Principios

generales y
polticas pblicas
Herramientas del Derecho
Administrativo para optimizar
la satisfaccin de necesidades
y universalizar los derechos
humanos en un Estado Eficaz
u

Principios
generales y
polticas pblicas
Herramientas del Derecho
Administrativo para optimizar
la satisfaccin de necesidades
y universalizar los derechos
humanos en un Estado Eficaz
u

Alessandra Minnicelli

Prlogos

Walter F. Carnota
Ricardo Rivero Ortega

LA LEY

Minnicelli, Alessandra
Principios generales y polticas pblicas. - 1a ed. - Ciudad
Autnoma de Buenos Aires: La Ley, 2013.
432 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-2568-0
1. Polticas Pblicas. I. Ttulo
CDD 320.6

Alessandra Minnicelli, 2013

de esta edicin, La Ley S.A.E. e I., 2013
Tucumn 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723
Impreso en la Argentina
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Tirada: 400 ejemplares
I.S.B.N. 978-987-03-2568-0
S.A.P. 41551754

Argentina

Prlogo
Alessandra Minnicelli, a quien conoc en virtud de nuestro desempeo docente en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires, tena una ilusin: ser Doctora en Derecho por
la Universidad de Salamanca. El desafo propuesto no era sencillo ni
menor. En efecto, la tesista era experta en polticas pblicas, pero exista hasta este trabajo una gran desconexin epistemolgica entre
ese universo y el marco jurdico que le imprime en especial el Derecho
Administrativo, en donde siempre discuti la tensin entre potestad y
libertad. Adicionalmente, haba que realizar las pertinentes vinculaciones entre los ordenamientos jurdicos espaol y argentino, con las
distancias no slo geogrficas que nos separan del Viejo Mundo, sino
computando variables estructurales diferenciales como el espacio integrado que hoy suministra la Unin Europea, el Estado de las autonomas espaol contenido en el Ttulo VIII de la Constitucin de 1978 y el
federalismo argentino desde Juan Bautista Alberdi en adelante.
Irrumpieron ms vallas en el camino. Sealo dos, una personal de
la autora y otra de matriz constitucional comparada. El temprano fallecimiento de su hijo Facundo fue la primera, muy difcil de sobrellevar para cualquier ser humano. La erosin del Estado de bienestar
espaol, cercano a la finalizacin de su labor investigativa, fue la otra.
Sin embargo, ninguna de estas dificultades logr vencer su frrea voluntad de concluir el trayecto que haba emprendido. La hoy Doctora
Minnicelli avanz gradualmente pero a paso constante en su esfuerzo
acadmico, con la colaboracin de mis colegas el Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca, Ricardo Rivero Ortega, y el economista Bernardo Kliksberg, quienes actuaron junto conmigo como Directores de este trabajo doctoral.
Por mi parte, debo dejar constancia que Minnicelli cumpli escrupulosamente con las pautas metodolgicas que le indiqu para
su investigacin: lograr relacionar acabadamente esos dos universos paralelos de las polticas pblicas y de los principios del Derecho
Administrativo, tornarlos ms amigables entre s y no divorciados ni
desconectados como clsicamente se los haba abordado. Compuls a
estos fines literatura especializada, actualiz sus nutridos conocimien-

VIII

Alessandr a Minnicelli

tos sobre el fenmeno de la Administracin pblica, puso de resalto

a los principios basales del Derecho Administrativo y los desmenuz
en clave constitucional. Cotej sentencias, publicaciones peridicas y
normativas de ambos mrgenes del Atlntico. Dentro del proceso de
prueba y error propio de toda investigacin cientfica, nunca abandon su creencia en la eficacia que deben exhibir las polticas pblicas, que coadyuvan para la conformacin de un Estado inteligente, con
adecuados indicadores para la medicin de resultados. Todas estas
vocaciones se vieron reflejadas en la obtencin sobresaliente summa
cum laude del grado de Doctora, conferido por un jurado binacional
conformado en Salamanca por los juristas Juan Carlos Cassagne (Presidente), Dmaso Javier Vicente Blanco (Secretario) y ngel Snchez
Blanco, y la reconocida politloga Esther del Campo.
La leccin humana que nos brinda Alessandra a todos nosotros es
que sin importar barreras aparentemente inquebrantables, sean stas
culturales, jurdicas o personales, no debemos nunca dejar de lado
nuestros sueos. Si hay dedicacin, esfuerzo y humildad tal como ella
puso de manifiesto a lo largo de todo este proceso, se puede lograr el
objetivo, aunque parezca utpico al comienzo del camino.
Dr. Walter F. Carnota
Catedrtico de la Universidad de Buenos Aires

