Anda di halaman 1dari 40

84

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

La institucionalizacin del enfoque


de gnero en las polticas pblicas. Apuntes
en torno a sus alcances y restricciones
Teresa Inchustegui Romero

De acuerdo con The American Political Science Association (1993)


el inters del programa de investigacin del enfoque de gnero en
ciencia poltica se ha orientado a:
Criticar las maneras en la cuales la teora poltica y los estudios
empricos en ciencia poltica han excluido tradicionalmente a la mujer como actor poltico, hacindola invisible o tratndola como un ser apoltico (fuera de la
poltica).
Hacer ingresar o sumar a la mujer dentro de la esfera poltica
como actor, aceptando el marco terico predominante
enelanlisispoltico.
Cuestionar el marco terico preexistente sealando que las asunciones y los presupuestos tericos de ste, as como las
definiciones centrales de la ciencia poltica, no hacen
posible la inclusin de la mujer como actor poltico, proponiendo en consecuencia una reconceptualizacin de
este marco para darle cabida.

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

85

Dentro de esta ltima categora se ubican las ya muy numerosas


investigaciones aplicadas al estudio y desarrollo de polticas pblicas con enfoque de gnero1 que tienen como propUna parte muy importante de estas
investigaciones ha sido desarrollada
sitoanalizarlashiptesis,procedimientosyprcticas
por expertas y expertos internacionales, quienes a su categora de acasociales que han excluido, marginado o tergiversadmicos, agregan la de participar
directamente en la implantacin y/o
do como seala Naila Kabeer a las mujeres
evaluacin de experiencias de poltica pblica bajo los auspicios de orgacomo sujetos o actores de las polticas pblicas, hanismo internacionales, sobre todo en
los pases menos desarrollados. Naila
ciendo visibles tanto los procesos sociales que reKabeer en su libro Realidades trastocadas, Paids, Mxico, 1998, ofrece
producen las desigualdades entre hombres y mujeres,
una bibliografa abundante de estos
trabajos.
como la participacin de aqullas en el desarrollo
social, econmico y poltico de cada sociedad. Merced a estos desarrollos, el enfoque de gnero ha ingresado como directriz de poltica
pblica expresamente reconocido como tal en los pases ms desarrollados.
El enfoque de gnero en poltica pblica (gender oriented policy)
ha sido definido como: tomar en cuenta las diferencias entre los
sexos en la generacin del desarrollo y analizar en cada sociedad, las
causas y los mecanismos institucionales y culturales que estructuran
la desigualdad entre los sexos, as como elaborar polticas con estrategias para corregir los desequilibrios existentes (OCDE, 1998). Por
lo que es sin duda una orientacin llamada a transformar de fondo
los modelos de poltica pblica predominantes en la mayora de los
pases.
De acuerdo con este principio, la perspectiva de gnero en polticas pblicas se traducira en introducir la cuestin de la equidad
entre los sexos no slo en los mtodos de anlisis y de diagnstico de
1

86

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

la realidad social, que sirven de base para la eleccin y formulacin


de aqullas, sino tambin en los procedimientos de evaluacin,
reprogramacin y desempeo global de las mismas. Y lo que es ms
importante, en los mecanismos institucionales, formales e informales, que regulan la asignacin de oportunidades y la distribucin de
cargas sociales entre los sexos, tanto en lo que toca a las estrategias
y programas de poltica econmica como a las polticas sociales, la
poltica de derechos y la distribucin de poder.
Pero, qu quiere decir institucionalizar la perspectiva de gnero
en polticas pblicas? Si tomamos en cuenta las tesis del neoinstitucionalismo, las instituciones son cristalizaciones de compromisos que
nacen o se construyen para administrar un valor social surgido del
acuerdo poltico o del consenso cultural, cuya factura se expresa en
confecciones de reglas, normas, procedimientos operativos, rutinas
y estructuras estndar, que definen y defienden valores, intereses,
identidades, creencias.
Medianteestasreglasescritasynoescritas,desusrutinas,valores,
significados y creencias que les dan identidad, las instituciones encausan la accin restringiendo su libre flujo, delimitan las claves de
interpretacin de las situaciones a las que se enfrentan y, por ende,
fijan lo que es deseable o indeseable de acuerdo con un modelo previo. As pues, sesgan la seleccin de alternativas de solucin de lo
que reconocen como problemas de su competencia, delimitan estas competencias entre mbitos y actores, fijando los tiempos y las alternativas apropiadas para tomar ciertas decisiones, as como las
rutinasdelaprendizajeinstitucional.Enestesentido,labaseinstitu-

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

cionalhacealahistoriapolticayalaspolticasdependientesdeella
( March y Olsen, 1987 y 1989; North, C. D., 1966; 1990; 1981; North
y P. Thomas, 1973; Sven Steinmo, K. Thelen y F. Longstreth, ed.,
1995; G. March y Johan P. Olsen, 1989 y 1984; Taylor y Hall, 1995).
De acuerdo con esto, institucionalizar la perspectiva de gnero
en los modelos de las decisiones pblicas supone, de entrada, hacer
visible, contable y evaluable un conjunto de variables sociales y econmicas referentes al mundo femenino, buena parte de ellas excluidas actualmente del funcionamiento de las instituciones pblicas y
de los modelos de poltica, por lo que, en muchos aspectos, institucionalizar esta perspectiva implica desplegar un nuevo paradigma
depolticapblica,conelcorrespondientedesarrollodelinstrumental
terico-conceptual, metodolgico y operativo; stos seran los indicadores, las bases de datos, el desarrollo de instrumentos de poltica
y los mecanismos de gestin (incluyendo los de gestin financiera).
Y otro tanto en lo que hace a leyes, normas y procedimientos de
regulacin de derechos, oportunidades y conflictos, por lo que en
conjunto la institucionalizacin en poltica pblica de esta nueva
perspectiva implicara una reforma institucional de vastas proporciones del aparato pblico y de las culturas institucionales que permiten su reproduccin.
En este sentido, el desarrollo de este nuevo paradigma de poltica pblica orientado genricamente, no slo est relacionado con
los procesos de produccin de todo un nuevo instrumental de polticapblicaydesudifusininterinstitucional;esdecir,ligadoalas
dinmicas propias de un proceso de creacin de nuevas institucio-

87

88

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

nes sino, adems y de manera muy importante, con el cambio de las


institucionesyactoresactualesdelaspolticas.
De ah que analizar el grado de adopcin, asimilacin, difusin y,
en suma, institucionalizacin alcanzada por el enfoque de gnero en
las polticas pblicas que se confeccionan actualmente en el mundo,
particularmente en Mxico, obligue a revisar tres aspectos estrechamente correlacionados:
El proceso mediante el cual se desarrollan, se despliegan, se institucionalizan y se difunden los paradigmas o modelos de
polticas, de acuerdo con los estudios comparativos en
polticapblica.
La constitucin y el tipo de actores que impulsan el desarrollo y la
adopcin de la perspectiva de gnero en polticas pblicas y la influencia de los mismos en la conformacin de
su agenda.
El anlisis de las modalidades y consecuencias de la implantacin
de la agenda de gnero confeccionada por aquellos actores,enlasinstitucionesvigentes,ascomodelasorientaciones y los sesgos que esto ha adoptado, a la luz de
los estudios de gnero, en ciencia poltica y de las propuestas que el feminismo ha elaborado en su proceso de
constitucin como actor poltico.
Esto nos lleva a dividir el desarrollo de nuestra exposicin en tres
grandes apartados. El primero, dedicado a exponer las caractersti-

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

cas de los procesos de innovacin en poltica pblica desde la perspectiva de los estudios comparativos, para ubicar el tipo de agentes,
procesos y mecanismos por medio de los cuales se ha producido la
implantacin de modelos de poltica pblica.
El segundo, dedicado a analizar los actores, el proceso y los mecanismos que han estado impulsando la institucionalizacin del enfoque de gnero en poltica pblica en los ltimos aos, destacando
sus prioridades y restricciones. Y el tercero, dedicado a la crtica de
este proceso, a la luz de las reivindicaciones del proyecto feminista.

