Muchos datos nos muestran que el proceso de convergencia ya se encuentra en marcha. Los
operadores de telecomunicaciones ofrecen ya programacin audiovisual a travs de sus redes y
son importantes suministradores de acceso a Internet y de infraestructura bsica; las entidades de
radiodifusin ven potenciados sus servicios por la perspectiva de transmisin digital de radio y
televisin, a lo que debe aadirse la interactividad. Los operadores de redes de cable prestan todo
un abanico de servicios de telecomunicaciones, incluida la telefona vocal en algunos pases, y
comienzan a ofrecer acceso de alta velocidad a Internet, al lado de su actividad tradicional de
distribucin de programas de televisin.
a) Tecnologa.
b) Industria.
c) Servicios y Mercados.
d) Regulacin.
A continuacin se analizan los procesos de convergencia que tienen lugar en cada una de estas
reas.
reas de la Convergencia
Convergencia de Tecnologas
Convergencia de Industrias
a) Telecomunicaciones
b) Radiodifusin
c) Contenidos
d) Distribucin y ventas
Actualmente, las empresas suelen estar presentes en uno o ms elementos de la cadena del valor.
Algunos consideran que la convergencia inducir a muchos de los agentes del mercado a estudiar
la posibilidad de entrar en actividades distintas de su negocio fundamental y piensan que esta
tendencia se aprecia ya en algunas de las adquisiciones y fusiones ms recientes.
Cadena de Valor
La aplicacin de las nuevas tecnologas a los distintos sectores est provocando importantes
mutaciones en los servicios, si bien estos cambios, en s mismos, no son prueba de convergencia
en los hechos estn sentando las bases para el desarrollo de la convergencia.
A principios de los noventa se hizo evidente que era posible utilizar la tecnologa digital de manera
eficiente y rentable para la entrega de seales sonoras y de televisin. Revesta especial inters la
posibilidad de entregar muchos ms canales a travs de la misma infraestructura (cable,
transponders de satlite o espectro terrenal) utilizando la compresin digital en lugar de la
transmisin analgica.
En el caso de la televisin en los ltimos aos se han puesto en marcha los servicios de televisin
digital que se basan en diversos estndares internacionales, de esta manera actualmente existen
cientos de canales de televisin digital y millones de receptores de televisin que captan sus
seales, y en el desarrollo de este mercado estn apareciendo varios fenmenos de inters que
son importantes con respecto a la prctica del pasado, a medida que la compresin digital reduce
de forma rentable las limitaciones de capacidad:
Paquetes de programas y canales temticos: Las entidades de radiodifusin estn
comercializando sus servicios digitales en forma de paquetes de canales. Estos paquetes
complementan los canales generalistas con otros canales de tipo temtico referidos a noticias,
deportes, pelculas, etc., que ofrecen a los espectadores mayor cobertura y posibilidades de
eleccin en temas de su inters. Con la tecnologa digital aumentar necesariamente el nmero de
canales temticos y se profundizar su nivel de segmentacin, tendencia que ya era evidente en la
poca analgica. Estos canales tendrn que buscar audiencias ms amplias para ser
econmicamente viables, y una manera de conseguirlo puede ser su alcance continental o subregional.
Video a la carta: La disponibilidad de una capacidad de transmisin sustancial a precios
razonable pronto har posibles los servicios denominados Video a la carta (Video-On-Demand).
Por ejemplo con 60 canales de satlites podran emitirse simultneamente 10 pelculas de 90
minutos, cada una de las cuales se iniciara a intervalos de 15 minutos.
Pago por visin: Es posible comercializar acontecimientos concretos o pases de pelculas
mediante suscripcin individual. Estos servicios de pago por visin se han prestado ya sobretodo
en eventos deportivos. La mayor capacidad de la televisin digital permite emitir simultneamente
varios acontecimientos (el caso tpico es el de los partidos de la liga de ftbol), permitiendo a los
espectadores elegir y pagar un acontecimiento concreto.
Estos fenmenos, que se alejan notablemente de las emisiones clsicas ajustadas a un horario,
pueden reforzar en gran medida la capacidad de eleccin del consumidor. Adems, como el canal
digital es intrnsecamente ms flexible que el analgico, puede transmitir otros servicios en forma
de datos, grficos, imgenes animadas o combinaciones de todo ello. La televisin digital comparte
estas caractersticas con la radiodifusin sonora digital, que tambin ofrece a los oyentes una
calidad prxima al CD. La radiodifusin de datos multimedios permite ya cargar programas de
ordenador, incluidos videojuegos, ficheros de datos y un acceso directo a Internet desde el
televisor o desde el ordenador conectado a la red.
Nuevos servicios
En el lado de la entrega de la cadena del valor, los agentes estn penetrando en reas de actividad
que son nuevas para ellos. Estn aadindose caractersticas nuevas a los servicios en todas las
redes. Adems, los propios servicios son objeto de transformaciones derivadas de la combinacin
de aspectos propios de servicios antes independientes. As por ejemplo, la disponibilidad en
paralelo de textos y grficos potencia, desde el punto de vista de los datos, los programas de
televisin. Existe, por ejemplo, un proyecto piloto que complementa la transmisin de una carrera
de caballos con textos y facilidades que permiten hacer apuestas en lnea. Posibilidades anlogas
ofrece tambin la radio digital.
