Anlisis Econmico,
ISSN (Versin impresa): 0185-3937
analeco@correo.azc.uam.mx
Universidad Autnoma Metropolitana
Azcapotzalco
Mxico
Cmo citar?
Fascculo completo
Pgina de la revista
www.redalyc.org
Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
297
Anlisis Econmico
Nm. 44, vol. XX
Segundo cuatrimestre de 2005
Resumen
El estudio aborda las fases del ciclo presupuestal, aunque se centra en la fiscalizacin externa, que se desarrolla a travs de una compleja estructura institucional caracterizada por la
existencia del vigilante y el vigilante del vigilante. As, la fiscalizacin del Presupuesto de
Egresos de la Federacin (PEF) corre a cargo de la Cmara de Diputados, a travs de la
revisin de la cuenta pblica. Para ejecutar esta facultad, la Cmara de Diputados se apoya
en la Auditora Superior de la Federacin (ASF); al tiempo que la Comisin de Vigilancia de
la ASF, tiene como tarea principal coordinar y evaluar el desempeo de sta. Para ello, la
Comisin de Vigilancia cuenta con un rgano tcnico denominado Unidad de Evaluacin
y Control cuya funcin es coadyuvar a la Comisin de Vigilancia en su trabajo de vigilar
a la ASF.
Palabras clave: ciclo presupuestal, auditora, Presupuesto de Egresos de la Federacin,
administracin pblica.
Clasificacin JEL: A00, B40, E00.
298
Tpach Marcial
Introduccin
La Cmara de Diputados, como depositaria de la representatividad de la sociedad
mexicana juega un papel central dentro del ciclo presupuestario, el cual se integra
por cuatro fases: la programacin-formulacin; la discusin y aprobacin; la ejecucin y la fiscalizacin.
Este estudio tiene como objetivo analizar las fases del ciclo presupuestario en las cuales la Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva: de discusin,
aprobacin y fiscalizacin. Con esta finalidad, primero se define el concepto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin desde las perspectivas jurdica, institucional y acadmica, y se describen los principios que lo rigen. Le sigue el anlisis del
procedimiento legislativo del PEF para identificar quin posee las facultades de
iniciativa, aprobacin y discusin, observacin o veto y publicacin.
Finalmente, se analizan las fases del ciclo presupuestario en Mxico donde la Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva: discusin y aprobacin y
fiscalizacin.
1. Definiciones y principios que rigen el PEF
En el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), se concentran los recursos
pblicos que emplean las dependencias federales, y en algunos casos las estatales y
municipales, para satisfacer sus requerimientos financieros. ste, junto con la Ley
de Ingresos de la Federacin y la poltica monetaria, son los principales instrumentos con que cuenta el Gobierno Federal para incidir en la evolucin econmica del
pas.
De acuerdo con el artculo 15 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal, el PEF:
[] ser el [documento] que contenga el decreto que apruebe la Cmara de Diputados, a
iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el perodo de un ao a partir del 1 de
enero, las actividades, las obras y los servicios pblicos previstos en los programas a
cargo de las entidades que en el propio presupuesto se sealen.1
El PEF comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as como pagos de pasivo o de deuda pblica, y
por concepto de responsabilidad patrimonial, que realizan: el Poder Legislativo; el
1
299
Poder Judicial; la Presidencia de la Repblica; las secretaras de Estado y departamentos administrativos y la Procuradura General de la Repblica; el del Distrito
Federal; los organismos descentralizados; las empresas de participacin estatal mayoritaria; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el
del Distrito Federal (y los organismos autnomos).2
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) define al PEF como:
[] el documento jurdico, contable y de poltica econmica, aprobado por la Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin a iniciativa del Presidente de la Repblica, en el cual
se consigna el gasto pblico, de acuerdo con su naturaleza y cuanta, que deben realizar el
sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeo de sus funciones
en un ejercicio fiscal.3
300
Tpach Marcial
4. Partidas. Son asignaciones ms concretas, cuya erogacin est permitida y generalmente numerada, deber informarse en la Cuenta de la Hacienda Pblica
Federal. Corresponde a la SHCP autorizar las transferencias de las partidas.5
Planificacin. Con base en los planes socioeconmicos que se fijen en el mediano
plazo, es posible que de manera recurrente en el PEF se seale la consecucin
de las metas fijadas en un plan de esta naturaleza.
