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DETERMINANTES DO ACESSO

INFRA-ESTRUTURA URBANA NO MUNICPIO


DE SO PAULO
Renata Mirandola Bichir

Introduo
Este artigo contrape-se ao foco da literatura
brasileira de estudos urbanos desenvolvida principalmente nas dcadas de 1960 e 1970, a qual se preocupou especialmente com a anlise dos diversos mecanismos que contribuam para a configurao de
espaos segregados, no contexto de discusses mais
amplas a respeito do modelo de desenvolvimento
capitalista brasileiro (Santos, 1979; Smolka, 1992;
Bonduki e Rolnik, 1982). Ao invs de discutir os processos de formao dos espaos perifricos e as causas da segregao residencial, pretende-se analisar
possveis conseqncias da segregao do ponto de
vista do acesso dos mais pobres a servios urbanos.
Segregao residencial um tema que est longe ser consensual, tanto em termos conceituais
Artigo recebido em julho/2007
Aprovado em novembro/2008

quanto dos grupos sociais que devem ser privilegiados na anlise, assim como dos mecanismos que
esto na causa do fenmeno ou suas principais conseqncias. Diversos autores a associam falta de
acesso a servios essenciais e a polticas pblicas (Camargo et al., 1976; Kowarick, 1979). Outros associam a segregao ao processo de formao das
reas perifricas nas principais metrpoles brasileiras (Santos e Bronstein, 1978; Santos, 1979; Vetter e
Massena, 1981; Bonduki e Rolnik, 1982; Villaa,
2000). Muitos destacam a relevncia da concentrao espacial de certos grupos sociais na definio
do fenmeno da segregao (Villaa, 2000; Marques e Torres, 2005), divergindo, entretanto, quanto
aos grupos sociais que devem ser analisados e, sobretudo, quanto aos mecanismos que geram essas
distribuies espaciais.
A literatura internacional tambm apresenta diversas formas de abordagem da questo. A segregao
RBCS Vol. 24 no 70 junho/2009

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residencial tem longa tradio de discusso em outros pases, especialmente nos Estados Unidos (Wilson, 1987; Massey e Denton, 1993; Jargowski, 1997),
assim como na Frana (Wacquant, 2001; Prteceille,
2003). Nos Estados Unidos, o debate em torno da
pobreza e da segregao urbana polarizado ideologicamente entre conservadores inscritos no registro do blaming the victim (Murray, 1984) e liberais preocupados com processos estruturais mais amplos
(Wilson, 1987). Alm disso, os estudos sobre segregao esto centrados na questo racial (Kowarick,
2001 e 2003; Recio, 2003; Massey e Denton, 1993).
O enquadramento da questo social na Frana
completamente distinto, com destaque para o papel do Estado na (re)insero social dos indivduos
(Kowarick, 2001 e 2003; Recio, 2003). A tradio
francesa elaborou importantes estudos sobre segregao, como as anlises de Wacquant (1996, 2001) a
respeito dos guetos norte-americanos e as anlises
de Prteceille (2003) a respeito da segregao sociorresidencial nas cidades francesas. Na Amrica Latina, estudos recentes sobre a dinmica da segregao em vrias cidades revelam a complexidade do
tema e dos prprios padres de configurao espacial dos grupos sociais (Sabatini et al., 2005;
Kaztman e Retamoso, 2005; Groisman e Surez,
2005; Torres e Bichir, 2008).
Neste artigo, a segregao entendida como
separao dos grupos sociais no espao, gerando
relativa homogeneidade social interna e heterogeneidade em relao aos grupos sociais do entorno,
conceito este que permite a anlise emprica do fenmeno. Nesse sentido, pretende-se analisar as possveis conseqncias da segregao (e no as suas
causas), entre elas seu impacto sobre as condies
de acesso s polticas de infra-estrutura urbana. Essa
poltica foi escolhida devido ao seu papel fundamental na conformao do espao urbano e na distribuio heterognea de benefcios pblicos entre
os diversos segmentos da populao e entre as diferentes reas da cidade de So Paulo (Bichir, 2005).
Os dados apresentados baseiam-se em um survey representativo de 40% da populao mais pobre residente no municpio de So Paulo populao que, poca, contava com um rendimento
familiar mensal de at R$ 1.100,00 , realizado em
novembro de 2004 pelo Centro de Estudos da

Metrpole (CEMCebrap). O objetivo daquele


estudo foi analisar as condies de acesso a diversas polticas pblicas de modo a verificar os nveis
de cobertura auferidos e identificar os principais
determinantes do acesso a essas polticas. O foco
na populao mais pobre permitiu verificar, para
alm da renda, quais so as demais dimenses intervenientes (Figueiredo et al., 2005). As informaes coletadas foram endereadas, permitindo a
criao de indicadores espaciais e o cruzamento das
informaes obtidas com dados de outras fontes,
como por exemplo os censitrios. Uma vez que a
amostra do survey foi desenhada de forma a captar
situaes de pobreza nas diferentes macrorregies
da cidade (pobres residentes em reas centrais, em
reas intermedirias e em reas perifricas, conforme apresentado no Mapa 1 anexo), foi possvel testar o impacto da segregao residencial sobre as
condies de acesso a servios.
Alm da relevncia da segregao residencial,
foram considerados outros condicionantes do acesso
aos servios de infra-estrutura, tais como variveis
individuais, condio de migrao, participao associativa, entre outros aspectos. Essas diferentes dimenses esto associadas a diversas matrizes explicativas
e relacionam-se com a premissa de que os condicionantes do acesso a servios urbanos so mltiplos,
mesmo entre a populao mais pobre do municpio.
O artigo apresenta, na segunda seo, os nveis
de cobertura de servios auferidos pela populao de
baixa renda de So Paulo e o indicador de acesso
elaborado para a anlise. Na terceira seo apresentada breve discusso das principais explicaes para
o acesso a polticas pblicas, apontando para os indicadores que foram construdos. A quarta seo apresenta a metodologia utilizada para avaliar a relevncia de diversos indicadores na determinao das
condies de acesso infra-estrutura urbana e tambm os resultados obtidos nessa anlise multivariada.
Por fim, a quinta seo resume os resultados obtidos.
Aspectos da infra-estrutura urbana no
municpio de So Paulo
No survey realizado em 2004, foram avaliadas
as condies de acesso infra-estrutura urbana,

