puntos de vista de los
ciudadanos, de los nios y de actores claves son
escuchados y considerados al momento de la
aprobacin del presupuesto por parte del Parlamento, al igual que al momento de la rendicin de
cuentas de su ejecucin, una vez concluido el ao
fiscal.
En similar direccin, en 2008 se cre el Observatorio Uruguay de Polticas Pblicas de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto con el objetivo de
mejorar a nivel nacional el debate sobre polticas
pblicas, incluidas las de infancia, asistiendo con
informacin pertinente, confiable y oportuna a
analistas, tomadores de decisiones y a la ciudadana
en general. Mediante un aplicativo on line de
visualizacin interactiva A dnde van nuestros
impuestos? (ADVNI), los ciudadanos, incluidos los
nios, nias y adolescentes, pueden acceder a esta
informacin ordenada segn dos perspectivas:
funcional e institucional. La perspectiva funcional
permite conocer a qu reas y objetivos de gobierno
se destin el dinero, incluidas las reas de infancia,
mientras que la perspectiva institucional informa
sobre qu organismo recibi y ejecut esos recursos, incluidos tambin los de infancia.
Por otro lado, en el ao 2008 fue aprobada Ley N
18.381 Derecho de acceso a la informacin pblica,
que cre nuevos canales y mecanismos de participacin social para su adecuado acceso a la informacin
pblica y fue utilizada como fundamento por algunas
organizaciones de la sociedad civil para reclamar el
acceso a toda la informacin del Estado, incluida la
presupuestal referida a infancia. La Ley cre la
Unidad de Acceso a la Informacin Pblica, dirigida
por un Consejo Ejecutivo y asistido por un Consejo
34 |
Per
Con destacada participacin y presencia social,
durante los ltimos 10 aos Per prioriz a la niez y
adolescencia en las polticas y presupuesto considerando acciones de incidencia, movilizacin y de
generacin de informacin para la toma de decisiones oportuna entre los actores del Estado, la sociedad civil y la cooperacin internacional, bajo un
esfuerzo conjunto, rasgo medular en la formulacin
y gestin de polticas pblicas.
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UNICEF/Panam/2007/Gonzalo Bell
36 |
Bolivia
La normativa nacional sobre participacin y control
social en el uso de los recursos, incluidos los de
infancia, en 2009 en Bolivia cambi significativamente con la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica
del Estado. En efecto, el artculo 321 de la Constitucin, su inciso II, seal que la determinacin del
gasto y de la inversin pblica, incluida la de infancia, tendr lugar por medio de mecanismos de
participacin ciudadana y de planificacin tcnica y
ejecutiva estatal y que las asignaciones atendern
especialmente a la educacin, la salud, la alimentacin, la vivienda y el desarrollo productivo, reas de
incidencia directa sobre los derechos de los nios,
nias y adolescentes bolivianos. De su lado, su
artculo 241, ampli las funciones del control social a
todo el Estado, precisando que la sociedad civil
organizada ejercer el control social a toda la gestin
pblica en todos los niveles de Estado, y a las
empresas e instituciones pblicas, mixtas y privadas
que administren recursos fiscales. Por ltimo, el
| 37
38 |
Sntesis
| 39
UNICEF/NYHQ2012/2024/Friedman Rudovsky
Tpico 6:
40 |
Chile
El Ministerio de Hacienda de Chile estableci el
Sistema de Evaluacin y Control de Gestin del
Gobierno Central, que contribuy a cumplir con el
desafo de realizar y mantener un gasto pblico de
calidad, tanto general, como del de infancia. Uno de
los instrumentos que incorpor fue la implementacin de nuevas lneas de evaluacin, y especialmente las evaluaciones de impacto de programas -EI-. La
necesidad de las EI provino de la carencia de
informacin confiable sobre resultados finales o
impactos sobre los beneficiarios de los programas y
proyectos pblicos chilenos, incluidos los de infancia. As, las evaluaciones de programas gubernamentales (EPG) de infancia se basaban, hasta
entonces, en la informacin disponible en los
programas evaluados, la que normalmente daba
cuenta de la entrega de los servicios (productos),
pero no de los resultados sobre los nios, nias y
adolescentes chilenos, ya que el perodo relativamente corto en que se desarrollaban estas evaluaciones, impedan recolectar informacin en terreno.
Por esa razn, desde 2001 se incorpor la evaluacin
de impacto, que basada en los lineamientos de una
EPG, agreg un mdulo de medicin del impacto
sobre los nios, nias y adolescentes, lo que implic
realizar trabajos en terreno (encuestas a beneficiarios y no beneficiarios). Estos trabajos en terreno
fueron necesarios para construir la informacin que
permite evaluar resultados intermedios y finales,
utilizando metodologas cuasi-experimentales,
construyendo grupos de control y lneas de base.
Las evaluaciones de impacto duran aproximada 18
meses y las realizan universidades o empresas
consultoras seleccionadas a travs de licitacin
pblica. El foco principal de una evaluacin de
impacto o resultados finales consisti en separar de
los beneficios observados, todos aquellos efectos
sobre la poblacin beneficiaria derivados de factores
externos al programa y que de todas maneras
hubiesen ocurrido sin la ejecucin de ste, como
consecuencia de la evolucin normal de las condiciones del entorno o de la accin de otros programas
pblicos o privados. En este sentido, no bast con
cuantificar el impacto del programa sobre el grupo
de nios, nias y adolescentes beneficiarios comparando la situacin del antes versus el despus,
sino que se requiri comparar los resultados finales
del programa en los beneficiarios con respecto a un
grupo de nios, nias y adolescentes no beneficiarios de caractersticas similares (grupo de control).
| 41
Colombia
La Constitucin de 1991 estableci en el Estado
colombiano un sistema de evaluacin que midiera
los resultados de las polticas y proyectos del
Gobierno, incluidas aquellas referidas a infancia, en
respuesta a la necesidad de modernizar el Estado,
garantizar y mejorar la eficiencia de los recursos
pblicos, y democratizar la administracin pblica
mediante un permanente y completo seguimiento y
evaluacin de las polticas pblicas, en general, y de
las de infancia en particular. Surgi as a principios
de los aos noventa el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (SINERGIA) cuyos
objetivos fueron: i) mejorar la efectividad en la
formulacin y ejecucin de las polticas del Plan
Nacional de Desarrollo (PND); ii) medir y evaluar
oportunamente la gestin, la ejecucin y el impacto
de las principales polticas y programas gubernamentales; iii) fortalecer el manejo gerencial de la
inversin pblica; y, iv) generar la informacin
adecuada para la asignacin de los recursos, y
mejorar las estrategias de rendicin de cuentas a la
ciudadana para fortalecer el control social.