Nuevos agentes
El factor de incertidumbre ms importante a que deben enfrentarse los agentes del mercado es la
naturaleza y el crecimiento potencial de la demanda de nuevos servicios. Los indicadores del lado
de la oferta, como las actividades de fusin y adquisicin y la inversin en el desarrollo de nuevos
servicios, dan una impresin positiva de las posibilidades del mercado. Por otra parte, aunque el
crecimiento de los servicios de Internet es importante, an slo un minoritario porcentaje de los
consumidores lo utilizan en su trabajo, y menos an en el hogar. Esto representa una proporcin
pequea del consumo total de material audiovisual, dado que la penetracin del televisor supera a
la del telfono. Adems, muchos consideran que el consumo pasivo consistente en la
contemplacin familiar de la televisin seguir siendo el pilar del consumo audiovisual en un futuro
previsible.
Algo que es muy probable es que los consumidores slo utilicen los nuevos productos y servicios
resultantes de la convergencia en la medida en ellos le resulten tiles. Por consiguiente, la
asimilacin de los nuevos servicios no puede impulsarla solamente la oferta, sino que es preciso
tener en cuenta la demanda y, en particular, el punto de vista del consumidor. Esto se refleja en las
tendencias de consumo en las que empiezan a reflejarse los primeros signos de convergencia en
el hogar:
En 1995, ms de la mitad del tiempo que los estadounidenses pasaron delante de una
pantalla correspondi a la pantalla de una PC; recientes ndices de audiencia en Estados
Unidos indican que los usuarios de la Web consumen ya un 59% menos de televisin que
el espectador medio, y se calcula que en corto plazo el tiempo que se pase delante de una
pantalla de televisin sera la mitad del que se pase ante la PC.
gasto, los segmentos jvenes estn decantndose ya por la interactividad, destacando los
videojuegos que aumentan ao a ao su porcentaje dentro del consumo total de medios
audiovisuales de los menores de 16 aos.
Desde el otro lado del espectro, la industria informtica ofrece ya PC multimedios que permiten la
contemplacin de canales de televisin. Existen adaptadores hbridos WebTV que combinan la
recepcin de televisin digital y de Internet y hacen posible el almacenamiento y manipulacin de
contenidos de vdeo, por lo que resultan posibles aplicaciones tan diversas como la telecarga de
pelculas y el envo de videoclips por correo electrnico. Por el momento, no est claro si se
impondr la PC/TV o la TV/PC, pero lo que s es indudable es que la plataforma del hogar de los
consumidores experimentar importantes mutaciones en los prximos aos. Sin embargo, al
mismo tiempo y en paralelo, la demanda y la necesidad que tiene el consumidor de un mejor
acceso a la informacin harn posible la convergencia de los productos y servicios de
telecomunicaciones, medios de comunicacin y tecnologa de la informacin utilizables en mbitos
de inters pblico tales como la educacin, la salud, el medio ambiente y el transporte.
Sobre este punto de los obstculos es importante destacar que no todos los obstculos son de
naturaleza regulatoria, y que tampoco la regulacin es la nica manera de resolver posibles
problemas. Sin embargo, parece razonable, que cuando se aluda a un obstculo de tipo
regulatorio, no necesariamente debe reclamar una respuesta regulatoria. Como sabemos la
aplicacin de las normas sobre competencia a este proceso es importante, y a menudo resultarn
ms convenientes las propias soluciones de mercado para allanar los obstculos que se opongan
a la convergencia.
Obstculos existentes
A continuacin se sealan una serie de obstculos importantes, reales y potenciales, que se
oponen al desarrollo del fenmeno de convergencia.
Acceso a los usuarios. Existen en los distintos sectores planteamientos diferentes con respecto a la
propiedad y explotacin de las redes, esto significa que muchos servicios slo podrn llegar al
cliente a travs de un nmero limitado de rutas. Aun cuando se hayan abolido los monopolios
legales, la economa del bucle local puede hacer que, en muchos mercados, los actuales
propietarios de las redes de televisin por cable y de telecomunicacin sigan desempeando un
papel predominante a la hora de conectar a los consumidores. Cuando existen agentes
verticalmente integrados que controlan instalaciones de paso obligado, resulta posible limitar la
competencia a nivel de servicios.
Fragmentacin del mercado. El aumento del nmero de canales de televisin debera efectuarse,
en principio, a expensas de las cuotas de mercado de las actuales entidades de radiodifusin,
sobretodo de las que han constituido cadenas nacionales. Pero sin una clara poltica por parte del
Estado quizs es poco probable que se de un notable desarrollo de nuevas operadoras a nivel
regional o local, lo que fragmentara el mercado mostrando islas geogrficas y demogrficas
donde los nuevos servicios demoren en ser brindados dada su poca rentabilidad econmica.