DETERMINANTES DO ACESSO INFRA-ESTRUTURA URBANA...


incluindo as redes de gua, esgoto, iluminao pblica, energia eltrica e coleta de lixo, alm da presena
de calamento, transporte pblico prximo, e parques e praas. Em primeiro lugar, destacam-se os
elevados nveis de cobertura em quase todos os servios, especialmente nos casos da gua, energia eltrica
e coleta de lixo, praticamente universalizados mesmo
entre a populao mais pobre. Porm, tratando-se
em rede de esgoto, calamento, iluminao pblica,
transporte prximo e presena de parques e reas
verdes, as coberturas so inferiores (Tabela 1).
Considerando essa elevada cobertura geral, optou-se pela construo de um indicador mais exigente
de acesso, que reuniu esses servios. A agregao
foi possvel porque esses servios mostraram-se
fortemente correlacionados, o que indica que a proviso dos mesmos no se d de modo isolado, mas
parte de uma dinmica mais geral dos servios
urbanos. Estes contribuem para a chamada produo do ambiente construdo a maioria fica incrustada no espao, adquire materialidade e devem
chegar porta dos domiclios (ou mesmo em seu
interior), ao contrrio do que ocorre no caso dos
equipamentos de educao e sade, por exemplo.
Para cada varivel que compe o indicador de
acesso a servios urbanos foram consideradas duas
situaes: adequada (proviso dos servios) ou no

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Tabela 1
Cobertura de Alguns Servios Urbanos nos
Domiclios mais Pobres (%). Municpio de So
Paulo, 2004.
Servio

Cobertura

Energia eltrica
Rede de gua
Coleta de lixo
gua chega todo dia
Transporte pblico prximo
Calamento
Iluminao pblica
Esgoto
Parque ou praa prximos

97,40
96,70
92,70
92,00
89,60
83,70
76,00
75,00
46,80

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a servios pblicos, nov. 2004.

adequada (no proviso dos servios), sendo a proviso adequada identificada pelo valor um (1) e a
proviso no adequada pelo valor zero (0). O
indicador final corresponde a uma mdia dessas variveis, variando em uma escala de zero a um, onde
zero representa a pior situao e um a melhor (Tabela 2).

Tabela 2
Componentes do Indicador de Acesso a Servios Urbanos.
Municpio de So Paulo, 2004.

Componentes

1. Domiclio ligado rede pblica de gua com canalizao interna


2. Freqncia com que a gua chega ao domiclio
3. Domiclio ligado rede pblica de esgoto
4. Domiclio ligado rede pblica de energia eltrica
5. Coleta de lixo no domiclio
6. Existncia de calamento na rua do domiclio
7. Existncia de iluminao pblica na rua do domiclio
8. Existncia de transporte pblico prximo ao domiclio
9. Existncia de parque ou praa prxima ao domicilio

Situao
Adequada

No adequada

1 = Sim
1 = Todo dia
1 = Sim
1 = Sim
1 = Sim
1 = Sim
1 = Sim
1 = Sim
1 = Sim

0 = No
0 = Outras situaes
0 = No
0 = No
0 = No
0 = No
0 = No
0 = No
0 = No

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a servios pblicos, nov. 2004.

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A maioria dos domiclios est classificada nas


situaes mais adequadas, dadas as altas coberturas
observadas. Ou seja, de maneira geral possvel dizer
que mesmo os domiclios mais pobres contam com
nveis adequados de acesso a servios urbanos. Os
domiclios pior classificados nesse indicador provavelmente no contam com parques e praas prximas, podem enfrentar situaes de intermitncia no
abastecimento de gua e tm problemas com a rede
de esgoto e com a iluminao pblica, porm contam
com rede de gua, energia eltrica e coleta de lixo.
Alm disso, esse indicador foi agregado em trs
grupos: servios inadequados (0 a 0,88); servios
deficientes (0,88 a 0,89) e servios adequados (de
0,89 a 1). Analisando a distribuio desse indicador
segundo as grandes regies do municpio (Tabela
3), possvel observar que h diferenciais significativos de acordo com o tipo de rea: enquanto na
rea perifrica 45,9% dos domiclios contam com
servios inadequados, nas reas centrais somente
22,1% apresentam essa situao. Padres similares
so observados de acordo com outras variveis
territoriais, pois domiclios localizados em reas de
favela ou loteamentos irregulares tambm apresentam nveis de acesso inferiores. Esses resultados indicam que o acesso a esses servios ainda apresenta
problemas nas reas mais segregadas.
Contudo, esses resultados no so suficientes
para comprovar a hiptese de que existe relao
entre segregao residencial e pior acesso a servios
urbanos. Em algumas interpretaes, o pior acesso
a servios urbanos tem sido analisado no como

fruto da segregao, mas como conseqncia das


condies de ilegalidade do acesso terra, que constituiriam barreiras expanso dos investimentos
pblicos (World Bank, 1999; Maricato, 1996). Assim, de modo a avaliar mais detidamente os fatores
que condicionam os nveis de acesso infra-estrutura urbana, necessrio desenvolver anlises mais
complexas, como apresentado neste artigo.
Condicionantes do acesso a polticas pblicas
H diversas hipteses explicativas para as
condies de acesso a polticas pblicas, especialmente quando se trata dos grupos mais pobres da
populao. Algumas abordagens destacam aspectos individuais dessas populaes, suas caractersticas socioeconmicas e demogrficas, tais como
sexo, idade, renda, entre outras (Barros et al., 2001;
Menezes-Filho e Pazello, 2005). Muitas anlises destacam a relevncia da atuao estatal na promoo
dos servios e polticas, apontando para as diferentes motivaes que os agentes estatais especialmente as burocracias tm ou no para expandir os servios para os grupos mais carentes, visando
sua reproduo (Marques, 2000). Na literatura dos
anos 1980, destacou-se o papel dos movimentos
sociais na explicao da expanso da proviso de
servios para reas perifricas das metrpoles brasileiras (Jacobi, 1989; Sader, 1988; Gohn, 1991).
Outros autores, mais recentemente, apontam a
relevncia de redes de relaes sociais de diversos

Tabela 3
Indicador Sinttico de Acesso a Servios Urbanos e Ambiente Construdo, Segundo Macrorregies (%).
Municpio de So Paulo, 2004.

