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CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA


ABORDAGEM POLICIAL
Mrcio Luiz Bani'
"[...] A coexistncia da liberdade individual e
do poder de polcia repousa na conciliao
entre a necessidade de respeitar essa
liberdade e a de assegurar a ordem social."
(CAIO TCITO. O Poder de Polcia e seus
limites. RDA, 27:10)

suMRIO: 1. Introduo 2. Cidadania 3. Poder


de Polcia 4. Cidadania e Poder de Polcia na abordagem
policial 5. Concluso. Referncias.
RESUMO: A noo de cidadania enfocada a partir
da promulgao da Constituio Cidad de 1988, na atuao
interna da administrao militar e na atuao externa da Polcia
Militar, rgo integrante de sistema de segurana e justia, cujo
papel constitucional volta-se a polcia ostensiva e preservao
da ordem pblica. Estuda o Poder de Polcia na sua interao
com a cidadania na abordagem policial realizada pela Polcia
Militar, onde lhe permitido certa margem de discricionariedade,
sem que seja arbitrria. Busca compreender os limites impostos
s autoridades quando intervm na liberdade e na propriedade
das pessoas com fundamento no Poder de Polcia.

Mestre pela FOC. Ps-graduando em Gesto em Segurana pela FAESA.


Capito da Polcia Militar do Esprito Santo. Instrutor de Direito
Administrativo do CFAJPMES. Professor de Direito Administrativo e
Metodologia do Estudo da UNISERRA.

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Revista da Faculdade de Direito de Campos. Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

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622 CIDADANIA E PODER DE poLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

Palavras-chave: Cidadania. Poder de Polcia.


ABSTRACT: The notion of citizenship is focused from the
Brazilian Constitution of 1988, in the internai military managing
and in the externai actions of military police, bureau part of the
security and justice system, with the role of ostensive policing
and preservation of public order. It studies the police power in its
interaction with citizenship in the police approach , where it is
granted some discretionary but non arbitrary actions. It seeks to
understand the limits posed on authorities when intervening on
people's liberty and property funded on police power.
Key-words: Citizenship; Police Power.

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BONI

1. Introduo

A cidadania no Brasil contemporneo foi impulsionada


com a promulgao da Carta Magna de 1988, aps um perodo
de restries decorrentes da Poltica de Segurana Nacional,
que vigorou nas dcadas de sessenta a oitenta.
Os direitos individuais, polticos, sociais e at difusos,
munidos de suas respectivas garantias, foram positivados no
ordenamento jurdico ptrio. Mas, apesar do progresso alcanado,
a dinmica social, poltica e econmica demonstram a
necessidade de uma maior efetividade na cidadanizao
brasileira.
Percebe-se, nas ltimas dcadas do sculo XX e incio
do sculo XXI, um crescimento gradual e constante da
criminalidade e da violncia, exigindo do Estado o cumprimento
de sua funo precpua de garantir a segurana e a ordem social
dentro de uma tica cidad.
A segurana pblica deve ser planejada e executada de
maneira holstica, por intermdio de um sistema de segurana e
justia que atue de forma multi e interdisciplinar, inclusive com a
participao dos diversos rgos e entidades pblicas e privadas,
da sociedade civil, da mdia e de todos que possam contribuir
para o ideal de bem-estar e felicidade do ser humano que convive
socialmente.
Para esta dimenso de segurana pblica, faz-se
necessrio superar o paradigma da exclusiva responsabilidade
dos rgos policiais pela ordem e tranqilidade pblicas.
Todavia, por questes didticas, delimitou-se o tema da
cidadania e do poder de polcia no contexto da atividade policial,
especialmente no que tange atuao da Polcia Militar, que
integra uma parte desse complexo sistema responsvel pelo
gerenciamento da segurana social.

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624 CIDADANIA E PODER DE pOLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

Estuda-se a cidadania na atividade policial militar, tanto


na tica interna corporis. quanto na realizao de sua misso
constitucional, de polcia ostensiva e de preservao da ordem
pblica, de modo a analisar a abordagem utilizada pelos policiais
no cumprimento de seu mister, dentro dos limites do poder de
polcia e da cidadania.
A pesquisa demonstra sua relevncia diante da
necessidade de controle do fenmeno da criminalidade e da
violncia na sociedade, com instrumentos eficientes e eficazes
de gesto e de operacionalizao da atuao Estatal.
Pondera-se a autoridade do Estado frente liberdade
individual, para se estabelecer os limites de cada envolvido na
abordagem policial, tendo em vista que o contato da polcia se
faz necessrio quando esgotados os meios normais de mediao
de conflitos, ou quando se caracteriza o fMo delituoso, ou outros
permissivos legais para a interveno estatal.
O problema decorrente da necessidade de se identificar
os limites da atuao policial militar na abordagem proporciona
o desenvolvimento da questo numa idia de harmonizao dos
princpios da liberdade e da autoridade, na ponderao de direitos
conflitantes, quando os indivduos produzam ou possam produzir
alteraes na ordem pblica, e assim, demonstrem os motivos
que fundamentam e autorizam o ato de polcia preventivo ou
repressivo, respaldado no Poder de Polcia.
Os rgos policiais que compem o sistema de segurana
pblica e defesa social utilizam-se deste poder de polcia para
desempenhar suas misses constitucionais, realizando, em
determinados casos, abordagens policiais assistenciais,
preventivas e repressivas, que, em sentido amplo, abrangem as
situaes de inter-relacionamento da polci~ com a sociedade e;
em sentido estrito, referem-se s abordagens que intervm na
liberdade, nos direitos e nas garantias individuais.

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MRCIO LUIZ BONI

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Objetivou-se, assim, analisar a abordagem policial como


ato administrativo fundado no poder de polcia, que pode ser
vinculado ou discricionrio, conforme anlise do caso concreto,
e se sujeita ao controle interno e externo.

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2. Cidadania
A cidadania recebe diversas conceituaes e
interpretaes, em razo da sua evoluo na ampliao dos
direitos, e da forma como se insere num determinado contexto
territorial, social, cultural e at profissional, como o caso da
categoria dos militares, que possui restries constitucionais
cidadania plena.
Dalmo de Abreu Dallari I afirma na obra Direitos
Humanos e Cidadania, que o momento e o ambiente da
Revoluo Francesa nasceu da moderna concepo de cidadania,
para eliminar privilgios; e que o dia 11 de julho de 1789 foi um
marco para as modificaes na organizao e sistema da Frana
quando o povo invadiu a priso de Bastilha, em Paris, onde se
achavam os presos acusados de serem inimigos do regime poltico
absolutista.
Segundo Dallari' duzentos anos de lutas proporcionaram
muitas vitrias, mas ainda falta caminhar bastante para que a
cidadania seja, realmente, expresso dos direitos de todos e no
privilgios de setores.
Na sociedade brasileira, durante o perodo em que esteve
sob a gide do Regime Militar, ocorreram limitaes significativas
cidadania, com restries a direitos individuais, polticos e
sociais. Mas, apesar de todo aparato repressivo, houve reao
popular para mudana no status quo.
Conseqentemente, positivou-se, na Carta Magna de
1988, a cidadania e a dignidade da pessoa humana como

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I DALLARI, Dalmo de Abreu. Direitos Humanos e Cidadania. So Paulo:


Moderna, 1998.p.I1.
'Ibidem, p.13.

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fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, conforme se


verifica na transcrio literal do art. 1:

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A Repblica Federativa do Brasil, formada


pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do distrito Federal, constitui
se em estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos:

se

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I - a soberania;

ll- a cidadania;

III a dignidade da pessoa humana;


IV - os valores sociais do trabalho e da
livre iniciativa;

V - o pluralismo poltico. (grifo nosso)

Os direitos materiais e formais tambm foram


incorporados ao ordenamento ptrio, em decorrncia da ampliao
de cidadania, caracterizando um marco do garantismo no Brasil.
Este processo representa um progresso do ponto de vista
conceitual, todavia a prtica exige mais efetividade no
cumprimento do que prescreve o art. 5 da CRFB/88, in verbis:

se

ai
de

01

Todos so iguais perante a lei, sem


distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: [...]
(grifo nosso)

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Jos Murilo de Carvalho' , afirma em sua obra


Cidadania no Brasil: o longo caminho que a cidadania um
fenmeno complexo e historicamente definido, construdo pela
sociedade em busca de direitos civis, polticos e sociais. A
cidadania plena, combinando liberdade, participao e igualdade
um ideal do Ocidente, talvez inatingvel.
Com uma abordagem crtica muito pertinente sobre a
sua evoluo, Jos Murilo de Carvalho (2002, p. 10-11) apresenta
a seguinte noo de cidadania:

[...] Se os direitos civis garantem a vida


em sociedade, se os direitos polticos
garantem a participao no governo da
sociedade, os direitos sociais garantem a
participao na riqueza coletiva.
[...] O surgimento seqencial dos direitos
sugere que a prpria idia de direitos, e,

portanto, a prpria cidadania, um

fenmeno histrico.