Anualidad. El PEF tiene una vigencia anual, rige del 1 de enero al 31 de diciembre.
Previsin. El PEF debe estar aprobado, promulgado y publicado antes del trmino
de su vigencia, para evitar la inactividad de la Administracin Pblica.
Periodicidad. Este principio est ntimamente vinculado con la anualidad del presupuesto. Significa que es un documento que tiene vigencia por tiempo determinado, que el financiero es de un ao y que para el siguiente ao ser necesaria la expedicin de un nuevo presupuesto.
Claridad. El PEF debe ser entendible para que pueda ser consultado por los servidores pblicos y administradores sin ninguna complicacin. En cierta medida
este principio se cumple con el de especialidad, al dejar perfectamente establecidos los conceptos que integran el presupuesto.
Publicidad. El PEF habr de publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, para
que surta los efectos correspondientes. Tambin de acuerdo con el artculo 120
de la Constitucin, debe publicarse en el rgano oficial de publicidad de cada
entidad federativa.
Exactitud. Atae a que las cantidades previstas correspondan a lo que el poder
pblico necesitar para cumplir con sus atribuciones. Este principio hace referencia a lo que los economistas comnmente sealan como presupuesto equilibrado, lo cual implica que lo recaudado deber corresponderse con lo que se va
a gastar.
Exclusividad. En el caso de Mxico, se refiere a que corresponde slo a la Cmara
de Diputados la aprobacin del PEF. Tambin tiene que ver con que en el presupuesto, exclusivamente se detallarn los gastos del Estado y no de ninguna otra
ndole.6
5
Es necesario sealar la posibilidad de crear partidas secretas, autorizadas por el artculo 74 fr. IV) de la
Constitucin, sin embargo, las mismas debern ser: necesarias; debern contemplarse en el presupuesto, y sern
empleadas por los secretarios mediante acuerdo escrito del Presidente de la Repblica.
6
Donatto (2000: 36-39).
301
Donatto (2001:87).
Cmara de Diputados (2002: 79-80).
9
Cmara de Diputados (2002: 72).
10
Valle Espinosa (2000).
8
302
Tpach Marcial
303
12
Un procedimiento presupuestario similar se encuentra en Centro de Estudio de las Finanzas Pblicas de la
Cmara de Diputados (2001: 53).
13
Arteaga (1999: 216).
14
Cmara de Diputados (2002: 67).
15
Cmara de Diputados (2002: 375).
304
Tpach Marcial
16
17
18
305
306
Tpach Marcial
21
22
307
camente con 30 das, seguido de Bolivia y Chile con 60 das. Las naciones latinoamericanas con ms tiempo son Guatemala y Honduras con 120 das.23
En la muestra tomada para los pases de Europa y Asia, considerando
nicamente los periodos ordinarios de sesiones y los aos sin eleccin presidencial, se encontr que Canad es la nica nacin que tiene tiempos tan estrechos
para la aprobacin del PEF como los que tena nuestro pas, fluctuando entre 30 y
60 das. Noruega tiene entre 45 y 75; Australia 50; Blgica, Japn y Portugal 60
das. Por su parte, Estados Unidos es el pas con ms tiempo, 235 das.24
Sin embargo, debido al poco tiempo que contaba la Cmara de Diputados
para aprobar paquete presupuestario, se reform el artculo 74 constitucional, fr.
25
IV). En el dictamen aprobado por el Congreso de la Unin, se reconocen las desventajas de aprobar el PEF en un tiempo tan reducido:
1. Los documentos antes enunciados se presentan a consideracin del Legislativo, para su estudio, discusin y eventual aprobacin, cuando el ordinario de
sesiones se encuentra muy avanzado. Ello tensa y desborda el proceso de negociacin. No hay tiempo suficiente para dar cauce al normal surgimiento de
diferencias que es necesario conciliar con una clara y slida argumentacin,
con retroalimentacin de puntos de vista de las partes y bajo un espritu de
amplia colaboracin, en beneficio del inters nacional.