La innovacin e institucionalizacin de las


polticas pblicas; el marco para el desarrollo de un
modelo de polticas en la perspectiva de gnero
El enfoque clsico en torno a las polticas pblicas considera que
stasson,engeneral,resultadodirectodelsistemapoltico.Deacuerdo con esto, el anlisis de cul es el proceso que da origen a una
cierta orientacin en estas polticas se encamina, por una parte,
a la investigacinde los inputs;esto es, haciala constitucinde la
demanda poltica y la articulacin de intereses que ingresan como
talesenelsistemapoltico(Apter,D).Y,porlaotra,hacialosoutputs;
es decir, hacia las respuestas y resultados de los procesos racionalburocrticos del aparato pblico y en el funcionariado que toma
decisiones e instrumenta dichas polticas. En ocasiones estos estudios tambin incluyen el anlisis de resultados de las acciones desarrolladas en los grupos o actores que generaron la demanda.

89

90

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

En cambio, trabajos ms recientes como los de Lindblom (1990),


Heclo (1972) y Majone (1989) o como los de Croizier y Friedberg
(1977), resaltan ms bien los aspectos dinmicos de la adopcin y
puesta en marcha de las polticas, introduciendo en el anlisis una
perspectiva en la cual stas son visualizadas como el resultado de
un proceso de aprendizaje, no siempre positivo, entre redes de actores pblicos y privados que interactan para construirlas y desarrollarlas.
A partir de estudios comparativos, los anlisis derivados de este
enfoque pretenden explicar el proceso mediante el cual un cierto paradigma o modelo de poltica pblica se establece como modelo
institucionalizado en los Estados nacionales (con la influencia que en
ellotienentantoeldesarrollodelascienciassociales,comoelsistema
internacional) (Setter Has, 1992; Setter, Hall, 1989; Ashford, D.,
1990; Wagner, P., Hirschon, C. y Wies, 1991; Wier y Skcocpol, 1985).
Cuando un paradigma cristaliza en instituciones, quiere decir que
se han establecido ciertos valores, fines y orientaciones como reglas
formales y como procedimientos de acuerdo, que se traducen en prcticas estndar para la solucin de conflictos; adems, estructuran la
relacin entre los individuos y entre las diversas unidades de la comunidad poltica. Las instituciones son, en este sentido, modeladoras de
estrategias y de fines (Steinmo, Thelen y F. Longstreth, eds., 1995).
Con la institucionalizacin se establece no solamente un paquete de reglas para el tratamiento de los problemas corrientes, sino
tambin la rutinizacin de significados y de la orientacin de las
acciones. A travs de la institucionalizacin de un paradigma de

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

poltica, los problemas son interpretados en relacin con estructuras


de significado, generalmente consistentes con los valores sociales y
los patrones normativos que prevalecen en una sociedad. En este
sentido los paradigmas de poltica no son meras piezas de las cuales
puedan echar mano los intereses asociados a su despliegue institucional, sino ms bien filtros, puntos focales, lentes para que los que
toman decisiones o hacen polticas puedan construir sus estrategias
y hacer sus elecciones. Visto de esta manera implican procesos culturales de enorme complejidad y larga duracin.
Esto introduce nuevas dimensiones en el anlisis del proceso de
las polticas, como son los mrgenes de incertidumbre o las modalidades en la adopcin de cierto paradigma entre los diferentes pases, as como las modalidades de interpretacin e institucionalizacin
de las ideas por los actores del proceso que se produce en cada caso.
De acuerdo con ello, el proceso de las polticas se visualiza como
un proceso evolutivo con cuatro grandes etapas: 1. La etapa de la
innovacin de las polticas que se produce en algn mbito
organizacional o pas especfico; 2. La etapa de difusin de las mismas
entre naciones, instituciones, sectores y niveles de gobierno; 3. La
etapa de seleccin, adaptacin y refinamiento de sus fundamentos
polticos, financieros, tcnicos, etc., de acuerdo con el contexto cultural e histrico-poltico de cada pas, con el carcter de la organizacin de la que se trate, as como con la coyuntura internacional y;
4. La persistencia o el arraigo de las polticas de un paradigma una
vez que ya est establecido institucionalmente, lo que se relaciona
conlosactoresyelestablecimientopolticoquelashacepersistentes.

91

92

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

Recogiendo estos desarrollos, trabajos como los de Lindblom


(1990), Knott y Wilensky, H. L. (1990) consideran que las polticas
pblicas son la variable dependiente del sistema poltico y del
interjuego de actores, y proponen al conocimiento o al saber profesional (knowlegde) como la variable independiente que es altamente significativa en el proceso de innovacin, eleccin y
elaboracin de las polticas, razn por la cual las comunidades profesionales tambin denominadas comunidades epistmicas que
tanto en el mbito nacional como en el internacional desarrollan el
marco conceptual de los modelos de polticas en cuestin, juegan
un papel preponderante, tanto o ms que los actores polticos o sociales que son sus impulsores.
El trmino de comunidades epistmicas se define en esta literatura
como:
La red de profesionales con reconocida experiencia y competencia en un dominio particular, con una demanda, posicin y
voz autorizada en el conocimiento relevante de una poltica,
en un dominio, tema o rea (C. Radaelli, 1993).

Estas comunidades estn integradas por centros de investigacin,


colegios profesionales o grupos acadmicos, tcnicos y, en general,
lo que se conoce como expertos en los temas de referencia de las
polticas. Desde esta perspectiva, el conocimiento, los saberes y la
agenda de las polticas estn estrechamente relacionados.
De acuerdo con Charles Lindblom (1990), el conocimiento de-

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

sarrollado por los cientistas sociales es una especie de creencia validada por medios empricos, y la informacin que lo sustenta es un
arreglo de datos a los cuales dicho conocimiento otorga y especifica
relaciones entre variables y consecuencias, basadas en hiptesis. De
tal suerte que, en la arena argumentativa de las polticas pblicas,
este conocimiento no slo es proveedor de la informacin que permite el desarrollo de indicadores, datos, modelos organizados de datos,
ideas, conclusiones o consecuencias de las cosas, sino que es tambin fundamental para la construccin de banderas polticas para
su legitimacin, ya que contribuye a la construccin de la argumentacin necesaria para la transformacin de estos temas en problemas de la agenda pblica social; esto es, de aquello que debe y
puede ser asumido en poltica pblica, al mismo tiempo que enriquece los elementos para la eleccin y/o legitimacin de las decisiones dentro de ciertos marcos de orientacin poltica.
En este aspecto, la creacin de comunidades epistmicas o redes de profesionales con reconocida experiencia y competencia en
el dominio de las polticas, con una demanda, posicin y voz autorizada en el conocimiento relevante de algn tema, es una cuestin
crtica para el desarrollo de nuevos enfoques y paradigmas de poltica o para el propio sostenimiento de las existentes, ya que el conocimiento se requiere como un elemento generador para la accin, al
menos en tres momentos: a) en la toma de decisiones para hacer
elecciones; b) en la puesta en marcha de decisiones; c) en el desarrollo de leyes, estndares o de normas de procedimiento y operacin que son parte fundamental del proceso de institucionalizacin.

93

94

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

Este reconocimiento a la importancia de las comunidades


epistmicas en el proceso de institucionalizacin de nuevos enfoques de poltica, es reforzado por los aportes de Peter Gourrevitch
(1994), quien destaca el papel determinante del sistema internacional en la definicin o adopcin de las polticas domsticas de los
pases, sobre todo a partir de la segunda guerra mundial.
Contrariamente a los trabajos de los clsicos de la ciencia poltica (Apter, Seymur), que enfocan a las polticas domsticas como
exclusivamente derivadas del sistema poltico de cada pas, Gourrevitch afirma que la interdependencia, permeabilidad y el conocido
declive de la soberana de los Estados nacionales en cuanto a la
definicin de sus polticas internas, no es una novedad propia del
actual sistema internacional globalizado, sino una caracterstica presente desde mucho tiempo atrs. Al respecto destaca dos fuentes
importantes de influencia del sistema internacional sobre las polticas domsticas:
La distribucin del poder y de la riqueza entre Estados en el orden
internacional, que ya de suyo marca ciertos sesgos en la
distribucin del poder de influencia de unos sobre otros.
El peso de las ideas o ideologas, o de la intromisin de lineamientos de polticas impulsadas por el sistema internacional, que tiene efectos variados en el orden
An ms, la influencia del sistema
domstico al producir acontecimientos y decisiones
internacional dice llega a auspiciar el desarrollo de un patrn esespecficas,inducirpolticasyaunhastainfluenciar
pecfico de coalicin poltica dentro
de las estructuras domsticas, en aras
en la seleccin de un tipo de rgimen poltico.2
2