Macrorregio

Servios Inadequados
Servios Deficientes
Servios Adequados
Total

Perifrica

Intermediria

Central

45,90
33,70
20,40
100,00

27,10
33,90
39,10
100,00

22,10
27,60
50,30
100,00

38,90
33,30
27,80
100,00

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a servios pblicos, nov. 2004.

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tipos, advindas de grupos de parentesco, associaes
comunitrias, instituies religiosas e laicas (Gurza
Lavalle e Castello, 2004; Almeida e DAndrea, 2004).
Nessa seo, apresentamos algumas dessas dimenses intervenientes no acesso a polticas pblicas,
particularmente aquelas que puderam ser testadas
na anlise a partir dos dados do survey supracitado,
bem como os indicadores que foram construdos
para cada uma dessas dimenses explicativas.
Estado
Estudar polticas pblicas que, assim como
polticas de infra-estrutura urbana, configuram-se
em cristalizaes das aes estatais na cidade
relevante no entendimento dos diferentes padres
de conformao do territrio, pois, como afirma
Prteceille (2003, p.10), referindo-se metrpole
parisiense, [...] a qualidade dos espaos residenciais
no o resultado da distncia em relao ao centro
ou da evoluo histrica da cidade, mas tambm
o efeito das polticas pblicas, que podem transformar esta qualidade atravs da criao de infra-estruturas de equipamentos e servios.
A prpria atuao do Estado no espao urbano,
por meio das polticas pblicas, pode contribuir para
criar, reforar ou reduzir mecanismos de segregao.
O Estado tem forte influncia na produo desses
espaos segregados, pois sua atuao no ambiente
construdo, por meio de investimentos em infraestrutura e em outros equipamentos pblicos, gera
valorizaes de certas reas e desvalorizao de outras. Isso faz com que a populao mais pobre muitas vezes no possa arcar com os custos das benfeitorias devido a mecanismos de renda da terra e
seja deslocada para outras reas, distantes e desprovidas de infra-estrutura bsica e equipamentos pblicos, aumentando, desse modo, seus gastos com
transporte e sua exposio a variados tipos de risco.
De modo a testar, ainda que indiretamente, a influncia da atuao estatal, foi avaliado o impacto do
investimento estatal em pequenas obras de infra-estrutura viria sobre as condies de acesso infraestrutura urbana. Esse o nico indicador que no
deriva dos dados do survey, mas sim de uma pesquisa
consolidada em Marques (2003).1 Foram consideradas apenas obras de pequeno porte com recortes

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espaciais especficos como obras de pavimentao


de ruas e pequenos servios de drenagem que foram realizados no perodo 1975-2000 pela prefeitura (Bichir, 2005). Todos esses investimentos foram
endereados e ento foi criado um indicador referente ao valor mdio dos investimentos virios por rea.
A hiptese por trs desse indicador refere-se possibilidade de locais com maiores investimentos estatais
em infra-estrutura viria serem tambm locais mais
servidos por infra-estrutura urbana, pois geralmente
essas obras so realizadas de forma conjunta.
Variveis territoriais
Como apontado, um conjunto importante de
condicionantes do acesso a polticas refere-se s
variveis territoriais (Torres, 2005). Na construo
desses indicadores, levou-se em considerao a escala da segregao, ou seja, o fato de que uma mesma cidade pode ser diferentemente segregada de
acordo com a escala considerada (Sabatini, 2000).
Essa distino de escalas permite abordar a micro
e a macrossegregao, sendo a microssegregao
considerada numa escala geogrfica mais detalhada
(como, por exemplo, o isolamento espacial de determinados grupos sociais no interior de um bairro) e a macrossegregao numa escala espacial mais
abrangente, como os padres de aglomerao espacial de grupos sociais na cidade como um todo.
Em primeiro lugar, considerou-se a macrossegregao. Nessa escala bastante agregada, procurou-se
avaliar a distncia mdia de cada domiclio pobre
em relao s reas mais ricas (regio Sudoeste do
municpio) e tambm a relevncia dos grandes tipos de rea definidos no prprio desenho do survey (macrorregies central, intermediria e perifrica ver Mapa 1, em anexo). A idia por trs desses
indicadores testar o impacto da distribuio dos
domiclios mais pobres na cidade como um todo,
abordando as reas mais ricas como plos de atrao de populao, especialmente devido maior
oferta de empregos e servios (Villaa, 2000).
Em uma escala intermediria, aqui denominada
mesossegregao, procurou-se avaliar o impacto da renda do ambiente em que se insere o domiclio pobre
analisado no survey. Nesse caso, seguiu-se a hiptese presente nos estudos de efeitos de vizinhana

