LAS NUEVAS ACTIVIDADES DE LAS ZONAS FRANCAS EN URUGUAY:

INSERCION GLOBAL Y PODER SIMBOLICO.

Alfredo Falero1
1. Apertura terica: la necesidad de consolidar un enfoque no eurocntrico de anlisis de
la revolucin informacional.
Cuando se analizan objetos de estudio como el que se propone desde el ttulo, es
frecuente que se vea encerrado drsticamente a la temtica de las inversiones extranjeras
directas u otras temticas afines recortadas a partir de parmetros de anlisis de un
exacerbado reduccionismo econmico. No es el caso extenderse aqu en las
implicancias cognitivas y polticas de lo anterior, pero s es preciso partir de la
necesidad de tener presente una perspectiva de anlisis ms interdisciplinaria,
problematizadora de la realidad y no eurocntrica. Esto ltimo bien puede no estar
incluido en los dos elementos anteriores y en el contexto global actual es clave tenerlo
presente.
Una perspectiva eurocntrica de anlisis supone construir una visin por la que el
referente de valoracin se constituye a partir de la historia o la experiencia de Europa o
de los centros de acumulacin. Para evitar ello, la perspectiva de este trabajo parte de
revalorizar los significados del proceso de profundizacin de la polaridad entre regiones
centrales de acumulacin y regiones perifricas en una totalidad global.
En este sentido, nos acercamos a posiciones de autores como Amin, Wallerstein,
Arrighi y Frank (estos dos ltimos ya fallecidos, 2009 y 2005 respectivamente) pero nos
alejamos de ellos al considerar nuevos elementos en el marco de la emergencia de un
capitalismo que entre diversos nombres- puede denominarse como cognitivo2. Sin
embargo, es preciso separar realidades y mitos en torno a este proceso y al mismo
tiempo identificar que se mantiene de visiones y vas de transformacin social
heredadas y que elementos se agregan en la apertura de nuevas formas de emancipacin
social.
Lo anterior implica examinar el nuevo lugar del conocimiento y la informacin.
Por ello puede sostenerse que se est ante una emergente revolucin informacional,
por asumir un concepto manejado hace algunos aos por Lojkine (1995) y que en
nuestro caso intenta subrayar la comparacin histrica con lo ocurrido con la revolucin
industrial. Pero al mismo tiempo, es necesario adoptar una mirada que permita observar
como se cristalizan lo nuevo en regiones centrales y en regiones perifricas y en
particular a nuestros efectos, en Amrica Latina.
Lo que ocurre en la sociedad uruguaya, su insercin regional y global, debe
desprenderse de lo anterior. As es que la redimensionalizacin del objeto zonas
francas en Uruguay, no puede observarse como un punto de partida meramente
emprico, es decir una realidad recortada a la cual se integran mecnicamente datos, o
como una mera discusin de regulacin institucional econmica del estado frente a
1

Doctor en Sociologa, docente e investigador del Dpto. de Sociologa,

Facultad de Ciencias Sociales, UDELAR.
2
La contrastacin entre posturas tericas fue desarrollada en Falero,
2006.

otros formatos de atraccin de inversiones, sino como el producto de una relacin

dialctica y compleja entre teora y elementos empricos que hacen al capitalismo
global.
En este sentido, hacemos nuestra la apreciacin metodolgica de la sociloga
holandesa Saskia Sassen (2007) cuando seala que no puede darse por sentada la
existencia del sistema econmico global, sino que hace falta examinar los distintos
modos en que se generan las condiciones para la llamada globalizacin econmica.
Agreguemos a ello que en nuestra perspectiva, Amrica Latina no puede ser
entendida como mero espacio econmico, como tampoco se trata de pura discusin
geopoltica, es un espacio social heterogneo, construido histricamente entre
influencias coloniales y neocoloniales, de disputa de proyectos de sociedad que
atraviesan fronteras y por tanto un referente social que trasciende lmites nacionales y
diversidad cultural. Es el espacio social donde se juega la propia viabilidad de lo
alternativo.
La revolucin informacional que se mencion como elemento de partida, sugiere
el desarrollo de nuevas fuerzas productivas pero al mismo tiempo considerando
entonces su despliegue asimtrico en una nueva divisin global del trabajo y en un
contexto de capitalismo financiero y especulativo y con una crisis an no resuelta.
Sugiere adems una dinmica de nuevas formas de interpenetracin entre actividades
productivas e improductivas3, fabriles y de servicios (rtulo muy problemtico para
caracterizar una enorme diversidad de situaciones), de trabajo y de concepcin, de
produccin y de conocimiento cientfico.
Obsrvese que la idea de lo informacional no es asimilable a la idea de informtica
o lo que ms exactamente se denomina como nuevas tecnologas de la informacin.
La primera incluye a la segunda, pero obviamente sta sugiere un mbito mucho ms
acotado de actuacin y alude a instrumental disponible mientras que informacional
alude a una revolucin tecnolgica y de organizacin social en su conjunto que incluye
biotecnologa y nanotecnologa.
Pero existen al menos dos dimensiones claves adicionales que es preciso anotar: la
territorial y la organizacional. Respecto a la primera, con la revolucin informacional se
tiene la posibilidad de poder explotar hasta pequeas diferencias en aquello que el
espacio contiene en trminos de oferta de trabajo, recursos, infraestructuras, etc. Deca
Harvey que el dominio superior del espacio es un arma poderosa en la lucha de clases,
ello se vuelve uno de los medios de aplicacin de la aceleracin y de redefinicin de
las habilidades a fuerzas de trabajo obstinadas en la resistencia (Harvey, 1993: 265,
original en portugus).
En cuanto a la dimensin organizacional se alude a las transformaciones en el
formato empresarial, de mutaciones de la forma estado y de sus relaciones con los
agentes del capital para poder alinearse con las anteriores dimensiones. Y en tal
sentido, no solo se trata de abrir campos de observacin para identificar procesos reales,
3