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

95

El caso de la difusin de keynesianismo como mode ajustar el tiempo de desarrollo de


sta al sistema internacional. Ver
delo de desarrollo y como modelo de polticas es el
Gourrevitch, Peter. La segunda imageninvertida:losorgenesinternacioejemplo quiz ms estudiado, entre los trabajos comnales de las polticas domsticas.
Revista Zona Cero.
parativos en este campo (Ashford, 1990; Hall, 1989),
pero no es el nico. La difusin e institucionalizacin de las polticas bismarkianas de los seguros sociales por caso, as como el de las
polticas sanitarias y de las polticas de urbanizacin de la Francia
napolenica en la Europa del siglo XIX, son ejemplos de la larga data
que tienen estos procesos. Como ejemplo reciente, la difusin e institucionalizacin de las polticas neoliberales orientadas por el Consenso de Washington y los gemelos de Bretton Wood (FMI-BIRD) es un
caso muy ilustrativo.
El caso de las polticas en la perspectiva de gnero que han tenido un impulso cada vez ms evidente por parte de organismos internacionales es otro de los ms recientes, ya que al menos desde la
llamada segunda dcada del desarrollo, en los aos setenta, los
organismos internacionales ligados a la Organizacin de las Naciones Unidas (OIT, FAO, PNUD, entre otros) han impulsado a lo largo
de sus conferencias un conjunto de directrices y lineamientos de
trabajo con las mujeres, hasta adoptar en los aos noventa la perspectiva de gnero como uno de sus criterios en la definicin de las
estrategias de desarrollo. As, la determinacin de las polticas pblicas domsticas no escapa a la influencia del modelo internacional vigente o emergente.
Pero hay otra cosa ms que subrayar aqu, y es que los diversos
regmenes internacionales y sus elecciones de poltica afectan reas

96

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

concretas de la organizacin y de la gestin de las polticas en cada


pas, impactando de manera diferencial a los pases segn su mayor
o menor vulnerabilidad internacional, segn la sensibilidad ante
dichas reas de intervencin o incluso segn la permeabilidad de su
sistemapoltico.
Para decirlo brevemente, las nuevas polticas impulsadas o difundidas por medio del sistema internacional en cada caso, alteran
muchas veces las estructuras domsticas al traducirse en cambios
de poder de ciertas instituciones gubernamentales a otras, o al inducir reacomodos y reasignacin de responsabilidades entre distintosactoresdelgobierno,actoresprivados,actoressocialesnacionales,
niveles de gobierno e incluso actores internacionales y externos.
La poltica pblica se convierte, as, en el resultado de un remolino de fuerzas en el que participan coaliciones defensoras, que
conjuntan en su inters a partes del gobierno, empresas, sindicatos,
partidos, grupos de presin, organizaciones acadmicas y de expertos nacionales e internacionales. En cada uno de los casos, el efecto
de las polticas se deriva de la voz que las estructuras de poder dan a
determinados actores, argumentos y coaliciones sustentadoras de
las polticas, frente a la de sus oponentes.
De ah que el anlisis sobre las polticas pblicas se ligue tanto al
sistema poltico que sustenta la eleccin de unas y el rechazo de otras,
como a la investigacin de cmo usan y qu armas utilizan los intereses especficos ligados a determinada poltica pblica, en su lucha
para conseguir sus objetivos por medio de las instituciones. Es decir,
cmo se forman las coaliciones defensoras de las polticas y cmo

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

se integra el contenido de los intereses y esfuerzos de grupo para formar alianzas e institucionalizar determinado modelo de polticas.
A estas alturas resultar obvio el papel fundamental que juegan
tanto las comunidades epistmicas nacionales e internacionales, como
los actores polticos de ambas arenas en el proceso de conformacin
de las coaliciones defensoras, ya que mientras los primeros elaboran la
informacin emprica y los contenidos valricos relevantes para cierto
tema de poltica, los segundos articulan los intereses a partir de la
construccin de una argumentacin y una capacidad de influencia
relevantes.
No obstante, el hecho de que tales comunidades produzcan un
cierto cuerpo de ideas, conocimiento e informacin relevantes para
las polticas, no quiere decir que stas se institucionalicen forzosamente. En todo caso, hay en el medio una serie de factores propios
del sistema poltico, de los grupos burocrticos en cuestin y de las
propias caractersticas de los aparatos gubernamentales que filtran
o sesgan el proceso de asimilacin e institucionalizacin, introduciendo dos elementos: primero, la incertidumbre en torno a la orientacin e interpretacin que se har de los principios y del modelo de
polticas en un contexto cultural-poltico particular y, segundo, la
forma que adoptar el proceso de institucionalizacin de estas ideas.
Y aqu, de nuevo, encontramos que la intervencin que las comunidades epistmicas realizan es clave, ya que una comunidad
epistmica puede ser capaz de generar una definicin ms clara de
intereses al iluminar ciertas dimensiones de un tema, de suerte que
un actor poltico ubicado en este campo pueda deducir sus intereses

97

98

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

a partir de esto. Por lo que los intereses derivan en una variable


dependiente y dinmica, construida por el conocimiento, y ello incluso cuando muchas de las condiciones facilitadoras del poder estn ausentes.
Esto no quiere decir que la definicin de intereses corre automtica con la generacin del conocimiento relevante por parte de las
comunidades epistmicas; no es suficiente que una comunidad
epistmica produzca conocimiento para que los Estados acaten u
apliquen los modelos de poltica desarrollados. La difusin es un
delicado proceso en el que las comunidades epistmicas adquieren
poder burocrtico, por ejemplo, mediante su participacin en comits de expertos o de asesores internacionales y nacionales, o del isomorfismo por el cual la difusin de paradigmas se realiza por
contagio entre unas organizaciones a otras.
En la prctica, las comunidades epistmicas innovan y crean
una nueva realidad, pero no ajustada a su deseo, ya que intervienen
las condiciones bajo las cuales trabajan. Esto tiene que ver con el
grado de libertad o de libre orientacin de su investigacin, que
significa la ausencia de un curso o direccin fija en un tema y, por
ende, la imposibilidad de calcular los resultados esperados de diferentes cursos de accin. Cuando esto ltimo se presenta pueden
asumir una gran apertura en cuanto a intereses independientes de
las organizaciones y grupos de inters que cuentan en las elecciones
depolticapblica.
Como proceso, el anlisis que Peter Hall (1989) efecta acerca
de la asimilacin y difusin del paradigma keynesiano de polti-

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

99

ca econmica, consider que la asimilacin de las ideas o paradigmas


de poltica en un marco institucional tiene dos partes: la primera es
ms o menos un anlisis de interpretacin de cmo las ideas del
paradigma son juzgadas en tres dimensiones del conocimiento: 1. la
econmica, 2. la poltica y 3. de viabilidad administrativa.
La segunda parte del proceso es la relativa a cmo las ideas ingresan en el terreno poltico; es decir, cmo son asimiladas de acuerdo
con la orientacin del partido gobernante y por el propio aparato
administrativo pblico. Y aqu son relevantes cuatro caractersticas
predominantes de la estructura del Estado: 1. La permeabilidad de la
administracin y organismos burocrticos a los grupos que forman la coalicin defensora de las ideas y valores que buscan institucionalizarse; 2. El grado de fragmentacin de la estructura
burocrtico-administrativa versus el nivel de concentracin del poder de decisin que puede tanto hacerlas ms viables tcnicamente
como, en ocasiones, dificultar su difusin; 3. Las modalidades de la
eleccin de polticas en el gobierno; es decir, el cmo y quines son
los que toman las decisiones, as como el grado de apertura de estos
procesos y la capacidad de influencia de las coaliciones defensoras
de las nuevas polticas en las esferas de decisin; 4. La permeabilidad
social y el grado de articulacin del discurso poltico que legitima la
adopcin de las nuevas polticas, ya que la conversin de una situacin en un problema de poltica y en una agenda es el resultado de
una intensa y estrecha relacin con la creacin de un discurso capaz
de ganar consenso y aceptacin entre diversas capas
Segn han revelado estudios diversos,latransmisindeideassueleserms
3
sociales y del propio personal del Estado.
importante que su propia produccin.
3

