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Secretara de Educacin Pblica

Universidad Pedaggica Nacional-Hidalgo


Licenciatura en Intervencin Educativa

Polticas Pblicas y Sistemas Educativos


Contemporneos

REVISIN
Jos Manuel Vargas Cruz
ADVERTENCIA
ESTOS MATERIALES FUERON ELABORADOS CON FINES EXCLUSIVAMENTE DIDCTICOS PARA APOYAR EL
DESARROLLO CURRICULAR DEL PROGRAMA EDUCATIVO.

POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Programa Indicativo:
POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS.
rea de formacin: Inicial en Ciencias Sociales.
Campo de Competencia: Referencial
Semestre: Segundo
Carcter: obligatorio
Crditos: 8
Elabor:
Mtra. Martha Remedios Rivas Gonzles
Universidad Pedaggica de Durango
PRESENTACIN GENERAL
El Curso DE Polticas Pblicas y Sistemas educativos Contemporneos forma parte del rea de Formacin en ciencias
Sociales, se ubica en el segundo semestre de la Licenciatura en Intervencin Educativa Plan 20002 (LIE), tienen un
valor curricular de ocho crditos y equivale a una carga acadmica de 4 horas a la semana.
Considerando que el estudios de la poltica educativa se constituye en un referente principal no slo para la comprensin
de la historia del Mxico actual, los procesos de intervencin educativa, sino tambin de la educacin como un espacio
pblico, como un sector concreto de la poltica social, un espacio crucial para regular la relacin sociedad- Estado en
nuestro pas,1 las polticas educativas se han constituido en ese espacio de interaccin entre ambas entidades. En este
sentido, este curso se constituye para los alumnos de la LIE en una introduccin general al anlisis de la relacin de las
polticas pblicas y el sistema educativo contemporneo en nuestro pas. As como en una incursin en las formas y
mecanismos en que se formula una poltica educativa.
Se espera arribare a una nueva conceptualizacin de los Sistemas Educativos Contemporneos, conceptualizacin
entendida al interior de los espacios cruciales de la formulacin e instrumentacin de la poltica educativa.
Con base en lo anterior, los alumnos debern articular y problematizar la caractersticas del sistema educativo en nuestro
pas, las nuevas funciones del Estado en materia educativa (los distintos procesos y factores que han determinado las
formas de organizar la educacin en y desde el Estado), as como, el conocimiento de los mecanismos y estrategias de
participacin de los distintos actores sociales en el proceso de elaboracin, implementacin y evaluacin de las polticas
pblicas educativas como reflejo y accin de cambio social y poltico del pas en el marco de las polticas de los
organismos transnacionales para valorar su influencia en las polticas educativas nacionales.
COMPETENCIA DEL CURSO:
Identificar las relaciones entre las polticas en lo general y la poltica educativa en lo particular, a partir del conocimiento
del enfoque de poltica pblica, para contextualizar el anlisis de los sistemas educativos y el modelo educativo actual,
con una actitud crtica, con la finalidad de que identifique las principales polticas educativas.
CONTENIDOS TEMTICOS
El curso se integra en bloques temticos organizados en cuatro niveles de anlisis. El primero incluye un marco
introductoria conceptual bsico necesario para incursionar en el anlisis de las polticas educativas., el segundo se
constituye en el marco terico para el anlisis de las polticas pblicas educativas, el tercero aborda el conocimiento de
las principales polticas pblicas educativas planteadas por los organismos internacionales y la influencia de los mismos
en la definicin de la poltica educativa nacional y el cuarto en la reconceptualizacin del Sistema Educativo Mexicano
como el resultado del proceso de poltica educativa, asimismo, se bosquejan los principales retos del Sistema Educativo
Mexicano en la actualidad.
BLOQUE I: INTRODUCCIN A LA NOCIN DE ESTADO Y SU PAPEL EN EL DISEO DE LA POLTICA
EDUCATIVA.
Para el estudio de las polticas pblicas educativas se hace necesaria la comprensin de algunos conceptos bsicos y un
conocimiento general sobre la relacin entre el Estado y la sociedad, para ubicar el concepto de estado ms all del
sesgo administrativo que pretende resolver problemas en sentido de la racionalidad instrumental, como los policy

EL Estado ha asumido la responsabilidad de satisfacer las demandas educativas de los distintos sectores de la poblacin, y permitir el logro de ciertos
objetivos sociales, como el aprovisionamiento de recursos humanos y la memoria de las condiciones de vida de los sectores menos favorecidos, de ah
que, para cumplir con estoas propsitos, ste ha creado e impulsado el desarrollo de polticas publicas educativas, para impartir educacin de una
manera sistemtica, planteada, contina, con equidad y calidad.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

studies (Lawrence OTople), por lo que en un anlisis y en una investigacin (educativa) se hacer necesario
preguntarse, Cmo una poltica pblica puede modificar la dinmica social?.
1.1
Conceptos bsicos: Poltica (policy, politos), Estado, sociedad civil, rgimen, gobierno, racionalidad (tcnica,
sustantiva), estado de derecho, etc.
1.2
La relacin Estado- Sociedad.
1.3
Historia de la teora del Estado.
1.4
Papel del Estado en el Diseo de las polticas educativas.
BIBLIOGRAFA BSICA
ARNAIZ, Amigo Aurora. (1997). I. Qu es el Estado? I. En: Aurora Arnaiz Amigo. Estructura del Estado. Ed. Porra. Mxico. Pp. 11-26.
ARNAIZ, Amigo Aurora. (1997). II. Elementos orgnicos. . En: Aurora Arnaiz Amigo. Estructura del Estado. Ed. Porra. Mxico. Pp. 26-57
BOBBIO, Norberto. (1994). I. La libertads de kis antiguos y de los modernos, Los derechos del hombre y III. Lops lmites del poder del Estado. En:
Norberto Bobbio. Liberalismo y democracia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. Pp. 7-10, 11-16 y 17-20.

BLOQUE II: MARCO TERICO PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATIVAS.
Cul es el espacio en que se desenvuelve la poltica pblica?
En Mxico la historia de la poltica se ha caracterizado por ser demasiado monogrfica., cargada de hechos, por ende,
para leer una historia no con el esquema historiogrfico, es necesario estudiar las polticas pblicas educativas bajo otro
enfoque que permita reinterpretarlas conceptualmente y metodolgicamente.
2.1 Formulacin de la Poltica
2.2 Instrumento de la Poltica
2.3 Impacto de la Poltica
BIBLIOGRAFA BSICA
AGUILAR, Villanueva Luis (1993). Estudio introductoria en: Luis Aguilar Villanueva. Problemas pblicos y agenda de gobierno. Ed. Porra. Mxico.
1993. pp. 15-71.
AGUILAR, Villanueva Luis (1990). Las contribuciones de la teora a la decisin poltica. En Un enfoque til para el anlisis de las relaciones MxicoEstados Unidos. El Colegio de Mxico. Mxico. Pp. 279-309.
LIMBLOM, Charles. (1991). El proceso de elaboracin de las polticas pblicas Ministerio para las administraciones pblicas. Madrid. Pp. 19-28, 93132.
OSZLAK, Oscar. (1980). Polticas y regimenes polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas. Cuadernos del CEDES No. 2
Buenos Aires.
DAHL, Robert, (1993). La poliarqua. Participacin y oposicin. Mxico. Pp. 13-28 y 101-116.
MAJONE, Giandomednico. (1997). Anlisis de las polticas y deliberacin pblica. En: Giandomenico Majone. Evidencia, argumentacin y persuasin
en la formulacin de polticas. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y administracin Pblica, A. C. T Fondo de Cultura Econmica. Mxico. Pp. 35-56.
OTOOLE, Lawrence (1993). Recomendaciones prcticas para la implementacin de las polticas que involucran a mltiples actores: Una evaluacin
del campo. En Luis Aguilar Villanueva. Ed. Porra. Mxico. Pp. 415-470.
MAJONE, Giandomednico. (1997). Evaluacin y responsabilidad. En: Evidencia argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. Colegio
Nacional de Ciencias Polticas y administracin Pblica, A. C. y Fondo de Cultura Econmica Mxico. Pp. 214-231.

BLOQUE III: LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATIVAS INTERNACIONALES.


Para el estudio de las polticas pblicas educativas nacionales es necesario conocer y analizar las polticas
internacionales en este campo y su impacto en la definicin de las polticas nacionales y en las caractersticas que
asume hoy el Sistema Educativo Mexicano
NOTA: El estudio de estas polticas puede ajustarse al contenido de las lneas de formacin especfica que se
desarrollan en cada una de las Unidades UPN donde opera la LIE.
3.1. Las polticas pblicas de los organismos internacionales BM, BID, OCDE, UNESCO, CEPAL, etc., en el campo de la
educacin de jvenes y adultos y educacin inicial.
3.2. Caractersticas de los modelos educativos propuestos por los organismos internacionales.
3.3. Papel de los organismos internacionales en la definicin de las polticas pblicas educativas nacionales.
BIBLIOGRAFA BSICA
DOCUMENTOS BSICOS DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES EN EL CAMPO EDUCATIVO.
DIVERSAS CONFERENCIAS MUNDIALES EN LOS NOVENTA Y PRINCIPIOS DEL TERCER MILENIO
BALLESTEROS. Crdenas Alberto y Villa rreal Gallegos Juan Francisco. (1998). Organismos Internacionales y Proyecto educativo en Durango. El
caso de los Programas PAREB Y PIARE. En: Francisco Miranda Lpez, et. Al. Actores Sociales y proyecto Educativo en el Estado de Durango.
Secretara de Educacin Cultura y Deporte Y universalidad pedaggica de Durango, Mxico. Pp. 469-537.

BLOQUE IV: LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATIVAS Y EL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO (SEM)
A partir de conceptualizar al Sistema Educativo Mexicano como el producto de las polticas pblicas educativas
nacionales e internacionales se realiza una identificacin de sus principales polticas y caractersticas.
NOTA: este aspecto puede adaptarse las lneas de formacin especfica que se estn desarrollando en las distintas
Unidades UPN donde opera la LIE:
4.1 El SEM durante el proceso de descentralizacin.
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4.2 Orientacin de la poltica educativa


4.3 Retos del sistema Educativo Mexicano en la actualidad.
BIBLIOGRAFA BSICA
LESOURNE, Jaques. (1993). Educacin y sociedad. Los desafos del ao 2000. Gedisa, Barcelona. 399 p.
CABRERA, Mendoza Enrique. (1998). La ola descentralizadora.. un anlisis de las tendencias y obstculos de las polticas descentralizadoras en el
mbito internacional. En: Enrique Cabrero Mendoza. (Coord.). Las polticas descentralizadoras en lxico (1983-1993). Logros y desencantos. Ed.
Porra. Mxico. Pp. 17-54.
ORNELAS, Carlos. (1998). V: El mbito sectorial. La descentralizacin educativa en Mxico. El federalismo difcil. En: Enrique Cabrero Mendoza
(Coord) Las polticas descentralizadoras en Mxico (1983-1993). Logros y desencantos. Ed. Porra. Mxico pp. 281-348.
ORNELAS, Carlos. (1995). El sistema Educativo Mexicano. La transicin de fin de siglo. Fondo de Cultura Econmica. Mxico.
MIRANDA, Francisco y Hernndez Garca Juan Manuel. (1998). La federalizacin Educativa como estrategia de Gobernabilidad del Sistema Educativo
en Mxico. Crisis, Reforma y Realineamiento de sus Arreglos Institucionales. En: Francisco Miranda Lpez, et. Al. Actores sociales y Proyecto
Educativo en el Estado de Durango. Secretaria de Educacin Cultural y Deporte y Universidad Pedaggica de Durango, Mxico. Pp. 67-163.
RIVAS, Gonzlez Martha Remedios y Carrizales Ortiz Jos Luis (1998). Burocracia y Proyecto Educativo,. La Secretara de Educacin, Cultura y
Deporte en Durango. En: Francisco Miranda Lpez, et al. Actores Sociales Proyecto Educativo en el Estado de Durango. Secretara de Educacin
Cultura y Deporte y Universidad Pedaggica de Durango, Durango, Mxico. Pp. 165-239.
GOBIERNO FEDERAL (2002). Pacto Social por la Calidad de la educacin.
SEP. Articulo 3. Constitucional y Ley General de Educacin. Edicin actualizada.
GOBIERNO FEDERAL. Programa Nacional de Educacin 2001-2006.
ORNELAS, Carlos. vides: Retos actuales del sistema Educativo Mexicano, en el Marco del Congreso Internacional sobre Formacin Docente. UPN.

SUGERENCIAS METODOLGICAS
Para el logro de la competencia del curso se requiere de la lectura obligada de los textos por parte de todas y todos los
participantes en el curso, as como del enriquecimiento de la misma a partir de la argumentacin documentada, as
como del establecimiento de un clima adecuado para el estudio, la reflexin y la discusin.
Se recomienda el uso de una metodologa basada en el aprendizaje mediante el empleo del aprendizaje basado en
proyectos, en problemas, en estudios de caso, en exposiciones con sustento en el aprendizaje cooperativo.
EVALUACIN
El /la estudiante construir un ensayo sobre alguno de los niveles del Sistema Educativo Mexicano en el que identifique
sus principales polticas, las influencias de los organismos internacionales en las mismas y las principales caractersticas
del SEM, a partir del enfoque de poltica pblica propuesto en el curso.

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PRESENTACIN
El curso de Polticas Publicas y Sistemas Educativos Contemporneos forma parte del rea de Formacin Inicial EN
Ciencias Sociales, se ubica en el segundo semestre de la Licenciatura en Intervencin Educativa Plan 2001 (LIE), tiene
un valor curricular de ocho crditos y equivale a una acadmica de cuatro horas a la semana.
El propsito del curso se sintetiza en el arribo a una conceptualizacin y entendimiento de los Sistemas Educativos
Contemporneos a partir de la formulacin e instrumentacin de las polticas publicas destinadas a la educacin.
Competencia del curso.
Identificar las relaciones entre las polticas en lo general d y la poltica educativa en lo particular, a partir del conocimiento
del enfoque pblica, para contextualizar en anlisis de los sistemas educativos y el modelo educativo actual, con una
actitud crtica, con la finalidad de que identifique las principales polticas educativas.
Contenidos Temticos.
El curso se integra en bloques temticos organizados en cuatro niveles de anlisis los cuales son:
Bloque I: Introduccin a la nocin de Estado y su papel en el
diseo de la poltica educativa.
Bloque II: Marco terico para el anlisis de las polticas
pblicas educativas.
Bloque III: Las polticas pblicas educativas internacionales.
Bloque IV: Las Polticas Pblicas Educativas y El Sistema
Educativo Mexicano

Marco Terico para incursionar en le anlisis de las polticas educativas a partir de la


caracterizacin del Estado.
Marco terico para el entendimiento de lo que es una poltica pblica.
Conocer los principales estudios y propuestas de polticas educativas por parte de
distintos organismos internacionales.
Conocer la especificidad de la poltica pblica educativa internacionales y la influencias
en el desarrollo histrico del estado mexicano

La presente antologa se contribuye mnimo esfuerzo para el desarrollo de la materia. Tienen un carcter flexible y esto
permite la posibilidad de integrar materiales bibliogrficos, novedosos y contemporneos que contribuye a lograr el fin de
la competencia de dicha materia.
Por ltimo me permito recomendar, tanto al alumno como al maestro,. El revisare las direcciones electrnicas de los
distintos organismos internacionales y nacionales con el fin de actualizar los estudios de polticas educativas que emanan
de ellos, y contribuir a un debate ms actualizado de la materia. Tales pginas son:

Comisin para Amrica y el Caribe


Banco Interamericano DE Desarrollo
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico
Banco Mundial
Banco Interamericano de Desarrollo
Observatorio Ciudadano de la Educacin
Secretaria de Educacin Pblica

www.cepal.org
www.bid.org
www.oecd.org
www.bancomundial.org
www.iadb.org
www.observatorio.org
www.sep.gb.mx

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

TABLA DE CONTENIDOS
Pg.
BLOQUE I
INTRODUCCIN A LA NOCIN DE ESTADO Y SU PAPEL EN EL DISEO DE LA POLTICA EDUCATIVA.
Arnaiz Aurora; Estructura del Estado
Richelieu. Generalidades Sobre El Estado Moderno
Heller Hermann. Condiciones naturales y culturales
Heller Hermann; Esencia y Estructura del Estado
Bobbio Norberto; Los derechos del hombre
Camps Victoria; tica del buen gobierno

7
12
17
32
37
45

BLOQUE II
MARCO TERICO PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATIVAS.
Aguilar Luis; Estudio Introductoria del texto La Hechura de las Polticas
Gordon Sara. Las corrientes en el anlisis de las polticas racionalismo e irracionalismo
Bardach Eugenen; Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas

50
91
99

BLOQUE III
LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATIVAS INTERNACIONALES.
Teichler Ulrico; Hacia una sociedad de alto nivel educativo
OCDE; Exmenes de las polticas nacionales de Educacin
UNESCO; Documento de Poltica para el cambio y el desarrollo en la educacin superior
Banco Mundial; Estrategia Sectorial de educacin
Kent Rolln; Dos posturas en el debate internacional sobre la educacin superior el Banco Mundial y la UNESCO
Lesourne Jacques; Indicadores de la OCDE sobre los resultados de la educacin en el mercado de trabajo
BLOQUE IV
LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATIVAS Y EL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO (SEM)

135
148
154
158
170
177

Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos; Artculo Tercero Constitucional


Ornelas Carlos; El Sistema Educativo Mexicano. La transicin de fin de siglo
Gobierno Federal-SEP; Programa Nacional de Educacin 2001-2006 (Buscar en la web)

186
187

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BLOQUE I
INTRODUCCIN A LA NOCIN DE
ESTADO Y SU PAPEL EN EL DISEO
DE LA POLTICA EDUCATIVA.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

QU ES EL ESTADO?1
Aurora Arnaiz
I. QU ES EL ESTADO? POR QU Y PARA QU EXISTE? CMO ES? DNDE SE ENCUENTRA EL ESTADO?
El planteamiento de estos interrogantes, lleva implcita una posicin distinta que da lugar a disciplinas determinadas
dentro de la ciencia poltica y de la teora del Estado. as, si nos planteamos el problemas de; qu es el Estado?, nos
encontramos dentro del mbito de la teora poltica,; si por el contrario, formulamos los interrogantes de: por qu y para
qu existe el Estado?, nos adentramos en el mbito de la filosofa poltica, as denominada porque busca las esencias
polticas que, por serlo inmutables a travs del tiempo. Y en el interrogante para qu existe el Estado?, queda implcito
el hecho de que el hombre tenga que acatar la ley son que con ellos abandone el principio poltico por la civilizacin
latina de Occidente y que denominamos, respeto a loa dignidad del hombre.
A la pregunta Cmo es el Estado?, nos adscribimos a una posicin sociolgica del mismo, limitndonos a hacer una
explicacin de lo que son las instituciones polticas, excluida esta exposicin de una actitud crtica.
Se ha dicho que los elementos constitutivos del Estado, desde la posicin clsica, son: pueblo, territorio y poder;
nosotros subdividimos estos elementos diciendo que el pueblo en sus dos ramas: tica y poltica, y el Principio jurdico
que a travs de la costumbre elabora el pueblo, forman parte de los principios polticos jurdicos, que van a ser recogidos
por el Estado.
El territorio tampoco es elemento constituido del Estado, sino condicin necesaria o factor de integracin del mismo. El
poder poltico supremo del Estado, que en una de sus acepciones elementales equivale a la soberana, es admitido en la
doctrina alemana como elemento constitutivo del mismo. Agreguemos a este elemento constitutivo el de los fines
polticos del propio Estado y de su Derecho positivo.
No convienen,, en el estudio de una ciencia, elaborar definiciones, puesto que, por lgica, las definiciones conducen al
final de los conocimientos adquiridos. Pero solamente como gua en el comienzo de este estudio de teora poltica,
damos dos definiciones previas del Estado, una que denominamos ahistrica, es decir, atemporal, fuera de tiempo y que
considera que el Estado es: la agrupacin poltica suprema de un pueblo o la forma poltica suprema de un pueblo.
II DEFINICIONES PREVIAS DEL ESTADO
EL Estado, como el derecho, al provenir de la vida humana en el sociolgico, posee cualidades especificas y caracteres
esenciales analgicos diferentes a otras instituciones polticas.- de ah se deduce la necesidad de una definicin. Sin
embargo, hay autores que no coinciden con este criterio, pues consideran que la suprema poltica que en los tiempos
modernos se denomina Estado, es indefinible. Los aspectos tpicos de las formas polticas en el tiempo y sus matices,
obliga a definiciones precisas. Las definiciones de la organizacin poltica de los pueblos debern recoger sus
caractersticas esenciales, para constituirlas.
Seguidamente presentamos algunas definiciones del Estado como consideraciones previas. Para nosotros, el Estado es
la agrupacin especfica y territorial de un pueblo con supremo poder jurdico para establecer el bien comn.
O tambin: la asociacin poltica soberana que dispone de un territorio propio con una organizacin especifica y un
supremo poder facultado para crear el derecho.
Entendemos por soberana la facultad del Estado para crear y garantizar el Derecho positivo.
Por otra parte, el Estado, como concepcin es una abstraccin. No es una ficcin, sino una abstraccin. Para la gente
sencilla es ms fcil la idea de que el Estado quede identificado con alguno de sus elementos constitutivos (pueblo,
territorio, poder). As, las mentes ingenuas no tienen una idea acertada de lo que es el Estado. para ellos, el Estado es la
autoridad que se les presenta para obligarles a algo que libre y espontneamente no realizaran. es curioso que esta
concrecin del Estado en algo tangible lo realicen no solamente la gente inculta sino algunos doctrinarios que confunden
el Estado con los gobernantes (como Duguit). Los anarquistas afirman que el Estado no debe existir. Niegan a los
gobernantes el derecho de gobernar y rehsan el derecho de la autoridad a imponer la obediencia y la obligacin de los
hombres a vivir sometidos a las leyes.
El Estado, definido semnticamente y fuera de una acepcin poltica o filosfica- es, segn el Diccionario de la Real
Academia, el status, lo que est, lo que cambia porque no es. Y es una de sus acepciones dice que el Estado es la
condicin en que se encuentra una persona o caso sobre la que influye determinados cambios.
1

ARNAIZ Aurora; Qu es el estado? En Arnaiz Aurora Estructura Del Estado; Editorial Porra; Mxico; 11-26.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Entre las mltiples y variadas definiciones que del Estado aportan las escuelas polticas y sus tratadistas, elegimos como
definicin ms completa, la sociologa que nos diera Jellinek al decir que el Estado es: la agrupacin poltica sedentaria
con un poder de mando originario. Y si analizamos por separado cada uno de los elementos de esta definicin, veremos
que en ella se recogen: el pueblo como agrupacin humana, el territorio, agrupacin sedentaria, y la soberana como
poder de mando originario; faltan de incluir en esta definicin los fines polticos y el Derecho positivo.
Hemos afirmado que la definicin de una ciencia, disciplina o teora no deber darse al inicio de su estudio.
Consideramos que desde un punto de vista previo y histrico, el Estado es la institucin poltica suprema de los pueblos
y aceptamos, ya en un avance un poco ms superior, las definiciones de Cicern, San Agustn y Kant.
ESTRUCTURA DEL ESTADO
Cicern y Kant ofrecen una definicin del Estado con base jurdica. Cicern, en el comienzo de nuestra Era, define al
Estado como aquella muchedumbre humana unida por el derecho y por la utilidad; Cicern fue algo ms que un
introductor en Roma de los postulados polticos de Platn. sa fue su pretensin y posiblemente por ello dio a sus obras
ms destacadas el mismo ttulo de los dos principales textos del Platn.
Bodino afirma que el Estado es un conjunto de familias y sus posesiones comunes gobernadas por un poder de mando
segn la razn.
Kant, define al estado, como la muchedumbre unida por las leyes jurdicas.
San Agustn, en el siglo V de nuestra Era, escribi tratados de teologa poltica que han servido de base a toda la teora
poltica posterior, hasta la ekklesia cristiana de la Alta Edad Media, muy principalmente, y que a partir del siglo XI
comienza a ponerse en duda los cnones e instituciones eclesisticas.
San Agustn define al Estado, siguiendo el trazo de la definicin de Cicern como la muchedumbre humana dotada de
razn y unida por lo comn de las cosas que aman.
El Estado se manifiesta a travs de diversas disciplinas y es un tanto difcil la pretensin de encontrar una teora poltica
autnoma, si se tienen en cuenta que el Estado es una unidad de sntesis.
Y as: Qu es o que recoge y unifica el Estado? Recoge y unifica las manifestaciones sociales o convencionales
sociales hacia disciplinas que se dan en el mbito social. Entre stas, figuran con caracteres primordiales: la tica, la
economa, el derecho, el canon religioso y la historia. Si se nos preguntara que cul de estas manifestaciones se han
mantenido con mayor constancia a travs del tiempo, tendramos que afirmar que ha sido el canon religioso. Desde el
ttem al precepto cristiano, el mito y lo mtico, lo mgico y lo esotrico ritual, se han manifestado, persistentes, en las
comunidades polticas de ayer y en los pueblos de hoy, a pesar de la separacin de la Iglesia del Estado, que dio origen
al Estado, moderno. ( Paz de Wesfalia 1648)
III FINES DE LOS HOMBRES DEL ESTADO
Los hombres del Estado tienen propsitos, realizan fines. Las personas tienen fines porque disponen de libre albedro o
capacidad de elegir; se considera que las cosas no tienen fines porque son as desde su aparicin y no pueden ser de
otra manera. Las personas tienen propsitos, eligen fines para su cumplimiento y por esa eleccin realizan actividades.
De ah que las instituciones polticas de hoy sean esa eleccin realzan actividades. de ah que las instituciones polticas
de hoy sean distintas a las de ayer y lo sern de las de maana.
Las cosas no tienen fines sino funciones. Tienen estructuras, lo que se denomina fines del Estado es la estructura que
ste toma en orden a los propsitos y a los fines de los hombres polticos.
Los fines son consecuencia de los propsitos de los hombres, y los propsitos se basan en las v voliciones o querencias.
Ahora bien: dnde encontrar el querer y la volicin del Estado? En los hombres que se agrupan para determinados
fines: son las personas las que eligen determinados medios para realizar sus voliciones.
El individuo, por determinismo natural o humano, tienen libre albedro del que estn privadas las cosas y la naturaleza. El
quehacer individual, denominado cultural, es de libre eleccin, de determinismo, de voliciones y querencias. En esta libre
eleccin, el hombre decide agruparse y realiza la convivencia social por medio de las instituciones polticas.
Los medios de que dispone el hombre en el Estado son el derecho y la autoridad. Las estructurase de las instituciones
polticas surgen de esos propsitos.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

El filsofo Kant habla de los fines objetivos, intrnsecos en las cosas; los fines objetivos son los propsitos de los
hombres para que las cosas cumplan con sus finalidades. Por consiguiente, el Estado tienen un fin objetivo que no es el
subjetivo del hombre del Estado ni el individuo agrupado en el pueblo. Los fines objetivos del Estado son los apropiados
a su existir y subsistir (Maquiavelo).
Los hombres se agrupan para determinar fines subjetivos,. En una teora poltica pura, el bien comn coincide con el bien
particular; el Estado tienen un fin objetivo, fin intrnseco o fin en s, que es su propia estructura. Los propsitos de los
hombres del Estado son los fines subjetivos, as debe considerarse el bien comn y dentro de una teora del Estado, ste
coincide siempre con el bien particular. En la prctica el bien particular- con demasiada y lamentable frecuencia- no
coincide con el comn. Si as sucede que pensar que la estructura de ese Estado y su desenvolvimiento son
inadecuados por falsos, porque estn en desacuerdo con la naturaleza humana que, por tica, es cooperacin y
convivencia.
IV. ACTIVIDAD DE LOS HOMBRES DEL ESTADO
Los hombres de un Estado tienen determinada actividad poltica, esta actividad presenta distintas caractersticas y
finalidades.
El politlogo analiza esta actividad con el prisma del deber ser poltico. El activista, el poltico-prctico y el estadista
manejan el arte de hacer posible la vida comunitaria, su prisma es la realidad. El arte de gobernar exige del consensus
conciliatorio entre posiciones dismiles.
El terico del Estado averigua los fundamentos polticos manejando ideas, conceptos y disciplinas que van a estructurar
la teora del Estado. por el contrario, el hombre poltico-prctico dentro de nuestros Estados modernos de derecho, opera
en la actividad diaria a travs de los partidos polticos, que dan origen a, los regmenes polticos los cuales estructuran al
ser real del Estado.
Hagamos algunas consideraciones alrededor de estos conceptos. Qu es una idea del Estado? Si el terico utiliza
ideas, veamos que es una idea poltica.
Se entiende por ideas los pensamientos primeros de cualquier rama del conocimiento. Los conceptos son los
pensamientos ltimos, elaborados por el eslabn eidtico de los enunciados. La idea del derecho es distinta a sus
concepto. Existen ideas y conceptos polticos. Dentro de una metodologa, las ideas polticas son pensamientos del
deber ser poltico captados mediante la intuicin del sujeto que averigua y trata de aprehender el deber ser poltico p las
esencias polticas de lo que cambia en el tiempo, sino que permanece vivo a travs del ser de las instituciones polticas
estatales.
Los conceptos polticos son consecuencia de estos primeros pensamientos.
El hombre los capta despus de haberlos elaborados con la experiencias y de haber aquilatado, dentro de ella, los
pensamientos primeros, ideas, esencias o deber ser de lo poltico; el concepto es el pensamiento ltimo de las cosas.
Con las ideas y conceptos polticos el investigador forma las disciplinas correspondientes. Cules son estas ciencias
polticas?: la tica, como rama fundamental, la filosofa histrica, la economa, la teologa poltica, la sociologa y la
geografa poltica. Pero estas doctrinas que van a integrar la estructura de un Estado, y su teora poltica, no son esta
estructura en s misma, sino ramas auxiliares del conocimiento poltico.
Entendemos por teora poltica lo que el investigador contempla o ve del Estado; las ciencias polticas no son sino
ramas auxiliares del conocimiento del Estado. es un error confundir la teora del Estado, con una de sus manifestaciones.
Son elementos distintos que no se identifican aunque sean fundamentales en el ser mismo.
Por otro lado, en nuestros Estados modernos de derecho cuya denominacin es una tautologa, porque el Estado lo es
de derecho por definicin, y cuando no es as deja de ser estado. un Estado ser un convencionalismo social que sugiere
una norma de conducta que no obliga a su cumplimiento. Basados en la democracia indirecta se supone que la actividad
del hombre es libre del Estado. Pero se sobreentiende tan slo, ya que la libertad del hombre en el Estado est
condicionada por el orden jurdico.
Por definicin, toda libertad no puede ser condicionada, aceptemos como punto de partida que, en efecto, nuestros
Estados contemporneos estn fundamentados en la democracia indirecta y en la libertad en dos grandes aspectos que
recoge el derecho: el espritu y el econmico. Ambas libertades se integran en la actividad poltica. sta, en el exterior de
los Estados, se denomina independencia y en una terminologa ms depurada se llama soberana. Libertad,
independencia y soberana polticamente consideradas van unidad, a la zaga de la concepcin econmica de la sociedad
de nuestros das, ya que tal concepcin es imperfecta e inadecuada, porque est basada, en lo individual, en la
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incomprensin del hombre para con el hombre; y en lo social, en la explotacin humana, en una rebatia feroz que el
individuo capta desde su cuna, y que la sociedad le achaca desde su infancia.
En los Estados modernos el hombre es libre de manifestar sus criterios y de formar parte de los partidos polticos. Pero
esta libertad est precedida por la deformacin de la influencia antedicha. Los partidos polticos de nuestros Estados
modernos forman los regmenes polticos, que pueden ser de oposicin o de colaboracin con el rgimen. As, el hombre
de un Estado o acata las instituciones, se opone al rgimen establecido, o bien, les es indiferente. La indiferencia poltica
excluye la vigilancia y transforma a los gobernantes, de mandatarios, en mandantes del servicio pblico. La actividad
prctica del hombre poltico se desarrolla en cualquiera de los dos extremos.
Cules son los medios de que se sirve el Estado para llevar a cabo los fines? Son el derecho y la autoridad. Nunca el
derecho puede confundirse con el Estado. a este respecto es muy grfica la posicin de Herman Heller, quien dice que
aquellos autores como Kelsen, que identifican al Estado con el derecho hacen una teora del Estado con el derecho.
Qu es la autoridad como medio estatal? Nuestros Estados contemporneos estn basados en la democracia indirecta
y en la soberana; pero una cosa es la autoridad y otra el autoritarismo,. Un Estado con autoridad es un Estado legal, un
Estado autoritario lo es arbitrario; son cosas distintas.. lo mismo ocurre con las personas: no se identifican una persona
con autoridad y una persona autoritaria; estos dos conceptos pueden confundirse en las mentes, sencillas e ingenuas.
Un Estado con autoridad es el que cumple con os deberes y los fines de sus instituciones polticas. Estado autoritario es
aquel que no recurre a la legalidad para el cumplimiento de sus fines. Los medios de que se sirven no son ni el derecho
ni la autoridad, sino la arbitrariedad y el autoritarismo.
Ahora bien, todo derecho del Estado, por serio, es derecho poltico y ste se divide en derecho pblico y derecho
privado. Polticamente considerados los Estados polticos por excelencia son aquellos que saben defender los derechos
pblicos. Se dice que alguien pregunt en la antigedad a un magistrado que cul era en su concepto la polis ms
valiosa, y contest: Aqulla en que cada ciudadano haga suya la ofensa inferida a otro ciudadano.
Saber defender los derechos pblicos, recurrir en apoyo de los derechos, privados cuando el particular ha recibido una
ofensa y acude al litigio, es tarea principal en la polis: la primera y ms elemental. Mantener el derecho pblico es realizar
la vigilancia poltica para que la autoridad cumpla con los fines del Estado. Cualquier Estado en esta situacin ser la
resultante de un pueblo que se encuentra en un estadio elevado de su formacin poltica. Los pueblos ms grandes ante
la historia son aqullos en que sus ciudadanos conocen y defienden sus derechos pblicos. Pueblos polticos por
excelencia son los alemanes y los ingleses que tienen una tradicin poltica.
Cmo est constituido el mbito o zona ontolgica del Estado? est formado por el deber ser poltico y ste, no es ms
que la adecuacin de la esencia poltica con la realidad del quehacer de los pueblos.
El Estado real est integrado por el deber ser y por el ser estatal. Esta realidad consiste en el hacer poltico de los ideales
que forman las aspiraciones de cada generacin. La historia de un Estado es la realizacin del quehacer poltico de los
pueblos o del pueblo de ese Estado. ahora bien, cmo los pueblos del Estado realizan esta actividad? Tratando de
llevar acabo las esencias polticas. El mbito del Estado es la suma del deber y del ser estatal. La realidad del Estado es
la materializacin que de esa idea realizan los hombres de dicho Estado.
De la escuela hegeliana surgi un gran terico prctico, Carlos Marx, y en la posguerra de 1941, un gran terico, tambin
alemn: Hermann Heller. Hay quienes diferencian la idea de la realidad; Hegel (1770-1831) filsofo idealista, estudi el
problema. Dijo que la realidad es la materializacin de la idea. Su mtodo de investigacin se denomina dialctica
idealista.
Como siempre sucede con las ideas polticas, de los propios partidarios hechos, surgieron puntos de vista contrarios. Un
alumno suyo no cercano, que haba estudiado la ideologa poltica y la filosofa del derecho dentro del idealismo alemn,
realiz la innovacin de estudiar los problemas polticos con el mtodo denominado dialctica materialista.
Cre la dialctica materialista e identifico, en cierto modo, la teora del Estado con la economa. Consider al Estado
como factor de dominacin del hombre; este pensador fue Carlos Marx (1818-1883). Consideraba que la historia no es
escritita por los idealistas, sino por los materialistas. Que es la materia y no la idea la que origin la historia humana. Dice
Hegel que basta revolucionar las ideas para transformar el mundo, y esto, aade Marx, no es cierto que en la mente de
Hegel. Analizando esta pequea frase, vemos que el marxismo construye su sistema y anlisis de la estructura
capitalista del Estado sobre esta negacin y as nos ofrece su teora estatal basada en la materializacin histrica. La
pequea frase de su maestro bast probablemente para la iniciacin revisionista del sistema idealista de Hegel y para
que creara el mtodo histrico, materialista, el determinismo histrico materialista y otros conceptos tan importantes y
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sistemticos que desde el siglo XIX se vienen tratando de realizar, sin xito, y que han causado controversia tan
profundas tan irreconciliables como jams conoci la humanidad.
El mbito del estado est integrado por el ser y el deber ser, y por la materializacin de la vida. Pero surgen preguntas:
qu es el deber ser?, qu es el ser? Vamos a dar unos conceptos muy elementales sobre la poltica y lo poltico, lo
tico y la tica.
Dijimos que lo poltico es ola interrelacin social, ya que los poltico es cuando posibilita la vida del hombre dentro de su
vida social. La poltica es la actividad de esta interrelacin. Lo poltico es siempre un deber ser, la esencia o norma que
gua al hombre poltico. Cul es el deber ser poltico? Este debe ser se identifica con lo tico.
En una consideracin poltica, lo tico es la funcin de los poltico porque el hombre acta para llevar a acabo el deber
ser poltico que es el bien comn.
No hay elemento ms social que la tica no nocin menos ntima que ella. De no se as, cmo exige el comportamiento
tico al hombre poltico que vive y convive con la comunidad?
V. ANTECEDENTES DEL ESTADO MODERNO
1. Folletos de York (1.110: controversia entre el Papa Anselmo y Enrique I de Inglaterra).
2. Federico II de Sicilia (creador de los cruzados alemanes guilas negras, siglo XIII).
3. Marsilio de Papua y su Defensor pacis; 1324.
4. Juan de Pars (defensor del pontfice autor de la Summa de Protstate Eclesistica, siglo XIV).
5. Polmica: entre Bonifacio VIII contra Felipe el Hermoso (siglo XIV). Polmica: entre Juan XXII y Luis de Baviera:
Papado de Avignon (1309-1376).
VI. FUNDAMENTOS DEL ESTADO MODERNOS Y SUS TRATADISTAS
I.
Soberana (Bodino).
II.
El estado como sujeto de la relacin internacional (Grocio).
III.
Respecto a los derechos del hombre (Altusio).
IV.
Representacin poltica (Hobbes).
V.
Democracia indirecta y constitucionalismo (Locke).
VI.
Divisin de poderes (Montesquieu).
VII.
Separacin de la Iglesia y del Estado (paz de Westfalia).
VIII.
Axiologa poltica, bien comn y libertad (Rousseau).
Autores que contribuyeron a la fundamentacin del Estado moderno
I.
Bodino, Los seis libros de la Repblica, 1530-1596 (Soberana).
II.
Grocio, El derecho de la guerra y de la paz, 1583-1645 (El Estado como sujeto de la relacin internacional).
III.
Altusio, Poltica, 1557-1638 (Derechos del hombre).
IV.
Hobbes, El Leviatn (1651). 1588-1679 (Representacin poltica).
V.
Locke, Ensayo sobre el gobierno civil 1632-1704 (Democracia y constitucionalismo).
VI.
Rousseau, El contrato social, 1712-1778 (Libertad).
VII.
Montesquieu, El espritu de las leyes, 1689-1755 (De la divisin de poderes).
VIII.
Estadstica del siglo XVII

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GENERALIDADES SOBRE EL ESTADO MODERNO2


Richelieu
Los hombres tienen fines polticos de la tica y del Estado; tienen fines
inmanentes, no trascendidos ni en la tica ni en el canon religioso,
consistentes en sus existencia, coexistencia, subsistencia y engrandecimiento
institucional
N. Maquiavelo.

Maquiavelo primero, y Hobbes despus, crearon las bases para la existencia de una poltica inmanente; aquella que
tienen en cuenta los fines intrnsecos de las instituciones estatales, referidos a la existencia, subsistencia y coexistencia
del Estado. fue Maquiavelo, en 1513 adems de aportar en su libro El prncipe el vocablo Estado, que fue recogido al
aparecer el Estado moderno con la paz de Westfalia en 1648- el creador de la poltica inmanente no transcendida ni en la
tica ni en la teologa.
As, el Estado moderno aparece con su poder poltico denominado soberana, y la separacin de la Iglesia y del Estado
de la comunidades polticas europeas. La historia poltica de los pueblos de Europa, a partir del comienzo de nuestra Era,
se divide en dos grandes etapas: la medieval la moderna; separadas por el parntesis del Renacimiento de los siglos
XIV, XV y comienzos del XVI. En la primera etapa, los pueblos de Europa se agrupaban a travs de la ekklesia,
comunidad poltica en el cuerpo de Cristo. Cuando a raz de la paz de Westfilia se separa la Iglesia del Estado, surgen
las instituciones polticas de bases inmanente, desconectadas del poder poltico de la Iglesia de Roma. El parntesis
renacentista de los siglos XIV y XV prepara, en definitiva, el camino para la aparicin del Estado moderno y sus bases
polticas encargadas de perfeccionar las instituciones polticas en su presente. Y as, el primer fundamento poltico del
Estado moderno, sin el cual no hubiera aparecido aqul, es la soberana.
Este fundamenta fue tomado de su descubridor, Juan Bodino, autor de Los seis libros de la Repblica, quien al definir al
Estado en 1576 afirma que el Estado es la agrupacin de familias y sus posesiones comunes gobernadas por un poder
soberano segn la razn, este `poder soberano tienen como titular al prncipe, quien est libre de la ley pero sujeto a los
principios generales del derecho. De aqu que la monarqua absoluta surgiera como una autntica innovacin de
progreso a favor de los pueblos frente a los desmanes de los poderes polticos privados, de los estamentos,
corporaciones y seores feudales. Pr consiguiente, la monarqua absoluta fue el antecedente inmediato y directo del
Estado moderno.
El segundo gran fundamento en importancia es el de la libertad. Nosotros, educados dentro de las garantas individuales
u sociales, no podramos subsistir (democrticamente) sin restas garantas y, entre ellas, la libertad en sus tres ramas:
poltica, espiritual y econmica.
La libertad como valor axiolgico poltico fue aportada por dos grandes filsofos del siglo XVIII: Juan Jacobo Rousseau y
Emmanuel Kant. El primero es autor entre otras obras de El contrato social en la que manifiesta su propsito de
descubrir una ley mediante la cual el hombre, al obedecerla, se obedeciera a s mismo. Kant, el gran filsofo del siglo
XVIII (1725-1804), incluye la defensa de la libertad desde un punto de vista filosfico, aun cuando proyectemos en el
mbito poltico.
Otro gran fundamento del Estado moderno en el que vivimos y que tampoco ha surgido por generacin espontnea es el
de representacin poltica.
Toms Hobbes, el gran contractualista ingls que inicia la triloga de los ltimos grandes contractualistas: Hobbes y
Locke y Rousseau, escribe en 1650 su gran libro titulado El Leviatn, en el que explica las razones por las cuales el
hombre tuvo que pasar del estado a de naturaleza al estado civil; hubo de dejar la ley del estado de naturaleza, que
equivala al triunfo del ms fuerte, y pact con la autoridad el abandono de esta ley natural, de manera que dicha
autoridad al cumplir con las clusulas esenciales del contrato social elevadas al Derecho positivo del Estado, habra de
ser obedecida por el ciudadano (sbdito del monarca). Ello origin la representacin poltica. Apareci el representante
poltico, quien transformo a la muchedumbre en un pueblo, al modificar las voluntades heterogneas de aqulla, en la
voluntad homognea de la autoridad. Por consiguiente, el hombre en el Estado de dicha sociedad civil, obedece a la
autoridad en tanto que sta cumpla con los fines polticos, que son, a su vez, las clusulas del contrato social.

Richelieu, Separacin de la Iglesia y del Estado, 1585-1642 y Jos de Paris 1577-1638.


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El hombre, en la concepcin poltica de Hobbes, obedece a la autoridad sin que haga dejacin del principio de respecto a
la dignidad humana en tanto la autoridad cumpla con el mandato de los fines polticos. Cuando no es as, el ciudadano,
sbdito del Estado, tienen derecho a la rebelin.
Otro fundamento del Estado moderno es la divisin de poderes aportada por Montesquieu, el gran tratadista poltico,
contemporneo de Rousseau, autor de un libro que tuvo gran resonancia: El espritu de las leyes.
La divisin de poderes, aportada por Montesquieu, fue tomada del constitucionalismo ingls. No en vano Montesquieu
estuvo en Inglaterra y trab amistad con el gran defensor del constitucionalismo ingls que fue John Locke.
La fuente remota de la divisin de poderes, para evitar el abuso del poder pblico, as enfocado por Montesquieu,
provienen de Pohbio (207-1125 a. C). En la Grecia clsica existi la divisin de poderes en orden a la realizacin de las
mltiples actividades de la polis, pero no para evitar el abuso del poder y ello por una razn elemental: porque en Grecia,
no existiendo el dualismo entre Estado e individuo, no hubo democracia indirecta, fundamentado de nuestro Estado
moderno, sino la democracia directa. En consecuencia, no tena cabida ni la representacin poltica, ni una divisin de
poderes que tratara de limitar la tendencia al abuso del poder por parte de los gobernantes.
Otro fundamento del estado moderno es el ya mencionado de los Derechos del Hombre. Lo manejaron los protestantes,
hugonotes, tiranicistas y monarcmanos en su lucha por la libertad del hombre frente a los abusos de la autoridad fueron
recogidos y divulgados internacionalmente por la mencionada Revolucin francesa en su famosa Declaracin del 26 de
agosto de 1791 y transformados en garantas individuales con la primera Constitucin francesa. Siguieron este camino
otros Estados. Los derechos individuales se transformaron en garantas individuales cuando pasaron a formar parte del
articulado de la Constitucin o Norma Suprema. Estos derechos del hombre, no fueron descubiertos por generacin
espontnea por el pueblo francs, ni por sus doctrinarios. Estaban implcitamente recogidos en el canon religioso
cristiano y en ese valioso derecho natural, envoltura cuando es la base de todo Derecho positivo en el mbito interno de
los Estados, y del derecho internacional actual y de siempre.
El Estado moderno tienen un lamentable impronto materialista y militar, auspiciado por la existencia del capitalismo como
estructura econmica y social contempornea. Se agudiz por la rivalidad, hoy reducida por innovadoras disposiciones
jurdicas proteccionista de los menesterosos, entre las dos clases antagnicas del capital y del trabajo.
Pase a los aspectos positivos que el Estado moderno ha proporcionado a la civilizacin, se presenta en lastre de:
1. La concepcin materialista, individualista a ultranza.
2. Los fundamentos econmicos mercantilistas, que saturan la vida actual.
3. El concepto de que el Estado moderno aparece como una necesidad de defensa blica frente al exterior.
Estos tres caracteres son negativos y altamente significativos de nuestra estructura contempornea. Creemos que estn
llamados a desaparecer en cuanto las concepciones humanistas vuelvan a ocupar el puesto que qued vaco ante el
auge de las investigaciones cientficas iniciadas en los siglos XVI y XVII y que quedaron detenidas durante el Siglo de
las Luces o siglo XVIII, para resurgir con la sorprendente extensin de las ciencias de hoy, en dejacin de aquel principio
clsico y renacentista que elev al hombre al centro del conocimiento.
VIII. ESCUELAS, AXIOLGICAS, IDEALISTAS Y MATERIALISTAS
EL Estado tienen un sistema de competencias formado por las funciones legislativas, ejecutiva y judicial. Cules son las
caractersticas del poder del Estado?
Para los materialistas, quienes coinciden en considerar que el poder del Estado es un medio de dominacin de una raza
triunfadora sobre la vencida, a la que imponen coactivamente los convencionalismos sociales de los triunfadores o una
minora clasista detentadora del poder poltico para mantener sus privilegios de clase. Para los materialistas, racistas o
econmicos, el poder del Estado siempre es, con la autoridad y el derecho, el medio de imposicin poltica del estado.
Para los idealistas, el poder del Estado, como caracterstica del derecho es algo ms que el imperio o la coaccin. Para
ellos, el poder del Estado es el medio del que se sirven las instituciones estatales para hacerte posible la convivencia del
hombre con su comunidad poltica, posibilidad que consiste en poder realizar los grandes valores absolutos del hombre.
Por ellos la historia humanan se transforma en civilizacin universal.
Presentamos a continuacin el siguiente cuadro sinptico que seala las diferentes escuelas y sus mximos
representantes:

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Platn
Axiolgicas

Escuelas

Idealistas

Sto. Toms
San Agustn
Hegel

Materialistas

Marx
Gumplowicz
Oppenheimer

Para Platn, en La repblica y en Las leyes, fin del Estado es el bien comn. En los mismos trminos se expresa Santo
Toms en su Suma teolgica.
San Agustn afirma que: El fin del Estado es la justicia, la justicia es caridad y como la caridad es de Dios, el Estado
pertenece a Dios. Con este silogismo defiende la supeditacin de las autoridades civiles a las eclesisticas. Para Hegel,
el Estado es el espritu absoluto. La historia del hombre es la realizacin relativa de este espritu.
Marx afirma que el Estado es el medio de dominacin de la clase minoritaria fuerte cobre la mayora dbil. Hasta que no
desaparezca la explotacin del hombre por el hombre, la humanidad no pasar de la prehistoria a la historia.
Gumplowicz en La desigualdades de las razas, afirma:
1. Es un error la creencia de que el individuo piensa, es la sociedad quien piensa por l.
2. La moral y el derecho no son convencionalismos individuales, sino sociales.
3. Cuando la raza vencedora impone sus convencionalismos sociales a la vencida, los preceptos ticos de aqulla se
transforma en las normas jurdicas coactivas.
4. Siempre el derecho regula las situaciones de desigualdad: padre e hijo, esposo y esposa, acreedor y deudor.
5. Los convencionalismos de brbaros, con la esclavitud, la piratera, el robo y el pillaje. As, con el concepto de
hospitalidad al extranjero.
IX. TRATADISTAS DEL ESTADO MODERNO
EL Estado como el derecho, es mucho mas amplio que el imperio y la coaccin, aun cuando el Estado se sirva del poder
y el derecho de la coaccin para llevar a efectos los fines polticos y jurdicos de la comunidad soberana.
Kelsen (1881-1973) identifica al estado con el derecho y, afortunadamente para la historia, ella no queda identificada por
esta afirmacin; considera que el Estado es el derecho como actividad normativa y el derecho es el Estado como
actividad normada, pero el estado, adems de derecho, es tica, canon religioso, economa, historia, civilizacin. Es cada
una de las manifestaciones que constituyen esa sntesis poltica que unifica al Estado con su derecho pblico sin que los
trminos lleguen a identificarse. Ni con el derecho ni con la historia. An cuando la actividad poltica y estatal no se
reduzca ni al derecho, ni a la historia. El Estado se expresa en estos caracteres para subsistir en el progreso y la
perfeccin del hombre y su sociedad.
Hermann Heller (1891-1933) considera, con razn, que el poder del estado es la organizacin poltica suprema en el
mbito interno y externo del mismo. Jellinek (1851-1911) tienen una concepcin un tanto autoritaria y absoluta del poder
del Estado, al presentarlo como el factor de dominio e imperio, coaccin irresistible de las instituciones de los pueblos
Carr de Malberg, en uno de sus captulos ms logrados de su buen tratado de Teora del estado, considera que el poder
del Estado es el medio que se sirve el Estado para la realizacin del derecho y en cierto modo llega a identificar este
poder poltico supremo estatal con el concepto de soberana.
La auto limitacin del Estado por el Derecho positivo es concepcin caracterstica de la teora de Jellinek, para quien la
soberana es un elemento constitutito del Estado.
Nosotros estamos de acuerdo con Rousseau, cuando dice que la soberana es un atributo del pueblo y no elemento
constitutivo del Estado, como pretende Jellinck. El artculo 39 de la Constitucin mexicana es ley esencial de aqulla, por
cuanto su derogacin supondra la transformacin del Estado y su forma de gobierno. El artculo 39 tienen su
antecedente en la Norma Suprema mexicana de 2857 y l de la espaola de 1812, denominada Constitucin de Cdiz, al
afirmar que la soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.

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Al considerar Jellinek que la soberana es u n elemento constitutivo del Estad, necesariamente surge el interrogante de
quin limita a quien, cuando posdefinicin el soberano carece de supeditacin. Y as, la escuela de Jellinek crea la
soberana del derecho vigente que limita tanto al gobernante como a los gobernados.
X. APARICIN DEL ESTADO MODERNO.
SEGN Hermann Heller, para que apareciera el estado, forma poltica suprema de un pueblo, tuvo que existir la divisin
del trabajo. Pero, asimismo, tuvo que haber una interdependencia y cooperacin.
Dos causas contribuyeron directamente a la aparicin del Estado moderno, la doctrina de Bodino y la paz de Westfalia.
Tambin contribuyeron a esta aparicin del Renacimiento, la Reforma, la expansin geogrfica y sus descubrimientos.
El autor mas representativo del Renacimiento poltico (siglos XIV-XV) fue Maquiavelo.
De la Reforma (siglo XVI-XVII) lo fueron Lutero (1483-1546) y Calvino (1509-1564).
Para las ideas polticas, el Renacimiento es un movimiento que se prepar en el siglo XIII, el siglo de oro; en l, la
teologa se aparta de las ramas del conocimiento. Sucede la exclaustracin del saber y de la ciencia, su acervo, que
haba sido un privilegiado de los monjes sale del claustro y entra en las universidades de reciente creacin. La
universidad de la Sorbona, en Pars, y la de Oxford, en Inglaterra, ampla el campo del conocimiento cientfico. La
teologa se aleja de las dems ramas del conocimiento. Es as, y a pesar de que el siglo XIII produce uno de los ms
grandes pensadores universales, ltimo exponente de la teologa poltica: Santo Toms de Aquino y su Suma teolgica.
Es Santo Toms el ltimo representante del conocimiento teolgico del siglo XIII. En el siglo XIX se va a producir el
Renacimiento, la vuelta al paganismo como ideal de la vida, y la terminacin del conocimiento cristiano como base de la
averiguacin. En los siglos XIV y XV surge el Renacimiento en Florencia con Lorenzo de Mdicis, renace el paganismo y
se estudia a Platn no bajo la interpretacin de la Iglesia, sino el Platn pagano, anterior a Cristo.
XI. ESTRUCTURA DEL ESTADO MODERNO
Bodino dio la diferencia entre formas de gobierno y formas de Estado. Aquella es la organizacin del estado teniendo en
cuenta sus fines, mientras que una forma de estado es la estructura que toma aquel por sus elementos constitutivos.
Por consiguiente, un Estado se estructura con los elementos constitutitos y se organiza en relacin con sus funciones.
Estas funciones, o fines, estn recogidas en los denominados poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El especialista en
derecho hace la separacin entre la funcin judicial y la jurisdiccional. Respecto del Poder Ejecutivo el terico del Estado
distingue entre los conceptos de gobierno y administracin. Por sus formas polticas los Estados se dividen en simples y
compuestos.
Se considera que el Ejecutivo es gobierno cuando el particular no puede recurrir contra l a los tribunales por los actos
de los gobernantes o de la autoridad. Por consiguiente, en el Poder Ejecutivo hay que diferenciar la albor de gobierno y la
administrativa. Para el especialista en derecho, el Poder Judicial se divide en Poder Judicial propiamente dicho
(aplicacin del derecho) y Jurisdiccional (fijacin del derecho).
El poder del Estado en un anlisis a soberana, aun cuando hay que distinguir entre la soberana del pueblo y la potestad
del Estado. Es un error hablar de la divisin de poderes porque el Estado tiene un solo poder supremo, nico e
indivisible. Es ms correcto mencionar, Seguin hemos dicho ya, la divisin de funciones del estado, ya que si las cosas
tienen funciones en orden a dsu mecanismo, el estado, obra del hombre, tienen, por consiguiente, determinadas
funciones. La divisin de las funciones del Estado ha variado entre la tripartita y la bipartita. Aqulla, la de Aristteles en
su Poltica al referirse a la Asamblea y a los Magistrados (Libro VI, captulo II). En los mismos trminos se expresar
Marsilio de Papua en su Defensor pacis, quien organiza al Estado en las funciones legislativas y ejecutivas para evitar el
abuso del poder.
Por primera vez Toms Hobbes, en s Leviatn, organiza el Estado por los fines; los del soberano estn supeditados a los
del estado (en este autor los fines del Estado consisten en la seguridad y la paz del individuo o de los particulares).
En el siglo XVIII, Locke ofrece una divisin tripartita en legislativa, ejecutiva y federal pero no hace la divisin ni por los
fines ni por la soberana ni por la actividad del Estado, sino que tienen en cuenta la necesidad de frenar el abuso del
poder. Ya en el siglo XIX empiezan a surgir las monarquas constitucionales.
Advienen en Europa las grandes repblicas centralistas y unitarias como formas simples de Estado. en estas divisiones,
que a travs de la historia se van organizando, predomina el concepto de Locke y de Montesquieu.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Estructura y organizacin del estado moderno

E
L
E
M
E
N
T
O
S

Pueblo

C
O
N
S
T
I
T
U
T
I
V
O
S

Territorio

Estados
simples

Centralizada
Descentralizacin
(Autonimia
administrativa y
jurdica)

Constitucin nica

Repblicas

Federacin
estatales en su
Superestado.

Formas
De
Estados

Pacto po0ltico
estable y amplio.

Estados
Compuestos

Poder

Monarquas

Confederacin
(sin un Estado
superior, con una
Constitucin
suprema comn).

Constitucin
Federal
Pacto
federal

Uniones de
estado (con un
pacto poltico
restringido).

DIVISIN DE PODERES
Aristteles
Siglo IV a. de
C.
Marsilio de
Pada
Siglo XIV

I. Como actividad
necesaria de la polis

II. Para evitar el abuso


del poder

Bodino
Siglo XVI

III. Por la facultad de majestad

Polibio
Siglo II a . de C.
Locke
Siglo XVII
Montesquieu
Siglo XVIII

IV. Por los fuines del Estado

Hobbes
Siglo XVII

b) ORGANIZACIN DEL ESTADO MODERNO


P
O
R
L
O
S
F
I
N
E
S
Y
F
U
N
D
A
M
E
N
T
O
S
P
O
L

T
I
C
O
S

Soberana

Representaci
n
poltica

Como
Facultad
jurdica

Gobernados
gobernantes

Pueblo (Escuela francesa)


Estado (Escuela alemana

(mandantes)
(mandatarios)

Actividad
estatal

Presidencia
Divisin de
Poderes

Ejecutivo

Jefe de
Gobierno
O de rgimen

Legislativo

Congreso

Judicial

Tribunales
Jurados
jueces

Parlamentario

Poder
Constituyente
Divisin de
Poderes
(Parte Orgnica
de la
Constitucin)

constitucional

Estados
simples

Composicin
Gubernament
al
Segn
mayora
cmaras

Secretarias
Ministerio
Jefes de
gobierno

Decretos,
Edictos y
Reglamentos
Estados
administrativo

Cmara de
Diputados
Cmara de
Senadores

Sentencia
Resoluciones
jurisprudencia

Ejemplo

Estado
Constitucional.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

CONDICIONES NATURALES Y CULTURALES3


Heller Hermann
No puede caber duda alguna de que las concepciones sobre el Estado de los anarquistas y de muchos socialistas,
especialmente los que siguen Marx y Engels, han tomado sustanciales elementos que siguen Marx y Engels, han tomado
sustanciales elementos del derecho natural liberal (ef. Tambin Cunow, pp. 307 ss.). el primer terico alemn del
socialismo, Fichte, crea ya que, en una ordenacin socialista de la sociedad, el Estado y el derecho desapareceran. La
institucin coactiva del Estado slo puede legitimarse, segn Fichte, en cuanto tienda a hacerse innecesaria; y puede
lograrlo haciendo que todos comprendan la juridicidad de la coaccin y, en consecuencia, la posibilidad de prescindir de
sta. En el reino fichteano, en donde no existe la familia ni la propiedad privada, desaparece toda coaccin externa del
derecho (porque es absolutamente incontenible una contienda); desaparece, en general, toda desigualdad, ya proceda
de la ascendencia, de la familia (todas constituyen una sola) o de la propiedad privada (todos son propietario de la tierra
y todos gozan de sus frutos), en una palabra, todas las manifestaciones del Estado antiguo reproducido en los tiempos
modernos (ef. Helller, Pol. Ideenkreise, pp. 116-130).
La conversin del Estado en mera funcin de la sociedad econmica, tal como aparece en Marx y Engels lo mismo que
en los anarquistas socialistas, hay que entenderla en relacin con el objetivo final, de carcter, en cierto modo, milenario,
del derecho natural fichteano. Desde luego ella significa algo ms que la mera afirmacin de una unidad de estilo del
Estado y la economa. Sin embargo, Marx se ha limitado, en general, a poner de relieve la indisoluble conexin entre la
forma de Estado y la forma econmica. En una formulacin sobremanera clara expresa: La forma econmica especifica
en que arranca al producto directo el trabajo sobrante no retribuido determina la relacin de seoro y servidumbre tal
como brota directamente de la produccin y repercute, a su vez, de un modo determinante sobre ella. Y esto sirve luego
de base a toda la estructura de la comunidad econmica, derivada a su vez de las relaciones de produccin y con ello, al
mismo tiempo, su forma poltica especifica. La relacin directa existente entre los propietarios de las condiciones de
produccin y los productores directos relacin cuya forma corresponde siempre de un modo natural a una determinada
fase de desarrollo del tipo de trabajo, y , por tanto a su capacidad productiva social- es la que nos revela el secreto ms
recndito, la base oculta de toda la construccin social y tambin, por consiguiente, de la forma poltica de la relacin de
soberana y dependencia, en una palabra, de cada forma especfica de Estado. lo cual no impide que la misma base
econmica la misma, en cuanto a sus condiciones fundamentales- pueda mostrar en su modo de manifestarse infinitas
variaciones y gradaciones debidas a distintas e innumerables circunstancias empricas, condiciones naturales, factores
tnicos, influencias histricas que actan desde el exterior, etc., variaciones y gradaciones que slo pueden
comprenderse mediante el anlisis de estas circunstancias empricamente dadas (El capital, III, p. 917).
En el pasaje citado no se niega la sustantividad autnoma del Estado frente a la economa y apenas se dice otra cosa
sino que lo poltico y lo econmico deben ser considerados como aspectos de la forma total de vida de cada momento.
Pues si es verdad que se declara categricamente que las relaciones de dominacin nacen de la misma produccin, no
se niega por eso la capacidad autnoma de reaccin y la individualidad de la forma poltica.
La reduccin radical del Estado a lo econmico tal como, sobre todo, aparece en Engels, se asemeja tambin a la
construccin histrica de Fichte en que el Estado slo se estima necesario en la actual situacin de pecado, en tanto se
acepta para el futuro una comunidad del pueblo, solidaria y libre de autoridad y sin Estado. en ,os comienzos de la
historia sita Engels una democracia natural; no es todava un Estado porque en ella no se da todava un poder pblico
separado del pueblo y que hubiera podido oponerse. El Estado, en cambio, es un producto de la sociedad en cierto
estadio de su evolucin y vienen a ser sntoma de que la sociedad se halla complicada consigo misma en una insoluble
contradiccin, dividida en oposiciones irreductibles que es incapaz de eliminar. Pero para que estas oposiciones entre las
clases con intereses econmicos en lucha no vengan a destruir a las propias clases y a la sociedad en una guerra estril,
se hace necesario que aparezca un poder por encima de la sociedad para moderar el conflicto y mantenerlo dentro de
los lmites del orden; y este poder nacido de la; sociedad, pero que se emplea sobre ella y de la cual se aleja cada vez
ms, es el Estado. este Estado de clase se caracteriza, segn Engels, de un lado por su carcter de grupo territorial y de
otro por la institucin de un poder pblico que ya no coincide de modo inmediato con la poblacin que se organiza a s
misma como fuerza armada. La necesidad de ese poder pblico especial arranca del hecho de que ya no es posible una
organizacin armada de la poblacin que actuase por s misma, debido a la divisin en clases (Ursprung, pp. 100, 178s).
El poder del Estado moderno, segn EL Manifiesto comunista, no es ms que un comit que administra los negocios
comunes de toda la clase burguesa, una organizacin de la clase poseedora para protegerse contra los que nada
poseen; el Estado es en todos los casos, esencialmente, una mquina para dominar a la clase oprimida y expoliada
(Ursprug, p, 185). Y puesto que se trata, en sustancia, nicamente de un instrumento de expoliacin y opresin, ha de
desaparecer inevitablemente cuando se liquide la divisin de clases (op.cit., p. 182); el Estado, y con l la autoridad
3

Heller Hermann; Esencia y Estructura del Estado; en Heller Hermann; Teora del Estado; FCE; Mxico; 217-267.
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poltica dice Engels_, desaparecern a consecuencia de la futura revolucin social; es decir, que las funciones pblicas
perdern su carcter poltico y se transformarn en simples funciones administrativas para verla por los intereses
sociales (Neue Zeit, 39, I.p. 37).
Innegable mrito de la concepcin materialista de la historia ha sido poner de relieve, ahincadamente, la importancia de
las condiciones econmicas del acontecer estatal. Pero cuando intenta negar la legalidad peculiar de lo poltico y
reducirla a las leyes de la economa, vienen a atribuir a sta el mismo papel metafsico del que, por consiguiente, no
puede ocuparse la ciencia de lo real- que posromnticos haban sealado al espritu del pueblo. Puesto que en la vida
social las cosas se hallan relacionadas entre s, hay que admitir previamente que no existe realidad social alguna que no
se halle determinada, de algn modo, tambin econmicamente. Pero que el factor determinante de la historia sea, en
ltima instancia, la produccin y reproduccin de la vida inmediata, es cosa que no se puede demostrar
cientficamente, ni tampoco refutar si en el concepto de produccin se incluyen tambin la misma produccin de
hombres (Engels, Ursprung, p. VIII).
La crtica justificada del Estado de clase ataca la ficcin de considerar la voluntad del Estado como inters solidario total
y como voluntad unitaria del pueblo. Cuando esta ficcin se considera como ideologa burguesa, tal como lo hace Engels
al afirmas que en el Estado aparece el primer poder ideolgico sobre los hombres (L. Feuerbach, etc., p. 51), tal
afirmacin nada tiene que ver con la doctrina Kelseniana del Estado como ideologa (cf. Kelsen, op. cit., p. 11, A.6). de
acuerdo con el punto de vista, netamente realista, de la concepcin materialista de la historia, la superestructura poltica
tienen una ideologa, pero no es una ideologa, sino una unidad de poder eminentemente real, aunque nonatural sino
social, la posicin fundamental desde la cual Marx y Engels, as como los anarquistas (ef. Adler, pp. 217 ss), niegan el
Estado vienen a ser, sustancialmente, la misma que la del demoliberalismo; es el reproche de que el Estado y el pueblo
no coinciden ya o no han llegado an a coincidir, que la volont de tous no es idntica a la volont gnrale. En la
democracia meramente poltica falta con justicia el supuesto fundamental de un poder del pueblo [] es decir, el pueblo
unitario, no existe una voluntad unitaria del pueblo (Adler, pp. 122 s). en cambio, el marxismo, lo mismo que el
anarquismo, considera realizado el estado ideal poltico all donde se diga el pueblo es el guardin de la ley, el pueblo
es el poder ejecutivo []. Slo la nacin tiene derecho a decir: ordeno y mando (Proudhon, Qu es la propiedad?, ed.
Alem., 1896. p. 225).
Nigase, pues, aqu, como en Rousseau, la necesidad de una representacin poltica y se acepta la posibilidad,, en una
sociedad sin clases, de una asociacin en la que el libre desarrollo de cada uno es la condicin para el libre desarrollo
de todos (Manifiesto comunista). El Estado debe disolverse en la sociedad o en el pueblo, lo que se hace posible
gracias al hecho de que las funciones, cada vez ms simples, de vigilancia y arreglo son ejercidas, alternativamente, por
todos, convirtindose ms tarden costumbre, con lo que gradualmente dejan de construir una funcin especial de un
determinado sector humano (Lenin, pp. 43 s.) para reprimir los excesos que puedan cometer todava algunas personas,
no se precisa ya una maquina especial, sino que ello correr a cargo del pueblo armado; de modo tan fcil y sencillo
como procede un grupo de personas civilizadas, aun en la actual sociedad, contra quienes, por ejemplo, se pelean entre
s o intentan llevar a cabo una violacin (p. 82).
Los que juzgan posible esta reduccin del Estado a la sociedad econmica y la sustitucin del gobierno poltico sobre
los hombres por la administracin de las cosas y la direccin de los procesos de la produccin, como Engels dice con
Saint Simon (Auti-Duhring, p. 277), es natural que consideren que la representacin autoritaria y la distincin entre el
Estado de una parte y el pueblo y la sociedad de otra, la distincin entre gobierno y administracin, son exclusivamente
consecuencia de la sociedad econmica dividida en clases, la cual no es ya democracia en el Estado, sino democracia
como tal y para si misma (Adler, p. 187).
Sin embargo, ni el economismo ms radical puede relativizar por completo el Estado a la economa sin incurrir en las
ms graves contradicciones inmanentes. El propio Engels hubo de admitir una funcin represiva y representativa del
estado, especficamente poltica, cuya peculiar legalidad es independiente de la existencia de una sociedad econmica
dividida en clases. Slo le es posible negar, al menos provisionalmente, la autonoma de lo poltico, aunque ciertamente
al precio de una interna contradiccin, reduciendo a lo econmico, de manera unilateral, la universalidad potencial de las
funciones estatales.
Si fuera exacta aquella afirmacin de Engels de que en la medida en que desaparezca la anarqua de la produccin
social ir adormecindose la autoridad poltica del Estado (Die Entw. D. Soz. Von d. Utopie zur Wissenschaft, p. 92),
tendra entonces sentido que no se llamara ya Estado a tal Estado carente de autoridad poltica. La autoridad y la
subordinacin seran, de hecho, conceptos meramente tcnicos-econmicos (Adler, p. 284). Pero lo injustificado de la
reduccin que hace el marxismo del Estado a lo econmico consiste, precisamente, en que slo le atribuye funciones de
dominacin de carcter econmico. Slo as, mediante esta unilateralizacin econmica, puede el marxista llegar a
sostenerse la afirmacin, a primera vista coherente, de que la sociedad sin clases sea una sociedad sin poder, sin
coaccin, sin subordinacin y sin un especial aparato coactivo llamado Estado (Lenin, p. 80). Slo por tal manera de
unilateralizar el problema llega el marxista a la conclusin de que, al desaparecer las posiciones econmicas de las
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clases, existir una homogeneidad de los intereses vitales, por lo cual a la organizacin coactiva que todava subsista
prefiere no llamarla Estado (Adler, p. 209). Es muy probable que en un orden social no capitalista se reduzcan
considerablemente las tendencias a cometer actos antisociales, con lo que habr de verse restringida la funcin
represiva del Estado Pero slo cabra hablar de una sustitucin del Estado por la administracin solidaria si no se
admitiera que tambin otros antagonismos, aparte de los econmicos, por ejemplo los de carcter ideolgico, puede
resolverse tambin por la violenta (Adler, pp. 253, 307). De tal modo aparece la legalidad peculiar del Estado, que no
puede ya reducirse a lo econmico, en la universalidad de su funcin de ordenacin y, por consiguiente, tambin de
represin.
Estas tareas que el estado cumple encuentran, empero, su ltima fundamentacin sociolgica en la funcin
representativa de carcter autnomo del Estado moderno, que en modo alguno puede estimarse slo condicionada por
la sociedad de clases. El Estado observa Engels- fue [hasta hoy] el representante oficial de la sociedad entera, su
resumen o sntesis en una corporacin visible, pero era tal cosas slo en cuanto era el Estado de aquella clase que, en
su poca, representaba, a su vez a la sociedad entera [] Una vez que se convierte, realmente, en representante de
toda la sociedad se hace a s mismo superfluo (Anti-Duhring, p. 302). Si, pues, Engels niega la funcin representativa
del Estado como autnoma respecto a la sociedad econmica dividida en clases, basndose e que no habra entonces
nada que reprimir, bastara slo, para sostener la legalidad peculiar representativa del Estado, traer a colacin aquella
frase de Marx en juventud en la que llamaba al Estado la sociedad en accin. Pero el mismo Engels ha dicho contra los
bakuninistas: Sea como fuere, la accin independiente de los individuos particulares tiene que ser reprimida mediante
una accin combinada, mediante un entrelazamiento de actividades, dependientes unas de las otras. Pero decir accin
combinada es decir organizacin. Y puede haber una organizacin sin autoridad? (Neue Zeit, 32, I, p. 37). Engels
contesta negativamente a esta pregunta con ejemplos tomados de otros campos, adems del econmico. Hemos visto
pues, que, por una parte, cierta autoridad, no importa de quin sea delegada, y de otra parte, cierta subordinacin son
cosas que se nos imponen independientemente de la organizacin social (op. cit., p.39).
En uno de sus ltimos trabajos, Engels, finalmente, recoge velas Ens. Tesis de la reduccin del Estado a la economa y
llega a dar interpretacin a la doctrina del Estado como instrumento de expoliacin econmica que ech, sencillamente,
por la borda todas sus anteriores afirmaciones (ef, Paschukanis, Allg Rechtslehre u. Marxismus, 1929 p. 119). Al decir
ahora muy cautelosamente que el Estado de la clase denominadora y, con su ayuda, expoliadora, llega por lo dems, a
la siguiente sorprendente declaracin. Por excepcin sobrevienen periodos en que las clases en lucha se hallan tan
cercanas al equilibrio que el poder del Estado, como aparente mediador, adquiere momentneamente cierta autonoma
respecto a una y otra. Las frases que siguen desvanecen, adems, toda duda respecto a que el Estado puede cumplir
ese papel de mediador no slo en apariencia, y de ello acontece no con carcter excepcional, sino de modo regular
desde que existe Estado moderno. Pues Engels seala sumariamente, como ejemplos, la manorqua absoluta de los
siglos XVIII y XVIII, el bonapartismo del primero y segundo imperio y, finalmente, tambin el Estado bismarckiano. De
donde resulta que la afirmacin de Lassalle, en sus Rplicas, de que el Estado es la gran asociacin de las clases
pobres no parece mucho ms exagerada que la de que solo sea un instrumento para la opresin de la clase expoliada.
En todo caso hay que estimar inadmisible la relativizacin del Estado a la economa, ya sea trate de la del pueblo dividido
en clases, ya de la del pueblo econmicamente solidario.
5. LA OPININ PBLICA COMO CONDICIN DE LA UNIDAD ESTATAL.
HOLTZENDOREE Wesen and Pert d. off. Meinung, 1879; W. BAUERE Die off. Meinung u. there gechichchtiche
Grundlagen, 1914; TONNIES: Kritik der off. Meinung, 1922; DICEY; Lectures on the relation between law and public
opinion in England, 1905; LOWELE Public opinion and popular goverument, 1921; J. BRYECE: The American
Commonwealth, ed alem., 1924; MUNSTERBERG: Die Amerikaner, vol II 1904.
La doctrina de la opinin pblica como fuerza gobernante constituye una forma singular de la relativizacin del Estado al
pueblo y de la identificacin del poder del Estado con la voluntad del pueblo. La importancia poltica de la opinin pblica
aparece con la sociedad civil, con la difusin del saber leer y escribir y el desarrollo de la imprenta y especialmente de la
prensa. En la Edad media slo existi una amplia publicidad para los problemas religiosos, que eran discutidos
internacionalmente en lengua latina. La opinin pblica aparece justamente, en lo sustancial, como crtica cientfica de
esas doctrinas de la fe en los idiomas nacionales. La sociedad civil, despierta a la autoconciencia poltica, slo puede
engendrar una vida pblica donde sea posible una comprensin en el mismo lenguaje sobre intereses comunes. Desde
el momento en que las fundamentaciones religiosas de la autoridad no son ya suficientes la sociedad civil reclama una
legitimacin racional de su obediencia poltica, con lo cual sobra su opinin, pblicamente exteriorizada, importancia
suma para la permanencia de la unidad estatal.
La doctrina de la opinin publique debe a la escuela fisiocrtica su primera formulacin. Fue Mercier de la Riviere quien
se vali de ella, en 1767, para defender el absolutismo, al decir que tambin en esa forma de gobierno quien manda no
es en realidad el rey, sino el pueblo por medio de la opinin pblica. Treinta aos ms tarde sealaba necker, en sus
consideraciones sobre la Revolucin Francesa, las grandes transformaciones sociales que habra tenido lugar desde la
ltima reunin de los Estados generales (1614); el cambio de las costumbres, el estado de espritu, los sentimientos de
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temor y respecto al poder real, el caudal de conocimiento, la expansin de la riqueza; y, sobre todo, surgi una autoridad
que no exista hace dos siglos y con la que hay que tratar necesariamente, la autoridad de la opinin pblica (Tonnies,
pp. 376. 383).
Para comprender el fenmeno de la opinin pblica, de tanta importancia aunque tan difcil de captar, debemos, en
primer trmino, hacer notar que slo consideramos como verdadera manifestacin de la opinin pblica a la
manifestacin de voluntad poltica., aunque slo sea mediante. No consiste nunca la opinin pblica en opiniones
tericas nicamente, sino en opiniones de voluntad y en juicios que sirven como armas para la lucha poltica o para
conseguir proslitos polticos. Asimismo debe distinguirse la opinin pblica, en el sentido en que rece en el Cdigo
Penal, como la opinin de una parte ponderable de la poblacin, no determinada individual (Franck, Comentar zu gg
186, 187 StGB), de la opinin pblica poltica que, por lo general, no se preocupa de los agravios entre cualesquiera
personas privadas si no entraan importancia para el conjunto deL Estado.
Pblico es aquel que influye en la vida poltica, y as loes, en primer trmino, la opinin de cualquier modo publicada. La
opinin pblicamente manifestada no es necesariamente idntica a la que interiormente se profesa, o a la que expresa
en un reducido crculo de amigos. La teora de la voluntad poltica del pueblo experimenta ya una correccin, esencial
para poder comprenderle la unidad estatal; debido a que el hecho de que dos o ms personas sean realmente de la
misma opinin poltica debe ser separado netamente del otro hecho, mucho ms frecuente, de que expresen la misma
opinin.
La opinin pblica, tal como nosotros la entendemos, es opinin de voluntad poltica en forma racional, por lo cual no se
agota nunca en la mera imitacin y el contagio psicolgico colectivo (as. Wesen und Zwck d. Politik, 1893, I, pp. 188 s.;
Jellinek, Staatsl., pp. 102s.).
La importancia de la opinin pblica para unidad estatal es tanto mayor cuando ms precisa y comprensivamente se
haya condensado en juicios polticos firmes y a menudo indiscutidos. Esta opinin pblica relativamente firme y
permanente haga de diferenciarse de la fluctuante opinin poltica de cada da. Slo la opinin pblica forme poseen, en
su juicio, cierto carcter unitario y constante, frente a lo cual la fluctuante opinin de cada da es considerada, en la
mayora de los casos aceradamente, como veleidosa, crdula y contradictoria. Sin embargo, no puede negarse que las
fronteras entre ambos estados de agregacin son, en la realidad, imprecisas; los juicios y prejuicios que han cobrado
firmeza constituyen, de ordinario, la base de las opiniones de cada da y stas, a su vez, renuevan y transforman las
firmes opiniones de voluntad, unas veces a la manera apenas perceptible de los cambios cotidianos y otras por el modo
brusco de la revolucin.
La opinin pblica arraigada en principios y doctrinas constituyen uno de los ms sustanciales vnculos de la unidad
estatal. Especialmente en los Estados regidos democrticamente, la situacin actual de poder se convierte en una
situacin de poder relativamente segura, en un status poltico, gracias al hecho de haberse creado entre la autoridad y
los sbditos una opinin pblica comn, en forma de una comunidad de voluntad y valores. Por lo dicho se comprende
fcilmente que el valor de tales principios de la opinin pblica no consiste en que sean reconocidos ntimamente como
verdadero por todos y ni siquiera por quienes ejercen influjo poltico decisivo. Su validez consiste nicamente en que
cada cual, con su obrar socialmente eficaz, los reconoce externamente; no es preciso declarar que se los hace valer, ya
que cada uno, mediante su conducta pblica, al menos por la ausencia de crtica, aparece como si estuviera de acuerdo
con ellos. Acontece incluso, y no raramente por cierto, que en el seno del sector influyente- siempre que no sea
pblicamente- se permite una sonrisa de superioridad respecto a ciertas normas de la opinin pblica, cuya validez, sin
embargo, se estima imprescindible.
La enorme importancia poltica de la opinin pblica consiste en que, en virtud de su aprobacin o desaprobacin,
asegura aquellas reglas convencionales que son la base de la conexin social y de la unidad estatal. La opinin pblica
ha venido a tomar sobre s, en muchos aspectos, la funcin, que en la Edad Media cumpla la disciplina eclesistica, de
velar por la moral social y especialmente la poltica, tarea que nunca hubieran podido llegar a realizar los preceptos
jurdicos por s solos. En este sentido dice Hegel que la opinin pblica entraa en s los principios sustanciales y
eternos de la justicia, el conjunto verdadero y el resultado de toda la constitucin, de toda la legislacin y de la situacin
en general, en forma de sana razn humana, como base moral que a todos penetra bajo el aspecto de convicciones,
conteniendo adems las necesidades verdaderas y las rectas tendencias de la realidad (Rechtsphilos., s 317). Los ms
slidos principios de la opinin pblica los constituyen esos principios jurdicos que el legislador traduce, en parte en
`preceptos jurdicos positivos y que el juez utiliza como reglas interpretativas del derecho positivo. Al gran jurista ingls
A.V. Dicey debemos una profunda investigacin sobre el influjo que han ejercido en la legislacin de la Gran Bretaa los
principios conservadores, liberales y socialistas de la opinin pblica.
La opinin pblica, en lo concerniente a la unidad estatal, cumple ante todo una funcin de legitimacin de la autoridad
poltica y del orden por ella garantizando. Todo poder debe preocuparse por aparecer como jurdico, por lo menos para la
opinin que pblicamente se expresa. Como acaece con todas las dems normas que intervienen para formar la
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sociedad, lo que, respecto a los principios de la opinin pblica, aparece en primer plano no es su valor de efectividad, la
leyenda referente a un hombre puede sustituir, al menos durante algn tiempo, al mismo hombre; el mito de una realidad
con frecuencia produce el mismo efecto de legitimacin que la misma realidad. A los ojos de la opinin pblica el xito
legitima, sobre todo si alcanza permanencia, cualquier acto por mala que sea la intencin de que ha brotado y por
condenables que sean los medios de que se vali para triunfar.
El contenido de la opinin pblica slo puede consistir en principios y doctrinas muy generales y fcilmente
comprensibles, si posible fuera, algo as como slogans. Aquellas ideas que para ser captadas requieren cierto grado de
conocimiento o especial capacidad intelectual o que exijan difciles demostraciones no pueden ser recogida por la opinin
pblica. Es especfico de la opinin pblica de la actualidad su carcter racional bajo la forma de la sana razn humana.
El irracionalismo que se proclama en nuestros das histricamente, slo se puede estimar, en realidad, como una
supercondensacin. Desde hace unos doscientos aos la opinin pblica, al menos en el terreno de la poltica, rechaza
todo gnero de intervencin transcendente en el acontecer causal, toda clase de creencia en lo maravilloso, diablico o
mgico, prefiriendo, cualquiera que sea su actitud en otros aspecto, las interpretaciones racionales de carcter
naturalista, econmico o tcnico. El hecho de que se prefieran fundamentaciones de apariencia para un querer que, a
veces, puede ser completamente desatinado, no se halla en contradiccin con el otro hecho de que la opinin pblica
juzga, en general, las cuestiones polticas segn motivos sentimentales y anticrticos y es bacn entusiasmar mediante
stogans de color idealista. Precisamente por esto una poltica racional framente calculista puede, con tanta facilidad,
manejarla a su sabor.
Entre los pocos componentes de carcter poltico, absolutamente firmes, que integran la opinin pblica actual figuran
sus principios democrticos. Puede afirmarse sin exageracin que en los pueblos civilizados del da no existe para la
opinin pblica oto modo de legitimacin de la autoridad poltica que la legitimacin democrtica, aunque ciertamente
reciba nombres muy diferentes. Entendemos por legitimidad democrtica la justificacin inmanente del poder del Estado
por el pueblo, y las varias direcciones polticas se diferencian en la actualidad entre s nicamente por el contenido
diverso que dan al concepto de pueblo. La propia monarqua apareca legitimada en el siglo XVIII por el pueblo, cuando
el despotismo ilustrado, especialmente el de Federico II, invocaba la doctrina del contrato poltico del derecho natural o
cuando los fisicratas apelaban a la opinin pblica; y, con mayor razn an, tienen carcter democrtico la legitimacin
nacional de la monarqua tal como la formula Treitschke (ef. Heller. Polit. Ideenkreise, pp, 24., 43, 70).incluso cuando hoy
se intenta una justificacin religiosotrascendente de la unidad de autoridad del Estado, de descubre inmediatamente que
lo que en el fondo se sita como calor sustentador no es la voluntad de Dios, sino el pueblo. No obstante las diversas
corrientes subterrneas y reacciones de naturaleza distinta, la opinin pblica reconoce al pueblo por lo menos desde
finales del siglo XVIII, como valor supremo, legitimador de todas las normas y formas polticas. La nacin- dice Sieyes-,
por el hecho de ser es todo lo que puede ser []. La nacin est por encima de todo lo dems, es el origen de todo. Su
voluntad es siempre legal, ella misma es la ley (Quest-ce que le Tiers tat?. Ed. alem., 1924, para Alemania ef. Polit.
Ideenkeise, pp. 49 ss.). Tanto la volunt gnrale de carcter democrtico formal como el espritu nacional del pueblo
son nicamente variedades de la idea de la legitimidad democrtica y tambin lo es la justificacin, que se pretende
basada en leyes naturales, de la negacin marxista del Estado, que moviliza a los hombres en nombre de una
democracia econmica-social. Ni la dictadura bolchevique ni la fascista pueden ser legitimadas de modo trascendente y
autocrtico, sino que ambas han de legitimarse ante la opinin pblica en forma inmanente al estimarse como medios
para el establecimiento de una verdadera democracia (ef. Supra, pp. 121-124 y adems Heller, Europa u. d. Fascismos
1931, p. 53).
Se seala, en general, como caracterstica de la opinin pblica su falta de organizacin. Por esta razn se dice que su
soporte es el pblico, esto es, todos los hombres que participan en el correspondiente contenido mental y son capaces y
estn dispuestos a dar un parecer sobre ello (Tonnies, pp. 84 ss). Desde el punto de vista gubernamental, las personas
que no tienen opinin poltica alguna suelen ser consideradas como las de buen sentido, lesa honnetes gens. Si es
verdad que la opinin pblica carece de una organizacin que la comprenda de modo unitario, la afirmacin de que
carece de toda organizacin no pasa de ser una caracterstica ficcin demoliberal.
La presentacin del nacimiento espontneo de una opinin unitaria se utiliza para sostener la ficcin de la formacin no
autoritaria de la sociedad en una unidad poltica. Represe que los mismos anarquistas aceptan la autoridad de una
opinin pblica que no estuviera falseada por los actuales antagonismos entre las clases. La nica autoridad grande y
poderosa, a la vez natural y racional dice Bakunin-, la nica que nosotros podremos respetar ser la del espritu pblico
de una sociedad fundada en la igualdad, la solidaridad, la libertad y el recproco respecto de todos sus miembros []
Puede estarse seguro de que ella ser mil veces ms potente que todas las autoridades divinas, teologas, metafsicas,
polticas y jurdicas que establecen el Estado y la Iglesia, ms fuerte que todas las leyes penales, los carceleros y los
verdugos (Obras, ed. alem., 1921, I, p. 117, A).
As como el anarquismo quiere reducir, en la futura sociedad sin clases, el Estado a la autoridad impersonal de la opinin
pblica, el demoliberalismo de matiz angloamericano pretende relativizar la autoridad del Estado actual a la autoridad

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

impersonal de la opinin pblica. James Bryce dice que el gobierno por la opinin pblica es la forma ms avanzada del
gobierno del pueblo (u. p. 187).
De hecho, sin embargo, las exteriorizaciones de opinin, en primer trmino, y, a la larga, las mismas opiniones se han
visto siempre coaccionadas, tanto social como polticamente, por procedimientos ms o menos autoritarios. Durante
siglos se persigui con armas y hogueras la propagacin de herejas y se defendi y extendi por tales modos, la
pureza y unidad de la fe religiosa. La humanizacin de os medios autoritarios que conforman la opinin pblica alto
progreso humano que hay que oponer a todos los idelogos del poder- vuele a verse otra vez seriamente amenazada en
nuestros tiempos. Pero la presin sobre las exteriorizaciones de opinin se ha realizado siempre mediante la amenaza, la
compra o el convencimiento, es decir, por una superioridad social, econmica o intelectual de uno sobre los dems. Las
fronteras entre la coaccin y la aceptacin, entre la presin externa y la concordancia interna, son sumamente
imprecisas. En la actualidad, los medios ms importantes para forma y realizar de manera unitaria el espritu de un
grupo son la educacin, la persuasin y la fuerza de la opinin pblica, pero ello nunca pueden lograr su objetivo sin una
coaccin econmica y poltica.
El mantenimiento del orden social por medio de la aceptacin o repudio de la opinin pblica supone una relativa
uniformidad de tales manifestaciones y stas, a su vez, aparece condicionada, si no por una organizacin, al menos por
su regulacin de parte de una sector dirigente. Los conductores que regulan activamente la opinin pblica constituyen
siempre una minora, sus opiniones son propagadas por un gran nmero de intermediarios, para ser luego aceptadas por
la masa de quienes slo intervienen pasivamente en la vida poltica.
Bluntschli dice que la opinin pblica es, sobre todo, la opinin de la alta clase media (Bluntschli-Brater,
Staatsworterbuch, VII, pp. 345 ss). Su contenido lo crea aquellla minora poltica o econmica ms fuerte que. Gracias a
sus medios de poder, est en condiciones de encauzar o pagar las diversas opiniones existentes. Para la exteriorizacin
de la opinin pblica se utilizan todos los medios de expresin usuales entre los hombres. Pero como esa expresin
busca siempre causar impresin, combatir y ganar, todos esos medios de expresin se hallan sometidos a las leyes de la
agitacin, de la lucha y del engao.
La prensa debe considerarse como el ms influyente portavoz de la opinin pblica. Cuando no se trata de rganos
declarados de los partidos, el negocio periodstico es una empresa del gran capital perteneciente, en su mayor parte, a
personas que de ordinario tienen sus negocios fuera del perodo y que se velen de su participacin en ste favorecer sus
intereses bancarios o industriales, como acontece en los Estados Unidos y otros pases, ya para venderla al banco que
aparezca como mejor postor, como se da, y no con exclusivo, en Francia, pero, en todo caso, haciendo depender su
opinin de los ingresos y especialmente de la publicidad.
No hay, sin embargo, que exagerar el influjo, sin duda poderoso, de los peridicos en la formacin de la opinin pblica,
pues hemos podido ver en tiempos prximos a nosotros cmo penetraron en el pueblo grandes movimientos polticos
que no contaban con el apoyo de una importante prensa y que incluso sostenan con xito una lucha contra ella
valindose nicamente de discursos, hojas, etc. en un futuro ser, a no dudarlo, la radio la que desempear el ms
importante papel en la formacin de la opinin pblica. En ella pueden tambin influir eficazmente, a la larga, las frases
ms llenas de contenido que pueden aparecer en las revistas o libros o las pronunciadas en la escena.
La importancia que la opinin pblica encierra la unidad estatal fue menospreciada por el pensamiento autocrtico y
exagerada por el liberalismo. Bismarck, que a travs de muchos actos y declaraciones revel la poca estima en que tena
a la opinin pblica, conoca, sin embargo, muy bien su gran fuerza poltica (et. Tonnies, pp. 164, 431 ss). Todava el
ltimo prrafo del borrador de su demanda de retiro, que tanto tiempo le llev redactar, y en el que declara, con horrible
irona, que le parece ya seguro que Guillermo II no precisa de la experiencia y capacidad de un leal servidor de sus
antepasados, concluye con la observacin de que podr, de ese modo, retirarse de la vida pblica sin temor de que la
opinin pblica califique su decisin de inoportuna (Gedanken u. Erinnerungen, III, p. 100).
Hegel atribuy a la opinin pblica una gran fuerza y le seal lugar en su sistema no, como pudiera creerse, la
sociedad civil, sino una esfera ms alta, la del Estado. pero ella merece ser a la vez estimada y despreciada. El
emanciparse de ella lo considera la primera condicin formal para algo grande y racional. En la opinin pblica todo es
falso y verdadero, pero encontrar en ella lo verdadero es tares que slo puede cumplir un gran hombre
(Rechsphilosophie, ss 317, 318 y apndice).
El liberalismo atribuye de ordinario a la opinin pblica una capacidad poltica de obrar que en realidad carece, y
sobrestima excesivamente su fuerza efectiva frente a los medios organizados del poder del Estado. Si un gobierno
[expres, en la Asamblea de Frankfurt en 1849 el diputado por Stuttgart, Zimmermann], es apoyado por la opinin
pblica, la fuerza fsica, militar de que disponga, por pequea que sea, se ver, por ello, centuplicada.