El capitulo VI indito de EL CAPITAL muestra claramente que trabajo

productivo no es solo aquel que produce bienes materiales, pudiendo
comprender tambin la produccin "no material". Marx critica la mana
de definir el trabajo productivo y el improductivo por su contenido
material(Marx, 1985.

sino tambin para mostrar la construccin de poder simblico en el sentido de Bourdieu

(2005) que permite naturalizar posturas econmicas y cursos de accin.
No es posible internarnos aqu en las discusiones tericas en torno a lo que implica
la revolucin informacional o cognitiva4. Pero debe destacarse que se est en
presencia no solo de lneas que se proyectan independientemente como ocurri en la
revolucin industrial- sino de la capacidad de generar fertilizacin cruzada entre las
tres reas (informtica, biotecnologa, nanotecnologa) en los pases centrales del
capitalismo base de la revolucin informacional. De hecho, puede decirse que el siglo
XXI se caracterizar por tal fertilizacin cruzada entre campos de conocimiento.
A nuestros efectos, un punto clave es el de la produccin de fuerza de trabajo en el
nuevo contexto en donde la subjetividad social y la potencialidad de la cooperacin se
profundizan como estimulantes productivos. Recurdese el papel que ya Marx le
adjudicaba a la cooperacin en la produccin de mercancas, en particular, en el captulo
XI de El Capital. Claro est, es una cooperacin vigilada (Marx, 1988: 402).
Las nuevas formas de gestin no suponen entonces meramente aunque implican
esto- un nuevo discurso organizacional donde los valores de la empresa parecen ser
universales y ahistricos. Las formas de gestin actualizadas de recursos humanos
estn planeadas con la incorporacin de conocimiento cientfico. All hay conocimiento
transmitido con frecuencia por universidades privadas que apuestan con una ecuacin
que mezcla la educacin como mercanca y un intrnseco proyecto de sociedad- a la
formacin de nuevas elites. Este es un aspecto organizacional de la revolucin
informacional.
As es que las empresas hoy rpidamente captan las nuevas necesidades dentro de
su esquema de racionalidad limitada. Particularmente aquellas que producen mercancas
inmateriales (pero no exclusivamente stas), se convierten en centro de
resocializacin, lugar de conformacin de nuevos patrones de influencia y
legitimacin, que permiten que los trabajadores hagan propios los objetivos y valores de
la empresa sin experimentar coercin. Esa es la construccin de una subjetividad
sometida en el mundo de hoy (Galcern y Domnguez, 1997).
La hiptesis que se sostiene en este trabajo y que ya se ha defendido en artculos
anteriores (Falero, 2006 a y b) es que existe una tensin entre el requerimiento de una
subjetividad reguladora, capturada, vampirizada para la reproduccin sistmica, lo cual
significa maximizar un individualismo consumista, meritocrtico y una subjetividad
emancipadora, independiente, constitutiva de creatividad, con enorme capacidad de
desarrollar la capacidad de cooperacin para la innovacin.
El siglo XXI puede percibirse, entonces, como el de un perodo de batallas sin
antecedentes por el control de la subjetividad y en tanto ello, por los espacios sociales
de su produccin. Sin intentar excedernos en nuestra temtica, es preciso plantearse
entonces la relacin entre las dinmicas del capital de esta naciente revolucin
informacional y sus necesidades de contradictorio control de subjetividades colectivas.

Remitimos en tal sentido a nuestra tesis de doctorado, Falero, 2010.

2. Acumulacin flexible, nueva divisin global del trabajo y actividades de

subcontratacin en la periferia capitalista. Aspectos generales.
Nuevas expresiones en ingls han comenzado a generalizarse en la nueva cultura
empresarial: outsourcing, back office, call centers, son algunas de ellas. Y sin duda
hacen a la idea de empresa flexible. Comencemos por la primera de ellas, que es la ms
aglutinante de las tres, y que marca la tendencia general de deslocalizar servicios de
consultora y de administracin. Son actividades que entran de este trmino que puede
ser asimilado a subcontratacin en el proceso econmico5.
Refiere a cuando una empresa mueve o destina los recursos orientados a cumplir
ciertas tareas, a una empresa externa, por medio de un contrato. Este es un proceso
global, pero naturalmente debe prestarse particular atencin al caso de Amrica Latina.
Esto significa una actividad offshore, es decir la trasferencia a una firma externa de un
pas perifrico para reducir costos. Pero es claro que nunca se trata de reas que se
consideren fundamentales para la empresa en cuestin. Tambin puede ocurrir que se
trate de una empresa filial de la transnacional ubicada en otra parte.
Aqu entra la expresin back office o trastienda de la oficina (y en
contraposicin con el front office), que es la parte de las empresas donde tienen lugar
tareas de gestin y con las cuales el cliente no necesita contacto directo. No es la parte
visible, de contacto, sino aquella que se gestiona la actividad y puede implicar
servicios de informtica, de comunicaciones, de los llamados recursos humanos,
contabilidad, financieros y de administracin en general. Segn la empresa, puede haber
mayor o menor conjunto de actividades que son deslocalizadas, pero como se dijo, es
una tendencia general.
Numerosas empresas consultoras ya suministran este servicio que supone menores
costos para la empresa contratante pero que igualmente implica conocer el corazn
del negocio de esa empresa. Razn por la cual, puede ya advertirse que no se trata
solamente de suministro de tecnologas administrativas o de gestin sino directamente
de tecnologas sociales como lo es la produccin de confianza. A partir de esta realidad,
no es un tema menor la definicin de qu es exactamente lo que se busca con la
subcontratacin y cules son los riesgos a evitar y a quien se derivan responsabilidades
de la nueva organizacin y, por supuesto, la ubicacin. Como puede advertirse el avance
de las TICs ha sido indispensable para que los distintos componentes puedan generar
una dinmica de interoperatividad y de sinergia.
Al hablar de outsourcing estamos integrando un conjunto de actividades mayor al
aludido que incluye: servicio de atencin de clientes, manejo de quejas y reclamos,
toma de pedidos, informacin sobre productos y servicios, todo tipo de atencin
posventa, informacin sobre promociones de productos, entre otras. Y aqu es donde
aparece la actividad de los call centers.
Cuando se habla de deslocalizacin, es la primera actividad que se piensa por la
difusin social que ha tenido. Las ventajas son frecuentemente el bajo costo de los
insumos principales como energa elctrica y telecomunicaciones y ventajas
5

