Anda di halaman 1dari 42

1.

Pendahuluan
Public Private Partnership atau disingkat PPP atau dalam Bahasa Indonesia
disebut dengan Kerjasama Pemerintah-Swasta (KPS) adalah kesepakatan antara
pemerintah dan perusahaan swasta di mana perusahaan swasta memberikan aset,
layanan, atau keduanya, dengan imbalan pembayaran. Pembayaran ini kontingen sampai
batas tertentu pada kualitas jangka panjang atau karakteristik lain dari hasil yang
diberikan. Definisi lain mengenai PPP adalah kerjasama antara sektor publik atau
pemerintah dan sektor swasta pada perancangan, perencanaan, pendanaan, konstruksi,
dan pengoperasian proyek yang secara tradisional diadakan oleh pemerintah (Webb dan
Pulle, 2002). Pengertian tersebut baru merupakan pengertian umum dari PPP karena
perbedaaan tujuan dari masing-masing negara pembentuk PPP.
1.1 Latar Belakang Terbentuknya Public-Private Partnership
Praktek kemitraan antara pemerintah dan swasta sering juga disebut dengan
Kerjasama Pemerintah-Swasta atau Public-Private Partnership. Hal yang melandasi
dilakukan PPP antara lain karena :
1. keterbatasan sumber daya yang dimiliki pemerintah dalam pelaksanaan pembangunan
dan pelayanan publik sementara tuntutan masyarakat terhadap kualitas dan kuatnitas
pelayanan publik semakin meningkat;
2. memerlukan peningkatan partisipasi dunia usaha/swasta serta masyarakat dalam
pembangunan daerah dan pelayanan publik; dan
3. percepatan pembangunan di daerah.
Kerjasama Pemerintah-Swasta adalah sebuah cara untuk menjelaskan inisiasi
pemerintah atau sebuah skema yang mengikutsertakan penggunaan keuangan
privat/swasta untuk memfasilitasi penyediaan sebuah pelayanan publik dan/atau
penyelenggaraan

aset-aset

infrastruktur

penyelenggaraan

aset-aset

infrastruktur

sosial.
dalam

PPP
sektor

telah

digunakan

pendidikan,

dalam

transportasi,

pertahanan, dan kesehatan.


Unit PPP khusus biasanya terbentuk akibat respon dari kelemahan dalam mesin
pemerintah yang tidak mampu mengelola program PPP secara efektif. Kelemahan ini
sering disebut juga dengan kegagalan pemerintah. Pemerintah di berbagai negara
memiliki kelemahannya masing-masing dalam pengadaan PPP. Oleh karena itu, unit PPP
di tiap negara dibentuk berbeda disetiap negara, sesuai dengan kelemahan di masingmasing negara. Dengan kata lain, unit PPP harus menjadi obat yang tepat untuk
penyakitnya. Kegagalan Pemerintah tersebut antara lain:
- Insentif pengadaan yang sedikit (Poor procurement incentive)
- Kurangnya Koordinasi (Lack of coordination)
- Kurangnya tenaga ahli (Lack of skill)
- Biaya transaksi yang tinggi (High transaction cost)
- Kekurangan informasi (Lack of information)

Menurut jurnal yang dikeluarkan oleh World Bank yang berjudul Designing and
Using PPP Units in Infrastructure pada tahun 2007, pembentukan PPP bertujuan untuk
membantu mengoreksi kesalahan dan kelemahan pemerintah dalam mengatur Program
PPP, seperti digambarkan pada gambar dibawah ini.

1.2 Bentuk Kerjasama Pemerintah dan Swasta


Berikut ini adalah tipe-tipe PPP berdasarkan sifat pelayanannya dan risiko yang
melekat
a. Berdasarkan Penggunaan / usage-based
Dalam model konsesi, pelayanan kepada masyarakat pengguna dapat diberikan
ketika membayar tarif tertentu untuk menikmati sarana infrastruktur. Pada saat
bersamaan, terjadi transfer risiko kepada pihak swasta dimana dia harus
menanggung segala risiko selama masa konsesi. Contoh proyek usage-based adalah
jalan, jembatan, terowongan, dan fasilitas transportasi lainnya.
b. Akomodasi / accomodation-based
Proyek akomodasi diantaranya seperti rumah sakit, sekolah, penjara, dan
infrastruktur sosial lainnya dimana pemerintah memberikan pembayaran kepada
swasta untuk membangun bangunan siap pakai.
c. Peralatan, Sistem, atau Jaringan
Tipe ini jarang digunakan. Pada tipe ini, pembayaran oleh pemerintah didasarkan
pada ketersediaan. Misal dalam proyek DBFO rel kereta api lebih diukur

berdasarkan pada sebagus apa sistem bekerja (seperti sinyal, wesel, dll) daripada
berdasarkan volume penumpang.
d. Bangunan Proses
Pada tipe ini, pembayaran oleh pemerintah dilakukan berdasarkan performa
bangunan/ infrastruktur tersebut. Jika bangunan tidak dapat memenuhi ekspektasi
pemerintah maka pembayaran tidak akan dilakukan.
1.3 Faktor Keberhasilan Public-Private Partnership
Sebuah PPP dikatakan sukses apabila dapat menyediakan jasa yang dibutuhkan
pemerintah; menawarkan nilai tambah; serta sesuai dengan standar umum dari Good
Governance dan kebijkan pemerintah yang khusus seperti pengadaan yang transparan
dan kompettif, fiscally prudent, dan sesuai dengan hukum dan peraturan Pemerintah
yang berlaku untuk Industri yang menggunakan kontrak PPP. Berdasarkan kajian
literatur mengenai sistem pendanaan PPP (Tabel 1), beberapa faktor kunci keberhasilan
skema PPP pada pembangunan infrastruktur mencakupi kerjasama dan komunikasi yang
baik beserta kerjasama yang solid antar para pihak, pembagian risiko yang berimbang,
garansi pengembalian investasi, serta key performance indicator (KPI) yang jelas dan
terukur bagi para pihak yang terlibat dalam hubungan kerjasama.

Selain itu, menurut penelitian yang pernah dilakukan oleh Lembaga Administrasi
Negara di Samarinda (2008) dalam Kajian Pola Kemitraan Pemerintah Kota Dengan
Swasta Dalam Pembangunan Daerah Di Kalimantan, terdapat beberapa asumsi yang
harus terpenuhi agar tercipta kerjasama pemerintah-swasta. Beberapa diantaranya antara
lain:
- Pelayanan atau proyek kegiatan tidak bisa dilakukan sendiri karena keterbatasan
finansial atau pengalaman pemerintah.

Mitra swasta bisa memberikan manfaat dalam peningkatan kualitas atau pelayanan

publik yang lebih baik daripada yang dilakukan oleh pemerintah.


Mitra swasta memungkinkan pelayanan atau proyek kegiatan bisa dilaksanakan lebih

cepat daripada dilakukan sendiri oleh pemerintah.


Ada dukungan dari pengguna layanan publik sebagai alasan dilibatkannya swasta

dalam kegiatan tersebut.


Ada peluang kompetisi diantara mitra swasta yang prospektif.
Tidak ada aturan yang melarang pelibatan swasta dalam program kemitraan yang akan

dilakukan.
Output layanan terukur dan ternilai dengan mudah.
Biaya program kemitraan bisa tertutup melalui implementasi biaya pengguna layanan.
Proyek kegiatan atau pelayanan memberikan peluang berinovasi.
Ada track record kemitraan dengan swasta dan ada peluang untuk mendorong
perkembangan ekonomi.
Kunci motivasi utama yang disadari oleh pemerintah dalam PPP adalah

kemungkinan dalam memperoleh sumber pendanaan untuk mendanai kebutuhan


pelayanan dan infrastruktur publik (Barlow, 2010). Penting untuk dipahami bahwa
mekanisme utama dalam proyek infrastruktur, adalah prinsip investor dalam
mengembangkan sebuah negara, sumber pendanaan, struktur pembiayaan proyek sejenis,
dan isu utama yang muncul dari transaksi-transaksi proyek yang sedang berkembang
(World Bank. 2012). Beberapa negara melengkapinya dengan pihak penghitung
keuntungan finansial dari kerjasama pemerintah-swasta tersebut.
2.

Penggunaan Pembiayaan Proyek untuk Dana Investasi Infrastruktur


2.1 Alternatif Pembiayaan
Sebuah pemerintahan yang menggunakan pembiayaan proyek untuk dana proyek
memperoleh pendanaan sektor swasta dan manajemen sektor swasta. Pembiayaan proyek
ke depannya mengurangi kebutuhan pinjaman pemerintah, menggeser bagian dari risiko
yang disajikan oleh proyek kepada sektor swasta, dan bertujuan untuk mencapai
manajemen proyek yang lebih efektif. Ada sejumlah cara lain melibatkan sektor swasta
dalam infrastruktur investasi. Pemerintah dapat melakukannya melalui privatisasi,
misalnya, dalam hal ini swasta menyediakan layanan modal dan manajemen untuk
seluruh industri daripada proyek-proyek individu. Dengan demikian, pemerintah dapat
melakukan privatisasi utilitas publik yang menghasilkan dan mendistribusikan tenaga
listrik, daripada memberikan konsesi kepada perusahaan swasta untuk menghasilkan
tenaga yang kemudian dijual kepada publik. Jika pemerintah hanya ingin mendapatkan
keuntungan dari keahlian manajemen sektor swasta bisa dengan kontrak sektor swasta
4

untuk penyediaan pengelolaan layanan sambil terus membiayai proyek dan


mempertahankan kepemilikan aset proyek. Sebaliknya, pemerintah hanya dapat
mengamankan pembiayaan dengan menyewakan aset proyek dari sektor swasta, sambil
terus bertanggung jawab untuk manajemen proyek.
Proyek infrastruktur dapat didanai dengan beberapa cara berikut ini:
PENGATURAN

KEUANGAN

PENGELOLAAN

Pembiayaan Proyek

Swasta

Swasta

Privatisasi

Swasta

Swasta

Kontrak Layanan

Pemerintah

Swasta

Sewa

Swasta

Pemerintah

Nasionalisasi

Pemerintah

Pemerintah

2.2

Masalah Keagenan dan Pembiayaan Proyek


Masalah keagenan dalam perusahaan besar timbul dari berbagai pihak yang

berbeda-beda dan kadang-kadang bertentangan. Demi keberhasilan bersama perusahaan,


disyaratkan bahwa pihak-pihak tersebut diberi insentif untuk bekerja sama untuk
kebaikan bersama. Hal ini dapat dicapai dengan pilihan yang tepat dari struktur keuangan
perusahaan.
Berkenaan dengan pembiayaan utama proyek, berikut adalah gambaran mengenai
pihak-pihak yang terlibat dalam pembiayaan proyek.

Tabel: Pihak-Pihak dalam Pembiayaan Proyek

1. Sponsor dan Investor

Biasanya terdiri dari beberapa perusahaan. Satu atau perusahaan sponsor akan
bergelut dalam konstruksi dan manajemen proyek. Entitas lain bisa jadi adalah
sponsor komersial (misal: pemasok dan pelanggan), atau mungkin investor
pembiayaan.
2. Lender
Pembiayaan selain berasal dari ekuitas bisa juga dari pinjaman bank dan obligasi.
Kebanyakan investasi adalah aset jangka panjang sehingga harus dibiayai dengan
utang jangka panjang
3. Government
Pemerintahan berfungsi sebagai pemegang kebijakan seperti, pembuatan kerangka
regulasi baru, jaminan nilai tukar uang, dan ijin lingkungan. Dalam beberapa kasus
kerjasama dengan pemerintah menggunakan skema BOO dan BOT.
4. Contractors
Kontraktor utama akan memegang bagian kepemilikan proyek, sedangkan kontraktor
lainnya juga memiliki namun dalam porsi lebih rendah.
5. Supplier dan Customer
Setelah proyek selesai dan sudah beroperasi, perusahaan harus membayar bahan
pasokan yang dibutuhkan dan menjual produk maupun jasa yang dihasilkannya.
2.3 Pendekatan Metode-Metode Pembiayaan oleh Swasta
a. Konsesi dan Franchise
Konsesi dapat dijabarkan sebagai pihak pemegang izin membangun infrastruktur
sesuai spesifikasi, berhak untuk mengenakan tarif dari masyarakat pengguna
(biasanya ditentukan oleh pemerintah yang berwenang sesuai kesepakatan awal)
sebagai penggantian dari biaya konstruksi dan operasi bangunan. Pada akhir periode
konsesi, kepemilikan infrastruktur menjadi milik pemerintah. Sedangkan pemerintah
berfungsi untuk membangun kerangka kerja, memilih konsesor, menetapkan aturan
(termasuk tarif yang dikenakan ke masyarakat) dan detil proyek.
Franchise atau Affermage adalah hak untuk mengolah/mengeksploitasi konstruksi
yang sudah terbangun tanpa melewati fase prakarsa pembangunan terlebih dahulu.
Franchise membayarkan sejumlah pembayaran lump-sump kepada pemerintah
terlebih untuk mendapatkan hak eksploitasi tersebut. Penggunaan implementasi
konsesi di Eropa berangsur menghilang setelah abad 19-an dan digantikan dengan
Franchise. Namun di awal abad 20-an konsesi kembali dipergunakan seiring
perkembangan kebutuhan pembangunan.
b. Power Purchase Agreement (PPA)

