Doctorado en Gobernabilidad y Gestin Pblica

Ensayo de la lectura: Determinantes del gasto estatal en Mxico

Por: Citlalli Lucely Olvera Caldern

El ingreso y el gasto pblico son elementos fundamentales en la hacienda pblica

de los pases, ya que denotan el papel del Estado a travs de la actividad
gubernamental; que a su vez, tiene como fin ltimo proporcionar bienestar en la
sociedad. Los estudios sobre los elementos que determinan la distribucin de las
erogaciones del sector pblico, permiten tener una perspectiva sobre la forma en
cmo nuestros gobernantes toman decisiones con los recursos de los ciudadanos
de la nacin; stos elementos a su vez proporcionan herramientas para el ejercicio
de los derechos de los mexicanos a travs de la rendicin de cuentas y la
participacin ciudadana. El presente ensayo tiene como finalidad analizar los
determinantes del gasto pblico propuestos por Velzquez en el artculo
denominado Determinantes del Gasto Pblico en Mxico del 2006 y contrastarlo
con resultados de otras investigaciones afines.
El Estado erigido como una Repblica Federal despus del suceso revolucionario
en 1910, desempe un papel importante en la sociedad. Como aparato ejecutor
de las funciones pblicas, se conformaron nuevos gobiernos que atendieran a las
necesidades del entorno nacional, los cuales como hasta ahora, tienen como
finalidad garantizar los derechos de los individuos. Tal es el caso de las funciones
de redistribucin, estabilizacin y provisin de bienes y servicios. Dichas
actividades se realizaran a travs del nivel federal, respondiendo a los objetivos
nacionales que en ese momento representaban un peso sustancial en la toma de
decisiones sobre los ingresos y gastos pblicos.
Durante las primeras dcadas del siglo XX, se fue reestructurando el mapa
geogrfico mexicano, retomando fuerzas polticas, econmicas y sociales en reas
especficas del pas. En este proceso, el gobierno federal mantuvo el poder sobre
la toma de decisiones estatales, puesto que segn la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos de 1917, la responsabilidad sobre el bienestar nacional
y especficamente las funciones pblicas recaan en manos de la federacin. Con
esto el ejecutivo nacional tena la facultad de ingerir en el establecimiento de los
gobernantes de los estados y los municipios, respondiendo stos a los intereses
del nivel federal. Tal y como comenta Velzquez (2006), los gobernadores
funcionaban como una especie de encargado poltico que transmita las demandas
de la ciudadana y grupos de inters al presidente o al ejecutivo federal, pero que
careca de grandes atribuciones.
El centralismo poltico y econmico otorg podero, no solo en los gobiernos
subnacionales, sino que el presidente de la Repblica tena un control sobre el
poder legislativo y judicial.

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La historia de nuestro pas denota que durante los primeros aos posteriores a la
Revolucin Mexicana, el poder poltico estuvo en manos de un solo partido, que
hoy conocemos con el nombre de Partido Revolucionario Institucional (PRI), lo
cual marc la vida de Mxico a travs de la toma de decisiones unipartidistas. Es
decir, todo giraba alrededor de lo que el ejecutivo federal considerara prudente
para el rumbo del pas, pues los gobernantes al haber sido postulados por la
federacin, no tenan otra opcin ms que ejecutar las directrices establecidas.
Esta situacin represent una problemtica significativa para la sociedad, ya que
las necesidades de los ciudadanos no se tomaron con la importancia meritoria, y
las acciones ejecutadas con el gasto pblico se realizaban en funcin de los
mandatos nacionales y no las demandas del pueblo.
Como primer acercamiento a las consideraciones sobre las necesidades sociales
al interior de los gobiernos subancionales y el nacional, de 1925 a 1947 se
realizaron tres Convenciones Nacionales Fiscales que permitieron entre otras
cosas, identificar los problemas en materia fiscal de tributos federales, estatales y
municipales; la distribucin de responsabilidades sobre el cobro de los recursos
fiscales, as como sobre los costos en los que incurren en la ejecucin de sus
funciones pblicas.
Como punto crucial de los resultados de estas convenciones nacionales con
relacin al gasto pblico, se puede mencionar que concedieron a los estados y
municipios la generacin de ingresos propios, a travs de impuestos que si bien
no representan un porcentaje significativo en los recursos subnacionales son
ingresos que pueden canalizarse a actividades pblicas de forma libre, es decir,
sin etiquetas para su ejercicio.
En las ltimas dcadas del siglo XX hubo cambios en materia poltica y econmica
sustanciales para Mxico. En primer lugar se puede observar que cobra
importancia la oposicin en nuestro pas, es decir, el Partido Accin Nacional
(PAN) y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) ganaron elecciones
municipales en este perodo. El norte del pas fue el rea geogrfica que inici con
estos sucesos de alternancia partidista, lo que vino a favorecer al funcionamiento
del pas.
El PRI, al verse en una competencia poltica opt por reformar los criterios de
eleccin de los representantes partidistas, e inici con la apertura de los procesos
internos hacia la sociedad, cediendo un espacio de decisin para los ciudadanos
hacia la postulacin de los actores polticos federales, estatales y municipales. El
impacto de esta apertura poltica a su vez, permiti conocer y reconocer hacia
dnde se estaban canalizando los recursos pblicos y sobretodo saber si stos
respondan a las demandas de la sociedad.