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(neighborhood effects) de que domiclios pobres localizados em reas ricas ou em ambientes tambm
pobres enfrentam situaes sociais bastante diversas, em que a situao de concentrao espacial de
pobreza problemtica em termos de mecanismos
de reproduo da pobreza (Brooks-Gunn e Duncan, 1997; Yinger, 2001; Durlauf, 2001). Os indicadores construdos nesse caso foram as reas segregadas segundo um indicador de concentrao
espacial de grupos sociais (ndice de Moran Local2 ) e a renda mdia do chefe do domiclio em um
raio de at 3km,3 de modo a verificar o impacto
das condies econmicas do ambiente em que se
insere o domiclio de baixa renda.
Por fim, na escala mais desagregada espacialmente, a microssegregao, procurou-se testar os efeitos do ambiente local que poderiam ter impactos
sobre as condies de vida de populaes de baixa
renda, como a residncia em reas de favela (Torres e Bichir, 2008). Nesse caso, os indicadores criados foram a renda mdia do chefe em um raio de
at 500m ao redor dos domiclios pobres e os domiclios pobres localizados em rea de favela e loteamentos irregulares.4
Fatores individuais
Alm da dimenso espacial, outras vertentes,
presentes especialmente no mbito da economia e
da demografia, ressaltam a importncia de fatores
individuais no entendimento das condies de acesso a polticas pblicas. Essas caractersticas sociais e
demogrficas da populao alvo poderiam estimular maior acesso a informaes e maior conhecimento sobre os mecanismos de funcionamento e
os canais de acesso a certas polticas pblicas (Barros et al., 2001). Neste artigo foram testadas diversas caractersticas dos responsveis pelos domiclios mais pobres sexo, idade, cor, tempo mdio
de estudo , bem como a renda familiar mensal,
informaes disponveis no survey.

nos anos de 1970 e incio dos 1980 (Jacobi, 1989;


Sader, 1988; Gohn, 1991). Outros apontam a importncia dos grupos de parentesco e dos vnculos
com instituies religiosas ou laicas (Gurza Lavalle
e Castello, 2004; Almeida e Dandrea, 2004) como
aspectos que teriam influncia sobre o acesso a servios pblicos, especialmente no mbito de comunidades carentes. Assim, foram testadas, por meio das
informaes disponveis no survey, a influncia dos
vnculos dos indivduos mais pobres da populao
com associaes religiosas e com associaes civis
de diversos tipos, bem como sua preferncia partidria, de modo a avaliar o impacto do associativismo, das relaes comunitrias e do acesso a canais
de informao sobre os servios considerados.
Tempo no bairro
Tambm h vertentes que destacam a importncia do tempo de residncia em um determinado local do ponto de vista do incremento das condies
de acesso a certos servios. Apesar de criticar-se a
tese do evolucionismo urbano segundo a qual o
Estado tenderia a expandir os servios primeiro para
as reas mais centrais e consolidadas, que seriam mais
visveis para as polticas pblicas, levando mais tempo para atingir as reas mais distantes , considerase que o maior tempo de residncia em certas reas
pode contribuir para a realizao de uma srie de
melhorias nas residncias, nos bairros, e conseqentemente, na qualidade de vida dessas populaes (Kowarick, 2005). Alguns estudos demonstram ainda
que nas reas perifricas o tempo de residncia no
bairro importante para o adensamento das redes
de relaes e para a capacidade de organizao, inclusive para a possibilidade de demandar servios
junto ao poder pblico (Almeida e DAndrea, 2005).
Todos esses indicadores foram considerados
na anlise das condies de acesso dos mais pobres
infra-estrutura urbana em So Paulo, como apresentado a seguir.

Participao associativa
Muitos autores mobilizam em suas explicaes
o papel dos movimentos sociais urbanos que teriam
contribudo para redirecionar os investimentos estatais para as reas perifricas aps sua emergncia

Modelo de acesso infra-estrutura urbana


De modo a explorar os diversos condicionantes do acesso infra-estrutura urbana, foi necessria
a utilizao de uma anlise multivariada que per-

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mitisse testar conjuntamente os diferentes indicadores discutidos. Nesse sentido, esta seo apresenta o
modelo de anlise utilizado para testar as relaes
entre os diversos conjuntos de indicadores e os nveis de acesso aos servios urbanos (o indicador
sinttico de acesso apresentado na segunda seo).
Foi utilizado o modelo estatstico de CHAID
(Chi-squared Automatic Interaction Detector), tcnica utilizada para estudar a relao entre uma varivel dependente e uma srie de variveis explicativas
(preditoras) que interagem entre si, estabelecendo
uma hierarquia das influncias das variveis consideradas. O modelo testa todas as parties possveis de suas categorias em tabelas de dupla entrada com as relaes entre a varivel dependente e
cada preditora , escolhendo aquela que apresenta
o maior valor para a estatstica qui-quadrado. Os
dados so agrupados segundo a partio escolhida
e uma nova anlise realizada dentro de cada
subgrupo, repetindo-se o procedimento anterior
para a varivel dependente e as demais preditoras.
Esse processo repetido sucessivamente at que os

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grupos divididos cheguem a um nmero mnimo


de casos estipulado. possvel considerar as variveis indicadas no resultado final como os condicionantes mais importantes na explicao da variabilidade da varivel dependente. Esse modelo
bastante til em anlises exploratrias, quando as
associaes entre as variveis de interesse no so
bem conhecidas (Figueiredo et al., 2005). Alm de
testar, ao mesmo tempo, o impacto de diversas
variveis explicativas, outra vantagem deste mtodo permitir a caracterizao dos perfis daqueles
que tm ou no acesso a certa poltica.
Neste estudo, o modelo multivariado partiu do
indicador sinttico de acesso infra-estrutura como
varivel dependente. Assim, o modelo procurou
identificar os principais condicionantes para os trs
nveis de acesso do indicador: acesso inadequado,
acesso deficiente e acesso adequado. Como variveis explicativas, foram utilizadas aquelas discutidas
na seo anterior, apresentadas na Tabela 4, com a
indicao daquelas que permaneceram e as que foram excludas da anlise.

Tabela 4
Variveis Testadas no Modelo de Chaid. Municpio de So Paulo, 2004.5
Variveis individuais

Permaneceu no modelo

Sexo do responsvel pelo domiclio (masculino ou feminino)


Idade do responsvel pelo domiclio (entre 18 e 29 anos; entre 30 e 49 anos; acima de 50 anos)
Cor do responsvel pelo domiclio (branco ou no-branco)
Anos de estudo do responsvel pelo domiclio (0 a 3; 4 a 7; 8 a 10 e 11 anos e mais)
Renda familiar per capita (s.m.)