Power Purchase Agreement, diprakarsai oleh Amerika Serikat, adalah kontrak antara
dua pihak dimana salah satu pihak sebagai penyedia listrik dan pihak yang lain
membutuhkan listrik. PPA mengakomodasi kedua pihak mengenai kapan proyek
akan dimulai, jadwal pengiriman listrik, denda yang berlaku, cara pembayaran, dan
penghentian. Dalam hal PPP, sebuah perusahaan/pemegang izin proyek biasanya
bekerjasama dengan pihak ketiga penyedia tenaga listrik untuk kebutuhan proyek
hingga 5 atau 20 tahun kedepan.
c. BOO-BOT-BTO-DBFO
Pada skema BOT, pemerintah adalah pemilik akhir setelah masa konsesi (pemilikan
oleh swasta). Walaupun begitu, selama masa konsesi, terdapat batasan-batasan yang
harus dipatuhi oleh sponsor. BOT memiliki kekurangan, diantaranya dikarenakan
adanya batasan waktu konsesi, maka sponsor tidak mungkin memilih proyek BOT
yang memiliki pengembalian melebihi masa konsesi. Kekurangan lainnya, di masa
akhir-akhir konsesi, sponsor akan lebih memilih untuk mengambil insentifnya
sebanyak mungkin. Akan tetapi skema BOT ini masuk akal ketika pemerintah
dibutuhkan untuk mendukung kelanjutan investasi infrastruktur yang tidak mudah
ditetapkan dalam kontrak. Dengan transfer kepemilikan di akhir masa konsesi,
pemerintah akan memiliki insentif dalam investasinya pada infrastruktur pendukung.
Bedanya dengan BOT, BOO (Build Own Operate) tidak ada penyerahan kepemilikan
pada akhir masa konsesi. Contoh kasusnya adalah pada PPA dimana generator listrik
tetap menjadi milik investor dan tidak berpindah kepemilikan pada pemerintah. BTO
(Build Transfer Operate) hampir mirip dengan BOT hanya saja pada BTO
infrastruktur diserahkan kepada pemerintah setelah konstruksi selesai kemudian baru
dioperasikan oleh swasta selama periode sesuai kontrak perjanjian dengan
pemerintah. DBFO (Design Build Finance Operate) adalah bentuk PPP dimana
tanggung jawab untuk desain, pembangunan, pembiayaan dan pengoperasian
diserahkan satu paket utuh kepada pihak swasta. Hak milik infrastruktur tetaplah di
tangan pemerintah. Pengembalian investasi didapatkan dari tarif yang dikenakan
langsung kepada masyarakat/pengguna.
d. Private Finance Initiative
Private Finance Initiative (PFI) diperkenalkan oleh Kerajaan Inggris dan Australia,
sekarang dipergunakan oleh Spanyol, Jepang dan Malaysia. PFI adalah model PPP
dimana swasta memprakarsai pembiayaan proyek. Pemerintah juga dapat ikut dalam
pembiayaan hingga tingkat tertentu saja yang disebut dengan shadow toll atau

disebut juga subsidi. Dengan bentuk kontrak ini, pelayanan disewakan kepada
pemerintah. Contoh metode PFI adalah proyek pembangunan penjara.
3. Best Practices dalam Desain Kontrak Public-Private Partnership
3.1 Best Practices on Risk Allocation
Salah satu isu penting dalam mendesain kontrak PPP untuk proyek infrastruktur
adalah pengalokasian risiko proyek antara pihak pemerintah dan swasta. Alokasi risiko
dimaksudkan untuk memberikan insentif yang sesuai untuk pihak swasta guna
melaksanakan proyek sesuai dengan kontrak sehingga mencapai value of money. Terkait
dengan hal tersebut, akan diberikan gambaran mengenai best practice dalam alokasi
risiko.
a. Pengalokasian Risiko yang Efisien
Dua prinsip utama pengalokasian risiko dalam PPP adalah memberikan mitra
kejasama dengan sistem penghindaran risiko yang serupa, risiko tersebut harus
dialokasikan kepada pihak yang bertanggungjawab atau memiliki kontrol yang lebih
banyak terhadap faktor-faktor risiko. Kedua adalah memberikan mitra kerja sama
yang memiliki pertanggungjawaban dan penanganan faktor-faktor risiko. Risiko
harus dialokasikan kepada pihak yang lebih mampu untuk menanggungnya. Kriteria
dalam pengalokasian risiko adalah:
- Pihak pemerintah harus menanggung risiko yang tidak dapat dikontrol oleh pihak
-

swasta dalam hal kemungkinan terjadinya risiko atau dampaknya.


Pihak swasta harus menanggung risiko yang tidak dapat dikontrol oleh pihak

pemerintah dalam hal kemungkinan terjadinya risiko atau dampaknya.


Pihak pemerintah dan swasta harus membagi risiko yang tidak dapat dikontrol
oleh pihak swasta. Pembagian risiko juga dinilai tepat ketika risiko sulit untuk
diramalkan dan apabila ditransfer ke pihak swasta mungkin menimbulkan risiko

tambahan.
Pihak swasta lebih bertanggungjawab dalam seluruh tahapan proyek, namun perlu
pertimbangan khusus diperlukan berdasarkan kasus per kasus, mengingat risiko
cenderung berubah selama pengerjaan proyek.
Statutory/Perencanaan Risiko
Pihak pemerintah adalah pihak yang paling sesuai untuk mengatur proses
perundangan karena memiliki badan legislatif, pengalaman, dan sumber daya.
Mengingat pihak pemerintah melakukan proses perundangan dan perencanaan
sebelum proses tender, dengan demikian risiko akan ditanggung sepenuhnya oleh
pihak pemerintah, manfaatnya adalah ada kepastian dalam hal kondisi yang akan
diterapkan pada proyek. Pihak pemerintah harus menggabungkan antara spesifikasi
8

output sebagai informasi tentang latar belakang dalam perencanaan dan ruang
lingkup proyek, untuk memastikan pihak swasta dapat menerapkan prosedur yang
diperlukan secara efisien. Apabila pihak pemerintah dirasa tidak memiliki
pengalaman dan kemampuan dalam perencanaan, dan tidak dimungkinkan
mendelegasikan risiko tersebut ke pihak swasta, maka dapat digunakan jasa
konsultan. Ketika konsultan ekternal ditunjuk, harus dipastikan bahwa pengetahuan
dan keahlian mereka ditransfer ke pihak pemerintah.
Risiko Kesalahan Spesifikasi dari Output
Agar proyek yang akan dijalankan sesuai dengan keinginan, maka sebaiknya pihak
pemerintah yang menanggung risiko apabila terjadi kesalahan spesifikasi dari hasil
pembangunan tersebut. Namun, mentransfer risiko tersebut mungkin sering tidak
cukup karena kesulitan dalam membuat pejabat pemerintah bertanggung jawab atas
tindakan mereka, dan juga karena kurangnya pemahaman keuangan serta
pengalaman dari pihak pemerintah. Biasanya PPP merupakan proyek jangka
panjang, ketika kesalahan ditemukan, mungkin pihak pemerintah yang
bertanggungjawab terhadap kontrak sudah berpindah tugas. Oleh karena itu
mentransfer risiko kesalahan spesifikasi dalam kontrak kepada pihak pemerintah
tidak sepenuhnya bisa meminimalisir kesalahan dalam spesifikasi kontrak,
sehingga disarankan untuk menunjuk konsultan eksternal dalam menyusun
spesifikasi output selama hal tersebut dapat dilakukan secara transparan.
Risiko Desain, Konstruksi, Jadwal, dan Operasi
Pihak swasta bertanggung jawab untuk mendesain, membangun, membiayai, dan
mengoperasikan fasilitas yang digunakan untuk menyediakan pelayanan publik.
Oleh karena itu risiko desain, konstruksi, penjadwalan, dan operasi harus ditransfer
kepada pihak swasta agar memberikan keuntungan yang sesuai.
Risiko Permintaan
Untuk PPP dimana masyarakat tidak membayar guna mendapatkan pelayanan,
risiko permintaan dan pendapatan harus diserahkan pada sektor swasta karena yang
bertanggung jawab dalam pengoperasian. Sedangkan untuk PPP dimana
masyarakat harus membayar apabila ingin mendapatkan jasa (sekolah, rumah sakit,
penjara), maka pihak pemerintahlah yang harus menanggung risiko permintaan.
Pada banyak sektor, permintaan sulit diprediksi dengan akurat dan risiko
permintaannya tinggi. Biasanya hal tersebut terjadi pada proyek infrastruktur baru
seperti jalan, jembatan, dan terowongan bawah tanah dimana penghasilan yang
diharapkan dikalkulasikan menggunakan biaya permintaan di masa depan. Apabila
9

seluruh risiko dibebankan pada pihak swasta, maka dapat meningkatkan biaya
modal, untuk menguranginya maka diperlukan pembagian risiko.
Risiko Perubahan Kebutuhan Masyarakat
Pihak pemerintah biasanya memiliki posisi yang lebih baik untuk mendapatkan
informasi dalam perubahan kebutuhan masyarakat yang dapat mempengaruhi
kebijakan pemerintah. Oleh karena itu risiko perubahan kebutuhan tersebut harus
ditanggung oleh pihak pemerintah. Pembagian risiko antara pemerintah dan swasta
diperlukan untuk mengantisipasi perubahan kebutuhan masyarakat. Pembagian
risiko juga dapat memberikan informasi pada pihak swasta untuk mengidentifikasi
pemeuhan kebutuhan di sektor publik.
Risiko Legislatif/Regulatory
Secara umum perubahan dalam peraturan tidak berhubungan dengan pihak swasta,
sehingga risiko seperti ini tidak dapat dikontrol. Namun dalam banyak kasus, pihak
pemerintah memiliki pengaruh kecil dalam kebijakan nasional, dan pihak swasta
dapat meminimalisir dampak perubahan kebijakan tersebut. Oleh karena itu
disarankan agar risiko dapat dibagi antara dua pihak.
Risiko Keuangan
Ketika pihak swasta mengambil alih investasi dan pembiayaan barang modal, maka
risiko pembiayaan juga ditanggung. Pihak swasta menggunakan pinjaman untuk
membiayai investasi tersebut, namun risikonya dapat terjadi fluktuasi nilai tukar
mata uang seingga memperngaruhi jumlah pinjaman. Untuk mengatasinya pihak
swasta dapat menggunakan jasa asuransi, dan pemerintah dapat memitigasi risiko
dengan menyesuaikan tarif pada nilai tukar.
Risiko Nilai Sisa (Residual Value Risk)
Insentif dapat diberikan kepada pihak swasta karena telah menjaga aset sepanjang
kontrak dan khususnya menjelang akhir kontrak. Klausul yang mengatur
kompensasi bisanya diberikan setelah kontrak berakhir. Dalam hal ini pihak
independen dapat dilibatkan untuk memverifikasi keadaan aset guna menghitung
kompensasi nilai sisa yang akan dibuat.
b. Pembatasan Terhadap Transfer Risiko
Pihak pemerintah harus menyadari bahwa risiko residu tidak dapat ditransfer
seluruhnya contohnya adalah risiko politik. Pihak pemerintah harus menyadari fakta
bahwa tanggung jawab atas risiko perlu diberikan pada pihak swasta berdasarkan
kontrak untuk memastikan kelangsungan pelayanan yang diberikan.
3.2 Best Practices on Payment Mechanism
Desain kontrak harus memuat hubungan yang konsisten antara spesifikasi output,
alokasi risiko dan insentif, serta mekanisme pembayaran. Mekanisme pembayaran harus
10

berdasarkan prinsip pay-for-performance dan konsisten baik dengan insentif yang


diberikan pada sektor swasta dan alokasi risiko yang ditanggung. Pembayaran juga harus
berdasar verifiable outcomes dari standar pelayanan yang berhubungan dengan
spesifikasi output (bukan berdasarkan input dan biaya material). Standar pelayanan yang
diberikan juga harus dituangkan dalam indikator output yang bisa diukur yang bisa
diverifikasi oleh pihak ketiga. Untuk memonitor performa pelayanan yang dilaksanakan
oleh sektor swasta, perlu dilakukan survei kepada pengguna jasa, hal ini dapat dijadikan
dasar sebagai pengurangan pembayaran dan imbalan apabila pengguna jasa tidak puas.
Pembayaran harus disesuaikan dengan penyediaan pelayanan, ketika proyek melibatkan
konstruksi yang dibiayai pihak swasta, pembayaran dilakukan begitu pelayanan sudah
tersedia. Dalam kontrak harus diatur pengurangan pembayaran atas keterlambatan, dan
pemberian bonus apabila pekerjaan dilakukan lebih cepat. Mekanisme pembayaran yang
paling sesuai untuk proyek PPP ditentukan oleh level pengalokasian risiko permintaan
antara pihak swasta dan pemerintah, sebagai berikut:
-

Risiko permintaan ditransfer seluruhnya kepada pihak swasta ketika pembayaran

didasarkan kepada biaya yang dikeluarkan oleh masyarakat.


Risiko permintaan ditanggung bersama antara pihak pemerintah dan swasta ketika

mekanisme pembayaran dirancang berdasarkan penggunaan.


Risiko permintaan ditanggung oleh pihak pemerintah ketika meaknisme pembayaran

didasarkan pada unitary payments, seperti ketersediaan.


a. User Charges (Biaya yang dikeluarkan oleh Pengguna jasa)
Berdasarkan mekanisme pembayaran user charges, pihak swasta mengumpulkan
pendapatan langsung dengan mengenakan biaya pada pengguna jasa untuk
mendapatkan pelayanan. Contohnya adalah jalan tol, dan jembatan. Pihak pemerintah
harus memastikan pembayaran harus sesuai dengan peraturan yang ada, yang
mengijinkan pihak swasta untuk memungut biaya pelayanan. Dalam mengatur user
charges, harus mengikuti kriteria berikut:
- Efisiensi alokatif yang mengatur tarif agar sesuai dengan social marginal costs,
tidak hanya biaya produksi tetapi juga termasuk kerugian dan keuntungan yang
-

timbul dari aktivitas tersebut.


Distributional Objectives, tarif yang berbeda dapat dibuat berdasarkan tipe
pelayanan, dan kategori pengguna jasa untuk menggambarkan pebedaan marginal
cost. Contohnya adalah kendaraan berat harus dikenakan tarif lebih mahal karena

social marginal cost-nya lebih tinggi.