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El control del partido de predominancia en el pas sobre los estados y municipios

se minimiz, por tal motivo las decisiones comenzaron a tomarse a partir de las
necesidades sociales, sobre todo en los gobernantes de la oposicin, pues se
caracterizaban por tener cercana con sus gobernados. Esta situacin se precis
al ganar la presidencia de la repblica, el candidato del PAN, Vicente Fox
Quezada.
En materia econmica, con la entrada en vigor de la Ley de Coordinacin Fiscal se
estableci el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal en 1980, lo cual regula
mediante leyes y normas, gran parte de los acuerdos previamente establecidos en
las Convenciones Nacionales. La finalidad del SNCF es armonizar el sistema
tributario mediante la coordinacin y colaboracin intergubernamental, establecer
y distribuir las participaciones que correspondan a sus haciendas pblicas en los
ingresos federales y apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de
aportaciones federales (Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, 2012).
Dentro de las modificaciones realizadas durante este perodo se observan las
realizadas al artculo 115 constitucional, donde se definieron las actividades a
cargo de la federacin, los estados y los municipios; y se estableci el impuesto
predial como responsabilidad municipal. Las responsabilidades trajeron consigo la
firma de convenios en donde se involucraron a las autoridades municipales como
parte de las decisiones de inversin federal. (Velzquez, 2006)
Otra de las transformaciones realizadas fue la descentralizacin de algunos
sectores que estaban a cargo de la federacin, tales como el de salud. De igual
forma se crea el Ramo 33 1 y el Ramo 282 como parte de la redistribucin de
recursos pblicos, teniendo como resultado un crecimiento real en el gasto de los
estados.
Estos sucesos mostraron un cambio significativo en el pas, ya que a principios del
siglo XX se observaba un gobierno centralizado con el control totalitario sobre las
decisiones gubernamentales, y sobre todo sobre la ejecucin de los recursos de la
nacin, lo cual se revirti a finales del mismo siglo, tal y como se ha comentado
lneas arriba.
Pese a estos cambios, hoy en da podemos observar que la descentralizacin no
ha tenido un peso significativo en la transferencia del dinero pblico, es decir, los
1 El Ramo 33 forma parte de las transferencias federales que se realizan a los
estados y municipios con el nombre de aportaciones, ya que son recursos
etiquetados o condicionados, es decir, destinados a sectores especficos.
2 El Ramo 28, tambin componente de las transferencias federales, se realiza
mediante participaciones2 a entidades y municipios, con la diferencia que su
ejecucin es libre. Cabe resaltar que conforman la mayor parte de los ingresos
municipales.
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impuestos con mayor peso en los ingresos nacionales siguen estando a cargo de
la federacin, tales como el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor
Agregado (IVA). Dichos recursos fiscales representan del total de los ingresos por
concepto de impuestos que se recaudan en Mxico, alrededor de 95% (Velzquez,
2006).
Esta situacin genera dependencia financiera de los estados y municipios hacia la
federacin, por no contar con una recaudacin que permita sustentar sus gastos
tanto corrientes como de capital. Como consecuencia de la dependencia
financiera, y bajo las consideraciones de ley, los estados y municipios incurren en
deuda pblica, situacin que pone en riesgo la economa y bienestar social futuro.
A pesar de que en la actualidad este indicador no representa un porcentaje
significativo de los ingresos federales, si significan una parte importante de los
ingresos de los gobiernos subancionales; poniendo en riesgo la posibilidad de
cubrir las demandas estatales y locales que da a da crecen.
Velzquez (2006) comenta que otro punto importante que se debe considerar en la
realidad de los estados, es la gran heterogeneidad que existe entre ellos, y que no
puede ser explicada por el sistema de coordinacin fiscal.
Como recuento del desarrollo histrico que se ha presentado en Mxico y en este
ensayo, podemos observar que existen elementos que han y condicionan la
redistribucin de los recursos pblicos, tales como los factores polticos,
econmicos, geogrficos, sociales, entre otros. Por tal motivo es importante
retomar el cuestionamiento que Velzquez (2006) se realiz al indagar en este
tema, y es el hecho de conocer qu determina el gasto pblico en nuestro pas?.
Estudios como los de Velzquez (2006), Kochi, Jimnez y Ponce (2011), Sobarzo,
Ruz y Garca (2009), Kinto (2009), coinciden en la necesidad de conocer a travs
de diversas herramientas cuantitativas y cualitativas, los determinantes del gasto
pblico en Mxico. Dentro de las cuestiones que mencionan hacen referencia a los
factores polticos como elementos importantes del gasto pblico, retomados desde
diversas perspectivas, pero sin lugar a dudas todos comentan que el gasto pblico
requiere de aspectos que podemos reducir al trmino negociacin. Esta
perspectiva es congruente con la literatura, pues los gobernantes nacen de
procesos polticos, y por ende sus acciones van encaminadas a llevar a cabo sus
ideologas partidistas, y cuando stas se requieren implementar en sistemas con
alternancia partidista, tienden a correr riesgos por la posibilidad de no poder
llevarlas a cabo como consecuencia de las diferencias filosficas.
Como parte de las funciones de redistribucin de la riqueza nacional del Estado
hacia la sociedad, Velzquez (2006) retoma de la literatura federalista, el efecto
del papel matamoscas (flypaper effect). Para cumplirse, tericamente se
establece que debe ser igual el efecto de las transferencias no condicionadas a la
distribucin directa de los recursos hacia los ciudadanos, lo cual demuestra
mediante su anlisis que este elemento queda ambiguo en los resultados. Como
elemento de estudio es importante para la hacienda pblica, ya que de cumplirse
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la teora, estaramos hablando de que existen distorsiones en el gasto estatal, ya

