Accion de Grupo

REPBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIN PRIMERA SUBSECCIN C
EN DESCONGESTIN
Bogot D. C., xxxx (xxxx) de abril de dos mil catorce (2014).
Magistrada Ponente:
Radicacin:
Demandante:
Demandado:
Referencia:
ANA MARA RODRGUEZ LAVA

No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
DAIMLER COLOMBIA S.A. Y OTROS
BOGOTA DISTRITO CAPITAL
ACCIN DE GRUPO
_____________________________________
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA.
No.
De conformidad con los Acuerdos PSAA11-8365 de 29 de julio de 2011 emitido

por el Consejo Superior de la Judicatura, el Acuerdo PSAA13-10068 de 19 de
diciembre de 2013, por medio del cual se prorrog la medida de descongestin
y con nota de reingreso de Secretara de 1 de abril de 2014 (folio 152 cuaderno
de apelacin), la Sala decide la impugnacin promovida por el grupo de
actores, a travs de apoderado judicial, en contra de la providencia proferida el
da 03 de octubre de 2013, por el Juzgado Primero Administrativo en
Descongestin del Circuito Judicial de Bogot (Folios 1349 a 1437 del
cuaderno principal), mediante la cual dispuso:
PRIMERO. DESESTIMAR las excepciones propuestas por la

entidad accionada, conforme a lo sealado en la parte motiva del
fallo.
SEGUNDO. DECLARAR PROBADA, la objecin por error grave, del
dictamen pericial aportado, conforme las consideraciones sealadas.
TERCERO. NEGAR las pretensiones, por las razones sealadas en
la parte motiva.
CUARTO. Notifquese personalmente esta decisin a la Procuradura
Judicial Delegada ante esta Dependencia Judicial.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Actor: DAIMLER COLOMBIA S.A. Y OTROS
Demandado: NACION MINISTERIO DE TRANSPORTE
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Fallo Segunda Instancia
QUINTO. Remtase copia de esta sentencia a la Defensora del

Pueblo (artculo 80 Ley 472 de 1998). Notifquese por el medio ms
expedito.
SEXTO. Se reconoce personera al Dr. William Jess Gmez Rojas,
como apoderado del Ministerio de Transporte de conformidad con el
poder conferido (fl. 1199-1216).
SPTIMO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretara
DEVULVASE al interesado el remanente de la suma que se orden
para gastos del proceso si la hubiere, djese constancia de dicha
entrega y ARCHVESE el expediente.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA1
En escrito radicado el 25 de enero de 2011, ante la Oficina de Apoyo para los
Juzgados Administrativos del Circuito de Bogot 2, reformada con memorial obrante
de folios 271 a 348, DAIMLER COLOMBIA S.A., AUTOGERMANA S.A., PRACODIDACOL S.A., DISTRIBUIDORA NISSAN S.A., DISTRIBUIDORA TOYOTA LTDA,
AGRCOLA AUTOMOTRIZ LTDA, CARCO S.A., VEHCULOS DEL LLANO LTDA.,
AUTOMERCANTIL
DEL
CARIBE
LTDA,
COLWAGEN
PREMIUM
S.A.,
COLWAGEN S.A., AUTOELITE LTDA. y PARRA ARANGO Y CIA. S.A.,

interpusieron
demanda
en
contra
de
LA NACIN
MINISTERIO
DE
TRANSPORTE y la CONCESIN RUNT, en ejercicio de la accin de grupo, cuyas

pretensiones fueron:
PRETENSIONES DECLARATIVAS
PRIMERA: Que se declare que, por virtud de lo dispuesto por el
artculo 8 de la Ley 769 de 2002, reiterado por la Ley 1005 de 2006,
el MINISTERIO adquiri la obligacin legal de poner en
funcionamiento, directamente o a travs de entidades pblicas o
particulares, el servicio pblico del Registro nico Nacional de
Transporte RUNT (en adelante RUNT) y expedicin de
certificados de informacin;
SEGUNDA: Que se declare que, de conformidad con lo dispuesto en
el Contrato de Concesin No. 033 de 7 de julio de 2007, suscrito
entre el MINISTERIO y RUNT S.A. (en adelante el Contrato), RUNT
1 Folios 1 a 14 cuaderno principal