Obstculos potenciales
En otros casos, los servicios del futuro pueden exhibir caractersticas que les siten en ms de una
de las reas de regulacin basadas en las definiciones actuales. De ello podra resultar la
imposicin de una carga reglamentaria desproporcionada sobre determinados servicios. Por ltimo,
las tendencias de la tecnologa y del mercado enumeradas en los captulos I y II podran tambin
socavar la base en que reposan las definiciones actuales. Por ejemplo servicios de VOD en
algunos pases podra ser considerado como servicio de telecomunicacin de valor aadido,
mientras que en otros podra estar dentro del marco de la radiodifusin, o en otros podra estar en
la nueva categora de teleservicios .
Acceso a las redes, sistemas de acceso condicional y contenidos. El acceso es, en lo esencial, un
problema de negociacin comercial, sujeto a las medidas de proteccin globales plasmadas en las
normas sobre competencia. Sin embargo, actualmente existe una asimetra consistente en que se
cuenta con normas de acceso slo para ciertas redes (por ejemplo, las relativas a la interconexin
y a la red abierta, aplicables a las redes de telecomunicacin, pero no a la infraestructura que se
utiliza en las actividades de radiodifusin). Asimismo, existe un marco relativo a los sistemas de
acceso condicional en el caso de la televisin digital, pero no para todos los tipos de servicios
digitales (es interesante la experiencia del Reino Unido respecto a elaborar un marco comn para
los sistemas de acceso condicional de todos los servicios digitales). Cuando algunos agentes del
mercado controlan el acceso a los clientes, por ejemplo por ser propietarios del bucle local o por
controlar las tecnologas de acceso condicional, estos agentes pueden estar en condiciones de
favorecer a sus propios servicios.
En lo que se refiere a los problemas relativos al acceso y vinculados a los contenidos, son de
aplicacin por regla general los principios comerciales habituales, sometidos solamente a las
normas sobre competencia que sean aplicables. Una excepcin a esta regla es el trato de que son
objeto determinados contenidos de elevado valor, como los grandes acontecimientos deportivos.
Papel de la regulacin
b)
A la hora de evaluar estos diferentes tratos regulatorios entre sectores, tendra tambin que
analizarse si la permanencia de esta discriminacin no ira en detrimento de los objetivos de inters
pblico sealados por cada Estado, y si las normas establecidas son proporcionales con el objetivo
perseguido. Si la respuesta a alguna fuera negativa, tendra que considerarse la eventualidad que
el Estado pudiera ver impugnadas dichas normas ante un tribunal de justicia.
En la medida en que exista el riesgo de que las regulaciones (fragmentadas, complejas y diversas)
se solapen, o exista la necesidad de tratar con varios reguladores dentro de cada Estado, los
agentes del mercado podran solicitar la racionalizacin de las estructuras actuales para evitar una
administracin innecesaria y ms bien generadora de obstculos. Por ejemplo, all donde sea
posible ofrecer los servicios a travs de una nica red, sera ventajoso para las organizaciones
tratar con una nica autoridad de regulacin en un Estado todas las cuestiones relacionadas con
dicha red, con independencia de los servicios que se ofrezcan a travs de ella.
A continuacin se examinan siete grandes reas en las que se han detectado posibles obstculos
de tipo regulatorio:
a) Definiciones
b) Entrada en el mercado y concesin de licencias
c) Acceso a las redes, a los sistemas de acceso condicional y a los contenidos
d) Acceso al espectro de frecuencias
e) Normas
f)
Fijacin de precios
Las definiciones actuales delimitan las fronteras que separan la diferente regulacin sectorial y las
diferentes autoridades reguladoras. La regulacin se haya relacionada con las definiciones de las
actividades. Aunque pueda ser
independiente de la tecnologa
como en el sector de la
radiodifusin (y, cada vez en mayor medida, en el de las telecomunicaciones), puede estar
relacionada con la tecnologa utilizada para ofrecer los servicios, y adems pueden existir reas
reguladas y otras carentes de normas detalladas.
Vistos los obstculos potenciales anteriormente enumerados, es preciso examinar las definiciones
utilizadas actualmente en la regulacin (y la forma en que las autoridades regulatorias las aplican)
para comprobar si:
Opciones posibles
Una primera opcin sera la de seguir trabajando con las definiciones actuales, considerndolas
vlidas para la mayor parte de los servicios ofrecidos, y extender, cuando proceda, los principios
que sustentan la regulacin actual, al tiempo que se adapta la forma en que se aplica para tomar
en consideracin las caractersticas especficas de los servicios nuevos .
Una segunda opcin sera la creacin de una categora distinta de servicios nuevos que
coexistiera con las definiciones actuales.
Una
tercera
opcin
sera
adaptar
las
definiciones
actuales
que
se
utilizan
en
las
telecomunicaciones y/o la radiodifusin de forma que tuvieran en cuenta las tendencias y avances
actuales.