Prlogo
Volver a los principios siempre es una buena idea. Tal regreso nos
ayuda a comprender las razones de ser de todo aquello sobrentendido, tantas veces distorsionado o huero por el simple transcurso del
tiempo, el abandono de actitudes originales y la aparente satisfaccin
de una previa necesidad. Cuando los marcos culturales pierden sus
races, sufren como las personas una metamorfosis degenerativa;
se convierten en caricaturas de su pasado.
Cules son los principios del Derecho administrativo? Radican en
el universal humano de reaccin frente a los abusos y excesos de la
autoridad, el afn social de racionalizar y comedir el ejercicio de las
potestades, realizar el inters general considerando los derechos e intereses de cada persona en la comunidad. Renacen cada vez que un
pueblo sujeta a normas a sus gobernantes: en Espaa, Tnez, Alemania, Egipto, Brasil, o Argentina.
Muchas son las tentaciones enfermizas en torno al poder la hybris, tan difcil autocontrolarse cuando alrededor se escuchan demandas urgentes de transformacin de la realidad. All donde es ms
necesario, las polticas pblicas se presentan como mgicas capacidades para acabar con la desigualdad, la injusticia, la marginalidad,
el subdesarrollo, el hambre. Asaz encomiables misiones, a la altura de
los ngeles si pudiramos llegar a serlo.
Como slo somos humanos demasiado humanos que estas
polticas desplieguen su potencial atendiendo a los principios del Derecho administrativo no es cuestin balad. Supone asumir la relevancia de los medios, la importancia del cmo hacemos las cosas y
qu daos y perjuicios hemos de intentar evitar en todo caso. Primum
non nocere, principio de la medicina con claros reflejos en el Derecho
administrativo.
La presente obra enfatiza los principios de eficacia, eficiencia
y efectividad. Y lo hace desde la ms valiosa de las legitimidades: el
ejemplo. Porque su autora se mostr eficaz, eficiente y efectiva en el
propsito de ser Doctora por la Universidad de Salamanca. Persever

Alessandr a Minnicelli

en el tratamiento de cuestiones complejas, sin cesar en su estudio. Y

fue capaz de sobreponerse a la ms temible adversidad manteniendo
con resiliencia su dedicacin a los principios.
Admirable es la capacidad humana para ensearnos cada da filosofa antigua. Sobrecogido por el esfuerzo de la Doctora Alessandra
Minnicelli, quien suscribe rehsa polemizar sobre la prioridad del
principio de eficacia. Creyente ilusorio en el principio de proporcionalidad, comprendo sin embargo la conveniencia de hacer las cosas,
empujando las polticas pblicas democrticas y sociales, sin renunciar al ideal del Estado de Derecho, presupuesto civilizatorio.
Evoquemos la equidad, el iusnaturalismo y las ms recientes construcciones jurdicas del sentido comn as, por ejemplo, el principio de compensacin, analizado por el actual Presidente del Tribunal
Constitucional Federal Alemn, Prof. Andreas VoBkuhle. Coincidamos en los principios y reconozcamos a cada uno lo suyo, viviendo
honestamente y sin hacer dao a nadie. Doctora Minnicelli. Vtor.
En Santo Domingo, desde donde Fray Antonio de Montesinos predic en defensa de los derechos de los habitantes de Amrica, en mayo
de 2013.
Dr. Ricardo Rivero Ortega
Catedrtico de Derecho Administrativo y Decano
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca

ndice general
Pg.

Prlogo de Walter F. Carnota...........................................................................

Prlogo de Ricardo Rivero Ortega....................................................................

VII
IX

Introduccin
A. El derecho administrativo y las polticas pblicas. Su encuadre...............
B. Enfoque y metodologa de investigacin....................................................

1
7

Primera Parte

La evolucin del Estado y las Polticas Pblicas

Captulo I

El quehacer poltico del Estado

1.1. Evolucin histrica...................................................................................
1.2. El fenmeno estatal..................................................................................
1.2.1. El Estado de Bienestar....................................................................
1.3. El contexto histrico argentino en el concierto latinoamericano.........
1.4. Qu son las polticas pblicas. Aproximacin conceptual....................
1.5. Las polticas pblicas. Definicin............................................................
1.6. Etapas de desarrollo.................................................................................
1.6.1. Diseo, formulacin y sancin......................................................
1.6.2. La implementacin........................................................................
1.6.3. Consecuencias o resultados..........................................................
1.6.4. Control de gestin..........................................................................
1.6.5. La reformulacin y retroalimentacin de las polticas pblicas...
1.6.6. La descentralizacin de las polticas pblicas como herramienta..............................................................................

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67

Captulo II

Constitucin y Derecho Administrativo en el Estado

2.1. La fuerza normativa de la Constitucin. Un cambio de paradigma
para el derecho administrativo...............................................................

83

XII

Alessandr a Minnicelli

Pg.