2 Folio 14 cuaderno principal
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S.A., en calidad de Concesionario, se oblig a prestar el servicio
pblico del RUNT y expedicin de certificados de informacin;
TERCERA: Que en consecuencia, y de conformidad tambin con lo
dispuesto en el Contrato, se declare que RUNT S.A., en su calidad de
Concesionario, se oblig a llevar cabo (sic), en coordinacin total,
permanente y obligatoria con los Organismos de Trnsito, la
planificacin,
el
diseo,
implementacin,
administracin,
actualizacin, operacin y mantenimiento del servicio pblico del
RUNT en los trminos contemplados en la ley y en el Contrato y, en
general, todas las actuaciones que aseguren el correcto y oportuno
funcionamiento del servicio pblico del RUNT y expedicin de
certificados de informacin, salvo aquellas obligaciones a cargo del
MINISTERIO y/o de los Organismos de Trnsito que se consagren en
la ley y/o en el Contrato;
CUARTA: Que se declare que el MINISTERIO incumpli, y
actualmente sigue incumpliendo, su obligacin legal de poner en
funcionamiento el servicio pblico del RUNT y expedicin de
certificados de informacin.;
QUINTA: Que se declare que RUNT S.A. incumpli y actualmente
sigue incumpliendo, su obligacin contractual de prestar el servicio
SEXTA: Que se declare que RUNT S.A. incumpli, y actualmente
sigue incumpliendo, su obligacin contractual de planificar, disear,
implementar, administrar, actualizar, operar y mantener el servicio
SPTIMA: Que se declare que RUNT S.A. incumpli y actualmente
sigue incumpliendo, su obligacin contractual de realizar todas las
actuaciones que aseguren el correcto y oportuno funcionamiento del
servicio pblico del RUNT y expedicin de certificados de
informacin;
OCTAVA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones,
se declare que tanto el MINISTERIO como RUNT S.A. incurrieron y
siguen incurriendo en una falla del servicio, al incumplir y seguir
incumpliendo sus obligaciones legales y contractuales de poner en
funcionamiento y de prestar correcta y oportunamente el servicio
NOVENA: Que, en consecuencia, se declare que a los
DEMANDANTES se les ha ocasionado y se les sigue ocasionando
toda una serie de daos antijurdicos por razn de la falla del servicio
en que el MINISTERIO y RUNT S.A. incurrieron y siguen incurriendo;
DCIMA: Que, en consecuencia, se declare que el MINISTERIO y
RUNT S.A. son patrimonial y extracontractualmente responsables por
la indemnizacin integral de todos los daos y perjuicios que les
causaron y le siguen causando a los DEMANDANTES por razn de
la falla del servicio en que incurrieron y siguen incurriendo;
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
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DCIMO PRIMERA: Que, en consecuencia tambin, se declare que
los DEMANDANTES tienen pleno derecho a que se les indemnicen
de manera integral todos los daos y perjuicios que el MINISTERIO y
RUNT S.A. les causaron y les siguen causando por razn de la falla
del servicio en que incurrieron y siguen incurriendo;
DCIMO SEGUNDA: Que en consecuencia tambin, se declare que
integralmente el lucro cesante y el dao emergente que el
MINISTERIO y RUNT S.A. les causaron y les siguen causando por
razn de la falla del servicio en que incurrieron y siguen incurriendo;
DCIMA TERCERA: Que, en consecuencia tambin, se declare que
integralmente todos los daos y perjuicios extrapatrimoniales o
inmateriales que el MINISTERIO y RUNT S.A. les causaron por razn
de la falla en el servicio en que incurrieron y siguen incurriendo;
DCIMO CUARTA: Que se declare que el MINISTERIO y RUNT S.A.
estn obligados a pagar las costas del presente proceso, junto con
los dems gastos y erogaciones previstos en la Ley 472 de 1998.
PRETENSIONES DE CONDENA
DCIMO QUINTA: Que, como consecuencia de las anteriores
declaraciones, se condene al MINISTERIO y a RUNT S.A., a ttulo de
responsabilidad patrimonial extracontractual, a indemnizar de manera
integral todos los daos y perjuicios que le causaron a los
DEMANDANTES por razn de la falla del servicio en que incurrieron
y siguen incurriendo, cuyo monto resulte probado en el curso del
presente proceso;
DCIMO SEXTA: Que, como consecuencia de las anteriores
declaraciones y condenas, se condene al MINISTERIO y a RUNT
S.A., a ttulo de responsabilidad patrimonial extracontractual, a
indemnizar de manera integral el lucro cesante y el dao emergente
que le causaron a los DEMANDANTES por razn de la falla del
servicio en que incurrieron y siguen incurriendo, cuya suma resulte
probada en el curso del presente proceso.
DCIMO SPTIMA: Que, tambin como consecuencia de las
anteriores declaraciones y condenas, se condene al MINISTERIO y a
RUNT S.A., a ttulo de responsabilidad patrimonial extracontractual, a
indemnizar de manera integral todos los daos y perjuicios
extrapatrimoniales o inmateriales que le causaron a los
DEMANDANTES por razn de la falla del servicio en que incurrieron
y siguen incurriendo, cuya suma resulte probada en el curso del
presente proceso.
DCIMO OCTAVA: Que se condene al MINISTERIO y a RUNT S.A.
al pago de las costas del presente proceso, junto con los dems
gastos y erogaciones previstos en la Ley 472 de 1998.
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2. HECHOS
En resumen los hechos que motivan la accin, son los relacionados a
continuacin:
El artculo 8 de la Ley 769 de 2002 cre el servicio pblico del RUNT y la
expedicin de certificado de informacin, a fin de incorporar en un solo sistema
todos los registros relacionados con el trnsito terrestre a nivel nacional, en su
inciso primero, el legislador decidi radicar en cabeza del Ministerio de Transporte
la obligacin de ponerlo en funcionamiento, de manera directa o a travs de
entidades pblicas o particulares.
Agreg el apoderado de los actores que de conformidad con lo dispuesto en el
pargrafo primero del artculo 8 de la Ley 769 de 2002, la autoridad contaba con
un plazo de 2 aos, contados a partir de la fecha de promulgacin de la Ley,
prorrogable por 1 ao ms, para poner en funcionamiento los mentados servicios.
Desafortunadamente, anot, el trmino previsto no fue cumplido por causas
imputables a las entidades y organismos responsables de la puesta en marcha,
siendo el Ministerio el principal causante de tales hechos.
El notorio y evidente incumplimiento oblig a que el legislador determinara
nuevamente la sostenibilidad y viabilidad del RUNT y la expedicin aludida, a
travs de la Ley 1005 de 2006, con la que finalmente el demandado ministerio se
dio a la tarea de cumplir los deberes que le asistan.
Denot el apoderado que transcurrieron ms de 4 aos sin la realizacin de las
acciones tendientes a ejecutar los mandatos, hecho que de por s solo pone de
presente la clara falla en el servicio en que vena incurriendo el demandado.
Agreg que el Ministerio dio inicio al proceso de licitacin pblica MT-001 de 2006,
cuyo objeto era el de seleccionar el concesionario a cargo del cual estara la
presentacin de los servicios, haciendo uso de la alternativa brindada por el
legislador para dar atencin a su obligacin, sin embargo, el hecho de haber
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optado a un particular, no tena la virtualidad de eximir a la entidad de sus
responsabilidades y no implicaba una transferencia de los deberes legales, por
tener carcter de propios e intransferibles, hacindose responsable de las
actividades desarrolladas por su contratista.
Manifest que una vez surtido el procedimiento administrativo de seleccin de
contratistas, mediante Resolucin No. 001846 de 27 de mayo de 2007, se
adjudic el contrato a RUNT S.A.
Asever que llamaba la atencin el hecho que la adjudicataria nicamente se vino
a constituir como sociedad comercial annima, mediante Escritura Pblica No.
4056 de 22 de mayo de 2007, otorgada ante la Notara 71 del Crculo de Bogot,
lo que implica que se present al proceso de licitacin pblica MT-001, como una
sociedad prometida, al amparo de lo dispuesto por el pargrafo 2 del Artculo 32
de la Ley 80 de 1993.
Pese a lo anterior, afirm, la Seccin Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Honorable Consejo de Estado, ha manifestado expresamente
que la posibilidad de presentarse dentro de un proceso pblico de seleccin de
contratistas con una promesa de contrato de sociedad, se circunscribe nica y
exclusivamente a la hiptesis contemplada en el pargrafo 2 del Artculo 32 de la
Ley 80 de 1993.
En fecha 7 de junio de 2007, el Ministerio como y RUNT S.A., suscribieron
acuerdo contractual, a continuacin el apoderado transcribi apartes de ese
documento, en concreto su objeto y las obligaciones del concesionario, para
destacar que su duracin sera por un trmino de 132 meses, contados desde el
21 de agosto de 2007, fecha en que se firm el acta mediante la cual se dio inicio
a su ejecucin.
A pesar de los plazos pactados, las partes no tuvieron problema en prorrogarlos a
travs de los Otros al contrato, con lo que se retras notoria y preocupantemente
la puesta en funcionamiento y prestacin del servicio pblico aludido y la
expedicin de certificados de informacin.
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Afirm que slo hasta el 3 de noviembre estuvo todo dispuesto para que
empezaran las operaciones, es decir 7 aos despus de la expedicin de la Ley,
por lo que se present una prolongacin injustificada de la obligacin legal de la
entidad accionada. Por otra parte, agreg, para esa fecha ya se haba adjudicado
el contrato, a fin de que fuera un contratista quien estuviera a cargo de la
prestacin del RUNT y la expedicin de los certificados de informacin.
Por si fuera poco, afirm, 3 aos atrs fue expedida la Ley 1005 de 2006, con la
que se reiter la sostenibilidad y viabilidad del mentado servicio, por lo que existi
un nuevo pronunciamiento del legislador respecto a la favorabilidad de su entrada
en funcionamiento.
Insisti en que todo estaba tan preparado para el inicio de esas operaciones, que
con tan slo 2 semanas de anterioridad a esa fecha, las diversas oficinas de
trnsito se negaron a adelantar registros a su cargo, lo que demuestra que an las
entidades encargadas del registro de informacin de trnsito terrestre, confiaban
legtimamente en que las demandadas cumpliran sus obligaciones legales y
contractuales.
Afirm que a pesar de lo antes relatado, en la referida fecha no slo no entraron
en funcionamiento los compromisos adquiridos, sino que adems el Sistema
Unificado de Registro Pblico y Expedicin de Documentos, termin colapsando
gravemente.
A la fecha de presentacin de la demanda ha sido prcticamente imposible
adelantar cualquier registro ante el RUNT en los trminos y condiciones
dispuestos en la Ley y en el contrato para tal efecto, lo que ocasiona una serie de
perjuicios a sus usuarios. Lo anterior obedeci al hecho de que la plataforma
tecnolgica con que vena operando el anterior registro de trnsito, no continu
operando en paralelo con la nueva plataforma.
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Los protocolos tecnolgicos internacionales, coinciden en establecer que la
migracin de una plataforma a otra, usualmente conlleva fallas, motivo por el cual
ambas deben actuar simultneamente, hasta corregir todos los posibles errores.
Es evidente que desde el comienzo el RUNT result inoperante al no permitir la
realizacin de los diferentes registros que deban adelantar los usuarios del
sistema, lo anterior es un hecho notorio conocido por la generalidad del pas, por
el Ministerio y el concesionario demandado, quienes pretenden excuzarse y
encontrar una serie de justificativos a fin de tratar de dar una explicacin lgica a
la falla del servicio.
Los esfuerzos de los accionados han sido en vano, para resolver su notoria
improvisacin a la hora de disear, implementar y poner en funcionamiento un
sistema unificado de informacin que mereca mucha ms atencin, disponibilidad
y recursos.
Ante el caos ocasionado por la entrada en funcionamiento del RUNT, el propio
Ministerio tom la decisin de expedir la Resolucin No. 005617 de 13 de
noviembre de 2009, con la que implement una disposicin transitoria sobre
licencias de trnsito y de conduccin.
Ese acto administrativo, afirm, demostr la falla en que incurrieron los
demandados a la hora de prestar el servicio pblico debiendo postergar su entrada
en funcionamiento hasta el ao 2010 y regresando al sistema de registro anterior,
reutilizacin que tard varios das, causando graves perjuicios a los usuarios del
sistema de registro.
Manifest que a la fecha de presentacin de la demanda, los servicios que en
teora deban presentarse continuan colapsados, haciendose de forma manual con
demoras y traumatismos para los usuarios, situacin que redunda en que a los
accionantes cada da se les incrementen los daos y perjuicios que vienen
sufriendo, hasta tanto se solucionen los problemas de congestin de trmites.
Caso contrario, adujo, debern acogerse al Rgimen de Insolvencia previsto en la
Ley 1116 de 2005 y dems normas concordantes.
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Lneas adelante el apoderado del grupo de actores present un acpite llamado