Level tarif harus dapat menutup biaya operasi dan investasi, ditambah dengan
keuntungan komersial.
11

Pengaturan tarif juga harus mencakup faktor lain seperti pengumpulan risiko,
contohnya adalah risiko bahwa pengguna jasa menghindari membayar biaya

pelayanan.
Revenue Support dapat ditawarkan kepada pihak swasta untuk meningkatkan arus kas
keseluruhan. Revenue support bisa diberikan apabila terjadi penurunan pendapatan
b.

dari pengguna jasa secara drastis.


Usage Payments
Berdasarkan mekanisme penggunaan pembayaran, pihak pemerintah membayar
pihak swasta, bukan pengguna jasa. Penggunaan pembayaran mungkin digunakan
ketika pihak pemerintah ingin menentukan tarif layanan tol, tetapi volume kendaraan
kurang mencukupi. Untuk struktur pembayaran yang akan diterapkan, dalam kontrak
harus dimuat definisi dari service usage yang dapat secara mudah diukur dan diamati,
seperti volume lalu lintas dan aliran air. Usage Payments dapat disusun dalam
sekumpulan sistem yang didesain untuk mencapai level risiko permintaan yang
ditransfer ke pihak swasta. Contohnya dalam proyek jalan raya, dibangun kumpulan
sistem yang menanggung komponen biaya proyek yang berbeda. Sistem pertama
menanggung biaya tetap, sistem kedua menanggung biaya variabel dan biaya

perawatan, sistem ketiga dapat digunakan untuk membayar dividen.


c. Ketersediaan Pembayaran
Ketersediaan pembayaran dibuat oleh pihak pemerintah sesuai dengan definisi dalam
ketersediaan pelayanan yang diatur dalam kontrak. Definisi tersebut harus dapat
diukur dan diamati dengan biaya pengawasan yang rendah, serta harus sesuai dengan
target yang harus dipenuhi. Bonus dapat diberikan apabila performa berada di atas
target atau kenaikan keuntungan yang lebih tinggi dari target kinerja. Karena
ketersediaan pembayaran juga melindungi pihak swasta dari risiko permintaan, maka
insentif yang diberikan untuk kualitas pelayanan diminimalkan, insentif tambahan
harus diberikan dengan memenuhi ketersediaan pembayaran melalui pembayaran
berdasarkan kinerja.
d. Quality Performance Payments
Pembayaran berdasarkan kualitas dan performa harus melengkapi skema pembayaran
lain untuk menyediakan insentif kepada pihak swasta apabila memenuhi spesifikasi
standar yang tercantum dalam kontrak. Pengurangan pembayaran dilakukan apabila
pelayanan dibawah performa, dan sebaliknya bonus diberikan apabila pelayanan
yang diberikan melebihi target.
e. Monitoring Service availability and performance

12

Pada tahap pertama sistem pengawasan pihak swasta harus membuat desain dari
sistem manajemen yang berkualitas untuk mengukur ketersediaan dan performa
secara sistematis. Tahap berikutnya pihak pemerintah harus mereviu sistem tersebut
secara teratur, tetapi juga harus melakukannya secara random atau spot check.
Dengan itu pihak pemerintah dapat membandingkan pelayanan yang diberikan oleh
pihak swasta dengan pelayanan dari penyedia jasa yang berbeda. Biaya yang timbul
dari aktivitas monitoring harus ditanggung oleh pihak yang melaksanakannya.
Namun apabila monitoring dilakukan karena kinerja pihak swasta di bawah standar,
makan biaya ditanggung oleh pihak swasta.
f. Third Party and Secondary revenues
Ketika memungkinkan pihak swasta bisa memungut pendapatan sekunder dari pihak
ketiga, seperti pembangunan restoran di jalan tol dan papan iklan di angkutan umum.
Pendapatan sekunder tersebut dapat dibagi antara pihak pemerintah dan pihak swasta.
g. Liquidated damages and peformance bonds
Ganti rugi dan performance bonds bisa digunakan sebagai perlindungan untuk pihak
pemerintah apabila pihak swasta gagal untuk memenuhi hari dimulainya pelayanan
atau pihak swasta dinyatakan bangkrut dan meninggalkan proyek yang tidak selesai.
Walaupun perlindungan ini menyebabkan pihak swasta meminta tarif yang tinggi,
namun keuntungan untuk pihak pemerintah adalah memastikan kelangsungan
layanan saat kontrak dimulai. Jumlah ganti rugi harus dijabarkan secara spesifik
dalam dokumen lelang.
h. Price variations
Mekanisme pembayaran selalu mendorong pihak swasta untuk mengontrol biaya
proyek, tetapi tidak harus mentransfer apabila biaya itu atas risiko yang terjadi di luar
kendali pihak swasta. Dalam rangka melindungi dari biaya tersebut dan menghindari
dari kelebihan biaya risiko, kontrak harus mencakup ketentuan mengenai variasi
biaya pelayanan sesuai dengan perubahan biaya tertentu. Selama variasi harga tetap
sesuai dengan harga pasar, hal tersebut akan melindungi pihak pemerintah dan
pengguna jasa agar tidak dikenakan biaya tambahan lain.
i. Governance Issues
Dari sudut pandang pemerintah user charges harus dimaksimalkan, dan transfer
langsung kepada pihak swasta harus dihindari. Jika user charges

tidak mampu

memenuhi pembiayaan proyek, lebih baik durasi kontrak diperpanjang sehingga


pihak swasta memiliki waktu yang lebih panjang untuk menutup biaya investasi,
dibanding menambah user charges. Mekanisme pembayaran yang menjadi
permasalahan adalah kerumitannya. Hal ini harus dihindari karena akan mempersulit
13

dalam memverifikasi apakah kontrak sudah berjalan dengan benar, yang kedua
adalah sulit untuk dimengerti oleh pihak lain apabila ditemukan kesalahan dalam
proyek.
3.3 Best Practices on Flexibility and Renegotiation
Desain kontrak harus dibuat secara fleksibel sehingga dapat mengakomodir
perubahan kontrak. Kebutuhan atas perubahan kontrak dapat diantisipasi, sebagai contoh
potensi perubahan kuantitas/kapasitas output karena kebutuhan tak terduga. Pada tahap
penyusunan, desain kontrak harus dibuat untuk mengantisipasi kemungkinan perubahan
yang mungkin diperlukan, dan dapat mengatur semua perubahan tersebut dalam kontrak
aslinya. Hal ini akan membuat kontrak menjadi lebih fleksibel dan mengurangi
kebutuhan untuk renegosiasi/perubahan kontrak. Untuk menjamin transparansi, kontrak
harus menyajikan perubahan protokol secara detail, yang meliputi pengusulan
perubahan, penilaian, persetujuan, dan implementasi. Kontrak juga harus menetapkan
biaya substansial untuk mengakomodir perubahan kontrak oleh pihak swasta sehingga
dapat menolak usulan perubahan kontrak yang dilakukan tanpa dasar.
3.4 Best Practices on Contract Duration
a. Durasi kontrak dan Investasi
Jika durasi kontrak ditentukan untuk tujuan pemberian insentif investasi yang sesuai,
maka penting untuk membuat akun contractibility and specificity dari investasi dan
mekanisme pembayaran yang digunakan dalam proyek. Untuk proyek yang
melibatkan contracting investements

dan pembayaran tunggal oleh pihak

pemerintah, durasi kontrak harus ditentukan untu memastikan keseimbangan antara


penerimaan pembayaran di masa depan dan biaya investasi oleh pihak swasta. Durasi
kontrak dengan pembiayaan menggunakan user charges harus dapat menutup biaya
investasi. Oleh karena itu kontrak jangka panjang disarankan bagi proyek yang
membuuhkan banyak investasi. Kontrak jangka panjang disarakan untuk menjamin
keterjangkauan proyek antara pihak swasta dan pengguna jasa. Di beberapa negara
durasi kontrak jangka panjang dibatasi, di Chile maksimal 50 tahun, dan di Italia
maksimal 30 tahun.
b. Durasi kontrak dan Fleksibilitas
Durasi kontrak mempengaruhi fleksibilitas untuk memodifikasi ketentuan kontrak
yang menyesuaikan pelayanan yang diberikan dengan inovasi akan kebutuhan
pengguna jasa dan teknologi. Disarankan untuk pihak pemerintah untuk membuat
fleksibilitas yang tinggi terhadap proyek yang terus berkembang sesuai dengan
kebutuhan pengguna jasa dan teknologi. Kontrak proyek harus dibuat dalam jangka
14

pendek apabila tingkat fleksibilitas ditentukan oleh pihak pemerintah. Pihak


pemerintah dapat mengganti penyedia jasa apabila kontrak telah berakhir, sehingga
memiliki posisi tawar yang kuat untuk mempengaruhi pihak swasta agar menerima
perubahan kontrak dan menyetujui perubahan investasi untuk pemberian imbalan
yang beralasan. Jika tidak ada persetujuan terhadap usulan perubahan, pihak
pemerintah dapat menunggu lebih lama sampai bisa menyusun kembali kontrak baru
dengan penyedia jasa lainnya dengan menggunakan adaptasi yang efisien.
c. Durasi kontrak, Kompetisi, dan Insentif
Jika durasi kontrak dimaksudkan untuk mendorong kompetisi dan disiplin pasar,
maka penting untuk mempertimbangkan kemungkinan terjadinya kolusi dalam proses
penawaran, biaya transaksi yang berhubungan dengan re-tendering, dan sumber dari
pendapatan statis/dinamis yang efisien. Kontrak jangka panjang disarankan untuk
mengurangi frekuensi dan interaksi antar kompetitor yang dapat membentuk
semacam perjanjian mengenai kontrak. Disamping itu, dengan membuat kontrak
jangka panjang pihak swasta diberi kesempatan untuk meningkatkan kuantitas yang
diberikan dan mengeksploitasi kemungkinan ekonomis lain. Di sisi lain, apabila
kemungkinan terjadnya kolusi dapat dicegah secara efektif, maka direkomendasikan
untuk menggunakan kontrak jangka pendek sehingga re-tendering dapat sering
dilakukan, dengan maksud agar penyedia jasa sebelumnya dapat berkompetisi
dengan yang lain dan menciptakan disiplin pasar.
d. Durasi Kontrak pada Service Unbundling
Sebuah proyek mungkin melibatkan pelayanan yang berbeda contohnya proyek jalan
raya yang membutuhkan pembangunan, perawatan, penanganan kecelakaan, dan
lain-lain. Oleh karena itu pelayanan dapat diklasifikasikan menjadi dua kategori yaitu
soft dan hard. Soft service tidak membutuhkan modal yang signifikan dan tidak
berpengaruh tehadap aset modal, contohnya adalah jasa kebersihan dan keamanan.
Hard Service melibatkan modal yang signifikan dan mempengaruhi nilai aset
contohnya adalah life-cycle maintenance service.
e. Endogenously determined contract duration
Penawar dimungkinkan untuk menentukan durasi kontraknya sebagai bagian dari
kontrak penawaran. Dalam kontrak bisnis dimana tarif digunakan, waktu kontrak
dapat ditentukan dengan metode Least Present Value of Revenue (LPVR). Ketika
penerimaan dari proyek telah sebanding dengan LPVR yang dihitung oleh pemenang
tender pada saat proses tender, maka otomatis kontrak tersebut akan berakhir.
3.5 Best Practices on other Contract Issues
a. Refinancing
15

Apabila refinancing mempengaruhi perubahan struktur keuangan proyek, maka pihak


pemerintah harus diberikan informasi mengenai refinancing yang dilakukan pihak
swasta. Kontrak harus memuat penyediaan hak kepada pihak pemerintah unuk
menyetujui proposal refinancing dan untuk membagi keuntungannya.
b. Dispute Resolution (Penyelesaian Segketa)
Pihak yang ada dalam kontrak harus memasukkan klausa mengenai mekanisme untuk
menyelesaikan sengketa dalam spesifikasi kontrak, termasuk alternatif penyelesaian
sengketa, seperti arbitrase, namun lebih baik diselesaikan lewat pengadilan. Prosedur
penyelesaian sengketa dapat dibagi menjadi tiga, tahap pertama adalah konsultasi
internal agar timbul good faith antar pihak untuk mencapai persetujuan yang
menguntungkan apabila terdapat kasus. Tahap kedua adalah melibatkan konsultan
eksternal dimana keputusannya dapat mengikat. Apabila kedua pihak tidak setuju
dengan keterlibatan pihak eksternal, maka dilakukan arbitrasi untuk mendapatkan
keputusan yang mengikat.
c. Step-in Rights
Banyak keadaan yang dipersyaratkan apabila pihak pemerintah dan peminjam dana
untuk dapat mengambil tanggung jawab pihak swasta. Kontrak harus mengatur tugas
dan hak dari pihak swasta ketika pihak lain menggunakan step-in rights. Kotrak
harus mengatur secara detail mengenai prosedur, pihak yang dapat menggunakan
step-in rights, dan ketentuan lain.
d. Early Contract Termination
Kontrak harus mengatur mengenai kemungkinan pihak swasta atau pemerintah untuk
mengakhiri hubungan kontraktual sebelum kontrak berakhir. Kedua belah pihak
harus menyetujui klausa yang meentukan hak untuk mengakhiri kontrak lebih awal.
Pengakhiran kontrak lebih awal dapat disebabkan karena kelalaian masing-masing
pihak, pengakhiran kontrak secara sukarela oleh pihak pemerintah, keadaan darurat,
serta korupsi dan penipuan.
3.6 Best Practices on Transparency and Confidentiality in Contract Design
Sebuah kasus dapat disembunyikan dari publik apabila mengandung informasi
yang sensitif secara komersial atau sesitif terhadap kepentingan umum seperti proyek
pertahanan dan keamanan. Fokus transparansi adalah ketika pihak swasta telah dipilih,
kemudian kontraknya telah dibuat dan ditandatangani oleh pihak terkait. Informasi yang
perlu dipublikasikan dalam rangka akuntabilitas adalah mengenai desain kontrak,
spesifikasi outpot, dan variable performance. Informasi yang harus dimuat dalam
kontrak final bukan mengenai proses input atau produksi tetapi menyangkut penyediaan
16