Apesar da incorporao dos direitos individuais, polticos,


sociais e at difusos no conceito de cidadania; na prtica brasileira,
ainda resta muito a ser feito. A busca da cidadania tida por ideal,
depois de um lento e longo perodo de conquistas, enfrenta os
obstculos do pensamento neoliberal e da globalizao, em face
da proposta de "Estado-Mnimo". Dentro desta tica, direitos
tidos como indisponveis passam a ser relativizados diante dos
seus custos para o Estado.
A globalizao um fenmeno vigente e em franca
expanso, que apresenta aspectos positivos e negativos. Os
pontos negativos preocupam em razo dos diversos problemas

3 CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho.3. ed. Rio
de Janeiro:Civilizao Brasileira, 22.p.8-9.
4 Ibidem, p. 10-14

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que surgem, em conseqncia da comprovada excluso social e


da proposta de Estado-mnimo, que compromete as conquistas
sociais e fundamentais.
Prega-se ento, o aperfeioamento dos mecanismos de
representao com nfase na organizao da sociedade para a
consolidao democrtica e embasamento social, que no deve
ser contra o Estado, exceto quele Estado clientelista, corporativo,
colonizado, que deve ser combatido.'
No final do sc. XX e incio do sc. XXI, o processo da
globalizao influencia diversos seguimentos: comerciais,
produtivos, financeiros, governamentais, no crime organizado,
como em outros setores, abalando assim, os alicerces do Estado
nao.
Quadra lembrar que a segregao reflete no
agravamento da criminalidade e da vi9lncia, e paralelamente
verifica-se o declnio do Estado-Nao na resoluo de uma
questo que aflige diretamente a populao, demonstrando assim,
a imperiosa necessidade do Estado se adaptar a era da informao
e desenvolvimento tecnolgico.
Castells alerta que a globalizao do crime organizado
uma das mais srias ameaas ao Estado-nao; e acrescenta
que a crescente falta de operacionalidade deste Estado para
resolver as questes econmicas, de meio-ambiente, da
insegurana cidad, produz uma crise de confiana e legitimidade
da populao.
A ausncia de segurana numa sociedade, e de outras
funes precpuas do Estado, comprometem a cidadania plena,
ao passo que a participao popular se apresenta como alternativa
vivel para uma cidadania mais efetiva. Entretanto, a participao
citadina no pode ser utilizada de forma perversa e indiscriminada,
por meio da transferncia de funes que deveriam ser

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, CARVALHO, Jos Mutilo de. Op. cit., p. 227

, CASTELLS, Manuel. Para o Estado - Rede: globalizao econmica e instituies

polticas na era da infonnao. In: PEREIRA, L.B.C; WILHEIM, J.; SOLA, L.

(Orgs). Sociedade e Estado em Transformao, So Paulo: UNESP, Brasflia:

ENAP, 1999. p. I S S ; "


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MRCIO LUIZ BaNI

desenvolvidas exclusivamente ou em conjunto pelo Estado,


somente para a sociedade civil.
Ao abordar a questo da cidadania, reiterou-se a
conquista e preservao dos direitos e a imprescindibilidade da
participao popular. Mas para abrigar o interesse coletivo, o
ponto de equilbrio deve residir no respeito dos cidados aos
deveres.
Esta ao consciente, apesar de utpica, contribuiria para
amenizar o fenmeno da conflituosidade e da insegurana social
de maneira pr-ativa, em favor da paz e harmonia social.
Evitar o momento de crise, e a ao violenta ou ilcita,
preveniria a demasiada interveno policial no cotidiano social,
que em determinadas situaes podem ensejar o uso da fora
para o seu controle, aparentando mais violncia.
Na obra Direitos Humanos e Cidadania, ao manifestar
se sobre a convivncia social na ordem democrtica, Dallari
referenda a necessidade de regras para organizao e
comportamento, de modo que haja harmonia e solidariedade,
considerando os direitos fundamentais:

Como j foi demonstrado, todos os seres


humanos necessitam da convivncia e
esta, por sua vez, traz a necessidade de
regras de organizao e comportamento,
para que haja harmonia e solidariedade
em beneficio de todos. No basta, porm,
a simples existncia de regras, as quais
teoricamente, poderiam ser fixadas por
uma pessoa ou um grupo social e
impostas obedincia de todos.
necessrio que tais regras sejam justas,
levando em conta as caractersticas e os
direitos fundamentais de todos os seres
humanos. (g.n.)'

.4:

DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. cit., p. 19


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Neste sentido, Pedro Jacobi (19-?, p. 16-17), citando


Putman, defende que as prticas sociais, baseadas na
solidariedade e no encontro de direitos e deveres, constroem a
cidadania e representam a possibilidade de cultivar a
responsabilidade pessoal, a obrigao mtua e a cooperao
voluntria no fortalecimento da democracia.'
Insta registrar que Maria Vitria Benevides, apud Jacobi
, reconhece a relao de direitos e deveres, as liberdades
individuais, e a participao popular como elementos essenciais
democracia:

se
d

CI

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d
q
fi

d
(...] "o cidado, alm de ser algum que
exerce direitos; cumpre deveres ou goza
de liberdades em relao ao Estado,
tambm titular, ainda que parcialmente,
de uma funo ou poder pblico. Isso
significa que a antiga e persistente
distino entre a esfera do Estado e a da
sociedade civil esbate-se, perdendo a
tradicional nitidez. Alm disso, essa
possibilidade de participao direta no
exerccio do poder poltico confirma a
soberania popular como elemento
essencial da democracia". (g.n.)9

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Verifica-se que segurana enquadra-se no conceito


de cidadania. A gesto da segurana social uma necessidade
que integra o rol das funes-sntese ~o Estado, devendo,
portanto, ser garantida ao cidado de maneira efetiva,
democrtica e humanizada com respeito aos direitos, e tambm

d
, JACOBI, Pedro. Politicas sociais e ampliao da cidadania. Rio de Janeiro:
FGY. p.16-17
9 Ibidem, p.22
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obedincia aos deveres. A cidadania tratada como relao de


direitos e deveres, objetivando-se equilibrar uma noo apenas
unilateral de direito, para que o interesse coletivo seja viabilizado
numa via de mo dupla, prevalecendo desta forma o pblico
sobre o privado.
A atividade pblica de segurana abrange a maioria dos
direitos integrantes do conceito de cidadania, e precisa de maior
concretude, tanto na relao entre os rgos e os seus agentes,
em prol do reconhecimento profissional, quanto no cumprimento
de seu mister constitucional.
A cidadania deve ser consolidada tanto para a sociedade
quanto para os responsveis em garanti-la, sob pena de a sua
negligncia interna corporis comprometer o conceito e prtica
da cidadania brasileira.
A valorizao dos direitos e o treinamento dos policiais
militares uma via a ser cumprida em prol da cidadania, que
favorece a atuao garantista, na implementao da filosofia de
polcia comunitria nos rgos policiais, em face da sua
imprescindibilidade para a gesto dos atuais problemas de
segurana pblica.
Sob a tica externa ou extroversa, isto , no sentido
objetivo de polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica,
esta cidadanizao deve ser balisada por trs eixos:
...j
Respeitos aos direitos que compem a
cidadania, ou seja, individuais, polticos, sociais
e difusos;
...j
Disciplina consciente em prol da
observncia dos deveres, como mecanismo pr
ativo no controle da violncia e da criminalidade;
...j
Participao popular na gesto da coisa
pblica, que integra os bens e os servios
pblicos.
A evoluo da cidadania restou evidenciada,
demonstrando, numa vertente subjetiva, interna corporis, a

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necessidade de valorizao e reconhecimento da cidadania dos


encarregados de aplicao da lei, e numa vertente objetiva, a
necessidade de reconhecimento e de garantia dos direitos do
cidado na atuao do Estado, bem como de obedincia destes
mesmos cidados aos seus deveres, acrescentando ainda, a
importncia da participao citadina na gesto do fenmeno da
crirninalidade e da violncia.