que una de los objetivos de las autoridades es expandir el gasto por arriba de lo
deseado por los votantes, con la finalidad de estar por encima de las expectativas
del electorado.
Otra de las hiptesis planteadas en el documento de Velzquez (2006) fue la
relacin entre el gasto estatal y la competencia poltica, que se ha observado en
los ltimos aos en Mxico. Como parte de sus resultados obtiene que la
competencia poltica influye en la determinacin del monto del gasto, es decir, a
mayor competencia poltica mayor gasto pblico; dependencia comprobada con
las variables institucionales del estudio de Kochi y otros (2011), donde se dedujo
que a mayor gasto en las entidades colindantes, mayor gasto en el estado en
estudio.
Como parte de la competencia poltica, se puede suponer que en aos electorales
el gasto pblico es mayor que en el resto del sexenio, lo cual tambin es
planteado en los anlisis de Velzquez (2006) y Kochi y otros (2011). En la
primera investigacin el perodo de estudio es de 1993 al 2002, y se encontr que
el gasto estatal no es mayor en aos electorales; sin embargo es peculiar
encontrar que en la segunda investigacin mencionada, para el ao 2004, se
encontr que aquellos estados con un proceso electoral ejercieron un menor
gasto. A pesar de que lo ltimo contradice la hiptesis planteada para los
investigadores de los documentos citados, cabe resaltar que tampoco se esperaba
que no hubiera un gasto igual durante todos los sexenios, ya que las prcticas
polticas han denotado constantemente una derrama de recursos sobre los
ciudadanos durante los procesos electorales.
Otro elemento a considerar y que en prrafos anteriores se asent, es que la
ideologa partidista es un determinante del gasto pblico, esto desde dos
perspectivas. La primera es desde la consideracin de los iguales, es decir, el
gasto pblico entre estados con desigual partido en el gobierno es diferente, para
lo cual Velzquez (2006) concluye que los estados gobernados por gobernadores
pertenecientes al PAN no gastan ms que los gobernados por el PRI; pero los
estados gobernados por gobernadores pertenecientes al PRD s suelen gastar
ms que los estados gobernados por el PRI. Por su parte Kochi y otros (2011), con
los resultados de su investigacin, sostienen que los gobiernos del PRD se
traducen en una mayor gasto seguidos del PAN, y finalmente el PRI est asociado
con administraciones que ejercen un menor gasto.
En segundo lugar, Velzquez (2006) plantea la relacin entre el gasto pblico y los
gobiernos yuxtapuestos, es decir, los gobiernos que a nivel federal son
gobernados por partidos diferentes del nivel estatal. Los resultados afirman que
los estados gobernados por partidos distintos al del presidente de la Repblica no
presentan una situacin de gasto distinta a la de los estados gobernados por el
mismo partido en el poder ejecutivo federal. Dicha aseveracin refleja la
aceptacin de la alternancia partidista en los diferentes mbitos gubernamentales,
lo cual se traduce en estabilidad poltica y econmica en nuestro pas.
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En conclusin el gasto pblico durante el perodo 1993-2003, segn Velzquez

(2006) estuvo determinado principalmente por factores de ndole poltico, tales
como la competencia poltica, y el partido que gobierne el estado, teniendo un
mayor gasto los de ideologa de izquierda (PRD), seguidos por el PRI y finalmente
los de derecha (PAN). Elementos como el gasto en el ao electoral, la
yuxtaposicin del gobierno, y el papel matamoscas no reflejaron una tendencia
positiva o negativa de impacto hacia el gasto pblico. Dada la situacin actual, en
la que ya se tuvieron dos sexenios federales a cargo del partido opositor (PAN), es
importante que en futuras investigaciones se introduzcan no solo los elementos
polticos, sino tambin los econmicos, geogrficos, sociales, entre otros, que
permitan ampliar el panorama de la asignacin de los recursos pblicos.

Trabajos citados
Kinto, M. (2009). Un anlisis de los determinantes del gasto pblico municipal
en Mxico. Espaa: Redalyc. Recuperado en:
http://redalyc.uaemex.mx/pdf/504/50411880001.pdf (01-10-2012)
Kochi, I., Jimnez, R., & Ponce, R. A. (2011). Determinantes Poltico-Econmicos
del Gasto Pblico Inter-Regional. Jurez: CONACYT. Recuperado en:
http://www.uacj.mx/cgip/ConacytMtra%20Administracin/e)
%20Resultados/C17%20Contribuci%C3%B3n%20al
%20conocimiento/17.1%20Productividad%20seg%C3%BAn%20orientaci
%C3%B3n%20del%20programa/6682-Lucila%20Alvarez/factores
%20politicos%20y%20econ%20del%20gasto%206248-18.pdf (01-102012)
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. (01 de 10 de 2012). Sistema Nacional
de Coordinacin Fiscal . Obtenido de
http://www.sncf.gob.mx/sinacofi/organisims/default.aspx
Velzquez, G. C. (2006). Determinantes del gasto estatal en Mxico. Mxico:
CIDE. Recuperado en
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XV_No.I_
1ersem/03Guadarrama.pdf (01-10-2012)