pendanaan seperti elemen harga dalam pembayaran. Aturan mengenai pengungkapan


informasi dapat dijadikan sebagai alat untuk mengontrol pengadaan PPP, aturan
pengungkapan harus mencakup akses lengkap terhadap informasi kontrak termasuk yang
menyangkut rencana produksi.
4. Tantangan dalam Penyelenggaraan Public-Private Partnership
4.1 Institutional Challenges

a. Regulatory Framework and Institutions


Kurang ada aturan yang jelas dan konsisten, seperti misalnya standar kualitas dan
aturan main yang berbeda-beda di setiap departemen yang dapat mengurangi
minat investor untuk menanamkan modalnya. Serta yang sering terjadi adalah
overlapping fungsi antara pemerintah pusat dan daerah dan saling bertentangan
sehingga dapat menghambat proyek itu sendiri. Sering terjadi juga dimana
wewenang kesepakatan dengan pihak swasta adalah pemerintah daerah
sedangkan yang menetapkan aturan penyediaan layanannya adalah pemerintah
pusat, belum lagi jika ternyata terdapat sengketa dalam prosesnya. Kendala lain
yang tak kalah penting adalah kurangnya SDM yang memadai pada level
pemerintah daerah di bidang PPP. Untuk mengatasi hambatan tersebut dapat
diambil tindakan dengan menetukan fungsi yang jelas dari masing-masing
pemerintah pusat dan daerah, dalam kontrak PPP harus memberikan jaminan
kepada operator, membuat prosedur penyelesaian sengketa, serta lembaga
arbitrase yang handal. Di beberapa negara yang memberikan hak konsesi kepada
pemerintah daerahnya mempunyai aturan yang memuat prinsip-prinsip penetapan
harga serta prosedur dan jaminan untuk merevisi kontrak
b. Lack of Operators
Kendala ini berasal dari pihak swasta yang kurang mampu dalam mengelola
layanan local secara memadai serta kurang mampu menawarkan jaminan teknis
yangcukup dan adanya kekurangan dari segi finansial. Contohnya di negara
Amerika Latin yang terjadi adalah operator dari luar daerah mengendalikan
sebagian besar layanan air dan limbah, tawaran untuk layanan menengah dan
berukuran kecil jarang terjadi, dan operator besar tampaknya hanya tertarik dalam
menyediakan layanan di kota-kota besar dan jarang sekali menerima tawaran
pada kota kecil karena keuntungan yang diharapkan tidak mampu menutup biaya.
c. Economic and Financial Challenges
Terdapat dua jenis proyek yaitu yang menghasilkan layanan yang nantinya
dibayar langsung oleh pengguna atau masyarakat (seperti misalnya layanan air
17

bersih, sarana transportasi, pengelolaan sampah, jalan tol dan lain-lain) dan
layanan yang disediakan oleh pihak swasta yang nantinya dibayar oleh pihak
pemerintah (misalnya jalan raya umum, lampu/penerang jalan umum, dll). Untuk
layanan yang mendapat bayaran langsung dari masyarakat perlu ditetapkan suatu
kebijakan penetapan harga yang tepat
d. Pricing Policy
Hal ini merupakan salah satu kendala yang terjadi pada Negara Amerika Latin di
mana banyak proyek layanan yang pendapatannya tidak mampu menutupi biaya
yang telah dikeluarkan hal ini disebabkan oleh jika ada kenaikan biaya dalam
prosesnya tidak diikuti dengan kenaikan tarif. Akar penyebabnya resistensi dari
masyarakat yang mempunyai paradigm bahwa keterlibatan swasta menyebabkan
biaya layanan yang tinggi sehingga masyarakat kurang berminat untuk
menggunakan layanan, hal ini disertai dengan pihak pemerintah yang kurang
mampu dalam menetapkan kebijakan harga.
e. Willingness and Ability to Pay
Pihak swasta harus terlebih dahulu melakukan evaluasi kemauan dan kemampuan
pemerintah local untuk membayar layanan yang diberikan. Proyek PPP ini
biasanya diselenggarakan pada proyek dibidang layanan esensial seperti
kesehatan, pendidikan, dll. Masalah terjadi jika pemerintah kehilangan
kemampuan atau tertunda dalam membayar layanan tersebut misalnya telah
terjadi krisis dan pihak swasta juga tidak mungkin untuk menunda memberikan
layanan kepada masyarakat.
f. Financing Structures and Credit Enhancements
Perusahaan swasta kadang cenderung mendanai asset jangka panjang (aset tetap)
dengan pendanaan jangka pendek.
4.2 Political Challenges
a. Coordination between Local and Central Governments
Koordinasi dalam tubuh pemerintahan cenderung sulit dilakukan terutama jika
berasal dari bermacam-macam partai dan masing-masing memiliki kepentingan
sendiri
b. Length of the Term in Office of Local Authorities
Yaitu masa kepemimpinan politisi dalam pemerintahan yangcenderung lebih
pendek dari pada masa proyek PPP itu sendiri, di mana pihak yang berkuasa pada
saat itu yang menyelenggarakan PPP tidak dapat menyelesaikan proyek PPP
sampai tuntas sedangkan penggantinya mungkin memiliki kepentingan dan tujuan
yang berbeda sehingga pelaksanaan PPP cenderung tidak maksimal. Di beberapa
negara hal ini bisa menjadi kendala yang besar.
18

c. Expectations of Local Authorities


Pihak pemerintah cenderung over estimate terhadap pihak swasta. Pemerintah
mengaharapkan hasil proyek atau layanan yang baik dengan ekspektasi biaya
yang rendah, padahal kenyataannya tidak demikian hal ini terjadi karena
ekspektasi terlalu tinggi akan mendapatkan pendapatan jika dikelola oleh pihak
swasta dan tidak realistis.
4.3 Social Challenges
a. The Ability to Pay of the Low-Income Population
Ketidakmampuan masyarakat berpenghasilan rendah untuk membayar layanan
yang diselenggarakan lewat proyek PPP, sehingga mereka kurang dapat
menikmati hasil layanan tersebut. Mungkin hanya sebagian kecil saja yang
mampu membayar untuk menikmati layanan tersebut. Sedangkan subsidi yang
diberikan pemerintah nampaknya kurang tepat sasaran, akhirnya masyarakat dari
golongan mampu yang banyak menikmati subsidi tersebut. Hal tersebut dapat
ditanggulangi dengan pemerintah mengkhususkan layanan yang disubsidi kepada
masyarakat golongan berpenghasilan rendah, subsidi tersebut dapat berasal dari
dana umum (public budget), jika system subsidi silang adalah satu-satunya cara
untuk menyesuaikan tarif bagi golongan penghasilan rendah jumlah dan volume
subsidi tersebut harus terbatas dan dicantumkan dalam kontrak.
b. Increasing Local Unemployment
Resistensi masyarakat terhadap keterlibatan sektor swasta disebabkan adanya
kemungkinan dan kecenderungan PHK besar-besaran jika suatu perusahaan
pemerintah berubah menjadi seperti manajemen swasta untuk tujuan efisiensi.
Pemerintah dapat menanggulangi hal ini melalui 3 hal yaitu: mempekerjakan
beberapa pekerja sektor publik oleh operator swasta, pensiun sukarela dan
kompensasi untuk PHK, dan pelatihan ulang untuk tenaga kerja.
c. Lack of Control over Essential Services
Adanya paradigma dari masyarakat bahwa pemerintah akan kehilangan kontrol
dalam mengatur redistribusi penghasilan, juga adanya ketakutan dari masyarakat
bahwa pihak asing atau swasta akan mengambil alih control terhadap layanan
public. Pemerintah harus dapat meyakinkan masyarakat bahwa partisipasi dari
pihak swasta atau asing tidak akan berpengaruh buruk dengan meyakinkan
masyarakat bahwa kontrak tersebut dilandasi dengan kerangka hukum yang
transparan. Pemerintah harus memberikan informasi yang memadai kepada

19

masyarakat, melibatkan berbagai pihak dari organisasi non pemerintahan dan


organisasi masyarakat lainnya.
5. Langkah yang Diambil Pemerintah dalam Program Public-Private Partnership
Dalam rangka menghindari biaya transaksi yang tinggi, Vining dan Boardman
dalam tulisannya 8 Rule of Government on Public-Private Partnership menyarankan
delapan langkah yang harus dilakukan oleh pemerintah.
a. Membangun Sebuah Konstitusi Hukum dari PPP
Aturan ini benar-benar material yang mana menjamin transparasi untuk semua PPP.
Kebutuhan yang paling penting untuk transparansi adalah bahwa ada konsistensi dan
ketepatan waktu anggaran dalam melaporkan sesuatu yang berbau jarak jauh seperti
PPP ini. Aspek lain yang berharga dari transparansi adalah deposito dan ketersediaan
publik atas semua kontrak yang ada. (Siemiatycki -2007).
b. Memisahkan Analisis, Evaluasi, Persetujuan / Administrasi, dan Pengawasan
lembaga
Memisahkan lembaga yang terlibat dengan cara :
- Menganalisis keinginan dan tujuan dari proyek, yaitu proyek mana yang lebih disukai
masyarakat.
- Menentukan model penyediaan alternatif pekerjaan (produksi pemerintah, kontrak
atau PPP) dan mengevaluasi apakah PPP sebagai alternatif terbaik dalam memberikan
nilai sosial yang ada dengan biaya yang rendah.
- Mengadministrasikan proses dari PPP dengan menmbuat data mengenai lembaga
yang menyelenggarakan tawaran untuk tender, memilih mitra, serta membuat
keputusan akhir apakah akan dilanjutkan dengan PPP (atau tidak) dan memonitor
pelaksanaan pekerjaan kontrak.
- Mengevaluasi keberhasilan secara

keseluruhan

atas

proyek:

Apakah

PPP

menyediakan biaya sosial terendah?


c. Memastikan Bahwa Proses Penawaran Tersebut Bersifat Kompetitif
Ada sejumlah aspek untuk benar-benar membuat proses tender sekompetitif
mungkin, yaitu ideologi harus selalu dijaga dan entitas sektor publik harus
mengijinkan, bahkan mendorong untuk diajukannya penawaran terhadap PPP.
Keunggulan pengetahuan akan memberikan keuntungan tersendiri bagi masingmasing pihak yang mengikuti tender tersebut. Kemudian Pemerintah sebagai
promoter dari PPP harus proaktif dalam mencari penawar ketika jumlah penawar
yang ada masih belum optimal. Namun sebisa mungkin mencegah terjadinya
konsorsium kecuali untuk bidang keahlian tertentu. Contohnya untuk sebagian besar
proses infrastruktur, setidaknya minimal harus ada 3-5 penawar, hal ini bisa disebut

20

sebagai jumlah yang optimal. Namun berbeda jika yang berminat sebagai penawar
hanya 1 atau 2 pihak saja.
d. Kehati-hatian dalam Proyek yang Membutuhkan Aset dengan Spesifikasi Tinggi
atau Melibatkan Ketidakpastian serta Kontrak yang Melemahkan Efektifitas dari
Manajemen
Ketika proyek melibatkan ketidakpastian dan kompleks (seiring berjalan), perubahan
rencana dan/atau pelaksanaan yang tidak terelakkan setelah proyek dimulai.
Kemungkinan biaya kontinjensi yang tinggi ataupun biaya negosiasi ulang yang
terjadi serta diperlukan kemampuan manajemen yang tinggi untuk melakukan
negosiasi tersebut. Sebagai contoh adalah Proyek jangka panjang dan kompleks
(banyak infrastruktur proyek diharapkan siklus hidup 40-50 tahun) pasti melibatkan
cukup banyak ketidakpastian, sehingga perlu kehati-hatian dalam perumusannya.
e. Menyertakan Standar, Cepat, serta Biaya Prosedur Arbitrasi yang Rendah di Semua
Kontrak PPP
Keuntungan pertama dari peraturan ini adalah bahwa tersebut langsung mengurangi
biaya transaksi dari tuntutan hukum. Dalam kasus-kasus tertentu, biaya-biaya
tersebut telah sangat tinggi atau bahkan lebih problematik dan membutuhkan waktu
yang sangat lama dalam penyelesaiannya
f. Menghindari Sektor Swasta yang Berdiri Sendiri dengan Modal yang Terbatas
Kuncinya adalah untuk memastikan bahwa mitra swasta atau mitra tersebut memiliki
modal yang cukup pada risiko yang ada untuk memberikan insentif yang tepat.
Pemerintah harus memastikan bahwa proyek debt to equity ratio ditentukan dengan
jelas. Terlalu tinggi debt to equity ratio dapat membuat sebuah insentif, jika masalah
muncul, para pemilik modal lebih memilih untuk mengumumkan kebangkrutan
dibandingkan dengan menemukan solusi operasional.
g. Menghindari Konraktor Sektor Swasta dari Penjualan Kontrak Kepada Pihak Lain
yang Terlalu Dini
Salah satu dari keuntungan utama pada sebuah PPP adalah adanya sinergi antara fase
desain konstruksi dengan fase operasi. Pendapat ini berasal bahwa sektor swasta
menginginkan untuk menginvestasikan modalnya pada awal fase desain konstruksi
dan fase pembangunan jika mereka dapat menghasilkan biaya yang lebih rendah
daripada pendapatan yang diperoleh selama fase operasi. Investasi lebih awal akan
lebih membuat biaya yang terjadi semakin menurun. Hal ini mungkin terjadi, lebih
jauh lagi pada saat fase operasional, hal itu dapat membuat kontraktor lain tertarik
untuk mengambil alih kontrak yang ada. Adanya potensi kemungkinan penjualan