LA FALLA EN EL SERVICIO, dentro del cual present sus inconformidades de
manera puntual y las razones por las cuales a su juicio era procedente acceder a
sus pretensiones.
As, entr a definir el mentado concepto, valindose de jurisprudencia del
Honorable Consejo de Estado, agregando que para el sub exmine se suscit esa
figura cuando los demandados incumplieron su obligacin de prestar de manera
adecuada, eficiente y oportuna, el servicio pblico de Registro Nacional de
Trnsito.
A continuacin expuso las caractersticas de la Falla en el Servicio, afirmando que
cada uno de sus elementos, relativos a la ausencia, irregularidad, ineficacia;
existencia de un dao o perjuicio y; nexo causal entre la falla y el dao, estn
debidamente acreditados en el presente caso. Adicion que se present una falla
del servicio por omisin, cuando el Ministerio de Transporte y el Concesionario
RUNT incumplieron sus deberes legales.
Luego de transcribir apartes de una sentencia del Mximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, consign el apoderado que para predicar una
responsabilidad en el servicio, adems de las caractersticas antes mencionadas,
la jurisprudencia ha creado nuevas exigencias, relacionadas con la existencia de
un dao, lesin o menoscabo de tipo patrimonial o moral, cierto y determinado que
afecte de forma individual a una pluralidad de sujetos; una conducta activa u
omisiva de la autoridad que lo infiere y; la relacin de causalidad entre sta y
aquel, es decir, que el dao se origin como consecuencia directa de la actuacin
atribuda a la administracin, presupuestos que se presentaron en el sub lite.
3. TRMITE DE PRIMERA INSTANCIA
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El asunto de la referencia se admiti el 04 de marzo de 2010 3, ordenndose la
notificacin al Ministro de Transporte, la cual se surti el 9 de marzo de esa
anualidad4, al Representante Legal de la Sociedad CONCESION RUNT S.A. 5 y al
Defensor del Pueblo.6
Las partes accionadas se opusieron a la demanda, en sntesis, con las razones
que se exponen:
3.1 Ministerio de Transporte7

La entidad accionada por intermedio de apoderada se opuso a que sean
declaradas todas y cada una de las pretensiones de los demandantes, por carecer
de fundamento legal, afirmando respecto a los hechos, que de ellos se evidencia
la inconformidad del grupo de actores respecto a la supuesta existencia de una
falla del servicio, afirmacin que a juicio de la entidad accionada carece totalmete
de razones jurdicas.
Sostuvo que en el texto demandatorio no existen soportes que demuestren el
incumplimiento del Ministerio de Transporte en la puesta en funcionamiento,
operacin y administracin del Registro Nacional de Transporte RUNT.
Expuso que las pruebas allegadas con la accin eran noticias y reportes emitidos
por medios de comunicacin, los cuales no brindan certeza alguna respecto a la
ocurrencia de los hechos y menos de la existencia de un dao.
Afirm que las aseveraciones de los actores eran meras especulaciones sin
fundamento al no existir soporte que acredite los anlisis, revisiones y estudios a
que hace referencia la parte demandante, su informacin no tiene contenido

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objetivo del que debe dotar al fallador para adquirir la fuerza cientfica necesaria
que prueba la falla en el servicio alegada.
Adicion que la causa petendi carece de fundamento fctico y jurdico para su
prosperidad, porque sus propsitos son altamente subjetivos e ideolgicos,
carecen de asidero probatorio y tienen un foco axiolgico destinado a impedir el
funcionamiento del RUNT, cuestionando el cumplimiento de un contrato.
A continuacin transcribi un fragmento de la Ley 769 de 2002 en donde se hizo
referencia a la figura de la autodeclaracin como responsabilidad del
concesionario privado, consistente en la actualizacin de sus registros para
atender las funciones de las autoridades competentes y la posibilidad de imponer
una sancin frente al incumplimiento de ese mandato. Adicion que se trata de
una accin legal que desarrolla la Administracin en concurso con el concesionario
privado para implementar el RUNT, con miras a depurar la informacin de los
Organismos de Trnsito para mejorar sustancialmente el servicio de la funcin
pblica de trnsito en todo el pas, brindando garantas a los usuarios en la
seguridad de sus negociaciones comerciales y de sus registros automotores.
Afirm que se trata de un proceso desarrollado por la Administracin, cuyo paso
previo corresponde a la depuracin de los datos informativos de los 11 registros de
los cuales se ocupa el RUNT, involucrando de manera protagnica a los
Organismos de Trnsito, a los usuarios, a terceros de gran importancia como la
Polica Nacional, DIAN y Fiscala General de la Nacin.
Asever que era un contrasentido pretender que el Registro nico Nacional de
Trnsito, se instale y funcione con la informacin total y consolidada, pues ello
implicara que la reforma a los registros automotores separados que consagraba
cada norma sin control sobre los actores de la misma informacin fueran registros
completos, consolidados con el mximo de seguridad, los cuales no hubieran
generado a la ciudadana problemas judiciales como las estafas xxxx
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
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Anot que el RUNT por su carcter impositivo debidamente legislado, fue atendido
en cumplimiento de la Ley 769 de 2002 bajo los parmetros que dicha norma
exige.
Luego de hacer referencia a esa disposicin y las circulares Nos. 001, 002, 003,
004 y 005 de 2009, afirm que era claro que la depuracin y migracin de la
informacin es una carga y obligacin de los Organismos de Trnsito,
correspondindole a los usuarios la declaracin de sus vehculos con los fines de
lograr la veracidad, confiabilidad y consistencia de los datos reportados que
constituyen la razn de ser de un Sistema Nacional de Informacin Registral de
Trnsito.
Adicion que las pretensiones de la Accin de Grupo deben ser denegadas porque
estando en el marco del Estado Social y Democrtico de Derecho, el individuo es
el centro de su desarrollo, concebido como sujeto de derechos y deberes bajo el
concepto de la funcin social de la propiedad privada; de tal manera que la
estrategia de autodeclaracin diseada por la autoridad ministerial, no constituye
ninguna falla en el servicio, porque fue acogida con el fin de recaudar de los
propietarios de automotores, con el apoyo de los Organismos de Trnsito, la
informacin actualizada para ser migrada a la base de datos del Registro Nacional
de Automotores.
No se trata de una actuacin caprichosa e incursa en una falla del servicio, porque
la Administracin la viene implementando en concurso con el concesionario
privado atacado y en concreto con la autodeclaracin, a efectos de depurar la
informacin reportada por los Organismos de Trnsito.
Concluy
manifestando
que
la
Autoridad
Ministerial
no
tiene
ninguna
responsabilidad administrativa en la presente accin, al estar demostrado que no

existe ninguna relacin de causalidad entre el aparente dao causado a los
actores y las funciones asignadas al demandado, por tratarse de un ente que se
encarga de expedir las polticas y normas que regulan el transporte y trnsito en
sus diferentes modalidades.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
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Para sustentar sus razones de defensa, la apoderada del Ministerio de Transporte
present las siguientes excepciones:
FALTA DE RESPONSABILIDAD DEL ENTE DEMANDADO y CARENCIA DE TTULOS
DE IMPUTACIN JURDICA Y/O FCTICA: No existe ttulo de imputacin en contra
del Ministerio de Transporte, en la demanda slo aparece una inconformidad

subjetiva porque en el entender de los actores se present un incumplimiento de
contrato, aspecto que cuenta con un medio de impugnacin propio, diferente a las
acciones de grupo.
La carencia de identificacin concreta del dao, de las circunstancias de su
produccin, de la exhibicin de los titulares del bien o del hecho generador,
generan la prosperidad de la excepcin invocada. Adicionalmente, apunt, es
notoria la carencia de circunstancias evidentes sobre la concrecin de algn
perjuicio.
EXCEPCIN GENRICA: La apoderada solicit declarar probada cualquier
excepcin que encuentre la falladora, de acuerdo al Artculo 164 del Cdigo