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La ficcin estaunidense de un gobierno por la opinin pblica supone una uniformidad y capacidad de obrar de la public
opinin que slo puede concebirse el se admite la ficcin demoliberal de una voluntad del pueblo que se forma a s
misma sin intervencin del elemento autoritario. El gran terico y prctico de la poltica, James Bryce, se atreve a
sostener que la opinin pblica en Alemania, Italia, Francia e Inglaterra no es, en sustancia, ms que la de las clases
dominantes, mientras que en los Estados Unidos es la opinin de toda la nacin con slo una exigua diferencia de clases
(II, p. 190). El liberal escocs viene, pues, casi a negar la existencia de una clase dominante en los Estados Unidos y su
influjo en la opinin pblica (pp. 221, 232).
Semejante afirmacin de Bryce pudiera estar justificada por cuanto el poltico estaunidense, poco considerado, ejerce en
la conduccin y regulacin de la opinin pblica un influjo mucho ms reducido que su colega europeo. Para Bryce la
opinin pblica est por encima de todos, incluso de los supremos conductores del Estado, como la gran fuente de
poder, como la seora de sus servidores, que tiemblan ante ella. Lo que se demanda del hombre de Estado no es que
obre de acuerdo con sus puntos de vista, precediendo al pueblo,, sino que lo siga (pp. 187, 200; cf. Munsterberhg, I, pp.
224 ss.). pero acontece que, como seala el mismo Bryce, la voluntad informe del pueblo en realidad slo puede
expresar deseos y es incapaz de trasladarlos a la prctica (p. 253). Quin hace, pues, la opinin pblica, quin le da
unidad y quien representa aquel poder ante el cual tiemblan los hombres de Estado estaunidense? Es sumamente
significativo el modo como Bryce concibe el caso ideal que, evidentemente, no reputa imposible. Segn l coincidiendo
en esto con Bakunin-, el gran supremo de la evolucin poltica consistira en que la opinin no slo mandara, sino que
adems gobernara. Y a una situacin semejante poda llegarse si fuere posible determinar la voluntad del ciudadano en
cada momento, sin necesidad de encauzarla mediante un cuerpo representativo e incluso sin tener que apelar a una
maquinaria electoral (p. 183).
La manera como se forma realmente la opinin pblica en los Estados Unidos se halla, sin embargo, en oposicin con
este ideal de una unidad sin organizacin ni representacin, carente de direccin y constantemente acomodada a los
caprichos y humores del pueblo. En forma breve e incisiva lo ha expresado un notable experimentado periodista, John
Swinton, en un banquete de los periodistas neoyorquinos en 1895, al responder al brindis en honor de la prensa
independiente. No existe en los Estados Unidos nada que se parezca a una prensa independiente, ni siquiera en las
ciudades de providencia [] Somos no ms que instrumentos y vasallos de personas ricas que estn entre bastidores.
No somos ms que marionetas. Ellos tiran del cordn y nosotros bailamos (cit. Por Tonnies, pp. 183 s).
As, pues, el gobierno por la opinin pblica de los Estados Unidos no significa otra cosa sino que, a causa de una
subestimacin terica y prctica del Estado, al formacin de una opinin pblica unitaria se halla sustrada, casi por
completo, a los rganos responsables del Estado y corresponde a las irresponsabilidades y annimas fuerzas
econmicas ms poderosas de la sociedad civil; a fin, se valen especialmente de la prensa y de la mquina de los
partidos hondamente corrompida, del boss, que necesita de verdaderos bandidos (ef. Ostrogorski, Democracy and the
Organizacin of Polit, Parties, II pp. 384 ss).
La doctrina del gobierno por la opinin pblica vienen, pues, a ser una variante de la concepcin demoliberal que
relativiza el Estado al pueblo, otra de las formas que presenta aquellas ficcin d un gobierno por una voluntad del pueblo
que no se halla organizada ni representada y que carece de una formacin autoritaria. Al modo como, en aquella
concepcin, se supone que el pueblo es una unidad y desconociendo la legalidad peculiar de lo poltico, se le identifica
con la unidad estatal, atribyese aqu, ficticiamente, a la opinin pblica una unidad y una capacidad de obrar que en
realidad no tiene.
Claro es que no puede ignorarse que, en una sociedad democratizada, independientemente de la forma de poder, la
existencia de una opinin pblica, unitaria en l posible, constituye una de las ms importantes condiciones para la
formacin de la unidad estatal. La opinin pblica es tanto menos unitaria cuanto ms dbil sea la comunidad de
voluntad y valores del pueblo y, sobre todo, cuando mayores sean los antagonismos sociales entre las clases. La falta
de homogencidad social trae como consecuencia el que se formen, en las diversas clases y partidos, opiniones pblicas
diferentes y opuestas, que se afirman polticamente, acercndose unas frente a otras. En una sociedad democrtica,
singularmente, la opinin pblica unitaria no puede ser nunca mero producto de la organizacin del poder estatal. Por el
contrario, debe ser aqulla, en el Estado democrtico, la que legitime y sustente a la organizacin de autoridad. Por esa
razn sucede, en general, que cuando la opinin pblica se muestra incapaz de mantener la unidad estatal, en lugar del
consentimiento democrtico aparece la coaccin autocrtica.
De esta suerte, la opinin pblica entraa importancia considerable como freno o estmulo, advertencia o aliento, para la
accin de los representantes del Estado. como Bluntschli acertadamente seala (op. cit.), es una fuerza pblica, pero no
un poder pblico. No existe unidad alguna, capaz de accin, de la pblica, que sea independiente de la organizacin y
representacin del Estado, que tienen su legalidad peculiar. A los conductores sociales o polticos incumbe la tarea de
dar a la opinin pblica, por medio de la direccin y la educacin, una forma firma y, en lo posible, unitaria en las
cuestiones vitales para el Estado. la opinin pblica es tanto ms certera en sus juicios y ms consciente de su
responsabilidad cuando ms alto sea el grado de desarrollo que esas funciones alcancen en la lite dirigente. Sin un
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influjo consciente y calculado sobre la opinin no exiuste gobierno que pueda cumplir cabalmente su misin. Cosa
conocida es la sorprendente disciplina con que los peridicos franceses obedecen las indicaciones del departamento de
prensa del Ministerio de Relaciones Exteriores. El hecho, admitido por Bryce, de que en los Estados Unidos haya perdido
el Estado todo rango espiritual y moral (Amerik, Ausg, II 1924, pp. 587 ss) se debe, en buena parte, al gobierno por la
opinin pblica que all se da, y en virtud del cual el poder estatal ha renunciado,, a favor de potencias privadas, a la
formacin de la opinin pblica.
6. EL DERECHO COMO CONDICIN DE LA UNIDAD ESTATAL
No se ha podido llegar en nuestra poca a un concepto del derecho que, por lo menos en cierta medida, sea
universalmente aceptado, ni tampoco se ha llegado a un concepto del Estado que rena esas misma condicin. Por tal
motivo, no es posible resolver la cuestin de las relaciones entre el Estado y el derecho, que a cada generacin se le
plantea, presentando una opinin dominante. Debemos, as, contentarnos, en este lugar, con suponer al Estado como
una unidad que opera en la realidad histrico-social. Pero la realidad social ha de constituir tambin el punto de partida
para determinar el concepto de derecho, debiendo advertir que, que al hablar aqu de derecho, nos referimos slo al
positivo y en modo alguno a la idea del derecho.
La realidad social es actividad humana que siempre hay que considerar como ordenada en cierto grado (ef. Ihering, II,
pp. 139 s.). Existe conciencia social all donde se d una masa de hombres que mantienen entre si relaciones ordenadas.
Sin una ordenacin de los individuos no puede haber modo alguno de trabazn social y mucho menos un grupo social.
Constituira, sin embargo, un grave error el creer que toda ordenacin social debe ser referida a una disposicin de
carcter voluntario. Pues; por encima de todo, nos encontramos con las ordenaciones de la naturaleza, como el
nacimiento, la muerte o las leyes de los impulsos que influyen en nuestro obrar, a las que todos estamos sometidos y en
virtud de las cuales aparecemos insertos en las conexiones de la naturaleza, al margen de toda voluntad propia o ajena.
Estado ordenaciones naturales, en cuanto base de las sociales, entraan importancia no desdeable.
El derecho positivo, que es el nico al que puede referirse la teora del Estado, no es una ordenacin natura, sino que
pertenece al grupo de las ordenaciones sociales que nunca seguimos de manera absoluta y sin excepciones sino, tan
slo, por regla general. Dentro de estas ordenaciones sociales cumple, empero, distinguir aquellas que presentan un
mero carecer de regularidad efectiva, de normalidad, de aquellas otras que aparecen como exigidas, como normativas
(ef. Supra, pp. 109 ss).
Para determinar con exactitud el concepto del derecho se requiere, previamente, precisar y diferenciar su genus
Proxyum, la categora de las ordenaciones normativas sociales respecto a las otras ordenaciones normativas. De las
normas de la religin y de la moral, que se dirige a la intencin del individuo, se distingue las normas que forman a la
sociedad porque el contenido de stas consiste nicamente en el valor de efectividad social de una accin humana (ef.
Radbruch, pp. 36 ss). El nimo individual slo puede tener importancia para el derecho y las reglas convencionales en
cuanto sea fuente de actos que formen a la sociedad. En cambio la conducta externa es valorada por la religin y la
moral slo en cuanto sea expresin de una intencin interior. Las normas sociales juzgan una accin slo por su efecto
sobre la sociedad, es decir, de un modo relativo.
Las normas de la intencin, en cambio, la valoran en forma absoluta e independiente del valor que pueda tener por sus
efectos sociales. Estas ltimas normas admiten nicamente deberes para con la propia conciencia o para con Dios,
mientras que las normas sociales crean deberes con respecto a otros hombres y grupos humanos, lo cual hace que
stos puedan plantear exigencias. Los deberes absolutos que se contienen en el Sermn de la Montaa seran vlidos
aun en el caso de que ni un solo hombre pudiera cumplirlos por completo; las normas sociales relativas cuya funcin
consiste en la implantacin de un orden efectivo en este mundo, no tendran sentido si no fuera posible asegurar una
observancia regular de la norma. Por tal razn, La religin y la moral pueden conformarse con un nimo acomodado a la
norma, con la moralidad; y a las reglas convencionales y al derecho es suficiente la conducta exterior ajustada a la
norma, la legalidad.
Sin embargo, la distincin entre las vinculaciones normativas de la voluntad de carcter intersubjetivo y las meramente
subjetivas, entre normas sociales y normas de la intencin, no puede ser considerada como algo absoluto, sino que debe
ser comprendida en su relatividad histrica y sistemtica. En pocas de menor diferenciacin esa distincin fue
desconocida, el orden total de la vida era abarcado en un solo concepto. Los griegos llamaban a la religin, la moral, las
costumbres, los convencionalismos sociales y el derecho, indistintamente, Sxn. Aixnotoc es el hombre tal como debe
ser,. el hombre que se contienen o reportay xvixoc su contrafigura, lo mismo el que menosprecia la ley que el ateo, el
cnico o el desvergonzado (Thering, op. cit. Pp. 40 s). lo propio cabe decir del misehpat de los hebreos, del drama de los
hindes y del tab de muchos pueblos primitivos. Por otra parte, la relacin dialctica que existe entre el individuo y la
sociedad hace que las ordenaciones encaminadas de manera inmediata a la formacin de la sociedad deban siempre
seguir un rodeo a travs de la persona individual, en tanto que las normas que tienden inmediatamente a la formacin de
la personalidad ejercen necesariamente mediatos influjos en la formacin de la sociedad. Es por esto por lo que el mismo

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contenido normativo puede aparecer como mandato de la religin, de la moral, de las reglas convencionales y del
derecho, como nos lo prueba el Declogo.
Nunca ha sido, pues, el contenido normativo el elemento decisivo para distinguir las diversas especies de normas, sino la
autoridad a la que se atribuye el establecimiento de la norma. Las normas de la intencin son referidas por el hombre del
actual mundo occidental, en cuanto a su establecimiento y garanta, a la conciencia, a la razn o a Dios, mientras que las
normas sociales las imputa a al voluntad humana.
Plantase con ello, no slo para el derecho sino para todas las ordenaciones sociales normativas, el problema de una
necesaria relacin entre voluntad y norma, entre ser y deber ser. Encierra un profundo sentido el hecho de que las
palabras ordenacin, reglas, ley, constitucin, norma, tengan todas una doble significacin, ya que expresan a la vez algo
que es y algo que debe ser, una conducta que es, de hecho, regular, y la existencia de una determinada conducta,
conforme a la regla. Semejante hecho del orden del lenguaje nos revela ya la existencia de una conexin necesaria, con
necesidad real, entre el ser y el deber ser, la normalidad y la normatividad, conexin que entraa importancia suma para
el problema del derecho. A diferencia de las regularidades sociales meramente de hecho, del uso y de la costumbre, las
ordenaciones sociales, en que la regla se presenta adems como una exigencia, aparecen como trascendiendo de la
esfera del ser en cuanto, de las diversas posibilidades de la realidad, se selecciona una, a la que se considera como la
que debe ser, aunque la realidad normada ha de ser siempre la posibilidad de contradecir tal determinacin., la
disposicin que establece que no debe robarse, slo tienen sentido debido a que, en la realidad, se roba. De otro modo
no sera, en absoluto, posible la comparacin de una conducta dada con una conducta exigida. pero las normas sociales
mantienen necesaria relacin con la esfera del ser en cuanto slo tienen validez, es decir, reciben existencia y se
mantienen, en virtud de una orden dictada por una voluntad de una observancia voluntaria, o sea que su deber ser tienen
siempre como supuesto y como objetivo un querer real.
El derecho debe ser incluido entre las ordenaciones sociales en que la regla aparece como una exigencia. El
sociologismo, al considerar el derecho como un sistema de reglas de la vida social que tienen validez activa (Kornfeld,
Soziale Machtverhuitnisse, 1911, p. 32, y ms recientemente Tsatson, Begriff d. positiven Recxhts, 1928, p. 36; cf.
Somlo, pp. 56 ss), atiende nicamente a la normalidad, a la observancia regular, en forma unilateral, y pasa por alto que
el derecho se basa en una orden y que sta ni tienen sentido cuando se refiere a una realidad social que carece de la
posibilidad de obrar conforme a la exigencia, ni tampoco cuando lo hace a una realidad que no puede comportarse de
manera opuesta a lo que se reclama. Tan desatinado es disponer que es lcito a los hombres morir, como, por el
contrario, ordenrselo. De este modo existe una tensin constante entre el deber ser y ser sociales. En cambio el logismo
normativo que representa Kelsen y su escuela, al contraponer el deber ser, el carcter jurdico, al ser, de carcter social,
sin que entre ellos exista modo alguno de relacin, considerando el primero como un deber ser independiente de toda
orden y de toda observancia, atiende nica y unilateralmente a la normatividad y olvida que todo el deber social se
relaciona constantemente con un querer humano y que las normas sociales no son afirmaciones tericas, sino exigencias
dirigida a la voluntad del hombre. La confesin de la inevitable antinomia de un dualismo- que hay que estimar como
supuesto necesario- de ser y deber ser, realidad y valor, y la admisin ineludible de una relacin de contenido entre
ambos sistemas que se han supuesto sin relacin entre s-(Kelsen, Staatslehere, p. 19) no significa otra cosa sino que
la hiptesis de una falta de relacin entre el ser y el deber ser sociales es una falsa hiptesis.
El ser y el deber ser son, sin duda., elementos antagnicos que no pueden ser referidos ni el uno al otro ni ambos a una
comn raz lgica, pero que s pueden ser entrelazados en el concepto de la ordenacin, pero que s pueden ser
enlazados en el concepto de la ordenacin normativa social. Pues un deber ser social que, por principio, no guardase
relacin alguna con un ser social a que hubiera que dar forma no sera en puridad un deber ser. por otra parte, como
Kelsen (op. cit. P. 15) acertadamente indica, no existe un ser social sin normas sociales. La tensin, pues, entre ser y
deber ser (vid. Tambin Kelsen, op. cit., p. 18) no debe resolverse nunca unilateralmente, ni a favor de lo normativo ni del
lado de la realidad social. Slo se comprende de manera cabal la ordenacin normativa social si se considera y da por
supuesto que el ser y el deber ser no se hallan en un estado de aislamiento y en una antidialctica ausencia de relacin,
sino, por el contrario, en una correlativa coordinacin. Todas las ordenaciones normativas sociales constituyen
limitaciones del albedro; as el derecho supone una restriccin del albedro en el sentido de lo injusto. Las ordenaciones
normativas sociales se refieren a los hombres en cuanto soportes de intereses y entes capaces de querer (ef. Wolf,
Organschaft u. jur. Person, p. 263).
Entro de las ordenaciones normativas sociales el derecho positivo se distingue de las reglas convencionales, en el
estado actual de la evolucin social, por la manera como se establece y asegura su cumplimiento. Las ordenaciones
normativas sociales deben su nacimiento a actos de voluntad humana. El establecimiento y aseguramiento de las reglas
convencionales, v. gr. las normas de la decencia y urbanidad, resultan de la aceptacin o reprobacin de la opinin
pblica no organizada. En cambio el ordenamiento jurdico tiene a su disposicin una organizacin especial a cuyos
rganos incumbe la tarea especifica de garantizar el nacimiento y mantenimiento del derecho. En el Estado moderno
estos rganos de creacin y ejecucin del derecho son, inmediata o mediatamente, rganos del Estado.

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No quiete esto decir que los rganos del Estado hayan sido siempre los creadores exclusivos del contenido del derecho
ni tampoco los nicos que velaban por su cumplimiento. La relacin entre Estado y derecho hay que considerarla
tambin desde un punto de vista histrico y todo lo que, con pretensiones de validez general y trascendido la historia, se
diga sobre tal relacin hay que tomarlo con cautela suma. A lo largo de la historia se ha ido desarrollando un lento
proceso en el que el derecho se diferencia gradualmente de las reglas convencionales mediante la organizacin de
instancias legislativas y judiciales mediante la organizacin de instancias legislativas y judiciales destinadas a la creacin
del orden jurdico. Este proceso de diferenciacin se debe al aumento de la interdependencia y del intercambio,
consecuencia de la creciente divisin de trabajo, con lo que se hace ms necesaria una ordenacin normativa social
establecida de modo consciente y segn un plan, que, en lo posible, sea previsible en su ejecucin. Slo en la poca de
la economa de cambio muy avanzada le fue posible a la jerarqua del Estado organizar un orden normativo semejante.
Hasta entonces la creacin jurdica vino perteneciendo mayor o menor grado, a toda comunidad organizada y, en cuanto
a la ejecucin, era cosa que incumba a todos, que podian hacerse justicia por su mano. Si, en la determinacin del
concepto de derecho, queremos orientarnos no hacia lo que es sino hacia lo que fue y lo que tal vez< vuelva a ser
(Tatarin-Tarnheyden, p. 487), hemos de admitir que no slo el Estado sino tambin las iglesias, los territorios, los linajes,
las ciudades, los gremios, las corporaciones profesionales, es decir, todos los grupos organizados pueden crear derecho
y velar por su cumplimiento. Con ello vendramos a renunciar, en ltimo trmino, a toda distincin entre el derecho y las
reglas convencionales y, en todo caso, se introducir una acepcin gramatical segn la cual todo estatuto corporativo
sera derecho. Dado que el Estado soberano ha reclamado para s, con xito, el monopolio de la coaccin fsica legtima,
convirtindose en unidad social suprema de decisin y accin frente a las dems instancias autnomas, se reserva, por
motivos de conveniencia, la denominacin de derecho a aquella ordenacin normativa social que se establece y asegura
por medio de los rganos especiales de la organizacin estatal.
No quiere decir esto que los rganos del Estado, a cuyo cargo corre la creacin del derecho, determinan de modo
completamente libre los contenidos jurdicos y que slo ellos puedan asegurar su observancia. En rigor, el matrimonio, la
familia, la propiedad el contrato, as como los diversos grupos territoriales y personales, son, histricamente, anteriores
al Estado y, por consiguiente, no han sido creados por virtud de la correspondiente funcin jurdica de aqul, sino que
son, en su origen resultadote fuerzas sociales que el Estado no ha organizado. Sin embargo, desde el momento en que
la sociedad encomienda a rganos especiales, primero la jurisdiccin, luego la ejecucin de sus sentencias y finalmente
la legislacin, cuyos rganos, desde el Renacimiento, integran unitariamente, en medida creciente, en la organizacin
estatal, desde ese momento aparece perfectamente justificado atribuir carcter estatal al derecho. Pues a partir de
entonces el Estado vienen realmente a ser la fuente de validez formal del derecho por cuanto l establecer y asegurar el
derecho legal mediante sus rganos y seala las condiciones para la validez del derecho consuetudinario. Ello no obsta
para que an hoy ciertos contenidos jurdicos, en cuanto normas convencionales, aparezcan con frecuencias al margen
de, e incluso contra, el Estado. por mayor total que sea un Estado nunca podr absorber toda la realidad social ni
eliminar por completo su fuerza productora de derecho. Y justamente porque el derecho y las reglas convencionales
tienen muchas veces el mismo contenido, slo pueden ser diferenciados por el carcter estatal de su creacin y
aseguramiento, que acompaa al primero.
Es evidente que la observancia de normas jurdicas se halla tambin asegurada en amplia medida por ordenaciones no
jurdicas de carcter natural, social y normativo, por las situaciones econmicas de intereses, por las reglas
convencionales, la religin y la moral y asimismo por los rganos de otras organizaciones distintas del Estado. Ningn
Estado podra subsistir ni una hora sin estas garantas naturales y sociales de su ordenacin jurdica. As acontece, por
ejemplo, que en la democracia parlamentaria, el partido poltico es un fenmeno extraconstitucional al que con
frecuencia el derecho constitucional no hace referencia, a pesar de que la ordenacin y los rganos de los partidos son
algo imprescindibles para la creacin jurdica en aquella forma de listado (et. Triepel, Staatsverfassung u. pol. Parteien,
1927,p. 24). Asimismo, mal ira el cuidado y educacin de los hijos si hubiera slo de depender de las disposiciones de
derecho de familia que el Estado establece y garantiza y no existiera una serie de ordenaciones naturales y sociales que
por tal cosa velaran. Lo que el legislador no ha declarado expresamente, aunque s supuesto, respecto al sentido y
aseguramiento de una norma jurdica aislada no se puede nunca descubrir mediante la sistematizacin lgica sino
nicamente en conexin con la totalidad de la realidad social dentro de la cual la norma vale. Pero cuando menos
pueden los ordenamientos y rganos extraestatales establecer y mantener la necesaria ordenacin de la vida social,
tanto, ms imperiosa ser la urgencia de que el Estado se encargue de crear normas y de velar por su cumplimiento.
Esto es cosa que comprueba la historia del Estado y es tambin aplicable, en cada caso concreto, a la relacin que
actualmente existe entre Estado y derecho.
No es aqu el lugar para ocuparnos de las numerosas teoras jurdicas particulares (vase sobre ello a Somlo, pp. 128
ss). nicamente sealaremos, en contra de la extendida tesis de que la coaccin es una nota esencial del concepto del
derecho, que tampoco las reglas convencionales desconocen la coaccin y que, por otra parte, tanto el derecho
internacional como importantes partes del derecho poltico, carecen de coaccin fsica organizada. En cambio, sucede
que la imperfeccin de la garanta del derecho internacional- nacida del hecho de que sean los rganos de la
organizacin estatal quienes lo establecen y aseguran, con lo que se identifica al creador de la norma con su

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destinatario- aparece frecuentemente compensada por la existencia de garantas extraestatales tales como la situacin
de intereses y la aceptacin o repudio de la opinin pblica no organizada. Por otra parte, el derecho consuetudinario, del
que tanto se habla pero que no tienen hoy prcticamente mayor importancia, slo se conoce que es derecho por la
circunstancia de que los rganos estatales, si casi no loo aplican, al menos lo admiten, es decir, lo aceptan tcitamente y
lo aseguran.
Si tratamos de determinar la relacin en que actualmente se encuentran el Estado y el derecho, partiendo de que ste es
aquella ordenacin normativa social establecida y garantizada por los rganos de la organizacin estatal, no podemos
considerar ni al Estado ni al derecho como un prius, sino como entidades que se hallan entre s en correlativa
vinculacin. Ante el mismo insoluble problema se encuentra quien considere al Estado como un poder de voluntad no
sujeto a normas y trate de hacer arrancar de l el camino que al derecho conduce, como el que afirma que el derecho es
un deber ser puramente ideal. Sobre todo poder real, y se esfuerce, por otra parte en vano, en enlazarlo con el Estado.
mientras se permanezca aferrado a esa idea de la irreducible oposicin entre naturaleza y espritu, acto y sentido,
voluntad y norma, la realidad social aparecer hendida en dos partes sin vinculacin posible: all el mundo del puro
espritu, de las formaciones ideales de sentido, de las ordenaciones normativas de deber ser; aqu la muchedumbre
desordenada de las fuerzas naturales carentes de sentido que constituyen una realidad existencial causal que es, sin ser
algo para nosotros, es decir, que no tienen sentido alguno. El dualismo antidialctico se ve obligado a atribuir por
completo a la psicologa y a la sociologa la condicin de ciencias naturales, con lo que no puede comprender
adecuadamente ni un solo acto de voluntad humana con sentido.
La contraposicin entre la norma objetiva y la realidad psicolgica subjetiva y, junto con ello, la existencia de una
jurisprudencia dogmtica, son posibles gracias al hecho de que el sentido insito uno acto en las manifestaciones externas
posee cierta sustantividad propia, relativamente objetiva, pudiendo por ello se r considerado y comprendido con
abstraccin de toda realidad psico-fsica. La tarea especfica del jurista consiste en separar, interpretar y sistematizar,
entre los modos de conducta con importancia para la ordenacin de la convivencia social, aquellas significaciones o
contenidos de sentido que valen como derecho. Pero toda jurisprudencia que intente el artificio metdico de separar de
manera absoluta la manifestacin del sentido, la naturaleza del espritu, la forma de contenido y el acto de voluntad de la
norma, se topar con un callejn sin salida. Pues as como el individuo no es un espectro incorporal, sino que aparece
incluido e inserto en una realidad fsica en la cual y junto a la cual l es espritu, as tambin la externa manifestacin y el
sentido constituyen un todo a la vez corpreo y de sentido, una unidad dialctica de sentido y corporeidad que
aprehendemos uno intuitu (ef. Leller, Souveranitat, pp77 ss.; Schindler, Verfassungsrecht, pp. 120ss).
Por tal razn, el problema del Estado y el derecho slo puede ser comprendido si se considera el deber ser jurdico, a la
vez, como un querer humano, como la objetivacin de un acto de decisin (E. kaufmann, Logia u. Rechtswissenschaft,
1922, pp. 69 ss), lo cual, sin embargo, en cuanto acto creador de derecho, ha de contener ya una exigencia o una norma.
Los trminos exigencia, disposicin, mandato, imperativo, designan una motivacin dotada de sentido y dirigida a la
conducta humana,. El mandato puede, mentalmente, separarse de quien lo dicta y objetivrselo, por ejemplo de palabra,
por escrito o por imagen. Pero la emancipacin, corriente en la tcnica jurdica, de la norma con respecto al acto de
normacin no puede llevarse hasta el extremo de aislar, de un lado, a un acto de voluntad realizado en un espacio y en
un tiempo, engendrado causalmente y que causalmente obra, aunque sin sentido, y, de otro lado, una norma jurdica que
transciende de toda causalidad y de todo tiempo y espacio. Por el contrario, el acto de voluntad que da positividad al
derecho debe considerarse como una unidad dialctica de querer y deber ser: lo que, visto desde el que manda, aparece
como mandato o disposicin, se presenta al destinatario como norma, lo que con respecto al acto de voluntad aparece
como imperativo, con respecto al contenido significativo aparece como norma.
El jurista dogmtico o ms exactamente, el jurista judicial que slo se interesa por la aplicacin de preceptos jurdicos
positivos en la jurisdiccin civil y penal, puede, con facilidad, incurrir en el error de creer que los preceptos jurdicos que
encuentra en los cuerpos legales y en la jurisprudencia son normas ideales, independientes de toda actualidad volitiva y
de toda facticidad. Pues, en efecto, un precepto jurdico puede aparecer hasta tal punto trascendido de lo real, respecto a
la conducta de los individuos, que su validez normativa se mantengan aun en el caso de que durante dcadas ese
precepto no se aplique o no se observe. En semejante caso, el jurista judicial puede, fcilmente, pasar por alto el hecho
de que el precepto jurdico concreto slo tienen validez gracias a su inclusin en la conexin sistemtica de una jerarqua
de poder y del orden jurdico a ella correspondiente (Heller, op cit., p 55), de cuya validez participa . de una orden y
de una observancia voluntarias. El aparato burocrtico del estado del presente, que funciona con calculable precisin,
garantiza de tal manera la actualizacin regular de las normas jurdicas, especialmente las de derecho civil y penal,
mediante los tribunales y las autoridades de ejecucin, que se concibe que el jurista judicial pueda llegar a considerar de
hecho los preceptos jurdicos positivos como formaciones de sentido sustradas al querer humano por largos lapsos de
tiempo. Sin embargo, la afirmacin terica de que el derecho forma parte de un mundo de formas destemporalizado y
de que posee una validez perdurable independiente del tiempo (G. Husserl, en Husserl-Festchrift, 1929, p.16), no
significa sino que el derecho, al igual que las dems formaciones de sentido objetivas, aparece, frente al fluir subjetivo de
las vivencias, como un objeto trascendente que vale, pues, justamente en tanto que tienen validez. La

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destemporalizacin relativa del derecho ha de ser comprendida sociolgicamente (ef infla, p. 335) y nunca podr
entendrsela gnoseolgicamente como la validez intemporal de las formas puras del pensar.
El derecho, empero, slo puede ser comprendido como un querer si se le concibe, a la vez como un deber. Por esta
razn, hay que estimar el poder estatal de voluntad que da positividad al derecho como ya sometido a normas. El gran
mrito crtico de Hans Kelsen ha sido el haber sealado que la validez jurdica no puede basarse en su establecimiento
por un poder de voluntad no sometido a normas. Sin embargo, la solucin que da al problema de la validez, apelando a
la hiptesis de una norma fundamental que declara: condcete tal como lo ordena el monarca o el parlamento, no es,
en puridad, otra cosa sino un mero cambio de nombre de la voluntad estatal no trabada por normas (ef. Heller, op. cit.,
pp. 53 ss., 93). Pues si es la norma fundamental la que instaura la autoridad constituyente y si la Constitucin extrae su
validez jurdicamente relevante, de esta norma originaria, en tanto que su contenido procede del acto emprico de
voluntad de la autoridad constituyente (Kelsen, Souveranitat, p. 1), venderemos as a tener, de una parte, una norma
fundamental sin contenido y., por consiguiente, no sometida a normas, alias voluntad del Estado, y, de otra parte, una
Constitucin que toma su validez de la voluntad, no sometida a normas, del Estado.
Mientras se contraponga, sin gnero alguno de mediacin dialctica entre ambas, el derecho al poder de voluntad del
Estado, no podr comprenderse de modo cabal ni lo especfico del derecho ni lo caracterstico del Estado y, por
consiguiente, tampoco la relacin que existe entre uno y otro. Son, sobre todo, incomprensibles la validez y la positividad
del derecho sin una correlacin entre el Estado y el derecho. Hay que concebir el derecho como la condicin necesaria
del Estado actual y, asimismo, el Estado como la necesaria condicin del derecho del presente. Sin el carcter de
creador de poder que el derecho entraa no existe ni validez jurdica normativa ni poder estatal; pero sin el carcter de
creador de derecho que tienen el poder del Estado no existe positividad jurdica ni Estado. La relacin entre el Estado y
el derecho no consiste ni en una unidad indiferenciada ni en una irreductible oposicin. Por el contrario, esa relacin
debe ser estimada como una relacin dialctica, es decir, como relacin necesaria de las esferas separadas y admisin
de cada polo en su opuesto (Cohn, Theorie der Dialektik, p. 52 ss., 264 s., 287).
Por tal motivo, el problema de la validez del derecho ha de considerarse tambin en conexin con el carcter de
formador de poder que el derecho tiene. Apara que alguien tenga poder, es decir, para que sus rdenes sean cumplidas
de modo constante, es preciso que quienes lo sostienen, o al menos aquellos de ms influjo, estn convencidos de la
legitimidad de su poder. El poder poltico es una relacin social, pero no es necesariamente una capacidad poltica
personal. El gobernante ms incapaz ejerce poder y recibe obediencia mientras se cree en la legitimidad de su autoridad.
La instancia que en el Estado establecen las normas se hace legtima cuando los destinatarios de la norma creen que el
creador del derecho, el establecer los preceptos jurdicos, no hace ms que dar carcter positivo a ciertos principios de
derecho ticamente obligatorios que transcienden del Estado y de su derecho, y cuyo fundamento precisamente
constituyen. Ms adelante hemos de ver que toda unidad de poder precisa, adems, de la coaccin. Aqu debemos
manifestar que la coaccin contra los que no aceptan la ordenacin de la autoridad tienen como supuesto la adhesin
interior de los que tal ordenacin fuerzan. Todo grupo de dominacin precisa a la larga de la creencia de que sus
principios jurdicos y, por stos, sus preceptos jurdicos poseen una fuerza obligatoria general que liga tambin a los
sometidos. Slo aquel derecho que pretende servir a la justicia podr obligar, a los mismos que mandan, a realizar
aquellas acciones gracias a las cuales se constituye el poder del Estado.
Para quienes concibe errneamente la esencia de la autoridad, al reducirla exclusivamente a la proteccin de intereses o
al ejercicio de la fuerza militar, resulta esencialmente incomprensible el carcter de creador de poder que el derecho
tienen y que nace justamente de los fundamentos suprapositivos de su validez. Tener autoridad quiere decir encontrar
obediencia sin tener en cuenta la proteccin de los inters en que piensan los que obedecen (Heller , op. cit., pp. 35 ss.).
la estructura necesariamente antagnica de la relacin entre el individuo y el Estado da lugar a que, sin excepcin, todo
acto de autoridad de normacin tenga que sopesar intereses y tanto entre los grupos como dentro del mismo grupo
dominante.- que perjudicar a unos en beneficio de otros. Sin la creencia en la rectitud obligatoria de los criterios sobre los
cuales se basa el sopesamiento de los intereses no se concibe, en ltimo extremo, la autoridad de ningn gobierno.
Aquellos mismos idelogos del poder que, adoptando una postura maquiavelista, pretende haberse liberado de toda
ideologa y hacen marchar siempre a Dios con los ms fuertes batallones, no para mientes en el gran valor que el
derecho tienen para adquirir, al olvidar que la seguridad en s misma, imprescindible para toda autoridad duradera, slo
la puede dar la buena conciencia. Por esta razn, el destino de una clase dominadora est sellado en cuanto deja de
creer en sus principios jurdicos y no est ya convencida, con limpia conciencia, de que sus principios de justicia tengan
general fuerza obligatoria aplicable tambin moralmente a los dominados.
Decir que la voluntad del Estado es la que crea y asegura el derecho positivo es exacto si, adems, se entiende que esa
voluntad extrae su propia justificacin, como poder, de principios jurdicos suprapositivos. En este sentido, el derecho es
la forma de manifestacin ticamente necesaria del Estado. la voluntad del Estado debe ser concebida como una
indubitable realidad social existencial. Por eso, precisamente, no puede ser una voluntad libre de normas, lo que podra
encontrarse en todo caso en el reino animal, sino que, como cualquier otra voluntad humana, hay que considerarla como
un ser formado por normas, que no puede sustraerse a las exigencias, variables segn el grado de cultura, que plantean
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las condiciones de la vida en sociedad. El problema cardinal, pues, de la teora del Estado, el de la relacin entre
voluntad y norma, slo puede resolverse, con respecto a la creacin jurdica soberana, concibiendo la voluntad del
Estado, tambin desde el punto de vista de la ciencia de la realidad, como una unidad dialctica de aquellas dos,. La
autoridad de la voluntad soberana del Estado, su calidad de poder supremo, se basa en su legitimidad.
El derecho es la forma de manifestacin necesaria, tanto desde el punto de vista moral-espiritual como tcnico, de todo
poder permanente. La funcin creadora de poder que el derecho tienen hallarse condicionada, de un lado, por su
normatividad y, de otro, por su positividad. Si no se acepta la forma jurdica no es posible que una situacin transitoria de
dominacin se convierta en una situacin de dominacin relativamente permanente. Slo en virtud de la identidad de las
normas jurdicas adquiere forma la ocasionalidad de las relaciones de poder siempre cambiantes, estructurndose en
una unidad de poder permanente. Aunque no fuera ms que por estos motivos de tcnica del poder, nuca podra una
voluntas sin normas ejercer poder social. Todo poder social se basa en la expectativa de una conducta regular por parte
de los sometidos, y todo poder poltico en la expectativa de una conducta de los sbditos, segn lo exigido por la regla.
Las perspectivas de poder de una unidad de voluntad son tanto mayores y ms durables cuanto mayor y ms durable
sea la probabilidad de que se realice de manera efectiva, por parte de los sbditos, la conducta que se espera. La
duracin y la accin del poder pueden incrementarse considerablemente por medio de la organizacin, es decir, por el
hecho de que se haya instaurado conscientemente una ordenacin normativa, de acuerdo con la cual llevan a cabo sus
prestaciones para con el poder, tanto los sbditos como los rganos, armonizndose unos y otros entre s mediante la
observacin y el mandato. Todo poder poltico es poder jurdicamente organizado.
La forma tcnicamente perfecta de una formacin consciente de unidad del poder es la militar. Distnguese sta de la
forma jurdica en que es mera forma tcnica pues slo recibe su legitimacin y sus objetivos de la voluntad poltica. La
forma jurdica pretende ser justa, en tanto que la forma militar slo pretende ser tcnicamente precisa y practicable.
Ambas formas actan creando poder; pero la militar lo hace slo en virtud de su tcnica, por lo que organiza nicamente
actividades militares en una unidad de accin, en tanto que la forma jurdica lo hace adems mediante su pretensin de
legitimidad, al organizar actividades espirituales y fsicas de toda clase, incluidas las militares en una unidad de accin
poltica universal. La forma militar representa la ms precisa y practicable forma de la organizacin de poder porque ella
supone el mximo de certidumbre respecto a lo que se exige y de seguridad, de suerte que la conducta exigida se
cumple tambin con regularidad efectiva. Forma jurdica necesita de tanta ms precisin y practicabilidad cuanto ms
numerosas y complejas sean las relaciones sociales. Este aspecto tcnico del derecho, que se manifiesta unas veces en
la determinacin racional del contenido jurdico y otras en la certidumbre de la ejecucin, e s lo que llamamos seguridad
jurdica. No cabe duda que la forma jurdica no puede nunca alcanzar aquella regularidad casi mecnica de la conducta
de los subordinados en que se basa la precisin de la formacin de poder de carcter militar. Dado que la organizacin
militar es slo una organizacin tcnica de funciones parciales, en lo posible uniformes, eliminando en buena parte la
autodeterminacin individual, se halla en condiciones de asegurar, al modo como sucede en la forma econmica de
divisin del trabajo de la gran empresa racionalizada de nuestros das, una previsibilidad de la formacin de poder que la
forma jurdica nunca puede alcanza, ya que, a causa de su funcin de ordenacin universal, que hace que nunca pueda
racionalizarse por completo, queda siempre en ella un amplio margen de espontaneidad. Puede, por eso, hablarse de
una ley del rendimiento decreciente de poder de la seguridad jurdica, ley que, aunque tambin deja sentir su influjo en la
formacin del poder militar, se da en grado mucho menor que en la formacin del poder poltico.
El derecho, como forma de manifestacin necesaria, tanto por motivos tcnicos cuando tico-espirituales, del poder del
Estado, no debe ser considerado de manera tan radicalmente errnea que se le llegue a excluir, como hace Smend, del
crculo de los factores de integracin del Estado, estimando que las funciones jurdicas son cuerpos extraos en la
Constitucin (op. cit., pp. 97 ss., 150). Pues lo cierto es que, en realidad, no hay factor alguno de integracin del Estado
que sea ms imprescindible que el derecho. En la dinmica de las relaciones de dominacin histrico-sociales una
situacin de poder se convierte en un status poltico nicamente gracias al derecho. Sin el derecho, con sus caracteres
normativos y tcnicos, faltara al Estado en el cambio incesante de los innumerables procesos de integracinpermanencia y estructura, es decir, no tendra, en general, existencia (ef. Supra, pp. 79-80). El carcter de formador de
poder que el derecho tienen es tambin negado por C. Schmitt, quien confunde, adems, normatividad y positividad al
afirmar que la unidad y ordenacin reside en la existencia poltica del Estado, y no en leyes, reglas ni ninguna clase de
normatividades (Verfassungslehre, pp. 9 ss.; ef. Tambin p. 22; ef Heller, op. cit., p.69). La normatividad y la
existencialidad no son para el Estado cosas opuestas, sino condiciones recprocas. El derecho, en realidad, formula casi
leyes esenciales del ser de la vida de la comunidad humana (E. kaufmann, Probleme d. internat. Gerichtsbarkeit, 1932,
pp. 9 s).
Al carcter formador de poder del derecho corresponde el carcter creador de derecho del poder. El derecho no es
determinado menos unilateral insuficientemente si se le concibe slo en su normatividad ideal que si slo se le estima en
su positividad, cuyo origen se halla en la facticidad de una unidad de decisin y accin. Las normas jurdicas positivas no
se establecen por si mismas sino que son queridas, establecidas y aseguradas mediante disposiciones reales. Sin una
positivacin, por medio de actos de voluntad, el derecho no puede tener ni la firmeza que quiere la actual sociedad de
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cambio, ni eficacia. Sin la unidad fctica de la voluntad del Estado no existe unidad del orden jurdico positivo; pero sin
sta no hay justicia ni seguridad jurdica, no existe ni existi nunca un grupo social de tal homogeneidad que excluyera
toda diversidad de principios de justicia y de principios jurdicos, pero aunque existiera, se necesitara tambin en l de
un poder voluntario de decisin y accin para la conveniente concrecin o imposicin de los preceptos jurdicos nunca
pueden ser derivados, por un mero procedimiento lgico, de los principios ticos del derecho-, es decir, tanto para
conseguir la certidumbre jurdica como , sobre toda para lograr la certidumbre de la ejecucin. La doctrina que contienen
que la existencia del Estado se apoya jurdicamente tan solo en su propia voluntad, de tanta importancia sobre todo en
derecho internacional (Jellinek, Staatslehre, p. 274), ha dado certera expresin al carcter creador de derecho del poder
(Heller, op. cit., pp. 148 s). claro es que a esta voluntad del Estado no puede considerrsele como no ligada por normas,
pues de lo contrario tambin se vera privada de poder, pero tiene que ser poder porque slo as puede establecer y
asegurar el derecho.
Si la aplicacin de la idea del derecho a una realidad social concreta no es posible sin que intervenga una autoridad de la
comunidad que positivice el derecho, el carcter formador de derecho del poder aparece en plena pureza cuando se trata
de la validez del derecho injusto.
El problema del derecho injusto, que el positivismo, con la irreflexiva seguridad que en si mismo tena, pretenda haber
eliminado junto con el derecho natural de la ilustracin, volvi a plantearse con las complicaciones sociales del siglo xx.
Sin embargo, los dos caminos, el de la moralizacin y el de la moralizacin del derecho, con los que algunos tericos
eluden el problema, pretendiendo no obstante superar el positivismo, deben estimarse inadmisibles. Su fundamental
error consiste en que toman del derecho natural justamente aquello que nuestra poca tienen que rechazare sin
condiciones, a saber, la ficcin de una comunidad jurdica completamente homognea dominada por principios unitarios
de justicia.
La moderna amoralizacin del derecho no significa una superacin sino, sencillamente, una reprise del positivismo
histrico que reduce el Estado, al igual que todo derecho, al espritu del pueblo. Savigny haba dicho que el derecho
positivo vive en c la conciencia comn del pueblo y que es el espritu del pueblo, que vive en comn en todos los
individuos, quien crea el derecho positivo (System, I, p. 14); con lo que, a la vez que niega la legalidad especifica del
Estado y del derecho, viene tambin a negar el carcter formador de derecho que el poder tiene, creando la ficcin de
una comunidad del pueblo y del derecho que no deja lugar alguno a un derecho injusto. Y la misma ficcin, con el mismo
propsito contrarrevolucionario, se contienen en aquella afirmacin de Schonfeld (p. 123): Todo derecho positivo, por
terrenal que sea, es la justicia en tiempo y espacio, de donde le viene su dignidad []. Ello convierte su poder en poder
jurdico y sui coaccin en coaccin jurdica, cosa que ya intuy, aunque sin razonarlo, la Escuela histrica, y que para el
positivismo, con su eliminacin de toda idea [] ni siquiera ha constituido un problema. Fcil es comprender que detrs
de esa exaltacin religiosa de todo lo existente se oculta una muy terrena significacin para la esfera de la poltica
interna; y asimismo, tambin se comprende sin dificultad que, con ese estar ms all del bien y del mal, de lo jurdico y
de lo no jurdico, no se lleva a cabo una superacin del positivismo sino que, por el contrario, se prepara el camino para
la destruccin de todo valor jurdico y, con ello, de toda teora jurdica,. Para ser consecuente con sus postulados, esta
religin del statu quo poltico debiera tener bastante coraje para presentar al pueblo alemn el Tratado de Versalles como
la encarnacin de la justicia en el tiempo y el espacio (ef. Heller, op. cit., p. 181. A2).
Si la amoralizacin del derecho conduce a la glorificacin religiosa se la situacin real del poder, su moralizacin nos
lleva a la anarqua. Siempre que se declare que un precepto jurdico no es obligatorio porque le falta legitimacin tica
(ef. Por ejemplo, B. Darmstadter, Rect. And rechtsorduung, 1925, p. 120), lo nico que impide caer en el anarquismo es
la ficcin jusnaturalista de una comunidad jurdica absolutamente uniforme. Lo propio cabe decir de la difundida doctrina
de que la positividad del derecho se basa en ltimo trmino en la conviccin de su valides; supnese aqu una
conviccin del promedio de un pueblo que, como se reconoce, no existe en muchos casos. Difcilmente han podido
considerar como derecho, las vctimas de la inquisicin espaola, aquellas normas en virtud de las cuales fueron
sentenciadas (Jellinef, op. cit., p. 334 y A 1).
Lo mismo la moralizacin que la amoralizacin del derecho pasan por alto el condicionamiento recproco de la formacin
de derecho por el poder y de la formacin de poder por el derecho; ambas se esfuerzan por una irrealizable y falsa
amoralizacin de la justicia y el derecho, de la legitimidad y la legalidad, de la normatividad y la positividad. La sociedad
ms homognea precisa del derecho positivo y, con ello, de un poder de voluntad que lo cree y asegure (de opinin
contraria, op. cit., p. 16 y passim). Y si as es; a fuerza habr de destacarse an ms en una sociedad dividida en clases
el carcter formador de derecho del poder y el carcter formador de poder incluso del derecho injusto. Como sucede con
toda realidad social, lo que interesa en la conducta constitutiva del poder del Estado que siguen los sbditos, no es slo
su valor de conciencia moral, sino adems su valor de accin poltica. Evidentemente que la aceptacin es tanto mayor y
tanto ms reducida la coaccin y tanto ms fuerte el poder del conjunto, cuando ms firme sea la creencia en la
legitimidad del derecho formador de poder. Pero no se debe olvidar que tambin el poder no legitimado puede operar en
el sentido de crear derecho, de un lado porque la legalidad de la conducta no est necesariamente condicionada por la
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

legitimidad de la norma jurdica, sino que los hombres obedecen tambin el derecho injusto por apata, temor o inters; y
de otro, porque el derecho es la forma en la cual tiene que manifestarse incluso el poder no legitimado, de modo que,
aun cuando sea injusto, ha de contener ciertos principios de constitucin comunes a todo derecho. Aun en los caos en
que no haya ms que la mera forma jurdica tcnica del procedimiento, ajena a toda legitimidad, esa simple forma
jurdica, incluso del derecho injusto, impone ciertas limitaciones al poder, ciertos limites a lo arbitrario y cierta proteccin
para los sometidos a las normas, al forzar a aqul a la observancia de determinados principios jurdicos generales y
reglas de interpretacin. Por esta razn, no carece de sentido, aun desde el punto de vista del obligado, el luchar por la
observancia de una ley injusta o de un tratado internacional injusto (ef. E. kaufmann, op. cit., pp 14 s., 17).
Al negar la relacin dialctica entre el Estado y el derecho, as como la formacin de poder por el derecho y la derecho
por el poder, haba que enfrentarse con el dilema de reducir el derecho al Estado o negar la legalidad peculiar de ste y
disolverlo en el derecho. Para el liberalismo, poco amigo del Estado, la consecuencia era clara. Desde el punto de vista
de la historia del espritu, la eliminacin del carcter de realidad del Estado en beneficio del derecho poda enlazar con la
idea jusnaturalista de la autoridad impersonal de la ley, la cual, como orden natural, haba de ser conocida y realizada por
la razn humana. Se crea que las leyes inmutables de este ordre naturel podan obligar de modo inmediato e
incondicionado a los destinatarios, prescindiendo de toda autoridad humana e incluso de la voluntad divina, es decir, se
crea posible ordenar la realidad social sin apelar a la autoridad (ef. Heller, op. cit., pp. 17 ss). La idea de una nomocracia
impersonal slo podra servir para la formacin de la sociedad en el caso de que se admitieran ciertos postulados
nacionales concretos y de contenido con carcter tan universal y evidente que resultara absolutamente superfluo el que
una voluntad viniera a positivizar esos principios de justicia en preceptos jurdicos. El holands Krabbe, al pretender
remplazar la soberana del Estado por la soberana del derecho,, viene a ser uno de los ltimos representantes de ese
derecho natural formal (Lask, I pp. 282, 314). Ya no vivimos dice- bajo la autoridad de personas, ora naturales ora
artificiales (jurdicas) sino bajo la autoridad de normas, de fuerzas espirituales. Estas fuerzas mandan en el sentido ms
estricto de la palabra (Moderne Staatsidee, 1919, p. 81). Nuestro autor puede concebir una soberana del derecho,
prescindiendo de toda disposicin positiva por actos de voluntad del Estado soberano, gracias a que todava llena la
forma jurdica jusnaturalista con un contenido de derecho natural material y a que sus principios de razn democrticos y
liberales se eles aparecen como evidentes a priori y suficientemente concretados.
El intento kelseniano de disolver el Estado en el derecho constituye una doctrina exclusivamente formal de un derecho
natural sin contenido. La doctrina pura del derecho no conduce a la representacin de una autoridad impersonal del
derecho, sino a la de una autoridad del derecho depurada de todo contenido tico y sociolgico. Al identificar, como lo
hace Kelsen, el Estado con el derecho, por fuerza habr de desaparecer, con la legalidad peculiar del Estado, la
autonoma de la teora del Estado. no hay ms que una teora normativa del Estado como teora normativa del Estado
como teora del derecho, la que, como tal, es tambin la sociologa del Estado (Staatslehere, p. 16).
Desde el momento en que se liquida la necesaria tensin entre derecho y Estado, echndose unilateralmente del lado
del derecho, parece muy fcil fundamentar la validez del derecho frente al Estado. pero tal apariencia de desvanece al
descubrir que la teora kelseniana del Estado sin Estado se presenta como imposible porque, a la vez, es una teora del
derecho sin derecho, una ciencia normativa sin normatividad y un positivismo sin posibilidad. Como el Estado es
absorbido completamente por el derecho, y, en cuanto sujeto de derecho, no es otra cosa que el derecho como sujeto
(ef. Heller, op. cit., pp. 106 s. ), las normas jurdicas de Kelsen han de establecerse y asegurarse a s mismas, o sea que
carecen de positividad. El mstico automovimiento del derecho de Kelsen vienen a abocar, en ltimo extremo, en la
norma fundamental, que constituye la base de la unidad del orden jurdico en su automovimiento (op. cit., pp. 248 s).
Pero como la norma fundamental no es ms que un nombre inadecuado que se le da a la voluntad del Estado no
sometida a normas, al derecho, tal como lo entiende Kelsen, le falta, adems de la positividad, la normatividad. La
reduccin kelseniana del Estado al derecho supone la identificacin del orden normativo ideal con la organizacin real
la organizacin es, para nuestro autor, tan slo el extranjerismo que corresponde a ordenacin (Souveranitat, pp. 143
ss) y arranca de la concepcin de una organizacin no organizada y sin rganos, de una democracia sin autoridad, o
sea, en ltimo trmino, de la reduccin , ya conocida por nosotros, del Estado al pueblo (ef. Supra, pp. 210 ss).
De todo lo que hemos ido exponiendo llegamos a la conclusin de que el Estado no puede ser concebido no como una
funcin de la tierra, ni como fenmeno de expresin del pueblo, de la sociedad de clases o de la opinin pblica y que no
puede ser, en manera alguna, disuelto en el derecho. Todos esos fenmenos naturales y culturales con condiciones, en
parte histricas y en parte, universalmente necesarias, del nacimiento y permanencia de la unidad estatal. Pero ni el
conjunto ni, mucho menos, aisladas, pueden tales condiciones revelarnos la ley sustantiva del Estado. a ella vamos a
dedicar ahora nuestra atencin.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

ESENCIA Y ESTRUCTURA DEL ESTADO4


Hermann Heller
1. LA FUNCIN DEL ESTADO
A. Su legalidad peculiar
Desde que Aristteles inici su Poltica con la doctrina del fin del Estado, poniendo al frente aquella frase: la cuestin del
fin del Estado constituy un problema fundamental para todas las doctrinas. Estaba reservado al romanticismo el
combatir, por primera vez, la legitimidad de este modo de plantear el problema, afirmando que el Estado, como las
plantas y los animales, es un fin en s. A partir de entonces la cuestin del fin del Estado aparece desatendida por la
doctrina, que la rechaza por considerarla un problema ficticio o superfluo, o bien porque lo estima de imposible solucin
(ef. Rehm, Staatslehere, pp. 31 ss). Si en algn caso reconoce que tal cuestin est justificada, sus respuestas no son,
en general, nada satisfactorias cientficamente. Y, en todo caso, la teora del Estado est muy lejos de ver en ella su
problema fundamental.
La eliminacin del concepto del Estado de este momento teleolgico estaba, sin duda, justificada si se tomaba en
consideracin la concepcin que del Estado tena el derecho natural de la Ilustracin, en la que la cuestin delfn
apareca unilateralizada de manera racionalista al considerar equivocadamente el Estado como una creacin arbitraria
de individuos para un fin consciente. Es tambin exacta la objecin de que slo los hombres y no los grupos pueden
proponerse fines subjetivos. Ni cabe poner en duda que el Estado no es una unidad de fin en el sentido de que sus
miembros persigan en l y con l los mismos fines (ef. Infla pp. 258-259, 261-262). Hay que reconocer asimismo que
tienen razn los que declaran que, desde un punto de vista cientfico, no puede llegarse a establecer objetivamente la
misin poltica concreta de un Estado determinado. Pues esta misin aunque se quiera deducir, a la manea de los
geopolticos del da, con una pretendida objetividad, de la situacin geogrfica del Estado de que se trate- depende
siempre exclusivamente, lo mismo que aquellos fines psicolgicos, de las ideologas, en manera alguna unitarias, de
determinados grupos humanos dentro del Estado. por ltimo, hay que considerar tambin como mal plantada la cuestin
del fin trascendente objetivo del Estado, en relacin con la voluntad divina o con el destino ltimo del genero humano,
porque esa cuestin se refiere al sentido universalmente vlido, verdadero o justo, del Estado, o sea el problema de su
justificacin, problema que no cabe confundir con el del fin del Estado.
Una vez aceptando que tales objeciones se hallan justificadas, hay que reconocer, sin embargo, que la cuestin del fin
del Estado no slo constituye un problema de importancia para la teora del Estado, sino el ms fundamental de la
misma. Pues si bien es cierto que slo los hombres son capaces de proteger conscientemente fines, no lo es menos que
el Estado, como toda institucin human, tiene una funcin objetiva llena de sentido que no siempre concuerda con los
fines subjetivos de los hombres que lo forman. El derecho natural de la ilustracin haba extrado una consecuencia que
ha inducido a error, a partir de entonces, tanto a las ciencias de la naturaleza como a las de la cultura, a saber, que la
finalidad interna de un fenmeno debe referirse a su creacin por una voluntad racionalmente dirigida a un fin. Pero as
como la ciencia no puede llegar a admitir la accin de un creador partiendo de la legalidad inmanente del organismo
natural, ni de la lgica interna del lenguaje concluir que ha sido creado por un espritu del pueblo(ef. Supra, pp. 116-118),
del mismo modo no le es tampoco permitido explicar la organizacin estatal por un obrar racionalmente dirigido a un fin,
como v.gr., por un contrato entre hombres.
La teora del Estado, empero, puede y, es ms, debe indagar el sentido del Estado cuya expresin es un funcin social,
su accin social objetiva. Esta interpretacin objetiva del Estado hay que distinguirla con precisin de la interpretacin
psicolgico-subjetiva (cf., por ejemplo, Freyer, Theorie d. obj. Geistes, pp. 36 ss.). ciertamente que el Estado, como todos
los fenmenos culturales que los hombres realizan, puede ser objeto tambin de una interpretacin psicolgica. Tal
interpretacin indagara el fin subjetivo que los hombres se han propuesto en un caso concreto, si se trata de un conjunto
de casos, aquel que suele normalmente proponerse. De estos fines subjetivos no podemos, sin embargo, pasar a la
unidad objetiva de accin del Estado. pues si, en atencin a lo general psicolgico, se concibe el fin del Estado de
manera formal e indiferenciada, si, por ejemplo, se habla, con Jellinek, de un fin para el mantenimiento de la existencia y
del bienestar individuales, en tal caso ese fin no sera un fin especifico del Estado como el propio Jellinek admite
(Saatslehere, pp. 235 s.), y, por tanto no sera propiamente un fin del Estado, ni tampoco una situacin psicolgica que
se pudiera comprobar para todos los miembros del Estado.
Los grandes tericos del estado y, entre ellos, especialmente Aristteles y Hobbes, con sus doctrinas sobre el fin del
Estado, no han querido dar ciertamente una interpretacin subjetiva-psicolgica del Estado, sino una interpretacin
objetiva. La institucin del Estado da lugar en todas partes a actividades semejantes que tienen una significacin objetiva
con un sentido comprensible para la vida social en su totalidad. La interpretacin de este sentido funcional objetivo no
4

Heller Hermann; Esencia y Estructura del Estado; en Heller Hermann; Teora del Estado; FCE; Mxico; 217-267.
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debe confundirse ni con una interpretacin psicolgica ni tampoco con la cuestin del valor justo y vlido que haya de
atribuirse a la institucin estatal.
Las acciones que ejerce el Estado, como causa, dentro del todo social se determinan con la misma objetividad que las
funciones que posee ciertos rganos en el organismo anima o vegetal para la nutricin, reproduccin o defensa. Lo
causal y lo teleolgico no constituyen oposiciones de principio en la comprensin de la realidad social (Wundt, Logia,
1919, pp. 197 ss.).
El Estado no es posible sin la actividad, conscientemente dirigida a un fin, de ciertos hombres dentro de l. Los fines
establecidos por estos hombres actan causalmente sobre otros hombres como elementos motivadores de sus
voluntades. La realidad del Estado, el cual ha de ser supuesto aqu como unidad, consiste en su accin o funcin, la cual,
tal como ella es, no precisa que sea querida como fin, ni por todos los miembros ni siquiera por uno solo. El Estado existe
nicamente en sus efectos. La funcin es la existencia pensada en actividad (Goethe). La accin objetiva del estado
sobre hombres y cosas es separable de los actos fsicos de su nacimiento y puede explicarse, por eso, sin tener en
cuenta su nacimiento psicolgico, como contenido objetivo de sentido. En cuanto accin objetiva, la funcin inmanente
del Estado se distingue claramente tanto de los fines subjetivos y misiones que le adscriben las ideologas de una parte
de sus miembros, como de cualesquiera atribuciones de sentido de carcter trascendente que se refieran a su
fundamento jurdico (ef. Infla, pp. 276-278).
Como todas las funciones sociales, que nacen y se mantienen exclusivamente mediante actos de voluntad humana
socialmente eficaces, tambin la funcin del Estado es algo que se da y plantea a la voluntad humana. La funcin del
Estado nos es necesariamente dada por una situacin cultural y natural. No es nunca una mera situacin natural la que
reclama la funcin estatal. Hcese sta una necesidad que domina nuestro obrar en el momento en que se produce una
determinada situacin cultural, a saber, cuando los pueblos se hacen sedentarios. El asentamiento en un determinado
lugar geogrfico, limitado por la vecindad de otros pueblos, hace precisa una unidad de accin para la proteccin de este
espacio as como para su eventual ampliacin. Esta necesidad de una solidaridad territorial para las cuestiones que de
tiempo en tiempo se presenten en lo exterior, no es capaz, sin embargo, ni con mucho, de fundamentar la funcin de ,o
que desde el Renacimiento conocemos como Estado. hay que agregar un alto grado de divisin del trabajo social, y,
condicionada por ella, cierta permanencia y densidad de las relaciones de intercambio e interdependencia. Esa
intensidad de una conexin permanente de vecindad es lo que hace necesaria una organizacin territorial permanente y
unitaria esencialmente referida a la demarcacin espacial, organizacin a la que se da desde Maquiavelo el nombre de
Estado. los modernos Estados territoriales fueron desconocidos en la Antigedad y en la Edad Media. Una organizacin
comparable al status poltico actual slo poda desarrollarse entonces en aquellos lugares donde, como consecuencia de
los mercados, se concentraban en un breve espacio divisin de trabajo e intercambio, a saber, en las ciudades. Por esta
razn tambin, encontramos los iniciaos del Estado moderno en aquellas ciudades donde se dan, al grado mximo de
desarrollo, el trabajo y el intercambio, es decir, en las ciudades repblicas del norte de Italia.
La funcin del Estado determinada por el territorio se hace, pues, necesaria en el momento en que se llega a cierta etapa
caracterizada por el sedentarismo y por una divisin del trabajo muy desarrollada. Esta necesidad de la funcin estatal,
que liga nuestras representaciones y nuestros actos, hace que no podamos considerar el Estado como una creacin del
arbitrio humano; no se opone, en cambio, a que en l veamos el producto necesario de la voluntad humanan actuando
en una situacin cultural y natural dada. En cuanto se llega a aquel grado de interdependencia social en un determinado
territorio, se plantea la exigencia de una ordenacin unitaria para las relaciones sociales y, con ella, la de un poder
comn de ordenacin que debe realizarse tambin hacia fuera. Esta necesidad de hecho slo se convierte, sin embargo,
en la realidad social del Estado en el momento en que aparece sentida., por grupo humano que vive en el territorio, como
objetivo a alcanzar por la voluntad y, como tal, es realizado. Donde no sea querido un poder estatal que se afirme a s
propio en lo interior y lo exterior, no surge ni subsiste Estado alguno. Pero siempre que se d, como supuesto, aquella
situacin natural y cultural y se prefiera el poder de ordenacin territorial propio al extrao, all existe una voluntad de
Estado. si consigue organizar y poner en actividad, como poder autnomo, la cooperacin social en el territorio, nos
fallamos ya ante un sujeto del ms alto poder territorial, ante un Estado al cual se atribuye, con necesidad poltica, el
obrar poltico de gobierno con anterioridad a todo derecho internacional y con independencia de toda jurisprudencia
normativa.
La funcin del Estado consiste, pues, en la organizacin y activacin autnomas de la cooperacin social-territorial,
fundada en la necesidad histrica de un status vivendi comn que armonice todas las oposiciones de intereses dentro de
una zona geogrfica, la cual, en tanto exista un Estado mundial, aparece delimitada por otros grupos territoriales de
dominacin de naturaleza semejante.
La determinacin de la funcin de sentido, inmanente, del Estado es de importancia decisiva para la comprensin del
mismo en todos sus detalles. En una referencia a la funcin de sentido del Estado, todos los conceptos de la teora del
Estado y del derecho poltico aparecen vacos de significado. El agnosticismo, que estima que no puede responderse a la
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cuestin del fin del Estado, conduce a la triste conclusin de que el grupo poltico slo puede definirse por su
instrumento, la violencia (as M. Weber, Economa y sociedad, I, pp. 55 s.). a esta doctrina, y con mayor motivo a las
que sostienen que el poder es el fin conceptualmente necesario del Estado (por ejemplo, Thoma, DGB, d. Staatsw.,
1926, VII, p. 755), ms que ser falsas les sucede que no nos dicen absolutamente nada. Pues todas las instituciones
humanas despliegan poder, y si no se fija una funcin de sentido al poder especfico del Estado, no es posible
diferenciarlo de una gavilla de bandoleros, de un crtel del carbn o de un club deportivo.
B. Distincin de otras funciones sociales
Slo podremos llegar a un concepto de lo poltico partiendo de la funcin de sentido que desarrolla lo poltico en el seno
de la vida social total. Slo cabe distinguir la peculiaridad de la funcin poltica de las dems funciones sociales, de un
lado, por el hecho de que la poltica es una conexin efectiva que nace y se mantienen segn leyes relativamente
especficas y, de otro, porque esa conexin, en cuanto parte, presenta una determinada significacin para el conjunto de
la vida social.
El concepto de lo poltico es mucho ms amplio que el de lo estatal,. Han existido actividades polticas y formas de
actividad poltica antes de que hubiera Estado, del mismo modo que existen, an hoy, grupos polticos dentro de los
Estados y entre los Estados. Pero el lenguaje usual ha ampliado ltimamente el sentido de los trminos poltica y poltico
en forma considerable. Se habla de una poltica eclesistica, militar, econmica, de asociaciones, etc., y en ello no se
hace referencia slo al Estado y otras instituciones polticas, sino tambin a particulares como soporte de tal poltica. Con
tan amorfo concepto, sin embargo, no es posible determinar la funcin especfica de lo poltico. Todas esas formas de
poltica tienen en comn el desplegar y aplicar poder social organizado, o sea que su poder nace y se mantienen
mediante una cooperacin humana dirigida por una ordenacin regular comn, en la que determinados individuos cuidan
del establecimiento y aseguramiento de la ordenacin, as como de la actuacin unitaria de poder de tal suerte
concentrado. Pero al poder organizado y actuado por rganos especiales de una Iglesia, de un status o incluso de una
organizacin militar como tal, nosotros no lo llamamos poltico.
Tan slo partiendo de la relacin de lo poltico con la polis y su forma ms desarrollada, el Estado., podemos llegar a un
claro concepto fundamental. Por eso poltica es, en el ms eminente y ejemplar sentido, la organizacin y actuacin
autnoma de la cooperacin social en un territorio. Repitamos que no es, en modo alguno, necesario que corresponda
siempre a la funcin poltica objetiva una intencin subjetiva de los miembros. No tienen importancia decisiva el propsito
subjetivo del que presta un servicio militar, paga los impuestos, etc. como todo poder social, tambin el poltico es una
conexin de causa y efecto, en la cual lo importante es el efecto objetivo y no, o al menos no exclusivamente, el criterio y
la intencin subjetivos. Por esta razn, el dirigente poltico puede tener como propsito el enriquecimiento econmico;
pero si se sirve de la poltica para estos fines, ha de someterse su obrar a las leyes propias de ella o, de lo contrario,
fracasar,. Tanto poltica como econmicamente.
Sin embargo, no toda actividad del Estado es actividad poltica. La calidad de poltico de un poder social no es algo
establecido definitivamente, de una vez para siempre, sino que depende de las circunstancias sociales, especialmente
de la mayor o menor homogeneidad social y poltica del pueblo del Estado, as como de la forma concreta de Estado. en
general se califica de poltico tan slo al poder que en el Estado dirige o conduce, no al que ejecuta. Como depositario
del poder poltico se considera, en general, nicamente al que puede llevar a acabo un cambio esencial en la divisin del
poder estatal, en lo interno o lo externo, sobre la base de decisiones autnomas, o bien se esfuerza por poseer esta
facultad. Por eso no vale ordinariamente como poltica la actividad de rganos estatales subordinados que se realiza
segn normas precisas. Y tampoco se considera, con frecuencia, como polticas amplias zonas de la poltica social y de
la actividad cultural del Estado. en cambio, cuando existen fuertes tensiones polticas, todas las relaciones sociales se
hacen, finalmente, polticas e incluso llegan a estimar polticos actos tales como el alcantarillado de una calle, el
establecimiento de una fbrica o de un sanatorio o la construccin de una escuela. En poca tranquila en las que los
principios fundamentales de organizacin de la cooperacin social en un territorio no son puestos en duda, no se concibe
que esos actos puedan guardar relacin, por lejana que sea, con la funcin poltica. De otra parte, en el Estado de
derecho con divisin de poderes slo vale propiamente como poltica la actividad del Estado que tienen carcter
dispositivo y, en cambio, no se considera como poltica, o al menos no se le considera en el mismo grado, a la ejecucin
que acta sobre la base de las disposiciones de aqulla; es decir, que, en general, slo son actividades polticas el
gobierno y la legislacin, no la administracin ni la justicia. El Estado totalitario de las dictaduras modernas, que
convierten en polticas a todas las dems relaciones sociales, tienen que valerse no slo de la administracin, sino
tambin de la justicia como instrumento inmediato de poder.
La poltica y el Estado se encuentran , en verdad, estrechamente relacionados tanto conceptualmente como en la
realidad, pero no deben ser identificados. No es slo el Estado el que despliega puro poder poltico, sino tambin los
grupos polticos intraestatales o interestatales tales como los partidos, las alianzas, la sociedad de las naciones, y,
adems, otros grupos cuya funcin no es, en s, poltica, como las iglesias y las asociaciones patronales y obreras. As,
pues, no todo poder que acta polticamente es un poder estatal; pero todo poder poltico y esto est de acuerdo con
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nuestra formacin conceptual- aspira a ser tal segn su funcin de sentido; es decir, que todo poder poltico activo aspira
a organizar y actuar la cooperacin social territorial segn sus intenciones. Pero este objetivo slo lo puede alcanzar, en
ltimo extremo, un poder poltico- aunque sea interestatal- si se transforma en poder estatal. Pues el poder del Estado se
diferencia de todas las otras formas de poder poltico porque tienen a su disposicin el orden jurdico establecido y
asegurado por rganos estatales. Dado que el Estado representa el optimum poltico, es decir, la organizacin poltica
normalmente ms fuerte, precisa y practicable, toda actividad poltica, en virtud de su inmanente funcin de sentido, debe
esforzarse, no ciertamente por conquistar el poder estatal en su totalidad, pero s por tomar su parte en l. En este
sentido puede definirse la poltica como el arte de transformar tendencias sociales en formas jurdicas (Hartmann,
Festschift fur I. Brentano, 1916, p. 220).
Todo acto poder poltico ejerce, por principio, su influjo, que a veces slo cabe descubrir en un examen microscpico,
sobre la vida religiosa, militar, econmica, pedaggica, artstica y otros aspectos de la vida social, y viceversa. La funcin
poltica influye en todas las dems funciones sociales y es, a la vez, influida por ellas. Cabalmente por eso, slo puede
captarse el concepto de lo poltico mediante una interpretacin objetiva de la totalidad social. Toda interpretacin
psicolgica, si no quiere quedarse vaca de contenido, tienen que dar por supuesto este contenido objetivo de sentido de
la fundacin poltica. Tiene, pues, que partir necesariamente de la hiptesis metdica de que en todo acto que entrae un
sentido se contienen todas las formas fundamentales de los actos que entraan sentido; en todo acto impera la totalidad
del espritu (Spranger, p. 35). Por esta razn, un acto concreto de la realidad social, la cual presenta por todas partes
contornos fluidos, nicamente puede ser caracterizado como poltico en atencin a sus cualidades dominantes, no por
sus cualidades puras.
En oposicin a la concepcin aqu sostenida de la funcin objetiva en sentido de lo poltico, se ha formulado
recientemente, bajo el influjo de la filosofa de la vida, la tesis de que toda poltica no significa otra cosa sino una lucha de
fuerzas esencialmente irracionales y carentes de sentido. Sorel, Pareto y Oswald Spengler coinciden en afirmar que el
ejercicio del poder, sin contenido precisable, constituye la ley fundamental no sometida a otras leyes, de toda poltica, un
terico filofascista ha caracterizado de una manera muy clara la esencia de esta poltica refirindose a la fascista, en los
trminos siguientes la actividad por la actividad, una especie de Part pour Part en el terreno poltico (ef. H. Heller,
Europa u. d. Fascismos, 1931, pp. 28 ss. 43). Al mismo resultado induce el concepto de lo poltico tal como lo entiende el
influyente defensor del fascismo alemn C. Schmitt. Este autor tiene, naturalmente, que mantenerse en un psicologismo
sin contenido al afirmar que lo que distingue especficamente lo poltico es la diferenciacin de amigo y enemigo, siendo
ste el extrao a quien hay que aniquilar en caso de conflicto. Schmitt slo puede evitar que tal diferenciacin amigoenemigo se refiera a una diferenciacin intensiva de carcter ertico o de cualquier otro, haciendo al Estado, de repente
y sin comprensible motivo, soporte de tal diferenciacin de modo que, en conclusin, llegamos a la tesis, no ciertamente
nueva, de que las diferenciaciones del Estado son diferenciaciones polticas. Prescindiendo de que la creacin y
mantenimiento del Estado, y con ello toda la poltica interior, quedan excluidos de la diferenciacin amigo-enemigo, que
tienen un sabor guerrero evidente, en la misma poltica exterior, y de toda ella, no queda a la noxic ms que el nxeuoc
del cual evidentemente deriva Schimitt en modo exclusivo su concepto de la poltica. Aunque se estime que la poltica no
es sino la continuacin de la guerra, lo que la caracteriza es precisamente el empleo de otros medios, la m parte ms
importante de toda poltica la integran los esfuerzos para evitar el conflicto existencial entre amigo y enemigo. El
activismo schmittiano del amigo- enemigo, vaco de contenido, que ha sido, no del todo sin razn, tratando
psicoanalticamente (ef. Beherendt, Pol. Aktivismus, 19321, pp. 12 s.), es aplicable tambin a toda contienda arbitraria y
no puede nuca conducirnos a la determinacin de una caracterstica especfica de los poltico, sino, en todo caso, a la
trivialidad de que toda la vida es lucha. No puede, en verdad, pasarse por alto el impulso irracional hacia una expansin
de poder, que es propia de muchos aunque no de todos los poderes polticos, especialmente en la etapa del
imperialismo. Pero este impulso no basta a fundamentar una determinacin conceptual de lo poltico porque carece de
sentido y porque no es caracterstico y peculiar de lo poltico, sino que esa aplicable tambin, en igual o mayor grado, al
poder econmico en el rgimen capitalista.
La exposicin detallada, microscpica, de todos los factores que ejercen su influjo en la funcin poltica y que, a su vez,
son influidos por ella, sera una labor imposible de realizar. Hemos de contentarnos, por eso, con una consideracin
macroscpica que ponga de manifiesto las conexiones y diferencias existentes entre las funciones polticas y las otras
funciones sociales ms importantes en la situacin actual.
Adems de la funcin eclesistico-religiosa y de la funcin jurdica que analizaremos en particular, los otros poderes
espirituales ejercen tambin los ms potentes influidos en la poltica y son, a su vez, influidos esencialmente por ella. Un
poder poltico es tanto ms firme cuando ms consiga hacer que sea reconocida la pretensin de obligatoriedad para sus
propias ideas y ordenaciones normativas y para las reglas de la costumbre, moral y derecho por l aceptarlas y que son,
al mismo tiempo, su fundamento. Su prestigio poltico crece si se logra que el tipo de cultura representado polticamente
por el sea adoptado como modelo para la formacin de la vida. Las mismas formas del lenguaje, la literatura, la msica y
las artes plsticas pueden, en determinadas circunstancias, obrar eficazmente en provecho del poder poltico. Por eso
concede tanta importancia el Estado moderno a la poltica cultural en el interior y a la propaganda cultural en el exterior.
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Ningn Estado puede renunciar a la utilizacin de los poderes espirituales para sus fines. El Estado de derecho con
divisin de poderes adopta en verdad cierta actitud de respecto frente a las fuerzas espirituales, al asegurar
constitucionalmente el libre desarrollo del arte, la ciencia y la Iglesia. Pero esto slo es posible que lo haga mientras las
diferencias que puedan existir en el pueblo del Estado no pongan en peligro la unidad de la cooperacin social en el
territorio y, con ello, su recesara funcin social. Las dictaduras modernas dan al espritu un trato que implica su
consideracin como mera funcin de la poltica. Se propone forjar una solidaridad poltica mediante la creacin de una
uniformidad espiritual de actos de coaccin directa y, con ello, una pretendida nueva cultura.
En esto, como en otras muchas manifestaciones, especialmente cientficas, del presente, aparece claro hasta qu punto
ha desaparecido la capacidad para distinguir la legalidad propia, histrica y sistemtica, de la funcin espiritual y de la
funcin poltica. Aunque la historia, desde los griegos y romanos hasta los alemanes e italianos de los siglos XVIII y XIX,,
demuestra lo contrario, la mayora de nuestros tericos y prcticos de la poltica estn imbuidos de la creencia
supersticiosa en una armona preestablecida entre el poder poltico y el del espritu. Slo un estado de desilusin y
anarqua espiritual, tanto en lo individual como en lo social, puede explicar que se confunda la legalidad propia de las
actividades polticas con las leyes de los valores espirituales, socialmente ineficaces en el momento y hasta por largo
tiempo. La organizacin y actuacin de la cooperacin social en un territorio no puede producir ms que ciertos requisitos
organizatorios de una cultura espiritual. Y viceversa, Platn y Praxiteles, Shakespeare y Goethe no han ejercido, en
absoluto, influidos necesarios de poder poltico. La fama suya, que en ocasiones acta produciendo polticamente poder,
es en la mayora de los caos, como dijo un poeta, slo la suma de las malas compresiones que, con el tiempo, se han ido
acumulando en torno a sus grandes nombres.
Un problema superlativamente importante es el de la relacin entre la funcin poltica y de poder fsico, especialmente el
militar. Hemos dicho ya que la militar es la forma ms perfecta tcnicamente de una formacin autoritaria de poder (ef.
Supra, pp. 248-250). Este hecho descarra a menudo el pensamiento tcnico unilateral, llevndole a ver en aqulla la
forma ms perfecta de la funcin poltica. Pero, a diferencia del poder poltico, el militar es slo un poder tcnico, que
recibe del Estado la determinacin de sus objetivos y su legitimacin. Slo como parte del poder del Estado tienen una
funcin de sentido de carcter social. Un poder militar que no se subordine al cometido de organizar y actuar la
cooperacin social en un territorio, no es ms que una partida de bandoleros. Pero en tanto que asegura la funcin
poltica en lo interior y lo exterior, el poder militar es una ineludible condicin de existencia de todo poder estatal. El poder
fsico, ciertamente, en ningn caso es ms que una ultima ratio del poder poltico, el poder poltico slo precisa de la
fuerza excepcionalmente y con ella sola no podra sostenerse ni un momento. Cumple, sin embargo, sealar que el
poder armado asegura la existencia del poder poltico no slo en cuando se ejerce de hecho, sino ya como mera
amenaza.
Las relaciones entre la funcin estatal y la funcin social de la Iglesia y de la economa, as como la funcin jurdica,
precisan de una especial indagacin.

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II. LOS DERECHOS DEL HOMBRE5


Bobbio Norberto
EL PRESUPUESTO filosfico del Estado liberal, entendido como Estado limitado en contraposicin al Estado absoluto,
es la doctrina de los derechos del hombre elaborada por la escuela del derecho natural (o iusnaturalismo): la doctrina, de
acuerdo con la cual el hombre, todos los hombres indistintamente, tienen por naturaleza, y por tanto sin importar su
voluntad, mucho menos la voluntad de unos cuantos o de uno solo, algunos derechos fundamentales, como el derecho a
la vida a la libertad, ala seguridad, a la felicidad, que el Estado, o ms concretamente aquellos que en un determinado
momento histrico detentan el poder legtimo de ejercer la fuerza para obtener la obediencia a sus mandatos, deben
respetar no invadindolos y garantizarlos frente a cualquier intervencin posible por parte de los dems.
Atribuir a alguien un derecho significa reconocer que l tienen la facultad de hacer o no hacer lo que le plazca, y al mismo
tiempo el poder de resistir, recurriendo en ltima instancia a la fuerza propia o de los dems, contra el transgresor
eventual, quien en consecuencia tienen el deber (o la obligacin) de abstenerse de cualquier acto que pueda interferir
con la facultad de hacer o de no hacer. Derecho y deber son dos nociones que pertenecen al lenguaje prescriptivo, y
en cuanto tales presuponen la existencia de una norma o regla de conducta que en el momento en que atribuye a un
sujeto la facultad de hacer o de no hacer algo impone a quien sea abstenerse de toda accin que pueda en cualquier
forma impedir el ejercicio de tal facultad. Se puede definir al iusnaturalismo como la doctrina de acuerdo con la cual
existen leyes, que no han sido puestas por la voluntad humana y en cuanto tales son anteriores a la formacin de
cualquier grupo social, reconocibles mediante la bsqueda racional, de las que derivan, como de toda ley moral o
jurdica, derechos y deberes que son, por el hecho de derivar de una ley natural, derechos y deberes naturales. Se habla
de iusnaturalismo como del presupuesto filosfico del liberalismo porque sirve para establecer los lmites del poder con
base en una concepcin general e hipottica de la naturaleza del hombre, que prescinde de toda verificacin emprica y
de toda prueba histrica. En el captulo II del Segundo ensayo sobre el gobierno civil. Locke, uno de los padres del
liberalismo, parte del estado de naturaleza descrito como un estado de perfecta libertad e igualdad, gobernado por una
ley de naturaleza que ensea a cuantos seres humanos quieren consultarla que, siendo iguales e independientes, nadie
debe daar a otro en su vida, salud, libertad o posesiones.1
Esta descripcin es fruto de una reconstruccin hipottica de un supuesto estado originario del hombre, cuyo nico
objeto es el de aducir una buena razn para justificar los lmites al poder del Estado. en efecto, la doctrina de los
derechos naturales es la base de las Declaraciones de los derechos de los Estados Unidos de Amrica (a partir de 1776)
y de la Francia revolucionaria (a partir de 1789) mediante las cuales se afirma el principio fundamental del Estado liberal
como Estado limitado:
El objetivo de toda asociacin poltica es la conservacin de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre (Art. 2
de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, 1789).
En cuanto teora elaboradas de diversas manera por filsofos, telogos y juristas, la doctrina de los derechos del hombre
puede ser considerada la racionalizacin pstuma del estado de cosas al que ha llevado, especialmente en Inglaterra
muchos siglos antes, la lucha entre la monarqua y las dems fuerzas sociales, concluida con la concesin de la Garta
Magna por parte de Juan sin Tierra (1215), donde las facultades y poderes que sern llamados en los siglos posteriores
derechos del hombre son reconocidos con el nombre de libertad (Libetates, franchises, freedom), o sea, de esferas
individuales de accin y posesin de bienes protegidas ante el poder coactivo del ley,. Aunque esta carta y las sucesivas
tengan la forma jurdica de concesiones soberanas, de hecho son el resultado de un verdadero y propio pacto entre
partes contrapuestas referente a los derechos y deberes de proteccin (por parte del soberano) y deberes de obediencia
(en lo que consiste la llamada obligacin poltica de parte del sbdito), llamado comnmente pactum subicctions. En
una carta de las libertades el objeto principal de acuerdo son las formas y limites de la obediencia, o sea, de la
obligacin poltica, y correspondientemente, las formas y lmites del derecho de mandar. Que estas antiguas cartas,
como por lo dems las cartas constitucionales octroyss derecho de mandar. Que estas antiguas cartas, como por lo
dems las cartas constitucionales octroyes de las monarquas constitucionales de la poca de la Restauracin y otras
(como el estatuto albertino de 1848) adopten la forma jurdica de la concesin, que es un acto unilateral, mientras de
hecho son el resultado de un acuerdo bilateral, es una forma tpica de ficcin jurdica, que tienen el objetivo de
salvaguardar el principio de la superioridad del rey, y por tanto de asegurar la permanencia de la forma de gobierno
monarqua, a pesar de la llegada de los lmites de lo poderes tradicionales del detentador del poder supremo.

5
1

Bobbio Norberto; Liberalismo y Democracia; FCE; 11-26, 95-109.