21

kontrak terhadap pihak lain yang terlalu dini (sebelum semua pihak yang
berkepentingan yakin tentang apa yang dibutuhkan pada fase operasi)
h. Memiliki Hubungan Langsung terhadap Pemegang Hutang
Aturan tersebut harus dihindari jika ada kemungkinan dalam peningkatan biaya
modal yang ada. Jika aturan lain dipatuhi, hal tersebut tidak diperlukan. Aturan ini
adalah jika pemegang modal pada sektor swasta mengumumkan kebangkrutan harus
secara jelas, karena secara legal berhubungan dengan pihak pemegang hutang. Tanpa
hal tersebut, pemerintah akan menghadapi masalah keterlambatan yang serius dan
kesulitan sebagai pemegang kepercayaan pada kebangkrutan atau pengadilan akan
secara normal mengontrol negosiasi ini. Aturan ini akan menjawab pertanyaan
bahwa mengapa pemerintah tidak dapat mengakses modal ini secara langsung oleh
dirinya sendiri.
6. Pelaksanaan Public-Private Partnership di Indonesia
Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 67 Tahun 2005, Perpres Nomor 13 Tahun
2010, Perpres Nomor 56 Tahun 2011, dan Perpres 66 Tahun 2013 mengatur mengenai
kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur. Proyek
Kerjasama Penyediaan Infrastruktur antara Menteri/ Kepala Lembaga/ Kepala Daerah
dengan Badan Usaha dilakukan dengan tujuan untuk:
a. mencukupi kebutuhan pendanaan secara berkelanjutan dalam Penyediaan
Infrastruktur melalui pengerahan dana swasta;
b. meningkatkan kuantitas, kualitas dan efisiensi pelayanan melalui persaingan sehat;
c. meningkatkan kualitas pengelolaan dan pemeliharaan dalam Penyediaan
Infrastruktur;
d. mendorong digunakannya prinsip pengguna membayar pelayanan yang diterima,
atau dalam hal-hal tertentu mempertimbangkan kemampuan membayar pengguna.
Jenis Infrastruktur yang dapat dikerjasamakan dengan Badan Usaha mencakup
infrastruktur transportasi, meliputi pelayanan jasa kebandarudaraan, penyediaan
dan/atau pelayanan jasa kepelabuhanan; infrastruktur jalan, meliputi jalan tol dan
jembatan tol; infrastruktur pengairan, meliputi saluran pembawa air baku;
infrastruktur air minum yang meliputi bangunan pengambilan air baku, jaringan
transmisi, jaringan distribusi, instalasi pengolahan air minum; infrastruktur air limbah
yang meliputi instalasi pengolah air limbah, jaringan pengumpul dan jaringan utama,
dan sarana persampahan yang meliputi pengangkut dan tempat pembuangan;
infrastruktur telekomunikasi dan informatika, meliputi jaringan telekomunikasi dan
infrastruktur e-government; infrastruktur ketenagalistrikan, meliputi pembangkit,
termasuk pengembangan tenaga listrik yang berasal dari panas bumi, transmisi atau
22

distribusi tenaga listrik; dan infrastruktur minyak dan gas bumi meliputi transmisi
dan/atau distribusi minyak dan gas bumi.
Bentuk Kerjasama Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dengan Badan
Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur melalui perjanjian kerjasama dan izin
pengusahaan. Apabila Penyediaan Infrastruktur oleh Pemerintah diselenggarakan atau
dilaksanakan oleh Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, maka
badan tersebut bertindak selaku penanggung jawab Proyek Kerjasama.
Kerjasama Penyediaan Infrastruktur antara Menteri/ Kepala Lembaga/ Kepala
Daerah dengan Badan Usaha dilakukan berdasarkan prinsip:
a. adil, berarti seluruh Badan Usaha yang ikut serta dalam proses pengadaan harus
memperoleh perlakuan yang sama;
b. terbuka, berarti seluruh proses pengadaan bersifat terbuka bagi Badan Usaha yang
memenuhi kualifikasi yang dipersyaratkan;
c. transparan, berarti semua ketentuan dan informasi yang berkaitan dengan
Penyediaan Infrastruktur termasuk syarat teknis administrasi pemilihan, tata cara
evaluasi, dan penetapan Badan Usaha bersifat terbuka bagi seluruh Badan Usaha
serta masyarakat umumnya;
d. bersaing, berarti pemilihan Badan Usaha melalui proses pelelangan;
e. bertanggung-gugat, berarti hasil pemilihan Badan Usaha harus

dapat

dipertanggungjawabkan;
f. saling menguntungkan, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan
Infrastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang seimbang
sehingga memberi keuntungan bagi kedua belah pihak dan masyarakat dengan
memperhitungkan kebutuhan dasar masyarakat;
g. Infrastruktur
dilakukan
berdasarkan
ketentuan

dan

persyaratan

yang

mempertimbangkan kebutuhan kedua belah pihak;


h. saling mendukung, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan
Infrastruktur dilakukan dengan semangat saling mengisi dari kedua belah pihak.
6.1 Identifikasi dan Penetapan Proyek
Identifikasi dan Penetapan Proyek yang Dilakukan Berdasarkan Perjanjian

Kerjasama Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dengan Badan Usaha melakukan


konsultasi publik, dengan mempertimbangkan:
a. kesesuaian dengan rencana pembangunan jangka menengah nasional/daerah dan
rencana strategis sektor infrastruktur;
b. kesesuaian lokasi proyek dengan Rencana Tata Ruang Wilayah;
c. keterkaitan antarsektor infrastruktur dan antarwilayah;
d. analisa biaya dan manfaat sosial.
Setiap usulan proyek yang akan dikerjasamakan harus disertai dengan pra
studi kelayakan, rencana bentuk kerjasama, rencana pembiayaan proyek dan sumber
23

dananya, rencana penawaran kerjasama yang mencakup jadwal, proses dan cara
penilaian. Berdasarkan hasil identifikasi proyek Menteri/Kepala Lembaga/Kepala
Daerah menetapkan prioritas proyek-proyek yang akan dikerjasamakan dalam daftar
prioritas proyek. Daftar Prioritas Proyek tersebut dimasukkan ke dalam Daftar
Rencana Proyek Infrastruktur yang disusun oleh Menteri Perencanaan Pembangunan
Nasional/Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional berdasarkan tingkat
kesiapannya, dinyatakan terbuka untuk umum dan disebarluaskan kepada masyarakat.

6.2 Proyek Kerjasama atas Prakarsa Badan Usaha


Proyek Kerjasama Penyediaan Infrastruktur kepada Menteri/Kepala Lembaga/
Kepala Daerah dengan kriteria sebagai berikut:
a. tidak termasuk dalam rencana induk pada sektor yang bersangkutan;
b. terintegrasikan secara teknis dengan rencana induk pada sektor yang bersangkutan;
c. layak secara ekonomi dan finansial; dan
d. tidak memerlukan Dukungan Pemerintah yang berbentuk kontribusi fiskal dalam
bentuk finansial.
Proyek atas prakarsa Badan Usaha atau Badan Hukum Asing wajib dilengkapi
dengan studi kelayakan, rencana bentuk kerjasama, rencana pembiayaan proyek dan
sumber dananya, dan rencana penawaran kerjasama yang mencakup jadwal, proses dan
cara penilaian, dan harus mempertimbangkan kesesuaian dengan rencana pembangunan
jangka menengah nasional/ daerah dan rencana strategis sektor infrastruktur, kesesuaian
lokasi proyek dengan Rencana Tata Ruang Wilayah, keterkaitan antarsektor infrastruktur
dan antarwilayah, dan analisa biaya dan manfaat sosial. Menteri/ Kepala Lembaga/
Kepala Daerah mengevaluasi proyek atas prakarsa Badan Usaha atau Badan Hukum
Asing. Apabila berdasarkan evaluasi proyek atas prakarsa Badan Usaha atau Badan
Hukum Asing memenuhi persyaratan kelayakan, proyek atas prakarsa Badan Usaha atau
Badan Hukum Asing tersebut diproses melalui pelelangan umum sesuai dengan ketentuan
dalam Peraturan Presiden.
Badan Usaha atau Badan Hukum Asing yang bertindak sebagai pemrakarsa

Proyek Kerjasama harus disetujui oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dan


telah tercantum dalam persetujuan Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, akan
diberikan kompensasi berupa:
a. pemberian tambahan nilai maksimal 10% dari penilaian tender pemrakarsa; atau
b. pemberian hak untuk melakukan penawaran oleh Badan Usaha atau Badan Hukum
Asing pemrakarsa terhadap penawar terbaik (right to match) sesuai dengan hasil

penilaian dalam proses pelelangan. Jangka waktu untuk mengajukan hak untuk
24

melakukan perubahan penawaran paling lama 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak
ditetapkannya penawaran yang terbaik dari pelelangan umum Proyek Kerjasama
yang ditetapkan berdasarkan kriteria penilaian dari sektor yang bersangkutan;
atau
c. pembelian prakarsa Proyek Kerjasama termasuk hak kekayaan intelektual yang
menyertainya oleh Menteri/ Kepala Lembaga/Kepala Daerah atau oleh pemenang
lelang.
6.3 Tarif Awal Dan Penyesuaian Tarif
Tarif awal dan penyesuaiannya secara berkala ditetapkan untuk memastikan
tingkat pengembalian investasi yang meliputi penutupan biaya modal, biaya
operasional dan keuntungan yang wajar dalam kurun waktu tertentu. Tarif tersebut
ditentukan berdasarkan tingkat kemampuan pengguna dan diberikan kompensasi oleh
Menteri/ Kepala Lembaga/ Kepala Daerah sehingga dapat diperoleh tingkat
pengembalian investasi dan keuntungan yang wajar. Besaran kompensasi didasarkan pada
perolehan hasil kompetisi antar peserta lelang dan dipilih berdasarkan penawaran besaran
kompensasi terendah.
6.4 Pengelolaan Risiko, Dukungan, dan Jaminan Pemerintah
a. Pengelolaan Risiko
Risiko dituangkan dalam Perjanjian Kerjasama dan dikelola berdasarkan prinsip

alokasi resiko antara Menteri/ Kepala Lembaga/ Kepala Daerah dan Badan
usaha secara memadai dengan mengalokasikan resiko kepada pihak yang
paling mampu mengendalikan resiko dalam rangka menjamin efisiensi dan
efektifitas dalam Penyediaan Infrastruktur.
b. Dukungan Pemerintah
Dukungan Pemerintah terhadap Proyek Kerjasama sesuai dengan lingkup
kegiatan Proyek Kerjasama dalam bentuk:
1) Kontribusi fiskal yang tercantum dalam APBN dan/atau APBD;
2) Perizinan, pengadaan tanah, dukungan sebagian konstruksi, dan/atau bentuk
lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku
ditetapkan oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah;
3) Pemberian insentif perpajakan oleh Menteri Keuangan berdasarkan usulan
Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah.
c. Jaminan Pemerintah
Menteri Keuangan memberikan jaminan dengan memerhatikan prinsip
pengelolaan dan pengendalian risiko keuangan dalam Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara (APBN). Menteri Keuangan memiliki wewenang berupa:
1) menetapkan kriteria pemberian Jaminan Pemerintah yang akan diberikan
kepada Proyek Kerjasama;

25

2) meminta dan memperoleh data serta informasi yang diperlukan dari pihakpihak yang terkait dengan Proyek Kerjasama yang diusulkan untuk
diberikan Jaminan Pemerintah;
3) menyetujui atau menolak usulan pemberian Jaminan Pemerintah kepada
Badan Usaha dalam rangka Penyediaan Infrastruktur;
4) menetapkan bentuk dan jenis Jaminan Pemerintah yang diberikan kepada
suatu Proyek Kerjasama.
Jaminan Pemerintah kepada Badan Usaha harus dicantumkan dalam dokumen
pelelangan umum. Jaminan Pemerintah dalam bentuk kompensasi finansial
dapat diberikan Menteri Keuangan melalui badan usaha yang khusus didirikan
oleh Pemerintah untuk tujuan penjaminan infrastruktur. Ketentuan mengenai
pemberian Jaminan Pemerintah diatur lebih lanjut dengan Peraturan Presiden
tersendiri.
6.5 Tata Cara Pengadaan Badan Usaha dalam Rangka Perjanjian Kerjasama
Pengadaan Badan Usaha dalam rangka Perjanjian Kerjasama dilakukan melalui
pelelangan umum. Menteri/ Kepala Lembaga/ Kepala Daerah membentuk panitia
pengadaan. Tata cara pengadaan meliputi perencanaan pengadaan dan pelaksanaan
pengadaan. Biaya yang timbul dalam penyiapan Proyek Kerjasama serta perencanaan dan
pelaksanaan pengadaan Badan Usaha dapat dibebankan kepada pemenang lelang. Biaya
yang timbul meliputi:
a. biaya penyiapan pra studi kelayakan Proyek Kerjasama dan/atau transaksi Proyek
Kerjasama hingga tercapainya perolehan pembiayaan (financial close); dan
b. imbalan yang wajar, dalam hal penyiapan proyek dilakukan oleh lembaga/institusi
yang diberikan penugasan oleh Pemerintah.
Menteri/ Kepala Lembaga/Kepala Daerah menetapkan pemenang lelang berdasarkan
usulan dari panitia pengadaan. Badan Hukum Asing yang ditetapkan sebagai pemenang
lelang membentuk Badan Usaha yang berbentuk badan hukum Indonesia sesuai peraturan
perundang-undangan. Badan Usaha bertindak sebagai penandatangan dan pemegang
Perjanjian Kerjasama.
6.6 Perjanjian Kerjasama
Perjanjian Kerjasama paling kurang memuat ketentuan mengenai lingkup pekerjaan;

jangka waktu; jaminan pelaksanaan; tarif dan mekanisme penyesuaiannya; hak dan
kewajiban, termasuk alokasi risiko; standar kinerja pelayanan; pengalihan saham
sebelum Proyek Kerjasama beroperasi secara komersial; sanksi dalam hal para pihak
tidak memenuhi ketentuan perjanjian; pemutusan atau pengakhiran perjanjian; laporan
keuangan Badan Usaha dalam rangka pelaksanaan perjanjian, yang diperiksa secara
tahunan oleh auditor independen, dan pengumumannya dalam media cetak yang
26