Contencioso Administrativo.
La medida implementada que ahora se discute, ha impactado de manera positiva

en la movilidad de la ciudad, porque reasigna la participacin en los modos de
transporte, contribuye a mejorar la calidad del aire, y genera incrementos en su
eficiencia y productividad.
El Decreto No. 033 de 2009 surge de un mandato constitucional, como quiera que
el Artculo 1 superior, define a Colombia como un Estado Social de Derecho,
organizado como Repblica, que se funda en el respeto por la dignidad humana y
la prevalencia del inters general, de ah parte la necesidad de ofrecer una mejor
calidad en el transporte para los asociados para el cumplimiento de los fines
estatales.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Record el apoderado del ente accionado que es un principio constitucional,
contenido en el Artculo 58 de la Constitucin Poltica, el que consagra que los
intereses privados deben ceder ante los pblicos o sociales, por su parte, el
Artculo 79 ibdem, hace referencia a la calidad de vida y declara que la finalidad
de la Administracin es garantizarla, desarrollando todas las estrategias
encaminadas a cumplir su misin.
El Distrito Capital de Bogot debe prestar todos los servicios encaminados a
garantizar una movilidad de calidad en cumplimiento del mandato explcito
contenido en el Artculo 3 de la Ley 769 de 2002; de igual manera el Artculo 6
ibdem establece que los Alcaldes, dentro de su respectiva jurisdiccin, debern
expedir las normas y tomarn las medidas necesarias para el mejor ordenamiento
del trnsito de personas, animales y vehculos por las vas pblicas,
correspondindole velar por su proteccin y buen uso, con las potestades de
impedir, limitar o restringir el trnsito o estacionamiento por determinadas rutas.
Afirm que el Estatuto Tributario Nacional en su Artculo 1, postula que es deber
de toda persona contribuir con los gastos e inversiones de la capital dentro de los
conceptos de justicia y equidad, por lo que deben cumplir con las obligaciones
relacionadas en su calidad de sujetos pasivos.
El hecho generador del tributo en comento es la propiedad o posesin de un
vehculo y su base gravable est en funcin del valor comercial y no del uso del
automotor. Resalt que junto con ese impuesto, se deben cancelar los derechos
de semaforizacin y que el valor de lo que se debe pagar es muy bajo en
comparacin al beneficio social.
Posteriormente hizo el apoderado un recuento de los beneficios que conlleva la
medida de pico y placa para la ciudadana, respecto a los niveles de
contaminacin, velocidades alcanzadas por el trnsito, volumen de autos,
ocupacin, e impactos sociales, ambientales y econmicos.
Trajo en su contestacin un recuento jurisprudencial del que dedujo que el
derecho de dominio, alegado como restringido, tiene unas potestades implcitas
limitadas, por ello en esencia un derecho de propiedad relativo, sujeto a las
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limitaciones que pueda tener en funcin del inters general, siendo una de ellas la
contenida en el Decreto 33 de 2009.
Al hacer referencia al fundamento legal del impuesto sobre vehculos automotores,
anot que la demanda no se focaliza en la facultad que tiene el Alcalde Mayor
para dictar disposiciones para el mejor ordenamiento del trnsito en las vas
pblicas, la que est soportada en normativa vigente y que prescribe que l es una
de las autoridades dotada para expedir normas y tomar medidas necesarias para
el mejor ordenamiento relacionado con lo que se discute.
Se equivocan los actores sobre la naturaleza del impuesto sobre vehculos
automotores, el cual grava la propiedad de los mismos y no as su uso o goce
efectivo.
Como el Estado debe propiciar condiciones razonables de equilibrio que impliquen
el cumplimiento de los mandatos constitucionales, la preservacin del orden
pblico y la prevalencia del inters general, de tal suerte que prime por sobre el
particular. As, la medida de pico y placa no constituye una limitacin a la
propiedad porque ella se mantiene en tanto que la restriccin de uso se explica
como una medida razonable y proporcionada con el nimo de garantizar una
adecuada movilidad para todos los habitantes de la ciudad sin distingo alguno.
Tras citar el contenido de la Ley 488 de 1998, relacionado con las tarifas
aplicables para el tributo, concluy que las fijadas respetaron el principio de
equidad, en razn a que se crearon conforme a los parmetros referidos al valor
de cada vehculo y respetan los principios de progresividad y eficiencia.
Para sustentar sus razones de defensa present las siguientes excepciones:
i) Inepta demanda por accin indebida: los accionantes pretenden la reduccin del
impuesto a sus vehculos, de manera proporcional al lapso de restriccin por pico
y placa, por lo que el presente asunto se trata de una discusin tributaria que
prev un procedimiento propio expreso, establecido en el Decreto Distrital No. 807
de1993, de obligatorio cumplimiento para los administrados y el Estado. Por
16
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
consiguiente, si los demandantes consideran que efectuaron un pago en exceso o
de lo no debido, lo procedente es que inicien un proceso de devolucin, de
conformidad con la norma citada, o iniciar la accin de nulidad y restablecimiento
del derecho.
ii) Agotamiento de jurisdiccin y cosa juzgada: fundament este medio exceptivo
en que de conformidad con la Ley 472 de 1998, las acciones de grupo y populares
son los mecanismos procesales para la proteccin de derechos colectivos, por lo
que su finalidad es eminentemente pblica, siendo sus efectos erga homnes, lo
que implica que el fallo que se profiera se extienda a todos los que no estn en las
mismas condiciones y circunstancias que los demandantes. De tal suerte, no es
posible iniciar varias acciones con idntico objeto, como en efecto sucede, de ah
debe prosperar su inminente rechazo. Relacion el apoderado una serie de
actuaciones que segn su criterio ya fueron impetradas y resueltas por esta
jurisdiccin
con
hechos
idnticos
pretensiones
similares,
siendo
sus
correspondientes sentencias denegatorias de lo pedido.
4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El seor Juez Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogot D.C., en
providencia de 30 de agosto de 2013 8, se pronunci negando las pretensiones de
la demanda, para llegar a ese resultado expuso las valoraciones que a
continuacin se sintetizan.
Indic respecto del pago de impuesto sobre vehculos que su hecho generador lo
constituye la propiedad o posesin de los vehculos gravados, inclusive aquellos
que se internan temporalmente en el territorio nacional, cuyos propietarios deben
pagar la tarifa correspondiente al mes completo, an en los casos en que el
periodo de internacin sea inferior, causndose de manera anticipada el 1 de
enero de cada ao.
8 Folios 423 a 429 anverso cuaderno principal
17
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Concluy que dadas las caractersticas y condiciones del impuesto sobre
vehculos, queda en evidencia que no grava el derecho al uso de las vas pblicas,
sino el de propiedad desde el punto de vista formal, pues basta que el
administrado aparezca ostentndola o que funja como poseedor para que se