100

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

Una vez aceptado un paradigma por los hacedores de poltica, comienza un proceso de institucionalizacin. Como ha demostrado Goldstein (1993) para
el caso de la economa, la institucionalizacin de
un conocimiento afecta tanto a actores, instituciones y redes funcionales ligadas al campo de ese
paradigma, y transforma las percepciones de los actores acerca del cambio futuro, porque la aceptacin de las ideas de un paradigma en las estructuras cognitivas de
quienes disean las polticas derivadas de un paradigma es, a su vez,
causa de su persistencia. Por ello las polticas son capaces de una
longevidad incluso ms all del umbral de su pertinencia y de su
eficacia para resolver los problemas a que estn orientadas, ya que
no es fcil cambiar el marco de creencias, valores y rutinas cristalizadasenlasinstituciones.
Sin embargo, a partir de que aqullos pueden eventualmente
cambiar, el relevo de las polticas puede ocurrir; por esto, la capacidad para interpretar tanto el cambio como la persistencia de las
polticas y de los marcos institucionales para su operacin aparece
como la dimensin ms importante en el anlisis de proceso de institucionalizacin.
En resumen, la institucionalizacin de una poltica, cualquiera
que sta sea, requiere:

Y aqu se establece una diferencia muy


importante entre el conocimiento
econmico con respecto al conocimiento sociolgico o antropolgico
que orientan cambios de polticas, ya
que mientras el conocimiento econmico es transmitido en elecciones racionales, en funcin del clculo que
los actores e individuos asumen casi
automticamente y tiene un efecto independiente sobre las polticas, las
otras formas de conocimiento deben
ser transmitidas, inducidas o traducidas en el mercado poltico bajo la forma de ideas con buena aceptacin.

El desarrollo de un conocimiento y de una informacin que muestre como problema una cuestin determinada, as como

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

la creacin de propuestas para hacer operativa la intervencin requerida. Lo que es dependiente de la formacin de comunidades profesionales de acadmicos y
expertos en el tema.
La creacin de un discurso que legitime y difunda las propuestas
derivadas, y que sea eficaz en la generacin de una sensibilidad social favorable en torno al tema.
La capacidad de articular los intereses de los actores sociales ligados al tema, con las comunidades de profesionales abocadas a su estudio, partidos, organizaciones, grupos de
funcionarios y legisladores concernidos, integrando una
coalicin defensora de la poltica pblica en cuestin, al
tiempo que se logren neutralizar los intereses en contra.
Lograr la permeabilidad del aparato pblico y la remocin de las
resistenciaseinerciascristalizadasenlasinstituciones.
Resolver los problemas legales, normativos, financieros, tcnicos
ydegestin,ligadosaldespliegueydifusindelapoltica propuesta.

Los actores y mecanismos que promueven


la institucionalizacin del enfoque de gnero en poltica
pblica. Prioridades y restricciones
Como vimos en la seccin anterior, las comunidades epistmicas
interactan con los actores sociales concernidos y con los hacedores de poltica respectivos, para hacer inteligibles o dotar de sentido

101

102

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

comn las transformaciones sociales y econmicas que ocurren en


lo que hace a sus actores o situaciones de inters. A largo plazo, esta
interaccin se canaliza mediante la institucionalizacin del discurso que legitima una determinada poltica, ya que los marcos institucionales contribuyen a la creacin de disposiciones especficas y
capacidades orientadas para las polticas.
La construccin o el tejido de estos marcos es una actividad de
seleccin, organizacin e interpretacin de una realidad compleja,
que provee seuelos, guas, indicios para el conocimiento e interpretacin de esta realidad, con vistas a orientar la accin. Un marco
no es otra cosa que una perspectiva desde la cual una situacin adquiere sentido y permite la intervencin gracias a que orienta la
construccin de polticas.
Pero este marco se aterriza de modos distintos en virtud de las
caractersticasdelcontextoinstitucional,culturalypolticodecada
pas, de modo que las polticas y los paradigmas de poltica se asimilan y adoptan de manera distinta en cada lugar y momento. A diferencia de los modelos de desarrollo generalmente definidos por
rasgos muy generales, que marcan la orientacin global de las relaciones entre la economa y las relaciones entre las grandes
infraestructuras institucionales: Estado (derechos), mercado (intercambio) y familia (necesidades) para usar la nomenclatura de
Gosta-Esping, Andersen (1990), los modelos o paradigmas de polticas pblicas ponen en juego los elementos de cada sistema
social que interviene en la confeccin de las decisiones sobre fines,
objetivos, medios, tcnicas, procedimientos y actores participantes

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

de las prioridades pblicas. As, mientras el modelo de desarrollo se


deriva del sistema internacional, las polticas pblicas expresan en
su confeccin una influencia ms marcada del sistema poltico, de
las relaciones que privan entre los grupos profesionales que desarrollan conocimiento sobre los temas de la agenda pblica y las estructuras de poder, as como los grados de maduracin de los actores
sociales involucrados en su promocin.
En el caso de la perspectiva de gnero, hay cuatro actores claramente involucrados en su promocin: 1) los organismos internacionales del sistema de Naciones Unidas que desde los aos setenta
han asumido en su agenda para el desarrollo, temas atingentes a la
situacin de la mujer y que con ese fin inducen acuerdos entre las
naciones firmantes para la adopcin de polticas, canalizando fondos de ayuda para ello; 2) los organismos internacionales no gubernamentales que coadyuvan a muchos de los objetivos de las polticas
internacionales con la dotacin de fondos para la investigacin o el
desarrollo de expertisse en este campo, que se canalizan al sector
acadmico o no gubernamental de los pases; 3) las organizaciones
de mujeres y el movimiento feminista, que movilizan recursos diversos para la integracin de la demanda de las mujeres y para su
transformacin en inters pblico, a partir de la formulacin de
propuestas de polticas y, 4) las comunidades profesionales o
epistmicas, integradas por los centros acadmicos o de investigacin y las organizaciones sociales que contribuyen a la formacin
de profesionales y que han venido desarrollndose desde finales de
los aos setenta.

103

104

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

4
Para este tema es muy recomendable la lectura de N. Kabeer, sobre todo
loscaptulos2,4y8.

Sin embargo, como lo sealan numerosos estudios,4 las orientaciones que los organismos internacionales, tanto pblicos como privados, promueven en torno a las
polticas para la mujer, a pesar de su retrica reivindicatoria, distan
mucho de traducir fielmente los intereses en pro de la emancipacin y el desarrollo humano de sta, constituyendo a veces incluso
formas veladas de neutralizacin.
El control de los recursos, tanto como la orientacin de muchas
de las investigaciones financiadas por las agencias e instituciones internacionales, determinan con frecuencia los parmetros del debate
y la problematizacin de las situaciones asumibles, prefigurando de
esta manera las soluciones propuestas. As, los pases que dominan
Estados Unidos y Japn son los palos votos de estas agencias5 han sesgado la asistencia
ses ms influyentes en las decisiones
de organismos como el Banco Munal desarrollo hacia programas a favor del control nadial, el FMI y otros, concentrando en
conjunto casi 35% de los votos.
tal de las mujeres pobres del Tercer Mundo, as como
su participacin en programas alimentarios y tareas productivas
complementarias al ingreso familiar, desplazando cuestiones relativas a la redistribucin en trminos polticos y econmicos.
En todo caso, tanto los organismos internacionales pblicos como
los gobiernos que suscriben los acuerdos correspondientes, eligen
aquellas polticas que pueden poner en prctica con los instrumentos y recursos disponibles, o aqullas que son compatibles con sus
metas o ideologas, rechazando otras que ponen en tensin tanto
sus apoyos polticos como la jerarqua de gnero que estructura las
desigualdades entre hombres y mujeres.
Los casos de la aplicacin compulsiva y autoritaria de las polti5

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

105

cas de poblacin, salud y derechos de las mujeres en pases como la


India, China, Puerto Rico y algunos de los pases de frica y AmAl respecto es ilustrativo apuntar
rica Latina,6 muestran a estas polticas subordinalapolticadeesterilizacionesforzosas
de mujeres practicadas en la India,
dasalascreenciasreligiosas,losinteresesdecontrol
frica, China y Puerto Rico entre las
mujeres pobres.
natal de sus gobiernos o la bsqueda de compatibilizacin de las funciones de las mujeres en el mbito econmico y en
el domstico, sin que se pretendan modificar las responsabilidades
de hombres y mujeres en el hogar, ni el estatuto de ciudadana secundaria que guardan las segundas en el mbito pblico.
De ah que para evaluar en qu medida la asimilacin de la perspectiva de gnero realmente contribuye a El fortalecimiento del poder de accin de las mujeres y la equidad hombre-mujer en que se
condensan las principales directrices de poltica en las Declaraciones
deBeijing(1995),estilintroducirenelanlisisdelaspolticas,la
categorizacin sugerida a partir de una teora de las necesidades por
autores como Molyneux (1985), entre otros, distinguiendo entre:
6

Polticas ligadasalosintereses delasmujeresenfuncindemodificar la condicin actual y arribar a la meta estratgica de


la emancipacin y la equidad, por lo que buscan redistribuir recursos y oportunidades.
Polticas ligadasalasnecesidadesenfuncindelasituacinactualde
las mujeres, que usan como soporte de la intervencin las
necesidades prcticas de stas, pero que refuerzan
las desigualdades establecidas en la divisin del trabajo
y de los recursos entre sexos.

