en pases andinos
2000
Programa de Gestin Urbana
Coordinacin para Amrica Latina y El Caribe
Casilla Postal 17-01-2505
Garca Moreno 1201 y Meja
e.mail pgu@impsat.net.ec pgu@pgu.ecuanex.net.ec
www.pgualc.org
Telefax 593 2 583 961 / 282 361/364
Quito - Ecuador
El Programa de Gestin Urbana es una iniciativa del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo y de otras agencias de cooperacin internacional que ejecuta el Centro
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Busca fortalecer la
contribucin de las ciudades y pueblos del mundo al desarrollo humano.
La promocin de la gobernabilidad local participativa, la erradicacin de la pobreza urbana
y el mejoramiento de la gestin ambiental de las ciudades constituyen los ejes principales
del PGU en su tercera fase, junto con la construccin de la equidad social y de gnero.
Para impulsarlos, el PGU promueve el uso y distribucin equitativa y eficiente de los
recursos y moviliza las capacidades e iniciativas de individuos, comunidades,
organizaciones pblicas, privadas y voluntarias y, fundamentalmente, de los gobiernos
locales.
Contribuciones
Lisa Fernndez, Yale/UNDP Public Private Parternership Program (U.S.A.)
Luis Guillermo Uzn Fernndez, Superintendencia de Aguas (Bolivia)
Luis Albacete, Aguas de Cartagena S.A. (Colombia)
Enrique Valderrama Jaramillo, Empresas Varias de Medelln E.S.P. (Colombia)
Jos Acevedo, Empresa Metropolitana de Residuos (Chile)
Jorge Arroyo, Instituto de Promocin de la Economa Social (Per)
Nelson Loredo (Per)
Peter Jrgenlohmann
Henri Coing, Instituto de Estudios Superiores de Administracin (Venezuela)
Alfredo Caprile, Sustainable Project Management
Compilacin y Edicin del Documento
Libio Villar
Instituto de Promocin de la Economa Social - IPES
Carlos Krundiek 325 Urb. Santa Catalina, Lima 13 Per
Telefax: (51 1) 475 13 25 / 475 16 90 / 475 71 73
E-mail: ipes@amauta.rcp.net.pe
Coordinacin Tcnica de la Serie
Nancy Snchez R., Coordinadora de Comunicacin e Informacin, PGU-ALC / CIUDAD
Email: nancy@ecuanex.net.ec
Diseo de Portada
Alfredo Ruales
Email: mango@waccom.net.ec
NDICE
PREFACIO
PROYECTO FOMENTO DE LA GESTIN DE LA INFRAESTRUCTURA URBANA
COMO MODELO DE LA COOPERACIN PBLICO PRIVADA
SIGLAS
CAPTULO I
COOPERACIN PBLICO PRIVADA EN LA PRESTACIN DE SERVICIOS DE
INFRAESTRUCTURA URBANA
CAPTULO II
EXPERIENCIA SOBRE COOPERACIN PBLICO PRIVADA CONCESIN DE
APROVECHAMIENTO DE AGUAS Y CONSECIN DE SERVICIOS PBLICOS DE
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN LAS CIUDADES DE LA PAZ Y EL ALTO
Y SUS ALREDEDORES
AGUAS DE CARTAGENA S.A (ACUACAR)
EMPRESAS VARIAS DE MEDELLN E.S.P
EMPRESA METROPOLITANA DE RESIDUOS (EMERES)
LAS MICROEMPRESAS DE GESTIN AMBIENTAL (MEGA)
EJEMPLO DE UN MODELO DE INVERSIN PRIVADA TIPO BOT
EL CASO DEL AGUA Y EL ASEO URBANO EN CARACAS
POJECT DEVELOPMENT FACILITY (PDF)
CAPTULO III
CONCLUSIONES GENERALES
CAPTULO IV
INSTITUCIONES QUE APOYAN PROCESOS DE COOPERACIN PBLICO PRIVADO
PREFACIO
El crecimiento desmesurado de las aglomeraciones urbanas en los pases de
frica, Asia y Amrica Latina est ejerciendo una presin enorme sobre la infraestructura
existente, resulta cada vez ms difcil abastecer a la poblacin urbana con agua potable,
tratar sus aguas servidas, recolectar y depositar sus residuos slidos o producir la energa
elctrica necesaria.
Al mismo tiempo, la extensin de las aglomeraciones urbanas requiere cada vez
inversiones mayores en la ampliacin de la infraestructura ya existente. Como
consecuencia, la instalacin y mantenimiento de estos sistemas en general pasa por
encima de las capacidades administrativas y financieras de un solo sector, sea pblico o
privado.
Como reaccin, en algunos casos se privatizaron por completo los servicios
infraestructurales, pero no se introdujeron mecanismos para estimular la competencia
entre las empresas por lo que no se produjeron los resultados esperados, por ejemplo con
respecto a la calidad de los servicios y a la transparencia de las tarifas.
Debido a esta situacin, desde hace unos aos, las municipalidades, tanto en
pases en vas de desarrollo como en pases industrializados, estn experimentando
nuevas formas de cooperacin pblico-privada en la gestin de la infraestructura urbana.
Entretanto, se est comprobando que estos modelos pueden constituir autnticas
alternativas a una privatizacin completa, porque aprovechan las experiencias del sector
privado en la gestin empresarial y a la vez la responsabilidad del sector pblico de velar
por los intereses comunes.
En este contexto, el proyecto comn Public-Private Partnerships for the Urban
Environment (PPPUE) del PNUD (Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo),
Nueva York/EE.UU. y, de la Carl Duisberg Gesellschaft e. V. (CDG), Colonia/Alemania,
junta los esfuerzos de ambas organizaciones para promover con sus instrumentos
complementarios las iniciativas de cooperacin pblico-privada (CPP) en pases en vas
de desarrollo.
Como primer paso, del 9 al 11 de diciembre de 1998 se realiz en Lima (Per) el
Taller Cooperacin pblico-privada en la gestin de la infraestructura urbana, en el
cual tambin particip el Programa de Gestin Urbana / Coordinacin Regional para
Amrica Latina y el Caribe (PGU-ALC) de Quito, Ecuador.
El evento fue destinado a alcaldes y gerentes de empresas de infraestructura de la
Zona Andina y tuvo el objetivo de proporcionarles los instrumentos necesarios para que
puedan decidir si la CPP puede ser una opcin realista para contribuir a solucionar los
problemas de infraestructura de las ciudades o empresas que representan, e identificar
Los Organizadores
6
2.
3.
Los siguientes aspectos principales sern considerados por las medidas del
proyecto:
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SIGLAS
$
Peso colombiano
ACUACAR
Aguas de Cartagena S. A.
AGBAR
Aguas de Barcelona
AISA
Aguas de Illimani S. A.
APP
Asociaciones pblico-privadas
BID
BOT
Bs.
Bolivianos
CDG
CEARAH-PERIFERIA
CONATA
COPEVI
CPP
Cooperacin pblico-privada
EMERES
EPS
ESP
ESSP
FEDEVIVIENDA
IESA
IMAU
INOS
IPES
IULA-CELCADEL
MEGA
OC
ODECO
Organizacin Comunitaria
Oficina del Consumidor
ONG
Organizacin No Gubernamental
PGU-ALC
PNUD
PPP
PPPUE
SAE
SAMAPA
SESMA
SIRESE
SPM
SUNASS
UNDP
WBCSD
10
CAPTULO I
COOPERACIN PBLICO-PRIVADA EN LA PRESTACIN DE
SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA URBANA
Lisa Fernndez*
1.
Antecedentes
11
Las OC representan directamente a una o a varias comunidades, mientras que las ONG. son
intermediarias entre los gobiernos y las comunidades, y a menudo proporcionan asistencia tcnica y
financiera a las comunidades para el desarrollo de sus proyectos.
12
2.
13
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Todas estas relaciones pueden ayudar a mejorar la prestacin de los servicios que
nos ocupan. La eleccin depende de las respuestas locales a una serie de temas,
incluyendo:
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A.
instancias privadas para que se encarguen de algunas partes de la operacin. En este caso
el sector privado debe prestar el servicio en el marco de los costos acordados y cumplir
con los estndares de desempeo establecidos por el sector pblico. Los gobiernos
utilizan, generalmente, la licitacin convencional como procedimiento para otorgar los
contratos de servicio, lo cual tiende a funcionar bien dado el marco de tiempo limitado y
la naturaleza escueta de estos contratos.
Algunos ejemplos de contratos de servicio en el sector de agua incluyen el
funcionamiento de una planta de tratamiento de agua, la prestacin de servicios de
distribucin de agua, lectura del medidor, operaciones de facturacin, cobro y
funcionamiento y mantenimiento de torres de agua potable y el manejo de aguas servidas.