genere la obligacin tributaria, sin tener en cuenta con qu frecuencia es utilizado
un automotor.
Sostuvo que las contribuciones que un administrado hace al Estado no pueden
considerarse por s mismas como un dao antijurdico, por cuanto si bien implican
una carga para el obligado, obedecen a la necesidad de vivir en sociedad dentro
del contrato social que de manera tcita se asume al hacer parte de una Nacin, lo
que implica responsabilidades tales como respetar los derechos ajenos y no
abusar de los propios, proteger los recursos naturales, velar por la conservacin
de un ambiente sano y contribuir al financiamiento de los gastos del Estado en un
concepto de justicia y equidad.
Observ que el apoderado del grupo esgrime como uno de sus fundamentos para
reclamar indemnizacin, el contenido del Artculo 855 del Cdigo Civil,
considerando que el pago de los impuestos por parte del propietario o poseedor
del vehculo, permite convertir a la entidad accionada en usufructuaria de esos
bienes, interpretacin que a juicio del A Quo resulta inaceptable.
Con relacin a la restriccin sobre los vehculos particulares para circular
libremente y la aseveracin contenida en la demanda de que tal situacin se
traduce en una limitacin al ejercicio del derecho de dominio y propiedad, sostuvo
el Juez de Primera Instancia que en el marco de un Estado social de derecho, los
derechos no son absolutos y por ende su ejercicio debe respetar los valores,
principios y garantas entendidos como la base axiolgica que soporta a una
sociedad determinada.
Record que el Artculo 58 superior, garantiza la propiedad privada y los dems
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. No obstante, el mismo
precepto seala que cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivos de
utilidad pblica o inters social, resulten en conflicto los derechos de los
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber ceder
ante el pblico, siendo la propiedad una funcin social que implica obligaciones.
La Honorable Corte Constitucional ha sealado los lineamientos del test de
proporcionalidad o ponderacin que debe hacer el operador judicial cuando al
examinar un caso encuentra un conflicto o colisin de derechos que deben
armonizarse, para el caso bajo estudio es evidente que la restriccin a la
circulacin de vehculos particulares tiene y logra una finalidad legtima y
necesaria, porque busca, entre otras cosas, la prevalencia del inters general,
hacer cumplir la funcin social y ecolgica de la propiedad, preservar el medio
ambiente y contribuir a lograr un orden econmico y social justo.
Concluy que la solucin constitucional y legal para resolver el presente litigio
sera la negacin de las pretensiones de la demanda con fundamento en que los
daos respecto de los cuales el grupo solicita la reparacin, no son en ninguna
medida antijurdicos, porque no representan un desequilibrio ante las cargas
pblicas, por el contrario, la restriccin al uso de automotores resulta necesaria.
Agreg que pretender el uso indiscriminado de los vehculos particulares sin
limitacin alguna, as como derivar una indemnizacin de la restriccin a su uso,
constituye un abuso del derecho por no ser acorde con el ordenamiento
constitucional en lo que tiene que ver con que el derecho de propiedad se
armonice con su funcin social, la prevalencia del inters general y el derecho al
goce de un ambiente sano. Adicion que para que se configure el abuso del
derecho, no se requiere la existencia de una intencin o culpa, basta con que se
presente un resultado manifiestamente desproporcionado, contrario a las
finalidades previstas en el Ordenamiento Jurdico, como ocurre en el sub lite.
Por todo lo anterior el A quo neg las pretensiones de la demanda.
6. TRMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
En contra de la providencia de primera instancia el apoderado judicial de los
actores, interpuso recurso de apelacin, concedido mediante auto de 19 de
septiembre de 20139.
Recibido el expediente por la Seccin Primera Subseccin C en descongestin,
mediante provedo de 09 de octubre de 2013 10 asumi el conocimiento del
presente caso y admiti la alzada.
7. LA IMPUGNACION11
El apoderado de los actores radic escrito de impugnacin, presentando los
siguientes cargos de contradiccin contra el fallo de primera instancia:
Consider inexplicable y una clara vulneracin a la dignidad humana, que el A Quo
acusara a los miembros del grupo de abusar de sus derechos. En la demanda no
se cuestion la medida de restriccin vehicular como as se reconoce en la
sentencia, por lo que las consideraciones del juzgador no tienen relevancia o
eficacia frente a las pretensiones de la demanda.
Rechaz de manera enrgica la afirmacin consistente en que en el actuar de los
accionantes priman intereses egostas sobre los generales, calificaciones que s se
pueden pregonar del Distrito.
Con relacin al test de proporcionalidad, sostuvo que el fallador olvid el hecho
notorio de que a juicio de la Contralora General de la Repblica, la medida de pico
y placa caus un dao antijurdico a los ciudadanos por una suma superior a los
dos billones de pesos.
Estim como sorprendente que el A Quo sustente la ratio decidendi de la sentencia
recurrida en una jurisprudencia del Consejo de Estado, anterior a la Constitucin de
10 Folios 4 a 6 cuaderno de apelacin
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
1991. No fue hasta la promulgacin de esa norma superior en donde se plasm la
clausula general expresa acerca de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Se equivoca el fallador de primer conocimiento, cuando argumenta que el dao
antijurdico que debe ser acreditado en la accin de grupo debe ser
desproporcionado, desconociendo justificaciones trascendentales, como la de
solucionar problemas de acceso a la justicia, permitiendo que pretensiones
modestas puedan ser reclamadas colectivamente.
Reiter que la Ley 488 de 1998 al crear el impuesto sobre vehculos automotores,
dispuso como hecho generador la propiedad o posesin de los bienes gravados y
como la restriccin vehicular limita el ejercicio de esas potestades, convierte a los
titulares en nudos propietarios no siendo posible que se cause el tributo.
8. ALEGATOS DE CONCLUSIN
Hicieron uso del derecho de alegar de conclusin, el apoderado del grupo actor 12, y
el ente territorial accionado13, el primero expres que no hara referencia a los
asuntos resueltos por el a quo cuando se ocup de las excepciones propuestas por
la parte accionada, reiter que la demanda no se diriga contra la medida de
restriccin vehicular en Bogot D.C., su legalidad, las causas o consecuencias de
su imposicin ni tampoco el impuesto de vehculos, sus elementos o la autoridad
que lo seala y mucho menos pretenda la devolucin de pagos efectuados por
concepto del Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros, como se afirm
en la contestacin del Distrito.
Afirm que el apoderado del ente territorial demandado manifest como ciertos los
hechos primero y segundo de la demanda sin referirse a los dems, sin tener en
cuenta que fueron modificados por exigencia del Juez de Primera Instancia para la
admisin de la presente accin. Se debe considerar adems su aseveracin