2. Lo anterior implica que se requiere del tiempo suficiente para examinar la documentacin que sustenta las iniciativas. Con el plazo actual de 30 das (el ms
bajo en comparacin a los que ejercen otros pases latinoamericanos), en que
dichas iniciativas son entregadas a la Cmara de Diputados, no existe el tiempo
suficiente para su adecuado examen y discusin. Un mes de estudio, en un
tema tan importante como el que nos ocupa, trae como resultado insatisfacciones
y confrontaciones.
3. La cercana del fin del ejercicio fiscal, con el trmino del periodo de sesiones
ordinarias, genera un alto grado de incertidumbre que afecta el desarrollo de
las diversas variables econmicas, causando volatilidad en el tipo de cambio y
en la tasa de inters, en buena medida por la percepcin generada en los inversionistas, tanto nacionales como extranjeros, en el precario desenvolvimiento
de la economa.26
23
308
Tpach Marcial
Fuente: Elaborado por la Divisin de Economa y Comercio del Servicio de Investigacin y Anlisis
de la Cmara de Diputados con informacin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y el Diario Oficial de la Federacin.
309
Esta reforma constitucional establece que si no es ao de eleccin presidencial, el Ejecutivo Federal tiene que enviar el paquete presupuestario el 8 de
septiembre. Por su parte, la Cmara de Diputados debe aprobar el PEF el 15 de noviembre, el plazo de aprobacin se increment de 30 a 68 das naturales.27
La ventaja de esta reforma constitucional es que si llegado el 15 de noviembre, los grupos parlamentarios no llegan a un acuerdo para aprobar el presupuesto, cuentan con 46 das naturales adicionales para aprobar el PEF, suponiendo
que la aprobacin llegue hasta el 31 de diciembre. Es decir, el margen de tiempo
para aprobar el PEF incluye un rango de 68 a 114 das naturales, con el texto derogado, este rango era de 30 a 46 das naturales.
Sin embargo, esta reforma constitucional presenta dos observaciones: la
primera, no se modific el mecanismo de entrega del paquete presupuestario cuando sea ao de eleccin presidencial, lo que implica que, se contina con la frmula
vigente, que mandata al Ejecutivo Federal para entregar el Proyecto de PEF hasta el
15 de diciembre.
En un estudio elaborado por Gamboa y Valds (2003), se sistematizan las
propuestas legislativas para adelantar la entrega de presupuesto cuando el Presidente de la Repblica inicia su encargo:
1. El ejecutivo saliente y el presidente electo elaborarn en coordinacin la iniciativa de la Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto para ser presentados a
ms tardar el 15 del mes de octubre, y una vez que inici el ejercicio de su cargo
el presidente electo, podr presentar a ms tardar el 3 de diciembre modificaciones a los mismos. Para dar cuenta de las iniciativas y de las modificaciones
a ms tardar el 5 de diciembre, comparecer ante la Cmara de Diputados el
secretario del despacho correspondiente, y ser slo a partir de sta fecha cuando la cmara podr aprobarlas.
2. El presidente saliente deber presentar el proyecto de Presupuesto de Egresos y
la iniciativa de Ley de Ingresos a ms tardar el 15 de septiembre, y el presidente
entrante podr proponer modificaciones el mismo da que tome la protesta del
cargo.
3. Cuando un presidente electo entre a ejercer el cargo en la fecha sealada por la
Constitucin (1 de diciembre), podr proponer dentro del trmino de cinco das
hbiles modificaciones al proyecto de presupuesto.28
27
Debido a que la reforma constitucional cumpli todo el procedimiento legislativo para su aprobacin, el
Ejecutivo Federal envi el 8 de septiembre del 2004 el paquete presupuestario para el ejercicio fiscal 2005.
28
Gamboa y Valds (2003: 36-37).