En el caso de los residuos slidos, los contratos incluyen, la produccin y distribucin de
receptculos de basura, tareas de limpieza pblica, mantenimiento de flota y
funcionamiento de una estacin de relleno o transferencia.
Estructuras Financieras
Bajo el contrato de servicio, el gobierno paga a la empresa privada una tarifa
predeterminada por el servicio, la cual puede basarse en una tarifa nica o una frmula
libre, donde tanto los costos como la mano de obra son fijos, y la empresa privada
participa en un sistema de ganancias compartidas. El contratista privado no
necesariamente tiene una relacin con los consumidores finales y todas las interacciones
financieras se hacen directamente con el gobierno. El gobierno es responsable de proveer
cualquier inversin de capital necesaria para expandir o mejorar el sistema.
El gobierno eligi entrar por etapas en un programa de contratos con el sector privado.
Primero, cre la competencia, dividiendo a la ciudad en cuatro zonas y abriendo cuatro
licitaciones. El precio ms bajo para desarrollar las tareas fue determinante para otorgar
los contratos, los cuales fueron entregados en octubre de 1993 a cuatro compaas
diferentes por perodos de 10 aos.
En segundo lugar estableci las fases, cada contrato anticipaba tres fases de trabajo. Las
Fases 1 y 2 involucraban la identificacin de clientes y el diseo e implementacin de un
sistema de facturacin ms efectivo. El gobierno paga a los contratistas directamente sobre
un monto preestablecido para este trabajo. En la Fase 3 (no necesariamente desarrollada
despus de la Fase 1 y 2 pues depende de las necesidades del sistema local), la principal
tarea es hacer mejoras en el sistema de distribucin fsica. En esta fase, la compensacin
de los contratistas est vinculada con los ingresos ganados (tarifas cobradas a los clientes).
La cada del peso, y una disputa con un licitante perdedor, ocasionaron demoras en al
asignacin del trabajo. An as, se instalaron los medidores de agua a fines de 1997, lo
cual constituy un importante paso para disminuir el exceso de consumo. Tambin se ha
iniciado un programa de deteccin de fugas para ayudar al cobro de facturas y reducir las
prdidas de agua en una tercera parte o ms.
Bogot, Colombia Administracin de los Servicios de Manejo de Residuos Slidos
por el Sector Privado
En 1994, Bogot firm cuatro contratos de servicios para la manejo de residuos y la
limpieza pblica de cuatro zonas de la ciudad, as como un contrato de operacin y
mantenimiento del relleno local.
Fortalezas Potenciales
Las fortalezas de los contratos de servicio se pueden sintetizar en los siguientes
puntos:
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16
Proporcionan una opcin de riesgo relativamente baja para expandir el rol del
sector privado y, al hacerlo, los gobiernos a menudo logran aumentar el grado de
informacin que manejan sobre las condiciones de la de infraestructura.
Tienen un gran potencial para proporcionar mejor funcionamiento del sistema,
permitiendo a los gobiernos mejorar el rendimiento y aumentar la eficiencia a
travs de la transferencia de tecnologa y la adquisicin de capacidad tcnica y/o
gerencial.
Generalmente son la forma ms competitiva de participacin privada. Como los
contratos son renovados con frecuencia, los contratistas se ven en la necesidad de
mantener los costos bajos para poder competir con otras ofertas.
Debido a que los contratos de servicio son limitados en cuanto a su alcance, las
barreras para entrar son bastante bajas. Por ejemplo, un gran nmero de empresas
Debilidades Potenciales
Como toda propuesta novedosa los contratos de servicio tienen debilidades que
deben ser tomadas en cuenta para evitar que se conviertan en un problema, las principales
son las siguientes:
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B.
17
Estructuras Financieras
Bajo los BOT, el sector privado proporciona el capital para construir la nueva
instalacin. En retribucin, el sector pblico acepta comprar un nivel mnimo de
produccin a precios especficos para asegurarse de que el operador privado recupere sus
costos. Esto requiere que la demanda de produccin de los consumidores finales se
calcule de antemano y que el gobierno garantice las proyecciones. Esto puede causar
problemas para el gobierno, ya que si se sobrestima la demanda y los ingresos
provenientes de los clientes son inferiores a lo esperado, l debe responder a los
compromisos acordados. Los plazos de extensin y tiempo combinados con los BOT
requieren el desarrollo de paquetes financieros sofisticados y a menudo complicados.
Izmit, Turqua BOT para la Construccin y Manejo de una nueva Planta de
Agua Potable
Luego de siete aos de negociacin, en 1995, se logr la firma de un contrato BOT de US$
933 millones para la construccin de una nueva planta de agua potable para atender a 1,2
millones de residentes de Izmit, un pueblo ubicado en la costa sureste de Estambul.
Thames Water of Britain es el principal inversionista del consorcio a cargo de la
construccin y manejo de la planta, que desean que vuelva a estar a cargo del Estado 15
aos despus del inicio de las operaciones.
Izmit, el proyecto de abastecimiento de agua ms grande del mundo financiado por el
sector privado, tiene una estructura financiera innovadora. En primer lugar, hay una
importante participacin local. Thames ha acordado trabajar con dos contratistas turcos
locales que comparten 70% de la participacin. La municipalidad tambin es accionista
del proyecto (15%). En segundo lugar y quizs el aspecto ms importante de la
financiacin de Izmit, el gobierno turco central est garantizando 85% del reembolso de
los costos de construccin. Esta garanta abre las puertas al financiamiento internacional
frente a las preocupaciones de riesgos polticos en Turqua. Dos japoneses tomaron otro
15% del capital social y acordaron US$ 180 millones de deuda. Los arreglos de
financiamiento tambin recibieron apoyo de agencias de crdito de exportacin en Gran
Bretaa, Francia y Japn que cubrieron el riesgo comercial y poltico y dividieron el
financiamiento de la deuda.
El acuerdo de Izmit es del tipo toma o paga, obligando a la ciudad a pagar los montos
mnimos y mximos de agua proveda por la compaa que asume el proyecto, sin
considerar la demanda de agua del consumidor final. Si la municipalidad incumple estas
obligaciones de pago, los prestamistas pueden responsabilizar al gobierno nacional de
Turqua por ellos.
18
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Son una manera efectiva de conseguir dinero del sector privado para la
construccin de nueva infraestructura o la renovacin substancial de las ya
existentes.
Tienden a minimizar los riesgos de mercado para el sector privado porque el
gobierno es el nico cliente; reduciendo los riesgos asociados a la insuficiente
demanda y capacidad de pago. Los socios del sector privado evitarn los acuerdos
BOT en los que el gobierno se muestre reacio a proporcionar garantas de
reembolso al sector privado.
El modelo ha sido usado para construir nuevas plantas de energa en muchos
pases en desarrollo.
Debilidades Potenciales
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Los BOT generalmente involucran slo una parte del sistema, lo cual limita la
posibilidad del actor privado para optimizar el uso eficiente de los recursos en
todo el sistema. Sin embargo, los BOT pueden proporcionar una plataforma para
aumentar la capacidad local para manejar las instalaciones de infraestructura.
Si bien, los BOT proporcionan algunos incentivos para la eficiencia ya que las
compaas privadas deben competir para ganar los contratos; la extensin y
complejidad de los contratos puede reducir los efectos positivos de la competencia
inicial. Por ejemplo, muchos BOT son renegociados una vez que estn en proceso
y esas negociaciones son bsicamente dirigidas sin competencia.
19
C.
Concesiones
Rol de los Socios del Sector Pblico y Privado
20
Son una manera efectiva de obtener dinero privado para la construccin de nuevas
instalaciones de infraestructura o para la renovacin de las ya existentes.
21
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D.
existente (por ejemplo, el sector pblico vende al sector privado acciones de una
compaa municipal) que presta servicios en las reas de agua y/o manejo de residuos. En
cualquiera de los casos, es fundamental que la compaa sea independiente de la
municipalidad. Los Joint Ventures a menudo se usan en combinacin con otros tipos de
APP. Por ejemplo, el gobierno puede entregar un contrato de servicio, BOT o concesin a
la firma de capital mixto recientemente establecida, para la prestacin de servicios de
infraestructura urbana.
Las APP de Joint Venture proporcionan un vehculo para verdaderas
asociaciones pblico-privadas en las que los gobiernos, empresas, ONG y otros, pueden
concentrar sus recursos y generar ingresos compartidos resolviendo problemas de
servicios urbanos. Bajo un Joint Venture, el gobierno es el regulador final, pero tambin
es un accionista activo en el manejo de la compaa. Desde esta posicin, puede
compartir las utilidades con la compaa operadora. El socio del sector privado a menudo
tiene la responsabilidad primaria de realizar operaciones diarias de administracin.