No
Sim
No
No
Sim

Variveis territoriais
Macrorregies do survey (central, intermediria e perifrica)
reas segregadas segundo ndice de Moran Local
Distncia s centralidades da RMSP (0 a 1km; mais de 1 a 5km; mais de 5 a 10km; mais de 10km)
Renda do chefe no microambiente (s.m. valores de 2000)
Renda do chefe no mesoambiente (s.m. valores de 2000)
Domiclios em rea de favelas ou loteamentos irregulares (sim ou no)

Sim
No
Sim
Sim
No
Sim

Migrao
Tempo no bairro (anos)
Nasceram fora do Estado de SP (sim ou no)
Migrante da regio Nordeste (sim ou no)

Sim
No
No

Associativismo
Participao quinzenal em associao religiosa (sim ou no)
Participao anual em algum tipo de associao no religiosa (sim ou no)
Preferncia por algum partido poltico (sim ou no)

No
No
No

Estado
Nveis de investimento virio por rea (baixo, intermedirio e alto)

Sim

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a Servios Pblicos, nov. 2004.

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O modelo final obtido por meio da tcnica de


Chaid apresentado na Figura 1, a seguir, e permi-

te verificar as variveis que se mostraram mais associadas com o indicador de infra-estrutura urbana.

Figura 1
Modelo de Chaid para o Indicador de Acesso Infra-estrutura Urbana.
Municpio de So Paulo, 2004.

Nota: Nvel de significncia de 5%.

Nessa figura, a varivel dependente corresponde ao indicador de acesso infra-estrutura urbana


dividido em trs nveis de acesso. O primeiro ramo
da rvore apresenta as variveis mais importantes
para explicar o acesso a esses servios ou seja, a
varivel explicativa mais associada com o indicador
de infra-estrutura urbana. A importncia das variveis cai sucessivamente nos ramos inferiores, o que
significa que as associaes observadas so menores. No interior de cada clula que representa um
recorte dentro do universo de domiclios pobres
do municpio de So Paulo, configurando um grupo com caractersticas particulares esto indicados os percentuais de acesso inadequado, de acesso
deficiente e de acesso adequado aos servios urbanos. Os percentuais apresentados sob cada quadro
indicam a participao daquele grupo no total de
domiclios pobres do municpio.

Em primeiro lugar, o modelo indica que o principal elemento na diferenciao das condies de
acesso infra-estrutura urbana a macrorregio
de residncia, ou seja, o fato de o domiclio pobre
estar localizado na rea central, intermediria ou perifrica, destacando a relevncia da escala da macrosegregao para o entendimento das condies
de acesso a servios urbanos em So Paulo. Observa-se que os nveis de acesso adequado caem
medida que se passa da rea central para a rea
perifrica, e que h maior proporo de domiclios
pobres localizados em reas perifricas com nveis
de acesso inadequados: 45,0%, contra 29,0% dos domiclios localizados em reas intermedirias e 24,4%
em reas centrais. Esse resultado confirma a hiptese da relevncia da segregao residencial para o
acesso a polticas pblicas, indicando que mesmo
em contextos de elevada cobertura h diferenciais

DETERMINANTES DO ACESSO INFRA-ESTRUTURA URBANA...


de acesso de acordo com a regio de moradia. A
seguir, so especificadas as condies de acesso
dentro de cada uma dessas macrorregies.
reas perifricas
Entre os domiclios localizados em reas perifricas, a segunda dimenso mais importante o
tempo de permanncia no bairro, o que aponta para
a relevncia do grau de consolidao dos domiclios
como aspecto que pode garantir melhores condies gerais de infra-estrutura urbana. Os dados indicam que, quanto maior esse tempo, maior a proporo de domiclios com acesso adequado a
servios urbanos.
Entre os domiclios chefiados por pessoas h
menos de dez anos no bairro, constata-se outra diferenciao, referente renda familiar per capita.
Os domiclios em que a renda familiar per capita
de no mximo meio salrio mnimo contam com
nveis de acesso muito piores do que domiclios
cujos chefes tambm esto h pouco tempo no
bairro, mas que tm renda familiar per capita superior a meio salrio mnimo. Esse grupo, formado
por domiclios localizados em reas perifricas, com
chefes h pouco tempo no bairro e com menor
renda familiar per capita representa a pior situao
observada entre todos os grupos analisados: quase
70% dos domiclios nessa situao tm nveis inadequados de acesso a servios urbanos, sendo provavelmente reas bastante precrias, nas franjas do
municpio, desprovidas de esgotamento sanitrio,
calamento e outros servios. Esses resultados parecem confirmar certa relevncia da dimenso econmica mesmo entre os domiclios mais pobres do
municpio, indicando o funcionamento de mecanismos de renda da terra que deslocam as populaes com menos recursos para as reas mais precrias (Vetter e Massena, 1981).
Analisando os domiclios que so chefiados por
pessoas que esto entre 11 e 23 anos no bairro, verifica-se que h diferenciao no acesso de acordo
com os nveis de investimentos virios que foram
realizados na regio ao longo do perodo 19752000. Observa-se que os domiclios que esto em
reas que receberam volume de investimento virio
acima da mdia contam com melhores nveis de