106

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

Entre las primeras se ubican las polticas que tienden a la abolicin de


las jerarquas de gnero: en primer trmino los derechos reproductivos y sexuales de las mujeres (maternidad voluntaria, contracepcin
elegida,abortolibre,libresexualidad);lademocratizacindelafamilia y de las responsabilidades domsticas, las reformas educativas a
favor de la igualdad de oportunidades, de trato escolar y de reconocimiento simblico pblico de la mujer; la eliminacin de las formas
institucionalizadas de la discriminacin de la mujer en el mbito pblicopoltico,eneltrabajo,enelmundofinanciero,polticoymilitar;
las polticas en contra de todas las formas de violencia y explotacin.
Entre las segundas encontramos las polticas destinadas a regular la reproduccin femenina como las versiones light de la salud
reproductiva: la planificacin familiar (sobre todo la que slo responsabiliza de la reproduccin a las mujeres); los programas de salud materna e infantil, como la capacitacin para la nutricin de los
miembros menores de la familia; la organizacin de servicios sociales que liberaran a las mujeres de cierta parte de la carga domstica
(cuidado temporal de menores y ancianos) en aras de facilitar su
ingreso en el mercado de trabajo, as como los programas de promocin para la productividad de las mujeres pobres rurales que, sin
negar que contribuyen a flexibilizar y modificar el status social femenino, sobrecargan los presupuestos de tiempo de las mujeres con
dobles y triples jornadas sin modificar sustancialmente, o peor an,
reciclando las jerarquas de la desigualdad, como ha ocurrido en los
ltimos veinte aos por la inclusin de cada vez ms mujeres en
los nichos de empleo precario y con jornadas mltiples de trabajo.

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

107

La distincin anterior no significa que las polticas que se orientan a atender las necesidades derivadas de la situacin actual de las
mujeres, deban desestimarse porque no contribuyen realmente al
fortalecimiento de su autonoma y al establecimiento de la equidad
entre los sexos; pero s hay que advertir en lo que respecta al enmascaramiento de propuestas gubernamentales o de partidos, que al
pretenderse a favor de la mujer asumen temticas como stas, desplazando cuestiones ms polmicas como son los derechos sexuales
y reproductivos de las mujeres o la eliminacin decidida de las formas institucionalizadas de discriminacin.
El hecho de que buena parte de las nuevas orientaciones en polticas de integracin de la mujer al desarrollo propuestas se hayan
desarrollado de los aos ochenta cuando las crisis financieras, el
estancamiento econmico y las polticas neoliberales han generado ajustes en el gasto social, la cada de los salarios y se ha incrementado la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo,
ha sido decisivo para que la orientacin de muchas de las directrices de polticas impulsadas por los organismos internacionales y los
gobiernos, recurrieran nuevamente a la figura de las mujeres como
madres, en franco reciclaje de lo que ha sido el papel histrico de la
mujer, descargando en el mbito de las familias buena parte de las
responsabilidades que el Estado tuvo que asumir en los aos setenta, cuando las polticas de bienestar comenzaron a asumir el princiEs a partir de la asuncin de estrapio de la igualdad entre hombres y mujeres.7
tegias en contra de la discriminacin
de la mujer de los aos setenta cuanLa cuestin decisiva, en todo caso, no se centra
do se legitima la vinculacin entre las
cuestiones de las mujeres y el desatanto en los temas que se asuman que pueden ser
7

108

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

rrollo como un valor instrumental de


polticapblica,laideadealentarla
integracin de todas las mujeres al
esfuerzo global de desarrollo, como
agente y beneficiaria en todos los sectores y en todos los niveles del proceso, la accin gubernamental, sobre
todoenlospasesindustrializados,se
tradujo en el despliegue de un brazo
del aparato de bienestar para proveer
servicios que liberaran a las mujeres
de las cargas domsticas. Esto, adems de elevar los costos de los sistemas de bienestar, dej casi intacta la
distribucin sexual de recursos, oportunidades y obligaciones, tanto en el
mbito privado como en el pblico,
de suerte que numerosos estudios
acerca del Estado de bienestar efectuados desde la perspectiva de gnero, hicieron nfasis en las maneras en
lascualeslaprovisinsocialdelEstado reforzaba o fortaleca la conformidad con la divisin tradicional del
trabajo entre los gneros y la concomitante dependencia de la mujer. Ver
Ann Shola Orloff. Gender an Liberal
Welfare States.Working Papers 1996/
79, Instituto Juan March de Estudios
e Investigaciones, Madrid, marzo,
1996.

los mismos tanto la perspectiva estratgica como en


la prctica, sino en el emplazamiento y la orientacindesdedondesedefinendichaspolticas.Esdecir,
que tomen a las mujeres como actores activos valga la redundancia en la eleccin de estas polticas y
programas, o que las consideren slo en el papel de
clientes o beneficiarias de los programas previamente
elegidos por las agencias gubernamentales. Lo central
es cmo ingresa la categora mujer en los modelos
depolticaycmoseconceptualizayarticulaelmbito domstico dentro de stos.
Hasta ahora, no obstante, la perspectiva de gnero ha sido un enunciado ms retrico que realmente
efectivo en la orientacin de las polticas hacia la
mujer, sobre todo para los pases que no son del primer mundo. Las polticas de salud preventiva o de
salud reproductiva continan descargando exclusivamente en la
mujer la responsabilidad de promover la salud, la alimentacin y el
cuidadodelafamilia;laspolticasdeplanificacinfamiliarcontinan
acentuando programas compulsivos de control, no dan a las mujeres
la capacidad para elegir mtodos y alternativas; los derechos sexuales
y reproductivos siguen esperando que los gobiernos moderen las resistencias de los grupos conservadores, especialmente de la Iglesia catlica, en contra de los mismos. Mientras tanto las polticas de
participacin comunitaria, productivistas o ambientalistas, han tenido como premisa el trabajo no remunerado de las mujeres.

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

109

De hecho, la ausencia de los intereses de las mujeres en la configuracindeestaspolticashasidocaractersticacasientodoelmundo


y ello ha obedecido a que buena parte de las decisiones sobre estas
polticas se ha tomado al margen de los crculos de retroalimentacin poltica de los gobiernos. Esto es, los temas que interesan a las
mujeres han estado al margen de las arenas pblicas, de los parlamentos y partidos, donde siguen predominado paradigmas de poltica que slo incluyen en la agenda cuestiones de la economa
monetarizada y de la poltica institucional. Esto no slo debe abonarse a la actual jerarqua de poder y desigualdad entre los gneros
oalaresistenciadelaideologapatriarcal,sinotambinalarelativa
ineficacia de las organizaciones feministas para hacer ms permeable
su discurso entre sectores ms amplios de la sociedad, incluyendo a
muchas ms mujeres que no comparten del todo el optimismo de las
feministas por cambiar las actuales relaciones de gnero.
La presencia de 3 mil representantes de ONG de mujeres en la IV
Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing, que reuni a 17 mil participantes y 6 mil delegados de 191 pases, dinamiz
la incorporacin de los intereses feministas en las doce esferas de la
Plataforma de Accin y sus respectivos mecanismos estratgicos que
incluyen la revisin y reforma de legislaciones, as como la implantacin de polticas orientadas explcitamente por una perspectiva
Las temas objetos de preocupacin
de gnero.8
de dicha Plataforma son: 1) La persistente y creciente carga de pobreza
La adopcin de la equidad como un objetivo essobre la mujer. 2) La inequidad y falta
de adecuacin en la educacin y catratgico para un desarrollo sustentable, centrado
pacitacin de las mujeres, as como la
desigualdad sobre el acceso que pesa
en la persona, implica para los pases firmantes de
8