Subcontratacin puede tener un sentido amplio o estricto. El sentido

aqu colocado es amplio, identificndose con toda operacin econmica
o de organizacin empresarial ms all del instrumento jurdico
utilizado.

impositivas. Respecto a la fuerza de trabajo -se calcula que esto representa el 70 por
ciento de los costos totales- no solo se trata de bajos salarios en Amrica Latina sino, a
la vez, de alta calificacin educativa. En general se trata siempre de jvenes, muchas
veces universitarios y bilinges, donde el call center es el primer trabajo al que acceden
y, en consecuencia, las condiciones de trabajo suelen ser masivamente aceptadas6.
En el caso de Chile, por ejemplo, son ms de 50 mil los trabajadores de Call
Centers. La edad de estos asalariados no llega a los 30 aos, la mayora son mujeres y
han existido denuncias de como los empresarios del sector persiguen a los dirigentes
sindicales y despiden a los adherentes de los incipientes sindicatos7.
Como se ve, se trata tambin de mostrar que el movimiento de deslocalizacin que
antes implicaba actividades industriales clsicas (textil, acero, calzado, juguete,
equipamiento domstico, industrias elctricas y electrnicas) se ha extendido a
actividades englobadas como servicios como lgica dominante de grandes empresas
para la reduccin de costos y en el nuevo contexto global. A partir de aqu, se observa
la emergencia de toda una literatura que presenta todas estas actividades como nuevas
oportunidades para Amrica Latina. Es preciso observar este punto.
La deslocalizacin extraterritorial del trabajo basado en la profundizacin y
amplificacin del outsourcing es uno de los elementos claves de la divisin global del
trabajo en curso. Con la idea de profundizacin y amplificacin procuramos evitar
malentendidos sobre la novedad del proceso, pues en la dcada del noventa, los trabajos
ms sencillos y rutinarios ya comenzaron a deslocalizarse. Pero cada vez es mayor la
cantidad de empleos de servicios que se ven afectados por decisiones en tal sentido.
Principalmente: bancos, servicios financieros y compaas de seguros -lo que
puede leerse como una dimensin ms de la colonizacin de lo tecnolgico por la
finanza mundializada (Costa Lima, 2008)- telecomunicaciones, fabricacin en general,
comercio al por menor, viajes y transporte, entre otros entran decididamente en este
proceso con carcter global8.
Al mismo tiempo, no debe perderse de vista que puede haber servicios con
mayor o menor valor agregado. Siguiendo el trabajo de Gereffi, Castillo y FernandezStark (2009), corrientemente se identifican tres segmentos claves o niveles en esta
industria de servicios, que por sus siglas en ingls y en funcin de la complejidad
creciente, seran ITO (Information Technology Outsourcing), BPO (Business Process
Outsourcing) y KPO (Knowoledge Process Outsourcing).
La primera est formada por desarrollo y aplicacin de software y administracin
de oficina en general y por infraestructura de gestin, la segunda por gestin de recursos
6

Para el caso de Argentina, por ejemplo, un informe de finales del

2006, indicaba que los empleos en los call centers llegaban a sumar 50
mil. Fuente: PAGINA 12, suplemente CASH, 10 de Diciembre de 2006.
7

La CUT denuncia la persecucin contra los trabajadores

sindicalistas de los "call centers", Fuente: Rebelin: 02.04.08

los

Vase el sitio de la Union Network International:

http://www.uniglobalunion.org/Apps/iportal.nsf/pages/homeEn

de la empresa incluyendo recursos humanos y los mencionados call centers y la

tercera por consultora financiera, legal y de negocios e investigacin y desarrollo para
diseo e innovacin.
La tendencia global de lo que significa en trminos de volumen de negocios,
puede ser graficada a travs del siguiente cuadro:
Fuente

2005

2006

2007

2008

2009

2010

OCDE
81,4
(2008)
NASSCOM 44,3
(2009)

100,8

125,4

157,4

198,6

252,4

59,0

78,3

101,0

117,5

Estimacin de crecimiento a nivel global de servicios offshore incluyendo las tres categoras (ITO, BPO y
KPO). Fuente: sintetizado a partir de datos de Gereffi, Castillo y Fernandez-Stark (2009), con
proyecciones para 2009 y 2010 a partir de dos fuentes diferentes. Cifras expresadas en miles de millones
de dlares.

Los datos permiten dar una idea estimada del crecimiento ms all de las
diferencias entre las dos fuentes. De hecho, si se agregaran otras fuentes posibles se
observara que las dificultades y la forma de clculo generan discrepancias notorias. Sin
embargo, ms all de ellas, todas las fuentes concuerdan en mostrar una tendencia de
aumento creciente de estos procesos globales. Naturalmente se volver sobre el tema a
lo largo del trabajo pues nuestra unidad de anlisis est directamente relacionada con el
mismo. Sin embargo, lo que interesa ahora es pasar a otra dimensin clave: los cambios
organizacionales en la vinculacin del capital con el estado.
3. La evolucin de las zonas francas hacia las nuevas actividades.
Elementos como los anteriormente manejados, pueden llevar a atribuir un carcter
de novedad de las zonas francas que sera absolutamente incorrecto. La novedad es la
significacin que adquieren hoy en relacin a procesos ya aludidos que permite el
desarrollo de la revolucin informacional. Una de las ideas generales con las que se
las visualiz tradicionalmente fue la de reas prximas a grandes infraestructuras de
transporte sobre todo puertos- donde se conceden especiales condiciones (exencin del
pago de impuestos, pero no solamente) para la instalacin de industrias y empresas
relacionadas con la distribucin y la exportacin/importacin de productos. Las
actividades logsticas son unas de las claves cuando se analiza este fenmeno.
En Brasil, por ejemplo, la nica zona franca existente es la de Manaus (si bien
existen otro tipo de modalidad que son las ZPE, zonas de procesamiento de exportacin,
con suspensin de impuestos pero sin las caractersticas de una zona franca), sustentada
por un empresariado local y con carcter industrial. Examinada en el contexto de
procesos globales cambiantes, una reciente tesis de doctorado que buscaba examinar las
relaciones de reproduccin social del empresariado local de Manaos, muestra la
metamorfosis en sus tres perodos: desde 1967 (ao de creacin) a 1975 con un carcter
comercial de plataforma de importacin de bienes, de 1975 a 1991, con un carcter