El Sistema SINERGIA se consolid como una de las
fuentes de informacin ms relevantes en materia
de seguimiento y evaluacin de polticas pblicas
globales y de infancia. El sistema, liderado desde el
Departamento Nacional de Planeacin -DNP-,
gestiona el manejo de la informacin relacionada
con la agenda de evaluacin, el seguimiento al PND
y el afianzamiento de la cultura de gestin pblica
por resultados en el pas. La secretara tcnica del
sistema est en la Direccin de Seguimiento y
Evaluacin de Polticas Pblicas -DSEPP- del DNP, la
cual focaliza los esfuerzos conceptuales, tcnicos y
de difusin de los resultados de la implementacin
de las polticas pblicas, incluidas las de infancia.
Los componentes del sistema son tres: i) seguimiento, que verifica de manera continua el cumplimiento de las metas y objetivos del PND, ii) evaluacin, con anlisis exhaustivo de la evolucin e
impacto de las principales polticas; y, iii) difusin de
resultados y rendicin de cuentas que pone a
disposicin del pblico los resultados de evaluacin
y seguimiento de las polticas pblicas.
Bajo este esquema, el equipo de evaluacin de la
DSEPP se encarga de definir las condiciones dentro
de las cuales se realiza la evaluacin de programas
generales y de infancia, contrata con un externo el
desarrollo tcnico del estudio y garantiza el uso
42 |
efectivo de los resultados. El propsito fue minimizar el costo de las evaluaciones y maximizar el
impacto de sus resultados en la mejora sostenida de
las polticas pblicas. El tiempo que toman las
evaluaciones es de alrededor de 20 meses, con el
siguiente desglose por fases: i) diseo: 3 meses, ii)
contratacin: 3 meses, iii) ejecucin: 8 meses; y, iv)
uso de resultados: 6 meses.
Entre las evaluacin de impacto de programas y
proyectos de niez y adolescencia realizadas recientemente por SINERGIA se pueden consultar las
siguientes: i) Estrategia para la erradicacin del
trabajo infantil:
<https://sinergia.dnp.gov.co/Sinergia/Archivos/3c207
dec-ef06-433a-be8b-6fb46f64e00d/INFORME%20FINAL%20
EVALUACIN%20ENETI.pdf>
ii) Poltica nacional de salud sexual y reproductiva:
<https://sinergia.dnp.gov.co/Sinergia/Archivos/2f6b7
3a6-2ab6-432a-94f2-8b2bec20d7b9/Producto5_Informe%20Fi
nal%20VIH%20Sida.pdf>
iii) Caracterizacin primera infancia:
<https://sinergia.dnp.gov.co/Sinergia/Archivos/346c8
71c-cda7-46a3-a7c3-2d23bc758062/Informe%20de%20Caract
erizacin%20Primera%20Infancia.pdf>
iv) Programa de Alimentacin Escolar -PAE-:
<https://sinergia.dnp.gov.co/Sinergia/Archivos/ad782
b9c-434a-4955-bbdf-9e9b84e62e3a/Informe%20Final%20Eval
uacion%20PAE.pdf>
Departamento nacional de Planeacin, SINERGIA
<https://sinergia.dnp.gov.co/portaldnp/>
Pgina Oficial del Ministerio de Hacienda:
<www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda>
Mxico
En el ao 2004, Mxico expidi la Ley General de
Desarrollo Social que cre el Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL), en el marco del nuevo Sistema Nacional de Desarrollo Social, a fin de coordinar las
acciones orientadas a la consecucin de los objetivos, estrategias y prioridades de la Poltica Nacional
de Desarrollo Social. El CONEVAL es un organismo
pblico descentralizado de la Administracin Pblica
Federal con personalidad jurdica, patrimonio propio,
autonoma tcnica y de gestin, agrupado en el
sector coordinado por la Secretara de Desarrollo
Social. Tiene un Comit Directivo integrado por seis
investigadores acadmicos elegidos democrticamente por convocatoria pblica, que tienen a su
cargo la administracin del Consejo y el ejercicio de
sus atribuciones. Sus esfuerzos se enfocaron a
disear una Institucin que tenga la capacidad
tcnica para generar informacin objetiva sobre la
situacin de la poltica social y la medicin de la
pobreza y que forme parte de un esquema institucional que permita que la informacin sea de utilidad
para mejorar la toma de decisiones en la materia.
El Consejo mide de forma global la accin que
realizan las diferentes dependencias del gobierno en
materia de desarrollo social, siendo su objeto: i)
normar y coordinar la evaluacin de la Poltica
Nacional de Desarrollo Social y las polticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias
pblicas; y ii) establecer los lineamientos y criterios
para la definicin, identificacin y medicin de la
pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y
rigor tcnico en dicha actividad. Especficamente en
materia de evaluacin, el CONEVAL es la institucin
responsable de emitir los lineamientos de evaluacin que deben observar las dependencias y entidades responsables de operar programas sociales.
Asimismo, tiene a su cargo las evaluaciones de la
poltica y programas de desarrollo social que pueden
ser realizadas por la misma entidad o a travs de
uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa, a travs de los cuales emite
recomendaciones respecto al cumplimiento del
objetivo social de los programas, metas y acciones
de la Poltica de Desarrollo Social. Durante el perodo
2007-2014, a travs de evaluaciones independientes,
el CONEVAL ha tenido un trabajo muy fructfero y ha
realizado un nmero significativo de evaluaciones de
polticas, programas y proyectos sociales de distintos tipos, incluidas la de impacto, y tambin ha
producido una cantidad importante de informes y
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Argentina
El Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas
Sociales, es un organismo de la Presidencia de la
Nacin creado en el ao 2000 con la finalidad de
lograr una correcta y eficaz administracin de los
recursos del Estado destinados a la poltica social,
con nfasis en la poltica de infancia. Lo preside el
Ministerio de Desarrollo Social e integran los ministerios de Desarrollo Social, de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, de Educacin, Ciencia, Tecnologa
e Innovacin Productiva, de Salud, de Economa y
Produccin, de Planificacin Federal, Inversin
Pblica y Servicios, de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y la Secretara Nacional de Niez,
Adolescencia y Familia. Constituye un espacio
gubernamental articulador de planificacin y coordinacin de la poltica social nacional para mejorar la
gestin de gobierno, donde el tema de la infancia es
prioritario.
A travs de su Direccin nacional, el Consejo
estableci en el ao 2001 el Sistema de Informacin, Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales
(SIEMPRO), orientado a disear e implementar
herramientas destinadas a producir informacin que
permita diagnosticar la situacin socioeconmica de
la poblacin (incluidos los nios, nias y adolescentes) y efectuar anlisis tiles para la formulacin de
polticas; captar informacin sobre los programas
sociales en marcha (incluidos los de infancia);
monitorear el grado de avance en el cumplimiento
de las metas propuestas en dichos programas y
evaluar el grado de correspondencia entre el impacto previsto y el efectivamente alcanzado a travs de
la ejecucin de los mismos. Dichos sistemas se
aplican en los niveles federal, provincial, municipal
y local.
