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El presente artculo tiene la finalidad de analizar la evolucin de la Prevencin de Riesgos Laborales durante la ltima dcada de la dictadura franquista y los primeros aos de la Transicin1. Por ello, comenzamos con una
primera parte estudiando cmo se desarroll la poltica de prevencin llevada
1. Agradezco a Julio Ramos Payo su generosidad por facilitarme el acceso a la documentacin
y bibliografa que utiliz durante estos aos en CC.OO. como uno de sus delegados en
Prevencin de Riesgos Laborales.
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modelo que destacaba por defender tanto la visin armoniosa de las relaciones
entre el capital y el trabajo4, as como haca hincapi en la ordenacin jerrquica de las relaciones sociales para evitar cualquier tipo de perturbacin5, con lo
que la aportacin realizada desde los propios trabajadores quedaba reducida y
subordinada a la Administracin6.
Con anterioridad a los aos setenta7, es destacable cmo la administracin franquista intent mejorar las relaciones laborales con la Ley 1931963, de 28 de diciembre, sobre Bases de la Seguridad Social. En ella, se
realiz un sistema de cobertura a la poblacin en su conjunto y vertebrado
por los principios de: supresin de nimo de lucro, consideracin conjunta
de las contingencias protegidas, transformacin del rgimen financiero y
tendencia a la unidad.
Se consegua as romper el fragmentado esquema de los seguros sociales;
no obstante, el sistema continuaba con grandes defectos: lagunas de proteccin, multiplicidad de regmenes de aseguramiento, regulaciones, que no sern
objeto de mejora hasta la Ley de Relaciones Laborales de 1976, que pese a ser
promulgada a comienzos de la transicin democrtica, hay que considerarla
como un producto de la etapa anterior, ya que tena como principal finalidad
la refundicin material del ordenamiento material bsico.
De tal forma, que los aos setenta y ochenta fueron testigos del inters y
promocin de la prevencin laboral, tras muchos aos de una labor legislativa
que no tena un rumbo fijo y que se enmarcaba dentro de la legislacin social
del Estado8. Los aos finales del franquismo van a dar un giro radical a la
seguridad e higiene en el trabajo al promover no slo una legislacin para las
acciones preventivas del riesgo laboral, sino que pondr al servicio del mundo
laboral espaol los medios humanos y tcnicos dedicados exclusivamente a la
prevencin laboral.
4. RUIZ RESA, J.D.: Trabajo y franquismo, Granada 2009, 35-45.
5. Para un anlisis del mundo laboral malagueo durante el primer franquismo: CERN
TORREBLANCA, C.M.: La paz de Franco: la posguerra en Mlaga desde los oscuros
aos 40 a los grises aos 50, Mlaga 2007, 263-320.
6. NICOLS. E.: La libertad encadenada. Espaa en la dictadura franquista 1939-1975,
Madrid 2005, 37-47.
7. DE FRANCISCO LPEZ, R.: Los orgenes de la Prevencin de Riesgos Laborales en
Espaa y el comienzo del intervencionismo del Estado hasta 1939, en CASTELLANOS
MANTECN, F. et alii.: Historia de la Prevencin de Riesgos Laborales en Espaa,
Madrid 2007, 17-69.
8. PALOMEQUE LPEZ, M.C.: La ordenacin jurdica de la seguridad e higiene en el
trabajo durante el primer y segundo franquismo, de la guerra civil a la ordenanza general,
1939-1971, en CASTELLANOS MANTECN, F. et alii.: Historia de la Prevencin de
Riesgos Laborales en Espaa, Madrid 2007, 123-39.
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De tal forma, que no fue recibido con agrado el Plan Nacional porque le
dotaba de unos medios materiales y humanos que le haban sido negados a
la Inspeccin, adems de haber invadido su parcela de trabajo; no obstante,
la Inspeccin era consciente de la necesidad de una mayor tecnificacin de
la accin preventiva respecto de los riesgos del trabajo pero tena sus dudas
sobre la actuacin que tena que realizar en las empresas y centros de trabajo,
adems del riesgo de solapamientos de funciones y descoordinacin. Para evitar esto se pensaba en adscribir funciones del Cuerpo Nacional de Inspeccin
de Trabajo a los Gabinetes Tcnicos Provinciales, por lo que una buena parte
de los inspectores adscritos lo hicieron como Jefes de Gabinete14.
La importante y rpida dotacin de medios humanos y materiales al Plan
Nacional supuso la apresurada incorporacin de numerosos tcnicos y mdicos, lo que le planteaba a los Gabinetes Provinciales problemas de funcionalidad en los primeros tiempos para el desempeo de sus funciones. Los Centros
de Higiene y Seguridad se crearon con posterioridad a los Gabinetes Tcnicos
de los que dependan, ya que su creacin implicaba una fuerte inversin en
instalaciones y equipos. Los problemas de funcionalidad fueron desapareciendo con la puesta en marcha de estos Centros. Su creacin en cada provincia no
fue uniforme, de tal forma que los primeros Centros de Higiene y Seguridad
fueron inaugurados en Santander y Zaragoza en 1972.