310
Tpach Marcial
311
La Cmara tiene los poderes formales para introducir cambios en aspectos individuales de la
ley presupuestal. En la prctica, sin embargo, la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica no
tienen ni el tiempo ni la capacidad para modificar [...] el gasto, y rara vez toca una ley que
usualmente es el resultado de negociaciones entre poderosos departamentos administrativos.31
En Mxico, la fiscalizacin del gasto pblico se realiza desde dos vertientes: la interna, que consiste en que el principal ente fiscalizado (el Gobierno
Federal) tiene su propio rgano fiscalizador, llamada Secretara de la Funcin Pblica. La externa, consiste en que un poder fiscaliza al resto de los poderes, en este
caso, la Cmara de Diputados como integrante del Poder Legislativo, tiene la facultad de pedir cuentas respecto al ejercicio del gasto pblico a la Administracin
Pblica Federal, a los entes autnomos y al Poder Judicial.34
31
312
Tpach Marcial
La fiscalizacin externa es una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, consiste en revisar que el ejercicio del gasto pblico se haga correctamente.
O como apunta Ugalde (2000):
La fiscalizacin de las finanzas pblicas es una de las principales herramientas de la
mayora de los cuerpos legislativos alrededor del mundo, para influenciar en el diseo de
las polticas pblicas, para vigilar su implementacin y para frenar y mitigar la corrupcin y la mala administracin dentro de las organizaciones gubernamentales.35
35
36
37
313
38
39
314
Tpach Marcial
La primera se fundamenta en el artculo 74, fr. IV), prrafo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la cual establece que la revisin
de la cuenta pblica es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, como consecuencia, el Ejecutivo Federal no puede vetar la cuenta pblica, sin embargo, con la
interpretacin a contrario sensu del artculo 72 constitucional, inciso j) se concluye que el Ejecutivo Federal s puede vetar la cuenta pblica.
Cmo se revocara el veto en caso de que el Ejecutivo hiciera observaciones a la cuenta pblica?40 Con fundamento en el artculo 72, inciso c), las observaciones que realice el Ejecutivo Federal a la cuenta, se pueden revocar con las dos
terceras partes del nmero total de votos de la Cmara de Diputados. El dictamen
no pasar al senado para su revisin y votacin, porque la aprobacin de la cuenta
pblica es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados.
Otro mecanismo que se emplea para revocar el veto del Ejecutivo es que la
Cmara de Diputados acepte las observaciones realizadas y decida aprobar nuevamente la cuenta pblica con las modificaciones propuestas por el Ejecutivo Federal.
3.4.2 Marco institucional para la aprobacin de la cuenta pblica
El artculo 74 constitucional, fr. IV), prrafo cuatro, establece que:
La revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto conocer los resultados de la gestin
financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Para la revisin de la Cuenta Pblica, la Cmara de Diputados se apoyar en la Entidad de
Fiscalizacin Superior de la Federacin [...].41
315
316
Tpach Marcial
Por su parte, el artculo 74 constitucional, fr. II) establece como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados: coordinar y evaluar, sin perjuicio de
su autonoma tcnica y de gestin, el desempeo de las funciones de la Entidad
de Fiscalizacin Superior de la Federacin, en los trminos que disponga la
Ley.44
Para los efectos de lo dispuesto en este artculo, la Cmara de Diputados
cuenta con una Comisin de Vigilancia que tendr por objeto, coordinar las relaciones entre la Cmara Baja y la ASF, evaluar el desempeo de esta ltima y
constituir el enlace que permita garantizar la debida coordinacin entre ambos rganos.
Dentro de las atribuciones de la Comisin de Vigilancia destacan: ser el
conducto de comunicacin entre la cmara y la ASF; recibir de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin la cuenta pblica presentada por el Ejecutivo Federal y remitirla a la ASF para su fiscalizacin superior; y recibir de sta el informe de
resultados y turnarlo a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica para anlisis y
dictaminacin.45
La Unidad de Evaluacin y Control es el rgano tcnico de la Comisin
de Vigilancia, por cuyo conducto, sta ltima vigilar el estricto cumplimiento
de las funciones de los servidores pblicos de la ASF, as como las dems que
expresamente le encomiende la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin
(LFSF).