comercial e industrial y finalmente desde 1991 solamente con carcter industrial

(Serfico, 2009)9.
Ya a fines de la dcada del setenta, desde las ciencias sociales se procur
investigar el papel de las zonas francas en la llamada entonces nueva divisin
internacional del trabajo (Frobel, Heinrichs y Kreye, 1980). Se las defina como
emplazamientos para el aprovechamiento industrial de la fuerza de trabajo de los
pases subdesarrollados, en una produccin orientada al mercado mundial. Este
aprovechamiento tiene lugar en las fbricas para el mercado mundial (1980: 415).
El material emprico que sustentaba un ambicioso estudio para Asia, Africa y
Latinoamericana ha perdido naturalmente actualidad (a menos que el objeto sea una
verdadera reconstruccin histrica del tema), pero es importante hacer notar junto con
los autores, la promocin que se haca de estos territorios propios del capitalismo
industrial. Las caractersticas generales exigidas eran recurrentes: equipamiento con una
moderna infraestructura, garanta de una normativa legal especial en trminos aduanero,
fiscal y monetario y capacidad de aprovechamiento de fuerza de trabajo barata. Su
aislamiento del resto del territorio, permita calificarlas de enclaves. Dentro de los
estmulos a la inversin, otros elementos que se ofrecan agregaban en ese sentido de
enclave industrial: en muchos casos exista limitacin de derechos polticos y sociales
de la fuerza de trabajo empleada, incluyendo legislacin laboral, salario mnimo y
limitaciones sindicales.
Una de las conclusiones que se anotaba era que en estos enclaves solo se
realizaban algunas fases especficas de produccin de algunos productos industriales
(por ejemplo maquinaria, artculos electrotcnicos, artculos metlicos, equipos de
transporte, pero no mucho ms). No obstante, generalmente la fabricacin de
componentes especficos para la electrnica, se sola presentar como fabricacin de
productos de alta tecnologa.
Dentro de las preguntas ms importantes, estaba la pregunta de si se cumplan las
promesas de eliminacin del desempleo, formacin profesional y acceso a moderna
tecnologa, es decir, si eran alcanzados mediante la introduccin de este formato. Se
conclua con toda claridad luego del extenso trayecto: las experiencias disponibles, as
como la tendencia actual del proceso, solamente permiten una respuesta negativa al
conjunto de los tres objetivos (1980: 490).
Pasadas unas tres dcadas de este estudio, el nmero y las caractersticas de las
zonas francas se ha ampliado. En Amrica Latina, existen adems otros formatos que
sin tener las caractersticas de zonas francas, ofrecen ventajas particulares. Por ejemplo,
si se toma el caso de Mxico, es imposible no destacar la importancia acrecentada que
tiene el sector de maquila en la frontera con Estados Unidos, particularmente teniendo
presente el tratado de libre comercio NAFTA. No se trata estrictamente de zonas
francas, pero se permite importar y exportar componentes libres de impuestos. Mientras
9

Las preocupaciones del autor convergen en parte con las aqu

planteadas, pues se trata de iluminar desde las ciencias sociales un
caso especfico que es una zona franca, considerando procesos
globales. La recurrencia a Sassen es un punto de contacto concreto en
el armado conceptual. No obstante, es interesante constatar como las
diferencias sobre los dos casos, en mltiples aspectos, genera
trayectorias de aproximacin tericas bien dismiles.

tanto, si se toma el perodo de los ltimos aos, Colombia, es uno de los pases de la
regin que ha aprobado ms zonas francas y con extrema diversidad de actividades,
incluyendo servicios de outsourcing.
No es fcil, entonces, cuantificar en un cuadro global, que permita advertir la
heterogeneidad de situaciones. Considerando un estudio del Comit de Zonas Francas
de las Amricas, en la regin de Amrica Latina y el Caribe en el 2002, se
contabilizaban 248 casos10. All el caso que ms llamaba la atencin era Repblica
Dominicana que con 53 casos superaba ampliamente situaciones de pases con mucho
mayor territorio. No obstante, las diferentes legislaciones tampoco permitir sealar
mucho ms que la constatacin de una notable expansin de estos territorios especiales.
Finalmente, en trminos de empleos, tampoco pueden establecerse cifras
demasiado confiables. Si se toman las zonas francas para la exportacin en los pases
subdesarrollados, se pas de 50 mil empleos en 1970 a 5 millones en 1998 (en este
ltimo caso, segn cifras de la OIT)11. Ms all de las cifras, pues, se trata de un
fenmeno mundial que ha tenido un gran auge, obsrvese que se est hablando de
lgicas bsicamente comerciales e industriales. La revolucin informacional en una
dinmica de acumulacin flexible, presenta la potencialidad de un incremento an
mayor de esta tendencia y en consecuencia de un florecimiento de formas diversas de
territorios estratgicos.
4. Uruguay y las zonas francas: orgenes del proceso y actualidad del tema.
El contexto general era de extrema vulnerabilidad econmica de Amrica Latina,
no solo de Uruguay, y se manifiesta de diversas formas. Un indicador clave de ello es la
transferencia de ahorros hacia los pases centrales en un contexto de cambio en la
estructura del poder global. Las cifras de exportaciones netas de capital de la regin
marcan la reorientacin de los flujos. Segn CEPAL, entre 1982 y 1989 la salida
totalizaba 200 mil millones de dlares contrastando con los 90 mil millones ingresados
entre 1974 y 198112. Desde este criterio socioeconmico, la verdadera "transicin" en
Uruguay como en otros pases no es el proceso de apertura democrtica desde el rgimen
militar sino la dictadura misma, como se sostuvo en otro trabajo (Falero, 2008).
En Uruguay, el cambio poltico que signific la salida de los militares y el
gobierno que asumi en 1985 el presidente Sanguinetti, consolida el esquema
econmico de apertura aunque todava regulado y con un proceso de privatizacin
limitado aunque no inexistente. Es en este gobierno cuando se aprueba la ley de zonas
francas sobre la que nos detendremos particularmente.
Salvo la zona franca de la ciudad de Colonia que es mixta y la de Nueva Palmira,
que es pblica, el resto son de empresas privadas. La zona franca de Rivera est
10