Bajo un Joint Venture, los socios del sector pblico y privado deben trabajar
juntos desde las primeras etapas, formando a menudo una figura institucional (a veces
llamada una compaa de pantalla) o una Entidad de Desarrollo del Proyecto durante la
fase de desarrollo y pre-inversin del proyecto. Esta figura proporciona una plataforma
para el dilogo directo de colaboracin entre los socios del sector pblico y el privado
conforme trabajan para desarrollar el proyecto final. Desde un punto de vista bsico, este
puede ser un grupo formal de trabajo. Algunos proyectos han formado conjuntamente
compaas capitalizadas especficamente para trabajar en el desarrollo del proyecto
durante la fase inicial.
Estructuras Financieras
Bajo el modelo de APP de Joint Venture, tanto los socios del sector pblico, como
los socios de sector privado, deben contribuir con el costo de los estudios de factibilidad
del proyecto desde el inicio y deben estar preparados para invertir en la nueva compaa
cuando se forme. Las APP de capital mixto requieren que ambas partes acepten la idea de
riesgo y ganancia compartida. En otras palabras, cada uno debe hacer contribuciones
cuantificables a lo largo del desarrollo del proyecto y del proceso de implementacin. Lo
ptimo es que la compaa sea financieramente independiente. Sin embargo, el gobierno
puede proporcionar subsidios a la compaa o a sus usuarios, de ser necesario.
Cartagena, Colombia Joint Venture para la Prestacin del Servicio de
Agua
Afrontando grandes deficiencias y un pobre servicio, el gobierno de Cartagena liquid los
servicios pblicos de agua y desage. En su lugar, cre una compaa de capital mixto
ACUACAR para atender a los 750.000 habitantes de la ciudad. ACUACAR es
propiedad compartida del gobierno de Cartagena y Aguas de Barcelona, un proveedor
espaol de servicios de agua. Se ha entregado un contrato de funcionamiento y
23
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24
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E.
Los gobiernos locales son tanto accionistas como reguladores del Joint Venture;
dependiendo de cmo estructuren y desempeen estos roles, puede conducir a un
conflicto de intereses a la municipalidad, en el intento de mantener por un lado la
responsabilidad de regulacin pblica y por el otro facilitar el rendimiento en las
ganancias para el Joint Venture.
Las organizaciones del sector privado tienden a centrarse en el lmite financiero
mientras que los gobiernos se centran en el proceso. Estas diferencias a menudo se
manifiestan en los cronogramas que cada sector considera razonable y pueden
crear problemas durante la fase de desarrollo del proyecto.
La participacin econmica temprana, que se requiere de ambas partes, no permite
el uso de procedimientos de licitacin pblica y promueve el uso de otros
procedimientos tales como la negociacin directa. Esto puede ocasionar
preocupacin sobre la transparencia, lo cual podra afectar la aceptacin social o
la inversin adicional del sector privado.
25
Estructuras Financieras
Los servicios basados en la comunidad generalmente implican bajos costos
iniciales pues el capital ya est establecido en los proveedores locales y sus materiales.
Los costos de material y organizacin inicial a menudo son proporcionados por ONG,
entidades de caridad privadas, asistencia de desarrollo oficial, el gobierno, o por la
comunidad misma. Los costos de mantenimiento deberan ser generados por la misma
comunidad a travs del pago de la tarifa. El conocimiento local generalmente permite el
desarrollo de soluciones de costo mnimo, lo cual mantiene los gastos bajos.
La Sirena, Cali, Colombia Provisin de Servicios Comunitarios de Agua
En La Sirena, los asentamientos urbanos se levantan sobre colinas inclinadas por lo cual se
requiere bombeo de agua a costos muy altos. Con 53% de los residentes comprometidos
en la economa informal, la comunidad obtena recursos financieros mnimos. Esto la
llev a buscar la asistencia de SIRENA, un Centro Interregional para Abastecimiento de
Agua y Desage, la cual ayud a establecer un mecanismo de filtracin por etapas
mltiples y una red PVC para entregar y distribuir agua potable en todos los
asentamientos. Un Comit de Accin, integrado por voluntarios elegidos por los usuarios
en 1987, estableci una tarifa diferencial de acuerdo al tipo de vivienda (viviendas
alquiladas versus viviendas de una familia). El Comit tambin emplea dos operadores que
monitorean la calidad del agua y realizan inspecciones diarias del sistema. Las tarifas
cubren los costos de mantenimiento y operacin, pero la futura expansin implicar apoyo
financiero externo adicional o financiamiento directo.
Quito, Ecuador Prestacin Comunitaria del Servicio de Manejo de
Residuos Slidos
El grupo comunitario Barrio El Carmen en Quito es un ejemplo de una asociacin entre el
gobierno y un grupo comunitario para la prestacin de servicios de administracin de
residuos slidos. Este vecindario de bajos ingresos conformado por unas 250 familias se
ubica al sur de Quito. Con el apoyo del miembro del Concejo de la ciudad, y con cierta
ayuda promocional de una organizacin religiosa local, este vecindario est manejando los
residuos slidos, combinando el esfuerzo comunal y la iniciativa microempresarial. Las
familias clasifican sus desperdicios, los cuales luego son recolectados por miembros de la
microempresa. La microempresa vende todo lo reciclable a comerciantes o compaas y,
los residuos orgnicos a las granjas locales para abono. El material no-reciclable y lo que
queda de los residuos orgnicos son recolectados cada semana por la municipalidad y
transportados al botadero (depsito de basura) de la ciudad.
Para promocionar esta iniciativa, la municipalidad ha duplicado la cantidad de dinero que
gana la microempresa a travs de la venta del material reciclable, invirtiendo esos recursos
en proyectos locales especficos seleccionados por la comunidad. Desde que el programa
empez, ha desaparecido un botadero ilegal en una zona cercana permitiendo que el rea
sea usada para actividades de recreacin. Varios vecindarios cercanos le han pedido al
Barrio El Carmen que se encargue del manejo de sus residuos slidos.
Puntos Fuertes Potenciales
26
Se basa en el conocimiento local que a menudo resulta ser una fuente eficiente de
informacin sobre las caractersticas de la infraestructura, del terreno, de los
habitantes lo que enriquece las decisiones que se tomen.
Requiere una inversin inicial baja en la medida que se integran recursos locales
en las distintas fases de prestacin del servicio.
Puede proporcionar a los residentes locales una forma estable de ingresos, que
permite mejorar las condiciones de la economa local.
Permite que la comunidad se comprometa con el servicio y participe en su
mantenimiento asegurando la sostenibilidad.
Los grupos comunales son dinmicos y a menudo capaces de responder mejor a la
demanda de los usuarios, lo que asegura una mayor satisfaccin de parte de stos.
Es una manera de asegurar los servicios en zonas de difcil acceso, tales como
reas en colinas empinadas y asentamientos con caminos de acceso muy
pequeos, o con poblacin con niveles de ingreso muy bajo.
Debilidades Potenciales
Propiedad de Activos
Fuente de inversin
Intensidad Regulatoria
Preocupaciones de
Mano de Obra
Plazos para Preparacin
de Contrato
Contrato de
Servicio
Pblico
Pblico
BOT
Concesin
Joint
Venture
Pblico
Privado
Pblico
Privado
Joint
Joint
Moderado
Moderado
Alto
Moderado
Alto
Alto
Moderado
Moderado
Basado en la
Comunidad
Comunidad
ONG, Pblica
o Privada y
comunidad
Moderado
Bajo
Moderado
Alto
Alto
Alto a Moderado
Bajo
3.
29
En general, las compaas del sector privado prefieren que el contrato sirva como
el principal mecanismo regulador, y que los gobiernos locales tengan discrecin
reguladora muy limitada. Los trminos de contrato muy especficos que establecen los
deberes, los blancos de desempeo, las reglas para cambios de precios, los
procedimientos para la solucin de disputas, permiten que el sector privado prediga mejor
la rentabilidad y decida qu vale la pena licitar para el contrato. Dadas estas preferencias,
los gobiernos tendrn que emitir juicios importantes sobre el grado de discrecin
reguladora que desean establecer, particularmente para los contratos de largo plazo. Una
vez ms, aqu la corrupcin puede ser una preocupacin, esta vez en trminos de
aceptacin del pblico de la APP.
Algunos gobiernos se preocupan por un desequilibrio entre sus limitados medios y
capacidades como reguladores y la capacidad de operadores privados experimentados. La
descentralizacin ha tendido a agravar este desequilibrio ya que ha dado a las
municipalidades ms responsabilidad para proveer servicios pblicos. En situaciones
donde las municipalidades estn limitadas por presiones financieras y tienen poca
capacidad de imposicin, el gobierno central debera proveer apoyo financiero y
regulador. En cualquier caso, los mecanismos que fortalecen las entidades administrativas
y reguladoras son necesarios para reducir este desequilibrio y mejorar el poder de
negociacin del sector pblico.