Algunas de las atribuciones de la Unidad de Evaluacin y Control son:
vigilar que los servidores pblicos de la ASF se conduzcan en trminos de lo dispuesto por la ley y dems disposiciones legales aplicables; por acuerdo de la Comisin de Vigilancia, practicar por s o a travs de auditores externos, auditoras,
visitas e inspecciones, para verificar el desempeo, el cumplimiento de objetivos y
metas de los programas anuales de la ASF, as como la debida aplicacin de los
recursos a cargo de sta.46
3.4.3 El ciclo de fiscalizacin externa en Mxico
La fiscalizacin superior que realiza la ASF se ejerce de manera posterior a la gestin financiera, tiene carcter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera
44
317
independiente y autnoma de cualquier otra forma de control o fiscalizacin interna de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales.47
Son sujetos de fiscalizacin superior, los Poderes de la Unin, los entes
pblicos federales, las entidades federativas y municipios que ejerzan recursos pblicos federales y, en general, cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica o
privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos pblicos
federales.48
La cuenta pblica del ao anterior deber ser presentada por el Ejecutivo
Federal a la cmara, y en sus recesos, si es el caso, a la Comisin Permanente del
Congreso de la Unin, dentro de los diez primeros das del mes de junio. Slo se
podr ampliar el plazo de presentacin de la cuenta pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la cmara o de la comisin
permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven. En ningn caso la prrroga
exceder de cuarenta y cinco das naturales.49
Una vez que la Comisin Permanente del Congreso de la Unin recibe la
cuenta pblica, la Comisin de Vigilancia la turna a la ASF para su revisin y fiscalizacin superior.50 La cual, tendr un plazo improrrogable que vence el 31 de
marzo del ao siguiente a aqul en que la cmara, o en su caso, la comisin permanente, reciba la cuenta pblica, para realizar su examen y rendir en dicha fecha a la
cmara, por conducto de la Comisin de Vigilancia, el informe del resultado correspondiente, mismo que tendr carcter pblico y mientras ello no suceda, la ASF
deber guardar reserva de sus actuaciones e informaciones.51
La Comisin de Vigilancia despus de recibir el informe de resultados de
la revisin de la cuenta pblica, lo presenta a la Comisin de Presupuesto y Cuenta
Pblica de la Cmara de Diputados; la Comisin de Vigilancia cita, por conducto
de su mesa directiva, al Auditor Superior de la Federacin para conocer en lo especfico el informe del resultado de la revisin de la cuenta pblica.52
47
318
Tpach Marcial
El tercer da til del periodo ordinario de sesiones de cada ao, la Cmara de Diputados nombrar en escrutinio secreto, y por mayora de votos, la Comisin de Presupuesto y Cuenta [...], y la cual pasar inmediatamente que se reciban, el Proyecto de
Presupuesto del ao prximo siguiente y las cuentas del anterior que remita el ejecutivo.
53
Artculo 80 y 81 del Reglamento Interno para el Gobierno Interior de la Cmara de Diputados. En Cmara
de Diputados (2002: 358).
319
Cuadro 2
Texto vigente y abrogado del calendario para que el Ejecutivo Federal
presente el Proyecto de Cuenta Pblica y la ASF
elabore el informe final de resultados
LFSF
(Texto vigente)
Fuente: Elaborado por la Divisin de Economa y Comercio del Servicio de Investigacin y Anlisis
de la Cmara de Diputados con informacin de la LFSF y la Ley Orgnica de la CMH.
Se revis el marco jurdico en materia de rendicin de cuentas de Venezuela, Uruguay, Argentina, Bolivia, Ecuador, Colombia, Chile, Panam, Honduras,
Guatemala y el Salvador, con el objetivo de identificar la duracin de sus respectivos ciclos de fiscalizacin. Se concluy que en todos estos casos, el tiempo que
dispone el Ejecutivo para presentar la cuenta pblica y los meses para que el mximo rgano de fiscalizacin de estos pases elabore el informe final de resultados, es
similar al existente en Mxico.
Asimismo, el trmino que tiene la Cmara de Diputados para examinar y
aprobar el informe de resultados presentado por la ASF es similar a los existentes en
otras naciones:
En Per la duracin del ciclo de fiscalizacin es de 15 meses. Especficamente, el examen y discusin corresponde a la Comisin de Presupuesto y Cuenta
General del Congreso, quin tiene 90 das calendario para efectuar el examen y
emitir un dictamen. El Pleno del Congreso General se pronuncia sobre la aproba54
55
45).
320
Tpach Marcial
321
ASF;
322
Tpach Marcial
323
324
Tpach Marcial