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3. Poder de Polcia
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Na relao da democracia (caracterizada pela vontade
coletiva, representativa do interesse pblico) com a cidadania
(conjunto de direitos fundamentais e deveres), d-se a insero
regular do poder de polcia e sua relevncia como instrumento
de garantia dos direitos do povo, em prol de uma convivncia
harmoniosa e pacfica na sociedade.
Ao passo que o Estado deve garantir os direitos
individuais e coletivos, de maneira cidad; dispe do poder de
polcia, como instrumento da autoridade do Estado e do prprio
povo, respaldado no interesse pblico e nas disposies legais
que se enquadrem ao caso em concreto, servindo para mediao
de conflitos, para a preveno e represso dos ilcitos, e de modo
geral e amplo para assegurar a tranqilidade, a segurana, e a
salubridade pblica, contra quaisquer ameaas ordem pblica,
notadamente quando existem direitos conflitantes.
A doutrina conceitua com riqueza o poder de polcia, e
com grande magistrio Cretella Jnior assim o fez em seu estudo
histrico e de direito comparado, perenizado com a brilhante
literatura "Do Poder de Polcia":

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Poder de Polcia a causa, o fundamento;


a polcia a sua conseqncia. O poder
de Polcia algo impotentia, traduzindo in
actu, pela ao policial.

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Poder de Polcia a faculdade


discricionria da administrao, de dentro
da lei, limitar a liberdade individual em prol
do interesse coletivo. 10

Maria Sylvia Zanella Di Pietroafinna que, pelo conceito


moderno, adotado no direito brasileiro, o poder de polcia a
atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos
individuais em benefcio do interesse pblico."
A administrao pblica detm prerrogativas para o
desempenho de suas atividades, ao passo que sujeita o ato
administrativo aos limites impostos pelo ordenamento jurdico,
para a garantia dos direitos dos cidados, colocando em lados
opostos a autoridade da Administrao e a liberdade individual,
como leciona Maria Sylvia. O cidado pode exercer plenamente
os seus direitos, mas a administrao pode condicionar este
exerccio ao bem estar coletivo, utilizando-se do poder de polcia,
haja vista que se fundamenta no princpio da predominncia do
interesse pblico sobre o particular."
Discorrendo no sentido de que o Poder de Polcia limita
o exerccio da liberdade e da propriedade, para que eles estejam
entrosados com a utilidade coletiva, de modo a no implicar em
um bice a realizao dos objetivos pblicos, Celso Antnio
Bandeira de Mello (2004, p.717) traz a baila uma crtica pertinente
sobre a impropriedade da expresso "poder de polcia", pois
algumas vezes, leva a reconhecer Administrao poderes que
seriam inconcebveis no Estado de Direito:

[...] a expresso "poder de polcia" traz


consigo a evoluo de uma poca
pretrita, a do "Estado de Polcia", que
10 CRETELLA JNIOR, Jos. Do Poder de Polcia. Rio de Janeiro: Forense, 15
ed.1999.p.20
" DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo:
Atlas, 2003. p. 111.
12 Ibidem. loc.cir.

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634 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

precedeu ao Estado de Direito. Traz


consigo a suposio de prerrogativas
existentes em prol do "prncipe" e que se
faz comunicar inadvertidamente ao Poder
Executivo. Em suma: raciocina-se como se
existisse uma "natural" titularidade de
poderes em prol da Administrao e como
se dela emanasse intrinsecamente, fruto
de um abstrato "poder de polcia".
Da imaginar-se algumas vezes, e de modo
mais ingnuo, que tal ou qual providncia
- mesmo carente de supedneo em lei que
a preveja - pode ser tomada pelo
Executivo por ser manifestao de "poder
de polcia". 13
~

Alm dos conceitos e entendimentos apresentados, toma


se imprescindvel enunciar a regra do ordenamento jurdico
brasileiro prevista no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional
para consubstanciar o entendimento do tema, in verbis:
Art. 78. Considera-se poder de polcia a
atividade da administrao pblica que,
limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prtica de
ato ou absteno de fato, em razo de
interesse pblico concernente
segurana, higiene, ordem, aos
costumes, disciplina da produo e do
mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou
de autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade publica e ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.

J1 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed.
rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2004. p.717.

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Pargrafo nico. Considera-se regular o


exerccio do poder de polcia quando
desempenhado pelo rgo competente
nos limites da lei aplicvel, com
observncia do processo legal e,
tratando-se de atividade que a lei tenha
como discricionria, sem abuso ou desvio
de poder.

o Cdigo Tributrio Nacional define o poder de polcia


como atividade administrativa que limita ou disciplina direitos e
liberdades, em razo do interesse pblico que abrange
segurana, tranqilidade e salubridade, por intermdio da
regular atuao dos rgos competentes, nos limites da lei,
respeitando o devido processo legal, e nos casos discricionrios,
sem abuso ou desvio de poder.
Resta evidenciada a complexidade do tema Poder de
Polcia em face de sua abrangncia, e por guardar relao
estreita das liberdades pblicas e dos direitos dos cidados
com as suas garantias e suas limitaes pela autoridade estatal,
demonstrando, desta feita, o seu valor fundamental na motivao
do agir estatal, como afIrma Cretella Jnior (LAZZARINI et.
aI., 1986, p. 182):
Mediante o exerccio do poder de polcia,
o Estado toma uma srie de providncias
que recaem sobre os administrados,
garantindo-lhes o bem-estar, mediante o
policiamento da conduta exorbitante de
cada um dos componentes do grupo.

o poder de polcia geral sempre existiu no


Estado, qualquer que tenha sido a
natureza e funes, no que diz respeito
aos fins da sociedade a ele referida, quer
tenha tido carter amplo de polcia interna
(concepo originria da polcia como
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636 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

governo), quer tenha sido concebido


como instituio essencialmente
administrativa ou como administrao
jurdica, ou administrao social do
Estado. A idia de Estado inseparvel
da idia de polcia (RAFAEL BIELSA,
Ciencia de la administraci6n, 2. ed., 1955,
p.349). E o "poder de polcia" o
fundamento da "ao de polcia".

A amplitude alcanada pelo tema em questo conduz


necessidade de realizar a sua delimitao didtica, em razo das
diversas modalidades de poder de polcia que existem, e que
variam de acordo com a esfera de competncia definida
legalmente para cada rgo estatal, a exemplo dos rgos
policiais, que exercem principalmente a polcia de segurana, de
trnsito, de meio ambiente etc.

Focar-se-, a seguir, a faceta do poder de polcia que


respalda a atuao policial-militar, tanto no sentido de preservao
da ordem pblica quanto de polcia ostensiva de segurana,
conforme prescrito constitucionalmente e na legislao afim.

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3.1 O Poder de Polcia da Polcia Militar

o ordenamentojurdico anterior Constituio Cidad,


j garantia o amplo espectro de ao das polcias militares, ao
atribuir a competncia de polcia da manuteno da ordem
pblica.
A Constituio vigente ampliou o campo de atuao
das polcias militares ao lhe atribuir a polcia ostensiva e a
preservao da ordem pblica. O termo polcia ostensiva foi
utilizado ao invs de policiamento ostensivo, e antiga designao
de manuteno foi substituda por preservao da ordem
pblica.

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MRCIO LUIZ BONI

637

No que conceme s aes de polcia ostensiva, segundo


entendimento do Dr. lvaro Lazzarini (1999, p 103-104 passim),
o policiamento ostensivo refere-se apenas uma das aes de
polcia, a de fiscalizao; por esse motivo, a expresso polcia
ostensiva expande a atuao das Polcias Militares integralidade
das fases do poder de polcia, abrangendo a ordem de polcia, o
consentimento de polcia, a fiscalizao de polcia e a sano de
polcia.

A noo de polcia ostensiva abriga assim a ordem de


polcia que nasce da lei; o consentimento de polcia, que
vinculado ou discricionrio, anui quando cabvel; a fiscalizao
pela qual se verifica o cumprimento da ordem de polcia ou
quando atua no policiamento; e a sano de polcia que se
destina represso da infrao.
A polcia de manuteno da ordem pblica, a partir de
1988 passa a deter o poder de polcia para a preservao da
ordem pblica, o que engloba tanto a manuteno como a
restaurao.
A noo jurdica indeterminada que proporciona o
conceito de ordem pblica pennite o exerccio discricionrio da
autoridade polcial, dentro dos limites legais e morais, desde que
no abuse ou desvie da parcela do poder-dever que lhe conferido
legal e constitucionalmente, demonstrando assim, a
interdependncia do poder de polcia com a ao policial de
preservao da ordem pblica, especificamente atuao policial
militar que abrange tanto a preveno, como a represso imediata,
para garantir os direitos, os bens e as instituies sociais.