J. Locke, Two Treatises of Government (1690), II, 6 (tr. It., a cargo de L. Pareyson, Utet, Turn, 3 ed., 1980, p. 231).
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Naturalmente, tambin en este caso, del curso histrico que origina un determinado orden jurdico y su justificacin
racional se presentan de manera invertida: histricamente, el Estado liberal nace de una continua y progresiva erosin
del poder absoluto de ley, y en periodos histricos de crisis aguda, de una ruptura revolucionaria (son ejemplares los
casos de Inglaterra en el siglo XVII y de Francia a finales del XVIII), racionalmente, el Estado liberal es justificado como el
resultado de un acuerdo entre individuos en principio libres que concierten en establecer los vnculos estrictamente
necesarios para una convivencia duradera y pacfica. Mientras el curso histrico camina de un estado inicial de
servidumbre a estados sucesivos de conquista de espacios de libertad por parte de los sujetos,. Mediante un proceso de
liberacin gradual, la hiptesis de un estado inicial de libertad, y slo en cuanto concibe al hombre naturalmente libre
llega a constituir la sociedad poltica como una sociedad con soberana limitada. En sustancia, la doctrina, bajo la especie
de teora de los derechos naturales, invierte el recorrido del curso histrico, poniendo al inicia como fundamento y por
consiguiente como prius lo que histricamente es el resultado, el posterius.
La afirmacin de los derechos naturales y la teora del contrato social, o contractualismo, estn estrechamente
vinculadas. La idea de que el ejercicio del poder poltico sea legtimo slo si se basa en el consenso de las personas
sobre las cuales se ejerce (tambin esta tesis es lockiana), y por tanto en un acuerdo entre quienes deciden someterse a
un poder superior y con las personas a las que este poder es confiado, deriva del presupuesto de que los individuos
tengan derechos que no dependen de la institucin de un soberano y que la institucin del soberano tenga como funcin
principal el permitir el desarrollo mximo de estos derechos compatibles con la seguridad social. Lo que une la doctrina
de los derechos del hombre y el contractualismo es la comn concepcin individualista de la sociedad, la concepcin de
acuerdo con la cual primero est el individuo con sus intereses y necesidades, que toman la forma de derechos en virtud
de una hipottica ley de naturaleza, y luego la sociedad, y no al contrario como sostienen el organicismo en todas sus
formas, de acuerdo con la cual la sociedad es primero que los individuos, o con la frmula aristotlica, destinada a tener
un gran xito a lo largo de los siglos, el todo es primero que las partes. el contractualismo moderno representa una
verdadera y propia mutacin en la historia del pensamiento poltico dominado por el organicismo en cuanto, cambiando la
relacin entre el individuo y la sociedad, ya no hace de la sociedad un hecho natural que existe independientemente de
la voluntad de los individuos, sino un cuerpo artificial, creado por los individuos a su imagen y semejanza para la
satisfaccin de sus intereses y necesidades y el ms amplio ejercicio de sus derechos. A su vez,, el acuerdo que da
origen al Estado es posible porque, de conformidad en la teora del derecho natural, existe por naturaleza una ley que
atribuye a todos los individuos algunos derechos fundamentales de los cuales el individuo puede desprenderse slo
voluntariamente dentro de los lmites bajo los que esta renuncia acordada con la renuncia de todos los dems permite la
composicin de una convivencia libre y ordenada.
Sin esta verdadera y propia revolucin copernicana con base en la cual el problema del Estado ya no ha sido visto de la
parte del poder soberano sino de la de los sbditos, no hubiera sido posible la doctrina del Estado liberal., que es in
primis la doctrina de los lmites jurdicos del poder estatal. Sin individualismo no hay liberalismo.
III. LOS LMITES DEL PODER DEL ESTADO
HASTA AQU se ha hablado genricamente de Estado limitado o de lmites del Estado. ahora es necesario precisar que
esta expresin comprende dos aspectos diferentes del problema que no siempre se distinguen con precisin: a) los
lmites de los poderes, b) y de las funciones del Estado. Ambos son abarcados por la doctrina liberal, aunque pueden ser
tratados separadamente. El liberalismo es una doctrina del Estado limitado tanto con respecto a sus poderes como a sus
funciones. La nocin comn que sirve para representar al primero es el estado de derecho; la nocin comn para
representar el segundo es el estado mnimo. Aunque el liberalismo conciba al Estado tanto como estado de derecho
cuanto como estado mnimo, se puede dar un estado de derecho que no sea mnimo (por ejemplo, el estado social
contemporneo) y tambin se puede concebir un estado mnimo que no sea un estado de derecho (como el Leviatn
hobbesiano respecto a la esfera econmica que al mismo tiempo es absoluto en el ms amplio sentido de la palabra y
liberal en economa). Mientras el estado de derecho se contrapone al Estado absoluto entendido como legibus solutus, el
estado mnimo se contrapone al estado mximo: entonces se debe decir que el Estado liberal se afirma en la lucha
contra el Estado absoluto en defensa del estado de derecho y contra el estado mximo en defensa del estado mnimo, si
bien los dos movimientos de emancipacin no siempre coinciden histrica y prcticamente.
Por estado de derecho se entiende en general un Estado en el que los poderes pblicos son regulados por normas
generales (las leyes fundamentales o constitucionales) y deben ser ejercidos en el mbito de las leyes que los regulan,
salvo el derecho del ciudadano de recurrir a un juez independiente para hacer reconocer y rechazar el abuso o exceso de
poder. Entendido as, el estado de derecho refleja la vieja doctrina, que se remonta a los clsicos y que fue transmitida
por las doctrinas polticas medievales, de la superioridad del gobierno de las leyes sobre el gobierno de los hombres,
segn la frmula lex facit regem,1 y que sobrevive tambin en la poca del absolutismo cuando la mxima princeps
legibus solutus2 fue entendida en el sentido de que el soberano no estaba sujeto a las leyes positivas que l mismo
1
2

H. Bracton, De legibus et consuetudinibus Angliae, a cargo de G. E. Woodbine, Harvard University Press, Cambridge, Mass, 1968, vol. II, p. 33.
Ulpiano, Dig., I, 3, 31.
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dictaba, pero estaba sujeto a las leyes divinas o naturales y a alas leyes fundamentales del reino. Adems, cuando se
habla del estado de derecho en el mbito de la doctrina liberal del estado, es preciso agregar a la definicin tradicional
una determinacin subsecuente: la constitucionalizacin de los derechos naturales, o sea, la transformacin de estos
derechos en derechos protegidos jurdicamente, es decir, en verdaderos y propios derechos positivos. En la doctrina
liberal estado de derecho no slo significa subordinacin de los poderes pblicos de cualquier grado a las leyes del pas
que es un lmite puramente formal, sino tambin subordinacin de las leyes al lmite material del reconocimiento de
algunos derechos fundamentales considerados constitucionalmente, y por tanto en principio inviolables (este adjetivo se
encuentra en el artculo 2 de la constitucin italiana). Desde este punto de vista, se puede hablar de estado de derecho
en sentido profundo para distinguirlo del estado de derecho en sentido dbil, que es el estado no desptico, es decir, no
regido por los hombres sino por las leyes, y por el estado de derecho en sentido debilsmo, como lo es el kelseniano, de
acuerdo con el cual una vez resuelto el estado en su ordenamiento jurdico, toso Estado es estado de derecho ( y la
misma nocin de estado de derecho pierde toda fuerza calificativa).
Son parte integrante del estado de derecho en sentido profundo que es el propio de la doctrina liberal, todos los
mecanismos constitucionales que impiden u obstaculizan el ejercicio arbitrario e ilegtimo del poder u dificultan o frenan el
abuso, o el ejercicio ilegal. Los ms importantes de estos mecanismos son: 1) el control del poder ejecutivo por parte del
poder legislativo o ms exactamente del gobierno al que corresponde el poder ejecutivo de parte del parlamento al que
toca en ltima instancia el poder legislativo y la orientacin poltica; 2) el control eventual del parlamento en el ejercicio
del poder legislativo ordinario por parte de una corte jurisdiccional a la que se pide el establecimiento de la
constitucionalidad de las leyes; 3) una relativa autonoma del gobierno local en todas sus formas y grados frente al
gobierno; 4) un poder judicial independiente del poder poltico.
IV. LA LIBERTAD CONTRA EL PODER
LOS MECANISMOS constitucionales que caracterizan al estado de derecho tienen el propsito de defender al individuo
de los abusos de poder. Dicho de otro modo: son garantas de libertad, de la llamada libertad negativa, entendida como
la esfera de accin en la que el individuo no est constreido por quien detenta el poder coactivo a hacer lo que no
quiere y a la vez no es obstaculizado para hacer lo que quiere. Hay una acepcin de libertad, y es la acepcin
preponderante en la tradicin liberal, de acuerdo con la cual libertad y poder son dos trminos antitticos que denotan
dos realidades contrastantes entre ellas y por tanto incompatibles: en las relaciones entre dos personas, cuando se
extiende el poder (se entiende el poder de mandar o impedir) de una disminuye la libertad en sentido negativo de la otra,
y viceversa, cuando la segunda ampla su esfera de libertad disminuye el poder de la primera.
Es necesario agregar que para el pensamiento liberal la libertad individual est garantizada, no slo por los mecanismos
constitucionales del estado de derecho, sino tambin porque al Estado se le reconocen funciones limitadas en el
mantenimiento del orden pblico interno e internacional. En el pensamiento liberal, la teora del control del poder y la
teora de la limitacin de las funciones del Estado caminan paralelamente: incluso se puede decir que la segunda es la
conditio sine qua no, la primera, en el sentido de que el control de los abusos de poder es ms viable en cuanto es mas
restringido al mbito en el que el Estado puede ampliar su intervencin, o ms sencillamente, el estado mnimo es ms
controlable que el estado mximo. Desde el punto de vista del individuo, desde el que ve el liberalismo, el Estado es
concebido como un mal necesario: precisamente en cuanto es un mal, aunque sea necesario (y en esto el liberalismo se
distingue del anarquismo), el Estado debe entremeterse lo menos posible en la esfera de accin de los individuos. Poco
antes de la revolucin norteamericana, Thomas Paine (1737-1809), autor de un ensayo en defensa de los derechos del
hombre, expresa con gran claridad este pensamiento:
La sociedad es producto de nuestras necesidades y el gobierno de nuestra maldad, la primera promueve nuestra
felicidad positivamente uniendo al mismo tiempo nuestros afectos, el segundo negativamente teniendo a raya nuestros
vicios. Una aliente las relaciones, el otro crea las distinciones. La primera protege, el segundo castiga. La sociedad es,
bajo cualquier condicin, una bendicin; el gobierno, aun bajo su mejor forma, no es ms que un mal necesario, en la
1
peor es insoportable.

Una vez definida la libertad en el sentido preponderante de la doctrina liberal como libertad frente al Estado, el proceso
de formacin del Estado Liberal puede hacerse coincidir con el crecimiento progresivo de la esfera de la libertad del
individuo, con respecto a los poderes pblicos (para usar los trminos de Paine), con la emancipacin gradual de la
sociedad o de la sociedad civil, en el sentido hegeliano o marxista, del Estado. Las dos esferas principales en las que
acontece esta emancipacin son la esfera religiosa o en general espiritual, y la esfera econmica o de los intereses
materiales. Segn la conocida tesis weberiana sobre las relaciones entre la tica protestante y el espritu del capitalismo,
los dos procesos estn estrechamente relacionados. Pero aparte de esta discutida conexin, es un hecho que la historia
del Estado liberal coincide, por un lado, con la terminacin de los Estados confesionales y con la formacin de los
Estados neutrales o agnsticos con respecto a las creencias religiosas de sus ciudadanos; por otro, con la finalizacin de

Th. Paine, Common sense (1776) (tr. It. En Th. Pine, I diritti delluomo, a cargo de T. Magri, Editori Riuniti 1978, p. 65)
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los privilegios y de los vnculos feudales y con la exigencia de la disposicin libre de los bienes y de la libertad de
intercambio, que seala el nacimiento y el desarrollo de la sociedad mercantil burguesa.
Bajo este aspecto, la concepcin liberal del Estado se contrapone a las diversas formas de paternalismo, de acuerdo con
las cuales el Estado debe cuidar a sus sbditos como el padre a sus hijos, cuidado justificado por el hecho de que los
sbditos siempre son considerados como menores de edad. Uno de los fines que se propone Locke con sus Dos
ensayos sobre el gobierno civil es demostrar que el poder civil, nacido para garantizar la libertad y la propiedad de los
individuos que se asocian para autogobernarse, es diferente del gobierno paternal y con mayor razn del patronal. As
pues, el paternalismo es uno de los blancos que ms seala y golpea Kant (1724-1804), para quien
Un gobierno basado en el principio de la benevolencia hacia el pueblo, como el gobierno de un padre sobre los hijos, es
decir, un gobierno paternalista (imperium paternale), en el que los sbditos, como hijos menores de edad que no pueden
distinguir lo que les es til o daoso, son constreidos a comportarse tan slo pasivamente, para esperar que el jefe de
Estado juzgue la manera en que ellos deben ser felices, y a esperar que por su bondad l lo quiera, es el pero
6
despotismo que pueda imaginarse.

Kant se preocupa sobre todo por la libertad moral de los individuos. Igualmente clara y neta es la preocupacin de Adam
Smith por los aspectos de la libertad econmica o de la mejor manera de ver por los propios intereses materiales. Para
Smith, de acuerdo con el sistema de la libertad natural, el soberano slo tiene tres deberes de gran importancia. Estos
son: la defensa de la sociedad contra los enemigos externos, la proteccin del individuo contra las ofensas de otros
individuos y el ver por las obras pblicas que no podran ser efectuadas si fuesen confiadas a la ganancia privada. Tanto
en Kant como en Smith, por cuanto puedan ser lejanos sus puntos de partida, la doctrina de los lmites de las funciones
del Estado se basa en la primaca de la libertad del individuo frente al poder soberano y en consecuencia en la
subordinacin de los deberes del soberano a los derechos o intereses del individuo.
A finales del siglo de las Declaraciones de los derechos, de Kant y de Smith, Wilhelm von Humboldt (1767-1835) escribe
la sntesis ms perfecta del ideal liberal del Estado con las Ideas para un ensayo de determinar los lmites de la
actividad del Estado (1792). Para hacer entender el objetivo del autor, si no bastase el ttulo, nos ayudara el sentido
dado al primer captulo, tomado de Mirabeu padre:
Lo difcil es promulgar solamente las leyes necesarias y permanecer siempre fiel a estos principios verdaderamente
constitucionales de la sociedad, de cuidarse del furor de gobernar, la ms terrible enfermedad de los gobiernos
modernos.

El pensamiento de Humboldt es muy firme en el punto de partida del individuo en su inefable singularidad y variedad;
seala que el verdadero objetivo del hombre es el desarrollo amplio de sus facultades. La mxima fundamental que debe
guiar al Estado ideal en l logro de este fin es la siguiente:
El hombre verdaderamente razonable no puede desear otro Estado ms que aquel en el cual, no slo cada individuo
pueda gozar de libertad ms irrestricta para desarrollarse en su singularidad inconfundible, sino tambin aquel en el que
la naturaleza fsica no reciba de la mano del hombre otra forma que la que cada individuo a medida de sus necesidades
y de sus inclinaciones, le puede dar a su arbitrio, con las nicas restricciones que derivan de los lmites de sus fuerzas y
derecho.7

La consecuencia que Humboldt saca de esta premisa es que el Estado no debe inmiscuirse en la esfera de los asuntos
privados de los ciudadanos, salvo que estos asuntos no se traduzcan inmediatamente en una ofensa al derecho de uno
por parte de otro.8 Al lado de la mutacin de la relacin tradicional entre individuo y Estado, propia de la concepcin
orgnica, y para reforzar tal mutacin, se da, respecto a esta misma relacin, el cambio de la conexin entre el medio y
el fin: el Estado, de acuerdo con Humboldt, no es un fin en s mismo sino solamente un medio para la formacin del
hombre. Si el Estado tienen un fin ltimo, ste es el de elevar a los ciudadanos hasta el punto de que persigan
espontneamente el fin del Estado, por la sola idea de la ventaja que la organizacin estatal les garantice a fin de
conseguir sus objetivos individuales9. En repetidas ocasiones se afirma en el ensayo que el fin del Estado solamente es
la seguridad, entendida como la certeza de la libertad en el mbito de la ley.10
XVI. EL NUEVO LIBERALISMO
Regresando al tema la relacin entre el liberalismo y la democracia no hay duda de que la aparicin y difusin de
las doctrinas y movimientos socialistas con la correlativa alianza, explcitamente declarada, de stos con los partidos
democrticos, haya reabierto el contraste histrico entre el liberalismo y la democracia, precisamente en el momento en
6

E: Kant, Umber den Gemeinspruch: Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht fur die Praxis (1793) (tr. It. Sopra il ditto commune: Questo
puo essere giusto in teoria ma non vale per la pratica, en E. Kant, Scritti polit6ici e di filosofia della storia e del diritto, Utet, Turn, 1956, p. 255).
7
W. von Humboldt, Ideen zu einem Versuch die Grenzen des Staates zu bestimmen (1972) (tr. It. Idee per un Saggio sui limiti dellazoine dello stato,
a cargo de F. Serra, II Mulino, Bolonia, 1961, p. 62).
8
Tr. Cit., p. 63
9
Tr. Cit., p. 99
10
Tr. Cit., p. 113.
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que los pases ms avanzados se encaminan al sufragio universal y pareca que entre el liberalismo y la democracia se
hubiese presentado una conciliacin histrica definitiva. Si, efectivamente, como estaba escrito en el programa de los
partidos social-demcratas, de la Segunda Internacional, el proceso de democratizacin progresiva hubiera llevado en
forma inevitable al socialismo, los liberales deban favorecer este proceso? Precisamente bajo la reaccin contra el
presunto avance del socialismo con su programa general de economa planificad y de colectivizacin de los medio de
produccin, la doctrina liberal se concentr cada vez ms en la defensa de la economa de mercado y de la libertad de
iniciativa econmica (y de la consecuente tutela de la propiedad privada), e identificndose con la doctrina econmica
que en el lenguaje poltico italiano tom el nombre de liberalismo. Como siempre sucede, frente al contraste entre dos
ideologas nacidas en contraposicin y en sus lneas programticas antitticas, como el liberalismo y el socialismo, se
han hecho intentos de mediacin y de sntesis, que van desde el conocido libro de Hobhouse (1864-1929) de 1911,
Liberalismo, al Socialismo liberal de Carlos Rosseli (1899-1937) de 1930, y, para permanecer en Italia, al liberalsocialismo, frmula desconocida en otras partes, que fue la idea inspiradora de un pequeo partido antifascista, el
Partido de Accin, que dur pocos aos (1942-1947); pero la anttesis permaneci, incluso se ha fortalecido y endurecido
en las ltimas dos dcadas luego de dos fenmenos histricamente relevantes, como en un primer momento, el
iliberismo a ultranza de los regimenes en los que se intent por primera vez una transformacin socialista de la sociedad,
en un segundo momento, la aparicin de aspectos iliberales en los regmenes en los cuales la realizacin del Estadoprovidencia ha sido ms avanzada. El socialismo liberal (o liberal-socialismo) hasta ahora ha quedado o como un ideal
doctrinario abstracto, tan seductor en teora como difcilmente traducible en instituciones, o como una de las frmulas,
pero no la nica, que sirven para definir el rgimen en el que la tutela del aparato estatal se ampli de los derechos de
libertad a los derechos sociales.
Mientras la conjuncin entre el liberalismo y el socialismo hasta ahora ha sido tan noble como veleidosa, la identificacin
progresiva del liberalismo con el liberismo es un dato de hecho irrefutable, cuya constatacin sirve para comprende un
aspecto relevante de la contienda poltica actual que se extiende de los Estados Unidos a Europa occidental. En Italia un
episodio extremadamente significativo de este asunto fue la disputa entre Croce y Einaudi (1874-1961) en los ltimos
aos del rgimen fascista sobre la relacin entre el liberalismo tico-poltico y el liberalismo econmico. En esta disputa,
Einaudi, como economista liberal que era, sostuvo contra Croce la tesis de que el liberalismo tico-poltico y el
liberalismo econmico (o liberismo) son indisolubles y donde no est el segundo tampoco puede estar el primero,
mientras Croce, que aunque bajo ciertos aspectos era ms conservador que Einaudi, enarbol la tesis contraria de que
la libertad, siendo un ideal moral, se puede realizar mediante las ms diversas disposiciones econmicas con tal que se
dirijan a la elevacin moral del individuo, tanto as que cit con aprobacin el bello elogio y apologa del socialismo
liberal de Hobhouse11
Si se toma en cuenta el sentido fundamental del liberalismo, en particular las diversas corrientes llamadas neoliberales,
es necesario admitir que entre el filsofo y el economista tuvo razn el segundo. Por neoliberalismo hoy se entiende
principalmente una doctrina econmica consecuente, de la que el liberalismo poltico slo es una manera de realizacin
no siempre necesario, o sea, una defensa a ultranza de la libertad econmica de la que la libertad poltica solamente es
un corolario. Nadie ms que uno de los inspiradores reconocidos del actual movimiento por el desmantelamiento del
estado de servicios, el economista austriaco Friedrich von Hayek, ha insistido en la indisolubilidad entre la libertad
econmica y la libertad sin adjetivos, y por tanto ha subrayado la necesidad de distinguir bien el liberalismo, que tiene su
punto de partida en una teora econmica, de la democracia, que es una teora poltica, atribuyendo a la libertad
individual, de la que la libertad econmica sera la primera condicin, un valor intrnseco y a la democracia nicamente
un valor instrumental. Admite que en las luchas pasadas contra el poder absoluto el liberalismo y la democracia pudiera
caminar juntos y ser confundidos el uno con el otro: pero ahora esta confusin ya no debera ser posible porque se ha
hecho evidente, observando sobre todo las consecuencias iliberales a las que puede llevar, y de hecho ha llevado, el
proceso de democratizacin que uno y otro responden a problemas diferentes; el liberalismo al problema de las
funciones del gobierno y en particular a la limitacin de sus poderes, la democracia al problema de quine debe gobernar
y con qu procedimientos:
El liberalismo exige que cualquier poder y por tanto tambin el de la mayora sea sometido a lmites. En cambio la
democracia llega a considerar la opinin e la mayora como el nico lmite a los poderes gubernamentales. La diferencia
entre los dos principios aparece de la manera ms clara si se consideran los respetivos opuestos: para la democracia el
12
gobierno autoritario, para el liberalismo el totalitarismo.

Naturalmente, tambin el trmino liberalismo como todos los trminos del lenguaje poltico, ha tenido diferentes
significados, ms o menos amplios. As y todo, el pensamiento de Von Hayek, presentado en numerosas obras que bien
pueden ser consideradas como la suma de la doctrina liberal contempornea, representa una confirmacin de lo que ha
sido el ncleo original del liberalismo clsico: una teora de los lmites del poder del Estado, derivados de la
11

Estos escritos de Croce y de Einaudi fueron recopilados en el volumen Liberismo e Liberalismo, a cargo de P. Solari, Ricciardi, Npoles, 1957. El
elogio de Hobhouse se encuentra en el primero de estos escritos, La concezione liberale come concezione della vita (1927), p. 14
12
F. von Hayek, Liberalismo en Enciclopedia del novecento, Istituto dellEncilopedia Italiana, Roma, 1978, vol.III, p. 990
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presuposicin de derechos o intereses del individuo, anteriores a la formacin del poder poltico, entre los que no puede
faltar el derecho de propiedad individual. Estos lmites valen para cualquiera que detente el poder poltico, incluso para el
gobierno popular, es decir, tambin para un rgimen democrtico en el que todos los ciudadanos tienen el derecho de
participar aunque sea indirectamente en la toma de las grandes decisiones, y cuya regla es la regla de la mayora. No
puede ser establecido de una vez y para siempre hasta dnde se extienden los poderes del Estado y hasta dnde los
derechos de los individuos, o la esfera de la llamada libertad negativa; pero es un principio constante y caracterstico de
la doctrina liberal en toda su tradicin, especialmente anglosajona. El liberalismo es la doctrina en la que la connotacin
positiva recae en le trmino libertad, con la consecuencia de que una sociedad es mejor en cuanto la esfera de la
libertad es ms amplia y la esfera de la libertad es ms amplia y la esfera del poder es ms restringida.
Hoy, en su formulacin ms comn, el liberalismo es la doctrina del estado mnimo (el minimal state de los
anglosajones). A diferencia de los anarquistas, para los cuales el Estado es un mal absoluto y por consiguiente debe ser
eliminado, para los liberales el Estado tambin es un mal pero necesario, y por tanto debe ser conservado aunque dentro
de lmites restringidos lo ms posible. Precisamente, con base en el xito de la frmula estado mnimo se explica la
amplitud del debate en torno al libro de Robert Nozick, Anarqua, Estado y utopa, publicado en 197413*. La obra de
Nozick se mueve contra dos frentes: contra el estado mximo de los partidarios del estado de justicia, al que se le
atribuyen tareas de redistribucin de la riqueza, pero tambin contra la eliminacin total del Estado propuesta por los
anarquistas. Aunque con argumentos novedosos. Nozick retoma y defiende la tesis liberal clsica del Estado como
organizacin monopolista de la fuerza que tiene el nico y limitado objetivo de proteger los derechos individuales de
todos los miembros del grupo.
Tomando el punto de partida de la teora lockiana del estado de naturaleza y de los derechos naturales, bien que
repudiando el contractualismo como teora que ve nacer el Estado de un acuerdo voluntario y abandonndose a la feliz (y
quiz tambin falaz) idea de una creacin de la mano invisible, erige el Estado como una asociacin de proteccin libre
entre individuos que estn en un mismo territorio y cuya tarea es la de defender los derechos de cada individuo contra la
injerencia de todos los dems, y en consecuencia de impedir cualquier forma de proteccin privada, o, dicho de otra
manera, de los individuos se hagan justicia por s mismos. En cuanto a la determinacin de los derechos individuales que
el Estado debe proteger, la teora de Nozick est genricamente basada en algunos principios del derecho privado,
segn el cual el individuo tiene el derecho de poseer lo que ha adquirido justamente (o principio de justicia en la
adquisicin) y lo que ha adquirido justamente del propietario anterior (principio de justicia en la transferencia). Cualquiera
otra tarea que el Estado asuma es injusta porque interfiere indebidamente en la vida y en la libertad de los individuos. La
conclusin es que el estado mnimo, aun siendo mnimo, es el estado ms amplio que se pueda imaginar: cualquier otro
estado es inmoral.
La teora de Nozick plantea ms problemas que los que resuelve: est basada completamente en la aceptacin de la
doctrina jurdica de los ttulos de adquisicin originaria y derivada de la propiedad, de la que el autor no da la ms mnima
explicacin. De cualquier manera, representa ejemplarmente el punto extremo al que ha llegado la reivindicacin de la
autntica tradicin del liberalismo, como teora del estado mnimo, contra el estado-bienestar que se propone, entre
otras de sus tareas, de la justicia social. Como tal, no pude dejar de hacer las cuentas con la tradicin del pensamiento
democrtico, no tanto en referencia a la democracia igualitaria, que, como se ha dicho desde el inicio, no se identifica con
el espritu de liberalismo, cuanto en referencia a la misma democracia forma, cuya prctica habra llevado en cualquier
parte, incluso all donde no se formaron partidos socialistas, como en los Estados Unidos, a un exceso de
intervencionismo estatal que es incompatible con el ideal del Estado que gobierne lo menos posible.
XVII. DEMOCRACIA E INGOBERNABILIDAD
La RELACIN entre el liberalismo y la democracia siempre ha sido una relacin difcil: nec cum te nec sine te. Ahora que
el liberalismo parece vincularse una vez ms, por los dems coherentemente con su mejor tradicin, a la teora del
estado mnimo, la relacin se ha vuelto ms difcil que nunca. En estos ltimos aos el tema principal de la polmica ha
sido el de la ingobernabilidad.14 Mientras al inicio de la contienda el blanco principal fue, como se ha visto, la tirana de la
mayora, y de estos deriv la defensa a ultranza de la libertad individual contra la invasin de la esfera pblica aunque
estuviese regulada con base en e principio de mayora, hoy el blanco principal es la incapacidad de los gobiernos
democrticos de dominar convenientemente los conflictos de una sociedad compleja; un blanco de signo opuesto, no el
exceso sino del defecto de poder.
El tema de la ingobernabilidad al que se encaminaran los regmenes democrticos, se puede articular en tres puntos:

13

Para el anlisis de este debate con su respectiva bibliografa vase F. Comanducci, La meta-utopia de Novick Materiuli per una storia della cultura
giuriatica, XII, 1982, pp. 507-523. Existe una traduccin italiana del libro de Nozick, Le Monnier, Florencia. 1981.
* Hay edicin del Fondo de Cultura Econmica
14
El debate sobre la ingobernabilidad de las democracias naci de la obra de M. Crozier, S.P. Huntington, J. Watanuki, La crisis de la democracia.
Informe sobre la gobernabilidad de la democracia a la Comisin trilateral (1975) (tr. it. Franco Angeli, Miln, 1977).
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a) Muchos ms que los regmenes autocrticos, los regmenes democrticos se caracterizan por una desproporcin
creciente entre el nmero de las demandas que provienen de la sociedad civil y la capacidad de respuesta del
sistema poltico, fenmeno que en la teora de sistemas se llama de sobrecargo. Este fenmeno sera caracterstico
de las democracias por dos razones opuestas, pero convergentes en el mismo resultado. Por un lado, los institutos
que el rgimen democrtico hered del Estado liberal, y que, como se ha dicho, constituyen el presupuesto del buen
funcionamiento de poder popular, desde la libertad de reunin y de asociacin, la libre organizacin de grupos de
inters, de sindicatos, de partidos, hasta la mxima ampliacin de los derechos polticos, facilitan por parte de los
individuos y grupos peticiones a los poderes pblicos que pretenden ser satisfechas en el menor tiempo posible, bajo
la amenaza de disminuir el consenso, en proporcin absolutamente desconocida para los gobiernos autocrticos
donde los peridicos estn controlados por el gobierno, las manifestaciones pblicas de protesta son reprimidas, los
sindicatos o no existen o son dependientes del poder poltico, no existe otro partido ms que el que apoya el
gobierno o es una emanacin directa de l. Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un sistema democrtico
para tomar las decisiones colectivas, o que deberan dar respuesta a las demandas generales por la sociedad civil,
son tales que frenan y a veces hacen intiles mediante el juego de vetos cruzados la toma de decisiones, a diferencia
de lo que sucede en un rgimen autocrtico, donde la concentracin del poder en pocas manos, cuando no incluso
en un jefe carismtico cuya voluntad es ley, la supresin de instancias como el parlamento en el que las diferentes
opiniones se confrontan y las decisiones son tomadas solamente despus de largos debates, y las mismas
decisiones del parlamento pueden ser sometidas al control de un rgano jurisprudencial como la corte constitucional
o del pueblo mismo mediante el referndum, permites decisiones rpidas, perentorias y definitivas. Con una
expresin sinttica se puede expresar este contraste entre regmenes democrticos y autocrticos con respecto a la
relacin entre demanda y respuesta diciendo que, mientras la democracia hace que la demanda sea fcil y la
respuesta difcil, la autocracia hace que la demanda se difcil y la respuesta fcil;
b) En los regmenes democrticos la conflictualidad social es mayor que en los regmenes autocrticos. Ya que una de
las funciones de quien gobierna es la de resolver los conflictos sociales para hacer posible la convivencia pacfica
entre individuos y grupos que representan diversos intereses, es evidente que cuanto ms aumentan los conflictos
ms aumenta la dificultad de dominarlos. En una sociedad pluralista, como la que vive y florecen un sistema poltico
democrtico, donde el conflicto de clase se multiplica por una variedad de conflictos menores corporativos, los
interese contrapuestos son muchos, donde no se puede satisfacer a uno sin daar a otro en una cadena sin fin. Es
una frmula sin contenido preciso que el inters de las partes debe estar subordinado al inters colectivo.
Generalmente, el nico inters comn al que obedecen las diversas partes en un gobierno democrtico, en un
gobierno en el que los partidos deben rendir cuentas a sus electores por las acciones realizadas, es el de satisfacer
los intereses que procuran ms consenso y son intereses parciales;
c) En los regmenes democrticos el poder est ms distribuido que en los regmenes autocrticos; en ellos se
encuentra, en contraste con lo que sucede en los regmenes opuestos, el fenmeno que hoy se llama del poder
difuso. Una de las caractersticas de la sociedad democrtica es la de tener muchos centros de poder (de donde
viene el nombre de poliarqua): el poder es ms difuso en cuanto el gobierno de la sociedad est ms regulado en
todos sus niveles por procedimientos que admiten la participacin, el disentimiento, y por tanto la proliferacin de
espacios en los que se toman decisiones colectivas. Adems de difuso, el poder en una sociedad democrtica
tambin est fragmentado y su recomposicin es difcil. Es pronto para decir cules son las consecuencias negativas
de esta fragmentacin del poder en referencia al problema de la gobernabilidad: la fragmentacin produce
competencia entre los poderes y termina por crear un conflicto entre los mismos sujetos que deberan resolver los
conflictos, una especie de conflictos a la segunda potencia. Mientras el conflicto social dentro de ciertos lmites es
fisiolgico, el conflicto entre poderes es patolgico, y termina tambin por hacer patolgica, exasperndola, la
conflictualidad social normal.
La denuncia de la ingobernabilidad de los regmenes democrticos tiende a proponer soluciones autoritarias, que se
mueven en dos direcciones: por un lado, en el fortalecimiento del poder ejecutivo y por tanto en el dar preferencia a
sistemas de tipo presidencial o semipresidencial frente a los parlamentarios clsicos; por otro lado, en el poner nuevos
lmites a la esfera de las decisiones que pueden ser tomadas con base en la regla tpica de la democracia, la regla de la
mayora. Si la dificultad en la que se encuentran las democracias deriva del sobrecargo, los remedios, en efecto,
pueden ser esencialmente dos: o mejor funcionamiento de los rganos que toman decisiones (en esta direccin se
mueve el aumento del poder del gobierno frente al del parlamento) o limitacin drstica de su poder (en esta direccin se
mueven las proposiciones de limitar el poder de la mayora). Todas las democracias reales, no la ideal de Rousseau,
nacieron limitadas, en el sentido ya aclarado de que las decisiones que toman las mayoras no pueden afectar las
materias que se refieren a los derechos de libertad llamados precisamente inviolables. Y esto sucedi desde el inicio.
Una de las propuestas planteadas por una corriente de escritos neoliberales consiste en pedir que sea limitado, incluso
constitucionalmente, el poder econmico y fiscal del parlamento para impedir que la respuesta poltica a la demanda
social sea tal que produzca un exceso del gasto pblico con respecto a los recursos del pas. Una vez ms, el contraste
entre el liberalismo y la democracia se resuelve en la aceptacin por parte de la doctrina liberal de la democracia como
mtodo o como conjunto de reglas del juego, pero al mismo tiempo en el establecimiento de lmites dentro de los cuales
pueden ser usadas estas reglas.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Cuando en el siglo pasado se manifest el contraste entre liberales y democrticos, la corriente democrtica se qued
con la mejor parte al obtener gradual pero inexorablemente la eliminacin de las discriminaciones polticas, la concesin
del sufragio universal. Ahora, la reaccin democrtica frente a los neoliberales consiste en pedir la ampliacin del
derecho a participar en la toma de las decisiones colectivas en lugares diferentes de aquellos en los cuales se toman las
decisiones polticas, en conquistar nuevos espacios para la participacin popular y por tanto en inducir el paso, para usar
la descripcin de las diversas etapas del proceso de democratizacin hecha por Macpherson, de la fase de la
democracia de equilibrio a la fase de la democracia participativa15
Para quien examine esta dialctica constante del liberalismo y la democracia desde el punto de vista de la teora poltica
general, resulta claro que el conflicto continuo y jams resuelto definitivamente, incluso destinado siempre a moverse en
niveles ms altos, entre la exigencia de los liberales de un Estado que gobierne lo menos posible y las peticiones de los
democrticos de un Estado en el que el gobierno est lo ms posible en manos de los ciudadanos, refleja el contraste
entre dos maneras de entender la libertad, que se suelen llamar libertad negativa y libertad positiva, y entre las cuales se
dan, de acuerdo con las condiciones histricas, pero sobre todo de acuerdo con el lugar que cada cual ocupa en la
sociedad, juicios de valor opuestos: quienes estn arriba normalmente prefieren las primeras, quienes estn abajo
normalmente prefieren la segunda. Como en toda sociedad hasta ahora siempre han estado unos y otros, el contraste
benfico entre las dos libertades no es de los que se puedan resolver definitivamente y la solucin que tal contraste
recibe es una solucin negociada. Por desgracia, el contraste no es siempre posible: no es posible en los regmenes en
los que en el lugar de la primera est un poder sin lmites, y en el lugar de la primera esta un poder sin lmites, y en el
lugar de la segunda se encuentra un poder por encima de cualquier control. Ms contra uno y otro el liberalismo y la
democracia se transforman necesariamente de hermanos enemigos en aliados.

15

C. B. Macpherson, The life and time of Liberal Democracy, Oxford University Press, 1977 (tr. It. A carego de E. Albertoni, II Saggiatore, Miln, 1980).
De acuerdo con el autor, las cuatro fases del desarrollo de la democracia son: la democracia protectora, la democracia de desarrollo, la democracia de
equilibrio y finalmente (todava sin realizarse) la democracia participativa.
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TICA DEL BUEN GOBIERNO16


Victoria Camps
La palabra gobernabilidad ha empezado a circular en los ltimos aos. Un gobierno, si es bueno, debe tener
capacidad para tomar decisiones, responder a los conflictos, gestionarlos, al tiempo que procura conservar el
propio poder. La gobernabilidad es la capacidad de gobernar. Capacidad que implica saber mantener en su
lugar a las dems fuerzas polticas y tener mnimamente satisfechos a los sectores sociales ms combativos,
habida cuenta que quienes no apoyan al gobierno estn contra l. Una postura simple pero real. As entendida,
pues, la gobernabilidad acaba confundida con la estabilidad. Un gobierno que gobierna es, sencillamente, un
gobierno estable.
La anterior deduccin no es satisfactoria desde ningn punto de vista. La estabilidad se puede conseguir de
muchas maneras. Una utilizando la fuerza, que no es procedimiento legtimo en una democracia y, por lo tanto,
debe ser descartado. Otra, utilizando la fuerza que da una mayora absoluta que impone sus decisiones y no
admite rplicas desestabilizadoras. Dicho procedimiento s tiene el amparo de la democracia. Finalmente, los
gobiernos son estables gracias al adormecimiento de los ciudadanos o de sus representantes, cuando stos no
controlan lo que debieran controlar o cuando la sociedad se vuelve aptica y no reacciona ni a favor de sus
propios intereses. En conclusin, un pas puede dejarse gobernar, de hecho, por un gobierno que no gobierna o
que gobierna mal. Ese gobierno ser estable, tendr asegurada la gobernabilidad, en un sentido estrecho, pero
no ser un buen gobierno.
Los estudios que abordan conceptualmente el tema de la gobernabilidad la caracterizan como un proceso de
interaccin. S un ajuste de las necesidades de la sociedad y las capacidades del gobierno para responder a
ellas. Gobernabilidad escribe Jan Kooiman17 es el proceso constante de hacer frente a las tensiones entre
las necesidades crecientes (situaciones problemticas o aprovechamiento de oportunidades), de una parte, y
las capacidades de gobernar (crear tipos de solucin o desarrollar estrategias), de otras. Porque gobernar no
consiste slo en realizar los llamados actos de gobierno, sino en la interaccin palabra clave entre actores
sociales, grupos y fuerzas y las organizaciones e instituciones pblicas o semipblicas. Segn tal definicin, el
gobierno que gobierna debe mantenerse a la escucha. No perder de vista a los gobernados, tanto para evitar
conflictos irremediables, como para atender a las necesidades ms reales.
As entendida, como dialctica continua entre gobernantes y gobernados, la gobernabilidad no significa mera
estabilidad, sino que se acerca al ideal del buen gobierno. Un buen gobierno, si entendemos bueno en el
sentido ms pleno de la palabra, no es slo un gobierno que permanece en el poder; es un gobierno que hace lo
que se debe hacer, as de simple y as de complejo. Los conceptos como bueno o mejor o necesitan un
complemento que los determine bueno para, o hay que darles contenido pensando en un debe ser
predicable del sujeto cuya bondad est en cuestin. Una cosa es buena si cumple bien su funcin o el cometido
para el que fue diseada. Es una definicin de bondad que vale para los artefactos, incluso para los animales,
pero poco para las personas. Quin define al buen periodista, al buen arquitecto, al buen poltico, al buen
gobernante? Quin define lo ms difcil de todo a la buena persona?
Pese a la dificultad, que existe, hay elementos para distinguir unos gobiernos de otros desde el punto de vista
de su buen hacer. El mejor sistema de gobierno explica uno de los autores del libro recin citado18 es el
que cumple tres objetivos: eficiencia, efectividad y legitimidad. La eficiencia es la relacin entre el proyector
(input) y la accin (output). La efectividad es la relacin entre la accin y sus consecuencias. La legitimidad es el
grado de aceptacin de una autoridad por parte de aquellos que tienen que aceptar esa autoridad. Los tres
requisitos resumen adecuadamente, creo, las virtudes del buen gobierno.19 Sin embargo, no llegan a despejar la
indefinicin. La eficiencia y la efectividad son cualidades mediante verificables. Bastara analizar las decisiones
y propuestas concretas que realiza un determinado gobierno y comprobar si es eficiente o efectivo en su
cumplimiento. La legitimidad, en cambio, encierra ms juicios de valor y, por lo tanto, ms subjetividad. Uno
puede comprobar si una ley o unas medidas de prevencin de incendios, por ejemplo, son realmente eficientes
y efectivas. Lo complicado es determinar el grado de aceptacin, por parte de los ciudadanos, de unas acciones
o polticas dadas. Cmo se legitima un gobierno democrtico?
16

Camps Victoria: tica del buen gobierno: en Salvador Giner y Sarasa Sebastin; Buen Gobierno y Poltica Social; Ariel; Espaa; 19-24.
Jean Kooiman (ed). Modern Gobernante, Sage, Londres, 1994
18
Geert Bouckaer, Gobernante between Legitimac y and Efficiency: Citizen Participation in the Velgian Fire Services op. cit., pp. 145 ss.
19
De una forma un tanto ms simplificada, pero con contenido parecido, definen la gobernabilidad Salvador Giner y Xavier rbos: Dos condiciones
esenciales ha de cumplir cualquier gobierno para qu7e su existencia no sea precaria: la legitimidad y la eficacia (La gobernabilidad. Ciudadana y
democracia en la encrucijada mundial Siglo XXI, Madrid, 1993).
17

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Hay una respuesta sencilla. Los gobiernos democrticos se legitiman por los votos ciudadanos. Un gobierno
adquiere la legitimidad en las urnas. Pero esta precisin es slo una verdad a medias. La legitimidad electoral
es una legitimidad procedimental, formal: voten muchos o pocos ciudadanos, el sufragio tericamente
universal es el procedimiento por el que las democracias eligen a sus gobiernos. Que el gobierno elegido por
la mayora sea el ms justo o sea el mejor es algo distinto y que tiene que ver con los resultados del sufragio
universal. Las mayoras tambin se equivocan. En ese nivel procedimental, no hay mejor ni pero: hay lo que el
pueblo decide que haya, lo que debe ser aceptado por todos, guste o no guste, siempre que el procedimiento
electoral haya cumplido con las reglas del juego democrtico.
Existe la tendencia a contentarse con la legitimidad formal, aduciendo que es la nica recabable en las
democracias actuales. La frase Los ciudadanos decidirn en las urnas si nos hemos equivocado o no nos
suena mucho. De esta forma, estamos aceptando la concepcin de la democracia shumpeteriana segn la cual
los ciudadanos tienen una sola obligacin: la de elegir a sus representantes y desentenderse a continuacin de
las tareas de gobierno. Las democracias actuales son demasiado complejas, segn el autor cita y otros que le
siguen, para hacer real la interaccin continua entre gobernantes y gobernados. Un gobierno, en consecuencia,
ser bueno si consigue gobernar durante el perodo por el que ha sido elegido. La gobernabilidad significa la
capacidad fctica de gobernar, independientemente de cul sea la actuacin del gobierno o cules los
elementos que tenga en su mano para no perder el poder adquirido.
Cierto que existen mecanismos democrticos para derribar a un gobierno que no cumple con su deber. Existe
un Parlamento capaz de censurar al gobierno ineficaz o inefectivo, cuestionando con ello la legitimidad que, en
principio, adquiri. El parlamento tiene mecanismos para hacerse eco de la prdida de legitimidad de un
gobierno. La mocin de censura es la ms obvia. Pero la aplicacin de tales mecanismos es otro procedimiento
que no puede utilizarse arbitrariamente. Debe ampararse en razones que, a su vez, hagan patente la prdida de
legitimidad del gobierno que, sin embargo, fue legtimamente elegido. La legitimidad formal ganada en las urnas
no basta. Hace falta una legitimidad ms sostenida, a la que llamo legitimidad sustantiva.}
Un buen gobierno es el que se gana la legitimidad cada da. Ante la opinin pblica, ante le Parlamento, ante su
propio partido o grupo poltico, el gobierno tiene que saber mantener la legitimidad que recibi de los electores.
Otra forma de decir lo mismo: un buen gobierno no debe perder la confianza de los ciudadanos. De qu
manera? Existen normas o razones que fundamenten la perdida de legitimidad de un gobierno? Hay forma de
decidir, con un mnimo de objetividad, que un gobierno no est haciendo lo que debe y, por eso, pierde crdito?
La respuesta tiene que ser afirmativa, puesto que la democracia no es ms que un sistema de reglas que
pretenden poner orden en todas estas cuestiones. Dichas reglas podran resumirse en tres.
1. La fidelidad y el respeto a la norma constitucional. Segn la Constitucin: Espaa es un Estado social
democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores la igualdad, la libertad, la justicia y el
pluralismo poltico.Aunque la norma es jurdica, estamos ante valores ticos que, como tales, son de difcil
concrecin. Ninguna fuerza poltica democrtica rechaza, si es verdad es democrtica, la norma constitucional y
los valores e imperativos que contiene. Ms an, quienes, de un modo u otro, se han opuesto a la posibilidad de
una poltica tica realistas como Maquiavelo, o escpticos como Max Weber considera, sin embargo,
imprudente para cualquier poltico el desprecio absoluto de los valores ticos. El problema no es tanto el cinismo
o el escepticismo de que pueden hacer gala ciertos gobernantes o gobiernos, cuanto la dificultad de hacer
efectivos los valores a los que tericamente se adhieren. Nuestro Estado democrtico, para se concretos, no
siempre se ha mostrado social ni de Derecho. No siempre est demostrado que persigue los valores de la
igualdad, la libertad, la justicia y el pluralismo poltico. Es una dificultad derivada de la abstraccin e idealidad
de los valores ticos, que nunca se vern realizados del todo, y satisfactoriamente. Pero tambin es
consecuencia de la indefinicin y ambigedad de quienes dicen perseguir tales valores en sus programas de
gobierno. Tenemos gobiernos con poca sustancia, o con principios vacos, insustanciales, en la mediad en que
la fidelidad a esos principios no se nota ni se ve reflejada en la prctica poltica. O en la mediad en que se ve
claramente contradicha por esa prctica, como ocurre cuando los polticos se corrompen o cuando usan medios
ilegtimos para sus fines.
2. La segunda regla que legitima sustantivamente a un gobierno es la fidelidad al propio programa poltico. Es
una regla que ampla la anterior; el programa es la explicitacin de esa sustancia que encierran las grandes
palabras. Siguiendo con el smil mercantil de Schumpeter, los partidos polticos acuden a las elecciones con el
nimo de vender sus programas. stos, si son como deben, contienen polticas concretas que son las que
determinan de qu forma cada partido entiende y pretende hacer ms efectivos los valores arriba mencionados.
Cmo se entiende el Estado social cuando es un modelo en crisis? Es compatible el Estado de Derecho con
las supuestas razones de Estado? Son todas las razones de Estado iguales? Qu es la igualdad en una
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sociedad que ve aumentar da a da el desempleo? De qu forma se asegura la igual libertad de todos los
ciudadanos sea cual sea su renta? Cul es la mejor forma de hacer justicia con los ms desposedos, que son
los que ms la necesitan? Cmo se garantiza el pluralismo poltico? El diseo de los programas no se hace
desde cero: es una respuesta, un reto ante los principales problemas sociales. Es, a su vez, un intento de
desplegar prcticamente la ideologa que cada fuerza poltica dice defender.
En los ltimos tiempos, ha resurgido la idea del contrato como expresin de esa interaccin que supone la
propaganda y venta del programa poltico a los electores. El contrato con Amrica del lder republicano Newt
Gingrich demostr se un buen hallazgo publicitario, que ha sido rpidamente explotado e imitado. De hecho, la
poltica debera ser un contrato: el poltico pacta con los ciudadanos y se compromete a gobernarles cumpliendo
los trminos del pacto. Si no lo hace, si pierde legitimidad, aqullos rescindirn el contrato.
3. Pero el programa y la coherencia del programa, suponiendo que ambos existen, no bastan. El programa hay
que ejecutarlo. Hay que adecuar los medios la prctica poltica a los fines propuestos. Es la tercera regla.
Aunque parezca un reduccionismo, debe decirse que la tica de la poltica est en la poltica. No basta hablar
de tica ni aludir a grandes valores. No basta suscribir cdigos de conducta. Hay que dar pruebas de que se
piensa en esos valores cuando se hace poltica y con las polticas que se hacen. Hay que hacer poltica, pues la
poltica es el medio por el que se realizan los grandes fines constitucionales. Cuando la poltica es slo lucha
por el poder, mera poltica electora, el contrato no se cumple. Y aunque es cierto que el clebre contrato social
de los filsofos fue slo un mito, una hiptesis lgica para explicar el necesario poder del Estado, tambin es
cierto que hay otro contrato menos metafsico y ms emprico que se materializa en el trabajo y la obligacin de
los polticos de hacer poltica cumpliendo los compromisos que previamente contrajeron con sus electores. Es
ah, en los modos y maneras de hacer poltica, donde no slo deben cumplir sus fines, sino no traicionarlos. Si
los fines de una poltica democrtica son los sealados en el Ttulo Preliminar de la constitucin citado ante, los
medios las polticas ideados para llevarlos a la prctica no deben contradecirlos.
En otro lugar he definido la tesis de que son los medio lo que justifican el fin o, ms bien, lo prefiguran.20 No es
legtimo utilizar polticas sin escrpulos transgresoras de la ley, de la moral o transgresoras del contrato
poltico para conseguir ms eficazmente fines buenos. El buen gobierno no puede permitrselo si quiere
mantener su legitimidad. El buen gobierno no puede permitirse utilizar e terrorismo ni siquiera para acabar con
el terrorismo, no puede permitirse violar la intimidad de las personas por motivos de seguridad salvo que lo
haga por previa autorizacin judicial no puede permitirse mentir a los ciudadanos para mantenerlos tranquilos,
no puede permitirse no dar publicidad a las decisiones que afectan a todos aun cuando esas decisiones sean
impopulares. El buen gobierno, adems, no debera permitirse incumplir su contrato, echar en saco roto las
propuestas hechas a los gobernados bajo la presin electoralista.
En una democracia, el cmo es importante, los medios cuentan tanto como los fines. Es ms, los medios las
polticas concretas deberan distinguir los estilos, los modos y las estrategias de gobierno de las diferentes
fuerzas polticas; la izquierda y la derecha, los progresistas y los retrgrados, los reformadores y los inactivos. El
no cumplimiento de lo previsto, la incoherencia entre lo que se dijo que se hara y lo que se hace de hecho, o
entre lo que ideolgicamente se espera de un partido y lo que ese mismo partido demuestra que cree, es lo que
determina la prdida de legitimidad sustantiva de un gobierno.
El ingls tiene una palabra que expresa bien los trminos de esa dialctica que debe darse entre los
gobernadores y gobernados, o entre las capacidades de unos y las necesidades de los otros, para que el
gobierno funcione. La accountability. Nosotros la traducimos por responsabilidad. Un trmino que los avatares
de los ltimos aos vienen demostrando que usamos con una cierta frivolidad, por no decir mala fe. Hay
responsabilidades de diverso tipo. La poltica, la jurdica y la tica no deben confundirse. Todo ciudadano tiene
que responder de sus actos ante la ley. sa es la responsabilidad ms objetivable; la ley y la aplicacin de la
misma determinan si alguien es culpable, o no, de haber hecho lo que no deba. Pero esa responsabilidad no
agota toda la responsabilidad por nuestros actos. Tambin somos responsables ante los dems del buen
ejercicio de nuestra profesin. Es una responsabilidad ms subjetiva, pues, aunque existan cdigos
deontolgicos que sealan las pautas, stos suelen ser ms vagos que las leyes y no siempre incluyen
sanciones. Las comunidades profesionales que no tienen por qu coincidir con los discutidos colegios
profesionales deberan encargarse de exigir responsabilidad cuentas a sus miembros por el bien y la
limpieza de la profesin. Ah entra la responsabilidad poltica. Son los propios polticos, sus partidos y sus
electores los que deben determinar si un poltico o un gobierno cumple, o no, el contenido y los trminos de su
contrato, y si da cumplida cuenta de la ideologa que lo respalda. Finalmente, la responsabilidad tica se
encuentra en un nivel an ms ntimo y subjetivo. Cada cual debe responder tambin ante coincidencia de lo
20

Vase V. Camps, tica, retrica, poltica, Alianza Universidad. 1988


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que hace. Esta ltima responsabilidad no tiene por qu coincidir necesariamente con las anteriores. Del mismo
modo que uno puede no ser responsable penalmente, pero s polticamente, uno puede no ser considerado
culpable ni jurdica ni polticamente y, sin embargo, sentir que no ha actuado como deba. Y, al contrario,
tambin ocurre que la coincidencia jurdica o la profesional se equivoquen en sus veredictos. Cuntos
condenados hubo y habr por la ley o por la sociedad que la historia ha acabado declarando inocentes?
Quiere esto decir que cada cual tiene su tica? No. Quiere decir que entre los principios abstractos y las
situaciones concretas hay siempre un salto que, ticamente, slo uno mismoy a veces ni siquiera uno mismo
es capaz de juzgar.
Toda accin referida a los derechos de los otros, que no soporta ser publicada es injusta, dijo Kant.
Reformular su imperativo categrico y aplicarlo al ejercicio de derecho o de la poltica. El deber de un gobierno
democrtico es ser transparente, hacer pblico lo que hace. Tambin el deber ciudadano es exigirle al gobierno
que explique por qu hace lo que hace, o deja de hacer lo que deja de hacer. Como hemos podido observar en
la experiencia poltica reciente, la deslegitimacin de los gobiernos no tiene su causa slo en transgresiones de
la ley denunciada y sentenciadas por los jueces. Es la incoherencia ideolgica, el incumplimiento de lo
prometido, la inaccin poltica, la omisin de respuestas lo que desilusiona a los electores y hace que cunda el
descrdito.

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BLOQUE II
MARCO TERICO PARA EL ANLISIS DE
LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATIVAS

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ESTUDIO INTRODUCTORIO21
Luis F. Aguilar Villanueva
NO DEJA DE SER extrao el hecho de que el proceso de elaboracin de las polticas, la hechura de las polticas, haya
sido comparativamente poco estudiado. Y no deja de extraar porque gobernar un estado es elegir ciertos valores y
criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos actores, procedimientos, tiempos e
instrumental. Ms an, porque no se puede decir que, en lo mucho que va del siglo, los gobiernos hayan sido
parsimoniosos y contenidos en sus decisiones. Pocos fueron los campos de accin social que escaparon a su impacto.
Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus polticas pblicas, su proceso, patrn y estilo de
decisin y operacin, quedaron sin investigacin sistemtica.
I. El olvido terico de la elaboracin de la poltica
Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y hasta olvido de la hechura de las polticas. Para limitarnos
al mbito intelectual, la razn principal es la orientacin que tom la ciencia (sociologa) poltica, junto con la
administracin pblica, y que termin por volverse dominante. En la perspectiva de la ciencia poltica estndar el proceso
de gobierno y, ms singularmente, el proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup nunca
centralidad alguna. Las teoras sistmica, marxista, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera
del gobierno mismo. El secreto de la decisin y su efectuacin radicaba en fuerzas y estructuras sociales, exteriores y
superiores, que determinaban exhaustivamente la materia y la forma de la decisin. La estructura econmica, el conflicto
de las clases, el interjuego de los grupos de inters, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema poltico
eran los factores ms socorridos para dar enteramente cuenta por qu los gobiernos decidan de la manera en que lo
hacan. No es el caso de evocar los teoremas de la determinacin econmica, el carcter de clase, las demandas de
ambiente, la coalicin y balance de los intereses organizados, que convertan el proceso gubernamental en un evento
reactivo o instrumental ms que propositito, en un hecho subalterno y auxiliar: siempre variable dependiente. El gobierno
careca de iniciativa propia, no tena la capacidad de elegir sus propsitos y acciones. Era gobernado ms que gobierno.
Fue entonces lgico estudiar la poltica ms que las polticas, el sistema poltico entero ms que el proceso como se
adoptaba la decisin singular, los grandes movimientos colectivos o el desarrollo histrico global ms que los pasos
supuestamente anecdticos de polticos y funcionarios a lo largo de su proceso decisorio y operativo. Se prest as
mayor atencin a la formacin, estructura y funcionamiento del sistema poltico, al proceso de produccin del consenso
(proceso electoral, grupos de inters, competencia partidaria, cultura poltica), al conflicto y cambio social. Demasiado
tarde se reconoci la autonoma relativa del gobierno como para revertir la tendencia dominante, destacar la
especificidad e importancia de la elaboracin de las polticas y reconocer su causalidad propia en el conjunto social y en
el proceso polt5ico. Hoy parece que la comunidad cientfica est ms dispuesta a concederle un mayor margen de
maniobra a los gobiernos, nacionales y locales, obviamente sin recaer en oportunismos decisionales.
En la perspectiva administrativa, las teoras aceptadas de la administracin pblica, cuando fueron ms all de
consideraciones procedimentales jurdicas, se construyeron desde la premisa de la dicotoma poltica-administracin
(con sus diversas variantes) o, ms recientemente, desde la radicalizacin revolucionaria: la administracin pblica del
capital privado. La visin marxista ortodoxa de los aos setenta vaciaba de toda sustancialidad al proceso decisorio de
las polticas (a la administracin pblica en general) y p ara entender su proceder exiga volver la mirada hacia las
relaciones de produccin, descubrir el tipo de domino de clase o reconstruir el movimiento de la contradictoria formacin
social. Por su parte, la visin dicotmica, segn la cual los polticos decidan y los administradores ejecutaban o llevaban
a la prctica las decisiones tomadas, presupona como dada la decisin de la poltica. sta era el supuesto bsico de la
teora administrativa, no su objeto de estudio: la decisin (gubernamental) de la poltica era el punto ciego de la
administracin pblica, su a priori. Cmo realizar lo decidido, no cmo y por qu se lleg a la decisin, era el campo
terico propio de la administracin pblica. Obviamente la ejecucin y puesta en prctica de la poltica decidida
comportaba a su vez decisiones de los administradores, pero stas eran consideradas elecciones slo menores,
operativas y auxiliares, predeterminadas por la gran decisin y por ella enmarcadas. En suma, la hechura de la poltica
no tena autonoma alguna o apenas relativa para la ciencia poltica convencional y, en contraste, tena toda la
autonoma para la administracin pblica. El resultado final, en ambos casos y por diversas razones, era que el proceso
decisorio de la poltica se volva un objeto de estudio externo y marginal al corazn de las dos disciplinas.
Si la administracin pblica dejaba fuera de su campo de estudio el proceso a travs del cual se elaboraban las poltica,
porque en el fondo se presupona que era un suceso trascendente de estricta naturaleza poltica, y si la actividad
gubernamentalpoltica era a su vez explicada en clave sociolgica, con referencia a relaciones y agentes de poder
estructurales, era evidente que la elaboracin de las polticas no tena por qu ser una cuestin terica significativa y
tanto menos capital. Frente a la cuestin de las polticas la ciencia-sociologa poltica no tena problemas sino respuestas
seguras. Una vez conocidas cules eran las relaciones de poder existentes en un sistema social, se saba a cul lgica
21

Aguilar Luis; Estudio Introductoria; en Aguilar Luis; La Hechura de las Polticas; Porra; Mxico; 15-84 pp.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

obedeca el proceso decisorio de cualquier poltica, cul instrumental iba a emplear, a cules restricciones se sujetaba.
No haba misterio alguno ni haba por qu quebrarse la cabeza tratando de encontrar en la decisin gubernamental
pblica algo indito, irreductible y crucial. Las eventuales diferencias entre las polticas eran slo rapsdicas,
incidentales, pro bsicamente casos de la misma regla general, constituida y condicionada por la estructura social. El
determinismo social de la poltica daba intelectualmente por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del
proceso decisorio de una poltica. Insistir en erigirlo como objeto especfico y genuino de estudio era tomar el rbano por
las hojas. No tena por qu existir una ciencia de polticas si la decisin estaba condicionada de antemano. En el climax
del estructuralismo, del sistema poltico compacto y omnmodo, de las leyes inexorables de la historia, reivindicar la
decisin (pblica o privada) no poda sino tener la sonoridad del autoengao, delatar una actitud precientfica. En una
estructura social sin sin sujetos, sin decidores, con libertades amarradas, no tena por qu ser el gobierno la excepcin,
sobre todo el gobierno, que por definicin era el aparato coactivo y reglamentario del establecimiento. Pero como sucede
tantas veces en otros campos de la vida, el olvido de las cosas importantes suele tomar la revancha.
Fue alto el precio pagado por causa del descuido terico del proceso de elaboracin de las poltica. El crecimiento del
estado y la expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que los grandes actores y poderes sociales, a cuya
dinmica (constructiva o conflictiva) supuestamente se sometan las polticas, eran incapaces de resolver muchas
cuestiones sociales y, en el fondo, incapaces de garantizar e orden y bienestar pblico. Los poderes sociales del sistema
requeran cada vez ms que el gobierno interviniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus
intereses discrepantes y contribuir as al equilibrio general del conjunto. A su vez, los poderes sociales alternativos, los
revolucionarios, buscaban hacerse rpidamente del gobierno y procedan a decidir con bastante independencia para dar
a luz el nuevo orden social que se pretenda integrador y solidario. El hecho poltico del siglo, en gran parte opuesto al
decir comn de la teora poltica, era el crecimiento del estado, social o socialista, cuyo poder de decisin obtena cada
vez mayor autonoma y extensin: mayor dominio sobre la vida. Sonaba irnico llamar al estado o al gobierno
instrumento de la clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la accin colectiva.
Los desaciertos de muchas polticas gubernamentales, por exceso de autonoma, estn a la vista y en la memoria. Tal
vez habran podido evitarse con la atencin (sis)temtica al proceso decisorio de las polticas. La teora es tambin un
mecanismo social de control de la discrecionalidad y de la corazonada de los actores poderosos.
Hoy, en contraste, parece que la decisin de las polticas comienza a colocarse en el centro de la teora poltica y
administrativa. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en muchos rubros autosuficiencia de los individuos y
de los grupos ha ido desmantelando la tradicin visin colectivista-masista de la poltica, en muchos productos de las
frreas teoras sociales estructurales y de la dilatada intervencin estatal. Han ido perdiendo sentido y eficacia los
grandes conglomerados colectivos a travs de los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenan que
presentar y agregar sus intereses, para poder ser atendidos, as como han perdido sentido y eficacia los proyectos
holsticos de soluciones globales, homologadotas. Hoy, tal vez en reaccin pero con buenas razones, se reivindican
resueltamente las comunidades polticas locales, la gestin pblica descentralizada, el cumplimiento de las funciones
estatales a travs de polticas especficas y ajustadas a las diferentes circunstancias, la desagregacin de los intereses
pblicos segn los diversos niveles de gobierno Todos estos reclamos son manifestaciones de una naciente idea y
actitud poltica, reacia a la homologacin de las cuestiones al encuadramiento de los intereses en organismos
uniformadores y omnvoros, al compromiso con doctrinas totalizadoras y programas polticos integristas. No todo es un
asunto pblico, como para que todo sea poltica, programa de gobierno y materia administrativa. Ni todo asunto pblico
tiene necesariamente el formato y la escala del gobierno nacional. Lgico es entonces que, en conexin con las
funciones bsicas constitucionales del estado necesario, slo algunas cuestiones sean las cruciales en la interlocucin
de la sociedad con el estado. En consecuencia, las polticas del gobierno, relativas a asuntos especficos de intenso
inters pblico de los grupos y las comunidades, se han vuelto el lugar crtico del consenso y conflicto, porque ellas
cristalizan o malogran la representatividad, constitucionalidad, publicidad, racionalidad de los gobiernos. En el fondo, el
sentido y la funcin social del gobierno. Cada vez es ms notoria la tendencia de grupos y comunidades a dar su
consenso y confianza a gobiernos con capacidad de respuesta a demandas especficas, mientras permanecen
indiferentes y hasta insensibles, tal vez sospechosos, ante gobiernos que quieren hacer descansar su legitimidad en
majestuosos manifiestos doctrinarios, interpretaciones lindas de la historia (universal o nacional) o nicamente en la
arquitectura jurdica constitucional. Es la bsqueda actual de nuevos equilibrios entre el estado necesario de la sociedad
autnoma.
Las polticas se ha vuelto tambin un lugar densamente administrativo. La complejidad, escala, variabilidad e
interdependencia de los asuntos pblicos requieren cada vez ms informacin confiable, conocimiento especializado,
clculos precisos de costos y consecuencias para decisiones que se adoptan casi siempre en condiciones de riesgo y
bajo escasez. Sin soporte de un riguroso ejercicio lgico, cientfico y tcnico, las decisiones de gobierno podrn caer en
peores equivocaciones, dispendios, imprevisiones, que por la magnitud de su impacto acarrearan males y sufrimientos
sociales. En el proceso decisorio de las polticas hay intrnsecamente un componente factual una estimacin causal de
las consecuencias probables a partir de las acciones y medios disponibles. Sin ese ejercicio de clculo bajo restricciones
se condena la accin de gobierno al amateurismo, a la inefectividad. Slo en regmenes de dominacin tradicional o
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francamente autoritarios es pensable una idea de la elaboracin de las polticas sin incorporacin e conocimiento tcnico
y terico, sin el sentido de lo que se puede hacer y logra. Una idea del gobierno toda valorativa y proyectual sin
incorporacin simultnea de la escasez, la tcnica, la causalidad, la incertidumbre, la circunstancia concreta, se asemeja
a los gozosos finales de la historia del socialismo utpico y de los nacionalismos populistas. Pero poco tiene que ver con
las funciones a cumplir por un gobierno de leyes y un gobierno fiscal, con responsabilidades claras, ante sus ciudadanos
electores y sus contribuyentes. Y poco con una idea realista y responsable de la poltica y del gobierno, que busca
estimar lo que es posible concretamente para los recursos de la sociedad y del estado. Soberana no es omnipotencia,
obviamente.
II. En busca de la nocin de poltica
Los acercamientos a la definicin de poltica (policy) suelen ser de dos tipos en la literatura: descriptivos y tericos. En la
construccin de la definicin descriptiva, el debate se centra en la cuestin de si la poltica sea slo o primordialmente la
decisin (de gobierno) o implique algo ms. En la construccin terica, las posiciones varan segn la teora politolgica
mayor a la que se adhiere o segn las conjeturas bsicas con las que se explica la ocurrencia de la poltica.
En la definicin descriptiva hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional: se trata de la decisin de una
autoridad legtima, adoptada dentro de su campo legtimo de jurisdiccin y conforme a procedimientos legalmente
establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociacin, y que se expresa en varias formas: leyes,
sentencias, actos administrativos Sin embargo, las diferencias de componentes y nfasis en la definicin se ponen de
manifiesto apenas se incorporan los aspectos polticos, administrativos, conductuales, que resultan de otras maneras de
ver la poltica, ms all de jurisdicciones formales, reglamentos y rdenes, como en otras situaciones y disputas de las
ciencias sociales acerca de la formacin de los conceptos, aqu tambin conviene recordad que un concepto no es algo
que directamente se ofrece en la experiencia sino una construccin de los datos de experiencia a partir de perspectivas
tericas y aun valorativas. El concepto de poltica resulta de una construccin que selecciona, destaca, articula e integra
ciertos elementos de su proceso obsrvale.
La poltica no es un fenmeno que se autodefina, sino una categora analtica. Es el anlisis el que identifica su
contenido, no los dichos del decidor de la poltica ni las piezas de la legislacin o de la administracin. No hay tal cosa
como un dato evidente e inequvoco que construya la poltica y que se encuentre en el mundo a la espera de ser
descubierto La poltica existe no por intuicin sino pro interrogacin de los fenmenos polticos (Heclo, 1792: 85).

Un buen resumen de los diversos significados del trmino poltica se encuentra en Joan Subirats (1989) y en HogwoodGunn (1984). En su lista, poltica puede denotar varias cosas: un campo de actividad gubernamental (poltica de salud,
educativa, comercial), un propsito general a realizar (poltica de empleo estable para los jvenes), una situacin social
deseada (poltica de restauracin de los centros histricos, contra el tabaquismo, de seguridad), una propuesta de accin
especfica (poltica de reforestacin de los parques nacionales, poltica de alfabetizacin de adultos), la norma o las
normas que existen para una determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), el conjunto de objetivos
y programas de accin que tiene el gobierno en un campo de cuestiones (poltica de productividad agrcola, de
exportacin, de lucha contra la pobreza extrema). O bien, la poltica como producto y resultado de una especfica
actividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho (la poltica habitacional ha logrado construir un
nmero de casas y departamentos, la poltica de empleo ha creado puestos de trabajo), el impacto real de la actividad
gubernamental (disminucin del crimen urbano, aumento de la terminacin del ciclo de estudios bsicos, descenso de
los precios al consumidor, reduccin de la inflacin), el modelo terico o la tecnologa aplicable en que descansa una
iniciativa gubernamental (poltica de energa, poltica de ingresos regresiva, poltica de ajuste y estabilizacin)
Una mirada a las definiciones de los diccionarios de ciencia poltica arroja los siguientes componentes comunes:
a) Institucional, la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su
competencia y es colectivamente vinculante;
b) Decisorio, la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la eleccin de fines y/o medios, de largo o
corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a problemas y necesidades;
c) Conductual, implica la accin o la inaccin, hacer o no hacer nada; pero una poltica es, sobre todo, un curso de
accin y no slo una decisin singular;
d) Causal, son os productos de acciones que tienen efectos en el sistema poltico y social.22 Una definicin
recapituladota de poltica es:
Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de
las decisiones de autoridad de un sistema poltico. Puede tomar la forma de leyes, rdenes locales, juicios de corte,
rdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdo no escritos acerca de lo que se debe hacer. Por poltica
suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones ms que una decisin singular acerca de una accin de
22

Ver, G.R. Roberts (1971) A Dictionary of Political Anlisis, St. Martins Press, New York: Jau M. Shaftriz (1988): The Dorsey Dictionary of American
Government and Politics, The Dorsey Press, Chicago. J. Plano. M. Greenberg, R. Olton, R. E. Riggs. Science Dictionary, The Dryden Press, Hinsdale.
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gobierno particular. Algunos la entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones
relativas a los medios para alcanzar los fines. Otros, en contraste, consideran que la poltica incluye los medios y los
fines. En algunos contextos denota decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales de accin
gubernamental que guan las acciones de corto plazo en situaciones especficas (Plano et al, 1973: 311).
En primer lugar, una poltica es un comportamiento propositito, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual.
Se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios: es una accin con
sentido. Aun en el caso de inaccin, se ha decidido deliberadamente no actuar frente a un problema pblico,
considerando que el dejar hacer o cerrar los ojos es la mejor estrategia frente a una cuestin. Por carcter propositivo,
referido a la realizacin de objetivos, la poltica denota las intenciones de las fuerzas polticas, particularmente las
intenciones de los gobernantes, y las consecuencias de sus actos (Rose, 1969: IX-X; Hecho, 1972: 84-86; Presuman y
Wildavsky 1973: XI-XII), aunque en su uso normal tiende a significar intenciones ms que consecuencias, situaciones
que se desean alcanzar ms que resultados de hecho. Ahora bien la consideracin de que son irrelevantes polticamente
las intenciones sin acciones y obras efectivas, junto con la observacin casi llana de que una poltica as como realmente
se decide y efecta es el resultado de toda una serie de decisiones y acciones de numerosos actores polticos y
gubernamentales, llevan a concluir que una poltica, en segundo lugar, no es la simple decisin deliberada del actor
gubernamental: la gran decisin en la cspide del estado. Hay que incorporar las muchas y diversas decisiones de los
muchos actores participantes, gubernamentales y extragubernamentales, que en sus diversas interacciones han
preparado y condicionado la decisin central, le dan forma y la llevan despus a la prctica, hacindola y rehacindola,
con el resultado muy probable que los resultados finales no se asemejen a las intenciones y planes originales. La poltica
es entonces un proceso, un curso de accin (Friedrich, 1963: 79; Anderson, 1984: 3), que involucra todo un conjunto
complejo de decidores y operadores, ms que una decisin singular, suprema e instantnea. Una poltica no es slo una
decisin (por ejemplo, la decisin de actuar). Es, ante todo accin, un conjunto de acciones.
En efecto, una poltica es en un doble sentido un curso de accin: es el curso de accin deliberadamente diseado y el
curso de accin efectivamente seguido. No slo lo que el gobierno dice y quiere hacer. Tambin lo que realmente hace y
logra, por s mismo o en interaccin con actores polticos y sociales, ms all de sus intenciones. Por una parte, la
poltica que se decida y se quiere llevar a cabo es bsicamente un conjunto ms o menos interrelacionado de acciones
que, en razn de los recursos con los que cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas que siguen, es
considerado idneo y eficaz (o eficiente) para realizar el estado de cosas preferido. Es entonces una estrategia de accin
colectiva, deliberadamente diseada y calculada, en funcin de determinados objetos. Implica y desata toda una serie de
decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un nmero extenso de actores. Una poltica fiscal, industrial
habitacional, educativa, mediante sus elementos regulatorios compulsivos o mediante sus incentivos econmicos,
confa en disparar una serie de decisiones y acciones un curso de accin colectiva-, que se considera contundente y
eficiente para producir la configuracin social deseada. Por otra parte, el curso de accin que se desata y que
efectivamente es desarrollado intencional o reactivamente, por los varios actores gubernamentales, por los otros poderes
estatales, por la multitud de diferentes actores polticos, grupos econmicos y organizaciones sociales, con sus
interacciones cooperativas o conflictivas, puede distanciarse ms o menos de la estrategia intencional de accin
colectiva, diseada y organizada por la autoridad estatal. Supuesta su institucionalidad, la poltica es, en suma: a) el
diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las muchas
decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la accin colectiva produce.
El policy-marking implica toda una serie de actividades ms o menos relacionadas, y no es la simple decisin, singular y
discreta que se toma en la calle Downing, en Westminster, en la Casa Blanca, en Washington. En este sentido, significa
muchos ms que decisin-making, por cuanto con este trmino suele entenderse slo el anlisis de las intenciones de
los responsables que elaboran la poltica hasta el momento en que deciden la accin gubernamental vinculante. Las
consecuencias de la decisin no son entonces objeto de atencin Las interacciones y los ajustes continuos que
comporta el policy-making hacen que ste sea correctamente descrito como proceso ms que como una accin nica,
decidida de una vez por todas (Rose, 1969:X).
El trmino poltica debe poder incluir lo que intencionalmente persigue y lo que realmente ocurre como resultado de la
intencin. Cualquier uso del trmino que excluyera los resultados no intencionales, indeseados Sera seguramente
muy pobre. Por consiguiente, se puede sugerir que la poltica debera ser identificada operacionalmente no tanto por sus
objetivos como por la conducta que de hecho sucede y que trata de realizar los objetivos (Heclo, 1972: 85)
(Poltica es) El curso intencional de accin que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto
de inters. El concepto de poltica presta atencin a lo que de hecho se efecta y lleva a cabo, ms que a lo que se
propone u quiere. Distingue tambin la poltica de una decisin, que es la mera eleccin entre alternativas (Anderson,
1984:3)

Giandomenico Majone (1978) va ms all. Al hablar perspicazmente de policies versus decisions. Quiere decir que las
polticas no son solo decisiones en el sentido apenas dicho. Pero aade que toda decisin de implicaciones colectivas
enfrenta el problema de la comunicacin, de la publicidad ciudadana. Las decisiones colectivas, por lo menos en las
democracias, requieren ser explicadas, transmitidas, argumentadas, persuasivas. Las razones personales, subjetivas,
que convencieron aun gobernante para tomar una decisin, pueden ser quiz poco convincentes para los dems actores

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polticos y ciudadanos, que poseen su propia informacin y valoracin, adversos quiz a la percepcin y eleccin
gubernamental, reacios a la manipulacin. Hay que construir entonces los argumentos y obtener las evidencias que
despierten el consenso o derroten la oposicin. Tambin en este respecto, difieren muy significativamente las polticas y
las decisiones, dado que los argumentos a decir despus de la decisin son de suyo irrelevantes para la lgica de la
eleccin, pero no dejan de ser un elemento integral de plicy-marking (1978: 166). Una poltica es entonces tambin una
actividad de comunicacin pblica y no slo una decisin orientada a la efectuacin de metas. Incorpora una
intencionalidad comunicativa y no slo estratgica y productiva. En esta atinada observacin la poltica es tambin todo
el conjunto de actividades postdecisionales o restrospectivas que buscan aportar evidencias, argumentos y
persuasin (Majone, 1989) con el fin de obtener el consenso. En efecto, parece que no tiene mucho sentido (es
internamente contradictoria en el sustantivo) una poltica gubernamental que sea de entrada descalificada y boicoteada
pro el conjunto o la mayora del pblico ciudadano, debido a que no estn de acuerdo con los medios, agentes y fines del
curso de accin del gobierno, diseado con la pretensin de resolver los problemas y demandas ciudadanas. Las
actividades de formacin del consenso mediante comunicacin son as, el pleno derecho, integrantes del concepto
propio de la poltica. Se introduce as una racionalidad nueva, dialgica, en complemento y rebase de la llamada
racionalidad instrumental, tan apreciada por el anlisis de polticas convencional. Saca la cabeza la dimensin poltica de
las polticas entre el mar de aspectos tcnicos y econmicos. A Majone se debe, en el mbito de la disciplina, el rescate
del nfasis en la naturaleza pblica de las polticas. El dilogo y la discusin abierta manifiesta, son elementos
constitutivos de la elaboracin de las polticas. Esto es lo propio e irrenunciable de los regmenes democrticos. Aqu la
eleccin y desarrollo de una poltica no resulta de un sofisticado clculo tecnocrtico o de una preferencia autocrtica.
Es, en cambio, producto de la discusin y persuasin recproca de muchos actores polticos y gubernamentales,
participantes en su formulacin, aceptacin y puesta en prctica.
II.2. El concepto terico de poltica
El acercamiento terico a lo que realmente es una poltica pblica es tan decisivo como variado. Aqu las teoras
politolgicas mayores, a partir de sus teoremas sobre el poder, el consenso y el conflicto, son determinantes. Quin,
cmo y para qu detenta el poder poltico colectivamente vinculante, a la base y acaso al margen de la autoridad estatal
formalmente constituida, ha sido la pregunta central y tambin recelosa de la ciencia-sociologa poltica. En esta
perspectiva, las polticas pblicas, supuestamente elaboradas en la interaccin entre los poderes estatales y las
libertades ciudadanas -estos fantasmones de la arcaica filosofa poltica!, se dice-, no son excepcin sino exteriorizacin
puntual del juego realsimo de los poderes sociales y de sus intereses exclusivos. Si las polticas en sus diversas formas
reglamentarias, presupuestarias, administrativas, sean producto de la dominacin de clase (bloque en el poder), de los
ajustes mutuos entre los grupos de inters (corporativos o pluralistas), de la hegemona de la lite (tradicional o
modernizante), del peso irresistible de las metrpolis sobre periferias indefensas etc., todo esto va a depender del
cuerpo terico desde el cual el investigador-analista construya sus conceptos, hiptesis y procedimientos de prueba. La
definicin de poltica es, entonces, en sus elementos bsicos deducible de las proposiciones bsicas de la teora
politolgica. Todo el esfuerzo consiste en sumar evidencia crucial a las diversas explicaciones que se ofrezcan de por
qu se acepto que una determinada cuestin haba de ser objeto de poltica, de por qu se diseo y eligi esta traza de
accin colectiva de una determinada poltica, de por qu se le calific como estratgica, prioritaria o tal vez simplemente
rutinaria. En este punto, la consistencia o vulnerabilidad de cualquier construccin terica sobre el policy process est
prejuzgada por la teora mayor de referencia.
En la literatura norteamericana, la posicin bsica sobre la nocin-naturaleza de la poltica ha sido ofrecida por Theodore
J. Loti (1964) en un artculo de permanente referencia en la investigacin, en los debates tericos y en la docencia
curricular23 A partir de la provocadora afirmacin de la inexistencia de una teora del poder en la ciencia poltica
norteamericana (pluralismo, elitismo, marxismo), loti desarrolla lo que llama un marco de referencia, un esquema
interpretativo general de l hechura de las polticas, alternativo y superior a los enfoques establecidos, con la intencin de
integrarlos en una visin conceptual mayor y empricamente ms consistente.
El punto de partida es una proposicin estndar de la sociologa americana: las relaciones sociales se constituyen por
exceptivas recprocas. En consecuencia, las relaciones estrictamente polticas estn determinadas por las expectativas
de los participantes respecto de los productos gubernamentales o polticas. Las actividades de politics se arman y
orienta segn las policies: en funcin de los beneficios y ventajas que se espera obtener de las acciones que el gobierno
emprende en respuesta a demandas y cuestiones sociales. La poltica se juega toda en torno de las polticas. La
competencia por llegar al gobierno persigue intencionalmente el objetivo de poseer o aumentar la capacidad de
conseguir mayores y ms permanentes conveniencias y provechos. En efecto, tener poder e influencia en las

23

De particular importancia en el debate crtico o complementario de la tipologa de Loti son, en mi opinin; Kjellberg, F,. (1977): do Policies (Really)
Determine Politics? And Eventually How?, en Policy Studies Journal (Special Sigue). Pp. 554.570. Hayes, M.T. (1978): The Semi-Sovereign Pressure
Groups, en Journal of Politics, n. 40, pp. 134-161. Spitzer, R.J. (1978): Promising Policy Theory: Revising The Arenas of Power, en Policy Studies
Jornal, vol 16, p.4 pp. 713-724 (seguido de un comentario del mismo Th Lowi)La ulterior fina discusin entre Spitzer y Kellow se encuentra en policy
Studies Jornal, vol. 17, n. 3. pp. 529-550
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regulaciones y asignaciones de recursos, que toda poltica implica, es el incentivo y objetivo determinante de la
contienda poltica.
La bsqueda de mayor poder por parte de algunos actores, la configuracin estable o efmera de relaciones de poder
entre ellos, el posible conflicto o la concertacin, son todas conductas que obedecen al clculo y expectativa de las
utilidades que el poder pblico y su productos, las polticas, pueden ofrecer en un determinado campo de inters. A
mayores utilidades mayor intensidad e inteligencia de los participantes en sus acciones estratgicas. En consecuencia, la
existencia y magnitud de la relacin poltica de poder est determinada por lo que est en juego en la poltica. Por ende,
las polticas su diseo y desarrollo-, no son un tranquilo y neutro espacio jurdico o administrativo sino una arena
poltica en la que convergen, luchas y conciertan las fuerzas polticas. Las reas de polticas o de actividades
gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia estructura poltica, su
proceso poltico, sus lites y sus relaciones de grupo (1964: 689). La conclusin es lgica: si las polticas son arenas
hay que identificar estas arenas y formular hiptesis sobre su composicin, dinmica y desempeo.
En esta perspectiva, no hay una poltica en general, porque no hay en la sociedad una sola, permanente y determinante
estructura de poder, como teorizan marxistas, elitistas y corporativistas. Lo que el estudio de las polticas muestra que es
en una sociedad, a partir de los intereses de los grupos, se levantan, inhiben o aminoran diversas cuestiones y, en
correspondencia, los grupos sociales suman o restan sus intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o
flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin tregua o negocian sus ventajas. Por consiguiente, se originan, se estabilizan
o transforman diferentes estructuras de poder, correlaciones de fuerza, arenas. La poltica real, en tanto lucha por el
poder en funcin de intereses y ventajas, se expresa y efecta en el proceso de elaboracin de las polticas. Las
cuestiones que una poltica quiere tratar y la manera como quiere tratarlas (objetivos, instrumentos, operadores,
recursos, tiempos) terminan por fortalecer o debilitar los intereses y expectativas de los grupos sociales que en ella
estn interesados. Se configuran entonces varias, singulares y cambiantes estructuras de poder, segn la naturaleza de
la cuestin en disputa y segn el tipo de respuesta que se espera de la poltica previsible. No hay entonces una poltica
en general ni una estructura de poder total, que cubra sin excepcin la sociedad entera. Es ms apropiado insistir en la
diferenciacin de las definiciones de poltica, en las polticas al plural, y no en una definicin general de poltica. Por eso
importa clasificarlas y Lowi las clasifica conforme a los impactos de costos y beneficios que los grupos de inters
esperan de una poltica determinada.
A l debemos la clasificacin cannica de las polticas: regulatorias, distributivas, redistributivas. Cada una desarrolla una
estructura poltica caracterstica. La poltica distributiva es una arena relativamente pacfica, que se caracteriza por
cuestiones no rivales, susceptibles de ser tratadas con recursos pblicos siempre divisibles; en ella tienen lugar acuerdos
particulares de apoyo recproco entre demandantes no antagnicos, liderazgos que se afirman por su capacidad de
gestora para responder a demandas sueltas, pero liderazgos efmeros apenas las necesidades son satisfechas; aqu
ciertos enfoque explicativos, a fines pero no equivalentes al pluralismo de los grupos de inters, son los pertinentes. La
poltica regulatoria, en cambio, es una arena de conflicto y negociacin entre grupos de poder, que el pluralismo explica
muy bien. Se trata de una arena relativamente turbulenta, de intereses exclusivos y contrapuestos de grupos, que se
mueven en torno de una misma cuestin y que se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de recproca concesin,
por cuanto la eventual solucin no pude favorecer de igual manera a las partes involucradas: hay afectados y
beneficiados en ocasin de una ley general que regula un determinado campo de accin; aqu el liderazgo se finca en la
capacidad de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses, as como en efectuar transacciones
ventajosas para el grupo, pro es tambin un liderazgo pasajero, aunque menos efmero que el distributivo, pues los
conflictos de inters aparecen y desaparecen segn las cuestiones en disputa. La poltica redistributiva, la ms audaz y
radical, que aborda las cuestiones agudsimas de las relaciones de propiedad, poder y prestigio social establecidas,
tiende a ser lgicamente la arena ms tensa y frontalmente conflictiva, semejante a la clsica lucha de clases del
marxismo; las transacciones son aqu imposibles o con resultados poco significativos, puesto que el desenlace de estas
cuestiones radicales afectar irremediablemente a numerosos sectores de poblacin en puntos cruciales de su
existencia social; los liderazgos tienden a ser permanentes y cuentan con asociaciones civiles y polticas poderosas a la
defensa de sus intereses vitales. En este mbito de polticas las teoras de lites y clases alcanzan su ms confiable
nivel explicativo. El lugar institucional o jurisdiccin de la autoridad formal, en el que se enfrentan estos poderes e
intereses, son las oficinas administrativas del Ejecutivo, las Comisiones del Congreso para las polticas-arenas
distributivas, el pleno del Congreso para las regulatorias, y el poder Ejecutivo en negociacin con organizaciones
sociales fundamentales para las redistributivas.
En un artculo posterior (1972), Lowi reelabor su clasificacin, prestando mayor atencin al hecho de que las polticas
tienen la caracterstica de ser colectivamente obligatorias y, por ende, comportan actual o virtualmente coactividad. El
enunciado bsico sigue siendo que las polticas determinan la poltica, en el sentido de que las correlaciones de poder,
los liderazgos y las autoridades formales decisorias son definidas por la naturaleza de las cuestiones en disputa y, en
consecuencia, por el tipo de respuestas (beneficiosas o nocivas) previsibles por parte del gobierno. Lo que ahora se
aade de manera clara y preponderante es que el tipo de poltica esperable est a su vez y en el fondo determinado por
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el tipo de coaccin que el gobierno podra razonablemente emplear en el tratamiento de las cuestiones. La coaccin es
llamada horizontal, para denotar su extensin y alcance: si concierne slo a las conductas o llega tambin a efectuar
los contextos de la accin. Es llamada vertical, para denotar su intensidad y fuerza: si comporta sanciones inmediatas y
directas o slo remotas. Con el nuevo criterio de la coactividad aplicable por una poltica, la clasificacin incorpora un
nuevo tipo de poltica, la constituent policy, las polticas constituyentes, que tiene que ver con modificaciones del
rgimen poltico y/o administrativo, pues amplan o disminuyen la jurisdiccin gubernamental, alteran en mayor o menor
grado el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o aumentan las opciones de accin privada o pblica.
En esta nueva perspectiva, las polticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones conciernen a los
comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de sanciones es remota en las distributivas e inmediata
en las regulatorias, propiciando una lucha poltica descentralizada, temtica y hasta local. En contraste, las polticas
constituyentes y las redistributivas coinciden en que sus sanciones posibles se extienden hasta involucrar los contextos
de conducta, pero difieren en la fuerza de sus sanciones que son respectivamente remotas e inmediatas; por ello, estos
dos tipos de polticas suponen, desarrollan o refuerzan una arena de poltica ms centralizada, integral y globalizadota,
que arrastra a todo el conjunto social, aunque no con la misma carga de confrontacin. Las polticas regulatorias y
redistributivas coinciden en que ambas implican sanciones directas e inmediatas contra eventuales renitentes, pero
difieren en el aspecto de que las primeras slo afectan los comportamientos individuales y las segundas involucran
obviamente el contexto econmico y social; por ello, tienden a generar una poltica pluralista proclive al conflicto y
obligada a la negociacin entre los contendientes. Asimismo las polticas distributivas y las constituyentes, aunque
difieren en su alcance, pues afectan las primeras al comportamiento y las segundas al entorno mismo de la conducta,
coinciden en que su amenaza de sanciones es remota y dbil; por ello, generan o suponen arenas de conflictos blandos,
susceptibles de ser superados mediante coaliciones y asignaciones oportunas de recursos.
Las dos tipologas de las polticas terminan por decir o recordar, muy correctamente que la poltica en un sistema y
tiempo dado no es una actividad uniforme y homologadota, con un formato que se repite y aplica de la misma manera en
todos los mbitos donde hay necesidades vitales, intereses en juego y problemas a resolver. Los problemas pueden ser
atendidos de diversas maneras y con diferentes instrumentos. No necesariamente todo tiene que ser tratado con gasto
pblico, con el dinero por delante, o todo con reglamentos, estrechando los alcances de las libertades individuales.
Tampoco todo espera una revolucin que rehaga el orden de las relaciones sociales. Pero esta diversidad (y hasta
singularidad) de las polticas no es casual, tiene una lgica, responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se
anudan en torno de cuestiones especficas y que, por consiguiente, amplan o recortan el margen de autonoma de la
fuerza gubernamental y, en corolario, la aplicabilidad, naturaleza y extensin de la capacidad coactiva del gobierno. Hay
demandas y cuestiones intensamente vitales para grupos particulares, pero que por su carcter idiosincrsico, sin graves
impactos en el conjunto del sistema establecido, no necesitan polticas mayores con altas inversiones polticas de
regulacin, redistribucin o reconstitucin. En contraste, emergen y se configuran cuestiones que cruzan todo el sistema
social, despiertan la insurgencia de las organizaciones sociales ms poderosas, y que no pueden ser abordadas con
medidas de asignacin abundante de recursos o con reglamentos que prohiban determinadas conductas y desalienten
eventuales resistencias o infracciones con sanciones costosas. En suma, no hay una estructura de poder nica,
constante y global, que tiene en cautiverio el poder estatal o que, en sentido contrario, hace que el gobierno sea el
protagonista incontenible. La vida poltica es diferenciada, mutable, realistamente particular. Por consiguiente, la poltica
es en ltima instancia las polticas. No hay ningn actor social, inclusive el poderoso gobierno con su indisputable
monopolio de la coaccin, que siempre y en todas partes obtenga la parte del len. Esta visin de un mundo poltico
unilateralmente homogneo, con triunfadores y perdedores constantes, es ms afn a las sociedades tradicionales que a
la dinmica plural competitiva de las sociedades abiertas.
La visin politolgica de Lowi, que ve en la elaboracin de cada poltica la contienda de las fuerzas sociales, va a ser
completada por Graham T.Allison en un artculo clsico (1969), despus libro (1971). Su tesis central es que el anlisis y
la elaboracin de las polticas no se efectan mediante algn dispositivo de observacin transparente de los hechos que
de manera directa revelan su verdad a un investigador sin preconceptos. Al contrario, el anlisis y la elaboracin poltica
suceden desde un a priori cognoscitivo que proyecta su orden lgico en la secuencia de los hechos observados y que
selectivamente toma ciertos componentes y establece ciertas correlaciones. Los sucesos se miran desde especficos
lentes conceptuales y toman el aspecto que los lentes conceden. Fuera de metfora, el investigador o el hacedor de las
polticas opera de entrada con supuestos y categoras relativos a la composicin y comportamiento de la realidad, que
configuran modelos conceptuales, marcos de referencia, implcitos o explcitos. stos a su vez determinan la manera
de describir los hechos en estudio, de definirlos y problematizarlos, de clasificarlos y explicarlos, a la vez que estiman
sus estados futuros. Y, ms all de la meta actividad intelectual, condicionan las recomendaciones de las acciones a
decidir para atacar los hechos indeseados y conducir los sucesos hacia las situaciones deseadas. En uno de los
momentos ms altos del conductismo, el recordatorio de Allison de que el conocimiento es una construccin fue no slo
inusitado sino heursticamente productivo. Permita entender mejor el proceso de elaboracin de las polticas: cmo y por
qu se desarrollaba el anlisis por un cierto rumbo, dejando fuera de foco aspectos que se consideraban importantsimos
y hasta cruciales desde otros puntos de vista; cmo y por qu se construan slo ciertas opciones de accin para atacar
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

los sucesos problemticos y se descartaban otros abordajes posibles y comparativamente ms eficaces; cmo y por qu
se decida de esa manera y no de otra.
La ptica politolgica en la construccin de polticas no es entonces ni nica ni idnea por antonomasia. Hay otros
enfoques que ven la poltica desde otros ngulos y cuya luz conduce a otras definiciones de la poltica y a otras formas
de diseo, decisin y puesta en prctica. Adems de los ojos polticos, existen los organizacionales de las teoras
administrativas y los estrictamente racionales, a la manera de la teora econmica. Se puede analizar la poltica desde el
modelo de poltica racional (modelo I), que ve el curso de la poltica como el resultado y desarrollo de una eleccin
racional (racional choice), que considera a decidores y operadores como actores que se comportan racionalmente
maximizando costos, despus de haber examinado toda la informacin pertinente y construido las opciones relevantes.
En esta ptica, la poltica decidida es bsicamente el curso de accin eficiente para la realizacin de los objetivos
perseguidos y el curso estratgico frente a otros competidores que supuestamente proceden tambin segn reglas de
racionalidad estricta. De este modelo de anlisis y decisin ejemplar estn llenos los textos de administracin pblica,
planeacin anlisis de poltica. Y a l se acercan las reconstrucciones claras y limpias de la historia con sus hroes
racionales y sus villanos pasionales, equivocados. Obviamente es la visin que de la poltica tienen o que a la poltica
exigen los que la quieren inspirada toda por la ciencia y la tecnologa.
En contraste hay otros dos modelos alternativos: el modelo del proceso organizativo (modelo II), que ve el curso de la
poltica como un producto organizacional ((organizacional output), y el modelo de poltica burocrtica (modelo II), que
la considera sin ms un resultado poltico (political outcome). Desde las teoras administrativas y de las organizaciones,
se considera que la poltica se origina y configura en el marco del conjunto de las organizaciones pblicas, cada una de
las cuales posee sus redes de informacin propia, sus jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus repertorios de
respuesta y manuales de procedimiento, sus estndares e inercias de actuacin. En esta visin la poltica que se elige es
la que se acomoda a lo que las organizaciones pblicas pueden realmente hacer. So pena del malentendido, el conflicto
y el boicot, la poltica no pude ser diseada ms all de las capacidades tcnicas, las redes de interaccin y los
rendimientos posibles de una organizacin. Los objetivos son los productos que es razonable esperar de la maquinaria
organizacional. Lo deseable es lo factible. Una poltica educativa es lo que realmente se pude efectuar con la capacidad
instalada, los recursos humanos, la tecnologa educativa en uso, la organizacin escolar. Esta atencin a la estructura
organizativa y a la gama de sus desempeos posibles restringe el diseo de la poltica, pero le ofrece la cualidad
preciosa de la viabilidad y la efectividad. En esta perspectiva, es ms probable que las polticas elegibles sean las
incrementales, las que no se separan mucho del actual quehacer de la organizacin, que comportan reformas
aceptables de procedimiento e introducen innovaciones tecno-administrativas asimilables, sin sacudimientos y zozobras.
Otro enfoque de anlisis intelectual y decisorio de las polticas es verlas como juegos de fuerzas entre grupos con
intereses propios, con victorias y derrotas. La poltica es entonces una resultante de enfrentamientos y compromisos, de
competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones convenientes. No hay tal cosa como un decidor unitario
soberano, informado, capaz de estimar con precisin los costos y beneficios de sus acciones. La poltica no resulta de un
clculo despasionado de cules son las consecuencias ms probables y menos costosas de las acciones estratgicas
que toman en consideracin y anticipan las movidas de opositores igualmente fros, calculadores y maximizadores.
Tampoco resulta de un clculo realista acerca de la capacidad instalada de las organizaciones gubernamentales, de sus
tecnologas y su capital humano, tratando de encontrar las decisiones que puedan ser efectivamente desarrolladas
conforme a las especializaciones y habilidades que el gobierno posee en sus cuatros y operadores. Aqu la percepcin
es ms ruda y terrenal. Una poltica plasma la confrontacin y desenlace de fuerzas en nada comunitarias y que en
ocasin de cada poltica, imaginaria o realistamente redituable, buscan obtener los mximos y exclusivos provechos. En
el fondo, policy es la vieja politics de siempre, juegos de poder, ajustes de cuentas, correlaciones de fuerzas. La ms
slida y resistente barrera al autoritarismo es la viabilidad poltica de sus decisiones, su posibilidad de ser apoyada,
respaldada y limitada por los poderes y las libertades sociales. Pero tambin se corre el riesgo de una poltica pblica
que sea capturada por los poderosos intereses particulares que alrededor de ella tejen sus ventajas, privilegios e
influencias.
Estos esquemas de interpretacin y explicacin han sido utilizados tanto en la tarea positiva como en la normativa del
anlisis de polticas. Han ayudado a saber cmo y por qu se formulan y efectan las polticas as como de hecho
ocurren. Han contribuido tambin a sugerir cmo podran ser mejoradas las polticas en su diseo y eficacia. Obviamente
los tres enfoques, en sus explicaciones y recomendaciones, enfatizan ciertos aspectos y correlaciones. En el lmite, lo
procedente sera encontrar polticas estrictamente racionales, pero susceptibles de factibilidad administrativa y viabilidad
poltica. Para muchos, algo semejante a la bsqueda de la cuadratura del crculo. Mientras tanto, en ese interminable
nterin, el anlisis conceptual busca esforzadamente llegar a la sntesis de la decisin prctica que, explcita o
implcitamente, pondere y complemente los elementos valorativos, econmicos, administrativos y polticos que toda
poltica conlleva en lidia con problemas pblicos ingentes, complejos y cambiantes de una ciudadana no siempre
somnolienta y desconocedora.