El SIEMPRO contiene cinco mdulos: i) el Sistema
Integrado de Monitoreo de Programas Sociales
(SIM), que funciona en base a un conjunto de
indicadores con informacin trimestral sobre la
ejecucin de los programas nacionales de lucha
contra la pobreza, alimentndose de informacin
provista por los propios programas bajo criterios
definidos y previamente acordados con el SIEMPRO, ii) el componente de evaluacin de programas
sociales, que se centra en la realizacin de evaluaciones ad-hoc de programas seleccionados, iii) el
rea de informtica que tiene como objetivo brindar
soporte tcnico a la red del programa, sus servidores y terminales de usuario como tambin el diseo,
44 |
Por otra parte, la Oficina de UNICEF apoy a Gobiernos de varias provincias (Misiones, Buenos Aires,
Salta y Tucumn) y para algunos sectores (VIH/SIDA,
Agua y Saneamiento, Proteccin) en la medicin
cuanti-cualitativa de los resultados e impactos de las
polticas pblicas.
Sistema SIEMPRO
<www.siempro.gov.ar>
Pgina Oficial del Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas:
<www.mecon.gov.ar>
Sntesis
UNICEF/Guatemala/2007/34/Rolando Chews
| 45
Tpico 7:
46 |
Per
En Per, el enfoque de ciclo de vida considerado
para el anlisis del GPNNA hace parte del trabajo de
taxonoma que se desarroll desde el ao 2013 en el
pas y el Gobierno aprob en junio de 2014. Este
trabajo fue consensuado entre el Ministerio de
Economa y Finanzas, el Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables, el Ministerio de Desarrollo
e Inclusin Social, la Mesa de Concertacin de
Lucha contra la Pobreza y el Fondo de Naciones
Unidas para la Infancia.
El propsito de este enfoque fue cuantificar la
inversin pblica especfica para las tres etapas
fundamentales de la niez: i) la primera infancia, 0 a
5 aos (no natos, neonatos e infantes hasta los 5
aos de edad); ii) la niez, 6 a 12 aos; y, iii) la
adolescencia, 13 a 17 aos. El objetivo mayor fue
apoyar la formulacin de polticas pblicas ms
especficas a cada una de las tres etapas claves de
la niez y adolescencia, considerando las necesidades concretas de cada etapa de ese ciclo de vida y
las polticas programas y proyectos que debe
acompaarles para lograr el mejor cumplimiento de
sus derechos en cada etapa. Sin duda, una medicin
sobre la inversin en nias, nios y adolescentes
desagregada por ciclo de vida, ofrece magnficas
herramientas al Ejecutivo, al Congreso y a la sociedad peruana para tomar mejores decisiones de
poltica pblica, dirigidas especficamente a cada uno
de esos estratgicos grupos, as como proporcionar
informacin ms precisa para apoyar los programas
que ya muestran fortalezas, resultados e impactos
comprobados, y tambin para fortalecer los que
requieren mejoras de diseo, operacin, transparencia y rendicin de cuentas.
El equipo de trabajo interinstitucional, primeramente
identific, en la estructura programtica del presupuesto pblico, los rubros de gasto, en base al
anlisis de la clasificacin funcional (funcin, divisin
funcional y grupo funcional) y de la clasificacin
programtica (presupuesto por resultados, acciones
centrales y acciones presupuestarias no ligadas a
productos- APNOP) del presupuesto. En 15 Funciones y 35 Programas Presupuestales por Resultado
(PPR) se identificaron gastos dirigidos a la niez. Se
cruz la informacin de las 15 Funciones
(clasificacin funcional) y 35 PPR (clasificacin
programtica) para identificar todas las cadenas
presupuestarias que directa o indirectamente
| 47
Honduras
El enfoque de ciclo de vida considerado para el
anlisis del GPNNA en Honduras tambin hace parte
del trabajo de taxonoma que se desarroll desde el
ao 2013 en el pas e igualmente consider tres
ciclos de vida: i) la primera infancia, 0 a 5 aos (no
natos, neonatos e infantes hasta los 5 aos de
edad); ii) la niez, 6 a 12 aos; y, iii) la adolescencia,
13 a 17 aos. Los actores promotores de este
proceso hondureo fueron la Secretaria de Estado
de Finanzas, la Secretara de Estado del Desarrollo
Social y la Secretara de Planificacin, con el apoyo
del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF), pero todava con poco involucramiento de
organizaciones de la sociedad civil. El propsito y
objetivo mayor del enfoque de ciclo de vida en el
GPNNA son similares a los de Per: apoyar la
formulacin de polticas pblicas ms especficas a
cada una de las tres etapas claves de la niez y
adolescencia, considerando las necesidades concretas de cada etapa de ese ciclo de vida y las polticas
programas y proyectos que debe acompaarles para
lograr el cumplimiento de sus derechos en cada
etapa.
El equipo de trabajo, inici por identificar la parte del
presupuesto pblico que estuvo dirigida a la niez,
realizando primeramente un anlisis del marco de
los clasificadores presupuestarios del Sistema
Integrado de Administracin Financiera (SIAFI) de la
Secretara de Finanzas de Honduras, determinando
hacer uso del clasificador del gasto por categora
programtica, ya que su naturaleza permiti conocer
los recursos financieros que posibilitan la produccin
de bienes y servicios intermedios y terminales por
parte de las unidades gubernamentales y, en
definitiva, posibilita visualizar la expresin financiera
de las polticas pblicas en el presupuesto.
Seguidamente, sobre la base de la estructura
programtica registrada en el SIAFI, se realiz una
primera identificacin de los programas relacionados
con la inversin pblica en niez ya sea de manera
especfica o indirecta. Sobre esta base se construy
una matriz de clasificacin de la inversin pblica en
niez en base al clasificador presupuestario descrito
anteriormente. Esta matriz contempl los tres
niveles que prev el clasificador de la inversin
pblica en niez diseado para la realizacin del
estudio en Honduras: i) grupos de derechos, ii) tipo
de inversin y iii) ciclo de vida.
48 |
Uruguay
Si bien Uruguay no ha considerado para el anlisis
puntual del gasto pblico en niez y adolescencia un
enfoque de ciclo de vida al estilo de Per o de
Honduras, si usa un enfoque de este tipo para la
definicin de la poltica pblica de infancia, a fin de
atender las demandas especficas por cada ciclo. Se
podra decir que, por va indirecta, es posible en
Uruguay inferir los presupuestos destinados a
programas y proyectos por ciclo de vida.