Fuente: documento Las zonas francas de exportacin en Amrica

Latina y el Caribe: sus desafos en un mundo globalizado de Jaime
Granados, prsentado a la Segunda Conferencia conjunta del BID y del
Centre DEtudes Prospectives et DInformations Internationales, 6 y 7
de octubre de 2003 en Washington.
11
Vase La importancia del impacto del TLC en la industria
maquiladora en Amrica Latina, de Jorge Carrillo, en De La Garza
Toledo (comp.), 2000.
12
CEPAL: Panorama Econmico de Amrica Latina, Santiago de Chile,
1990.

intervenida, pero nos interesa Colonia y Nueva Palmira porque fueron producto de una
ley de 1923 y tenan entonces beneficios slo para tributos aduaneros. Sin grandes
cambios, la lgica se mantuvo hasta la generacin de una nueva base legislativa
sancionada el 17 de diciembre de 1987 y que abri la posibilidad de instalar nuevas
zonas francas en Uruguay. La ley impulsada por el poder Ejecutivo no mereci grandes
cambios en su tratamiento legislativo ms all de las fuertes polmicas que suscit.
Constituye una verdadera inflexin en la temtica y sus lneas centrales permanecen
incambiadas, como veremos.
Con algunos ajustes posteriores, establece que una zona franca, de hecho casi no
es territorio nacional. Porque si bien indica precisamente lo contrario -que son reas
del territorio nacional de propiedad pblica o privada- inmediatamente agrega el
carcter aislado que se les reserva en relacin a ste, ya que se trata de reas cercadas
y aisladas eficientemente y en la que pueden realizarse toda clase de actividades
industriales, comerciales o de servicios13.
Toda discusin legal sobre ese carcter nacional queda sumergida cuando se
observa la extrema laxitud que plantea. Por ejemplo, en estos espacios se goza de
excepciones aduaneras y fiscales, no rigen all monopolios estatales y hay libre
circulacin de capitales. Uno de los folletos que distribuye Zonamerica (una de
nuestras unidades de anlisis) para atraer usuarios, de hecho lo indica claramente al
mostrar las diferencias con lo que ocurre en general en el mundo. Se indica as que las
caractersticas aludidas (excepciones y situacin respecto a monopolios estatales) las
diferencia de la mayora de las Zonas Francas del mundo, donde en general, slo se
contemplan beneficios aduaneros y algunas exenciones fiscales de carcter limitado14
Obsrvese igualmente que a todos los efectos pero particularmente considerando
la aplicacin de tasas y aranceles correspondientes- la introduccin de mercaderas
desde la zona franca a la zona no franca se considerar importacin y que la
introduccin de de mercaderas de sta ltima a la primera se considerar exportacin.
Todo lo cual sugiere nuevamente esa situacin difusa sobre el carcter de nacional
que puede adjudicrsele a estos espacios.
Los artculos 19 y 20 son explcitos en relacin a los nicos tributos que
corresponde abonar al Estado. Vale la pena reproducirlos textualmente: Los usuarios
de las Zonas Francas estn exentos de todo tributo nacional, creado o a crearse, incluso
de aquellos en que por ley se requiera exoneracin especfica, respecto de las
actividades que desarrollen en la misma (artculo 19). No estn comprendidas en las
precedentes exenciones tributarias las contribuciones especiales de seguridad social y
las prestaciones legales de carcter pecuniario establecidas a favor de personas de
derecho pblico no estatales de seguridad social. Cuando el personal extranjero que
trabaje en la Zona Franca exprese por escrito su deseo de no beneficiarse del sistema de
seguridad social vigente en la Repblica, no existir obligacin de realizar los aportes
correspondientes (artculo 20, la parte en negrita es nuestra).

13

Ley N 19.921 del 17.11.1987. Los elementos que se mencionan

corresponde al artculo 2, segn redaccin dada por el art. 65 de la
ley 17.292 del 15.01.2001.
14
El ABC de las zonas francas, seleccin de material de Zonamrica,
enero 2007, pg. 7.