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III. El anlisis y la decisin de las polticas


Muchas son las preguntas en torno del anlisis de poltica. Averigua cmo se efecta el anlisis, cules son los posibles
tipos de anlisis, qu cosa quiere realmente lograr el anlisis, y si es capaz de efectuar lo que dice y pretende, son
algunas de las varias cuestiones importantes. Pero la pregunta bsica es la que concierne a la naturaleza misma del
anlisis: qu es, en qu consiste. Es un anlisis econmico, cuantitativo, preocupado slo por la asignacin eficiente de
los recursos pblicos, o incluye tambin aspectos institucionales, administrativos, ticos y polticos? Es slo un ejercicio
de accin racional, que se orienta a la maximacin de las funciones deseadas, o incluye otras consideraciones que se
pretenden tambin racionales, aunque no sean equivalentes a la nocin de eficiencia tcnica y econmica? Una poltica
pblica correcta es la que respeta el criterio de eficiencia o la que adems incorpora y respeta otros criterios?
Cules seran stos y en qu basan su obligatoriedad, conveniencia o utilidad para el anlisis de las polticas? Las
respuestas sern diversas segn las varias concepciones y expectativas que se tengan de la poltica y, en particular, de
lo que se juzga pueden o deben ser las relaciones entre razn y poltica, entre el anlisis y la decisin pblica. Y, vistas
las cosas a fondo, el carcter de la respuesta depender mucho de las varias concepciones y apreciaciones que se
tengan acerca de las funciones, mbito y modos de intervencin del estado.
Al revisar la vasta literatura del anlisis de polticas, se puede observar que hay dos posiciones extremas en lo que se
refiere a la naturaleza e instrumental del anlisis y al papel que puede o debe jugar en la formacin de la poltica. Aqu,
como en otros campos se repite la polmica mayor entre una nocin racional y una nocin transaccional de la poltica.
En extremo, se ubica la visin racional estricta del anlisis de poltica. En un extremo, se ubica la visin racional estricta
del anlisis de polticas que puede quiz reconocer la existencia de diversas y poderosas restricciones, pro sin renunciar
por ello a la exigencia de la racionalidad mxima posible en la formulacin y decisin de la poltica. En el extremo
opuesto, se ubica la visin negociadora, concertadora, pragmtica de la poltica, que utilizar tctica o casusticamente el
anlisis, pero que lo considerar una condicin insuficiente y en ciertas circunstancias innecesaria para la decisin y
desarrollo de la poltica. Entre estos dos antpodas, se colocan variadas posiciones intermedias plausibles e inteligentes.
A lo largo de la exposicin, la polmica tomar diversos contenidos y niveles: sinopsis versus racionalidad limitada,
eleccin racional versus incrementalismo decisional, cientifizacin (tecnocratizacin) de la poltica versus interesados
arreglos pluralistas o burocrticos
El proyecto original de ciencia de polticas de Harold D. Loasswell, definido como conocimiento de y conocimiento en
la poltica, representa una de las variaciones contemporneas ms importantes sobre el tema occidental del ejercicio del
poder poltico. La poltica y el gobierno no son una actividad colectiva que se basa simplemente en la fuerza, pasin,
poder, arbitrariedad o veleidad. Su gua y lmite son (deben ser) las normas y los conocimientos racionales. Sin embargo,
la relacin que el proyecto lasswelliano quiso establecer entre el conocimiento y el proceso decisorio de las polticas un
proyecto interdisciplinario, plurimetdico, orientado a problemas, contextuales- fue de inmediato reelaborada con un
lenguaje alternativo que subray el enfoque disciplinario y normativo. Se dijo entonces que la tarea del conocimiento de
podra bien ser el objetivo de la ciencia poltica, de la sociologa o de la psicologa, debido a sus mtodos blandos de
descripcin, catalogacin y explicacin, pero el conocimiento en, la introduccin de normas racionales en la decisin,
podra se slo actividad de la economa, la matemtica aplicada, la ingeniera, debido a que cuenta con mtodos
analticos y modelacin rigurosa para estructurar los problemas y disear las opciones de poltica. Se desdibuj
entonces, casi desde el comienzo, el proyecto lasswelliano, dividindose entre el anlisis de polticas (policy anlisis),
orientado normativamente a la bsqueda de la mejor poltica pblica en trminos de eficiencia y equidad, y el estudio de
la elaboracin de las polticas (policy-making study, research), orientado positivamente a describir, clasificar y explicar el
patrn de decisin y operacin con el que procede un sistema poltico-administrativo dado o un gobierno particular en
sus polticas pblicas.
III.1. Las dos corrientes del anlisis: Racionalismo e Incrementalismo.
Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, fue casi espontneo y lgico llamar anlisis de polticas a la
propuesta y/o a la actividad de mejorar las decisiones de polticas mediante la incorporacin sistemtica de teora y
mtodo cientfico, ms all de las socorridsimas razones tradicionales de la experiencia, la intuicin, la costumbre o la
ley. Durante la guerra una gran variedad de decisiones (logsticas, blicas, econmicas, asistenciales) haba sido
diseada y llevada a cabo incorporando mtodos cuantitativos y supuestos tericos de comportamiento racional de los
sujetos. Las polticas pblicas podran ser tal vez decisiones ms complejas y conflictivas, pero no eran esencialmente
diversas en sus partes, pasos y requerimientos. En efecto, descomponer un problema de poltica en sus componentes
bsicos y estructurarlo, determinar cules seran los componentes a alterar y establecer as los objetivos de accin,
identificar las posibles opciones de accin para efectuar los objetivos, compararlos en trminos de su eficacia-eficiencia
esperada, utilizando tcnicas de modelacin y clculo cuantitativo (es decir, entendido positivistamente, mtodo
cientfico) no poda ms que evocar el anlisis macroeconmico de costo-beneficio y costo-efectividad, el anlisis de
sistemas y el de la investigacin de operaciones, con sus tcnicas y procedimientos lgico-cuantitativos de maximacin
mediante la programacin lineal, teora de juegos y colas, simulacinEdwrad S. Quade, director del departamento de

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

matemticas de la Corporacin Rand, una de las figuras pioneras del anlisis de polticas, defensor del enfoque
cuantitativo pero tambin sensible a sus alcances y limitaciones, describe bien la situacin:
Se usan frecuentemente otros nombres investigacin de operaciones, anlisis de costo/beneficio y costo/efectividad,
anlisis de sistemas- para designar los estudios que llamamos anlisis de polticas Se pueden caracterizar muy
sucintamente las relaciones entre la investigacin de operaciones, el anlisis de sistemas y el anlisis de polticas de la
manera siguiente: la investigacin de operaciones busca (o buscaba) contribuir a realizar un objetivo dado de la mejor
manera; el anlisis de sistemas busca lo mismo, pero trata de realizar la cosa correcta y de la manera ms econmica; el
anlisis de polticas busca realizar lo mismo que el anlisis de sistemas, pero con equidad. En anlisis de sistemas es,
entonces, una investigacin de operaciones (en su concepcin original) ms inclusive y abarcante, por cuanto comporta
consideraciones de economa e investiga la interaccin entre los fines y los medios. Y el anlisis de polticas puede
entenderse como un anlisis de sistemas inclusivo y comprehensivo, pero con el aadido de que se interesa por los
impactos distributivos de la poltica. Ms an, el anlisis de polticas presta mayor atencin a la implementacin y a las
consideraciones polticas y organizaciones (Quade, 1975; 22).

En la opinin de Quade no hay ni sustantiva ni propositivamente una diferencia entre el anlisis de sistemas y el anlisis
de polticas.24 En efecto, el anlisis de sistemas es un enfoque sistemtico que ayuda al decidor a escoger un curso de
accin mediante la investigacin integral de su problema, la invencin de sus objetivos y oposiciones de accin, la
contrastacin de las opciones a la luz de sus consecuencias, el uso de un marco de referencia posiblemente analtica
para aplicar intuicin y juicio calificado al problema en cuestin. (Quade y Boucher, 1968: 2). Si acaso, la diferencia
consiste en la magnitud y complejidad de los problemas pblicos del estado, donde intervienen y sus predominantes los
factores sociales y polticos. Por consiguiente, el anlisis de polticas se ha desarrollado en buena medida como una
extensin del anlisis de sistemas. Y, en mi opinin, el anlisis de sistemas es una forma imperfecta y especializada de
anlisis de polticas, porque no acenta las consecuencias distributivas de los costos y beneficios no presta mucha
atencin a la implementacin de la decisin y a los efectos polticos y organizacionales (Quade, 1975: 25).
En esta visin, el anlisis de polticas es una estrategia de solucin de problemas o de realizacin de objetivos, que
procede estrictamente segn criterios racionales de eficiencia tcnica y eficiencia econmica, aunque aborde problemas
pblicos elusivos, complicados y mal estructurados, sin algoritmos para poder supera la resistencia de la tradicin, las
restricciones legales y la multitud de intereses privilegiados que inhiben cambios radicales y hasta morfolgicos (Quade,
1975: 6). En efecto se trata de problemas en los que el debate tiende a concentrarse en los aspectos valorativos de los
fines a realizar o de los componentes del problema a resolver en el qu hacer ms que en el cmo hacerlo- y en las
importantes cuestiones de equidad: quin se beneficia con las polticas o quin pagar por la poltica exige mucha mayor
atencin que la cuestin del cul s la poltica que genera mayores beneficios netos sobre los costos (:7). En suma, en el
anlisis de polticas las consideraciones valorativas de equidad pblica y de viabilidad poltica son el peso, as como las
de factibilidad organizativo-administrativa. Por ello, el anlisis de polticas es perfectamente adecuado para cuestiones
tales como: eficiencia operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planeacin y presupuestacin,
eleccin estratgica (: 14). Pero, dicho muy sensata y laicamente, no es una ciencia exacta de las decisiones de poltica
ni una panacea para todo tipo de males y problemas pblicos. Es, sin duda, el impulso ms sistemtico a la explicacin y
elaboracin racional (cientfica) del proceso decisorio de las polticas, pero sin perder de vista que las dimensiones
valorativas y polticas son inherentes a toda decisin de gobierno.
Con estas salvedades, el anlisis de polticas dominantes se caracteriza por incorporar explcitamente el esquema de
decisin racional o de solucin racional de problemas, cuyos pasos son: determinar el objetivo a lograr y ordenar las
preferencias, indicar las opciones de accin que por los medios que incorporan y el clculo de sus consecuencias se
consideran idneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la accin, comparar las opciones en trminos de
eficiencia tcnica y econmica, eleccin y puesta en prctica programada de la alternativa eficiencia u optima, evaluacin
de resultados, aprendizaje reiterativo segn los resultados. No hay grandes novedades; es el esquema de accin y
racional respecto de fines2 (Weber), la racionalidad maximizadota del hombre econmico (Simon), la racionalidad
formal de clculo o de medios-fines, tambin llamada descriptiva o descalificadoramente racionalidad instrumental
(Marcase, Adorno) o sinptica-omnicomprehensiva (Lindblom). Este esquema de anlisis es la visin aceptada de la
racionalidad prctica, la manera comn de pensar la conducta racional de un actor o la gestin racional de una
organizacin. Tambin es el blanco e muchas crticas desde muchas perspectivas: cognoscitivas (racionalidad limitada),
psicolgicas (racionalizacin), institucionales, histricas.
En primer lugar, hay que hacer una investigacin sistemtica para saber cules son los objetivos de los que toman las
decisiones y cules los criterios que emplean para decidir entre las opciones que prometen ser capaces de realizar los
objetivos. Luego se requiere identificar las opciones, examinar si son factibles, compararlas en trminos de su eficacia y
costo, sin dejar de tomar en consideracin los tiempos y el riesgo. Finalmente, se procede a disear las mejores
opciones de accin o a elegir otros objetivos si los anteriores se demostraron deficientes (Quade y Boucher, 1968: 11).
24

Para un estudio ms detallado del tema, ver Quade (1975, caps. 1 y 2, pp. 1-31), Quade y Boucher, eds. (1968). El primer trabajo crtico sobre la
extrapolacin del anlisis de sistemas al de las polticas es el de Hoos, Ida (1972), Systems Anlisis in Public Policy: A Critique University of California
Press, Berkeley. Las contrarespuestas a su libro en aquel entonces fueron muchas. Una inmediata, , muy aguda, fue la de Pollock, Stephen M. (1972).
racional Methods, en Science, n. 178.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Contra este esquema cannico de anlisis y decisin racional reaccion Charles E. Lindblom (1959, 1963, 1979). Su
contrapropuesta ampliaba las tesis de racionalidad limitada de Simon (1945) y las de sociedad abierta e ingeniera
social gradual de Popper (1945). Simon haba mostrado que la soberana racionalidad maximizadota de utilidades
resultaba en la prctica imposible, debido a los insalvables lmites cognoscitivos de informacin, teora y clculo del
decidor. Por su lado, la contundente crtica de Popper a una fundamentacin inductiva de la ciencia y, por consiguiente,
su idea de la ciencia como un proceso abierto de cono Cuentan su planteamiento y desahogo gracias a los inteligentes
entendimientos, arreglos y transacciones de los actores sociales, ms que mediante los elaboradsimos anlisis y
recomendaciones de analistas cerebrales pero distantes del campo de batalla de los intereses. Para fortuna de los
gobiernos, los individuos y grupos, proclives al conflicto por el carcter exclusivista de sus intereses, tienen la capacidad
y el sentido comn de resolver la mayor parte de sus problemas con arreglos oportunos entre ellos. Sin necesidad de
recurrir siempre a una instancia externa de coordinacin y control universal. El ltimo Lindblom considera entonces que
los ciudadanos resuelven con mayor frecuencia sus problemas a travs de libres, competiciones y cooperaciones, ms
que a travs de una sistemtica intervencin fiscal y regulatoria del estado. El anlisis racional de las polticas debe
incorporarse a las estrategias de accin colectiva que la sociedad emprende. Difcilmente puede sustituirlas o sofocarlas,
sin pagar el precio de la prdida de consenso y la inviabilidad. Las crticas al incrementalismo como modelo de anlisis
y decisin de polticas no se hicieron esperar. No slo fue considerada una renuncia a la racionalidad en la toma de
decisiones pblicas, sino una legitimacin conservadora del balance de poder existente en una sociedad. Decidor en el
margen, con pequeos aun si apresurados cambios significaba coartar la innovacin, cerrar los ojos ante problemas
pblicos agudos, atacar los sntomas y no las causas. Justamente, como deca en su pionero artculo de 1959, su
mtodo era la invitacin abierta a irse pro las ramas ms que ir a la raz en el tratamiento de las cuestiones sociales.
Concluir adems que este estilo incremental de gobierno era el propio de las democracias pluralistas, resultaba para
muchos escandaloso,. en opinin de Lindblom, el gobierno que acta en medio de la abierta competencia de ideas e
intereses y frente a poderosas organizaciones sociales y polticas no tiene un amplia autonoma como para poder
lanzarse a grandes empresas, particularmente si sus polticas no poseen el respaldo de teoras y tecnologas probadas y
compartidas., hacerlo es temerario u el costo del error ser altsimo, pagadero tambin con la eventual alternancia en el
poder. En contraste, corregir, ajustar, adaptar, reformar la ltima poltica a la obra en un rea particular de problemas,
disminuye la probabilidad de catstrofe, y los errores inevitables podrn ser rpidamente absorbidos y contrabalanceados
por los grupos de inters afectados, que como perros guardianes alcanzarn la voz, cuestionarn y obligarn al
gobierno a reparar y compensar los daos, deteniendo o revisando sus polticas.
En ausencia de un clculo cierto de las consecuencias que desatarn las decisiones, lo realmente racional para un
gobierno es corregir limitada y sucesivamente sus pasadas decisiones incorrectas, as como fortalecer y generalizar sus
pasos exitosos. El mecanismo autocorrectivo de las democracias pluralistas y competitivas se plasma en este estilo
gradual e incansable de reelaborar las polticas. El incrementalismo. Es, en el fondo, una estrategia de aprendizaje
colectivo en la solucin de los problemas pblicos.
Las ideas de Lindblom alcanzaron su forma acabada, clara y sobria, en The Policy- Making (1990).4 Su punto de partida
es la elaboracin de las polticas y stas es planteada como la cuestin especfica de la racionalidad en la conduccin
de los asuntos pblicos de una sociedad liberal-democrtica. La tensin entre racionalidad y democracia, entre la eficacia
del gobierno y la participacin y vigilancia de la ciudadana, acompaa entonces cualquier discusin acerca de cmo se
elaborarn de hecho las polticas o cmo han normativamente de elaborarse. El tema central del libro es el conflicto
entre el anlisis y la poltica en la confeccin de las polticas y la posibilidad de que ambos sean de alguna manera
complementarios (:12). Su posicin cae del lado de la poltica real y desde esta perspectiva reelabora el sentido y
alcance del anlisis., la novedad respecto de su produccin pasada es su idea recapitulada del interactive Policy.
Making., junto con la centralidad del gobierno democrtico. Los individuos y las organizaciones sociales, para abordar
sus asuntos pblicos,,, han generado mucha estrategias de accin colectiva, interacciones, Votan, negocian, delegan a
otros su decisin, coopera, intercambian, fuerzan a los dems a una especifica actuacin Cada una de estas
interacciones est al origen de los intentos por resolver problemas colectivos al origen de las polticas- y cada una
muestra que en mucho la interaccin substituye al anlisis, originando polticas pertinentes y eficaces para la atencin
de problemas pblicos.
En muchas reas de la vida y del gobierno, la interaccin toma el lugar del anlisis en la solucin de los problemas, por
ejemplo, en las sociedades occidentales contemporneas, las interacciones de mercado comprar y vender- resuelven
el problema de cmo y dnde asignar los recursos de la nacin. Nadie necesita ponerse analizar el problema, en
contraste con los sistemas de estilo sovitico en los planificadores se ocupan del anlisis.

En 1968 sali con el mismo ttulo la primera edicin. La segunda edicin del 80 es algo mucho ms que corregida y aumentada. Es una entera
reescritura del libro, que recapitula el recorrido intelectual de Lindblom con superior articulacin y claridad.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Decir que la interaccin es una alternativa al anlisis no es algo sencillo a primera vista Las interacciones por s
mismas frecuentemente resulten o aminoran los problemas, las interacciones establecen o hacen las polticas, en tanto
proceso de solucin de problemas y de elaboracin de polticas, las interacciones son una alternativa al anlisis. Pueden
siempre remplazar al anlisis y pueden con frecuencia lograr soluciones en donde falla el anlisis (Lindblom, 1980: 27).
La interaccin poltica puede sustituir al anlisis. Pero tambin lo necesita, a diferencia del anlisis racionalista,
programeticamente ajeno y hostil a todo interjuego poltico particularista, en la visin lindblomiana el anlisis es un
elemento indispensable para las negociaciones polticas, es un instrumento de control de los dems en la interaccin
poltica y un instrumento de persuasin. En efecto, los participantes e n una poltica mejoran su desempeo en las
controversias y transacciones polticas, su para la exposicin y defensa de su posicin se apoyan en anlisis de
situaciones, acciones y tendencias. Los resultados y argumentos del anlisis ayudan a sustentar ms informada y
rigurosamente la propia posicin, as como a ofrecer evidencia contraria a los opositores y debilitar sus posiciones;
ayudan tambin a persuadir a adversarios o a convencer a reticentes con correlaciones o inferencias aceptadas, se
tratara, en el fondo, de su vieja tesis del anlisis partidario, actualizada, con un mayor nfasis en lo que el anlisis y
debe ser una democracia pluralista, donde los intereses son incancelablemente diferentes y, por ende, donde la
disuasin y la concertacin ser obligada. En suma, el anlisis de poltica, polticamente comprometido y condicionado,
es una actividad obligada en estados donde el autoritarismo gubernamental resulta imposible o donde su radio de
discrecin es muy limitado, es difcil en las democracias pluralistas imponer la propia preferencia de fines y medios, sin
ofrecer razones y sin debatir con grupos opositores i discrepantes, a menos que se les silencie, la oferta recproca de
razones, aun si partidarias, es tan necesaria como constructiva.
Obviamente las crticas no se hicieron esperar. Se consider exageradamente que la propuesta lidblomiana era la
invitacin ms elaborada para justificar la renuncia a todo esfuerzo por encontrar la poltica idnea y eficiente frente a los
problemas pblicos. Su pluralismo concertador era gratificante del sentido comn, pero indefendible ante los reclamos
racionales. Una lnea crtica a esta posicin del anlisis como ejercicio racionalizado de la poltica es la de Quade: El
anlisis de polticas no mes un instrumento del analista para abogar a favor de una cierta decisin. As entendido, el
anlisis de polticas es imparcial, sin predisposiciones, diseado para tomar en consideracin la totalidad del problema y
para darles a todos los factores y aspectos de la cuestin su peso propio. Si el analista se convierte sin ms en el
abogado de una causa, sus actividades de abogamiento pueden fcilmente afectar ala razn de ser del anlisis (Quade,
1975: 21). Hasta la fecha, para muchos, Lindblom es el mximo exponente de dejar la poltica a merced del vaivn de los
intereses, sin discutir su validez., en l desapareceran el esfuerzo por el carcter pblico de las decisiones y el mal
llamado anlisis sera simplemente acomodarse bastante resignadamente a la dinmica reproductiva de un sistema
poltico. Los intereses se sobrepondran a la razn. Obviamente Lindblon debe sonrerse ante crticas y contrapropuestas
que otorgan a la razn en poltica (democrtica) una vida propia, que sobrevuela aristocrtica por encima del juego de
intereses.
Como en toda contienda significativa, las polmicas han sido a veces exageradamente elementales y a veces rigurosas.
Esta antologa ofrece muestras del debate. Pero, adems de tomas y decas, la polmica suscit la bsqueda de otras
estrategias analticas y decisorias. Una multicitada en la literatura norteamericana ha sido la de Amitai Etzioni (1967),
llamada Mixed Scanning, que toma salomnicamente distancia de los dos extremos en confrontacin y los acomuna en
un tercer enfoque. Su propuesta de una exploracin mixta del problema se ubica en la dimensin de la prctica
profesional del analista o del decidor, ms que en el mbito estrictamente terico-metodolgico en busaca de un solvente
policy-making. Es un atajo profesional ms que una va de solucin, reconoce que en la poltica son ineludibles las
decisiones fundamentales, estrategias, respecto de las cuales es impertinente y contraproducente el abordaje
incremental, pero insiste a la vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especificas y a mala capacidad
instalada (tiempo, recurso, apoyo)( de los decidores,. Se impone entonces un estilo balanceado de los dos abordajes.
La exploracin mixta incluye elementos de ambos enfoques empleando dos cmaras por as decir, una cmara de gran
angular que cubrira todo el campo pero sin gran detalle, y una cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas
por la primera, merecen un examen en profundidad.,la exploracin mixta puede tal vez dejar de lado reas cuyos
problemas seran puesto de manifiesto slo con un enfoque de detalle, pero es probable que el incrementalismo no vea
los lugares ms obvios de aquellas reas que no le son familiares (1967: 389). Una visin general y contextual de la
cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares,
sera la estrategia. En parte es una estrategia racionalista por que no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones
y componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo de exigirse acabadamente todo el universo
constitutivo y etiolgico de la cuestin. En parte es tambin una estrategia incrementalista, porque no examinar
exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin, aunque distante del incrementalismo porque no se
reducir a tomar en examen slo los componentes que le son una conocidos y que una vez ms manipular
marginalmente, como en otros casos, la va intermedia parece ms un arreglo conceptual de la tensin que una
solucin.

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III. 2. La otra racionalidad del anlisis: Majone


Las ideas de Lindblom dieron pie a dos corrientes. Por un lado, la del anlisis como arte u artesana (Majone: 1978,
Wildavsky, 1979) que en su formula ms elaborada termin en una concepcin dialctica del anlisis de polticas
(Majone, 1989); por el otro lado, la tendencia a alejarse del anlisis como un simple ejercicio de #especulacin
intelectual y darle ms peso a la viva realidad de la interaccin social (Wildavsky, 1979) cuyos resultados prcticos
son tan pertinentes y efectivos en el abordaje de los problemas pblicos como los resultados tericos de anlisis. La
primera corriente retoma, depura y enriquece la primaria intuicin del anlisis partidario como instrumento de
persuasin y acuerdo frente a rivales polticos inalcanzables. La segunda corriente ampla las tesis pluralistas del ajuste
mutuo entre actores polticos. Obviamente las dos corrientes van ms all de Lindblom, con preocupaciones y desarrollo
propios.
La intuicin original de Majone fue que el anlisis de polticas no escolar, que no se resigna a ser un documento
intelectualmente extraordinario pero condenado a terminar en el cajn de los directivos, poco se parece al proceso de
solucin racional de problemas y mucho al proceso de argumentacin y convencimiento intersujetivo. Si se quiere incidir
en las decisiones de polticas, el conocimiento del analista tienen que tener relevancia que la estrategia de accin que
propone es conducente, con objetivos a preferir y factibles. El anlisis de polticas, pueda
o no cumplir
satisfactoriamente las condiciones del modelo de decisin racional respecto de fines o de solucin racional de problemas
(en su opinin, modelo inviable y metodolgicamente obsoleto), debe ofrecer razones, Explicar un cierto tipo de
decisin y persuadir a los dems que la acepten. Sin uso prctico actual o potencial, al anlisis de polticas pierde
sentido. Propone entonces un anlisis retrospectivo, diverso y complementario al anlisis prospectivo convencional
(en busca de los medios eficientes para fines dados), que despus de la decisin ofrece a la poltica su base doctrinal,
busca aumentar el consenso, responde a las criticas, descubre nuevas consecuencias, mejora su congruencia con otras
polticas. En este tipo de anlisis postdecisional, la argumentacin es fundamental, por cuanto selecciona una
particular combinacin de datos, hechos, valores y mtodos analticos que parecen ser los ms apropiados para
convencer a una audiencia particular (Majone, 1978: 116, 168). La intuicin del anlisis de polticas como un trabajo de
artesana (Policy Anlisis as Craftwork) quiere sugerir la semejanza que coree entre el trabajo de una analista y el de un
artesano. El analista no utiliza materiales sino datos, tcnicas, teoremas y modelos, tal vez generales y a todos
accesibles, pero con el fin de producir evidencias y argumentos que persuadan de la calidad y pertinencia de una poltica
singular a los interesados en ella.
Hay una semejanza innegable entre el trabajo de un analista y el de un artesano tradicional,. En los dos casos, el xito
de su trabajo depende de un claro entendimiento de las posibilidades y limitaciones de los materiales e instrumentos que
utilizan, as como del tipo de relacin personal que logran establecerse entre ellos y su trabajo. Un buen trabajo analtico
no puede ser producido mecnicamente, como tampoco puede ser la artesana fina un producto en serie. El estilo
importa mucho tanto para determinar el valor y la aceptacin de un producto analtico, como para la elaboracin de un
producto de artesana. (Majone, 1978: 170).
El carcter artesanal del anlisis de polticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser convincente mediante
la produccin de slidos argumentos, con buenas razones y evidencia plausible, a partir de la informacin y teora
disponible, no hay o no bastan reglas y tcnicas generales a aplicar en cualquier caso, como tal vez creeran algunos
promotores del anlisis racionalista de polticas en tanto mtodo cientfico de supuesta validez universal. Adems de los
datos, tcnicas de procesamiento mtodos, modelos, a todos accesible en principio, se exige el trabajo personal del
analista que los usa y adapta de manera singular al caso de una poltica precisa, buscando controlar o rebasar las
seguras restricciones y oposiciones, con el fin de lograr el consenso y convertir as un anlisis en poltica real: volver el
ejercicio intelectual en un proceso decisorio real. Este trabajo personal, artesanal, se realiza mediante la argumentacin,
que es el vnculo que conecta los datos y la informacin con las conclusiones del estudio analtico en una mezcla
compleja de enunciados facturares y apreciaciones subjetivas. Argumentacin que, para su xito persuasivo, requiere
evidencia relevante, simplemente hechos y datos, sino informacin seleccionada e introducida en puntos claves del
argumento con el fin de persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado de hecho (Majone,
1978: 171).
La intuicin embrional de que la argumentacin puede ser la operacin crucial para que el anlisis d se vuelva poltica
elegida y puesta en prctica se plasm diez aos despus en el libro que, en mi opinin, es una de las contribuciones
ms originales e inteligentes en la historia de los estudios de polticas e inteligentes en la historia de los estudios de
polticas: Evidence, Argument, and persuasin in the Policy Process (1989). Previo recordatorio de la improductividad de
un anlisis racionalista de polticas, entendido exclusivamente como el ejercicio intelectual orientado a encontrar la
decisin racional maximizadota de objetivos a travs de medios eficientes tcnica y econmicamente, que l llama
decisionosmo, Majone ubica y discute el anlisis en el marco del gobierno democrtico. El modelo de policy-making
democrtico es el del gobierno mediante discusin y deliberacin pblica. Central en la Poltica democrtica es la
argumentacin. Ms all de la visin estrecha (lindblomiana) de la democracia como transaccin pluralista de intereses,

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es propia de la relacin poltica democrtica la institucionalizacin de la discusin (factual y valorativa), la oferta recproca
de razones, los argumentos pblicos.
Dejamos de lado muchas cosas importantes, si entendemos el proceso de hechura de las polticas slo en trminos de
poder, influencia y negociacin, excluyendo el debate y el argumento. La argumentacin es el proceso mediante el cual
los ciudadanos y los elaboradores de las polticas llegan a juicios morales y a elecciones de poltica. La discusin pblica
moviliza el conocimiento, la experiencia y el inters de mucha gente, y hace concentren su atencin en un conjunto
limitado de cuestiones. En la discusin cada participante es acicateado a ajusta sus puntos de vista con la realidad y
puede llegar ha cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasin recproca. De esta manera la
discusin puede producir resultados que van ms all de la capacidad de los mtodos autoritarios o tecnocrticos de la
elaboracin de las polticas (Majone, 1989: 2).
Las cuestiones pblicas son muy raramente fas cuestiones tcnicas o slo cuestiones apasionadamente valorativas. Los
juicios de hecho y los juicios de valor se mezclan, las evidencias pueden ser contestadas a partir de otros datos y, sobre
todo, desde otras referencias valorativas, por consiguiente se vuelve central el debate y la institucionalizacin de la
discusin: la tcnica de discurso crtico llamada dialctica que los griegos desarrollaron gracias a la prctica del
gobierno mediante discusin de las ciudades-estado. A diferencia de las argumentaciones lgicas y matemticas, las
premisas de la dialctica son puntos de vista plausibles, conocidos y difundidos en la comunidad, y su conclusin no es
una prueba sino el entendimiento compartido del asunto en discusin (:6). Es, clsicamente, un procedimiento de
defensa de la propia opinin y, en consecuencia, de esclarecimiento de las cuestiones en controversia y de las razones
que sustentan la propia posicin,; es asimismo un proceso de aprendizaje, que obligo a depurar los puntos de vista
personales, a corregirlos y a generalizarlos. Su aspiracin o su efecto es transformar al hombre comn en un ciudadano
informado, activo en la deliberacin pblica, capaz de contribuir son sus ideas al diseo de las polticas de la ciudad.
Una concepcin dialctica del anlisis de polticas significativas. que, en un sistema de gobierno mediante discusin,
el anlisis aun el anlisis profesional. Poco tiene que ver con tcnicas formales de solucin de problemas y mucho con
el proceso de argumentacin (:7).
El trabajo del analista es producir evidencias y argumentos persuasivos, a favor de una decisin, si es que se trata de
polticas que han de desarrollarse realmente en una comunidad poltica y no slo de buenas ideas de expertos sobre
futuros sociales posibles. El anlisis convencional puede operar tal vez bajo el supuesto de que un pequeo crculo de
hombres deciden por si mismos las polticas pblicas y que produce asesorarlos cientficamente. Pero lo ms probable
en las democracias activas es que el proceso decisorio sea ms complejo, abierto y controvertido, por lo que para llegar
a decidir una poltica y sobre todo para desarrollarla operativamente con eficacia se exigir contrastar posiciones y
compatibilizar diferencias, mediante un intenso proceso de persuasin que depure y acerque los puntos de vista
factuales y valorativos de los diversos interesados y competidores. El dilogo entre los abogados de diferentes criterios y
puntos de vista es inevitable y el toma y daca de argumentos. Explicaciones y pruebas entre las partes es el nico modo
de entender y entenderse, de alcanzar puntos de conciliacin concretos y de dejar en claro las propias reservas y
objeciones, sin pasar por veleitario, testarudo o ciego.
He aqu una de las principales razones por las que el anlisis de polticas no puede reducirse en todas las decisiones
pblicas a un simple sofisticando ejercicio de costo-beneficio entre diversas opciones de accin en abstracto. Una idea
exclusiva o exageradamente economicista del anlisis de polticas resulta inoperante en la mayor parte de los casos.
Los necesarios e imprescindibles clculos racionales de eficiencia tcnica y/o eficiencia econmica deben ser
complementados e integrados al anlisis de factibilidad de las opciones y, particularmente, al de su factibilidad poltica.
En los gobiernos democrticos, las libertades econmicas y polticas de individuos y grupos organizados condicionan y
limitan el acto decisorio de gobierno. No toda poltica es polticamente posible ni cuenta siempre con un alto grade de
legitimidad en un sistema poltico o en una circunstancia poltico. administrativa especifica. Las restricciones de una
decisin van ms all de la escasez de los recursos pblicos, cosa que afortundamente obliga a emprender clculos
finos de asignacin racional y a estimar los beneficios y retornos en determinados periodos de tiempo. Incluyen tambin
limitaciones constitucionales y reglamentarias, condicionamientos polticos provenientes de adversas correlaciones de
fuerza o de reticencias e inercias administrativas. Hay polticas pensables, pero que no son constitucionalmente
prohibidas, polticamente inviables o administrativas no implementables. Un curso de accin pensable y hasta deseable
topa con varias restricciones reales, imposibles o muy costosas de remover. El criterio de racionalidad en la formulacin
de las polticas no puede operar jacobitamente en abstracto, sin tomar seriamente en consideracin las restricciones
legales, polticas, administrativas tecnolgicas, cognoscitivas, tal vez culturales, adems de las pesadas limitaciones
fiscales y econmicas, que son inherentes a la hechura de la poltica.
De ah la necesidad y preponderancia del anlisis de factibilidad. No siempre lo deseable es lo factible, ni en la vida
privada, como lo muestran nuestras biografas, ni en la va pblica, agitada por la oposicin, la libertad y la diferencia,
aunque sean precisamente los polticos ms inquietos en olvidar y hasta en saltarse los lmites de la realidad en pos de
sus ideales y objetivos. Las aventuras polticas se pagan caras y las sanciones son lamentablemente para toda la
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sociedad y no slo para los gobernantes. Todas las batallas de reforma social se han combatido entre los conservadores
que exageran los lmites de lo posible en las polticas pblicas y los progresistas que los desestiman. Ayudar a los
decidores y a la opinin pblica a que eviten tanto la exageracin como la subestimacin precipitada de los lmites es una
de las contribuciones ms tiles del anlisis ala deliberacin pblica. Un anlisis competente de factibilidad v busca
identificar las restricciones presentes y virtuales, distinguirlas de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para las
diferentes estrategias de implementacin y estimar los costos y beneficios que se seguiran de removerlas, sin olvidad
que las restricciones no son magnitudes e inmutables.
Desafortunadamente, el anlisis de factibilidad no es siempre tomando en serio. Los analistas de polticas trabajan
conscientemente con pocas limitaciones y con limitaciones fcilmente cuantificables, tales como restricciones tcnicas o
presupuestarias. Tienden asimismo a considerar las restricciones polticas e institucionales como elementos secundarios
o como reflexiones precautorias a introducir en el ltimo momento, accesorias a una estructura analtica compacta y
rgida. (Majone, 1989: 69-70).
En esta inteligente perspectiva de racionalidad y de eleccin limitada, el sentido del anlisis es la construccin y
ponderacin de opciones completas de accin, que no privilegien exageradamente (abstractamente) uno de los
componentes de la poltica pblica. La norma del anlisis sera armar y examinar opciones de accin que, segn el
problema a tratar, incluyan y jerarquicen los varios aspectos legales, polticos, organizacionales, econmicos,
administrativos, tomando en cuenta de manera sistemtica sus respectivas caractersticas y restricciones, sin importar
que varias de stas no puedan ser expresadas en trminos cuantitativos ni ser modelsticamente procesadas.
Obviamente las litaciones con las que una poltica choca tampoco deben ser consideradas como fatalidades
insuperables. En mucho la poltica es la estrategia de accin colectiva que permite a una sociedad recorrer las fronteras
de lo socialmente posible, al remover progresivamente obstculos y ataduras del pensar y del hacer social.
Particularmente esto es propio de la poltica democrtica que en su discusin, eleccin y revisin de posiciones es un
proceso de aprendizaje colectivo siempre abierto. Pero, al apuesto, la formulacin que por su composicin y dinmica
son poltica y gubernamentalmente intratables. Hay problemas pblicos que no pueden ser resueltos con los medios que
un estado de derecho y un gobierno democrtico tienen a su disposicin. Los problemas no son solubles o insolubles en
general, sino con relacin a ciertas restricciones o condiciones limitantes, que pueden ser procedurales o sustantivas
(:72). Esta es una observacin aleccionadora, procedentes de la historia de la ciencia y la tcnica. Ciertos problemas
pueden ser ciertamente resueltos con determinados mtodos y medios, pero stos pueden ser inaccesibles para un
sistema poltico o bien existen razones, valorativas o facturales, que bloquean su empleo. Lo que puede tal vez, lograr el
autoritarismo o el totalitarismo es impracticable para los regmenes democrticos.
Reconocer la existencia de restricciones, en el sentido preciso de condiciones que limitan la libertad de eleccin del
policy-maker, es algo saludable en sistemas polticos, en los que se cree que el gobierno puede hacer y lograr todo y se
llega hasta desear gobiernos fuertes con gran libertad de accin: un gobierno libre y activo frente a una sociedad pasiva
y achicada. Sin embargo, en los hechos, ni la poltica ni el gobierno son empresas de libertad absoluta, irrestricta. La
omnipotencia gubernamental es una ficcin propia de sociedades tradicionales. Los que deciden y llevan a acabo las
polticas tienen menos poder de lo que se cree. Los gobiernos no operan en el vaco. Enfrentan lmites legales, polticos
e informativos; actan con recursos pblicos escasos y por medio de burocracias que tienen sus propias inercias e
intereses; estn sujetos a condicionamientos internacionales, a la presin de poderosos grupos de inters y al ataque de
organizaciones polticas de oposicin. Son precisamente las restricciones que pesan en la eleccin de las polticas
pblicas las que ocasionan que se valore en el anlisis de polticas la factibilidad ms que la optimalidad: cul es la
mejor opcin de accin para un problema pblico bajo las restricciones que afectan su tratamiento?.
En polmica frecuentemente improductiva con aquellos economistas (no economistas) que en sus anlisis desestiman
los lmites constitucionales y polticos de las opciones de poltica, se discute si el anlisis normativo de polticas deba
tomar en consideracin o no la cuestin de la factibilidad poltica de una determinada poltica pblica. Algunos insisten
que el anlisis, fiel a su propsito racionalizador del gobierno, debe reducirse a indicar la opcin de accin Pareto
ptima o Pareto eficiente, descartando como digno de estudio cualquier examen de su factibilidad poltica, porque esto
significara reintroducir la irracionalidad en el gobierno del estado. Es racionalmente injustificable, indefendible, elegir
opciones de reglamentacin o de asignacin de recursos, que sean comparativamente menos eficaces para alcanzar los
resultados colectivos esperados, pero que seran aceptados por aliados u opositores polticos. No hay modo de
argumenta plausiblemente que, debido a razones de previsible derrota electoral afectacin de alianzas o favorecimiento
de enemigos, se descarten polticas que alcanzaran mejores resultados y ms generales en la atencin de algn asunto
pblico.
La reivindicacin de la naturaleza pblica de las polticas gubernamentales y de la necesidad del anlisis ha sido la
reaccin a una historia de decisiones errtica e inconcluyente en la que caen los gobiernos prisioneros de poderosos
grupos de inters y rehenes de coaliciones poltico-econmicas particularistas, las cuales puntualmente estilizan todo
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diseo de poltica que afecta sus intereses y privilegios, en desmedro del conjunto ciudadano. Por su parte, otro insisten
con diversos argumentos que una visin econmica unilateral del anlisis se basa en un idea muy optimista de los
alcances reales y de a eficiencia econmica para el bienestar y la estabilidad general de la sociedad en su conjunto. La
regla racional de escoger las opciones de accin segn el orden descendente de opcin ptima, opcin eficiente y
opcin factible, se basa en el supuesto de que es posible construir una funcin de bienestar general para el asunto en
cuestin. Sin embargo, cuando esto no es posible, no se ve por qu la opcin eficiente sea considerada superior a la
factible. Ms an, como ocurre con frecuencia, muchas decisiones pblicas gubernamentales se toman con el fin de
corregir los muchos arreglos ineficientes a la distribucin de los beneficios pblicos y acercarse a una distribucin
eficiente y equitativa., ahora bien, estas decisiones de transicin no podrn por definicin ser paretianamente eficientes,.
Algunos miembros de tendrn que ser afectados en sutilidad sin manera de ofrecerles polticas de comprensin.
Al anlisis de polticas corresponde de pleno derecho y en nombre de la racionalidad misma la identificacin y
evaluacin de cules son actual o virtualmente las restricciones polticas (institucionales, burocrticas, partidarias) que
limitan la capacidad de eleccin en un rea de polticas. El anlisis realista debe partir con la aceptacin de que se
actan bajo condiciones de racionalidad limitada y restringida, pero su ejercicio racional debe ayudar a discriminar entre
las restricciones reales y las falsas (o slo subjetivas) ya expandir progresivamente el campo de la eleccin racional
pblica, removiendo informativa y crticamente, terica y prcticamente, los obstculos presentes que estrechan las
posibilidades de la libertad para ciudadanos y gobernantes. En efecto, la nocin estrecha de factibilidad poltica no es
defendible si resignadamente deja sin examen critic el origen y sentido de muchas restricciones, si las acepta sin ms
como datos incuestionables e inmutables y si no coloca el anlisis y la decisin dentro de la estrategia mayor de expandir
la libertad pblica y, en consecuencia, de aumenta la capacidad de resolver los problemas pblicos: de eficiencia
colectiva. Factibilidad poltica no puede significar entonces la actitud irracional de aceptar sin cuestionamiento los
actuales lmites de la accin pblica y adaptarse pasivamente al establecimiento con su arreglo de fuerzas. Ni tampoco
puede aceptarse como anlisis (o poltica) realista el que se contenta con en lista temerosamente las opciones
permisibles (posibles) por el sistema, tal cual existe de hecho. Hay una pesada literatura crtica contra el pluralismo y el
(neo) corporativismo que tienen en cautiverio al gobierno, lo conveniente en guardin de sus intereses y corrompen la
idea del derecho pblico y de la poltica pblica, concentrando los beneficios en los grupos de inters activistas y
distribuyendo costos y daos entre el conjunto ciudadano (elector y contribuyente). 5
Si factibilidad poltica significa entonces, muy probablemente, abordarse los costos de la animadversin de las poderosas
organizaciones particularista de inters, tienen toda la razn el anlisis econmico de acusar como ineficientes y
perversas las segundas opciones mejores de naturaleza politiquera, atadas por la transaccin poltica. En este sentido,
gobernar repblicamente debe ser la empresa de remover inteligentemente las restricciones objetivas y subjetivas que
sean ficticias o indefendibles a la luz de las normas constitucionales y los propsitos de la accin gubernamental.
Recorrer las fronteras de lo socialmente posible es el criterio del anlisis de factibilidad, que asume las condiciones
limitantes pero que trata de explicarlas y reformarlas incesantemente.
Majone distingue entre restricciones objetivas y autoimpuestas, entre metas y restricciones, entre restricciones de largo y
corto plazo, ente restricciones reales y falsas, Todas las restricciones, ya sean imposibilidades fsicas o lgicas,
limitaciones econmicas, prohibiciones legales, inviabilidades polticas, tienen una lgica comn que se expresa con
trminos tales como imprevisible, no se puede y tienen tambin las mismas implicaciones prcticas: todas excluyen
ciertos cursos de accin que seran tal vez posibles (Majone, 1989: 91).
III. 3 El anlisis como proceso social: Wildavsky
Aarn Wildavsky comparte tambin la misma preocupacin por los defectos y lmites del anlisis convencional de
polticas, que ha terminado por arrinconarse en la inviable tarea de querer encontrar los medios ms sencillos para
resolver los problemas ms complejos, los pblicos, cosechando ms fracasos que xitos y difundiendo, una idea
intelectualista y tal vez tecnocratizante de la gestin pblica en respuesta, propondr un abordaje inverso, ala creacin
de los problemas pblicos, que lo conducir a un concepto del anlisis de polticas como arte y artesana (Anlisis as
Art And Craft) y, ms radicalmente, a la sorpresiva concepcin del anlisis como proceso social, una propuesta incitante
pero quizs excesiva.
Considera, e primer lugar, que el anlisis no es simplemente la tarea tozuda de construir y ponderar las mejores opciones
de solucin para cualquier tipo de problemas que los polticos o los ciudadanos quieran abordar. No es cosa de insistir
tesoneramente en el paradigma racional de la toma de decisiones (ordenar los objetivos, contrastar las opciones,
seleccionar la eficiente), que parece operar con la premisa equivocada de que cualquier situacin calificada como
problema puede tener respuesta o de que una vez decididos los objetivos todo es un problema tcnico profesionalmente
resoluble. Tan bien intencionada actitud, muy propia de los que conciben taumatrgicamente la poltica y la
5

Hago referencia a toda la literatura de eleccin pblica y accin colectiva que ha insistido en los temas de free-riding, spending coalitions, rent.seecking. ver Olson, Mancar: The Logia of Collective Action, 1973, Harvard Unicversituy Press. The Rise and Decline of Nations, 1982, Yale
University Press, Buchanan, J. M., Tollison, R.D. y Tullock eds., Toward a Theory of the Rent-Seeking Society, 1980, Texas A and M University Press.
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administracin pblica, ha sido contradicha por una larga historia de problemas irresueltos y empeorados, a pesar de
haberse puesto generosamente en prctica toda suerte de polticas.
Wildavsky pertenece a la segunda generacin de analistas que piensan despus de las promesas exaltadas y las
esperanzas frustradas de los programas de reformas sociales de los aos sesenta (1979: 4). han asistido a la explosiva
dilatacin de la intervencin estatal, han escuchado las mejores razones de justicia y asistencia para fundamentarla, han
visto crecer programas, empleados pblicos, regulaciones e impuestos, pero han contemplado inesperadamente los
muchos y repetidos fracasos de las polticas, que han dejado sin respuesta a los problemas y, ms bien, los han
enredado y agudizado. Es una generacin de analistas que, a diferencia de los de la inmediata postguerra, son menos
optimistas. No piensan desde la perspectiva de los muchos problemas pblicos que hay que resolver, sino desde las
muchas polticas errneas que hay que corregir. El error y la ineficiencia decisional de las polticas son tan obvios que
tienen poco sentido repetir sustancialmente el mismo esquema de anlisis y toma de decisiones. Aprender de los errores
lleva a explorar otros caminos. Puede ser que polticos y clientelas se rehsen a hacerlo y no hayan aprendido de los
errores. Pero el anlisis debe comenzar desde lo aprendido en los xitos y muchos errores de las pasadas decisiones.
Sobre todo, debe ser una slida contribucin al aprendizaje y poltico- administrativo de una sociedad.
La primera medida a tomar es darle la vuelta al esquema analtico dominante., la formulacin del problema no es el
primer paso sino el ltimo de anlisis., no se trata de resolver problemas, sino de crear los problemas. No se debe
regresar al camino trillado de recibir ya definido y confeccionado un problema (lo que de l piensan partidos, grupos de
inters, opinin pblica y polticos), darle una mejor organizacin, tal vez depurarlo, pero sin cuestionar o alterar
significativamente la definicin predada, y quedarse la cabeza buscando la mejor alternativa econmica y tcnica su
solucin. Para poder resolverlo, hay que invertir el esquema. El anlisis debe encontrar un problema sobre el que se
pueda y se deba hacer algo, crear problemas que puedan ser resueltos, es decir, crear problemas que los decesotes
sean capaces de tratar con las variables que tienen bajo su control y en el tiempo disponible (1979: 3, 17, 15). Esto
significa concretamente contrastar los objetivos deseados y los recursos (escasos) disponibles, encontrar la relacin
idnea entre las situaciones que se quieren remediar y los recursos, datos y tcnicas con los que se cuenta para poder
atacar la situacin indeseada: entre los objetivos preferidos y los medios manejables. Si los recursos excedieran
nuestros deseos, no habra ni necesidades ni problemas (pblicos o privados) ni mucho menos necesidad del anlisis.
En este ir y venir, en busca de un acoplamiento de lo deseable y lo posible, se va perfilando y estructurando el problema
pblico que puede ser pblicamente tratado, lo que juntos sociedad y gobierno pueden realmente remediar, modificar,
resolver. No se trata de proyectar entusiastamente objetivos o simplemente aceptarlos como la condicin previa e
indiscutible del anlisis. En esta trampa cayeron, a su pesar, los instrumentos racionalizadotes de la conduccin
gubernamental, el Presupuesto por Programa, el Presupuesto Base Cero, la Gerencia por Objetivos, la Planeacin
Nacional. Lo que procede es elaborar, inventar, crear el problema pblico con componentes que sean susceptibles de
ser alterados y, por ende, se le pueda encontrar (algunas) soluciones: problema pblico es, por definicin, lo que puede
tener razonablemente una solucin pblica. La primera conclusin es, entonces, que el anlisis no tiene una buena
razn para concentrarse en la pura bsqueda de los instrumentos y presuponer como datos y externos al anlisis los
objetivos, sin someterlos al examen de su factibilidad y de los costos de su efectuacin. La eficiencia instrumental
delimita el mbito de lo factible, as como lo factible implica la ms estricta eficiencia. Definir un problema pblico es
encontrar, crear, el balance operativo entre los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los medios que
posibilitan hacerlo (los recursos).
Hay una suerte de apreciacin comn que piensa que la racionalidad inhiere a los objetivo. Pareciera que los objetivos
deben ser jerarquizados, comparados, discutidos, impuestos, aceptados, cualquier cosa menos realizados. Un segundo
pensamiento debera convencer a cualquiera que los objetivos dependen de los recursos, pues lo que uno puede hacer
depende en gran parte de los recursos que se tienen para realizar los objetivos. Pero si el punto es tan obvio, por qu
se le ha olvidado?... El anlisis de polticas considera siempre de manera conjunta recursos y objetivos, medios y fines.
El buen analista de polticas hace sus comparaciones entre diferentes opciones de programas que combinan recursos y
objetivos de manera diversa, no separa los unos de los otros en su consideracin (1979:10).
Tienen el anlisis dos lados que se mueven simultneamente definir el problema de acuerdo a los recursos y construir
la solucin que calza con el problema as planteado. A la manera de la investigacin de operaciones, el anlisis de
polticas debe ir ms all de la tarea de calcular la mejor solucin, despus de tomar en consideracin el objetivo y las
limitaciones o restricciones, y debe ponerse como primera tarea la seleccin de las restricciones, formulando despus los
objetivos. En la primera posicin se requiere slo competencia tcnica,, en la segunda se requiere la rara mezcla de
inteligencias, juicio y virtud (1979: 388).
La segunda conclusin, ms audaz, es que crear problemas significa propiamente crear soluciones concebibles que
propicien que los ciudadanos aprendan qu es lo que deberan querer de conformidad con lo que cuentan para poder
realizarlo (:386). La razn de ser del anlisis de polticas es construir una definicin del problema, y por ende, la poltica
correspondiente que indique a la comunidad poltica lo que realmente pueden querer y desear porque es loo que
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razonablemente pueden alcanzar. Menuda tarea,. En esta perspectiva el anlisis deja de ser una actividad exclusiva de
cavilacin intelectual, realizada por un crculo de conocedores y expertos, y pasa a colocarse en el centro mismo de la
vida pblica como uno de los procesos claves del aprendizaje colectivo de una sociedad.
El anlisis se convierte en un recurso de pedagoga pblico que ensea a gobernantes y organizaciones sociales a
aclarar sus metas (en contra de la manera desbordada de definir los problemas, la exageracin de las demandas, el
apelmazamiento de diversos objetivos a la vez) y a tomar conciencia del alcance real de las capacidades
gubernamentales y sociales. En el fondo, el nuevo anlisis conlleva y exige, por untado, disciplinar el deseo, disminuye
las expectativas, ordenarlas preferencias y, por el otro, aumenta la productividad y expandir la eficiencia colectiva para
hacer que se recorran los lmites de lo pblicamente posible. Ambas cosas seguramente no sern del agrado inmediato
ni de los grupos sociales con su interminable pliego de demandas ni de los polticos con su innumerables promesas., las
reelaboraciones y reajustes del programa, para acercar el deseo a los recursos disponibles, podrn ser desilusionantes y
sern tal vez descartadas. Las organizaciones sociales preferirn entonces seguir alcanzando la voz con una nocin
inmanejables de sus problemas y los gobernantes preferir actuar segn sui viejo esquema con el fin de mantener la paz
casa. Se perdern oportunidades y se reproducirn los errores, desacreditar la poltica y la administracin pblica.
Disminuir el alcance de los deseos y entender el mbito de las posibilidades es indudablemente la direccin correcta para
que una sociedad aprenda a resolver sus problemas y aumente progresivamente su capacidad de solucin y respuesta.
Pero no es un camino de trnsito fcil y ligero. En efecto, vistas las cosas a fondo el anlisis con su bsqueda y
propuesta de fines proporcionados los medios disponibles sacude de hecho la estructuracin poltica establecida y la
reorganiza de otra manera : crea cultura, en tato reestructura la interaccin social y los valores que expresamos a
nuestra participacin ciudadana en la poltica pblica (:389). En efecto, aplazar o ajustar el deseo comporta
ineludiblemente el duro impacto en los valores de las gentes, en la manera como aprecian y jerarquizan sus
necesidades e intereses, en sus expectativas y exigencias respecto del gobierno, en su idea de ley e imparcialidad, en el
balance de sus relaciones con los gobernantes o con otros grupos polticos rivales, portadores de otros valores. Lo
mismo puede decirse por el lado del imperativo de aumentar los recursos pblicos, desarrollar los procesos productivos y
eficientar la gestin pblica con el fin de extender el reino de lo posible. Todo ello desencadena decisiones que podrn
afectar intereses, imgenes, actitudes valorativas, relaciones de poder
Los aos ochenta mexicanos y latinoamericanos con sus rpidas y radicales polticas de ajuste, que en gran parte
obedecan a la necesidad de corregir los aos alegres de una intervencin estatal sobrerreguladora y dispendiosa, son
un ejemplo del sismo que provocan en el sistema poltico decisiones de gestin pblica realista y cuidadosa, se
perdieron aliados, crecieron las oposiciones, se fracturaron canales de representacin, se alter la visin misma de la
poltica y del estado. El anlisis no es pues un trabajo de gabinete, protegido y acotado por el reducido crculo de los
supremos decisin-makers. En el momento que quiere enviar a la sociedad una seal de racionalidad pblica, de
economa, de gobiernos realistas y responsables, el anlisis termina en el centro de la poltica. Se vuelve seguramente
objeto de la polmica y, tal vez, ocasin para que una sociedad-estado alcancen (o practiquen) su ilustrada edad
desazn o mayora de edad.
Con tal encargo de pedagoga pblica, es natural que el anlisis sea sacudido por tensiones sin fin, de varios tipos, que
deber buscar reconciliar incansablemente. Wildavsky los organiza en tres dimensiones. Tensiones entre recursos y
objetivos que se inscriben en la dimensin del programa, en la confeccin de poltica misma. Tensiones entre los
patrones histricos de regin social y el desarrollo de preferencias por nuevos patrones, que se ubican en el campo de
la cultura. Se trata normalmente de una tensin que se manifiesta en la alternativa: aceptar lo que la gente piensa que
quiete decidir intervenir para que quieran lo que nosotros pensamos que deberan querer. Un oscilante dilema que se
repite bajo varias formas: planificacin o poltica, cavilacin intelectual o interaccin social, tecnocracia ilustrada o
participacin ciudadana, visiones fas o calientes de la accin gubernamental Por ltimo, en la dimensin de la
epistemologa, la tensin entre el dogma y el escepticismo, entre mantener a toda costa por las ms diversas razones
la manera como se han reunido y tratado los problemas o dudar de su correccin y experimentar nuevas opciones, en
seguir sustentando la misma tcnica de soporte de las decisiones a pesar de sus anomalas e inteligencias o lanzar
nuevas hiptesis sobre el comportamiento de la puntuacin problemtica y enunciar otros cursos de accin
probablemente ms efectivos (:389).6
Cada problema pblico es una combinacin singular y quiz nica de esas tres lneas de tensin. Un determinado
problema y maneja cierto tipo de enfrentamiento que es diverso en sus razn, grupos y fuerzas a las polmicas y
agitaciones que otro problema pblico desencadena. Cada problema configura una diversa arena tienen una forma y
6

Esta divisin tridimensional lleva a Wildavsky a ofrecer tres conceptos de la poltica pblica segn tres criterios diversos,. Una poltica es un programa
de accin, un artefacto, facial, una hiptesis., realiza objetivos, modifica relaciones sociales, causa los efectos previos. Tenemos tambin tres criterios
para juzgar su correccin. Criterios econmicos administrativos, poltico-culturales y cognoscitivos. Sern polticas errneas las que no logran las
metas, de las cosas como estn y prueban ser ineficaces. El nfasis se pone en la aclaracin que la analtica pblica en su formulacin no puede
guiarse nicamente por el criterio cognoscitivo puesto que la cultura (social y poltica) est involucrada y a la obra.
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contenido de conflicto diferente y est sujeto a una tirantez diferente. Segn su percepcin y valoracin de la puntuacin
problemtica, unas fuerzas exigen que se cuiden los cursos pblicos y se apliquen de manera eficiente, potros quieren
que se canalicen de inmediato todos los recursos para un problema que ha sido apreciado tal vez sincera pero
equivocadamente como de alta prioridad. Frente a los hechos calificados de problemas, algunos no le atribuyen gran
importancia y no cuentan alguna razn de peso para modificar las cosas; otros en cambio quieren alterar de inmediato la
estructura social entera cuyo defectos se manifiestan en el problema. Algunos quieren que el gobierno actu de la
misma manera como lo ha hecho el pasado, reparando acaso aqu y all las cosas que no han funcionado; otros
presionan por nuevas y ms radicales mediadas. En razn de este carcter singular de los problemas, el analtico no
puede ser ms que un arte en el proceso de invencin y creacin (definicin) del problema y una artesana en el
momento de argumentar por qu se le ha dado al problema esta definicin y no otra. El anlisis no puede ser ni exclusivo
ni primordialmente un trabajo terico y tcnico que procede siempre y en todas partes segn el mismo esquema y
produzca en serie el mismo resultado. Los problemas estn muy lejos de caber perfectamente dentro del marco de los
modelos tericos y las tecnologas administrativas. La agitacin ciudadana que provoca el problema le da un perfil y
color propio, un sello de singularidad, que no puede ser entendido simplemente como caso de una teora general,
enteramente deducible.
En efecto, la singularidad del problema no est por sus circunstancias o caractersticas objetivas. Problema es una
situacin referida a sujetos de carne y hueso. La singularidad est puesta por las percepciones y valoraciones que los
ciudadanos tienen frente a determinados situaciones de su vida, por la manera como reacciona, piensan, siente y
aprecian su problema, por la manera de concebir y calificar su tratamiento, por las particularidades expectativas de
intervencin gubernamental o cooperacin social que alimentan y, adicionalmente, por todas las dudas, dilemas y
tensiones que suscita el vivir un problema, caracterizarlo como problema pblico, escobar los trazos de crear problemas
no puede se ms que una actividad singular, particular, idiosincrsica, en conexin con la subjetividad plural y polmica
de los ciudadanos que tratan de encontrar una salida a sus problemas,. El anlisis procede entonces a la maneta de la
produccin artstica y artesanal de piezas nicas, cuyo valor singular depende tanto de la pericia y creatividad del artista
o artesano como de la expectativa y juiciosa apreciacin de los sujetos que por la pieza se interesan. Es ms parecido al
arte y a la artesana que a la ciencia, como ya adverta Maione.
La creacin del problema comenzar entonces con el mtodo vivo y particular de las ideas, evaluaciones y expectativas
de ciudadanos. En muchos casos, su materia prima sern prejuicios saberes convencionales, informaciones inexactas,
pasiones, fantasas, deseos, desbordados, ganas de liquidar a rivales polticos, otros casos, el analista descubrir que la
sociedad tienen igual o prior informacin y conocimiento que el gobierno acerca de comportamiento de los hechos
problemticos y la manera de enfrentarlos. Con estos materiales y la aplicacin correspondiente a las teoras, datos,
modelos y tcnicas, el analista buscar ir conjurando una definicin apropiada del problema en cuestin, que permita por
lo menos modificar sus aspectos ms indeseados y aceptable para los que estn interesados vivamente en una solucin
del problema. Se requiere una extraordinaria capacidad artstica para dar su forma proporcionada a los materiales de las
ideas, valores, aspiraciones y polmicas de los ciudadanos en torno de una cuestin, y producir la definicin plausible del
problema. Es proceso muy parecido al ars inveniendi, al arte de inventar, encontra la respuesta de un problema, la
comprobacin de una teora, el color y el trazo que plasme una emocin o una idea. Pero este proceso se contina y
complementa don el ars inveniendi, el arte de probar y mostrar que lo descubierto no es una fantasa sino algo real, no
una buena ocurrencia sino algo efectivo y valioso.
Acercarse a este planteamiento singular del problema, que hace tratable conforme a los recursos y aceptable conforme a
deseos, va a significar revisar la supremaca del anlisis intelectualizante, como sui todo fuera un ejercicio de pizarrn o
una simple accin de computadora en las oficinas del gobierno. Y completa con un anlisis extrovertido, ms
involucrado socialmente, que nueve a hablar con los ciudadanos, a preguntar y escuchar a la gente ms que
simplemente decirle lo que hay que hacer, conforme a los textos, pero si informarse de y con la gente es un componente
del anlisis, persuadir a la gente es el componente de la segunda frase, la del anlisis-artesana. Hay que convencer y
obtener la aprobacin, quiz el consenso, de todos los que estn interesados en el problema, demandantes,
opinadotes, funcionarios, polticos. Desanudar sus tensiones. Mostrarles concretamente los costos de otras opciones de
definicin y tratamiento de sus problemas, que tal vez son ms coloridas y emocionantes pero inviables; los costos de
seguir manteniendo las mismas condiciones sociales y polticas que estn a la raz del problema que obligan a abordarlo
tmidamente con restricciones conceptuales, valorativas y operativas de reconocida eficacia,;los costos de seguir
aferrados a una idntica visin de la poltica, aun mismo esquema doctrinario, a un mismo patrn organizacional u
administrativo de tratar las cuestiones. Ms an, mostrarles las ventajas de recordar los deseos, de jerarquizar las
preferencias, de aplazar las demandas o, para poder aumentar los recursos, justifcales la necesidad de una mayor
contribucin fiscal, de una mayor regulacin de la accin, de cambiar hbitos de conducta cvica y social, de mayor (co)
responsabilidad en los asuntos pblicos, de introducir sin contemplaciones estndares de calidad y eficiencia para los
empleados pblicos o de fiscalizar la gestin gubernamental.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Es aqu donde Wildavsky introduce su distincin entre Cavilacin intelectual (intellectual cogitation) e interaccin social
(social interation) como componentes propios e interdependientes del anlisis de polticas., si el anlisis busca alcanzar
una poltica que, con el fin de evitar los errores estruendosos del pasado (exageracin de objetivos, derroche de
recursos, burocratizacin de los programas, sobre intervencin gubernamental, dficit fiscal)compatibilice lo factible y
lo deseable, el anlisis deber introducir y privilegiar en sus limpios clculos intelectuales el ruido de la interaccin social.
El anlisis debe ser el esfuerzo sistemtico por encontrar un balance entre el mundo riguroso y reflexivo de la teora, la
metodologa, la tecnologa, y el mundo ms desordenado y espontneo de la accin social y del proceso poltico. Dar
forma racional a los materiales de la vida pblica. En gran parte el ejercicio intelectual conduce a la identificacin del
reino de las causas y del mbito de lo factible en un determinado momento del estado frente a un determinado
problema pblico. En gran parte la conversacin con la sociedad y el gobierno, la insercin en el fragor de la vida
pblica, conduce a la identificacin del reino de los fines y del mbito de lo deseable en un momento dado del estado
frente a un problema. Su interdependencia es necesaria y productiva. Claro sta que, si el reto no consiste en conciliar lo
factible y lo deseable, se puede dejar a los analistas que sigan diseando cuidadosamente las polticas, econmica y
tcnicamente eficientes, pero que no sern jams aceptadas o sern guardadas gentilmente en un cajn del escritorio
de los decidores. O bien dejar a las fuerzas polticas reales, con cuotas de poder indisputables, que leven a cabo sus
transacciones a la alta o a la baja segn la materia en cuestin. Ambos caminos no contribuyen obviamente a la
materia en cuestin. Ambos caminos no contribuyen obviamente a que una sociedad aprenda de sus errores
decisionales y aumente su capacidad de solucin de problemas colectivos.
El balance entre cavilacin intelectual e interaccin social se carga evidentemente hacia este ltimo. Hay un
desplazamiento del criterio de correccin al criterio de acuerdo (:399). Sin embargo, las actividades intelectuales de
esclarecimiento mediante la crtica y el anlisis se mantienen vigilantes ante las probables formas de concertacin entre
grupos de inters que reproduzcan la triste irracionalidad ee la poltica; devorar recursos ilimitados para objetivos
particularistas sin beneficios generalizables para el conjunto social; no asignar de manera eficiente los recursos
necesarios para nobles causas; perseguir obstinadamente fantasas pblicas para las cuales no hay hacienda pblica
que alcance. Mi preferencia por la interaccin ms que por la cavilacin, por el preguntar ms que el decir, por la poltica
ms que por la planeacin, no quiere obviamente absolver de todo escrutinio a la interaccin social como si fuera un
dogma, al contrario, hay que llevar el escepticismo a la interaccin cmo se desarrolla, qu cosa la sustenta, por qu
produce esos resultados, cules son sus inclinaciones ideolgicas y de clase, si pueden ser alteradas. Precisamente por
la razn de que hemos decidido confiar en ella, en una palabra, la principal tarea de una reflexin intelectual responsable
es vigilar, evaluar, modificar y de este modo consolidar la interaccin social. (:!2). pero todo este importantsimo trabajo
de sealar y corregir los errores de las pasadas polticas, de inducir el aprendizaje colectivo y un sano escepticismo
acerca de los tratamientos consagrados (o de moda) de los problemas y, ms audazmente, el trabajo de transformar las
preferencias, cuestionando las predisposiciones cognoscitivas y colorativas que pesan sobre un gobierno o un sistema
poltico, conduce obligadamente a tomar parte en la red de las interacciones scielas y a actuar con ellas.
En conclusin, Wildavsky tiene una visin del anlisis, que ciertamente valora pero no da la primaca a lo tcnico y
especializado, sobre todo si por ello se entiende un ejercicio indiferente y hostil a la participacin ciudadana. Por lo
contrario, ve en el anlisis un proceso social. Lo considera parte sustantiva del proceso social en la medida en que se
hace cargo de sus problemas, colabora e su solucin apropiada y, precisamente por ello, incide en las prcticas,
relaciones y direccin del proceso. Cuando el anlisis se vuelve poltica ilustrada y logra que en un estado la poltica sea
inteligente y realista, es parte del proceso social y lo conduce. Se regresa a la sonoridad y funcin clsica de la poltica.
No es caso que Wildavsky hoy estudie la cultura poltica de fondo que enmarca la opinin pblica, el anlisis y el
gobierno.
El anlisis es para aprender qu es lo que hay que querer. Busca la transformacin de las preferencias ms que su
realizacin. Aqu est la raz de mi debate con el paradigma actual de la racionalidad, que acepta como inmutable el
orden de preferencias que nuestro propsito es modificar y, en contraste, considera como perfectamente plsticos los
reacios recursos que siempre limitan su realizacin. Los analistas en lo individual pueden aceptar los objetivos como
dados y considerar que les son inmodificables. Pero el anlisis de polticas en tanto un proceso social que relaciona los
objetivos con los recursos mediante la interaccin y la cavilacin intelectual, siento acosado por los dogmticos y
criticado por los escpticos, cambia inevitablemente las preferencias y las posibilidades. (1979: 404).
IV. A manera de recapitulacin:
Todo este recorrido por las nociones ms influyentes del anlisis de polticas, buscando saber en qu consiste, cul
funcin y alcance se le atribuye procedimientos emplea, cules los defectos y desvos a evita. Puede haber dejado la
impresin de que se trata de variaciones inteligentes sobre el tema clsico de la relacin entre razn (ciencia) y poltica.
En mucho lo son, pero son variaciones que modulan el tema en trminos ms concretos y que se orientan a la solucin
de problemas reales que tienen lugar en las comunidades polticas. Simplificando la literatura se puede decir que hay
dos tendencias externas, la que se inclina a intelectualizar el anlisis y la formulacin de las polticas y la que se inclina a
menospreciar el anlisis y dejar la decisin al juego y arreglo de los poderes.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

La primera tendencia estara representada bsicamente por el anlisis de sistemas, el anlisis de costo-beneficio y
consto-eficiencia, la investigacin de operaciones, con todo su arsenal de modelacin y clculo cuantitativo, y sus
aplicaciones ms delimitadas a la planeacin, programacin, presupuestacin y gestin. Con las mejores razones,
particularmente vlidas para el sector pblico, su foco de atencin es la eficiencia econmica y tcnica de las polticas y
su objetivo es producir recomendaciones normativas correctas a la luz del criterio de racionalidad y causalidad del actuar.
Es una barrera contra gobiernos activistas, fiscal y legalmente descuidados. La segunda tendencia estara representada
por todo el conjunto de politlogos que con referencia a las teoras pluralistas, (neo) corporativistas, de lites y clases,
consideran que el anlisis es slo un elemento de entre, muchos que intervienen en el proceso de elaboracin de una
poltica. Co o elemento de juicio es frecuentemente importante el anlisis en el debate de los problemas pblicos
complejos, pero ocupa un lugar secundario respecto de las transacciones entre las fuerzas. El ajuste mutuo entre los
grupos de intereses gua y usa el anlisis y decide la poltica. No est de ms aadir que el pragmatismo y el
concertacionismo dejan la puerta abierta a la irracionalidad decisoria, que usualmente cobra la forma de dispendio y bajo
desempeo administrativo, adems de consagrar la poltica miscelnea de presin como mtodo para plantear y
encontrar respuestas.
Conscientes de los defectos, lmites y riesgos de la posicin tcnica y poltica del anlisis, han surgido como en otros
casos buenas tesis intermedias que quieren conciliar las ventajas y bondades de los extremos, sin caer en sus trampas.
Bajo la metfora pertinente del arte y la artesana quieren integrar el anlisis de eficiencia en el horizonte mayor de la
poltica. Pero sta no es entendida resignadamente (es decir, pluralista corporativa, elitistas o clasistamente) como la
fatal situacin de relaciones de fuerza, mercado de posiciones y ganancias o transacciones de intereses que pueden
operar, incuestionados, invencibles, por loo contrario con sonoridad liberal, poltica significa discutir, ofrecer razones,
argumentar, persuadir, convencer, llegar a acuerdos a un si parciales y de carcter temporal. En conexin, consideran a
la poltica como un proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver problemas por parte de una
comunidad. En este visin ilustrada y abierta de la poltica, el anlisis para la toma de decisiones recupera su sentido,
pero es integrado al proceso de la interaccin poltica. Persuadir se vuelve el componente clave del anlisis. Hay que
armar un anlisis que pueda ser convincente a los que estn interesados en resolver un problema, pero no por que fue
confeccionado a la medida de los deseos, prejuicios y gustos de los demandantes o los gobernantes. Se trata de una
actividad convincente de pedagoga pblica, que a contraluz de los errores y extravos de las decisiones pblicas
pasadas induce modificaciones en los deseos y las percepciones, en las expectativas y los instrumentos de la ciudadana
y gobierno. Por consiguiente, un anlisis que puede transformar las relaciones scielas, institucionales, patrones
culturales.
A este punto, el anlisis de polticas pierde su habitual mesura y suea su utopa social. Pero, ms sobriamente dicho, el
anlisis de polticas quiete contribuir a decisiones que hagan de la poltica y del gobierno instituciones productivas, que
ensanchen en lugar de estrechar el mbito de lo colectivamente deseable y factible. El significa una visin rigurosamente
terico-tcnica del anlisis, pero en comunicacin con la ciudadana. Con un sitio en el corazn de la vida pblica, pero
con buenas realistas razones.
Bibliografa
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WILDAVSKY, A.: Speaking Truth to Power, Little Brown. Boston. 1979:

El proceso de la poltica
Es dominante en los estudios de poltica considerar que la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas, cada
una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios, influyen en las dems y
es afectada por lo que sucede en las otras. La nocin de policy process es propiamente un dispositivo analtico,
intelectualmente construido, APRA fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica, como
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

tal pertenece al orden lgico ms que al cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin descriptiva de una
secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden unos tras otro. Las etapas del proceso denotan slo los
componentes lgicamente necesario e interdependientes de toda poltica, integrados a la manera de procesos, y de
ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables, en la prctica las etapas pueden sobreponerse y
suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse,. Separar en
diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo artificial y puede ser hasta desviante, si deja la impresin o
recomienda que se proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar a la subsiguiente a menos que se haya completado la
precedente. En suma, la separacin analtica no debe ser confundida con una separacin real, una secuencia temporal.
Fue el mismo Harold D. Lasswell (1971) quien habl de un modelo del proceso de decisin y lo entendi como una
secuencia de siete fases o siete resultados (:27, 28): inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin,
terminacin, evaluacin. Sus epgonos, Meter De Leon y Garry D. Berger (1983), reelaboraron ligeramente su propuesta
en, inclinacin, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin (vase tabla 1). May y Wildavsky (1977),
para insistir en el hecho del permanente aprendizaje, correccin y continuidad de las polticas, prefieren hablar del ciclo
de la poltica cuyos momentos son: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y
terminacin.
Hogwood y Jun (1984) hablan de un marco de anlisis, til para la descripcin y la prescripcin de las polticas, que
tienen nueve etapas: decidir (bsqueda de la cuestin y establecimiento de la agenda), decidir cmo decidir (o filtracin
de la cuestin), definicin de la cuestin, pronstico, determinacin de objetivos y prioridades, anlisis de opciones,
implementacin monitoreo y control, de la poltica, evaluacin y revisin, mantenimiento-sustitucin o terminacin de la
poltica. Anderson (1984) divide el proceso en: identificacin del problema y formacin de la agenda, formulacin,
adopcin, implementacin y evaluacin. No obstante los diversos cortes analticos y las diferencias terminolgicas, todos
los estudiosos del desarrollo de la poltica coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionadas de
toda poltica son: la existencia de una determinada situacin problemtica para cuya modificacin en el sentido deseado
se elige y efecta un determinado curso de accin que produce ciertos resultados ms o menos diferentes de los
deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de accin elegido. 1
Como bien observa DeLeon (1988:30), esta visin de la poltica como proceso ha ocasionado que las etapas hayan
recibido en ciertos momentos un exagerado nfasis y se hayan vuelto palabras mgicas, si bien han sido elementos
clave pata el desarrollo del campo. En efecto, en los aos sesenta, cuando los gobiernos reformistas de Kennedy y
Jonson declararon La Guerra a la Pobreza, la policy initiation, la fase de definicin de los problemas scielas y la de
formulacin de los programas, fue el principal objeto de estudio y recomendacin. La necesidad de actuar y revertir una
historia vergonzosa de injusticia y discriminacin obligaba a localizar los aspectos ms graves de la cuestin social y a
descubrir sus factores causales determinantes, para pasar rpidamente a disear programas de accin que trataran de
removerlos o atenuarlos, en ese momento el clculo de las consecuencias directas e indirectas de las acciones
gubernamentales, aunque no ausente, fue optimista., la complejidad de los problemas scielas y la improcedencia de los
programas fue empero un descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron ver
incumplimientos, dispendios, improvisaciones, ineficiencias, en ese momento la policy evaluation, ms que el diseo y la
seleccin de opciones, se volvi el temas clave. Se pens que slo los resultados de la evaluacin podan orientar la
poltica social y corregir los abstractos anlisis e ideales cursos de accin que diseaban los economistas,
administradores, ingenieros de sistemas, basndose en las informaciones y explicaciones debatibles de los socilogos,
psiclogos y trabajadores sociales.
La averiguacin de por qu fracasaron las polticas concluy con argumentos y prueba irrefutables que el fracaso se
deba en mucho a la inconsistencia de las teoras sociales que haban sustentado el diseo de las polticas sociales,
aunque tambin su puesta en prctica, la manera como se haba dado que la poltica se llevara a cabo, o la manera
domo de hecho se haba llevado a cabo, etapa responsable directo. Surgi entonces explosiva en la segunda mitad de
los aos setenta la literatura de la policy implementation que rescat las cuestiones organizacionales y administrativas
1

Existen crticas y propuestas alternativas al estudio de la poltica como proceso. Una es la de Dunn (1981) que entiende la poltica como sistema, cuya
configuracin resulta del tipo dinmica de interrelacin entre tres componentes bsicos: las polticas pblicas ( la serie de elecciones hechas por las
autoridades en un determinado campo de asuntos), los interesados en las polticas por las consecuencias y oportunidades que comporta
(organizaciones sociales y polticas, lderes de opinin) y el entorno o contexto de las polticas. Los sistemas de polticas (policy sytem) son , por un
lado, realidades dadas, objetivas, con caractersticas, lmites y dinmica propia; por otro lado, son productos de decisiones de los sujetos, reelaborables
en sus componentes, las diferentes etapas son slo manifestaciones diversas de la interaccin entre los diversos elementos activos del sistema
(Dunn, 1981: cap. 3). Por su parte, Lindblom (1980) advierte crticamente que las diversas etapas del llamado proceso de la poltica manifiestan y
plantean reiteradamente las mismas cuestiones y que stas (conflicto, cooperacin o ajuste, anlisis racional o traslacin poltica, burocracia o
pluralismo) son el objeto propio y principal de estudio. Ms an, la idea de policy process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen de que la
hechura de la poltica sea un proceso ordenado, racional, a la manera de un escrito, con su prlogo, desarrollo y final, lgicamente articulados; la
poltica es, en cambio, un proceso desamado, desordenado (untidy process), en el que se mezclan y sobreponen sui cuidado y claridad varios
problemas y respuestas, varios actores, la decisin y la imposicin, la actividad intencional y la inercia, por eso , muy cercano en las palabras, pero muy
lejano en el concepto prefiere hablar de policy-making process, en el sentido politizado de describir y explicar el proceso mediante el cual las fuerzas
polticas se arreglan y, al hacerlo, confeccionan de hecho la poltica (Linsblom, 1980: cap. 1).
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

olvidadas, debido a la importancia que se otorga al anlisis, diseo y eleccin de las opciones. Sin embargo, los pobres
xitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas scielas, que tan abrumadoramente los
estudios de evaluacin y de implementacin mostraban llevaron a preguntarse sobre si no era razonable dar por
terminado ciertos programas, la policy termination, y proceder a clausurar los varios organismos gubernamentales que
haban crecido alrededor de ellos. Ms radicalmente se plante la interrogante si poda realmente ser eficiente y cmo
el gobierno en la atencin de los muchos problemas que haba asumido como asuntos pblicos suyos. El
redimensionamiento del estado y la reivindicacin del policy management fueron en los aos ochenta las dos caras de
una misma respuesta. La atencin se centr entonces en la averiguacin de cmo el estado podra lograr que las
polticas para el cumplimiento de sus funciones bsicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resultado de bajarle
el tono a la invencin de nuevas y audaces polticas de intervencin estatal, acaso innecesaria. Despus de aos de
gobiernos voluntarios, dispuestos a resolver todo tipo de problemas, dedicados al anlisis y al diseo de grandes
polticas, se fue asentando la idea de que era mucho ms relevante una direccin y gestin pblica inteligente, capaz de
eliminar deficiencias, desvos, incumplimientos, particulares en las polticas que se encargan de las funciones bsicas del
gobierno frente a los ciudadanos. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin pblica, el inters por el policy
desingn.
La consideracin de la poltica como proceso de varias y complejas etapas ha propiciado tambin que las diferentes
ciencias participantes hayan terminado por concentrar su investigacin en especficos tramos el recorrido de la poltica y
por menospreciar la importancia terica o prctica de los dems momentos, El dispositivos analtico del proceso
segmento el proceso y ocasion tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares sueltas, contra su
intencin original de entender la poltica como un curso de accin integrado por decisiones interdependientes y
complementarias. Es as que los politlogos han preferido estudiar la formacin de la agenda del gobierno, los
administradores pblicos la implementacin y los economistas se han dedicado enteramente a la construccin y
seleccin de las opciones de poltica. Asimismo han pretendido que los otros momentos del curso de la poltica se
subordinen al que privilegia su perspectiva terica y entrenamiento disciplinario. Esta predileccin por una fase o
momento particular se explica en muchos por el objeto e instrumental terico de cada una de las disciplinas: difcilmente
un prologo se interesa por y es capaz de construir u buen anlisis costo-beneficio de las opciones polticas a escoger,
igualmente un economista suele ser indiferente a las consideraciones organizacionales y polticas de una poltica y es
incapaz de un anlisis fino de estructuras de poder i de diseo organizacional. Esta especificacin no ha sido
necesariamente negativa, muchos y valiosos estudios unidisciplinarios nos han ayudado a alcanzar un mejor
conocimiento de las restricciones que pesan en la andadura de un a poltica y de las razones de su orientacin y
dinmica, pero, como es obvio, perder de vista los potros componentes integradores del proceso de una poltica no
ayuda a su buena traza, decisin y operacin.
En estas pginas prestaremos atencin a los primeros tramos de la poltica, a formacin de la agenda gubernamental y la
definicin de los problemas pblicos, conoceremos sus principales aspectos y cuestiones, as como las principales ideas
y propuestas que algunos notables estudios han formulado.

Tabla 1. Fases y caractersticas del proceso de la poltica


Caractersticas/Uso
Planteamiento creativo del problema.
Definicin de los objetivos.
Diseo innovador de opciones.
Explicacin preliminar y aproximacin de los conceptos, aspiraciones y posibilidades.

Estimacin

Investigacin cabal de conceptos.


Examen cientfico de los impactos correspondientes a cada opcin de intervencin o al no hacer nada.
Examen normativo de las consecuencias probables.
Bosquejo del programa.
Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento.

Seleccin

Debate de las opciones posibles.


Compromisos, negociaciones y ajustes.
Reduccin de la incertidumbre de las opciones.
Integracin de los elementos ideolgicos y no racionales en la decisin.
Decisin entre las opciones.
Asignacin de la responsabilidad ejecutiva.

Fase
Iniciacin

Implementacin

Evolucin

Desarrollo de normas, procedimientos y lineamientos para la puesta en prctica de las decisiones.


Modificacin de la decisin conforme a las restricciones operativas, incluyendo incentivos y recursos.
Traduccin de la decisin de los objetos y estndares del programa, incluyendo el calentamiento de operaciones.
Comparacin entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos, conforme a los criterios establecidos.
Fijacin de responsabilidad para los incumplimientos notorios.

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Terminacin

Determinacin de los costos, consecuencia y beneficios por clausura o reduccin de actividades.


Mejoramiento, si an necesario y requerido.
Especificacin de los nuevos problemas en ocasin de la terminacin.

Fuente: Berger y DeLeon. The Foundartions of Policy Anlisis. Dorse Press. Homewood, LLtinois 1983, p. 20.