En efecto, el Instituto del Nio y Adolescente del
Uruguay (INAU), rector de las polticas destinadas a
promover, proteger o restituir los derechos de nios,
nias y adolescentes, articulado en un Sistema
Nacional de Infancia en el marco de la Doctrina de la
Proteccin Integral, agrup en tres ciclos la definicin de polticas, programas y proyectos: i) primera
infancia, ii) niez y iii) adolescencia. La primera
infancia se refiere a todos aquellos lineamientos
estratgicos, programas y proyectos que orientan
las acciones integrales dirigidas a los/as nios/as
desde el nacimiento hasta los 3 aos 11 meses, sus
familias y las comunidades; bajo la perspectiva de
proteccin de sus Derechos. La adolescencia se
refiere todos aquellos lineamientos estratgicos,
programas y proyectos que orienten las acciones
integrales dirigidas a los/as nios/as desde el fin de
la niez hasta los 18 aos, sus familias y las comunidades; bajo una perspectiva de proteccin de sus
Derechos.
El referente inicial de un enfoque de ciclo de vida
para polticas de infancia en Uruguay fue la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2030
(ENIA), esfuerzo de reflexin estratgica a mediano
plazo sobre polticas de infancia que se desarroll
entre 2008 y 2010 liderado por el Ministerio de
Desarrollo Social -MIDES-, basado en un enfoque de
ciclo de vida. Si bien entre 2011 y 2014, la ENIA ha
tenido menos visibilidad que entre 2008 y 2010
como "hoja de ruta" para las polticas de infancia,
igualmente ha seguido siendo utilizada como marco
para definir objetivos y metas, y formular y asignar
los presupuestos pblicos destinados a las polticas
y servicios que benefician a nios y adolescentes:
salud, educacin, proteccin, seguridad social, etc.
| 49
Sntesis
50 |
UNICEF/Panama/2010-001/Isabella Eisenmann
Tpico 8:
| 51
El Salvador
Durante el ao 2013, producto de la colaboracin
entre la Secretara Tcnica de la Presidencia (STP) y
el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF), dentro del marco del Programa de Cooperacin con el Gobierno de El Salvador para el perodo
2012-2015, se desarroll el estudio La niez y la
adolescencia en El Salvador frente a sus garantas
sociales de ciudadana. Un anlisis multidimensional
de sus privaciones, que se public recientemente
(mayo 2014).
Este documento analiz las privaciones de derechos
que afectan a la NNA en el pas desde una ptica
multidimensional y complementaria a los anlisis
tradicionales de pobreza por ingresos, proponiendo
un ejercicio para su medicin. Se examinaron dichas
privaciones desde la perspectiva de las garantas de
ciudadana, expresadas en los derechos sociales y
econmicos de la infancia, cuyo ejercicio se debe
exigir al Estado. Se enfatiz en que su cumplimiento
debe estar garantizado para cada nia, nio y
adolescente en el pas, figurando de manera prioritaria en las polticas pblicas, segn establece la Ley
de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia
(LEPINA).
El estudio entreg claras luces para la construccin
de una metodologa de medicin y monitoreo de las
privaciones y el diseo de polticas sociales que
incorporen un enfoque de niez y derechos en su
formulacin, explorando diversos enfoques metodolgicos para construir una medicin multidimensional de las privaciones de derechos que afectan a la
NNA. Para ello, asumi que las nias, nios y
adolescentes enfrentan necesidades especficas
muy diferentes respecto de las de los adultos; que
las privaciones experimentadas en la infancia son,
muchas veces, irreversibles; y que no es posible
asumir el hogar como una unidad que distribuye
equitativamente los recursos econmicos y las
oportunidades entre todos sus miembros. Plante
que una medicin multidimensional de las privaciones que afectan a la NNA puede ser generada a
partir de, al menos, cinco enfoques distintos: i) el
enfoque de las necesidades bsicas insatisfechas, ii)
el enfoque de privacin relativa, iii) el mtodo
integrado de medicin de la pobreza, iv) el enfoque
de capacidades y v) el enfoque de derechos. En
todos los casos, consider que se trata de enfoques
multidimensionales, que buscan traducir a dimensiones concretas el concepto de un nivel de vida
52 |
Colombia
El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) en
Colombia present al pas en 2011 el ndice de
pobreza multidimensional (IPM) que contempl
cinco dimensiones: i) condiciones educativas del
hogar, ii) condiciones de la niez y la juventud, iii)
trabajo, iv) salud, y acceso a servicios pblicos y v)
condiciones de la vivienda. Estas 5 dimensiones se
midieron a travs de 15 indicadores. La unidad de
anlisis elegida para la construccin de este IPM fue
el hogar, lo que quiere decir que las privaciones son
experimentadas simultneamente por las personas
que conforman un hogar y no por personas aisladas.
De esta forma, si bien los resultados de la medicin
se informaron como incidencia de la pobreza multidimensional a nivel de individuo, no es posible generar
una medicin independiente para un subconjunto de
la poblacin, como la niez y adolescencia. El
hallazgo mayor del estudio sobre pobreza multidimensional en Colombia 2010 -2013 del DNP, fue la
constatacin de la reduccin de la pobreza multidimensional, pues indic que durante el periodo
2010-2103 salieron 2,1 millones de personas de la
pobreza multidimensional, al bajar su incidencia del
30,4% de hogares en 2010 al 24,8% en 2013,
reducindose en 5.6 puntos porcentuales.
De su lado, el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia -UNICEF-, con el apoyo tcnico de la Universidad de los Andes, a travs de su Escuela de
Gobierno Alberto Lleras Camargo y la colaboracin
del Gobierno de Canad, public en noviembre de
2012 el estudio Anlisis de Situacin de la Pobreza
Infantil en Colombia y Revisin del Sistema de
Proteccin Social sensible a las necesidades de los
nios, nias y adolescentes en Colombia, Informe
Final, donde se plante una metodologa para medir
el ndice de Pobreza Multidimensional en Nios,
Nias y Adolescentes (IPM-N), y analiz los resultados de una primera aplicacin en Colombia. En
efecto, el mayor aporte que hizo este trabajo fue el
desarrollo conceptual y metodolgico para la medicin multidimensional de la pobreza en nios, nias
y adolescentes: el ndice de Pobreza Multidimensional en Nios, Nias y Adolescentes (IPM-N), que, en
este caso consider 10 dimensiones: educacin,
nutricin, salud, agua y saneamiento, vivienda,
seguridad econmica, seguridad, tiempo libre y
recreacin, e informacin. Para llegar a las 10
dimensiones que componen el IPM-N, se llev a
cabo una revisin sistemtica de la literatura y un
proceso de consulta con expertos y con nios, nias
y adolescentes de cuatro regiones de Colombia.
Tom como punto de partida definiciones de pobreza multidimensional en Colombia (el IPM desarrollado por DNP) y pobreza multidimensional infantil
desarrollada por CEPAL y UNICEF.