110

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

sobre las nias. 3) La violencia contra las mujeres. 4) El impacto de los


conflictos armados sobre las mismas.
5) Las desigualdades entre hombres y
mujeres procuradas por las estructuras polticas y econmicas. 6) La
desigualdad entre los sexos en la distribucin del poder y en la toma de
decisionescolectivas.7)Lainsuficiencia de mecanismos para promover el
avance de las mujeres. 8) La falta de
observancia e inadecuada promocin
y proteccin de los derechos humanos de las mujeres. 9) La persistencia
de estereotipos de las mujeres en los
medios y su falta de participacin. 10)
La desigualdad entre los sexos en el
manejo y preservacin de los recursos naturales y el medio ambiente. 11)
La persistente discriminacin contra
las nias y las violaciones a sus derechos.

los Acuerdos introducir un enfoque ms integrado


que los precedentes en las polticas para el desarrollo, ya que para lograr la equidad entre hombres y
mujeres, las estrategias de desarrollo deben integrar
un cierto nmero de elementos fundamentales como
un marco de polticas pblicas favorables; mayor inversin en el desarrollo social; fortalecimiento de la
participacin de actores locales y de la sociedad civil y, principalmente, de las organizaciones de mujeres, en un contexto internacional marcado por la
globalizacin, el nuevo rol del Estado, la degradacin ambiental, la creciente participacin y actividaddelasociedadcivil,laescasezderecursospblicos,losconflictos
armados y la extensin de la pobreza (OCDE, 1998).
Otro cambio de enfoque fundamental es el paso en la consideracin de que el tema de la equidad de las mujeres es un asunto de
mujeres, para ser reconocido como un asunto de inters general, un
asunto de hombres y mujeres que debe ser combatido o abordado
concertadamente. En este sentido, la equidad no es una demanda
de grupo, sino un objetivo del desarrollo.
El enfoque de gnero que se recomienda como principal directriz de poltica implica que los gobiernos y los actores sociales debern fortalecer la adopcin de medidas enrgicas y visibles con vistas
a asegurar que se tome en cuenta la problemtica de hombres y
mujeres en todas las polticas y programas, a fin de que se puedan
analizar las consecuencias especficas de toda decisin de poltica

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

en la poblacin de ambos sexos. Un aspecto fundamental es reexaminar los efectos que sobre la condicin de la mujer han derivado
de las formas de cooperacin y de los proyectos de ayuda, los programas de ajuste y las prioridades del gasto pblico.
Esto supone la adopcin de un enfoque integral y una estrategia
global, adems de medidas que deben considerar e incorporar los
puntos de vista de hombres y mujeres en su elaboracin y en las
decisiones concernientes a todas las cuestiones de desarrollo.
El enfoque incluye medidas y programas centrados en los hombres, que se visualizan como necesarias y complementarias en la
medida en que se dice favorecen la igualdad. Lo anterior se
enlaza con un modelo de desarrollo que privilegia las iniciativas localesylasestrategiaslocales.
Adicionalmente, las directrices de poltica reconocen la falta de
un conocimiento suficiente en torno a la estructura de las desigualdades entre los gneros, por ello recomiendan a los gobiernos preparar los anlisis econmicos, sociales y polticos que describan y
comparen la situacin de hombres y mujeres, y den cuenta de las
disparidades econmicas y polticas entre ellos, de modo que se puedan definir polticas y estrategias nacionales y analizar la capacidad
institucional de cada pas para integrar las cuestiones de equidad en
sus polticas y programas.
Este objetivo propone promover el dilogo entre expertos de diversas disciplinas para favorecer el desarrollo de enfoques integrales, elaborar procedimientos de examen previo a la aplicacin o
formulacin de programas de ayuda y prever la incidencia de las

111

112

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

distorsiones ligadas a la disparidad econmica y los impactos de la


reforma econmica y la globalizacin entre los sexos, as como la discriminacin en el trabajo, en los servicios y en la inequidad de los
intercambios al seno de los hogares.
Igualmente propone promover reformas institucionales que incidan positivamente en la equidad y fortalezcan el poder de las mujeres, ayudando a la supresin de los obstculos y a mejorar la
capacidad de aqullas para responder en condiciones de equidad a
las necesidades y prioridades de los hombres y las mujeres.

La institucionalizacin de la perspectiva
de gnero en las polticas pblicas en Mxico
La interactuacin de cuatro actores organismos internacionales
pblicos, agencias privadas financiadoras, organizaciones feministas, acadmico y expertos que, como hemos visto, es clave en la
determinacin del grado de eficacia tanto en cuanto a la construccin de un discurso legitimador de la perspectiva de gnero como
en el aterrizaje o asimilacin de sus propuestas en poltica, ha alcanzado diversos grados en distintas polticas e iniciativas, destacndose desde el punto de vista de la institucionalizacin, la influencia
que ejercen los organismos internacionales sobre las agencias de
gobierno, sobre los programas de investigacin acadmica y sobre el
desarrollo de expertisse de las ONGs, de mujeres, por medio del financiamiento de programas o de los convenios internacionales.

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

113

Los centros de estudios, las publicaciones y los grupos de expertos y expertas se han multiplicado en la ltima dcada, gracias al
apoyo financiero de agencias privadas de financiamiento internacional u organismos del sistema de Naciones Unidas y, aunque en
las polticas de control poblacional y salud preventiva hay una trayectoria de relaciones entre las comunidades profesionales y el sector pblico de ms de dos dcadas, en otros mbitos de poltica social
(laboral, de vivienda, educacin) y en poltica de derechos es an
Segn Mercedes Barquet, (1996) el
ocasional o casustica la relacin entre los tomadores
impulso a la promocin de estudios de
9
la mujer en Mxico comienza a partir
de decisin y el sector acadmico.
de 1975, durante la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre la Mujer que
En general, en nuestro pas ha sido lenta la asise realiza precisamente en Mxico.
Posteriormente, de acuerdo con la
milacin de las polticas dirigidas hacia la mujer, a
autora, en 1980 la UNESCO hizo una
sugerencia para el establecimiento de
la perspectiva de gnero. En parte, esto se debe a la
estos estudios en Mxico, y es hasta
1983 cuando se funda el Programa
naturaleza del aparato pblico mexicano, muy
Interdisciplinario de Estudios de la
Mujer en El Colegio de Mxico, que
sectorizado y altamente dependiente en su funcioes el programa en su especialidad que
adquiereinstitucionalidadmsrpidanamiento de la voluntad y preferencias de los gomente entre el conjunto de estudios
acadmicos. Algunos meses ms tarbernantes en turno, aunque tambin hay que contar
de se crea el Centro de Estudios de la
Mujer, antecesor del PUEG (UNAM).
las resistencias culturales que dicha perspectiva enPara los aos posteriores, Parada y
Goldsmith, (Diagnstico de centros
cuentra entre el alto y medio funcionariado, sin desy programas de estudios de la mujer y
de gnero en instituciones de educacontar la orientacin neoliberal de la reforma del
cin superior, PUEG, Mxico, 1999)
actualmente hay en Mxico 41 espaEstado que se ha venido efectuando desde 1982,
cios acadmicos en instituciones de
educacin superior, 21 programas de
que limita tanto los recursos como las responsabiliestudios de gnero o de estudios de la
mujer, formalizados en sus instituciodades sociales que asume el Estado como objeto de
nes, aunque en diferente nivel de maduracin. Sin embargo, todava muy
su intervencin. A pesar de ello hay avances innepocos de ellos trabajan programas de
investigacin dirigidos a orientar la
gables, aunque en un rea muy acotada, gracias al
eleccindepolticaspblicas.
mayor arribo de mujeres a cargos pblicos y de elec9