Tabla 2
Una Mirada al proceso de las polticas

produce
Formacin
agenda

de

la

Agenda de
Gobierno

Conduce a

Formulacin
y
legitimacin
de
la
poltica (programas)

produce

Las proposiciones de la
poltica (fines, metas y
medios de efectuacin)

Conduce a

Implementacin
la poltica

de

produce

Acciones de la poltica

Conduce a

1. Efectos de la poltica
2. Evaluacin de los efectos
3. Decisiones sobre el futuro de
la poltica (programas)

2. La formacin de la agenda
Innumerables problemas, provenientes de muchos puntos del estado, son situaciones y causas heterogneas, que
afectan a un mayor o menor nmero de personas, fluyen cotidianamente hacia el gobierno en busca de atencin y
solucin, algunos problemas sin de inters general, como los relativos a la seguridad de personas y patrimonios; otros
problemas son de inters particular, como los relativos a las necesidades materiales de algunos grupos socialmente
desprotegidos. Algunos problemas son respaldados pro organizaciones y argumentos culturalmente significativos, otros
cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alternativos a los comnmente usados,. Frente a algunos
problemas hay rpido y mayoritario consenso entre los ciudadanos, en otros casos las opiniones se dividen. Algunos
problemas caen dentro del permetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen slo el cumplimento cabal
de las responsabilidades estatales; otros problemas rebasan las fronteras establecidas, pero no cejan de reclamar la
intervencin estar. Algunos son problemas relativamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles, otros son
problemas complejos, de escala, interdependientes, que no son tratables aisladamente. Unos son problemas de rutina,
programables; otros son inditos, a encarar con medidas innovadoras. En suma, las relaciones cotidianas entre
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sociedades y estado toman la forma de problemas y soluciones, demanda y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades
y satisfactores., el estado es concebido en su origen y funcin como el encargado de resolver los problemas que las
relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de revolver. Por ello mismo, el mbito del inters y
responsabilidad de los probados y el mbito del inters y responsabilidad del estado lo que es de la propia libertad y
utilidad y lo que es del Csar- est inexploracin y ajuste permanente, ex tendindose o angostndose.
No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la atencin gubernamental y despertar su iniciativa, no todos logran
con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de los asuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios
del gobierno, algunas cuestiones que pata los afectados resultan de inters vital y que para muchos observadores
pueden ser calificadas de inters pblico, son descartadas desde sus primeros pasos en busca de la tensin de la
sociedad y del gobierno, o bien son desfiguradas y desactivadas durante s trayecto en busca de atencin. Cuando logran
acaso colarse en la agenda de gobierno alcanzan los primeros lugares den la jerarqua de temas y reciben apenas un
trata de rutina o emergencia.- ante algunas cuestiones los gobiernos son inmediatamente sensibles y se muestran
preocupados, otras los dejan indiferentes, alunas cuestiones ni siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y
son remitidas a la clase de asuntos privados y particulares exclusivos, sin inters para el estado y a resolver cada uno
por su propia cuenta. Otras cuestiones que pueden tal vez probar su naturaleza pblica y ser de inters para el conjunto
no se vuelven sin ms prioridades de la accin gubernamental. notas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas
cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental, Agenda de gobierno.
Qu ocurre entonces el proceso de formacin de la agenda de gobierno? Cmo se forma y por qu se forma de esa
manera? A qu se debe algunos asuntos pblicos y otros por nada pblicos asciendan sin obstculos a asuntos de
gobierno y que, en contraste, otros con caractersticas de publicidad ms clara y contundente sean descalificados,
inhibidos, rechazados, o bien aceptados con reservas y puestos en lista de espera? Qu es lo que realmente hace que
una cuestin social circunscrita se vuelva cuestin pblica y asuntos de la agenda de gobierno? Qu es lo que
determina la calidad de pblico de los muchos problemas y asuntos que a diario se presenta en una colectividad? Cul
lgica y dinmica explica la atencin y el desinters, la seleccin y eliminacin de los asuntos? Cules factores facilitan
o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertos temas, y, por ende, controlan el trnsito de las demandas
sociales? Son normas, organizaciones, personales, imgenes, ideas, sucesos, los que abren y cierran el acceso al
mundo de lo pblico y de lo gubernamental? Cmo filtran los asuntos y con cules procedimientos? Es slo asunto de
cultura poltica o es de la poltica misma con sus juegos, conflictos y transacciones? Desde una perspectiva normativa,
no son lesionadas gravemente las libertades polticas si hay discriminacin entre ciudadanos en el tramo de sus
asuntos y demandas, si no hay igualdad de acceso a la vida pblica, si ciertas cuestiones y ciertos grupos de ciudadanos
ni siquiera son escuchadas? Ms an, cul es el impacto que en la legalidad y eficiencia de la gestin p{pblica tienen
el dejar sistemticamente son audiencia, atencin y accin demandadas y reclamos de grupos? No existen otros
procedimientos y canales ms fluidos y paritarios, menos costosos, de comunicacin e interlocucin entre sociedad y
gobierno, que pueden presentar con mayor oportunidad y confiabilidad asuntos realmente merecedores de la
intervencin gubernamental? Son los procesos plurales y competitivos de las democracias ms eficientes que los
corporativos y autoritarios en transportar las demandas, o sus canales terminan por ser capturados por los asuntos
privativos de sus clientelas polticas y electorales? Se vuelve la democracia ingobernable por llevar alegremente al
gobierno toda suerte de asuntos, sin ordenarlos y depurarlos; saturado las capacidades de accin del gobierno? Son
los nicos y son suficientes los productos de los partidos polticos para canalizar los asuntos de inters de las
comunidades polticas, o se requiere la actividad de otras formas de organizacin? Cul es el papel e impacto de los
medios electrnicos en la configuracin de los asuntos pblicos y en la formacin de la agenda? Facilitan o dificultan,
aclaran o distorsionan, ordenan o confunden, radicalizan o institucionalizan? Cul el papel de la prensa escrita en la
promocin de los asuntos pblicos: se circunscribe a la lite lectora, acostumbrada al razonamiento y resuelta a estar
informada polticamente? Es o debe ser inactivo el gobierno mismo, dejando que el juego de los poderes y las opiniones
de la sociedad civil decanten y hagan avanzar sus asuntos, o el gobierno interviene y debe intervenir activamente en la
depuracin, clasificacin, anticipacin de los asuntos? Si interviene, son sus razones sustentables, sus procedimientos
son legales e imparciales?
La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia poltica
y administrativa, tanto en el plano terico como en el prctico. Polticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida
pblica en un sistema poltico dado. Entre las libertades individuales y los poderes del estado existe o no, es ancho o
angosto, de acceso libre o controlado, estructurado o espontneo, un mbito que es producto de la mayor o menor
energa de las libertades polticas. Suele llamarse mbito pblico, esfera pblica, vida pblica, y cumple la funcin de
mediar entre estado y sociedad, entre poltica y economa, entre la constitucin poltica y la constitucin real de una
sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades particulares. En efecto, a travs de la palabra, el dilogo,
la argumentacin racional, la oferta de informacin, la invocacin de las leyes, la retrica, el diseo de programas, en
medio de la polmica y los malos entendidos, con aclaraciones y ajustes recprocos, mediante acuerdos y
negociaciones, los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en
asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto del estado. Este trabajo de generalizacin de intereses y
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solucin de conflictos, civilizado y civilizatorio, poltico, es la razn de ser y la funcin social propia de mbito pblico, que
por definicin y dinmica, es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y justificar
sus demandas, sin discriminacin, privilegios, fueros y monopolios. En el mbito pblico ocurre que situaciones,
sucesos, problemas, percepciones, necesidades, que tienen un ligar circunscrito en la vida privada y grupal, se
transforman en demandas y cuestiones que pretenden poseer la naturaleza de cuestin pblica y ser de significacin
para el orden, la soberana y la prosperidad del estado. En l los intereses particulares buscan argumentarse como
generales, y si pasan la prueba, original leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de recursos pblicos. La
vitalidad del mbito pblico. La vitalidad del mbito pblico dificulta transfiguraciones insustentables de lo particular en
general. Y descalifica todo atajo que en la oscuridad, a espaldas de los ciudadanos, con arreglos sin representatividad y
sin buenas razones, conduzca los intereses particulares exclusivos a trastocarse en republicanos. La flojera y
desfallecimiento de la libre vida pblica, su ocupacin y control por parte de los poderes (gobiernos, partidos nicos o
hegemnicos, clases, lites, etnias, grupos de inters, corporaciones), sin espacio para las libertades pblicas de voz,
razonamiento, expresin y eleccin, permite obviamente que cualquier inters privilegiado se vuelva ley, cualquiera
demanda de los influyentes usufructe la hacienda pblica y cualquier programa de grupos aliados se trasfigure en
proyecto nacional.
La formacin de la agenda de gobierno as como de hecho sucede, evidencia la salud o enfermedad de la vida pblica.
Deja ver quienes son los que efectivamente definen y justifican los problemas pblico, cules grupos y organizaciones
tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en pblicas y en prioridades de gobierno, cules
organismos y decidores gubernamentales estn siempre pronto a actuar frente a las demandas de determinados grupos,
cual es el firmamento ideolgico que otorga valor y prioridad de asunto pblico a cules cuestiones. Revela, en suma,
cul es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una poltica.
Pero tambin, en trminos de gobierno y administracin, es determinante. La ms importante de las decisiones de un
gobierno es la que concierne a la eleccin de sus asuntos y prioridades de accin: a su agenda. Ellas dan el tono y
direccin a un gobierno, prefiguran su xito o descalabro. En efecto, el proceso de elaboracin de la agenda es el
momento en que el gobierno decide su decidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir
o bien decide no intervenir, aplazar su intervencin. 2 Se trata entonces de la decisin que compromete o no a actuar al
gobierno, y, en consecuencia, a poner o no en marcha toda su maquinaria de informacin, anlisis, concertacin,
legislacin, movilizacin, operacin. Es la crucial decisin de decisiones. Frente a un asunto aun si multitudinario y
candente, el gobierno encara el dilema de elegirse si es de inters pblico o no, constitucional o no, polticamente
trascendente o no, pero a fin de cuentas encara el dilema de si debe actuar o no, de s intervine, se repliega o se fa
tiempo. Vale la pena recordar aqu a Cherster Barnard: en arte del ejecutivo consiste en no decidir sobre cuestiones que
no son pertinentes, en no decidir prematuramente, en no adoptar decisiones que no puedan llevarse a cabo, en no tomar
decisiones que corresponden a otros (1938: 194).
En dcadas pasadas, los gobiernos activistas decidieron hacer suyo de inmediato cualquier tipo de problema y
necesidad, se embarcaron en relaciones y gastos, en programas y controles, hasta que se desplomaron fsicamente
exhaustos, delegitimados, sepultados bajo un cmulo de improvisaciones e ineficiencias. Hoy, despus del aprendizaje,
los gobiernos son ms cuidadosos y ponderados en armar su agenda, en seleccionar las cuestiones y ordenar sus
prioridades. A las agendas repletas y desordenadas han seguido gobiernos ms selectivos y coherentes. No toso es
asunto pblico ni asunto urgente. No todo asunto pblico es competencia del gobierno nacional, hay asuntos de la
jurisdiccin de los gobiernos locales. Tampoco todo asunto tienen que ser tratado con instrumentos gubernamentales
directos: propiedad, gasto, empresa y administracin pblica. Las actuales liberalizaciones, privatizaciones, des(re)
regulaciones, desconcentraciones, descentralizaciones, administraciones delegadas, contratadas o compartidas. Son
expresiones y efectos de un manejo ms ordenado de su agenda por parte de gobiernos menos dispuestos a regular
todo, entrometerse en todo, controlar todo, resolver todo. La filtracin de las cuestiones se vuelven entonces una
actividad estratgica, en la medida en que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gubernamental significa
comprometerse y poner en juego los recursos del estado.
Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que
los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los
que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. ste es el punto esencial de la definicin.
Sin embargo, hay definiciones de la agenda que se interesan ms en el proceso de su elaboracin y conformacin e
incluyen tambin el conjunto de problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atencin (tomar en consideracin,
2

En el estudio de la agenda suele distinguirse entre decisiones y no decisiones, siguiendo las ideas bsicas de un multicitado artculo de bachrach,
P. y Baratz, M.S. (1962): The Faces of Power, en American Political Science review, Vol., 56, pp 947-52. los gobiernos a veces fallan
involuntariamente en actuar, dejando de lado asuntos importantes y perdiendo oportunidades preciosas de intervencin necesaria, con los costos de
oportunidad resultantes, pero adems de esta inaccin involuntaria los gobiernos deciden deliberadamente no actuar, no intervenir. Y una poltica
puede ser la de no actuar, la de dejar hacer pasar. Esta inaccin voluntaria tienen entre sus varios efectos redefinir el mbito gubernamental,
modificando las expectativas sociales del gobierno.
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estudiar), el conjunto de definiciones de esos problemas y hasta el conjunto de opciones de accin que el gobierno revisa
para atender los problemas. En efecto, el que una demanda, problema, cuestin o asunto llegue a ser considerado como
punto o tema de la agenda de gobierno supone analticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarle
atencin, y seleccin de una opcin de accin. Estas variadas decisiones pueden ser cronolgicamente sucesivas, pero
lgica y analticamente son condiciones interdependientes y necesarias para llegar a la decisin de que hay que actuar y
hacer algo. El gobierno decide actuar slo lo que previamente ha llamado y fijado su atencin. A su vez, las ideas y
valoraciones que se tienen de la composicin y causas del problema son determinadas para decidir prestarles atencin
para decidir la accin o la inaccin: para decidir, primero, si el asunto en atencin debe ser agenda de gobierno y para
decidir despus si puede ser tratado con alguna de las opciones de accin a la mano del gobierno; en efecto, definir un
problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia con
la definicin del problema, el gobierno tienen que revisar sus posibles cursos de accin y considerar su pueden hacer
efectivamente algo (y con cules): si tiene sentido su accin. En suma, la atencin, definicin y tratabilidad del problema
son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestin, debe actuar. Estructuracin de la
agenda, definicin del problema, anlisis de las opciones de accin son as actividades interdependientes.
La agenda poltico-administrativa est integrada por las demandas que los formuladores de las polticas han escogido o
respecto de las cuelas se sienten obligados a actuar (Anderson, 1982: 47).
Se pude llamar propiamente formulacin de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de varios gruidos de la
poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas (Lobby
Ross, 1976: 126).
Por formulacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual problemas y cuestiones llagan a llamar la atencin
seria y activa del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica. La importancia del proceso se debe bsicamente a
dos hechos, primero, la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada: siempre ms los asuntos en liza por la
atencin del gobierno que los que el gobierno considera efectivamente. Segundo, los problemas de una poltica no son
datos a priori, sino ms bien asuntos por definir. Si una situacin particular o un conjunto de circunstancias constituyen
un problema y es propiamente un asunto de inters pblico, esto depende de creencias y valoraciones, no de los
hechos mismos, los problemas son elaboraciones humanas Los problemas de la poltica e son entonces
construcciones sociales que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad, ahora bien, dado que los
problemas se pueden definir de muchas maneras, lo que est en discusin a lo largo del proceso de formacin de la
agenda no es tanto cules problemas sern tomados en consideracin, sino cmo sern definidos. Las definiciones no
slo estructuran y encuentran las elecciones posteriores de la poltica. Tambin sirven para afirmar una concepcin
particular de la realidad (Lobby Elder, 1984:115).
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema poltico, son
cuestiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a los ciudadanos y que los con independencia del
gobierno o en comunicacin con l consideran asuntos generales de estado y, en consecuencia, asuntos de gobierno.
Hay entonces una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema poltico, que pueden proceder y determinar la
agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que pueden empatar con la
del gobierno o definir de ella en mayor o menor grado. Los nexos o las inconexiones entre las dos agendas son propios
de la dinmica de las relaciones entre sociedad y estado.
Muy productivamente se ha distinguido entre dos tipos de agenda. Y ha sido mrito de dos especialistas Roger Cobb y
Charles Elder (1972, 1976, 1984). La primera agenda es llamada sistmica, pblica, constitucional, la segunda,
institucional, formal o gubernamental. La primera est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una
comunidad poltica perciben comnmente como merecedora de la atencin pblica y como asuntos que caen dentro de
la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, local, estatal y nacional,
tienen su propia agenda sistemtica. El segundo tipo de agenda es la institucional, gubernamental o formal, la cual
puede ser definida como el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa por parte de
los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo
gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda institucional (Cobb y Elder,. 1986: 115-116;
Cobb y Ross, 1976:126).
Esta distincin es necesaria y aporta una visin ms compleja de la construccin de la agenda de gobierno. Muchos
asuntos pueden haber alcanzado atencin, visibilidad o inters en una comunidad poltica, haber sido considerada por la
mayora de los ciudadanos como asuntos pblicos que merecen el involucramiento del gobierno por caer dentro del
mbito de las obligaciones constitucionales del estado y ser materia de la competencia gubernamental y, sin embargo,
no logran llegar a ser objeto de consideracin seria y activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces,
burocracias. Tambin muchos asuntos significativos, sustentables como pblicos, se desvanecen si no logran visibilidad,
difusin, aceptabilidad en la comunidad poltica o si se les descalifica como ajenos y contradictorios a la letra y al espritu
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constitucional. Todo sistema poltico, por su constitucin, cultura, ideologa, visin de la historia nacional, por sus
corrientes de opinin, lugares comunes, prejuicios, tienen fronteras precisas que filtran los conflictos y los problemas, los
califican y descalifican, los valoran o rechaza. Esta selectividad del sistema poltico es determinante para que las
demandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. Normalmente los gobiernos reflejan e sus actos los lmites,
las tendencias y hasta proclividades del sistema poltico que conducen. En oposicin, puede haber gobiernos,
normalmente renovadores y reformistas, que introducen a su agenda institucional asuntos potencialmente
estigmatizables objeto de crtica desde la agenda pblica establecida, convencional. La naturaleza y dinmica de las
dos agendas es diversa y puede llegar a ser riesgosamente discrepante, la agenda sistemtica tender a integrarse con
cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes nmeros de poblacin comparten precisamente por su
formulacin genrica (la contaminacin, la pobreza extrema, la seguridad nacional) y que suelen ser indicaciones
ms que definiciones de reas de problemas a atender. En cambio, la agenda institucional de las organizaciones y
dependencias gubernamentales tienden a ser ms especfica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas
precisos (el sida, el analfabetismo, el narcotrfico).
La agenda sistemtica ser siempre ms abstracta, general y ms amplia en extensin y dominio que cualquier agenda
institucional dad. Ms an, las prioridades de la agenda sistemtica no necesariamente corresponden a las prioridades
de las agendas institucionales. De hecho pueden existir discrepancias considerables entre ellas. En este sentido, se
podran plantear la hiptesis general de que cuanto mayor sea la disparidad entre los dos tipos de agendas, mayor ser
la intensidad frecuencia de conflictos dentro del sistema poltico (Cobb y Elder, 1986: 26).
La distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dos rdenes de cuestiones tericas. El primero, relativo a la
agenda sistemtica, busca saber cmo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y
consenso general, alcanzar la claridad de problema pblico. El segundo orden, relativo a la agenda especfica del
gobierno, busca saber cmo determinados, asuntos y problemas, independientemente de si han despertado o no el
reconocimiento e inters de toda la comunidad poltica, logran obtener la atencin de polticos y funcionarios y ser
aceptados como objetos de sus intervencin.,. obviamente habra un tercer orden de cuestiones, relativo a la
averiguacin de las relaciones que corren, pueden o deben correr entre la dinmica de las dos agendas. Dejando de
lado esta tercera cuestin, en la primera es fundamentalmente la pregunta de cmo conflictos, necesidades y demandas
de grupos particulares se convierten en asuntos pblicos en el doble sentido de que suscitan la tensin general y
terminan por ser considerados de inters general; es el clsico problema poltico de la generalizacin de intereses. La
segunda cuestin, ms cerrada al comportamiento del gobierno, se pregunta cul es el proceso decisional por el cual el
gobierno determina la estructuracin de su agenda. Cmo decide que tal o cual asunto (pblico o no) deba ser
incorporado a su agenda, en mucho, como veremos, tienen que ver con la definicin de los problemas y las
oportunidades de eleccin. La literatura ha tratado de ofrecer modelos que ordenen la dinmica de las dos agendas
respectivas, antes de lanzar teoremas que expliquen por qu sucede la dinmica de esa manera.
Cobb y Elder (1872, 1983) han ofrecido un modelo integrado del proceso de formacin de la agenda sistemtica o
pblica desde la premisa de los conflictos de grupo, preguntndose cmo los conflictos logran dilatar su alcance,
intensidad y visibilidad, convertirse en asuntos pblicos y demandar la intervencin gubernamental. Para que un asunto
tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia o al menos de amplio
conocimiento del pblico, que una buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y que a los
ojos de los miembros de la comunidad la accin sea competencia de alguna entidad gubernamental (1983: 115; 1976:
127).
Aunque muchos aceptaran que la materia de la agenda pude ser una demanda o necesidad no necesariamente
conflictiva, el modelo parte con la idea de que la conflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad poltica
es el factor que favorece su expansin y difusin. Asuntos inofensivos, que no desatan enfrentamientos, quedarn
circunscritos en su totalidad y pasarn inobservados. Slo demandas, asuntos, reivindicaciones, problemas, actual o
potencialmente conflictivos, son los candidatos. Deben entonces convertirse en un issuye, en una cuestin de carcter
controvertido y polmico: un conflicto entre dos o ms grupos identificables sobre asuntos procedurales o sustantivos
que tienen que ver con la distribucin de posiciones o recursos (1983:111).
Acontecimientos sociales que sirven de mecanismos de disparo (catstrofes, cambios tecnolgicos, sucesos
econmicos, crmenes, elecciones) y actores sociales que se encargan de convertilos en cuestiones y ofrecer su
primera definicin, los indicadores, son el primer paso del trayecto. Las caractersticas de la definicin son tambin
factores que favorecen o impiden la difusin del problema entre un mayor nmero de ciudadanos. El grado de
especificidad de una definicin, su mbito de significacin social, su relevancia temporal, su complejidad tcnica y la
existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consiguiente, las cuestiones definidas genrica y
sencillamente, sin tecnicismos, que presentan aspectos nuevos y de significacin duradera para grandes nmeros de

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poblacin, son las que tienen mayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrarlo. 3 Esta probabilidad
aumenta si la exposicin, difusin y argumentacin de la definicin emplea lenguajes y smbolos culturalmente
arraigados, datados de una carga emocional profunda, que suscitan actitudes s de aprobacin o reprobacin intensa s
entre los ciudadanos. Obviamente si la cuestin entra en el circulo de los medios masivos, escritos y electrnicos, se
facilitar en principio su difusin al conjunto de una comunidad poltica (Cobb y Elder, 1983).
El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, despus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su
polmico camino, se coloca en el orden del da de la comunidad poltica.
En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno,
exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas. A manera de conclusin, se propine la
hiptesis comprobable de que cuando ms amplio sea el pblico al que se ha expandido una cuestin, mayor ser la
probabilidad de que presione efectivamente al gobierno y se coloque en la agenda formal. En efecto, si la cuestin ha
logrado difundirse entre los ciudadanos de la comunidad poltica local o nacional, cuenta entonces con toda la fuerza
para levantar una presin masiva sobre el gobierno y exigir se le preste seria atencin y se analice la manera de
atenderla. No necesariamente desemboca el trayecto en una definicin unnimemente compartida por la ciudadana
entera. El trayecto de la cuestin hacia la agenda poltica es en realidad una confrontacin de decisiones y el resultado
en que remata el recorrido suele ser la aceptacin colectiva de que existe un problema insoportable y de que sociedad
y/o gobierno tienen que hacer lago. Se comparte una definicin genrica y una lnea gruesa de accin pero suele
persistir el desacuerdo sobre la composicin y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan y la manera de
abordarlo. En realidad se difunde la cuestin ms que la solucin, aunque la definicin que se ha ido perfilando en medio
del pblico tambin prefigura el esquema de respuesta: se est frente a un sigue cuando el pblico con un problema v
busca o solicita la accin gubernamental, pero hay desacuerdo pblico sobre cul es la mejor solucin del problema
(Eyestone, 1984: 3).
De hecho que una determinada cuestin haya despertado la atencin de los ciudadanos y se le haya considerado objeto
de inters pblico, digno y necesario de tratamiento gubernamental, no se sigue sin ms que el gobierno lo integre a su
agenda y menos an que le asigne carcter prioritario. Averiguar y modelar cmo se forma la agenda gubernamental
formal es un segundo de discusin e investigacin. El gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad
poltica y seguramente participa en la expansin o freno de determinados asuntos a travs de sus discursos, medios de
informacin, organizaciones, lderes e intelectuales afines., los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente,
dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen
estratgicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de
intervencin., de todos modos, al final de la agenda pblica las cuestiones de la comunidad poltica estn frente a los
gobiernos. Procede entonces preguntarse y conjetura cual es el comportamiento que el gobierno sigue para decidir que
debe prestar atencin a las cuestiones, analizarlas y hacer algo por ellas. Tanto Coob y Elder, como Kingdon (1984: cap.
4), otro especialista en este tema, coinciden en sealar que el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un
proceso decisional que las ms de las veces es contingente, tornadizo. Rara vez el proceso est bien estructurado. En la
mayor parte de las sigues reas el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente estructurado, sin un
patrn de comportamiento, que en mucho se asemeja a las anarquas organizadas que deciden segnel modelo de
bote de basura o de papelera (Garbage Can Model), expuesto por Cophen, March y Olsen (1972, 1974, 1976).
Las anarquas organizadas tienen tres propiedades bsicas: preferencias problemticas (imprecisas, desordenadas,
cambiantes), tecnologas no claras (los procedimientos no son bien entendidos por los miembros de la organizacin,
hay mucho de ensayo y error, de pragmatismo, analoga, saber convencional, intuicin) y participacin fluida (diversos
grados de motivacin y compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso, de hecho
se parece a un bote de basura o papelera, en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones
a medida que los generan (1972:2). Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una organizacin, los miembros
interesados en la eleccin ven en ella la ocasin para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus
propuestas de disolucin, se introduce s en el proceso de decisin organizacional toda suerte de problemas y tipos de
solucin, a granel, con diversos niveles de anlisis y prueba, con diversos propsitos, prioridades, procedimientos y
tiempos.
Ms an, en esos momentos, aparece de golpe un gran nmero de gente, desconocida y marginal, que exige participar y
ser tomada en cuenta. Los encargados de la decisin en parte expresan las ideas y preocupaciones de los dems, y en
parte introducen sus propios interese, preocupaciones, visiones y tecnologas. Sin ser una lotera, decidir significa en
mucho meter la mano en una papelera o bote de basura y tratar de configurar con sus elementos fragmentados,
3

los autores distinguen cuatro tipos de pblico: grupos de identificacin (los directamente afectaditos por el problema e involucrados en la cuestin),
grupos de a tensin (los grupos qu, por muchas razones, se interesan especficamente en el problema); pblico atento (sectores de poblacin que
les interesa estar informados de los sucesos polticos y suelen estar atentos a los asuntos de su comunidad), pblico en general (la poblacin menos
interesada e informada, pero que presta atencin al problema cuando es notorio y se formula emocionalmente).
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dispersos y heterogneos alguna respuesta integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano.
El proceso decisional de una anarqua organizada se caracteriza entonces por ser una coleccin de decisiones que
estn en busca de problemas, de cuestiones y sentimientos que estn en busca de ocasiones de decisin para poder
ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisiones en busca de trabajo (1972:
2). Por tanto, una decisin es el resultado o la interseccin de varias corrientes relativamente independientes entre s
que se mueven dentro de una organizacin (1972: 3). La decisin es bsicamente el resultado de la confluencia no
casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro corrientes, cada una de los cuales tienen diversa
lgica y dinmica: los problemas, las soluciones, los actores, participantes y las oportunidades de eleccin.
La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestiones que se presentan en la agenda pblica, todas compitiendo
por llamar la atencin y desatar la iniciativa del gobierno, generan una oportunidad de eleccin. Pero el gobierno en
trance de decidir encara normalmente un conjunto desordenado, discrepante y conflictivo de asuntos, una miscelnea de
definiciones y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de accin probados y otros muchos de eficacia incierta,
algunos demandantes dispuestos a ir a fondo d en sus reivindicaciones y otos que se daran por satisfechos si reciben
algn gesto de inters por sus problemas, algunos polticos y funcionarios pronto a entrar vigorosamente en accin y
otros ms recientes, escpticos, prontos a boicotear las iniciativas, segn las circunstancias, los gobiernos viven tal vez
situaciones holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analticamente cul es la accin idnea; pero en general
sus oportunidades de eleccin son muy apretada, con demandas heterogneas y antagnicas, programas atrasados, el
tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnsticos incompletos. Ante esta carga de asuntos diversos,
diagnsticos incompleto. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la decisin del gobierno que selecciona una
cuestin como objeto merecedor de su atencin y a fin de cuentas como objeto de su accin termina por ser el resultado
de las correlaciones y combinaciones que, analtica o intuitivamente, fra o atolondradamente, logra armar entre los
elementos tericos, tcnicos, humanos, legales que tienen a la mano. Este problema con este esquema de solucin
son estos hombres con estos recursos con este tiempo., en efecto, de acuerdo al nmero, la fuerza e intensidad de los
demandantes y los participantes en la toma de decisiones, de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de las
cuestin, de acuerdo con la informacin, conocimiento, tecnologa y tiempo que disponen, los gobiernos construyen su
definicin del problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema, disean los instrumentos y
programas de abordaje, identifican sus operadores, comunicadores y aliados.
En suma, la decisin gubernamental de introducir en su agenda asuntos especficos va a depender de su el gobierno se
encuentran o no en una oportunidad de eleccin favorable (pocos asuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo,
recurso, ausencia de demandas contradictorias) si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia,
analogas, informacin, teoras, tecnologas, recursos, personal competente), su los participantes en la toma de
decisiones estn o no interesados en intervenir en la cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas, de
mbito de jurisdiccin). Esto obliga a un diagnstico fino de las corrientes que corren dentro de las organizaciones
polticas y gubernamentales con intencionalidades y dinmicas relativamente autnomas. Por ejemplo, si los funcionarios
participantes en la decisin estn resueltos a hacerse cargo de un problema candente, respaldado por los ciudadanos,
aunque sus esquemas de respuesta sean dudosos y parcialmente eficaces, de configurar una oportunidad de eleccin
favorables a la aceptacin del problema y a ubicarlo como prioritario. En cambio, si el problema no ha logrado an
acceder la opinin pblica, si los que se encargan de elaborar la poltica estn absorbidos por otros asuntos, aunque tal
vez posean tcnicas de tratamiento probadas en su eficacia y sienten con operadores componentes, la probabilidad de
que una cuestin sea elegida como tema prioritario ser mucho menor. Dicho clsicamente, el gobierno sigue siendo el
arte de lo posible, la capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos en el marco de las limitaciones
inescapables de la realidad.
Sin embargo, aunque en muchos las decisiones pblicas se caractericen por la contingencia, los sistemas polticos y los
gobiernos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas, conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos
para regular tanto el flujo de las demandas pblicas como el de las respuestas gubernamentales. Ordenan las
demandas, encuadran los conflictos intra e intergrupales, definen los problemas, disean y construyen las alternativas
polticas, esta regulacin formal e informal de la agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones y
parmetros, aunque sin poder cancelar de todo su carcter libre y plurimorfo.+
El punto no es que el acceso a la agenda sea simplemente un asunto accidental, sino que es producto de un proceso
complejo y laxamente estructurado. El que una cuesto logre colocarse exitosamente en la agenda depende de una
convergencia apropiada de gentes, problemas soluciones y oportunidades de eleccin, pero el comportamiento de cada
uno de estos elementos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir el mbito de incertidumbre a travs de varios
factores de contexto que son de ayuda para estructurar el proceso y restringir el rango de su variabilidad potencial (Coob
y Elder, 1984:118).
Los factores de contexto que establecen los lmites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de
estabilizar las corrientes de problemas, demandas, grupos, y decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad
y gobierno, cotidiana es la interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes del estado. Obviamente el grado
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de estabilidad e inestabilidad poltica depende en gran medida de la fluidez y cauce de eses incesante ir y venir de
cuestiones y respuestas, demanda y oferta pblica. Por ello, los sistemas polticos tratan de estabilizar las
organizaciones de inters, los canales de interlocucin, el universo de los asuntos a debatir, delimitando el mbito de lo
poltica y fiscalmente posible. Es as que el flujo de los problemas pblicos rumbo a la agenda formal es regulado por las
preferencias propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema poltico-administrativo en general, y de las
oficinas gubernamentales particulares. Por poderosos motivos histricos, ideolgicos, polticos y constitucionales, los
sistemas se han estructurado con referencia a ciertos valores, ideas y fuerzas sociales, que demarcan los lmites de su
accin legtima, los inclina hacia ciertas cuestiones y los hacen refractarias a otras. Son sistemas acotados y
predispuestos. No todo es posible y permisible, no todo es y deber ser objeto de su accin. La deslegitimacin y crisis
interna son los riesgos y efectos de traspasar los lmites y olvidar la tendencia del sistema, su idiosincrasia, leyes,
valores, ideas, compromisos histricos, delimitan el universo de los problemas a calificar como pblicos y de
competencia gubernamental, hay mayor sensibilidad por ciertos asuntos y grupos, a la vez que reticencia y hasta
hostilidad ante otros, los gobiernos activistas estn predispuestos a acoger todo tipo de demanda, so limitaos sern ms
cautos y selectivos. Pero la misma actitud se observa en las dependencias gubernamentales. Debido a sus mbitos de
jurisdiccin formal, historia de decisiones, afinidades polticas, clientela y derechohabientes, convicciones personales de
los directivos, procedimientos establecidos, incentivoscada una de las oficinas tiene su visin propia acerca de lo que
es su funcin, responsabilidad, prioridad, compromiso, obligacin. Este sesgo el sistema y de las dependencias pblicas
cumplen la funcin de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se levantan desde la
sociedad. Hay pues una reduccin de la multiplicidad y variabilidad, por lo que se configuran un patrn de atendibilidad y
aceptabilidad de las cuestiones pblicas.
Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas, en un momento dado hay un universo disponible de
respuestas lcitas y viables, correspondientes a los criterios valorativos y tcnicos aceptados por el sistema en sui
conjunto y por los centros de gobierno, no todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas,
hay restricciones discales, legales, morales, tecnoproductivas, polticas, sobre todo, tristemente, hay restricciones de la
cabeza, mentales, muchas respuestas pensables, argumentables, plausibles, son inhibidas de inmediato, sofocadas,
caricaturizadas, o simplemente nunca pasarn por la cabeza de los polticos y funcionarios. Hay pues un patrn de
plausibilidad polticoadministrativa, determinando por restricciones de recursos e ideas. A su vez, las oportunidades de
eleccin tambin contribuyen a poner orden en la interaccin entre sociedad y estado. Normalmente los gobiernos se
encuentran ocupados en asuntos previos o de rutina. En los momentos de saturacin de la agenda o de intenso
involucramiento gubernamental no hay tiempo y disposicin para tener nuevos asuntos: las oportunidades estn
cerradas., sin embargo, debido a prcticas institucionales establecidas o a rutinas administrativas, se abren
peridicamente oportunidades para llamar la atencin y colocar asuntos nuevos o pendientes.4 Cada sistema poltico y
oficina de gobierno tienen su calendario de atencin y descanso, su horario de abierto y cerrado. Son a oportunidades
para aprovechar las elecciones, polticas, los presupuestos anuales, las consultas pblicas, las crisis de gobierno, la
bonanza de la economa pblica Tambin hay, e de golpe, en razn de ciertos eventos crticos que sacuden o
entusiasman a la ciudadana, oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados (una agenda
ecolgica en ocasin de epidemias o calamidades, una agenda exportadora a raz de innovaciones tecnolgicas). Todo
esto configura un patrn de receptividad gubernamental que contribuyen a estabilizar y ordenar el carcter miscelneo y
mudable de los reclamos y presiones sociales. No todo es azar en la elaboracin de la agenda.
Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuracin de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los
actores polticos que intervienen en el proceso , las relaciones polticas y administrativas que han tejido entre ellos y con
el gobierno,. Este punto de estudio es el ms afn e interesante para la ciencia (sociolgica) poltica, por cuanto tienen
que ver con la localizacin, descripcin y explicacin de las fuerzas de los diferentes grupos sociales y de sus
correlaciones de fuerzas, ms all de la filosofa poltica d y de la norma constitucional, con su visin de ciudadanos
imparcialmente tratados e igualitariamente participante, aqu se trata de saber si y por qu un grupo tenga en cautiverio
al gobierno y lo use como instrumento de sus intereses exclusivos. O de averiguar si, en cambio, hay un conjunto plural
de intereses sociales organizados, que tienen oportunidades semejantes de acceso a la agenda y cuentan, con la
capacidad de lograr que sus intereses estn bien representados, razn por la cual el gobierno no mes un instrumento
servil y unilateral, sino un agente y rbitro en los arreglos de los grupos de inters. A la manera de Lasswell (1936) se
tratad e saber: Who gests what, when and how: Quin consigue qu cosa, cundo y cmo. Aqu, tal vez ms en otras
4

Kingdon (1984:cap. 8) introdujo el trmino ventana de polticas, policy Window, para describir el funcionamiento de estas oportunidades de eleccin.
Se trata de oportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendar ciertas propuestas de solucin. Sociedad y
gobierno tienen que estar preparados con diagnsticos y proyectos para cuando la dinmica poltica, de manera predecible o impredecible, configuran
una situacin favorables para algn asunto en particular o para una familias de asuntos, anteriormente menospreciados, esto ocurre particularmente
cuando en ocasin de un evento peridico predecible (Cambio de gobierno) o de uno impredecible (un sismo, una hambruna) hay mayor receptividad,
pero la oportunidad favorable supone o exige que las organizaciones sociales o el gobierno cuenten con una definicin del problema gubernamental
tratable en trminos de legalidad, eficiencia, consensualidad. Las ventanas no permanecen abiertas or mucho tiempo. Se cierra apenas los
participantes perciben que el gobierno se ha hecho cargo de la cuestin, porque los participantes fallan al entrar en accin, tal vez por no contar con
alternativas disponibles, o porque los acontecimientos que abrieron la ventana salen de la escena por ser temporalmente limitados; por ejemplo, se
acabo el periodo de gobierno de un partido poltico que dio prioridad a ciertas cuestiones.
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fases del desarrollo de la poltica, las teoras politolgocas sobre el conflicto y el consenso, la parcialidad de los intereses
y la legitimidad d colectiva del gobierno, lo sectorial (lo corporativo, lo oligrquico) y lo pblico, son clave; aqu enfrentan
adems la prueba crucial de su consistencia y objetividad.
La accin o inaccin del gobierno est en verdad predeterminada por alguna fuerza social dominante (llmese clase,
lite, etnia) o representa, ms bien, el acomodo de fuerzas del llamado triangulo de hierro (gobierno, organizaciones
del capital y organizaciones laborales; o en sentido pluralista: grupos de inters, comits legislativos y agencias
gubernamentales), o es acaso la muestra de un amplio y significativo margen de maniobra del gobierno por causa de la
debilidad o la fragmentacin de los grupos de inters? En la formacin de la agenda se puede descubrir que el
gobierno es un aparato de dominacin de clase, la hegemona de una lite reciclada, una activa arena pluralista sin
vencedores ni vencidos para siempre, la tpica transaccin entre las camarillas burocrticas y polticas, el tringulo de
hierro corporativo en accin, la representacin imparcial de ciudadanos devotos al inters pblico?
La teora politolgica inspira en este punto toda una
Literatura interminable, a su vez, su hermano menor, los estudios de polticas, complementan a la ciencia poltica con
estudios de caso, extrapolaciones, conjeturas, muy sugerentes para determinar el tipo y peso de las relaciones que
ocurren entre las organizaciones sociales y entre ellas y los poderes del estado, en mi opinin, los estudios de polticas
ofrecen dos importantes aportes categoriales y explicativos concernientes a la relacin sociedad, gobierno; la rede de
cuestiones y el subsistema de polticas que refinan y marizan los teoremas mayores del corporativismo, el pluralismo y
el clasismo-elitismo acerca de la naturaleza y funcionamiento del gobierno. En efecto, el enfoque descriptivo y
explicativo de issue networks (Heclo, 1978) y el de policy subsystems (Milward y Wamsley, 1984) son polmicos con los
conceptos y las hiptesis estndares de la ciencia poltica norteamericana que, de acuerdo con su tradicin intelectual
pluralista, es reiterativas en explicar o criticar el funcionamiento y los procesos decisorios de gobierno en referencia con
tringulos de hierro y subgobiernos. En su perspectiva, grupos de intereses, especficos y poderosos segn el tipo de
polticas en juego, determinan de manera permanente e integral la agenda, el proceso decisorio de las polticas, su
proceso de implementacin y sus criterios de evaluacin. El gobierno formal es fatalmente la fachada de los pocos
intereses organizados que son los que gobiernan efectiva y enteramente determinadas reas de asuntos, llamados
talvez pblicos, pero de hecho particularistas., esta perspectiva, empero, con la idea de buscar a los pocos poderosos,
pasa por alto a los muchos cuyas redes de influencia desencadenan y guan el ejercicio del poder (Heclo, 1978: 102).
A raz del crecimiento de la intervencin estatal, los gobiernos estuvieron ms expuestos a la presin de los grupos de
intereses y tuvieron que ser ms solventes tcnicamente en la solucin de los problemas de asistencia pblica y
bienestar social. Al hacerse el gobierno cargo constitucional o polticamente de muchos problemas econmicos y
sociales de individuos y grupos, la referencia a teoras de explicacin y a tecnologas de solucin de problemas fue
necesaria y predominante. La poltica se desplaz hacia las polticas, se consolid la interdependencia entre poltica y
administracin y apreci la figura del poltico de polticas (policy politician). Por consiguiente, tanto las organizaciones
sociales demandantes como los gobiernos entendieron progresivamente que para representar realmente los intereses y
resolver efectivamente los problemas se requera introducir conocimiento orientado y aplicado, cada vez ms complejo,
especializado, haba una necesaria y crucial mediacin tcnica ( y no slo valorativa) entre sociedad y gobierno. La
famosa racionalidad tcnica que a tantos preocupa y hasta irrita. Por consiguiente, la academia, los intelectuales, los
despechos de consultora, los laboratorios, las credenciales escolares, los curricula, las organizaciones profesionales
(sociedad, barras, colegios.) se volvieron indispensables influyentes en los dos extremos de la interlocucin polticoadministrativa: en las organizaciones sociales para elaborar las demandas y en las agencias gubernamentales para
elaborar las respuestas. Pensar que grupos de inters, aun su poderossimos, pueden prescindir de la mediacin
cientfico-tcnica para validar sus problemas, colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno, recuerda
fases muy envejecidas y simplonas de estado y administracin pblica, para poder hoy colocar determinados asuntos
como prioridad de gobierno se requiere slidos conocimientos, clculos muy elaborados y evidencia relevante.
Ahora bien, las redes de cuestiones estn integradas por todos estos expertos y profesionales en especficos asuntos
(fiscales, agrcolas, comerciales, ecolgicos, educativos, de energa y de salud pblica) que actan tanto en la
sociedad como en el gobierno, que comparten conocimientos, tecnologas y habilidades, se comunican sistemticamente
y se entienden rpidamente. Estos especialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y a disear lasa opciones
de poltica con marcos y referencias similares, abogan por el mismo esquema de solucin de problemas, conforman
organizaciones bastante cohesionadas y relativamente antnimas respecto de los juegos de poder de los gobernantes
en turno y los intereses sociales organizados, debido as lazos educativos, respecto intelectual reciproco, trato profesional
y distincin social con base en la reputacin intelectual. Aunque esta red se enfatiza con la lgica de los intereses de los
grupos y con la lgica de gobierno de las autoridades, su especificidad y superioridad es el conocimiento de la cuestin
pblica en discusin. Por consiguiente, es determinante su influencia en la formulacin de la poltica, por cuantos son los
que definen el problema, ofrecen informacin, construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen los criterios
e ndices de rendimientos. A la existencia de estas redes de expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y
gobierno enfrentan se debe principalmente que el acceso a la agenda y el proceso decisorio de la poltica se estructura
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establemente, no caticamente. El patrn o el estilo de policymaking de un gobierno tienen una de sus causas en las
redes de expertos, particularmente en las sociedades informadas, educadas, exigentes, tan conocedoras e de sus
asuntos como el gobierno mismo.
Los tringulos de hierro y los subgobiernos sugieren la idea de un conjunto estable de participantes unidos por su afn de
controlar cerradamente los programas pblicos que son de sus inters econmico. Las redes de cuestiones son casi
enteramente su opuesto. Los participantes entran y salen constantemente de la red. No son grupos cohesionados por su
deseo de dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que controle enteramente las polticas y sus cuestiones.
Cualquier inters material directo suele ser secundario con respecto a su involucramiento intelectual o emocional en la
cuestin. Para los miembros de la red su inters est en le significado de la cuestin, a diferencia de los modelos
polticos y econmicos estndares que afirma que los intereses determinen la posicin acerca de las cuestiones En
la red pueden estar presentes grupos de inters poderossimo, pero tambin individuos dentro y fuera de gobierno que
tienen la reputacin de conocedores del tema. Algunas profesiones pueden ser dominantes, pero los verdaderos
expertos son los especialistas experimentados en cuestiones especificas (es decir, muy bien informados acerca de lo que
verdaderamente cuenta en un particular debate de poltica), independientemente de cul sea su formacin profesional.
Los integrantes de la red, no son slo tcnicos especializados y expertos, sino son los activistas de una poltica que se
conocen entre s precisamente por su conocimiento de la cuestin. Los que ascienden a posiciones de liderazgo son
polticos de polticas, expertos en usar expertos, los proveedores del conocimiento que necesita un mundo hambriento
de decisiones correctas (Heclo, 1978: 103-4). Por su parte, el concepto de subsistema de polticas busca localizar y
caracteriza a los actores fundamentales de la elaboracin de la agenda y de la formulacin de la poltica, al igual que la
red de expertos en asuntos pblicos, pero, a diferencia del concepto de red, que destacara slo los intercambios de
informacin y recursos entre actores, sin tomar en cuenta el contexto sociopoltico mayor que estructura y da sentido
estable a la operacin de la red el concepto de subsistema quiere acentuar, el hecho de que el sistema poltico se
concretiza en una variedad de subsistemas de polticas, por otro lado, quiere mostrar que las organizaciones de inters
concentran de manera permanente su poder o influencia en especficos campos de polticas, sin dispersarse o dilatarse
inciertamente en oros asuntos,. Los intelectuales expertos operan e influyen indudablemente en la problematizacin y la
respuesta de determinados asuntos, pero sin los grupos de inters organizados los que fijan las cuestiones, al descargar
en ellas toda su fuerza por estar en juego sus intereses. Los expertos de asuntos estn finalmente e funcin de los
asuntos que los grupos de inters dentro y fuera del gobierno determinan.
Cada subsistema est integrado por un conjunto de actores que tratan de influir en la asignacin de valores, premios y
perdidas en nombre de la sociedad, y que han logrado obtener alguna hegemona sobre la poltica de referencias, notoria
en el hecho de que consiguen premios o no padecen prdida, los crticos son ms severos, al aadir que esos actores
han tenido tambin ductos que terminan en la hacienda pblica y ha adquirido franquicias en algunos aspectos de las
polticas pblicas (Milward y Wamsley, 1984: 4).
Los subsistemas de polticas pertenecen a un sistema poltico mayor, pero poseen en mayor o menor gado su autonoma
con respecto del sistema. Atraviesan las divisiones convencionales del poder (legislativo, ejecutivo y judicial y los
diversos niveles de gobierno La configuracin del poder en los subsistemas es muy variada. Algunos subsistemas
estn bajo el dominio difuso. Manifiestan poseer un orden normativo con smbolos, mitos, rituales y hasta lenguajes
singulares, que no hacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembros y su acuerdo sobre lo que n su opinin
es importante, deseable o correcto. Se integran con actores muy diversos: instituciones, organizaciones, grupos e
individuos, todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes en una poltica particular. En el
sistema poltico norteamericano son las burocracias gubernamentales de diversos niveles, grupos de inters, comits y
subcomits legislativos, individuos poderosos (Milward y Wamsley, 1984. 15).
Con estos elementos tericos que ofrecen elementos para dar cuenta de cmo se estructura la agenda pblica y la
gubernamental, es posible encontrar, a pesar de inevitables excepciones, ciertos tipos, patrones o modelos de
comportamiento. A manera de ejemplo: modelo de iniciativa externa, segn el cual la cuestin se origina en los
problemas y conflictos de los varios grupos sociales y debe primero asentarse en la agenda pblica para poder
colocarse en la formal; modelo de movilizacin, segn el cual la cuestin nace dentro del aparato gubernamental, por
lo cual se coloca automticamente en la agenda formal, pero la formulacin e implementacin exitosa de la poltica exige
colocarla tambin en la agenda pblica t convertirla en asunto de inters pblico; modelo de iniciativa interna, segn el
cual la cuestin surge entre las filas gubernamentales, no es necesario llevarla a la agenda pblica pero si es necesario
convencer a los organismos gubernamentales competentes que le den cabida entre sus acciones prioritarias (Cobb y
Ross, 1976: 127). Puede ser que en su conjunto un determinado sistema poltico s inclina hacia uno y otro modelo,
creando un cierto estilo o patrn en la formacin de su agenda: n la prctica, cada rea de cuestiones tiende a desarrollar
sus propio patrn.

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3. La definicin de los problemas pblicos


Si se considera secuencias y cronolgicamente el proceso de la poltica, se pasa a la etapa de definicin del problema
una vez que el problema en cuestin ha sido calificado de pblico y ha sido aceptado en la agenda de gobierno, pero,
analticamente, las dos etapas son interdependientes. Colocar una cuestin en la agenda significa implica o
explcitamente ir dando forma a una definicin del problema aceptable para el pblico y, sobre todo tratable para el
gobierno. Ciertas maneras redefinir las cuestiones de derrotan por el hecho de ofrecer formulaciones con tales
componentes, correlaciones y caractersticas que el pblico en general, con referencia a sus restricciones e intereses,
consideran inaceptables o por lo menos inabordables. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones bsicas de
numerosos grupos sociales y que transcienden las posibilidades legales o hacendaras de los gobiernos. Difcilmente
podra un gobierno democrtico hacer suya una definicin que no contara con el consenso poltico ciudadano, marchara
en contra de la legalidades establecida, consumiera dudosamente los recursos pblicos y escapara a formas de
supervisin y cooperacin social. La bsqueda de definiciones tericamente consistentes, culturalmente aprobables y
gubernamentalmente tratables es tan difcil como exigida en el campo del anlisis y la recomendacin de polticas.
Por definicin del problema se entiende los procesos mediante los cuales una cuestin (problema, oportunidad,
tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la poltica pblica, estudiada, explorada, organizada y posiblemente
cuantificada por los interesados, quines no raramente en el marco de una definicin de autoridad, aceptable
provisionalmente en trminos de su probables causas, componentes y consecuencias (Hogwood y Gunn, 1984: 108).
Quien define es quien decide es una mxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o
gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definicin aceptable de la cuestin son los
que influyen efectivamente en la decisin. Pero, quiere decir tambin que la manera como se ha defini un asunto
pblico condiciona la configuracin de los instrumentos, modos y objetivos de la decisin pblica, las opciones de
accin. No es lo mismo definir, la pobreza como exploracin, que como ausencia de igualdad de oportunidades o regazo
cultural Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan polticas diversas. Tambin averiguar quin es
quin en la definicin del problema es de gran inters poltico y administrativo, por cuando permite saber quines son los
que tienen una influencia decisoria determinante en una cierta rea de asuntos y saber si su influencia descansa e algn
tipo de informacin, conocimiento y destreza profesional o si, en cambio, se basa simplemente en la fuerza profesional o
si, en cambio, se basa simplemente en la fuerza de su posicin econmica o poltica, al margen de toda informacin
objetiva o argumentacin racional. Tal vez ms en detalle, permite saber si el grupo influyente no ha dado acaso forma a
un pensamiento de grupo que analiza y decide de acuerdo con un mapa cognitivo compartido. 5
En efecto, los miembros de los tringulos de hierro, subgobiernos, redes de cuestiones o del crculo decosiro ltimo,
debido a orgenes sociales y educativos similares y a vnculos emocionales de lealtad e identificacin que desarrollan a lo
largo de sus interacciones y responsabilidades comunes. Tienden a seleccionar los mismos problemas, se aficionan a
plantear y analizar las cuestiones desde una misma ptica e instrumental, buscan reiteradamente los mismos elementos
y las mismas correlaciones causales, y en
consecuencia se inclinan por mismo formato de respuesta y por un
determinado diseo de poltica. Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no slo de grupos de inters
poderossimos sino tambin de sus esquemas mentales, la fuerte cohesin de una lite poltica puede estrechar y
estereotipar sus fuentes de informacin, sus anlisis de los problemas y las opciones polticas, sus procedimientos de
clculo de las consecuencias y su percepcin de las restricciones. Sus sistemas de creencias (conceptos y creencias
causales pueden prejuzgar todo el trabajo de informacin y anlisis, llegando en los casos externos a cerrar ojos y odos
ante los hechos portadores de disonancia cognitiva. abundan los ejemplos de gobiernos que, son el acicate de la libre
opinin pblica, el pluralismo poltico y la alternancia democrtica se clausuran en sus mismas ideas y aspiraciones, en
sus manas tericas y analticas y polticas.
Muchas son las preguntas en torno de los problemas pblicos. Por qu una determinada situacin es considerada
problemtica? Quines son los que dicen que algo es un problema y cules rezones ofrecen? Para quines es
5

Muchos autores, estudiosos de la dinmica de grupo, han insistido con evidencia favorable que en el planteamiento de los problemas, en la
construccin de opciones y en la eleccin juegan un papel determinante el Groupthink y el Cognitive Map de los decisores de las polticas,. Los
decidores con restricciones psicosociales, motivacionales y cognoscitivas en el uso de la informacin y del conocimiento cientfico. Por pensamiento
de grupo (Manis). Se entiende la manera de pensar de los individuos 8ntensamente involucrados en un grupo y que se caracteriza por el hecho de
que su deseo de unanimidad e identificacin anula su inters por evaluar realistamente las opciones de accin Es in deterioro de la eficiencia
mental, de la percepcin de la realidad y del juicio moral, debido a las presiones internas del grupo (Janes , 1972; 9): la integracin, ms que la
discordancia y la discusin se vuelve la norma de los miembros de un grupo cohesionado e ntimo. Por otro lado, desde el correcto supe4sto de que
la toma de decisiones es una eleccin entre alternativas de accin y que estn implican juicios causales, Axeirod habla de 2mapas cognoscitivo de la
lite poltica, para designar especficamente los conceptos y creencias causales en los que decisin-makers basan el mapa cognoscitivo para
capturar cul estructura de afirmaciones causales sustenta un apersona respecto de un particular campo de polticas y para generar en la definicin
de los problemas pblicos y en el diseo de las polticas se comportan de acuerdo con un mapa de relaciones causales, que para ellos puede tener el
valor de teora probada o de hiptesis de trabajo. Reconstruir el mapa de la lite permite comprender y explica sus polticas pasadas, as como
participar sus comportamientos futuros. Vase: Manis, Irving L. (1972): Visions of Groupthink a psychological Study of Foreign Policy Decisions and
Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston (1982): Grouothink: Psychological studies of Policy Decisions and Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston, Axelrod,
Robert, ed. (1976): Structure of Decision: The Cognitive Maps o f Political Elites, Princeton University Press.
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realmente un problema: cuntos y qu tan importantes son los grupos afectados? Ms an, Cules aspecto0s de su
vida son los que resultan afectados y cules la magnitud del dao? Con referencia a cul criterio de valor (libertadores y
derechos humanos, mnimos de bienestar, leyes estatales, apreciaciones n morales) se considera que ciertas
situaciones son problemticas y nocivas? Se trata de un problema aislado o resulta de otros problemas y ocasiona otros
problemas? En consecuencia, se trata en versad de un problema o se est frente al sntoma de un problema mucho
ms general, profundo y completo? Cules son las fuentes de informacin para comenzar a e3satructirar un problema:
son fuentes confiables, actualizadas? Qu valor terico-metodolgico tienen los teoremas, modelos, estrategias
analticas, argumentos que se emplean para describir, definir y explicar el problema? Es el problema algo objeto o es
algo sentido, construido por los sujetos, con referencia a sus esquemas mentales y valorativos? En la definicin de
un problema, entran slo en juego procesos cognoscitivos o tambin y con cul rango prejuicios, aspectos valorativos,
preferencias? Cul es el criterio de correlacin de la dimensin valorativa en la definicin del problema? Hasta qu
punto d la definicin del problema corresponde a un proceso de etiquetacin, que ofrece nociones equivocadas o
aproximativas pero convincentes por haber incorporado de algn tipo de referencia emocional valorativa? No hay
definiciones y planteamientos incorrectos para hacerlos plausibles y aceptables? Y ms cercanamente a la decisin de
la poltica, es un problema gubernamental tratable?, la definicin que se ofrece trasciende el mbito de la factibilidad
gubernamental?, se pierde hacer algo por el problemas, conforme a las leyes establecidas, a los recursos disponibles,
a los conocimientos accesibles?
Los problemas pblicos no son sencillos, fcilmente solubles. En los estados contemporneos, aun en el nivel de los
gobiernos locales, los problemas pblicos son de gran escala, complejos, interdependientes, subjetivos, tornadizos,
conflictivos. Su alto grado de dificultades se debe, en gran parte, a que los privados y sus organizaciones suelen
convertirse justamente en pblico los problemas que ocasiones y que son incapaces de resolver con sus intercambios
competitivos y cooperativos. Muchos y graves son obviamente los problemas que los privados y sus grupos enfrentan,
plantean y resuelven, sin convertirlos en problemas pblicos. Muchos son tambin los problemas que escapan al control
de los privados en razn de su misma naturaleza, como seran las llamadas fallas del mercado, bienes pblicos,
externalidades, monopolios naturales, asimetras de informacin, y que se transforman por su importancia estratgica
comn en cuestiones pblicas. As mismo la debilidad de ciertos consumidores y productores, incapaces de resolver
satisfactoriamente sus problemas privados mediante intercambios entre privados, ocasiona que politicen sus situaciones
de vida y transformen en pblicos sus penosas dificultades particulares. El hecho es que, por razones de seguridad, de
equidad, de eficiencia en algunas ramas de bienes y servicios, el gobierno se hace cargo de problemas para cuya
solucin no siempre hay informacin y conocimiento y, sobre todo, tampoco consenso, colaboracin o transformacin
entre los ciudadanos.
Los problemas pblicos han sido llamados wicked problems (Webber y Rittel, 1973): problemas retorcidos, malignos,
embrollados, tramposos. Es decir, problemas in una formulacin definitiva, sin criterios que establezcan cuando se
alcanzan la solucin, cuya solucin no es una verdadera o falsa sino buena o mala y carece adems de una prueba
inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente inditos, sintomticos de problemas de mayor trascendencia.
Problemas cuya complejidad e resolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervencin estatal y la
sociedad se acostumbra a considerar que la nica manera de abordarlos es por la va estatal. Los gobiernos que con
ejemplares intensiones se hicieron cargo de los muchos y graves problemas sociales llegaron a la conclusin de que
muchos de esos problemas escondan dimensiones (ticas, religiosas, culturales, psicolgicas) inmanejables,
escurridizas a los instrumentos gubernamentales y, ms an, se dieron cuenta de que con su intervencin haban
provocado problemas nuevos y ms espinosos. No todos los problemas son de naturaleza poltica, sobre todo, no todos
son gubernamentalmente tratables. El herramental de los gobiernos es limitado leyes y disposiciones coactivas,
asignaciones de recursos, informacin- frente a problemas cuya solucin total, resolutoria, implica cambios sociales y
culturales de tiempo largo.6 La poltica y los gobiernos no pueden cosechar en aquellos problemas sociales, donde a
religin y la tica han fracasado, donde el componente de la eleccin individual es insoslayable para la solucin del
problema. Por consiguiente, frente a muchos problemas pblicos no hay solucin sino re-solucin. Hay que atacarlos
una y otra vez, sin desmayo, para ir removiendo sus aspectos ms nocivos y ms extendidos e irlos tr5anssformando
mediante la intervencin sistemtica.
Si adems, en conexin con una larga y sustentable tradicin epistemolgica, se acepta que los llamados problemas no
son datos externos, realidades objetivas, sino construcciones, datos seleccionados y caracterizados con referencia a
ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan, el problema pblico
manifiesta toda su complejidad y variabilidad, particularmente en el marco de sociedades abiertas, plurales y gobiernos
democrticos. Los problemas pblicos no son independientes de las valoraciones y las perspectivas de los ciudadanos
y sus organizaciones. Se constituye en le momento en que ciertos acontecimientos o situaciones se ponen en relacin
6
Edward S. Quade muy realistamente afirma que los problemas pblicos a cuya solucin pueden contribuir bien el anlisis de polticas son los relativos
a: eficiencia operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planificacin y presupuestacin, eleccin estratgica (quade 1975: 14): una
lista de criterios formales, pero aplicables a los muchos problemas que se presentan como pblicos.

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con determinados valores o determinados supuestos cognoscitivos de los sujetos que los viven,. Les es propio entonces
una naturaleza subjetiva, relativa y artificial. No hay problemas en s, no existen objetivamente. Son construcciones
sociales, polticas, de la realidad. Hay sobrada evidencia de cmo las mismas situaciones de la comunidad poltica (robos
y asaltos, drogadiccin, contaminacin, educacin y salud pblica) sean calificadas y clasificadas de diversa manera
por los diversos grupos con diversos intereses y poderes. Para algunos es problema, para otros no; para uno es
problema por ciertos aspectos y efectos, para otros el problema consiste esotros aspectos y efectos, para unos el
problema es de altsima prioridad, para otro asunto de rutina. El problema se vuelve entonces una cuestin: se debate
sobre sus componentes, causas, consecuencias y planteamiento. Se debate acerca de los pasos a dar para resolver el
problema y acerca de su definicin y planteamiento sea correcta, de manera que se pueda resolver. El de la definicin
de los problemas pblicos es entonces doble. Por un lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin
aceptable, que supere los escollos, por el otro, debe v conducir a una definicin operativa que d pie y espacio a una
intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno.
Por su naturaleza construida, los problemas de las polticas pblicas son productos del pensamiento que actan en su
entorno, elemento de las situaciones problemticas que han sido analticamente abstrados de situaciones. Lo que
nosotros experimentamos son situaciones problemticas: no experimentamos problemas que, a la manera de los
tomos y las clulas, son construcciones conceptuales (Ackoff, 1974: 21). Independientemente de cmo se establezca,
argumente y articule esta distincin hay muchas maneras en la epistemologa y sociologa del conocimiento-7 hay que
distinguir claramente en la expresin problema del lenguaje ordinario dos niveles: el problema vital y el problema
cognoscitivo.
Las situaciones problemticas son efectivamente hechos vividos y observados por el sujeto y que al ser referidos a su
cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobacin y malestar. Se trata de discrepancias entre las
condiciones vividas u observadas y las deseadas, entre lo que efectivamente ocurre y lo que se desea ocurriera, entre el
ser y el deber ser. La vida en sociedad est llena de estos problemas vitales o situaciones problemticas. Los individuos
y los grupos en su interaccin experimentan necesidades, problemas, conflictos, en el momento en que sus experiencias
chocan con sus preferencias, no importa cmo stas se hayan formado en sus organizaciones, si sean ordenadas o
confusas, racionalmente sustentables o simplemente fantasiosas. Los problemas tienen, en cambio, una naturaleza
cognoscitiva ms que vital o valorativa, son construcciones lgicas, que articulan, ordenan, los datos y elementos que la
tensin entre la factualidad y el deseo liber y los renen en una definicin.
La tarea poltica de lderes, partidos y organizaciones es cmo hacer para que los que padecen inmediatamente la
situacin y oros grupos interesados pasen de la vivencia de la situacin problemtica al concepto del problema, a una
definicin para ellos plausible, convincente. Tarea no diversa a la que enfrentan gobernantes y analistas de polticas.
Tambin ellos tienen que ofrecer informacin, conocimientos, ejemplos, argumentos, que ayuden a los grupos sociales
afectados a abandonar la simple indicacin o denuncia de la situacin problemtica, molesta e irritante, y a entender y
aceptar una definicin del problema que permita intervenir sobre ella. Los gobiernos y sus analistas deben construir
definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y polticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables.
Una de las mayores dificultades en la definicin y solucin de problemas pblicos es que con frecuencia la definicin del
problema construida por el gobierno defiere significativamente de la definicin que del problema tienen los afectados y
los interesados. Cerrar esa brecha para que el consenso y la colaboracin sea posible significa normalmente, en el orden
lgico, informar, dialogar, argumentar y persuadir; en el orden poltico, significa introducir negociaciones y ajustes entre
gobierno y sociedad respecto de la definicin del problema. De todos modos, es un permanente dolor de cabeza de los
polticos responder a la pregunta si el gobierno debe seguir la definicin que posibilita el tratamiento efectivo del
problema o la que polticamente le resulta menos costosa aunque no eficaz. La identidad entre eficacia y consenso
seguir siendo un concepto lmite.
Como en la vida privada, tambin en la pblica se definen y plantean los problemas para resolverlos. Hay una
interdependencia conceptual entre el problema y la solucin. Los problemas se plantean, en estructura d, de manera que
tengan una respuesta, sean solubles. A manera de ejemplo, los miles de problemas que tuvimos que responder en
nuestros textos de matemticas y fsica eran problemas porque tenan respuesta; haban sido construidos desde una
solucin especfica correcta que incorporaba las reglas y las operaciones de soluciones, la solucin forma parte de la
misma definicin del problema. Es insostenible, contradictoria, la nocin de problemas irresolubles. Para hablar de estos
casos preferimos usar expresiones tales como misterio, enigma, fatalidad Por consiguiente, definir un problema
7

En su concepcin constuctivista de la ciencia social. Weber argumenta que la formulacin de los problemas y la definicin de los conceptos es posible
mediante la relacin de valor o la referencia al valor. Slo la relacin de los daos de experiencia con el marco valorativo del investigador, hace
posible que la razn se plantee problemas y construya conceptos. La realidad experiencias es de suyo indiferenciada, cambiante, desordenada. Los
valores despiertan a la razn, la cual localiza, selecciona y desprende ciertos componentes de la realidad observada, trabaja sobre estos materiales,
les da forma estable y los lleva a ala unidad del concepto, a la definicin y, se hace entonces preguntas. Adicionalmente convienen recordar la
distincin que Weber introduce entre la relacin de valor y el juicio de valor. Para una profundizacin histrico y socilogos, de mi libro Weber, la
idea de ciencia social. UMNAM-M.A. Porra. Mxico. 1988.
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significa crear el problema, en lnea con la tesis organizacional conocida de soluciones, en busca de problemas.
(Widavky, 1879: 3, 15).8
Si definir un problema es plantearlo, de manera que pueda tener solucin, los problemas pblicos no son excepcin.
Deben ser planteados, estructurados, de manera que sean gubernamental-socialmente abordables con los recursos
intelectuales, legales, fiscales, polticos, y administrativos a disposicin. Su planteamiento es determinante para la
solucin. La manera como se ha definido el problema, el tipo y nmero de preguntas que implica, lo constituye en soluble
o irresoluble. H. Simn (1973) fue l de los primeros en llamar la atencin sobre la estructura de los problemas y
distingui entre problemas bien y mal estructurados (Well or III-Structures Problemas). Los problemas bien
estructurados se distinguen por tener caractersticas precisas. Cuentan con un criterio preciso para comprobar la
solucin y un proceso mecanizable para aplicar el criterio, tienen un mbito de problemas que puede ser representando
en estado inicial, intermedio y final del problema; pueden indicar las operaciones que de manera correcta o incorrecta
llevan de un estado al otro del problema: ofrecen la informacin necesaria para realizar las operaciones de clculo y
transita de un estado al otro., en suma, un problema bien estructurado tienen la caracterstica de contar con un
solucionador general de problema, es decir, cualquiera conocedor de su estructura tienen el principio la capacidad de
resolverlo. En contraste, un problema mal estructurado es obviamente el que carece de las caractersticas
mencionadas. No se requiere mucha informacin para saber que, muchos problemas pblicos, no todos, al final de su
construccin, poseen una estructura laxa, imprecisa, que dificulta al pblico y al gobierno saber qu resolver, cmo
resolverlo, y saber si las operaciones efectuadas llegaron a resolverlo. En efecto, el planteamiento de muchos problemas
pblicos no indica cul es su criterio de solucin y cules sus operaciones de solucin, cul es su mbito y alcance,
cules sus diferentes estados de solucin. Por ejemplo, en muchas definiciones y planteamientos del problema de
educacin bsica no se sabe con exactitud si se trata de un problema educativo estricto o de uno familiar y social, donde
termina el problema educativo y comienza el familiar o el psicolgico. Tampoco se sabe si con base en las acciones
llevadas a cabo se ha avanzado, retrocedido o despistado en el ataque al desempleo, al problema de la pobreza; ni
tampoco si los problemas de la contaminacin, la igualdad de oportunidades laborales para las mujeres, a administracin
de justicia, han sido resueltos, por la dificultad de definir aceptablemente un estado final del problema y contar con un
criterio preciso de solucin. Cul podr ser sta. La desaparicin emprica de los hechos valorativamente
descalificados, la modificacin de las preferencias de los afectados, a modificacin de sus percepciones va informacin
nueva, el juicio tcnico de expertos, el consenso, el cumplimiento de un mandato legal?
Central es entonces saber si u cmo pueden estructurarse bien los huizos y desordenados problemas pblicos, mal
estructurados. El mismo Simn (1973) ofreci una pista, en analoga con las tareas del diseo arquitectnico e industrial.
Lo procedente es desmontar la estructura enferma de los problemas muy complejos, sobrepuestos, difusos, y
descomponerla en problemas ms precisos y circunscritos, para los cuales se cuenta con memoria, con una historia de
razonamiento y decisiones que a lo alargo de muchas conjeturas, errores y aprendizajes, han podido llegar a establecer
los criterios, pasos y operaciones de solucin. El problema de construir una gran casa es se plantea con mayor
pertinencia, se le estructura mejor, si se desmonta la casa en sus componentes bsicos. Planta, estructura, techos,
calefaccin, sistema electrnico, plomera. Se trata de desarticular el sistema impreciso, complicado, desmesurado, en
subsistemas precisos, solubles, manejables.
El diseo total comienza a tener estructura al descomponerse en los diversos problemas de sus componentes y al traer a
la memoria las diversas condiciones y especificaciones que son aplicables para que el diseo de sus componentes sea
correcto El problema resulta bien estructurado en lo particular, aunque quede mal estructurado en lo general o en su
conjunto (Simn, 1973: 190).
Es innegable que en muchos casos analistas y gobernantes, sobe todo en consideracin a sus restricciones de tiempo y
recursos, a su acopio de informacin, conocimiento y tecnologa, a sus condicionamientos legales, y polticos, proceden a
desagradar los descomunes y entreverados problemas pblicos en componentes ms acotados, conocidos y sencillos de
manejar. las organizaciones gubernamentales arrastran toda una historia de decisiones, tienen una memoria de sus
empresas exitosas y fracasadas, cuentan con un especifico repertorio de respuestas. Frente a los problemas hay una
memoria institucional y administrativa que se despierta y se ponen la obra. Hay problemas iguales o anlogos a os
anteriormente tratados, que sern estructurados y procesados como en el pasado; hay tambin problemas nuevos,
inditos.9 stos, sobre todo, si son de gran complejidad y tamao, so reelaborados y reestructurados por los organismos
gubernamentales, al analizarlos en sus diversos componentes y, particularmente en aquellos componentes particulares
para los cuales cuentan con informacin, terica y tecnolgica probada, condiciones polticas y jurdicas favorables,
Para un desarrollo de se punto. Vase la introduccin de la Antologa, anlisis y Diseo de Polticas. M.A. Porra. 1991.
El mismo Simn (1960) introdujo tambin la distincin entre decisiones programadas y no programadas. Las primeras tienen que ver con situaciones
o problemas que se repiten, son de rutina, y para cuyo abordaje las organizaciones cuentan con procedimientos probados. En contraste, las no
programadas enfrentan situaciones inditas y no estructuradas, para las cuales las organizaciones no tienen procedimientos probados, por lo que
deben buscar u tratamiento singular y Apoyarse en cualquiera de sus habilidades genricas para emprender una accin orientada al problema,
inteligente y adaptativa.

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tiempo,. Un ataque integral al problema mayor, cuyos lmites y estructuras se desconocen, cuyos criterios, reglas y
operaciones de solucin se ignoran, sera una invitacin al fracaso o una empresa que, para echarla andar y mantenerla
en movimiento, consumira muchos recursos polticos y fiscales, este desmontaje de los grandes problemas pblicos en
pequeos problemas manejables es frecuente obligado no slo por razones cognoscitivas y tcnicas de solucin. Hay
razones institucionales; diversos poderes del estado, niveles de gobierno y diversas agencias gubernamentales que
deben por ley intervenir en el tratamiento de una determinada cuestin. Y razones fiscales, no hay recursos pblicos
disponibles para atacar simultneamente todo el frente de problemas que comporta un problema pblico severo.
Esta estrategia de simplificacin cognoscitiva, tcnica, legal y econmico-administrativa del problema puede y suele ser
desilusionante y objeto de duras crticas por parte de los muchos activistas idealistas que esperan religiosamente de la
poltica y del gobierno la solucin cabal y rpida de los grandes y complejos problemas del desarrollo, la pobreza, la
injusticia, la contaminacin Frecuentemente, la nica manera de lucha contra la pobreza, cuya estructura contienen
componentes inalcanzables
de naturaleza cultural, tnica y psicolgica, es seleccionar los componentes
gubernamentalmente tratables, para los que se tienen ciertas reglas de solucin y hasta ndices de eficiencia, tal vez
articular y sincronizar los diversos abordajes particulares, pero no comenzar por involucrarse en los componentes
elusivos, improcesables. Por esto, el ataque a la pobreza se desagrada en varias actividades que miran a solucionar los
problemas particulares de infraestructura (caminos, luz, agua), de educacin de escuela, dotacin de libros), de salud
(vacunas, consultas, curaciones), problemas todos ms abordables, sobre las que se tiene una larga historia de
intervencin, y se conocen los costos y se manejan las tcnicas de solucin. En cambio, se dejan de lado o se aplazan
las cuestiones ms escabrosas, interdependientes, con ingredientes propios de mbito familiar, de la cultura de grupo,
de la tica o la motivacin psicosocial de las personas.
Sin embargo, no todos estn de acuerdo en que sea siempre correcta la estrategia analtica de fraccionar el problema
mayor en problemas menores, tratables por separado, con teoras y tcnicas distintas entre s, con diversos tiempos.
Hay buenas razones para considerar que, frente a determinados problemas pblicos, este tipo de abordaje analtico de
los problemas podra confundir los sntomas con las causas y ocasionar mayores y ms graves problemas. A esta clase
de problemas perteneceran, por ejemplo, las patologas macroeconmicas. La inflacin sera un problema cuyos
componentes son aislables analticamente, pero en la realidad son fenmenos interdependientes, razn por la cual el
tratamiento diferenciado y desarticulado de sus diversos componentes (moneda, tarifas, salarios, tasas de inters y
cambio, precios, etctera), sin una estrategia integral de ataque, se condena al fracaso ya grava el problema. En efecto,
los problemas pblicos resultan de mltiples relaciones sociales que se enlazan con otras relaciones sociales y estn con
otras, de comportamientos influidos por los comportamientos actuales o esperados de otros actores y el de stos por el
comportamiento de otros ms. No dan lugar a realidades separables o tratables por separado.
Los sistemas de problemas no son entidades mecnicas, son sistemas proposititos, teleolgicos.. Esto significa que los
sistemas de problemas crimen, pobreza, desempleo, inflacin, energa, contaminacin, salud- no pueden ser
seleccionados en subconjunto independientes sin correr el riesgo de producir la solucin correcta de un problema
equivocado. Una caracterstica de los sistemas de problemas es que el todo es mayor que la suma de sus partes, es algo
cualitativamente diferente (duna. 1981: 100).
En efecto, a diferencia de la mayor parte de los problemas naturales, llamados de complejidad desorganizada, los
problemas pblicos son de complejidad organizada: segn esta distincin de Weaver (1948)), las ciencias explican bien
los problemas recurrentes y han sido tambin capaces de desarrollar tcnicas estadsticas de probabilidad para
enfrentar situaciones de complejidad organizada, es decir, aquellas en las que es muy grande el nmero de viables,
muchas variables tienen individualmente un comportamiento errtico o tal vez descocido, pero el sistema en su
totalidad posee un cierto orden y ciertas propiedades generales analizables (:53).
Esta estructura estadstica que permite ordenar el problema en torno a comportamientos esperados probabilsiticamente
y en promedio no es, en cambio, pertinente para los problemas de los sistemas sociales contemporneos, pertenecientes
al tipo de complejidad organizada, a saber, problemas que implican tratar simultneamente con un nmero razonables
de factores que se interrelaciona en un todo orgnico (:539), que tienen s una forma complicada relacin pero no
errtica ni al azar, y, por ende, donde el ordenamiento estadstico es inadecuado o insuficiente. Es entonces
determinante para estructurar bien el problema pblico descubrir la organizacin de las relaciones entre los
componentes: su conexin e interdependencia. Cules son los componentes que se relacionan, en cules mbitos, con
cul tipo de relacin? Ahora bien, a estas preguntas buscan dar todava respuesta las teoras y mtodos de las ciencias
sociales. Es fcil criticar la estrategia mecnica, propuesta por Simn, pero las estrategias orgnicas, totalizadoras,
no suelen ser muy operativas. De todos modos, las polticas pblicas conocen muy bien, debido a sus lmites y

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fracasos de intervencin, cundo los problemas pblicos son problemas de problemas, se engarcen unos con otros
dificultando soluciones exhaustivas y cortantes. 10
Importante es entonces saber estructurar or plantear los problemas, para no hallar la solucin correcta al problema
equivocado. La historia de las decisiones pblicas es una coleccin de este error de tercer tipo.11 Ahora bien, platear
correctamente los problemas significa un muy depurado ejercicio lgico y cientfico. Se trata nada menos que de la
formacin de los conceptos sociales (su identidad y diferencia, su clasificacin) y de la formacin y prueba de los
enunciados causales (teoras y modelos), la cruz epistemolgica de las ciencias sociales sobre la que han escrito las
mejores inteligencias. Los problemas pblicos mal estructurados son precisamente aquellos en los que los afectados y
los decidores pueden coincidir en denunciar lo colectivamente indeseable de algunos hechos y, si embargo, no contar
con una identificacin segura de los elementos que constituyen el hecho calificado como problema ni conocer tampoco
sus nexos causales principales, para
poder alternarlo en el sentido deseado, el sntoma de los problemas mal
estructurados es justamente la indeterminacin frecuentemente por razones valorativas ms que cognoscitivas- acerca
de cules son los componentes de la situacin que se consideran han de ser modificados o removidos, y/o acerca de
cules pueden ser los factores que los originan y en los que, por ende, habra que intervenir e incidir. Dicho ms
intenciona que causalmente, no se sabe cules sern los fines u objetivos preferidos a realizar y/o los medios para
realizarlos. Las dudas sobre los mismsimos trminos de la relacin causal estructuran enfermizamente el problema
pblico. Si no se sabe lo que se quiere resolver o lo que puede resolverlo (el efecto y/o la causa), se est en la total
incertidumbre, en la irresolucin.
Ahora bien, para escapar a decisiones incierta, bajo la presin hostil de los reclamantes, se tiende a definir el problema
en trminos accesibles a los modelos, teoras y tecnologas que dominan las organizaciones gubernamentales y que
han demostrado ser eficaces en otras circunstancias. Se seleccionan entonces los factores causales que
supuestamente removern o alterarn los componentes indeseados de los hechos-problemas, pero, por la definicin
equivocada, los componentes realmente a inhibir y modificar, quedarn inalterados, intactos. Seguir insistiendo en un
esquema causal que funciona bien para una cierta clase de hechos, pero que no puede funcionar en una situacin
errneamente clasificada como perteneciente a esta clase de hechos, es una testarudez que los gobiernos pagan caro.
Es el caso de polticas que se devoran los recursos pblicos al tratar problemas tragamonedas, porque fueron stos
errneamente definidos y planteados. O es el caso de polticas regulatorias que reglamentan asfixiantemente la
conducta, aumenta las prohibiciones e incrementan las penas y multas, pero sin conseguir que ocurran los sucesos
deseados, blancos equivocados para proyectiles certeros. Por ejemplo, plantear el problema de la deficiencia en la
educacin bsica como de naturaleza didctica, mientras puede ser organizacional o laboral, o el de la produccin
agrcola como jurdica (derechos de propiedad), mientras es tal vez tcnico, o el de la contaminacin urbana como
producto de las fuentes mviles mientras es de fuentes fijas industriales. O bien confeccionar los problemas de manera
que se privilegien las medidas econmicas distributivas pero no as polticas regulatorias. O creer que todo se debe a
falta de incentivos econmicos individualizados
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho calificado como problema, que pueda volverse
el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo como causa de o efecto de. Se corre el riesgo de
que se anticipe una falsa solucin, por incorporar audazmente una hiptesis causal incorrecta, pero es la nica manera
de que el planteamiento de un problema prctico tenga sentido. Cognoscitivamente el estado de la cuestin no cambia
porque el gobierno, ante la incertidumbre causal de su actuar, concierte de manera inteligente la definicin del problema
con los demandantes o los afectados, para compartir riesgos y responsabilidades e su actuacin. No se puede actuar
para modificar una situacin-problema sin incluir explcita implcitamente en enunciado causal adems de un concepto
del problema. En muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos deberan actuar por razones morales, jurdicas,
polticas, operando con dbiles razones cognoscitivas en estos casos, las polticas pblicas muestran con toda claridad
que son slo conjeturas causales sujetas a prueba, hiptesis de actuacin susceptibles de error.12 Intervenciones

10

Para profundizar en este tema desde el punto de vista organizacional, vase Donald Chisholm: III-Structured Problmes, informal mechanisms, and
the design of public organizations, en Bureaucray and Public Choice, J.E. Lane, ed. (1989), Sage, Londres, siguiendo la propuesta de descomposicin
de Simn (1973) y reconociendo la dificultad de abordar los problemas pblicos complejos por medio de organizaciones de estructura burocrtica.
Chisholm analiza y sugiere que los problemas pblicos mal estructurados sigan esquemas organizacionales flexibles, adaptativos, no rgidamente
conectados,.en contraste, los problemas bien estructurados en lo particular, aunque no en su totalidad, al ser desagregados y manejables, pueden ser
tratados por las diversas divisiones y departamentos de la burocracia pblica; sin embargo, la coordinacin de sus actividades es vital para que el
tratamiento segmentado colabore a la solucin del problema mayor. Para ello sugiere introducir mecanismos informales: canales de comunicacin,
normas o convenciones de comportamiento y contratos, que crearan intencionalmente un sistema descentralizado (formal e informal) de accin
pblica y permitirn un mejor abordaje del problema en sus aspectos particulares y en sus interdependencias.
11
El error de tercer tipo consiste en resolver el problema equivocado, debido a que se formul la hiptesis causal correcta pero para atacar el hechoefecto conceptualizado incorrectamente. El error de primer tipo consiste en rechazar la hiptesis nula correcta. El error de segund tipo en aceptar la
hiptesis nula falsa, incorrecta, situaciones todas que ocurren en las polticas pblicas.
12
Para la concepcin de las polticas como hiptesis, vase M. Landau (1973): On the Concept of a Self-correcting Organization en Public
Administration Review, vol, e 33; M. Landau (1977): The Proper Domnain of Policy anlisis, en Americano Journal of Political Science, vol 21, mayo
(traducido al espaol en la antologa I. EL Estudio de las Polticas Pblicas). A. Wildavsky (1979:cap. 16) G. Majone (1980): Policies as Theories, en
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

gubernamentales que deben ocurrir pero pueden fallar. La obligacin y la eficacia no son siempre coincidentes. Las
polticas pblicas son hiptesis de trabajo, no programadas a seguir y ejecutar rgidamente. Las polticas sern
experimentales en el sentido en que debern ser objeto de observacin constante y experta para conocer las
consecuencias que ocasionan cuando se ponen en accin (Dewey, 1987: 202-3).
Sociedad y gobierno deben reconocer la situacin de incertidumbre o de riesgo que acompaa a muchas decisiones
pblicas. En muchos campos de accin es ms probable el error que el acierto, el fracaso que el xito. Esta
probabilidad es explicable y justificable por la naturaleza rebelde de los problemas pblicos. Me gusta decir que los
problemas pblicos estn hechos de los problemas que los privados no han podido resolver. Aado empero que el
gobierno no tiene una ciencia superior, una capacidad lgica y cientfica trascendente a la informacin y talento de la
sociedad. Tal vez por su superior capacidad de reglamentacin y coaccin, por la magnitud de los recursos que es capaz
de moviliza, los gobiernos puedan resolver problemas que los ciudadanos en lo individual, o mediante sus
organizaciones son incapaces de resolver. En el fondo, la coaccin y la generosidad en la asignacin de recursos
funcionan si se ha podido probar que son las condiciones causales que posibilitan la efectuacin de los secesos
deseados por gobierno y sociedad. Pero, tarde o temprano los gobiernos encaran problemas complejos y severos que
requieren planteamientos cognoscitivos muy elaborados, APRA los que la sociedad (cientficos, tcnicos, intelectuales,
universidades y centros de investigacin. Desechos de consultara) no han creado an informacin, conocimiento y
tecnolgicas, en este momento se viven problemas colectivos son respuesta colectivas. Problemas que la sociedad
genera y que la sociedad, no obstante sus libertades individuales y sus poderes colectivos, no acierta an a resolver.
Entonces ms que en ningn otro momento se exige la comunicacin y entendimiento entre gobierno y sociedad, ofrecer
los mejores argumentos de por qu se elige un determinado curso de accin.13 en estos momentos sociedad y gobierno
entienden claramente que }2pblico quiere decir mucho ms que simplemente civil (para los entusiastas de la
Resurreccin de la sociedad civil) y ms, mucho ms, que simplemente gubernamental (para los que en fuerza de la
inercia de la tradicin poltica, entendieron los asuntos pblicos como los actos de autoridad del gobierno).
La poltica pblica emerge, entonces, como una tarea colectiva que incorpora conjunta y corresponsablemente la
iniciativa social y la gubernamental, pues ante ciertos problemas se adolece terica y tecnolgicamente de una lnea
segura de respuesta. Por ende, como una estrategia susceptible de error y frustracin. Sobre todo, como una estrategia
capaz de aprender de sus errores y de no repetir los insensatamente., si algo ensea el difcil arte de estructurar bien las
espinosos problemas pblicos, es darse cuenta de que es ms decisivo para el buen gobierno contar con organizaciones
pblicas capaces de aprender, de reconocer y remediar sus errores inevitables, que intentar disear polticas infalibles,
inmunes de todo error la racionalidad poltico-administrativa resulta de un aprendizaje colectivo. Por ello, condiciones
necesarias son la democracia plural y competitiva, que presiona a los gobiernos a hacer bien las cosas, so pena la
sancin de la alternancia, y el servicio pblico profesional, entrenando al anlisis y a la autocrtica, ms que a la
complacencia del gobernante en turno. Y, en fondo, una visin de las polticas pblicas, que jams pondran el punto final
a los problemas pblicos, pero que pueden contribuir a hacerlos manejables, despojndolos de sus aspectos ms
nocivos colectivamente.
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problemas.
13
En este momento cobra toda su importancia las observaciones de Giandomenico Majone (1989) quien muestra la necesidad de superar la visin
decisionista racional del anlisis de polticas, cada vez menos operativa en la solucin de los problemas pblicos complejos, y la de introducir
complementariamente una visin posdecisional argumentativa. Ante las dificultades inocultables de ciertas cuestiones, es necesario explicar
persuasivamente las razones que condujeron a tomar una cierta decisin, de manera que el pblico interesado entienda y tal vez comparta
instrumentos y objetivos de la decisin gubernamental. Vase la Introduccin a la Antologa: Anlisis y Diseo de Polticas. M.A. Porra. Mxico, 1991.
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LAS CORRIENTES EN EL ANLISIS DE LAS POLTICAS


RACIONALISMO E IRRACIONALISMO25
Sara Gordn
El racionalismo se desarrollo durante la segunda guerra mundial, y a principios de los aos 50 recibi el impulso de la
Rand Corporacin y de otras instituciones ocupadas en el estudio de las polticas. Incluye algunos elementos de la
investigacin de operaciones, la microeconoma, ciencias administrativas y teora de las decisiones, as como ciencias
sociales y del comportamiento. Ha habido una evolucin continua desde los estudios efectuados en la guerra en la
operacin militar, la logstica y la tcnica, hasta las primeras aplicaciones industriales del sistema y al anlisis de
polticas. La eficiencia tcnica como meta o criterio de eleccin fue sustituida por la eficiencia econmica y esta a su vez
ha sido moderada por criterios de equidad y viabilidad poltica.
El enfoque racionalista en el anlisis de poltica es una estrategia para solicitar problemas o realizar objetivos, que opera
bajo criterios relacionales de eficiencia tcnica y econmica, y aborda problemas polticos complejos de equidad publica
y de viabilidad poltica, as como de factibilidad de carcter organizativo-administrativo. El anlisis de polticas racionalista
es adecuado para cuestiones tales como: eficiencia operativo, asignacin de recursos, evaluacin de programas,
plantacin presupuestacin eleccin estratgica ( Aguilar, 1992:45).
Los pasos fundamentales son: descomponer un problema de poltica en sus elementos bsicos, determinar cuales
componentes se deben modificar y fijar as los objetivos de accin para lograr los objetivos, compararlos en trminos de
su eficiencia-eficacia esperada, utilizando tcnicas de clculo cuantitativo. En otras palabras: en primer lugar, hay que
hacer una investigacin sistemtica para saber cuales san los objetivos de quienes toman las decisiones y saber cuales
los criterios que emplean para decidir entre las opciones que prometen ser capaces de realizar los objetivo. Luego se
requiere identificar las opciones, examinar si son factibles, compararlas en trminos de su eficiencia y costo, sin dejar de
tomar en consideracin los tiempos y el riesgo. Finalmente, se procede a disear las mejores opciones de accin o a
elegir otros objetivos as los anteriores se demostraron deficiencientes ( Quede y Boucher, 1968:11).
El racionalismo ha recibido varias criticas, entre ellas, el hecho de que no es posible exigir que un gobierno caer el
conjunto de las decisiones publicas complejas y tomadizas con un ordenamiento coherente de valores conceptual izados
correctamente, que cuente oportunamente con toda la informacin requerida, que construya todas las operaciones
polticas relevantes en todas las circunstancias, que haga un calculo puntilloso de las consecuencias de sus actos y una
ponderacin exhaustiva entre las opciones y cuente con un repertorio de teoras causales capaces de guiar cualquier
toma de decisin tambin se ha criticado el hecho de que este enfoque presupone a un nico tomador de decisiones o a
un grupo que acta como una unidad, olvida los conflictos que surgen entre intereses y puntos de vista de diversas
agencias gubernamentales. Todos los instrumentos de poltica estn limitados por consideraciones de gobierno y
administracin, de ah la importancia de que los formuladotes de polticas sepan cuales variables estn bajo su control y
en que medida.
La critica al enfoque racionalista elaborada desde la perspectiva de las teoras administrativas y de las organizaciones,
considera que la poltica se origina y configura en el marco de un conjunto de organizaciones publicas, cada una de las
cuales posee sus redes de informacin propia, sus jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus repertorios de respuesta
y manuales de procedimiento, sus estndares e inercias de actuacin.
En esta visin, la poltica que se elige es la que se adecua a lo que las organizaciones pblicas pueden hacer. La poltica
no puede ser disecada ms all de las capacidades tcnicas, las redes de interaccin y las posibles capacidades de una
organizacin. Los objetivos son los productos que es razonable esperar de la maquinaria organizacional. Lo deseable es
lo factible. Aunque la atencin a la estructura organizativa restringe los objetivos hace a esta viable y eficaz.
Bajo esta perspectiva, las polticas viables son las incrementales, las que no se separan mucho del que hacer de la
organizacin, que comportan reformas de procedimiento moderadas e introducen innovaciones tcnico-administrativas
poco radicales.
El principal autor de esta corriente es Lindblom, para quien las decisiones siguen, ms bien, la regla pragmtica de salir
del atolladero, del lo (mudding trough) y el mtodo de las comparaciones sucesivas de comparaciones continuas y
acotadas, bajo una estrategia que busca simplificar el anlisis y la toma de decisiones, sin caer en la improvisacin
publica. El procedimiento consta de dos rasgos: a) reducir el universo de las opciones de polticas a considerar,
restringiendo las opciones de poltica a considera, restringiendo las comparaciones solo a las polticas que difieren muy
25

Gordn Sara; Formulacin de Polticas; En Polticas Pblicas y Gobierno LocaL; CNCP Y AP, FCP Y S E IIS DE LA UNAM; 195-221 PP.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

poco de las que se ponen en practica actualmente, y se estudian solo los aspectos en que la opcin propuesta y sus
consecuencias difieren del statu quo; b) esto implica ignorar muchas de las consecuencias posibles de otras muchas
polticas posibles e ignorar tambin otros importantes valores, propios de las consecuencias que se dejaron de lado y no
se tomaron en consideracin (lindblom, 1959:84-85).
Este mtodo de formulacin selectiva de polticas reduce o elimina la necesidad de descansar en teoras previas, sin por
ello tomar decisiones precipitadas. Esto se puede hacer porque una poltica de salud, comercial
FORMULACIN DE POLTICAS
Introduccin.
Como punto de partida, queremos sealar que el anlisis y formulacin de polticas esta relacionado con el seguimiento
del estado social y del estado que, sobre todo a partir de la segunda Guerra Mundial, se hace cargo de regular la
economa y del desarrollo nacional.
El gobierno proporciona un conjunto de garantas e intervenciones para asegurar un Standard mnimo de salario,
alimentacin, salud, vivienda e instruccin a los ciudadanos. Con este fenmeno, el conjunto de las organizaciones que
integran la administracin pblica aumenta y se especializa. El estado asume funciones relacionadas con la atencin de
problemas concretos, que requieren indicadores de solucin empricas. Por ejemplo, atiende asuntos relacionados con la
economa, como la produccin, el equilibrio de la balanza de pagos, etc. o problemas sociales relacionados con servicios
de salud, creacin de infraestructura etc. todo ello implica conocimiento cientfico y tecnolgico y el desarrollo de
especialidades disciplinaras. As, es conocido el hecho de que el surgimiento de los seguros esta muy ligado al
desarrollo de la estadstica en el ultimo tercio del siglo pasado.
En la actualidad, el desarrollo de nuevas tecnologas ha hecho indispensable que las crecientes responsabilidades de los
gobiernos incluyen una dimensin de clculo tcnico que ha sido incorporada de modo progresivo a las decisiones
pblicas.
Para poder llevar a cabo sus fines, los gobiernos instrumentan medidas polticas de carcter obligatorio, cuya elaboracin
implica varias etapas: definen y ubican los problemas, diseo de las polticas, instrumentacin, tambin llamada
implementacin, y evaluacin de las polticas puestas en marcha.
El tema que vamos a tratar se refiere justo al primer paso de las polticas: la formulacin, tema que trataremos en el
primer apartado, en el tambin veremos de una manera muy general los principales tipos de polticas. En segundo
apartado trataremos las principales corrientes en el anlisis y estudio de las polticas pblicas de la administracin
pblica, es decir, el anlisis convencional de las polticas, aunque no las trataremos todas. Y, en tercero veremos el
proceso por medio del cual un problema recibe atencin institucional, es decir, se constituye en agenda pblica. Que es
un paso previo a la formacin de polticas.
Qu es la formulacin de polticas?
La formulacin es una gua para orientar la poltica. Es por ello el primer paso para aplicar las polticas pblicas. Parte
del proceso de formulacin de las polticas es el anlisis que lleva a cabo con el fin de formular y elaborar polticas. Los
problemas pueden ser atendidos de diversas maneras y con distintos instrumentos, es decir, no hay un modo nico de
afrontar la solucin o tratamiento de los problemas, sino una diversidad de polticas.
Las polticas tienen varios rasgos que es necesario tener en cuenta en el proceso de anlisis y formulacin:
Las polticas tienen la caracterstica de ser obligatorias e implican coactividad.
Otra caracterstica de las polticas es que tienen una dimensin tcnica y una dimensin poltica.
Estas dos posiciones polares sobre la naturaleza e instrumentos del anlisis y sobre el papel que puede o debe jugar
en la formacin de la poltica: la nocin racional y la nocin transacional de la poltica. En un polo, la nacin racional,
en el otro, la concertadora, negociadora, pragtnatica de la poltica.
Por otra parte, el anlisis de polticas se da en dos niveles: a) el que esta orientado a la bsqueda de la mejor poltica
publica bajo criterios de eficiencia equidad, y b) el estudio de la elaboracin de las polticas, orientado a describir y
estudiar el o los modelos de decisin y operacin con los que actan un sistema poltico administrativo o un gobierno
en sus polticas.
La formacin de polticas es un proceso que tiene lugar en dos mbitos interrelacionados y no excluyentes:
a) La administracin publica: secretarias: secretarias, entidades gubernamentales en los tres ordenes
de gobierno: federal, estatal, municipal, etctera,
b) L a rea pblica: poded legislativo, opinin publica, representacin etec.