El principal hallazgo del estudio fue constatar que
ms de un tercio de la poblacin infantil y
adolescente colombiana se encontr en pobreza
multidimensional en el 2011. El grupo de edad con
mayor nivel de pobreza multidimensional fue el de
los nios de 3 a 5 aos (37%), seguido por los
adolescentes (35.2%), los nios de 6 a 11 aos
(33.6%) y los nios de 0 a 2 aos (28.6%). Si bien la
incidencia de la pobreza infantil multidimensional fue
alta, represent un avance con respecto al 2008,
pues para la poblacin infantil en general, el IPM-N
baj de 43% en el 2008 a 34% en el 2011. Al analizar
el progreso en el tiempo por dimensiones encontr
un mejoramiento importante entre el 2008 y el 2011
en las variables de aseguramiento en salud,
seguridad econmica, seguridad en el entorno e
informacin. Sin embargo, encontr de manera
preocupante que la falta de acceso a agua potable y
saneamiento, adems de tener prevalencias
relativamente altas, aumentaron entre 2010 y 2011.
Por otro lado, encontr un estancamiento en las
privaciones de inasistencia escolar y rezago escolar,
las cuales no tuvieron progreso alguno entre 2008 y
2011. Se espera un nuevo anlisis de IPN-N para el
ao 2014 y establecer mecanismos apropiados para
su institucionalizacin.
Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia
(2010 -2013)
<http://bit.ly/1AXplLZ>
ndice de Pobreza Multidimensional para Colombia
(IPM-Colombia) 1997-2010
<http://bit.ly/1wD8jTV>
Pgina Oficial del Ministerio de Hacienda:
<www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda>
| 53
Costa Rica
En febrero de 2014, el Ministerio de Planificacin
Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), en
coordinacin con el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF) presentaron a la comunidad nacional el ndice de Bienestar de la Niez y la
Adolescencia 2013 (IBINA 2013), el cual permiti
hacer una medicin y clasificacin de los distritos y
cantones del pas, convirtindose en una herramienta que contribuy a la toma de decisiones, la evaluacin y el seguimiento en las instituciones que
trabajan con la niez y la adolescencia, as como en
la asignacin y reorientacin de los recursos del
Estado y otras instituciones hacia las diferentes
reas geogrficas del pas.
El IBINA, distinto a un estudio de pobreza multidimensional, reflej el grado de desarrollo de este
grupo etario en las diferentes reas geogrficas del
pas y se enmarc bajo la perspectiva del bienestar de la niez y la adolescencia, atendiendo a las
recomendaciones del Comit de los Derechos del
Nio. El ndice est compuesto por tres dimensiones de anlisis: i) condiciones materiales de vida, ii)
procesos de formacin; y, iii) entorno econmico y
del hogar, con 11 subndices conformados por 35
indicadores. Estos fueron relacionados o asociados
con derechos y protecciones fundamentales para el
desarrollo de la niez y adolescencia contempladas
en la Convencin sobre los Derechos del Nio. El
universo de estudio fue los distritos y cantones
poltico-administrativos del territorio nacional; pues
477 distritos y 81 cantones del pas fueron objeto de
la investigacin. Como fuente de informacin para la
elaboracin del ndice se utiliz el Censo de Poblacin y Vivienda elaborado por el INEC en el 2011 y se
desagreg para tres grupos de edad: 0 a 6; 7 a 12 y
13 a 17 aos.
Uno de los mayores hallazgos del IBINA fue detectar
que el bienestar se concentra en la mayora de los
distritos de la Gran rea Metropolitana (GAM),
mientras que en el resto del pas solo se presenta
en zonas especficas de Guanacaste y el Pacfico,
donde hay distritos especficos clasificados en el
grupo de mayor nivel de bienestar de la niez y la
adolescencia. El documento clasific los distritos y
cantones del pas en tres niveles de bienestar:
mayor, medio y menor. El IBINA mostr que los
distritos que tuvieron un mayor bienestar aglutinaron
el 38,9% de la poblacin, distribuida en 3,7% del
territorio del pas y la densidad de poblacin fue de
54 |
Paraguay
En el transcurso del ao 2012, los integrantes del
Frente por la Niez y la Adolescencia (CIRD, CDIA,
Dequen, Fe y Alegra, CCFC, UNFPA, Global Infancia, Juntos por la Educacin, Paraguay Educa, Plan,
Save the Children, Teletn, Asociacin Trinidad y
Unicef, que tiene a su cargo la Secretara Ejecutiva),
elaboraron una serie de hojas temticas con informacin sobre los principales aspectos que afectaron
a los nios, nias y adolescentes paraguayos. Estos
documentos sirvieron de base para que en febrero
de 2013, en base a un borrador que trabaj la oficina
local de UNICEF, y -lo ms importante- el consenso
de todos los miembros del Frente por la Niez, se
elabore y publique la Nota de Poltica No 9 La
inversin en la infancia. Una condicin indispensable
para el desarrollo econmico y social equitativo y
sostenible. Situacin de Paraguay. Esta publicacin
abord, en su primera parte, la importancia que
tiene la inversin en la infancia para el desarrollo del
pas, y luego plante un diagnstico y propuestas en
cada uno de los siguientes temas: salud, nutricin,
agua potable, educacin, registro civil, trabajo
infantil, violencia y abuso sexual. En realidad constituy un breve resumen de la situacin social del pas
y de las recomendaciones para mejorar estos
aspectos. Lo destacable es que adems incluy una
descripcin de situacin y recomendaciones de
determinados grupos especialmente vulnerables:
infancia, adolescencia, nios y nias con discapacidades y niez indgena.
Si bien est lejos de constituir un anlisis de privaciones o de medicin de pobreza multidimensional,
la Nota de Poltica fue elaborada como un aporte
destinado a enriquecer la discusin de polticas
pblicas en el escenario de las elecciones 2013 en
Paraguay y fue una de varias entregas programadas
en el marco de la iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que agrup a varias Organizaciones y
Asociaciones de la Sociedad Civil. El objetivo general
de la Plataforma PARAGUAY DEBATE fue alentar y
enriquecer el debate poltico en el pas, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas ms
relevantes de una agenda de polticas pblicas para
el perodo de gobierno 2013-2018 que comenzaba.