Hasta aqu un breve cuadro general que ya permite visualizar una problemtica
de fondo: como en contexto democrtico se estaba avanzando en el proceso de
profundizacin del ajuste con la economa-mundo y sus exigencias de cambio. Si se
considera la discusin parlamentaria15, es posible agrupar los argumentos a favor que
legitimaban este proceso en tres grandes ejes: la generacin de fuentes laborales, la
atraccin de inversiones productivas al pas y los efectos positivos de derrame sobre
el resto de la sociedad.
Es interesante observar que en la defensa de la ley, se asocia la idea de zonas
francas con la de creacin de parques industriales. Y a su vez, ambos espacios se
asocian mecnicamente con una idea modernizacin. Se entiende en este sentido, no
solo al espacio en s, sino tambin al primer y tercer punto mencionado: por un lado la
generacin de empleo en forma directa e indirecta y por otro el efecto multiplicador de
un proyecto industrial que las zonas francas traeran. Atraer capital extranjero y
tecnologas avanzadas, crear vnculos entre las industrias que se instalaran en las zonas
francas con la economa nacional.
Los aspectos problemticos de la ley se marcaron durante todo el trmite
parlamentario, pero no es posible examinar el punto aqu. Simplemente se trata de
sealar que del incentivo a las zonas francas, tambin se derivaba una especfica forma
de articulacin a la economa-mundo proceso al cual se construa al igual que hoy como
la bsqueda de la insercin internacional del pas. Y en tal sentido, en un perodo
anterior a la creacin del Mercosur debe recordarse- se indicaba desde posturas crticas
que la nica integracin que se alcanzar por la va propuesta es la de los intereses de
las corporaciones multinacionales, que nada tienen que ver con los reales del pas. Qu
puede haber de comn entre los objetivos estratgicos de aquellas corporaciones y los
que debieran elaborarse desde las entraas del mundo subdesarrollado. O tambin:
Qu proyecto nacional ser posible si nos abandonamos a centros de decisin ajenos a
nuestro pas? Y sin un proyecto nacional, qu ser lo que integraremos?16. Obsrvese
que en el nuevo contexto, las anteriores interrogantes ni siquiera parecen tener sentido
en su mera formulacin y ello ya marca cambios en las relaciones de poder.
La historia posterior muestra que la asociacin simblica construida -zonas
francas = industrializacin = modernizacin- se revel falsa. Si bien hubo algunas
industrias que se instalaron en esos espacios, la actividad principal fue bsicamente
logstica. El nmero de zonas francas tambin aument en relacin a las dos originales
con el correr de los aos.
Actualmente se trata de las siguientes: Zonamrica S.A.; Zona Franca Botnia
(Botnia Fray Bentos S.A.); Zona Franca de Colonia (Grupo Continental S.A.); Zona
Franca Colonia Suiza (Colonia Suiza S.A.); Zona Franca Floridasur (Florida S.A.);
Zona Franca Libertad (Lideral S.A.); Zona Franca Nueva Palmira (Nueva Palmira);
Zona Franca Rivera (Rivera); Punta Pereira (Punta Pereira S.A.); Zona Franca Ro
Negro (Ro Negro S.A.). Algunas de ellas an hoy se presentan tambin como parques
industriales, como son el caso de zona franca de Colonia y el de zona franca de Colonia
15

Fuente: diarios de sesiones de la Cmara de Representantes de 1987.

Diarios de sesiones de la Cmara de senadores: n 222 - tomo 311- 10
de noviembre de 1987 y n 223 - tomo 311 - 11 de noviembre de 1987.
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Fuente: Guzmn Diaz, Hacia el asalto final. Las zonas francas, en
semanario Brecha: 07.08.1987, pgina 2.

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Suiza. Aguada Park (Itsen S.A.A) y World Trade Center -ms la reconversin que tuvo
Zonamerica- son los casos tpicos de atraccin de actividades de outsourcing. En
cuanto al llamado parque de las ciencias que puede considerarse una maquila de
biotecnologa de acuerdo a los datos trascendidos hasta el momento, funcionara desde
el ao 201117.
Ya en trminos generales, las zonas francas pueden considerarse un indicador de
la consolidacin del ajuste a la economa-mundo. Como demostramos en otro trabajo,
debe marcarse la insistencia discursiva en la apertura de mercados para las
exportaciones y la importancia del clima de negocios para atraer inversin extranjera
directa como construccin de una subjetividad colectiva que intrnsecamente supone
una perspectiva que atraviesa a todos los partidos con representacin parlamentaria. No
obstante, tambin es apreciable la introduccin de formas de neo-institucionalismo en el
sentido de regulaciones que tienden a definir mejor las elecciones de los agentes
econmicos y de marcar como las instituciones estatales pueden producir ms
confianza en las capacidades del mercado pero sin distorsionarlo. Naturalmente
el mercado se sigue construyendo como una entidad fetiche a las que se le asigna
propiedades casi mgicas aunque ahora entendida en una relacin inteligente con las
instituciones estatales (Falero, 2008).
Especficamente en cuanto a las zonas francas, en el nuevo perodo poltico que
comienza en el 2005, hay un intento de regulacin que se ha manifestado en primer
lugar en la necesidad de conocer exactamente las actividades que se realizan en estos
espacios. El censo obligatorio- llevado adelante entre el 2005 y el 2006 (Banco Central
INE) tena ese objetivo y el nuevo censo, cuyos datos no estn disponibles,
igualmente fue en ese camino. Tambin en esa lnea se inscribe un mayor control de
Aduanas, Direccin Impositiva y seguimiento del tema de la Direccin General de
Comercio del Ministerio de Economa y Finanzas (los aspectos tcnicos pero no
decisionales estn en el Area de Zonas Francas). Y en ese sentido, algunas propuestas
que promovi Zonamerica de emprendimientos dentro de su espacio es decir, contratos
con nuevos usuarios indirectos para ocupar sus instalaciones- fueron bloqueados. Esto
pues, demuestra, que el trmite casi automtico de antes, no funciona de la misma
forma.
En tal sentido, la habilitacin de las nuevas zonas francas -que por sus actividades
compiten con sta- y la poltica general ha llevado a conflictos que se expresaron en
tensiones coyunturales, algunas pblicas otras presumiblemente no. En ese marco deben
ser entendidas las declaraciones de Orlando Dovat, presidente de Zonamerica: el actual
Poder Ejecutivo es muy restrictivo para el desarrollo de las Zonas Francas. Debe
parecer muy contradictorio que yo diga eso y que este gobierno haya autorizado tres
zonas francas, dos en reas urbanas y la tercera en el rea rural de Canelones
denominada Parque de las Ciencias. No me opongo a ninguna de esas ZF por razones
de competencia, ya que la competencia es la base de todo el sistema de mercado. Pero lo
que no me parece claro, es que una vez que el Poder Ejecutivo aprueba ms ZF, luego
restringe su operacin. Es como apretar el acelerador y, al mismo tiempo, el freno18.
5. Las maquilas informacionales del Uruguay.
17

Vase por ejemplo, Bsqueda: 05.08.2010.