83

acesso a servios urbanos. Esse resultado provavelmente sofre o efeito do corte temporal dos investimentos virios analisados: aqueles que esto h
menos tempo no bairro no se beneficiaram dos
investimentos virios localizados nesse perodo; aqueles que esto h mais tempo no bairro provavelmente beneficiaram-se de investimentos estatais realizados anteriormente.
Por fim, entre os domiclios cujos chefes esto
h mais de 24 anos no bairro, verifica-se que no h
mais nenhum indicador diferenciando os nveis de
acesso a servios urbanos (no h um terceiro ramo
da rvore). Esse resultado indica que, nesses casos,
apenas o grau de consolidao das reas j suficiente para explicar os melhores nveis de acesso dentre
aqueles que esto em reas perifricas nveis estes
que, contudo, so inferiores queles observados em
reas intermedirias e centrais, conforme apresentado a seguir. Em termos comparativos, domiclios localizados nesse grupo tm menos acesso inadequado a servios urbanos do que domiclios
localizados em reas de favela na macrorregio intermediria, o que indica que, para alm dos efeitos
da macrossegregao necessrio atentar para situaes de microssegregao que podem ter impacto sobre as condies de acesso.
rea intermediria
No caso desses domiclios, a segunda dimenso mais relevante a distncia em relao s centralidades da RMSP, com domiclios mais prximos das reas centrais (a no mximo 5km) contando
com melhores nveis de acesso do que domiclios
mais distantes (a mais de 5km dessas centralidades).
Esse resultado parece confirmar a relevncia da
proximidade s reas centrais para a obteno de
melhores nveis de acesso a servios: enquanto
41,32% dos domiclios localizados a at 5km das
centralidades da RMSP contam com servios urbanos adequados, somente 21,98% dos domiclios
a mais de 5km das centralidades contam com tal
nvel de acesso.
Entre os domiclios que esto mais prximos
das reas centrais, o terceiro elemento de diferenciao a moradia em reas de favela ou loteamentos irregulares: enquanto 44,6% dos domiclios no

84

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 24 No 70

localizados em reas de favela ou loteamentos possuem nveis de acesso adequados, apenas 33,61%
dos domiclios localizados nessas reas apresentam
esse mesmo nvel. Alm da relevncia da microssegregao, esses resultados apontam para a existncia de certas barreiras institucionais ao investimento
e para a invisibilidade dessas reas aos olhos do
poder pblico (Torres e Bichir, 2008).
rea central
No caso dos domiclios localizados em reas
centrais, a segunda dimenso mais relevante a renda
do microambiente, sendo que quanto maior for essa
renda, mais adequados sero os nveis de acesso.
Esses resultados reforam a importncia da dimenso territorial nessa escala menos agregada, destacando o impacto das caractersticas da vizinhana
dos domiclios para o entendimento dos padres
de acesso a servios.
Entre os domiclios localizados na regio central, mas em reas com microambiente mais pobre
(renda do chefe de no mximo 5 sm), h maior
proporo de acesso inadequado a servios urbanos do que no caso dos domiclios localizados em
reas perifricas (56,6% contra 45%). Esse resultado
parece indicar situaes localizadas de precariedade no interior da rea central, provavelmente reas de
cortios ou de favelas, com acesso deficiente aos
servios urbanos. Como demonstram Marques e
Saraiva (2005), as condies sociais de algumas favelas localizadas na regio central do municpio so
mais precrias do que aquelas observadas nas favelas localizadas em reas perifricas.
Entre os domiclios localizados em microambiente com renda intermediria, os nveis de acesso
a servios urbanos so melhores do que os domiclios pobres localizados em ambientes tambm pobres e piores do que os domiclios localizados em
ambientes ricos.
Nas reas de mais alta renda do microambiente (acima de 10sm), verifica-se a relevncia da idade
do chefe de domiclio: aqueles cujos chefes so mais
jovens (entre 18 e 29 anos) possuem menores nveis
de acesso adequado a servios urbanos. Esse resultado parece apontar para as dificuldades enfrentadas no incio de ciclo de vida familiar por parte de

chefes de famlia jovens e de baixa renda, gerando


insero mais precria na cidade. Em termos comparativos, esse grupo chefiado por pessoas mais
jovens tem nveis de acesso um pouco inferiores
queles observados no caso dos domiclios localizados na macrorregio intermediria, em reas prximas s centralidades e que no so reas de favelas ou loteamentos.
Por outro lado, os domiclios localizados em
rea central, em microambiente mais rico e chefiados por pessoas com mais de 29 anos apresentam
os nveis de acesso a servios urbanos mais adequados entre todos aqueles considerados no modelo
62,9% dos domiclios desse grupo possuem nveis
de acesso adequados.
De maneira geral, apesar desses diferenciais,
possvel dizer que os nveis mdios de acesso observados no caso dos grupos de domiclios localizados
na regio central so mais elevados do que os grupos de domiclios localizados em outras regies.
Consideraes finais
Recentemente, autores comearam a alertar para
heterogeneidade das reas perifricas, indicando que
cada vez mais preciso falar em periferias, com caractersticas bastante peculiares, e no mais em periferia, pois esse rtulo abrangente coloca sob o signo
da homogeneidade realidades muito distintas. Entretanto, poucos realmente conseguem demonstrar
como se desdobra essa heterogeneidade, no s do
ponto de vista das condies gerais de vida como
da perspectiva do acesso a polticas pblicas. Esse
artigo pretendeu contribuir para o preenchimento
dessa lacuna, utilizando dados de survey, ferramentas
de geoprocessamento e um modelo multivariado de
acesso para mostrar como so complexas as condies de acesso a servios pblicos mesmo entre
as populaes mais pobres de So Paulo. Logrouse demonstrar tambm a relevncia da segregao
residencial, em suas mltiplas manifestaes, sobre
as condies de acesso infra-estrutura urbana.
Os resultados indicaram que as condies de
acesso infra-estrutura urbana entre os mais pobres so explicadas por um conjunto bastante diversificado de fatores, apontando a complexidade

DETERMINANTES DO ACESSO INFRA-ESTRUTURA URBANA...