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TIPOS DE POLTICAS
1. DISTRIBUTIVAS: Son aquellas polticas en las que se toman decisiones de corto plazo sin considerar la limitacin de
recursos. Este trmino se uso por primera vez en el siglo XIX, aunque se extendi hasta incluir la mayora de las
polticas sobre la tierra y las propiedades publicas, de i investigacin y desarrollo, los servicios a favor de
agricultores y empresarios, de trabajadores, los impuestos y aranceles tradicionales. Las polticas distributivas se
caracterizan por la facilidad con que pueden dividirse los recursos y repartirse en pequeas unidades, o bien por el
bien, como las carreteras. No implican antagonismo, y en general se satisfacen los reclamos de los grupos ms
activos y organizados con una mayor desagregacin de los beneficios.
2. REGULATORIAS: involucran una decisin previa sobre quien se vera afectado en el corto plazo. Por ejemplo no es
posible otorgar un canal de TV o una ruta area a todos los solicitantes. Las decisiones particulares deben ser la
aplicacin de una regla general y caen por tanto en la normatividad universal de la ley. Los impactos ms duraderos
de las polticas regulatorias se perciben en la economa, por eso las decisiones regulatorias se acumulan en las
ramas sectoriales.
Elaborar una poltica bajo la perspectiva incrementar un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos
deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones.
Para los propsitos de elaboracin de polticas se requiere conocer solo las consecuencias de los aspectos en los que
cada poltica difiere (Lindbolm, 1959:879.
El anlisis incremental implica un proceso sistemtico de intervenciones sucesivas y graduales, experimentales y
correctivas teniendo como referente de comparacin las consecuencias de la poltica inmediatamente anterior.. El estilo
incremental de gobernar, que aumenta correctivamente vez por vez el margen de maniobra de un gobierno, fue
considerado por Lindblom como el estilo propio y obligado de las democracias pluralistas, en sociedades con grupos de
inters poderosos, bien informados, autnomos y capaces de presin efectiva. Instituto en que el anlisis es un elemento
indispensable para las negociaciones polticas. Es un instrumento de control de los dems en la interaccin poltica y un
instrutnento de persuasin, los participantes en una poltica mejoran su desempeo en las controversias y transacciones
polticas si para la exposicin y defensa de su posicin se apoyan en anlisis de situaciones, acciones y tendencias. Los
resultados y argumentos del anlisis ayudan a sustentar mas informada y rigurosamente la propia posicin, as como a
ofrecer evidencia contraria a los opositores; ayudan tambin a persuadir a adversarios o a convencer a reticentes con
correlaciones o ingerencias aceptadas (Aguilar, 1992:54).
Un ejemplo de polticas de carcter incremental en Mxico podemos encontrarlo en las polticas de combate a la pobreza
y la marginacin, a partir de la creacin de COMPLAMAR (comisin del plan para atender zonas Marginadas) en 1977,
que empez por ubicar geogrficamente las zonas de marginalidad y estableci estratos segn grado de carencias. Los
conocimientos acumulados por COMPLAMAR y los criterios que fijo para los estratos de carencias (muy alta, alta, media,
baja, muy baja) siguiendo estndares internacionales fueron utilizados por los sucesivos programas de combate a la
pobreza, independientemente de que las concepciones bajo las que se llevaban a cabo las nuevas polticas hubieran
variado.
Una alternativa al incrementalismo fue propuesta por Etzioni, quien pretendi encontrar un tercer enfoque, el mixed
scanning, exploracin mixta. Esta propuesta se ubica en la dimensin de la practica profesional del analista o de quien
toma las decisiones la exploracin mixta incluye elementos de nuevos enfoques (racionalismo e incrementalismo)
empleando dos cmaras por as decir: una cmara de gran angular que cubrira todo el campo pero sin gran detalle, y
una cmara que se enfocara reas que, reveladas por la primera, merecen un examen en profundidad. La exploracin
mixta puede tal vez dejar de lado reas cuyos problemas serian puestos de manifiesto solo un enfoque de detalle, pero
es probable que el incrementalismo no vea los lugares mas obvios de aquellas reas que no le son familiares (Etzioni
1967: 389). Una visin general y contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso
de algunos de sus componentes particulares, seria la estrategia.
Para Etzioni, un enfoque ms activo de la toma de decisiones sociales requiere dos series de mecanismos (:273):
a) procesos de decisin de polticas fundamentales, de altura, que definan la direccin bsica de la poltica, y
b)procesos incrementales que preparen las decisiones fundamentales y/o las lleven a cabo una vez que han sido
adoptadas. El modelo de exploracin combinada busca dar respuesta a estos dos requisitos.
La exploracin combinada es tanto una descripcin de la estrategia que utilizan de hecho los actores en una gran
variedad de polticas, como la estrategia que deberan seguir los actores reales. La estrategia combina un anlisis
detallado (racionalista) de algunos sectores que resultan interesantes o necesarios, junto con una revisin selectita de
los dems sectores. La inversin relativa en las dos clases de exploracin la detallada y la selectiva, dependen de que
tan costoso seria ignorar un evento, por ejemplo, un huracn. Propone un nivel que abarque todo el universo de
observaciones y uno de gran detalle (275).

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La exploracin mixta propone una combinacin de varios niveles de exploracin y proporciona una serie de criterios para
las situaciones en las que hay que enfatizar uno u otro nivel. Resulta esencial diferenciar las decisiones fundamentales
de las esenciales(:276)
Por otra parte, las ideas de Lindblom dieron lugar a la corriente del anlisis como arte y artesana, sustentada por
Majone, quien ve en el anlisis de las polticas un proceso de argumentacin y a la vez un trabajo de artesana. Un buen
trabajo analtico no puede ser producido mecnicamente, como tampoco puede ser la artesana fina un producto en
serie. El estilo importa mucho tanto para determinar el valor y la aceptabilidad de un producto analtico, como para la
elaboracin de un producto de artesana(Majone 1978:170).
El carcter artesanal del anlisis de polticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser convincente buenas
razones y evidencia plausible, a partir de la informacin y teora disponibles (Aguilar,m 1992: 58). Adems de los datos,
tcnicas de procedimiento, mtodos, o modelos, se exige el trabajo personal del analista que los usa y adapta de manera
singular a una poltica precisa, tratando de controlar o evitar las retribuciones y oposiciones, para lograr el consenso y
convertir as un anlisis en poltica real. Este trabajo personal se realiza mediante la argumentacin, que es el vinculo
que conecta los datos y la informacin con las conclusiones del estudio analtico en una mezcla compleja de enunciados
actuales y apreciaciones subjetivas argumentacin que para su xito persuasivo, requiere evidencia relevante, no
simplemente hechos y datos, sino informacin seleccionada e introducida en puntos clave del argumento con el fin de
persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado de hecho (Majone 1978:171).

Majone ubica y discute el anlisis en el marco del gobierno democrtico. El modelo de la hechura de las polticas
democrtico. El modelo de la hechura de las polticas democrtico es el del gobierno mediante discusiones y deliberacin
publica, y que la argumentacin es central en la poltica democrtica. Para Majone: Dejamos de lado muchas cosas
importantes, si entendemos el proceso de hechura de las polticas solo en trminos de poder, influencia y negociacin,
excluyendo el debate y el argumento. La argumentacin es el proceso clave mediante el cual los ciudadanos y
elaboradores de las polticas llegaron a juicios morales y elecciones de polticas. La discusin publica movilizar
conocimiento, la experiencia y el inters de mucha gente y hace que concentren su atencin en un conjunto limitado de
cuestiones. En la discusin cada participante es acicateado a ajustar sus puntos de vista con la realidad y puede llegar
hasta cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasin reciproca. De esta manera la discusin puede
producir resultados que van mas all de la capacidad de los mtodos autoritarios o tecnocraticos de la elaboracin de las
polticas (Mahone, 1989:2).
Para Majone el trabajo del analista es producir evidencias y argumentos persuasivos, en forma de una decisin, si es que
se trata de polticas que han de desarrollarse realmente en una comunidad poltica y no solo de buenas ideas de
expertos sobre futuros sociales posibles. El anlisis convencional puede operar tal vez bajo el supuesto de que un
pequeo circulo de hombres decide por si mismo las polticas publicas y que procede asesorarlos cientficamente. Pero
lo mas probable en las democracias activas es que el proceso decisorio sea mas complejo, abierto, por lo que para llegar
a decidir una poltica y sobre todo para desarrollarla operativamente con eficacias, mediante un intenso proceso de
persuasin que depure y acerque los puntos de vista basados en hechos y valorativos de los diversos interesados y
competidores(Aguilar, 1992:61).
Por otra parte en el anlisis y formulacin de polticas como labor del encargado de formular polticas, se ha puesto gran
atencin en el entorno poltico de las medidas que instrumentan los gobiernos. Vamos ahora a revisar una modalidad de
anlisis desde la administracin pblica sobre como proceder para efectuar un anlisis que considere las implicaciones
polticas de las medidas.
En principio, para establecer el vinculo entre las alternativas de recomendacin con el entorno poltico dominante, se
debe definir en primer lugar el espacio de la poltica (policy espace) y, despus, el rea de accin de la poltica (policy
sigue rea), un espacio de la poltica es mas inclusivo que un rea de accin y contiene aquellos ingredientes polticos
que nos permiten comprender una amplia gama de problemas, como la salud o la educacin. Todo sistema poltico
contiene un nmero determinado de espacios de policas que coexisten. Existen un espacio de las polticas relacionado
con la soledad, un espacio correspondiente a la educacin y un espacio concerniente al trasporte
El espacio se caracteriza por un conjunto estable de actores cuyas preferencias especficas por una determinada poltica
son ambiguas. Debido a su inters constante, ciertos actores y pblicos atentos dominan el espacio de determinadas
polticas (Meltsner, 1992:371).
Por ejemplo, en el espacio de la salud, la Secretaria de Salud, el IMSS, el ISSSTEE, los sindicatos de cada una de estas
tres entidades, la comisin de salud de la cmara de Diputados, la Asociacin de mdicos, y cada una de estas tienen un
peso diferencial en el espacio de las polticas de salud. Para determinar si estos actores van a ejercer o no su potencial
de influencia, es necesario definir las reas de accin de las polticas.
El rea de accin de la poltica es la parte del entorno que esta directamente ligada con el anlisis de una poltica
particular. El rea delimita la porcin de realidad que constituye el objetivo del anlisis. El seguro de salud, () la
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construccin de hospitales, la prestacin de servicios mdicos son reas diversas de accin de la poltica que formas
parte del espacio ms inclusivo de la poltica de salud (:371).
Adems de la sustancia, existen otras dimensiones de la poltica como el tiempo y la visibilidad, que permiten definir los
lmites, y prever el tipo de actividad poltica que podra tener lugar. Ciertas polticas, como por ejemplo las que implican
grandes inversiones de capital, suelen cubrir periodos mas prolongados que otras. Adems, dentro de un periodo
determinado, algunas polticas favorecen una actividad poltica frecuente y continua, en tanto que otras la inhiben. Por
ejemplo, las reformas fiscales profundas ocurren muy rara vez; en cambio, ao con ao, se toman decisiones respecto al
impuesto sobre los ingresos. La visibilidad es otra dimensin importante (:372). As por ejemplo, los esfuerzos dirigidos a
efectuar reformas en el sistema de atencin a la salud, como la del seguro social son, por lo general muy evidentes; en
cambio, reforma constitucional al articulo 27, que hace algunos aos era muy visible, ha perdido atencin por parte del
publico.
Una manera de organizar la informacin poltica consiste en escribir escenarios, los cuales se ocupan del futuro
Simplemente expresan lo que uno sabe acerca de la poltica que se desarrolla en un determinado momento en las tareas
vigentes de accin de las polticas, y lo aplican a la seleccin y evaluacin de futuras polticas alternativas. El diseo de
un escenario poltico tiene ms de arte que de ciencia: es un acto de especulacin y conjeturas. Haciendo uso de la
extrapolacin, de la analoga, de las relaciones causales conocidas, de los hechos y las tendencias, el escenario esboza
la factibilidad poltica de una poltica de una determinada
Para simplificar la reelaboracin del escenario se puede elaborar una lista de las categoras polticas necesarias para el
anlisis. En general la lista de categoras ms utilizada es la es la siguiente: actores, motivaciones, creencias, recursos,
sitios e intercambios.
1. LOS ACTORES. Se distinguen entre si por las posiciones que adoptan frente a un rea de accin de una poltica
amigos, enemigos, neutrales. El grado de dolarizacin depende directamente del rea de accin especfica y del
contexto particular en el que tiene lugar el proceso de toma de decisiones. As se identifican polticas en los asuntos
se halla dispersos y en los que por su actividad. Algunos muestran mas inters que otros: tienen mas que ganar o
perder que los dems y, por lo mismo, trabajan, as a favor o en contra de una determinada medida (:374). Adems
cabe recordar que el trmino actor es un concepto abierto puede ser un individuo, un grupo, un comit, un equipo
burocrtico, una coalicin, etc. (:375).
2. LAS MOTIVACIONES: Son los motivos, necesidades, deseos, impulsos, metas y objetivos de los actores que
influyen en la determinacin de su preferencia por alguna poltica o en respuesta a las preferencias de otros actores.
Las motivaciones son el elemento de tipo singular y que no dependen solo del individuo, sino del tiempo y del lugar.
La motivacin de un actor determina el precio que otro actor tendr que pagar para conseguir que los actores van a
pedir o tomar. Si el precio que fija uno de los actores es tan alto que resulta imposible pagarlo, el problema de la
factibilidad queda resuelto, es decir, no es factible. Las motivaciones constituyen una gua general de lo que puede
suceder o de las tendencias. A los anlisis les ser mas difcil que los polticos descubrir la relacin existente entre
las motivaciones de un actor y una poltica determinada, ya que puede no haber relacin directa entre ambas, dado
que a menudo se establecen convenios entre distintos actores. Quien esta formando una coalicin prefiere recibir
como pago algn beneficio colateral que no indaga en sus preferencias respecto de alguna poltica particular, por
ello, tiene muy en cuenta a quienes se mantienen neutrales y se muestran indiferentes ante la poltica propuesta.
Otra dificultad es que no siempre los actores adoptan una posicin explicita y abierta.
3. LAS CREENCIAS: Las motivaciones se relacionan con las creencias, actitudes y valores de un actor. Los sistemas
de creencias, los cdigos operativos o los sistemas de juicio (apreciacin), son los modos especficos con que los
actores se orientan hacia sus mundos empricos. Cada uno percibir las polticas a travs de su muy particular marco
de referencia. El marco de referencia de un actor, es decir , los lentes a travs de los cuales mira la realidad, puede
configurarse a partir de una ideologa poltica bien estructurada, o puede estar formado entre si, e incluso estar
concentradas en unas cuantas palabreas dominantes, como por ejem, la competencia el control local o la
descentralizacin. Las creencias afirman lo que se considera deseable y expresan concepciones sobre los medios y
fines, las causas y los efectos. Las creencias constituyen juicios acerca de la realidad (:377).
4. LOS RECURSOS. Son medios con los que cuenta el actor que se destaca en una determinada rea de accin para
satisfacer las motivaciones. As como los motivos son empleo, la ley, el amor. En poltica hay recursos genricos. Por
ejemplo:
Recurso genrico
Recursos especficos
Material
Un empleo bien pagado dirigente de cmara empres
Simblico
Violencia
Fsico
Alto funcionario publico
Posicin informaci
Experiencia en cabildeo
Habilidad
Sentido de la oportunidad.

Por ejemplo, el sentido de la oportunidad de un actor puede ser determinante para saber cuando un actor puede ser
determinante para saber cuando utilizar las normas de la reciprocidad, cundo recordar a los dems actores la reglas del
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juego, o cuando proponer temas a la discusin. Un actor puede fabricar recursos estimulando los sentimientos de otros
actores, su respeto por la autoridad y sus naciones respecto de la legitimidad.

Los sitios. Un sitio constituye un punto desde donde se toma decisiones trascendentales. Al igual que la variable
temporal, el sitio fijo la accin. Constituye un punto de referencias para analizar a los actores clave, sus valores,
motivaciones, creencias y recursos. Para cada sitio, el analista debe elaborar un mapa poltico en el cual se indican
las distintas posiciones que ocupan las fuerzas polticas relevantes. Por ejemplo:
Poltica especfica: Fobaproa
Sitio:
Cmara de diputados
Partidarios
Indiferentes Opositores

Es importante empezar por la definicin de actores, no por la de sitios. Adems, se debe ser selectivo, no importa toda la
historia, y tampoco es necesario fijarse en todos los detalles.

Intercambios: Los juicios y el diseo de las polticas. Despus de organizar su informacin bajo la forma de un
conjunto de mapas polticos, el analista procede a hacer la prediccin o el calculo de los posibles resultados El
analista identifica las reas de poltica en las que puede presupuestarse que har consenso y en las que se puede
esperar. Conflicto (:382). El analista debe ser capaz de disear una propuesta poltica alternativa capaz de concitar
el apoyo poltico necesario. Este diseo supone proveer que estructura deben poseer las coaliciones necesarias para
que la poltica sea aceptada en los sitios decisivos. Esas coaliciones, cuya cohesin depende de las ganancias
indirectas y de los ajustes que se le hagan a la poltica, se construyen a partir de una serie de intercambios. Los
actores intercambian recursos especficos para obtener resultados determinados, como el apoyo poltico. De hecho
gran parte de la dinmica de la poltica se fundamenta en la nacin de intercambio. Sin embargo, hay muchas que
nada tienen que ver el intercambio de recursos. Tambin hay actores que invierten sus recursos sin esperar nada a
cambio (:383).

Los procedimientos del anlisis de poltica que hemos explicado constituyen un modo de identificar y evaluar cuales son
actual o virtualmente las restricciones polticas (instituciones, burocrticas, partidarias, etc.) que limitan la capacidad de
eleccin en un rea de poltica, pero no son los nicos. Es preciso tener en cuenta que una idea exclusiva o
exageradamente econmicista del anlisis de poltica resulta inoperante en la mayor parte de los casos. Los clculos de
eficiencia tcnica y/o eficiencia econmica deben complementarse con anlisis de factibilidad de las opciones, sobre todo
el de su factibilidad poltica, ya que no toda poltica es polticamente posible ni siempre puede realizarse por motivos del
sistema poltico o por circunstancias de carcter poltico administrativo (Aguilar, 1992:62).
LA AGENDA
Otro proceso ligado a la formacin de polticas es la conversin de determinados problemas sociales en asuntos de
atencin institucional. El termino agenda comprende un conjunto de asuntos, fruto de la seleccin y jerarquizacion de las
cuestiones sociales que llevan a cabo diferentes instituciones. Un problema accede a la agenda poltica si se convierte
en objeto de la actividad del gobierno, del debate parlamentario o de la competencia electoral. Para ello se requiere que
un problema sea reconocido como tal. La competencia puede ser parte de los elaboradores de polticas.
El control de la agenda es la capacidad de introducir o excluir ciertos problemas, asignar prioridades y fijar sus posibles
soluciones, descartando otras alternativas. Las preguntas ligadas al estudio de la agenda exploran un ciclo de atencin
que despiertan ciertas cuestiones sociales cuando se transforman en polticas pblicas e informacin. As son
preguntas comunes:
Cundo y con que intensidad se introduce una demanda social en las agendas? Dicha intensidad vendr medida
por el rango y numero de iniciativas polticas y los flujos de informacin que difunden por los medios.
Quin introduce y promueve (o veta y expulsa) un tema determinado en las agendas?
Cmo? Es decir, en que trminos se formula ese tema para convertirlo en cuestin poltica o informativa? Qu
causas se le atribuyen? Que soluciones se proponen? Qu actores deben encargarse de desarrollarlas?
Con que resultados Qu intereses resultan favorecidos?
Por qu? Qu factores dan cuenta de la prominencia o exclusin de ciertos temas en las agendas?
La reteora de la agenda poltica se basa en los siguientes supuestos:
Las fases iniciales del proceso poltico (anteriores a la toma de decisiones) son las ms importantes, ya que fijan los
temas de la agenda, restringen las futuras alternativas y, por tanto, determinan en gran medida las decisiones. A veces,
los rganos de decisin se limitan a avalar, documentar y ratificar formalmente el resultado de esas etapas previas.
El acceso y la influencia de la agenda poltica estn distribuidos desigualmente. Por tanto, las instituciones operan a favor
de ciertos actores, en un abanico de temas y medidas polticas necesariamente reducido. Esta restriccin procede, por

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un aporte, de imperativos estructurales, ya que los recursos son limitados. Pero tambin de ciertos conflictos. Algunos
problemas son sistemticamente excluidos, ya que cuestionan el equilibrio de poder entre las fuerzas polticas legitimas.
Como soluciones tradicionales, resultado muy costoso alterar este rasgo.
El acceso de una demanda social a la agenda poltica requiere la conjuncin de tres procesos. En primer lugar, es
necesario definir el problema para demandar la accin de los poderes pblicos. En segundo lugar, deben avanzarse
propuestas que lo solventan. Y, finalmente, los actores y acontecimientos polticos han de resultar favorables al tema.
La definicin de los problemas expresa la insatisfaccin con las presentes circunstancias, y juegan un papel en colocar
problemas particulares en la agenda de polticas. La definicin del problema, implica imponer el marco discursivo,26 es
decir, enmarcar las reivindicaciones para influir en la opcin publica, captar o movilizar seguidores, y competir con otros
sectores. La funcin de la definicin de los problemas es al mismo tiempo explicar, decidir, recomendar y sobre todo,
persuadir.
La definicin de un problema debe capturar y mantener la atencin de los hechos de polticas para llegar a lo alto de la
agenda. Debe alcanzar y sostener un grado de visibilidad suficiente para urgir acciones de polticas, y hacer a un lado
otros temas. Hay distintas maneras de alcanzar la visibilidad. Hay las siguientes posibilidades: severidad, incidencia,
novedad, proximidad y crisis (Portz, 1996:377). No es necesario que la definicin rena todas estas medidas, pero
necesita generar suficiente atencin a travs de la combinacin de tales caractersticas.
Los dos ltimos procesos de la agenda-propuestas y acontecimientos polticos- se traslapan con la estructura de
oportunidad poltica, acepto que tambin aplica la teora de los nuevos movimientos sociales y que engloba los factores
del contexto institucional en el que los actores desarrollan sus actividades y que condicionan su xito. Es importante
subrayar el rol de un emprendedor de poltica en impulsar los problemas hacia la agenda de las decisiones. El
emprendedor se adhiere a tres corrientes de procesos: problemas, polticas (policies) y poltica (politics), cuando una
ventana de oportunidades se abre (:372). El emprendedor parece ser una condicin necesaria aunque no suficiente para
redefinir y acercarse hacia la agenda.
La configuracin de un asunto como problema poltico (varis instituciones reconocen una demanda) requiere indicadores
y datos de su relevancia social. Asimismo, ciertos acontecimientos, al margen de estrategia alguna, pueden hacer
evidente la urgencia de solucionar dicho problema (por ejemplo, las sequas agravan problemas agrcolas estructurales).
Por ultimo, es preciso desarrollar argumentos que atribuyen responsabilidades e identifiquen las causas del problema, de
forma que este no parezca inevitable o justificable (por ejemplo la escasez del agua como consecuencia de la mala
gestin de los recursos hidrulicos y no como factor climatolgico endmico).
La generacin de propuestas resulta favorecida:
a) Si el formular en comunidades de expertos cohesionados y sin confusiones de competencias,
b) si recaban apoyos polticos significativos y
c) si se ajustan a los criterios tcnicos y a los valores sociales imperantes. Por lo que respecta al curso de los
acontecimientos polticos,
Resultan claves,
1. Los resultados electorales y los cambios de gobierno,
2. La distribucin ideolgica o partidista de las fuerzas parlamentarias,
3. La cooperacin de los diferentes niveles administrativos y
4. La presin de los grupos de inters.
Si los tres procesos sealados convergen, el tema se incorpora a la agenda, siendo posible despus el diseo y
desarrollo de una poltica publica: es decir, el problema social ha sido reconocido como tal, se han acordado las
propuestas para su solucin y la competencia entre las fuerzas polticas ha seleccionado a los responsables de llevar las
a cabo.
ESQUEMA SOBRE ACTIVIDADES Y VARIABLES RELEVANTES QUE CONFORMAN LA AGENDA POLTICA.
I.- Definicin del problema social:
Datos de la relevancia social del problema.
Sucesos que inciden en el problema
Argumentos que identifican causas y atribuyen responsabilidades

26

Goffman 81974:21) defini el marco como un instrumento mental que permite a los individuos localizar, percibir, identificar y nombrar
acontecimientos e informaciones.
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II.- movilizacin de recursos, segn la estructurita de oportunidad poltica:


Propuesta / demanda de soluciones polticas (policies)
Comunidades de expertos y gestores
Apoyos polticos relevantes (sindicatos, ibid que la siguiente)
Criterios tcnicos y valores sociales
Bsqueda de portavoces oficiales en el juego poltico (politics)
Resultados electorales y cambios de gobierno
Representacin parlamentaria
Cooperacin entre diferentes niveles de la administracin
Grupos de inters (cooperativos: sindicatos, cmaras empresariales, asociaciones)
En resumen, la atencin institucional a determinadas reivindicaciones no siempre responde al nmero de afectados o a
nivel de agravio. Se ha subrayado que la clave reside en el xito que alcanzan las interpretaciones de ciertas situaciones
como injustas e indeseables. Esto es, la gravedad de los problemas resulta menos importante que la definicin que de
ellas se realiza. Tambin la naturaleza misma de la definicin de los problemas puede jugar un papel importante en
convertirse en parte de la agenda (Portz: 373). La definicin de un problema debe capturar y mantener la atencin de los
hacendores de polticas para llegar a lo alto de la agenda. Debe alcanzar y sostener un grado de visibilidad suficiente
para urgir acciones de polticas, y hacer a un lado otros temas. Hay distintas maneras de alcanzar la visibilidad, entre
otras, la severidad de los acontecimientos, incidencias (frecuencias), novedad, proximidad y crisis (:377). No es
necesario que la definicin rena todas medidas, pero necesita generar suficiente atencin a travs de la combinacin de
tales caractersticas (:378).
La generacin de soluciones (polices) y el juego poltico (politics) conforman una estructura de oportunidad, que
condiciona el xito de las demandas, respecto del diseo de las polticas publicas, se ha de cooperar con las
comunidades de expertos, recabando apoyos polticos entre los representantes en las instituciones. Adems, las
propuestas han de ajustarse a los criterios tcnicos y a los valores sociales, que permiten presentarlas como medidas
factibles y populares.
En las etapas iniciales del proceso poltico: la identificacin de los temas y la formulacin de soluciones los medios de
comunicacin ejercen mayor influencia. Coinciden por tanto, con las fases polticas en las que los actores sociales con
menos recursos podran desarrollar una labor poltica mas significativa: identificar problemas sociales, antes ignorados o
soslayados por las instituciones, cuando la agenda gubernamental no esta todava cerrada.
BIBLIOGRAFA.
Aguilar, l. f. (1992) Estudio introductoria, en Aguilar, Luis F (comp) La hechura de las polticas, Miguel ngel Porrua, Mxico, segunda antologa.
Etzioni, A. La explicacin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones, en L. F. Op. Cit.
Kingdon, J. (1988), Agendas, alternatives and public policies, Boston, Little, Brown &Co.
Lindblom, Ch. E., La ciencia de salir del paso, en Luis Aguilar, op. Cit.
Loti, T., Polticas publicas, estudios de caso y teora poltica, en Aguilar, L. F. OP. Cit.
Majone, G., Los usos del anlisis de poltica, en Aguilar L.F. op.cit.
___________ (1997). Evidencia argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. Colegio nacional de Ciencias Polticas / FCE. Mxico.
Meltsner, Arnold j., L a facilidad poltica y el anlisis de polticas, en Aguilar, op. Cit.
Portz, Johon (1996) Problem Definitions and Policy Agenda: Shaping the Educational Agenda in Bostom, en Policies Studies Joumal, vol 24, num 3
Rochefort, D y Cobb R. (1993), Problem definition, agend acces, and policy choice, en Policy Studies Jouman vol. 2 1.
Stone, D. A., (1988), Policy paradox and political reason Glenvienw, 1L, Scott, Foresman/ Little Brown.
_________ (19889), Causal stories and the formation of pd licy agendas, en Political Science Quarterly, vol. 104,

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

LOS OCHO PASOS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS27


David Garca- Junco M.

Presentacin
En octubre de 1996, el profesor Bardach imparti una conferencia en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.
En esa ocasin un amigo mutuo- el doctor Andrs Roemer- me comentaba que, de existir un premio Nbel en poltica
pblica, Eugene Bardach sera fuerte candidato. En su momento, la aseveracin pareca exagerada. Sin embargo, sui
conferencia y una revisin sistemtica de sus trabajos me hicieron reconsiderar mi primera impresin y no me cabe duda
de que con o sin premio Nbel, el profesor Bardach es uno de los ms importantes contribuyentes a la disciplina. Sus
aportaciones son muchas, pero en todas ellas el rasgo distintivo es la creatividad y el rigor acadmico. La claridad y
fluidez expositiva hacen de su obra una lectura fructfera y placentera.
Por ello, me honra presentar esta obra en la que Bardach plasma su larga experiencia docente, sintetizando de manera
clara y amena las complejidades y obstculos a los que el analista de polticas pblicas se enfrenta en el desempeo de
su trabajo: la investigacin y el anlisis de problemas pblicos, a fin de crear alternativas de polticas viables, justas y
eficientes.
Hay, desde mi pinto de vista, dos requisitos fundamentales por los cuales un texto sobre polticas pblicas se traduce
una obra clsica en la materia. El primero tiene que ver con la aportacin al desarrollo de la disciplina,. El otro est ms
vinculado a la utilidad es decir: Qu aprendimos? Somos capaces de utilizar ese conocimiento e incorporarlo a nuestra
cotidianidad? Estimula nuestro cuerpo interminable afn de racionalidad y bsqueda?
A la luz de estas consideraciones. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas en un texto que cumple y
excede los requisitos para convertirse en una obra trascendente y de utilidad en cualquier contexto de la poltica pblica.
Sobre el primer elemento, Bardach incursiona en un terreno, aunque muy cotidiano, casi inexplorado, es decir, la prctica
profesional. Qu es el anlisis de polticas pblicas? Cmo se lleva a cabo? Normalmente se ha identificado con los
anlisis polticos de coyuntura, sustentados ms en la experiencia e intuicin que la combinacin de stas con la
formacin terica. Bardach nos lleva a travs del proceso analtico, nos describe su estructura: desde la definicin del
problema hasta la propuesta concreta y las posibles formas de exponerla y generar consensos para su implementacin.
Es una gua ordenadora que sistematiza y explica los procesos por los que una situacin determinada es considerada un
problema y termina siendo objeto (o no ) de la accin gubernamental. Para Bardach, el anlisis de polticas pblicas no
es un conocimiento o modelo especfico, es la manera como utilizamos el conocimiento de otras ciencias para resolver
justa y eficientemente- problemas concretos de poltica pblica.
El segundo requisito (o elemento) es lo que la obra nos deja en nuestra formacin intelectual: Qu aprendimos? El autor
no slo nos previene de los problemas a los que cotidianamente se enfrenta el analista de polticas pblicas: nos da
consejos, alternativas y sobre todo, nos invita a reflexionar haciendo explcitos los dilemas a los que nos enfrentamos al
asumir la tarea de analistas de polticas pblicas. El libro de los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas marca
un antes y un despus; sin duda el lector tendr una perspectiva ms amplia de los problemas pblicos, aprendiendo a
discriminar informacin y a detectar las falacias en la argumentacin de la cotidianidad. Ahora bien, el lector
comprender por qu la solucin de problemas pblicos es un esfuerzo de prueba y error y no un programa
comprehensivo y contundente en soluciones.
La primera parte del libro, Los ocho pasos, nos lleva a travs de las distintas etapas del anlisis: desde la definicin del
problema pblico y la recopilacin de informacin hasta las propuestas de poltica que se habrn de implementar. El
profesor Bardach ejemplifica tanto los problemas tericos y tcnicos como los dilemas ticos inherentes en cada uno de
los pasos. Para lograr lo anterior, cada uno de los captulos ejemplifica los puntos importantes y hace del lector un
participante activo: como si uno fuera el tomador de decisiones inmerso en la discusin sobre una alternativa de poltica:
Cul informacin es relevante? Cmo construir el argumento? O el analista entrampado en un tema nuevo para l:
Cmo empezar? Cmo definir el problema? Qu tipo de informacin y cmo clasificarla? Cmo evaluar las
alternativas? Todo esto inmerso en un contexto de Realpolitik, donde el autor nos confronta con una serie de guas y
oportunidades potenciales para poder salvar los obstculos ms comunes a los que se enfrentan los profesionales de la
disciplina; sobre todo cuando el problema objeto de la poltica es parte de una controversia social y est perneado por
intereses partiditas y agendas poder.

27

Bradach Eugene: Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas; Porrua;
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

La segunda parte del libro, La recopilacin de informacin para la investigacin de las polticas pblicas, es el
complemento perfecto para guiar el proceso de investigacin. Aqu el autor nos muestra los vaivenes del analista para
adquirir la informacin y el conocimiento necesarios para realizar su trabajo: Cmo llevar a cabo una entrevista? Cmo
sabes quines son los actores relevantes? Cmo lidiar con actores importantes, pero renuentes a colaborar? Esta
segunda parte es rica en directrices para consultar (bibliografa especializada, prensa, etctera), as como para conseguir
acceso a especialistas y actores importantes.
Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas es un esfuerzo por explicar y ordenar las etapas, congruencias y
contradicciones inherentes al proceso de anlisis de la accin gubernamental. Los lectores que buscan verdad y certeza
quedarn decepcionados (con el libro y con la ciencia); los vidos de conocimiento, racionalidad y racionabilidad
encontraran aqu una gua metodolgica para vislumbrar la complejidad de la accin gubernamental. Es un libro
prctico que nos invita a la reflexin. Su gran mrito es simplificar y ordenar un proceso naturalmente complicado y
catico como el del anlisis de polticas pblicas. En trminos sencillos u relevantes, conjuga la teora con la prctica y
armoniza la coyuntura con la sistematizacin.
Tenemos aqu el libro til, donde el ingenio, la creatividad y el rigor acadmico se funden con amplias dosis de humor y
pragmatismo. Estimado lector, slo me resta reiterar que la obra le servir como estmulo para una comprensin ms
profunda de nuestros problemas de accin colectiva y, por su puesto, lo enriquecer con instrumentos para poder
comprender el qu, el cmo, el cunto y el porqu de la poltica pblica.
[Centro de Investigacin y docencia Econmicas, junio de 1997]
Prlogo
ste es un manual de conceptos y mtodos cuyo objetivo es ayudar al anlisis de polticas pblicas. Los lectores
potenciales son aquellos profesionales que comienzan a abordar la tarea del anlisis de polticas. El enfoque general y
muchas de las recomendaciones especificas expuestas en este libro las desarroll a lo largo de ms de veinte aos de
impartir cursos sobre anlisis de polticas en la Graduate School of Public Policy, Universidad de California, Berkeley.
Este manual tambin es de utilidad para cursos introductorios de poltica pblica en programas de licenciatura,
diplomados y cursos cortos dirigidos a ejecutivos.
El libro supone que el lector tiene cierta familiaridad con algunos conceptos bsicos de economa, incluidos los que tiene
que ver con las faltas de mercado. No pretende ser un libro de texto nico, sino que debe ser utilizado junto con otras
fuentes. Cuatro de los mejores libros de texto sobre anlisis de polticas que abordan de manera ms extensa algunos de
los puntos mencionados en este libro son:
Edith Stokey y Richard Zeckhauser. A Primer for Policy Analysis, W.W,. Norton, 1978.
David l. Weimwe y Aidan R, Vining, Policy Analysis: concepts and Practice, prentice Hall, 1992.
Robert D. Behn and James W. Vaupel Quick Analysis for Busy Decision Mkers, Basic Books, 1982.
Lee S. Friedman, Microeconomic Policy Analysis, Mc Graw Hill,. 1984
Quiero agradecer la paciencia y los valiosos comentarios de todos los estudiantes y amigos que han utilizado este
manual, especialmente de los que sufrieron las primeras versiones. Un agradable especial para Jos Canela, John
Ellwood, Nina Goldman, David Kira, Leo Leverson,. Martin A. Levin Duncan MacRae. Carolyn Marzke, Michael OHare,
Andrs Roemer, Larry Rosenthal, Mark Sabean, Eugene Smolensky y David Weimer.
INTRODUCCIN _
PRIMERA PARTE
LOS OCHO PASOS
El anlisis de polticas * es una actividad poltica (politics) y social. Es verdad, se acepta la responsabilidad moral e
intelectual por la calidad de nuestro trabajo analtico sobre el proceso de las polticas. Pero el anlisis de polticas va ms
all de nuestras decisiones personales. Primero, el asunto concierne y afecta a la vida de un gran nmero de
conciudadanos. Segundo, los procesos y resultados del anlisis de polticas usualmente involucran a otros profesionales
e individuos interesados: regularmente se lleva a cabo como un trabajo en equipo; el consumidor inmediato es nuestro
cliente o algo as como nuestro superior, nuestro jefe; el ltimo receptor o pblico incluye a varios subgrupos polticos
con cierto grado de convergencia y/o divergencia con el anlisis que uno realiza. Todos estos factores condicionan la
naturaleza de los que llamamos un anlisis de buena calidad.

Existe cierta confusin acerca del significado que tiene el trmino de poltica en el contexto del anlisis de polticas. Esto se debe a que en castellano
tanto policy como politics se traduce como poltica. Para fines de este texto el trmino de poltica se refiere a policy Salvo nota explcita (N. del T).
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Anlisis de polticas: ms un arte que una ciencia


El anlisis de polticas es ms un arte que una ciencia, se basa en intuicin tanto como en el mtodo. Sin embargo, si se
tiene que escoger entre un anlisis muy estructurado . En relacin con el proceso de resolucin .-.. la mayora de los
profesionales con poca experiencia optan, con cierta razn, por el anlisis muy estructurado. Por ello, he desarrollado
una tcnica a la cual he llamado el camino de los ocho pasos. La funcin principal de esta tcnica es recordarles
aspectos y opciones importantes que de otra manera podran olvidarse; su principal defecto es que, tomada por s sola
corre el riesgo de ser formulario mecanicista.
EL CAMINO DE LOS OCHO PASOS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Definicin del problema


Obtencin de informacin
Construccin de alternativas
Seleccin de criterios
Proyeccin de los resultados
Confrontacin de costos
Decida!
Cuente su historia

La secuencia de estos pasos puede variar y no todos los pasos son necesariamente pertinentes en una situacin
particular. Sin embargo, en la mayora de los casos, la definicin del problema es el mejor punto de partida y la
argumentacin de una propuesta es, casi inevitablemente, el punto final. La construccin de alternativas y la seleccin
de criterios para evaluarlas invariablemente surgen desde el inicio. La obtencin de informacin en un paso que
encontramos de manera recurrente durante todo el proceso y especialmente cuando nos concentramos en la definicin
del problema y en la proyeccin de los resultados de las alternativas consideradas.
El proceso de resolucin de problemas - proceso de prueba y error- es reiterativo, por lo que en general cada uno de
estos pasos se repite ms de una vez.
El espritu con el que el analista aborda cada uno de estos pasos especialmente en las primeras etapas del proyecto,
debe ser tentativo. A medida que se avanza en el proceso de resolucin del problema, probablemente se cambie la
definicin de ste, el men de alternativas, el conjunto de criterios para evaluar dichas alternativas, la percepcin de la
informacin pertinente para el problema, etctera. En cada repeticin el analista estar ms seguro de andar por el
camino adecuado, centrndose en la pregunta correcta, etctera. Esto puede ser un proceso frustrante, aunque
tambin puede estar lleno de satisfacciones, si se aprende a disfrutar de los retos que implican la investigacin, el
descubrimiento y la creatividad.
Algunas directrices son prcticas, Pero en su mayora son conseptuales
Casi todos los conceptos que utilizaremos en este libro parecern obvios: sin embargo, hay excepciones. Entre ellas
estn algunos de los trminos tcnicos empleados. Algunos trminos de sentido comn se utilizarn con significados
especiales que harn desaparecer ciertas connotaciones vinculadas a ellos y asociarn otras. En general, todos estos
conceptos se comprendern mediante la experiencia prctica.
Los conceptos estn inmersos En situaciones particulares
En la vida real, los problemas de polticas se nos presentan como un confuso conjunto de detalle: personajes, grupos de
inters, demandas retricas, presupuestos, mandatos legales e interpretaciones, rutinas burocrticas, actitudes
ciudadanas, entre otros. Los conceptos analticos en situaciones concretas, en la cotidianidad de la vida.
Un primer esbozo de conclusin
Qu forma deber tener el producto final de un analista de polticas? Aqu presento un esbozo rudimentario de la tpica
estructura de un uniforme derivado del anlisis de polticas: debe describirse con coherencia el problema que se quiere
mitigar o resolver; se describirn algunas de las acciones que pueden tomarse; a cada curso de accin habr que aadir
los resultados proyectados que usted considere que podran ser de inters para su cliente o pblico, sealando las bases
con las que se lleg a tales conjeturas. Sin ninguna opcin es claramente mejor que otra de acuerdo con los criterios de
evaluacin elegidos, se debern indicar los costos y beneficios de cada una de dichas opciones de poltica. Dependiendo
de las expectativas de su cliente, el analista podr o no dar su propia recomendacin acerca de cul sera su mejor
opcin.
1. Definicin del problema
La primera definicin del problema es un paso crucial. sta le da al analista:
Una razn para hacer todo el trabajo necesario, a fin de terminar el proyecto, y
Un sentido de direccin para obtener evidencia e informacin.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

En las ltimas etapas del anlisis, la definicin del problema seguramente ayudar a estructurar la argumentacin de la
propuesta para que Cuente su historia. P. 69 n.b.
Por lo general, la primera informacin disponible para nosotros sobre algn problema (primera definicin) proviene del
cliente y se deriva del lenguaje utilizado en el ambiente poltico del propio cliente, lenguaje que llamar retrica del
tema Esta retrica puede estar confinada a lo que parecera un problema tcnico, o bien, puede estar inmersa en una
amplia controversia del inters social. En cualquier caso, el analista deber ir ms all de la retrica, a fin de definir el
problema de tal manera que pueda ser manejable y tenga sentido a la luz de los recursos polticos e institucionales
disponibles.
Es indispensable utilizar con sumo cuidado la informacin derivada de la retrica del tema . En muchos casos, esta
informacin nos gua a considerar aspectos del mundo poco gratos o que se perciben como malos (por ejemplo,
embarazo de adolescentes, violencia o calentamiento del globo terrqueo). Estas evaluaciones no necesariamente
deben tomarse sin un juicio crtico. En muchos casos el analista querr explorar algunos de los aspectos filosficos y
empricos en los que l mismo, su cliente, u otras personas (su posible pblico), se basarn para considerar o no como
malas las condiciones descritas en la retrica del tema. Ms an, esta retrica puede conducirnos a planear hiptesis
de causalidad no necesariamente reales- (por ejemplo, bienestar, o el desperdicio y derroche de la humanidad). Lo
ltimo que quiere un analista es hacer eco de la retrica del tema en la definicin del problema, sobre todo si busca que
la definicin sea de utilidad analtica.
Algunos temas podrn asociarse a ms de un problema. Dependiendo del pblico, por ejemplo, el embarazo de
adolescentes pude significar: inmoralidad sexual, la destruccin de las oportunidades de estas jvenes y de sus hijos,
explotacin de los contribuyentes o desintegracin social. En general, el analista querr que el anlisis se le ir de las
manos. Sin embargo, si los problemas no son muy complicados tal vez puede definir ms de uno.
Piense en los excesos y deficiencias
A menudo- aunque no siempre- puede ser til pensar en trminos de deficiencias y excesos. Por ejemplo: Hay
demasiada gente sin hogar en Estados Unidos o la demanda de agua de riego est creciendo ms rpido que nuestra
capacidad para proporcionarla a un costo financiero y ambiental aceptable, o bien, la poblacin en edad de ingresar a la
escuela en el estado de California est creciendo a un ritmo de 140,000 alumnos por ao y nuestra capacidad para
proporcionar la infraestructura necesaria no est creciendo no remotamente al mismo ritmo.
Incluir la palabra demasiado en nuestra definicin del problema resulta til: por ejemplo, demasiado grande,
demasiado pequeo, creciendo demasiado lento, creciendo demasiado rpido. Las dos ltimas frases nos recuerdan
que los problemas que merecen llamar nuestra atencin no necesariamente son un problema del presente, pero pueden
serlo en un futuro cercano si no se hace algo.
De cualquier manera, no es necesario pensar en trminos de deficiencias o excesos cuando el problema tiene que ver
con aspectos como:
La seleccin entre alternativas bien estructuradas ( Dnde tirar desperdicios, en una baha o en algn lugar del
Ocano Pacfico?), o
La manera de lograr ciertos objetivos bien definidos (recolectar fondos a fin de reducir el dficit que podra
presentarse en un futuro cercano).
La definicin debe ser evaluativa
Hay que recordad que la idea de un problema significa por lo general que la gente piensa que algo est mal en el
muerdo.
Sin embargo, debe tenerse presente que mal o indispensables son trminos muy discutibles. No todos pensarn que
los hechos definidos: cada persona
presumible utilizar criterios diferentes para evaluar
los hechos.
Desafortunadamente no existe un camino obvio a aceptado para resolver diferencias filosficas de esta naturaleza.
Una pregunta comn, tanto en el mbito filosfico como en el prctico es: Qu tipo de problemas privados merecen ser
tratados como asuntos pblicos? En estos casos, siempre es til examinar la situacin particular con ayuda de las
herramientas que nos proporciona la visin de las fallas del mercado. 1 Cuando los mercados trabajan razonablemente
bien, es difcil que el gobierno intervenga sin crear ineficiencias importantes en la economa, ineficiencias que
probablemente empeoren an ms los problemas privados antes de que interviniera el gobierno. Desde luego, existen
muchos valores adems de la eficiencia econmica y tambin en muchas ocasiones escogemos empeorar la situacin
1

Vese Weimer y Vining, captulo 3.


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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

de algunos miembros de la sociedad para reducir las carencias de otros, en ese caso estaremos dispuestos a aceptar la
intervencin del gobierno aunque el mercado est funcionando razonablemente bien.
Cuantifique hasta donde sea posible
La definicin del problema deber incluir, en la medida de lo posible, una parte cuantitativa, es decir, se debern incluir
aspectos de magnitud. Cun grande es demasiado grande? Cun pequeo es demasiado pequeo Qu significa
demasiado lento o demasiado rpido? Cuando hablamos de las personas sin hogar, a cuantas nos referimos?
Cuntos metros cbicos de agua para riego se utilizan ahora y cul ser la demanda en y un ao especfico
(considerando ciertos supuestos sobre el prejuicio del agua)? Qu capacidad tenemos para crear la infraestructura
necesaria para atender la demanda de educacin? Cmo esperamos que crezca o disminuya dicha capacidad?
Si es necesario, hay que obtener informacin que nos permita ponderar las magnitudes relevantes. Vese el paso 2
obtencin de informacin. P. 25.
En muchos casos, sino en la mayora, se debern estimar incluso adivinar- las magnitudes en cuestin. Algunas
veces se debern crear rangos, as como estimaciones puntuales (nuestro mejor estimado sobre el nmero de personas
sin hogar es de 70,000. Auque ciertamente el rango oscila entre 40 y 130 mil).
Las condiciones que causan problemas son tambin un problema
Algunas de las condiciones para que se d un problema pueden no ser consideradas como molestas per se, pero son
percibidas por los ciudadanos o por los analistas que trabajan en su representacin como las causas de un problema. En
ocasiones resulta til hacer diagnstico de estas supuestas causas y definirlas como problemas en torno a la
contaminacin ambiental es que el gobierno no ha querido obligar a los automovilistas a mantener en buenas
condiciones los motores de sus vehculos y sus sistemas de control de emisores. A fin de definir problemas causales de
este tipo, probablemente al analista deba realizar un arduo trabajo de investigacin cientfica: Vese el paso 5.
proyeccin de los resultados. P. 49.
Perder una oportunidad es un problema
Un caso especial de problema es la prdida de una oportunidad. No es una visin muy estrecha pensar que los
analistas de polticas se dedican nicamente a aminorar los problemas? Podrn los analistas de polticas ir ms all de
la tedioso labor de remendar y compone problemas? Es posible que aspiremos a vivir en un mundo en el que se
identifiquen oportunidades para realizar cosas creativas, por no decir maravillosas? Si no est roto, no lo compongas,
es una idea que os limita, y ciertamente los analistas de polticas as como los tomadores de decisiones y funcionarios
deberan impedir que la definicin del problema restrinja la bsqueda de las oportunidades potenciales.
Desafortunadamente, el itinerario y la agenda de los profesionales y problemas. Casi nuca hay tiempo o energa para
pensar en oportunidades de mejora que nadie ha considerado como posibles.
Dnde encontramos oportunidades para perfeccionar polticas creativas que o hayan sido identificadas primero por
quejas, amenazas, etctera? Pocas son las referencias acadmicas o tcnicas que tenemos para responder a esta
pregunta. Sin embargo, a travs de ejemplos en el Apndice A se describen algunas oportunidades genricas que a
menudo estn esperando ser descubiertas p. 77.
2. Obtencin de informacin
En el anlisis de polticas, el tiempo se emplea en dos actividades: pensar (algunas veces en voz alta y con otros) y
obtener datos para convertirlos en informacin. De estas dos actividades, pensar mucho para convertirlos en
informacin. De estas dos actividades, pensar es por mucho la ms importante (vese la discusin posterior sobre el
valor de la investigacin cientfica social en Proyeccin de los resultados. P. 49) pero obtener los datos toma mucho
ms tiempo: leer documentos, buscar en bibliotecas, revisar estudios y estadsticas, viajar para realizar entrevistas,
concertar citas, etctera.
El contexto (mundo real) en el cual se realiza el anlisis de polticas rara vez nos permite el tiempo necesario para lleva a
cabo una investigacin acadmicamente rigurosa. De hecho, la presin del tiempo en el anlisis de polticas es un
enemigo tan peligroso, o incluso, ms que los sesgos provocados por un inters poltico particular. Por lo tanto, es
esencial economizar en sus actividades de recoleccin de datos. La clave para ello es sta: trate de obtener nicamente
aquellos datos que puedan convertirse en informacin que tenga que ver con el problema previamente definido.
Para estructurar lgicamente el anlisis, algunas definiciones resultan importantes. Los datos son hechos o debiera
decir, presentaciones de hechos- acerca del mundo. Los datos incluyen toda clase de estadsticas, pero tambin pueden
ser ms que eso. Por ejemplo, los datos tambin pueden ser hechos acerca de la capacidad de los funcionarios para
vincularse constructivamente con la prensa. En conocimiento son los datos que tiene n significad, pues pueden ayudar
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a clasificar el mundo en diferentes categoras lgicas o empricas. La informacin es el conocimiento que afecta a las
creencias existentes de gente importante (incluido usted mismo) sobre caractersticas significativas del problema que se
est estudiando y sobre cmo puede ser resuelto o mitigado.
La informacin es necesaria para tres propsitos principales. El primero es evaluar la naturaleza y la extensin de los
problemas que se est tratando de definir. El segundo es evaluar las caractersticas particulares de la situacin concreta
de la poltica que se pretende estudiar. Por ejemplo, usted necesita saber- o adivinar- la carga de trabajo que tiene la
organizacin,. Su presupuesto reciente, los cambios demogrficos en un rea de servicio, la ideologa poltica del jefe de
la organizacin, la competencia entre los funcionarios de mando medio de la organizacin y las actitudes de otras
organizaciones que nominalmente cooperan con sta el algn problema. El tercer propsito es evaluar las polticas que
por lo menos algunas personas han pensado que funcionaria bien en situaciones aparentemente similares a la suya, ya
sea en otras jurisdicciones o en otro momento. Los tres propsitos son importantes para hacer proyecciones realistas de
los posibles resultados de la poltica estudiada.
REPETIR
Puesto que cada uno de estos propsitos es importante en diferentes fases del anlisis de polticas. Este paso debe
repetirse una y otra vez a lo largo del proceso de los ocho pasos.
Piense antes de recopilar los datos
Pensar y recopilar los datos son actividades complementarias; usted puede hacer una recopilacin de datos mucho ms
eficiente si piensa constantemente en lo que necesita o no necesita (o quiere) saber y por qu. El principal error
(sumamente comn) en el que incurren tanto principiantes como veteranos es perder el tiempo recopilando datos sin
valor analtico.
EL VALOR DE LA INFORMACIN
Cul es el valor evidente de la informacin? La respuesta se encuentra en el marco analtico de la decisin (rboles de
decisin), aunque se debe recordar que el proceso de tomar una decisin involucra una gran cantidad de elementos
previos al momento real de decidir; tales como definir un problema til, pensar en las mejores soluciones posibles,
seleccionar un modelo til, etctera. En general, el valor de la informacin dependen de:

La posibilidad de que dicha informacin le permita sustituir con una decisin mejor cualquier otra decisin que haya
usted tomado sin ella (y que podra haberse considerado aceptable).

La posibilidad de que la nueva decisin produzca, directa o indirectamente, un mejor resultado de poltica, en
comparacin con el que se hubiera dado con la decisin original.

La magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente mejorado de la nueva decisin y el valor
del resultado original.
AUTOCONTROL
Un procedimiento
pregunte:

que ayuda a evitar la recopilacin de datos intiles es que antes de emprender la recopilacin se

Supongamos que los datos salen ms o menos de esta forma no de tal o cual otra. Qu implicacin tendra esto
para mi compresin de cmo resolver este problema?

Comparando con mi mejor estimacin de cmo sern los datos una vez que los tenga, Qu tan diferentes seran se
me tomo la molestia de buscarlos?

Cun

importante es en este momento confirmar la diferencia real entre lo que puedo estimar y lo que puedo
aprender si tuviera los datos reales?

Este tipo de actitud crtica acerca del valor de una recopilacin de datos onerosa es la que a menudo motiva a los buenos
analistas experimentados a hacer estimaciones que sirvan para realizar inferencias (back of the envelop). Sin embargo,
ninguna de estas recomendaciones puede servir de pretexto ara eludir el trabajo que implica conseguir buenos datos (a
veces muchos datos), aun a costa de una gran inversin en tiempo y dinero, cuando usted est convencido de que dicha
inversin realmente vale la pena. Hay una obvia diferencia entre estimados justificables o aquellos que el analista inventa
sin ningn argumento o informacin que sustente su apreciacin.
La mejor prctica es buscar
Hay una alta probabilidad de que el problema que usted analiza no sea nico y que haya sido tratado de alguna manera
por otros administradores pblicos y decisores de polticas en otras jurisdicciones, quizs no muy distintas de la que
usted est estudiando. Vea si puede rastrear algunas de estas soluciones pasadas y si puede extrapolar algunas de
ellas a la situacin que est evaluando.

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Utilice analogas
Algunas veces resulta til tener informacin de cosas muy diferentes en apariencia al problema estudiado, pero que bien
vistas tienen similitudes muy instructivas. Por ejemplo, si est trabajando en el problema de cmo el estado de California
puede disciplinar, y quizs deshacerse, de abogados incompetentes, puede ser que valga la pena gastar una
considerada cantidad de tiempo aprendiendo cmo regulan los mdicos los problemas de incompetencia, no slo en
California sino en otras jurisdicciones y/o pases.
Comience lo antes posible
Con frecuencia, usted como analista depender de los horarios de otras personas muy ocupadas a quienes tiene que
pedir informacin y/o entrevistas. Es muy importante prever de antemano del tiempo necesario para obtener informacin,
sobre todo en el caso de las entrevistas, para as disponer de la informacin oportunamente.
Fundamente, obtenga credibilidad, cree consenso
El proceso de recopilacin de informacin inevitablemente tiene adems de un propsito puramente analtico, un
poltico. Algunas veces, es una buena estrategia incluir la opinin de crticos potenciales de un trabajo, a fin de evitar el
argumento de que su perspectiva no fue considerada. Tambin es importante dar a conocer sus argumentos a aquellas
personas que potencialmente podran estar de acuerdo con su anlisis y perspectivas para crear un grupo que apoye su
propuesta.
Un objetivo ms complejo y quiz ms fructfero, aunque no siempre posible o apropiado, ser utilizar el anlisis de
polticas para mejorar una idea o decisin en el transcurso de su puesta en marcha, (Vese ms adelante la discusin de
perfectibilidadp. 45. como criterios) Esto le permite obtener retroalimentacin de los participantes, por lo general en un
proceso interactivo y compartir sus impresiones con ellos. As usted se convierte ms en un socio que en un observador
y diagnosticador externo. Una funcin o pape mucho ms complejo y que representa un reto mucho ms difcil es
convertirse en un tipo particular de socio un facilitadote y mediador, ya sea actuando como transmisor de una persona a
otra o coordinando reuniones y plticas.
3. Construccin de alternativas
Por alternativas quiero decir algo como opciones de poltica o, cursos de accin alternativos o las diferentes
estrategias de intervencin para solucionar o mitigar el problema.
Comience en lo general y termine en lo particular
En las ltimas etapas de su anlisis, no querr evaluar ms de tres cuatro alternativas principales. Pero al principio, debe
empezar con una visin muy comprehensiva, muy general: haga una lista de todas las alternativas que les gustara
considerar en el curso de su anlisis. Ms tarde, descarte algunas que a simple vista sean poco satisfactorias, combine
otras y reorganice algunas ms en una sola alternativa bsica con una o ms variantes secundarias. Para su lista
original, piense Dnde debo buscar ideas?

Anote las alternativas que estn proponiendo o al parecer tiene en mente los actores polticos clave. Entre ellas
probablemente estn incluidas las ideas favoritas del pblico, el arsenal de propuestas desempolvadas de las
instituciones que estn a la espera de una oportunidad para ser ventiladas, o bien, las propuestas preconcebidas por
las que siempre estn abogando los idelogos polticos.

Trate de proponer alternativas que puedan ser mayores que las que en ese momento est siendo discutidas por los
actores polticos clave. Es bueno tratar de inspirarse y ser creativo, auque no espere que necesariamente producir
mucho mejores ideas que las que ya han tenido otras personas. El Apndice B. las cosas que hace el gobierno. P.
81 le puede servir como gua o estmulo para su creatividad. En cada uno de los puntos que ah se muestran,
pregntese: tiene sentido intentar alguna versin de esta estrategia genrica que ayude a mitigar este problema?.
Como la lista de los puntos considerados en el apndice es muy extensa y general, la respuesta a cualquier
estrategia particular ser normalmente negativa. Pero la lista no es tan extensa como parece y, con un poco de
experiencia, necesitar slo unos cuantos minutos para decidir si vale la pena considerar con ms profundidad
alguna de las ideas.

En su primera aproximacin al problema incluya siempre la alternativa no emprender ninguna accin: dejar que las
tendencias continen su curso. Esta consideracin es fundamenta, porque el mundo est lleno de cambios que ocurren
naturalmente y algunos de ellos caracterizado esta alternativa como No hacer nada No es posible no hacer nada.
Muchas de las tendencias en movimiento probablemente persistirn y alternarn el problema, para bien o para mal).
Sin embargo, en muchos casos, la opcin de dejar que las tendencias actuales continen o tendr cabida en su
anlisis final. Esto sucede porque, si la definicin del problema es la adecuada, al final tendr un problema real e
importante que en general podr ser mitigado hasta cierto punto con alguna accin concreta.

Revise las fuentes ms comunes del cambio natural en el ambiente de la poltica pblica, para as evaluar la
posibilidad de un cambio en la magnitud del problema:
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a) Los cambios polticos despus de una eleccin. Tambin es necesario considerar los cambios que se generan
ante la perspectiva de una contienda electoral.
b) Los cambios en los niveles de desempleo y en las tasas de inflacin que acompaan al ciclo empresarial.
c) La variacin entre estrechez y holgura presupuestal de las organizaciones provocada por las polticas
generales de impuestos y gastos.
d) Los cambios demogrficos como la migracin o el abultamiento poblacional en ciertos grupos de edad.
Analice las causas del problema
Con frecuencia es til preguntarse: podemos explicar o entender el sistema por el cual este problema se mantiene tal
y como est, o bien se sigue desarrollando? E general, la explicacin popular de las causas de los problemas polticos
suele exagerar la importancia de los malos personajes y de sus alas intenciones. Usualmente considerar los
problemas como parte de un sistema requiere un mayor esfuerzo analtico. Por ejemplo, un mercado que deprecia cierto
tipo de bienes como e aire limpio o una agencia burocrtica que se encuentra limitada por sus propios procedimientos de
operacin o un vecindario en donde el crimen, el cierre de negocios, el desempleo y las desavenencias entre sus
habitantes forman un crculo vicioso. (Vese tambin Proyeccin de los resultados.p. 49).
Por su puesto, no es necesario conocer las causas de un problema para solucionarlo los fabricantes de productos
farmacuticos saben que muchos de sus productos funcionan, pero no comprenden del todo los mecanismos causales
de su efectividad. Sin embargo, un buen esquema casual suele ser muy til para sugerir posibles puntos de
intervencin. Considere, por ejemplo, un sistema que produce demasiado trfico en un punto de congestionamiento
vial (como un puente o un tnel). Un posible sistema causal podra incluir, entre otras cosas, la demanda, la capacidad
del camino y el precio para usuarios. Una solucin sencilla y eficiente, pero por lo general polmicamente impopular,
sera aumentar el precio paro los usuarios de manera que refleje el grado en que cada usuario contribuye a la congestin
vehicular y al aumento en el tiempo que lleva a realizar el recorrido.
Reduzca y simplifique la lista de alternativas
La lista final de alternativas la que utiliz en la presentacin a su cliente o a otros auditorios- ser muy diferentes a la
lista con la que empez. No slo habr desechado las alternativas que no le parecieron satisfactorias, sino que tambin
habr trabajado para simplificar y conseptualizar sus alternativas.
La clave para conseptualizar las alternativas es tratar de reunirlas en una frase sencilla. Esto no es fcil, pero el esfuerzo
vale la pena Procure utilizar frases sencillas y cortas, desprovistas de jerga tcnica. Cuando se cre la EPA * su primer
administrador enfrent una serie de alternativas que podran describirse as: Deja que los estados hagan el trabajo, que
la federacin les d el dinero , elimina los obstculos para que las compaas contribuyan a la investigacin contra la
contaminacin, procede legalmente contra los violadores (o sea, contra aquellas empresas e industrias visiblemente
contaminates: demandarlas legalmente ayudara a crear un apoyo poltico para la nueva organizacin).
La clave de la simplificacin es distinguir entre una alternativa bsica y sus variantes. El elemento bsico en muchas
alternativas de poltica es una estrategia de intervencin, como fortalecimiento de la regulacin, un subsidio o
incentivo fiscal que haga que la gente o las instituciones cambien su conducta. Pero ninguna estrategia de intervencin
directa puede mantenerse sola: debe ser implementada por una o varias organizaciones (quizs incluso por organismos
no lucrativos); y debe contar con una fuente de financiamiento. Por lo general, las
variantes de la estrategia
bsica incluyen diferentes mtodos de implementacin y de financiamiento.
Cuando necesite comparar muchas soluciones posibles pueden resultarle muy tiles establecer la diferencia entre una
estrategia bsica y sus variantes basndose en los detalles de implementacin. De esta manera reducir la
complejidad del proceso. Hacer esta distincin le permitir llevar su anlisis por un rumbo satisfactorio. En primer lugar,
podra comparar tres alternativas bsicas, por ejemplo, mientras ignora los detalles descritos por sus variantes. Luego,
cuando se haya decidido por una de estas alternativas bsicas, puede comparar las variantes. He aqu dos ejemplos:

Usted quiere reducir en su municipio el consumo de herona en un 50 por ciento durante los prximos cinco aos. Considera
tres alternativas Bsicas : apoyar el tratamiento con metadona, presionar para que la ley sea ms estricta e implementar
programas educativos para combatir el abuso de drogas. Las variantes de cada una de estas alternativas tiene que ver con
las fuentes de financiamiento que pueden utilizar en distinto grado de los recursos: federales, estatales y municipales (aunque
no todas las combinaciones de recursos que estn disponibles para una alternativa lo estn para las otra dos). Las variantes
tambin son posibles segn quin administra los programas: organizaciones no lucrativas, empleados municipales,
empleados estatales, etctera.
Tambin se puede considerar las variantes tanto en trminos de magnitud como de cobertura. En el caso anterior, se podran
considerar, por ejemplo, dos posibles tamaos del programa con metadona.

Alternativa no significa necesariamente. Opciones de poltica se excluyen entre ellas. Entre---- de polticas el
trmino alternativa se utiliza ambiguamente. A veces significa que la eleccin de una implica descartar otra; otras veces
*

EPA (Enviromental protection Agency) es la orgaizacin gubernamental ecargada de la proteccin ambiental (N. del T).
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significa que simplemente una accin ms de poltica que podra ayudar a resolver o mitigar algn problema, quizs en
conjuncin con otras alternativas. Debe tener presente esta ambigedad ciando otras personas utilicen esta palabra, y
en cuente su historia (paso 8 p. 69), debe estar seguro de que no est cayendo en esta ambigedad.
Algunas veces no estar completamente seguro de si las alternativas son o no mutuamente excluyentes. Por ejemplo, un
alcalde debe decidir lo ms rpidamente posible si debe prometer una cantidad de dinero suficiente para arreglar baches,
o bien para proporcionar asilo a personas sin hogar (pero no ambos); pero si usted argumenta muy bien a favor de los
programas, el alcalde tal vez decida incremental el presupuesto de ambos.
4. Seleccin De Criterios
Para el argumento de cualquier poltica (vese el paso 8, p. 69) es til imaginar que se tienen dos lneas discursivas
interconectadas pero separables, la analtica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones
imparciales de las consecuencias, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor. Idealmente todas las
personas de mente abierta y analtica pueden estar de acuerdo, ms o menos, con los aciertos y errores del argumento
analtico. Pero el evaluativo requiere ms subjetividad y filosofa social para su manejo. El argumento analtico razonara
si es probable que suceda X, Y o Z, pero el evaluativo es donde aprendemos si X, Y o Z son buenos o malos para el
mundo.
Este paso del proceso de los ocho pasos para el anlisis de polticas pertenece al argumento evaluativo. Es el paso ms
importante para que los valores y la filosofa entren en el anlisis de polticas, porque los criterios son normas
evaluativas utilizadas para juzgar la bondad de los resultados de la poltica que han sido proyectados en cada una de
las alternativas.
Aplique criterios para juzgar resultados y no alternativas
Los resultados no se utilizan para juzgar alternativas, o por lo menos no directamente, sino los resultados asociados a
cada una de ellas. Es fcil confundirse en este punto y, como consecuencia, enredar innecesariamente el anlisis. La
manera cotidiana de hablar fomenta este tipo de confusiones: La alternativa A parece ser la mejor, as que vamos a
proceder conforme a ella. Pero esta manera de hablar para por alto algo muy importante; la formulacin completa es:
Es muy probable que la alternativa A traiga como resultado O que creemos que ser el mejor de los resultados pasibles;
por consiguiente, creemos que A es la mejor alternativa. Aplicar los criterios a la evaluacin de los resultados y no a las
alternativas hace posible recordar que O es un buen resultado, incluso si despus de todo decidimos no elegir la
alternativa A (porque no estamos lo suficientemente seguros de que A nos llevar de verdad a ese resultado). Una vez
establecido este criterio, sera posible buscar otras alternativas que tuvieran mayor probabilidad de tener a O como
resultado.
La seleccin de criterios se basa en la definicin del problema y es un proceso continuo.
Por supuesto, el criterio ms importante es que el resultado proyectado resuelva el problema de poltica en un grado
aceptable. Pero esto es nicamente el comienzo. Despus de todo, es probable que cualquier curso de accin afecte al
mundo de muchas maneras, algunas deseadas y otras no. Cada uno de estos efectos-o resultados proyectados,
utilizando nuestro lenguaje de los ocho pasos requiere un juicio de nuestra parte para saber si se considera deseable y
por qu. Y es precisamente en nuestro marco de criterios donde estn inmersos estos juicios. Puesto que cualquier
efecto significativo exige un juicio, cuanto mayor sea la variedad de efectos significativos ms amplio ser el conjunto de
criterios que necesitaremos para tratar con ellos.
Maximice el bienestar de las personas tal como lo interpretan los propios ciudadanos. En trminos econmicos,
maximice los beneficios netos. ste es el enfoque tpico del anlisis de costo- efectividad y de costo beneficio. Se
le puede llamas criterios de eficiencia.
A pesar de que el trmino eficiencia tiene un tono antisptico, tecnocrtico y elitista, la insistencia aqu de que la
utilidad debe ser entendida desde la perspectiva que tienen los ciudadanos de su propio bienestar es una visin
altamente democrtica.
Auque los anlisis costo-efectividad (CE) y costo-beneficio (CB) puedan parecer similares y con frecuencia vayan
acompaados uno del otro, no son iguales y sus usos pueden ser muy diferentes. Es cierto que ambos conseptualizan un
conjunto de beneficios acumulados por ciudadanos individuales, que es evaluado (por los propios ciudadanos) en
trminos de su utilidad. Ambos consideran problema de la poltica como un tipo de relacin de produccin entre
recursos y resultados benficos. Sin embargo, el anlisis CE considera a uno u otro de ellos (recursos o resultados)
como fijo o propuesto; el anlisis intenta entonces encontrar las mejores formas para manipularlos (ya sea maximizar
segn el resultado propuesto). El anlisis CB, por otro laso, permite que ambos factores, recursos y resultados, se
consideren como variables proporcionadas. Por consiguiente, es ms complicado que el anlisis CE; pues aunque tanto
CB como CE tienen que ver con la eficiencia productiva del programa o proyecto, -CB tiene tambin que ver con su
escala.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

El anlisis CE es mucho ms comn que el anlisis CB. De hecho, una gran cantidad de temas de poltica pueden
simplificarse y estimularse como problemas CE, aunque a primera vista no parezcan susceptibles de este tipo de
anlisis. Ejemplos:
Empresarios que alegan que. Permiso de construccin toma toda la vida. La estructura CE sugerira: minimice la
demora originada nicamente por los trmites y procedimientos burocrticos, ya que no puede usted gastar ms de 500
dlares y slo est autorizado a reestructurar el flujo de la carga de trabajo de la Oficina de Planeacin de la Ciudad y no
las funciones del personal.
Equidad, igualdad, justicia. Existen, por su puesto, ideas muy distintas, a menudo incluso opuestas, acerca de lo que
significan o deberan significar estos trminos. Usted no slo est obligado a pensar seriamente en estas ideas, sino que
en algunas ocasiones tambin debe lograr que su pblico reflexione sobre ellas.
Libertad, comunidad y otras ideas. Para estimular la reflexin, he aqu una lista (que est lejos de ser completa) con ms
ideas acerca de los criterios evaluativos que pueden ser importantes: mercados libres, libertad econmica, capitalismo,
libertad respecto al control gubernamental, igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresin,
libertad religiosa, privaca, seguridad (especialmente contra riesgos qumicos, otros riesgos ambientales, etctera),
buena vecindad, comunidad, sentido de pertenezca, orden, seguridad, ausencia de temor, estructura familiar tradicional,
estructura familiar igualitaria, fortalecimiento de los trabajadores, conservacin de un sector no lucrativo viable,
voluntariado.
Ponderacin de los criterios de evaluacin conflictivos
Como vimos en el paso de la Definicin del problema, cuando hay valores de por medio, como sucede en la seleccin
de criterios, debemos considerar cmo ponderar los valores opuestos. Hay dos enfoques generales de este problema.
EL PROCESO POLTICO SE HACE CARDO DE L.
Uno de los enfoques consiste simplemente en dejar que los procesos guberamentales y polticos existentes efecten la
ponderacin. Este enfoque por lo general le dar primaca al empleador o cliente del analista y, por consiguiente, estar
influido por aquellas partes de la esfera en cuestin que son importantes para el empleador o cliente del analista.
EL ANALISTA IMPONE UNA SOLUCIN
En el segundo enfoque, el analista modifica por s mismo aunque no remplaza- la ponderacin cordada por el
empleador o cliente considerando una determinada concepcin filosfica o poltica. La justificacin tpica para este
enfoque es que ciertos intereses, y quiz filosofas, estn subpresentados en el gobierno y en la poltica y que el analista
est en mejor posicin que muchos otro participantes para ver, entender o apreciar este problema de
subpresentacin y, por lo tanto, est obligado, o por lo menos en el derecho, de equilibrar la balanza en nombre de la
equidad.
Por ejemplo, algunos argumentaran que, si no fuera por los analistas, difcilmente se incluiran los criterios de eficiencia
y que, en realidad, la funcin de los analistas es hablar en defensa de los contribuyentes cuyos intereses se veran
obstaculizados por grupos mejor organizados. A veces, de manera similar se argumenta que ciertas concepciones de
equidad- en particular la idea de que los beneficiarios de los bienes y servicios pblicos deben pagar por ellos- estn
subpresentadas excepto entre los analistas. (Esta concepcin de equidad normalmente excluye el gasto pblico ejercido
deliberadamente para redistribuir el ingreso.) Otros intereses que en ocasiones la gente cree que estn subpresentados y
que, por consiguiente, deben ser representados por los analistas son: las generaciones futuras, la niez, le gente que
vive fuera de la jurisdiccin donde se toman las decisiones, las minoras y raciales, las mujeres, los pobres, los
consumidores, los animales y las plantas (entidades ecolgicas).
Una variante de este enfoque incluye la idea de un proceso educativo. Dependiendo de las circunstancias, el analista
debe animar a los actores polticos importantes- incluido tal vez su jefe o su cliente principal- a reconsiderar sus criterios
evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podra llamas su atencin. En este caso el analista
es responsable de abrir el dilogo, haciendo quiz un llamado a la razn y a la mesura, pero luego debe permitir que el
proceso poltico contine.
Criterios Prcticos
No todos los criterios que intervienen en un anlisis son parte de la lnea evaluativa. Algunos son puramente prcticos y
forman parte de la lnea analtica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una alternativa con la poltica y los procesos de
implementacin. Los principales son: legalidad, viabilidad poltica, solidez en condiciones de implementacin
administrativa y perfectibilidad.
LEGALIDAD
Una poltica viable no debe violar los derechos naturales o humanos son conceptualmente muy distintos de los
derechos legales, a pesar de la similitud semntica. Los ejemplos son derecho al aborto o derecho a la vida o el
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derecho de la mujer a decidir sobre su propio cuerpo. Los llamados derechos naturales o humanos algunas veces
generan polmica porque existen personas que querran que fueran reconocidos como derechos, mientras que otras se
oponen a tal reconocimiento.
ACEPTABILIDAD POLTICA
Una poltica viable debe ser polticamente aceptable, o al menos no inaceptable. La inaceptabilidad poltica es una
combinacin de dos cosas: demasiada oposicin (que puede ser amplia o extensa o ambas) y/l muy poco apoyo (que
puede ser reducido o poco intenso o ambos).
Sin embargo, no considere la inaceptabilidad como una cuestin esttica. Siempre pregntese: Si la solucin de
poltica que prefiero no es viable en las condiciones actuales. Qu puedo hacer para cambiarlas? Podra darse cuenta
de que elaborar estrategias creativas puede abrir opciones que antes no haba considerado seriamente.
SOLIDEZ
Ideas de poltica que pueden parecer muy buenas en teora, fallan a menudo en el momento de su implementacin real.
El proceso de implementacin tiene vida propia. Se lleva a cabo a travs de sistemas administrativos grades e inflexibles
y los intereses burocrticos los distorsionan. Las polticas que surgen en la prctica pueden por consiguiente, diferir
sustancialmente de las polticas diseadas y adoptadas. Una opcin de poltica, por lo tanto, debe ser lo suficientemente
slida para que, auque el proceso de implementacin no sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios.
Entre los resultados adversos de la implementacin que vale la pena conseguir estn: largas demoras, captura de los
beneficios del programa de la poltica por un grupo de ciudadanos que no los merecen o que no haban sido
considerados para estos beneficios, costos presupuestales o administrativos excesivos, escndalo por fraude,
desperdicios y abusos que minan el apoyo poltico y comprometen a los partidarios de la poltica, complejidades
administrativas que dejan a los ciudadanos ( y a los administradores del programa) inseguros acerca de los beneficios
disponibles o de las regulaciones que deben acompaarlos.
PERFECTIBILIDAD
Aun los mejores planificadores de polticas no pueden tener todos los detalles correctos para disear un escenario. Por
consiguiente, deben permitir que los implementadotes de polticas perfeccionen el diseo original. El elemento ms
comn para tales mejoras es la participacin en el proceso de implementacin de individuos y grupos cuya experiencia o
puntos de vista no hayan sido incluidos en la fase de diseo.
Sin embargo, esta actitud de apertura en busca de perfeccionar el diseo puede abrirle la puerta a intereses polticos
hostiles, disminuyendo as la solidez de la poltica. En consecuencia, es bueno hacer una evaluacin muy cuidadosa de
la situacin real actual: personajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad poltica, etctera.
(Una nota sobre resultado y proceso. Dije anteriormente que los criterios se aplicaban a los resultados y no a las
alternativas. Sin embargo, es necesario hacer algunos ligeros ajustes en el caso de los criterios prcticos. Estos criterios
no se aplican a los resultados, sino a las perspectivas que enfrenta una alternativa en el transcurso del proceso de
adopcin e implementacin de la poltica.)
Criterios en modelos de optimizacin
Hasta ahora, me he centrado en criterios sustantivos. Un enfoque complementario se centra en los criterios entendidos
en un sentido formal. En particular, es muy til enfocarse inicialmente en un criterio base, un objetivo principal que hay
que maximizar (o minimizar). En general, este objetivo principal ser el reverso de su definicin del problema. Por
ejemplo, si su problema es demasiadas familias sin hogar, entonces su principal objetivo probablemente sera
minimizar el nmero de familias sin hogar. Si el problema es el efecto invernadero est aumentando muy
rpidamente, una buena manera de expresar el objetivo principal sera minimizar el incremento del efecto
invernadero. Naturalmente, existen otros criterios para juzgar los resultados, como careca, aceptabilidad poltica,
justicia econmica, etctera. Todo esto debe entrar en la evaluacin final. Sin embargo, es muy probable que si se
enfoca inicialmente al menos- en un solo criterio primario y ordena otros a su alrededor, lo nico que logre sea
confundirse. Conforme vaya profundizando el anlisis y se sienta ms cmodo con la multiplicidad de objetivos
importantes, desear poner mayor nfasis en un criterio primario y trabajar con una funcin objetivo ms compleja.
PROGRAMACIN LINEAL
La programacin lineal4 es una tcnica matemtica (y ahora accesible en computadora) que sirve para optimizar la
eleccin cuando se tiene un objetivo principal o una funcin objetivo y pocos recursos que maximizar. Frecuentemente,
al menos algunos recursos el presupuesto de la organizacin y la infraestructura promedios por una organizacin no
4

Vese Stokey y Zechauser, captulo II.


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lucrativa, por ejemplo estn restringidos. Incluso, si el problema no puede ser cuantificado, el analista puede aprovechar
la estructura lgica de la programacin lineal para conseptualizar su labor. La formulacin convencional es parecida a la
siguiente: maximice este objetivo (o funcin objetivo) sujeto a tales cuales limitaciones de los recursos.
Un enfoque muy similar al de la programacin lineal es suponer que los criterios caben en tres categoras: un objetivo (o
funcin objetivo) que hay que maximizar: ciertas restricciones; y ciertos criterios para los que, por lo general, ms es
mejor.
Un ejemplo acerca del problema de personas sin hogar:
Maximice el nmero de personas sin hogar que reciben asilo una noche cualquiera, limitado a un presupuesto total por noche de
50,000 dlares otorgado a la organizacin X y teniendo en cuanta que en las colonias A y B no se pueden construir asilos por razones
polticas, tratando adems de dar el mayor nmero de opciones de asilo a la poblacin beneficiaria

5. Proyeccin De Los Resultados


Ahora, para cada una de las alternativas de su lista actual, proyecte todos los resultados (o efectos) que usted u otros
actores interesados podran considerar importantes.
ste es el paso ms difcil del proceso de los ocho pasos. Incluso los analistas de polticas ms experimentados por lo
general no lo hacen muy bien. No es de sorprender que los analistas disfracen sus omisiones con una variedad de
subterfugios. Por lo tanto, el consejo ms importante sobre este paso es sencillo: hgalo.
Existen (al menos) tres grandes dificultades tanto prcticas como psicolgicas. Primero, la poltica tiene que ver con el
futuro, no con el pasado o el presente; pero nunca podremos estar realmente seguros acerca de cmo ser el futuro, ni
siquiera si lo hacemos con la mejor de las intenciones y el diseo de polticas ms estructurado.
Segundo, la Proyeccin de los resultados es otra manera de decidir sea realista. Sin embargo, el realismo es a
menudo incmodo, por eso mucha gente prefiere el optimismo. La poltica puede afectar, para bien o para mal, a la
vida, la fortuna, el sacro honor de las personas. Hacer una poltica, por consiguiente, impone una carga moral ms
pesada que lo que mucha gente estara dispuesta a aceptar. Por ello, es muy comprensible pensar que la alternativa que
preferimos o recomendamos tendr de verdad los resultados que esperamos e implicar menores costos que los que
realmente suponemos. Finalmente, regresamos a lo que a veces llamamos el principio 51-49.
Esto es, en la ms candente de poltica, nos vemos impedidos, por pura defensa propia a tratar a nuestra proyeccin
de 51 por ciento de confianza como si fuera de 100 por ciento, con el consiguiente resultado de que a veces no slo
engaamos a otros, sino tambin a nosotros mismos.
La primera dificultad, de la que nunca tendremos informacin totalmente conveniente acerca del futuro, agrava la
segunda y la tercera, ya que nuestro resultado deseado no puede corregirse fcilmente haciendo referencia a
demostraciones empricas y a pruebas. Por supuesto, para hacer proyecciones es importante contar con cierto tipo de
informacin, pero esta se obtiene nicamente de la experiencia con otras polticas similares o anlogas (vese
obtencin de informacin p. 25).
A pesar de estas notas precautorias, recuerde que no queremos caer en el pesimismo. Nuestro objetivo es obtener una
proyeccin realista.
Modelos causales
La proyeccin depende de la comprensin de las relaciones causa-efecto. Estas relaciones son: primero, como dije
anteriormente en Definicin del problema (p.17). la estructura de los incentivos, restricciones y condiciones que
conforman el (los) problema(s) de la poltica; y segundo, los incentivos, restricciones y condiciones que entrarn en
escena cuando comience a ponerse en prctica la poltica.
Casi siempre resulta til contar con un modelo de la estructura causal. Para simplificarla descomponga, si es necesario,
el postulado original del problema en problemas independientes y modlelos por separado. (Recuerde que se supone
que la definicin original del problema era slo provisional). Un modelo es, por lo general, relativamente sencillo y
estilizado, si se compara con la complejidad y la confusin del mundo real. Algunos modelos usados comnmente son:
Un mercado donde un grupo disperso de proveedores intercambian bienes o servicios con un grupo disperso
de demandantes. Los modelos de mercado se pueden aplicar a los bienes o servicios, aun si no tienen precio. La
idea principal detrs del modelo de mercado es en realidad el equilibrio a travs del intercambio. Por lo tanto, el
modelo de mercado puede aplicarse a muchos otros fenmenos adems de a la produccin y a la asignacin de
los bienes descritos en los libros de texto como peras y manzanas.