Adems del clima regulador, los climas polticos conflictivos causados por la
presin de los ciclos de elecciones, la inestabilidad potencial de nuevas democracias, las
agendas personales de oficiales del gobierno, y el estatus especial de algunos servicios
(particularmente el acceso al agua), pueden crear barreras para iniciar o mantener la
colaboracin pblico-privada. Los gobiernos deben dar garantas cuando sea posible para
los socios del sector privado que tales factores polticos no alterarn sus sociedades
contractuales.
30
??
31
??
??
32
2.
3.
4.
La licitacin pblica tradicional est diseada slo para obtener el precio ms bajo
por un producto o servicio dado. Las APP a gran escala a menudo involucran
mltiples propuestas de diseo y deben tomar en cuenta adems, otros criterios
incluyendo el uso de firmas locales y el fomento del desarrollo econmico local;
La licitacin pblica tradicional generalmente prohibe la comunicacin informal
entre los sectores pblico y privado. En cambio, la comunicacin es la piedra
angular de una exitosa APP a gran escala (particularmente un Joint Ventures) y
debe empezar en la etapa ms temprana posible del proceso; y
La licitacin pblica tradicional es un proceso extenso en cuanto a tiempo. Los
grupos del sector privado se guan por los resultados y estn comprometidos con
la sociedad para ampliar su lmite. Los altos costos de transaccin y las largas
demoras en la entrega de contratos servirn como barreras para la participacin
del sector privado, particularmente para contratos de servicio a menor escala y
Joint Venture.
33
4.
Pautas bsicas para entrar en una APPError!Marcador no
definido.
A pesar de que las APP por su naturaleza son dinmicas y no se pueden encasillar
dentro de un modelo inflexible, se puede hablar de cuatro etapas en su proceso de
desarrollo:
1.
2.
3.
4.
??
??
??
El gobierno debe evaluar el actual servicio. Este tipo de anlisis incluir una
revisin interna de: (1) activos existentes, incluyendo infraestructura, capital y
regmenes tarifarios; (2) actual cobertura del servicio; (3) satisfaccin general de
los clientes; y (4) balance actual (ingresos versus costos).
El gobierno debe disear metas claras para mejoras, establecer los objetivos de
cobertura y los estndares de servicios; as como asegurar la transparencia,
eficiencia y satisfaccin del cliente.
Una vez que se decide que la participacin del sector privado puede ser una
opcin, el prximo paso es la formacin de un equipo multidisciplinario que se
encargue de evaluar las opciones. Este equipo debe conducir una evaluacin ms
profunda del actual sistema y evaluar la factibilidad tecnolgica, financiera,
social, poltica y legal de las diversas soluciones planteadas. Es importante que el
equipo identifique e involucre activamente a lo largo del proceso a los accionistas
claves tales como los residentes locales, ONG, comits de desarrollo,
organizaciones comunales, y empleados. Tambin es de suma importancia que
este proceso sea transparente y que se pida la opinin de todos.
Las municipalidades ms pequeas pueden necesitar contratar algunos de estos
servicios. Tales contratos deberan emitirse usando un proceso de licitacin
competitiva en la medida de lo posible para ayudar a garantizar que el gobierno
reciba la mejor asesora tcnica posible.
34
Una vez que se complete la evaluacin, el equipo evaluador debe establecer una
lista clara de mejoras de infraestructura. Es importante tomar en cuenta las metas
de amplia cobertura, servicios asequibles, transparencia, eficiencia y la
satisfaccin del cliente, a lo largo de este proceso. En base a esta lista el equipo
evaluador podr comparar las diversas opciones de APP. Este proceso puede
implicar el uso de modelos de costo/beneficio.
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35
del sector privado en el caso de que el gobierno use su idea y no les entregue el
contrato.
36
Flexibilidad
Todas las asociaciones se basan en el contexto y son diferentes de acuerdo a la
localidad. Las asociaciones deben tomar de otras experiencias, pero deben ser oportunas
respecto a la explotacin de las ventajas comparativas de los recursos locales. A largo
plazo, ser necesario hacer cambios en los planes de inversin, en la tecnologa y en el
establecimiento de prioridad para dar respuesta a circunstancias imprevistas. Incluir
claros procedimientos para hacer tales cambios a lo largo del proyecto reducir las
posibilidades de que tengan un impacto negativo en la asociacin.
Responsabilidad social
Los servicios de agua y manejo de residuos slidos, son servicios pblicos, por lo
tanto, deberan estar disponibles para todos. En la medida que estos servicios mejoren,
aumenta la calidad de vida de la gente, especialmente la vida de los pobres de las
ciudades. Los gobiernos deben hacer cambios que promuevan la mejor calidad de
servicio y un mayor acceso a ste. Un nfasis en la responsabilidad social tambin
aumentar la ganancia poltica, ya que el mejor servicio conducir a una mayor
aceptacin poltica.
Responsabilidad Ambiental
Las APP deben tomar en serio la importancia de la prestacin de servicios
ambientalmente responsables. Los servicios de agua y manejo de residuos slidos se
vinculan directamente a los temas de calidad medioambiental. Para asegurar
sostenibilidad a largo plazo, se debe hacer esfuerzos para garantizar que se provean de un
modo que no impacte substancialmente a los ecosistemas locales, por ejemplo, el agua
servida debe ser tratada de manera que se asegure un impacto mnimo en el medio
ambiente. La recoleccin de agua y desage tambin debe minimizar el dao
medioambiental. Aunque los mecanismos para asegurar la responsabilidad ambiental a
menudo implican inversiones iniciales ms sustanciales, los beneficios para la sociedad
proteccin de la salud pblica, sostenibilidad del ecosistema, y uso responsable de
recursos escasos justifican esos desembolsos. Se debe crear garantas en los acuerdos
contractuales para la prestacin de servicios responsables desde el punto de vista
ambiental y el uso de tecnologas eco-eficientes.
5.
Conclusin
A menudo es ms fcil mantenernos dentro de los caminos que nos son familiares.
Los gobiernos trabajando con los gobiernos, empresas privadas con otras empresas
privadas. Ya sea que usted provenga del sector pblico o privado, las APPs pueden, a
primera vista, no parecer una decisin conveniente. Sin embargo una mirada ms cercana
37
a los beneficios que esa relacin puede ofrecer proporciona un argumento slido para su
uso. A travs de las APP, las ventajas del sector privado (dinamismo, acceso a
financiamiento, conocimiento de tecnologas, eficiencia gerencial) se combinan con la
responsabilidad social, conciencia medioambiental, conocimiento local, y preocupaciones
de generacin de trabajo del sector pblico. En las ciudades de Latinoamrica, los
gobiernos han observado que la participacin del sector privado ha mejorado
ampliamente la calidad de sus servicios de infraestructura mientras que expande la
cobertura y reduce los costos, mejorando as la vida de los ciudadanos.
38
6.
Bibliografa adicional
39
CAPTULO II
Presentacin
2.
Antecedentes
Antecedentes a nivel pas
diciembre de 1995 y, el pago anual del llamado Bolivida a los mayores de sesenta aos.
Es as que los servicios pblicos denominados estratgicos fueron capitalizados.
Con estas leyes se logra la modernizacin del estado, que transforma un Estado
normativo y prestador tradicional, en un Estado normativo dejando la actividad de
prestador de bienes y servicios al privado. Para evitar los abusos del monopolio de los
prestadores de bienes y servicios, que son la escasez o mal servicio y los sobreprecios por
su prestacin, en 1994 se proclam la ley del sistema de regulacin sectorial, SIRESE,
que establece reguladores independientes para controlar a los prestadores privados
monoplicos.
El SIRESE est compuesto por la Superintendencia General, que es coordinadora
del sistema, fiscalizadora de las actividades de las superintendencias y la instancia para
procesar recursos jerrquicos que se presenten contra las Resoluciones de las
Superintendencias Sectoriales. Los Sectores comprendidos en el SIRESE son cinco:
Transportes, Electricidad, Telecomunicaciones, Hidrocarburos y Aguas.
La misin de las Superintendencias es defender los intereses de los usuarios, los
de las empresas y los del Estado, colocndose en el centro de equilibrio de estos intereses.
Las atribuciones de las Superintendencias que les permiten cumplir con su objetivo y su
misin son las de administrar las concesiones de los servicios, luego, regular los contratos
de concesin y finalmente, aprobar tarifas. El principio bsico de las Superintendencias
es de cumplir y hacer cumplir las leyes y normas reguladoras y sectoriales.
En el sector de servicios pblicos de agua potable y alcantarillado sanitario el
Estado normativo es el Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos. Los prestadores de
servicios pueden ser empresas municipales, cooperativas y empresas pblicas. Y, como
regulador independiente se establece la Superintendencia de Aguas.