das situaes de acesso. Alm disso, mostrou-se que,
apesar das coberturas relativamente altas dos servios urbanos, h barreiras localizadas ao acesso que
precisam ser enfrentadas pelo poder pblico, sendo que este deve estar atento para a heterogeneidade das situaes de segregao residencial, que se
manifestam em diferentes escalas.
O grupo com acesso mais inadequado entre
todos formado por domiclios localizados em
reas perifricas, cujos chefes esto h pouco tempo no bairro e a renda familiar per capita baixa
situao que representa 7,67% do total de domiclios
mais pobres do municpio. Entretanto, situaes
inadequadas tambm so observadas na rea intermediria no caso dos domiclios distantes das
centralidades e mesmo na rea central, no caso de
microambientes pobres. Esses resultados reforam
a necessidade de um olhar atento para as diversas
situaes de privao existentes no municpio e para
a relevncia da escala da segregao ou seja, a
lupa dos formuladores de polticas deve ser bem
acurada, indo alm das grandes regies da cidade e
atentando para situaes particulares.
Por outro lado, com os nveis de acesso mais
adequados a servios urbanos, esto os domiclios
localizados em reas intermedirias, prximos s
centralidades e fora de reas de favela (situao em
que se incluem 19,13% do total de domiclios mais
pobres do municpio) e o grupo de domiclios localizados na macrorregio central, em microambiente rico e chefiado por pessoas mais velhas. Verifica-se ento que a maior parcela dos domiclios
pobres enfrenta poucas situaes inadequadas de
acesso a servios urbanos.
De maneira geral, as variveis territoriais foram
aquelas que mais geraram diferenciais nos nveis de
acesso a servios urbanos, especialmente as relacionadas com a escala da macrossegregao, ou seja,
ao fato de os domiclios estarem localizados em
reas centrais, intermedirias ou perifricas. Seguindo Marques e Bichir (2001), possvel pensar em
dois mecanismos principais para esse menor nvel
de cobertura nas reas perifricas. O primeiro estaria relacionado s burocracias responsveis por esses
servios: de modo a garantir a sua prpria reproduo, os tcnicos estatais dependem dos desdobramentos das polticas implementadas por seus

85

rgos, o que os estimularia a expandir as polticas


de infra-estrutura urbana para novas fronteiras.
Contudo, para alm das motivaes das burocracias,
importante considerar uma segunda dinmica,
denominada por Marques (2000) de seletividade
hierrquica das polticas. De acordo com essa
abordagem, a cultura tcnica da burocracia de certos
setores da administrao pblica tem conseqncias
para a implementao das polticas, fazendo com
que estas sejam expandidas prioritariamente e com
melhor qualidade para as reas mais ricas das cidades, sendo implantadas posteriormente nas reas
mais perifricas (Marques, 2000). Tambm possvel
pensar nas relaes entre as burocracias responsveis
pela proviso de servios urbanos com as empresas privadas contratadas para a realizao dos mesmos, o que certamente tem impacto sobre as reas
da cidade que so privilegiadas (Marques, 2003).
Entretanto, essas dimenses no puderam ser exploradas com os dados aqui disponveis, sendo necessrias anlises qualitativas mais aprofundadas para
a compreenso dos mecanismos envolvidos no caso
da atuao das burocracias, seguindo a linha das
pesquisas desenvolvidas por Marques (2000, 2003).
Tambm no plano da macrossegregao, verificou-se a relevncia das distncias s reas socioeconomicamente bem inseridas da RMSP, reforando
a hiptese da importncia das reas centrais como
plos de concentrao de empregos, servios e
oportunidades em geral, como apontado por diversos autores (Villaa, 2000; Sabatini, 2004).
Alm da macrossegregao, verificou-se a relevncia de dimenses de microssegregao. A renda
do chefe no microambiente mostrou ser relevante
na especificao dos nveis de acesso observados
em reas centrais, com domiclios pobres localizados em ambientes mais ricos contando com melhores nveis de acesso. Esses resultados apontam
para a relevncia da vizinhana, ou seja, a importncia das caractersticas do entorno dos domiclios para
os nveis de acesso a servios urbanos auferidos
(Massey e Denton,1993). E, no caso da renda, reforam o argumento dos economistas, relativo ao
funcionamento do mercado de terras e seu impacto sobre o acesso a servios urbanos.
A localizao em reas de favela ou loteamentos
irregulares, por sua vez, contribuiu para especificar

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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 24 No 70

as condies de acesso dos domiclios localizados


em reas intermedirias, porm prximos do centro,
representando nveis menos adequados de acesso.
Esse resultado indica a relevncia da dimenso da
posse da terra a grande questo como expandir
servios estatais para reas ilegais. Verificou-se que
as reas de favela e de loteamentos irregulares ainda
sofrem com a menor penetrao de servios urbanos, devido invisibilidade dessas reas para o
poder pblico, s diversas barreiras institucionais aos
investimentos estatais e a mecanismos de segregao.
Alm das variveis territoriais, o indicador relativo ao grau de consolidao da rea em que se
localiza o domiclio tempo que o chefe de domiclio reside no bairro tambm se mostrou relevante, indicando que aqueles que esto h mais tempo na rea contam com nveis mais adequados de
servios urbanos. Essas reas de ocupao mais
antiga podem ser marcadas por maior grau de organizao e por maior densidade das redes de relaes
(o que s pode ser verificado por meio de outras
anlises), gerando maior potencial de mobilizao e
poder de demanda junto ao poder pblico.
Observou-se ainda a relevncia do Estado, por
meio dos investimentos em infra-estrutura viria,
ainda que em patamar menos significativo. Esses
investimentos mostraram-se importantes especialmente nas reas perifricas com grau de consolidao intermedirio. Seria importante avanar no entendimento do impacto dos investimentos estatais,
analisando os investimentos em infra-estrutura urbana propriamente dita.
Por sua vez, as variveis individuais apresentaram relevncia reduzida, pois serviram somente para
apontar casos especficos de acesso no caso das reas
centrais caso da varivel idade do responsvel
pelo domiclio e nas reas perifricas caso da
renda familiar per capita. As variveis relativas
participao em associaes civis e religiosas no se
mostraram diretamente significativas no modelo.
Entretanto, essa dimenso do associativismo parece ter certa relevncia indiretamente, uma vez que o
indicador de tempo de residncia no bairro que
pode representar uma prxi da potencial de mobilizao dessa populao mostrou-se relevante.
Novamente, estudos de caso seriam necessrios para
aprofundar esse ponto.