Aesse respeito, o Dr. lvaro Lazzarini (1999, p. 56


57) esclarecedor:
Por isso tudo que entendemos, como
fizemos em o Direito Administrativo da
Ordem Pblica e outros trabalhos, ser
denominada polcia de preservao da
Ordem Pblica (de manuteno da Ordem

Revista da Faculdade de Direito de Campos. Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

638 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POUCIAL

Pblica, na semntica Constitucional


anterior), de que parte a polcia de
segurana pblica, exteriorizao da
polcia administrativa na exata medida em
que previne a desordem, mantendo a
ordem pblica nas suas mltiplas facetas
e procurando evitar a prtica delituosa em
sentido amplo (crimes e contravenes
penais), no que se exercita a atividade de
polcia de segurana pblica. , tambm,
exteriorizao da polcia judiciria, quando
cuida da represso delitual, como auxiliar
da Justia Criminal, sob regncia das
normas de Direito Processual Penal e
assim, controlada e fiscalizada pela
autoridade judiciria competente, a que,
sem que tenha natureza jurisdicional a sua
atividade, deve fornecer, na represso
imediata, um primeiro material de
averiguao e exame.

A acepo de segurana pblica mais restrita do que


da ordem pblica, sendo que a preservao da ordem cabe s
Polcias Militares, abrange tanto as atividades de polcia de
segurana ostensiva, como de polcia da tranqilidade e da
salubridade.
Dentro da tica constitucional de Polcia Ostensiva e
de Preservao da Ordem Pblica, Lazzarini (1999, p. 72-73,
103-104 passim) afirma que a competncia policial-militar
abrange inclusive aquela residual, obtida mediante remanncia,
competindo assim, todo universo policial que no sejaatribuio
constitucional dos demais rgos previstos no art. 144 da Carta
de 1988, e tambm a competncia especfica na falncia destes
rgos.

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BONI

639

Tal posicionamento na definio da competncia dos


rgos policiais, que enseja o reconhecimento dos limites do
poder de polcia, corroborado com o Parecer n GM-25, da
Advocacia Geral da Unio, aprovado pelo Excelentssimo
Senhor Presidente da Repblica em 10/08/01 e publicado no
Dirio Oficial da Unio de 13/08/01, que adota o PARECER
N AGUITHl0212001, de 29 de julho de 2001, da lavra da
Consultora da Unio,!)(l. Thereza Helena S. de Miranda Lima,
elaborado com a finalidade de subsidiar o emprego das foras
armadas em atividades de segurana pblica, sendo reconhecida
estapossibilidadeemsituaes emergenciais e temporariamente.
Para a correta e adequada interveno policial,
coerente sustentar-se na lio de Caio Tcito (LAZZARNI et.
aI., 1986, p. 103) que afinna que, no equilbrio entre os princpios
de liberdade e de autoridade - de certa fonna antagnicos, o
poder de polcia se coloca como uma das faculdades
discricionrias do Poder Pblico, visando proteo da ordem,
da paz e do bem-estar social.
Conforme argumentaes depreendidas, faz-se
necessrio reconhecer a competncia do rgo policial, para
identificar os limites do poder de polcia, que lhe conferem
autoridade para a devida interveno policial.
No caso vertente, focaram-se as amplas atribuies da
Polcia Militar, cujo poder de polcia utilizado para prevenir ou
reprimir, a causa, o fundamento da atuao policial,
materializando a faculdade que lhe assegurada em potencial,
diante do caso concreto da interveno estatal.

3.2 Poder de Polcia na abordagem policial


A abordagem policial, para fins deste estudo, pode ser
compreendida como atividade material desempenhada pelas
autoridades legalmente investidas nas funes pblicas e dotadas
de competncia para a ao preventiva e repressiva, com

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N 9 - Dezembro 2006

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640 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA AB ORDAGEM POLICIAL

fundamento no poder de polcia, visando preservao da ordem


pblica.
Essa atividade material dos atos de polcia administrativa
ou judiciria se caracteriza como um ato administrativo, quando
presentes os requisitos que devem lhe revestir, possibilitando
assim, identificar os limites de sua interveno num Estado
Democrtico de Direito.
Nessa forma de interveno policial que atinge as
liberdades pblicas, os bens e os direitos dos cidados, o policial
utiliza-se de uma vertente do poder de polcia que conferido
aos encarregados de aplicao da lei na esfera policial, para
garantia da cidadania, agindo com intensidade varivel, de acordo
com a ponderao dos princpios e direitos conflitantes no caso
em concreto.
Acerca desta ampliao da cidadania, com maior
valorizao dos direitos, e a relevncia-do poder de polcia e do
poder discricionrio, como instrumentos de garantia destes
direitos, alm da necessidade de aperfeioamento dos meios de
controle, Caio Tcito (LAZZARNI et. al., 1986, p. 103), citando
a conferncia do Direito universal ao Direito difuso, no ano de
1984, asseverava:

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Tivemos oportunidade de acentuar, em


outra conferncia, as etapas sucessivas
que, no plano constitucional, partiram da
consagrao dos direitos civis e polticos
para acrescer os direitos sociais do homem
e afinal acolher os direitos coletivos sem
dono certo, os chamados direitos difusos.
Em suma, a extensa avenida que vai do
cidado ao consumidor. Em cada uma
dessas fases, em" que se aperfeioa a
busca da fidelidade ao princpio
democrtico, o poder de polcia um meio
indispensvel de ao dos governantes
na prtica do dever de boa administrao.

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N2 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BONI

641

o fortalecimento do poder discricionrio


- do qual o poder de polcia uma das
manifestaes mais atuantes - colocou em
destaque
a
necessidade
de
aperfeioamento do controle de legalidade
de modo a conter, oportunamente, os
excessos ou violncias da Administrao
Pblica.

Para anlise de uma situao de abordagem policial,


deve-se ter como pilar normativo a regra geral de liberdade
individual do cidado, que se sustenta nos princpios constitucionais
da dignidade da pessoa humana, da intimidade, da presuno de
inocncia e da liberdade de locomoo, consagrados no artigo 1
e artigo 5, incisos X, LVII e XV da Carta Magna.
Todavia, quando no caso concreto outro direito se
apresenta mais robusto, por se revestir do interesse pblico,
coletivo, ou por ser mais consistente na ponderao in casu, o
princpio pode ceder passagem ao outro, permitindo a
relativizao aos direitos fundamentais enunciados, por intermdio
da atuao preventiva ou repressiva, devidamente sujeita aos
limites legais, reais e razoveis.
Os atos de polcia administrativa ou judiciria so
considerados atos administrativos. A atuao preventiva decorre
da atividade de polcia administrativa, sendo desenvolvida pela
Polcia Militar, principalmente, por intermdio da Polcia
Ostensiva, respaldando-se no regime jurdico constitucional
administrativo.
Diogo de Figueiredo (LAZZARNI et. aI., 1986, p. 140),
ao mencionar que a manuteno e a restaurao da Ordem
Pblica, ao mesmo tempo em que referenciam todo ramo didtico
Ordem Pblica, indicam os modos de atuao preventiva
(manuteno) e repressiva (restaurao) que deve disciplinar. E
ainda, observa que a ao da Polcia Administrativa da Segurana
Pblica est contida no Direito Administrativo, enquanto que a
ao da Polcia Judiciria, tem dupla disciplina, do Direito
Administrativo e do Direito Processual Penal.
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

642 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

Para utilizao deste instrumento operacional, conhecido


como abordagem policial, que ser estudado no captulo seguinte
como ato administrativo, essencial trazer baila os atributos
do Poder de Polcia, que so a auto-executoriedade, a
coercibilidade e a discricionariedade, pois estruturam e garantem
a autoridade do ato de polcia.
No entender de Hely Lopes Meirelles (LAZZARNI et.
al., 1986, p. 150-151 passim), a auto-executoriedade a faculdade
de a Administrao julgar e executar a deciso, por seus prprios
meios, sem a interveno do Judicirio, sendo portanto necessrio
que o ato de polcia atenda as exigncias legais; a coercibilidade
a imposio coativa das medidas adotadas pela administrao,
de forma imperativa, admitindo, inclusive, o emprego da fora
pblica para o seu cumprimento, proporcionalmente resistncia
oferecida; e a discricionariedade traduz-se na livre escolha, da
oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem
como de aplicar sanes e empregar os meios conducentes a
atingir o fim colimado, que o interesse pblico. No se pode
confundir, entretanto, ato discricionrio, que legtimo quando
nos limites da lei, com o ato arbitrrio, que ilegal por desbordante
da lei, sendo que o arbtrio, por ilegalidade, abuso de autoridade,
excesso ou desvio de poder, ensejam a responsabilidade
administrativa, civil ou criminal.
Analisando os atributos do Poder de Polcia, Dr. lvaro
Lazzarini (1999, p. 196-197 passim) segue a mesmo raciocnio
de Hely Lopes, e acrescenta que o exerccio do poder de polcia
precisa se basear em fatos concretos e no em meras conjecturas
da autoridade que seja competente.
Raquel Cristina Ribeiro Novais (1996, p. 19), no artigo
intitulado A Razoabilidade e o Exerccio da Discricionariedade,
faz uma reflexo sobre os critrios de razoabilidade que limitam
o exerccio deste poder ao Controle Judicial, para se compatibilizar
a competncia atribuda ao rgo com a discricionariedade da
funo administrativa no Estado de Direito, reconhecendo que:

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

MRCIO LUIZ BNI

643
A discricionariedade decorre da
indeterminao na incidncia da norma
sobre a realidade factual, indetenninao
essa da qual decorra para o aplicador, aps
a invocao dos critrios oferecidos pela
razoabilidade, no mnimo duas situaes
igualmente razoveis, entre as quais possa
optar segundo critrios de boa
administrao.

o princpio da razoabilidade resultante


da adoo de critrios que limitam o juzo
estimativo do aplicador, submetendo-os
aos limites factuais da incidncia da
norma, aos valores consagrados nas
normas e carregados nos fatos e relao
de adequao e proporcionalidade entre
o ato adotado em face dos fins
disciplinados nos valores normatizados.
Na prtica policial, relevante seguir a lio de Diogo
de Figueiredo apud Lazzarini (1999, p. 42-43), na qual se devem
distinguir trs sistemas de limites ao exerccio da discricionariedade
no poder de polcia, que decorrem dos princpios da legalidade,
da realidade e da razoabilidade. A legalidade, confonna o mais
importante dos sistemas, que a moldura nonnativa do exerccio
do poder de polcia. Pelo sistema da realidade, exige-se mais que
a observncia aos princpios legais, preciso que os pressupostos
de fato sejam reais e suas conseqncias realizveis. A
razoabilidade, de modo amplo uma relao de coerncia que se
deve exigir entre a manifestao da vontade do Poder Pblico e
a finalidade especfica que a lei lhe adscreve.
Visando resguardar os princpios que regem o
ordenamentojurdico nas abordagens policiais, so impostos limites
discricionariedade da administrao, para que o ato de polcia
no se converta em arbtrio. Mas a grande dificuldade reside na

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N 9 - Dezembro 2006

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644 CIDADANIA E PODER DE POLCIANAABQRDAGEM POLICIAL

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identificao desta linha tnue, que separa o legal, o real e o


razovel, cuja mensurao se torna possvel diante da anlise do
caso concreto.
A efetiva cidadania exige o respeito a esses limites do
poder de polcia na abordagem policial, e para tanto, dispe-se
dos mecanismos de controle interno dos atos de polcia, que se
exerce de ofcio ou por provocao, como tambm, dos
mecanismos de controle externo do Estado, por intermdio do
Judicirio e do Legislativo, almejando assim, o equilbrio, a paz e
a harmonia do Estado Democrtico de Direito, em prol da atuao
regular das funes estatais.
Os sistemas de limites do poder de polcia, segundo os
princpios da legalidade, realidade e razoabilidade, so referenciais
adequados para nortear os atos de polcia das autoridades, bem
como daqueles que, em melhores condies, analisam e julgam
o ato de polcia, muitas vezes decididos acerca de conceitos
amplos e vagos, em fraes de segundo, sob o risco da prpria
vida.

4. Cidadania e Poder de Polcia na abordagem


policial
A noo de cidadania pode se apresentar paradoxal
idia de poder de polcia, num exame imediato dos princpios de
liberdade e autoridade. Entretanto, o que se constata que ambos
coexistem de forma complementar e harmnica, pois ao passo
que se sustentam no interesse pblico, a cidadania e o poder de
polcia so pilares do Estado Democrtico de Direito.
A temtica deste captulo reside na idia de
harmonizao dos princpios da liberdade e da autoridade, na
ponderao de interesses conflitantes, q!Iando os indivduos
produzam ou possam produzir alteraes na ordem pblica, e
assim, demonstrem os motivos que fundamentam e autorizam o
ato de polcia preventivo ou repressivo.
Nesse sentido, Cretella Jnior (LAZZARNI et. aI., 1986,
p. 198-199) nos traz a seguinte lio:
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BONI

645

Do mesmo modo que os direitos


individuais so relativos, assim tambm
acontece com o poder de polcia que,
longe de ser onipotente, incontrolvel,
circunscrito, jamais podendo pr em
perigo a liberdade e a propriedade.
Importando, regra geral, o poder de polcia,
restries a direitos individuais, a sua
utilizao no deve ser excessiva ou
desnecessria, para que no se configure
o abuso do poder. No basta que a lei
possibilite a ao coercitiva da autoridade
para justificao do ato de polcia.
necessrio, ainda, que se objetivem
condies materiais que solicitem ou
recomendem a sua inovao.

Nos atos policiais que intervenham nas pessoas, direitos


constitucionalmente assegurados, como os princpios da dignidade
da pessoa humana, da intimidade, da presuno de inocncia, de
locomoo, e outros, podem ser ponderados, na anlise do caso
concreto, quando em contraposio com outros princpios
constitucionais, como, por exemplo, a supremacia do interesse
pblico.
Na interveno policial decorrente da autoridade do
Estado, ponderam-se os princpios em conflito para identificao
do direito mais robusto, seja por revestir-se de interesse pblico,
ou aparentar mais valor no sopesamento em concreto.
A ponderao dos princpios faz-se necessria neste
momento de ps-modernidade, marcado pela criminalidade e
violncia, quando da utilizao do poder de polcia pelas
autoridades, tanto na relao de Estado com a sociedade, como

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

646 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NAABORDAGEM POLICIAL

nas relaes entre particulares que exijam a interveno do


Estado.
Lus Roberto Barroso (2003, p. 42) trata desta
ponderao de interesses ao abordar a moderna hermenutica
constitucional, numa perspectiva ps-positivista e principiolgica
do Direito. Supera-se o legalismo, por meio do reconhecimento
de valores compartilhados por toda comunidade, que integram o
sistema jurdico, mesmo que no positivados em um texto
normativo especfico. Os princpios expressam os valores
fundamentais do sistema, dando-lhe unidade e condicionamento
a atividade do intrprete.
Acrescenta Barroso (2003, p. 42), que em um
ordenamento jurdico pluralista e dialtico, os princpios podem
entrar em rota de coliso, sendo que em tais situaes, o
intrprete, luz dos elementos do caso concreto, da
proporcionalidade e da preservao do ncleo fundamental de
cada princpio e dos direitos fundamentais, procede a uma
ponderao de interesses. Sua deciso dever levar em conta a
norma e os fatos, em uma interao no formalista, apta a
produzir a soluo justa para o caso concreto, por fundamentos
acolhidos pela comunidade jurdica e pela sociedade em geral.
Nesse sentido, encontra-se Robert Alexy (2002, p. 87
89-112 passim) ao asseverar que quando os princpios entram
em coliso, um tende a ceder ante o outro. Na ponderao dos
casos concretos, os princpios (mandados de otimizao) tm
diferentes pesos, para verificar em que medida cada qual ceder,
diante das possibilidades jurdicas e fticas de realizao do direito
fundamental, estabelecendo-se una relacin de precedncia
condicionada, orientada pela mxima de la proporcionalidad.
Uma viso adequada acerca dos princpios e de sua
ponderao em concreto quando contrapostos, norteada pelo
princpio da proporcionalidade e razoabilidade, mostra-se
imprescindvel para o estudo da integrao entre a Cidadania e
o Poder de Polcia.
Nesse sentido se encontra a clebre lio de Caio Tcito
apud Cretella Jnior (1986, p. 199):

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Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N 9 - Dezembro 2006


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MRCIO LUIZ BNI

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647

No basta que a lei possibilite a ao


coercitiva da autoridade para justificao
do ato de polcia. necessrio, ainda, que
se objetivem condies materiais que
solicitem ou recomendem a sua inovao.
A coexistncia da liberdade individual e
do poder de polcia repousa na conciliao
entre a necessidade de respeitar essa
liberdade e a de assegurar a ordem social.
O requisito de convenincia ou de
interesse pblico , assim, pressuposto
necessrio limitao dos direitos do
indivduo (CAIO TCITO, "o poder de
polcia e seus limites", em RDA, 27:10).
(sic)

As abordagens policiais so instrumentos respaldados


no poder de polcia, e utilizados preventiva e repressivamente
pelos integrantes das polcias militares para o cumprimento da
misso constitucional de polcia ostensiva e preservao da ordem
pblica.
Os atos de polcia so atos administrativos dotados dos
atributos da auto-executoriedade, da coercibilidade e da
discricionariedade, que lhe prestam para garantir a eficcia do
seu carter cogente, como enunciado no tpico que trata do Poder
de Polcia na Abordagem Policial.
Contudo, as abordagens policiais, por se tratarem de
atuao da Administrao, devem preencher os requisitos de
validade do ato administrativo e sujeitar-se ao controle judicial
da legalidade e da moralidade, no obstante existam as
possibilidades do controle interno - de ofcio ou por provocao,
do controle realizado pelo Ministrio Pblico e do controle popular
exercido pela via da participao citadina.