Declaraciones de Orlando Dovat a Empresas y Negocios, revista del
Semanario Crnicas, viernes 30 de octubre de 2009.
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En sus orgenes en 1990, Zonamerica tena como actividades exclusivas la

logstica y la distribucin. Su inflexin fuerte como parque de negocios y tecnologa se
da en 1994 cuando se incorporan actividades financieras. Existe una conexin entre tal
despegue y la administracin del Partido Nacional. En este contexto comienzan a
desarrollarse construcciones hasta tomar la formar actual de aproximadamente 60
hectreas de construccin y parque (de las 100 que posee) y donde comienzan a
albergarse actividades como las antes mencionadas. Actualmente y considerando
nmeros globales implica unas 250 empresas donde trabajan unas 8 mil personas.
Aguada Park, inaugurada en el 2010 como decamos y World Trade Center en
proceso de construccin cuando se escriben estas lneas, han generado en su momento
los mayores enfrentamientos con Zonamrica pero no los nicos. Debe tenerse en
cuenta adems que la primera de las mencionadas es impulsada por un ex integrante de
Zonamrica.
Parte de la crtica est tambin en los lugares permitidos, en lugares centrales de la
ciudad -Aguada, al lado de la Torre de las Comunicaciones en el primer caso, Buceo en
la centralidad generada por el Shopping y las propias torres no francas del WTC, en el
segundo- ciertamente resultan mucho ms accesibles que el kilmetro 17.500 de ruta 8
de Zonamrica. An as, debe sealarse que considerando el cercano nuevo aeropuerto,
la generacin de una lnea de mnibus que comunica con la zona de la costa
montevideana desde donde proviene la mayor parte de su fuerza de trabajo- y
particularmente la construccin del anillo colector que pasa al lado de su rea territorial
y conecta directamente con el puerto de Montevideo, tambin este emprendimiento ha
sido compensando con infraestructura importante por parte del estado.
Ms all de conflictos entre agentes estatales y privados que no es el caso de
centrarnos aqu- corresponde observar que el contexto global de aprobacin de la ley de
1987 es otro. La revolucin informacional en curso y las caractersticas de la nueva
divisin global del trabajo, llevan a un sector del capital a vincularse de forma directa e
indirecta- a las nuevas actividades y el mecanismo de conexin en Uruguay es el de las
zonas francas. As se va generando un nuevo mercado de actividades empresariales a
distancia o deslocalizadas, esto es, un emergente espacio social donde se disputan
posiciones de poder.
Naturalmente, no se trata de actividades en la esfera de investigacin de la
revolucin informacional, por ejemplo, que se siguen concentrando en los centros de
acumulacin global, sino en actividades perifricas de la misma como se explic. La
produccin de software (que puede encerrar muy diversas situaciones), est de hecho
muy vinculadas a ellas. Teniendo en cuenta estas caractersticas generales es que bien
puede utilizarse el concepto de maquila informacional como caracterizacin de la
prolongacin en pases perifricos de la revolucin informacional.
Como se sabe, las maquiladoras clsicas son plantas de montaje establecidas por
corporaciones transnacionales de diversas ramas industriales (textiles, automotrices,
electrnicas, etc.) en pases donde se pagan bajos salarios y as contribuir a finalizar los
productos que son reexportados casi sin pagar derechos aduaneros. As es que dado el
tipo de trabajo que se realiza y en funcin de los adelantos tecnolgicos y
organizacionales que a la vez permiten otro despliegue territorial de los nuevos
productos, es posible hablar de maquiladoras informacionales.

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Naturalmente hay diferencias entre ambos casos: por ejemplo en las que nos ocupa
existe baja composicin orgnica del capital con productividad alta, los productos
finales son ms inmateriales y se exige otra cualificacin. Tambin existe una obvia
diferencia al interior de la fuerza de trabajo; por ejemplo, entre programadores y
operadores de call centers, por colocar dos casos bien distintos. Pero est claro, que en
su conjunto se trata de un sector de fuerza de trabajo emergente que englobada como
trabajos del sector servicios ya no resulta en absoluto explicativa.
En el caso uruguayo, diferente parece ser el caso de Parque de las Ciencias ya
aludido que sera de corte farmacutico, o ms precisamente involucrara a los sectores
farmacuticos, cosmticos, biotecnolgicos, fitosanitarios, veterinarios, dispositivos
mdicos, entre otros. Se ubicara en un predio de 55 hectreas en la ruta 101, entre los
kilmetros 22,200 y 23,100, a poca distancia del Aeropuerto y estara llevada adelante
por Mega Pharma que es una alianza estratgica integrada por los Laboratorios
Roemmers, Rowe, Poen, Medihealth, Panalab, Raymos, entre otros. En este caso, lo
informacional en formato perifrico se relaciona bsicamente con biotecnologa y no
con el outsourcing, pero ello no modifica el fondo de la cuestin.
En suma, no cabe duda que la captacin de actividades de outsourcing en Uruguay
se ha realizado mediante el otorgamiento de zonas francas y aqu se llega al ncleo de lo
que procura explicarse. Puede decirse que las zonas francas en Uruguay, teniendo
presente su laxa legislacin actual, aparecen como espacios especializados creados
dentro de los territorios nacionales, pero que en verdad no son ni totalmente
nacionales ni tampoco totalmente internacionales. Puede decirse que cuando ms
se globalizan las empresas, cuanto ms avanza la revolucin informacional, ms crecen
funciones organizativas posibles para estos espacios y en esta dinmica Uruguay se
viene ofreciendo como plataforma desnacionalizada. Plataforma de servicios globales,
es el eslogan de Aguada Park e Instlese en el mundo el de Zonamrica. En un
trabajo ya citado, hemos procurado demostrar que aparentemente los lmites geogrficos
del estado nacin quedan intactos, pero al generarse esos espacios subnacionales,
elementos como la jurisdiccin territorial del estado o la soberana, aparecen de manera
cada vez ms abstracta.
6. Reflexiones finales: el nuevo discurso estatal y la necesidad de generar una
perspectiva crtica.
Todo actor econmico de peso es, a la vez, intrnsecamente un agente poltico en
su capacidad de influenciar decisiones, de presionar instituciones, de competir por los
favores estatales. En nuestro caso, la reciente constitucin de la Cmara de Zonas
Francas es solo una manifestacin de este proceso. El capital relacional que permite la
reproduccin del capital econmico, implica tener referentes de una elite poltica con
quien tener una comunicacin fluida.
No cabe duda que dado el volumen de negocios que mueve Zonamerica por
ejemplo, convierte a sus asociados (en particular a su referente pblico el Cr. Orlando
Dovat y a la menos visible transnacional Katon Natie) en actores con poder no solo
estrictamente econmico. La propia magnitud del emprendimiento -Zonamrica
representa aproximadamente el 2,4 % del PBI19- da recursos en el sentido de Bourdieu,
19