Se tuvo como propsito provocar la discusin de los
temas escogidos, orientados tanto al fortalecimiento
de la gobernabilidad democrtica como a la sustentabilidad del desarrollo econmico y social, y se
eligi poner a disposicin de la ciudadana los
productos elaborados por las organizaciones a partir
| 55
Sntesis
Durante la ltima dcada, proliferaron en la regin trabajos que identifican las privaciones en la infancia y definen
medidas proactivas para combatirlas. Pases como El Salvador, Colombia, Mxico, Costa Rica constituyeron
experiencias emblemticas, pues empleando diferentes enfoques y metodologas, lograron por ejemplo precisar
aquellos nios y nias de sus pases que viven en la mayor miseria, sin alimentos adecuados, sin acceso a la
educacin, al agua potable, a instalaciones de saneamiento y sin lugar donde vivir. Algunos de ellos pudieron
determinar tambin los cambios que han sufrido en el tiempo esos nios con privaciones, encontrando que
todava una parte importante de la infancia vive bajo privaciones o pobreza multidimensional o insuficiente bienestar y advirtiendo que la no atencin de la pobreza infantil en edades tempranas traer necesariamente ms tarde
gastos remediales que sern significativos para sus sociedades. Los nios y nias con privaciones se ven impedidos de disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad
de la sociedad. Por ello es indispensable en la regin reforzar las medidas proactivas y recursos para combatir las
privaciones que afectan a su infancia.
56 |
UNICEF/Republica Dominicana/2004/001
Tpico 9:
| 57
Honduras
Durante el segundo semestre del ao 2013, la
Oficina de UNICEF-Honduras emprendi un Estudio
sobre espacio fiscal para la proteccin social en
Honduras, con la colaboracin de la Secretara de
Finanzas (Direccin de Presupuesto, UPEG,
Inversin Pblica), el Banco Central de Honduras, la
Direccin Ejecutiva de Ingresos y otras entidades de
la cooperacin (Unin Europea, BCIE, etc.). Ese
estudio se public en diciembre y se realiz en el
marco de una agenda de trabajo multipas,
emprendida desde junio de 2012, entre las oficinas
nacionales de UNICEF en El Salvador, Guatemala y
Honduras, a fin de promover y apoyar a las
instituciones pblicas de los tres pases en la
construccin de sistemas integrados de proteccin
social para la niez y adolescencia. Uno de los
componentes de ese apoyo constituy la
identificacin de los recursos financieros existentes
y potenciales, eficaces y sostenibles para la
expansin y el fortalecimiento de la proteccin social
en cada pas; as como los marcos normativos y
polticos para su sustentabilidad.
Por tanto, si bien el estudio no efectu directamente
un anlisis y cuantificacin del efecto redistributivo y
peso que tienen los ingresos hondureos en la
financiacin de los programas y proyectos de
infancia, abord el tema de manera ms general y
explor el espacio fiscal efectivo, identificando los
recursos financieros existentes y potenciales para la
expansin y el fortalecimiento de la proteccin
social, especialmente en niez y adolescencia. Para
ello, en primer lugar el estudio analiz los
determinantes del espacio fiscal en un pas como
Honduras: i) el tamao de la economa hondurea
(Producto Interno Bruto PIB-) y su respectivo
dinamismo o tasa de crecimiento econmico, ii) la
estructura y composicin del rgimen tributario
vigente y los instrumentos de poltica fiscal
aplicados, especialmente las tasas impositivas
existentes en los diferentes impuestos con sus
respectivos efectos redistributivos, las exenciones o
exoneraciones concedidas en cada impuesto, la
eficiencia recaudativa lograda para reducir evasin
incluyendo grados de informalidad-, as como las
tasas de contribucin a la seguridad social vigentes
y su efectivo cobro, y, iii) el nivel y la eficiencia del
gasto pblico, precisando si la evolucin de ciertos
gastos pblicos limit o hizo inflexible la de otros
ms prioritarios desde el punto de vista del
desarrollo humano y la proteccin social.
58 |
Guatemala
En Guatemala, una estrecha alianza desde 2009
entre el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF) y el Instituto Centroamericano de
Estudios Fiscales (ICEFI) permiti el desarrollo de
una lnea de investigacin sobre el vnculo existente
entre temas de niez y adolescencia y el presupuesto pblico. En ese espacio no gubernamental se
logr la publicacin de una serie de boletines sobre
inversin pblica en niez y adolescencia en Guatemala, denominados Contamos!, los cuales han
sido publicados en el pas desde 2009, basados en
una metodologa diseada para medir la inversin
que el Estado de Guatemala realiza en niez y
adolescencia. Particularmente, dos de esos nmeros, publicados en diciembre de 2012 y en diciembre
de 2011, abordaron directamente la vinculacin entre
situacin de la niez y adolescencia y el presupuesto
pblico de los aos 2013 y 2012.
Si bien esos dos nmeros tampoco efectuaron
especficamente un anlisis y cuantificacin del
efecto redistributivo y peso que tienen los ingresos
guatemaltecos en la financiacin de los programas y
proyectos de infancia, ni tampoco efectuaron un
estudio de espacio fiscal, abordaron de manera
general el vnculo entre la inversin que el Estado de
Guatemala realiza en niez y adolescencia y los
ingresos nacionales. Conviene indicar que la metodologa desarrollada para medir la inversin pblica
en niez y adolescencia tuvo como punto de partida
similares criterios a los descritos en el tpico 1 para
El Salvador, los cuales fueron adaptados a las
condiciones de Guatemala, derivado principalmente
de la cobertura y calidad de la informacin presupuestaria con la que cuenta el pas en su Sistema
Integrado de Contabilidad Gubernamental (Sicoin)
del Ministerio de Finanzas y siguiendo la orientacin
del enfoque de derechos humanos.
Los dos estudios analizaron de manera general la
incidencia que tienen sobre la inversin en niez y
adolescencia guatemalteca, varios aspectos claves
del presupuesto: i) las tendencias de las variables
macroeconmicas, ii) la dinmica y composicin de
los ingresos pblicos, iii) el monto y estructura del
gasto tributario (exenciones y exoneraciones), iv) la
evolucin de la inversin pblica, v) los compromisos de gasto, vi) el nivel del dficit fiscal, y vi) el
peso de la deuda pblica.
| 59
Sntesis
En las desigualdades de ingreso que sufren los hogares o familias latinoamericanas existen esencialmente dos
mecanismos que las profundizan o las corrigen: el ingreso monetario, proveniente de su insercin laboral, y el
presupuesto pblico, a travs de sus dos grandes brazos, los ingresos y los gastos pblicos. El presupuesto, con
los ingresos corrige las desigualdades cobrando mayores impuestos a los ms ricos (rgimen tributario progresivo) y con los gastos, realizando gastos suficientes y proporcionalmente mayores a favor de los ms pobres
(gasto social redistributivo). Los anlisis de espacio fiscal realizados en Honduras, Guatemala, El Salvador, Costa
Rica muestran lamentablemente que en la regin todava uno o ambos mecanismos ms bien profundizan las
desigualdades de ingreso. Ventajosamente tambin hay excepciones, como es el caso de Chile y Uruguay.