Antecedentes tarifarios
Para superar su dbil situacin financiera, SAMAPA deba establecer un nuevo
sistema tarifario ms rentable, y mejor si fuera ms sencillo. SAMAPA lo elabor entre
junio y setiembre de 1996, se aprob a nivel del Consejo Nacional de Tarifas, CONATA,
en diciembre de 1996 y lo implant en julio de 1997, mes anterior al inicio de la
Concesin, de modo que se cre la imagen no deseada de que era la privatizacin la que
introduca el nuevo sistema tarifario.
Cuadro N 2
Estructura del nuevo sistema tarifario
Clculo
CID o CMgLP
CDA o CmeLP
Subvencin, 2/3
Subvencin, 1/3
Donde:
CID = Costo Incremental de Desarrollo, equivalente a CMgLP = Costo Marginal de Largo Plazo;
CDA = Costo Dinmico del Agua, equivalente a CmeLP = Costo Mediano de Largo Plazo;
2/3 y 1/3 se refiere a fracciones del CDA.
Para casos de usuarios sin medidor se establecieron los cargos fijos US$ 3,70 por
mes para propiedades de ms de Bs. 200 mil y US$ 2,40 por mes para propiedades hasta
Bs. 200.000. El valor del formulario de la factura es US$ 0,10 por mes. Para el caso de
edificios multifamiliares de la categora domstica se adopt la equivalencia de dos
departamentos igual a una conexin.
El incremento logrado en los ingresos con el nuevo sistema tarifario fue de 30%,
pero con una disminucin en la factura de un tercio del total de los usuarios, precisamente
los de menor consumo.
Como es lgico esperar hubieron reacciones contra el incremento, pero finalmente
fue aceptado, quedando slo algunas protestas que se manifiestan de tiempo en tiempo.
42
3.
Proceso de concesin
Proceso de licitacin
debe mantener capital pagado de US$ 10 millones o ms; el rgimen tarifario vigente
debe mantenerse hasta el ao 2001; es posible la revisin extraordinaria de tarifas a partir
del tercer ao si se presentan variaciones econmicas exgenas; la revisin programada
de las tarifas se producir cada 5 aos, junto con el ajuste de inversiones y metas de
calidad y expansin que se presentan en los anexos de dicho contrato.
Cuadro N 3
Cobertura mnima de agua potable y alcantarillado por reas y por ao
rea
2001
2006
2011
2016
2021
2026
Agua potable
Achachicala
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Pampahasi
100%
100%
100%
100%
100%
100%
El Alto
82%
85%
90%
90%
90%
90%
Alcantarillado
Achachicala
81%
84%
90%
94%
95%
95%
Pampahasi
83%
85%
90%
94%
95%
95%
El Alto
41%
43%
47%
71%
90%
90%
4.
AISA.
44
Programa de inversiones
El nivel de inversiones no constituye un compromiso contractual, si el
Concesionario puede alcanzar los objetivos y las metas del programa con menores
inversiones, esto significa una importante ventaja para todos.
Cuadro N 4
Programa preliminar de inversiones
Concepto
Inversiones previstas durante los aos 1 a 30, 1997 a 2026
Red y conexiones de alcantarillado
Red y conexiones de agua potable
Nuevos recursos de agua potable
Equipos y renovaciones
Monto (US$)
362 millones
130 millones
80 millones
60 millones
92 millones
72 millones
26 millones
19 millones
1,9 millones
9,1 millones
4,0 millones
1,5 millones
2,5 millones
45
Cuadro N 5
Ejecucin y avance Septiembre de 1998
Recursos humanos
Personal de planta
Personal contratado
Empleados por mil conexiones de agua
Empleados por mil conexiones de agua y alcantarillado
Desarrollo al 30/Septiembre/98
Agua potable La Paz
Agua potable El Alto
Alcantarillado La Paz
Alcantarillado El Alto
Ampliacin de redes de agua potable en metros
Ampliacin de redes de alcantarillado en metros
Medidores nuevos y cambios
01/Agosto/97
30/Setiembre/98
650
547
42
24
4,66
3,38
2,83
1,98
Ejecutado Programado
Factor
2.889
3.869
75%
20.137
14.772
117%
1.220
1.893
64%
11.021
8.811
125%
148.880
95.841
6.715
01/Agosto/97 30/Setiembre/98
1.357.600
1.415.862
1.211.000
1.336.266
89,2%
94,4%
148.457
168.615
8,15
7,92
174.613
183.149
144,19
137,06
775.167
853.889
57.1%
60,3%
95.995
108.236
8,08
7,89
64,7%
64,2%
90,4%
95,5%
Atencin al cliente
Uso de los aspectos ms trascendentes que introduce el Sistema de Regulacin
Sectorial es el sistema de atencin al cliente a travs de la Oficina del Consumidor,
ODECO.
46
Antes el nico inters por los clientes era contra aumentos de tarifas, ahora deben
considerarse otros aspectos que deben realizar los prestadores de servicios para la
proteccin de los intereses de los clientes, como:
1.
Contar con el servicio de agua en la vivienda: cobertura.
2.
Prestar buena calidad del servicio: calidad del agua, continuidad, presin.
3.
Recibir educacin sanitaria: uso del agua y proteccin del ambiente.
4.
Informar sobre los derechos y obligaciones, trmites y acciones.
5.
Atender las reclamaciones, con formularios prenumerados y con procesamientos
claramente establecidos.
6.
Aprobar y divulgar tarifas adecuadas para costos y poblacin.
7.
Promocionar cobranza en bancos y autoridades para dbitos automticos.
8.
Establecer y mejorar oficinas de atencin al cliente: ODECO.
Dentro de este nuevo concepto, AISA desarrolla un Plan Colegios que ha
permitido que 7.500 alumnos, de 60 colegios, visitaran las plantas de tratamiento de agua
potable. Tambin desarrolla un Plan Barrios que ha involucrado a 102.000 personas en
campaas de educacin sanitaria.
5.
Lecciones y conclusiones
Si bien catorce meses es un perodo muy corto para sacar conclusiones de largo
plazo, no es menos cierto que el rendimiento en el perodo es satisfactorio, incluso con
mejores resultados frente a lo programado, y con proyecciones de superar las metas
establecidas. Esto permite vislumbrar que la ciudad de El Alto, tendr los mejores
servicios de agua potable y alcantarillado en el ao 2001.
La cobertura en el rea de concesin tiene el mayor avance en el pas, y las
inversiones en el programa son mucho mayores, con plazos de ejecucin menores y
optimizando los costos con soluciones apropiadas frente a la alternativa sin participacin
privada.
Es muy interesante que el sector privado est participando en un proyecto piloto,
llamado Sistema Condominial para tendido de redes de agua potable y alcantarillado, del
Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, buscando soluciones de bajo costo
para usuarios pobres de barrios urbano marginales.
Con el Manual de Seguimiento al Contrato de Concesin se ha logrado que el
flujo de informacin de AISA a la Superintendencia funcione muy eficientemente.
47
Presentacin
Aguas de Cartagena S.A. es una empresa mixta de servicios pblicos que inici
sus operaciones en julio de 1995 con un Contrato de Concesin por 25 aos para la
captacin, transporte, tratamiento, almacenamiento y distribucin del agua y, el manejo
de los sistemas de alcantarillado de la ciudad de Cartagena de Indias, capital del
Departamento de Bolvar, Colombia.
En su composicin accionaria participa el Distrito, que tiene el 50%; el Socio
Operador, la Sociedad General de Aguas de Barcelona (Grupo AGBAR), con el 44,81%;
y, el sector privado, con el 5,19% restante.
2.
Antecedentes
Antecedentes del servicio
Entre los aos 1990 y 1995 se produce una crisis aguda de la Empresa de
Servicios Pblicos Distritales. Esto debido a factores tcnicos, financieros y comerciales.
En el aspecto tcnico, el dficit de abastecimiento de agua potable llega, en 1992,
al orden de 60.000 m3 al da y las prdidas en el sistema bordean el 50% debido a la
existencia de redes con ms de 30 aos de antigedad y con cerca del 30% de estas
inservibles.
En el aspecto financiero, existan ingresos insuficientes para cubrir los gastos y se
da la desaparicin de inversiones y aumento acelerado de obligaciones a corto plazo
produciendo un endeudamiento del orden del 225,23%.
En el aspecto comercial, la crisis se acrecienta debido a la deficiente informacin
de suscriptores y a la inexistencia de conciliaciones entre servidor y usuarios. Esto se
acenta con la carencia de medicin y controles y una recaudacin muy pobre que no
sobrepasa el 45%, debido a la falta de un sistema de cobranza de impagados.
ACUACAR
48
49
4.
Caractersticas de la Sociedad
5.
Resultados generales
51
Presentacin
2.
Antecedentes
52
??
??
??
53
3.
Energa.
Acueducto, Alcantarillado, Telfonos y Tranva.
Plazas, Feria de Ganados, Matadero, Montepo, Tejar, Granja Experimental y
Planta de Leches.
4.
54
??
??
??
??
??
55
56
Presentacin
2.
