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Asociaciones pblico-privadas para la gestin de la infraestructura urbana

en pases andinos
2000
Programa de Gestin Urbana
Coordinacin para Amrica Latina y El Caribe
Casilla Postal 17-01-2505
Garca Moreno 1201 y Meja
e.mail pgu@impsat.net.ec pgu@pgu.ecuanex.net.ec

www.pgualc.org
Telefax 593 2 583 961 / 282 361/364
Quito - Ecuador

El Programa de Gestin Urbana es una iniciativa del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo y de otras agencias de cooperacin internacional que ejecuta el Centro
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Busca fortalecer la
contribucin de las ciudades y pueblos del mundo al desarrollo humano.
La promocin de la gobernabilidad local participativa, la erradicacin de la pobreza urbana
y el mejoramiento de la gestin ambiental de las ciudades constituyen los ejes principales
del PGU en su tercera fase, junto con la construccin de la equidad social y de gnero.
Para impulsarlos, el PGU promueve el uso y distribucin equitativa y eficiente de los
recursos y moviliza las capacidades e iniciativas de individuos, comunidades,
organizaciones pblicas, privadas y voluntarias y, fundamentalmente, de los gobiernos
locales.

Asociaciones pblico-privadas para la gestin de la infraestructura urbana en pases andinos /


Compilado por el Instituto de Promocin de la Economa Social - IPES. Quito : Programa de
Gestin Urbana, mayo 2000.
?? p. - (Cuaderno de Trabajo N78)
???Incluye bibliografa y grficos.
1.SERVICIOS PUBLICOS. 2.INFRAESTRUCURA. 3.PRIVATIZACION. 4.REGION ANDINA.
I. Instituto de Promocin de la Economa Social - IPES. II. Programa de Gestin Urbana.
III. Serie: Cuadernos de Trabajo.

Las opiniones vertidas en el presente documento son de exclusiva responsabilidad de sus


autores y no reflejan necesariamente los criterios del Programa de Gestin Urbana, del
Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ni del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo.

Asociaciones pblico-privadas para la gestin de la


infraestructura urbana en pases andinos
Coordinacin Regional del PGU-ALC
Yves Cabannes, Coordinador Regional
Jaime Vsconez, Asesor Regional
PGU-ALC
Garca Moreno 1201 y Meja, Quito
Casilla 17-01-25-05
Tel. Fax (593 2) 282 361 / 364 / 371
Email: pgu@impsat.net.ec; pgu@pgu.ecuanex.net.ec

Contribuciones
Lisa Fernndez, Yale/UNDP Public Private Parternership Program (U.S.A.)
Luis Guillermo Uzn Fernndez, Superintendencia de Aguas (Bolivia)
Luis Albacete, Aguas de Cartagena S.A. (Colombia)
Enrique Valderrama Jaramillo, Empresas Varias de Medelln E.S.P. (Colombia)
Jos Acevedo, Empresa Metropolitana de Residuos (Chile)
Jorge Arroyo, Instituto de Promocin de la Economa Social (Per)
Nelson Loredo (Per)
Peter Jrgenlohmann
Henri Coing, Instituto de Estudios Superiores de Administracin (Venezuela)
Alfredo Caprile, Sustainable Project Management
Compilacin y Edicin del Documento
Libio Villar
Instituto de Promocin de la Economa Social - IPES
Carlos Krundiek 325 Urb. Santa Catalina, Lima 13 Per
Telefax: (51 1) 475 13 25 / 475 16 90 / 475 71 73
E-mail: ipes@amauta.rcp.net.pe
Coordinacin Tcnica de la Serie
Nancy Snchez R., Coordinadora de Comunicacin e Informacin, PGU-ALC / CIUDAD
Email: nancy@ecuanex.net.ec
Diseo de Portada
Alfredo Ruales
Email: mango@waccom.net.ec

NDICE
PREFACIO
PROYECTO FOMENTO DE LA GESTIN DE LA INFRAESTRUCTURA URBANA
COMO MODELO DE LA COOPERACIN PBLICO PRIVADA
SIGLAS
CAPTULO I
COOPERACIN PBLICO PRIVADA EN LA PRESTACIN DE SERVICIOS DE
INFRAESTRUCTURA URBANA
CAPTULO II
EXPERIENCIA SOBRE COOPERACIN PBLICO PRIVADA CONCESIN DE
APROVECHAMIENTO DE AGUAS Y CONSECIN DE SERVICIOS PBLICOS DE
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN LAS CIUDADES DE LA PAZ Y EL ALTO
Y SUS ALREDEDORES
AGUAS DE CARTAGENA S.A (ACUACAR)
EMPRESAS VARIAS DE MEDELLN E.S.P
EMPRESA METROPOLITANA DE RESIDUOS (EMERES)
LAS MICROEMPRESAS DE GESTIN AMBIENTAL (MEGA)
EJEMPLO DE UN MODELO DE INVERSIN PRIVADA TIPO BOT
EL CASO DEL AGUA Y EL ASEO URBANO EN CARACAS
POJECT DEVELOPMENT FACILITY (PDF)
CAPTULO III
CONCLUSIONES GENERALES
CAPTULO IV
INSTITUCIONES QUE APOYAN PROCESOS DE COOPERACIN PBLICO PRIVADO

PREFACIO
El crecimiento desmesurado de las aglomeraciones urbanas en los pases de
frica, Asia y Amrica Latina est ejerciendo una presin enorme sobre la infraestructura
existente, resulta cada vez ms difcil abastecer a la poblacin urbana con agua potable,
tratar sus aguas servidas, recolectar y depositar sus residuos slidos o producir la energa
elctrica necesaria.
Al mismo tiempo, la extensin de las aglomeraciones urbanas requiere cada vez
inversiones mayores en la ampliacin de la infraestructura ya existente. Como
consecuencia, la instalacin y mantenimiento de estos sistemas en general pasa por
encima de las capacidades administrativas y financieras de un solo sector, sea pblico o
privado.
Como reaccin, en algunos casos se privatizaron por completo los servicios
infraestructurales, pero no se introdujeron mecanismos para estimular la competencia
entre las empresas por lo que no se produjeron los resultados esperados, por ejemplo con
respecto a la calidad de los servicios y a la transparencia de las tarifas.
Debido a esta situacin, desde hace unos aos, las municipalidades, tanto en
pases en vas de desarrollo como en pases industrializados, estn experimentando
nuevas formas de cooperacin pblico-privada en la gestin de la infraestructura urbana.
Entretanto, se est comprobando que estos modelos pueden constituir autnticas
alternativas a una privatizacin completa, porque aprovechan las experiencias del sector
privado en la gestin empresarial y a la vez la responsabilidad del sector pblico de velar
por los intereses comunes.
En este contexto, el proyecto comn Public-Private Partnerships for the Urban
Environment (PPPUE) del PNUD (Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo),
Nueva York/EE.UU. y, de la Carl Duisberg Gesellschaft e. V. (CDG), Colonia/Alemania,
junta los esfuerzos de ambas organizaciones para promover con sus instrumentos
complementarios las iniciativas de cooperacin pblico-privada (CPP) en pases en vas
de desarrollo.
Como primer paso, del 9 al 11 de diciembre de 1998 se realiz en Lima (Per) el
Taller Cooperacin pblico-privada en la gestin de la infraestructura urbana, en el
cual tambin particip el Programa de Gestin Urbana / Coordinacin Regional para
Amrica Latina y el Caribe (PGU-ALC) de Quito, Ecuador.
El evento fue destinado a alcaldes y gerentes de empresas de infraestructura de la
Zona Andina y tuvo el objetivo de proporcionarles los instrumentos necesarios para que
puedan decidir si la CPP puede ser una opcin realista para contribuir a solucionar los
problemas de infraestructura de las ciudades o empresas que representan, e identificar

cul de las modalidades presentadas correspondera mejor a las necesidades especficas


de su ciudad.
El presente documento fue elaborado por el Instituto de Promocin de la
Economa Social (IPES) de Lima, Per y, los organizadores del taller esperan que
contribuya a la discusin en torno a modalidades innovadoras en la gestin de la
infraestructura urbana y que las bases creadas en el evento sean un fundamento slido
para un proceso de trabajo que en el futuro produzca un nmero mayor de ejemplos
positivos de CPP en Amrica Latina.
Este documento se divide en cuatro captulos, pero previamente se realiza una
presentacin del proyecto Public-Private Partnerships for the Urban Environment. El
primer captulo presenta las bases tericas, ilustrando las modalidades ms importantes
de CPP en la gestin de la infraestructura urbana y trata tambin de bosquejar las ventajas
y debilidades de los diferentes modelos. Esta parte fue elaborada por la Universidad de
Yale (EE.UU.), integrando los resultados de una conferencia va Internet sobre CPP, en la
cual participaron tambin profesionales de Amrica Latina.
En el segundo captulo se llega a la prctica, ilustrando las modalidades de CPP
presentadas a travs de experiencias concretas de municipalidad y empresas de la Regin
Andina. Adems, se ilustran los problemas que se han presentado en la realizacin de
proyectos de CPP, aprovechando la experiencia de Sustainable Project Management, una
consultora creada por World Business Council for Sustainable Development.
En el tercer captulo, los participantes evalan los resultados junto con expertos
internacionales, se discuten las ventajas y debilidades de los diferentes modelos de CPP,
as como las condiciones especficas existentes en cada unos de sus pases. Tanto los
organizadores como los participantes del Taller somos conscientes que la discusin sobre
el marco jurdico en cada pas constituy un primer paso para un trabajo que todava se
debe profundizar. Adems, se trata de una temtica dinmica, sujeta a cambios
frecuentes.
En el cuarto captulo, se presenta a las tres instituciones organizadores del evento
as como los diferentes programas que cada una de ellas desarrolla.
Este documento desea impulsar la discusin sobre los distintos modelos de CPP.
Por ello, invitamos a todos los representantes de gobiernos locales, empresas de
infraestructura y ONG a contribuir con sus experiencias a una discusin ms amplia sobre
modelos alternativos en la gestin de la infraestructura urbana.
Los resultados contribuirn a la preparacin de un evento a nivel mundial sobre
CPP dentro de la Exposicin Mundial que tendr lugar en el ao 2000 en Hannover,
Alemania.

Los Organizadores
6

PROYECTO FOMENTO DE LA GESTIN DE LA


INFRAESTRUCTURA URBANA COMO MODELO DE UNA
COOPERACIN PBLICO-PRIVADA
Situacin inicial
Debido a la creciente escasez de fondos pblicos, estn aumentando los problemas
de las municipalidades - tanto en pases industrializados como en pases en vas de
desarrollo - y cada vez les resulta ms difcil cumplir sus funciones tradicionales. Ante
esta situacin, se plantea el problema de cmo asegurar el futuro abastecimiento
infraestructural en vsperas del siglo XXI. Por ello, la cooperacin pblico-privada, en la
que colaboran el sector pblico y el sector privado segn varios modelos cooperativos,
ser un tema fundamental para el futuro.

Objetivos del proyecto


El proyecto tiene como objetivo capacitar a los dirigentes de municipalidades y
empresas ni teresadas para que sepan evaluar crticamente distintas formas de cooperacin
pblico-privada como opcin para la organizacin de la infraestructura urbana de su
propia comuna. De este modo, los dirigentes estarn capacitados para planificar y realizar
debidamente las correspondientes cooperaciones.
Adems, en el congreso que tendr lugar en la EXPO 2000 en Hannover, se
evaluarn y discutirn las experiencias regionales, hasta entonces adquiridas, con
respecto a su futura importancia para un desarrollo sostenible de la infraestructura urbana
en pases industrializados y pases en vas de desarrollo.
Este proyecto contribuir a la aceptacin de modelos de cooperacin pblicoprivada para el intercambio Norte-Sur y Sur-Sur, especialmente en la regin andina, para
que se logre una oferta infraestructural orientada hacia las necesidades de los usuarios
que a la vez sea eficiente ecolgica y socialmente sostenible.
El proyecto se dirige a dirigentes polticos de municipalidades, por ejemplo, a
presidentes municipales y planificadores de la infraestructura urbana, as como a los
directores de empresas de infraestructura.
Basndose en ejemplos concretos de las regiones respectivas, se analizarn las
posibilidades y los lmites de distintos conceptos de cooperacin pblico-privada en los
sectores de hidroeconoma, evacuacin de residuos, transporte urbano, abastecimiento de
energa, con respecto a su realizacin en la prctica.

Para lograr los objetivos definidos, se prev un procedimiento de tres pasos:


1.

2.

3.

Talleres de introduccin que sirvan para el anlisis de la situacin inicial, la


definicin de las condiciones bsicas discusin de la temtica en una regin
determinada y la sobre la base de ejemplos concretos. Adems, se analizarn las
posibilidades y los lmites de la cooperacin pblico-privada y se evocar el
inters de empresas de infraestructura para que participen en ella.
La segunda fase consiste en prcticas en el marco del intercambio Sur-Sur, por las
que se ofrecer a las empresas y municipalidades interesadas la posibilidad de
conocer experiencias concretas de una cooperacin pblico-privada llevada a la
prctica en el sector de la infraestructura.
En la tercera fase, tendrn lugar los Talleres de estrategia que se dedicarn a la
evaluacin de las experiencias adquiridas por las prcticas y a la formulacin de
prioridades con respecto a futuras actividades.

Los siguientes aspectos principales sern considerados por las medidas del
proyecto:
??
??
??
??
??
??
??

Tareas e intereses del sector privado y del sector pblico.


Formas especficas de cooperacin pblico-privada y sus cualidades.
Importancia de la CPP para empresas pequeas/medianas de
infraestructura.
Estrategias para una realizacin prctica exitosa de modelos de CPP.
Riesgos y condiciones bsicas para el xito de la CPP.
Posibilidades de la CPP en el marco del intercambio Norte-Sur y SurSur.
Exigencias de asesora y entrenamiento y los instrumentos
correspondientes.

El presente proyecto se est planificando y realizando en estrecha colaboracin


con UNDP-Public-Private-Partnerships for the Urban Environment en Nueva York.
El comienzo del proyecto est previsto para 1999, con una duracin de tres aos y
un presupuesto estimado de un milln de marcos alemanes.

SIGLAS
$

Peso colombiano

ACUACAR

Aguas de Cartagena S. A.

AGBAR

Aguas de Barcelona

AISA

Aguas de Illimani S. A.

APP

Asociaciones pblico-privadas

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BOT

Build - Operate - Transfer

Bs.

Bolivianos

CDG

Carl Duisberg Gesellschaft e. V.

CEARAH-PERIFERIA

Centro de Estudios, Articulaao, e Referncia sobre Assentamentos


Humanos

CONATA

Consejo Nacional de Tarifas

COPEVI

Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento

CPP

Cooperacin pblico-privada

EMERES

Empresa Metropolitana de Residuos Slidos

EPS

Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento

ESP

Empresa de Servicios Pblicos

ESSP

Empresa Solidaria de Servicios Pblicos

FEDEVIVIENDA

Federacin Nacional de Organizaciones de Vivienda Popular

IESA

Instituto de Estudios Superiores de Administracin

IMAU

Instituto Municipal de Aseo Urbano

INOS

Instituto Nacional de Obras Sanitarias

IPES

Instituto de Promocin de la Economa Social

IULA-CELCADEL

Centro Latinoamericano de Capacitacin y Desarrollo de los Gobiernos


Locales

MEGA

Microempresas de Gestin Ambiental

OC
ODECO

Organizacin Comunitaria
Oficina del Consumidor

ONG

Organizacin No Gubernamental

PDF

Project Development Facility

PGU-ALC

Programa de Gestin Urbana / Coordinacin Regional para Amrica


Latina y el Caribe

PNUD

Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo

PPP

Public Private Partnership

PPPUE

Fondo de Cooperacin Pblico-Privada para el Medio Ambiente Urbano

SAE

Sociedad Antioquea de Economistas

SAMAPA

Servicio Autnomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado

SESMA

Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente

SIRESE

Sistema de Regulacin Sectorial

SPM

Sustainable Project Management

SUNASS

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento

UNDP

United Nations Development Programme

WBCSD

World Business Council for Sustainable Development

10

CAPTULO I
COOPERACIN PBLICO-PRIVADA EN LA PRESTACIN DE
SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA URBANA
Lisa Fernndez*
1.

Antecedentes

Tendencias actuales en la prestacin de los servicios de agua y manejo


de residuos slidos
En todo el mundo las ciudades estn creciendo a un ritmo sin precedentes.
Durante las tres ltimas dcadas, el nmero de personas que viva en las ciudades de los
pases en desarrollo se ha triplicado. Se calcula que para el ao 2025 en Latinoamrica
85% de la poblacin vivir en centros urbanos. Este crecimiento urbano ha venido
acompaado por un alarmante aumento de la poblacin pobre, como lo demuestra el
hecho de que desde 1970, el nmero de pobres urbanos en Latinoamrica ha crecido de
44 a 115 millones de personas. Actualmente, una de cada cuatro personas que vive en la
ciudad se encuentra en absoluta pobreza; otra de cada cuatro es clasificada como
relativamente pobre, lo que ubica la cantidad de pobres urbanos por encima de la cifra de
pobres rurales.
La rpida concentracin de cientos de millones de personas en las reas urbanas
ejerce una gran presin en los gobiernos, tanto nacionales como locales, a la hora de
satisfacer las necesidades bsicas de los ciudadanos. Muchos gobiernos se estn dando
cuenta, por ejemplo, de que la infraestructura de abastecimiento de agua potable,
servicios sanitarios y aseo urbano no tiene ni la capacidad, ni la flexibilidad para servir a
una poblacin en expansin rpida. Adems, esos gobiernos estn comprobando que
tienen recursos financieros limitados, los cuales no alcanzan para cubrir las demandas.
Ms an, cuando encuentran los recursos, la calidad del servicio que prestan, a menudo es
baja y deja fuera a varios sectores de la poblacin.
Los pobres son los que sufren ms en estas circunstancias. La Organizacin
Mundial de la Salud calcula que entre el 25% y 30% de los residentes urbanos en
Latinoamrica, Africa y el Medio Oriente no tiene acceso al agua potable. Las
autoridades municipales recogen menos de la mitad de los residuos generados cada da en
las grandes ciudades y normalmente los que se quedan sin el servicio son los sectores
populares.
*

Yale/UNDP Public Private Partnerships Program USA

11

Encontrando soluciones a travs de las asociaciones pblico-privadas


(APP)
Tratando de buscar salidas, los gobiernos han acudido a los impuestos y a la
asistencia oficial al desarrollo, como vas para obtener los ingresos, sin embargo, no han
logrado cubrir el vaco. Se necesitan con urgencia nuevos enfoques que aborden estos
problemas y que propicien la colaboracin entre el sector pblico y el privado. Las APP
son una de las formas ms promisorias de tal colaboracin.
El trmino asociacin pblico-privada engloba una gama de posibles relaciones
entre ambos sectores para responder, de manera cooperativa, al mejoramiento y
desarrollo de la infraestructura necesaria para prestar un servicio adecuado en las reas de
agua y manejo de residuos slidos (ver Figura N 1). El ingrediente esencial es cierto
grado de participacin privada en la prestacin de estos servicios que tradicionalmente
han sido del dominio pblico. En este contexto, los actores privados pueden ser empresas
privadas, organizaciones no-gubernamentales (ONG.) y/u organizaciones comunitarias
(OC.)1 .
En las ciudades de toda Latinoamrica y el mundo, las firmas privadas han
demostrado su habilidad para ayudar a mejorar el funcionamiento de los servicios
pblicos. A travs de las APP, las ventajas del sector privado innovacin, acceso a
recursos, conocimiento de tecnologas, eficiencia gerencial se combinan con la
responsabilidad social, la conciencia ambiental y el conocimiento local del sector pblico,
en un esfuerzo por resolver problemas urbanos. La participacin del sector privado de
ningn modo elimina las responsabilidades del sector pblico, ms an lo compromete
como ente regulador en funcin de los intereses de los habitantes. Los gobiernos deben
mantener la responsabilidad de asegurar que se presten servicios adecuados y econmicos
a todos los ciudadanos. El que ejerzan esta responsabilidad como proveedores, socios, o
reguladores depender de sus necesidades, obligaciones y capacidades.

Cmo se iniciaron las asociaciones pblico-privadas?


Ya sea que usted provenga del sector pblico o del privado, el involucrarse en una
APP puede no parecer una solucin conveniente a primera vista. La mayora de las
organizaciones prefieren mantenerse en los caminos que conocen, compartiendo metas y
prcticas de trabajo con otros grupos que piensan y actan como ellas (gobiernos que
trabajan con gobiernos, empresas con empresas, grupos sin fines de lucro con grupos sin
fines de lucro).
1

Las OC representan directamente a una o a varias comunidades, mientras que las ONG. son
intermediarias entre los gobiernos y las comunidades, y a menudo proporcionan asistencia tcnica y
financiera a las comunidades para el desarrollo de sus proyectos.

12

El trabajo conjunto entre los gobiernos y las empresas privadas, se ha limitado a la


compra por parte del gobierno, de productos que son producidos por el sector privado.
Sin embargo, a menudo dudan si deben entrar en relaciones ms complejas, tales como la
prestacin conjunta de servicios pblicos, en las reas de agua y manejo de residuos
slidos, puesto que las empresas a menudo consideran que los enfoques del gobierno son
una carga y una prdida de tiempo.
Entonces, Qu est persuadiendo a estos grupos a dejar sus mtodos
convencionales para trabajar juntos y abordar problemas ambientales urbanos?. Sin duda,
ha sido la crisis producida por la incapacidad de responder a las exigencias. Los
problemas substanciales que enfrentan tantas ciudades en Latinoamrica, afectan los
intereses bsicos tanto del sector pblico, como del privado y al no lograr las respuestas
efectivas se estn buscando salidas. Esa bsqueda de salidas ha venido acompaada de
una tendencia ms amplia hacia la descentralizacin en la regin, lo cual lleva a la
transferencia de las responsabilidades relacionadas con los servicios pblicos de
gobiernos nacionales a gobiernos municipales. Frente a sus nuevas responsabilidades y al
encontrarse a menudo con recursos sumamente limitados, los gobiernos municipales
estn poniendo la mira en el sector privado para encontrar soluciones y las APP se
convierten en la salida ms idnea.
La iniciativa tambin est surgiendo de individuos, grupos u organizaciones, al
darse cuenta de que las acciones separadas, no coordinadas, estn creando redundancias y
haciendo perder oportunidades de aprovechar al mximo los recursos. Tales
innovadores suelen ser funcionarios del gobierno, ONG, empresarios, o ciudadanos que
incentivan la formacin de las asociaciones conscientes de la necesidad de trabajar juntos,
para enfrentar la situacin de crisis.

2.

Cinco opciones comunes de asociaciones publico-privadas


Gama de opciones de asociacin pblico-privada

Si su municipalidad est considerando asociarse al sector privado, tiene una


variedad de opciones APP para escoger, desde la creacin de toma de conciencia hasta
la privatizacin total (ver Figura N 1). La definicin ms amplia de APP es cualquier
forma de cooperacin voluntaria entre los actores pblicos y privados. La ms escueta es
la propiedad conjunta de una empresa. Este documento se centra en las cinco principales
modalidades usadas para prestar servicios de agua y manejo de residuos a nivel urbano,
principalmente: contratos de servicio; contratos tipo construir-operar-transferir para
nuevas plantas de tratamiento; concesiones; Joint Ventures; y, prestacin de servicios a la
comunidad. Las otras principales formas de cooperacin pblico-privada relacionadas
con estos servicios urbanos incluyen:

13

??

??
??
??
??

Creacin de toma de conciencia, ya sea del gobierno o de los participantes


privados, respecto a las oportunidades para mejorar la prestacin de los servicios
de agua y manejo de residuos, a travs de la variedad de enfoques de
colaboracin.
Acuerdos sobre los marcos de trabajo para las comunidades o para la accin
privada a travs de mecanismos de participacin que van desde procesos de la
Agenda Local 21, hasta la negociacin de trminos contractuales.
La inversin privada en operaciones del gobierno (por ejemplo mediante la
compra de acciones municipales).
Inversin del gobierno en operaciones privadas (mediante capital social, deuda o
garantas ofrecidas por las instituciones tales como la Corporacin Internacional
de Finanzas).
Contratos pblicos convencionales para la prestacin de servicios de diseo y
servicios de construccin.

Todas estas relaciones pueden ayudar a mejorar la prestacin de los servicios que
nos ocupan. La eleccin depende de las respuestas locales a una serie de temas,
incluyendo:
??
??
??
??

Grado de control de los servicios, deseado por el gobierno;


Habilidad de los gobiernos y los participantes privados para prestar los servicios
deseados con el nivel de calidad necesario.
Marco legal y aspectos normativos claros para la inversin privada
Disponibilidad de recursos financieros desde los sectores pblicos y privados.

Tipos ms comunes de asociaciones pblico-privadas


A continuacin presentamos, de manera resumida, los cinco tipos ms comunes de
asociaciones pblico-privadas para la prestacin de servicios de agua y manejo de
residuos slidos a nivel urbano. Cada resumen habla del rol de los socios del sector
pblico y privado, las estructuras financieras, las fortalezas y debilidades potenciales de
la opcin presentada.

A.

Contratos de Funcionamiento, Mantenimiento y Servicio


Rol de los Socios del Sector Pblico y Privado

Bajo un contrato de funcionamiento, mantenimiento y servicios (contrato de


servicios), el sector pblico contrata a una organizacin privada para que desarrolle una
o ms tareas especficas relacionadas con el servicio, por perodos de cinco a siete aos.
El sector pblico sigue siendo el principal proveedor de los servicios y subcontrata a
14

instancias privadas para que se encarguen de algunas partes de la operacin. En este caso
el sector privado debe prestar el servicio en el marco de los costos acordados y cumplir
con los estndares de desempeo establecidos por el sector pblico. Los gobiernos
utilizan, generalmente, la licitacin convencional como procedimiento para otorgar los
contratos de servicio, lo cual tiende a funcionar bien dado el marco de tiempo limitado y
la naturaleza escueta de estos contratos.
Algunos ejemplos de contratos de servicio en el sector de agua incluyen el
funcionamiento de una planta de tratamiento de agua, la prestacin de servicios de
distribucin de agua, lectura del medidor, operaciones de facturacin, cobro y
funcionamiento y mantenimiento de torres de agua potable y el manejo de aguas servidas.
En el caso de los residuos slidos, los contratos incluyen, la produccin y distribucin de
receptculos de basura, tareas de limpieza pblica, mantenimiento de flota y
funcionamiento de una estacin de relleno o transferencia.

Estructuras Financieras
Bajo el contrato de servicio, el gobierno paga a la empresa privada una tarifa
predeterminada por el servicio, la cual puede basarse en una tarifa nica o una frmula
libre, donde tanto los costos como la mano de obra son fijos, y la empresa privada
participa en un sistema de ganancias compartidas. El contratista privado no
necesariamente tiene una relacin con los consumidores finales y todas las interacciones
financieras se hacen directamente con el gobierno. El gobierno es responsable de proveer
cualquier inversin de capital necesaria para expandir o mejorar el sistema.