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Por ejemplo, puede usted tratar de entender el flujo de pacientes de un hospital mental estatal en trminos de oferta y
demanda: hay una oferta de corto plazo de camas disponibles en los hospitales estatales y un cargo diario por cada
una, al mismo tiempo que existe una demanda compleja para utilizarlas, generada por los departamentos de polica, las
unidades psiquitricas de emergencia, jueces ,. Personas del pblico, etctera.
Modelos de produccin. Por desgracia, no hay mucha literatura acadmica acerca de la lgica con la que operan
los tipos comunes de sistemas de produccin encontrados en poltica pblica (como por ejemplo, regulacin
sobre rdenes y control, suministro de informacin y todas esas otras cosas que hace el gobierno, p. 81,
descritas brevemente en el Apndice B).5 en cualquier caso, lo ms importante para entender los sistemas de
produccin es identificar los parmetros cuyos valores, cuando se salen de cierto rango, tienen mayor capacidad
para provocar fallas, fraudes y abusos, problemas econmicos extraordinarios y distorsionar el propsito original.
Tambin es til, conocer los parmetros que ms importan cuando queremos mejorar un sistema de produccin
desde niveles de desempeo meramente adecuados a niveles considerados como excelentes.
Otra manera de considerar los modelos de produccin es desde una perspectiva de optimizacin. En este caso,
son importantes los modelos de investigacin de operaciones, por ejemplo, ordenamiento de listas de espera,
administracin de inventarios, procesos de Markov 6
Procesos evolutivos: variacin, seleccin y retencin aleatorias. En general, los mecanismos de seleccin son la
clave para entender este tipo de procesos. Por ejemplo, algunos organismos reguladores fijan sus polticas de
seleccin de casos por quejas recibidas. Para entender dichas polticas y su escala de prioridades, es necesario
entender cmo se seleccionan a s mismos los verdaderos quejosos de entre la poblacin de inconformes
potenciales y cmo prestan atencin las organizaciones a cierto tipo de quejas y no a otras.
Modelos organizacionales y polticos.7
La literatura sobre la ciencia social aplicada, la cual se puede encontrar en cientos de revistas especializadas y
en innumerables informes de investigacin, es una rica fuente de comprensin y conocimiento. Ningn anlisis
de polticas puede llegar muy lejos sin una revisin sistemtica de la literatura o sin consultar con expertos que
comprendan y conozcan la literatura importante sobre el tema. 8
Para la Proyeccin de los resultados, muchas veces se requiere pensar tanto en la direccin general del resultado
como en su magnitud. En general, no es suficiente decir: Esperamos que este programa reduzca significativamente el
embarazo no deseado en las adolescentes. En cambio, a usted le gustara decir: Esperamos que en el transcurso de
los prximos cinco aos este programa reduzca anualmente entre 100 y 300 el nmero de embarazos no deseados en
las adolescentes de esta comunidad.
A veces, basta con un punto estimado de su mejor suposicin pero en otros casos debe proporcionar un rango. Para
reducir esta incertidumbre en su estimacin, hgase una pregunta parecida a sta: Cul es el nivel mnimo de
efectividad que esta alternativa puede alcanzar para justificar su eleccin? La respuesta, por su puesto, viene
acompaada de otras preguntas: Qu debemos suponer acerca de la manera en que funciona el mundo para
persuadirnos a nosotros mismos de que realmente hemos alcanzado ese nivel?... y lo creemos as? (Vese tambin
ms adelante. Confrontacin de costos y beneficios. P. 61)
El problema del optimismo
Formulacin de escenarios. Para no caer en el optimismo natural, estudie sistemticamente posibles escenarios
adversos.
Qu causara que la propuesta no produjera el efecto deseado, por ejemplo, solucionar o mitigar adecuadamente el
problema causado por la poltica? La falta de solidez en el proceso de implementacin no es slo uno de los problemas
ms comunes, sino que, con frecuencia, es el verdadero culpable. Algunos escenarios que aterran son:
En un programa reglamentario de salud o seguridad hizo falta el conocimiento cientfico o tcnico necesario para
producir normas racionales y legalmente definibles. Como resultado, dentro de cinco aos habremos suplido esa
falta con una poltica simblica, corrupcin, captura de indutrias o regulacin excesiva.
El tiempo pasa y los recursos presupuestales y el apoyo poltico que alguna vez estuvieron disponibles se habrn
perdido ante el impacto del cambio electoral y las reformas econmicas. Con el apoyo de algunos lderes y el
respaldo de la prensa, el programa habr empezado a consolidarse con otro programa, otra unidad burocrtica
se habr hecho cargo de l y finalmente habr desaparecido.

Sin embargo, vese el captulo sobre polticas genticas, en Weimer y Vining. Vese tambin Lester Salamon (ed) Beyond Privatization. The tool of
Government Action. Urban Institute Press. Washington, 1989.
6
Vense tambin los modelos, particularmente casos de gestin, en Stephen R. Rosenthal. Managing Governament Operations. Little Brown Boston
1982
7
Por ejemplo, los que se describen en Graham Allison. Essence of Decisin y en Weimer y Vining, captulos 4 y 5.
8
Para conocer otras ideas, y leer un excelente anlisis de los usos de modelos, vese Charles A. Lave y James G. March. An introduction to models in
the Sciences. Harper and Row, Nueva York, 1975.
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Un exitoso programa estatal diseado para proporcionar asistencia tcnica a entidades rurales extremadamente
pobres recibe la orden de proporcionar ayuda tambin a muchas otras entidades urbanas no tan pobres. Como
resultado, los escasos recursos del programa se habrn disipado y derrochado.9
Se anuncia con grandes fanfarrias un programa para subsidiar la investigacin y desarrollo de la protena de
pescado concentrada como complemento alimenticio barato y nutritivo. Dentro de cinco aos, el programa se
habr estancado indefinidamente, porque la agencia reguladora de alimentos y medicamentos fue incapaz de
incorporar este producto en sus normas de operacin para una revisin reguladora.

Hay que hacer notar que estos escenarios estn escritos en futuro perfecto. El hacerlo as funciona como auxiliar para
estimular su imaginacin. 10
Para pensar en futuro perfecto resulta til empezar con una lista de resultados adversos de la implementacin e
imaginar uno o ms escenarios de cmo podra ocurrir cada uno de ellos. Recuerde la lista anterior de estos resultados
adversos: largas demoras, captura de los beneficios del programa o de la poltica por un grupo de actores que no los
merecen o que no haban sido considerados para esos beneficios, costos presupuestales o administrativos excesivos,
escndalo por fraude, desperdicios y abusos que minen el apoyo poltico y comprometan a los partidarios de la poltica,
complejidades administrativas que dejen a los ciudadanos ( y a los administradores del programas) inseguros acerca de
los beneficios o de las regulaciones que deben acompaarlos.
LA HEURSTICA DESDE LA PERSPECTIVA DEL ORO
Imagnese en el lugar de otra persona. Dgase a s mismo: Si yo fuera X, cmo actuara? Y entonces procure pensar
como X y trate de adivinar qu hara X en esa circunstancia particular. Haga esto sistemticamente ponindose en el
lugar de cada uno de lo actores importantes. La importancia de esta prctica es que podr descubrir las esplndidas
formas en que estos actores se adaptan a la situacin de la nueva poltica que est usted planteando y, de esta manera,
podr prevenir los resultados adversos del diseo de su poltica.
Por ejemplo, bajo leyes del derecho a la informacin en la industria qumica, los trabajadores tienen el derecho de saber
a qu sustancias han estad expuestos y pueden examinar los registros de salud que guarda el patrn. Si fuera usted un
trabajador, Cmo podra utilizar esta ley? Podra utilizar esta informacin para abandonar su trabajo actual?
Demandara mayor salario? Demandara equipo de proteccin? Demandara el empleador? Ejercera presin en el
sindicato?
Y cmo reaccionara el sindicato ante la presin? Podra esta presin hacer ms difcil el trabajo de representacin o
ms sencillo?
Suponga ahora que usted es el patrn. Puesto que sabe lo que sus trabajadores podran hacer, tendr incentivos para
tratar de modificar su poltica. Dejara de llevar todos los registros de salud que no estn contemplados por la
registros, pero permitira que los doctores slo... De laboratorio?
Y si fuera usted un empleado y hace esto, Cmo contraatacara?
He aqu otro ejemplo. En cierto momento de la dcada de los setenta, la Comisin Federal de Comercio atac el
problema de los vendedores que evadan sus obligaciones de garanta por productos defectuosos, vendiendo la deuda a
plazos de los consumidores a bancos u otros acreedores que no estn obligados, segn la doctrina llamada poseedor
en curso debido, a arreglar el producto, cambiarlo o cancelar la deuda. La solucin de la CEF fue suprimir esta doctrina.
Los bancos se quejaron argumentando que ellos no queran entrar en el negocio de la reparacin de productos
defectuosos. Pero si se pone usted en el lugar del gerente del banco que, de pronto se ve obligado a tener que reparar
estos productos, podra pensar en contratar especialistas para cumplir con esta obligacin? O quiz se las arreglara
para no comprar deuda a plazos a vendedores que usted cree que no son confiables para cumplir con las garantas
otorgadas, etctera?
EFECTOS SECUNDARIOS NO DESEADOS
Muchas veces los analistas tambin deben preocuparse por las consecuencias no previstas. Pero este trmino no es
adecuado, ya que con frecuencia tambin se utiliza para referirse a lo perfectamente anticipable, aunque no deseable.
He aqu algunos efectos secundarios no deseables pero anticipables, que ocurren en programas pblicos:

A este escenario lo llamo apionamiento (piling on). Vese Eugene Bardach . the implementatrion Game What Happens alter a Hill Becomes a law.
Mit. Press. Cambrigde. 197710
Para ms detalles vese Karl Weik. The social psychology of Organizing , random House 1979 pp. 195-200
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El riesgo moral aumenta. Esto es, una poltica tiene el efecto de que la gente se responsabilice por las
consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, el aumento de los beneficios para los desempleados tiene el efecto
secundario de reducir los incentivos para buscar otro trabajo.
La sobre regulacin en los campos de salud y la seguridad. Un posible resultado adverso de, por ejemplo fijar
normas de salud o de seguridad demasiado altas y aplicarlas demasiado homogneamente es el consiguiente
incremento en los costos del sector privado por encima del ptimo deseable. Por ejemplo, dadas las preferencias
de los ciudadanos por la seguridad privada si se imponen normas para las defensas de los autos que cuestan 25
dlares por vehculo, pero que apenas si mejoran la contencin en caso de choque, esta poltica no pasara un
examen convencional de costo-beneficio. Un segundo resultado adverso podra ser que, inadvertidamente,
cause una disminucin en la regulacin de alguna otra actividad que perversamente- es menos segura o menos
saludable. Por ejemplo, algunos observadores alegan que la sobre regulacin en la materia de seguridad en la
produccin de energa nuclear ha provocado un viraje hacia el carbn que, segn dicen, es mucho ms
riesgoso que la energa nuclear.
Los buscadores de renta (interese que buscan nichos lucrativos protegidos de la competencia perfecta)
distorsionan el programa en su provecho. Es inevitable que quieres proveen de bienes y servicios al gobierno,
incluidos los funcionarios pblicos, encuentren maneras para capturar rentas, y en realidad pasa a menudo; por
ejemplo, con muchos contratistas del Departamento de defensa. La bsqueda de renta tambin ocurre de
maneras menos obvias, por ejemplo cuando algunas empresas reguladas cabildean exitosamente por
regulaciones que impone costos para sus competidores mucho ms elevados que los suyos propios.

LOS COSTOS TICOS DEL OPTIMISMO


Es difcil hacer nfasis en la importancia de preocuparse por los efectos secundarios adversos de polticas que de otra
manera seran buenas sin mencionar la posibilidad de que, en muchas circunstancias, tampoco se presenten los
principales efectos buenos que se pretenden. 11 Los analistas ticos de poltica siempre se preguntan si la gente
realmente siguiera mi consejo. Cul podra ser el costo de que me equivocara y quin tendra que cargar con l?
Recuerde que el analista rara vez es una de las partes que tienen que cargar con los costos de sus errores.
La matriz de resultados
Este paso del proceso de los ocho pasos le aportar una gran cantidad de informacin. No querr presentarla o
analizarla toda en su informe final, pero a lo largo del proceso tal vez necesite volver atrs y evaluar escenarios
complejos e inciertos para ocho o diez alternativas bsicas combinadas con sus variantes principales. Una manera
conveniente de resaltar lo ms relevante de toda esta informacin es presentarla en una matriz de resultados. Tambin
sera til incluir en su informe final una versin ms corta de esta matriz.
En el formato tpico de matrices, las alternativas de poltica se presentan en los renglones y los criterios evaluativos, en
las columnas. Cada celda contiene as los resultados proyectados de la alternativa del rengln, evaluada respecto al
criterio de la columna. A continuacin se muestra un ejemplo que realic para comparar los resultados proyectados para
tres sistemas alternativos para verificar peridicamente el control de emisiones de 10 millones de automviles del estado
de California. En este ejemplo, Backer, Smith y Jones analistas que trabajan para tres distintas oficinas gubernamentales
y con opiniones de poltica opuestas, estn haciendo diferentes proyecciones de resultados para cada una de estas
alternativas. Registr en las celdas las proyecciones en las que difieren.
El sistema de verificacin de la emisin de contaminantes incluye verificaciones bianuales en el momento de registrar el
vehculo en cualquiera de los miles de centros de servicio autorizado. IM 240 requerira una verificacin bianual con
equipo de inspeccin ms complejo en alguno de los pocos centros de verificacin especializados que cuentan con el
equipo necesario. Sensor remoto es una tecnologa nueva que simplificara el monitoreo de los automviles, el cual se
podra realizar desde camionetas estacionadas a la orilla del camino, y reforzara las medidas en contra de los que
cumplen con la norma establecida. 12
Si no puede llenar la celda con una descripcin expresada cuantitativamente de los resultados proyectados, podra
asentar un descriptor verbal como muy bien o simblico, como + o -.
Un error comn que se comete en los encabezados de las columnas de criterios de este tipo de matrices es no indicar
qu valor se est utilizando y qu dimensiones se estn midiendo. Por ejemplo, si est evaluando un programa de
subsidio a la renta y pone un + en la columna titulada Propietario de la tierra/ relaciones con el arrendatario, el lector
no puede saber si piensa que las relaciones sern ms armoniosas, ms controversiales, menos dominadas por el
propietario de la tierra, menos dominadas por el arrendatario o alguna otra cosa. No es suficiente que el texto aclare su
intencin: los encabezados de la matriz deben ser informativos. En el cuadro de mi ejemplo, no escrib simplemente
11

vese el captulo de Behn y Vaulper en Assessing your ignorante,.


Para otros ejemplos, vense los cuadros 9-4 9-5, 9-8 y 9-9 en Stokey y Zeckhouser vese tambin la discusin en Weimer y Vining pp.204-206 y su
matriz muestral p. 207
12

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

limpieza o costo o tiempo. Dentro de las restricciones de espacio trat de indicar la dimensin y la direccin
deseadas en las que me mova.
No todos los criterios sern pertinentes para todas las alternativas. Si as fuera, en algunas de las celdas tendra que
poner n.a para no aplicable.
Se pude simplificar el cmulo de informacin que se requiere mostrar e integrar en la matriz de resultados, o en alguna
otra forma, la informacin acerca de los resultados que sern iguales para todas las alternativas. Esto es particularmente
til si los resultados que producen en comn son ambiguos o inciertos: as podr usted evitarse la molestia de tener que
hacer esas difciles proyecciones.
6. Confrontacin de costos y beneficios
A veces sucede que una de las alternativas de poltica consideradas parece dar mejor resultado respecto a cada uno de
los criterios evaluativos que las dems alternativas. En este caso no es necesario confrontar los costos y beneficios entre
las alternativas. Esto se llama predominio. Pero por lo general uno no es tan afortunado y tiene que confrontar los
costos y beneficios de los resultados asociados a sus distintas opciones de poltica para satisfacer a su cliente o a su
pblico.
La transaccin ms comn se da entre dinero y un bien o servicio que recibe alguna proporcin de la poblacin, por
ejemplo, extender el horario de la biblioteca de 8 p.m. a 10 p.m. con un costo de 200,000 dlares anuales. Otra
transaccin comn, especialmente en polticas reguladoras, es ponderar los costos generados privadamente, como los
de una compaa que instala equipo anticontaminante, comparados con los beneficios sociales generados, tales como
una mejora en la salud de la poblacin y la proteccin forestal.
Como nos ensea la economa, la ponderacin de costos ocurre al margen. Los anlisis planteados as nos dicen algo
como: Si gastamos una cantidad extra de X dlares por una unidad adicional de servicio Y, podemos obtener una
cantidad extra de Z de unidades quedan buen resultado. Esto pone al decidor en la posicin de contestar la pregunta
Valora la sociedad (o usted) a Z ms o menos que a X?, y entonces sigue la implicacin obvia de la respuesta (si es s,
se decide por otra Y; si es no, no lo hace).
Algunas unidades de servicio Y slo pueden compararse en cantidades mayores que uno, a veces mucho mayores.
Considere, por ejemplo, los servicios de transporte por carreteras y puentes, podra significar un viaje de un solo pasajero
de A a B, pero la mayora de los proyectos de construccin de vas de comunicacin (ampliacin de carreteras,
construccin de nuevos puentes) pueden llevarse a cabo nicamente con cantidades mnimas de Y que normalmente
estn en el rango de los miles.
Otro ejemplo. Suponga que el jefe de polica debe escoger una de dos alternativas: 1 milln de dlares por ao para
pagar tiempo extra en el turno nocturno o 250,000 dlares (anuales) por un reemplazo ms rpido de las patrullas. La
primera alternativa est consolidada porque el sindicato de polica insiste en que exista una cuota mnima de tiempo
extra para los 150 policas del turno, y la segunda tambin est consolidada, porque el costo de cada automvil es
mucho menor despus de un cierto nmero de unidades. Si la reduccin de robos proyectada por incrementar, por
ejemplo, los tiempos extra fuera de 200 al ao y por adquirir vehculos ms nuevos fuera de 50, la ponderacin que debe
hacer al margen el decidor de de 5, 000 dlares por robo prevenido. En este caso al margen hay una consolidacin de
robos y de la confrontacin consto-eficiencia, existen, por ejemplo, otros criterios que son importantes para este
problema.)
El problema de la atribucin mltiple
La clarificacin y ponderacin de costos se comunican por el llamado problema de la atribucin mltiple, o sea, el hecho
de que la alternativa de no solucin sea predominante, al mismo tiempo que los criterios evaluativos de las diferentes
opciones no sean fcilmente medibles (por ejemplo, trasformando su valor en equivalentes monetarios). 13
Anlisis del mnimo aceptable o punto de inflexin
Es mucho mejor, aunque no siempre posible, expresar las ponderaciones y balances en trminos de magnitud y
direccin. La dificultad es particularmente evidente cuando Z unidades de un bien no pueden medirse fcilmente en
dlares o, dicho de otra manera ms general, cuando los costos y beneficios nos son medibles. En estos casos, elaborar
un anlisis del mnimo aceptable, puede resultar muy til para estructurar indirectamente los costos y beneficios en
alguna medida de algn tipo de anlisis del mnimo aceptable.
13

Vese Stokey y Zeckhauser pp. 117-133. el consejo de estos autores acerca de cmo lidiar con el problema de la atribucin mltiple es excelente:
elimine la obstruccin destacando alternativas dominadas, y utilice el mtodo de calcular alternativas equivalentes. Estos mtodos tiene sus
limitaciones, pero por lo general son mejores que otros enfoques menos sistemticos.
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Muchas propuestas de polticas ponderan implcitamente, por ejemplo, dlares gastados contra el riesgo de perder la
vida. Se podra suponer que para evaluar estas propuestas habra que decidir cul es el verdadero valor de una vida
humana una tarea que muchos de nosotros, muy comprensiblemente, no estaramos dispuestos a realizar. La tarea se
facilita, sin embargo, si se trabaja con estimados cuantitativos y se aplica el anlisis del mnimo aceptable. Supongamos,
por ejemplo, que estamos considerando imponer una nueva norma de diseo en la industria automotriz que mejorar la
seguridad y salvar aproximadamente 25 vidas por ao por tiempo indefinido. El costo de llevarlo a cabo es
aproximadamente 50 millones de dlares anuales. La ponderacin al margen parece ser, por lo tanto, de 2 millones de
dlares por cada vida. Pero, para darle algn sentido a esta decisin, no necesita usted responder la pregunta, Cul
es el verdadero valor de una vida humana? tiene que responder la pregunta, Vale por lo menos 2 millones de dlares
a la vida de una persona en trminos estadsticos (esto es, la vida de un individuo desconocido tomado aleatoriamente
de una poblacin, no la vida de una persona individual con nombre)? Esta es una tpica pregunta del anlisis del
mnimo aceptable. Por razones que nadie mejor que usted conoce, sera obvio para usted si lo vale o no. Aunque es muy
difcil decidir si la vida de un individuo (estadsticamente hablando) cae en uno u otro lado de alguna frontera monetaria,
es mucho menos difcil que hacer una estimacin puntual.
Este tipo de ponderacin resulta muy problemtica para mucha gente y algunos incluso la encuentran moralmente
repugnante. Por desgracia, repugnante o no, en cierto sentido es inevitable. Cualquiera que sea la posicin que se
adopte acerca del diseo de seguridad de automviles antes descrito, implcitamente tambin se est adoptando una
posicin en cuanto a la transaccin dlares /vida en peligro: si usted favorece la norma, tcticamente cree en la
ponderacin est bien, pero si se opone, entonces cree que no es as. Afortunadamente, esta implicacin lgica tiene sus
usos. En muchas circunstancias, puede usted preferir confiar en su intuicin ms bien que en algn mtodo complicado
y sistemtico. Una vez que ya tomo su decisin basado en la intuicin, puede revisarla preguntndose: Puesto que la
implicacin de mi eleccin de poltica es que estimo que X tiene un valor de por lo menos (o cuando mucho) tal y cual,
lo creo realmente?
INCERTIDUMBRE
Otra aplicacin til del anlisis del mnimo aceptable o punto de inflexin, concierne a la incertidumbre acerca del futuro.
A veces, el objetivo final de un anlisis no es una recomendacin o un conjunto de intercambio de valores, sino una
jugada bien estructurada para la cual el decidor debe hacer una eleccin. Veamos algunas aplicaciones tpicas:
Aparentemente, la poltica X para construir una serie de cuatro causas de delincuentes juveniles no violentos
predomina fuertemente sobre todas las dems alternativas de poltica, siempre y cuando funcione como se plane.
Pero tal vez no lo haga, porque: quiz no lleguen los recursos federales, el alcalde no le d la importancia que
promete en este momento, o tal vez los futuros vecinos de esta casa encuentren alguna forma de bloquear la
iniciativa. Usted se entrevista con su cliente, la directora de un organismo estatal de justicia juvenil y percibe que el
programa le gusta tanto que est dispuesto a llevarlo a cabo si tiene al menos una oportunidad de 50 en 50 de que
funcione. Su anlisis puede, entonces, centrar la atencin de la directora en por qu , despus de una extensa
investigacin, ha concluido que el proyecto tiene una probabilidad algo mejor ( o algo peor) que 50 a 50, aunque a
usted le resulte imposible especificar exactamente cunto es mejor ( o peor).
Construir un nuevo estadio para los Hroes del Barrio parece una buena idea, dada la naturaleza de los costos y
beneficios, si el promedio de asistencia diaria no es menor que X miles. sta es la cifra de asistencia mnima
aceptable que tiene que tener en cuanta tanto usted como los dems decisores que intervienen en este caso.
Entonces tiene que decidir a) cunta confianza tiene en que se alcance este punto de inflexin y b) si este grado de
confianza basta para garantizar una decisin afirmativa. Por consiguiente, tiene usted que organizar se presentacin
de hechos y opiniones de modo que los decisores puedan centrarse en estos dos puntos calve.
Sin la proyeccin de los resultados no es posible confrontar ni ponderar
Un error comn al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en trminos de alternativas y no de resultados
esperados. Por ejemplo: la reduccin de 20 policas en el rondn de a pie de la patrulla nocturna frente a la disminucin
en el costo del mantenimiento de los vehculos policacos. Aunque existe una confrontacin de costos, usted se dar
cuenta de inmediato de que no hay gran cosa por hacer. Ambas alternativas deben convertirse primero en resultados
para que se pueda hacer una verdadera comparacin. Por consiguiente, los resultados rivales seran: 50 (ms o
menos) robos prevenidos anualmente por la patrulla nocturna de 20 policas versus un ahorro de 300,000 dlares en
el costo de mantenimiento de los vehculos policacos.
7. DECIDA!
Este paso de proceso de los ocho pasos sirve para verificar cun bien ha realizado su trabajo hasta este momento. Aun
cuando usted no sea quien tome la decisin, en este punto debe pretender que s lo es. Decida, entonces, qu hacer
sobre las bases de su propio anlisis. Si esto le parece difcil o problemtico, quiz no haya dejado bastante clara la
confrontacin de costos o tal vez no haya habado lo suficiente acerca de la probabilidad de que surjan (o no) problemas
serios de implementacin, la estimacin de un costo fundamental an es demasiado confusa e incierta o no se ha
aproximado con el cuidado suficiente la elasticidad de alguna de demanda importante, etctera.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Penselo de este modo: a menos que pueda usted convencerse a s mismo de la viabilidad de cierto curso de accin,
probablemente no podr convencer a su cliente de ello, y con toda razn.
Por su puesto, cuando le cuente su historia al cliente o a cualquier otro auditorio, tal vez no considere apropiado incluir
sus propias recomendaciones. Usted podra, en cambio, limitar sencillamente su historia a explicar las confrontaciones
pertinentes y dejarle la decisin por completo a su cliente.
8. Cuente su historia
Despus de repetir muchas veces todos los pasos antes descritos redefinir su problema, reconseptualizar sus
alternativas, reconsiderar sus criterios, reevaluar sus proyecciones, reevaluar sus confrontaciones- est listo usted para
que cuente su historia a algn pblico. ste podra ser su cliente o podra ser ms amplio. Tal vez sea hostil o quiz sea
amigable.
La prueba del taxista de Nueva York
Antes de continuar, hay que comprobar la realidad. Suponga que acaba de tomar un taxi en la ciudad de nueva York.
Mientras esta atorado en el trfico, el conductor le pregunta acerca de su trabajo. Usted le cuenta que es un analista de
polticas trabajando para El le pregunta: Qu es eso? Usted le explica que ha estado trabajando en el problema
de l contesta, bueno, y Cul es la respuesta? Tiene usted un minuto para darle una explicacin coherente y
realista antes de que empiece a acusarlo de intelectual cabeza dura o algo peor. Si usted siente que empieza con este
bueno, no ha entendido realmente sus propias conclusiones con la profundidad necesaria para que otros incluso
usted mismo- entiendan claramente las conclusiones e implicaciones del trabajo. Regrese al pizarrn hasta que lo tenga
bien claro.
Considere ahora la posibilidad de que alguien quiera de verdad basar una decisin real o una propuesta de poltica en su
anlisis (se sabe que sucede a veces). Incluso si usted, como analista, no tuviera que tratar directamente con un
auditorio tan difcil como el taxista de Nueva York y sus similares es probable que alguien tenga que hacerlo. Por tanto,
debe usted ser capaz de explicar su historia bsica a cualquiera en trminos lo suficientemente sencillos y realistas como
para que ese cualquiera sea capaz de seguir adelante con la tarea de la educacin publica democrtica.
Usted, su cliente y su pblico
Suponiendo que pas usted la prueba del taxista de Nueva York. Identifique y evale los otros pblicos con los que
probablemente tendr que tratar.
En primer lugar est su cliente, la persona o personas cuya aprobacin necesita sus superiores jerrquicos, quizs, o
los que estn financiando su trabajo. Cul es la relacin entre usted y su cliente? De lo que usted diga y cmo lo diga
depender si su relacin ser de largo plazo y tambin la cercana de dicha relacin. En particular, Cuan fcil ser para
usted corregir cualquier malentendido que pueda surgir?
Ahora, piense en un ambiente poltico ms amplio. Quin cree usted que usar su anlisis y con qu propsito?
Podra alguien utilizar sus resultados para apoyar una propuesta de poltica? Considera usted esto deseable? Le
parecera deseable si algunos actores lo utilizaran e indeseable si lo hicieran otros? Quiere hacer algo para segregar
su consejo sobre poltica en funcin del tipo de pblico que podra al que quiere llegar (o no llegar)? Est utilizando
usted, quiz inadvertidamente, palabras Smith que apartaran a cierto pblico?
Si pretende usted hacer una recomendacin clara, debe estar seguro de que puede responder y rebatir cualquier
posible objecin que pudieran hacer distintos importantes. Tambin debe estar seguro de que puede compararla con la
que usted u otros podran considerar como la siguiente mejor opcin, para mostrar por qu la suya es mejor.
Qu medios de comunicacin hay que utilizar?
Puede contar su historia oralmente o por escrito. En cualquier caso, comunquese de manera clara y sencilla. La gua
principal es: de dos cosas iguales, la ms corta siempre es mejor. Los elementos visuales como cuadros y
transparencias suelen ser tiles en las presentaciones orales. En las escritas, los subttulos adecuados y buenas grficas
pueden facilitar la lectura y la comprensin.
Su historia debe tener Un estilo narrativo fluido y lgico
La narracin debe estructurarse teniendo en cuenta las necesidades, intereses y habilidades de los lectores (u oyentes)
potenciales. En las presentaciones escritas debe ser evidente para el lector lo que motiva el anlisis. Esto implica por lo
general empezar con una descripcin del problema que se va a analizar.

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Tambin es importante justificar los pasos ms detallados en el flujo del anlisis, esto es, las secciones, prrafos y
oraciones. Muchos lectores buscarn la justificacin de cualquier elemento en el que inmediatamente lo precede. Por
tanto, evite las digresiones demasiado amplias. Sobre estas bases, sea cauteloso con las secciones que pretende titular
como antecedentes. Asimismo, la frase antes de empezar es por lo general una seal de material no muy trabajado.
Muchos lectores estarn atentos a las seales de peligro; por lo tanto usted tambin debe estarlo. Lo mismo se puede
decir para es necesario explicar/comprender primero la historia de; recuerde que el anlisis de polticas se refiere al
futuro. Sorprendentemente quiz, con frecuencia no es tan obvio cmo la historia a afecta al futuro (o si lo afecta). Puede
que as sea, pero la obligacin de demostrarlo y explicar exactamente cmo lo hace es tarea del escritor.
UNA SOLA ALTERNATIVA POR SECCIN?
Un sistema comn, aunque no siempre aplicable, es empezar con una buena definicin del problema y luego tratar cada
alternativa que considere como una seccin. En cada uno de estas secciones podra proyectar el (los) resultado(s) que
espera que la implementacin de la alternativa y evaluarlo(s) a la luz de algn modelo causal y de la informacin
asociada. En el transcurso de estas discusiones, podra usted revisar y resumir los resultados de sus alternativas para
comparar sus costos y beneficios. (Note que en este sistema no existe una discusin especial de qu criterios se van a
utilizar. Sin embargo, a veces una discusin explcita de este tema resulta importante: podra hacerse justo antes o
despus de la presentacin de las alternativas y sus resultados asociados.)
Algunas trampas comunes
SEGUIR LOS OCHO PASOS
A veces, para estructurar su narracin es til imaginar que lleva al lector de la mano por los ocho pasos es, para
ayudarle a entender problemas complicados. No es del todo necesario utilizarlos para contar su historia, aunque algunos
aspectos pueden serle tiles de vez en cuando.
MATIZAR COMPULSIVAMENTE
No interrumpa el flujo de un argumento para manifestar todos los matices e incertidumbres de algn elemento en
particular. Una manera de evitar este error es utilizar adjetivos o frases adjetivas como mucho o en promedio para
establecer una generalidad y entonces volver a las excepciones en la siguiente seccin (o, si las excepciones realmente
no pueden esperar, intente una oracin entre parntesis o una nota al pie de pgina).
MUESTRE SU TRABAJO
No incluya todos los hechos que haya encontrado en el curso de su investigacin. Aun cuando haya hecho un trabajo de
investigacin y anlisis bueno y detallado, mucho de lo que ha aprendido ser irrelevante para cuando termine. Esto
quiere decir que usted logr centrar su atencin en lo que realmente es importante y descartar lo que slo pareca serlo
al principio. En general no necesita obligar al lector a recorrer el mismo camino que usted.
ENUMERACIN SIN EXPLICACIN
Debe enumerar en su informe cada una de las alternativas que pretende considerar antes de realmente hacer su
anlisis? Es bueno hacerlo cuando no son muchas, cuando usted o su pblico las consideran importantes o cuando la
lista sirva para preparar al lector para la explicacin detallada que sigue. Sin embargo, si va a considerar muchas
alternativas, es posible que el lector no recuerde la lista y si alguna de las alternativas se puedan descartar tras un
escrutinio ms riguroso, lo nico que estar haciendo es que el lector pierda el tiempo y gaste energas intilmente.
As mismo, evite enumerar cada criterio evaluativo de inters antes de analizar las alternativas que va a considerar. Por
lo general, aunque no siempre, no tiene caso hablar en una seccin aparte de los criterios que pueden explicarse mejor
cuando realmente escriba las secciones de evaluacin del informe.
ESTILO
Evite la pomposidad y las circunlocuciones de los estilos burocrtico y acadmico. (Lectura esencial: George Orwell,
Politics and the English Language). Tambin evite el estilo parlanchn y el de los enterados (por ejemplo. todos
sabemos lo detestables que son nuestros oponentes no es cierto?).
Formato del informe
A menos que el informe sea corto, empiece con un resumen ejecutivo. Si el informe es de ms de 15 a 20 pginas, es
til aadir un ndice. Si contiene muchos cuadros y figuras, ya sea en el texto o en el apndice, un ndice de stas puede
resultar provechoso. La informacin tcnica detallada o los clculos deben presentarse en apndices y no dentro del
texto. Sin embargo, s debe incluirse suficiente informacin tcnica y razonada para persuadir al lector de que usted
sabe realmente de lo que est hablando y que su argumento es al menos creble.

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Utilice ttulos y subttulos para ayudar a que el lector se oriente y evite prrafos muy largos; asegurese de que el
formato (maysculas, itlicas, negritas, sangras) sea compatible con la jerarqua lgica de su argumento, o por lo menos
que la apoye.
FORMATO DE LOS CUADROS
La prctica profesional actual es muy pobre respecto al formato de los cuadros. No lo imite, procure mejorarlo. Cada
cuadro (o grfica) debe ir numerado (por ejemplo. Cuadro 1 o Grfica 3) y recuerde ponerle un ttulo, el cual debe ser
claro. Es muy til que el ttulo describa el objetivo ms importante del cuadro, por ejemplo: Los riesgos actuales de
beber y conducir crecen rpidamente en funcin del nmero de bebida, pero los estudiantes universitarios no los tiene
muy en cuenta. Cada rengln y cada columna de un cuadro deben llevar un encabezado que pueda interpretarse sin
mayor dificultad.
Los cuadros por lo general son simplemente descriptivos o tratan de mostrar alguna relacin causal. Por ello, es bueno
crear cuadros con algn punto en particular (o cuando mucho dos), y que puedan presentarse solos en el texto sin
necesidad de mucha explicacin. Es mejor utilizar dos o tres pequeos cuadros para establecer dos o tres puntos, que
usar un cuadro masivo y luego tratar de explicar su contenido en el texto.
Los cuadros generalmente requieren notas al pie de pgina. Siempre debe existir una Fuente al final del cuadro. A
veces, las notas al pie de pgina hacen referencia a las fuentes de datos utilizadas para elaborar el cuadro y, a veces,
intentan explicar el significado de los encabezados de los renglones o columnas.
REFERENCIAS Y FUENTES
Incluya al final una lista de referencias y fuentes. Los libros y artculos deben citarse en el estilo acadmico (en orden
alfabtico por autor). El punto ms importante es proporcionar ayuda bibliogrfica a los lectores curiosos o escpticos
que quieran encontrar referencias por s mismos. Hay muchos estilos aceptables, aunque un buen modelo es el que
utiliza la seccin de reseas del Journal of Policy Anlisis and Management, que es sencillo y directo.
La tendencia actual es utilizar la cita cientfica en vez de hacer las referencias en notas al pie de pgina. Es decir, cite
en el texto el (o los) apellidos(s) del (de los) autores y la fecha de su publicacin entre parntesis: el lector puede
entonces remitirse a la bibliografa del final para encontrar la cita cometa. A veces, tambin querr incluir en la cita el
nmero de pgina si se sigue esta prctica, en la seccin de referencias bibliogrficas, el nombre de (o de los) autor(es)
y la fecha de publicacin deben preceder al titulo de la obra y a los detalle de publicacin.
El estilo legal de citar es muy distinto. A veces es necesario mezclar ambos. Si la mayora de las referencias son del tipo
legal, entonces es acosnsejable ponet todas las referencias en notas al pie de pgina. Ssin embargo, puede seguir el
formato de la cita cientfica dentro de la nota al pie. Es ms fcil leer las notas si las incluye en la misma pgina del texto
donde cita la referencia.
FORMATO DE MEMORNDUM
[Fecha]
Para: [Nombre (s) del (de los) destinatario (s), cargo(s) en la organizacin.]
De: [El nombre de usted, su cargo,. Su firma o rbrica al lado o arriba del nombre.]
Tema: [Una descripcin del tema, breve y gramaticalmente correcta.]
[La primera oracin o las dos primeras deben recordarle al destinatario que l o ella le solicitaron un memorndum sobre
este asunto o podra explicar por qu le pidi hacer el memo. Alternativamente, podr decir por qu le est usted
enviando al destinatario un memorndum sobre este tema es este momento.]
[Si el memorndum es largo, podra abrir y cerrar con uno de estos prrafos de resumen,. Si empieza con un resumen
largo, el resumen del final debe ser corto.]
[Si el memorndum es largo, considere dividirlo con subttulos.]
Los medios de comunicacin y los boletines de prensa
La mayora de los anlisis no son tema de un boletn de prensa o de un breve mensaje por radio o televisin. Sin
embargo, algunos s lo son, otros pueden llegar a serlo y todos se benefician, aun en su versin completa, con la
reflexin que hace el analista para resumir el mensaje esencial. Por consiguiente, si usted esboza un comunicado de
prensa o unas cuantas ideas ara un breve mensaje por radio o televisin, es probable que se pueda aprovechar este
esfuerzo para propsitos analticos y, en ocasiones, para propsitos polticos, tambin sera deseable que pensara
estratgica y defensivamente para ver cmo podra caracterizar un oponente su trabajo en un comunicado de prensa o
en breve comunicado por radio o televisin.

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SEGUNDA PARTE
LA RECOPILACIN DE INFORMACIN PARA LA INVESTIGACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
Cada vez ms reconocemos la necesidad de tener mejores anlisis de los programas pblicos y del desempeo de las
organizaciones gubernamentales. Las tcnicas de medicin y los enfoques analticos para hacer dichos anlisis
provienen de las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y se van perfeccionando en la misma medida en que estas
disciplinas las van perfeccionando para sus propias necesidades. Mucho se ha escrito sobre estas tcnicas por
socilogos, psiclogos, economistas y politlogos, y desde luego cualquier analista de polticas debera esta familiarizado
con esta literatura. Sin embargo, los mtodos para recopilar informacin para la investigacin de polticas no coinciden
por completo (y no deberan hacerlo) con los que se utilizan en las ciencias sociales.28 Ciertamente estoy convencido de
que existen ms diferencias que similitudes. En trminos generales, la gran diferencia est en lo que yo llamo los
aspectos estratgicos de la investigacin de polticas y es esto mismo lo que constituye el propsito de esta segunda
parte del libro de Los ocho pasos.
Considere el problema que enfrenta un joven aspirante a investigador de polticas cuando est preparando un anlisis
sobre los programas para controlar la contaminacin del agua del Lago Azul. Sabe que el agua del lago est sucia, que
existe legislacin local, estatal y federal diseada para solucionar este problema (o impedir que empeore) y que existe
una oficina gubernamental PPA (Procuradura de Proteccin Ambiental) encargada de administrar algunas o todas las
polticas o programas contra la contaminacin. Pero el analista necesita saber ms. Necesita saber cules son las
polticas y los programas que estn en vigor, el ambiente poltico en torno a dichos programas, la manera en que opera
la burocracia al implementarlos, as como los criterios que se utilizan para evaluar las polticas y los programas. Tambin
tiene que tomar ciertas decisiones acerca de cmo har l mismo la evaluacin, para saber qu tipo de datos son
importantes para los criterios que seleccion y, por ltimo, tendr que buscar la manera de obtener esos datos. Adems,
si piensa hacer recomendaciones para introducir cambios en los programas existentes debe saber qu tipo de cambios
estn dispuestos o son capaces de llevar a cabo los actores importantes. Debe evaluar incluso las ventajas relativas a
distintas estrategias de cambio, por ejemplo, trabajar tranquilamente desde adentro o generar presin pblica desde
afuera.
stas son cuestiones largas y los recursos de tiempo, energa y dinero del analista, as como la buena disposicin de sus
potenciales informantes, probablemente no duren tanto. El analista preferira terminar su estudio, digamos, en menos de
seis meses y sin duda no querr desperdiciar intilmente los primeros cinco buscando la direccin correcta. Dnde
debe empezar? Y una vez que empieza. Cmo debe proceder?
1. Cmo empezar
EL PRIMER paso es muy sencillo: empiece con lo que ya sepa. Esto parece obvio, incluso trivial, pero es muy comn
hacer precisamente lo contrario. Cuando el analista se enfrenta a un nuevo reto de investigacin de polticas, espera
tantear ansiosamente el terreno durante unas cuantas semanas, incluso meses. Y as sucede, hacindolo sentir
estpido. Sin embargo, esto no tiene que ser as por fuerza. Unos cuantos hechos, incluso vagas recopilaciones de
datos, aunados a un razonamiento inteligente, pueden hacer, por lo general, que el proyecto de investigacin camine con
pie firme de manera sorpresivamente rpida. Suponga, por ejemplo, que le pidieron hacer un anlisis de poltica sobre el
futuro de la industria del carbn bituminoso (o carbn blando) en Wichahissic, un tema tan ajeno a sus intereses o a su
experiencia previa como la espectroscopia galctica. En tal circunstancia, podra usted empezar a sentar sus bases
escribindose a s mismo un memorndum como los siguientes:
1. Probablemente me pidieron que realizara este estudio porque alguien piensa que el futuro de la industria del carbn
bituminoso Wichahissic es bastante endeble, o porque alguien cree que est floreciendo. Si se toma la primera
opcin, probablemente se utilicen los resultados para justificar algn tipo de subsidio gubernamental; si se toma la
segunda, los resultados podran ser utilizados para propsitos promocionales por la propia industria o por los
comerciantes locales, cuya subsistencia dependa de la prosperidad de esa industria.
2. El futuro de cualquier industria depende en parte de la demanda del mercado. La demanda de carbn probablemente
ha disminuido, en parte, por la disponibilidad de combustibles sustitutos
3. Tal vez los costos de produccin sean muy altos, lo que pone en peligro la buena marcha de la industria. Podra ser
que la tecnologa para la extraccin de carbn no est plenamente desarrollada? Si esto es as, por qu? Quiz los
yacimientos estn agotndose y, en consecuencia, la tecnologa no se ha desarrollado para explotar yacimientos
exiguos, como se hubiera hecho si los depsitos del mineral fueran abundantes.

28

En muchos sentidos las tcnicas apropiadas para recopilar informacin en la investigacin de polticas pblicas se parecen ms a lo que pudiramos
llamar periodismo de calidad que la investigacin acadmica en las ciencias sociales. Desafortunadamente, no existe literatura que describa las
tcnicas utilizadas en el periodismo de calidad con el detalle necesario para nuestro propsito. El mejor libro de texto que conozco sobre el tema es el
de Mitchell V. Charnley, Reporting, 2. ed., Holt, Rinehart y Winston, Nueva Cork, 1966, cap. 7 (The News Beat), especialmente pp. 85-93. Una
descripcin muy perceptiva e informativa de cmo trabajos los periodistas se puede consultar en Len V. Sigla Reporters and Officials: The
Organization and Politics of Newsmaking, D.C. Heath, Lexington, Mass., 1973.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

4. Hace pocos aos hubo muchas huelgas de mineros. Han mejorado o empeorado las relaciones obrero-patronales?
Han contribuido las demandas salariales al decaimiento de las empresas de esta industria? Escriba al sindicato de
mineros solicitndole informacin.
5. Ferrocarril y carbn. El transporte del carbn depende del ferrocarril, as que, si el ferrocarril anda mal puede ir bien
la industria del carbn?
6. Ecologa y carbn. El carbn es negro, sucio y produce mucho humo. Sin duda debe constituir un problema
ecolgico. Quin, si es que hay alguien, le est prestando atencin a este problema? Es realmente un problema?
La extraccin de carbn destruye la belleza, y quiz la ecologa, del campo. Es esto cierto? Podra tener el Sierra
Club datos importantes sobre estas cuestiones?
7. Tal vez no toda la industria del carbn est en declive sino nicamente la del carbn bituminoso. Quiz la industria
del carbn antracita (o fsil) est floreciendo. Seguramente debe existir una asociacin de compaas mineras que
podra tener informacin pertinente al respecto. Comunicarse al departamento de relaciones pblicas de la
compaa de carbn ms cercana y solicite que le den informacin sobre la asociacin (si es que existe).
8. Tal vez la industria del carbn est bien, pero Wichahissic tenga problemas. Pero, otra vez, Wichahissic no aparece
todos los das en las noticias como Pakanoka, cuya situacin parece ser el arquetipo de la zona de decadencia.
Llame a la BLS (Bureau of Labor Statistics)* para conseguir las cifras de desempleo en Wichahissic.
Escribir memoranda como stos para su uso propio puede resultar muy til, no slo al principio del proyecto, sino cada
vez que sienta que empieza a invadirlo el pnico o la confusin.
Siguiendo esta manera inicial de sentar las bases, el investigador se pone a s mismo en la posicin de disear, ejecutar
y reajustar peridicamente su estrategia de investigacin para aprovechar al mximo las ventajas que le den algunos
cambios predecibles en su potencial para adquirir y utilizar informacin.
1. Localizacin de fuentes importantes. Con el tiempo, el investigador reduce su incertidumbre acerca de lo que es
importante saber y cmo aprenderlo.
2. Obtencin y conservacin del acceso a las fuentes.
a) Con el tiempo, el investigador desarrolla su capacidad para obtener entrevistas de gente ocupada u hostil y para
obtener datos que no son evidentemente del dominio pblico
b) Tambin con el tiempo, el investigador incrementa, invariablemente, su acceso a ciertas fuentes y, por lo tanto, debe
conservarlas y utilizarlas nicamente cuando sea propicio.
3. Acumulacin de antecedentes como forma de presin. Al paso del tiempo, el analista mejora su capacidad para
interpretar datos y presionar a fuentes renuentes para que le proporcionen informacin y, as aumentar su
conocimiento sobre algn tema..
4. Proteccin de la credibilidad poltica. Con el tiempo, el propio proceso de investigacin crea las condiciones que
ayudarn u obstaculizarn la adopcin e implementacin de las posibles recomendaciones que har el analista.
Es probable que la estrategia ptima para cualquiera de estos puntos entre el conflicto con la estrategia ptima de los
otros. Cada uno de estos problemas se discutir en secciones independientes y en la seccin final de este texto se
presentar un breve resumen de los dilemas que surgen al tratar de considerar simultneamente todos los imperativos
estratgicos. En cada parte supongo que el lector es un investigador de polticas poco experimentado, pero que tiene
entrenamiento acadmico en las ciencias sociales. Por lo tanto, profundizo en varios puntos para aludir a las diferencias
que existen entre la metodologa de investigacin en las ciencias sociales y los mtodos utilizados en la investigacin de
polticas.29 Confo en que los analistas ms experimentados tambin encuentren alguna utilidad en los argumentos de
este trabajo, aunque nada ms sea para conceptualizar con mayor claridad lo que ya saban o hacan intuitivamente.
Es necesario hacer otra aclaracin sobre el pblico al cual est dirigido este trabajo. El analista de polticas empieza su
trabajo con ciertos recursos y limitaciones, algunos de los cuales se derivan de su propia experiencia y personalidad y
otros del papel institucional que desempea. Aunque la posicin institucional es particularmente importante al disear la
estrategia ptima de investigacin, este tema no ser abordado en este texto. Baste decir que los recursos y limitaciones
de un asesor legislativo son muy diferentes de su homlogo en un puesto burocrtico y an ms distintos de los de un
luchador cuerpo a cuerpo. Sin embargo, los consejos que aqu se ofrecen pretender ser lo suficientemente generales
para satisfacer las necesidades del analista en cualquiera de estas circunstancias.

BLS es una agencia gubernamental encargada de llevar las estadsticas sobre desempleo u otros indicadores laborales en Estados Unidos (N del

T).
29

Este trabajo, desde luego, tambin est dirigido a los analistas de polticas entrenados en las ciencias naturales o en campos ms tcnicos como la
investigacin de operaciones o la econometra. La razn por la que me dirijo a un pblico particular entrenado en las llamadas ciencias blandas es
porque a menudo generalizan inadecuadamente sus tradiciones metodolgicas para la investigacin de polticas. En la medida en que yo mismo me
form como acadmico en las ciencias sociales, tengo muy claras las dificultades que se nos presentan para desechar los mtodos de investigacin
tradicionales, pero inadecuados.
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2. Localizacin de las fuentes importantes


A DIFERENCIA de la mayora de las investigaciones en las ciencias sociales, gran parte de la investigacin de polticas
es derivada y no original. Es decir, que se produce utilizando de forma creativa el conocimiento, las ideas y los datos que
han sido desarrollados por otros. Slo ocasionalmente, el analista de polticas genera sus propios datos o asume la
responsabilidad de inventar de novo una idea brillante de poltica. Su funcin predominante es la de descubrir, cotejar,
interpretar, criticar y sintetizar ideas y datos que ya otros han desarrollado. Sin duda, tambin la investigacin en ciencias
procede de esta manera, pero tambin da mucha importancia a la originalidad. En cierto sentido, el investigador de
polticas es un experto en expertos. Por expertos quiero referirme a aquellos acadmicos y hombres con experiencia a
los que se les reconoce un conocimiento pleno de un rea de poltica.30
En una investigacin de poltica, la informacin, datos e ideas proviene generalmente de documentos y personas. Por
documentos me refiero a cualquier cosa que tenga que leerse: libros, artculos, peridicos revistas informes
gubernamentales, archivos estadsticos, memoranda, boletines, etctera. Por personas me refiero tanto a individuos
como a grupos. El medio ms comn de consultar este tipo de fuentes personales es a travs de preguntas y, desde
luego, respuestas. La investigacin de cualquier problema de polticas exige consultar ambos tipos de fuentes, aunque
algunos investigadores suelen poner demasiada atencin a una a expensas de la otra. En ocasiones, esta tendencia es
el resultado de un hbito; si el investigador empieza entrevistando expertos, administradores experimentados y otras
personas informadas, continuar hacindolo hasta que termine creyendo que su trabajo consiste en las entrevistas. Poco
a poco el investigador se olvida de que los propios expertos obtienen su conocimiento generalmente de documentos y
mucho de lo que ofrecen los administradores tambin se pude obtener en los informes oficiales, audiencias legislativas,
normas y reglamentos publicados, etctera. Otra razn por la que el analista prefiere un tipo de fuente en vez de otros es
su inclinacin personal por la forma pasiva o activa de investigar, es decir, la bsqueda en bibliotecas (o archivos de una
organizacin) en vez de trabajo de campo, o su preferencia por un grado menor o mayor de interaccin personal. En
general, es deseable no slo consultar ambos tipos de fuentes, sino hacerlo de manera alterna: una serie de entrevistas
seguida de trabajo en bibliotecas, para luego tener otra ronda e entrevistas, etctera. Aunque no fuera por ninguna otra
razn, ordenar y ejecutar en un tiempo definido una agenda para un trabajo de campo requiere tanto esfuerzo como
recopilar y examinar un extenso acervo de material documental.
No obstante, en trminos ms generales es necesario recordar que una fuente tambin debe utilizarse para localizar otra
fuente y que esta ampliacin de acervo puede llevarnos igualmente de un medio a otro o de una fuente a otra del mismo
medio. Ms explcitamente, las personas pueden conducirnos tanto a documentos como a otras personas y lo mismo
sucede con los documentos. De ah que podamos pensar que el rbol del conocimiento tiene cuatro ramas bsicas, las
cuales discutiremos una por una.
LAS PERSONAS NOS CONDUCEN A OTRAS PERSONAS
Con frecuencia, un informante nos conduce a otro espontneamente en el transcurso de la entrevista o conversacin.
Ha visto usted a X? l sabe mucho sobre el tema Esta informacin puede ser inducida por el propio investigador
haciendo preguntas como: Con quin ms podra yo hablar sobre este tema? Podra incluso ser usted ms
especfico: A quin consultar en la oficina u organizacin Y? Por una cuestin de tacto, el analista podra reestructurar
la pregunta de una manera ms diplomtica: Cree usted o no cree usted- que sera aconsejable hablar con? A
veces es una buena idea preguntarle explcitamente al informante si puede usted utilizar su nombre para conseguir una
entrevista con la persona con quien le est sugiriendo hablar. Esto le da al entrevistado la oportunidad de protegerse, si
no desea que utilice su nombre, o de animarlo a que lo utilice, si sirve a sus intereses. (Es decir, a tal vez quiera que B
sepa que A habl de l como de una persona conocedora.) Asegrese de que su informante le proporcione por lo
menos la direccin o el telfono de la persona que recomienda a fin de que pueda usted localizarla.
Otra cosa importante en este tipo de entrevistas es saber a quin no debemos acercarnos. Si el informante es de
confianza y realmente quiere ayudar, tal vez no haga voluntariamente una advertencia como: si va usted a ver a X,
probablemente le parezca algo reservado, no es que hostil. A menos que la entrevista con X sea una paso muy
importante para continuar con la investigacin en ese momento, lo anterior sera una buena razn para no acercarse a X,
hasta que cuente con mejores bases para entrevistarlo. Otra consecuencia importante de estas entrevistas es la
informacin que se puede obtener sobre quien es amigo u ponente de quin. Esta informacin ser muy til para

30

Desde luego, no tiene caso tratar de hacer distinciones tajantes entre dos actividades que, de hecho, son muy similares y que son llevadas a cabo
por personas que se consideran merecedoras de apelativos profesionales tales como: cientficos sociales, analistas de polticas investigador, cientfico
social aplicado, investigador de polticas, o bien, todos a la vez. Adems reconozco que las ciencias sociales y el anlisis de polticas toman muchas
formas. Para los fines de este texto, sin embargo, tengo en mente a un tipo ideal de cientfico social acadmicos que, a fin de estudiar algo como, por
ejemplo, la usura, entrevista a 75 usureros y a 50 de sus clientes, y a un tipo ideal de analista de polticas contratado por un comit legislativo que,
para llevar a cabo un estudio similar, sacrificara algo de ese conocimiento preciso y obtendra informacin ms cruda de un grupo ms variado de
actores y de opciones de polticas tales como empresarios, banqueros, policas, legisladores, periodistas y, desde luego usureros y sus clientes.
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construir una especie de mapa de la viabilidad poltica y administrativa de cualquier programa que puede proponer el
investigador.31
LAS PERSONAS NOS CONDUCEN A DOCUMENTOS
As como en analista puede preguntarle a un informante a quien ver o entrevistar, tambin puede preguntarle qu ms
puede leer y cmo obtenerlo. Cuando visita a alguien de su oficina, puede usted obtener indicios importantes de libros y
autores o de nombres de personas en esa organizacin simplemente observando los libreros y el escritorio del
entrevistado. Asimismo, acepto todos los documentos que su entrevistado quiera darle, aunque no est seguro de la
importancia que puedan tener para su investigacin. Hay muchas probabilidades de que usted consiga material nuevo e
interesante para la investigacin que desarrollar y, de cualquier manera, esto podra evitarle viajes a la librera en caso
de que ms adelante quisiera citar algn documento o plasmar referencias bibliogrficas precisas de ese material. Por
ltimo, inclyase en las listas de correo (suscrbase si es necesario) de cualquiera de las publicaciones, informes,
boletines, peridicos, circulares, etctera, que distribuyan las organizaciones y que tengan relacin con el rea de poltica
vinculada a su proyecto de investigacin.
LOS DOCUMENTOS NOS CONDUCEN A OTROS DOCUMENTOS
Quien quiera que alguna vez haya escrito un trabajo acadmico de investigacin en historia o en ciencias sociales
probablemente haya aprendido cmo utilizar un documento para encontrar otros a travs de las notas a pie de pgina o
de las referencias bibliogrficas). En la investigacin de polticas funciona el mismo procedimiento. Adems,
frecuentemente se descubren referencias que estn incompletas, desde un punto de vista estrictamente acadmico, pero
que an pueden ser tiles en la investigacin de polticas. Se trata de las referencias a agencias u organizaciones (o
incluso individuos) que tienen cierta responsabilidad o inters en el rea de poltica de la que se ocupa el analista.
Incluso se puede espera que alguna de stas financie estudios, reportes, artculos de opinin, etctera, que podran
resultar invaluables para el investigador. Desde luego, puede darse el caso de que se requiera una gran inventiva para
obtener las direcciones. Afortunadamente, esto no es un problema para la mayora de las organizaciones, las comisiones
especiales encargadas de realizar un estudio o grupos de trabajo, si se desempean bajo el auspicio pblico.
Una vez que la investigacin comienza, los documentos nos llevan a otros documentos de forma ms o menos
automtica y sin grandes dificultades. El problema est en saber dnde empezar cuando la investigacin apenas
comienza. Por lo general, en esta etapa el investigador querr tener una visin general del rea de poltica en cuestinEs aconsejable pensar en tres dimensiones diferentes de donde obtener claves: la naturaleza del problema social; el
conjunto de respuestas tanto pblicas como privadas en torno al problema; y los patrones de conflicto poltico y
cooperacin entre los actores (tanto colectivos como individuales) involucrados en esas respuestas.
Para la primera, probablemente el mejor punto de inicio es un libro acadmico o semiacadmico reciente sobre el tema.
Efectivamente, varios de estos libros son la mejor manera de empezar.. Cmo puede obtenerse? Sin duda hay muchas
formas, pero una relativamente confiable es pensar en alguna disciplina o campo que est ntimamente vinculado al rea
de poltica que nos ocupa, localizar las principales publicaciones especializadas en dicho campo, y consultar los nmeros
ms recientes de dichas publicaciones para buscar reseas de libros o notas de pie de pgina y referencias bibliogrficas
que informen sobre ttulos que probablemente sean de inters e importancia para la investigacin en cuestin.
La mejor manera de aproximarse y conocer las respuestas o polticas existentes es identificando a la organizacin
pblica encargada del rea de poltica concerniente a la investigacin. en general, de los informes peridicos a la
legislatura, los informes pblicos y los estudios especiales que produce dicha organizacin, es posible rastrear
informacin sobre una amplia variedad de otros programas y actores en el rea de inters del analista. En ocasiones es
til complementar estos datos con los informes que se producen en el poder legislativo (asesores que evalan los
programas o que estn tratando de justificar cambios en las polticas existentes)
No se pueden revisar todas las publicaciones acadmicas y gubernamentales sin aprender algo sobre los patrones de
conflicto poltico y cooperacin en el rea de poltica en cuestin: sin embargo, esta informacin tal vez no sea suficiente
para nuestra primera visin global. Como a menudo lo poltico (politics) es un aspecto central para los reporteros y
articulistas, consulte los ndices de algn peridico (como La Jornada, el Reforma, El Financiero, etctera) para as
obtener los ttulos de noticias que podran proporcionar informacin sobre el tema.
LOS DOCUMENTOS NOS LLEVAN A PERSONAS
Una vez que leemos sobre el trabajo que han realizado algunos expertos en el tema, acadmicos u otros, entonces el
analista quizs quiera hablar con ellos frente a frente o por telfono. El analista debe tener cuidado de no confundir al
31

Vase Eugene Bardach. The Skill Factor in Politics: Repealing the Mental Commitment Laws in California. University of California Press, Berkeley,
1972; y Arnold Meltsner
Political Feasibility and Policy anlisis, en Public Administration Review, noviembre-diciembre de 1972, pp.859-867
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autor formal de un estudio con el verdadero autor, sobre todo cuando el primero es una persona o grupo de los crculos
oficiales. Por poner un ejemplo extremo, los autores formales de las decisiones de la Suprema Corte de Justicia son los
propios jueces; sin embargo, los verdaderos autores son, por lo general, sus ayudantes, que seguramente estructuraron
sus argumentos basndose en los alegatos que hicieron los abogados sobre el caso. De forma similar, uno debe buscar
ms all del nombre del funcionario que dirige la organizacin gubernamental donde se produjo un informe a fin de
encontrar el nombre de los asesores que lo elaboraron.
Desde luego, el investigador no slo est interesado en saber quines son los expertos. Los autores nominales de un
estudio, a diferencia de los reales, pueden ser fuentes muy importantes de informacin poltica (politics). El solo hecho de
que aparezcan formalmente como los autores de un informe, probablemente refleja su importancia poltica (por lo menos
a los ojos de algunas personas); y su disposicin para aceptar la responsabilidad nominal de un trabajo tal vez refleje su
disposicin para desempear algn tipo de puesto en relaciones pblicas (y tal vez para conceder entrevistas a
investigadores de polticas extravagantes y ridculos como nosotros).
Informacin de segunda mano
Para saber qu es lo que el senador A est haciendo o pensando sobre un problema de poltica, no es necesario
preguntarle al propio senador. Decenas o cientos de individuos conocen la respuesta o por lo menos parte de ella. Esta
informacin de segunda mano debe utilizarse con cautela y revisarse constantemente para evitar sesgos. Sin embargo,
esta informacin no es a priori inferior a la informacin que se obtiene de primera mano, la cual tiene sus propios sesgos
y errores. Para utilizar una analoga legal, la verdad se basa en los testigos y no en el propio acusado, a quien despus
de todo no se le puede pedir fcilmente que testifique en contra de s mismo. A veces tiene sentido obtener informacin
de primera mano como complemento de otras, sobre todo si existe razn para pensar que sin esta informacin se
pondra en peligro la credibilidad de todo el producto de la investigacin.
El uso de informacin de segunda mano es especialmente importante cuando se buscan datos que tengan viabilidad
poltica. Suponga, por ejemplo, que piensa usted hacer una recomendacin para que los servicios de urgencias de la
ciudad estn centralizados en el departamento de polica y quiere estimar qu tipo de reaccin tendr el jefe de
bomberos. Podra usted ir a preguntarle directamente al propio jefe de bomberos; sin embargo tal vez l no est
dispuesto a decirle la verdad, especialmente si quiere dilatar su consentimiento en espera de mejores trminos para
negociar o de algn beneficio adicional. Es decir, en principio l podra estar de acuerdo en apoyar el cambio incluso
podra estar convencido de que es lo mejor-, pero para fines de negociacin tal vez est realmente en contra de la
medida, pero tampoco querr que usted se entere, porque entonces podran decir que l est poniendo obstculos. En
cualquier caso, el jefe de bomberos no es una fuente fcil para este tipo de informacin. A la larga, sera bueno pedirle
directamente su opinin, pero probablemente se podra saber tanto o ms preguntndoselo a distintas fuentes de
segunda mano, como podran ser un reportero con experiencia cubriendo las noticias del gobierno de la ciudad, un
bombero comn y corriente, alguien que trabaje en la burocracia administrativa del gobierno de la ciudad o alguien que
pertenezca al departamento de polica.
Diversidad de fuentes de primera mano
Suponga que usted quiere saber cmo ha sido la relacin entre el departamento de polica y el de bomberos. Han sido
relativamente cooperativos, antagnicos o indiferentes? Sin por alguna razn usted no quiere preguntarle al jefe de
bomberos, siempre es posible preguntarle al jefe de polica, ya que l ha participado en esa relacin tanto como el jefe de
bomberos. Es posible que l tenga una opinin diferente u otra interpretacin de cmo ha sido la relacin, pero es un
actor tan importante como el jefe de bomberos y su informacin es tan directa como la del otro.
Hay muchas maneras de utilizar este principio. Si el investigador quiere saber qu pas en una reunin en particular a la
que no le fue permitido el acceso (o no pudo estar presente por alguna otra razn), hay muchos participantes a los que
se les puede preguntar. Si el investigador quiere saber cmo actu en la reunin una persona en particular, no
necesariamente tiene que preguntrselo a ella, le puede preguntar a otros que hayan asistido a la reunin. Si el
investigador quiere ver el memorndum que Lpez le envi a Prez, le puede preguntar a Lpez o a Prez, dependiendo
de quin crea que acceder a la peticin, o bien puede obtener una fotocopia proporcionada por un tercero.
La idea de emplear sistemticamente informacin de segunda mano y muchas fuentes para obtener informacin de
primera mano es ajena a la tradicin y a los procedimientos comunes de la investigacin en la ciencias sociales, que
normalmente supone que cuando se quiere conocer el estado mental o la conducta de un individuo en particular, la mejor
fuente es el propio individuo. Despus, hay que preocuparse de cmo disear los instrumentos de medicin y las
entrevistas de manera que los hechos estn lo menos distorsionados posible. Con frecuencia, esto es adecuado, cuando
se hace investigacin bsica y original, en la que el propsito es nicamente entender. Sin embargo, en la investigacin
de polticas el problema radica en obtener suficiente comprensin del mundo para poder estimar posibles cursos de
accin. Como existe una gran incertidumbre acerca del futuro y hay muchas variables incontrolables que entrarn en
juego, a menudo se requiere mucha precisin sobre el pasado y el presente.

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La bsqueda de fuentesY la bsqueda de conocimiento


Al empezar un proyecto de investigacin de polticas, el investigador se enfrenta a una doble incertidumbre acerca de lo
que cree que debe saber, por un lado, y dnde puede aprenderlo, por el otro. stos son factores interdependientes, en el
sentido de que la disminucin de incertidumbre en uno de ellos es, al mismo tiempo, consecuencia y condicin para
reducir la incertidumbre en el otro.
Consideramos primero en lo que sucede cuando el investigador aclara sus ideas sobre lo que cree que debe saber.
Simultneamente, es capaz de descartar ciertas fuentes de informacin que de otra manera hubiera consultado y, como
sabe mejor cules son sus objetivos, est en posibilidad de intensificar su bsqueda en fuentes que pueden ser ms
pertinentes. ste es el modelo clsico de investigacin, en el que los fines determinan los medios, es decir, un conjunto
en constante desarrollo de objetivos de conocimiento determina la estrategia para seleccionar y consultar las fuentes.
Este modelo se puede aplicar tanto a la investigacin de polticas como a cualquier proyecto de investigacin social.
Tambin se pude aplicar exactamente lo contrario y muy adecuadamente-, aunque a muchos les gustara negarlo.
Puesto que el costo de buscar fuentes adecuadas de informacin es alto en trminos de tiempo y energa, cuando se
encuentra una buena fuente de informacin, probablemente lo inteligente sea utilizarla intensivamente, aun cuando esta
decisin altere un poco nuestros objetivos iniciales de conocimiento. Si se desea hacer laguna recomendacin a una
legislatura estatal sobre un asunto como la reduccin en las tasas de reincidencia criminal, la informacin ms pertinente
sera la tasa de reincidencia en ese estado en particular. Sin embargo, tal vez estas estadsticas no sean tan buenas (y
por lo tanto tiles) como las del estado de California que cuenta con las mejores estadsticas sobre crimen en Estados
Unidos.32
Un riesgo de este tipo de pragmatismo es que se puede desperdiciar mucho tiempo en lo que parece una rica fuente de
informacin, sin percatarse de que existen otras fuentes mucho ms ricas a la vuelta de la esquina. Por ello, es bueno
invertir inicialmente una buena cantidad de tiempo investigando una variedad de posibles fuentes y desarrollar una
amplia visin tanto del rea de poltica como de los medios que existen para aprender sobre ella. Despus de esta
bsqueda inicial es posible regresar a las fuentes que parecen inusitadamente ricas. Este procedimiento tambin nos
previene de caer en el segundo riesgo, ms importante an, que es el de dejar que las fuentes guen la investigacin de
tal forma que se pierdan los objetivos de conocimiento ms deseables y factibles. En el anlisis final debe existir un
equilibrio entre el modelo clsico de que los fines (el conocimiento) determinan los medios (las fuentes) y el modelo
pragmtico de que los fines se vayan desarrollando a partir de los medios disponibles.
3. Obtencin de acceso y uso de la ayuda
En la investigacin de polticas, un recurso de particular importancia es el acceso a informantes que se desea entrevistar.
Si desea usted entrevistar al asamblesta X, por ejemplo, debe convencer a su secretario particular de que el trabajo que
est usted haciendo es erio y que no se dar por vencido fcilmente. Debe concertar una cita en una fecho no muy
distante y seguir insistiendo, aun cuando X haya cancelado la primera cita y no se haya presentado a la siguiente cita
acordada. Si desea usted entrevistar a X despus de la primera vez tender que lidiar con nuevos obstculos para
mantener abierta esta posibilidad y quiz animarla con su conducta durante la primera entrevista.
A menudo es necesario utilizar la ayuda activa de ciertos informantes. Desde el punto de vista del investigador, el uso de
dicha ayuda es simplemente un caso especial del problema de la obtencin de acceso, es la obtencin de acceso en
mayor grado, por as decirlo. Dicha ayuda es deseable, especialmente cuando se trata de cotejar e interpretar
estadsticas que estn en posesin de una organizacin en particular. Con frecuencia, estos datos y estadsticas se
encuentran en estado bruto, es decir, los datos se encuentran en los archivos, pero es necesario cotejarlos y
clasificarlos. A veces, los datos se encuentran en una condicin semiprocesada, es decir, que, aunque se hayan cotejado
y clasificado, no se encuentran en una forma inteligible para el investigador (estn en una condicin que pueden
entender los administradores el programa, el formato no le permite al investigador entender por completo los datos). En
ese caso, el investigador quiz desee conocer las inconsistencias en la clasificacin de los casos o el significado de
ciertas clasificaciones que los administradores utilizan como informacin interna para la toma de decisiones. Por ltimo,
existen datos que han sido procesados para que sean de uso pblico, pero cuyo procesamiento no se ajusta completa o
adecuadamente a las necesidades del investigador. Suponga que el personal encargado de evaluar las instituciones
penales en un Estado, por ejemplo, publica su informe anual sobre los criminales puestos en libertad y su reincidencia,
pero nadie puede saber, con la informacin que se encuentra en el informe, la confiabilidad de los datos de reincidencia
(arrestos previos y estadsticas sobre los autos de formal prisin). Se utilizaron los informes de los agentes de vigilancia
de libertad condicional? las estadsticas de las prisiones?, las estadsticas y archivos de otros estados? Como lo
32

Es evidente que est fuera de los propsitos de este trabajo catalogar los archivos y las series estadsticas que podran ser particularmente ricas en
todas o al menos algunas de las reas de poltica ms comunes. Un investigador que busca informacin sobre los problemas de vivienda pronto
aprender (en el transcurso de la revisin bibliogrfica) que la Oficina del Censo de Estados Unidos publica una encuesta especial sobre vivienda.
Como lo seal en el primer prrafo de este trabajo, la buena investigacin de polticas utiliza (y debe hacerlo) el conocimiento y las tcnicas
desarrolladas en importantes disciplinas acadmicas.
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seala un reciente informe sobre las estadsticas federales, a menudo las organizaciones desconocen el error
estructural en sus datos y estadsticas y, si lo saben, no lo hacen del conocimiento pblico.33 En este caso, como en el
caso de los datos en bruto o semiprocesados es necesaria la ayuda de la organizacin para interpretar los datos. Hasta
que punto estn dispuestos a proporcionar dicha ayuda depende, por lo menos en parte, de qu tan buena sea la
relacin entre el investigador y los empleados de la organizacin.
Concentracin de una cita
Por qu un informante estara dispuesto a concederle una entrevista a un simple investigador de polticas? La
educacin y las costumbres estadounidenses son razones convincentes; es parte de la definicin estadounidense de la
cortesa. Si alguien le habla a usted, aunque sea a travs de su secretario particular, se supone que debe usted contestar
la llamada. Desde luego, entre ms poderosa, ocupada o polticamente defensiva sea la persona a la que llamemos,
menos obligada se sentir a contestar por simple cortesa. En estos casos, podra usted apelar al sentido de nobleza
obligada o, si trabaja usted en una institucin con prestigio institucional, podra utilizar el nombre de sta, esperando que
se reconozcan sus privilegios. Adems, mucha gente se siente halagada cuando un externo aunque sea un investigador
de polticas- est dispuesto a escucharla.
Sin embargo, ms confiable que apelar a los sentimientos s apelar al propio inters poltico de nuestro informante. Trate
de mencionar o insinuar que el resultado de su investigacin puede tener algn valor en la trayectoria poltica del
entrevistado (o de su organizacin). Por lo tanto, sera prudente que le concediera a usted una entrevista y pode as
comunicarle su punto de vista (o el de su organizacin) y, de hecho, poner en claro las implicaciones polticas del trabajo
de investigacin. Por supuesto, tal vez se requiera una breve conversacin telefnica antes de la cita para que el
entrevistado prepare en esos trminos sus respuestas. Cuando tiene usted que tratar con el secretario particular, que
probablemente se mucho menos sensible a la importancia poltica de su trabajo, tal vez sea necesario que sea usted
muy explcito sobre este punto y las implicaciones que pudiera tener para su jefe. En vez de confiar en las vaguedades
de una conversacin telefnica o en el secretario particular, tal vez sea til escribir una carta solicitando una entrevista.
En tales casos es aconsejable darle seguimiento a la carta a travs de una llamada telefnica para verificar en qu
estado se encuentra su solicitud.
Muchas de las personas que usted entrevistar se conocen entre s y ocasionalmente hablaran de usted y de su trabajo.
Es mejor que estas conversaciones sean a favor suyo, y no en su contra. Por lo tanto, debe usted procurar crearse una
reputacin de investigador competente, conocedor y entusiasta, que tiene la capacidad de producir trabajos de
importancia intelectual o poltica. La mejor manera de crearse este tipo de reputacin es siendo de verdad una persona
as (inteligente, conocedor, entusiasta, etctera); pero, adems ciertos estratagemas pueden resultar muy tiles. Intente,
por ejemplo, convertirse en una cara familiar, asistiendo a las reuniones y conferencias a las que van sus informantes
potenciales, as como a las cafeteras de las oficinas donde laboran y a los sitios que suelen frecuentar fuera de las horas
de trabajo.
Procure impresionar a la gente con su habilidad para asistir a reuniones que no son del todo pblicas y hablar con
personas importantes en lugares pblicos. Desde luego, esta familiaridad es un arma de doble filo, si usted da la
impresin de ineptitud o impertinencia; por lo tanto, es conveniente mostrar un poco de recato. Tambin debe usted dar
la impresin, cuando se encuentra en reuniones o lugares pblicos, de que aprende rpidamente y que tiene una gran
capacidad crtica y que no acta como un simple observador pasivo y torpe. Tomar notas rpida y furiosamente en
ocasiones es un buen apoyo, til en s mismo. Tambin lo es una conversacin animada, de preferencia observada y no
slo escuchada por casualidad.
No imagine que el trabajo de acampo puede hacerse rpida o fcilmente. La mayora de las veces estar usted sujeto a
la agenda de otras personas. As que debe estar preparado para demoras de tres das a tres semanas entre que solicita
una cita y la fecha en que sta ocurre, incluso ms si el entrevistado cancela la cita y la pospone para algunas semanas
ms. A veces parece que la investigacin es simple y llanamente una larga y vana espera. Este problema es
particularmente agudo si la demora para entrevistar a alguien se convierte en un cuello de botella para ver a otras
personas. A fin de minimizar la inactividad, una buena idea es tener dos o tres listados simultneos e independientes de
personas que hay que entrevistar, de modo que un cuello de botella en una de las listas no impida que continuemos con
nuestro trabajo.
Cuidado del acceso
Despus de obtener una primera entrevista, asegurar el constante acceso a un individuo u organizacin conlleva varios
problemas. La cortesa en esta situacin es casi irrelevante. Por el contrario, los motivos polticos son fundamentales.
Puesto que la repercusin poltica de su investigacin sin duda ser adversa para algunas personas y organizaciones,

33

Harry Grubert. How Much Do Agencies Know About Error Structure?, en el informe del presidente de la Comisin of Federal Statistics. Federal
Statistics, nm, 2. Government Printing Office, Washington, 1971. pp. 279-334
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inevitablemente se le cerrarn algunas puertas. Hasta cierto punto, poco se puede hacer al respecto, salvo buscar otros
medios de acceso a la informacin.
La afinidad poltica puede ayudar, pero no basta por s misma. Es virtualmente imposible asegurar el acceso recurrente a
ciertas personas a menos que usted les agrade y confen en usted. En otras palabras, asegurarse un acceso continuo
depende en buena medida de establecer una relacin de simpata con los objetos de su estudio. Establecer una
afinidad toma tiempo, especialmente si usted no siente inclinacin a mostrarse ms amigable y simptico de lo que
realmente es. La afinidad surge, sobre todo, de la convivencia. Debe usted imaginarse a s mismo como un antroplogo
que tiene que pasar varios meses de vida entre la tribu que est estudiando, antes de que le permitan observar algunos
de sus rituales y prcticas sagradas.34 Por esta razn tal vez le resulte til visitar con frecuencia la organizacin, ya sea
para realizar entrevistas o por algn otro motivo como recopilar la informacin documental, y utilizar estas visitas como
una oportunidad para hacerse presente lo ms posible.
La afinidad es especialmente importante para conseguir ayuda del tipo descrito anteriormente. Casi invariablemente
cualquiera que lo ayude a cotejar e interpretar los datos de la organizacin pensar que le est haciendo un favor a
usted, sin importar la insistencia con la que sus superiores le hayan ordenado ayudarlo. Como parte de las condiciones
para hacerle ese favor, usted debe mostrar reciprocidad con expresiones de gratitud y simpata por distraerlo de su
trabajo cotidiano.
Otra manera en la que nuestros objetos de investigacin nos brinda ayuda activa es proporcionndonos consejos,
pistas u otro tipo de informacin no solicitada. Esto no ocurre a menudo, pero cuando sucede puede resultar muy til. Un
informante cooperativo, por ejemplo, podra enviarle a usted una copia de un discurso que acaba de pronunciar,
pensando que podra interesarle, o procurar que est usted incluido en la lista de invitados a una comida o brindis donde
podra platicar informalmente con otros informantes potenciales. Hasta cierto punto, se puede fomentar este tipo de
ayuda simplemente hacindole saber que a la gente que a usted le agradara este tipo de apoyo. Por ello, sera til que
usted deje un nmero telefnico y una direccin donde lo puedan localizar o dejarle mensajes. Asimismo, es conveniente
tener tarjetas de presentacin con esta informacin. Comparando con otros gastos de investigacin, ste es francamente
insignificante y puede resultar muy provechoso.
Agotamiento del acceso
Adems de construir y cultivar el acceso a las fuentes, tambin podemos agotarlo. Aunque en algunos casos la presencia
constante ayuda al investigador a establecer una relacin de afinidad, en otros, este recurso produce el efecto contrario.
En el ejemplo extremo de este ltimo caso, la relacin se reduce a una solo entrevista. Esto es comn cuando nuestro
informante est a la defensiva o toma una actitud antagnica, o bien, cuando es una persona sumamente ocupada y no
resulta fcil concertar una cita con ella. Se dan casos intermedios en los que el informante est dispuesto a conceder dos
pero no tres entrevistas (o tres pero no cuatro). Cuando el acceso a una fuente puede agotarse rpidamente, lo ms
sensato es proponer la entrevista hasta que la investigacin est relativamente avanzada. As el investigador tendr la
oportunidad de acumular informacin y conocimiento y estar en una mejor situacin para aprovechar la entrevista.
En general, diferir las entrevistas con este tipo de informantes no presenta dificultad alguna para el investigador, ya que
en las etapas iniciales del trabajo de campo se puede entrevistar a una gran cantidad de funcionarios y asistentes
administrativos de menor nivel, a funcionarios de relaciones pblicas, etctera. Una fuente muy rica de informacin
pueden ser los funcionarios de la organizacin que forman parte de una faccin disidente.35 Estas fuentes son ricas en
cualquier momento, pero son especialmente valiosas en las primeras etapas de la investigacin, cuando se consider
ms conveniente posponer las entrevistas con personas de mayor nivel en el mbito poltico.
La reputacin del investigador tambin puede agotarse. Quiz no est en peligro de perderla estrictamente hablando,
pero s puede convertirse en persona no grata y daar su reputacin. En vez de que el investigador sea considerado
imparcial, inteligente y con gran capacidad de autocontrol, puede adquirir la reputacin de ser partidista, aburrido o
embaucador. La mejor manera de evitar esta reputacin poco deseable es evitar cualquier tipo de proselitismo o
indiscrecin y comportarse, tal como lo mencion, moderado, seguro de s mismo e inteligente.
4. Adquisicin y uso de la presin
LA INVESTIGACIN de polticas, en su forma ms amplia, se torna un recurso poltico. Cualesquiera que sean sus
mritos o fallas como pieza de anlisis racional, su importancia va ms all. Se utiliza como justificacin para que

34

Vase, por ejemplo, el magnifico trabajo de la antroploga Rosalie Hankey Wax. Reciprocity in Field Work, en Richard N. Adams y Jack J. Preiss
(comps.) Human Organization Research, Dorsey press, Homewood, Illinois, 1960. pp. 90-89. Tambin vase el muy ilustrativo captulo de Joseph R.
Gusfield, Field Work Reciprocities in Studyng a Social Movement en Adams y Preiss, op. cit., pp. 99-108
35
Mi colega William Niskanen relata que los coroneles que, por segunda vez, no consiguen ser promovido a generales son una buena fuente de
informacin para civiles como l que estudia en el Departamento de Defensa.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

algunas partes ataquen a otras o se defiendan de algn ataque y, por ende, se convierte en un arma de persuasin en
una guerra de propaganda.
Aunque el tono y la forma de producto final de la investigacin de polticas es, por lo general, neutral y desinteresado,
todo el mundo reconoce que la investigacin puede ser utilizada, y a menudo lo es, para los fines polticos, ya sea por el
autor o por otros. En consecuencia, los informantes son muy sensibles a las implicaciones polticas de cualquier cosa
que le digan a usted. La manera en que un informante lo trate a usted depende de cules cree l que sern las
implicaciones de la investigacin en sus intereses personales o polticos.
Como el entrevistado sabe que debe tener cuidado con las posibles implicaciones polticas de lo que nos diga, ser
renuente a hablar honesta y libremente. El investigador hace bien en asumir de entrada que todos los entrevistados
enfrentan este dilema, aunque en realidad no sabe hasta qu grado. En los casos ms extremos, tal vez ser necesario
utilizar sutilmente, y en formas diversas, la influencia poltica que usted posea. Antes de abordar este problema en sus
manifestaciones ms severas, permtanme discutir las caractersticas bsicas de la estrategia que, en trminos
generales, se usa para las entrevistas en el anlisis de polticas.36
Energa mas direccin igual a informacin
La entrevista es un proceso interactivo que se utiliza entre el informante y el investigador. La principal fuente de energa
en este proceso debe provenir del entrevistado, no del investigador. ste debe motivar al entrevistado para que hable y
siga hablando. Una vez que se presenta el momento adecuado, el investigador debe encauzar, cambiar la direccin,
marca el ritmo y hacer un examen cruzado de la pltica. Este procedimiento debe darle al entrevistado la sensacin de
que es l quien define la situacin y controla la entrevista lo que adems de cierto, lo que hace que el entrevistado se
sienta ms cmodo para hablar abiertamente.
Aunque los medios para alentar al informante son muy variados, el significado poltico que suponemos que tendr la
investigacin nos proporcionar algunos indicios de cmo proceder en lo general. Usted tal vez podra ayudar a que el
entrevistado perciba al trabajo de investigacin como un medio que favorecer las relaciones pblicas de l mismo o de
una institucin o causa con la que l est asociado. Sin gran temor a equivocarnos, podra decirse que la mayora de los
polticos, administradores o asesores importantes creen que lo mejor y ms valioso de su trabajo se realiza tras
bambalinas y que, por lo tanto, no recibe la atencin debida por parte del pblico, que, si conociera esa labor, podra
apreciarla adecuadamente. Con frecuencia, esta suposicin es correcta y tambin lo es la suposicin de que el
investigador y su trabajo pueden lograr que su labor sea visible y, de esa manera, que se ganen el respeto que se
merecen.
Otro motivo muy relacionado pero distinto al anterior que para el entrevistado se exprese abiertamente es que pueda
contar su propia versin de la historia. Mientras que las relaciones pblicas provocan una actitud positiva y asertiva, la
posicin que se adopta al contar la propia versin de la historia es ms defensiva. La suposicin implcita del informante
en este caso es que sus electores son crticos respecto a la conducta o poltica de l o de su organizacin y que esta
situacin es provocada, hasta cierto punto, por una informacin falsa, engaosa o insuficiente. Nuestro informante quiz
pretende corregir la situacin protestando agresivamente, tratando de poner la informacin en su adecuada perspectiva
o explicando e interpretando la informacin que ya es del dominio pblico. Por lo tanto, es posible que reciba al
investigador como a alguien que puede ser el medio para difundir su informacin y sus opiniones. Por lo menos, es
posible que vea al investigador como alguien que registrar lo que tenga que decir, aun cuando el investigador resulte
ser antiptico. Por lo regular, los objetivos del informante al respecto no son incompatibles con los del investigador y no
hay ninguna razn por la que ste no pueda alentar la discusin con el entrevistado, prometindole que su visin
quedar plasmada en el trabajo. Desde luego que el investigador tendr que tomarse la molestia de indicarle, por lo
general con sutileza, que es una persona justa y con el suficiente conocimiento e inteligencia para plantear la visin del
entrevistado adecuada y responsablemente.
La mayora de las investigaciones en ciencias sociales que utiliza la entrevista supone que, en la medida de lo posible, el
entrevistador debe ser un instrumento neutral que registra la informacin que le trasmite el emisor. En general, ste no es
un modelo adecuado para las entrevistas en la investigacin de polticas. El informante supone cualquier cosa menos
que el entrevistador es neutral, ya que el principal objetivo de la investigacin es hacer recomendaciones de polticas, y
es absurdo que el investigador pretende asumir esta actitud inconveniente. Por lo tanto, el investigador no debe temer
hacerle al entrevistado preguntas o comentarios provocativos o incluso argumentativos. Esto har que el entrevistado
agudice su ingenio y estimule su memoria y quiz su metabolismo psquico aumente lo suficiente para infundirle energa
a todo el proceso de la entrevista. Si esto se hace con la delicadeza adecuada, el entrevistado agradecer el estmulo. La
36

Probablemente sea buena idea revisar algunos de los muchos libros que se han escrito sobre cmo realizar entrevistas en las ciencias sociales. Un
trabajo muy comn y un buen lugar para comenzar es Charles F. Cannelf y Robert L. Kahn, Interviewing, en Gardner Lidzey y Elliot Aronson (comps.).
The Handbook of Social Psychology, 2. Ed. 1968. vol. 2, pp. 526-595. una magnfica gua es la de Lewis Anthony Dexter, elite and Specialized
Interviewing. Northwestern University Press. Evanston. Illinois, 1970
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delicadeza del investigador, por su puesto, consiste en ser argumentativo sin parecer o actuar como una persona de
mente cerrada u hostil. Una buena idea es hacer observaciones argumentativas, de tal manera que el entrevistado pueda
salirse elegantemente del tema y cambiar el rumbo de la conversacin, si as lo desea. Esto permite mantener el
entusiasmo y la energa de la entrevista y no caer en un silencio embarazoso.
La mayora de las entrevistas se llevarn a cabo en la oficina del entrevistado o en su lugar de trabajo. Algunas veces,
sin embargo, debe buscarse un lugar ms informal como un restaurante o un bar. El lugar, por supuesto, debe
permitirnos tomar notas, tal vez en el reverso de un sobre convenientemente guardado en el bolsillo para tales
ocasiones.
Adems de estimular al entrevistado, otra tarea importante del investigador en el proceso de al entrevista es llevar al
informante hacia temas de inters para el investigador (aunque a veces se obtiene informacin inesperadamente
interesante cuando se permite que el informante tome por completo el control de la entrevista por un rato). Cmo se
puede lograr esto? En primer lugar, es necesario interrumpir la conversacin del entrevistado simplemente para
restablecer el derecho del investigador a intervenir y tambin para reducir temporalmente la intensidad de la
conversacin, cuidando de que no se pierda demasiado el momento. Esto se puede hacer interrumpiendo la
conversacin con una corta serie de preguntas de fcil respuesta sobre el tema que originalmente se estaba discutiendo.
El contenido de estas preguntas, o por lo menos de la ltima de la serie, debe ser tal que permita el paso al siguiente
tema que el investigador tenga en mente. Suponga, por ejemplo, que usted est entrevistando al coordinador del
programa del ciudades modelo adscrito a su ciudad y que ste le est explicando el tipo de relaciones que tiene su
organizacin con el alcalde de la ciudad. Usted ya escuch suficiente sobre el tema y quiere cambiar el giro de la
conversacin hacia el presupuesto que est solicitando la organizacin. La conversacin podra desarrollarse de la
siguiente manera:
-Entrevistado: como ha visto, todo el tiempo tenemos una pugna infernal con el alcalde. Tal vez no sea su culpa, desde luego, ya que la
Asamblea de la ciudad es muy conservadora y l necesita su apoyo para la reeleccin
-Investigador: (Interrumpiendo.) Claro, l est buscando la reeleccin para este ao, verdad?
-Entrevistado: S
-Investigador: Bueno por lo menos no controla el presupuesto de usted, o s?
-Entrevistado: Ms o menos.
-Investigador: Pero la HUD s lo hace Cmo estn sus relaciones con ellos? Le autorizan la mayora de lo que les solicita en cuanto a
presupuesto, por ejemplo?