Antecedentes
EMERES
57
3.
4.
TONELADAS
790.337
786.371
884.762
954.672
1.117.763
974.273(*)
805.620
1.183.930
7.497.728
VOLUMEN (m3 )
30.800.000
33.000.000
38.030.000
40.350.000
40.557.462
43.514.669
40.603.316
18.722.534
285.577.981
ENERGA
EXTRADA
(millones de Kcal)
154.000
165.000
190.150
201.750
230.241
224.662
178.848
73.750
1.391.401
(*) En Septiembre de 1995 se comienza a derivar paulatinamente los residuos domiciliarios hacia Lepanto.
59
61
Presentacin
2.
Antecedentes
El problema de los residuos slidos en el Per
62
??
3.
63
??
La falta de participacin vecinal, buscando que las MEGA, que en teora deben
salir de las propias comunidades, realicen un intensivo trabajo de promocin e
involucramiento de la poblacin.
ALTERNATIVA 1
Paga servicio
Municipio
Supervisa
Comunidad
Sirve
Microempresa
En esta alternativa las MEGA son contratadas por los municipios en la modalidad
de concesin de servicios. Los municipios cubren los costos de las MEGA con cargo a
los fondos que provienen de las tasas (arbitrios) que por los indicados servicios paga (o
debe pagar) la poblacin.
ALTERNATIVA 2
Municipio
Paga servicio
Comunidad
Norma y fiscaliza
Contrata y supervisa
Sirve
Microempresa
Marco Legal
Econmico
64
En este caso la comunidad establece una relacin directa con las MEGA, a las que
contrata y paga por sus servicios. Siempre es deseable que los municipios normen y
fiscalicen la adecuada relacin contractual entre la comunidad y las MEGA.
ALTERNATIVA 3
Paga servicio
Municipio
Comunidad
Empresa
Tradicional
Subcontrata y supervisa
Sirve
Objetivos del
Sector
65
66
El equipo promotor
Las MEGA son promovidas y constituidas por una entidad de promocin del
desarrollo 3 , la misma que tiene la responsabilidad de brindarles asistencia tcnica y
acompaamiento durante un perodo de seis meses a un ao. La entidad promotora acta
en convenio con las municipalidades y las comunidades; para el caso, debe contar con los
fondos requeridos para financiar sus costos de acompaamiento y los costos de inversin.
4.
Durante el perodo comprendido entre 1989 y 1994, el IPES identific 131 MEGA
en Lima Metropolitana. Segn los resultados de una evaluacin al 31 de diciembre de
1995, slo se encontraron operativas 105 MEGA, de acuerdo al siguiente detalle.
??
51 MEGA de recoleccin;
??
22 MEGA de barrido de calles y avenidas;
??
09 MEGA de parques y jardines;
??
02 MEGA de servicios higinicos pblicos;
??
09 MEGA de segregado;
??
12 MEGA dedicadas a otros servicios.
Podemos notar que a esa fecha el nivel de mortalidad de las MEGA fue del
19,85%, debido principalmente al incumplimiento de las obligaciones por parte de los
municipios. A comienzos de 1998 se logr determinar que del conjunto inicial slo
quedaban 53 MEGA (40%) de las cuales 26 se dedicaban a la recoleccin y el barrido de
calles. Sin embargo, es importante anotar que las 73 MEGA de recoleccin y barrido que
a 1994 se mantenan operativas representaban alrededor de 700 puestos de trabajo. A la
fecha, y considerando que en muchos casos la desaparicin de las MEGA signific su
informalizacin, el nmero de puestos de trabajo existente all donde antes existieron
MEGA supera los 600. De manera que si a esta cifra se agregan los puestos de trabajo de
las MEGA que an siguen operando, encontraremos ms de 800 puestos de trabajo que
aproximadamente atienden a ms de 900.000 personas.
Esta entidad puede ser ONG, una organizacin comunal o la propia organizacin de las
microempresas, que busque ampliar sus bases o replicar la experiencia en otras zonas. No es recomendable
que las municipalidades o entidades similares que resulten contratantes de los servicios de las
microempresas se constituyan en entidades promotoras, ya que no es dable ser ofertante y cliente para un
mismo negocio, como no lo es ser juez y parte en un juicio.
67
servicio de aseo urbano. As, las MEGA de recoleccin recogan 561 Tn/da. Del total
recolectado, 95% era llevado a los rellenos sanitarios y el 5% restante lo recuperaban y
posteriormente lo comercializaban. En conjunto, estas MEGA recolectaban,
transportaban y disponan adecuadamente el 15,88% del total de residuos que produca
Lima Metropolitana en ese entonces.
Las MEGA de barrido cubran con eficiencia el barrido de avenidas, calles y
espacios pblicos. Rendan 33,33% ms que los trabajadores estables de la
municipalidad, y a costos significativamente menores (26% menos). Su cobertura lleg a
ser de 462 Km/calle/da.
68
Actividad
Recoleccin
Barrido y limpieza de vas pblicas
Servicios higinicos
Areas verdes
Poblacin atendida
1.020.000
249.712
900
59.500
La poblacin usuaria y sus dirigentes locales coincidan en que les pareca bueno e
importante que las MEGA operen en sus comunidades, porque contribua a crear puestos
de trabajo en la comunidad, a la defensa del medio ambiente, mejorando el aseo y ornato
y, brindaban servicios ms eficientes que los proporcionados por entidades pblicas.
69
5.
Las principales debilidades encontradas al interior de las MEGA fueron: la alta rotacin
de personal en los dos primeros aos de actividad de las MEGA (entre 50 y 60%); la
ausencia de experiencia empresarial previa, por parte de casi todos sus trabajadores; los
conflictos de liderazgo; la limitada capacidad de negociacin; y, la dificultad para
desarrollar iniciativas empresariales.
Rgimen de contratacin
La causa de estos problemas radicaba en el carcter monopolio con el que estos
servicios eran brindados por los municipios. A pesar de la tendencia a la privatizacin
que caracteriza al actual estado peruano, los municipios son reticentes a involucrarse en
este proceso. Por lo general, a lo ms, se limitaban a la contratacin de empresas privadas
para el alquiler de sus unidades (slo cuando el municipio careca de recursos para
adquirir las unidades necesarias).
La relacin de las MEGA con los municipios ha tenido y tiene diversas
limitaciones:
??
??
??
70
??
??
??
??
??
71
Introduccin
2.
Antecedentes legales
A partir del ao 1990 el gobierno del Per promulg diferentes leyes para la
promocin de la inversin privada, reduciendo as la intervencin del estado. El Decreto
Legislativo 662 - Ley de Promocin de la Inversin Extranjera Privada, promulgada el
ao 1991, crea la estructura legal liberal para la promocin de la inversin extranjera. La
ley prohibe la discriminacin entre inversionistas por su nacionalidad, garantiza los
derechos sobre sus propiedades y el comercio internacional libre.
Ese mismo ao se promulga el Decreto Legislativo 757 - Ley de Promocin de la
Inversin Privada, esta ley permite la inversin privada en sectores econmicos donde el
estado tena exclusividad, elimina todos los sistemas de control de precios y garantiza
condiciones iguales para las compaas privadas y nacionales. Tambin protege la
remisin ilimitada al extranjero de dividendos y regalas, despus de impuestos.
En ambas leyes se autoriza el establecimiento de Acuerdos de Estabilidad
entre los inversionistas y el Estado. Estos acuerdos garantizan a los inversionistas y
compaas en las cuales ellos participan, que cualquier cambio que tenga lugar
legislacin especificada en sus acuerdos, no ser aplicable a dichos inversionistas ni
compaas durante la duracin del acuerdo.
72
Legal
a las
en la
a las
3.
Pozos profundos
Agua de ro
Galeras de infiltracin
Capacidad (l/s)
Epoca de Lluvia Epoca de Est.
120
0
150
0
405
333
675
333
4.
Objetivos
74
??
??
??
??
??
??
??
??
75
??
??
76
Las causas de finalizacin anticipada de contrato debern ser muy bien definidas
por ambas partes, de comn acuerdo y estar dentro del marco legal y jurdico. Las
garantas existentes son los acuerdos bilaterales de proteccin de inversiones con
determinados pases, con Alemania existe este acuerdo.
Mediante acuerdos basados en el marco legal combinados con los fines que
persigue la nueva empresa privada es factible limitar la ingerencia poltica.
5.
Conclusiones
??
La EPS logra obtener inversiones del sector privado para construir un nuevo
componente el que al cabo del contrato es entregado al concedente.
Los sistemas existentes restantes los sigue operando la EPS.
Posibilidades de apoyo gerencial, tcnico, operativo y financiero del
concesionario.
La nueva empresa privada le sirve como referencia a La EPS para mejorar la
operacin de los sistemas que sta opera ya que tiene que desarrollarse con la
misma dinmica de la empresa privada para poder cumplir con las obligaciones
del contrato.