Las cifras varan no solo en funcin de la actividad y empresas,

sino tambin del clculo que se ha modificado limpindolo de una

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que le permite tener capacidad de influencia en distintos espacios. Quien acumula

recursos econmicos, tambin acumula mayor capital relacional y prestigio (y esto es
intercambiable), y por tanto tiene mayores posibilidades de dominar el espacio social en
el que participa.
Pero para ello es tambin clave el poder simblico que tambin tiene mucho que
ver en la capacidad de dominar el espacio social- y con esto entramos en la ltima parte
de la ponencia. Debemos retener, siguiendo a Bourdieu, la idea de poder simblico,
como aquel poder que construye realidad y consiste en el poder de constituir lo dado
por la enunciacin, de hacer ver y de hacer creer, de confirmar o de transformar la
visin del mundo; poder casi mgico que permite obtener el equivalente de lo que es
obtenido por la fuerza (fsica o econmica)... El poder simblico se define en y por una
relacin determinada entre los que ejercen el poder y los que los sufren. Lo que hace el
poder de las palabras y las palabras de orden, poder de mantener el orden o de
subvertirlo, es la creencia en la legitimidad de las palabras y de quien las pronuncia,
creencia cuya produccin no es competencia de las palabras. (Bourdieu, 2000: 72).
En este sentido, hay un conjunto de elementos de imagen que las nuevas zonas
francas tratan de alimentar relacionadas con sociedad de la informacin / sociedad
del conocimiento. El poder simblico refuerza el poder poltico del capital al presentar
un emprendimiento como los mencionados como llave del futuro. Paralelamente la idea
de idea de zona franca queda invisibilizada frente a las otras ideas.
Esto es, la conexin de significados promoviendo la idea de futuro venturoso ya
exista en la dcada del ochenta, pero hoy no es la misma. En ese momento el futuro
optimista se estableca en la siguiente cadena de significantes: zonas francas = parques
industriales = modernizacin / desarrollo. Esto se revel falso por varios motivos. Hoy
la cadena de significantes ha cambiado y puede establecerse considerando el nuevo
contexto global, por ejemplo, de la siguiente manera: zonas francas = parques
tecnolgicos / TICs = sociedad del conocimiento. Si es un hecho que en las ltimas
dcadas el conocimiento desempea un papel real cada vez ms importante en la
produccin y que a su vez se asocia con talento, capacidad creativa, innovacin, etc.igualmente cierto es que aplicar la idea de sociedad del conocimiento
indiscriminadamente se constituye en un potente recurso simblico para atraer
adherencias subjetivas inmediatas.
En este sentido la categora propuesta aqu de maquila informacional tambin
juega en el sentido de contribuir a deconstruir un espacio para tratar de visibilizarlo
sociolgicamente. Porque est claro que la divisin de trabajo global de la emergente
revolucin informacional sugiere que las actividades menos implicadas con la
generacin de conocimiento son las colocadas en la periferia del sistema y Uruguay no
es la excepcin. Ms bien es un ejemplo paradigmtico. No se trata de las condiciones
laborales de las maquilas industriales de Centroamrica y Mxico de hecho, las
condiciones laborales de Zonamerica no son comparativamente malas y van en la
tendencia de involucrar la fuerza de trabajo con la cultura corporativa, los distintos
proyectos y el entorno (Falero, 2010)- pero ello no puede llevar a posturas generadoras
inflacin artificial. Exactamente 2,37 % del PBI es la estimacin de
INE a partir del ltimo censo disponible cuando se escriben estas
lneas (informe del ao 2008). Mientras tanto todas las zonas francas
en actividad hasta el momento representaban un 3,66 % del PBI.

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y generalizadoras- de mitos sobre posibilidades de trabajo atadas con las nuevas zonas
francas y sin considerar regmenes alternativos de inversin extranjera directa.
Ahora bien, qu busca una transnacional en la deslocalizacin?. Se podran
mencionar los siguientes factores: fuerza de trabajo calificada y de bajo costo (el
llamado capital humano), universidades e institutos de investigacin, infraestructuras
en general, condiciones sociales -el llamado clima poltico" y de negocios- y la
presencia de redes de informacin. Con todo eso cuenta Uruguay y las propias
empresas se encargan de presentarlo globalmente de esa forma, adems de las ventajas
de la localizacin geogrfica como pas.
En ese sentido, el discurso crtico debera reparar que la insercin en el mundo,
se puede estar dando a travs de una nueva forma de enclave. Un enclave distinto a los
anteriores de la historia de Amrica Latina. Naturalmente, no se desconoce que con la
idea de enclave, retomamos una nocin manejada desde la dcada del sesenta para
acercarse a la conformacin de Amrica Latina como regin dependiente. Pero ya no se
trata de un enclave minero o un enclave plantacin, tampoco se trata estrictamente de un
enclave industrial como lo constituyen las maquilas clsicas y a las cuales ya nos
referimos.
Se trata a nuestro juicio de enclaves informacionales que se alimentan de una
vaga idea de proyecto de futuro, de primer mundo, de desarrollo, de sociedad del
conocimiento, de parque tecnolgico, etc., sin advertir tensiones, contradicciones,
mitos y lmites de la propuesta. La capacidad de cualquier gobierno de generar un
proyecto ms autnomo de poderes globales se ver debilitada en la medida que esta
perspectiva se naturalice y no se avance en una perspectiva interdisciplinaria y crtica
que permita advertir las contradicciones que implica la cristalizacin perifrica de la
emergente revolucin informacional.

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