114

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

cin popular, y a la creciente vinculacin de las organizaciones feministas con grupos parlamentarios.
Respecto a las orientaciones de poltica, en los ltimos aos una
gran cantidad de estudios y trabajos de investigacin (GimtrabCOLMEX, 1994; Irma Aguirre y O. Pastrana, 1998; Gustavo Cabrera,
1994; J. G. Figueroa, 1998; S. Gonzlez Montes, 1995 y 1999; Florinda
Riquer et al., 1996; Brgida Garca, 1999) que reconstruyen las trayectorias y orientaciones generales de las polticas de salud y poblacin que representan las polticas ms institucionalizadas en lo
que hace a la inclusin de polticas hacia las mujeres se han desarrollado en Mxico y muestran que, al igual que en otros pases de
mundo en desarrollo, stas han sido intervenciones sistemticamente
promovidas por los organismos internacionales dedicados a regular
la fertilidad y a promover la participacin de las mujeres en las poltica de salud preventiva en la relacin madre-hijo, como costo-somEl llamado costo-sombra hace refebra de estas intervenciones.10
rencia a costos ocultos, no internalizados en el clculo de las intervencioA excepcin de estos programas estrechamente lines, por lo que si se contabilizara el
valor de las intervenciones no remugadosconlasdirectricesdepolticadelosorganismos
neradas de las mujeres, dichas polticas implicaran muchos ms recursos.
del sistema de las Naciones Unidas y de los programas
de ayuda para los pases en desarrollo, ha habido poca consistencia en
las polticas del gobierno mexicano respecto a la mujer.
Hasta fines de los aos cincuenta, en Mxico, como en el resto
del mundo, la mujer no era una categora especfica de la poltica
de desarrollo, aunque siguiendo los dictados de la Convencin Internacional sobre los Derechos Polticos de la Mujer celebrada en
1952, as como las propias conveniencias internas del rgimen pol-

10

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

tico, se reconoci el derecho de voto a las mujeres en 1953, aunque


el convenio fue ratificado por el gobierno mexicano hasta 1981. Sin
embargo, en poltica de derechos el gobierno mexicano ha ido a la
zaga y con bastante retraso de las convenciones internacionales.
En el Ao Internacional de la Mujer, cuya conferencia inaugural
se realiza en Mxico, el Cdigo Civil reconoce los derechos econmicos de la mujer (atribucin de persona fsica, con capacidad para
establecer tratos civiles comerciales y celebrar contratos sin mediacin de persona alguna). En 1979 se aprueba por el Senado la convencin internacional sobre los derechos a elegir nacionalidad de
las mujeres casadas, aprobada internacionalmente en 1958, y en
1983 entran en vigor en nuestro pas los dictados de la Comisin
sobre el Estatus de las Mujeres, sobre el derecho de las mujeres a
contraer matrimonio de manera libre y de disolverlo libre y voluntariamente, aprobados internacionalmente en 1962.
A partir de los aos ochenta, no obstante, ha sido ms acelerado
el proceso de asimilacin y adaptacin de las directrices internacionales de poltica en las instituciones de gobierno en Mxico. As, en
1981, cuando entra en vigor la Convencin sobre la Eliminacin de
todas las formas de discriminacin contra la mujer en Copenhague,
sta fue ratificada por el gobierno mexicano.
En estos aos surge el primer Programa Nacional de Integracin
de la Mujer al Desarrollo, bajo la coordinacin del CONAPO, en la
Secretara de Gobernacin, y con la concurrencia de otras secretaras de Estado. Su propsito especfico, adems de ser un instrumento coadyuvante a la poltica de control poblacional, era estimular

115

116

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

cambios en la imagen de la mujer en el mbito social, as como fomentar el arraigo de las mujeres en sus lugares de origen mediante
proyectos productivos en pequea escala (Jusidman, Kusnir, L. y
Townsend, 1994).
En el gobierno siguiente surge el Programa Nacional de la Mujer
1983-1988, bajo el mismo marco de la Secretara de Gobernacin,
que se propona canalizar programas de desarrollo social hacia las
mujeres, en acciones de mejoramiento de vivienda, alfabetizacin,
salud preventiva y mejoramiento ambiental al menos en 18 entidades y 103 localidades del pas, adems del Distrito Federal. Sin embargo, como ocurri con buena parte de los programas sociales del
gobierno de Miguel de la Madrid, los recortes al gasto pblico en
general y al gasto social en particular afectaron su desarrollo, de
modo que en los hechos fue prcticamente cancelado. Posteriormente, las directrices de poltica de este programa se incorporan en
el Programa de Mujeres en Solidaridad (1988-1994), dirigidas hacia mujeres en pobreza extrema, agregndose acciones de financiamiento a proyectos productivos y de organizacin comunitaria.
El signo de todas estas intervenciones fue la conocida estrategia
MED (Integracin de las Mujeres en las Estrategias de Desarrollo),
caracterstica de las polticas pblicas impulsadas por los organismos internacionales en el decenio de los ochenta, que funciona en
los hechos como el establecimiento de una ventanilla para la atencin de problemas y demandas de las mujeres, especialmente en
condiciones de pobreza, pero hace poco por modificar las condiciones inequitativas en que se desenvuelven.

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

117

Sin embargo, a partir de los aos noventa, por la creciente movilizacin e influencia de las organizaciones del movimiento feminista
transmutadas en las ONGs, en la generacin de acuerdos entre grupos parlamentarios de diversos partidos polticos, ha sido posible
alcanzar reformas jurdicas a favor de una poltica de derechos para
las mujeres.11 Esta participacin fue muy destacada
Destacan aqu la reforma del Cdigo Penal en 1990 para elevar la
tambin en todo el proceso de preparacin de la Conpunitividad a delitos sexuales como
laviolacinyelhostigamientosexual,
ferencia de Beijing, durante decenas de reuniones.
que represent el triunfo de una movilizacin de organizaciones feminisPero es quiz el impacto de la participacin de orgatas y del movimiento amplio de
mujeres que vena demandando desnizaciones feministas en esta Conferencia y el triunfo
de 1981 reformas legales y servicios
especializados para las vctimas de
de sus demandas frente al conservadurismo interviolaciones y maltrato. La reforma
concit el apoyo a su impulso de ms
nacional lo que finalmente removi la resistencia
de 5 mil mujeres de diversas tendencias y partidos y fue aprobada por
de los funcionarios representantes del gobierno
unanimidad en las Cmaras. A partir
de aqu ha sido claro la generacin de
mexicano y del propio gobierno, para dar cabida en
un consenso entre mujeres polticas
de distintos partidos, con mujeres de
sus polticas a asuntos como las cuotas de participaorganizaciones no gubernamentales
que han impulsado acciones afirmacin poltica y otros temas relacionados con la viotivas traducibles en cambios a favor
de los derechos de las mujeres, entre
lencia en contra de las mujeres, que enfrentaron la
ellos, la mayor inclusin de mujeres
en cargos de eleccin pblica, que
resistencia tanto de polticos de todos los partidos
qued en el mbito de recomendacin
en la reforma constitucional y en el
como de funcionarios de gobierno.
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales aprobados en
Los triunfos legislativos, la capacidad de alcan1996.Finalmente,lalegislacinencontradelaviolenciaintrafamiliarintrozar consensos interpartidarios que ha caracterizado
ducida en otra reforma en el Cdigo
Penal, en 1998.
a las propuestas de las organizaciones feministas y
de mujeres en esta dcada, en contraste con las dificultades que
para el acuerdo parlamentario se han dado en otros campos del quehacer legislativo, han demostrado a simpatizantes y no simpatizantes del movimiento feminista, hombres y mujeres, que el papel de
11

118

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

las mujeres en poltica puede ser muy eficiente y exitoso. El efecto


de demostracin ha servido como acicate a la incorporacin de cada
vez ms mujeres en la arena pblica y al surgimiento de una cierta
identidad de gnero que funciona como una palanca detonadora de
otros procesos de cambio. La creacin del Parlamento de Mujeres
que conjunta a legisladoras y representantes populares de todos los
partidos, adems de lderes y dirigentes de organizaciones feministas y de mujeres, as como la creacin de la Comisin de Equidad y
Gnero en el Congreso y en quince estados de la Repblica, son
logros tambin de las mujeres.
Porotraparte,larecienteintegracindetresagrupacionespolticas de mujeres con registro ante el Instituto Federal Electoral: Mujeres y Punto, Diversa y Mujeres en Lucha por la Democracia, con al
menos siete mil afiliadas cada una segn el rasero establecido por
el COFIPE es una muestra de la emergencia de una activacin poltica de la poblacin femenina que va ms all de las ideologas. Otra
es sin duda el cambio notable en el discurso de los polticos con referencia a las mujeres, que ha dejado atrs de manera definitiva la
invisibilidad lingstica que las sumaba en sus arengas entre el genrico masculino de los ciudadanos, los mexicanos, para distinguirlas en un ciudadanas y ciudadanos. As, aun cuando no se ha
alcanzado todava la masa crtica de 30% en la pro-porcin de la
representacin legislativa, la activacin de las organizaciones de
mujeres y su transformacin en una base electoral codiciada por todos los partidos, ha incrementado en esta dcada la visibilidad de sus
demandas e intereses.