La mayor ventaja para la empresa privada es que ingresa a un mercado nuevo lo
que le permitir conocer en detalle la oferta y la demanda en el sector,
facilitndole ampliarse en forma eficiente.
Para el caso especfico del Per, las desventajas del modelo de inversin tipo BOT
son en realidad aparentes ya que la reglamentacin de SUNASS obliga a que las tarifas
de agua tengan un criterio social. De otro lado la poblacin est dispuesta a un
77
78
Presentacin
2.
79
Tercerizacin (1993)
Luego de la creacin de una empresa pblica regional, de la definicin del nuevo
esquema tarifario y del acercamiento a los gobiernos locales, se inicia un proceso de
tercerizacin no solo en el rea comercial, sino en todo el ciclo/sistema de redes.
Esto se realiza a travs de la contratacin de pequeas empresas para la operacin
del servicio: aduccin (03), tratamiento (07), distribucin (04) y mantenimiento de redes
(57). Los contratos era bsicamente empresarial y capacidad gerencial y tcnica. Y, a su
vez la empresa regional se consolida y mejora el servicio, logrando credibilidad ante los
usuarios. Pero an se mantiene algunos aspectos negativos como la falta de incentivos a
la eficiencia y la falta de modernizacin tecnolgica.
80
Para ello se busca socios que tengan capacidad de gerencia y de poder introducir
nuevas tecnologas. Tambin se busca la asociacin estratgica en tratamiento y control
de calidad y asociacin estratgica en la comercializacin.
El proceso todava est inconcluso y es difcil de prever los resultados. Pero, el
involucramiento de actores privados ha sido para motorizar elementos para el cambio en
el sector pblico y cambiar hbitos y costumbres, as como redefinir polticas desde el
Estado: respeto de contratos, de plazos y, de establecimiento de tarifas.
An existen algunos problemas por resolver como: la descentralizacin del
servicio, la poltica de financiamiento y de subsidio, el marco regulatorio, la estructura
del sector y, el fortalecimiento de las relaciones iniciales con los municipios.
3.-
En este
caso, tambin se dieron varios procesos de acercamiento entre el sector pblico y el
sector privado, cada uno con caractersticas particulares y desarrollados en distintos
contextos.
81
82
Esto motiv, que en 1998, los municipios afectados por el inadecuado manejo de
este servicio, realizaran una asociacin estratgica, para que la Mancomunidad que ya se
haba establecido se responsabilizara por la prestacin de este servicio.
83
Alfredo Caprile *
1.
2.
84
100%
Pblico
???
???
???
???
???
???
Contrato
con terceros
???
? ??
? ??
???
???
???
PPP
??
??
??
??
??
??
Privatizacin 100%
(BOO/BOT) Privado
???
???
? ??
???
? ??
???
???
???
? ??
???
? ??
???
85
Figura N 2
Esquema general del trabajo
Reforma
Institucional
Enfoque Tradicional
Sector Pblico
Problemas Ambientales
Representaciones
PNUD
Identificacin
Problemas Urbanos
Ambientales
AGUA, RESIDUOS, ENERGA
Inters
Sector Privado
Objetivos del
Sector Pblico
Marco Legal
Econmico
Ambiente / Salud
Identificacin Preliminar
Proyecto PDF
Aporte Financiero
PDF
Participacin
ONG
Aporte Agencias
ONU/BIRD
Comunidad
Financiera
Internacional
FASE INICIAL
Aporte
Sector Privado
Ciclo Preparativo
Proyecto financiado
por PDF
CientfiIdentificacin
Preliminar
Donadores
APD
ONG
Coordinacin
Socios Internacionales
APD / IDE
Desarollo
Banca Comercial
Desarollo
del Proyecto
PUBLIC PRIVATE
PARTNERSHIP FOR THE URBAN
ENVIRONMENTfinanciado
PUBLIC PRIVATE
PARTNERSHIP FOR THE URBAN
ENVIRONMENT
86 Fase PDF
Compaa Operadora
del Proyecto
Equipos - Tecnologa
Paises Donadores
5.
Conclusiones generales
Una de las claves del xito del programa PDF ha sido la adecuada y cuidadosa
seleccin de los proyectos de acuerdo a la estrategia de intervencin descrita
anteriormente. Otros aspectos saltantes han sido: la participacin activa tanto del sector
pblico como del sector privado; el apoyo de instituciones como el PNUD y de ONG
locales; la atencin directa y continua del proceso; la alta dosis de paciencia y el
desarrollo de la confianza mutua entre los actores involucrados.
Este programa ha generado numerosos beneficios para el sector pblico y el sector
privado. La asistencia tcnica y la capacitacin de SPM/PNUD le ha permitido al sector
pblico romper con el molde de confrontacin pblico versus privado y ha involucrado al
sector privado como inversor en vez de vendedor, facilitando el cumplimiento de las
responsabilidades sociales.
Los beneficios para el sector privado se expresan en la reduccin de costos y
riesgos ya que los proyectos fueron pre-identificados y evaluados detenidamente y
87
adems contaban, desde el inicio, con el apoyo poltico respectivo. Ha sido, tambin
valioso para este sector la metodologa basada en compartir riesgos y beneficios,
enfatizando la eficiencia del sector privado.
El beneficio de que el sector privado pueda acceder a nuevos mercados se
manifiesta con asociaciones con socios locales, con previa aprobacin del sector pblico,
con el acercamiento directo a autoridades del gobierno nacional y local y, con la
posibilidad de acceso a la red de contactos y la infraestructura del socio local.
88
CAPTULO III
CONCLUSIONES GENERALES
Trabajos de grupos
FORTALEZA Y DEBILIDADES DE LOS DIFERENTES MODELOS
DE COOPERACION PUBLICA PRIVADA
CONTRATO DE OPERACIN Y MANTENIMIENTO
Para el establecimiento de este modelo de participacin, es necesario establecer
estndares de calidad del proceso de operacin y gestin del servicio, con indicadores que
permitan realizar evaluaciones del servicio por parte de las empresas operadoras.
Si se desea contratar servicios especficos de la empresa, es necesario realizar un
costeo adecuado de este servicio con el fin de realizar un adecuado proceso de
contratacin. Adems de realizar un ajuste organizacional con el de gerenciar y controlar
el servicio que prestan terceros.
Cuando se realicen las invitaciones a los particulares para que presten un
determinado servicio pblico, se debe motivar ampliamente a las firmas locales, con el
objeto de estimularlas a participar en estos procesos.
Dentro de las fortalezas de este modelo podemos mencionar que es el tipo de
contrato ms usual y menos costoso de participacin del sector privado en la prestacin
de servicios, con una gran opcin de actividades que puede cubrir. La corta duracin del
contrato genera un nivel de competencia entre los interesados, lo cual permite reducir
costos y mejora la calidad del servicio. Otra fortaleza es la carencia de limitaciones para
que empresas extranjeras puedan conocer en detalle a las empresas locales.
Se puede mencionar como debilidades de este modelo, a la falta de transparencia
en el proceso de seleccin y contratacin de las empresas prestadoras del servicio.
Adems de que existe un nmero limitado de empresas entre las cuales se puede
seleccionar a la que se encargar del servicio.
Este
modelo no es recomendable en empresas que tienen deficiencias
administrativas y que no cubren sus costos. Adems, cuando el objetivo de reducir costos
y mejorar la calidad del servicio requiere un nivel de inversiones, la opcin del contrato
de operacin y mantenimiento no resuelve el problema.
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CONCESIONES
La existencia de un marco legal y regulatorio claro, definido y permanente es un
requisito importante para el xito de este modelo; y esto depende en gran medida de la
voluntad poltica de los gobernantes y de la no interferencia partidaria. En todo caso, el
contrato tiene que ser bastante preciso, de tal forma que permita ser utilizado en parte
como marco regulatorio.
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un
la
al
de
JOINT VENTURE
Es deseable, por los menos en un principio, la formacin de una empresa
establecida bajo las bases comerciales, en la que el Estado comience a ceder su posicin
accionar al sector privado. Se puede considerar, en algunas ocasiones, que el Estado
conserve parte del capital accionario, como posible forma de acceder a decisiones en
situaciones especficas.
Debe existir un marco legal que permite tener una seguridad jurdica, con reglas
de juego claras y estables, donde sea posible realizar una suspensin del servicio por falta
de pago del mismo, de acuerdo a criterios tcnicos, econmicos y sociales.
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93
94
COLOMBIA
En este pas tambin existe un marco legal favorable que permite la inversin
privada en la gestin de la infraestructura urbana. Por ejemplo, esta la Ley 142 que
permite que las comunidades se organicen para ver como resolver sus problemas no
solucionados por el municipio ni por la empresa privada; adems, stas tienen la facultad
de contratar al mismo Estado a travs de las Empresas Solidarias de Servicios Pblicos
(ESSP).