Ingreso al mercado
Un tema particular es la concesin de derechos especiales y exclusivos por parte del Estado, si
bien esto puede justificarse en aras de la realizacin de un cometido de inters econmico general
- asignado a la empresa de que se trate
el logro del objetivo perseguido, aun cuando de dichos derechos derive una restriccin de la
competencia o un obstculo a la libre circulacin de servicios. Pero tambin habra que considerar
que la limitacin artificial del uso de las redes o mantener monopolios al tiempo que en otros
pases estn plenamente abiertos a la competencia podra impedir a los usuarios el acceso a los
servicios innovadores, crendose as una discriminacin injustificada.
i)
ii)
la limitacin de los servicios que pueden ofrecerse a travs de una red dada (de
forma que, por ejemplo, se impidiera a un operador de telecomunicaciones utilizar
su red para ofrecer servicios de ocio);
iii)
Frente a esta situacin algunos alegarn que la concesin de derechos limitados o la limitacin del
uso de las redes a finalidades particulares constituyen un buen medio para fomentar la inversin.
Otros podrn sealar que las restricciones de este tipo revisten particular importancia en las
primeras fases de la competencia o en los casos en que un agente concreto disfrute de una
posicin de fuerza en el mercado (por ejemplo, con respecto a una red competidora o a contenidos
de elevado valor).
En estos casos, unas medidas especficas de proteccin pueden conseguir que los competidores
potenciales no se vean discriminados o que existan incentivos adecuados para su incorporacin al
mercado. Segn este razonamiento, dichas medidas podran consistir en la exigencia de
transparencia o de separacin contable, en una separacin estructural o incluso en restricciones
sobre las actividades comerciales globales.
Concesin de licencias
Al mismo tiempo, aun cuando resultasen innecesarios los sistemas de concesin de licencias y se
propusieran soluciones del tipo de la autorregulacin, lo ms probable es que los consumidores
exijan una adecuada proteccin de sus intereses y una delimitacin clara de las responsabilidades
respectivas con respecto a ellos de los proveedores de servicios y de los operadores, por lo que
sera recomendable que los consumidores participen plenamente en la elaboracin y aplicacin de
cualquier planteamiento de tipo autorregulador.
Podra resultar necesario plantear de otra manera la concesin de licencias para servicios de
radiodifusin. Actualmente, por regla general, las autoridades correspondientes de cada Estado
conceden licencias o autorizaciones a las entidades de radiodifusin canal por canal. En un nuevo
entorno digital y multicanal podra resultar necesario un replanteamiento de estos regmenes,
c) Las tasas asociadas a las licencias deben guardar proporcin con el nivel de
esfuerzo necesario para la gestin del proceso de gestin de las licencias y no
deben constituir un impuesto discriminatorio sobre los beneficios esperados.
El tema en cuestin es si las normas de acceso abierto que se aplican actualmente a las
infraestructuras de telecomunicaciones y de acceso condicional a la televisin digital deben
aplicarse en general a los sectores afectados por la convergencia. Conforme a las tendencias
actuales del mercado y de la tecnologa podemos considerar que es probable que la convergencia
De esta manera el acceso a cualquiera de los extremos de la red de transmisin (es decir, la
entrega del servicio al telfono, PC o televisor del usuario y la capacidad de acceder a la red para
ofrecer servicios o contenidos) adquirir una importancia crucial.
En general, las condiciones de acceso a las redes, los sistemas de acceso condicional o los
contenidos concretos deben ser objeto de acuerdo comercial entre los agentes del mercado. Pero
deber considerarse que las normas sobre competencia seguirn desempeando un papel
esencial en la resolucin de los problemas que puedan plantearse.
Dadas las tendencias ya comentadas puede considerarse como probable que el mercado que
actualmente est configurndose estar compuesto por agentes de envergadura muy diversa, pero
es muy probable tambin que existirn poderosos operadores integrados verticalmente
procedentes de los sectores de telecomunicaciones, audiovisual (principalmente radiodifusin) y
TI/software, que se apoyarn en sus puntos fuertes tradicionales y en sus recursos financieros.
Entre los problemas que podran surgir entre los distintos sectores figuran la de la agrupacin de
contenidos y servicios, o de capacidad de red y servicios, la fijacin de precios predadora, la
subvencin cruzada de servicios o equipos y la discriminacin en favor de las actividades propias.
Como ya se sealado las cuestiones de acceso a las redes o a los contenidos debern ser objeto
de acuerdo comercial, sometido a la aplicacin de las normas sobre competencia. No obstante, en
algunas reas los marcos actuales prevn una intervencin regulatoria. Por ejemplo, en el sector
de las telecomunicaciones, el marco acordado para la interconexin garantiza que todo usuario
pueda ponerse en contacto con cualquier otro usuario y que todo proveedor de servicios pueda
tener acceso a estos clientes en condiciones equitativas, no discriminatorias y proporcionadas,
concedindose a las autoridades reguladoras de las telecomunicaciones la facultad de intervenir y
resolver litigios, as como la de establecer medidas de salvaguardia para garantizar la
transparencia y el comportamiento no discriminatorio.
de
acceso
abierto
tales
como
los
que
presiden
las
infraestructuras
de
telecomunicaciones a otras redes o si cabra elaborar otros principios. Incluso dentro del sector de
las telecomunicaciones, el desarrollo de Internet est planteando diversos problemas relacionados
con las condiciones en las que los proveedores de acceso a Internet consiguen acceder a las
actuales redes fijas y mviles. Uno de ellos es el de si deben disfrutar de los mismos derechos de
interconexin que otros agentes y tener acceso a elementos del servicio desglosados, y otro es el
de si estos proveedores, al ofrecer un abanico de servicios de telecomunicacin, deben compartir
alguna de las obligaciones de prestacin de servicios de telecomunicacin.