Ciudad de Mxico, Mxico Administracin del Sistemas de Agua y


Desage por el Sector Privado
Los sistemas de agua potable y desage en la Ciudad de Mxico son amplios, pero
enfrentan muchos retos de operacin. El acufero que es la principal fuente de
abastecimiento de agua de la Ciudad de Mxico est sobre-utilizado, y el sistema de
distribucin de agua potable sufre de una fuga importante, con prdidas de hasta 30%. Se
factura menos de la mitad del agua consumida por el sistema, y slo el 70% de esas
facturas es pagado. En 1997, el gobierno tuvo un dficit operacional de 2,6 millones de
pesos.
Para decidir cmo manejar estos problemas operativos, el gobierno no necesit mucha
inversin nueva, dado que la red existente alcanza para el 98% de la poblacin en el caso
del agua potable y 94% en cuanto a desage. Lo que el gobierno realmente necesitaba era
experiencia tcnica y comercial en operaciones de agua. Decidi obtener esta experiencia
relacionndose con el sector privado. El gobierno tambin pensaba que trabajar con la
administracin privada le aliviara algunos problemas polticos, ya que el sector privado
afrontara cualquier esfuerzo para aumentar el ndice de los cobros.
15

El gobierno eligi entrar por etapas en un programa de contratos con el sector privado.
Primero, cre la competencia, dividiendo a la ciudad en cuatro zonas y abriendo cuatro
licitaciones. El precio ms bajo para desarrollar las tareas fue determinante para otorgar
los contratos, los cuales fueron entregados en octubre de 1993 a cuatro compaas
diferentes por perodos de 10 aos.
En segundo lugar estableci las fases, cada contrato anticipaba tres fases de trabajo. Las
Fases 1 y 2 involucraban la identificacin de clientes y el diseo e implementacin de un
sistema de facturacin ms efectivo. El gobierno paga a los contratistas directamente sobre
un monto preestablecido para este trabajo. En la Fase 3 (no necesariamente desarrollada
despus de la Fase 1 y 2 pues depende de las necesidades del sistema local), la principal
tarea es hacer mejoras en el sistema de distribucin fsica. En esta fase, la compensacin
de los contratistas est vinculada con los ingresos ganados (tarifas cobradas a los clientes).
La cada del peso, y una disputa con un licitante perdedor, ocasionaron demoras en al
asignacin del trabajo. An as, se instalaron los medidores de agua a fines de 1997, lo
cual constituy un importante paso para disminuir el exceso de consumo. Tambin se ha
iniciado un programa de deteccin de fugas para ayudar al cobro de facturas y reducir las
prdidas de agua en una tercera parte o ms.
Bogot, Colombia Administracin de los Servicios de Manejo de Residuos Slidos
por el Sector Privado
En 1994, Bogot firm cuatro contratos de servicios para la manejo de residuos y la
limpieza pblica de cuatro zonas de la ciudad, as como un contrato de operacin y
mantenimiento del relleno local.

Fortalezas Potenciales
Las fortalezas de los contratos de servicio se pueden sintetizar en los siguientes
puntos:
??
??

??
??

16

Proporcionan una opcin de riesgo relativamente baja para expandir el rol del
sector privado y, al hacerlo, los gobiernos a menudo logran aumentar el grado de
informacin que manejan sobre las condiciones de la de infraestructura.
Tienen un gran potencial para proporcionar mejor funcionamiento del sistema,
permitiendo a los gobiernos mejorar el rendimiento y aumentar la eficiencia a
travs de la transferencia de tecnologa y la adquisicin de capacidad tcnica y/o
gerencial.
Generalmente son la forma ms competitiva de participacin privada. Como los
contratos son renovados con frecuencia, los contratistas se ven en la necesidad de
mantener los costos bajos para poder competir con otras ofertas.
Debido a que los contratos de servicio son limitados en cuanto a su alcance, las
barreras para entrar son bastante bajas. Por ejemplo, un gran nmero de empresas

tiene la capacidad de instalar medidores o reparar tuberas en sectores, en vez de


operar todo un sistema urbano de agua. Esto no slo aumenta la competencia, sino
que adems proporciona una gran oportunidad para que los gobiernos entreguen el
contrato a una empresa local sin sacrificar el costo o la calidad.

Debilidades Potenciales
Como toda propuesta novedosa los contratos de servicio tienen debilidades que
deben ser tomadas en cuenta para evitar que se conviertan en un problema, las principales
son las siguientes:
??

??
??

B.

No implican participacin de capital privado, ni necesariamente crean una base a


partir de la cual optimizar sistemas de infraestructura completos. Como resultado,
la efectividad del contratista en la mejora del servicio se ve limitada por la
capacidad del gobierno para proveer la necesaria inversin de capital y direccin.
El gobierno tiene que tomar las medidas que implican mayor costo poltico, tales
como, la tarifa impuesta a los servicios y la propiedad de los activos involucrados.
Las municipalidades a menudo se encuentran bajo presin para entregar contratos
de servicio al postor ms econmico sin considerar la habilidad de la empresa para
prestar un servicio de alta calidad. Esto puede frenar los incentivos del sector
privado para proponer soluciones innovadoras durante la prestacin del servicio.

Contratos tipo ConstruirOperarTransferir


Rol de los Socios del Sector Pblico y Privado

Los contratos tipo ConstruirOperar-Transferir (BOT2 ) son diseados para aportar


inversin privada en la construccin de nueva infraestructura para prestar los servicios de
agua y manejo de residuos slidos. Bajo un BOT, el sector privado, construye y maneja
un nuevo depsito de desechos o un sistema de agua, de acuerdo a los estndares de
rendimiento establecidos por el gobierno. El perodo de operaciones es lo suficientemente
largo como para permitir que la compaa privada cubra los costos de construccin y
obtenga utilidades, generalmente 10 a 20 aos. El gobierno mantiene la propiedad de las
instalaciones de infraestructura y se convierte en cliente y regulador del servicio.
Los BOT tienden a funcionar bien en el caso de nueva infraestructura que requiera
financiamiento substancial. Los gobiernos generalmente emiten contratos BOT para la
construccin de instalaciones especfica, tales como reservorios de abastecimiento a
granel, plantas de agua potable o de tratamiento de agua, estaciones de transferencia de
agua, y estaciones de residuos. Los BOT generalmente implican la construccin y
funcionamiento de una parte y no de todo el sistema.
2

Por sus siglas en ingls: Build - Operate - Transfer

17

Estructuras Financieras
Bajo los BOT, el sector privado proporciona el capital para construir la nueva
instalacin. En retribucin, el sector pblico acepta comprar un nivel mnimo de
produccin a precios especficos para asegurarse de que el operador privado recupere sus
costos. Esto requiere que la demanda de produccin de los consumidores finales se
calcule de antemano y que el gobierno garantice las proyecciones. Esto puede causar
problemas para el gobierno, ya que si se sobrestima la demanda y los ingresos
provenientes de los clientes son inferiores a lo esperado, l debe responder a los
compromisos acordados. Los plazos de extensin y tiempo combinados con los BOT
requieren el desarrollo de paquetes financieros sofisticados y a menudo complicados.
Izmit, Turqua BOT para la Construccin y Manejo de una nueva Planta de
Agua Potable
Luego de siete aos de negociacin, en 1995, se logr la firma de un contrato BOT de US$
933 millones para la construccin de una nueva planta de agua potable para atender a 1,2
millones de residentes de Izmit, un pueblo ubicado en la costa sureste de Estambul.
Thames Water of Britain es el principal inversionista del consorcio a cargo de la
construccin y manejo de la planta, que desean que vuelva a estar a cargo del Estado 15
aos despus del inicio de las operaciones.
Izmit, el proyecto de abastecimiento de agua ms grande del mundo financiado por el
sector privado, tiene una estructura financiera innovadora. En primer lugar, hay una
importante participacin local. Thames ha acordado trabajar con dos contratistas turcos
locales que comparten 70% de la participacin. La municipalidad tambin es accionista
del proyecto (15%). En segundo lugar y quizs el aspecto ms importante de la
financiacin de Izmit, el gobierno turco central est garantizando 85% del reembolso de
los costos de construccin. Esta garanta abre las puertas al financiamiento internacional
frente a las preocupaciones de riesgos polticos en Turqua. Dos japoneses tomaron otro
15% del capital social y acordaron US$ 180 millones de deuda. Los arreglos de
financiamiento tambin recibieron apoyo de agencias de crdito de exportacin en Gran
Bretaa, Francia y Japn que cubrieron el riesgo comercial y poltico y dividieron el
financiamiento de la deuda.
El acuerdo de Izmit es del tipo toma o paga, obligando a la ciudad a pagar los montos
mnimos y mximos de agua proveda por la compaa que asume el proyecto, sin
considerar la demanda de agua del consumidor final. Si la municipalidad incumple estas
obligaciones de pago, los prestamistas pueden responsabilizar al gobierno nacional de
Turqua por ellos.

18

Hong Kong BOT para la Construccin y Manejo de Instalaciones de


Transferencia de Residuos Slidos
Hong Kong ha firmado un BOT para la construccin y manejo de su estacin de
transferencia de residuos slidos y su flota de camiones de recoleccin. El gobierno
precalific a varias firmas de acuerdo a su experiencia en el diseo y manejo de estaciones
de transferencia y luego mantuvo un proceso de licitacin competitiva para seleccionar a
la firma ganadora. Los documentos de licitacin planteaban los requerimientos de
rendimiento tcnico y medioambiental, de mantenimiento y los cronogramas de reemplazo
de equipos. La estacin ha sido construida y actualmente se encuentra en funcionamiento.
El gobierno realiza inspecciones regulares de las instalaciones de transferencia para
verificar que los requerimientos especificados se estn cumpliendo.

Puntos Fuertes Potenciales


Los aspectos fuertes de los BOT, se pueden sintetizar en los siguientes puntos:
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Son una manera efectiva de conseguir dinero del sector privado para la
construccin de nueva infraestructura o la renovacin substancial de las ya
existentes.
Tienden a minimizar los riesgos de mercado para el sector privado porque el
gobierno es el nico cliente; reduciendo los riesgos asociados a la insuficiente
demanda y capacidad de pago. Los socios del sector privado evitarn los acuerdos
BOT en los que el gobierno se muestre reacio a proporcionar garantas de
reembolso al sector privado.
El modelo ha sido usado para construir nuevas plantas de energa en muchos
pases en desarrollo.
Debilidades Potenciales

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??

Los BOT generalmente involucran slo una parte del sistema, lo cual limita la
posibilidad del actor privado para optimizar el uso eficiente de los recursos en
todo el sistema. Sin embargo, los BOT pueden proporcionar una plataforma para
aumentar la capacidad local para manejar las instalaciones de infraestructura.
Si bien, los BOT proporcionan algunos incentivos para la eficiencia ya que las
compaas privadas deben competir para ganar los contratos; la extensin y
complejidad de los contratos puede reducir los efectos positivos de la competencia
inicial. Por ejemplo, muchos BOT son renegociados una vez que estn en proceso
y esas negociaciones son bsicamente dirigidas sin competencia.

19

C.

Concesiones
Rol de los Socios del Sector Pblico y Privado

Bajo una concesin, el gobierno entrega al contratista del sector privado


(concesionario) plena responsabilidad para prestar los servicios en un rea especfica,
incluyendo todas las actividades relacionadas, as como el mantenimiento de la
infraestructura, el cobro y la administracin. El concesionario tambin es responsable de
cualquier inversin de capital necesario para construir, mejorar, o expandir el sistema. El
sector pblico es responsable de establecer estndares de rendimiento y de asegurar que
el concesionario los cumpla.
En esencia, el sector pblico pasa de ser proveedor del servicio a ser el regulador.
Tal regulacin es particularmente importante en el caso del agua potable, dado que es un
bien pblico y sus sistemas de abastecimiento son monopolios naturales. Los activos fijos
de infraestructura son confiados al concesionario durante el perodo del contrato, pero
siguen siendo propiedad del gobierno. Las concesiones usualmente son entregadas para
un lapso de tiempo de ms de 25 aos. La duracin depende de los requerimientos del
contrato y del tiempo requerido por el concesionario privado para recuperar sus costos.
En el rea de manejo de residuos slidos, el gobierno podra entregar una
concesin para construir y manejar una planta de reciclaje o de produccin de energa a
partir de residuos. En el sector de agua una concesin podra abarcar toda la prestacin de
servicios de agua para un rea geogrfica designada. La mayor parte de las concesiones
de agua hasta la fecha, han sido hechas en las capitales o a nivel nacional. Esto puede
deberse en parte al mayor tamao, y por lo tanto mayor fuerza financiera, de estas
concesiones. Tambin puede deberse al hecho de que estn siendo conducidas por lderes
del gobierno nacional como parte de una poltica global de privatizacin.
Estructuras Financieras
El operador privado es responsable del capital y de los costos de operacin
incluyendo infraestructura, energa, materia prima y reparaciones, mientras dure el
contrato. A su vez, cobra la tarifa directamente a los usuarios del sistema. La tarifa est
generalmente establecida en el Contrato de Concesin, el cual tambin incluye medidas
para enfrentar situaciones que podran ocurrir en el tiempo y que pueden afectar al
concesionario. En algunos casos, el gobierno puede elegir proporcionar apoyo financiero
de soporte para garantizar que el concesionario recupere sus gastos de capital al final del
contrato, sin embargo no es frecuente que ocurran situaciones que lleven a esto.

20

Aguas Argentinas, Buenos Aires Concesin de Agua y Desage


A principios de 1990, como parte del amplio programa de privatizacin realizado en
Argentina, el control del sistema de agua y desage de Buenos Aires fue entregado a
Aguas Argentinas, un consorcio dirigido por la compaa francesa Lyonnaise des Eaux.
Para ganar la licitacin, Aguas Argentinas ofreci la mayor reduccin de las tarifas de
agua. Adems, Aguas Argentinas acord implementar un plan de US$ 4 billones para
conectar al 100% de la poblacin del rea geogrfica incluida en la concesin, al servicio
de agua potable y 90% al servicio de desage.
Desde que gan la concesin, Aguas Argentinas ha conectado a ms de medio milln de
residentes al sistema de agua potable y a 300.000 al sistema de desage. El abastecimiento
de agua potable ha crecido y la calidad ha mejorado. El aumento de la eficiencia ha
producido beneficios econmicos y medioambientales, ya que se da un uso reducido de
qumicos. Los incentivos comerciales han llevado a Aguas Argentinas a verificar la
calidad del agua con ms frecuencia que la requerida por la regulacin y a revisar el
tratamiento de los temas relacionados con el desage.
La relacin con las
autoridades argentinas encargadas de regular los temas
medioambientales ha ocasionado cierta confusin. No queda claro si Aguas Argentinas
est sujeta slo a la estructura reguladora que autoriza la concesin, incluyendo los
estndares de medio ambiente impuestos por una instancia normadora especialmente
creada, o tambin a la legislacin ambiental, representada por el Ministro y las autoridades
provinciales y municipales. Los esfuerzos han estado encaminados a aclarar las reglas
aplicables de modo que el concesionario pueda operar en un clima normativo ms seguro
y proceder con los proyectos.
Otra debilidad es el hecho de que, no se aprovecharon las oportunidades para optimizar el
sistema de tratamiento de desage durante el proceso de concesin. Debido a la velocidad
con la que el gobierno necesitaba proceder, requera licitantes para construir varias
instalaciones especficas de recoleccin y tratamiento de agua identificadas en esfuerzos
anteriores de planificacin del gobierno. Se han planteado interrogantes sobre si estas
instalaciones especficas son realmente la manera ms econmica de abordar los temas de
tratamiento del agua servida de la ciudad. La bsqueda de planes de inversin diferentes y
ms eficientes condujeron a la descalificacin de un licitante y a esfuerzos del ganador por
renegociar la concesin.
Puntos Fuertes Potenciales
Las concesiones vienen a convertirse en una alternativa conveniente en la medida
que:
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Son una manera efectiva de obtener dinero privado para la construccin de nuevas
instalaciones de infraestructura o para la renovacin de las ya existentes.

21

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??

La combinacin de responsabilidad para inversiones y operaciones da al


concesionario mayores incentivos para tomar decisiones de inversin eficiente y
desarrollar soluciones tecnolgicas innovadoras, ya que cualquier ganancia en
eficiencia aumentar directamente las utilidades. En muchos pases, las
concesiones han sido exitosas en la mejora y reduccin del costo de prestacin de
los servicios.
Estn menos propensas a la interferencia poltica que los servicios pblicos
manejados por el gobierno, debido a que el operador permanece sin importar los
cambios en las instituciones pblicas.
Debilidades Potenciales

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D.

Las concesiones a gran escala pueden ser polticamente controvertidas y difciles


de organizar. Muchas veces ocurren fallas en cuanto al dilogo necesario y la
planificacin conjunta con una amplia gama de partes afectadas antes de entrar a
compromisos contractuales de licitacin.
Aunque los contratos de concesin especifican pautas de desempeo, mecanismos
de ajuste de precios, y estndares de servicio, los gobiernos tienen que supervisar
activamente su implementacin. Esto a menudo requiere que los gobiernos
amplen de manera significativa su capacidad reguladora.
Es difcil establecer marcos de licitacin y contratos para concesiones que tienden
a evolucionar durante un periodo de 25 aos o ms. Nadie puede predecir de
antemano, con el nivel de certeza aplicado en las especificaciones de licitacin del
sector pblico, las maneras ms eficientes y efectivas de proporcionar el servicio
deseado durante ese periodo de tiempo. Se est explorando una serie de formas,
desde hacer que los licitantes ofrezcan una suma total de la inversin que desean
realizar en base a una tarifa de servicio especfico sin especificar cmo la
inversin total ser distribuida, hasta provisiones contractuales para revisiones de
programas de inversin de capital durante el desarrollo del contrato.
Algunos argumentan que los beneficios de la competencia abierta se limitan al
mercado de la concesin ya que slo un pequeo nmero de compaas
internacionales pueden manejar las concesiones en determinado ramo. Adems,
una vez emitidas las concesiones, crean un monopolio que luego protege al
concesionario durante las renegociaciones del contrato.

Joint Venture (Sociedad de Capital Mixto)


Rol de los Socios del Sector Pblico y Privado

Las APP de capital mixto o empresa conjunta (Joint Venture), involucran al


gobierno y a compaas privadas que asumen la co-responsabilidad de la prestacin de
los servicios. Bajo un Joint Venture, los socios del sector pblico y privado pueden
invertir en una nueva compaa o asumir la propiedad conjunta de una compaa
22

existente (por ejemplo, el sector pblico vende al sector privado acciones de una
compaa municipal) que presta servicios en las reas de agua y/o manejo de residuos. En
cualquiera de los casos, es fundamental que la compaa sea independiente de la
municipalidad. Los Joint Ventures a menudo se usan en combinacin con otros tipos de
APP. Por ejemplo, el gobierno puede entregar un contrato de servicio, BOT o concesin a
la firma de capital mixto recientemente establecida, para la prestacin de servicios de
infraestructura urbana.
Las APP de Joint Venture proporcionan un vehculo para verdaderas
asociaciones pblico-privadas en las que los gobiernos, empresas, ONG y otros, pueden
concentrar sus recursos y generar ingresos compartidos resolviendo problemas de
servicios urbanos. Bajo un Joint Venture, el gobierno es el regulador final, pero tambin
es un accionista activo en el manejo de la compaa. Desde esta posicin, puede
compartir las utilidades con la compaa operadora. El socio del sector privado a menudo
tiene la responsabilidad primaria de realizar operaciones diarias de administracin.
Bajo un Joint Venture, los socios del sector pblico y privado deben trabajar
juntos desde las primeras etapas, formando a menudo una figura institucional (a veces
llamada una compaa de pantalla) o una Entidad de Desarrollo del Proyecto durante la
fase de desarrollo y pre-inversin del proyecto. Esta figura proporciona una plataforma
para el dilogo directo de colaboracin entre los socios del sector pblico y el privado
conforme trabajan para desarrollar el proyecto final. Desde un punto de vista bsico, este
puede ser un grupo formal de trabajo. Algunos proyectos han formado conjuntamente
compaas capitalizadas especficamente para trabajar en el desarrollo del proyecto
durante la fase inicial.
Estructuras Financieras
Bajo el modelo de APP de Joint Venture, tanto los socios del sector pblico, como
los socios de sector privado, deben contribuir con el costo de los estudios de factibilidad
del proyecto desde el inicio y deben estar preparados para invertir en la nueva compaa
cuando se forme. Las APP de capital mixto requieren que ambas partes acepten la idea de
riesgo y ganancia compartida. En otras palabras, cada uno debe hacer contribuciones
cuantificables a lo largo del desarrollo del proyecto y del proceso de implementacin. Lo
ptimo es que la compaa sea financieramente independiente. Sin embargo, el gobierno
puede proporcionar subsidios a la compaa o a sus usuarios, de ser necesario.
Cartagena, Colombia Joint Venture para la Prestacin del Servicio de
Agua
Afrontando grandes deficiencias y un pobre servicio, el gobierno de Cartagena liquid los
servicios pblicos de agua y desage. En su lugar, cre una compaa de capital mixto
ACUACAR para atender a los 750.000 habitantes de la ciudad. ACUACAR es
propiedad compartida del gobierno de Cartagena y Aguas de Barcelona, un proveedor
espaol de servicios de agua. Se ha entregado un contrato de funcionamiento y
23

mantenimiento de 26 aos, y se asumi el control del sistema en 1995. La ciudad de


Cartagena contina siendo la nica duea del sistema, con la responsabilidad exclusiva
para expansin de fondos. Aguas de Barcelona debe proveer servicios de operacin y
recibir un porcentaje fijo de ingresos totales y distribuciones divididas de las utilidades de
ACUACAR. La nueva compaa est regulada, en teora, por una comisin nacional, pero
en realidad la responsabilidad de supervisin no resulta clara.
ACUACAR ha demostrado que brinda un servicio considerablemente ms adecuado a sus
usuarios que los anteriores encargados del servicio pblico. Adems, se han producido
inversiones substanciales en mantenimiento y rehabilitacin, despus de un periodo de
once aos, y la calidad del agua ha mejorado.
Sin embargo, dado el alcance de las inversiones requeridas, en el orden de $ 250 millones
durante cinco aos, y dado el hecho de que el accionista privado no tiene responsabilidad
en la participacin de la inversin, no se sabe con claridad hasta dnde pueden llegar las
mejoras.
Puntos Fuertes Potenciales
En los Joint Ventures se pueden destacar los siguientes puntos fuertes:
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Combinan las ventajas del sector privado dinamismo, acceso a financiamiento,


conocimiento de tecnologas, eficiencia gerencial, espritu empresarial con la
responsabilidad
social,
conciencia
ambiental,
conocimiento
local,
y
preocupaciones para la generacin de empleo del sector pblico.
Bajo un Joint Venture, tanto los socios del sector pblico como los del sector
privado han invertido en la compaa y por lo tanto ambos tienen un gran inters
en ver que la fusin tenga xito. Esto a menudo permite manejar mejor los
conflictos.
La responsabilidad total por las inversiones y operaciones da a los socios del
sector pblico y privado un gran incentivo para tomar decisiones eficientes y
desarrollar soluciones tecnolgicas, ya que cualquier ganancia en eficiencia
aumentar directamente sus utilidades y permitir mayor expansin de los
servicios.
La participacin desde el inicio por parte de los socios del sector pblico y
privado permite una mayor innovacin y flexibilidad en la planificacin del
proyecto y ayuda a garantizar que tanto los socios pblicos, como los privados
optimicen sus metas.
La inversin temprana por parte de los socios del sector pblico y privado reduce
los costos de transaccin asociados con los procesos de licitacin ms
tradicionales, como por ejemplo las concesiones o BOT.
Debilidades Potenciales

24


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E.

Los gobiernos locales son tanto accionistas como reguladores del Joint Venture;
dependiendo de cmo estructuren y desempeen estos roles, puede conducir a un
conflicto de intereses a la municipalidad, en el intento de mantener por un lado la
responsabilidad de regulacin pblica y por el otro facilitar el rendimiento en las
ganancias para el Joint Venture.
Las organizaciones del sector privado tienden a centrarse en el lmite financiero
mientras que los gobiernos se centran en el proceso. Estas diferencias a menudo se
manifiestan en los cronogramas que cada sector considera razonable y pueden
crear problemas durante la fase de desarrollo del proyecto.
La participacin econmica temprana, que se requiere de ambas partes, no permite
el uso de procedimientos de licitacin pblica y promueve el uso de otros
procedimientos tales como la negociacin directa. Esto puede ocasionar
preocupacin sobre la transparencia, lo cual podra afectar la aceptacin social o
la inversin adicional del sector privado.

Servicio basado en la comunidad


Rol de los Socios del Sector Pblico y Privado

El servicio basado en la comunidad empieza cuando las limitaciones financieras


impiden que el gobierno proporcione servicios adecuados de agua y manejo de residuos
slidos a sectores particulares de la poblacin, forzando a que los residentes encuentren
sus propios medios para satisfacer sus necesidades.
La prestacin de servicios basados en la comunidad puede incluir individuos,
familias, o microempresas locales. A menudo, tales actividades no son reconocidas ni se
hallan bien integradas en el sistema de infraestructura formal de una municipalidad. Sin
embargo, en muchas ciudades el servicio ha mejorado, sobretodo all donde los gobiernos
locales y/o las ONG han reconocido, organizado y ayudado a estos grupos informales.
Las organizaciones comunitarias juegan un papel clave en la organizacin de los
residentes para que participen de manera colectiva y para que representen sus intereses en
las negociaciones con ONG y gobiernos. Las ONG son tiles en el proceso de
promocin, conectando redes, diseminando informacin y promoviendo reformas
sociales.
Muchos residentes urbanos se pueden ganar la vida, a nivel de la comunidad,
actuando como recolectores de residuos slidos de puerta en puerta o como comerciantes
y proveedores de materiales para el reciclaje. En el sector de agua, los proveedores
basados en la comunidad podran comprar agua a granel del servicio pblico local y
venderla en su comunidad en baldes. Los abastecedores podran instalar colectores para
proporcionar servicio a tres o seis casas. Otras opciones de agua incluyen servicio de
punto de agua comunal donde 20 a 30 familias instalan colectores con medidor fuera del
sistema principal y regulan su propio uso de agua, pagando la cuenta de manera colectiva.

25

Estructuras Financieras
Los servicios basados en la comunidad generalmente implican bajos costos
iniciales pues el capital ya est establecido en los proveedores locales y sus materiales.
Los costos de material y organizacin inicial a menudo son proporcionados por ONG,
entidades de caridad privadas, asistencia de desarrollo oficial, el gobierno, o por la
comunidad misma. Los costos de mantenimiento deberan ser generados por la misma
comunidad a travs del pago de la tarifa. El conocimiento local generalmente permite el
desarrollo de soluciones de costo mnimo, lo cual mantiene los gastos bajos.
La Sirena, Cali, Colombia Provisin de Servicios Comunitarios de Agua
En La Sirena, los asentamientos urbanos se levantan sobre colinas inclinadas por lo cual se
requiere bombeo de agua a costos muy altos. Con 53% de los residentes comprometidos
en la economa informal, la comunidad obtena recursos financieros mnimos. Esto la
llev a buscar la asistencia de SIRENA, un Centro Interregional para Abastecimiento de
Agua y Desage, la cual ayud a establecer un mecanismo de filtracin por etapas
mltiples y una red PVC para entregar y distribuir agua potable en todos los
asentamientos. Un Comit de Accin, integrado por voluntarios elegidos por los usuarios
en 1987, estableci una tarifa diferencial de acuerdo al tipo de vivienda (viviendas
alquiladas versus viviendas de una familia). El Comit tambin emplea dos operadores que
monitorean la calidad del agua y realizan inspecciones diarias del sistema. Las tarifas
cubren los costos de mantenimiento y operacin, pero la futura expansin implicar apoyo
financiero externo adicional o financiamiento directo.
Quito, Ecuador Prestacin Comunitaria del Servicio de Manejo de
Residuos Slidos
El grupo comunitario Barrio El Carmen en Quito es un ejemplo de una asociacin entre el
gobierno y un grupo comunitario para la prestacin de servicios de administracin de
residuos slidos. Este vecindario de bajos ingresos conformado por unas 250 familias se
ubica al sur de Quito. Con el apoyo del miembro del Concejo de la ciudad, y con cierta
ayuda promocional de una organizacin religiosa local, este vecindario est manejando los
residuos slidos, combinando el esfuerzo comunal y la iniciativa microempresarial. Las
familias clasifican sus desperdicios, los cuales luego son recolectados por miembros de la
microempresa. La microempresa vende todo lo reciclable a comerciantes o compaas y,
los residuos orgnicos a las granjas locales para abono. El material no-reciclable y lo que
queda de los residuos orgnicos son recolectados cada semana por la municipalidad y
transportados al botadero (depsito de basura) de la ciudad.
Para promocionar esta iniciativa, la municipalidad ha duplicado la cantidad de dinero que
gana la microempresa a travs de la venta del material reciclable, invirtiendo esos recursos
en proyectos locales especficos seleccionados por la comunidad. Desde que el programa
empez, ha desaparecido un botadero ilegal en una zona cercana permitiendo que el rea
sea usada para actividades de recreacin. Varios vecindarios cercanos le han pedido al
Barrio El Carmen que se encargue del manejo de sus residuos slidos.
Puntos Fuertes Potenciales
26

La prestacin de servicios basada en la participacin de la comunidad tiene


diversos puntos a su favor:
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Se basa en el conocimiento local que a menudo resulta ser una fuente eficiente de
informacin sobre las caractersticas de la infraestructura, del terreno, de los
habitantes lo que enriquece las decisiones que se tomen.
Requiere una inversin inicial baja en la medida que se integran recursos locales
en las distintas fases de prestacin del servicio.
Puede proporcionar a los residentes locales una forma estable de ingresos, que
permite mejorar las condiciones de la economa local.
Permite que la comunidad se comprometa con el servicio y participe en su
mantenimiento asegurando la sostenibilidad.
Los grupos comunales son dinmicos y a menudo capaces de responder mejor a la
demanda de los usuarios, lo que asegura una mayor satisfaccin de parte de stos.
Es una manera de asegurar los servicios en zonas de difcil acceso, tales como
reas en colinas empinadas y asentamientos con caminos de acceso muy
pequeos, o con poblacin con niveles de ingreso muy bajo.
Debilidades Potenciales

Las principales preocupaciones respecto a los servicios basados en la comunidad


son las siguientes:
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Aunque estos proyectos son exitosos en algunos vecindarios, a menudo no se


pueden generalizar a una mayor escala o replicarse en otros vecindarios.
A menudo toma mucho ms tiempo del que los socios empresariales y los
gobiernos desean.
Los gobiernos a menudo se muestran reacios a apoyar a los proveedores basados
en la comunidad porque sus mtodos informales de prestacin de servicios son
vistos como ilegales y no sostenibles, especialmente en reas de asentamientos
que carecen de derechos de tenencia de tierras asegurados.