La voluntad poltica para desarrollar la normativa depende de la importancia que
las administraciones den al marco legal. No todas las administraciones tienen voluntad de
acceder a la cooperacin pblico-privada y en muchos casos depende de los intereses
polticos de turno y no de una obligacin legal.
La aceptacin social tambin se encuentra restringida, y la comunidad tiene an el
concepto de no-privatizacin total de las empresas. Acepta la participacin del capital
privado principalmente como socio del Estado, donde el control lo tenga ste ltimo y
donde pueda generar beneficios y reinvertido en obras de beneficio comn. En otros
casos se prefiere reestructurar las empresas pblicas para convertirlas en instituciones
eficientes.
En general, existe una sensacin de rechazo a las concesiones, en donde el Estado
limita su participacin y en muchos casos donde no se utiliza mano de obra local, donde
no se transfiere tecnologa a la regin y donde no se realiza reinversin social de
utilidades.
En lo que respecta a la participacin de empresas pequeas y medianas, se
considera que en un contexto de mercado abierto es muy difcil que stas puedan
competir y, su posibilidad de crecimiento estara centrada en la figura de asociacin, entre
ellas o con el Estado.
CHILE
En este pas, los servicios de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
servidas es tarea de empresas pblicas regionales, no de las municipalidades. Estas
funcionan en las 13 regiones del pas, excepto en Santiago y en la regin de Los Lagos.
Esto debido a que todava no se ha definido un sistema para la incorporacin de capitales
privados a las actividades de saneamiento bsico. Por ejemplo, en la V Regin se da la
incorporacin mediante ampliacin de capital y venta de acciones para constituir una
empresa mixta, donde el Estado retiene un 35% de este capital. Por tanto, es necesario la
experiencia tcnica de organismos internacionales para la determinacin del sistema que
convenga aplicar en cada caso.
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ECUADOR
La nueva Constitucin Poltica vigente desde Agosto de 1998, ampla las
posibilidades de realizar cooperaciones pblico-privadas, pero falta aprobar
reglamentaciones especficas aplicables a cada tipo de actividad.
En general, el marco legal es complicado, hay mucha influencia poltica, no a
nivel de gobiernos locales (alcaldes) sino a nivel de provincias (prefecto). Pero existe
firme voluntad del gobierno central para favorecer este tipo de procesos y se reconoce la
imposibilidad de solucionar los problemas fundamentales con recursos propios y que es
necesario buscar cooperacin privada; aunque todava hay resistencia a la privatizacin
de los servicios, por parte de varios sectores polticos y de sindicatos del sector pblico.
En el Ecuador, la poblacin tiene el concepto de que lo privado es mejor, pero
tambin se teme al aumento de las tarifas por los servicios. Existe un deseo mayoritario
de mejorar los servicios deficitarios, tanto por parte de la comunidad, del sector pblico y
del sector privado pero, existe una falta de cultura de pago respecto a los servicios
municipales. Existe una inseguridad del personal operativo acerca de su propia capacidad
de respuesta ante las nuevas exigencias.
Con respecto a las pequeas empresas, no existe un mercado suficiente de
empresas pequeas y medianas que se interesen por proyectos en ciudades de alrededor
de 100.000 habitantes, que son en promedio las que predominan en el pas.
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PER
En el Per, la ley contempla concesiones privadas, pero no hay iniciativas o
decisin ms efectiva del gobierno. La concesin subsidiaria es una modalidad especfica
de la normatividad legal peruana y se da cuando una Entidad Prestadora de Servicios de
Saneamiento (EPS) da en concesin parte del servicio a una empresa privada. No existen
entes que promuevan la participacin pblico-privada, ya que los municipios no tienen
las facultades para realizar esta labor.
La legislacin debera agrupar a todos los actores de los diferentes sectores: Salud,
Agricultura, Industria, Vivienda y otros y, se debera promover la confianza en una
Superintendencia que defienda los intereses de la poblacin a nivel de calidad de servicio
y tarifas reales. Tambin, debe buscarse la formacin de una comisin nacional de
cooperacin pblico-privada para la adecuada prestacin y control de los servicios
pblicos.
Existe un problema de cultura de pago por parte de la poblacin, sobre todo en el
caso del servicio de limpieza pblica, adems de no existir un adecuado mecanismo de
cobranza por parte de las municipalidades.
Sobre todo en el caso del sector de residuos slidos existe la posibilidad de
intervencin de pequeas empresas a travs de prestacin de servicios con mtodos no
convencionales y en reas no atendidas. Muchas veces la sostenibilidad de stas se afecta
por los cambios de gobiernos locales pero, se debe promover la inversin nacional y
eliminar el sesgo de que la inversin privada significa consorcios y grandes empresas
extranjeras.
VENEZUELA
Existe una serie de restricciones debido a que an se mantienen vigentes muchas
ordenanzas municipales obsoletas y debido a que an no se aprueban marcos sectoriales
por parte del Congreso. Adems, la falta de un consenso por parte de los diferentes
actores involucrados hace difcil el desarrollo de asociaciones pblico-privadas.
Tambin, se tiene un sesgo hacia la incorporacin de grandes empresas para la
prestacin de los servicios, dejando de lado a las pequeas, motivados por la poca
competitividad de estas ltimas. Pero, en ciertos casos se han dado condiciones de
liquidacin favorables con seguimiento y apoyo a la reinsercin laboral a travs de la
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CAPTULO IV
INSTITUCIONES QUE APOYAN PROCESOS DE COOPERACIN
PBLICO-PRIVADA
CARL DUISBERG GESELLSCHAFT e. V. La Carl Duisberg Gesellschaft e. V.
El entrenamiento para un desarrollo sostenible es la lnea directriz de la CDG
en todas las actividades de su trabajo de cooperacin internacional para el desarrollo. Ya
anteriormente a la Conferencia de las Naciones Unidas de 1992 en Ro de Janeiro, los
programas de perfeccionamiento profesional para personal directivo y especializado de la
CDG se han orientado hacia un desarrollo econmicamente eficaz, ecolgicamente
sostenible y socialmente justo, cumpliendo as con los postulados de la Agenda 21.
Mediante distintas formas de entrenamiento (por ejemplo: seminarios,
conferencias, talleres, programas de larga duracin en Alemania o en otros pases) la
CDG anualmente les ofrece a unos 5.000 profesionales, procedentes de ms de 100 pases
en vas de desarrollo, programas de perfeccionamiento profesional diseados para
personal directivo y especializado. Por dos caractersticas centrales se distingue el tipo de
entrenamiento ofrecido por la CDG: primero, por la orientacin prctica mediante la cual
los participantes aprenden a emplear nuevos sistemas y estrategias, as como tecnologas
innovadoras y orientadas hacia el futuro; segundo, por la bsqueda y elaboracin de
soluciones adecuadas y autnomas de problemas complejos, contribuyendo de esta
manera a un desarrollo sostenible.
Por su oferta de capacitacin profesional, la CDG se dedica desde 1949 al
fomento del dilogo internacional y al intercambio Norte-Sur / Este-Oeste de
conocimientos especializados (Know-how-Exchange), as como a la apertura e
internacionalizacin del pensamiento y de la actuacin, requisitos hoy indispensables
frente a las exigencias del proceso de globalizacin.
Adems de su trabajo dentro de la cooperacin internacional para el desarrollo, la
CDG dirige su oferta de capacitacin tambin a personal directivo y especializado en
Alemania y los dems pases de la Unin Europea, as como en pases de Europa Central
y del Este. La CDG es una organizacin de utilidad pblica, cuyas oficinas centrales se
encuentran en Colonia. Conjuntamente con otras entidades asociadas (entre otras, la CDS
International Inc., Nueva York, la Nippon Carl Duisberg Gesellschaft, Tokyo, Carl
Duisberg Centren GmbH, Colonia), nacionales y extranjeras, constituye una unin
internacional que facilita programas de orientacin prctica en el sector de entrenamiento,
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Planes de Accin
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c.
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Los Programas Nacionales son la actividad central del Fondo PPPUE. Son
diseados e implementados en ciertos pases y administrados por las oficinas locales del
PNUD. Estos Programas Nacionales tienen un carcter integral y usualmente incluyen el
desarrollo de polticas y de capacidades locales y, la experimentacin con modelos de
cooperacin pblico-privada innovativos. Enfatizan el desarrollo de herramientas que
creen el mbito poltico y la capacidad institucional que permita a los gobiernos alcanzar
una cooperacin sostenible con el sector privado. Adicionalmente, se desarrollan
proyectos pilotos que se convierten en ejemplos de acuerdos novedosos o que tienen
impactos a nivel poltico. El PPPUE solamente provee asistencia tcnica a proyectos
pilotos durante la fase previa a la inversin y no contribuye con recursos a la inversin
propiamente dicha.
b.
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