Todos esses resultados reforam a complexidade das condies de acesso a polticas entre os
mais pobres e a permanncia de uma srie de desigualdades de acesso mesmo quando o Estado chega s reas perifricas das grandes cidades. Alm
disso, destaca-se aqui que a segregao um problema de poltica pblica, especialmente quando se
considera que ela constitui mecanismo particularmente relevante de reproduo das desigualdades
socioeconmicas.
Notas
1 Essa pesquisa analisou os padres de investimento
em infra-estrutura viria obras como canalizao de
crregos, abertura de grandes vias, drenagem, pavimentao, entre outras no municpio de So Paulo
no perodo 1975-2000. Para maiores detalhes, ver
Marques, 2003.
2 Esse ndice estima o grau de homogeneidade ou diferena entre reas urbanas vizinhas entre si de acordo
com uma dada varivel de interesse e permite a identificao de clusters de pobreza, sendo uma medida propriamente espacial da segregao (Bichir, Torres e Ferreira, 2005).
3 Essa varivel foi construda por meio de geoprocessamento, com base nos setores censitrios de 2000. A
partir de cada questionrio do survey endereado, verificou-se a informao relativa renda do chefe de domiclio em um raio de trs quilmetros, informao
que se transformou em um atributo da base do survey.
4 Esse indicador tambm foi obtido por meio de georreferenciamento, associando-se os pontos do survey
com a base de favelas e loteamentos irregulares desenvolvida pelo CEM (Marques, Torres e Saraiva, 2003).
5 Todas essas variveis foram criadas a partir dos dados
do survey supracitado. A nica exceo refere-se varivel nveis de investimento virio por rea, criada a
partir de dados de uma pesquisa anterior sobre investimentos virios em So Paulo (ver nota 3).

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DETERMINANTES DO ACESSO INFRA-ESTRUTURA URBANA...


Anexo
Mapa 1
reas de ponderao da Amostra do Censo classificadas segundo macrorregies.
Municpio de So Paulo, 2000.

Fonte: Microdados da Amostra do Censo Demogrfico 2000, IBGE.

89

RESUMOS / ABSTRACTS / RESUMS

183

DETERMINANTES DO ACESSO
INFRA-ESTRUTURA URBANA NO
MUNICPIO DE SO PAULO

DETERMINANTS OF URBAN
INFRASTRUCTURE ACCESS IN
THE CITY OF SO PAULO

FACTEURS DTERMINANTS DE
LACCS LINFRASTRUCTURE
URBAINE DANS LA COMMUNE
DE SO PAULO

Renata Mirandola Bichir

Renata Mirandola Bichir

Renata Mirandola Bichir

Palavras-chave: Segregao; Pobreza;


Polticas pblicas; Infra-estrutura; So
Paulo.

Keywords: Segregation; Poverty; Public


policies; Infra-structure; So Paulo.

Mots-cls: Sgrgation; Pauvret; Politiques publiques; Infrastructure; So


Paulo.

Este trabalho analisa os fatores que


condicionam o acesso da populao mais
pobre do municpio de So Paulo s polticas de infra-estrutura urbana (servios de gua, luz, esgotamento sanitrio,
coleta de lixo, entre outros). As anlises
baseiam-se em um survey, realizado em
2004, entre os 40% mais pobres, que
analisou condies gerais de vida e de
acesso a polticas. A autora explora as
diferentes dimenses que interferem no
acesso a esses servios urbanos por meio
de um modelo multivariado. Os resultados obtidos revelam elevados nveis de
cobertura mesmo entre a populao mais
pobre e apontam para o impacto da segregao residencial sobre as condies
de acesso infra-estrutura urbana. Indicam tambm expressiva presena do Estado mesmo nas reas perifricas, apesar
de ainda haver diferenciais de qualidade
em relao a outras reas do municpio.
Desse modo, o artigo procura contribuir
para a compreenso das desigualdades de
acesso s polticas pblicas entre os mais
pobres, detalhando a complexidade das
situaes de dficit de acesso a servios
urbanos em So Paulo.

The article analyses the key determinants


of poor peoples access to urban infrastructure policies (water, electricity, sewage, garbage collection, among others) in
So Paulo. The analysis is based on a survey carried out in 2004 among the poorest 40% population, which examined
poor people living conditions and their
access to several public policies. Departing from a brief discussion on the determinants of access to the policies of urban infrastructure, with emphasis on residential segregation, the article explores
the different dimensions that interfere
with access to urban services using a
multivariate model. The results show
high levels of coverage even among the
poorest people and point to the impact
of residential segregation on the conditions of access to urban infrastructure.
There is a significant presence of the state
even in peripheral areas, although there
are still differences in quality compared
to other areas of the city. Thus, the article seeks to contribute to the understanding of inequalities in poor peoples
access to public policies, detailing the
heterogeneity of the situations of lack
of access to urban services in Sao Paulo.

Ce travail analyse les facteurs qui conditionnent laccs de la population la plus


pauvre de la commune de So Paulo aux
politiques dinfrastructure urbaine (services dapprovisionnement en eau, lectricit, assainissement, ramassage des ordures, dentre autres). Les analyses se fondent sur une enqute qui a eu lieu en
2004, parmi les 40% les plus pauvres.
Lenqute a analys les conditions gnrales de vie et daccs aux politiques publiques de cette population. Lauteur
explore les diffrentes dimensions qui
affectent laccs ces services urbains
par un modle multivari. Les rsultats
obtenus rvlent de hauts niveaux de couverture mme parmi la population la plus
pauvre, et indiquent limpact de la sgrgation rsidentielle sur les conditions daccs linfrastrucutre urbaine. Ils indiquent galement la prsence de ltat
mme dans les rgions priphriques,
malgr lexistence de diffrences de qualit par rapport dautres rgions de la
commune. Larticle cherche, ainsi, contribuer la comprhension des ingalits
daccs des politiques publiques entre
les plus pauvres, tout en dtaillant la
complxit des situations de dficit daccs des services urbains So Paulo.