Resumen de las principales caractersticas de las APP


Las APP representan una variedad de posibles relaciones de cooperacin entre los
actores pblicos y privados para la prestacin de servicios en las reas de agua y manejo
de residuos slidos. Cada municipalidad debe encontrar la opcin APP ms conveniente
para su contexto, tomando en cuenta la capacidad tcnica, el clima poltico, las
caractersticas geogrficas y sociales. Las opciones APP no son soluciones clich y
deben adecuarse a la realidad local.
Cuadro N 1
27

Aspectos claves de las cinco modalidades de APP

Propiedad de Activos
Fuente de inversin

Intensidad Regulatoria
Preocupaciones de
Mano de Obra
Plazos para Preparacin
de Contrato

Contrato de
Servicio
Pblico
Pblico

BOT

Concesin

Joint
Venture

Pblico
Privado

Pblico
Privado

Joint
Joint

Moderado
Moderado

Alto
Moderado

Alto
Alto

Moderado
Moderado

Basado en la
Comunidad
Comunidad
ONG, Pblica
o Privada y
comunidad
Moderado
Bajo

Moderado

Alto

Alto

Alto a Moderado

Bajo

Adecuando las asociaciones pblico-privadas al contexto local


Tal como lo ilustran los anteriores ejemplos, las APP deben adecuarse al contexto.
Los mtodos usados en unas ciudades no necesariamente funcionan a la perfeccin para
otras. Sin embargo, estos ejemplos de APP proporcionan un rico men de ideas y
modelos entre los cuales un gobierno puede elegir.
La flexibilidad es clave a la hora de elegir la respuesta para maximizar la
efectividad y optimizar la eficiencia de un sistema de servicios. Los arreglos de
cooperacin ms exitosos provienen de un enfoque oportuno y flexible, basado en otras
experiencias. Por ejemplo, las municipalidades a menudo tienen proyectos que son
demasiado pequeos en escala y no ofrecen ganancias significativas para los
inversionistas privados. Estas municipalidades pueden tener ms xito ofreciendo
contratos multisectoriales o uniendo fuerzas con las municipalidades vecinas.
A menudo la mejor opcin de APP no encaja claramente en una de las categoras
antes descritas, pues combina los componentes de varias opciones. Por ejemplo:
Cartagena es un Joint Venture combinado con un contrato de operacin para manejar la
nueva planta de tratamiento; los contratos de concesin pueden incluir la construccin de
una nueva planta de tratamiento; o la prestacin de servicios basados en la comunidad
podra derivarse en un contrato de servicio ms formal con la ONG, microempresa local,
o incluso el sistema global municipal que lo apoya.

3.

Temas fundamentales implcitos en las APP


Construyendo bases slidas

Los cimientos de las APP se basan en metas complementarias y en un adecuado


ambiente regulador y poltico. Las sociedades slo pueden trabajar hasta el punto en que
las metas de los principales accionistas sean mutuamente compatibles (es decir, servicios
aceptables a precios y niveles de ingresos aceptables), igualmente entendidos y aceptados
por todas las partes. Adems, las sociedades necesitan ambientes legislativos,
28

administrativos, polticos y sociales que apoyen el proceso de crear la sociedad y alcanzar


sus objetivos con el tiempo.
Metas compatibles
Los lderes del gobierno, empresas, y comunidad deben entender y respetar las
metas de los dems. Como gobierno, usted puede inicialmente tener dificultades para
aceptar el inters que las empresas privadas tienen en las utilidades, asimismo, estas
pueden sentirse tentadas a alejarse de los largos procesos administrativos y de toma de
decisiones usados en el sector pblico. Las comunidades locales pueden no estar de
acuerdo con los trminos de la propuesta que se est haciendo.
Para resolver estas diferencias, todas las partes deben centrarse en las metas ms
complementarias trazadas. Es importante darse cuenta de que las metas pblicas y
privadas no necesariamente necesitan ser las mismas para que la sociedad funcione,
simplemente deben ser compatibles. Por ejemplo, tanto el sector pblico como el privado
desean elevar los estndares generales de vida, los gobiernos y las comunidades desean
aliviar la pobreza, las empresas igual, para que ms gente pueda adquirir sus productos.
Ambos sectores desean fortalecer sus vnculos a nivel local, especialmente en los
mercados emergentes: las empresas apoyando el crecimiento del mercado y; los
gobiernos y comunidades promoviendo el desarrollo y el intercambio de ideas. Ambos
desean tambin, proporcionar un servicio eficiente: los gobiernos y comunidades
manteniendo los costos bajos y aumentando la cobertura y; las empresas aumentando las
utilidades.
Habilitando los ambientes
Un apropiado marco legal y poltico es la piedra angular para la participacin del
sector privado, especialmente para la inversin. Es muy importante que los mecanismos
se pongan en su lugar para minimizar las situaciones dudosas en el desarrollo del proceso,
especialmente a la hora de otorgar los contratos; ya que en este caso las decisiones
confusas, reducen tanto la aceptacin social del proyecto como el inters de muchos
inversionistas privados. Este piso legal lo debe establecer y asegurar el gobierno.
El gobierno tambin debe establecer claros marcos reguladores e implementar
regmenes apropiados de tarifas y mecanismos de subsidio. Sin embargo, no
necesariamente esto garantiza una regulacin efectiva. Como todos los gobiernos locales
son diferentes, los sectores pblico y privado enfrentarn una curva de aprendizaje
pronunciada conforme traten de definir y regular sus relaciones y roles al proveer
servicios. El sector pblico en especial necesita definir una clara asignacin de
responsabilidades entre los gobiernos nacionales y municipales, y establecer su rol
cuando tenga que asumir tareas de proveedor o de regulador.

29

En general, las compaas del sector privado prefieren que el contrato sirva como
el principal mecanismo regulador, y que los gobiernos locales tengan discrecin
reguladora muy limitada. Los trminos de contrato muy especficos que establecen los
deberes, los blancos de desempeo, las reglas para cambios de precios, los
procedimientos para la solucin de disputas, permiten que el sector privado prediga mejor
la rentabilidad y decida qu vale la pena licitar para el contrato. Dadas estas preferencias,
los gobiernos tendrn que emitir juicios importantes sobre el grado de discrecin
reguladora que desean establecer, particularmente para los contratos de largo plazo. Una
vez ms, aqu la corrupcin puede ser una preocupacin, esta vez en trminos de
aceptacin del pblico de la APP.
Algunos gobiernos se preocupan por un desequilibrio entre sus limitados medios y
capacidades como reguladores y la capacidad de operadores privados experimentados. La
descentralizacin ha tendido a agravar este desequilibrio ya que ha dado a las
municipalidades ms responsabilidad para proveer servicios pblicos. En situaciones
donde las municipalidades estn limitadas por presiones financieras y tienen poca
capacidad de imposicin, el gobierno central debera proveer apoyo financiero y
regulador. En cualquier caso, los mecanismos que fortalecen las entidades administrativas
y reguladoras son necesarios para reducir este desequilibrio y mejorar el poder de
negociacin del sector pblico.
Adems del clima regulador, los climas polticos conflictivos causados por la
presin de los ciclos de elecciones, la inestabilidad potencial de nuevas democracias, las
agendas personales de oficiales del gobierno, y el estatus especial de algunos servicios
(particularmente el acceso al agua), pueden crear barreras para iniciar o mantener la
colaboracin pblico-privada. Los gobiernos deben dar garantas cuando sea posible para
los socios del sector privado que tales factores polticos no alterarn sus sociedades
contractuales.

Importancia de la aceptacin pblica


Los lderes del gobierno y las empresas no pueden crear las sociedades por s
solos; es fundamental la participacin de la poblacin. Esta debe ver la asociacin entre el
gobierno y el sector privado como algo beneficioso para ella, lo cual depender
bsicamente de:
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??

30

Los costos y la calidad de los servicios prestados. Por lo tanto, es de suma


importancia que se desarrollen mecanismos para asegurar que la organizacin que
preste el servicio, ya sea pblica o privada, sea responsable frente a sus clientes.
La habilidad de la sociedad para incorporar a distintos grupos de inters, por
ejemplo, los trabajadores del sector pblico pueden ser una fuente de oposicin al
aumento de la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios. Se
podran incorporar a travs de la preservacin del empleo; de la posibilidad de

??

lograr acuerdos contractuales o paquetes de cesanta convenientes y/o la


oportunidad de poseer acciones en la entidad operadora privada.
La oferta de servicio a los sectores ms pobres de la poblacin. Los
requerimientos de cobertura de servicios siempre deberan ser parte de los
criterios de evaluacin de las ofertas tcnicas. Se deberan considerar opciones de
servicios y tarifas a mltiples niveles, de manera que las reas de mayores
ingresos ayuden a cubrir los costos de las reas de menores ingreso.

Pasando de la gerencia del sector pblico a la del sector privado


Al entrar a las sociedades pblico-privadas, los gobiernos generalmente pasan de
ser proveedores a ser los reguladores del servicio. Esto significa que deben conocer y
entender profundamente lo que las firmas privadas pueden ofrecer, para asegurarse de
que las necesidades sociales bsicas se satisfagan mientras las metas de cada una de las
partes se respetan. Tal cambio de rol a menudo requiere el fortalecimiento de capacidades
gerenciales relacionadas con:
??
??
??
??
??

Planificacin estratgica y manejo financiero;


Paquetes de alternativas financieras para los distintos contratos;
Establecimiento de tarifas y niveles de servicio efectivos;
Manejo y monitoreo de contratos;
Manejo flexible del presupuesto.

Como se ha dicho anteriormente, la participacin del sector privado no quita a la


municipalidad la responsabilidad de asegurar la adecuada prestacin de los servicios,
especialmente de aquellos que tienen que ver con agua y manejo de residuos slidos. La
municipalidad es la encargada de asegurar la regulacin pblica de la participacin
privada, sin embargo crear el marco para esa regulacin puede ser un desafo. Los
gobiernos deben encontrar el equilibrio apropiado entre proponer una sociedad atractiva a
las firmas privadas y proteger los derechos e intereses de sus ciudadanos. Las
regulaciones entonces deben ser diseadas para proteger los intereses pblicos y adems
crear condiciones bajo las cuales las firmas privadas puedan operar de manera eficiente.

En relacin a la fijacin de precios


Antes de involucrarse en una APP, los gobiernos deben estar conscientes de
algunos puntos fundamentales en lo relativo a fijacin de precios. Estos constituyen una
preocupacin particular para las APP de largo plazo tales como BOT y las concesiones:
??

A menudo el sector pblico no tiene ninguna forma de saber al principio, cules


sern los verdaderos costos y beneficios del paquete a largo plazo, pues esa
informacin, rara vez es incorporada en la estructura de precios.

31

??

??

El manejo de los subsidios y la aceptacin poltica de precios ms altos. Bajo las


concesiones, el operador privado a menudo hereda estructuras de tarifas
inapropiadas, de manera que debe hacer adecuaciones. La experiencia muestra
que a menos que se creen claras polticas de ajuste de tarifas en el contrato, los
factores polticos continuarn afectando el establecimiento de tarifas apropiadas
despus que se involucre al sector privado. El mtodo para determinar las tarifas
debera ser transparente y especificar los criterios que justifican los ajustes.
La rentabilidad lograda por ofrecer el servicio a algunos sectores. Por ejemplo, si
las tarifas bajas hacen que los operadores privados pierdan dinero cuando proveen
un servicio a los pobres, entonces, el servicio a los pobres ser el que sufra las
consecuencias. El sector pblico debe corregir la situacin mejorando la
rentabilidad a travs de medidas como los subsidios.

Puntos especficos para la obtencin del contrato: Garantizando


transparencia y evaluando el rendimiento
La mayora de los gobiernos tienen reglas que requieren alguna forma de
licitacin competitiva para el abastecimiento o prestacin de cualquier bien o servicio de
parte del sector privado. Adems, la mayora de las instituciones internacionales
financieras y las organizaciones de asistencia requieren el uso de procedimientos de
licitacin competitiva como condicin de cualquier prstamo o asistencia. Los gobiernos
generalmente citan tres razones para usar un procedimiento de licitacin competitiva:
1.
2.
3.

Asegura transparencia en la entrega del contrato;


Provee un mecanismo de mercado para seleccionar la mejor propuesta,
generalmente la de menor costos; y
Estimula el inters entre una amplia gama de licitantes potenciales.

Los contratos tradicionales de operacin bsica, de mantenimiento y de servicios


pueden ser un proceso relativamente directo debido en gran parte al alto grado de certeza
con respecto a la naturaleza de los servicios a ser prestados. Bajo condiciones de certeza,
tales procesos generalmente han funcionado bien disminuyendo la corrupcin y
obteniendo el mejor precio posible para el gobierno.
A pesar de estos xitos, las estructuras y las escalas de tiempo asociadas a APP
ms complejas tales como los BOT, concesiones y Joint Ventures, convierten al
tradicional proceso licitacin en un vehculo poco eficiente para establecer las
relaciones contractuales entre los sectores pblico y privado. Cuatro caractersticas de la
obtencin tradicional ayudan a explicar el por qu de esta situacin:
1.

32

La licitacin pblica tradicional est diseada para trabajar bajo condiciones de


certeza. En cambio las APP de gran escala empiezan y generalmente evolucionan
bajo condiciones de incertidumbre;

2.

3.

4.

La licitacin pblica tradicional est diseada slo para obtener el precio ms bajo
por un producto o servicio dado. Las APP a gran escala a menudo involucran
mltiples propuestas de diseo y deben tomar en cuenta adems, otros criterios
incluyendo el uso de firmas locales y el fomento del desarrollo econmico local;
La licitacin pblica tradicional generalmente prohibe la comunicacin informal
entre los sectores pblico y privado. En cambio, la comunicacin es la piedra
angular de una exitosa APP a gran escala (particularmente un Joint Ventures) y
debe empezar en la etapa ms temprana posible del proceso; y
La licitacin pblica tradicional es un proceso extenso en cuanto a tiempo. Los
grupos del sector privado se guan por los resultados y estn comprometidos con
la sociedad para ampliar su lmite. Los altos costos de transaccin y las largas
demoras en la entrega de contratos servirn como barreras para la participacin
del sector privado, particularmente para contratos de servicio a menor escala y
Joint Venture.

La cooperacin efectiva entre los gobiernos, empresas, ONG, y otros es difcil de


lograr. Es casi imposible si no hay un alto nivel de confianza, o al menos previsibilidad
en el proceso. A pesar de estar convencidos de que las prcticas de prestacin de
servicios que se ha seguido tradicionalmente no funcionan, el temor a la corrupcin y los
altos costos hacen que los gobiernos y las instituciones financieras se muestren reacios a
emprender iniciativas conjuntas.
Si la gente piensa que estn ocurriendo cosas raras, muchos no desearn invertir
su tiempo o recursos. Incluso la apariencia de corrupcin har que muchos inversionistas
del sector privado desistan de participar. Un reciente estudio del Banco Mundial muestra
una correlacin negativa entre la inversin, el crecimiento y la corrupcin (tal como lo
perciben los inversionistas y las empresas). Adems, la posibilidad de corrupcin es un
factor que aumenta ampliamente el costo de cualquier servicio pblico. Por lo tanto,
cualquier proceso de logstica que no controle la corrupcin nunca obtendr los mejores
precios para el pblico. La credibilidad de las partes involucradas, as como la
transparencia del proceso usado, son factores determinantes de xito a largo plazo.
Obtener el servicio a buen precio es el objetivo clave.
Los mecanismos para disminuir la corrupcin podran incluir lo siguiente: la
negociacin directa, imponer multas ms estrictas a los funcionarios que aceptan pagos
indebidos; multar a las firmas que ofrecen este pago y prohibirles que firmen contratos
con el gobierno durante un perodo de tiempo especfico; y alentar a las ONG locales e
internacionales, as como a los medios de comunicacin, para que desempeen un rol de
vigilancia. Los mecanismos para asegurar un buen precio podran incluir el
establecimiento de costos de demarcacin de parmetros frente a prestaciones de
servicios similares en otras ciudades, y una provisin para renegociaciones peridicas de
costos.

33

4.
Pautas bsicas para entrar en una APPError!Marcador no
definido.
A pesar de que las APP por su naturaleza son dinmicas y no se pueden encasillar
dentro de un modelo inflexible, se puede hablar de cuatro etapas en su proceso de
desarrollo:
1.
2.
3.
4.

Preparacin del proyecto.


Anlisis de diferentes opciones de APP.
Solicitud de la participacin del sector privado.
Establecimiento de la sociedad.

Preparacin del proyecto


??

??
??

??

El gobierno debe evaluar el actual servicio. Este tipo de anlisis incluir una
revisin interna de: (1) activos existentes, incluyendo infraestructura, capital y
regmenes tarifarios; (2) actual cobertura del servicio; (3) satisfaccin general de
los clientes; y (4) balance actual (ingresos versus costos).
El gobierno debe disear metas claras para mejoras, establecer los objetivos de
cobertura y los estndares de servicios; as como asegurar la transparencia,
eficiencia y satisfaccin del cliente.
Una vez que se decide que la participacin del sector privado puede ser una
opcin, el prximo paso es la formacin de un equipo multidisciplinario que se
encargue de evaluar las opciones. Este equipo debe conducir una evaluacin ms
profunda del actual sistema y evaluar la factibilidad tecnolgica, financiera,
social, poltica y legal de las diversas soluciones planteadas. Es importante que el
equipo identifique e involucre activamente a lo largo del proceso a los accionistas
claves tales como los residentes locales, ONG, comits de desarrollo,
organizaciones comunales, y empleados. Tambin es de suma importancia que
este proceso sea transparente y que se pida la opinin de todos.
Las municipalidades ms pequeas pueden necesitar contratar algunos de estos
servicios. Tales contratos deberan emitirse usando un proceso de licitacin
competitiva en la medida de lo posible para ayudar a garantizar que el gobierno
reciba la mejor asesora tcnica posible.

Anlisis de las diferentes opciones de APP


??

34

Una vez que se complete la evaluacin, el equipo evaluador debe establecer una
lista clara de mejoras de infraestructura. Es importante tomar en cuenta las metas
de amplia cobertura, servicios asequibles, transparencia, eficiencia y la
satisfaccin del cliente, a lo largo de este proceso. En base a esta lista el equipo
evaluador podr comparar las diversas opciones de APP. Este proceso puede
implicar el uso de modelos de costo/beneficio.


??

??

Al explorar diferentes opciones de APP, los gobiernos deben comprometerse en


un dilogo abierto con una variedad de socios potenciales del sector privado. La
normativa tradicional referida a la licitacin pblica puede a veces servir como
barrera a este tipo de comunicacin.
En esta etapa los gobiernos pueden considerar la presencia de un tercero tales
como ONG internacionales u organizaciones de desarrollo. Los terceros pueden
actuar como un facilitador del desarrollo del proyecto en la medida que ayudan a
desarrollar un nivel de confianza y seguridad entre los socios del sector pblico y
privado que permite resolver los problemas. Los terceros tambin aseguran mayor
transparencia y disminuyen la posibilidad de corrupcin, de manera que todas las
decisiones deben justificarse ante ellos. Muchos expertos coinciden en que cuanta
ms gente sea responsable de una decisin, es menos probable que exista
corrupcin. Los terceros tambin pueden ensear a los gobiernos sobre los xitos
y retos enfrentados por otros gobiernos que enfrentan problemas similares.

Solicitando la participacin del sector privado


??

??

??

??

Solicitar la participacin del sector privado generalmente implica determinar qu


tipo de proceso de prestacin de servicio dar el mejor precio por el mejor
servicio, y minimiza la corrupcin. Actualmente, las dos principales opciones son
la licitacin competitiva y las negociaciones directas.
Cualquiera sea la modalidad empleada, debe hacerse todo el esfuerzo para
asegurar que todas las pautas alienten la innovacin y recompensen la creatividad.
Una forma de alentar la innovacin es minimizar los requerimientos especficos
en cuanto a documentacin para la licitacin permitiendo que el sector privado
desarrolle las mejores ideas posibles para alcanzar las metas con el proyecto o
servicio.
Una preocupacin relacionada con los criterios de diseo basados en el
desempeo es que el gobierno puede no ser capaz de discernir qu proyectos sern
los ms efectivos para cumplir realmente con los estndares. Encontrar formas de
que el gobierno evale propuestas de diseo de factores mltiples es un tema que
requiere un anlisis ms profundo. Sin embargo, a corto plazo, los paneles de
terceros y la revisin de expertos pueden ayudar al gobierno a tomar tales
decisiones. Un beneficio inherente al caso de los Joint Ventures es que los socios
previstos del sector privado no tienden a proponer proyectos que no consideran
que funcionarn, ya que el sector privado no es simplemente un contratista con el
gobierno, sino un socio financiero. Como tal, si el proyecto propuesto falla, al
socio del sector privado no se le reembolsa la inversin.
Mientras se buscan formas para estimular la innovacin es bueno aclarar los
mecanismos para asegurar al sector privado el respeto y compensacin apropiada
por sus ideas o propiedad intelectual en el caso de que no se les entregue el
contrato. Los procesos de negociacin deben abordar el tema de los derechos de
propiedad intelectual. Esto se hace a menudo compensando a las organizaciones

35

del sector privado en el caso de que el gobierno use su idea y no les entregue el
contrato.

Estableciendo una asociacin durable


Los gobiernos claramente desean establecer APP que sean sostenibles en el
tiempo. Los principales ingredientes de una APP duradera incluyen:
Compromisos de Recurso
Todos los socios tienen que comprometer recursos (financieros, capital humano)
para aumentar su inters en el xito de la asociacin.
Participacin y Transparencia
Los intereses de los principales accionistas deben reflejarse en el desarrollo del
proyecto. Se debe prestar atencin especial a las necesidades de los pobres. Se debe
buscar una amplia participacin en puntos estratgicos para maximizar la aceptacin
social y la sostenibilidad de la solucin desarrollada. La transparencia o claridad de las
principales caractersticas del proyecto (marco de trabajo, tarifas, y propiedad) es otro
elemento fundamental.
Creacin de Capacidad
Los proyectos que requieren de un gran cambio institucional o de grandes
inversiones de capital requerirn capacitar a todos los accionistas: (a) consumidores
dependiendo de la naturaleza del servicio que reciben y los costos asociados a su
prestacin; (b) proveedores, especialmente organizaciones locales, en destrezas
empresariales; y (c) personal del gobierno para que adopten los marcos de trabajo y la
supervisin de la prestacin de los servicios.
Paciencia
Los proyectos requieren un cambio institucional sustancial o las grandes
inversiones de capital requieren mucho tiempo. Se debe prestar mucha atencin al
equilibrio entre responder rpidamente a las crisis ms fuertes y desarrollar soluciones
integrales y sostenibles en el tiempo. Los ciclos polticos y el deseo de mejoras
inmediatas en situaciones de crisis, a menudo conduce al desarrollo de marcos de tiempo
que son muy cortos. Estos horizontes de corto plazo conducen a expectativas no realistas
y soluciones no sostenibles. Un gran cambio institucional (como la creacin de capacidad
normativa) y las grandes inversiones privadas requieren tiempo. No es realista esperar
que la participacin del sector privado supere rpidamente las ineficiencias
institucionales pblicas y operacionales e inmediatamente genere cambios substanciales.

36

Flexibilidad
Todas las asociaciones se basan en el contexto y son diferentes de acuerdo a la
localidad. Las asociaciones deben tomar de otras experiencias, pero deben ser oportunas
respecto a la explotacin de las ventajas comparativas de los recursos locales. A largo
plazo, ser necesario hacer cambios en los planes de inversin, en la tecnologa y en el
establecimiento de prioridad para dar respuesta a circunstancias imprevistas. Incluir
claros procedimientos para hacer tales cambios a lo largo del proyecto reducir las
posibilidades de que tengan un impacto negativo en la asociacin.

Responsabilidad social
Los servicios de agua y manejo de residuos slidos, son servicios pblicos, por lo
tanto, deberan estar disponibles para todos. En la medida que estos servicios mejoren,
aumenta la calidad de vida de la gente, especialmente la vida de los pobres de las
ciudades. Los gobiernos deben hacer cambios que promuevan la mejor calidad de
servicio y un mayor acceso a ste. Un nfasis en la responsabilidad social tambin
aumentar la ganancia poltica, ya que el mejor servicio conducir a una mayor
aceptacin poltica.
Responsabilidad Ambiental
Las APP deben tomar en serio la importancia de la prestacin de servicios
ambientalmente responsables. Los servicios de agua y manejo de residuos slidos se
vinculan directamente a los temas de calidad medioambiental. Para asegurar
sostenibilidad a largo plazo, se debe hacer esfuerzos para garantizar que se provean de un
modo que no impacte substancialmente a los ecosistemas locales, por ejemplo, el agua
servida debe ser tratada de manera que se asegure un impacto mnimo en el medio
ambiente. La recoleccin de agua y desage tambin debe minimizar el dao
medioambiental. Aunque los mecanismos para asegurar la responsabilidad ambiental a
menudo implican inversiones iniciales ms sustanciales, los beneficios para la sociedad
proteccin de la salud pblica, sostenibilidad del ecosistema, y uso responsable de
recursos escasos justifican esos desembolsos. Se debe crear garantas en los acuerdos
contractuales para la prestacin de servicios responsables desde el punto de vista
ambiental y el uso de tecnologas eco-eficientes.

5.

Conclusin

A menudo es ms fcil mantenernos dentro de los caminos que nos son familiares.
Los gobiernos trabajando con los gobiernos, empresas privadas con otras empresas
privadas. Ya sea que usted provenga del sector pblico o privado, las APPs pueden, a
primera vista, no parecer una decisin conveniente. Sin embargo una mirada ms cercana
37

a los beneficios que esa relacin puede ofrecer proporciona un argumento slido para su
uso. A travs de las APP, las ventajas del sector privado (dinamismo, acceso a
financiamiento, conocimiento de tecnologas, eficiencia gerencial) se combinan con la
responsabilidad social, conciencia medioambiental, conocimiento local, y preocupaciones
de generacin de trabajo del sector pblico. En las ciudades de Latinoamrica, los
gobiernos han observado que la participacin del sector privado ha mejorado
ampliamente la calidad de sus servicios de infraestructura mientras que expande la
cobertura y reduce los costos, mejorando as la vida de los ciudadanos.