Los sistemas de acceso condicional constituyen el medio tcnico mediante el que los proveedores
de contenidos y servicios pueden recuperar su inversin mediante el cobro de cuotas de abono o
por consumo. Sera recomendable que un marco regulatorio para el acceso condicional a los
servicios de televisin digital, estableciera la exigencia que quienes exploten este tipo de sistemas
ofrezcan a las entidades de radiodifusin servicios tcnicos de forma equitativa, razonable y no
discriminatoria, asimismo es recomendable que dicho marco regulatorio adopte una posicin
equitativa para la fase inicial de esta nueva industria, estableciendo as requerimientos lo
suficientemente pequeos para fomentar la innovacin y la inversin en un entorno que se
encuentra en una rpida evolucin tcnica y comercial, a la vez que lo suficientemente grandes
para proteger la competencia leal y el bienestar del consumidor.
Los sistemas de navegacin constituyen una herramienta que ayuda a los usuarios a hacer frente
al crecimiento y diversificacin de la informacin y los servicios en la sociedad de la informacin.
Entre ellos se cuentan los navegadores o browsers (p. ej., Netscape o Microsoft Explorer), los
motores de bsqueda (Altavista, Yahoo, etc.) y las guas electrnicas de programas (EPG).
Actualmente, constituyen dos segmentos de mercado diferentes: los navegadores y los motores de
bsqueda se utilizan para explorar las pginas web de Internet, mientras que los EPG representan
los zapeadores electrnicos del futuro, que conducirn a los espectadores a travs de una
multitud de programas y canales de televisin digital. Muchos entienden que esta nueva forma de
seleccin de programas desembocar en la desaparicin del concepto de canal tal como lo
entendemos hoy, que se ver sustituido por grandes marcas aglutinadoras complementadas por
elecciones a la carta por parte de los consumidores. Los navegadores y los motores de bsqueda
son intrnsecamente independientes, y pueden explorar el universo de Internet sin ligarse a una
fuente de informacin concreta o a un hardware o software concretos.
Por regla general, los convenios establecidos entre proveedores de contenidos, propietarios de
derechos y transportistas de contenidos son objeto de acuerdos comerciales. El hecho de
conceder una exclusiva puede plantear problemas desde el punto de vista de las normas sobre
competencia. Los acuerdos exclusivos entre proveedores de contenidos y transportistas de
contenidos pueden poner trabas a la libertad de eleccin del consumidor, al impedir el acceso a los
contenidos suministrados por los competidores, especialmente mientras no exista an una
competencia efectiva en el suministro de canales de entrega al usuario. Por ejemplo, la posesin
de derechos de exclusividad con respecto a contenidos importantes, tales como los grandes
acontecimientos deportivos, puede conferir un enorme poder comercial a determinados agentes del
mercado. Aunque la industria de contenidos depende en grado sumo de la escala, por regla
general explota las economas de escala mediante una gestin cuidadosa de los sistemas de
distribucin (p. ej., cine, alquiler de vdeos, venta de vdeos, pago por visin, televisin de pago,
televisin tradicional). La exclusividad de la distribucin permite a menudo a los propietarios de
contenidos garantizar este proceso. Pero la convergencia puede incidir en los fundamentos en que
actualmente reposan estos sistemas de distribucin y desembocar en una mayor dependencia de
la distribucin electrnica no exclusiva por constituir una forma eficaz de obtener mayores ingresos.
Del mismo modo, otra consecuencia de la convergencia podra ser la de disolver los
embotellamientos en el transporte. Por ejemplo, sera posible que los derechos exclusivos de
distribucin concedidos a las empresas de distribucin por cable no se traduzcan ya
automticamente en un monopolio a nivel de servicio, de tal manera que es posible que las
empresas de cable compitan con las entidades de difusin de televisin digital por satlite y por
tierra, con los proveedores de acceso a Internet y con los operadores de telecomunicaciones.
Pese a que la digitalizacin en que se apoya la convergencia hace que aumente de manera
significativa la capacidad potencial de las redes de transmisin, el crecimiento de la demanda,
tanto en lo que se refiere a agentes del mercado como a ancho de banda, hace que los recursos
sigan siendo un problema clave para la regulacin; destaca entre ellos el problema del acceso al
espectro radioelctrico.
El espectro de frecuencias sigue siendo un recurso clave, pero finito incluso en la era digital.
Aunque el paso de las tecnologas analgicas a las digitales, tanto para la telefona mvil como
para la radiodifusin, se traducir en ltima instancia en ahorros significativos, esta transicin se
efectuar con lentitud.