El objetivo no es ocultarle al entrevistado nuestra intencin de cambiar de un tema a otro, aunque a veces es deseable
hacerlo y hay que intentarlo. El objetivo es en realidad ayudar a nuestro informante a cambiar de tema sin que se pierda
el momento o se genere una situacin incmoda. De hecho, en muchas ocasiones, el entrevistado puede entirse
atrapado en un tema que preferira cambiar, el trabajo del investigador es entonces ayudarlo en la maniobra. Si usted, en
ese momento, no tiene preferencia por algn tema en particular, entonces hay que pensar en uno plausible y que no
requiera un gran esfuerzo emocional o intelectual. Mientras conversan sobre este meta, tanto usted como el entrevistado
tienen tiempo de ordenar sus ideas antes de pasar al siguiente tpico ms serio e importante.
Involucrar al entrevistado en discusiones sobre personajes especficos es por lo general un asunto bastante delicado.
Sobre todo, el entrevistado debe sentirse seguro de que usted no har de la entrevista una sesin de chismes: esto es, el
informante no es un transmisor de chismes y usted no anda tras ellos. Para poder hablar de un personaje hay que
mencionar primero su nombre en un contexto neutral.
-Investigador: Hace algunos momentos usted mencion a la Liga de Salud de la Comunidad del Lado Sur. El doctor Valle ha sido su dirigente
por casi un ao, verdad? O son dos?
-Entrevistado: Probablemente cerca de dos.
-Investigador: Tal vez me pareci que llevaba menos tiempo de dirigente, porque recuerdo mucho a su antecesor, el doctor Montes.
-Entrevistado: S Montes fue un buen dirigente de esa organizacin
-Investigador: Parece que la gente ha sido ms crtica con Valle, aunque he odo comentarios bastante buenos sobre l de algunas fuentes.
-Entrevistado: S, es una persona muy polmica. No hay duda de que es un administrador competente y tiene muy buenas relaciones con
nosotros, aunque nosotros tratamos casi todo el tiempo con su representante, el seor Campos.
-Investigador: Por qu?

As a pasos cortos, la entrevista se centra en personajes y cada uno de los participantes estimula al otro y ambos
asumen la responsabilidad de cualquier rumor que pudiera interferir en el proceso de la entrevista. Puesto que hablar de
personas particulares es un tema delicado, es buena idea que el investigador haga alusiones a personas acerca de las
cuales tal vez no desee interrogar al entrevistado. Cuando el investigador desea que la conversacin verse sobre un
actor en particular, este procedimiento hace que la discusin parezca tan slo una desviacin del curso normal de la
conversacin.
Desde luego, si el entrevistado tiene cosas poco gratas que decir sobre el personaje en cuestin, el investigador puede
indicar claramente su distancia poltica, social y personal del individuo en cuestin. Por ejemplo, en el pasaje anterior, el
investigador se refiri al doctor Valle y dej clara su distancia al sugerir su desconocimiento de los detalles de la carrera
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poltica del Valle. Podra seguirse la estrategia contraria, si el informante tiene cosas buenas que decir de la persona en
cuestin, aunque siempre es un poco riesgoso parecer demasiado cercano a alguien, pues esto despierta sospechas
sobre la parcialidad del investigador.
El informante defensivo
En ocasiones, se encuentra uno con un informante que por principio adopta una actitud defensiva, para quien sin
comentarios es la principal estrategia defensiva y reclinar hacia atrs su silln es una manera calculada para evadir una
pregunta. Es deseable detectar este problema desde el inicio de la entrevista y revalorar los objetivos que nos habamos
fijado a la luz de esta situacin. El investigador debe concentrarse en obtener informacin mediante preguntas
especficas que este informante podra responder, pero quiz otras fuentes no. Puesto que mucha de la energa del
investigador se centrar en tratar de romper las defensas del entrevistado, lo mejor es concentrarse en objetivos muy
especficos. Una vez que estos objetivos estn claros, el investigador debe buscar la mejor manera de alcanzarlos.
Una vez que se realizaron las evaluaciones preliminares y la entrevista pas a cuestiones especficas, se recomienda el
uso de presin. Primero deje que el entrevistado entienda, lo ms rpidamente posible, que usted ya se percat de su
actitud defensiva y que el entrevistada, lo ms rpidamente posible, que usted ya se percat de su actitud defensiva y
que esto no lo har desistir. Podra tratar de hacerle ver que su actitud defensiva no lo beneficiar a l, que usted ya
sabe demasiado para que lo hagan a un lado, que tiene usted acceso a otras fuentes que ya le proporcionaron mucha
informacin y a otras que quieren hablar con usted. Seale que esa actitud puede perjudicar sus intereses ms que la
informacin que pueda proporcionarle y que, por lo tanto, no tiene nada que perder y tal vez s algo que ganar al
responder con hostilidad. A veces es posible, e incluso necesario, alardear un poco, aunque por supuesto esta estrategia
implica obvios riesgos. Siempre es mejor saber realmente tanto como pretende uno saber y tener acceso a las fuentes
que uno asegura tener que simplemente alardear. Aqu muestro un ejemplo de este tipo de entrevistas. Se trata de una
entrevista con el director de una prominente compaa local de seguros a quien el investigador presiona insistentemente:
Investigador: Algo de lo que me gustara saber ms, es el problema que enfrentan las compaas de seguros para especificar formalmente
las polticas que tienen con los comerciantes que se encuentran ubicados en los llamados ghettos.
-Entrevistador: (Silencio. Pausa)
-Investigador: Quiero decir, tal vez haya problemas porque estas polticas tienen que ver con contratos riesgosos.
-Entrevistador: (silencio. Pausa)
-Investigador: Al menos es lo que dice la gente Considera las aseguradoras riesgoso suscribir plizas de seguros en esta zona?
-Entrevistado: En realidad, no podra decirlo con seguridad.
-Investigador: Bueno, algunos miembros de la Asociacin de Comerciantes Negros afirman que las compaas de seguros se niegan a
asegurarlos, que han sido clasificados como riesgos inaceptables
-Entrevistado: En realidad desconozco los seguros son la ciencia del riesgo, no cree?
-Investigador: (Se da cuenta de que el entrevistado no le proporcionar ninguna informacin sobre las doctrinas o prcticas de la industria de
los seguros en general ni sobre las aseguradoras locales en particular. Supone que el entrevistado no desea discutir las doctrinas, o reglas,
que su propia compaa utiliza y que, por lo tanto, debe concentrarse nicamente en la informacin que se refiere a las prcticas que realiza
la compaa del entrevistado.) Tal vez pueda aclarar su pregunta para que sea ms concreta. En la Aseguradora Piedra Dura, que usted
dirige, han descalificado a alguien por considerarlo un riesgo inaceptable?
-Entrevistado: No podra afirmarlo. Nuestra compaa es demasiado grande y no estoy al tanto de todos los detalles operativos.
-Investigador: Por supuesto. (Para indicarle que no se ha librado de usted.) Usted, o tal vez su secretaria, podra arreglar una entrevista para
que yo pudiera hablar con alguien de ese nivel operativo? (Buscando un punto de presin diferente.) Pero hblame de esta categora de
riesgo inaceptableLes ensea Aseguradora Piedra Dura a sus agentes de ventas que la compaa est dispuesta a asegurar cualquier
cosa, siempre y cuando se pague una prima lo suficientemente elevada? (Cambiando los trminos de la pregunta para tomar desprevenido al
informante.)
-Entrevistado: Bueno, desde luego a nosotros no nos gusta cobrar primas exorbitantes
-Investigador: (Interrumpiendo.) As que, al existir un tope mximo para las primas, podra haber algunos negocios demasiado riesgosos
para ser asegurados y, por lo tanto, inaceptables? (Manteniendo la ofensiva.) Qu me dice de las cancelaciones? Piedra Dura ha
cancelado o rehusado renovar algunas plizas de los comerciantes de ghettos, aunque no hayan hecho ninguna reclamacin recientemente?
Esto es algo ms de lo que se ha quejado la Asociacin de comerciantes Negros.
-Entrevistado: (Se da cuenta de que el investigador sabe ms de lo que se haba imaginado y decide proteger a la compaa contra los
argumentos de la asociacin de comerciantes Negros.) Bueno, s hemos cancelado unas cuantas plizas en las zonas ms propensas a
revueltas pblicas y nos hemos rehusado a renovar algunas otras. No tenemos otra opcin; hay una alta probabilidad de que perdamos
mucho dinero en caso de que ocurra algn incidente.
-Investigador: (Amablemente ignora esta confesin y trata de inducir al entrevistado a que cuente su versin de la historia.) Por supuesto, es
muy comprensible. Creo que la mayora de la gente reconocera este problema. (Ahora se centra en una sola estadstica, la proporcin de
plizas que Piedra Dura ha cancelado o rehusado renovar en los ltimos dos aos en esa zona.) Han tenido muchos asegurados en estas
zonas en el pasado?
-Entrevistado: S, lo hemos hechos, por lo menos en el pasado.
-Investigador: Pero an siguen asegurando algunos establecimientos en la zona, no?
-Entrevistado: S, lo seguimos haciendo, aunque, como ya le dije, no estoy muy enterado de los detalles operativos
-Investigador: (Interrumpiendo.) Podra usted estimar qu proporcin de sus asegurados, digamos de dos aos para ac, an siguen con
ustedes? El 80 por ciento, el 20? Slo para darme una idea.
-Entrevistado: Bueno, ciertamente la cifra es ms cercana a 80 por ciento que a 20, pero en realidad no lo s.
-Investigador: (Decide que ste es un dato interesante y que vale la pena presionar con fuerza.) Podramos averiguarlo?
-Entrevistado: No es fcil. Nuestros expedientes no estn ordenados de esa manera y sera realmente difcil obtener el dato.
-Investigador: (No cree que sea tan difcil y decide que estara dispuesto a contribuir en la bsqueda, recurriendo, si es necesario, a la tctica
de alardear.) La gente tiene la impresin de que Piedra Dura est menos dispuesta que otras compaas a asegurar a los comerciantes de

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los ghettos. No s dnde provienen los datos, pero creo que algunos abogados relacionados con la Asociacin de comerciantes Negros han
empezado a investigar los aspectos legales
-Entrevistado: Qu? Estoy seguro de que nosotros no somos perores o distintos de cualquier otra compaa de esta ciudad! Me gustara
ver esos datos!
-Investigador: Si consigo ms informacin al respecto, con gusto se lo har saber. Por lo pronto, me gustara ayudarlo en la forma que usted
considere ms adecuada para que podamos conseguir esa informacin de los expedientes de su compaa.

Interrumpo la escena sin llegar a una conclusin, porque, independientemente del resultado, el investigador hizo lo mejor
que pudo. El presidente de Aseguradora piedra Dura tal vez le proporcione la informacin que busca o tal vez no. Una
buena estrategia para entrevistar no garantiza el xito, especialmente cuando el investigador tiene, de entrada, todo en
su contra.37
Un truco muy usado por los informantes defensivos es inundarnos con grandes cantidades de estadsticas y hechos
irrelevantes. Esto puede fcilmente abrumar a un investigador ingenuo que se deslumbra con los datos. Otro truco de
este tipo de entrevistados es divagar extensamente sobre asuntos secundarios, para as agotar el tiempo fijado para la
entrevista. La mejor defensa para el investigador contra este tipo de recursos es reconocerlos como lo que son.
Si la presin que puede usted ejercer no da resultado y cierta informacin es lo suficientemente importante para usted, tal
vez pueda recurrir a la presin de una persona. Por ejemplo, un estudiante de posgrado que trabaja en la universidad tal
vez no tenga la capacidad de presionar mucho a algunos funcionarios defensivos, pero un legislador o sus asesores
probablemente s puedan hacerlo. As que, como ltimo recurso, el estudiante podra convencer a algn legislador que
simpatice con l para que lo ayude. A veces, algn periodista tambin puede ser de gran ayuda. Quiz tambin pueda
recurrir a un grupo ya establecido. La asociacin mdica local, por ejemplo, tal vez podra ayudarlo a obtener informacin
del director administrativo del hospital municipal acerca de las polticas hospitalarias, lo que un investigador, o incluso un
supervisor, no podran hacer.38
Una restriccin importante cuando se utiliza la presin es la conveniencia de mantener una relacin cordial con la
organizacin o la persona a la que se est presionando. Obviamente el investigador corre el riesgo de enemistarse con
quienes ejerce, esta tctica. En el caso de un estudio en particular, este problema puede mitigarse, si las tcticas ms
ofensivas se posponen lo ms posible, cuando el estudio sea menos vulnerable a ser saboteado por la parte ofendida.
Sin embargo, el problema resulta ms difcil, cuando el investigador prev que la relacin con la organizacin o personas
que est investigando se prolongar mucho ms all del final de la investigacin. En estos casos, sin duda, tendr que
sacrificar algo de informacin en aras de conservar un pice de buena voluntad para el futuro.
5. Proteccin de la credibilidad
TAL COMO sucede en las ciencias sociales, con el tiempo la investigacin de polticas es criticada en cuanto a sus
bases acadmicas; pero a diferencia de la investigacin en ciencias sociales, es mucho ms vulnerable en sus
fundamentes polticos y, por supuesto, es muy vulnerable a los ataques de los propios sujetos del estudio. En la
investigacin de ciencias sociales, rara vez los sujetos de estudio son crticos importantes del trabajo, pero en la
investigacin de polticas es inevitable que lo sean.39 Por lo tanto, el investigador deber tomar las precauciones
necesarias para proteger la credibilidad poltica de su trabajo de los ataques tanto polticos como estrictamente
acadmicos.
El objetivo de la investigacin de polticas es obtener verdades aproximadas
A diferencia de la investigacin en ciencias sociales, el principal objetivo de la investigacin de polticas no es el
enriquecimiento intelectual (ya sea para el investigador o para sus colegas), aunque esto es inevitable como un producto
secundario. El objetivo, como ya lo mencion es mejorar nuestra comprensin de los problemas de las polticas y de los
posibles medios de lidiar con ellos hasta donde sea posible apoyar responsablemente un determinado curso de accin.
Por ello, el anlisis de polticas aborda fenmenos amplios y complejos y, por lo general, queda satisfecho con
aproximaciones muy burdas de la verdad, en contraste con la investigacin en ciencias sociales que, en general, busca
interpretaciones ms refinadas de problemas estrictamente limitados.40 El carcter burdo y aproximado de la

37

La tctica de alardear del investigador en esta escena es de moralidad cuestionable. Aunque creo que en la mayora de los casos este
comportamiento no es tico, tambin creo que hay ocasiones en las que es justificable.
38
En ciertas condiciones (probablemente poco comunes) puede recurrirse a las leyes de libre acceso a la informacin. Como dijo un investigador de
polticas, consultar a un abogado es una necesidad; tener uno que ste dispuesto a ir al tribunal es sumamente deseable convencer a los burcratas
de que uno conoce sus derechos es tan importante como mostrarles saber que uno domina su materia (John Mendeloff, comunicacin personal).
39
Estas crticas son deseables tanto para el investigador como para el poltico, pues podran sealar errores significativos, pero corregibles, de
naturaleza analtica; y, por supuesto, revelar detalles acerca de la naturaleza, amplitud e intensidad de los intereses polticos que hay que tener en
cuenta
40
La limitacin es necesaria, por supuesto, y es muy estricta slo desde la perspectiva de la investigacin de polticas. En el contexto de la
investigacin en ciencias sociales, a menudo resulta muy conveniente que la definicin de un problema sea estricta, que explote los beneficios de la
lenta acumulacin de trozos confiables, aunque pequeos, de conocimiento.
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investigacin de polticas es una invitacin abierta a la crtica inspirada en motivos polticos. Cmo puede protegerse as
mismo el investigador?
En primer trmino, debe intentar establecer comunicacin con cualquier persona (o inters institucional) que ms
adelante pudiera intentar sabotear el informa alegando que fue ignorado. De hecho, no es mala idea prevenir estos
reclamos citando en el informe a esa parte actora como una especie de prueba de que s se tuvieron en cuenta sus
puntos de vista. Por ejemplo, si usted pretende recomendar algunos cambios en la manera en que se seleccionan los
supervisores del algn distrito escolar, lo mejor sera entrevistar a representantes de la asociacin local de
administradores de escuelas y a representantes de los captulos locales de la Asociacin Nacional para la Educacin as
como de la Federacin Estadounidense de Maestros. Los portavoces de estos grupos podran tener opiniones
interesantes que contribuyeran al proyecto de investigacin; pero aun si no es as, al consultarlos, el investigador se
protege de sus crticas en el caso de que decidan oponerse a las recomendaciones del informe. Tambin podra ser muy
til enviarles copias de las versiones preliminares de su informe para que puedan hacerle llegar sus comentarios.
En segundo lugar, usted debe buscar expertos u otras personas con autoridad poltica o intelectual a quienes les pueda
atribuir puntos de vista, opiniones, estimaciones, etctera, sobre aquello en lo que el investigador no se siente muy
seguro. Una de las maneras de hacer esto es citar fuentes ya publicadas; otra, es hacer citas de las entrevistas
realizadas. Adems, el investigador debe planear la formacin de un grupo de expertos que estn dispuestos a hablar a
favor de su trabajo una vez que ste se haya hecho pblico. Si en el informe se citan los puntos de vista de algunas
personas sobre tal o cual asunto, estas personas se convertirn en el blanco de las preguntas de periodistas o decidores
de polticas, y tambin tendrn un incentivo para defender sus puntos de vista citados en el informe.
En tercer lugar, el investigador debe poner especial atencin a sus opositores potenciales e identificar qu proposiciones
es posible que ataquen, para reforzarlos por adelantado con citas de expertos y una diplomtica referencia a la existencia
de argumentos contrarios sin darles, al mismo tiempo, demasiado espacio o importancia. Tambin debera citarse a
aquellos opositores que suponemos que podran expresar objeciones al trabajo, para evitar sus quejas acerca de que se
ignoraron sus argumentos o posiciones. (Puede, incluso, haber ventajas psicolgicas en un informe que presenta los dos
lados opuestos del asunto, en trminos meramente de propaganda y persuasin dirigidos al lector.)
Los datos estadsticos son tiles con frecuencia para apoyar la credibilidad. Si se utilizan con este propsito, las
estadsticas desempean una funcin de documentacin ms que de informacin. Sirve para documentar la validez de
las generalizaciones que, de otra manera, podran ser objeto de crtica por parte de los opositores polticos, aun cuando
existan abundantes pruebas de su veracidad en fuentes ms impresionistas. Una cosa es afirmar, por ejemplo, que
estamos sufriendo una inflacin galopante y otra, decir que la tasa de inflacin anual es de 5.5 por ciento.
La investigacin de polticas se basa necesariamente en conjeturas
El anlisis de polticas tiene una dimensin intelectual especial, desconocida en la investigacin en ciencias sociales, que
la hace ms vulnerable a las crticas tanto acadmicas como polticas. Se rata de la necesidad de hacer conjeturas
acerca del futuro. En efecto, el anlisis de polticas nos dice que adoptemos tal o cual poltica y que los probables
resultados sern ste o aquel. Ahora bien, el futuro es por naturaleza incierto y los mtodos para conjeturar acerca de l
estn poco desarrollados y no son muy confiables. Quin puede asegurar que si se aumenta el nmero de policas en el
vecindario y ser reducir la criminalidad? O que los programas de empleo en la ciudad X disminuirn la tasa de
desempleo? Aun si pudiera demostrarse lo cual rara vez es posible- que tales polticas producen tales resultados en
una docena de ciudades y vecindarios a lo largo del pas, no se podra asegurar que as sucediera en la ciudad X o en el
vecindario Y.41
El buen investigador en ciencias sociales tiene muy claro el grado de incertidumbre de sus estimaciones acerca del
pasado y del presente y rara vez hace conjeturas de largo plazo acerca del futuro. De hecho, en la investigacin en
ciencias sociales se considera una buena prctica equivocarse por conservador, atribuirle mayor incertidumbre a sus
conclusiones que las que subjetivamente siente el investigador. Es usual, por ejemplo, rechazar una hiptesis (al menos
pro forma), si existe una probabilidad mayor que 5 por ciento, medida en los trminos de las pruebas normales de
significancia estadstica, es incurrir en errores.
El conservadurismo de las ciencias sociales es un lujo que la investigacin de polticas pblicas no se puede permitir.
Nadie sufre mucho si se rechazan algunas hiptesis en la investigacin en ciencias sociales, aun cuando sean
verdaderas. Pero si el aumento de vigilancia policaca en el vecindario Y realmente ayuda a disminuir la criminalidad,
cualquier demora en implementar esta poltica en aras de tener ms tiempo para seguir analizando el problema, es, sin
duda, muy perjudicial para los residentes del vecindario Y.

41

Para una excelente elaboracin de este punto vase Paul C. Meehl (1971).
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

En general, el investigador de polticas no debe abogar por una poltica con mayor (o menor) confianza que la que
realmente siente. Esto quiere decir que debe comportarse como un abogado cauteloso. Sin embargo, esto no significa
que deba reconocer la superioridad del statu quo impone sus propios costos y beneficios. Corresponde al investigador de
polticas pblicas sealarlos y, sobre todo, obligar a sus defensores a que expliquen por qu los costos del statu quo son
menores, o mayores, que los asociados a la poltica recomendada.42 Una buena manera de presentar esta perspectiva a
los consumidores potenciales de la investigacin de polticas es incluir en el trabajo una lista de alternativas que
contemple continuar con la poltica actual
Los riesgos de la exposicin prematura
Los polticos y los investigadores de polticas trabajan con diferentes horarios. No es raro que los primeros clamen por
resultados mucho antes de la investigacin est terminada en cualquier sentido. Aun si nadie pide resultados, se
presentan oportunidades inesperadas en las que el investigador deseara que su trabajo tuviera un mayor grado de
avance para as aprovechar ese momento propicio para presentar los resultados de su investigacin.
Una posible estrategia, desde luego, es tratar de establecer (hasta donde sea posible) un calendario de potenciales
demandas polticas y tratar de hacer corresponder al menos parcialmente, los tiempos fijados para la obtencin de
resultados.
Otra estrategia es que el investigador se prepare, tan pronto como sea posible, para responder las preguntas ms crudas
que puedan planearle. Puesto que, por lo general, este tipo de respuestas son las que los polticos necesitan y quieren
or, el investigador podra tener las tanto en las fases iniciales de la investigacin como ms adelante.
Por ltimo, es importante incluir en las primeras fases del trabajo a los expertos que apoyarn la investigacin, as como
establecer contacto con los opositores potenciales. Puestos que, de cualquier manera, a la larga hay que hacer estos
contactos es mejor hacerlos antes que despus.
La investigacin de polticas es conflictiva
Si va a proponer cambios de poltica que afectarn sustancialmente las rutinas administrativas y organizacionales, el
buen investigador de polticas querr tomar provienes para que la transicin se lleve a cabo ordenadamente. En efecto, si
no hay seguridad de que tal transicin es posible, los administradores tendrn un incentivo y una arma retrica- para
daar polticamente los cambios propuestos. Precisamente porque los administradores son tan cautelosos con respecto
al desorden, se muestran renuentes a proporcionarle al investigador informacin que pueda utilizar para planear una
transicin que implica el ms mnimo desorden. Otra dificultad para obtener informacin es la gran cantidad de espacios
administrativos con potencial conflictivo.
Un recurso muy til para recopilar informacin es la circulacin restringida del informe preliminar. Este tipo de
documento puede obligar a la gente a tomar en serio la posibilidad de que la investigacin tenga repercusiones en sus
labores cotidianas. De esta manera, tratarn de hacer algn aporte para que las repercusiones sean lo ms benignas
posible. Sus reacciones al informe preliminar seguramente sern virulentas y sealarn todo tipo de deficiencias que el
investigador hubiera querido conocer antes, si tan slo ellos hubieran tomado en serio la investigacin antes! Para que
el informe preliminar resulte efectivo, el investigador debe contar con suficiente credibilidad poltica y acadmica para
darse el lujo de perderla un poco a los ojos de un pblico tan pendenciero.43
6. los dilemas estratgicos de la investigacin de polticas
A MANERA de resumen y a fin de introducir la seccin final de este breve ensayo sobre las estrategias de recopilacin
de informacin en la investigacin de polticas, consideremos la pregunta de quin debemos pedrsela y cundo.
Podemos dividir el cundo de la pregunta en relativamente pronto y relativamente tarde en el transcurso del proyecto
de investigacin.
Hay que acercarse relativamente pronto a:
1. Personas que es probable que le faciliten la bsqueda de buenas fuentes de informacin.
2. Personas poderosas que, directamente o por la relacin que tenga usted con ellas, le faciliten el acceso a las fuentes
de informacin.
3. Personas informadas que le proporcionen la informacin que necesita para protegerse de una exposicin poltica
prematura del trabajo de investigacin que est usted realizando cuya informacin contribuya a su capacidad para
ejercer presin sobre informantes defensivos.

42

Uno de los beneficios del statu quo es que no tiene incertidumbre y uno de los costos del cambio es que la nueva poltica podra obstruir la
posibilidad de adoptar polticas an menores en el futuro. No hay razn para no incluir estas consideraciones en el clculo comparativo de costos y
beneficios
43
Vase Bardach, op. cit. Pp. 216-218
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

4. Expertos amistosos que contribuyan a su credibilidad poltica como investigador en caso de una exposicin poltica
prematura
5. Opositores potenciales con quienes se pueda relacionar para protegerse contra una exposicin poltica prematura.
Hay que acercarse relativamente tarde a:
1. Informantes hostiles o defensivos, contra cuyas tcticas es conveniente haber ejercido previamente alguna presin
2. Informantes muy ocupados, a quienes probablemente no pueda volvrseles a acercar una vez realizada la primera
entrevista y sobre quienes probablemente no est bien informado para entrevistarlo antes.
3. Posibles opositores, sobre todo si son poderosos, que podran tratar de bloquearle el acceso a otras personas y, por
consiguiente debilitar el esfuerzo que usted ha realizado para la investigacin.
4. Administradores que conocen bien los puntos potenciales de conflicto, pero que no estarn dispuestos a sealrselos
hasta que no consideren que ser en su propio beneficio.
Hay una contradiccin obvia entre ambos listados (acercarse a los opositores potenciales pronto y tarde) y otras ms que
no son tan obvias. Con frecuencia, los informantes muy ocupados y los defensivos son tambin los que estn en mejor
posicin para facilitar al investigador la bsqueda de fuentes de informacin, abrirle puertas y proporcionarle informacin
til. Los administradores de alto nivel, por ejemplo, tienen mucha experiencia en los problemas de poltica que se estn
investigando y pueden proporcionar un fcil acceso a las fuentes, pero tambin tienen intereses creados para mantener
el statu quo o algo muy similar. De cualquier manera, tal vez no tomen a bien que un extrao fiscalice minuciosamente
sus actividades. Pueden imaginarse fcilmente otros ejemplos similares. En principio, no hay manera de reconciliar estas
recomendaciones incompatibles de a quin acercarse en las primeras etapas del trabajo y a quin en las ltimas. El
investigador tendr que considerar todos los detalles de su situacin particular y luego comparar los riesgos y los
beneficios inherentes de cada eleccin. No hay manera de evitar estas comparaciones y el investigador experimentado
simplemente lo har conscientemente en vez de inadvertidamente.
BIBLIOGRAFA
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

BLOQUE I
LAS POLTICAS PBLICAS
EDUCATIVAS INTERNACIONALES.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

HACIA UNA SOCIEDAD DE ALTO NIVEL EDUCATIVO44


Ulrico Teichler
Introduccin
El proceso de expansin de la educacin superior no ha dejado de levantar alguna que otra polmica a lo largo de estas
ltimas dcadas. A fines de los cincuenta y comienzos de los setenta, con la aparicin del shock del sputnik, cundi la
conviccin de que se precisaba una expansin de la educacin superior para garantizar el crecimiento econmico;
opinin muy difundida, cuando menos, entre los economistas. Durante este periodo, muchos polticos y empleadores no
apoyaban la idea de una demanda creciente de graduados que pudiese ir ms all de la tendencia expansiva vigente,
sino que ms bien prevean una sobreoferta de graduados. Slo se perciba una fuerte demanda en pocas reas, como
ingeniera y, en algunos pases en la formacin de maestros. Incluso cuando se abogaba, como argumento poltico, por
la expansin de la educacin superior, se haca mayormente con la esperanza de que la mano invisible que distribuye
talentos o presiones en el mercado laboral, o la mano visible de las polticas estructurales en la educacin superior
mantendra por lo menos unes estratificacin de los certificados de los graduados. La introduccin de la educacin
superior no universitaria demostr que haba cierta necesidad de capacitar a los mandos medios, crear puestos de
trabajo semiprofesional, etctera, pero que a la vez haba que evitar una excesiva expansin de los niveles ms altos
(vase los resmenes de los debates de Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE-, 1974;
Teichler, 1988). La frontera entre educacin de lites y de masas se traslad al propio sistema de educacin superior.
A principios de los setenta, en la mayor parte de las sociedades occidentales industrializadas con Japn como la ms
visible excepcin en aquel momento, ya que ah el debate haba empezado antes- empez a crecer la preocupacin
acerca de una supuesta sobreeducacin o sobre calificacin debidas a la expansin de la educacin superior. Este
debate se vio reforzado por la crisis del petrleo en 1973 y el consecuente aumento del desempleo. A fines de los
setenta la critica acerca de la expansin educativa se redujo en cierta forma, cuando la absorcin del creciente nmero
de graduados por parte del sistema de empleo result ser menos difcil de lo que se esperaba, cuando los coeficientes de
desempleo de los egresados universitarios se situaron pro debajo de los promedios en la mayor parte de los pases, y
cuando una proporcin sustancial de egresados calificados de superfluos encontraron colocacin gracias a un proceso
de sustitucin vertical (Fulton, Gordn y Williams, OCDE, 1983; Teichler, Hartung y Nuthmann, 1980). En los aos
ochenta, la sobreeducacin, con la expansin de la educacin superior, dej de considerarse tan peligrosa como antes
(vase por ejemplo, Neave, 1985; OCDE, 1987); sin embargo slo recientemente ha empezado a ceder la valoracin
negativa subyacente a la situacin.
Hasta hace poco, la expansin de educacin superior haba sido analizada en todas las sociedades industrializadas
desde una perspectiva predominantemente tradicional, segn cual son escasos los talentos tanto en el sistema educativo
como en el mundo laboral. Hay que encuentra y fomentar estos escasos talentos colocarlos en el lugar adecuado en la
jerarqua ocupacional. Desde esta perspectiva, la expansin de la educacin superior puede considerase como una
oportunidad de garantizar la constitucin y el fomento de una reserva de talentos, sin embargo, se la sigue viendo con
escepticismo.
Se plantean las siguientes interrogantes: nos estamos dirigiendo ya hacia un replanteamiento? Estamos presenciando
una transicin hacia una sociedad muy instruida, en la que las funciones de los puestos de los graduados universitarios y
la divisin del trabajo ya no deban estar determinadas por la perspectiva de escasez de mano de obra muy calificada,
sino por los esfuerzos que permitan hacer uso de la riqueza de potenciales? Estas preguntas se basan, por una parte, en
observaciones acerca de un posible efecto de presin de la educacin sobre el mercado labora. Algunos expertos, por
otra parte, hacen igual hincapi en las nuevas exigencias que se estn formando, y se plantean una pregunta
complementaria, se observan cambios de tecnologa, de internacionalizacin de la economa, de la estructura social y
los estilos de vida de la poblacin y de otras esferas que sugieran que, para hacer frente a estos retos, deberan
entenderse de otra forma los potenciales de una sociedad muy instruida cuando se trata de asignacin de empleos y de
divisin del trabajo?
Expansin de la educacin superior y aumento de la poblacin de egresados universitarios
La expansin de la educacin superior durante los ltimos decenios ha conducido a un aumento significativo en el
nmero de egresados universitarios en la poblacin laboral. He aqu algunos datos que lo ilustran:
En 1950, 6% de la poblacin estadunidense en edad superior a los 25 aos haba realizado por lo menos cuatro aos de
estudios universitarios. Este porcentaje pas a ser de 11% en 1970 y rebas 20% a fines de los ochenta. Adems, una
proporcin sustancial de la mano de obra estadunidense ha cursado estudios universitarios de menor duracin. La
44

Teichler Ulrico; Hacia una sociedad de alto nivel educativo


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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

proporcin de mano de obra entre 18 y 64 aos que haba cursado de uno a tres aos de universidad pas de 13% en
1970, a 19% en 1984. durante los noventa se habr llegado a un punto en que casi la mitad de la fuerza laboral habr
concluido por lo menos cuatro aos de universidad (vase US Department of Education, Center for Education Statistics,
1987; US Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, 1987).
En Japn, la proporcin de personas con formacin Universitaria y dos aos de trabajo dentro de la fuerza laboral de
edades comprendidas entre los 18 y 64 aos era, en 1950, de 3%. En 1970 pas a representar 9%, y casi 20% en 1990.
Cabe esperar aqu un incremente constante y rpido porque el nmero de graduados entre la nueva fuerza laboral
potencial haba pasado de 9% en 1960, a 22% en 1970, y rebasado 35% durante los ochenta (Ministry of Education,
Science and Cultura, 1989).
En la Repblica Federal de Alemania, el porcentaje de egresados de universidades y Fachhochschulen o de sus
instituciones precedecesoras entre la fuerza laboral era de casi 4% en 1960 6% en 1970 y 10% a fines de los ochenta.
Tambin aqu cabe esperar un aumento sustancial ya que el porcentaje de graduados entre la nueva fuerza laboral
potencial se estima que habr rebasado 20% a principios de los noventa (cf. Varias contribuciones en Bodenhoefer,
1988)
Sobrecalificacin y problemas de empleo: Anlisis basados en estadsticas del mercado
Los planteamientos tericos
Se han realizado esfuerzos sustanciales para estimar la medida en que el nmero de egresados recientes o de
graduados de todas las pocas rebasaba la demanda del mercado laboral; los datos de este mercado sirvieron como
base de varios estudios.
Hay que sealar que, antes de que cundiera en la mayor parte de los pases industrializados la preocupacin por la
sobreoferta, se usaban dos modelos econmicos para estimar las relaciones entre oferta y demanda a partir de datos del
mercado laboral: primero, el ms conocido en Estados Unidos se basaba en la teora del capital humano, que sugiere
que una rentabilidad en las inversiones institucionales y privadas inferior a la de las inversiones de capital en educacin
indica que existe sobreoferta de graduados. Este modelo no cuaj mucho en Europa porque la creencia en el poder de la
regulacin de salarios del mercado por esta va era menos fuerte que en Estados Unidos.
En segundo lugar, las previsiones de mano de obra a fines de los cincuenta y en los sesenta suponan una necesidad
cada vez mayor de egresados debido al cambio ocurrido en todos los sectores de la economa por el proceso del
crecimiento econmico (cf. Youdi y Hinchliffe, 1985). Habra que sealar que en estas primeras previsiones se supona
que los contingentes de egresados para cada sector seran constantes. Sobre la base de dichos modelos, a fines de los
cincuenta, el gobierno japons esperaba que la oferta de graduados en los aos sesenta y setenta rebasara la demanda
en 12%. Sin embargo, en realidad, la oferta en ese periodo rebas la demanda originalmente prevista en 58%. En la
Repblica Federal de Alemania, una estimacin basada en clculos similares fue publicada, en 1967, por el Consejo de
Ciencias. Segn sus previsiones, la mitad de los universitarios graduados a principios de los ochenta no encontraran
empleos que correspondieran a su nivel educativo (Riese, 1967).
Indicadores Estadsticos
Cuando, en los aos setenta aument la preocupacin por el empleo de graduados, los investigadores consideraron que
los planteamientos antes mencionados no servan para determinar las discrepancias entre necesidades de calificacin y
oferta de graduados. En su lugar, se tomaron estadsticas descriptivas como base para interpretar los problemas de
empleo, ilustran este hecho algunos planteamientos y resultados de varios pases europeos (vase Teichler, 1988b).
Desempleo de graduados: Los estudios sobre graduados en Inglaterra y Gales muestran que el desempleo,
incluido el desempleo a corto plazo de los recin egresados, pas de 1% en 1979 a 17% en 1983; en el caso
de recin egresados de politcnicos, el porcentaje pas de 10% a 20% (Taylor 1986). En Suiza, desde 1977,
los estudios bianuales que se realizaban un ao despus de la graduacin indicaban que en los aos 1983 y
1985 se registr un mayor porcentaje de desempleo entre los recin egresados (5.1% y 4.4%,
respectivamente) que en los estudios anteriores (2.2% y 2.6%, respectivamente). Al igual que en Gran
Bretaa, hubo un descenso en el porcentaje de graduados que no buscaban empleo sino que optaban por
continuar su formacin y realizar otras actividades (Morgenthaler, 1986)
En muchos otros pases de Europa Occidental, el desempleo de egresados ha sido en los ochenta muy
superior al de fines de los setenta. En los Pases Bajos, por ejemplo, el nmero total de graduados
universitarios y de personas con educacin superior no universitaria desempleados se triplic entre 1979 y
1983.
El aumento en el desempleo de graduados no es un fenmeno aislado, sino que refleja un incremento general
del desempleo en la mayor parte de pases de Europa Occidental desde fines de los aos setenta.
Generalmente, los graduados resultaron menos afectados que el grueso de la fuerza laboral, Italia es una
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excepcin: en 1978, la tasa de desempleo de graduados universitarios corresponda a la del total de la fuerza
laboral (7%). Despus, el desempleo de graduados descendi a 6% en 1983 mientras que la tasa global de
desempleo subi a 10% (Jarousse y de Francesco, 1984).
Empleo inestable: algunos anlisis intentan estudiar la proporcin de graduados que no encuentran empleo
estable. Los estudios sobre Gran Bretaa muestran un descenso en el nmero de graduados universitarios en
el empleo a corto plazo, que disminuy de 6% y 7% a fines de los setenta a 3% a principios de los ochenta,
pero esto se debe al cambio de definicin. En 1985 en Suiza, 42% de los graduados y 53% en Suecia
(Statistika centralbyran, 1986) solan encontrar empleo fijo, es decir que sus contratos no eran por tiempo
determinado, al cabo de aproximadamente un ao de haberse graduado.
Se hacen evidentes las limitaciones que impone el hecho de inferir problemas en la bsqueda de empleo
sobre la base de esos datos estadsticos, cuando examinamos las dems preguntas que se hacia a los
graduados (Morgenthaler, 1986). Primero, se les preguntaba si, debido a los cambios en el mercado laboral
que se han registrado en los ltimos aos y que posiblemente han causado problemas en la bsqueda de
empleo, haban experimentado este tipo de inconvenientes. De los graduados en 1984, 46% contest
afirmativamente. En segundo lugar, si haban respondido en tal sentido, se les preguntaba qu soluciones
haban escogido. Aproximadamente 15% de los graduados en Suiza sealaron que intentaron resolver estos
problemas aceptando ingresos ms bajos a cambio de un empleo relacionado con su rea de competencia,
que les diera movilidad y les permitiera obtener una mayor calificacin. El 11%, aproximadamente, declar que
aceptaran estar desempleados por un mximo de seis meses, y slo muy pocos (de 2% a 3% en cada
categora) trataron de resolverlo aceptando empleos no relacionados con su formacin, trabajando en el
extranjero o escogiendo formas alternativas de vivir y trabajar. En tercer lugar, a los graduados que no
trabajaban a tiempo completo se les preguntaba si lo hacan por voluntad propia o no. De toda la muestra con
empleo, 12% era de tiempo completo, 22% de tiempo parcial, por voluntad propia, y slo 6% trabajaba
involuntariamente a tiempo parcial. En cuarto lugar, se les peda que compararan su situacin actual con sus
metas profesionales de largo plazo: 7% consideraba que su empleo un ao despus de la graduacin era una
solucin interina, que no tena relacin con sus metas a largo plazo. No es sorprendente que, como mostraron
las investigaciones suizas, los distintos tipos de problemas sean acumulativos. Sus datos permiten llegar a la
conclusin de que cerca de una dcima parte de los graduados suizos que tenan empleo un ao despus de
egresados haban sorteado serios problemas para encontrarlo.
Categoras ocupacionales: las estadsticas de empleo suelen servir de base para determinar el porcentaje de
graduados que no tienen un empleo acorde con su formacin. Este enfoque ha sido adoptado frecuentemente
por los expertos estadunidenses y japoneses para demostrar que una creciente proporcin se coloca en
cargos administrativos de nivel medio, puestos de ventas y trabajo manual. En Estados Unidos la proporcin
de egresados universitarios (con cuatro aos de estudios cuando menos) no empleados en cargos
profesionales, directivos y tcnicos pas de 15% en 1970 a 28% en 1982 (Sargent, 1984). En Japn, la
proporcin correspondiente de recin egresados de licenciaturas y ciclos cortos en categoras ocupacionales
que no requieren formacin universitaria subi de 50% en 1975 a 58% en 1985.
Se han adoptado tambin enfoques similares en muchos estudios europeos; en Francia, por ejemplo, Vincens
(1986) considera que los ms desfavorecidos son aquellos cuyos cargos estn clasificados como employs y
ouvriers [en francs en el original; respectivamente empleados y obreros. N. de la T.]. En 1985, se registraban
en esta categora 3% de los varones egresados universitarios y 8% de las mujeres (y 8% de los varones y
22% de las mujeres con educacin superior de ciclos cortos). Los anlisis basados en estos parmetros
proporcionan indudablemente pruebas ms o menos claras de que un nmero creciente de graduados ha
asumido puestos de oficina o ventas en los ltimos dos decenios, mientras que el porcentaje de empleados
como obreros no se ha incrementado de forma significativa.
Se ha criticado mucho el hecho de que estos datos no sirven para determinar si los empleos son o no
congruentes con la formacin del postulante. Por una parte, inducen a error al sugerir que el calificativo de
empleo incongruente es ms aplicable a los graduados en ciencias sociales y humanidades que a los de
ciencias puras e ingeniera. Sin embargo, puede tratarse de un truco estadstico porque las estadsticas de
empleo en muchos pases sitan a ingenieros y tcnicos de nivel medio en una misma categora ocupacional
(como profesiones tcnicas, por ejemplo), pero establecen distinciones entre el personal administrativo (por
ejemplo, directivos, empleados de oficina y de ventas; de esta manera, la sustitucin vertical parece darse slo
en estas ltimas reas y forzosamente se soslaya en las anteriores. Por otra parte, los estudios que piden a
los graduados que califiquen su propio trabajo sealan que algunas ocupaciones, categorizadas como de nivel
medio, pueden implicar ms exigencias que lo que sugiere la categora ocupacional.
Predecesores: En varios estudios, se preguntaba a los graduados acerca de la formacin de sus
predecesores. Por ejemplo, en suiza, 7% de los universitarios recin egresados indicaron que estaban
contratados en puestos antes ocupados por no graduados. Este mtodo describe el proceso de sustitucin
vertical de forma ms detallada que el ltimo enfoque, pero no proporciona ninguna prueba de que haya
sobrecalificacin: puede que la sustitucin vertical se haya dado, en algunos casos, porque para la adecuada
realizacin del trabajo se haya estimado aconsejable tener un nivel de estudios superior; en otros es
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

simplemente consecuencia de una creciente oferta de graduados, de las presiones profesionales para
aumentar el nivel, etctera. La sustitucin en si no explica nada.
Algunos estudios muestran directamente que los graduados contratados en puestos antes ocupados por no
graduados no suelen considerar que una licenciatura sea esencial para su trabajo. Por ejemplo, de los
ingenieros universitarios austriacos, del estudio realizado a principios de los ochenta que estaban en puestos
antes ocupados por no graduados, 61% dijo que su trabajo podan realizarlo adecuadamente sin estar
recibidos. La cifra correspondiente a los ingenieros que estaban en puestos antes ocupados por graduados
era de 21%. Sin embargo, este enfoque indica que la informacin sobre las calificaciones del predecesor no
basta para determinar si el empleo es o no adecuado (Bodenhoefer y Offer, 1986).
Problemas segn el campo, la institucin o el gnero.
Los diversos ejemplos muestran las limitaciones de un anlisis de la sobrecalificacin sobre la base de las estadsticas
ocupacionales. Los datos estadsticos, no obstante, son tiles para sealar los problemas de empleo de los graduados y
las diferencias entre estos problemas, segn el campo de estudio, el tipo de institucin y el sexo del postulante.
Al resumir los resultados de principios de los ochenta sobre reas de estudio en varios pases de Europa Occidental
(vase Teichler, 1988c), encontramos que, para los egresados de la mayor parte de campos econmicos y de ingenieras
fue relativamente fcil encontrar trabajo, si bien hay notables excepciones. Los graduados de reas mdicas y jurdicas
tampoco tienen problemas graves, pese a que en algunos pases hay cada vez ms preocupacin por lo poco alentador
de las perspectivas. En cuanto a las ciencias, algunos campos tienen, al parecer, una fuerte demanda, mientras que
otros estn en graves problemas, pro los campos en los que los graduados tienen dificultad para colocarse varan mucho
de un pas a otro. En la mayor parte de los pases de Europa Occidental, los que estn en situacin ms precaria son los
graduados en ciencias sociales y humanidades, pero en otros tienen menos problemas para situarse que los egresados
de algunos campos de las ciencias; en todos ellos se observa una gama muy amplia de problemas a los que se
enfrentan los graduados en diversas reas de las ciencias sociales y humanidades.
Resulta difcil generalizar a este respecto y por varias razones; las proporciones de estudiantes en estas reas varia
mucho de un pas europeo a otro; las estrategias de contratacin de los empleadores tambin son muy diversas;
finalmente, la vinculacin de estas reas con la capacitacin de maestros varia sustancialmente de una a otra. En
algunos pases de Europa occidental, los cursos de capacitacin de maestros se imparte a los que salen de licenciatura,
mientras que en otros o, por lo menos, en sectores significativos de los mismos, la capacitacin de maestros forma parte
de los estudios de la licenciatura; por ello, el hecho de que para los maestros haya cada vez menos oportunidades para
colocarse conduce a problemas de empleo totalmente distintos que para los recin egresados.
En cuanto a tipos de institucin, los datos de que disponemos no confirman, de modo general, la opinin tan difundida de
que los graduados de instituciones no universitarias de educacin superior tienen menos problemas de empelo que los
universitarios, sino que indican ms bien que hay diferencias sustanciales a este respecto entre uno y otro pas europeo.
Adems, se precisan ms estudios sobre pases en los que se compare a los graduados de distintas instituciones de
cada rea.
Los datos que poseemos sugieren, para terminar, que las graduadas tienen ms problemas de desempleo que sus
homlogos varones. Segn un estudio realizado en 1983, 17% de las graduadas en Francia estaban desempleadas
nueve meses despus de su graduacin, en comparacin con 11% de los varones (Jarousse y Francesco, 1984). En la
Repblica Federal de Alemania, en 1983, el coeficiente de desempleo de los varones con educacin superior era de 4%
y el de mujeres de 6 por ciento.
Empleo congruente y uso de conocimientos: anlisis basado en estudios sobre graduados
Al tener que adaptarse las categoras de tipos de empleo y de ocupacin a condiciones de empleo y requisitos ms
heterogneos de lo que se esperaba originalmente, ser realiz un nmero significativo de estudios en los aos setenta y
ochenta en los que se preguntaba a los graduados cmo perciban la relacin entre sus estudios y su trabajo. Los
ejemplos que damos a continuacin ilustran los mtodos empleados y algunos resultados tipo.
Adecuacin de los estudios al trabajo: En los estudios que se hacen cada ao en suecia se incluye una evaluacin
sobre los egresados, al ao de su graduacin: se les pregunta si consideran que su formacin ha resultado del todo,
medianamente o en absoluto congruente con su trabajo actual. En total, 70% de los egresados en 1985 deca, en
1986, que su formacin fue del todo congruente con su trabajo; 24% dijo que medianamente, y 5% contest que no
encajaba en absoluto con su trabajo (Statistika centralbyran, 1986).
Uso de conocimientos: Otros estudios se planteaban hasta qu punto se utilizaban en el trabajo los conocimientos
adquiridos durante la formacin. Entre los universitarios de una muestra realizada en 1979 en Alemania, 57%
contest que si usaba sus conocimientos en el trabajo. Este porcentaje variaba considerablemente segn los temas:
era superior a 80% entre los graduados en medicina y derecho, rondaba el promedio entre los de humanidades,
ingeniera y ciencia, y por debajo del promedio entre los de economa y ciencias sociales (50%), as como los
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egresados en capacitacin de maestros (44%); este ltimo porcentaje equivala tambin al promedio del
correspondiente a los graduados de Facchhochschulen (Akademiker in Deutschland, 1980).
El certificado como requisito indispensable: En un estudio comparativo realizado en el invierno de 1981-1982 se
preguntaba a graduados de la generacin de 1980 de algunas universidades italianas y francesas que determinaran
la relacin entre educacin superior y trabajo. Primero, en lugar de preguntrseles, como se hizo con los graduados
suecos, si su formacin era adecuada para su trabajo, se interrogaba a los italianos y franceses si su trabajo actual
corresponda a su formacin universitaria. Los autores clasificaron como mal ubicados a los que contestaron no.
Tambin se les pregunt si saban de otras personas, sin grado universitario, que hicieran el mismo trabajo que ellos.
Los que respondieron afirmativamente fueron clasificados como subutilizados. Las respuestas a estas dos preguntas
se combinaban en un solo rubro, como adecuadamente utilizados, parcialmente utilizados (si slo su observaba una
mala ubicacin) y subutilizados si la segunda pregunta se contestaba afirmativamente (sin importar cmo se hubiera
contestado a la primera). Segn esta definicin, los autores llegaban a la conclusin de que 58% de los graduados
italianos estaban adecuadamente utilizados, 8% parcialmente utilizados, y 34% subutilizados. Los porcentajes
correspondientes en el caso francs eran 44%, 22% y 34% (de Francesco y Jarousse, 1983).

Se puede argir que las preguntas del estudio italo-francs eran desorientadoras. Si hay no graduados en trabajos
similares no implica necesariamente una subutilizacin de las habilidades de los graduados, sino que ms bien denota un
sector del empleo flexible y permeable, que da cabida a la experiencia obtenida en el mismo trabajo en lugar de que sean
los certificados los que lo determinen todo.
En un estudio suizo realizado en 1985 se emple otro enfoque para crear un rubro de empleo incongruente sobre una
seleccin de muy pocas preguntas. En primer lugar, se interrogaba sobre si su empleador haba pedido un grado
universitario para el cargo. Entre los que indicaron que no, los clasificados como incongruentemente empleados eran los
que dijeron adems que haban tenido dificultades para encontrar trabajo y haban o aceptado un trabajo con poca
relacin con su formacin por motivos econmicos, o aceptado un trabajo con poca relacin con su formacin y que no
satisfaca sus expectativas econmicas. Slo 3% de los graduados suizos estaban incongruentemente empleados, segn
esta definicin (Morgenthaler, 1986).
Falta de conocimientos: Un ejemplo interesante de un modelo complejo que se us para determinar la utilizacin de
competencias con la ayuda de una seleccin muy pequea de preguntas es el caso de un estudio realizado en Polonia,
en 1979, sobre economistas formados en universidades (Kluczynski y Sanyal, 1985). Los investigadores combinaron las
respuestas a tres preguntas para establecer una tipologa de correspondencia entre calificaciones y puesto de trabajo:
a) si el puesto corresponda a la profesin y sus especificaciones; b) si era necesaria la educacin suprior para el puesto
que estaba desempeando o si bastaba un nivel de formacin inferior; y c) hasta qu punto se utilizaban los
conocimientos adquiridos en los estudios superiores. Los investigadores los denominaron as: buena correspondencia
(28% de las mujeres, 42% de los hombres); calificaciones sobradas (15% y 22%, respectivamente); falta de calificaciones
(16% y 8%, respectivamente); correspondencia parcial (16% y 8%); calificaciones desperdiciadas (14% y 9%); prdida de
calificaciones (8% y 5%), y mala correspondencia (3% y 5%).
En el tercer tipo existe un componente que los dems estudios soslayaron por competo o, por lo menos, no lo plantearon
directamente: es posible que el graduado acepte un trabajo previsto para no graduados o para graduados no
suficientemente calificados, porque no se sienta tan calificado como debera estarlo. Cabe agregar que la inferencia
simplista (y frecuente) acerca de la magnitud de la sobrecalificacin en la sociedad, que se basa en el porcentaje de
graduados que se estiman inadecuadamente empleados, puede tambin ignorar la posibilidad de una no
correspondencia inversa: es decir, la de los puestos para los que se requiere un graduado, y que estn ocupados por no
graduados.
Al criticar lo restrictivo del concepto de empleo inadecuado suger tomar en consideracin cuando menos los siguientes
factores: ingreso, prestaciones, remuneraciones no salariales, prestigio, poder e influencia, tiempo libre y redes de
comunicacin, uso de habilidades, trabajo interesante y satisfactorio, complejidad de las tareas, disponibilidad de tiempo
y de recursos materiales y personales, y oportunidades de hacer carrera y de capacitarse. Los autores de un estudio
sobre el diplom-Pdagagen, realizado a fines de los setenta en la Repblica Federal de Alemania fueron aun ms lejos
(Busch y Hommerich, 1981). Analizaron la correlacin entre una nocin general de los que es un empleo adecuado y
los diversos aspectos que se examinan en los estudios sobre satisfaccin en el puesto, como son las caractersticas del
empleo, los colegas, la organizacin empleadora, los supervisores, las condiciones laborales en general, y el ingreso y
las oportunidades de promocin. De esta manera, proporcionaron pruebas de que la adecuacin de un trabajo parece,
por lo menos en el caso de los egresados en el campo en cuestin, estrechamente vinculada al factor de la organizacin
del trabajo y a las condiciones del mismo.
Los estudios en los que se pide a los propios graduados que determinen la relacin entre nivel educativo y puesto de
trabajo, respondiendo a una o dos preguntas muy precisas, no resultaron ser la herramienta mgica que lograra una
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medida generalmente aceptable de la proporcin de los graduados que ocupan puestos que requieren un grado o que les
permiten hacer uso de las competencias adquiridas. Por ejemplo, los anlisis de las investigaciones en Europa
Occidental muestran que la proporcin de graduados que aceptan empleos para los que no se requiere en absoluto de
un grado universitario varia entre 3% y 35%, dependiendo bsicamente del tipo de preguntas formuladas en los
cuestionarios. Esta variacin se debe, en parte, a las distintas opiniones de los expertos que realizan las encuestas, pero
sobre todo a la indefinicin de los propios graduados, sea porque las respuestas son objetivamente vagas, sea porque
les cuesta percibir las relaciones entre formacin y puesto de trabajo.
En primer lugar, existen diferencias asombrosas entre sectores ocupacionales en relacin con las distinciones tpicas
entre el trabajo clsico del graduado y los puestos de menor nivel, o tambin cuando las fronteras entre niveles han sido
siempre muy claras o muy difusas. En segundo lugar, tanto en disciplinas como en ocupaciones existen evidentemente
distintas culturas en lo tocante a valores y formas de sentir, lo que debe ser un puesto de trabajo de alto nivel y lo que
significa realmente la correspondencia entre formacin y trabajo. En tercer lugar, se suele admitir que los valores de
estudiantes y graduados en relacin a empleo y trabajo, as como la concordancia entre formacin y empleo han
cambiado en los aos setenta y ochenta. Parece ser cada vez mayor el nmero de estudiantes y graduados que buscan
un trabajo interesante, exigente, insertado en la realidad y relativamente independiente. En los pases europeos, el
nmero de graduados ocupados en trabajos bajo todo punto de vista incongruentes con su formacin ha crecido en los
aos setenta y ochenta en mucho menor medida de lo que prevean las opiniones pesimistas de los setenta. Adems, los
valores de estudiantes y graduados ante lo que consideran un trabajo conveniente parecen haber cambiado.
No obstante, la mayor parte de las investigaciones realizadas sobre esta rea en los pases europeos no sugieren que
los graduados hayan simplemente adaptado sus opiniones a las cambiantes perspectivas laborales, si bien puede que
haya sido el caso de Estados Unidos y en Japn. Parece ms bien ser que muchos graduados en Europa han
conservado siempre ciertas expectativas acerca del trabajo y de la relacin entre sus estudios y su empleo. Las
reacciones ante este cambio de relacin entre educacin superior y trabajo son diversas: se adaptan, o se decepcionan,
o se fijan en el valor de ciertos aspectos de trabajo, o adoptan una actitud activa, moldeando el puesto de tal forma que
ponga de relieve los conocimientos aportados y que llegue a modificarlo, adaptndolo a las expectativas fijadas, etctera.
Muchas de estas respuestas a la variacin de las oportunidades de empleo se basan evidentemente en si existe o no
congruencia, enfoque ste que no es en todos los casos tan esttico y defensivo como sugiere el de la
sobrecalificacin.
Efectos potenciales de la expansin de la educacin superior sobre la determinacin de rubros de ocupacin.
Haca un cambio de paradigmas en la investigacin.
La mayor parte de resultados de las investigaciones aportan su contribucin al debate de la sobrecalificacin afirmando
ya sea que hay una gran proporcin de graduados que no utilizan sus habilidades, o bien que hay ms graduados que
utilizan sus conocimientos o que ocupan puestos previstos de lo esperado, o tambin que los que no llegan a ocupar
estos puestos tienen menos problemas para encontrar un trabajo de lo que cabra esperar. La razn de ser subyacente a
este debate de investigacin est teido de escepticismo en cuanto al advenimiento de una sociedad con un alto nivel de
calificaciones porque se toman como patrn las nociones tradicionales de demanda, e incluso muchos de estos
escpticos siguen sus paradigmas en las preguntas que plantean en sus investigaciones. Cules seran entonces las
preguntas apropiadas? Podemos tomar en consideracin varios supuestos acerca de las consecuencias de la expansin
de la educacin superior sobre el mercado de trabajo y las relaciones entre competencias adquiridas y funciones
asignadas en el trabajo. Puede tambin que analicemos las necesidades cambiantes de la sociedad que posiblemente
muestran que, para muchas personas, las soluciones mejoran cuando hay un alto nivel educativo.
Lamentablemente, aqu la base de investigacin para analizar los efectos de presin es algo precaria, en comparacin
con el mtodo descrito en el punto precedente. Resulta obvio que debe mejorar la investigacin acerca de las nuevas
necesidades que posiblemente requieran una sociedad muy calificada. Ello no significa, sin embargo que las
consideraciones que ahora haremos se reduzcan a esperanzas vanas e infundidas. Hay muchos indicios que apuntan
hacia un panorama as y que nos permiten esperar un cambio paradigmtico que llegue a poner en tela de juicio algunas
posiciones y se sume a la orientacin general
Modelos alternativos de nuevas relaciones entre educacin superior y empleo
Al analizar las consecuencias de la expansin de la educacin superior sobre las relaciones entre educacin y empleo,
podemos tericamente esperar las siguientes alternativas (cf. Teichler, 1987).
Hiptesis de la expansin espuria. La expansin de la educacin superior no es sino una extensin de periodos de
aprendizaje y un mero cambio de etiquetas en los certificados, ya que no conduce a un aumento en la cantidad de
personas con alta calificacin. En este caso, asumiramos que no hay cambio en las relaciones entre competencias
adquiridas durante la formacin y las que se usan en el trabajo, sino que lo que ocurre es slo una alineacin de
etiquetas de grados con trabajos.

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Hiptesis de la expansin necesaria. La expansin de la educacin superior corresponde ms o menos a los


requisitos para los empleos, cada vez ms altos, y a la creciente demanda de mano de obra muy calificada. En este
caso asumimos que la expansin de la educacin superior sirve para mantener una correspondencia entre oferta y
demanda.
Hiptesis de ciclo de mercado. La expansin de la educacin superior conduce temporalmente a una
sobrecalificacin. Es probable que se d nivelacin contraccin de la expansin por razones de mecanismos de
mercado o de polticas concebidas para restablecer un equilibrio entre oferta y demanda.
Hiptesis de desfase. Si la oferta de graduados es constantemente superior a la demanda, tenemos una situacin
persistente de desfase en el mercado laboral; por ejemplo, prolongacin del tiempo de bsqueda de trabajo, largos
periodos de espera para entrar en determinadas profesiones, contratacin temporal de graduados en trabajos
sencillos o bajo condiciones de empleo inciertas, empleo de tiempo parcial involuntario, etctera.
Hiptesis de absorcin y sustitucin. La sobreoferta de graduados se absorbe en el sistema de empleo sin cambios
en las descripciones de los puestos. Por ejemplo, puede darse un mecanismo perfecto de sustitucin vertical, que
haga que una persona son licenciatura superflua tome un puesto anteriormente ocupado por alguien de ms
formacin, pero con la misma descripcin del puesto.
Hiptesis de presin para la reestructuracin del puesto de trabajo. El creciente nmero de graduados absorbido por
los sistemas de empleo modificar gradualmente la propia configuracin del lugar de trabajo o se asignar a
funciones distintas

La situacin actual: observacin ms all de la demanda prevista y presin a favor de una redefinicin de las funciones
de los puestos de trabajo.
La informacin acerca de la evolucin actual de los requisitos para empleo y los avances educativos de la fuerza laboral
predisponen a la conclusin de que el sistema de empleo en la mayor parte de las sociedades industriales absorba, en
los aos setenta y ochenta ms egresados universitarios de los que se estimaba necesario. Sin embargo, es poca la
informacin que hay para saber hasta qu punto se ha dado esta absorcin por una neutralizacin de las competencias
adicionales y hasta qu punto llegar a la educacin superior ha implicado un cambio en las descripcin de puestos tanto
para los graduados adicionales como para los dems. No obstante, las suposiciones derivadas de ello parecen
justificarse por lo diseminado de la informacin.
Es poco probable que los graduados universitarios asuman puestos que antes ocupaban no graduados sin ninguna
modificacin en los requisitos para el puesto y sin cambios en el papel a largo plazo de dicho puesto. Se puede especular
que el desempeo de los graduados universitarios es peor que el de los no graduados en trminos de las expectativas
tradicionales ante un determinado puesto. Por ejemplo, tuvo que pasar mucho tiempo antes de que los graduados en
Derecho en Alemania fuesen aceptados en la administracin pblica en cargos ocupados tradicionalmente por personas
con capacitacin semiprofesional. Es posible que las personas con educacin alta estn menos preparadas para ocupar
empleos de nivel ms bajo si no hay una continuidad de calificaciones a lo largo de toda una jerarqua dentro del rea
ocupacional. Puede tambin suceder que desempeen el cargo igualmente bien que sus predecesores no graduados en
cuanto a competencias, pero que no deseen hacerlo porque esperan que se les d funciones de ms prestigio e
importancia y consideran que sus actuales funciones son tediosas.
A la inversa, cabe esperar que los graduados se esfuercen seriamente por configurar su puesto de trabajo de tal forma
que concuerde mejor con sus competencias. Por lo general, la formacin de competencias complejas est asociada con
procesos de socializacin profesional y educacional que general orgullo personal y un deseo vehemente de hacer uso de
dichas competencias. A la vez, en muchos casos, las funciones en los niveles ms altos de la pirmide ocupacional no
suelen estar muy claramente determinadas por la descripcin del puesto o por fuerzas objetivas, como norma, existe
margen para que la persona que ocupa el puesto pueda redefinirlas.
En algunos casos, los graduados empezarn su trabajo dentro del marco de una descripcin tradicional y gradualmente
tomarn la iniciativa de redefinirla. En otros, la organizacin contrastante redefinir el puesto anticipndose a las
motivaciones y competencias de su ocupante potencial.
Impacto sobre la estructura ocupacional de los esfuerzos por redefinir funciones y calificaciones requeridas
Los esfuerzos para ajustar un puesto antes ocupado por un no graduado a fin de que el nuevo ocupante haga uso de las
competencias adquiridas en la universidad puede tener implicaciones muy diversas para la estructura ocupacional en
general. Podemos establecer cuatro posibles tipos de efectos.
En primer lugar, un graduado puede enriquecer su trabajo con las calificaciones adquiridas en la universidad de tal forma
que esta alteracin del puesto no tenga consecuencias para la estructura de las ocupaciones en general. Si el trabajo de
un vendedor de libros, antes ocupado por un no graduado capacitado en ventas, es ahora de un licenciado en
humanidades, ser de esperar que el nuevo titular explicar a los clientes el contenido de los libros. De esta forma, el

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puesto se redefine segn las competencias de la persona; es ms probable que sta considere que el trabajo es
adecuado, y que el servicio al cliente resulte mejor.
En segundo lugar, las diferencias de descripcin y condicin entre puestos tradicionalmente para graduados los
previamente ocupados pro no graduados y hoy da redefinidos paulatinamente por los nuevos titulares, egresados
universitarios, pueden disminuir hasta cierto punto, sin afectar excesivamente a la divisin del trabajo entre los dos tipos
de puestos. Un secretario graduado, que suceda a uno no graduado podr enriquecer el puesto y recibir alguna
retribucin sea mejorando su condicin dentro de la organizacin, sea con un alza salaria, sin que por ello cambie
significativamente el puesto del jefe o de la persona a la que est subordinado.
En tercer lugar, los cambios que los graduados introducen en sus puestos se dan por lo general en una organizacin
perifrica. Los estudios muestran que muchos graduados que no encuentran un trabajo convencional crean pequeas
empresas en cooperacin con otros, se emplean en pequeas empresas en las que las funciones de los puestos estn
definidas con menor nitidez, o se dirigen hacia sectores alternativos de produccin y servicio. En esos casos, sus
esfuerzos por configurar sus puestos de trabajo han tenido un impacto significativo en la organizacin, pero este cambio
no ha afectado a las grandes organizaciones privadas y pblicas que dominan el panorama econmico.
En cuarto lugar, puede darse un cambio en la divisin del trabajo. Por ejemplo, si un graduado universitario toma el
puesto de un vendedor de automviles, se le confiarn tambin aspectos de financiacin. Tambin sucede que, si dos
egresados, con calificaciones similares, trabajan juntos en una organizacin empleadora en la que se es ms exigente
con uno de ellos, dndosele una ms alta categora, observaremos que, despus de un cierto tiempo, se establecen
entre ambos una serie de arreglos no formales que conducen a una divisin menos desigual de las tareas difciles. A
largo plazo, esto podra conducir a la redefinicin de funciones y de categoras para ambos.
En Estados Unidos se sola pensar que las grandes diferencias de ingresos por nivel de estudios indicaban una alta
demanda de mano de obra con preparacin universitaria. Esta opinin se sigue sosteniendo, y la estabilidad de una
jerarqua de ingresos muy pronunciada, por niveles de formacin, parece gozar de gran estima porque se supone que
estimula a la gente a inscribirse en las universidades garantizando, de esta manera, altos ndices de matrcula.
En la Repblica Federal de Alemania para habar consenso en torno a la idea de que la sociedad utilizara mucho mejor
las competencias disponibles gracias a la expansin de la educacin si las escalas salariales fuesen menos rgidas y si
se atenuaran las diferencias de ingresos entre los graduados y otros miembros de la fuerza labora. Sin embargo, en la
prctica, las diferencias de salarios se disipan a un ritmo relativamente lento (Tessaring, 1984).
En Japn, las empresas privadas y las organizaciones del servicio pblico cambiaron las escalas salariales de forma
drstica como respuesta a la expansin de la educacin. Las diferencias de ingresos ligadas a los certificados
acadmicos se redujeron rotundamente. En 1955, el salario inicial de un graduado universitario varn era 2.6 veces ms
alto que el de un egresado de escolaridad obligatoria. Veinte aos despus, slo era 1.4 veces ms alto y observamos
cambios similares en las estimaciones de ingresos a lo largo de la vida laboral segn sea el nivel educativo
(Rododaijinkanbo tokei johobu, 1984).
Existes factores adicionales que parecen otorgar a Japn la capacidad de ajustarse, en algunos aspectos, ms
fcilmente que otros pases a las condiciones de una sociedad altamente educada.
En Japn, curiosamente, los trabajos van menos aparejados que en Estados Unidos y en los pases de Europa
Occidental a ciertos rangos empresariales, categoras ocupacionales o reas de educacin y capacitacin. Por lo tanto,
la divisin del trabajo dentro de un marco laboral japons podr ajustarse ms fcilmente a las competencias que
realmente existen. En comparacin con otros pases, para un japons que ocupa un alto cargo es menos humillante
compartir las funciones de mayor exigencia con alguien de un rango inferior.
Ello no significa, sin embargo, que en Japn sea ms probable una mejor utilizacin de los potenciales de una sociedad
altamente educada que en otras industrializadas. De hecho, la economa y la sociedad en Europa o en Estados Unidos
puede sacar gran provecho de una expansin de la educacin superior, ya que es mucho ms factible que los ideales de
identidad personal y profesional estimulen en los graduados el deseo de usar en el trabajo los conocimientos que
adquirieron durante sus estudios mientras que, en las universidades japonesas, es ms probable que los estudiantes
acepten una educacin superior carente de pertinencia, cuando los empleos no parecen requerir las competencias en las
que se centra la educacin superior (vase Dore, 1976; Teichler, 1977).
La educacin superior y las necesidades cambiantes de la sociedad
La perspectiva inversa
En la seccin anterior discutimos sobre todo los efectos potenciales de presin que tiene la expansin de la educacin
superior sobre el empleo y las funciones laborales de los graduados. En esta seccin veremos la otra cara de la moneda.
Estudiaremos los beneficios potenciales que tiene la mayor proporcin de universitarios para el desarrollo tecnolgico y
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econmico as como para la sociedad y la cultura en general. La pregunta que podemos hacernos es la siguiente, existe
una creciente necesidad de que haya un gran porcentaje de personas muy calificadas?
La creacin de nuevos empleos
Es de preverse que la expansin de la educacin superior desempee un papel importante en la solucin de los
problemas que los cientficos sociales europeos han llamado la crisis de la sociedad del trabajo. Sin embargo, la
racionalizacin del trabajo en las sociedades industriales no condujo a un nmero reducido de empleos provechosos,
sino que el potencial de trabajo desplazado de las necesidades tradicionales se empleaba para suministrar nuevos
productos y servicios. As la racionalizacin permiti a la sociedad satisfacer exigencias que haban sido necesidades
latentes o que, siendo manifiestas, no haban podido satisfacerse. Sin embargo, desde los setenta, el incesante surgir de
nuevas funciones laborales paralelamente a la constante racionalizacin, se ha puesto en tela de juicio. Se culpa a las
nuevas tecnologas, a las contradicciones del orden econmico internacional, a las fallas en la redistribucin de ingresos
dentro de las sociedades industriales y a otros factores de causar la disminucin relativa de oportunidades de empleo
bien remunerado. En las sociedades industrializadas se emplean distintos mecanismos para atenuar el problema, por
ejemplo, jubilacin adelantada, reduccin de las horas de trabajo semanales o anuales, facilitar el establecimiento de
puestos de trabajo de bajo sueldo, etctera. Sea como fuere, hay un consenso general en el sentido de que deberamos
estudiar las necesidades de la sociedad y traducirlas en nuevos empleos y mecanismos.
Observamos que la mayora de las previsiones acerca de las necesidades futuras de la sociedad hacen hincapi en las
actividades que implican un gran nmero de graduados. Por ejemplo, un estudio encargado por la oficina Federal de
Empleo de Alemania lleg a la conclusin de que las mejoras en los campos de la vivienda y planeacin urbana, ayuda al
desarrollo econmico y de otro tipo, as como servicios de bienestar pblico constituan las reas en las que habra que
dedicar mayor esfuerzo en el futuro; en todas ellas desempea el papel fundamental la mano de obra muy calificada (cf
el compendio de publicaciones en Baethge y Col. 1986). Tambin observamos la existencia de una amplia gama de
actividades imaginativas que desarrollan los mismos graduados en su bsqueda de nuevas formas de realizar trabajos
bien remunerados.
No quisiramos pronunciarnos acerca de la gran variedad de nuevas actividades en trminos de utilidad para la
sociedad, pues es difcil determinar si las nuevas actividades que ahora surgen requieren o no competencias adquiridas
en la universidad. Cmo juzgar la idea de un graduado japons que, encontrando dificultades para conseguir un
empleo, decide criar gusanos para aquellos hombres de empresa a quienes gusta salir a pescar, pero que no tienen
tiempo de procurarse la carnada y, de esta manera, se hace millonario? Podemos considerar que l haber penetrado en
una demanda latente como sta sea una excrecencia de sus antecedentes formativos? Cmo podramos clasificar los
requisitos para un empleo y la utilizacin de conocimientos en el caso de una persona que abre un bar que ofrece una
atmsfera atractiva para los clientes de alto nivel educativo? Hasta qu punto mejora la calidad de la vida si todos los
vendedores de autos son graduaos universitarios y discuten con los clientes en trminos de relacin entre estilo de vida,
presupuesto familiar, comodidad del auto y otros tecnicismos?
La cambiante divisin del trabajo dentro de los empleos de alto nivel
El renovado anlisis del uso potencial de una fuerza laboral cada vez ms universitaria se da en un momento en que se
perciben deficiencias en las descripciones de empleos y en el rendimiento de quienes estn en puestos de liderazgo en
la mayor parte de los campos de la industria, el comercio, la administracin y la prctica profesional. Hay indicios de que
el funcionamiento de la divisin tradicional del trabajo dentro de los puestos de alto nivel en relacin con la horizontal del
trabajo en los empleos de alto nivel y con la vertical de responsabilidades y control se est impugnando.
En primer lugar, observamos indicios de que hay un nmero cada vez mayor de funciones en el trabajo cuyas fronteras
tradicionales como reas de competencia estn difusas. En especial, ha ido en aumento el nmero de empleos en los
que se requieren competencias tcnicas y no tcnicas. La necesidad de este tipo de profesionales plurivalentes sacude
los cimientos de las tradiciones de la divisin ente experto capacitado y mano de obra experta, reforzada por las
disciplinas acadmicas, las agrupaciones de profesionales y los estilos de gerencia prevalecientes. La gama de
funciones ocupacionales que hoy precisan nuevas combinaciones de competencias no permite que sigamos basndonos
en unos cuantos talentos individuales que mostraron alguna vez su flexibilidad y sensatez al desarrollarse
independientemente como expertos plurivalentes, conviene que las universidades y las instituciones del mercado laboral
reconsideren la cuestin.
En segundo lugar parece suceder con ms frecuencia el que personas con altas calificaciones se vean obligadas a
cooperar y trabajar en equipo con otras que son verstiles en otras reas de competencia. Es evidente que la
convergencia de las diversas competencias necesarias para resolver complejas funciones en el puesto de trabajo slo en
algunos casos puede lograrse con los talentos de los nuevos profesionales, generalistas o plurivalentes. En muchos otros
casos hay que crear una nueva configuracin del trabajo que permita la accin conjunta de varias personas con sus
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

diversas competencias. Ello obliga a los interesados a ejercer habilidades cognitivas y sociales variables. No es preciso
que conozcan a fondo otras reas de competencias, pero deben adquirir conocimientos de otras reas para poder
comprender el corpus de conocimientos y los mtodos intelectuales de los expertos con los que tendrn que buscar y
encontrar soluciones conjuntas. Adems, tienen que poder hacer frente a los problemas personales y sociales que
surgen cuando se trabaja en comn en condiciones de incertidumbre, riesgo, escasa familiaridad con las competencias
tcnicas o solucin conjunta de problemas.
En tercer lugar, observamos indicios de una menos clara atribucin jerrquica de las responsabilidades de la adopcin de
decisiones. Numerosos factores abogan pro una reconsideracin de las convicciones tradicionales favorables a una clara
definicin en cuanto a la adopcin de decisiones dentro de las organizaciones empleadoras. Entre stos, has
necesidades de descentralizacin de las organizaciones, la existencia de nuevas tareas decisorias que deben basarse en
competencias complejas y heterogneas, los indicios de sobrecarga de resistencia a tomar decisiones por parte de
quines por sus cargos- han acumulado tradicionalmente la mayor parte de los poderes decisorios, el xito de los estilos
gerenciales japoneses, que propugnan una asignacin de poderes decisorios relativamente difusa o el creciente deseo
de participacin en las tareas decisorias como parte de la calidad del trabajo. En este contexto, en el proceso de
expansin de la educacin superior se tiende a asignar mayores responsabilidades en las funciones de reciente
evaluacin.
En cuarto lugar, se da en muchas reas expresado en trminos negativos- una menor claridad de las jerarquas
ocupacionales, o bien en trminos positivos- se ven signos de una horizontalizacin gradual de la estructura
ocupacional. Ello es cierto no slo en lo referente al nivel y complejidad de las responsabilidades y poderes decisorios, o
de acuerdo con el control de personal y recursos, sino tambin en trminos de la yuxtaposicin en el grado de
competencias requeridas en determinados niveles de las jerarquas organizacionales. As, pues, la presin a favor de la
reestructuracin de la divisin vertical del trabajo provocada por la expansin educativa parece ir aparejada, por lo menos
hasta cierto punto, a ciertas tendencias inherentes al sistema ocupacional favorables a la reestructuracin de las
jerarquas ocupacionales.
Nuevas reas clave de competencia tcnica
Hay que analizar un tercer cambio en el mercado ocupacional, que parece ser muy importante para las relaciones entre
educacin superior y empleo. Algunas reas clave del conocimiento han adquirido mayor importancia para las
ocupaciones de alto nivel, en la medida en que se han convertido en el ncleo de nuevos puestos de trabajo y el campo
indispensable de ciertos tipos de conocimiento bsico en casi todas las ocupaciones de alto nivel (vase por ejemplo
Lynton y Elman, 1987).
Existe ahora el consenso de que las nuevas tecnologas de informacin y la informtica afectas sustancialmente a
casi todos los puestos de alto nivel. Mientras que en varias reas de ocupacin de nivel ms bajo es probable que
este hecho haya conducido a una disminucin de las habilidades requeridas y a una reduccin del nmero de
puestos disponibles, las nuevas tecnologas de informacin, la informatizacin de la produccin y la administracin y
servicios parecen haber incrementado el nmero de puestos para los que se estima necesario un grado universitario.
Adems, ha implicado un ascenso sustancial en las competencias que se requieren en muchos puestos para los que
se pide el grado.
La creciente interdependencia internacional en muchas esferas econmicas, polticas, sociales y culturales tiene un
impacto similar en las ocupaciones que requieren altos niveles educativos. Por una parte, crece el nmero total de
trabajadores de alto nivel educativo con su equivalente especializacin porque se percibe una creciente demanda de
personas que pueden considerarse especialistas en esa rea. Muchas cuestiones relativas a la informacin,
comunicacin y negociacin resultan ms complejas en el marco internacional que en el contexto nacional. Se
precisan en mayor nmero que antes especialistas en leguas extranjeras y personas con conocimientos sobre
economa y sociedades extranjeras. Por otra parte, la creciente internacionalizacin no afecta solamente a las
funciones de los respectivos especialistas en sus puestos de trabajo sino que tiende a transformar, hasta cierto
punto a la mayor parte de las dems ocupaciones de alto nivel. En la mayora de las ocupaciones que requieren un
grado, parece ser necesario, en varios aspectos, un cambio de conocimientos y de desempeo en el trabajo.
De forma anloga, cada vez se ha hecho ms importante comprender mejor la interaccin social y la forma en que
debe tratarse a la gente, y mejorar los mtodos para lograrlo. Tambin aqu se percibe cada vez ms la necesidad
de aumentar el nmero de especialistas en esta rea y fomentar las competencias que a este respecto deben tener
quienes ocupan puestos de alto nivel.
Cambios en ocupaciones de nivel medio
Las innovaciones de que hemos hablado hasta aqu indican predominantemente un proceso de reconsideracin de los
problemas ante la demanda de mano de obra muy calificada. Lo que parece menos claro es el futuro con respecto al
desarrollo de funciones y competencias requeridas y tambin en cuanto a la educacin y capacitacin que se
proporcionar a la mano de obra que ocupa el segundo de los cuatro escalones de la jerarqua ocupacional y

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educacional. Para indicar las posibles tendencias o necesidades de cambio, presentamos a continuacin tres ejemplos
de la situacin actual.
En la Repblica Federal de Alemania, en los noventa, la mano de obra situada en el segundo escaln, en trminos
educativos, no habr tenido formacin universitaria. En mayor parte, habr terminado la etapa intermedia de la educacin
secundaria, la Realschule, y parte del Gymnasium, y posiblemente hayan acabado algn tipo de capacitacin de alto
prestigio y nivel de exigencia, o bien algn otro tipo de formacin vocacional.
Cuando, a mediados de los setenta se difundi la idea de que la expansin educativa haba llevado a la sobrecalificacin,
y cuando el desempleo de los jvenes aument en muchos pases, el sistema alemn de capacitacin vocacional
considerado como desfasado en anteriores esfuerzos de expandir la educacin secundaria y superior- empez a captar
la atencin de todo el mundo. Volvi a gozar de gran estima el hecho de que ms de 50% de todos los jvenes, dejando
aparte el 15% inferior -173 no reciba, o reciba poca capacitacin vocacional- se capacitaran de dos a tres aos de
aprendizaje, acompaados de educacin vocacional de medio tiempo. Lis estudios indican que estas tradiciones de
capacitacin tienen gran impacto en la estructura ocupacional. Una comparacin hecha entre Francia y Alemania en los
setenta mostr que las empresas manufactureras francesas que tenan una baja proporcin de personal calificado, y una
mayor de mano de obra no calificada o semicalificada establecan el doble de puestos de supervisin que sus homlogas
alemanas, que tenan una amplia base de mano de obra calificada (Lutz, 1981).
Sin embargo, tambin hemos observado que hay empresas que sustituyen en algunas reas al personal con
capacitacin vocacional por mano de obra con niveles educativos inferiores. Asimismo, la creciente importancia de las
nuevas tecnologas y otros factores parecen reclamar nuevas necesidades de capacitacin en los niveles que se
encuentran entre la educacin universitaria y la mano de obra calificada.
En Japn, ms de 80% de los correspondientes grupos de edades concluye 12 aos de escolaridad. Desde fines de los
setenta, la proporcin de jvenes que terminan cuatro aos de educacin universitaria ha llegado a 25%. Ocupando el
segundo escaln en trminos de educacin y capacitacin se encuentran las personas que han realizado dos aos de
programas de bachillerato (tanki daigaku) -90% de ellos son mujeres- y las que han terminado su senshu gakko,
escuelas vocacionales especializadas que en 1976 fueron ascendidas a instituciones de educacin postsecundaria con
ms de 60% de mujeres.
Muchos expertos argumentan que la dura competencia para entrar en las universidades de prestigio ha trado consigo un
nivel relativamente alto de competencias de educacin general en el estudio promedio, factor que puede haber facilitado
la transferencia de produccin y servicios a condiciones de una sociedad de alta tecnologa. Hasta el momento, los
estudios realizados son vagos en cuanto a la cuestin de si la capacitacin en la empresa corresponde en envergadura o
intensidad a otros tipos de capacitacin vocacional en otros pases o si la capacitacin vocaciones especfica, bajo la
forma que sea, desempaa en Japn un papel mucho menor (Umetani, 1980). Adems, no puede an determinarse si
los esfuerzos de la mujer por contrarrestar la discriminacin en el empleo adquirirn mayor impulso, y qu es lo que
implica esto para las relaciones entre funciones en el empleo en el primero y segundo escalones de la pirmide
ocupacional (vase AuslitzBlesch, 1989).
En Estados Unidos, parece muy polmico el debate acerca de los puestos y la educacin de los jvenes que no se
inscriben en la mejor mitad de los programas de licenciatura, sino en instituciones de menor prestigio que ofrecen
carreras de cuatro aos, o en programas de dos. Las previsiones de cambio en la estructura del emepleo sugieren un
elevado crecimiento en muchos de los que consideraramos como parte del segundo escaln de la pirmide ocupacional,
por ejemplo, tcnicos de servicio de computadoras asesores jurdicos o tcnicos en ingeniera civil. (Department of
Labour de los EUA, Labor Statisticas Bureau, 1984). Sin duda, estos niveles laborales se harn ms importantes, por lo
que resulta de especial importancia la educacin y capacitacin adecuadas. Al mismo tiempo en Estados Unidos cunden
las crticas acerca de la baja calidad de la educacin en la mitad inferior de los niveles de educacin superior.
Algunas implicaciones para las polticas de empleo y las de educacin superior
Al resumir estos resultados, observamos que las respuestas del mercado laboral ante las consecuencias de la
expansin de la educacin superior han variado desde 1980. No existe ya la conviccin de que educacin y empleo
estn vinculados en un equilibrio dinmico, como parece haber credo una considerable proporcin de expertos en los
sesenta, y tampoco existe un temor real acerca de la sobrecalificacin, como manifiesto por lo menos un grupo de
expertos en los setenta. Hay, ms bien, como muchos observadores lo haban sealado ya hacia 1980, un cierto grado
de ajuste ante las nuevas condiciones. Por una parte, el mercado laboral se ha adaptado hasta cierto punto a que la
oferta de mano de obra muy calificada sea superior a la demanda, por medio de mecanismos de sustitucin vertical. Por
otra parte, las instituciones de educacin superior, los estudiantes y los graduados se han ajustado, a su vez,
acostumbrndose a competir entre s para ofrecer habilidades ms vendibles.

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

Adems, lo que ha cambiado evidentemente durante los ochenta es que la nocin anterior de sobrecalificacin ha sido
reemplazada por una combinacin de aparentes sobreoferta en ciertos campos y escasez en otros, a lo que se agrega la
queja de algunos sectores del sistema de educacin superior sobre la precaria calidad de algunas categoras de
estudiantes. No obstante, hay que sealar que si bien las quejas acerca de la baja calidad de la educacin superior
parecen ser universales, el sector de los sistemas y el componente de estudiantes a los que se refieren difieren
asombrosamente de un pas a otro. Por ejemplo, en Estados Unidos, parece ser el sentir general que de 10% a 15% de
los estudiantes tienen acceso a la calidad de la educacin superior, mientras que el nivel menos prestigiado de la
enseanza de pregrado, as como grandes sectores de la educacin superior de ciclos cortos no tienen la calidad
deseada. En la Repblica Federal de Alemania existe la preocupacin de que la educacin del 15 % de ms nivel debe
mejorar. En Japn, las quejas acerca de la calidad de la educacin superior no se dirigen contra sectores concretos.
Otro factor es que parecen emanar del mercado laboral nuevas exigencias en cuanto a las competencias de la mano de
obra altamente calificada. Aunque stas difieren hasta cierto punto entre las sociedades industrializadas, merecen
mencionarse algunos puntos comunes sobresalientes. Existe una complejidad creciente en las funciones laborales que
requieren ms competencias intradisciplinarias y ms cooperacin y comprensin mutua entre los expertos que en otras
pocas. Tambin hay una creciente necesidad de flexibilidad para transferirse a campos laborales inesperados, ejecutar
funciones imprevistas, aprender cosas nuevas y realizar nuevos trabajos a lo largo de la carrera profesional. finalmente,
algunas reas de competencia parecen haber adquirido ms importancia para la mayor parte de los graduados; se trata
de las nuevas tecnologas de informacin, computacin, la capacidad de actuar en condiciones de una creciente
interdependencia internacional y la cada vez mayor importancia de la comunicacin social y de la interaccin como parte
de las funciones laborales, as como el papel cada vez ms importante de las dimensiones pblicas o jurdicas en los
campos laborales.
Resulta difcil hablar de recetas o de enseanzas que la educacin suprior pudiera extraer de los cambios de las
relaciones entre educacin superior y el mercado laboral. En primer lugar, considerara fuera de lugar una discusin
dicotmica o polarizada acerca de una orientacin general o especializada en los programas de cursos. Asimismo, una
educacin superior que no est activamente implicada en una confrontacin sistemtica de enfoques acadmicos con la
solucin prctica de problemas, deja una carga demasiado pesada a los graduados y tiende a ignorar el potencial para
incorporar sus facultades intelectuales, sus valores en el mundo laboral. Al mismo tiempo, una educacin superior que
slo encamine a los estudiantes hacia las supuestas exigencias, y que no haga uso de la distancia que socialmente se le
atribuye en relacin con el mundo laboral y de sus oportunidades de impugnar y poner en tela de juicio el mundo laboral,
difcilmente los prepara para sus futuros lugares de trabajo, que puede sean imprecisos e inesperados, que requieran
nuevas funciones de reas de competencia y nuevas maneras de resolver problemas que no pueden darse creando un
graduado simplemente capaz de responder. Al requerir el mercado laboral agentes activos de cambio, la educacin
superior debe formar personas que puedan serlo.
Como segunda conclusin, quisiera sealar que las divisiones verticales del trabajo en el mercado laboral y de las
normativas de la enseanza se solan basar en la creencia de que sta era funcionalmente la mejor solucin ante la
visible escasez de grandes talentos. La expansin de la educacin superior y, en especial, el consiguiente desfase entre
sta y empleo al que se ha denominado sobreeducacin ha dado la oportunidad de replantearse cul es la divisin del
trabajo ms adecuada. En una sociedad muy cultivada, la distancia social entre trabajos puede diluirse y existir gran
nmero de empleos que impliquen a la vez funciones de alto y bajo nivel de exigencia. La expansin de la educacin
superior puede as contribuir a democratizar la sociedad en trminos de reducir las jerarquas ocupacionales y sociales,
con lo que las reducidas diferencias de ingresos correspondientes a distintos niveles educativos no se consideraran ya
indicadores de una sobreexpansin de la educacin superior sino que se veran como una feliz contribucin de la
educacin superior a la reduccin de las desigualdades. UF.
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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

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POLTICAS PBLICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS CONTEMPORNEOS

EXMENES DE LAS POLTICAS NACIONALES DE EDUCACIN45.


OCDE.
Durante 1994 y 1995 especialistas mexicanos y de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(OCDE) realizaron un anlisis de las polticas de educacin en Mxico, sus cambios, tendencias y perspectivas. Los
captulos que Aqu se incluyen forman parte del reporte presentado con los resultados de ese anlisis. El primero,
Desafos de la EDUCACIN Superior. Las nuevas polticas, corresponden al reporte elaborado por el equipo de expertos
mexicanos y describe las polticas para los prximos aos; el segundo , Recomendaciones, corresponde al reporte
elaborado por los expertos de OCDE y contienen las recomendaciones de este organismo para mejorar la calidad del
sistema de educacin superior mexicano.
DESAFOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR
Las nuevas polticas Durante siete dcadas, el sistema educativo creci y se expandi hasta lograr una cobertura casi
universal de la educacin primaria. En los niveles medio superior, el crecimiento substancias en el nmero de
oportunidades educativas que caracteriz al sistema educativo a partir de los aos sesenta satisfizo muchas de las
aspiraciones compartidas por el gobierno de la Repblica, los estados y lo particulares, quienes uniendo esfuerzos
constituyeron la educacin mexicana actual.
La educacin contempornea est inmersa en el proceso de cambio del Mxico de fines del siglo XX. Nuestra diversidad
climtica, regional, econmica y cultural propone desafos enormes para las polticas pblicas. El papel estratgico que
tienen la educacin para el desarrollo del pas depende del logro de un sistema de alta calidad con oportunid