berskala nasional; mekanisme penyelesaian sengketa yang diatur secara berjenjang,


yaitu

musyawarah

mufakat,

mediasi,

dan

arbitrase/pengadilan;

mekanisme

pengawasan kinerja Badan Usaha dalam pelaksanaan pengadaan; penggunaan dan


kepemilikan

aset

infrastruktur;

pengembalian

aset

infrastruktur

dan/atau

pengelolaannya kepada Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah; keadaan memaksa;


pernyataan dan jaminan para pihak bahwa Perjanjian Kerjasama sah mengikat para
pihak dan telah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
penggunaan bahasa dalam Perjanjian, yaitu Bahasa Indonesia atau apabila diperlukan
dapat dibuat dalam Bahasa Indonesia dan Bahasa Inggris; dan hukum yang berlaku,
yaitu hukum Indonesia.
Perjanjian Kerjasama mencantumkan dengan jelas status kepemilikan aset yang
diadakan selama jangka waktu perjanjian. Paling lama dalam jangka waktu 12
(duabelas) bulan setelah Badan Usaha menandatangani Perjanjian Kerjasama, Badan
Usaha harus telah memperoleh pembiayaan atas Proyek Kerjasama. Perolehan
pembiayaan dinyatakan telah terlaksana apabila:
a. telah ditandatanganinya perjanjian pinjaman untuk membiayai seluruh Proyek
Kerjasama; dan
b. sebagian pinjaman telah dapat dicairkan untuk memulai pekerjaan konstruksi.
Dalam hal jangka waktu atau jangka waktu perpanjangan tidak dapat
dipenuhi oleh Badan Usaha, maka Perjanjian Kerjasama berakhir dan
jaminan

pelaksanaan

berhak

dicairkan

oleh

Menteri/Kepala

Lembaga/Kepala Daerah. Dalam hal terdapat penyerahan pengusaan aset yang


dimiliki atau dikuasai oleh Menteri/ Kepala Lembaga/ Kepala Daerah kepada Badan
Usaha untuk pelaksanaan Proyek Kerjasama, dalam Perjanjian Kerjasama harus
diatur:
a. tujuan penggunaan aset dan larangan untuk mempergunakan aset untuk tujuan
selain yang telah disepakati;
b. tanggung jawab pengoperasian dan pemeliharaan termasuk pembayaran pajak dan
kewajiban lain yang timbul akibat penggunaan aset;
c. hak dan kewajiban pihak yang menguasai aset untuk mengawasi dan memelihara
kinerja aset selama digunakan;
d. larangan bagi Badan Usaha untuk mengagunkan aset sebagai jaminan kepada pihak
ketiga;

27

6.7 Penyediaan Infrastruktur Berdasarkan Izin Pengusahaan


Pengadaan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur berdasarkan izin
Pengusahaan dilakukan melalui lelang izin (auction). Tata cara lelang izin
sebagaimana dimaksud Pasal 27, diatur lebih lanjut oleh Menteri/Kepala Lembaga/
Kepala Daerah, dengan menerapkan prinsip keadilan, terbuka, ransparan, bersaing,
bertanggung gugat, saling menguntungkan, saling membutuhkan, dan saling
mendukung.
6.8 Perusahaan Penjaminan Infrastruktur di Indonesia
Meningkatnya kebutuhan dalam pembangunan infrastruktur untuk mendukung
pertumbuhan ekonomi telah mengantar pemerintah Indonesia untuk menyediakan
kerangka kerja yang lebih baik untuk menarik investasi dan partisipasi swasta di skala
yang terukur dalam proyek infrastruktur. Untuk memenuhi kebutuhan tersebut,
Pemerintah Indonesia membentuk Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dengan nama
PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia atau Indonesia Infrasturcture Guarantee Fund
(IIGF), sebagai pelaksana Satu Pintu untuk evaluasi, penstrukturan penjaminan, dan
penyedia penjaminan untuk Kerjasama Pemerintah Swasta (PPP) dalam proyek
infrastruktur.
a. Gambaran Umum IIGF
IIGF dibentuk dengan bantuan The World Bank, dibangun berdasarkan
pengalaman internasional yang relevan yang melibatkan penjaminan pemerintah
untuk melibatkan swasta dalam pembiayaan infrastruktur. Setelah sepenuhnya
dioperasikan, IIGF akan mampu menarik pihak lain (disamping Bank Dunia dan
Multilateral Development Agencies lainnya) untuk bermitra dalam memberikan
dukungan modal dan memperluas cakupan jaminan. WB memberikan technical
assistance dalam pengembangan appraisal procedures, corporate governance, dan
fungsi-fungsi kritikal IIGF lainnya.
Tujuan dari didirikannya IIGF sendiri adalah memastikan proyek infrastruktur
yang didukung memiliki struktur yang baik sehingga dapat meningkatkan kelayakan
kredit dan proyek infrastruktur, memfasilitasi pengembangan proyek Penanggung
Jawab Proyek Kerjasama (yaitu Kementerian/Lembaga, BUMN, Pemerintah Daerah)
dengan menyediakan instrumen finansial untuk meningkatkan kelayakan proyek
infrastruktur dan pelayanan konsultasi terkait, mengembangkan tata kelola yang baik
dari implementasi penyediaan instrumen finansial untuk meningkatkan kelayakan

28

proyek infrastruktur, dan memagari kewajiban kontinjensi Pemerintah sehubungan


dengan pemberian jaminan Pemerintah.
b. Fungsi IIGF
IIGF berfungsi sebagai Single Window Pemerintah untuk penilaian dan
pengolahan /penataan Jaminan. Single Window ini penting karena sebuah kebijakan
yang konsisten pada penilaian jaminan, sebuah proses tunggal untuk klaim, dan
memperkenalkan transparansi dan konsistensi untuk proses tersebut penting terhadap
kepercayaan pasar.
Garansi yang diberikan IIGF dan efek lebih lanjutnya akan membantu
pemerintah

dalam mendukung pembangunan ekonomi

melalui IIGF

yang

menyediakan infrastruktur berkualitas, mengurangi biaya infrastruktur bagi penggunaakhir, karena biaya yang lebih rendah dari pembiayaan proyek-proyek, membatasi
penekanan

pemerintah

untuk

kewajiban

pendanaan

infrastruktur,

mendorong/merangsang tindakan Pemerintah lebih lanjut pada IIGF. Bagi contracting


agencies berfungsi untuk menarik lebih banyak partisipasi sektor swasta, karena
persepsi risiko menurun akibat adanya PPI, meningkatkan pencapaian tujuan dari
organisasi, meningkatkan persaingan dalam proses tender, sehingga mendorong
kualitas proposal yang lebih baik dengan harga yang lebih kompetitif. Adapun bagi
sektor swasta akan membantu dalam mengurangi risiko yang sulit bagi sektor swasta
untuk menutupi melalui cara lain; meningkatkan transparansi, kejelasan, dan
kepastian pemberian jaminan dan proses; mengurangi biaya modal untuk sponsor
proyek; memperpanjang jatuh tempo pembiayaan; dan menyediakan insentif bagi
Contracting Agency untuk mempersiapkan kontrak yang bagus dan pemenuhan
kewajiban.
c. Model Bisnis IIGF
Model bisnis IIGF dirancang untuk membuat jaminan proses dari Pemerintah
secara konsisten, transparan, dan efisien. Jaminan IIGF akan memberikan cakupan
terhadap risiko spesifik berdasarkan permintaan sektor swasta di berbagai sektor. IIGF
dapat menutupi risiko dalam berbagai tahap pengembangan proyek, sebagai contoh
dalam masa pra-konstruksi, konstruksi dan/atau operasi. IIGF akan memberikan
jaminan hanya pada risiko dimana Contracting Agency (CA) bertanggung jawab,
sebagaimana ditentukan dalam dokumentasi proyek dan didukung oleh komitmen CA
dalam Perjanjian.Berikut adalah gambaran mengenai Implementation Arrangements
dari IIGF.
29

Counter Guarantee for Guarantty Facility

MOF
RMU

Equity/Guarantee/Backstop
Proposal for Guarantee
Contracting Agencies
(Ministry, SOE,
Recourse Agreement
Regional Govt
PPP Agreement

Investor

Multilateral Development Agencies

d. Pengembangan IIGF
Pengembangan IIGF Telah mendapat dukungan penuh dari Pemerintah dan
konsultasi yang luas dengan para ahli internasional. Profesionalisme yang terbentuk,
pengaturan, dan operasi tercermin dalam :
1) Profesional yang berpengalaman dengan staf yang berpengalaman pada sektorsektor swasta.
2) Operasi yang independen, dengan dukungan penuh atas risiko manajemen dari
Menteri Keuangan.
3) Memiliki credit rating, yang mana akan membuat sinyal positif pada pasar,
termasuk dukungan dari jaminan rating AAA dari World Bank terhadap IIGF.
4) Bimbingan ahli dari Bank Dunia dan Pemerintah Singapura pada yang terbaik di
kelasnya baik pada praktek, kerangka kerja, ataupun prosedur operasi standar.
7. Studi Kasus Unit Public-Private Partnership di Berbagai Negara
7.1 Jamaika : National Investment Bank Of Jamaica
Pemerintahan Jamaica membentuk The National Investment Bank of Jamaica
(NIBJ) yang memiliki tanggung jawab dalam penerapan PPP di Jamaika sejak tahun
1984, menggantikan Jamaika National Investment Corporation (JNIC). Ketidakpuasan
ini adalah sebagai kritik atas efisiensi operasional perusahaan BUMN, dan penggunaan
anggaran pemerintah, sehingga memberikan dorongan untuk memperkenalkan partisipasi
sektor swasta yang lebih besar dalam perusahaan-perusahaan ini. Tahun 1991 melalui
Keputusan Menteri No 34, yang berisi pernyataan kebijakan resmi pertama pemerintah
dalam hal privatisasi, dan mengamanatkan dan memberi tanggung jawab kepada NIBJ
untuk melaksanakan program privatisasi tersebut. Privatisasi bertujuan untuk:
1. Meningkatkan efisiensi operasional dan anggaran
2. Lebih mengoptimalkan sumber daya manajemen pemerintah
30

3. Melindungi peningkatan akses ke pasar luar negeri, teknologi dan modal


4. Memperluas basis kepemilikan di masyarakat.
Tujuan lainnya adalah dalam rangka perampingan struktur sektor publik,
meningkatkan keterbukaan dan transparansi dalam proses privatisasi, mengurangi
intervensi birokrasi, dan memperluas basis kepemilikan dan persaingan dalam
perekonomian. Jamaika menyelesaikan kira-kira sekitar 45 proyek PPP selama periode
tahun 1989 hingga 2003. Dua belas diantaranya adalah di bidang infrastruktur. PPP di
Jamaika terdiri dari bentuk-bentuk kerjasama operasi, Built Operate Transfer, konsesi,
dan sewa. PPP di Jamaika telah menyumbang sekitar 2,25% dari rata-rata PDB sejak
akhir 1980-an. Jamaika menempati peringkat ke-39 dari 124 negara berkembang negara
atas rasio ini, dan posisi ke-9 dari 21 negara di Amerika Latin dan Kawasan Karibia.
Namun demikian, ada permasalahan yang mnyelimuti aktivitas PPP di Jamaika, antara
lain;
1. Sebagian PPP gagal untuk meningkatkan efisiensi operasi dan pergeseran risiko yang
sesuai dengan standar sektor swasta.
2. Binaan dan kerahasiaan dalam proses politik telah dipertanyakan kewajaran beberapa
privatisasi dan transparansi dikompromikan dalam beberapa tender.
3. Transaksi membutuhkan waktu lebih lama dari yang diharapkan.
7.2 Afrika Selatan : National Treasury PPP Unit
Peraturan No. 16 dari Undang-Undang Manajemen Keuangan