Particularmente preocupante resultan los efectos regresivos de sus regmenes tributarios. Y es que Amrica
latina sigue siendo la regin con menor carga tributaria del mundo y la ms regresiva, pues se asienta esencialmente en impuestos indirectos antes que en directos. Adems todava mantiene importantes exenciones y
exoneraciones y niveles de evasin y elusin significativos, precisamente en los deciles ms ricos, que perpetan la disparidad de ingresos. Por ello resulta esencial para los Estados que una parte creciente del financiamiento de los programas y proyectos en infancia provenga bsicamente de impuestos directos, de la racionalizacin de exoneraciones y de la reduccin de la evasin, asentndolo en ingresos seguros y permanentes que
redistribuyen el ingreso familiar.
60 |
UNICEF/VNZ/Candie Cassabalian
Tpico 10:
| 61
Ecuador
Durante el ao 2010, la Asamblea Nacional de
Ecuador aprob un conjunto de Leyes que alter
sensiblemente el marco regulatorio para la rendicin
de cuentas del gasto pblico en el pas, incluido el
gasto en infancia, y estableci nuevos espacios de
participacin ciudadana y control social a ese gasto:
el Cdigo de Planificacin y Finanzas Publicas
-COPLAFIP-, el Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial, Autonoma y Descentralizacin -COOTADy la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana y
Control Social. El COPLAFIP, en primer lugar a nivel
nacional cre una nueva institucionalidad participativa tanto para la planificacin (Consejo de Planificacin) como para la presupuestacin, estableciendo
su articulacin y regulando el proceso de rendicin
de cuentas de todas las instituciones pblicas, en
tanto proceso sistemtico, deliberado, interactivo y
universal. En segundo lugar, a nivel local, oblig al
funcionamiento de los Consejos de Planificacin de
los Gobiernos Autnomos Descentralizados -GAD-,
precisando sus funciones y los actores que lo
conforman y su organizacin, donde entreg activa
participacin a la ciudadana, al establecer tres
representantes ciudadanos a esos Consejos, (30%
del total de integrantes). El presupuesto participativo
-PP- de los GAD, fue otro espacio creado de participacin ciudadana para el debate pblico y rendicin
de cuentas sobre el uso y asignacin de los recursos del GAD respectivo, incluidos los de infancia.
Tambin consider disposiciones en materia de
transparencia fiscal, obligando a la entrega peridica
de informacin presupuestaria de las instituciones
pblicas a la ciudadana, con sus procedimientos, y
sanciones a las autoridades por su incumplimiento.
Por su parte, el COOTAD defini que el presupuesto
de los GAD debe ser elaborado participativamente, y
estableci la obligacin de la participacin ciudadana
en la priorizacin del gasto de los GAD, especialmente de infancia. Oblig a que los representantes
ciudadanos de la asamblea local asistan a las
sesiones del legislativo local y participen en la
aprobacin del presupuesto por parte del legislativo.
Adems oblig al establecimiento de un permanente
sistema de participacin ciudadana en los GAD.
De su lado, la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana y Control Social, defini el funcionamiento de
asambleas locales, en tanto espacios de participacin ciudadana y rendicin de cuentas para respetar
los derechos de la infancia y exigir su cumplimiento.
La norma estableci asimismo el funcionamiento de
62 |
las audiencias pblicas, en tanto instancias habilitadas ya sea por las autoridades del GAD, por iniciativa
propia o por pedido de la ciudadana. Tambin
determin el funcionamiento del Cabildo Popular, a
manera de sesiones pblicas con convocatoria
abierta para tratar temas especficos vinculados a la
gestin del GAD y sus recursos. Igualmente,
estableci el funcionamiento de la Silla Vaca al
momento de las sesiones del GAD, con el propsito
que esa silla sea ocupada por una o un representante, varios o varias representantes de la ciudadana.
Asimismo, determin el funcionamiento de los
Observatorios y Consejos Consultivos de los GAD
para obligar la rendicin de cuentas. Muchos de
estos espacios y mecanismos de rendicin de
cuentas estn actualmente en funcionamiento
en el pas.
De otro lado, en el nivel nacional, la Asamblea
Nacional con el apoyo del Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia, cre en 2010 la Unidad de
Control de Ejecucin del Presupuesto General del
Estado, en tanto unidad dependiente de la Presidencia de la Asamblea Nacional, asignndole la responsabilidad de vigilar la ejecucin del Presupuesto
General del Estado, particularmente la inversin
social y en infancia, la programacin cuatrianual y el
Plan Nacional de Desarrollo, bajo una mirada propia
y autnoma. Lastimosamente ltimamente la
Unidad suspendi la produccin y entrega de los
informes peridicos que realizaba a la Presidencia de
la Asamblea y a la Comisin de Rgimen Econmico
(Presupuesto), en tanto mecanismos de rendicin
de cuentas del gasto pblico, en general, y de la
inversin social y en infancia, en particular.
| 63
Argentina
En el ao 2005, la sancin de la Ley de Proteccin
Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes inaugur una nueva etapa en la historia de la
infancia de Argentina al poner fin a casi cien aos de
patronato, pues nios, nias y adolescentes dejaron
de ser entendidos como objetos bajo la tutela del
Estado para pasar a ser reconocidos como sujetos
de pleno derecho. Para ello, una nueva institucionalidad a nivel federal vio la luz con la creacin de la
Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y
Familia, organismo del Poder Ejecutivo Nacional
especializado en infancia y familia; y del Consejo
Federal de Niez, Adolescencia y Familia, rgano
deliberativo, consultivo y planificador de polticas
pblicas para la infancia y la adolescencia en todo el
territorio (existen sus homlogos a nivel provincial),
teniendo en cuenta y trabajando desde las distintas
realidades del pas.
A finales del 2011 Argentina aprob y puso en
marcha el Plan Nacional de Accin por los Derechos
de Nias, Nios y Adolescentes 2012-2015, de
aplicacin nacional y local, con un conjunto de
polticas, acciones e intervenciones aglutinadas bajo
tres ejes cuyo principal objetivo consisti en fortalecer a la familia, entendindola como base para un
desarrollo humano sustentable y como espacio
afectivo fundamental para el crecimiento de nios y
nias. Desarroll un conjunto de acciones de
atencin directa en las temticas de restitucin de
derechos y de adolescentes infractores de la ley
penal. En el primer caso, las acciones estuvieron
dirigidas a proteger los derechos de nios y nias
que atraviesan situaciones crticas a nivel familiar,
social, jurdico o econmico (vctimas de violencia,
trata, trfico y trabajo infantil) promoviendo y fortaleciendo la permanencia en su mbito familiar y
comunitario. El segundo caso agrup todas aquellas
acciones destinadas a estimular la capacidad de
jvenes infractores de ejercer sus derechos, respetar los derechos de terceros y asumir obligaciones
que les permitan llevar adelante un proyecto de vida
ciudadano. Del mismo modo, a partir de la sancin
de la Ley de Promocin y regulacin de los Centros
de Desarrollo Infantil Comunitarios, se busc
fortalecer las polticas pblicas orientadas a la
primera infancia y generar espacios de trabajo
conjunto entre organizaciones comunitarias, actores
locales, provinciales y nacionales.