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

648 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

Os desvios de finalidade, excessos ou abusos do poder


de polcia na atuao policial militar, alm de possibilitarem a
invalidao de seus atos, podem ensejar a responsabilizao nas
esferas penal, civil e administrativa.
Entretanto, apesar dos limites delineados pela lei, somente
uma anlise do caso em concreto permite mensurar, se houve,
ou no, transposio destes balizadores.
A grande questo reside na identificao destes limites
numa sociedade democrtica que deve ter seus instrumentos
estatais voltados para o reconhecimento e valorizao da
cidadania, sem que haja o comprometimento na consecuo dos
objetivos pblicos.
Alm dos parmetros de legalidade, realidade e
razoabilidade elencados para o poder de polcia; qual seria o
limite interveno na liberdade do cida~o por meio da atuao
estatal na abordagem policial, de modo a conciliar a cidadania e
o poder de polcia, sem assumir uma postura discriminatria,
considerando se tratar de ato administrativo, que pode ser
vinculado ou discricionrio?

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4.1 Abordagem Policial


O Estado dispe de um sistema voltado para a segurana
pblica e a defesa social, no qual se encontram os rgos policiais.
No desenvolvimento de suas atividades profissionais, o
encarregado de aplicao da lei, ao lidar com o cidado, atua de
modo assistencial, preventivo ou repressivo.
O manual de Instruo Modular da Polcia Militar do
Esprito Santo (1999, p.lll) enquadra a abordagem policial como
tcnica policial, in verbis:

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pr
so

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ati
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Dizem os nossos dicionrios que abordar


: acometere tomar, aproximar-se, chegar,
interpelar. No nosso caso, poderamos
considerar como sendo uma tcnica
Revista da Faculdade de Direito de Campos. Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

ml

se
de
el

MRCIO LUIZ BaNI

649

policial de aproximar-se de uma pessoa,


ou pessoas, a p montadas ou
motorizadas, e que emanam indcios de
suspeio; que tenham praticado ou
estejam na iminncia de praticar ilcitos
penais, com o intuito de investigar,
orientar, advertir, prender, assistir, etc.

Trata-se de uma conceituao que necessita de melhores


esclarecimentos para nortear o tipo de interveno cabvel por
parte do agente estatal, em conformidade com o ordenamento
jurdico vigente.
O meio utilizado para o contato do policial com o cidado,
ou seja, para o inter-relacionamento assistencial, preventivo e
repressivo a abordagem policial em sentido amplo, que se
exterioriza nas aes e operaes.
A atuao assistencial verificada principalmente nas
ocorrncias de auxlio a enfermo, a parturiente, a alienado mental,
dentre outras de auxlio e zelo pela dignidade da pessoa humana.
A atuao preventiva tem o objetivo de evitar a
consumao do ilcito ou de um conflito social, sendo vivenciada
mais efetivamente pela Polcia Militar, haja vista ser
constitucionalmente encarregada da polcia ostensiva e da
preservao da ordem pblica, alm de mais atuante na
sociedade, como representante do Estado.
Numa filosofia de polcia comunitria, a preveno mais
efetiva da polcia militar desenvolvida sob a concepo de pr
ao, que seria mais abrangente, em decorrncia de uma postura
ativa e cidad.
No agir preventivo ou pr-ativo, a polcia dispe de
tcnicas que no chegam a intervir na liberdade do cidado de
modo to intenso como nas hipteses repressivas, as quais podem
ser exemplificadas como: a aproximao, a observao, o
deslocamento, o posicionamento, o relacionamento, a averiguao,
e outras.
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 Dezembro 2006

650 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NAABORDAGEM POLICIAL

Tambm se enquadram nos casos de abordagens


preventivas, as buscas pessoais realizadas na entrada de estdios
de futebol e de shows, bem como no transporte e na escolta de
presos, e outros pois o rol no taxativo, ressaltando-se que no
caso de identificao de uma conduta delituosa o agir passa a
ser repressivo.
A atuao repressiva se apresenta cabvel quando a
preveno no foi suficiente para impedir a ocorrncia do ilcito
e quando, no desenvolvimento das medidas preventivas, se
constata uma situao delituosa, podendo intervir por meio de
abordagem a pessoas, a veculos, a edificaes, a locais etc.
A exteriorizao das intervenes preventivas e
repressivas materializada nas aes e operaes policiais.
As aes ocorrem no desempenho isolado de frao
elementar de policiamento, com autonomia para decidir na
atuao rotineira e imediata, como no caso de uma busca pessoal
realizada por uma dupla de policiais e direcionada a algum que
esteja em situao de fundada suspeita, de flagrante delito ou
pendente de cumprimento de ordem judicial.
As operaes so desenvolvidas com um efetivo maior
que uma frao elementar e requerem um planejamento mais
amplo, e uma atuao mais articulada, com um comando
centralizado que detm o controle e a responsabilidade pelo
conjunto de aes desenvolvidas, por exemplo, citam-se as
conhecidas bUtz.
Considera-se, ento, para fins deste estudo, a abordagem
policial em sentido amplo como as aes e operaes policiais,
assistenciais, mediadoras de conflitos, preventivas e repressivas,
desenvolvidas pelos policiais militares no contato direto com o
cidado.
Enquanto a abordagem policial, .em sentido estrito,
abrange aquelas intervenes, preventivas e repressivas, com
fundamento no poder de polcia, que ponderam direitos integrantes
da cidadania, na anlise das possibilidades jurdicas e fticas do
caso em concreto, diante da existncia de princpios conflitantes.

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Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

MRCIO LUIZ BONI

651

A abordagem policial propriamente dita, como tambm


pode ser chamada a abordagem em sentido estrito, o foco do
estudo vertente, pois via de regra incide sobre os direitos da
dignidade humana, de intimidade, de locomoo e de presuno
de inocncia, em razo do constrangimento moral e da
interveno na liberdade do cidado que ao proporciona, de
forma auto-executria, coercitiva e discricionria, tendo em vista
a atual preocupao com o respeito cidadania.
A grande questo reside em saber quando se ponderam
direitos como da dignidade da pessoa humana, de intimidade, de
locomoo e da presuno de inocncia, por intermdio dos atos
de polcia que podem causar constrangimento, limitao da
liberdade ou at um pr-julgamento.
O princpio basilar do regime jurdico administrativo
processual da supremacia do interesse pblico sobre o privado
respalda esta interveno direta quando o interesse privado vai
de encontro ao interesse pblico, permitindo a realizao de uma
abordagem preventiva ou repressiva.
Os atos de polcia so vinculados quando a lei restringe
a administrao a uma nica medida, ou quando a anlise do
caso concreto restringe a uma nica alternativa, e discricionrio
quando permite o juzo de mrito, para adoo da alternativa
mais conveniente e oportuna.
Esta faculdade de ao conferida ao agente pblico nos
atos discricionrios possui limites legais, reais e razoveis, que
so de difcil delimitao em abstrato, o que induz ao
reconhecimento da pertinncia de analisar, in casu, qual a medida
mais adequada ao ponderar os pressupostos fticos e de direito.

4.2 - Abordagem Policial como Ato


Administrativo
O conceito de ato administrativo no uniforme segundo
a doutrina, por isso reputa-se til apresentar alguns deles.
Quanto ao ato administrativo propriamente dito, Carvalho
Filho (2003, p. 85) o conceitua como sendo a exteriorizao da
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, Ng 9 - Dezembro 2006

.-.

652 CIDADANIA E PODER DE POLCIANAABORDAGEM POLICIAL

vontade da Administrao Pblica ou de seus delegatrios, sob


o regime de direito pblico, que tenha por fim adquirir, resguardar,

modificar, transferir, extinguir e declarar situaes jurdicas com


o fim de atender ao interesse pblico. O ato administrativo

espcie do ato jurdico.