Dada la importancia del espectro, las diferencias entre sectores mencionadas al inicio, en lo que se
refiere a la cantidad de espectro disponible y al precio de ese espectro pueden tener repercusiones
importantes sobre el desarrollo de los canales actuales y nuevos. Aun cuando las atribuciones se
determinen a nivel internacional y regional, las diferencias que existen actualmente a nivel nacional
entre un sector y otro en cuanto al precio de las frecuencias podra llegar a falsear la competencia.
Por ejemplo est el caso en que una entidad de radiodifusin, que ofrece servicios multimedios o
en lnea utilizando espectro obtenido gratuitamente o a bajo precio, compite con operadores
procedentes del sector de las telecomunicaciones que han tenido que pagar un precio que refleja
el valor comercial del recurso asignado.
Muchos observadores argumentan que, desde un punto de vista econmico, el poner precio al
espectro puede fomentar un uso ms eficiente del mismo y contribuir a garantizar la atribucin de
frecuencias a las reas que ms lo necesitan. Consideran adems que son principios comerciales
de este tipo los que deben inspirar la poltica de frecuencias en el momento de determinar las
atribuciones en las Conferencias Mundiales de Radio-comunicaciones o a nivel regional, de
manera que en las decisiones de atribucin de espectro se de preferencia a los usuarios de mayor
valor sobre los usuarios de menor valor.
En lo que se refiere al uso eficiente del espectro, una posibilidad sera alejarse de las prcticas
actuales consistentes en asignar bloques determinados de espectro a servicios determinados, o al
uso de tecnologas determinadas para la prestacin de tales servicios, aunque en esta situacin
seguiran resultando necesarias ciertas medidas mnimas de proteccin tcnica (por ejemplo contra
la interferencia electromagntica entre sistemas diferentes). En la prctica esta propuesta podra
significar que en lugar de asignar una banda de espectro determinada exclusivamente para las
comunicaciones mviles o la radiodifusin, se permitira al beneficiario de la asignacin el utilizar el
espectro para los servicios que quisiera.
e) Normas
En todos los sectores afectados por la convergencia existen normas cuyo objetivo es garantizar la
consecucin de determinados objetivos de inters pblico y general. Como ya se seal
anteriormente las tendencias tanto tecnolgicas como de mercados no invalidan la regulacin del
servicio universal en las telecomunicaciones ni la misin de servicio pblico en el campo de la
radiodifusin, pero ms bien refuerzan la necesidad de contar con normas claras y efectivas en
relacin con objetivos especficos identificados como de inters pblico.
En el caso de algunos objetivos de los diferentes sectores, se han impuesto obligaciones concretas
a uno o ms operadores para garantizar su consecucin. Tal es el caso en lo que se refiere a los
operadores del sector de las telecomunicaciones con respecto al servicio universal o a las
entidades de radiodifusin a las que se ha conferido una misin de servicio pblico. En el primer
caso, puede exigirse que otros agentes del mercado contribuyan a sufragar los costes de dichas
obligaciones siempre que representen una carga no equitativa para el operador afectado.
Algunos consideran que, desde el momento en que existe este marco en las telecomunicaciones,
la ausencia de otro similar en la radiodifusin para la misin de servicio pblico desincentivar a las
empresas que deseen operar de forma integrada o favorecer la posicin de los que se incorporen
al mercado de las telecomunicaciones a partir de los medios de comunicacin. Otros responden
que la convergencia no cuestiona esta diferencia de requerimientos dado que los objetivos
subyacentes son muy diferentes. Pero finalmente consideran imposible estimar de forma sensata
las obligaciones relativas a la misin de servicio pblico y, por consiguiente, establecer
comparaciones con la experiencia de las telecomunicaciones.
Otra cuestin es la de quin podr en el futuro desempear una misin de servicio pblico u
ofrecer el servicio universal. Tradicionalmente estas obligaciones han recado en una nico
operador, sin embargo, la posibilidad de ofrecer los servicios de telefona vocal a travs de un
ordenador o de un televisor o la de servirse de Internet para leer, contemplar o escuchar la
programacin de las entidades de radiodifusin demuestran que las nuevas plataformas podran
tambin desempear cierto papel en el cumplimiento de estas obligaciones de inters pblico, por
lo que quizs cabra plantearse si ello no constituye una razn ms para definir, o redefinir,
adecuadamente tales obligaciones.
Adems, puede plantearse la cuestin de si resulta necesario modificar los marcos existentes
actualmente para crear un marco para las organizaciones de radiodifusin tanto pblicas como
privadas, de forma que se permita a diferentes organizaciones, incluidas las ajenas al sector
tradicional, presentar sus propuestas para el desempeo de las obligaciones de inters pblico.
La convergencia est propiciando una reevaluacin de los medios de conseguir los objetivos en
materia de contenidos. En este tema lo recomendable sera tratar de orientarse por la aplicacin
del principio de proporcionalidad, que exige reevaluar los planteamientos actuales a la luz de las
caractersticas especficas del servicio de que se trate. Esto significa que no tiene por qu aplicarse
una nica norma a los mismos contenidos con independencia del canal que se utiliza para su
distribucin, sino que podran aplicarse normas distintas, por ejemplo es probable que los controles
aplicados a la publicidad en la radiodifusin tradicional resulten inadecuados para un programa de
televisin de pago, dadas las caractersticas particulares de este nuevo servicio.