En este periodo de puesta en marcha del Plan Nacional, la principal accin
preventiva fue la extensa labor desarrollada a la accin formativa en las empresas, as como la organizacin de actividades divulgativas, lo que contribuy
tanto a darlo a conocer como a su buena acogida por parte de la sociedad.
Para ello, durante los primeros meses de 1972 se realiz a nivel nacional
una Campaa Nacional de Higiene y Seguridad del Trabajo, con la finalidad
de difundir y divulgar la prevencin de riesgos laborales por toda la geografa
del pas; adems de la gran cobertura informativa de la que dispuso, en cada
una de las provincias se realizaron variadas actividades para movilizar y concienciar a la poblacin sobre la siniestralidad laboral. La opinin pblica reaccion de forma satisfactoria y el slogan de la campaa: trabaja, pero seguro
ha continuado utilizndose hasta nuestros das15.
Finalmente, habra que destacar tambin las Jornadas Nacionales de Seguridad en la Construccin, pues este sector laboral era de los ms azotados
por la siniestralidad laboral, por lo que era necesario concienciar y despertar
a los trabajadores sobre la prevencin de riesgos. Las jornadas se realizaron
14. FERNNDEZ MARCOS, L.: Las etapas hacia un concepto integral de la prevencin de
riesgos laborlaes (1971-1995), en CASTELLANOS MANTECN, F. et alii.: Historia de
la Prevencin de Riesgos Laborales en Espaa, Madrid 2007, 214-31.
15. Ibdem, 222.
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De esta forma, se pretende separar a la Seguridad e Higiene de la Seguridad Social, pero manteniendo su condicin su condicin de Servicio Social de
Higiene y Seguridad del Trabajo.
Por otra parte, tambin desapareci la denominacin de Plan Nacional
de Higiene y Seguridad del Trabajo porque quien va a dirigir las acciones
en materia de seguridad e higiene es la Direccin General de Trabajo con la
denominacin de Servicio General de Higiene y Seguridad del Trabajo, que
se convierte as en una unidad administrativa ms de la Direccin General, y
que adems debe de realizar sus actividades en conexin con la Inspeccin de
Trabajo.
El objetivo de estos cambios era conseguir una mayor coordinacin entre
los distintos organismos y evitar solapamientos de funciones, pues el Ministerio de Trabajo contaba con organismos oficiales dispersos por su organigrama
que se dedicaban a la prevencin de riesgos laborales.
Esta coordinacin se lograra mediante la subordinacin de la accin preventiva del Servicio Social a la Direccin General de Trabajo y a la Inspeccin
de Trabajo, mediante la integracin en el Servicio Social de estos organismos
que se encontraban dispersos por el organigrama del Ministerio de Trabajo.
Uno de los principales organismos del Ministerio de Trabajo que fueron
absorbidos en 1976 fue el Instituto Nacional de Medicina y Seguridad en el
Trabajo con todas sus secciones, como la Organizacin de Servicios Mdicos
de Empresa. Con este cambio el Servicio Social de Higiene y Seguridad del
Trabajo consegua acercarse ms a las empresas y centros de trabajos privados
con los que colaboraba, de forma auxiliar, en acciones preventivas. Al quedar
como una colaboracin, perda autonoma pero se converta as en el organismo tcnico dominante.
Durante 1975-1978 se reafirma ms su funcin de auxilio y colaboracin
tcnica con la Inspeccin de Trabajo. Durante esta etapa se ponen tambin en
funcionamiento los denominados circuitos mdicos de reconocimiento de
los Centros Provinciales, que permiten realizar funciones mdicos preventivas con los profesionales del rea sanitaria. As, mdicos y ATS de empresa
comienzan a desarrollar y crear equipos de seguridad. Estos equipos seran
unidades funcionales enfocadas a la mediana y pequea empresa, y de asesoramiento para las grandes empresas.
Cada equipo estara liderado por un tcnico superior y varios tcnicos
medios, entre 2 4. Sern estos equipos de seguridad los que podrn demandar la presencia de equipos de Higiene Industrial para la recogida de muestras
y evaluacin de las condiciones de trabajo (lo que se denomina Higiene de
campo) para contar con datos cuantitativos y cualitativos con los que poder
conocer, corregir y reducir los riesgos laborales que pudiesen darse en los
centros de trabajo.
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En cuanto a las competencias, el Instituto Nacional qued adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y dependiendo de la Subsecretara
de Empleo y Relaciones Laborales por medio de su Direccin General de
Trabajo.