Segundo Maria Sylvia (2003, p. 113), os meios de que o
Estado se utiliza para o exerccio do poder de polcia so os atos
normativos (leis, decretos, resolues portarias, instrues,...) e
os atos administrati vos e operaes materiais (compostos de
medidas preventivas e repressivas).
Di Pietro (2003, p. 189) conceitua o ato administrativo
como a declarao do Estado ou de quem o represente, que
produz efeitos jurdicos imediatos, em observncia a lei e
conforme o regime jurdico de direito pblico, e est sujeito ao
controle pelo Judicirio.
Jos Cretella Jnior (LAZZARINI et. aI., p. 179-180)
afirma que a ao policial manifesta-se por meio de fatos e atos
administrativos. O ato de polcia, como ato administrativo, possui
auto-executoriedade, podendo ser executado pela administrao
direta e imediatamente, independente de recorrer a outro poder.
A conceituao de ato administrativo, e a sua
diferenciao quanto ao fato administrativo e operao material,
relevante para entender a abordagem policial como ato
administrativo fundado no poder de polcia, desde que preenchidos
os requisitos de validade.
Lazzarini afirma que o fato administrativo no
acontecimento da natureza, mas a execuo material de um ato
administrativo que o antecede; enquanto que Carvalho Filho segue
a mesma linha, mas enquadra o acontecimento da natureza como
espcie de fato administrativo. A atividade material de realizar
a abordagem trata-se de um fato admiriistrativo, segundo
Lazzarini, Carvalho Filho e Cretella Jnior, e como operao
material de acordo com Maria Sylvia.
As operaes materiais ou fatos administrativos, assim
como os conseqentes atos administrativos de abordagem policial,
decorrem do poder de polcia. Os atos administrativos podero

ser
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Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N" 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BaNI

653

ser discricionrios ou vinculados, limitando-se aos ditames legais,


que se no observados, podem tornar o ato arbitrrio ou abusivo,
e sujeit-lo ao controle interno e externo.
A abordagem policial fundada no poder de polcia um
ato administrativo, quando realizada por policiais integrantes do
sistema de segurana pblica e defesa social da administrao
pblica direta, no exerccio de prerrogativas estatais regidas pelo
direito pblico que produzam efeitos jurdicos, para atender o
interesse pblico, e se sujeita ao controle de legalidade e
moralidade por rgo jurisdicional.
O exerccio das prerrogativas pelo Estado na efetivao
dos atos administrativos so os pressupostos que permitem a
sua diferenciao dos atos de direito privado, pois se submetem
ao regime jurdico de direito pblico, que possibilitam a sua
execuo imediata, garantida por intermdio dos atributos.
O ato administrativo apresenta-se como uma espcie
de ato jurdico, segundo mencionado pelos doutrinadores, cujos
efeitos produzidos podem se desdobrar numa relao jurdica
administrativa, penal e/ou cvel, conforme as normas que
incidirem sobre o caso em concreto.
Para identificar a abordagem policial como ato
administrativo, tomar-se- como referncia a clssica composio
do ato pelos seguintes elementos ou requisitos de validade: sujeito
ou competncia, forma, objeto ou contedo, motivo ou causa, e
finalidade.
No que se refere ao requisito de validade do ato tambm
conhecido como sujeito ou competncia, o sujeito ativo da
abordagem o policial que, por fora do ordenamento jurdico,
detm os poderes e prerrogativas necessrias a sua efetivao,
decorrentes do princpio da impessoalidade da administrao
pblica que imputa ao rgo a competncia para realizar as
atribuies por intermdio de suas autoridades. As autoridades
detentores dos cargos e funes devem agir de modo impessoal,
imparcial e genrico para atender ao interesse pblico.
O agir estatal pode ponderar o direito de locomoo, a
presuno de inocncia e at a intimidade e a dignidade humana
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N" 9 - Dezembro 2006

.........

654 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

do sujeito passivo, quando presentes os motivos legais


autorizativos da realizao do ato de polcia.
Nesse sentido, oportuno transcrever a clebre lio
de Caio Tcito apud Lazzarini (1986, p. 63-64), litteris:
[...] a primeira condio de legalidade a
competncia do agente. No h em direito
administrativo, competncia geral ou
universal: a lei preceitua, em relao a cada
funo pblica, a forma e o momento do
exerccio das atribuies do cargo. No
competente quem quer, mas quem pode,
segundo as normas de direito. A
competncia , sempre, um elemento
vinculado, objetivamente fixado pelo
legislador. (g.n.)

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Ao concluir o artigo sobre Polcia Militar e Poder de
Polcia no Direito Brasileiro, Cretella Jnior (1986, p. 202) traz
uma colaborao para a definio da competncia das
autoridades policiais militares no exerccio do poder de polcia:

Em todo edifcio da grande pirmide da


organizao da Polcia militar, do vrtice
(Comandante-Geral) passando pelos altos
escales (Comandantes das Unidades
Operacionais), at a base (autoridades
policiais), est concentrado o Poder do
Estado que um tdo indiviso, apenas
parcelado ou fragmentado para efeitos

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Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BONI

655

No que tange a forma, o ato administrativo de abordagem


policial depende da manifestao volitiva da Administrao,
conforme o direito pblico exige, para estabelecer uma relao
jurdica que atenda as finalidades pblicas, podendo ser
exteriorizado de forma escrita, e excepcionalmente, por meio de
sinais, gestos, comandos verbais ou smbolos, como usualmente
empregado na fiscalizao do trnsito, nas atividades militares e
policiais.
Entretanto, o ato de abordagem deve ser formalizado
em um relatrio, um boletim de ocorrncia, um termo de
apreenso, ou em outro documento oficial que possibilite a
apreciao dos requisitos de validade do ato administrativo, de
maneira a criar condies para o controle interno e externo da
atuao estatal.
No que se refere forma, o ato administrativo deve
seguir a forma definida em lei, e preferencialmente, expondo
por escrito os pressupostos de fato e de direito que autorizaram
a realizao do ato. Essa fundamentao que integra o conceito
de forma serve para exposio dos argumentos ou pressupostos
fticos e jurdicos, sendo denominada motivao. A forma dos
atos compostos e complexos tambm requer a observncia dos
procedimentos integrantes dos processos administrativos que so
preparatrios ao ato principal.
O objeto ou contedo do ato administrativo o resultado
que se pretende, via de regra, para adquirir, resguardar,
transformar, modificar ou extinguir direitos, ou declarar direitos
e impor obrigaes aos administrados ou a si prprio, devendo
ser lcito, possvel, certo e moral.
Trata-se o objeto do efeito jurdico imediato prescrito na
norma que permite a atuao vinculada, quando a atuao
administrativa deve corresponder vontade da lei, ou
discricionria, quando a lei permite o juzo de mrito da autoridade
ao delinear a manifestao da vontade conveniente e oportuna.
No caso da abordagem policial, o objeto refere-se
revista para busca e apreenso de armas ou objetos de corpo de
delito visando instruo das relaes jurdicas, bem como de
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N2 9 - Dezembro 2006

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656 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

pessoas que estejam na iminncia ou cometeram ilcitos ou atos


que alterem a ordem pblica, e at mesmo para a prpria
preveno ou represso dos atos ilcitos ou anti-sociais.
O motivo relaciona as razes de fato e de direito que
devem preceder manifestao de vontade da autoridade quando
pratica o ato administrativo. Respalda-se no poder de polcia,
tornando cabvel a abordagem policial conforme a modalidade a
ser desenvolvida, isto , conforme seja direcionada a pessoa, a
veculo, a edificao, ou a locais, diante da anlise dos casos que
justifiquem a interveno do Estado, em face de gravame ao
direito individual ou coletivo que impulsiona, e d causa
realizao do ato de polcia.
Deve-se, portanto, distinguir o motivo da motivao.
Enquanto o motivo se refere aos pressupostos fticos e jurdicos
que exteriorizam a vontade para prtica do ato administrativo
discricionrio ou vinculado; a motivao se refere exposio
destes pressupostos, e integra o conceito de forma, chegando a
ser reconhecida por alguns doutrinadores como um princpio do
direito administrativo.
A motivao a expresso das razes de fato e de direito,
expondo a causa que justifica a manifestao de vontade para a
realizao do ato administrativo. Existem doutrinadores que
defendem a obrigatoriedade da motivao do ato, e outros cuja
obrigatoriedade se restringe aos atos vinculados.
Apresenta-se mais coerente a corrente que pugna pela
obrigatoriedade de motivao do ato administrativo,
principalmente dos discricionrios, pois o registro dos
fundamentos que levaram a manifestao de vontade prtica
do ato administrativo, possibilita o controle do estado em prol do
reconhecimento e garantia da cidadania plena.
Nos casos das medidas preventivas,discricionrias que
facultam autoridade uma margem de liberdade dentro de
parmetros legais, reais e razoveis, bem como nas operaes
policiais conhecidas por blitz, que conjugam diversos atos
administrativos, a motivao deve ainda, se possvel, ser
respaldada em dados estatsticos, georreferenciados, ou
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, Ng 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BaNI