Las entidades de radiodifusin pblicas tradicionales tambin tendran que replantearse su funcin
en el entorno convergente. Por una parte, es probable que su cuota de mercado disminuya a
medida que aumentan las posibilidades de eleccin de los usuarios dados los lmites de consumo
que pueden darse en un da de 24 horas. Adems, el aumento de los precios de los contenidos
podra someterles a presiones presupuestarias que excedieran su presupuesto. De esta manera se
plantea la interrogante si las entidades de radiodifusin pblicas podrn seguir teniendo acceso a
contenidos atractivos en un entorno de fuerte competencia por la adquisicin de derechos de
programas, dentro de las limitaciones de financiacin actuales, otra interrogante es si competiran
con las nuevas entidades de televisin de pago.
Por otro lado, la convergencia tecnolgica ofrece a las entidades de radiodifusin pblicas un
amplio abanico de posibilidades nuevas, tanto en lo que se refiere a actividades como a maneras
de llegar a los espectadores y oyentes. Este hecho puede potenciar su funcin actual y
proporcionarles nuevas fuentes de ingresos que complementen su financiacin actual. El marco
regulatorio debe hacer posible que las entidades de radiodifusin aprovechen estas oportunidades
nuevas y, asimismo, que se beneficien de las economas de escala y de alcance siempre que ello
redunde tambin en beneficio del consumidor. Sin embargo, si se utilizaran los fondos estatales
destinados para ayudar a una entidad de radiodifusin pblica a llevar a cabo su misin de servicio
pblico sustentando y subvencionando estas nuevas actividades, o el uso de nuevas plataformas
tecnolgicas, debera evaluarse si tales prcticas estaran sujetas a las normas vigentes sobre
competencia en cada pas.
Dado el carcter mundial del comercio electrnico, es necesario disponer de productos y servicios
criptogrficos que se ajusten a las distintas necesidades de las empresas y los particulares.
Diversidad cultural
La radiodifusin de servicio pblico ha sido tradicionalmente uno de los vehculos utilizados para
conseguir objetivos de poltica cultural definidos as como objetivos de inters pblico. En este
sentido se puede definir como objetivo de inters pblico el contribuir a fortalecer la diversidad
cultural de una nacin o conjunto de naciones.
Al respecto algunos observadores sostienen que los actuales planteamientos verticales en materia
de regulacin pueden seguir vigentes, proporcionando as una elevada certidumbre a la mayor
parte de los agentes del mercado.
Otros, sin embargo, consideran que estos obstculos se oponen a la lgica de las actuales
tendencias de la tecnologa y del mercado, por lo que se hace necesario un modelo regulatorio
nico para todos los sectores del entorno convergente, basado en unos principios comunes,
Por ltimo existe la opinin que cualquier enfoque horizontal debe reflejar la realidad tecnolgica
consistente en que resulta posible que cualquier red transporte cualquier servicio y que, por
consiguiente, dicho enfoque horizontal debe limitarse a las cuestiones que afecten a la
infraestructura subyacente. Esto permitira un trato diferenciado de los servicios prestados a travs
de esa red.
En estos dos ltimos enfoques, se trata bsicamente de alejarse del modelo vertical de regulacin
sectorial en favor de un modelo horizontal en el que se efecte una distincin entre la red o la capa
de transmisin en los sectores convergentes y los servicios que se transporten a travs de esas
redes.
Por otro lado, habra que evaluar si dicho nuevo ordenamiento conducira a la existencia de un
regulador nico que se encargara de todos los aspectos, tanto de los contenidos como de la
prestacin y entrega de los servicios, o si resultara ms apropiado el tener una estructura en la
que estuvieran divididas las responsabilidades entre los servicios y las actividades de transmisin
o, incluso, que existieran mltiples organismos reguladores en cualquiera de estas capas. Sobre
esto hay variedad de opiniones, ya que algunos consideran que un nico organismo puede
mantener ms fcilmente un enfoque coherente, que integre sin fisuras dentro de un mismo marco
el inters pblico y los aspectos de eficiencia econmica de la regulacin. Otros preferiran
mantener la separacin para evitar el riesgo de que el inters pblico pase a un segundo plano
ante las prioridades econmicas. Sin embargo, debera siempre considerarse que el fenmeno de
la convergencia lleva aparejada la realidad de que no resulta posible una separacin estricta entre
la prestacin del servicio por un lado y la transmisin y el transporte por otro, y adems podra
crear dificultades a la hora de abordar los problemas relacionados con el peso en el mercado y la
integracin vertical.
Dada la velocidad y el dinamismo del proceso las autoridades regulatorias tendran que evitar los
planteamientos que conduzcan a una regulacin excesiva o que supongan una mera ampliacin de
las normas existentes en los sectores de las telecomunicaciones y radiodifusin a reas y
actividades actualmente poco reguladas. Cualquier norma que se establezca debera ir
encaminada a la consecucin de unos objetivos claramente definidos y con unos medios
proporcionados.