2.2. El Estado Social y Democrtico de Derecho...........................................

2.3. El Derecho Pblico como sistema de principios jurdicos coordinados.............................................................................................................
2.4. La razn de ser del Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo como Derecho Comn de la administracin..................................
2.5. Respeto a los derechos fundamentales...................................................
2.6. La Jurisdiccin Administrativa.............................................................
2.7. Derecho Administrativo y globalizacin.................................................

86
91
100
107
110
116

Segunda Parte

Estado Social en Derecho Administrativo

Captulo III

Los principios del Derecho Administrativo

3.1.
3.2.
3.3.
3.4.

3.5.
3.6.

3.7.

3.8.

El inters pblico......................................................................................
Sobre los principios generales.................................................................
Los principios generales del Derecho Administrativo...........................
Los principios del Derecho Administrativo en Espaa.........................
3.4.1. El principio de proporcionalidad..................................................
3.4.1.A. El principio de proporcionalidad y su relacin con el
principio de razonabilidad..................................................
3.4.2. El principio de legalidad................................................................
3.4.3. El principio de imparcialidad........................................................
3.4.4. El principio de supremaca del inters pblico sobre el privado....
Los principios del Derecho Administrativo Espaol a la luz de su jurisprudencia administrativa....................................................................
Los principios del Derecho Administrativo en Argentina.....................
3.6.1. Principios constitucionales administrativos................................
3.6.2. Principios del proceso administrativo..........................................
3.6.3. Otros principios del proceso administrativo................................
Los principios administrativos del Derecho Espaol y su relacin con
el Derecho Comunitario..........................................................................
3.7.1. La soberana jurdica de la Constitucin Espaola y su relacin con el Derecho Comunitario. Implicancias para la administracin........................................................................................
3.7.2. El proceso de produccin normativa en el Derecho Comunitario. Su implicancia para el Derecho Administrativo....................
El problema de los principios como fuente del Derecho. Su implicancia para el Derecho Administrativo........................................................
3.8.1. Su trascendencia.............................................................................
3.8.2. La insercin de los principios del Derecho Natural en el Ordenamiento Jurdico...........................................................................
3.8.3. Principios y derechos fundamentales. Jerarqua y lmites..........
3.8.4. Principios fundamentales y principios institucionales o sectoriales................................................................................................

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177

Principios generales y polticas pblicas

XIII

Pg.

3.8.5. El principio de igualdad y la proteccin jurisdiccional de los

derechos fundamentales de la persona........................................
3.8.6. Proteccin jurisdiccional...............................................................
3.9. La juridicidad............................................................................................
3.10. La actividad social del Estado y la juridicidad........................................
3.10.1. Distintas necesidades sociales, sobre las cuales interviene el
Estado..............................................................................................
3.11. Hacia un concepto de jurisdiccin..........................................................
3.12. El problema del acceso a la justicia.........................................................
3.13. Los principios del derecho administrativo que afectan a las polticas
pblicas. La eficacia.................................................................................

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Captulo IV

El principio de eficacia
4.1. Las dimensiones del principio de eficacia..............................................
4.1.1. Su funcionamiento en relacin con los diversos derechos.........
4.2. Eficacia y constitucin econmica..........................................................
4.3. Eficacia y poltica social............................................................................
4.3.1. Eficacia y solidaridad . ...................................................................
4.3.2. El art.39 y ss. de la Constitucin Espaola...................................
4.4. Eficacia ambiental....................................................................................
4.5. Nuevas fuentes de la eficacia. Eficacia y soft law administrativo.......
4.6. Interpretacin de la eficacia. Eficacia y ponderacin. Ponderacin de
medios y de resultados.............................................................................
4.6.1. Ponderacin como procedimiento y como resultado.................
4.7. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Espaol sobre el principio de eficacia y sus derivaciones...........................................................
4.7.1. El valor de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como
fuente del Derecho Administrativo...............................................
4.7.2. Pronunciamientos relevantes del Tribunal Constitucional en
relacin al principio de eficacia....................................................

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Captulo V

Garantas de la eficacia de las polticas pblicas en el estado:

responsabilidad y control

5.1. Eficacia y responsabilidad........................................................................

5.1.1. Principio de responsabilidad objetiva..........................................
5.1.2. La gerencia social y la responsabilidad. Gerencia eficiente........
5.1.3. Instrumentos de monitoreo y control: indicadores.....................
5.1.4. Rendicin de cuentas y acceso a la informacin.........................
5.1.5. El control de las polticas pblicas................................................
5.1.5.1. La experiencia argentina. Red federal de control pblico....................................................................................

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263
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280
280

XIV

Alessandr a Minnicelli

Pg.

Reflexin final
. ...................................................................................................................

291

Conclusiones
. ...................................................................................................................

293

Tesis
. ...................................................................................................................

307

Bibliografa
. ...................................................................................................................

309

Apndice Normativo
. ...................................................................................................................

331