38

6.

Bibliografa adicional

Cointreau-Levine, S. 1994. Private Sector Participation in Municipal Solid Waste


Services in Developing Countries. Volume 1: The Formal Sector. Urban Management
Programme. The World Bank, International Bank for Reconstruction and Development.
Gidman, Philip - Programa de Gestin Urbana. 1995. Asociaciones pblico-privadas en
servicios de infraestructura urbana. Documento de Trabajo N 24.
Idelovitch, E. and K. Ringskog. 1995. Private Sector Participation in Water Supply
and Sanitation in Latin America. The World Bank.
James, S. 1998. Creative Inter-Sectoral Partnering for Urban Water Supply Systems
in Developing Countries. Yale/UNDP Public-Private Partnerships Program.
Organizacin Panamericana de la Salud. 1997. Modelos de Privatizacin del Manejo de
Residuos Slidos Urbanos en Amrica Latina. Organizacin Panamericana de la Salud,
Organizacin Mundial de la Salud, Divisin de Salud Y Ambiente.
Programa de Gestin Urbana. 1996. Servicios Pblicos Urbanos: Privatizacin y
Responsabilidad Social. Serie Gestin Urbana. Quito, Ecuador.
Rapten, K. 1998. Community Participation in Municipal Solid Waste Management in
Developing Countries: The Role of the Informal Sector. Yale/UNDP Public-Private
Partnerships Program.
Rivera, D. 1996. Private Sector Participation in the Water Supply and Wastewater
Sector: Lessons from Six Developing Countries. The World Bank.
World Bank. 1997. Tool Kits for Private Participation in Water and Sanitation. The
World Bank.

39

CAPTULO II

EXPERIENCIA SOBRE COOPERACIN PUBLICO PRIVADA


CONCESIN DE APROVECHAMIENTO DE AGUAS Y
CONCESIN DE SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE Y
ALCANTARILLADO EN LAS CIUDADES DE LA PAZ Y EL ALTO
Y SUS ALREDEDORES
Luis Guillermo Uzn Fernndez
1.

Presentacin

La presente concesin de aprovechamiento de aguas y del servicio pblico de


agua potable y alcantarillado es un modo de participacin privada, que se defini con las
siguientes reglas: la administracin, la prestacin del servicio y las inversiones nuevas
quedan a cargo y riesgo del Concesionario; los activos fijos iniciales quedan en propiedad
pblica y el Concesionario paga alquiler por el uso de ellos; los activos fijos nuevos
pertenecen al Concesionario; al terminar la concesin, el Concesionario transferir los
activos fijos contra el pago del valor de los activos netos, o el 85% del valor de los
activos fijos netos en caso de caducidad.
La concesin se inici el 1 de agosto de 1997, por un perodo de 30 aos, y
comprende las ciudades adyacentes de la Paz y El Alto y sus alrededores, en la Repblica
de Bolivia.

2.

Antecedentes
Antecedentes a nivel pas

Entre 1982 y 1985, se present en Bolivia la mayor inflacin de su historia, para


hacer frente a ella, se proclam, en 1985, la ley de estabilizacin monetaria que logr
estabilizar la economa.
Recin en 1992 se inici un proceso de modernizacin de la economa mediante la
ley de privatizacin, modelo en el cual el 100% del capital es privado, con ello, cerca a
un centenar de empresas pblicas fueron privatizadas.
En 1994 se proclam la ley de capitalizacin, modelo boliviano en el cual el 50%
de las acciones pertenecen a los bolivianos y el otro 50% corresponden al privado. Esta
ley indicaba que los bolivianos gozarn de su participacin en las empresas capitalizadas
mediante libretas de ahorro que se repartirn a los mayores de veintin aos al 31 de
40

diciembre de 1995 y, el pago anual del llamado Bolivida a los mayores de sesenta aos.
Es as que los servicios pblicos denominados estratgicos fueron capitalizados.
Con estas leyes se logra la modernizacin del estado, que transforma un Estado
normativo y prestador tradicional, en un Estado normativo dejando la actividad de
prestador de bienes y servicios al privado. Para evitar los abusos del monopolio de los
prestadores de bienes y servicios, que son la escasez o mal servicio y los sobreprecios por
su prestacin, en 1994 se proclam la ley del sistema de regulacin sectorial, SIRESE,
que establece reguladores independientes para controlar a los prestadores privados
monoplicos.
El SIRESE est compuesto por la Superintendencia General, que es coordinadora
del sistema, fiscalizadora de las actividades de las superintendencias y la instancia para
procesar recursos jerrquicos que se presenten contra las Resoluciones de las
Superintendencias Sectoriales. Los Sectores comprendidos en el SIRESE son cinco:
Transportes, Electricidad, Telecomunicaciones, Hidrocarburos y Aguas.
La misin de las Superintendencias es defender los intereses de los usuarios, los
de las empresas y los del Estado, colocndose en el centro de equilibrio de estos intereses.
Las atribuciones de las Superintendencias que les permiten cumplir con su objetivo y su
misin son las de administrar las concesiones de los servicios, luego, regular los contratos
de concesin y finalmente, aprobar tarifas. El principio bsico de las Superintendencias
es de cumplir y hacer cumplir las leyes y normas reguladoras y sectoriales.
En el sector de servicios pblicos de agua potable y alcantarillado sanitario el
Estado normativo es el Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos. Los prestadores de
servicios pueden ser empresas municipales, cooperativas y empresas pblicas. Y, como
regulador independiente se establece la Superintendencia de Aguas.

Antecedentes a nivel del servicio


El anterior encargado de los servicios para las ciudades de La Paz y El Alto fue el
Servicio Autnomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado, SAMAPA, como
empresa autnoma municipal sirviendo a dos municipios.
A la fecha de inicio, el 1 de agosto de 1997, La Paz, sede de los Poderes
Ejecutivo y Legislativo del Estado, tena alrededor de 778 mil habitantes y El Alto, una
de las ciudades ms populosas y pobres del pas, unos 579,5 mil habitantes, resultando un
total de 1.357,5 mil habitantes. La cobertura de agua potable de La Paz era de 85,6% y la
de El Alto de 80,1%. La cobertura de alcantarillado de La Paz era de 72,6% y la de El
Alto de 36,3%.
SAMAPA presentaba en el Estado de Resultados, resultados negativos, por lo
tanto, no era sujeto para crditos nacionales o externos, no tena capacidad de inversin
41

en su plan maestro futuro y no pudo ejecutar oportunamente programas de inversin de


proyectos financiados por Kreditanstalt fr Wiederaufbau, Banco Interamericano de
Desarrollo y, Banco Mundial.
SAMAPA tena un sistema tarifario de 150 categoras y subcategoras, con cupos
bsicos, cargos por consumo, cargo por exceso y, recargo de 40% por alcantarillado a
todos los usuarios, an a aquellos sin conexin de alcantarillado.

Antecedentes tarifarios
Para superar su dbil situacin financiera, SAMAPA deba establecer un nuevo
sistema tarifario ms rentable, y mejor si fuera ms sencillo. SAMAPA lo elabor entre
junio y setiembre de 1996, se aprob a nivel del Consejo Nacional de Tarifas, CONATA,
en diciembre de 1996 y lo implant en julio de 1997, mes anterior al inicio de la
Concesin, de modo que se cre la imagen no deseada de que era la privatizacin la que
introduca el nuevo sistema tarifario.
Cuadro N 2
Estructura del nuevo sistema tarifario
Clculo
CID o CMgLP
CDA o CmeLP
Subvencin, 2/3
Subvencin, 1/3
Donde:

Nivel US$ /m3


1,1862
0,6642
0,4438
0,2214

Nivel de consumo en m3 /mes


Domstico
Comercial
Industrial
301 y ms
21 y ms
1 y ms
151 a 300
1 a 20
31 a 150
1 a 30

CID = Costo Incremental de Desarrollo, equivalente a CMgLP = Costo Marginal de Largo Plazo;
CDA = Costo Dinmico del Agua, equivalente a CmeLP = Costo Mediano de Largo Plazo;
2/3 y 1/3 se refiere a fracciones del CDA.

Para casos de usuarios sin medidor se establecieron los cargos fijos US$ 3,70 por
mes para propiedades de ms de Bs. 200 mil y US$ 2,40 por mes para propiedades hasta
Bs. 200.000. El valor del formulario de la factura es US$ 0,10 por mes. Para el caso de
edificios multifamiliares de la categora domstica se adopt la equivalencia de dos
departamentos igual a una conexin.
El incremento logrado en los ingresos con el nuevo sistema tarifario fue de 30%,
pero con una disminucin en la factura de un tercio del total de los usuarios, precisamente
los de menor consumo.
Como es lgico esperar hubieron reacciones contra el incremento, pero finalmente
fue aceptado, quedando slo algunas protestas que se manifiestan de tiempo en tiempo.

42

Antecedentes del proceso


En 1996 el Ministerio de Capitalizacin decidi realizar el proceso de
participacin privada en los sistemas de agua potable y alcantarillado de las ciudades de
La Paz y El Alto, debido principalmente a la falta de capacidad de inversin de la
empresa municipal SAMAPA.
Se opt la Concesin debido a que la Ley de Municipalidades no permite
transferir bienes de dominio municipal a privados. Adems que, los activos nuevos se
transfieren a los Municipios al concluir la Concesin.
Para el proceso se contrat a Consultaras Halcrow, Melveny & Myers y Banco
Paribas, y se abri una Sala de Datos con informacin. El Ministerio de Capitalizacin
conform un equipo de contraparte consultores con experiencia en procesos de
capitalizacin.

3.

Proceso de concesin
Proceso de licitacin

Se estableci como los objetivos de licitacin que hasta el ao 2001 se alcanzara


la cobertura de 10.800 conexiones adicionales de alcantarillado y 100% de conexiones de
agua potable en La Paz, y 27.200 conexiones de alcantarillado y un mnimo de 37.922
conexiones de agua potable en El Alto. El parmetro de concesin fue para el proponente
que ofreca el mximo de conexiones de agua potable en El Alto.
Los problemas ms destacables en el proceso fueron: (1) falta de marco jurdico
sectorial, (2) falta de autoridad reguladora, (3) lograr acuerdos con las municipalidades de
La Paz, principalmente, y de El Alto, (4) pocas empresas interesadas.
Se realiz un roadshow para la promocin del proyecto con visitas a empresas
que pudieran interesarse, en sus sedes de Europa y Amrica. Al final, slo compraron
pliego tres empresas. Y, el 26 de junio de 1997, Aguas del Illimani S.A., AISA, con
operador Lyonnaise des Eaux, present la oferta mxima en conexiones de agua en El
Alto con 71.752 (189,2% del mnimo).
El Superintendente de Aguas fue nombrado el 30 de junio de 1997, para aprobar
la licitacin; se procedi a negociar y firmar el contrato el 24 de julio de 1997, y se
iniciaron las operaciones el 1 de agosto de 1997.

Condiciones del contrato


Las principales condiciones del Contrato de Concesin son las siguientes: el
operador debe mantener por lo menos 26% de acciones en 10 aos; el Concesionario
43

debe mantener capital pagado de US$ 10 millones o ms; el rgimen tarifario vigente
debe mantenerse hasta el ao 2001; es posible la revisin extraordinaria de tarifas a partir
del tercer ao si se presentan variaciones econmicas exgenas; la revisin programada
de las tarifas se producir cada 5 aos, junto con el ajuste de inversiones y metas de
calidad y expansin que se presentan en los anexos de dicho contrato.
Cuadro N 3
Cobertura mnima de agua potable y alcantarillado por reas y por ao
rea

2001

2006

2011

2016

2021

2026

Agua potable
Achachicala

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Pampahasi

100%

100%

100%

100%

100%

100%

El Alto

82%

85%

90%

90%

90%

90%

Alcantarillado
Achachicala

81%

84%

90%

94%

95%

95%

Pampahasi

83%

85%

90%

94%

95%

95%

El Alto

41%

43%

47%

71%

90%

90%

Entre algunas otras condiciones del contrato, tenemos:


??
??
??
??
??
??

4.

La cobertura de un rea no deber ser menor a la del anterior perodo.


Hasta el ao 2001, el Concesionario debe realizar el registro de generadores de
efluentes industriales y, debe elaborar un proyecto de factibilidad para una planta
de tratamiento de las aguas servidas de La Paz.
AISA debe contratar auditores tcnico y contable, para que certifiquen su
informacin; la Superintendencia puede solicitar sus cambios.
La transferencia de bienes muebles e inventarios de SAMAPA a AISA debe
realizarse contra pagos anuales por 10 aos.
El alquiler que AISA debe pagar por activos fijos a SAMAPA fue calculado para
que permita pagar las deudas de SAMAPA, aspectos establecidos en el Contrato
de Rgimen de Bienes suscrito entre AISA y SAMAPA.
Al final del contrato, el Contratista debe transferir activos fijos contra el pago del
valor de los activos fijos netos, o del 85% de los activos fijos netos en caso de
caducidad.

Regulacin del Contrato de Concesin


Manual de seguimiento del Contrato de Concesin
El Contrato de Concesin establece la relacin entre Superintendencia de Aguas y

AISA.
44

Se elabor el Manual de Seguimiento del Contrato de Concesin, lo que permiti


establecer los objetivos, metas y compromisos contenidos en 291 prrafos; y, se
definieron plazos para cumplimientos no previstos en el contrato.
Los informes principales que debe entregar el Concesionario, son los siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Estudio del Servicio


30.Sep. 1998.
Plan de Desarrollo del Servicio
30.Nov. 1998.
Plan Operativo y de Inversin, cada
30.Nov.
Presupuesto, cada
30.Nov.
Avance de Desarrollo del Servicio, cada
28. Feb.
Informes Trimestrales de cada rea: metas, operacin, mantenimiento, seguros,
inversiones y otros.

Programa de inversiones
El nivel de inversiones no constituye un compromiso contractual, si el
Concesionario puede alcanzar los objetivos y las metas del programa con menores
inversiones, esto significa una importante ventaja para todos.
Cuadro N 4
Programa preliminar de inversiones
Concepto
Inversiones previstas durante los aos 1 a 30, 1997 a 2026
Red y conexiones de alcantarillado
Red y conexiones de agua potable
Nuevos recursos de agua potable
Equipos y renovaciones

Monto (US$)
362 millones
130 millones
80 millones
60 millones
92 millones

Inversiones previstas durante los aos 1 a 5, 1997 a 2001

72 millones

Inversiones previstas durante los aos 1 a 2, 1997 a 1998

26 millones

Inversiones realizadas hasta 31/Setiembre/98


Produccin de agua potable
Distribucin de agua potable
Recoleccin de aguas servidas
Tratamiento de aguas residuales
Equipamiento y diversos

19 millones
1,9 millones
9,1 millones
4,0 millones
1,5 millones
2,5 millones

Ejecucin y avance Septiembre de 1998


Durante los catorce (14) meses transcurridos de la Concesin, entre la fecha de
inicio el 1 de agosto de 1997 y la evaluacin del 30 de septiembre de 1998, se detectaron
los avances que se muestran en el Cuadro N 5.

45

Cuadro N 5
Ejecucin y avance Septiembre de 1998
Recursos humanos
Personal de planta
Personal contratado
Empleados por mil conexiones de agua
Empleados por mil conexiones de agua y alcantarillado
Desarrollo al 30/Septiembre/98
Agua potable La Paz
Agua potable El Alto
Alcantarillado La Paz
Alcantarillado El Alto
Ampliacin de redes de agua potable en metros
Ampliacin de redes de alcantarillado en metros
Medidores nuevos y cambios

01/Agosto/97
30/Setiembre/98
650
547
42
24
4,66
3,38
2,83
1,98
Ejecutado Programado
Factor
2.889
3.869
75%
20.137
14.772
117%
1.220
1.893
64%
11.021
8.811
125%
148.880
95.841
6.715

Pese a los buenos rendimientos del Concesionario, la Superintendencia actu con


mucha estrictez y lo mult en dos oportunidades. La primera por un corte imprevisto
imputado a responsabilidad de la empresa; y, el segundo por incumplimiento de
parmetros de calidad del agua potable, que no afectaban al consumo.
La evaluacin de parmetros tcnicos durante el perodo de evaluacin se presenta
en el Cuadro N 6.
Cuadro N 6
Evaluacin de parmetros tcnicos
Parmetros
Poblacin total en habitantes
Poblacin servida con agua potable
Tasa de cobertura de agua potable
Conexiones de agua potable
Habitantes por conexin de agua potable
Volumen producido m3 /da
Produccin en I/hab/da
Poblacin servida con alcantarillado
Tasa de cobertura de alcantarillado
Conexiones de alcantarillado
Habitantes por conexin de alcantarillado
Relacin de alcantarillado a agua
Medicin de conexiones de agua

01/Agosto/97 30/Setiembre/98
1.357.600
1.415.862
1.211.000
1.336.266
89,2%
94,4%
148.457
168.615
8,15
7,92
174.613
183.149
144,19
137,06
775.167
853.889
57.1%
60,3%
95.995
108.236
8,08
7,89
64,7%
64,2%
90,4%
95,5%

Atencin al cliente
Uso de los aspectos ms trascendentes que introduce el Sistema de Regulacin
Sectorial es el sistema de atencin al cliente a travs de la Oficina del Consumidor,
ODECO.

46

Antes el nico inters por los clientes era contra aumentos de tarifas, ahora deben
considerarse otros aspectos que deben realizar los prestadores de servicios para la
proteccin de los intereses de los clientes, como:
1.
Contar con el servicio de agua en la vivienda: cobertura.
2.
Prestar buena calidad del servicio: calidad del agua, continuidad, presin.
3.
Recibir educacin sanitaria: uso del agua y proteccin del ambiente.
4.
Informar sobre los derechos y obligaciones, trmites y acciones.
5.
Atender las reclamaciones, con formularios prenumerados y con procesamientos
claramente establecidos.
6.
Aprobar y divulgar tarifas adecuadas para costos y poblacin.
7.
Promocionar cobranza en bancos y autoridades para dbitos automticos.
8.
Establecer y mejorar oficinas de atencin al cliente: ODECO.
Dentro de este nuevo concepto, AISA desarrolla un Plan Colegios que ha
permitido que 7.500 alumnos, de 60 colegios, visitaran las plantas de tratamiento de agua
potable. Tambin desarrolla un Plan Barrios que ha involucrado a 102.000 personas en
campaas de educacin sanitaria.

5.

Lecciones y conclusiones

Si bien catorce meses es un perodo muy corto para sacar conclusiones de largo
plazo, no es menos cierto que el rendimiento en el perodo es satisfactorio, incluso con
mejores resultados frente a lo programado, y con proyecciones de superar las metas
establecidas. Esto permite vislumbrar que la ciudad de El Alto, tendr los mejores
servicios de agua potable y alcantarillado en el ao 2001.
La cobertura en el rea de concesin tiene el mayor avance en el pas, y las
inversiones en el programa son mucho mayores, con plazos de ejecucin menores y
optimizando los costos con soluciones apropiadas frente a la alternativa sin participacin
privada.
Es muy interesante que el sector privado est participando en un proyecto piloto,
llamado Sistema Condominial para tendido de redes de agua potable y alcantarillado, del
Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, buscando soluciones de bajo costo
para usuarios pobres de barrios urbano marginales.
Con el Manual de Seguimiento al Contrato de Concesin se ha logrado que el
flujo de informacin de AISA a la Superintendencia funcione muy eficientemente.

47

AGUAS DE CARTAGENA S.A. (ACUACAR)


Luis Albacete *
1.

Presentacin

Aguas de Cartagena S.A. es una empresa mixta de servicios pblicos que inici
sus operaciones en julio de 1995 con un Contrato de Concesin por 25 aos para la
captacin, transporte, tratamiento, almacenamiento y distribucin del agua y, el manejo
de los sistemas de alcantarillado de la ciudad de Cartagena de Indias, capital del
Departamento de Bolvar, Colombia.
En su composicin accionaria participa el Distrito, que tiene el 50%; el Socio
Operador, la Sociedad General de Aguas de Barcelona (Grupo AGBAR), con el 44,81%;
y, el sector privado, con el 5,19% restante.

2.

Antecedentes
Antecedentes del servicio

Entre los aos 1990 y 1995 se produce una crisis aguda de la Empresa de
Servicios Pblicos Distritales. Esto debido a factores tcnicos, financieros y comerciales.
En el aspecto tcnico, el dficit de abastecimiento de agua potable llega, en 1992,
al orden de 60.000 m3 al da y las prdidas en el sistema bordean el 50% debido a la
existencia de redes con ms de 30 aos de antigedad y con cerca del 30% de estas
inservibles.
En el aspecto financiero, existan ingresos insuficientes para cubrir los gastos y se
da la desaparicin de inversiones y aumento acelerado de obligaciones a corto plazo
produciendo un endeudamiento del orden del 225,23%.
En el aspecto comercial, la crisis se acrecienta debido a la deficiente informacin
de suscriptores y a la inexistencia de conciliaciones entre servidor y usuarios. Esto se
acenta con la carencia de medicin y controles y una recaudacin muy pobre que no
sobrepasa el 45%, debido a la falta de un sistema de cobranza de impagados.

ACUACAR

48

Antecedentes del socio operador


La vocacin del grupo AGBAR en la gestin integral del agua, es un hecho
constatado a lo largo de su trayectoria, a partir de la constitucin de su sociedad matriz,
Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A., hace 128 aos.
Como respuesta a las necesidades originadas en Espaa relativas a la gestin del
agua de sus municipios, se fueron constituyendo en el grupo, diversas sociedades
especializadas en tres actividades fundamentales: la gestin del agua potable, el
tratamiento de aguas residuales y, por ltimo, la gestin tcnica del alcantarillado, que
surge como complemento obligado a la consecucin de una correcta gestin integral de
saneamiento.
El socio operador de los servicios es la Sociedad General Aguas de Barcelona,
que posee una amplia experiencia en el manejo de cerca de 600 acueductos en ms de 70
poblaciones de Europa y Amrica Latina. Tiene su principal mercado en Espaa (50%) y
el resto en Portugal, Marruecos, Argentina, Chile, Uruguay, Mxico, Cuba y Colombia.
En 1987 inici una limitada expansin internacional con la creacin de la filial
Lusagua en Portugal. En 1993 incursiona en Latinoamrica con una participacin
protagnica en el consorcio adjudicatario de la concesin del Gran Buenos Aires.
Adems de ello, tena una pequea sociedad en Chile y un fuerte deseo de una expansin
prudente y no arriesgada en Latinoamrica.
Su incursin en Colombia es reciente pero con pasos firmes. El proceso es
iniciado con Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.. Luego asume el manejo del rea comercial
de las Aguas de Manizales y posteriormente continu su exitosa penetracin con la
empresa Triple AAA, en Barranquilla y seguidamente se vincul como operador privado
de Metroagua S.A. E.S.P. en Santa Marta.

4. Proceso de establecimiento de la Sociedad


Este primer proyecto colombiano de privatizacin de servicios pblicos con un
operador especializado comienza en marzo de 1994, con la aprobacin del Acuerdo N 5
del Distrito de Cartagena para la liquidacin de la Empresa de Servicios Pblicos
Distritales. Dos meses despus se presentan a licitacin tres empresas internacionales, lo
que determin realizar el llamado a un concurso pblico internacional.
Luego de tres meses de proceso licitatorio, se adjudic el concurso al Grupo
AGBAR para que sea el operador de la empresa mixta Aguas de Cartagena que sera
constituida en diciembre de 1994.

49

Para realizar el contrato y la transferencia de la prestacin del servicio se empieza


un proceso de adaptacin de estatutos que terminan en julio de 1995 con la puesta en
marcha de la Sociedad, luego de que fueron resueltos a favor de sta ms de 65 demandas
del Sindicato de Trabajadores de la empresa pblica, presentados ante el Tribunal
Constitucional.

4.

Caractersticas de la Sociedad

La naturaleza jurdica de ACUACAR es el de una Sociedad Colombiana por


Acciones, basada en el Cdigo de Comercio Colombiano y la Ley 142 de Servicios
Pblicos Domiciliarios (art. 14-6). Se rige por los estatutos de la Sociedad, que garantizan
la autonoma de gestin del Socio Operador y su vnculo con el Municipio es mediante
Contrato de Concesin, el cual refleja las condiciones marcadas en los Trminos de
Referencia.
El objeto social de la sociedad es la prestacin de servicios integrales de agua
potable y alcantarillado por un perodo de 25 aos. Las acciones correspondientes a la
parte privada participarn en la recuperacin, en 25 aos del capital social.
Los rganos de la sociedad lo conforman la Asamblea General de Accionistas,
Junta Directiva presidida por el Sr. Alcalde y con un total de 5 miembros y el Gerente
General aprobado por la Junta Directiva a propuestas del Socio Operador.
La sociedad ha establecido que los compromisos del Socio Operador son la
transferencia tecnolgica y el compromiso de mejoramiento de ndices. Esto se
manifiesta a travs de transferencia de sistemas y programas informticos; de personal
especializado para puestas en funcionamiento de todas las reas; de formacin de
trabajadores en Colombia y Espaa y; de Gerente General y Gerentes Tcnicos
especializados.
Pero tambin el Socio Operador tiene algunos derechos, como el establecimiento
del costo de gerenciamiento basado en un coeficiente industrial sobre el ingreso total
percibido por la sociedad. En un principio cobrada un 4,80% de la recaudacin, la cual ha
sido mejorada desde el 40% al 93% en el ltimo ao, esperndose llegar al 99% en 1998.

5.

Resultados generales

Han transcurrido ms de tres aos de gestin de servicios, logrndose el


mejoramiento continuo del acueducto y alcantarillado; la recuperacin y crecimiento de
la infraestructura; una buena calidad de agua y la gestin permanente de capacitacin y
desarrollo del personal.
Hoy, la empresa atiende a ms de 100.000 usuarios del servicio de acueducto y
alcantarillado. La cobertura de alcantarillado se ha incrementado de 82,97%, en 1996 a
50

87,00%, en 1998. El nmero de medidores se ha incrementado de 45.000 en julio de 1995


a 95.000 en diciembre de 1998.
El sistema de recaudacin ha mejorado notablemente, gracias a la puesta en
marcha de una serie de facilidades para el pago de los usuarios, como: el establecimiento
de 350 puntos de pagos distribuidos en toda la ciudad; el pago en entidades financieras,
almacenes y oficinas; el pago por dbito automtico; y, el pago a travs de cajeros
automticos. Esto ha permitido que la recaudacin se incremente de US$ 17 millones a
US$ 34 millones en dos aos.
La mejora en la gestin, por ACUACAR, ha permitido generar fondos para la
inversin, y ha logrado que los subsidios de los estratos altos financien a los estratos
bajos. Considerando que el compromiso adquirido fue slo para reposicin de
infraestructura, pero no de ampliacin de sta, se ha producido una inversin de US$ 60
millones para este fin, debido a la falta de infraestructura bsica.
La empresa trabaja principalmente con altos consumidores a travs de un
departamento externo; habindose mejorado significativamente los ndices de morosidad
con campaas y facilidades al cliente y, con la reduccin del tiempo en lectura,
facturacin y cobranzas, dndose trato especial a los estratos ms pobres, ya que para la
empresa, el componente social es importante.
Se ha implementado un sistema de informacin (Intranet) que permite la conexin
permanente entre todos los departamentos de la empresa. Tambin, la planta de personal
pas de 7 trabajadores por 1.000 usuarios con la Empresa Pblica a 2,5 trabajadores por
1.000 usuarios con ACUACAR. Y, en este momento la empresa se encuentra
desarrollando un sistema de calidad total que le permita obtener la Certificacin ISO
9002.
Las relaciones de la empresa con las autoridades municipales y la administracin
central son excelentes, a pesar de tener concepciones muy distintas. Se tuvieron
inicialmente dificultadas con el anterior alcalde, que quiso revertir el proceso. Ahora
Aguas de Cartagena es parte de Cartagena y la mayor parte de la ciudadana no quiere
volver a la empresa pblica.