657

produzidos por seguimentos de assessoria da autoridade,


devidamente respaldados em leis, doutrinas e jurisprudncias.
A finalidade o efeito jurdico mediato que, em sentido
amplo, refere-se ao interesse pblico de segurana e
tranqilidade, ao bem estar da comunidade administrada; e, em
sentido estrito, relaciona-se com o resultado da busca e apreenso
de pessoa ou coisa necessria a instruo probatria das relaes
jurdicas administrativas, penais e civis.
Nesse contexto, a abordagem policial, quando
caracterizada apenas como fato administrativo, isto , como
operao material de busca e apreenso, exclui-se do conceito
de ato administrativo, se no produzir efeitos jurdicos ou deixar
de preencher quaisquer dos elementos citados.
Todavia, se preenchidos todos os elementos do ato com
a produo de efeitos jurdicos, a abordagem policial caracterizar
se- como ato administrativo, sendo garantida a sua efetividade
pelos seus atributos, mas sujeitando-se ao controle interno e
externo para verificao de sua validade e eficcia, conforme
previsto no objeto.
O controle interno do Estado encontra respaldo no
princpio da autotutela, consagrado nas smulas 346 e 473 do
STF, ao enunciar o poder da administrao de rever seus prprios
atos, anulando os atos eivados de vcios que os tornem ilegais,
pois deles no se originam direitos; ou revogando os
inconvenientes e inoportunos, respeitados os direitos adquiridos,
e ressalvada a apreciao judicial.
Realiza-se o controle interno de ofcio ou por
provocao, de modo a permitir a reviso dos atos com fulcro
no princpio da legalidade, da moralidade, da autotutela e outros,
mas limitando a sua reviso, em face do princpio da segurana
jurdica, quando gerar um direito adquirido, um ato jurdico
perfeito, ou quando incidir a prescrio ou qualquer outro
impedimento legal.
O controle externo do Estado pode ser desenvolvido pelo
Legislativo e pelo Judicirio, com orientao no princpio da
separao dos poderes e no sistema de freios e contrapesos.
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

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658 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

A independncia total dos poderes no Estado


Democrtico de Direito relativa, tendo em vista que os poderes
constitudos devem se controlar mutuamente em prol da
legalidade, da moralidade, do interesse pblico, e dos diversos
princpios que norteiam a Administrao.
No Brasil vigora o sistema da Jurisdio Una, e o controle
judicial tem respaldo no inciso XXXV do artigo 5 da Constituio
Federal que prescreve o princpio segundo o qual: "a lei no
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de
direito".
Ao passo que a Carta Magna confere o direito de ao
e conseqente acesso jurisdio, tambm estabelece as
garantias com o objetivo de resguardar os direitos fundamentais
positivados que integram a cidadania.
Socorrendo-se ao Judicirio, o cidado dispe de remdios
constitucionais para garantia dos direitos fundamentais, sejam
individuais, coletivos ou difusos. Dentre estas garantias
constitucionais, encontram-se o habeas corpus, o habeas data,
o mandado de segurana individual, o mandado de segurana
coletivo, o mandado de injuno, e a ao popular, bem como a
ao civil pblica que embora fora do art. 5, tambm serve
finalidade de provocar o controle judicial do ato administrativo
lesivo praticado pela administrao.
Celso Antnio Bandeira de Mello (2004, p. 874-875)
refere-se ao controle jurisdicional como conteno do
administrador dentro dos limites de liberdade efetivamente
conferidos pelo sistema normativo, mas que no elimina a
discricionariedade, sob pena de agravo lei. A perquirio judicial
no pode ir alm dos limites da significao objetiva, pois a
apreciao subjetiva permanece exclusiva do administrador:

campo de apreciao meramente


subjetiva - seja por conter-se no interior
das significaes efetivamente possveis
de um conceito legal fluido e impreciso,
seja por dizer com a simples convenincia
ou oportunidade de um ato - permanece

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

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MRCIO LUIZ BONI

659

exclusivo do administrador e indevassvel


pelo juiz, sem o qu haveria substituio
de um pelo outro, a dizer, invaso de
funes que se poria s testilhas com o
prprio princpio da independncia dos
poderes, consagrado no art. 2 da Lei
Maior.

Comentando acerca da discricionariedade do Poder de


Polcia e o controle do Judicirio, Lazzarini (1999, p. 196) faz
uma prudente observao:

Note-se, porm, que, face a esse atributo


da discricionariedade, em boa doutrina,
no pode o poder Judicirio dar valorao
diversa da emprestada pela autoridade
administrativa competente, pena de
subverso do princpio constitucional, j
visto, da independncia e harmonia dos
Poderes Orgnicos do Estado.

A apreciao judicial do ato administrativo refere-se aos


aspectos de legalidade e moralidade, seja no ato vinculado ou
discricionrio, no cabendo a apreciao do mrito da
administrao quanto aos critrios de convenincia e
oportunidade.
Todavia, nota-se crescente a busca pela ampliao dos
limites impostos anlise da legitimidade pelo Judicirio, com as
teorias do desvio de poder, dos motivos determinantes, da
razoabilidade e proporcionalidade e dos conceitos jurdicos
indeterminados.
Neste contexto, a abordagem policial quando se reveste
dos elementos do ato administrativo se sujeita ao controle de
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, NQ 9 - Dezembro 2006

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660 CIDADANIA E PODER DE POLCIANAABORDAGEM POLICIAL

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legalidade e moralidade, respeitando-se a discricionariedade


administrativa. Entretanto, com a propagao das teorias que
ampliam a apreciao dos atos administrativos pelo judicirio,
devem-se questionar os seus limites de atuao, de maneira a
evitar que o excesso no controle substitua o ente pblico
administrativo legitimado para a realizao do ato.

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Concluso

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Inicialmente, apresentou-se uma viso atual de cidadania,
contextualizada no panorama globalizado e neoliberal; e tambm
a cidadania na Polcia Militar sob as vertentes interna corporis
e no desempenho das atividades de polcia ostensiva e de
preservao da ordem pblica.
O entendimento do poder de polcia numa tica cidad
remete anlise do equilbrio entre os princpios de liberdade e
de autoridade, orientada pelo interesse pblico, sob a tica do
cidado e do encarregado de aplicao da lei, que cidado.
Ao passo que se devem garantir os direitos individuais
e coletivos, a Administrao dispe do poder de polcia, como
instrumento da autoridade do Estado e do prprio povo, respaldado
no interesse pblico e nas disposies legais que se enquadrem
ao caso em concreto, servindo para mediao de conflitos, para
a preveno e represso dos ilcitos e, de modo geral e amplo,
para assegurar a tranqilidade, a segurana, e a salubridade
pblicas, contra quaisquer ofensas ou ameaas a ordem pblica.
A restrio de direitos e a interveno nas liberdades
fundamentais com fulcro no Poder de Polcia no violenta o
princpio da legalidade porque da prpria essncia constitucional
das garantias do indivduo a supremacia do interesse da
coletividade.
A interveno policial, preventiva e repressiva, que incide
sobre as pessoas e os bens, conhecida como abordagem policial,
e trata-se de ato administrativo.
Nessa interveno policial que atinge as liberdades
pblicas, os bens e os direitos dos cidados, o policial utiliza-se
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N 9 - Dezembro 2006

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de uma vertente do poder de polcia que conferido aos


encarregados de aplicao da lei na esfera policial, para garantia
da cidadania, agindo com intensidade varivel, de acordo com a
ponderao dos princpios e direitos conflitantes na anlise em
concreto.
A noo de cidadania e de poder de polcia, no exame
dos princpios de liberdade e autoridade, demonstrou sua
imprescindibilidade na coexistncia complementar e hannnica,
pois ao passo que a cidadania e o poder de polcia se sustentam
no interesse pblico, tambm so pilares do Estado Democrtico
de Direito.
As abordagens policiais so os instrumentos respaldados
no poder de polcia, e utilizados preventivamente e
repressivamente pelos integrantes das polcias militares para o
cumprimento da misso constitucional de polcia ostensiva e
preservao da ordem pblica.
O princpio basilar do regime jurdico administrativo
processual da supremacia do interesse pblico sobre o privado
respalda esta interveno direta quando o interesse privado vai
de encontro ao interesse pblico, permitindo a realizao de uma
abordagem preventiva ou repressiva.
Os atos de polcia so vinculados quando a lei restringe
a administrao uma nica medida, ou quando a anlise do caso
concreto restringe uma nica alternativa, e discricionrio quando
permite o juzo de mrito, para adoo da alternativa mais
conveniente e oportuna.
Esta faculdade de ao conferida ao agente pblico nos
atos discricionrios possui limites legais, reais e razoveis, que
so de difcil delimitao em abstrato, o que induzem ao
reconhecimento da pertinncia em se analisar, in casu, qual a
medida mais adequada ao ponderar os pressupostos fticos e de
direito.
A abordagem policial fundada no poder de polcia um
ato administrativo, quando realizada por policiais integrantes do
sistema de segurana pblica e defesa social da administrao
pblica direta, no exerccio de prerrogativas estatais regidas pelo
Revista da Faculdade de Direito de Campos. Ano VII. NQ 9 - Dezembro 2006

"..

662 CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL

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fi

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DI
ed.
De
pol
de~

Re
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Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N2 9 - Dezembro 2006

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