2. Los futuros enfoques reglamentarios deben responder a las necesidades de los usuarios
Una prioridad clave de todo marco regulatorio debe ser la de satisfacer las necesidades de los
usuarios ofrecindoles ms posibilidades de eleccin, mejores niveles de servicio y menores
precios, al tiempo que se garantizan plenamente los derechos del consumidor y el inters pblico
en general.
3. Las decisiones sobre regulacin deben guiarse por la necesidad de establecer un marco claro y
previsible
El objetivo de los reguladores debe ser el establecimiento de un marco claro y previsible que
permita invertir a las empresas. Es importante que dicho marco deje en claro qu campos pueden
dejarse a cargo de los agentes del mercado y que tambin identifique cuales de las nuevas
actividades generan incertidumbre respecto a si conviene regularlas o no, y si fuera adecuado
regularlas se expresara en qu manera se hara y si las medidas regulatorias seran objeto de
revisin despus de un determinado tiempo.
Aun cuando exista una tendencia general hacia una regulacin ms ligera, la mayor competencia
propiciada por la convergencia subraya la necesidad de contar con unas autoridades reguladoras
efectivas e independientes. La independencia reviste especial importancia en los casos en que el
Estado siga participando en la propiedad de alguno de los agentes del mercado.
Al examinar las distintas opciones, es probable que una buena frmula exija algo ms que la mera
creacin de un marco flexible para los nuevos tipos de servicios. Tambin ser esencial contar con
una gua que permita adaptar el marco actual a un ritmo que siga garantizando unas condiciones
de mercado equitativas y no discriminatorias y en el que los intereses de los usuarios estn
debidamente atendidos. La velocidad y la manera de llevar a cabo esta transformacin representan
aspectos fundamentales del proceso.
A continuacin se presentan tres opciones bsicas que podran surgir para abordar dicho proceso.
En esta situacin, se respetaran los actuales modelos de regulacin vertical. Esto significa que
seguiran siendo de aplicacin normas distintas en los sectores de las telecomunicaciones y de la
radiodifusin, y en menor medida en la edicin y la TI. Los marcos actualmente existentes a nivel
nacional se extenderan segn procediera para responder a las exigencias de un mercado
competitivo y a los retos planteados por las nuevas tecnologas y servicios.
Opcin 2: Elaborar un modelo reglamentario independiente para las nuevas actividades, que
coexistira con la reglamentacin referente a telecomunicaciones y radiodifusin.
Esta opcin significara que se extraeran los nuevos servicios y actividades que traspasan las
fronteras tradicionales, dotndoles de un conjunto de normas diferenciado, si es que se considera
que hacen falta tales normas. De esta forma se creara una nueva categora de servicios en
paralelo a los actuales modelos regulatorios de las telecomunicaciones y la radiodifusin. En
esencia, se tratara de apartarse de las fronteras de mercado basadas en la tecnologa o en la
plataforma para una amplia gama de servicios, al tiempo que se permitira que el marco de las
actividades fundamentales tradicionales de telecomunicacin y radiodifusin se adaptara de forma
paulatina.
La principal dificultad de esta opcin estriba en la determinacin de las fronteras entre lo que va a
formar parte del mundo de los nuevos servicios poco regulados y lo que seguir estando sometido
a la regulacin tradicional. Una posibilidad sera definir ciertos tipos de servicio, por ejemplo
Internet, o la explotacin de sistemas de acceso condicional, de forma negativa, como servicios
que no son ni de telecomunicaciones ni de radiodifusin.
Opcin 3: Introducir progresivamente un nuevo modelo regulatorio que incluya tanto a los servicios
ya existentes como a los nuevos.
Esta es la opcin ms ambiciosa ya que exige un replanteamiento y una reforma radical del marco
regulatorio actual. Esto no significa necesariamente elaborar un conjunto nuevo de normas, sino
ms bien estudiar la manera de adaptar los marcos ya existentes para fomentar la flexibilidad,
suprimir las incoherencias, evitar la discriminacin intrasectorial e intersectorial y garantizar la
consecucin de los objetivos de inters pblico. Esta opcin creara un marco que, en lugar de ser
aplicable a unos pocos servicios, segn se propone en la opcin 2, cubrira la totalidad de los
sectores.
Esta opcin exigira una definicin ms amplia del concepto de servicios de comunicacin, que
sustituira a las de los servicios de radiodifusin y de telecomunicaciones. La proporcionalidad
sera una caracterstica imprescindible del nuevo marco, ya que con una definicin tan amplia
habra que poner el nivel de regulacin en consonancia con la naturaleza del servicio y con la
intensidad de la competencia.
Dentro de esta tercera opcin sera posible avanzar paso a paso, centrndose en primer lugar en
las reas prioritarias en las que hace falta un enfoque regulatorio coherente (por ejemplo los
problemas relativos al acceso). Otro punto esencial de esta opcin sera el de dejar un tiempo
suficiente para proceder a pasar al nuevo rgimen.
Referencias: CITEL, Libro sobre la Infraestructura de la Informacin en las Amricas. Comisin Europea, Libro Verde sobre
la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicacin y tecnologas de la informacin.