51

EMPRESAS VARIAS DE MEDELLIN E.S.P.


Enrique Valderrama Jaramillo *
1.

Presentacin

La Empresa de Servicios Pblicos Empresas Varias de Medelln, es una


empresa municipal con sede en el Municipio de Medelln, Departamento de Antioqua,
Colombia. Fue creada por el Concejo de Medelln conforme al Acuerdo 59 del 11 de
septiembre de 1964 y se convirti en una Empresa Industrial y Comercial del Estado a
partir del Acuerdo 01 de 1998.
Se encarga de los procesos de recoleccin, transporte, valoracin, tratamiento y
disposicin final de los residuos slidos urbanos de la ciudad de Medelln, con una visin
integral de preservacin del medio ambiente a travs de la utilizacin de tecnologa de
punta y la racionalizacin en el uso de los recursos.

2.

Antecedentes

El Congreso de la Repblica, en procura de estar acorde con las nuevas reglas de


juego a nivel mundial, resolvi renovar la Constitucin Poltica de 1886 en el ao de
1991, a travs de la eleccin de un grupo legitimador de la sociedad poltica y civil,
llamado La Constituyente. Pues en una economa como la colombiana era necesario que
se estimulara y fomentara la iniciativa particular y la libertad econmica, entre otros
derechos, para garantizar un desarrollo sostenido y armnico.
Dentro del nuevo articulado de esta carta magna se decidi que el Estado
intervendra los servicios pblicos, conforme a las reglas de la competencia (artculos
334, 336 y 365 al 370) con los siguientes fines:
??
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??
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??
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*

Garantizar la calidad del bien objeto de servicio pblico y su disposicin final


para mejorar la calidad de vida de los usuarios.
Ampliacin permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la
insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios.
Atencin prioritaria de las necesidades bsicas insatisfechas en materia de agua
potable y saneamiento bsico.
Prestacin continua e ininterrumpida sin excepcin alguna de los servicios.
Prestacin eficiente de los servicios.
Libertad de competencia y no utilizacin de la posicin dominante.
Obtencin de economas de escala comprobables.

Empresas Varias de Medelln

52


??
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Mecanismos que garanticen a los usuarios la proteccin, el acceso y su


participacin en la gestin y fiscalizacin de su prestacin.
Establecer un rgimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos,
de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.
El desmonte gradual de los subsidios a los niveles socioeconmicos 1,2 y 3, es
decir, los ms bajos.

La misma Constitucin, dentro de los lineamientos de este nuevo orden


econmico, cre instrumentos de intervencin estatal con todas las atribuciones y
funciones en materias tales como la promocin y apoyo a las personas o entidades que
presten los servicios pblicos. Instrumentos para: la gestin y obtencin de los recursos;
la regulacin y fijacin de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluacin de las
mismas y definicin del rgimen tarifario; el control y vigilancia de la observancia de las
normas; la organizacin de sistemas de informacin; la capacitacin tcnica; la
proteccin de los recursos naturales; el estmulo a la inversin de particulares; etc.
Las entidades creadas para hacer cumplir los anteriores instrumentos de
intervencin estatal son: la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, como
agente de control y vigilancia, y la Comisin de Regulacin de Agua Potable y
Saneamiento Bsico como reguladora de los mismos.
En el ao de 1992 la hoy en da desaparecida, Junta Nacional de Servicios
Pblicos, expidi la resolucin N 130 dentro de la cual se vislumbra el nuevo orden de la
prestacin de los servicios pblicos en el pas. Adems, ordena que las entidades que
presten servicios diferentes de los servicios pblicos domiciliarios deben llevar
contabilidades separadas y reflejar los costos de suministro en condiciones de eficiencia;
y los recursos del servicio debern ser destinados exclusivamente a la gestin del mismo.

Ley 142 de 1994


Esta Ley es la denominada de Servicios Pblicos Domiciliarios y su contexto es
eminentemente econmico, cuyos principios son los de libertad de empresa, libertad
econmica, libertad de competencia, equidad, continuidad en el servicio y eficiencia.
Define un rgimen jurdico donde ordena que las entidades descentralizadas de cualquier
orden territorial o nacional, deben ser sociedades por acciones cuyo objeto sea la
prestacin de los servicios pblicos de que trata la Ley. Pero en el caso de que los
propietarios no deseen que su capital est representado en acciones, debern adoptar la
forma de Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Sern, entre otros aspectos, entidades que debern aplicar el derecho privado,
tendr una nueva regulacin, control y vigilancia del estado y procurarn el desmonte
gradual de los subsidios.

53

Adicionalmente la Ley 142 ha sido reglamentada a travs del decreto 605 de


1996, donde se establece los derechos, deberes y maneras de intervenir tanto de las
empresas como de los usuarios.

3.

Proceso de formacin de la Empresa

En la ciudad de Medelln, las empresas Pblicas Municipales se crearon en 1942,


con tres secciones a su cargo:
??
??
??

Energa.
Acueducto, Alcantarillado, Telfonos y Tranva.
Plazas, Feria de Ganados, Matadero, Montepo, Tejar, Granja Experimental y
Planta de Leches.

El servicio de aseo continu a cargo del departamento de Higiene y Salud. Ya en


1955 se cre el ente autnomo Empresas Pblicas de Medelln, encargado de los
servicios de energa, acueducto, alcantarillado y telfonos. Ante la necesidad de
reestructurar su Tercera Seccin, se le dio el nombre de Empresas Varias y se le adscribi
el servicio de aseo. Ante las fallas administrativas que ofreca esta organizacin, el
Concejo de Medelln decidi crear, en 1964, un organismo autnomo llamado Empresas
Varias Municipales de Medelln, con personera jurdica y patrimonio propio.
Fue as como se le encarg de los servicios agropecuarios, pero tambin del
barrido, la recoleccin, el transporte y la disposicin final de los residuos slidos. Con
estas actividades estuvo comprometida hasta el ao 1998, cuando por la transformacin
jurdica y administrativa, dictada por la Ley 142 de 1994, tuvo que dedicarse nicamente
al servicio de aseo, como nueva Empresa Industrial y Comercial del Estado.

4.

Funcionamiento y resultado de la Empresa

Para lograr este cambio trascendental y minimizar el alto pasivo pensional y la


gran planta de cargos administrativa, Empresas Varias opt por diferentes alternativas,
como las siguientes:
??
??
??
??
??
??

54

Retiro negociado de 402 trabajadores, reduciendo la planta de cargos en un 58%.


Creacin de un fondo para la administracin del patrimonio autnomo del pasivo
pensional, que a diciembre de 1997 llegaba a $ 117 mil millones.
Entrega de plazas de mercado para su administracin a cooperativas.
Outsourcing o tercerizacin de algunas actividades del servicio de aseo.
Modernizacin del servicio con tecnologa y recurso humano calificado.
Creacin de la Central Ganadera S.A. (Fusin Feria de Ganados y Matadero o
Centro de Faenado).


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??
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Generacin de 850 empleos mediante contratos con comunidades, por cerca de $ 6


mil millones.
Alianzas estratgicas para la investigacin y el desarrollo.
Consolidacin de grupo para la Gerencia del Servicio al Cliente.
Creacin de sociedades para el manejo integral de escombros y de residuos
patgenos y txicos.
Educacin comunitaria para el correcto manejo de los residuos slidos y su
aprovechamiento en reciclaje y compostaje.

El outsourcing o tercerizacin de los servicios ha sido quizs una de las acciones


emprendidas ms valiosas, ya que ha coadyuvado a redimensionar la empresa, es decir,
ha ubicarse realmente con la gente que necesita en los espacios justos y con la tecnologa
indicada, generando valor agregado al servicio, tanto para clientes internos como
externos.
Este sistema de contratacin tiene adems, otras ventajas, fuera de la reduccin de
nmina, ya que eleva la productividad, hay ahorro de tiempo, disminuye los costos
laborales y flexibiliza la Empresa, es decir, aligera la nave. Ya que, empresas gigantes
no pueden maniobrar con facilidad en el cambiante mundo de los negocios. Otra ventaja
es la innovacin sistemtica y permanente en el trabajo y el rediseo constante de los
procesos de apoyo por contar con la asesora de especialistas.
Es as como tiene cerca de 850 empleos indirectos, en labores de barrido,
recoleccin y transporte de residuos slidos, con mano de obra no calificada,
representada en grupos organizados de la comunidad como Juntas de Accin Comunal,
Cooperativas y grupos de jvenes en procesos de paz. Este ltimo grupo social es uno de
los ms importantes ya que ha contribuido de manera sobresaliente a elevar los niveles de
convivencia armnica en una ciudad como la nuestra, especialmente en zonas de menores
ingresos econmicos y de difcil acceso, y as ir acorde con las polticas de paz y empleo
de la Administracin Municipal. Tambin es conveniente destacar la formacin de la
Cooperativa de Trabajadores de Empresas Varias de Medelln, conformadas por cerca de
180 trabajadores retirados, que se desempean en labores de aseo, y que se siguen
sintiendo parte neural de una empresa, patrimonio de los antioqueos.
Pero tambin tiene convenios con las universidades para prcticas profesionales
en diferentes reas, y con relevancia adelanta estudios de investigacin en torno al
manejo integral de los residuos, como es el caso de la Universidad de Antioquia, con
quien se avanza en un programa de cuantificacin y caracterizacin de residuos slidos,
adems, de la planeacin y optimizacin de macro y micro ruteos para la prestacin
eficiente y eficaz del servicio de aseo, con base en los recursos humanos y tcnicos. As
mismo tiene alianzas para la expansin y venta del servicio de aseo entre grandes y
pequeos generadores, con asociaciones de profesionales como es el caso de la Sociedad
Antioquea de Economistas, SAE y la firma Aquambiente.

55

Pero realmente la contratacin de los servicios legales (Area Jurdica) y de Costos


y Presupuestos de la Empresa, es una de las experiencias ms satisfactorias, no slo desde
lo econmico, sino desde lo social y humano, si se tiene en cuenta que quienes los prestan
son los mismos que trabajaban para Empresas Varias, y que aportaron su grano de arena
para su salvacin, mediante su retiro negociado, y ahora le sirve de manera ms gil,
econmica y con excelentes indicadores de gestin, gracias a la oportunidad que tuvieron
de continuar aportando asociados, su profesionalismo para seguir haciendo de Empresas
Varias una de las ms competitivas del pas y de Latinoamrica.
Tambin, ha implementado un proceso de educacin sobre la cultura del reciclaje
y viene ejecutando un proyecto de separacin en la fuente de generacin en la
Urbanizacin Altamira. Donde realiza la difusin del programa a travs de medios de
comunicacin, brinda asesora y talleres de motivacin y sensibilizacin y realiza
campaas de reciclaje a nivel de la comunidad.

56

EMPRESA METROPOLITANA DE RESIDUOS (EMERES)


Jos Acevedo *
1.

Presentacin

La Empresa Metropolitana de Residuos Limitada (EMERES) es una empresa


creada en 1985 por catorce municipios de la Regin Metropolitana de Santiago de Chile.
Su objetivo primordial es el de atender las necesidades de disposicin final de los
residuos slidos domiciliarios, recolectados por sus socios, en l o los lugares que
actualmente o en el futuro sea necesario establecer.
En la actualidad son 21 municipios, de los 32 que conforman la ciudad de
Santiago, los que utilizan los servicios de la empresa.
EMERES ha sido una empresa pionera y lder en el proceso de disposicin final
de residuos slidos urbanos, teniendo a su haber la experiencia de haber operado bajo
estrictos controles sanitarios el relleno sanitario de Lo Errzuriz y actualmente el relleno
sanitario de Lepanto. Los resultados estn a la vista: Lo Errzuriz paulatinamente se
convierte en uno de los parques ms grandes de la Regin Metropolitana y Lepanto
constituye el relleno sanitario ms moderno de Chile, con un sistema de
impermeabilizacin de vanguardia.

2.

Antecedentes

La generacin de residuos slidos urbanos en la Regin Metropolitana ha


experimentado un alto crecimiento, por sobre las tasas esperadas, convirtindose en un
problema cuya solucin requiere dar un paso adelante respecto de los antiguos enfoques y
enfrentando el problema con una visin de futuro. Actualmente cada persona produce
alrededor de 1 kilogramo de basura al da y las proyecciones a futuro indican un aumento
sostenido
La realidad chilena puede ser claramente ejemplificada con la evolucin que ha
tenido el manejo de los residuos slidos urbanos en la Regin Metropolitana en los
ltimos 30 aos, desde aquellos basurales clandestinos y oficiales diseminados por toda la
regin, operando sin ningn control sanitario hasta los modernos rellenos sanitarios que
operan en la actualidad, construidos con materiales y tecnologa de ltima generacin,
siendo modelos dentro de la realidad latinoamericana.

EMERES

57

El manejo de los residuos en Chile siempre ha sido y es una responsabilidad


completamente municipal: la ley plantea que es deber solamente del municipio el servicio
de extraccin, recoleccin, transporte y disposicin final de la basura. Sin embargo, dada
la relevancia del tema, su dimensin tcnica y la sensibilidad que despierta en la
ciudadana, los municipios reconocieron que se requiere de soluciones que sean
innovativas para el tratamiento de la basura, asistencia tcnica, alianzas entre el sector
pblico y privado, la reorganizacin de las funciones normativas y de fiscalizacin,
elevar el nivel de exigencia de los servicios de recoleccin y transporte y racionalizar las
inversiones para una adecuada gestin de los residuos slidos. Tareas en las que se
considera clave el fomentar la participacin y corresponsabilidad de los ciudadanos a
travs de campaas de sensibilizacin y organizacin de la comunidad.

3.

Proceso de formacin de EMERES

En el ao de 1985 se produce el perfeccionamiento de una licitacin para la venta


de biogs producido en los rellenos sanitarios Lo Errzuriz y Cerros de Renca; este
perfeccionamiento se realiz mediante la firma ante notario de un Contrato de Captacin
y Comercializacin de Biogs producido en el relleno sanitario Lo Errzuriz, contrato que
incluy tambin la venta del biogs generado por el relleno Cerros de Renca.
Este contrato de venta de biogs fue firmado por nueve Alcaldes de diferentes
comunas de la ciudad de Santiago, en representacin del Consejo de Alcaldes del Relleno
Sanitario Lo Errzuri y del Consejo de Alcaldes del Relleno Sanitario Cerros de Renca,
por la parte municipal, y por el Gerente de la Compaa de Gas de Santiago, por parte de
la compradora.
El procedimiento anterior obedeci a la estructura institucional de la poca, en
donde, dada la falta de definicin legal respecto de las posibles asociaciones que se
podan constituir entre municipios, se opt por crear Consejos de Alcaldes, con el fin
especfico de posibilitar la ejecucin conjunta de rellenos sanitarios. Estos Consejos de
Alcaldes eran figura administrativa sin mayores antecedentes en el mbito del manejo de
los residuos slidos municipales, pero su creacin permiti que los diferentes municipios
participantes en un determinado Consejo pudieran concurrir con aportes monetarios
especficos, proporcionales a los residuos ingresados, para solventar el pago
correspondiente a la ejecucin del relleno sanitario.
Dada la precaria institucional de los Consejos de Alcaldes, en particular la
dificultad para establecer compromisos y obligaciones legalmente vinculantes entre sus
miembros, se creo EMERES, en cuya constitucin participaron los 14 municipios
concurrentes en aquel momento al relleno sanitario Lo Errzuriz.
La Empresa Metropolitana de Residuos Limitada fue creada en 1985 por catorce
Municipalidades de la Regin Metropolitana de Santiago de Chile: Santiago, uoa, San
Miguel, La Cisterna, Providencia, Maip, La Granja, La Reina, La Florida, San Ramn,
58

La Pintana, Macul, Pealoln, y Estacin Central. Posteriormente, se incorpor como


socia la Municipalidad de San Joaqun. Las Municipalidades de El Bosque, Recoleta,
Cerrillos, Independencia, Pedro Aguirre Cerda, y Lo Espejo, formadas el ao 1991,
tambin utilizan los servicios de la empresa, totalizando 21 Municipalidades asociadas de
las 32 que componen la ciudad de Santiago de Chile.

4.

Descripcin general del trabajo de EMERES

EMERES da servicio a 21 municipios socios y algunos otros no socios. La


cobranza es directa a los municipios (socios-clientes), y el costo por tonelada dispuesta se
encuentra entre US$ 16 y 17. Se cobra a todos, con un efecto de compensacin a aquellos
en donde se ubican los rellenos sanitarios.
La ubicacin del relleno sanitario se encuentra en el sector sur de la regin de
Santiago, a unos 700 metros de la poblacin, y esto acarrea problemas por el impacto vial
ms que por el propio impacto del relleno sanitario. Para ello se estn identificando
lugares para estaciones de transferencia que permitan la fluidez vial en la zona cercana al
relleno.

Operaciones del Relleno Lo Errzuriz


En este relleno se depositaron alrededor de 9.000.000 toneladas de residuos en el
transcurso de su vida til (1984-1995) y el biogs extrado, usado con fines energticos
por la empresa GASCO, asciende a 266.000.000 m3 de combustible.
Cuadro N 7
Recepcin anual de residuos por EMERES
AO
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
TOTAL

TONELADAS
790.337
786.371
884.762
954.672
1.117.763
974.273(*)
805.620
1.183.930
7.497.728

VOLUMEN (m3 )
30.800.000
33.000.000
38.030.000
40.350.000
40.557.462
43.514.669
40.603.316
18.722.534
285.577.981

ENERGA
EXTRADA
(millones de Kcal)
154.000
165.000
190.150
201.750
230.241
224.662
178.848
73.750
1.391.401

(*) En Septiembre de 1995 se comienza a derivar paulatinamente los residuos domiciliarios hacia Lepanto.

Despus de la construccin y operacin del relleno, la etapa siguiente corresponde


a la construccin del parque Lo Errzuriz, de acuerdo a lo contemplado en el plan de

59

cierre presentando al SESMA (Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente) en 1995, y


que corresponde a la ltima etapa del proyecto. Actualmente se cuenta con 12 hectreas
de reas verdes y recreacionales disponibles para toda la comunidad de Estacin Central.
Como parte complementaria al programa de construccin y mantenimiento del parque,
existe desde 1996 un vivero destinado a abastecer la demanda de rboles y plantas que se
requieran en el proyecto.
Al finalizar este megaproyecto, la comunidad de la regin Metropolitana contar
con 40 hectreas de reas verdes, quizs el parque ms grande del gran Santiago, dejando
atrs todas las incomodidades que en un principio signific la ejecucin del proyecto.

Relleno Sanitario de Lepanto


Siguiendo la misma lnea tecnolgica de Lo Errzuriz, EMERES desarroll en
1997 el proyecto de impermeabilizacin ms avanzado de Latinoamrica en el relleno
sanitario de Lepanto.
Se desarroll un sistema de impermeabilizacin con geosintticos multilaminado
cumpliendo cada una de las capas instaladas una funcin bien especfica. Se instal una
lmina de polietileno de alta densidad, HDPE de 1.5 mm de espesor con una alta
resistencia a agentes qumicos, rayos ultravioletas y esfuerzos mecnicos. Uno de los
parmetros ms importantes es el coeficiente de permeabilidad el cual indica la capacidad
que presenta un material para constituir una barrera hidrulica y que el caso del HDPE
alcanza un valor K = 1015 cm/seg.
En forma complementaria normalmente se instal una barrera secundaria de
proteccin, cuya finalidad es operar en caso que se produzca un rompimiento de la
barrera principal constituida por el HDPE. Esta barrera secundaria corresponde a una
capa de arcilla de 60 cm de espesor (caso Lo Errzuriz debidamente compactada). Sin
embargo para el relleno sanitario de Lepanto se instal un geosinttico denominado GCL,
consistente en una capa de bentonita sdica natural encerrada entre dos geotextiles.
Tambin se instal una geomalla de HDPE diseada con tejido abierto que
funciona como una capa de conduccin de lquidos percolados hacia el sistema de
almacenamiento y, unas lminas de geotextil de tejido y grosor bien definidos usados
principalmente como capas de separacin entre las lminas sintticas y las arenas y
gravas superiores y finalmente como proteccin de la barrera principal.

Planta de Tratamiento de Lquidos Percolados


La gestin de los lquidos percolados es clave para eliminar la potencial
contaminacin de las aguas subterrneas. En la actualidad los lquidos percolados
generados en los rellenos sanitarios se manejan y controlan mediante el sistema de
recirculacin que consiste en recogerlos en uno o varios puntos predeterminados y
60

posteriormente recircularlos hacia el interior de las masas de basuras mediante el empleo


de motobombas. Cuando se recirculan los lquidos percolados se obtienen varios
beneficios: el primero es que con este sistema se diluyen y atenan gran parte los
contaminantes; se baja el pH; se precipitan los metales pesados siendo retenidos en la
basuras; y por otra parte la recirculacin garantiza una mayor produccin de biogs.
Sin embargo, a pesar del buen manejo que se realiza actualmente, est
contemplando la construccin una planta de tratamiento de lquidos percolados, cuya
finalidad ser depurar estos lquidos, rebajando la carga contaminante y obtener mediante
este proceso, aguas limpias aptas para riego. Estos proyectos han sido programados
conjuntamente con el SESMA y su realizacin esta planificada en el corto plazo.

Tecnologa avanzada en la captacin y uso del biogs


La utilizacin de energa proveniente de los rellenos sanitarios no es una novedad
sino que por el contrario es una realidad desde el ao 1982, fecha en que se comenz a
explotar el biogs del primer relleno sanitario implementando en el rea sur de Santiago.
Posteriormente, en 1984, con la puesta en marcha del relleno sanitario de Lo Errzuriz, el
proceso se hizo ms atractivo, pues la generacin de biogs se increment notablemente
principalmente por las caractersticas de ste relleno.
El proceso de extraccin del biogs se realiza en el relleno sanitario mediante una
leve succin que luego es enviado a una planta ubicada al interior del relleno, en la que se
lo purifica, comprime y enva a una planta principal para el proceso de fabricacin de gas
comercial. En la actualidad existen dos plantas en operacin, ubicadas en los rellenos de
Lo Errzuriz y Cerros de Renca.
El biogs generado en los rellenos sanitarios desde 1982 ha servido de materia
prima para la fabricacin del gas refinado o gas de ciudad, reemplazando la nafta liviana
que es el derivado del petrleo comnmente usado. Otra alternativa muy usada es la de
utilizar el biogs como complemento al gas de ciudad, realizando mezclas controladas,
compatibles con las especificaciones que debe cumplir el gas distribuido por redes en
Santiago hacia los miles de clientes que utilizan este combustible.
A pesar de que en la actualidad los rellenos sanitarios se encuentran ms alejados
de los centros urbanos, imposibilitando econmicamente seguir utilizando este recurso
por parte de GASCO y, sumado a que desde 1997 est llegando desde Argentina el gas
natural, an es posible contemplar diferentes usos de este recurso, como por ejemplo,
inyeccin directa de biogs a las redes de gas natural permitiendo diluir y por ende bajar
el contenido calrico a valores adecuados para los artefactos. Esto implica obtener un gas
natural ms diluido, con un menor contenido calrico y aun menor costo.

61

LAS MICROEMPRESAS DE GESTION AMBIENTAL (MEGA)


Jorge Arroyo *
1.

Presentacin

En este documento se presenta la experiencia del Instituto de Promocin de la


Economa Social (IPES), en la puesta en marcha de las microempresas de gestin
ambiental (MEGA), cuya finalidad es generar empleo y solucionar el grave problema
generado por un inadecuado manejo de los residuos slidos municipales.
La experiencia, principalmente, se ha desarrollado en la ciudad de Lima
Metropolitana, Per, desde el ao 1989.

2.

Antecedentes
El problema de los residuos slidos en el Per

La problemtica de los residuos slidos en el Per no slo comprende el dficit en


su atencin, sino, esencialmente, la marginacin de los pobres, quienes son los que
padecen ms agudamente la inexistencia o la deficiencia de los servicios
correspondientes. En consecuencia, puede afirmarse que el problema de los residuos
slidos es bsicamente de los pobres, aun cuando los sectores pudientes participan en su
generacin.
En general, son varias las causas que originan la inadecuada gestin de los
residuos slidos, entre las ms importantes tenemos:
??
??
??
??
??

El crecimiento urbano acelerado, que desborda la capacidad del Estado


(municipios, en este caso) para atender las progresivas demandas de servicios de
la poblacin.
La mayor cantidad de residuos generados cada da.
Las crisis econmicas de los pases y la reduccin del gasto pblico, reduccin
que afecta con particular fuerza los presupuestos municipales.
La dificultad estructural de los municipios para prestar ste y otros servicios
adecuadamente, que se origina en la obsolescencia de los sistemas polticos que
les dan soporte.
Los generalmente elevados costos de los servicios respectivos, a los que se agrega
la inexistencia de sistemas adecuados de recaudacin.

Instituto de Promocin de la Economa Social (IPES)

62


??

La actitud desaprensiva de la poblacin frente al problema, a lo que se suma la


falta de educacin sanitaria y de participacin comunitaria.

En este conjunto de causas de la problemtica destaca de manera especial aquella


que se refiere a la dificultad estructural de los municipios y al obsoleto sistema poltico
que les da soporte. En el Per los municipios han padecido histricamente la marginacin
y hasta el maltrato de los todopoderosos gobiernos centrales, ol s mismos que para no
ver afectada su autoridad han ido despojndolos de sus verdaderas funciones de
gobiernos locales, para llevarlos exclusivamente al terreno de administradores de unos
pocos servicios urbanos. Por esto, los municipios peruanos se mueven entre el cors de
engorrosas legislaciones y la camisa de fuerza de presupuestos miserables, que a veces ni
siquiera les permite cubrir las remuneraciones de su personal. A todo esto se agregan los
sistemas polticos que les dan soporte, los mismos que permiten el clientelismo y la
corrupcin.
De otra parte, y dado que el inters principal de los alcaldes suele no coincidir con
el inters pblico, a menudo ocurre que el inters por los residuos slidos slo se
manifiesta durante las campaas electorales. Despus de stas, una vez al frente de los
municipios, los alcaldes y dems autoridades ediles difcilmente mantienen su inters en
el tema, por un elemental clculo poltico: lo que permite ganar votos son las obras (que
quedan y son visibles), no los servicios de aseo urbano.
Frente a esta situacin, en los ltimos quince aos, se han ensayado en el Per una
serie de soluciones para resolver el problema; sin embargo, es poco lo avanzado a pesar
de las grandes inversiones realizadas. Por esto, importantes sectores de la poblacin
latinoamericana, particularmente pobres, han entendido que una alternativa efectiva es su
propia participacin activa y decidida en la solucin del problema. En consecuencia, han
optado por tomar directamente en sus manos, como sociedad civil, la responsabilidad de
los servicios correspondientes, aunque no necesariamente de la mejor manera. Una forma
de intervencin en la atencin de esta problemtica de parte de la poblacin han sido las
MEGA

3.

Las Microempresas de Gestin Ambiental (MEGA)

Las MEGA pretenden la atencin (de las causas centrales de la problemtica) al


alcance municipal:
??
??

La incapacidad estructural de los municipios para prestar servicios de calidad,


transfiriendo la prestacin del servicio a las MEGA;
Los elevados costos de los servicios municipales, reducindose a travs de las
MEGA con uso intensivo de mano de obra; y

63

??

La falta de participacin vecinal, buscando que las MEGA, que en teora deben
salir de las propias comunidades, realicen un intensivo trabajo de promocin e
involucramiento de la poblacin.

Formas de intervencin de las MEGA


A continuacin se grafican las formas de intervencin de las MEGA, lo que
constituye la base de su estrategia.