21
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
relativa a que con la medida de pico y placa no se limit el ejercicio del derecho de
dominio.
En lo dems replic las afirmaciones de la demanda y el recurso de apelacin,
relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado, el dao antijurdico, el
ttulo de imputacin y la cesin de indemnizaciones.
Por su parte, el representante judicial del Distrito Capital afirm inicialmente que
comparta los argumentos de la sentencia.
Sostuvo que oper el fenmeno de la carencia de objeto respecto a las
pretensiones del lbelo de demanda, soportadas en la supuesta vulneracin que
generaba la restriccin vehicular implementada en la ciudad de Bogot para la
circulacin de vehculos particulares de acuerdo con su nmero de placa con la
entrada en vigencia del Decreto 271 de 2012.
Las peticiones contenidas en la accin no deben prosperar porque carecen de
fundamento fctico y jurdico, la imposicin sobre los automotores no restringe ni
afecta el derecho de propiedad ni desvirta de ninguna manera el hecho generador
del tributo, en tanto que con l se grava la propiedad y no el rodamiento o goce
efectivo de las vas pblicas de una jurisdiccin territorial.
9. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO

En esta oportunidad el Ministerio Pblico no rindi concepto como qued anotado
en constancia secretarial de 13 de noviembre de 2013 (folio 23 cuaderno de
apelacin).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trmites propios del proceso, sin que exista causal alguna de
nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
consideracin. Se realizar el anlisis con el siguiente derrotero: i) problema
jurdico; ii) apelante nico; iii) finalidad de la accin de grupo y; iv) caso concreto.
1. PROBLEMA JURDICO
Le corresponde a la Sala desatar la apelacin y establecer si la decisin del seor
Juez de Primera Instancia fue ajustada a derecho en cuanto a su decisin de negar
las pretensiones de la demanda, o si como lo sostiene el apelante: i) es inexplicable
y una clara vulneracin a la dignidad humana, que el A Quo acusara a los
miembros del grupo de abusar de sus derechos; ii) en la demanda no se cuestion
la medida de restriccin vehicular por lo que las consideraciones del Juez de
Primera Instancia no tienen relevancia o eficacia frente a las pretensiones de los
actores; iii) el fallador propuso en forma ligera un test de proporcionalidad y olvid
el hecho notorio de que a juicio de la Contralora General de la Repblica, la
medida de pico y placa caus un dao antijurdico a los ciudadanos por una suma
superior a los dos billones de pesos; iv) es sorprendente que el a quo sustente la
ratio decidendi de la sentencia recurrida en una jurisprudencia del Consejo de
Estado anterior a la Constitucin de 1991 porque no fue hasta la promulgacin de
esa norma superior que se plasm la clausula general expresa acerca de la
responsabilidad patrimonial del Estado y; v) se equivoca el fallador de primer
conocimiento, cuando argumenta que el dao antijurdico que debe ser acreditado
en la accin de grupo debe ser desproporcionado, desconociendo justificaciones
trascendentales, como la de solucionar problemas de acceso a la justicia,
permitiendo que pretensiones modestas puedan ser reclamadas colectivamente.
2. APELANTE NICO
Los actores de grupo obran como apelantes nicos, en consecuencia para decidir
el recurso la Sala considera pertinente acoger el pronunciamiento del Honorable
Consejo de Estado que con relacin a las competencias del Ad quem frente al
recurso de alzada expres:
23
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Pues bien, a la luz de esta garanta, que le impone al juez de la
segunda instancia el deber de respetar o de preservar el fallo apelado
en aquellos aspectos que no resultaren desfavorables para el apelante
nico y que el mismo no hubiere cuestionado por considerarlos no
perjudiciales para sus derechos o intereses, conecta perfectamente
con la anteriormente referida limitacin material que de igual manera
debe respetar el juez de segunda instancia, contenida en la parte
inicial del inciso primero del artculo 357 del C. de P. C., en razn de la
cual La apelacin se entiende interpuesta en lo desfavorable al
apelante, y por lo tanto el superior no podr enmendar la providencia
en la parte que no fue objeto del recurso, , de lo cual se desprende
con claridad que si la apelacin debe entenderse interpuesta
nicamente en relacin con aquello que en el fallo impugnado resultare
perjudicial o gravoso para el recurrente, el juez de la segunda instancia
est en el deber de respetar y de mantener inclume, para dicho
recurrente nico y con ello para el resto de las partes del proceso,
los dems aspectos de ese fallo que no hubieren sido desfavorables
para el impugnante o frente a los cuales l no hubiere dirigido ataque o
cuestionamiento alguno, puesto que la ausencia de oposicin
evidencia, por s misma, que el propio interesado no valora ni estima
como perjudiciales para sus intereses los aspectos, las decisiones o
las materias del fallo de primera instancia que de manera voluntaria y
deliberada no recurri, precisamente, por encontrarse conforme con
ellos. De esta manera resulta claro que el lmite material que para las
competencias del juez superior constituye el alcance de la apelacin y
los propsitos especficos que con la misma se persiguen, se
complementa de manera difana y directa con la garanta de la no
reformatio in pejus, a la cual, simultneamente, le sirve de fundamento
y explicacin. As las cosas, comoquiera que la declaratoria de nulidad
del Tribunal a quo respecto de la entidad demandada no fue objeto de
pronunciamiento alguno por la parte recurrente, ni tampoco por la
propia entidad demandada, ni mucho menos se controvierte tal
extremo en la apelacin interpuesta, ninguna precisin efectuar la
Sala en relacin con la misma, de manera que el referido punto de la
litis que ha quedado fijado con la decisin que profiri el a quo. En
conclusin, la Sala, en su condicin de juez de la segunda instancia,
proceder a examinar y a resolver el recurso de apelacin interpuesto
por la parte demandante, sin que ello implique de modo alguno la
afectacin de la plurimencionada garanta de la no reformatio in pejus
que en este caso concreto ampara al recurrente nico. 14(las subrayas
no pertenecen al texto).
Como consecuencia de lo anterior, el estudio de la Sala de ser procedente, se

ceir nicamente a los argumentos de la alzada sobre los cuales los actores
impugnantes contradijeron la decisin de primera instancia.
14 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera.
Bogot D.C., once (11) de agosto de dos mil diez (2010). Radicacin nmero: 27001-2331-000-1994-02100-01(19056). Actor: Chamat Ingenieros Limitada. Demandado:
Municipio de Condoto Choc. Referencia: Accin de nulidad y restablecimiento del
derecho. Consejero Ponente doctor Mauricio Fajardo Gmez.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
3. FINALIDAD DE LA ACCIN DE GRUPO

La accin de grupo es un mecanismo establecido para posibilitar el
reconocimiento de perjuicios causados a un nmero plural de personas, sin
detrimento de la procedencia de las acciones particulares. Dicha accin, por su
naturaleza indemnizatoria, tiene como finalidad exclusiva el reconocimiento y pago
de la indemnizacin de los perjuicios originados tanto por la vulneracin de
derechos colectivos, como de derechos subjetivos de origen constitucional o legal.
As se desprende del contenido del artculo 88 constitucional que tuvo su
desarrollo a travs de la Ley 472 de 1998.
Es una accin de carcter principal 15. Procede a pesar de la existencia de otros
medios de defensa judicial para pretender la reparacin de los perjuicios sufridos,
pues precisamente el artculo 88 de la Constitucin y la Ley 472 de 1998 sealan
que la misma puede instaurarse "sin perjuicio de la accin individual que
corresponda por la indemnizacin de perjuicios". En otros trminos, queda al
arbitrio del demandante ejercer en los casos en que sta procede o bien la accin
de grupo o la correspondiente accin ordinaria.
4. CASO CONCRETO
Como primera acotacin, es menester puntualizar que a partir de su impugnacin,
el apoderado del grupo de actores manifest que su demanda no est dirigida en
contra de la medida contenida en el Decreto 033 de 2009, con la que el Alcalde
Mayor de Bogot, dict disposiciones para el mejor ordenamiento del trnsito de
personas y vehculos por las vas pblicas, restringiendo la circulacin de
vehculos automotores particulares de acuerdo a sus nmeros de placa.
15 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCIN TERCERA. M. P. Germn Rodrguez Villamizar. Sentencia del 29 de enero de
2004. Radicacin AG200190003.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Es evidente que con la accin de grupo bajo estudio no se procura declarar la
ilegalidad de la disposicin referida, situacin reconocida por el Juez de Primera
Instancia, sino que se busca el reconocimiento de un dao especial ocasionado
por el cobro del impuesto sobre vehculos automotores, durante el tiempo en que
estuvo vigente la medida de privacin aludida. La discusin gira en torno a los
daos que se causaron frente al ejercicio pleno del derecho de dominio y
propiedad que los miembros del grupo actor tienen sobre sus vehculos y si en
efecto tal decisin de la Administracin configura un dao antijurdico que genera
una carga superior a aquellas que los administrados deben soportar, se busca
entonces el reconocimiento de una indemnizacin colectiva para aquellos
propietarios o poseedores de automotores durante la privacin creada por el
legislador, que pagaron el impuesto consagrado en la Ley 488 de 1998.
Indudablemente esta valoracin desvirta de entrada el planteamiento de los
cargos uno y dos de impugnacin alegado por el representante del grupo de
actores, quien expuso que por no atacar la legalidad del Decreto, los argumentos
del A Quo no tienen relevancia o eficacia alguna frente a las pretensiones de la
demanda y que lo pretendido por los actores era abusar de su derecho. Estima la
Sala que esas apreciaciones no son acertadas, porque a diferencia de lo
consignado en la impugnacin, en el fallo de primera instancia no se reproch si el
objetivo de los demandantes era el uso indiscriminado de los vehculos sino que
se hizo un anlisis de la medida restrictiva de pico y placa en punto a los derechos
de propiedad alegados como conculcados por los actores, en el que se efectu
una ponderacin de los mismos frente a la disposicin atacada anlisis que no
poda evitarse por ser el germen de la pretensin. Y en esa medida adquiere
certeza su afirmacin segn la que a los miembros del grupo actor los motiv una
pretensin que desconoce la finalidad social de la restriccin vehicular contenida
en el Decreto Distrital No. 033 de 2009, como pasa a desarrollarse.
Corresponde entonces a la Sala entrar a dilucidar si las apreciaciones contenidas
en la providencia fueron errneas o inapropiadas desde la perspectiva normativa y
constitucional, estudio que har esta Colegiatura en lneas posteriores.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Aleg el apoderado de los accionantes en su recurso de apelacin, que era
vulneradora de su dignidad la afirmacin del A Quo, consistente en que el uso
indiscriminado del vehculo particular y el pretender una compensacin colectiva
por la medida de pico y placa, constitua un abuso del derecho. Rechaz de
manera enrgica que se insinuara que el comportamiento desplegado por los
accionantes era egosta sobre los intereses de la colectividad.
En efecto, el fallo ahora impugnado contiene esa aseveracin del seor Juez de
Primera Instancia, quien adicionalmente expres que las pretensiones de los
demandantes no eran acordes con el ordenamiento constitucional en lo
relacionado con el derecho de propiedad, el cual debe armonizarse con su funcin
social, la prevalencia del inters general y el derecho al goce de un ambiente
sano.
Para arribar a tales conclusiones, estudi el contenido de la Ley 488 de 1998, por
la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las Entidades Territoriales, que consagra:
IMPUESTO SOBRE VEHICULOS AUTOMOTORES
Artculo 138. Impuesto sobre vehculos automotores. Crase el