Publik

mengamanatkan untuk membentuk National Treasury PPP Afrika Selatan pada tahun
2000 sebagai filter untuk mengecualikan transaksi PPP fiskal yang tidak bertanggung
jawab. PFMA mendefinisikan program yang luas sebagai reformasi fiskal, dimulai pada
tahun 1997 dengan desentralisasi yang lebih besar dari anggaran pemerintah dan
persyaratan bahwa badan-badan pemerintah mempersiapkan tiga tahun bergulir rencana
pengeluaran. Selama kurun waktu ini, beberapa instansi pemerintah mulai menggunakan
PPP sebagai cara untuk menghindari batas anggaran resmi PFMA itu.
Sejumlah besar investasi sektor swasta dalam perusahaan negara telah terjadi tanpa
Unit PPP. Afrika Selatan Roads Agency menandatangani beberapa konsesi jalan tol
pertama di negara itu pada tahun 1997, dan keberhasilan PPP ini membantu, sebagian,
untuk menginspirasi penciptaan Unit PPP. Investasi sektor swasta besar lainnya telah
melibatkan pengalihan kepemilikan, dan telah mendominasi, dari segi nilai, oleh
beberapa transaksi besar di sektor telekomunikasi selular. PPI tahunan di Afrika Selatan
memiliki rata-rata sekitar 0,44 persen dari PDB sejak tahun 1984. Afrika Selatan
menempati urutan ke-111 dari 124 out (berkembang) negara untuk rasio ini, dan ke-34
dari 42 negara di kawasan. Tujuan dari PPP Satuan Afrika Selatan mungkin lebih terbatas
31

daripada Unit PPP di tempat lain. Tujuan-tujuan tersebut adalah, terutama, untuk
mencegah PPP dirancang dengan buruk, dan tidak perlu untuk mempromosikan PPP. PPP
Satuan tidak muncul untuk telah berhasil memastikan bahwa transaksi tersebut PPP itu
dilanjutkan dirancang dengan baik dan fiskal bertanggung jawab.
7.3 Portugal : Parpublica PPP Unit
Portugal melaksanakan program PPP pertama kali pada periode pertengahan 1990an, karena saat itu negara tersebut menginginkan ketersediaan infrastruktur dengan
waktu yang lebih cepat yang diselenggarakan oleh sektor privat daripada menggunakan
sumber daya fiskal. Ini awal PPP terbukti bermasalah dalam bahwa mereka:
1. Gagal untuk mempertimbangkan keterjangkauan jangka panjang dari PPP
2. Mengalami keterlambatan dan pembengkakan biaya,
3. Mengalami kekurangan kapasitas sektor publik untuk mengevaluasi dan mengelola
perjanjian kemitraan tersebut.
PPP di Portugal telah terkonsentrasi di sektor transportasi, tetapi juga termasuk
aktivitas yang signifikan di sektor air dan air limbah, dan meningkatkan aktivitas di
sektor kesehatan. Portugal sebelumnya berhasil membangun infrastruktur baru, tetapi
memberlakukan beban fiskal jangka panjang yang signifikan. Dalam audit PPP yang ada
musim semi tahun 2003, Portugal menemukan bahwa kewajiban PPP terkait sebesar 10
persen dari PDB. Warisan PPP yaitu transportasi besar Portugal pada 1990-an terus
dirasakan telah menguras keuangan pemerintah. Portugal bertemu Pakta Stabilitas dan
Pertumbuhan target zona euro pada tahun 2002 sampai 2004, tetapi defisit mencapai 6
persen dari PDB pada 2005 dan 4,6 persen pada tahun 2006.
7.4 Bangladesh : Infrastructure Investment Facilitation Center
Infrastruktur Investasi Fasilitasi Pusat (IIFC) dibentuk pada tahun 1999 untuk
mempromosikan dan memfasilitasi partisipasi sektor swasta dalam infrastruktur di
Bangladesh. IIFC dibentuk untuk mewadahi serta menetapkan kebijakan dan berperan
sebagai penasehat transaksi, dan bagi kepada kedua sektor publik dan swasta. Lebih
spesifik lagi, keberadaan IIFC bertujuan untuk:
1. Membantu kementerian dan lembaga pemerintah dalam mengidentifikasi dan
memprioritaskan potensi proyek-proyek infrastruktur dalam rangka pengadaan bagi
pemerintah, dan membantu dalam hal evaluasi, memberikan penghargaan, negosiasi,
dan implementasi.
2. Mempromosikan partisipasi sektor swasta dalam penyediaan infrastruktur di
Bangladesh.
Lembaga lain, Infrastruktur Development Company Ltd (IDCOL), dibentuk
bersamaan dengan IIFC untuk menyediakan pembiayaan utang bagi pemerintah guna
pembangunan proyek-proyek infrastruktur. IIFC dan IDCOL adalah semacam BUMN di
32

Bangladesh. Keduanya dibentuk dengan dukungan keuangan dari World Bank dan
beberapa donatur lainnya. IIFC, khususnya, mendapat dukungan dalam bentuk jasa
konsultasi yang disponsori oleh Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA),
dan Departemen Pembangunan Internasional (DFID), Inggris. Bank Dunia telah
mendanai sekitar 50% dari anggaran operasional IIFC tersebut. Meskipun kebutuhan
investasi yang sangat besar di Bangladesh, namun kontribusi PPP tahunan rata-rata baru
sebesar 0,45% dari PDB sejak tahun 1990. Bangladesh menempati urutan ke-103 dari
124 negara berkembang negara untuk rasio investasi ini, dan rangking 6 dari 6 negara
yang berada di kawasan Asia Selatan. Hasil nyata sukses kerjasama sektor swasta dengan
pemerintah salah satunya adalah pembangunan infrastruktur listrik independen, yang
memberikan kontribusi sekitar 25 persen dari kapasitas pembangkit listrik di Bangladesh.
Proyek tersebut bernama The Haripur dan Megnaghat proyek, dua proyek IPP besar yang
diselesaikan pada tahun 2001, dan diakui secara internasional sebagai contoh sukses
pengadaan kompetitif yang terus menghasilkan nilai untuk Bangladesh dalam hal
ketersediaan listrik dengan biaya murah.
7.5 Inggris : Treasury PPP Unit and Partnerships UK
Pemerintah Inggris telah menjalankan program PPP yang aktif sejak tahun 1996.
The Private Finance Initiative (PFI) digunakan dalam berbagai sektor infrastruktur
termasuk akomodasi, pendidikan, lingkungan hidup, pertahanan, peralatan, pelayanan
kesehatan, perumahan, dan transportasi. Proyek-proyek yang dibeli menggunakan diatur
Design Build Operate Keuangan (DBFO) tawaran. Inggris memiliki lembaga kebijakan
PPP dan pengembangan proyek terpisah. Badan pengembangan proyek, Kemitraan
Inggris, menyarankan instansi pemerintah pada proyek-proyek PPP dan keuangan sendiri
dengan membebankan biaya kepada sektor publik. Semua transaksi PFI harus
memberikan persetujuan treasury pada beberapa tahapan sebelum tanda tangan kontrak
akhir. Kedua Kemitraan Inggris dan treasury memiliki tanggung jawab untuk PFI
nasional dan lokal.

Sekitar 700 proyek telah mencapai financial close sejak tahun

1996, senilai US $ 80 miliar modal. Jumlah ini setara dengan sekitar US $ 8 miliar per
tahun dalam proyek-proyek baru, atau sekitar 0,4 persen dari rata-rata GDP Inggris
selama periode waktu yang sama. Program PFI memberikan kontribusi 10 persen dari
investasi Inggris total pelayanan publik pada tahun 2004. Kegiatan PFI Inggris selama
periode 1994-2005 mewakili sekitar dua-pertiga dari semua aktivitas di Eropa. Proyek
PFI juga lebih efisien diterapkan daripada proyek pengadaan publik. Rata-rata 80 persen
dari proyek-proyek PFI disampaikan pada waktu dan anggaran dibandingkan dengan
33

rata-rata 30 persen untuk proyek-proyek pengadaan publik.

Sistem PFI juga telah

berhasil dalam memberikan nilai untuk uang sejauh setiap PFI proyek harus
membandingkan baik terhadap pembanding sektor publik.
7.6 Australia : Partnerships Victoria
Pemerintah Negara Bagian Victoria di Australia telah memiliki program PPP sejak
1980-an. Victoria adalah negara bagian terbesar kedua di Australia dengan populasi dan
ukuran ekonominya. PPP rata sekitar 10% dari investasi aset modal tahunan Victoria,
mulai dari 5% menjadi 20% dalam tahun tertentu. Kebijakan PV telah berhasil dalam
membina sukses PPP. Karena kebijakan, dan tim yang mengimplementasikan kebijakan
tersebut, secara efektif satu dan sama, tim treasury telah pasti bertanggung jawab atas
keberhasilan ini. Secara umum, Negara Bagian Victoria memiliki pemerintahan yang
sangat efektif, dan kontribusi marjinal PV, dibandingkan dengan alternatif bertindak
dalam Unit resmi dibentuk, mungkin telah cukup kecil. Penciptaan formal Unit telah
memungkinkan aturan PPP harus sistematis, dan telah menciptakan juara kelembagaan
yang permanen untuk PPP dalam pemerintahan. Akibatnya, ini telah membantu untuk
agak mendepolitisasi proses PPP.
PPP Satuan telah mengidentifikasi beberapa daerah di mana pekerjaan yang
diperlukan. Program kerja saat ini meliputi:
1. Upaya untuk mengurangi biaya tawaran (dengan memastikan ada persaingan yang
cukup)
2. Salah satu upaya (dengan melihat mempelajari PFI di Inggris) untuk mencapai hasil
yang lebih baik untuk pembiayaan pemerintah)
3. Melihat pengaturan pembayaran dan spesifikasi output, terutama isu pengurangan
untuk kinerja yang tidak.
Akhirnya, telah mencatat bahwa treasury memiliki banyak pengetahuan dan pengalaman
dalam desain muka kontrak tapi kurang pengetahuan dan pengalaman dalam mengelola
kontrak.
7.7 Filipina : The Philippines BOT Centre
Pemerintah Republik Filipina berupaya untuk menarik partisipasi sektor swasta
dalam industri BUMN sejak tahun 1987. Hal tersebut dilatarbelakangi karena krisis
listrik yang mendera negara tersebut. Dengan diterbitkannya Keppres, negara tersebut
memberikan ruang kepada privat untuk membangun dan menjual jaringan listrik milik
pemerintah. Aktivitas PPP di negara Filipina berkontribusi sekitar 3% dari rata-rata PDB
sejak tahun 1990. Filipina menempati urutan ke-26 dari 124 negara berkembang atas
rasio tersebut, dan ke-7 dari 16 negara di wilayah ini.
Pada bulan September 2005, Pusat BOT telah membantu mendatangkan 60
transaksi, senilai sekitar US $ 18 miliar untuk penutupan keuangan. Transaksi sektor
34

listrik mewakili sekitar 40 persen dari total nilai transaksi, dan US $ 7 miliar privatisasi
Manila Metropolitan Water Works dan Sewerage System (MWSS) mewakili 40 persen
lainnya. Sisanya 20 persen dari total nilai transaksi terdiri dari beberapa transaksi yang
lebih kecil dalam transportasi, teknologi informasi, pengembangan properti, dan sektor
kesehatan.
7.8 Korea Selatan : Public and Private Infrastructure Investment Management
Center (PIMAC)
Perusahaan-perusahaan swasta telah berinvestasi dalam infrastruktur transportasi di
Korea sejak akhir 1990-an. Sejak akhir 1960-an, pemerintah mengandalkan investasi
swasta

untuk

membangun

dan

memperluas

beberapa

hambatan,

tapi

tidak

memungkinkan perusahaan swasta untuk mengoperasikan atau mengelola infrastruktur.


Pada tahun 1994, PPP pertama kali diperkenalkan di Korea dengan UU Promosi Modal
Swasta. The Act berusaha untuk menetapkan kebijakan dan prosedur untuk PPI yang
jelas di semua sektor, dan memperpanjang kemungkinan peran sektor swasta untuk satu
yang termasuk operasi dan manajemen infrastruktur. Oleh karena itu, pemerintah
berusaha mempercepat PPI pada bulan Desember 1998 dengan UU Partisipasi Swasta
dalam Infrastruktur. Perubahan yang diterapkan oleh Undang-Undang baru termasuk:
1. Perluasan jenis PPI diperbolehkan. The 1994 Act telah diizinkan untuk BuildTransfer-Operate

dan

Build-Own-Operate

saja.

Undang-undang

1999

yang

diperbolehkan untuk kontrak BOT, dan memungkinkan pemerintah untuk


mempertimbangkan usulan-usulan yang tidak diminta serta proyek-proyek pemerintah
sudah direncanakan.
2. Penciptaan Infrastruktur Private Investment Center of Korea (PICKO)
3. Memberikan bantuan teknis kepada instansi pemerintah dan sektor swasta. Penciptaan
PICKO menanggapi sebagian kebutuhan yang dirasakan bahwa instansi pemerintah
yang kurang keahlian dalam evaluasi PPI dan pengembangan
4. Mempromosikan proyek-proyek infrastruktur dan mendidik sektor swasta tentang PPI
5.
6.
7.
8.

di Korea
Ulasan proposal yang tidak diminta seperti yang diminta oleh instansi lini
Studi Ulasan kelayakan dan dokumen penawaran
Membantu dalam evaluasi usulan dan negosiasi perjanjian
Membantu dalam perumusan kebijakan pemerintah di PPI.
Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC)

didirikan sebagai penggabungan dari Pusat Investasi Swasta Korea (PICKO) dan Pusat
Manajemen Investasi Publik (PIMAC) dengan amandemen UU PPI pada bulan Januari
2005. The PIMAC adalah sebuah badan yang berafiliasi dari Korea Development

35

Institute (KDI), yang merupakan lembaga penelitian pemerintah terkemuka. Peran ganda
sekarang dimainkan oleh PIMAC dapat diklasifikasikan menjadi tiga kategori:
1. PIMAC merumuskan rencana PPI tahunan dan melakukan studi baik teoritis dan
praktis di PPI.
2. PIMAC mengembangkan proyek PPI, ulasan dan mengeksekusi studi kelayakan
proyek PPI, mendukung perumusan RFP, dan membantu dalam tender dan negosiasi.
3. PIMAC berkonsultasi dengan investor asing dan membantu menarik modal asing ke
pasar PPI Korea.
PIMAC juga mengembangkan dan mempromosikan program pendidikan di PPI.
Program PPI Korea diperkenalkan pada bulan Agustus 1994, namun memukul
langkahnya pada Januari 1999. Pada Agustus 2006, 154 proyek telah dilakukan di bawah
skema BTO, BOT, BOO atau. Proyek tersebut, 64 berada di bawah operasi, 50 sedang
dibangun, 18 sedang mempersiapkan untuk konstruksi, 15 berada di bawah negosiasi,
dan 7 berada di bawah ulasan. Seratus tiga puluh satu proyek BTO telah diberikan
perjanjian konsesi. Proyek-proyek ini memiliki biaya total investasi sebesar sekitar US $
41400000000. Juga, 106 skema BTL, pertama kali diperkenalkan pada tahun 2005,
berada dalam pipa pada Agustus 2006. Proyek-proyek ini bernilai sekitar US $ 6 miliar.
Investasi sektor swasta di bidang infrastruktur telah meningkat jauh sejak tahun 1998,
dari sekitar US $ 500 juta menjadi US $ 2,8 miliar pada 2005. Sebagai pengeluaran
pemerintah untuk infrastruktur telah meningkat selama periode ini, saham pemerintah
dari total investasi infrastruktur mengalami penurunan dari 95 persen menjadi 86 persen.