ALTERNATIVA 1
Paga servicio

Municipio

Supervisa

Comunidad

Sirve

Contrata, norma y fiscaliza

Microempresa

En esta alternativa las MEGA son contratadas por los municipios en la modalidad
de concesin de servicios. Los municipios cubren los costos de las MEGA con cargo a
los fondos que provienen de las tasas (arbitrios) que por los indicados servicios paga (o
debe pagar) la poblacin.

ALTERNATIVA 2
Municipio

Paga servicio

Comunidad

Norma y fiscaliza

Contrata y supervisa
Sirve

Microempresa
Marco Legal
Econmico

64

En este caso la comunidad establece una relacin directa con las MEGA, a las que
contrata y paga por sus servicios. Siempre es deseable que los municipios normen y
fiscalicen la adecuada relacin contractual entre la comunidad y las MEGA.
ALTERNATIVA 3
Paga servicio

Municipio

Contrata, norma y fiscaliza

Comunidad

Empresa
Tradicional
Subcontrata y supervisa
Sirve

Objetivos del
Sector

En este caso se trata de una forma convencional de contratacin de una empresa


tradicional la misma que subcontrata a las MEGA.

Etapas para la formacin de las MEGA


Previamente a cada intervencin, y con una activa participacin comunal, debe
realizarse un diagnstico de los problemas ambientales y la formulacin de un expediente
tcnico, el mismo que deber involucrar la factibilidad de la privatizacin de los servicios
ambientales a travs de las MEGA y, el diseo tcnico definitivo de un sistema de
gestin ambiental basado en la operacin de stas.
Una vez concluida la etapa anterior, se inicia la puesta en marcha de las MEGA.
Esta etapa comprende: la coordinacin con las municipalidades y las organizaciones
vecinales para obtener su aval y lograr su participacin en la ejecucin del proyecto; la
promocin y organizacin de los grupos beneficiarios; la constitucin legal de las
MEGA; y, la puesta en marcha de las MEGA luego de haber firmado el Contrato de
Concesin de Servicios con la municipalidad concernida o con la comunidad involucrada.
Un aspecto fundamental de la puesta en marcha de las MEGA es la ejecucin de
un Programa de Educacin Ambiental, el mismo que se ejecuta paralelamente a la
conformacin y prestacin de los servicios de las MEGA y comprende la realizacin de

65

campaas ambientales de carcter masivo, dirigida de manera especfica a los vecinos y


orientada a la poblacin de las escuelas y colegios de la localidad.

Responsables de la puesta en marcha de las MEGA


Las municipalidades
El papel de las municipalidades en la adecuada puesta en marcha de las MEGA es
decisivo. De ellas depende la contratacin de las MEGA o el otorgamiento de
autorizacin para ser contratadas por las comunidades. De forma especfica, las
responsabilidades que corresponden a las municipalidades son: autorizar y avalar la
ejecucin del expediente tcnico; revisar y aprobar la propuesta resultante del expediente
tcnico; contratar o autorizar el funcionamiento de las MEGA; regular y fiscalizar el
servicio que prestan las MEGA proporcionando las facilidades del caso para su adecuado
funcionamiento; y, evaluar de manera permanente el servicio que se presta,
conjuntamente con la poblacin y las propias MEGA.
La comunidad
La participacin de la poblacin tambin es decisiva en la adecuada marcha de las
MEGA. Sin ella el riesgo de fracaso es total. La poblacin debe participar en todas las
etapas de las MEGA. De forma especfica, las siguientes son sus responsabilidades:
participar en la formulacin del expediente tcnico; proponer a travs de sus
organizaciones representativas, de preferencia vecinales, a los candidatos a trabajadores,
los que son elegidos entre la poblacin desocupada del lugar; y, supervisar, de forma
organizada, los servicios que presta la MEGA. Dicha supervisin implica mantener un
vnculo permanente con las MEGA y establecer los canales formales con el municipio, a
efectos de informarle acerca de la marcha de los servicios que presta cada MEGA.
Las MEGA
De sus trabajadores y de la calidad de su gestin depende su xito final. Los
trabajadores de las MEGA toman a su cargo la noble responsabilidad de servir a su
comunidad y de autoadministrar su propia unidad econmica. Las MEGA, de manera
especfica, son responsables de: constituir una organizacin eficiente; autoadministrarse
adecuadamente para garantizar la operacin eficiente de los servicios; realizar programas
de educacin ambiental a favor de la poblacin; y, mantener relacin formal permanente
con la poblacin.

66

El equipo promotor
Las MEGA son promovidas y constituidas por una entidad de promocin del
desarrollo 3 , la misma que tiene la responsabilidad de brindarles asistencia tcnica y
acompaamiento durante un perodo de seis meses a un ao. La entidad promotora acta
en convenio con las municipalidades y las comunidades; para el caso, debe contar con los
fondos requeridos para financiar sus costos de acompaamiento y los costos de inversin.

4.

Resultados alcanzados por las MEGA en Lima

Durante el perodo comprendido entre 1989 y 1994, el IPES identific 131 MEGA
en Lima Metropolitana. Segn los resultados de una evaluacin al 31 de diciembre de
1995, slo se encontraron operativas 105 MEGA, de acuerdo al siguiente detalle.
??
51 MEGA de recoleccin;
??
22 MEGA de barrido de calles y avenidas;
??
09 MEGA de parques y jardines;
??
02 MEGA de servicios higinicos pblicos;
??
09 MEGA de segregado;
??
12 MEGA dedicadas a otros servicios.
Podemos notar que a esa fecha el nivel de mortalidad de las MEGA fue del
19,85%, debido principalmente al incumplimiento de las obligaciones por parte de los
municipios. A comienzos de 1998 se logr determinar que del conjunto inicial slo
quedaban 53 MEGA (40%) de las cuales 26 se dedicaban a la recoleccin y el barrido de
calles. Sin embargo, es importante anotar que las 73 MEGA de recoleccin y barrido que
a 1994 se mantenan operativas representaban alrededor de 700 puestos de trabajo. A la
fecha, y considerando que en muchos casos la desaparicin de las MEGA signific su
informalizacin, el nmero de puestos de trabajo existente all donde antes existieron
MEGA supera los 600. De manera que si a esta cifra se agregan los puestos de trabajo de
las MEGA que an siguen operando, encontraremos ms de 800 puestos de trabajo que
aproximadamente atienden a ms de 900.000 personas.

Impacto logrado en el aseo urbano


Las MEGA de recoleccin, a 1995, atendan el 100% de los barrios en los que
operaban; por eso haban logrado solucionar el problema de la gestin de los residuos
slidos en aquellos lugares en los cuales las municipalidades simplemente no prestaban el

Esta entidad puede ser ONG, una organizacin comunal o la propia organizacin de las
microempresas, que busque ampliar sus bases o replicar la experiencia en otras zonas. No es recomendable
que las municipalidades o entidades similares que resulten contratantes de los servicios de las
microempresas se constituyan en entidades promotoras, ya que no es dable ser ofertante y cliente para un
mismo negocio, como no lo es ser juez y parte en un juicio.

67

servicio de aseo urbano. As, las MEGA de recoleccin recogan 561 Tn/da. Del total
recolectado, 95% era llevado a los rellenos sanitarios y el 5% restante lo recuperaban y
posteriormente lo comercializaban. En conjunto, estas MEGA recolectaban,
transportaban y disponan adecuadamente el 15,88% del total de residuos que produca
Lima Metropolitana en ese entonces.
Las MEGA de barrido cubran con eficiencia el barrido de avenidas, calles y
espacios pblicos. Rendan 33,33% ms que los trabajadores estables de la
municipalidad, y a costos significativamente menores (26% menos). Su cobertura lleg a
ser de 462 Km/calle/da.

Impacto logrado al interior de las MEGA


La totalidad de MEGA creadas (131) haban generado empleo a favor de 1.215
personas. Las MEGA an operativas a 1995 (105) generaba empleo a 952 personas. Las
MEGA se encontraban compuestas por 54,58% de mujeres y 45,42% de varones y,
43,22% de los trabajadores eran jefes de familia; de este porcentaje ms de la mitad
(56,78%) de los gerentes de las MEGA eran mujeres.
Antes de pertenecer a las MEGA, 83,68% los trabajadores perciba ingresos
mensuales inferiores a US$ 100,00. Su incorporacin a las MEGA les haba
incrementado sus ingresos; a 1995, 75% tena ingresos superiores a esa cifra. Se ha
estimado que la remuneracin promedio mensual era de US$ 142,65 (124% ms que el
ingreso mnimo legal4 ).
Sus ingresos familiares apenas llegaban a los US$ 170 mensuales, lo que no
alcanzaba a cubrir una canasta familiar bsica5 . Por ello, concedan una gran importancia
a su remuneracin, pues ella representaba un aporte muy significativo a sus presupuestos
familiares (entre 70% y 100%). Adems, consideraban que se trataba de ingresos
estables, lo cual era muy preciado dadas las condiciones de inestabilidad del mercado
laboral.

Impacto logrado en la poblacin


Las MEGA operativas atendan directamente a 1.330.112 personas diariamente,
de acuerdo al siguiente detalle:

El Ingreso Mnimo Vital era equivalente a US$ 60,00.

Establecido en US$ 261,75.

68

Actividad
Recoleccin
Barrido y limpieza de vas pblicas
Servicios higinicos
Areas verdes

Poblacin atendida
1.020.000
249.712
900
59.500

La poblacin usuaria y sus dirigentes locales coincidan en que les pareca bueno e
importante que las MEGA operen en sus comunidades, porque contribua a crear puestos
de trabajo en la comunidad, a la defensa del medio ambiente, mejorando el aseo y ornato
y, brindaban servicios ms eficientes que los proporcionados por entidades pblicas.

Impacto en la salud de la poblacin


En lo que atae al impacto en la salud poblacional, las MEGA habran contribuido
a la adecuada evacuacin de residuos slidos domiciliarios; adems, se haban eliminados
los botadores en solares abandonados que se haban convertido en grandes focos
infecciosos para la poblacin. Tambin la regularidad del servicio haba permitido evitar
que la poblacin continuara quemando la basura en las calles lo que disminuy la
contaminacin ambiental.
Se haba reducido notoriamente la presencia de moscas y roedores, y las postas
mdicas de las localidades haban registrado una significativa disminucin (30% en
promedio) de los casos de clera y enfermedades gastro-intestinales; y, en menor escala,
haban disminuido los casos de enfermedades drmicas (alergias, hongos, sarna) y las
alergias de tipo respiratorio.

Situacin econmicofinanciera de las MEGA


Las MEGA tenan centralizados sus ingresos en una sola fuente: el Municipio.
Existan varias formas de contratacin, 71,42% de las MEGA lo eran directamente por
los municipios, y 28,58% contaban con autorizacin municipal para cobrar sus servicios
a la poblacin.
Los ingresos que reciban las MEGA, en todos los casos, haban sido
determinados por el municipio, que negociaba las tarifas ms bajas posibles. El resultado
es que las MEGA no cubran el total de sus costos operativo, alcanzando slo para los
principales rubros del costo de operacin. Es ms, los municipios se haban negado a
reconocer los rubros de depreciacin, renovacin de equipos, utilidades e incluso pago de
impuestos. Es as que todas las MEGA analizadas presentaban costos ocultos,
principalmente en el rubro de personal. Por ello, en su gran mayora operaban por debajo
del punto de equilibrio, es decir, trabajan a prdida real.

69

5.

Obstculos y problemas encontrados


Obstculos y problemas al interior de las MEGA

Las principales debilidades encontradas al interior de las MEGA fueron: la alta rotacin
de personal en los dos primeros aos de actividad de las MEGA (entre 50 y 60%); la
ausencia de experiencia empresarial previa, por parte de casi todos sus trabajadores; los
conflictos de liderazgo; la limitada capacidad de negociacin; y, la dificultad para
desarrollar iniciativas empresariales.

Obstculos y problemas al exterior de las MEGA


La principales debilidades encontradas al exterior de las MEGA era: la fragilidad
del marco institucional que las apoya, el cual no garantiza la estabilidad de sus
actividades en el pago a las MEGA; la falta de compromiso de los municipios; una vez
que contratan a las MEGA buscan desentenderse del problema, no las fiscalizan y no las
controlan adecuadamente; el ineficiente sistema de cobro municipal y una escasa cultura
de pago por parte de la poblacin atendida.

Rgimen de contratacin
La causa de estos problemas radicaba en el carcter monopolio con el que estos
servicios eran brindados por los municipios. A pesar de la tendencia a la privatizacin
que caracteriza al actual estado peruano, los municipios son reticentes a involucrarse en
este proceso. Por lo general, a lo ms, se limitaban a la contratacin de empresas privadas
para el alquiler de sus unidades (slo cuando el municipio careca de recursos para
adquirir las unidades necesarias).
La relacin de las MEGA con los municipios ha tenido y tiene diversas
limitaciones:
??

??
??

70

Los municipios han continuado brindando directamente sus servicios y, han


permitido la participacin de las MEGA en aquellas reas que no eran atendidas.
Esta relacin ha generado una suerte de competencia que no es del agrado del
aparato municipal y, por tanto, las tecnologas utilizadas por ambos no han
logrado complementarse.
Los contratos de las MEGA por los municipios se rigen por las normas de
contratacin pblica. Ellas obligan a contratos no mayores al ejercicio fiscal y, por
tanto, obligan a las partes a negociar todos los aos el contrato.
Por otro lado, obligan a que la adjudicacin de estos servicios (entre otros) est
sujeta a las normas del Reglamento Unico de Adquisiciones, que estipula que los
contratos que superen los US$ 60 mil deben ser sometidos necesariamente a
concurso pblico de precios o licitacin pblica.


??
??
??
??
??

En todos los casos es el municipio el que establece la tarifa y la estructura de


costos.
No hay espacios de participacin que permita que la poblacin usuaria de estos
servicios opinen ni decida sobre las tarifas, tecnologas, frecuencias, etc.
Los municipios gozan de ciertos privilegios que impiden que las MEGA les
puedan obligar al cumplimiento de sus responsabilidades.
No existe un organismo que supervise a los municipios y, por tanto, no hay
control de sus actividades (salvo las del gasto pblico).
El tener que empezar nuevamente todo el proceso de creacin de las MEGA cada
vez que cambian las autoridades municipales.

Para el buen funcionamiento de las MEGA, deben pensarse en la imperiosa


necesidad de trabajar con los municipios en tres niveles:
??
??
??

Generando instalaciones reales y efectivas de participacin vecinal en la


conduccin municipal y en especial, en la fiscalizacin de los municipios.
Capacitando a las autoridades, ejecutivos y tcnicos; en particular en la bsqueda
de implantar adecuados niveles de descentralizacin.
Apoyando la formulacin de soluciones integrales a los problemas de la gestin
de los residuos slidos; esto significa una concepcin ambiental, que involucre la
actividad y decidida participacin de la poblacin beneficiaria y, desde luego
tambin, la incorporacin de los informales.

71

EJEMPLO DE UN MODELO DE INVERSION PRIVADA TIPO BOT


Nelson Loredo - Peter Jrgenlohmann
1.

Introduccin

La situacin de la mayor parte de las Entidades Prestadoras de Servicios de


Saneamiento (EPS) del Per sucintamente es la siguiente: se necesita un mejor manejo
gerencial, existencia de altas prdidas de agua, la demanda del servicio es ms alta que la
oferta, el servicio no cubre las expectativas de los usuarios en cuanto a cantidad y calidad,
la capacidad de tratamiento de las plantas de aguas residuales, de existir, es insuficiente.
El BOT que se describe a continuacin se refiere a la construccin de un
componente nuevo de produccin de agua por medio de galeras filtrantes y al transporte
por gravedad a travs de una tubera de conduccin cuyo objetivo es disminuir los costos
operativos y as satisfacer la calidad y continuidad del servicio, principal problema de la
empresa prestadora de servicios de saneamiento: Servicio Municipal de Agua Potable y
Alcantarillado de Chincha S. A. (SEMAPACH S. A.), la que est ubicada en la Ciudad de
Chincha, Per. El volumen de inversin aproximada es de 4 millones de dlares
americanos. El periodo previsto de duracin del contrato con el inversionista privado es
de 25 aos.

2.

Antecedentes legales

A partir del ao 1990 el gobierno del Per promulg diferentes leyes para la
promocin de la inversin privada, reduciendo as la intervencin del estado. El Decreto
Legislativo 662 - Ley de Promocin de la Inversin Extranjera Privada, promulgada el
ao 1991, crea la estructura legal liberal para la promocin de la inversin extranjera. La
ley prohibe la discriminacin entre inversionistas por su nacionalidad, garantiza los
derechos sobre sus propiedades y el comercio internacional libre.
Ese mismo ao se promulga el Decreto Legislativo 757 - Ley de Promocin de la
Inversin Privada, esta ley permite la inversin privada en sectores econmicos donde el
estado tena exclusividad, elimina todos los sistemas de control de precios y garantiza
condiciones iguales para las compaas privadas y nacionales. Tambin protege la
remisin ilimitada al extranjero de dividendos y regalas, despus de impuestos.
En ambas leyes se autoriza el establecimiento de Acuerdos de Estabilidad
entre los inversionistas y el Estado. Estos acuerdos garantizan a los inversionistas y
compaas en las cuales ellos participan, que cualquier cambio que tenga lugar
legislacin especificada en sus acuerdos, no ser aplicable a dichos inversionistas ni
compaas durante la duracin del acuerdo.

72

Legal
a las
en la
a las

El Per es miembro del World Banks Multilateral Investment Guarantee Agency


(MIGA) y ha suscrito la International Convention on the Settlement Disputes (ICSID) y
un acuerdo de garanta de inversin con el Overseas Private Investment Corporation
(OPIC) de los Estados Unidos, igualmente acuerdos bilaterales de proteccin de
inversiones con muchos pases, entre ellos con Alemania.

3.

Estado Actual de la EPS

Por encargo de la Municipalidad Provincial de la Ciudad de Chincha, realizaron el


grupo de empresas alemanas: Gelsenwasser A.G. y Environment Consult GmbH el
estudio Proyecto Integral de Agua Potable y Desage para la Ciudad de Chincha, segn
el cual se obtuvo la informacin sobre el estado de la EPS.
El abastecimiento de agua se hace de tres tipos de fuentes:
??
??
??

Pozos profundos
Agua de ro
Galeras de infiltracin

Con el objeto de reducir los costos operativos del bombeo, principalmente


combustible y energa elctrica, del agua proveniente de los pozos, se utiliza durante la
poca de lluvia (hasta 4 meses al ao) fundamentalmente agua de ro y de las galeras de
infiltracin. En tiempo de estiaje se operan los pozos. La siguiente tabla muestra la
produccin promedio de agua segn fuente y los dos perodos del ao.
Cuadro N 8
Fuentes de Agua y Capacidades
Tipo de Fuente
Agua de Ro (tratada en pla nta de tratamiento)
Galeras de Infiltracin
11 Pozos Profundos
Total

Capacidad (l/s)
Epoca de Lluvia Epoca de Est.
120
0
150
0
405
333
675
333

En total son abastecidos 109.000 habitantes, equivalente a 96% de la poblacin,


siendo ste el mayor porcentaje de cobertura en todo el Per. El nmero total de
conexiones es de 24.229, el nmero total de medidores suman 8.200 y solamente el 31%
estn operativos. El precio promedio por conexin por el consumo mnimo de 20 m3 de
agua en el centro de la ciudad es de US$ 8,40 y en otros lugares US$ 6,11. Las
recaudaciones cubren los costos operativos de la empresa.
Solamente el centro de la ciudad se abastece con agua las 24 horas del da, el resto
se abastece peridicamente. El alto volumen de prdidas impide que an en el perodo del
73

ao de abundancia de agua en las fuentes no se pueda abastecer a la poblacin las 24


horas del da. Las prdidas corresponden al 65% del agua producida.
La morosidad es de 40%, motivada principalmente por el abastecimiento
peridico, la falta de conciencia de la poblacin sobre el valor real del agua potable y la
calidad del agua, que empeora especialmente en la poca de lluvia, ya que la planta de
tratamiento no est en capacidad de darle el tratamiento adecuado al agua de ro debido a
las fallas en el diseo.
El sistema de pozos es el mayor problema en la operacin de todo el sistema
debido a que los costos operativos son elevados, ocasionados por el consumo de
combustible, electricidad y reparaciones.
Existen 14.500 conexiones de desage y el 80% de las aguas servidas son tratadas
en lagunas de oxidacin.

4.

Descripcin del BOT

En la mayora de las EPS en el Per se precisa de la inversin privada para la


operacin eficiente de los sistemas existentes, con el objeto de lograr su rentabilidad real
y as stas sean dignas de crdito, por lo tanto es ms apropiado que los aportes del socio
privado sea para la operacin, en sus diferentes formas, de los sistemas ya construidos.
Dadas las caractersticas de la EPS:
??
??

Poseer la ms alta cobertura del servicio en el pas, 96 %


Producir el agua por medio de pozos profundos con altos costos operativos

En el caso especfico de SEMAPACH S. A. el BOT es apropiado para que el


aporte de capital del socio privado sea para la construccin de un componente nuevo,
subsistema que consistir en la captacin de agua por medio de galeras de infiltracin y
su transporte por gravedad hasta los reservorios de cabecera y la operacin y
mantenimiento de este nuevo subsistema, reemplazando as el sistema de pozos.
A travs de la inversin de 4 millones de dlares americanos que efectuar el
inversionista privado con el modelo tipo BOT en la construccin del nuevo componente
se lograr la rentabilidad de la empresa y finalmente que sta sea digna de crdito. Con la
confianza financiera que logre SEMAPACH S. A. en la banca privada le permitir
obtener el crdito de aproximadamente 9 millones de dlares americanos para su
siguiente proyecto que es el de mejorar y ampliar redes, micromedin. y atencin al
cliente.

Objetivos

74

El objetivo superior es el de mejorar la rentabilidad de la EPS para que sea objeto


de crdito.
Objetivos a corto plazo:
??
??
??
??
??
??

Disminuir el costo de produccin de agua.


Disminuir la morosidad.
Incrementar la produccin de agua para satisfacer la demanda actual.
Mejorar la calidad de agua.
Permitir el abastecimiento de agua las 24 horas del da y con esto justificar el
incremento de las tarifas.
Lograr una presin constante y adecuada en la red de distribucin.
Objetivos a mediano plazo:

??
??
??
??

Incrementar la produccin de agua.


Incrementar la capacidad de almacenamiento de agua.
Incrementar el nmero de conexiones hasta cubrir el 100 % de la demanda.
Elaboracin de un plan maestro para la explotacin racional del recurso agua,
dando prioridad a la proteccin del medio ambiente.
Objetivos a largo plazo:

??
??
??
??

Permitir reemplazar el abastecimiento por medio de pozos profundos de los otros


distritos.
Cobertura del servicio de agua potable y desage del 100 % en el rea de accin
de la empresa
Incrementar la produccin de agua potable y la eliminacin de aguas residuales de
acuerdo al crecimiento de la demanda.
Puesta en prctica del plan maestro.

Acuerdos Referidos a la Transferencia del Nuevo Componente a


la Municipalidad (Concedente)
??
??
??
??

El componente deber estar en condiciones de continuar su funcionamiento.


Al trmino del perodo del contrato se valorarn los activos y de acuerdo al valor
neto encontrado a travs de la valoracin el concedente pagar al operador.
El componente deber estar operando libre de gravmenes o derechos de otros y
sin limitaciones de dominio.
Los contratos realizados con terceros sern transferidos pero con acuerdo del
concedente.

75

Aportes del Concedente


??
??
??
??
??

Estudio de factibilidad del proyecto.


Monitoreo en los perodos fijados dentro del contrato.
Elaboracin de los documentos para la licitacin y el marco del contrato.
Terrenos saneados jurdica y legalmente.
Garantas legales y jurdicas para asegurar la inversin y la operacin durante el
perodo que dure el contrato.

Aportes del Inversionista Privado (Concesionario)


??
??

Inversin, construccin operacin y mantenimiento del componente.


Nuevas tecnologas

Problemas Principales para el Contrato


Entre los principales problemas se pueden nombrar:
??
??

??
??

Definicin de responsabilidades del concedente y del concesionario. Problemtico


es la definicin de los volmenes a entregar, niveles de incremento de precios,
nivel de tratamiento exigido y mantener el marco legal.
Definicin del nivel de ingerencia de las diferentes instituciones que estn
involucradas por el marco legal existente, entre las principales: La
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), el Programa
Nacional de Agua Potable (PRONAP), la Direccin General de Saneamiento
Ambiental (DIGESA) y la Oficina de Instituciones y Empresas del estado (OI EO).
Causas de finalizacin anticipada de contrato y de garantas que el concedente
ofrece en caso de que el concesionario pierda el juicio y definicin de los
arbitrajes.
Separar la ingerencia poltica.

El concesionario deber contar con un plan definido del crecimiento de su


empresa, acorde con el crecimiento de la EPS, esto implica disponer de un estudio sobre
la demanda futura y del financiamiento para ampliar la red, con esto se asegura la
demanda de agua y por lo tanto el volumen de compra de agua. El concedente debe fijar
en forma clara la cantidad de agua que se comprometer a compra al concesionario, bajo
que precios y para determinada condicin de calidad.
Para definir el nivel de ingerencia de las instituciones estatales involucradas se
hace necesario tomar acuerdos de antemano en especial con SUNASS para permitir
incrementos extraordinarios del precio de agua.

76

Las causas de finalizacin anticipada de contrato debern ser muy bien definidas
por ambas partes, de comn acuerdo y estar dentro del marco legal y jurdico. Las
garantas existentes son los acuerdos bilaterales de proteccin de inversiones con
determinados pases, con Alemania existe este acuerdo.
Mediante acuerdos basados en el marco legal combinados con los fines que
persigue la nueva empresa privada es factible limitar la ingerencia poltica.

5.

Conclusiones

El BOT es apropiado cuando el fin que se persigue en la EPS es el de mejorar su


rentabilidad a travs de la construccin de un componente nuevo del sistema existente, ya
sea red, planta de tratamiento de agua potable, planta de tratamiento aguas residuales, etc.

Ventajas del BOT


??
??
??
??

??

La EPS logra obtener inversiones del sector privado para construir un nuevo
componente el que al cabo del contrato es entregado al concedente.
Los sistemas existentes restantes los sigue operando la EPS.
Posibilidades de apoyo gerencial, tcnico, operativo y financiero del
concesionario.
La nueva empresa privada le sirve como referencia a La EPS para mejorar la
operacin de los sistemas que sta opera ya que tiene que desarrollarse con la
misma dinmica de la empresa privada para poder cumplir con las obligaciones
del contrato.
La mayor ventaja para la empresa privada es que ingresa a un mercado nuevo lo
que le permitir conocer en detalle la oferta y la demanda en el sector,
facilitndole ampliarse en forma eficiente.

Desventajas del BOT


??
??
??
??

El concesionario gerencia su empresa de acuerdo a criterios estrictamente


empresariales por lo que la parte social no se toma muy en cuenta.
Las potencialidades del inversionista privado se ven limitadas ya que no tiene
ingerencia en el resto del sistema que est bajo el manejo de la EPS.
Conflictos entre concedente y concesionario se darn al corto o mediano plazo.
Rechazo de la poblacin frente al aumento de tarifas, ocasionando conflictos e
imagen negativa de la poblacin frente al inversionista privado.

Para el caso especfico del Per, las desventajas del modelo de inversin tipo BOT
son en realidad aparentes ya que la reglamentacin de SUNASS obliga a que las tarifas
de agua tengan un criterio social. De otro lado la poblacin est dispuesta a un

77

incremento de la tarifa si es que el servicio se mejora, en cuanto a cantidad y calidad, es


decir fundamentalmente que el abastecimiento de agua no sea por horas.
Finalmente es preciso acotar que las lecciones aprendidas durante la epidemia del
clera del ao 1991 har posible que en primer plano se considere servir a la poblacin y
que los conflictos entre concedente y concesionario sean superados.

78

EL CASO DEL AGUA Y EL ASEO URBANO EN CARACAS


Henri Coing *
1.

Presentacin

En este documento se presenta, en forma breve, dos experiencias de procesos de


hacer acercamiento entre el sector pblico y el sector privado: la del Acueducto
Metropolitano de Caracas y la del servicio de aseo urbano en el Municipio Libertador,
Caracas.