Una reestructuracin en la que el Instituto Nacional perda iniciativa y
autonoma al establecerse un Consejo General de Seguridad e Higiene del Trabajo encargado de marcar las directrices y actuaciones del Instituto Nacional,
una actuacin que se prolong en el tiempo: hasta 1995 con la creacin de la
Comisin Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Por otro lado, la vinculacin a la Direccin General de Trabajo signific
que se dejase de depender de la Inspeccin de Trabajo, como se estableca en
1978, aunque deberan seguir manteniendo su colaboracin, especialmente
comunicando a la Inspeccin de Trabajo los casos en los que empresas o trabajadores de forma reiterada no llevasen a cabo actuaciones de prevencin y
de riesgos, lo que podra implicar poner en peligro la integridad fsica de los
trabajadores o el incumplimiento de las recomendaciones en materia de prevencin recomendadas a las empresas.
Tambin, en 1982 se traspasaban los rganos territoriales, como los Gabinetes Tcnicos Provinciales a las Comunidades Autnomas.
2.1. La Constitucin de 1978
Desde 1978 hasta 1995 (Promulgacin de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales) la actuacin preventiva del Instituto Nacional se desarroll
entre importantes cambios legislativos, que afectaron tanto a la materia laboral de la seguridad y salud en el trabajo como al funcionamiento del propio
instituto.
Especialmente importante fue la Constitucin de 1978 que implant un
nuevo modelo territorial (la Espaa de las autonomas) y el Estatuto de los
Trabajadores de 1980, que es el encargado de hacer compatible la legislacin
laboral espaola con el nuevo sistema de relaciones laborales defendido en la
Constitucin.
Comencemos primero con la Constitucin de 1978. La Carta Magna estableca un nuevo modelo de organizacin territorial en la que las Comunidades
Autnomas adquiran unas competencias que con anterioridad eran exclusivas
del Estado.
En lo que se refiere a la seguridad e higiene, es materia laboral, por lo
que depende de lo que el Gobierno Nacional dictamine, pero su aplicacin y
ejecucin correspondera a los organismo administrativos de las Comunidades
Autnomas; de esta forma, los Gabinetes Provinciales de Higiene y Seguridad
del Trabajo, y los Centros de Higiene y Seguridad, unos centros en los que se
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desarrollaba buena parte de la labor preventiva, fueron transferidos a la Comunidades Autnomas a medida que se aprobaban los respectos Estatutos de
Autonoma (el ltimo en transferirse fue en 1999).
Concretamente, en el caso de la Comunidad Autnoma de Andaluca20,
las transferencias en materia de seguridad e higiene en el trabajo fueron las
siguientes:
Traspaso de funciones y servicios del estado en materia de trabajo21.
Traspaso de funciones y servicios de la Administracin del Estado a la
Junta de Andaluca en materia de Gabinetes Tcnicos Provinciales22.
Asignacin a la Consejera de Trabajo y Seguridad Social las competencias transferidas por la Administracin del Estado en materia de Trabajo23.
Asignacin a la Consejera de Trabajo y Seguridad Social de las competencias transferencias por la Administracin del Estado en las materias de
Mediacin, Arbitraje y Conciliacin y Gabinete Tcnico Provincial24.
La nueva organizacin territorial signific que el Instituto Nacional perdiese buena parte de su organizacin tcnica, con lo que se redujo considerablemente su capacidad operativa para abordar las acciones preventivas que se
venan desarrollando; adems, las transferencias tambin incluan al personal
altamente cualificado y al material moderno y costoso de sus instalaciones.
Por todo ello, el Instituto Nacional contempl como la prevencin de riesgos
laborales se desvinculaba de ella y pasaba a depender de las Comunidades
Autnomas.
Fue un golpe muy duro porque el Instituto Nacional qued reducido a su
organizacin central a lo largo de los aos 80 y 90. As, en 1982 se produjo
la transferencia a Catalua, Andaluca, Valencia y Galicia. En 1985, al Pas
Vasco, Navarra en 1986, hasta 1999.
2.2. Estatuto de los Trabajadores de 1980 y la incorporacin de Espaa a
la Unin Europea
En cuanto al Estatuto de los Trabajadores de 1980, no supuso cambios tan
drsticos para el Instituto Nacional pero s afect a la legislacin de Seguridad
e Higiene en el Trabajo. De hecho, esta sale reforzada en el Estatuto. As, se
reconoce el derecho del trabajador a la Seguridad e Higiene en el trabajo como
20. JUNTA DE ANDALUCA. CONSEJERA DE TRABAJO. DIRECCIN GENERAL DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.: Referencia a la normativa legal relativa al sector
de la construccin en materia de Seguridad e Higiene, 1990, 42.
21. Real Decreto 4043/82 de 29 de diciembre, BOE n 29 del 3 de febrero de 1983.
22. Decreto 4121/82 de 29 de diciembre, BOE n 58 del 9 de marzo de 1983.
23. Decreto 26/1983 de 9 de febrero, BOJA n 132 del 22 de febrero de 1983.
24. Decreto 29/83 del 16 de de marzo, BOJA n 307 del 29 de marzo de 1983.
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