8. Perdebatan Mengenai Public Private Partnership


Manajemen Publik Baru adalah suatu gerakan reformasi sektor publik secara
keseluruhan melalui PPP untuk mendorong desentralisasi pemerintah; pemisahan
tanggung jawab dalam penyediaan layanan publik; pelayanan publik yang berorientasi
pada hasil atau pengukuran kinerja; kontrak layanan publik kepada sektor swasta; dan
privatisasi pelayanan publik. Dengan demikian, kelima hal di atas akan semakin
menyamarkan batas antara sektor publik dan swasta. Perbedaan mendasar antara
privatisasi dan PPP, antara lain:
1. Otoritas pemerintah langsung bertanggung jawab kepada PPP dalam memberikan
layanan, sedangkan swasta tidak.
2. Masyarakat secara tidak sadar lebih memilih layanan berbasis PPP daripada sektor
publik;

36

3. kepemilikan fisik asset pada PPP secara normal menjadi asset pemerintah, sedangkan
pada privatisasi, asset tersebut sepenuhnya menjadi asset pihak swasta secara
permanen;
4. PPP biasanya melibatkan penyediaan layanan secara monopoli, sedangkan privatisasi
biasanya melakukan kompetisi untuk menyediakan layanan;
5. Di PPP, ruang lingkup dan biaya pelayanan ditetapkan dalam kontrak khusus antara
sektor swasta dan publik, sedangkan pada privatisasi dikendalikan oleh beberapa
perizinan atau peraturan yang memungkinkan untuk perubahan biaya rutin, atau
berorientasi kepada persaingan pasar.
8.1 Keunggulan Sektor Swasta
Keterlibatan sektor swasta di PPP membawa manfaat tertentu yang tidak bisa
dipenuhi oleh proyek-proyek pengadaan oleh pemerintah, seperti:
a. Seleksi Proyek
Risiko dalam membangun proyek dan memelihara gedung baru biasanya lebih rendah
dibandingkan dengan perbaikan dan mempertahankan yang lama, bahkan jika
pendekatan yang terakhir menawarkan keuntungan yang lebih baik, akan cenderung
kurang diadopsi oleh PPP, terutama karena konstruksi perusahaan penawar utama
untuk proyek PPP akan menjadi bias dalam mendukung gedung baru. Demikian pula,
pendanaan jalan yang baru mungkin lebih disukai untuk alternatif yang menghasilkan
manfaat ekonomi.

b. Manajemen Proyek
Sektor swasta memiliki keahlian yang lebih besar dalam mengelola proyek yang
kompleks, dan memberikan mereka waktu yang tepat untuk berkembang, serta
menjaga layanan setelahnya. Hal ini mungkin terjadi, mengingat bahwa manajemen
pemerintah dari proyek-proyek besar memiliki catatan yang cukup buruk, tetapi
proyek PPP dapat dikelola oleh swasta tanpa pembiayaan sektor swasta juga.
c. Single Point Responsibility
Sebuah kontrak PPP menyediakan otoritas publik dengan satu titik tanggung jawab
untuk pembangunan dan pengoperasian fasilitas, sehingga menghilangkan masalah
interface, di mana setiap kontraktor menyalahkan yang lain karena masalah ini. Satu
lagi mungkin, untuk menghasilkan struktur yang dapat mencapai hasil ini tanpa
menggunakan pembiayaan sektor swasta.
d. Efisiensi
37

Proposisi di sini adalah sektor swasta pada dasarnya lebih efisien daripada sektor
publik, karena motif mendapatkan keuntungan adalah pemicu utama untuk efisiensi
pekerjaan. Tapi ada masalah dengan konteks PPP di mana sektor swasta tidak
sungguh-sungguh dibayar untuk menjadi efisien, tetapi untuk melakukan apa yang
diperlukan di bawah kontrak PPP. Dengan memperbaiki tingkat efisiensi melalui
kontrak PPP, otoritas publik kehilangan kesempatan untuk membuat perlindungan
efisiensi masa depan selama jangka waktu kontrak PPP, kecuali elemen biaya
operasional dari biaya layanan diindeks pada rating di bawah inflasi.
e. Inovasi
PPP memberikan kesempatan kepada pihak sektor swasta untuk datang dengan
berbagai solusi yang berbeda, sehingga memberikan manfaat kepada sektor
pemerintah dari pendekatan inovatif, baik dalam desain fasilitas atau metode
penyampaian layanan. Ini berkaitan dengan fitur kunci dari PPP, yaitu bahwa
pemerintah biasanya lebih menetapkan output daripada input, dengan kata lain
pemerintah menentukan apa yang dibutuhkan dalam hal fasilitas dan layanan, tetapi
tidak bagaimana layanan harus diberikan. Contohnya dalam proyek sekolah,
pemerintah dapat menetapkan bahwa bangunan harus berisi banyak ruang kelas
dengan ukuran yang sama, fasilitas katering untuk memberi makan banyak murid, dan
sebagainya, daripada meletakkan desain rinci sekolah. Biaya servis akan dilakukan
jika spesifikasi output terpenuhi.
Pihak sektor swasta untuk PPP yang sangat bergantung pada staf yang awalnya
bekerja di sektor pubpemerintahan, sulit untuk percaya bahwa staf tersebut tiba-tiba
menjadi inovatif hanya karena mereka telah mengganti pekerjaan mereka, jadi jika
mereka tidak dapat menjadi inovatif di pemerintahan ada sesuatu yang salah dengan
sistem daripada rakyat. Hal ini memang bisa dikatakan bahwa para pejabat
pemerintah tidak insentif untuk berinovasi yang berarti mengambil lebih banyak
risiko, tapi di satu sisi lain juga dapat dipertanyakan seberapa banyak ruang untuk
inovasi benar-benar ada di beberapa PPP.
f. Pendapatan dari Pihak Ketiga
Pada beberapa jenis PPP, perusahaan proyek mungkin dapat menghasilkan pendapatan
tambahan ketika fasilitas tidak dimanfaatkan secara maksimal sebagai infrastruktur
sektor publik. Meskipun hal yang sama bisa dilakukan oleh pemerintah sebagai
pemilik fasilitas, keterampilan manajemen sektor swasta mungkin lebih efektif dalam

38

hal ini. Setiap pendapatan tambahan tersebut dapat membantu mengurangi biaya jasa
dan karenanya meningkatkan VfM untuk Otoritas publik.
g. Modal Beresiko
Apabila pelayanan publik yang dikelola perusahaan swasta tidak bekerja dengan baik,
mereka akan kehilangan keuntungan dari pekerjaan ini. Dalam sebuah PPP, investor
dan pemberi pinjaman swasta memiliki modal berisiko, dan karena insentif keuangan
yang lebih besar untuk memastikan bahwa layanan disediakan sesuai kebutuhan. Ini
mungkin manfaat jangka panjang yang paling penting dari PPP, karena mendasari
pengalihan risiko perawatan jangka panjang.
h. Ketentuan Pihak Ketiga
Keterlibatan pemberi pinjaman di PPP berarti bahwa pihak ketiga (selain dari investor
dan pemerintah) akan memeriksa kelayakan proyek, yang dapat bermanfaat bagi
Otoritas publik.
i. Masalah Agen Utama
Dalam teori ekonomi, ada masalah agen utama di mana agen yang mengendalikan
bisnis memiliki akses ke banyak sumber informasi daripada pemilik utama, dan
asimetri informasi ini dapat digunakan untuk memberikan sebagian besar bagian yang
tidak layak dari keuntungan sebuah bisnis. Asimetri informasi mungkin timbul dalam
setiap jenis pengadaan publik, sehingga memberikan keuntungan yang berpotensi
kepada pemasok sektor swasta, hubungan jangka panjang yang melekat dalam PPP
memberikan lebih banyak waktu untuk mengembangkan asimetri.

8.2 Reformasi Sektor Publik


Sebuah program PPP dapat berfungsi sebagai katalisator untuk reformasi sektor
publik yang lebih luas dalam sejumlah cara yang berbeda.
a. Transparansi Dan Akuntabilitas
Sebuah PPP yang membuat biaya riil dari fasilitas yang bersih tidak dapat dipotongpotong dan disembunyikan di kedalaman akuntan publik. Secara khusus itu
menunjukkan keseluruhan biaya fasilitas, termasuk operasi dan pemeliharaan, dengan
cara yang transparan, dan memaksa sektor publik untuk membuat pilihan tentang
bagaimana layanan harus disampaikan dan dibayar. Akuntansi sektor publik tidak
berurusan dengan biaya infrastruktur publik secara terpadu. Hasil Transparansi adalah
akuntabilitas: sebagai pejabat sektor publik tidak dapat menyembunyikan biaya dari
pilihan tersebut, mereka harus membenarkannya, namun ini tidak nyaman.
39

Namun, meskipun biaya tersebut biasa sedemikian transparan kepada otoritas publik,
tidak berarti bahwa mereka sama-sama transparan kepada masyarakat umum.
Kerahasiaan komersial cenderung menjadi alasan utama. Tetapi jika informasi tidak
tersedia untuk umum, lebih disederhanakan "apel dan jeruk" perbandingan antara PPP
dan pengadaan sektor publik tidak dapat dihindari, seperti kritik yang lebih luas dari
kurangnya akuntabilitas publik.
b. Pengadaan Keterampilan
Proses PPP, jika ditangani dengan benar, akan mengembangkan keterampilan
pengadaan di sektor publik. Hal ini karena keperluan sektor publik harus dianalisis
dan jelas ditetapkan sebelumnya, dan sekali memutuskan untuk tidak dengan mudah
dapat diubah (setidaknya tanpa biaya yang tidak dapat ditanam di tempat lain). Faktor
utama dalam menutupi biaya konstruksi sektor publik tersebut di atas adalah bahwa
pejabat publik tidak menentukan apa yang diinginkannya secara cukup rinci, atau
terus berubah pikiran tentang apa yang diinginkan selama fase konstruksi proyek.
c. Manajemen
PPP memungkinkan otoritas publik untuk bertindak sebagai regulator, dan dengan
demikian berkonsentrasi pada perencanaan pelayanan dan pemantauan kinerja malah
terikat dalam pelayanan hari demi hari. Namun, hilangnya kontrol manajemen
menimbulkan masalah tersendiri karena tanggung jawab utama untuk layanan ini
masih terletak dengan otoritas publik. Isu-isu fleksibilitas akan dibahas dan juga
pengaruh kemampuan otoritas publik untuk mengelola penyediaan layanan.
d. Contestability
Jika sejumlah kecil PPP yang diterapkan pada sektor tertentu (misalnya pendidikan),
dapat berfungsi sebagai patokan terhadap biaya dan layanan pengiriman sehubungan
dengan sebagian besar fasilitas di bawah kontrol sektor publik untuk dibandingkan.
Hal tersebut dapat mendorong perbaikan dalam pengadaan sektor publik dan
pelayanan. Bahkan sejumlah kecil negara (misalnya Norwegia) telah menjalankan
PPP terutama untuk menguji mereka terhadap pengadaan sektor publik.
9. Kesimpulan
Public Private Partnership atau disingkat PPP atau dalam Bahasa Indonesia
disebut dengan Kerjasama Pemerintah-Swasta adalah kesepakatan antara pemerintah dan
perusahaan swasta di mana perusahaan swasta memberikan aset, layanan, atau keduanya,
dengan imbalan pembayaran. Kerjasama Pemerintah-Swasta adalah sebuah cara untuk
40

menjelaskan inisiasi pemerintah atau sebuah skema yang mengikutsertakan penggunaan


keuangan privat/swasta untuk memfasilitasi penyediaan sebuah pelayanan publik
dan/atau penyelenggaraan aset-aset infrastruktur sosial. Latar belakang dilaksanakannya
PPP adalah keterbatasan sumber daya yang dimiliki pemerintah dalam pelaksanaan
pembangunan dan pelayanan publik, kebutuhan akan partisipasi dunia usaha/swasta serta
masyarakat dalam pembangunan daerah dan pelayanan publik; dan percepatan
pembangunan di daerah.
Proyek yang dilaksanakan melalui mekanisme PPP di Indonesia antara lain adalah
pembangunan jalan tol, jembatan, dan baru-baru ini adalah Mass Rapid Transit di Jakarta
yang sedang dalam proses pengerjaan. Dalam penyelenggaraan PPP di Indonesia telah
diatur dalam Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 67 Tahun 2005, Perpres Nomor 13
Tahun 2010, Perpres Nomor 56 Tahun 2011, dan Perpres 66 Tahun 2013 mengatur
mengenai kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur.
Banyak kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan PPP, diantaranya adalah
tantangan dan risiko yang timbul. Oleh karena itu, pengalaman dari negara lain dalam
pelaksanaan Proyek PPP dapat dijadikan acuan dalam penyelenggaraan PPP di Indonesia.
Rekomendasi dari badan-badan internasional juga perlu dipertimbangkan agar dalam
pelaksanaan PPP di Indonesia tidak menemui banyak kendala.

41

Daftar Pustaka
An Introduction to PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero), Indonesia
Infrastucture Guarantee Fund (IIGF), 2010, PT. Penjaminan Infrasruktur Indonesia.
Brealy, Richard A, Ian Cooper, and Mitchel A. Habib, 2004, Journal of Applied
Corporate Finance, Morgan Stanley.
Harris, Clive, 2003, Private Participations in Infrastructure in Developing Countries,
Washington: The International Bank for Reconstruction and Development/World
Bank
Iossa, Elisabetta, Giancarlo Spagnolo, Mercedes Vellez, 2007, Best Practices on
Contract Design in Public-Private Partnerships.
Peraturan Presiden Nomor 66 tahun 2013 tentang Kerjasama Pemerintah Dengan
Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur.
Public Private Partnership Unit, Lessons for their Design and Use in Infrasturcture,
World Bank.
Sanghi, Apurva, Alex Sundakov, Denzel Hankinson, 2007, Designing and Using Public
Private Partnerships Unit in Infrastructure.
Vining, Aidan R, Anthony E. Boardman, 2009, Public Private Partnerships, Sage
Publications.

42