2.

El Acueducto Metropolitano de Caracas

Desde la entrega del servicio de abastecimiento de agua de la ciudad de Caracas al


Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS) en 1947, hasta 1998, la prestacin del
servicio ha pasado por una serie de procesos poco exitosos de acercamiento hacia el
sector privado por una serie de procesos poco exitosos de acercamiento hacia el sector
privado. En las lneas siguientes se trata de explicar, brevemente, estos procesos.

Primera tentativa (1989)


En el ao de 1989 se da la primera tentativa de entrega de la gerencia comercial
del servicio a la empresa elctrica. Con esto se pretenda mejorar la facturacin y la
cobranza por el servicio, apoyndose en legitimidad y la eficiencia comercial de la
empresa elctrica.
Esta primera tentativa fracas porque la empresa elctrica rechaz la oferta, ya
que la consideracin demasiado arriesgada y propone a su vez asumir la responsabilidad
completa del servicio, negociaciones que al final no llegaron a concretarse.

Concesin del servicio (1992)


Despus de la liquidacin de la empresa INOS (1991), en 1992 se organiza un
proceso de descentralizacin y privatizacin nacional de los servicios, es as que, a travs
de financiamiento del Banco Mundial para la rehabilitacin del sistema, se organiza un

Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA)

79

proceso de licitacin internacional para la concesin del Acueducto Metropolitano, que


fracasa al ser declarada desierta.
Este fracaso se debi, principalmente, a la falta de un marco regulatorio con
definicin de competencias, con normas para tarifario, con poltica de financiamiento y
subsidio. Adems de la existencia de inseguridad jurdica, por la debilidad en la
coyuntura legal y, por la oposicin de los gobiernos locales a formar la Mancomunidad
que se pretenda realizar.

Contrato de gerencia del rea comercial (1993)


El fracaso de la concesin del servicio crea una situacin complicada. En donde lo
ms importante era dar continuidad al servicio y esto se realiza a travs de retomar el
proyecto de 1989: contrato de gerencia del rea comercial por cuatro aos.
Luego de dos aos se rescinde el contrato a la empresa debido a que no se
hicieron las inversiones previstas (por falta de fondos), y no hubo seguimiento ni
supervisin eficiente. Adems, la empresa contaba con poca experiencia y poca
tecnologa apropiada.
Entonces, la solucin inmediata al problema presentado fue la contratacin de
cuatro pequeas empresas locales, quienes se distribuyeron la prestacin del servicio.

Tercerizacin (1993)
Luego de la creacin de una empresa pblica regional, de la definicin del nuevo
esquema tarifario y del acercamiento a los gobiernos locales, se inicia un proceso de
tercerizacin no solo en el rea comercial, sino en todo el ciclo/sistema de redes.
Esto se realiza a travs de la contratacin de pequeas empresas para la operacin
del servicio: aduccin (03), tratamiento (07), distribucin (04) y mantenimiento de redes
(57). Los contratos era bsicamente empresarial y capacidad gerencial y tcnica. Y, a su
vez la empresa regional se consolida y mejora el servicio, logrando credibilidad ante los
usuarios. Pero an se mantiene algunos aspectos negativos como la falta de incentivos a
la eficiencia y la falta de modernizacin tecnolgica.

Socios estratgicos (1998)


Actualmente se esta dando la bsqueda de socios estratgicos para asociar el
capital privado en forma progresiva. Para ello se ha diseado contratos de metas y no de
medios de manera que permitan controlar los resultados y compartir los riesgos y
beneficios, con indicadores de resultados y remuneraciones proporcional a los logros.

80

Para ello se busca socios que tengan capacidad de gerencia y de poder introducir
nuevas tecnologas. Tambin se busca la asociacin estratgica en tratamiento y control
de calidad y asociacin estratgica en la comercializacin.
El proceso todava est inconcluso y es difcil de prever los resultados. Pero, el
involucramiento de actores privados ha sido para motorizar elementos para el cambio en
el sector pblico y cambiar hbitos y costumbres, as como redefinir polticas desde el
Estado: respeto de contratos, de plazos y, de establecimiento de tarifas.
An existen algunos problemas por resolver como: la descentralizacin del
servicio, la poltica de financiamiento y de subsidio, el marco regulatorio, la estructura
del sector y, el fortalecimiento de las relaciones iniciales con los municipios.

3.-

El Servicio de Aseo Urbano en el Municipio Libertador

En este
caso, tambin se dieron varios procesos de acercamiento entre el sector pblico y el
sector privado, cada uno con caractersticas particulares y desarrollados en distintos
contextos.

Creacin del Instituto Municipal de Aseo Urbano -IMAU (1976)


En los inicios de la prestacin del servicio de limpieza pblica, la municipalidad
gestionaba directamente ste a travs de la contratacin de camioneros que se encargaban
de la recoleccin de los residuos.
En 1976 se da el primer intento de cooperacin pblico-privada mediante un
proyecto de contrato de servicio a una empresa privada, el cual no pudo llegar a
concretarse debido a debilidades administrativas, legales y de voluntad poltica.
Luego de este intento, tambin en 1976, se manifiesta una profunda crisis en la
prestacin del servicio, que se ve favorecida por el auge de la industria petrolera y la
decisin del Estado de tomar el control de este servicio. En este contexto se crea la
empresa pblica nacional IMAU, quien se responsabiliza del aseo urbano de Caracas.
Uno de los aspectos ms saltantes de este proceso es el crecimiento del nmero de
empleados, la nmina pasa de 6.500 a 12.500 empleados. Adems, la falta de vehculos
operativos provoca la contratacin de camioneros (hasta 60% de la recoleccin), sin
ningn tipo de control de parte del Estado. Esto, aunado a una cobranza limitada y al
incumplimiento de pagos, provoca una crisis financiera crnica.

81

Contratos de Servicio (1981)


Despus de un fracasado intento de proceso de contrato de servicio en 1980, se
vuelve a intentar realizar este proceso en 1981, con el objeto de eliminar los antiguos
contratistas (camioneros), atraer empresas con experiencia en el ramo y poder reducir los
altos costos operativos del servicio.
Para ello se procede a la liquidacin del personal de la empresa IMAU, luego se
realiza un proceso de licitacin internacional, mediante el cual se realiza contratos de
servicio por 8 aos a dos empresas privadas.
Los resultados se aprecian de inmediato: reduccin de empleados de los
contratistas (que no llega a superar los 4.000); mejora notable del servicio, con estndares
de calidad que no se podan comparar con los mostrados por los antiguos contratistas.
Luego surgen algunos problemas, como la falta de actualizacin de tarifas, el
retraso en el pago por parte del Estado, la falta de control en la prestacin del servicio;
todo esto genera una crisis en el servicio de aseo.

Concesin del Servicio (1984)


En el ao de 1994 se toma la decisin de liquidar la empresa IMAU y entregar la
prestacin del servicio al municipio, esto se enmarca dentro del proceso de
descentralizacin y privatizacin emprendida por el Estado.
Es as que el municipio toma la decisin de llamar a licitacin internacional,
proponiendo el modelo de la concesin para la prestacin del servicio. Se llega a
concesionar el servicio, pero no haba recursos econmicos para pagar a las empresas, es
as que stas asumen el riesgo comercial. Se firma un contrato con caractersticas
interesantes, como el poder lograr un reajuste tarifario en funcin a la inflacin y cobrar
la tarifa junto con el servicio elctrico. Se organiz entre municipios y empresas una
cooperacin interesante y positiva. Se definen metas de mejora en el servicio ao a ao y
ste evoluciona satisfactoriamente al menos durante un perodo de gobierno, gracias a un
alcalde con una conviccin poltica favorable al aseo urbano.

Concesin del relleno sanitario (1998)


La disposicin final se encontraba permanentemente en crisis, debido,
principalmente a la saturacin de los espacios destinados para esta actividad; a la
inadecuada gestin y a falta de financiamiento para brindar este servicio. Todo esto
generaba que no se cumpliera con una adecuada disposicin de los residuos slidos
recolectadas provocando altos niveles de contaminacin ambiental.

82

Esto motiv, que en 1998, los municipios afectados por el inadecuado manejo de
este servicio, realizaran una asociacin estratgica, para que la Mancomunidad que ya se
haba establecido se responsabilizara por la prestacin de este servicio.

83

PROJECT DEVELOPMENT FACILITY (PDF

Alfredo Caprile *
1.

Project Development Facility (PDF

El PDF es un programa iniciado en 1995 a iniciativa del PNUD, WBCSD y SPM,


con el fin de implementar Joint Ventures entre los sectores pblicos y privados para
resolver problemas ambientales urbanos.
Actualmente se encuentra desarrollando un nuevo programa de 5 aos que busca
promover la implementacin de acciones basadas en la Agenda 21; el concepto de
desarrollo sostenible; la ecoeficiencia y leap-frogging tecnolgico; la activa
participacin del sector privado; soluciones rentables, pragmticas y replicables y;
leverage de ayuda bilateral oficial. En este camino pretende la amplia participacin de
todos los interesados: gobiernos; sector privado; ONG; comunidad local; institutos
acadmicos, tecnolgicos y de formacin; a travs del compartir la gama de experiencias
que han adquirido.
Tiene como misin identificar proyectos de cooperacin pblico-privada (Public
Private Partnership - PPP) as como los principales problemas ambientales en los sectores
del agua, energa, residuos slidos y otros. La inversin total potencial de estos proyectos
debe ser entre US$ 5 y 30 millones, con la formacin de socios estratgicos entre el
sector pblico y el sector privado con el fin de formar una pre-empresa, dentro de un
plazo de 12 a 18 meses (1998/99) y con la asistencia tcnica permanente de SPM y
PNUD.

2.

Metodologa del Public Private Partnership (PPP

Es un proceso flexible y transparente diseado para lograr una solucin integral,


rentable y ecoeficiente al menor costo y en menor tiempo posible.
Se defini el PPP como una alternativa frente al privatizacin total de los servicios
con el objeto de facilitar la participacin del sector pblico, desarrollar las sinergias entre
el sector pblico y el sector privado, disminuir el riesgo poltico de los proyectos
medianos y chicos y, mantener la responsabilidad del sector pblico para el bienestar
social.

Sustainable Project Management (SPM)

84

El PPP se presenta como un nuevo enfoque para brindar servicios municipales


tradicionales, el involucrar el sector privado como inversionista y facilitar el acceso a las
fuerzas de ste: recursos financieros, tecnologa, gestin de empresa, capacidad de
generar beneficios, etc. El establecer nuevos lazos entre los sectores pblicos y privados
permite una mejor comprensin de los intereses respectivos de cada uno, facilitando las
negociaciones, contratos y reformas entre ambos.
Cuadro N 9
Etapas en la Cooperacin Pblico-Privada
Etapas
Identificacin del Proyecto
Estudios
Diseo/construccin
Operacin
Inversin
Propiedad

100%
Pblico
???
???
???
???
???
???

Contrato
con terceros
???
? ??
? ??
???
???
???

PPP
??
??
??
??
??
??

Privatizacin 100%
(BOO/BOT) Privado
???
???
? ??
???
? ??
???
???
???
? ??
???
? ??
???

5. Estrategia de intervencin del PDF


El aporte de SPM y el programa PDF esta relacionado a la asistencia tcnica
permanente durante todo el proceso de intervencin, esto no significa costo alguno para
el proyecto.
El proceso se inicia con la identificacin del proyecto, en los sectores ya
establecidos, y la formacin de un Grupo de Trabajo. Estos proyectos debern estar
definidos como de alta prioridad; ser potencialmente rentables; tener una inversin total
entre US$ 5 y 30 millones; permitir la participacin plena y activa del sector pblico y
del sector privado; contribuir a mejorar la calidad de vida urbana; y, usar tecnologas
ecoeficientes.
Luego del anlisis preliminar (tecnolgicamente, econmico y poltico) por parte
del PDF, se procede a la puesta en marcha de un ciclo preparatorio del proyecto,
financiado por PDF, para luego elaborar el perfil bsico que ser difundido y presentado
ante diferentes organismos y donadores internacionales que puedan realizar el
financiamiento respectivo. El esquema general de trabajo se muestra en Figura N 2.

85

Figura N 2
Esquema general del trabajo
Reforma
Institucional

Enfoque Tradicional
Sector Pblico
Problemas Ambientales

Representaciones
PNUD

Identificacin
Problemas Urbanos
Ambientales
AGUA, RESIDUOS, ENERGA

Inters
Sector Privado

Objetivos del
Sector Pblico

Marco Legal
Econmico
Ambiente / Salud

Identificacin Preliminar
Proyecto PDF

Aporte Financiero
PDF

Participacin
ONG

Seleccin Equipo PDF


Implementacin Proyecto

Aporte Agencias
ONU/BIRD

Comunidad
Financiera
Internacional

FASE INICIAL

Aporte
Sector Privado

Ciclo Preparativo
Proyecto financiado
por PDF

CientfiIdentificacin
Preliminar

Perfil bsico de proyecto

Donadores
APD

ONG

Coordinacin
Socios Internacionales
APD / IDE
Desarollo
Banca Comercial

Desarollo
del Proyecto
PUBLIC PRIVATE
PARTNERSHIP FOR THE URBAN
ENVIRONMENTfinanciado
PUBLIC PRIVATE
PARTNERSHIP FOR THE URBAN
ENVIRONMENT

86 Fase PDF

Compaa Operadora
del Proyecto

Equipos - Tecnologa
Paises Donadores

6. Enfoques generales del trabajo de PDF


El PDF defini que la solucin integral a los problemas de los servicios deben
comenzar con enfoque colaborativo y consensuado, donde se permita la participacin
activa de potenciales socios y accionistas desde un comienzo y donde, la aprobacin de la
sociedad civil, a travs de un programa de informacin y educacin, sea el eje de trabajo
posterior.
La participacin econmica de potenciales socios y accionistas en el desarrollo del
trabajo, asegura un compromiso de estos con el proyecto y reduce el tiempo de diseo de
la solucin final y, simplifica el proceso de evaluacin y aprobacin por parte de los
participantes.
En general, se desarrolla una solucin a medida de los actores
involucrados en el proyecto, permitiendo compartir riesgos y beneficios del proyecto.
En este proceso se definen roles puntuales, tanto para el sector pblico como para
el sector privado. El pblico se deber encargar de la identificacin de los principales
problemas por resolver, brinda el apoyo poltico y social necesario y, la infraestructura
existente.
El sector privado deber entregar su dinamismo, su creatividad, su efectividad, y
su direccin empresarial al proyecto. Adems, el acceso a nuevas tecnologas
ecoeficientes; a recursos financieros; y, a la experiencia y tradicin a lograr menores
costos operativos, a brindar servicios ms eficientes, a dar mejor mantenimiento del
equipamiento, a satisfacer al consumidor y a generar proyectos rentables; son roles
innatos a este sector.

5.

Conclusiones generales

Una de las claves del xito del programa PDF ha sido la adecuada y cuidadosa
seleccin de los proyectos de acuerdo a la estrategia de intervencin descrita
anteriormente. Otros aspectos saltantes han sido: la participacin activa tanto del sector
pblico como del sector privado; el apoyo de instituciones como el PNUD y de ONG
locales; la atencin directa y continua del proceso; la alta dosis de paciencia y el
desarrollo de la confianza mutua entre los actores involucrados.
Este programa ha generado numerosos beneficios para el sector pblico y el sector
privado. La asistencia tcnica y la capacitacin de SPM/PNUD le ha permitido al sector
pblico romper con el molde de confrontacin pblico versus privado y ha involucrado al
sector privado como inversor en vez de vendedor, facilitando el cumplimiento de las
responsabilidades sociales.
Los beneficios para el sector privado se expresan en la reduccin de costos y
riesgos ya que los proyectos fueron pre-identificados y evaluados detenidamente y

87

adems contaban, desde el inicio, con el apoyo poltico respectivo. Ha sido, tambin
valioso para este sector la metodologa basada en compartir riesgos y beneficios,
enfatizando la eficiencia del sector privado.
El beneficio de que el sector privado pueda acceder a nuevos mercados se
manifiesta con asociaciones con socios locales, con previa aprobacin del sector pblico,
con el acercamiento directo a autoridades del gobierno nacional y local y, con la
posibilidad de acceso a la red de contactos y la infraestructura del socio local.

88

CAPTULO III
CONCLUSIONES GENERALES
Trabajos de grupos
FORTALEZA Y DEBILIDADES DE LOS DIFERENTES MODELOS
DE COOPERACION PUBLICA PRIVADA
CONTRATO DE OPERACIN Y MANTENIMIENTO
Para el establecimiento de este modelo de participacin, es necesario establecer
estndares de calidad del proceso de operacin y gestin del servicio, con indicadores que
permitan realizar evaluaciones del servicio por parte de las empresas operadoras.
Si se desea contratar servicios especficos de la empresa, es necesario realizar un
costeo adecuado de este servicio con el fin de realizar un adecuado proceso de
contratacin. Adems de realizar un ajuste organizacional con el de gerenciar y controlar
el servicio que prestan terceros.
Cuando se realicen las invitaciones a los particulares para que presten un
determinado servicio pblico, se debe motivar ampliamente a las firmas locales, con el
objeto de estimularlas a participar en estos procesos.
Dentro de las fortalezas de este modelo podemos mencionar que es el tipo de
contrato ms usual y menos costoso de participacin del sector privado en la prestacin
de servicios, con una gran opcin de actividades que puede cubrir. La corta duracin del
contrato genera un nivel de competencia entre los interesados, lo cual permite reducir
costos y mejora la calidad del servicio. Otra fortaleza es la carencia de limitaciones para
que empresas extranjeras puedan conocer en detalle a las empresas locales.
Se puede mencionar como debilidades de este modelo, a la falta de transparencia
en el proceso de seleccin y contratacin de las empresas prestadoras del servicio.
Adems de que existe un nmero limitado de empresas entre las cuales se puede
seleccionar a la que se encargar del servicio.
Este
modelo no es recomendable en empresas que tienen deficiencias
administrativas y que no cubren sus costos. Adems, cuando el objetivo de reducir costos
y mejorar la calidad del servicio requiere un nivel de inversiones, la opcin del contrato
de operacin y mantenimiento no resuelve el problema.

89

CONSTRUIR OPERAR TRANSFERIR (BOT)


Para iniciar este proceso de cooperacin es necesario que exista un marco jurdico
estable y claro, adems de proyectos atractivos con una buena rentabilidad, que permita
una inversin segura de los inversionistas. Otra factor que conllevar al xito del modelo
es un proceso de contratacin y un contrato muy claro que en todo momento tenga el
apoyo poltico.
Tambin, debe estar claramente definido el rol de los participantes. El gobierno,
estableciendo un marco jurdico estable y permitiendo el uso de los recursos; el sector
privado, encargndose de colocar capital, tecnologa y de la gestin del proyecto; y la
comunidad, recibiendo un mejor servicio y compensaciones por desplazamiento y efectos
del proyecto.
En este modelo de participacin se dan inversiones bastante fuertes para la
construccin de nuevas instalaciones, adems de la transferencia de nueva y ms
avanzada tecnologa, lo que supone una mejora en la calidad del servicio. Debido
mnimo, ya que no est supeditado a la participacin de la comunidad para asegurar los
pagos.
En el sector energa se han dado casos muy exitosos de implementacin de este
modelo de cooperacin pblicoprivada. Donde el gobierno se libra de la toma de
decisiones tcnicas complejas al transferir esta decisin a los postores privados y, no
pierde el derecho sobre las instalaciones, es reversible, ya que se transfiere cuando
termina el contrato o por una clusula especfica.
Dentro de las debilidades de este modelo, se encuentra el hecho de que aborda
solo una parte del sistema pues se centra en un proyecto especifico, por tanto no es
totalmente eficiencia como para el caso de un sistema integral.
Otro factor negativo es la falta de capacidad y manejo por parte del sector pblico
para negociar un contrato realmente slido y que favorezca por igual a ambas partes y; la
discontinuidad poltica es un riesgo que debe asumir el sector privado y que no establece
claramente en los contratos. Tambin, en muchos pases, no existe un marco legal que
contemple esta alternativa de participacin del sector privado.

CONCESIONES
La existencia de un marco legal y regulatorio claro, definido y permanente es un
requisito importante para el xito de este modelo; y esto depende en gran medida de la
voluntad poltica de los gobernantes y de la no interferencia partidaria. En todo caso, el
contrato tiene que ser bastante preciso, de tal forma que permita ser utilizado en parte
como marco regulatorio.

90

El xito de la concesin estar ligado a un contrato que debe ser lo


suficientemente en el tiempo para que permita realizar las modificaciones necesarias y la
redefinicin de metas de acuerdo al momento. Tambin debe estar bien definido la
tarifacin (fijacin, valores y reajustes).
A la poblacin, se le debe hacer una buena presentacin del proyecto, de acuerdo
a la fijacin de objetivos y metas, ya que no todos estn de acuerdo con la modalidad de
concesin o privatizacin de las empresas del estado.
Se debe realizar una campaa de marketing del proyecto, donde se incluya
anlisis de rentabilidad, que permitan obtener mayores y mejores ofertas para
concesin y donde tambin se establezca el perfil de la empresa ms adecuada
problema especfico que se pretende solucionar; adems de establecer en los bases
licitacin que la menor tarifa sea la que tenga mayores opciones de lograra la concesin.

un
la
al
de

Muchas veces, este modelo es una manera efectiva de conseguir, en menor


tiempo, dinero privado para nuevas instalaciones o renovacin de las existentes que, a
largo plazo, ser cubierto por el pago de las tarifas.
En la concesin no necesariamente tiene que intervenir el sector pblico, esto
permite las decisiones autnomas por parte de la empresa, de acuerde a los establecido en
el contrato. Tambin, permite solucionar la situacin laboral de los trabajadores mediante
un adecuado programa de retiros que contribuya a mejorar la capacidad del personal que
se mantiene.
La controversia poltica que existe alrededor de una concesin esta ligada a la
falta de planificacin y dilogo entre los actores involucrados en el proceso. Tambin
existe la posibilidad, debido a que un pequeo nmero de empresas internacionales
manejan las concesiones en determinados rubros, de formacin de monopolios que
posteriormente protegen al concesionario.

JOINT VENTURE
Es deseable, por los menos en un principio, la formacin de una empresa
establecida bajo las bases comerciales, en la que el Estado comience a ceder su posicin
accionar al sector privado. Se puede considerar, en algunas ocasiones, que el Estado
conserve parte del capital accionario, como posible forma de acceder a decisiones en
situaciones especficas.
Debe existir un marco legal que permite tener una seguridad jurdica, con reglas
de juego claras y estables, donde sea posible realizar una suspensin del servicio por falta
de pago del mismo, de acuerdo a criterios tcnicos, econmicos y sociales.

91

Un punto crucial es la eleccin de los socios con los cuales se establece la


sociedad. Es necesario desarrollar relaciones de confianza mutua, aunque aparezca. Es
necesario desarrollar relaciones de confianza mutua, aunque aparezca costos derivados de
esta situacin e incluso riesgos. Porque algo muy importante para la empresa privada es
mantener su prestigio.
Se debe establecer un contrato social con la empresa que permita de alguna
manera controlar el servicio de acuerdo a criterios de rentabilidad acotada, de aspectos
sociales y, de calidad del mismo. Donde adems se defina claramente quien asumir los
costos asociados a malos procesos de urbanizacin.
Este tipo de asociaciones combinan dinamismo, financiamiento, tecnologas,
eficiencia gerencial, enfoque empresarial (del privado); con responsabilidad social,
proteccin ambiental, generacin de empleo y conocimiento local (del pblico).
Este modelo permite la existencia de un potencial de regionalizacin de proyectos
para lograr economas de escala y organizar una empresa privada para todos, o varias
empresas que tengan el mismo socio privado. Pero, uno de los obstculos para lograrlo es
la falta de concertacin entre los alcaldes o gobernantes de una determinada regin.
Cuando se trata de un buen proyecto y donde se aprecie claramente la seriedad de
los participantes (del operador y del municipio), existen grandes posibilidades de que
pueda recibir financiamiento por parte de organismos internacionales (BID, Banco
Mundial, etc.) o en algunos casos recibir donaciones.
La existencia de una alta rotacin de gerentes municipales y perodos cortos de los
alcaldes, donde los proyectos son a largo plazo, perjudica principalmente al socio
privado. Otro factor desfavorable es la falta de condiciones jurdicas que permitan al
municipio, que no es una empresa privada, funcionar gilmente como tal.
Un tema ausente y el cual pocos consideran en este tipo de asociaciones es el de la
conservacin y manejo ambiental de los recursos naturales utilizados, el cual debera
considerarse dentro de las condiciones estipuladas en los contratos.
EXPERIENCIAS CON LA COMUNIDAD
Se debe partir de la concepcin de lo pblico como aquello que nos compete a
todos y que los servicios basados en la comunidad no se traducen en la generacin de
ingresos sino en la mejora del servicio.
Se debe tener modelos metodolgicos apropiados para la identificacin de
necesidades, para la definicin de proyectos y para el establecimiento de relaciones,
definiendo las modalidades de participacin de los actores. Por ejemplo, si las
microempresas sern locales (comunitarias) o municipales; si la comunidad participar
92

controlando la calidad del servicio; o, si se dar la participacin de organizaciones


comunitarias en la prestacin de un determinado servicio.
Debe existir voluntad poltica por parte del gobierno y de la comunidad que
permita desarrollar el proceso. Tambin se necesita apoyo externo, principalmente
econmico, del sector privado, de las organizaciones no gubernamentales, de los equipos
comunitarios y de la municipalidad.
Se debe considerar el uso de tecnologas apropiadas al mbito local, con montos
de inversin no muy altos que sean adecuados y que permitan mejorar la prestacin del
servicio. Y, es muy importante definir la forma de cobranza, para esto se debe tener en
cuenta el grado de cultura de pago del servicio por parte de la comunidad, ya que esto
influye directamente en la sostenibilidad del proyecto.
Los esquemas de participacin comunitaria son prcticos de impulsar en
municipios pequeos, en comunidades rurales y en sectores urbano marginales ya que,
permite la disminucin de los costos de los servicios tradicionales; permite la creacin de
fuentes de trabajo para la poblacin local desempleada o subempleada; permite la
revalorizacin de la autoestima e identidad que tiene los pobladores con su comunidad
pues son ellos, a travs de su esfuerzo, que mejoran su propia calidad de vida y; adems,
permite la insercin de excluidos en el mercado local y en la vida social de la comunidad.