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

119

Esto se ha reflejado en las instituciones pblicas de todos los niveles de gobierno. La creacin en 1998 de la coordinacin general
de la Comisin Nacional de la Mujer en la Secretara de Gobernacin, como instancia de enlace y operacin del Programa Nacional
En esta Comisin funciona un Conde la Mujer 1995-2000,12 con su Consejo Consultisejo Intersecretarial formado como
rgano de consulta y seguimiento para
vo, integrado por legisladoras y legisladores, adems
la operacin del PRONAM, est integrado por: SRE, SHCP, SEDESOL;
de una Contralora Social integrada por ciudadanas
SEMARNAP, SECOFI, SECODAM, SEP, SS,
STyPS, IMSS, ISSSTE, INEGI, DIF.
feministas y de organizaciones de mujeres, ha sido
el marco para una serie de iniciativas de poltica en todo el aparato
pblico, tanto en la federacin como en los estados. Destaca la creacin de diversas estructuras como la Unidad de Coordinacin y
Enlace de la SER; la Direccin de Equidad y Gnero de la STyPS; la
Direccin de Asuntos de Gnero y Equidad del ISSSTE, adems
de la creacin de trece instancias dedicadas a las mujeres en los
gobiernosestatales,cuatrobajolafiguradeinstitutosestatalesdela
mujer y 19 proyectos de fortalecimiento institucional, concertacin
y coordinacin en materia de empleo, educacin y salud; pero sobre
todo en materia de derechos, ya que las reformas en los cdigos
civiles de buena parte de los gobiernos estatales para elevar las penalidades a los actos de violencia en contra de las mujeres han cobrado un impulso que se ha venido reproduciendo en cascada en
todos los niveles de gobierno. De tal suerte, que podemos afirmar
que en el mbito de los valores culturales se estn removiendo las
visiones que ubicaban el maltrato y la violencia en contra de las mujeres como un hecho natural, casi legtimo, para ser visto como acto
de barbarie punible que debe erradicarse. Igualmente, se comienza
12

120

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

a reconocer la influencia de la desigualdad de reconocimiento simblico establecida en las instituciones como cultura implcita, empezndose a tratar como algo no natural, sino inducido a partir de la
enseanza escolar, como una prctica corriente en los espacios laborales y como moneda comn en la poltica de comunicacin de
los medios.
En esa labor de transparentar las desigualdades de la jerarqua de
gnero es destacable tambin la generacin de informacin estadstica e indicadores que documentan cada vez ms los fenmenos sociales y econmicos diferenciando su impacto por sexos. Lo que es
un insumo indispensable en la elaboracin de polticas pertinentes.
El optimismo que surge de este recuento, empero, se ve oscurecido por el hecho de que buena parte de las acciones que se promocionan como derivadas de un enfoque de gnero son las mismas que
se realizaban bajo el modelo MED, el conocido mimetismo y la capacidad de simulacin del aparato pblico mexicano obliga por ello a
poner en tela de duda buena parte de los programas de poltica, pero
eso no resta importancia al hecho de que, al menos en el terreno
discursivo, los intereses de las mujeres en Mxico estn ganando
terreno en la arena pblica.
El reto que tienen por delante, en cuanto a la asimilacin institucional de la perspectiva de gnero, es, sin embargo, todava muy
grande. Se requiere elevar la profesionalizacin del personal de las
ONG feministas muchas de las cuales han reclutado activistas y
dirigentes con gran experiencia prctica, pero bajas calificaciones
educativas, fortalecer la institucionalizacin y el desarrollo del

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

curriculm escolar de los programas universitarios de formacin en


materia de problemas de la mujer y en polticas pblicas, que se
imparten en los centros y programas especializados y, sobre todo,
vincular mucho ms el programa de investigacin en estos temas a
las necesidades prcticas de las instituciones pblicas encargadas
de instrumentar las polticas gnero-orientadas.
Otro factor que tambin ha contribuido a la mayor visibilidad de
las demandas de las mujeres y los intereses del gnero es, sin duda,
la transformacin de las mujeres en un mercado electoral muy importante y activo, ya que para el ao 2000 seremos ms de 60% de la
poblacin y 62% del padrn electoral.

Bibliografa
American Political Science Association. Political Science: The State of
The Discipline II, 1993.
ASHFORD, Douglas (ed.). History and Context in Comparative Public
Policy,enPittSeriesinPolicyandInstitutionalStudies,1990.
BARQUET, Mercedes. Los estudios de gnero en Mxico hoy, Seminario
Permanente de Estudios de Gnero, Departamento de Estudios de Gnero y Familia, El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, 22-23 de
febrero de 1996.
DOUGLAS, C. North. Instituciones y cambio institucional, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1990.
EISENSTADT, S. Las instituciones polticas de los imperios, Labor, Madrid,
1971.

121

122

LA VENTANA, NM. 10 / 1999

GOSTA, Esping-Andersen. Los tres mundos del Estado de bienestar, Alfons El


Magnnim, Valencia, 1993.
HALL, Peter (ed.). The Political Power of Economic Ideas, en Keynesianism

Across Nations, Princeton University Press, Princeton, 1989.


JUSIDMAN, C, L. KUSNIR y J. TOWNSEND. Consideraciones para la elaboracin de un estado del arte sobre las polticas pblicas y la mujer, en

Las mujeres y la pobreza, GIMTRAB/COLMEX, Mxico, 1994.


KABEER, N. Realidades trastocadas, Paids, Mxico, 1998.
MARCH, G. y Johan P. OLSEN. Rediscovering Institutions. The Organizational

Basis of Politics, Free Press, Nueva York, 1989.


The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,
en American Political Science Review, 1984.
MIES, M. Patriarchy and Accumulation on a World Scale, Zed Books, Londres, 1986.
MOLYNEUX, Maxine. Movilization Without emancipation? Womens
Interests, State, and Revolution in Nicaragua, en Feminist Studies 11,

2, 1985.
MOREIRO G. C. Paradojas del sistema institucional de proteccin de los
derechos econmicos, sociales y culturales, en Poltica social interna-

cional europea, F. M. MARIO y C. FERNNDEZ, Universidad Carlos III


de Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1996.
OCDE. DAC Guidelines for Gender Equality and Womens Empowerment in

Development Cooperation, 1998.


Participacin poltica y polticas pblicas: Cmo hacer el vnculo en el
caso de las mujeres?, en Ana Ma. Fernndez Poncela (comp.). Las

mujeres en Mxico al final de milenio, El Colegio de Mxico, Mxico, 1995.

TERESA INCHUSTEGUI ROMERO

Poltica feminista en el contexto mexicano actual: estrategias y viabilidad, en Women in Contemporary Mexican Politics II; Participation and

Affirmative Action, University of Texas en Austin, Austin, abril, 1996.


SHOLA ORLOFF, Ann. Gender an Liberal Welfare States, Working Papers
1996/79, Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, Madrid,
marzo, 1996.
STEVENSON, L. La poltica de gnero en el proceso de democratizacin en
Mxico; eligiendo mujeres y legislando delitos sexuales, en Revista

Estudios Sociolgicos, COLMEX, nm. 50, Mxico, mayo-agosto, 1999.


SVEN STEINMO, K. THELEN y F. LONGSTRETH (eds.). Structuring Politics;

HistoricalInstitucionalisminComparativeAnalysis,CambridgeUniversity
Press, Cambridge.
WAGNER, P., W. HIRSCHON, B. WITTROCK y H. WOLLMAN (comps.). Cien-

cias sociales y Estados modernos, FCE, Mxico, 1998.

123