impuesto sobre vehculos automotores el cual sustituir a los
impuestos de timbre nacional sobre vehculos automotores, cuya renta
se cede, de circulacin y trnsito y el unificado de vehculos del Distrito
Capital de Santa Fe de Bogot, y se regir por las normas de la
presente ley.
El Distrito Capital de Santa Fe de Bogot podr mantener el gravamen

a los vehculos de servicio pblico que hubiere establecido antes de la
vigencia de esta ley.
Artculo 139. Beneficiarios de las rentas del impuesto. La renta del

impuesto sobre vehculos automotores, corresponder a los
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de
Bogot, en las condiciones y trminos establecidos en la presente ley.
Pargrafo. Para los efectos de este impuesto, el departamento de

Cundinamarca no incluye el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot.
Artculo 140. Hecho generador. Constituye hecho generador del

impuesto, la propiedad o posesin de los vehculos gravados.
Artculo 141. Vehculos gravados. Estn gravados con el impuesto

los vehculos automotores nuevos, usados y los que se internen
temporalmente al territorio nacional ()
Artculo 142. Sujeto pasivo. El sujeto pasivo del impuesto es el

propietario o poseedor de los vehculos gravados.
Artculo 143. Base gravable. Est constituida por el valor comercial de

los vehculos gravados, establecido anualmente mediante resolucin
expedida en el mes de noviembre del ao inmediatamente anterior al
gravable, por el Ministerio de Transporte.
Para los vehculos que entran en circulacin por primera vez, la base
gravable est constituida por el valor total registrado en la factura de
venta, o cuando son importados directamente por el usuario propietario
o poseedor, por el valor total registrado en la declaracin de
importacin.
Pargrafo. Para los vehculos usados y los que sean objeto de

internacin temporal, que no figuren en la resolucin expedida por el
Ministerio de Transporte, el valor comercial que se tomar para efectos
de la declaracin y pago ser el que corresponda al vehculo
automotor incorporado en la resolucin que ms se asimile en sus
caractersticas.
Artculo 144. Causacin. El impuesto se causa el 1 de enero de cada

ao. En el caso de los vehculos automotores nuevos, el impuesto se
causa en la fecha de solicitud de la inscripcin en el registro terrestre
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
automotor, que deber corresponder con la fecha de la factura de
venta o en la fecha de solicitud de internacin. (Resalta la Sala)
La lectura de la norma transcrita permite evidenciar que en ella se establecieron la

totalidad de los elementos del tributo como lo son: 1) el hecho generador, que para
el caso de este gravamen lo constituye la propiedad o posesin de los
automotores y no as su mero uso; la base gravable, el sujeto pasivo, sujeto activo
y tarifa. As mismo, fue la propia Ley 488 de 1998 la que regul el momento de
causacin, la distribucin del recaudo entre los entes territoriales beneficiarios del
tributo y la periodicidad del mismo.
La disposicin referida fue acogida por el Distrito Capital de Bogot a travs del
Acuerdo No. 26 de 1998:
Artculo 20.- Adoptase bajo la denominacin de impuesto sobre
vehculos automotores el impuesto que sea creado mediante la Ley "Por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones" del ao 1998.
Al estudiar este tributo, la Honorable Corte Constitucional afirm que es de orden

nacional y por tal razn se le aplican las reglas propias de esa tributacin, entre
ellas la destinacin:
La aplicacin del criterio orgnico al caso que se estudia conduce a
afirmar que el impuesto de vehculo automotor es un impuesto de
carcter nacional. Ciertamente, dicho tributo se encuentra
establecido por la Ley 488 de 1998, sin que para su
perfeccionamiento se requiera decisin alguna del concejo
municipal o de la asamblea departamental. En consecuencia, el
impuesto nacional de vehculos constituye una renta nacional
cedida a las entidades territoriales en proporcin a lo recaudado en
la respectiva jurisdiccin.16 (Resalta la Sala)
As, el legislador consagr que el elemento causante del impuesto en efecto no lo

constituye el uso de las vas pblicas, sino el derecho de propiedad o posesin
16 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-720. 29 de septiembre de 1999. M.P.
EDUARDO CIFUENTES MUOZ
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
que se ostente sobre los vehculos clasificados como gravados por lo que no es
correcto afirmar que la circulacin de los automotores est relacionada con la base
gravable.
Ahora que, alegan los actores que con la medida privativa se restringi ese
derecho, consagrado en el Cdigo Civil Colombiano as:
TITULO II.
DEL DOMINIO
Artculo 669. Concepto de Dominio. El dominio que se llama tambin
propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y
disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. La
propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda
propiedad.
Artculo 670. Derecho Sobre Las Cosas Incorporales. Sobre las cosas
incorporales hay tambin una especie de propiedad. As, el
usufructuario tiene la propiedad de su derecho de usufructo.
()
Desatando este planteamiento argido desde la demanda, el seor Juez de

Primera Instancia, resolvi lo siguiente:
() con relacin a la restriccin a la circulacin de vehculos
particulares dentro del territorio del Distrito Capital, los accionantes
consideran que tal restriccin se traduce, a la postre, en una limitacin
al ejercicio del derecho de dominio y propiedad, generando de paso
unos daos o perjuicios que deben ser indemnizados.
El despacho se aparta respetuosamente de tales premisas con base
en los siguientes argumentos:
() Como bien lo acepta el seor apoderado del Grupo, un primer
elemento a tener en cuenta es que en le (sic) marco de un Estado
Social y Democrtico de Derecho, los derechos, incluido el de
propiedad, no son absolutos y, por ende, su ejercicio debe
respetar los valores, principios y garantas entendidos como la
base axiolgica que soporta una sociedad determinada. ()
As las cosas, el artculo 58 superior garantiza la propiedad privada
y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
No obstante el mismo precepto seala que cuando de la
aplicacin de una ley expedida por motivos de utilidad pblica o
inters social, resulten en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters
privado deber ceder al inters pblico o social; y agrega que la
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
propiedad es una funcin social que implica obligaciones, que
tiene adems una funcin ecolgica () (Resalta la Sala)
No puede ser otra la posicin de esta Colegiatura ms que la de compartir las

conclusiones a que arrib el a quo por las siguientes razones:
La Constitucin Poltica de 1991, en el artculo 58, recogi el criterio funcionalista
de la propiedad:
Artculo 58. Se garantizan la propiedad privada y los dems derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la
aplicacin de una ley expedida por motivo de utilidad pblica o
inters social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters
privado deber ceder al inters pblico o social.
La propiedad es una funcin social que implica obligaciones.
Como tal, le es inherente una funcin ecolgica.
El Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de
propiedad.
Por motivos de utilidad pblica o de inters social definidos por el
legislador, podr haber expropiacin mediante sentencia judicial e
indemnizacin previa. sta se fijar consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador,
dicha expropiacin podr adelantarse por va administrativa, sujeta a
posterior accin contenciosa-administrativa, incluso respecto del
precio. (Resalta la Sala)
Implica lo anterior que el Ordenamiento Jurdico Colombiano, a travs de su