BASES PARA LA COOPERACIN PUBLICO-PRIVADA EN LOS


PASES DE LA REGIN
BOLIVIA
En cuanto al aspecto legal y normativo, en Bolivia existe un marco legal
regulatorio que ha permitido avanzar en las concesiones sobre todo en el mbito local. Es
evidente que an es necesario a nivel macro el establecer un marco sectorial, es por ello
que actualmente se viene desarrollando un marco ms general para el sector de residuos
slidos.
Existen reglamentos especficos sobre residuos, aguas y electrificacin que dan
pautas para prestar los servicios. Adems de normas para la contratacin y adquisicin de
bienes y servicios del sector pblico, que an necesitan modificaciones. Pero an existe la
necesidad de modificar la Ley Orgnica de Municipalidades que permita la cooperacin
pblico-privada pero, sin mermar la autonoma de los municipios.
A nivel gubernamental existe voluntad poltica, en particular para procesos de
concesiones y formacin de microempresas. Sin embargo existen inconvenientes
producidos a nivel local pues, los municipios piensan que pierden autonoma al dar a

93

empresas privadas la prestacin de los servicios. Esto se relaciona, principalmente, a la


falta de conocimiento de las ventajas de la cooperacin pblico-privada.
En el aspecto de aceptacin de la sociedad, existe una resistencia de la poblacin a
las empresas privadas y a la privatizacin; pues se piensa que slo van a ganar dinero a su
costa y que van a incrementar las tarifas de los servicios.
Tambin, los municipios que tienen servicios pblicos a su cargo, encuentran una
mayor resistencia del personal antiguo hacia la privatizacin, pues sienten temor al
percibir el riesgo de perder sus puestos de trabajo cuando se produzcan procesos de
despido masivo. Se habla de que es posible trasladar el pasivo social a las empresas que
asumen el servicio, pero esto no es fcil. Por tanto, demanda la bsqueda de soluciones
en cada municipio, en funcin al contexto y a sus caractersticas.
En lo que respecta a las empresas privadas, demuestran inters de prestar los
servicios pblicos, pero muestran temor al incumplimiento de contratos por parte del
sector pblico.
En cuanto a la participacin de las empresas pequeas y medianas, stas todava
tienen ciertas limitaciones tcnicas y financieras y, un bajo nivel de competitividad. Pero,
hay experiencias donde las microempresas han resultado ser una alternativa de solucin
al problema de recoleccin de residuos, como en la Paz, donde estas se encargan de
recolectar en las laderas de los cerros, donde no puede acceder el sistema convencional de
limpieza pblica.
Cabe mencionar que una modalidad que opera con relativa eficiencia es la de las
cooperativas quienes tienen alta relevancia en la prestacin de servicios de agua potable,
pero muestran limitaciones en cuanto a inversin y por tanto no son sujeto de crdito que
les permita su crecimiento.
Otro aspecto que se debe tener en cuenta son los prerequisitos empresariales. En
el caso del sector privado, ste solicita una mayor continuidad poltica que permita una
estabilidad temporal del contrato; adems del cumplimiento y respeto de ste. Porque, en
el caso de las microempresas se detectan muchos problemas de retraso de los pagos y su
poca capacidad financiera, lleva a estas a parar sus operaciones y en la mayora de casos a
desaparecer.
En cambio, lo que pide el sector pblico al sector privado es mayor capacidad
tcnica administrativa y financiera para el incremento de la calidad del servicio. Adems
de un incremento en la capacidad de atencin a emergencias y la posibilidad de
innovacin tecnolgica, reinversin y cumplimiento de metas.

94

COLOMBIA
En este pas tambin existe un marco legal favorable que permite la inversin
privada en la gestin de la infraestructura urbana. Por ejemplo, esta la Ley 142 que
permite que las comunidades se organicen para ver como resolver sus problemas no
solucionados por el municipio ni por la empresa privada; adems, stas tienen la facultad
de contratar al mismo Estado a travs de las Empresas Solidarias de Servicios Pblicos
(ESSP).
La voluntad poltica para desarrollar la normativa depende de la importancia que
las administraciones den al marco legal. No todas las administraciones tienen voluntad de
acceder a la cooperacin pblico-privada y en muchos casos depende de los intereses
polticos de turno y no de una obligacin legal.
La aceptacin social tambin se encuentra restringida, y la comunidad tiene an el
concepto de no-privatizacin total de las empresas. Acepta la participacin del capital
privado principalmente como socio del Estado, donde el control lo tenga ste ltimo y
donde pueda generar beneficios y reinvertido en obras de beneficio comn. En otros
casos se prefiere reestructurar las empresas pblicas para convertirlas en instituciones
eficientes.
En general, existe una sensacin de rechazo a las concesiones, en donde el Estado
limita su participacin y en muchos casos donde no se utiliza mano de obra local, donde
no se transfiere tecnologa a la regin y donde no se realiza reinversin social de
utilidades.
En lo que respecta a la participacin de empresas pequeas y medianas, se
considera que en un contexto de mercado abierto es muy difcil que stas puedan
competir y, su posibilidad de crecimiento estara centrada en la figura de asociacin, entre
ellas o con el Estado.

CHILE
En este pas, los servicios de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
servidas es tarea de empresas pblicas regionales, no de las municipalidades. Estas
funcionan en las 13 regiones del pas, excepto en Santiago y en la regin de Los Lagos.
Esto debido a que todava no se ha definido un sistema para la incorporacin de capitales
privados a las actividades de saneamiento bsico. Por ejemplo, en la V Regin se da la
incorporacin mediante ampliacin de capital y venta de acciones para constituir una
empresa mixta, donde el Estado retiene un 35% de este capital. Por tanto, es necesario la
experiencia tcnica de organismos internacionales para la determinacin del sistema que
convenga aplicar en cada caso.

95

Adems, la Ley Orgnica Municipal no permite a los municipios asociarse con la


empresa privada, lo que se hace es licitar los servicios a los privados para que estos
realicen la construccin y operacin.
En cuanto a la comunidad en general, esta todava no conoce las ventajas y
aplicaciones de la cooperacin pblico-privada, es por ello es necesario propiciar un
debate nacional sobre el tema. En otros casos, como en el rea rural, la articulacin
Comunidad, Estado y Municipalidad permite desarrollar una poltica de mejora e
incremento de la cobertura de los servicios de saneamiento bsico.
La coyuntura actual no permite la competencia de las pequeas empresas en la
prestacin de este tipo de servicios en especial cuando, por ejemplo, en materia de
residuos slidos imperan grandes empresas pblicas y privadas a travs de concesiones.
En cuanto a los condiciones del sector privado, las empresas necesitan que se
defina claramente el sistema de incorporacin de capitales a las actividades de
saneamiento. Adems, se necesita la definicin de un tema pendiente, el del tratamiento
de aguas servidas, donde existe un gran espacio para la participacin del capital privado.

ECUADOR
La nueva Constitucin Poltica vigente desde Agosto de 1998, ampla las
posibilidades de realizar cooperaciones pblico-privadas, pero falta aprobar
reglamentaciones especficas aplicables a cada tipo de actividad.
En general, el marco legal es complicado, hay mucha influencia poltica, no a
nivel de gobiernos locales (alcaldes) sino a nivel de provincias (prefecto). Pero existe
firme voluntad del gobierno central para favorecer este tipo de procesos y se reconoce la
imposibilidad de solucionar los problemas fundamentales con recursos propios y que es
necesario buscar cooperacin privada; aunque todava hay resistencia a la privatizacin
de los servicios, por parte de varios sectores polticos y de sindicatos del sector pblico.
En el Ecuador, la poblacin tiene el concepto de que lo privado es mejor, pero
tambin se teme al aumento de las tarifas por los servicios. Existe un deseo mayoritario
de mejorar los servicios deficitarios, tanto por parte de la comunidad, del sector pblico y
del sector privado pero, existe una falta de cultura de pago respecto a los servicios
municipales. Existe una inseguridad del personal operativo acerca de su propia capacidad
de respuesta ante las nuevas exigencias.
Con respecto a las pequeas empresas, no existe un mercado suficiente de
empresas pequeas y medianas que se interesen por proyectos en ciudades de alrededor
de 100.000 habitantes, que son en promedio las que predominan en el pas.

96

Es necesario mejorar la capacidad tcnico-operativa de los municipios para


elaborar y presentar los proyectos. Se han planteado reformas importantes a las leyes de
contratacin pblica para facilitar la participacin de empresas extranjeras debidamente
calificadas y de consorcios nacionales que acrediten solvencia tcnica.

PER
En el Per, la ley contempla concesiones privadas, pero no hay iniciativas o
decisin ms efectiva del gobierno. La concesin subsidiaria es una modalidad especfica
de la normatividad legal peruana y se da cuando una Entidad Prestadora de Servicios de
Saneamiento (EPS) da en concesin parte del servicio a una empresa privada. No existen
entes que promuevan la participacin pblico-privada, ya que los municipios no tienen
las facultades para realizar esta labor.
La legislacin debera agrupar a todos los actores de los diferentes sectores: Salud,
Agricultura, Industria, Vivienda y otros y, se debera promover la confianza en una
Superintendencia que defienda los intereses de la poblacin a nivel de calidad de servicio
y tarifas reales. Tambin, debe buscarse la formacin de una comisin nacional de
cooperacin pblico-privada para la adecuada prestacin y control de los servicios
pblicos.
Existe un problema de cultura de pago por parte de la poblacin, sobre todo en el
caso del servicio de limpieza pblica, adems de no existir un adecuado mecanismo de
cobranza por parte de las municipalidades.
Sobre todo en el caso del sector de residuos slidos existe la posibilidad de
intervencin de pequeas empresas a travs de prestacin de servicios con mtodos no
convencionales y en reas no atendidas. Muchas veces la sostenibilidad de stas se afecta
por los cambios de gobiernos locales pero, se debe promover la inversin nacional y
eliminar el sesgo de que la inversin privada significa consorcios y grandes empresas
extranjeras.

VENEZUELA
Existe una serie de restricciones debido a que an se mantienen vigentes muchas
ordenanzas municipales obsoletas y debido a que an no se aprueban marcos sectoriales
por parte del Congreso. Adems, la falta de un consenso por parte de los diferentes
actores involucrados hace difcil el desarrollo de asociaciones pblico-privadas.
Tambin, se tiene un sesgo hacia la incorporacin de grandes empresas para la
prestacin de los servicios, dejando de lado a las pequeas, motivados por la poca
competitividad de estas ltimas. Pero, en ciertos casos se han dado condiciones de
liquidacin favorables con seguimiento y apoyo a la reinsercin laboral a travs de la

97

formacin de microempresas. adems, la entrega de informacin necesaria y la


negociacin oportuna con los gremios de trabajadores y la sociedad civil ha permitido un
involucramiento de estos en la prestacin de los servicios.
La deficiente calidad de los servicios pblicos ha inducido a una aceptacin
favorable de la incursin del sector privado. A esto se debe sumar los procesos de
descentralizacin como instrumentos de impulso para la participacin pblico-privada y
el poder de convocatoria poltica de los gobiernos municipales y regionales.
En cuanto a los requisitos empresariales; las empresas privadas requiere de una
serie de garantas jurdicas y un marco de seguridad poltica y financiera que les d la
confianza de poder invertir. El sector pblico exige capacidad tcnica y de gestin a las
empresas privadas con el fin de que presten un eficiente servicio a la comunidad.

98

CAPTULO IV
INSTITUCIONES QUE APOYAN PROCESOS DE COOPERACIN
PBLICO-PRIVADA
CARL DUISBERG GESELLSCHAFT e. V. La Carl Duisberg Gesellschaft e. V.
El entrenamiento para un desarrollo sostenible es la lnea directriz de la CDG
en todas las actividades de su trabajo de cooperacin internacional para el desarrollo. Ya
anteriormente a la Conferencia de las Naciones Unidas de 1992 en Ro de Janeiro, los
programas de perfeccionamiento profesional para personal directivo y especializado de la
CDG se han orientado hacia un desarrollo econmicamente eficaz, ecolgicamente
sostenible y socialmente justo, cumpliendo as con los postulados de la Agenda 21.
Mediante distintas formas de entrenamiento (por ejemplo: seminarios,
conferencias, talleres, programas de larga duracin en Alemania o en otros pases) la
CDG anualmente les ofrece a unos 5.000 profesionales, procedentes de ms de 100 pases
en vas de desarrollo, programas de perfeccionamiento profesional diseados para
personal directivo y especializado. Por dos caractersticas centrales se distingue el tipo de
entrenamiento ofrecido por la CDG: primero, por la orientacin prctica mediante la cual
los participantes aprenden a emplear nuevos sistemas y estrategias, as como tecnologas
innovadoras y orientadas hacia el futuro; segundo, por la bsqueda y elaboracin de
soluciones adecuadas y autnomas de problemas complejos, contribuyendo de esta
manera a un desarrollo sostenible.
Por su oferta de capacitacin profesional, la CDG se dedica desde 1949 al
fomento del dilogo internacional y al intercambio Norte-Sur / Este-Oeste de
conocimientos especializados (Know-how-Exchange), as como a la apertura e
internacionalizacin del pensamiento y de la actuacin, requisitos hoy indispensables
frente a las exigencias del proceso de globalizacin.
Adems de su trabajo dentro de la cooperacin internacional para el desarrollo, la
CDG dirige su oferta de capacitacin tambin a personal directivo y especializado en
Alemania y los dems pases de la Unin Europea, as como en pases de Europa Central
y del Este. La CDG es una organizacin de utilidad pblica, cuyas oficinas centrales se
encuentran en Colonia. Conjuntamente con otras entidades asociadas (entre otras, la CDS
International Inc., Nueva York, la Nippon Carl Duisberg Gesellschaft, Tokyo, Carl
Duisberg Centren GmbH, Colonia), nacionales y extranjeras, constituye una unin
internacional que facilita programas de orientacin prctica en el sector de entrenamiento,

99

intercambio y cursos de idiomas para personal directivo y especializado procedente de


todo el mundo. En 1997, esta unin internacional dispuso de 187 millones de marcos
alemanes para sus programas, provenientes fundamentalmente de fondos estatales.
Para la realizacin de los programas que ofrece dentro del marco de la
cooperacin para el desarrollo, la CDG cuenta principalmente con fondos del Ministerio
Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ). Disponiendo de los fondos del
BMZ, en el ao 1997 la CDG realiz cursos de capacitacin para unos 4.500 directivos
procedentes de pases en vas de desarrollo.
En su sector de cooperacin para el desarrollo, la CDG cubre las reas temticas
de medio ambiente y de la proteccin de los recursos naturales; infraestructura y
comunicacin; marketing internacional y fomento de la industria, as como la produccin
y la tecnologa.
Las regiones prioritarias del trabajo de la CDG son la Regin Andina,
Centroamrica y los pases integrantes tanto de la Asociacin de Pases del Sureste
Asitico como los de la Conferencia para la Coordinacin del Desarrollo de Africa
Meridional.
Existen 86 agrupaciones de ex-becarios en 56 pases. Estas, adems de establecer
una red de contactos Sur-Sur a nivel mundial, son un vehculo para la organizacin y
desarrollo de actividades de capacitacin propias. Surgen as nuevos proyectos de
entrenamiento de la CDG, en los que los ex-becarios integran elementos de sus
experiencias de vida y trabajo en dos culturas distintas.

La infraestructura en las aglomeraciones urbanas: rea temtica de


programas de la CDG
El proceso de creciente urbanizacin les plantea nuevas exigencias de direccin a
los responsables de los distintos aspectos de la infraestructura urbana, tanto en
municipalidades como en empresas, por ejemplo: la bsqueda de soluciones integrales, la
planificacin estratgica, gestin y direccin participativa, el dilogo y el consenso en las
tomas de decisiones. Ser necesaria la ampliacin de conocimientos sobre opciones de
accin que aseguren la eficiencia econmica y a la vez garanticen la sostenibilidad social
y ecolgica. En este proceso, puede ser de gran utilidad conocer algunos ejemplos
interesantes de los problemas de otras empresas y municipalidades y las correspondientes
soluciones encontradas por aquellas.
Como contribucin a la capacitacin profesional de multiplicadores, innovadores
y personas con capacidad de direccin al nivel gubernamental, local o municipal, as
como de personal de empresas prestadoras de servicios de infraestructura urbana en los
pases en vas de desarrollo, la CDG ofrece una variada gama de programas. Se trata
principalmente de actividades de intercambio de experiencias prcticas y de cursos de
100

perfeccionamiento profesional, en Alemania o en el propio pas, sobre todo en el campo


de la planificacin urbana sostenible, tales como: gestin de la infraestructura urbana,
gestin de residuos slidos urbanos, gestin del trfico en las aglomeraciones urbanas,
gestin urbano-industrial del medio ambiente, entre otros.
Existen ya diversos contactos entre municipalidades alemanas y pases en vas de
desarrollo. Estos contactos ya existentes encierran un gran potencial para la cooperacin
Norte-Sur y hay que emplearlos de forma ms intensa para el perfeccionamiento y
dilogo profesional. Pues, estas relaciones pueden intensificar dos elementos
fundamentales de la capacitacin: las experiencias prcticas y la sostenibilidad de sus
resultados. Adems, el lado alemn obtiene un mayor fundamento para la cooperacin
con pases de Asia, Africa y Latinoamrica, as como un entendimiento global, desde la
perspectiva de la Agenda 21, de los efectos econmicos, ecolgicos y sociales de la
propia accin. De esta manera, la intensificacin de estos contactos ofrece posibilidades
de beneficio mutuo.

101

PROGRAMA DE GESTIN URBANA COORDINACIN


REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
- PGU-ALC/CNUAH/HABITAT En los ltimos diez aos el Programa de Gestin Urbana / Coordinacin Regional
para Amrica Latina y el Caribe (PGU-ALC) se ha convertido en una de las principales
iniciativas de las Naciones Unidas y de otras agencias de apoyo. Su intencin principal es
reforzar las contribuciones que las ciudades de los pases en desarrollo hacen para el
desarrollo humano. El objetivo principal del PGU-ALC durante su tercera fase (19972001) consiste en construir y reforzar la capacidad de los gobiernos locales y de los
dems actores urbanos para enfrentar los problemas urbanos.
A travs de sus acciones en ciudades de la Regin, el PGU-ALC busca:
??
??
??

Reforzar las capacidades de gestin urbana, particularmente al nivel municipal y


de las comunidades.
Mejorar la calidad de las prcticas y de las polticas de gestin urbana
considerando las dimensiones sociales, econmicas, polticas y espaciales.
Facilitar la implementacin de acciones especficas que conlleven mejoras
operativas y polticas urbanas apropiadas.

El Programa est focalizado sobre cuatro objetivos estratgicos especficos:


erradicar la pobreza urbana; mejorar el ambiente urbano; promover la gobernabilidad
participativa urbana; y, reforzar la equidad de gnero.
Las perspectivas de gnero son centrales. El empleo en el sector informal,
particularmente para las mujeres jefes de hogar, enfrentar el problema de los nios y
nias en las calles y la proteccin en contra de la violencia urbana y domstica son
aspectos abordados en las actividades de combate a la pobreza. El acceso a los servicios
bsicos, particularmente la provisin de agua y manejo de residuos slidos adecuado para
las mujeres, es incluido dentro de las consideraciones ambientales. El acceso al suelo, al
crdito y la seguridad de tenencia har parte de la gobernabilidad participativa. Estos
temas desarrollados en la segunda fase del Programa, son operacionalizados durante la
tercera fase.
En esas contribuciones se incluyen la gobernabilidad participativa, la eficiencia
econmica, la equidad social, la erradicacin de la pobreza y el mejoramiento del medio
ambiente, todo lo cual ser alcanzado a travs de un uso y de una distribucin ms
eficiente y ms equitativa de los recursos, as como de la movilizacin de las capacidades
y de las iniciativas de los individuos, de las comunidades, de las organizaciones privadas
o voluntarias y de las autoridades locales.

102

Durante su tercera fase, el PGU-ALC est anclado en instituciones regionales,


capaces a su vez de movilizar y reforzar las redes existentes en la regin, ligadas a las
reas temticas y a reforzar los procesos participativos en ciudades. Las Instituciones de
Anclaje Regional del PGU-ALC son:
??
??
??
??
??
??

CEARAH-PERIFERIA (Fortaleza, Brasil)


CIUDAD (Quito, Ecuador)
COPEVI (Mxico DF, Mxico)
FEDEVIVIENDA (Bogot, Colombia)
IPES (Lima, Per)
IULA-CELCADEL (Quito, Ecuador)

A junio de 1999, el PGU-ALC se encuentra desarrollando actividades en 30


ciudades de Amrica Latina y el Caribe: Mxco DF, Quetzaltenango, Len, San
Salvador, Paraso, Puerto Corts, Cap Haitien, Santo Domingo, Neiva, Quito, Cotacachi,
Manta-Eloy Alfaro, Lima Metropolitana, Cerro de Pasco, Iquitos, Cochabamba, Crdova,
Montevideo, Belem, Barra Mansa, Santo Andr, Icapu, Independencia, Maranguape,
Maracana, Port of Spain , Ciudad Guayana, Maracaibo y Barquisimeto.

Actividades desarrolladas por el PGU-ALC


a.

Procesos Participativos de Consulta Urbana

Esta actividad rene a gobiernos locales y nacionales, representantes


comunitarios, el sector privado y otros actores urbanos para discutir sobre necesidades
especficas dentro de las reas del PGU-ALC y para proponer soluciones viables. Los
procesos participativos de consultas a actores urbanos son realizados bajo pedidos de
ciudades y su intencin es la de abrir foros para la discusin de uno o ms temas
incluidos en el mbito del PGU-ALC, los cuales resultan en planes de accin concretos.
b.

Planes de Accin

Los procesos participativos son seguidos de actividades concretas en cada ciudad.


Tales actividades son llevadas a cabo por los propios actores urbanos y con apoyos de
agencias externas, tanto en el plano tcnico como financiero.
El PGU-ALC facilita asistencia tcnica a los gobiernos locales en la definicin y
la formulacin de apoyos para el seguimiento y en la preparacin de propuestas
especficas para el financiamiento local o internacional.

103

c.

Capitalizacin de experiencias en Gestin Urbana y Gestin del


Conocimiento

A travs de su equipo el PGU-ALC desarrolla acciones cuyo objetivo es organizar


la informacin producida por instituciones y redes regionales sobre distintos temas. Esto
se realiza bajo las siguientes modalidades: (a) Sistematizando las lecciones aprendidas,
(b) identificando prcticas provisorias, (c) conduciendo investigaciones sobre el estado
del arte en elaboracin y (d) diseminando los resultados.
Esta informacin es diseminada a travs de distintos medios: seminarios
especializados de carcter local, nacional y regional, videos informativos, Suplemento
Latinoamericano de la Revista Era Urbana, boletines de informacin del PGU-ALC, la
base de datos Urbanet, el Sistema de Informacin Urbano del PGU-ALC, la Serie
Cuadernos de Trabajo y la Serie de Libros Gestin Urbana.

104

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL


DESARROLLO
FONDO DE COOPERACIN PBLICO-PRIVADA
PARA EL MEDIO AMBIENTE URBANO
- PNUD - PPPUE El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es el mayor
organismo en el sistema de las Naciones Unidas que proporciona financiacin al
desarrollo. As mismo, el PNUD es el principal rgano de coordinacin de la asistencia
que las Naciones Unidas proporciona.
Mediante una red nica en su gnero de 134 oficinas en todo el mundo, el PNUD
apoya a los pueblos de 174 pases y territorios a ayudarse entre s, centrndose en la
erradicacin de la pobreza, la regeneracin del medio ambiente, la creacin de empleos y
el adelanto de la mujer. En apoyo de esas metas, con frecuencia se solicita al PNUD que
ayude a promover los buenos sistemas de gobernacin y el desarrollo de los mercados y,
que apoye la reconstruccin de las sociedades despus de haber sufrido guerras y
situaciones de emergencia humanitaria. La misin fundamental del PNUD es ayudar a los
pases en desarrollo fomentando la capacidad nacional para lograr un desarrollo humano
sostenible y a conseguir la equidad social.

El Fondo de Cooperacin Pblico-Privada para el Medio Ambiente


Urbano (PPPUE)
El Fondo de Cooperacin Pblico-Privada para el Medio Ambiente Urbano
(Public-Private Partnerships for the Urban Environment Facility - PPPUE) del PNUD fue
fundado en 1996 con el objeto de aunar los recursos y las habilidades de gobiernos,
empresa privada y la sociedad civil para enfrentar los retos presentados al medio
ambiente urbano en el siglo 21. El Programa apoya los esfuerzos de ciudades,
municipalidades y comunidades interesadas en mejorar el nivel de vida de sus habitantes
mediante la participacin adecuada del sector privado en la provisin de servicios
ambientales crticos. El PPPUE no es un programa de privatizaciones, sino uno de
asistencia para los gobiernos locales para incrementar el acceso de las comunidades a
servicios urbanos mediante la seleccin de las mejores opciones de cooperacin con el
sector privado.
El PPPUE apoya a las municipalidades en el desarrollo de proyectos de inversin
pblico-privada pequeos y medianos en tres sectores principales: agua y saneamiento,
manejo de residuos slidos y, servicios de energa. Enfatiza actividades en beneficio
directo de barrios pobres de tal forma que sean ellos los principales beneficiarios de los
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servicios mejorados y ampliados. Para alcanzar este objetivo, el PNUD define la


"cooperacin con el sector privado" de manera amplia, incluyendo empresas locales,
nacionales o internacionales, as como a la empresa informal, organizaciones
comunitarias y organizaciones no gubernamentales. El Programa PPPUE tiene tres
componentes estrechamente ligados:
a.

Programas Nacionales de PPPUE

Los Programas Nacionales son la actividad central del Fondo PPPUE. Son
diseados e implementados en ciertos pases y administrados por las oficinas locales del
PNUD. Estos Programas Nacionales tienen un carcter integral y usualmente incluyen el
desarrollo de polticas y de capacidades locales y, la experimentacin con modelos de
cooperacin pblico-privada innovativos. Enfatizan el desarrollo de herramientas que
creen el mbito poltico y la capacidad institucional que permita a los gobiernos alcanzar
una cooperacin sostenible con el sector privado. Adicionalmente, se desarrollan
proyectos pilotos que se convierten en ejemplos de acuerdos novedosos o que tienen
impactos a nivel poltico. El PPPUE solamente provee asistencia tcnica a proyectos
pilotos durante la fase previa a la inversin y no contribuye con recursos a la inversin
propiamente dicha.
b.

El Fondo PPPUE de Respuesta Flexible

El Fondo PPPUE proporciona pequeos fondos para superar problemas


especficos en proyectos de cooperacin pblico-privada ya en marcha. Muchas
iniciativas prometedoras de las municipalidades encuentran obstculos especficos que
evitan su implementacin. Estos obstculos puedan superarse muchas veces a travs de
asesoras legales, tcnicas o de otro tipo, pero con frecuencia las municipalidades
pequeas o medianas carecen de los recursos necesarios para conseguir esta ayuda. El
Fondo PPPUE de Respuesta Flexible responde a este problema proporcionando los
recursos para ciertos insumos relacionados con el proyecto, como consultores, talleres,
viajes de estudio y capacitacin. El Fondo est dirigido principalmente a situaciones que
tienen un impacto a nivel poltico (por ejemplo: "proyectos que abren puertas") donde la
neutralidad del asesor es clave.
c.

El Centro Global de Aprendizaje PPPUE

Los Programas Nacionales y el Fondo de Respuesta Flexible son parte de un


proceso dinmico de retroalimentacin con el Centro Global de Aprendizaje PPPUE que
es el principal mecanismo del programa para promover el aprendizaje de experiencias
internacionales y para desarrollar polticas adecuadas para la cooperacin pblicoprivada. Sus objetivos son facilitar el aprendizaje interactivo y continuo de una red de
instituciones e individuos involucrados en procesos de cooperacin pblico-privada, y
apoyar a gobiernos, el sector privado y a organizaciones civiles en sus esfuerzos por
desarrollar polticas de colaboracin adecuadas y en el establecimiento de modelos
106

replicables. El Centro Global de Aprendizaje analiza las actividades relacionadas con


PPPUE de las oficinas regionales y provee experiencias de otras partes del mundo para
enriquecer el trabajo diario en cada pas. Recolecta activamente informacin sobre
proyectos de cooperacin pblico-privada por todo el mundo, as como sobre las personas
y organizaciones que los hacen posibles. Estos contactos y estudios de caso proporcionan
lecciones valiosas a quienes enfrentan situaciones similares y expanden continuamente el
entendimiento del espectro de soluciones de colaboracin pblico-privada posibles. El
Centro difunde esta informacin a travs de una serie de talleres internacionales, cursos a
distancia, bases de datos interactivas, un foro electrnico (a travs de un servidor de
correo) y de conferencias por Internet. El principal medio de contacto con el Centro
Global de Aprendizaje es su pgina web en www3.undp.org/pppue.
Estos tres componentes del Fondo PPPUE fueron diseados de tal forma que son
complementarios a los programas nacionales e internacionales del PNUD y de otras
organizaciones internacionales que trabajan en las reas de medio ambiente urbano,
gobernabilidad local, desarrollo de capacidades, gestin urbana, desarrollo del sector
privado, iniciativas comunitarias y de microempresas o sustento urbano sostenible. El
Fondo PPPUE tambin mantiene vnculos estrechos con las actividades de instituciones
financieras nacionales e internacionales y otras de donantes mltiples en el rea de la
colaboracin pblico-privada.

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