64 |
UNICEF/Guatemala/2007/27/Rolando Chews
| 65
Chile
El Observatorio Niez y Adolescencia, creado en el
2012, busc posicionarse en Chile como una instancia reconocida de reflexin, generacin de conocimientos y promocin de polticas pblicas, a favor
de los nios, nias y adolescentes chilenos, dado
que a diferencia de otros pases de la regin, Chile
no cuenta con un cdigo de la niez o con una Ley
de Proteccin Integral de Derechos que establezca
de manera especfica los derechos a garantizar, la
institucionalidad de infancia y el marco normativo
desde la cual se propicien polticas pblicas y
estrategias articuladas.
En ese contexto, una de las principales lneas de
accin del Observatorio consisti en desarrollar un
sistema de monitoreo de la Convencin sobre los
Derechos del Nio y de indicadores sobre la situacin de la niez y la adolescencia. La publicacin y
difusin de los resultados obtenidos a travs de la
implementacin de este sistema constituyeron el
foco central de accin del Observatorio. Para ello,
esta iniciativa tuvo una estructura conformada por un
Consejo Ejecutivo (Programa de Diplomado Niez y
Polticas Pblicas del Departamento de Antropologa,
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
Chile, Asociacin Chilena pro Naciones UnidasACHNU, Fundacin Marista para la Solidaridad
Internacional FMSI y Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad Central de Chile FACSO-UCEN),
un Consejo Asesor, un Equipo Tcnico, Patrocinadores / Auspiciadores y una red estratgica de aliados.
Uno de los principales productos del Observatorio
fue el informe que monitorea el estado de cumplimiento de la Convencin sobre los Derechos del
Nio denominado La Infancia Cuenta en Chile. El
Segundo Informe Infancia Cuenta en Chile 2014,
constituy un avance sustantivo en el esfuerzo por
establecer un modelo de seguimiento de la situacin
de los derechos de nios y nias en el pas. Este
Informe abarc un amplio campo de derechos,
abordados a travs de 52 indicadores organizados
en cinco dominios: i) entorno familiar y social; ii)
autonoma y ejercicio progresivo; iii) salud; iv)
educacin, actividades culturales y de recreacin; y,
v) derechos y libertades civiles.
De otro lado, en septiembre de 2009, se promulg
la Ley N 20.3793 que cre el sistema intersectorial
de proteccin social para los grupos ms vulnerables
desde una perspectiva socioeconmica, e institucio-
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Paraguay
En agosto de 2014 se materializ en Asuncin un
acto pblico con presencia del Presidente de la
Repblica, de los ministros de Salud y Educacin,
del ministro de la Niez adems de otras autoridades de los Poderes Legislativo y Judicial, en tanto
primera rendicin de cuentas gubernamental a los
nios, nias y adolescentes sobre los 20 compromisos asumidos por el Presidente el 16 de agosto de
2013 para fortalecer el Sistema Nacional de Promocin y Proteccin de Derechos de Nios, Nias y
Adolescentes. Al cumplirse el primer ao de
gestin, el gobierno institucionaliz de esta manera
un informe regular de las acciones realizadas por el
Poder Ejecutivo a favor de la niez y la adolescencia.
En el acto participaron nios, nias y adolescentes
de los 17 departamentos, de las comunidades de
Pueblos Originarios de Tarumandumi y Cerro Poty, la
Federacin Paraguaya de padres de personas con
necesidades especiales, la Plataforma Nacional de
nios, nias y adolescentes, los Comits distritales
y departamentales. Este acto estuvo precedido por
una jornada de dos das en la que nios, nias y
adolescentes, nios de los pueblos originarios, nios
con discapacidad de los 17 Departamentos del
Paraguay debatieron sobre los 20 Compromisos y
mediante diversas dinmicas consensuaron una
carta abierta al Presidente, cuya lectura se realiz
durante el acto a cargo de los propios nios, compromiso por compromiso. As tuvieron oportunidad
de hacer entrega de una carta abierta mediante la
cual concretaron sus demandas puntuales al Presidente de la Repblica, basados en los 20 compromisos asumidos por el mandatario.
El Ministro - Secretario Ejecutivo de la Secretara
Nacional de la Niez y la Adolescencia entreg a los
nios, nias y adolescentes y a la opinin pblica en
general un documento con el detalle de las diversas
acciones realizadas por las entidades gubernamentales involucradas durante el primer ao de Gobierno,
en cada uno de los 20 compromisos. Estos compromisos incluyeron un conjunto de acciones concretas
con indicadores medibles de cumplimiento, y
sometidos a la revisin de los nios, nias, adolescentes y sociedad en general.
Carta abierta de nios, nias y adolescentes, al
Presidente de la Repblica
<www.snna.gov.py/noticia/350-carta-abierta-deninos-ninas-y-adolescentes-al-presidente-de-larepublica.html#.VDrIcHl0y01>
Sntesis
Los espacios de transparencia y rendicin de
cuentas del gasto pblico destinado al cumplimiento
de los derechos del nio registraron avances significativos en la regin durante los aos recientes. Las
experiencias abordadas aqu referidas a Ecuador,
Argentina, Chile y Paraguay muestras la riqueza del
avance logrado en la regin. Y es que se abrieron
mltiples y variados espacios y canales de transparencia y rendicin de cuentas, tanto de tipo parlamentario, como de las entidades fiscalizadoras o de
las instituciones independientes de derechos
humanos, as como se fortaleci el papel de las
organizaciones de la sociedad civil, incluyendo a los
propios nios. Sin embargo, se necesita mejorar an
ms los mecanismos de transparencia y rendicin
de cuentas al interior de las instituciones pblicas
para informar a los ciudadanos sobre la inversin
NNA y el uso adecuado del gasto pblico destinado
al cumplimiento de los derechos del nio, en tanto
medidas disuasivas de prcticas de corrupcin y mal
uso de fondos pblicos.
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UNICEF/NYHQ2013/1522/Pirozzi
Lecciones aprendidas y
desafos pendientes de
la regin
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Sin duda, esta trayectoria hacia los nuevos paradigmas con rupturas esenciales permiti que el trabajo
reciente de la regin sea ms fructfero y eficaz para
avanzar en el cumplimiento de los derechos de sus
nios, nias y adolescentes, a la vez que modific
las viejas formas de organizacin y operacin de la
administracin pblica, imprimiendo mayor efectividad en su accionar.
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UNICEF/Nicaragua/222/Gonzalo Bell