norma superior reconoci a la propiedad como un derecho econmico que apunta
primordialmente a garantizar la participacin de su titular en la organizacin y
desarrollo de un sistema econmico-social, mediante el cual se pretende lograr el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, que se traducen en servir a la
comunidad, promover la prosperidad general, estimular el desarrollo econmico y
lograr la defensa del medio ambiente de acuerdo a los artculos 2, 8, 58, 79 y 80
ibdem.
En ese orden de ideas, la propiedad privada es un derecho subjetivo al que le son
inherentes unas funciones sociales y ecolgicas, dirigidas a asegurar el
cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los cuales, se destacan la
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
proteccin del medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos y la
promocin de la justicia, la equidad y el inters general como manifestaciones
fundamentales del Estado Social de Derecho. De manera que el mismo
ordenamiento jurdico a la vez que se encuentra comprometido con el respeto a su
ncleo esencial, debe adoptar medidas que permitan asegurar el logro de las
citadas funciones, lo que conduce a consolidar los derechos del propietario con las
necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas en el Texto Superior.
Esta posicin de la Sala es armnica con lo decidido por la Honorable Corte
Constitucional en sentencia C-595 de 1999, en la que al hacer referencia al
concepto de dominio contenido en el artculo 699 del Cdigo Civil previamente
transcrito, resolvi:
El asunto que debe ahora abordar la Corte es el siguiente: Qu
importancia y qu significacin tiene dejar intacto el artculo 669, tantas
veces mentado, o retirar de l aqullas partes que hoy lo hacen
incompatible con la Constitucin? Este problema puede aclararse an
mejor si se pregunta: qu alcances tiene el mencionado artculo?
No hay duda de que en l, el legislador civil ha consignado una definicin
de lo que ha de entenderse por el derecho real del dominio o propiedad.
Cabe, entonces, indagar por la funcin que las normas definitorias
cumplen en un ordenamiento jurdico.
Cuando el legislador define, hace lo que, en el anlisis lingstico, se
conoce como un uso estipulativo de la palabra; es decir, prescribe lo que
dentro de una comunidad ha de entenderse cuando se emplea el trmino
definido. En ese sentido, formula una directiva acerca de lo que en un
determinado contexto (el sistema jurdico, en este caso), hay que tener
como el significado correspondiente a un concepto, independientemente
de que el mismo, desde otra perspectiva extrasistemtica, pueda
significar otra cosa. No informa lo que algo es, en su esencia, sino
manda que, para determinados propsitos, sea tenido por tal. A
diferencia de lo que hace el jurista, cuya tarea s consiste en
informar acerca del significado que a un trmino le ha asignado quien
tiene competencia para hacerlo.
Las reglas definitorias no son obligacionales sino meramente
conceptuales. Su desconocimiento no implica la infraccin de un deber
sino una falla tcnica que desva al sujeto de la finalidad perseguida, a
saber, conocer y dar cuenta cabal del significado (dentro de un sistema)
de un concepto jurdico o de una institucin. En palabras de Von
Wright, "slo valen como reglas prcticas para aqullos que quieren
lograr un resultado determinado"[10].
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Accin de Grupo
Se dir entonces que si de ellas no se derivan propiamente obligaciones
ni facultades, tan inofensivo es dejar que permanezcan en el
ordenamiento como retirarlas de l por juzgarlas inadecuadas.
Pero no es as. De todo lo que anteriormente se ha expuesto se
desprende con meridiana claridad que el concepto de propiedad que se
consagra en la Constitucin colombiana de 1991, y las consecuencias
que de l hay que extraer (la doctrina de la Corte ejemplificada en las
citas anteriores as lo confirma), es bien diferente del que se consign en
el Cdigo Civil adoptado en 1887 y, por tanto, que el uso que all se
prescribe del concepto de propiedad, dista mucho de coincidir con el que
ha propuesto el Constituyente del 91; por ende, se deduce que el
contenido del art. 669 del Cdigo Civil segn el cual, el propietario puede
ejercer las potestades implcitas en su derechoarbitrariamente, no da
cuenta cabal de lo que es hoy la propiedad en Colombia.
A ms de lo anterior, es pertinente subrayar que ciertos conceptos
jurdicos definidos por el legislador, cumplen una importante funcin
simblica, v.gr: libertad, responsabilidad, obligacin, facultad, culpa, y,
por tanto, suministran la clave de lo que el ordenamiento es, de la
filosofa que lo informa; en este caso, queda claro que el artculo 669 no
puede simbolizar de modo veraz lo que es hoy el dominio en Colombia,
por mandato del Estatuto soberano.
La Corte ha afirmado, en mltiples ocasiones, que la propiedad, en tanto
que derecho individual, tiene el carcter de fundamental, bajo las
particulares condiciones que ella misma ha sealado. Justamente los
atributos de goce y disposicin constituyen el ncleo esencial de ese
derecho, que en modo alguno se afecta por las limitaciones originadas en
la ley y el derecho ajeno pues, contrario sensu, ellas corroboran las
posibilidades de restringirlo, derivadas de su misma naturaleza, pues
todo derecho tiene que armonizarse con las dems que con l coexisten,
o del derecho objetivo que tiene en la Constitucin su instancia suprema.
Por esas consideraciones, la Corte proceder a retirar el
trmino arbitrariamente (referido a los atributos del derecho real de
propiedad en Colombia) del artculo 669 del Cdigo Civil, demandado.
No se excluirn del artculo demandado las expresiones "no siendo
contra ley o contra derecho ajeno", como lo solicita el actor, porque ellas,
precisamente, recuerdan que las potestades implcitas en la propiedad
estn limitadas, y no pueden por tanto, ser ejercidas segn el arbitrio del
titular.17
Para esta Sala, el derecho discutido se mueve dentro de un marco de libertades

limitadas para los administrados, sin que esas restricciones impliquen la prdida
de su esencia fundamental. En efecto, con el desarrollo jurisprudencial transcrito
17 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-595. 18 de agosto de 1999. Expediente D2292. M.P. CARLOS GAVIRIA DAZ
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
se dispuso que la propiedad es una garanta relativa, sujeta a las acotaciones que
sobre ella pueda imponer el inters general.
El Decreto Distrital No. 033 de 2009 contiene una barrera al ejercicio pleno a la
posesin de automotores, pero no es dable afirmar que implique una
desnaturalizacin a la misma, porque como qued anotado, en nuestro
Ordenamiento Jurdico se reconoce como la aplicacin flexible de una prerrogativa
social.
Sostuvo adems el apelante que con la restriccin vehicular se suscita la figura
jurdica de la nuda propiedad, pero recuerda esta Colegiatura que esa afirmacin
desdice del desarrollo legal del concepto de dominio consagrado en el Cdigo
Civil, que exige, para aducir la existencia de una posesin limitada, la cesin de un
bien en usufructo.
La prosperidad de los argumentos expuestos por el apelante implicara reconocer
que entre todos los propietarios de automviles y el Estado, se hubiera celebrado
un contrato que le diera a la Administracin la calidad de usufructuaria y que
podra disponer libremente de todos los bienes puestos a su disposicin, situacin
que evidentemente no se suscit en el Distrito Capital.
En sntesis, la restriccin vehicular contenida en el Decreto Distrital No. 033 de
1999 es un mecanismo creado legalmente con el fin de garantizar un mejor
desarrollo del trnsito en la ciudad de Bogot, que no restringe el derecho de
propiedad y por ende no desvirta el hecho generador del tributo.
Bajo esa lgica es simple deducir que todas aquellas personas que adquieren
automotores y deciden no ponerlos en circulacin por cualquier motivo, como lo es
el caso de los coleccionistas, estn tambin sometidos al pago del impuesto a
favor del distrito por cuanto son bienes que integran el patrimonio del
contribuyente.
En consonancia con esta posicin y en desarrollo del principio de la equidad
tributaria, existe una posicin del Mximo Tribunal Constitucional en punto a que
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
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los impuestos cobrados pueden no corresponder a renta efectiva sin que ello
signifique sean ilegales:
Es cierto que las limitaciones legales pueden tambin implicar ciertos
sacrificios en trminos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto
cobrado puede no corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin
embargo, esta Corporacin haba establecido que tales sacrificios no
violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se justifiquen en la
persecucin
de
otros
objetivos
tributarios
o
econmicos
constitucionalmente relevantes, pues no slo el Legislador puede buscar
conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino que,
adems, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto,
y no de un impuesto especfico. Una regulacin tributaria que no utilice
criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el goce
de un derecho fundamental, no viola el principio de igualdad si la
clasificacin establecida por la norma es un medio razonablemente
adecuado para alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible.18
Deviene en consecuencia que se debe acreditar la finalidad social que busca la

medida de restriccin vehicular Pico y Placa, contenida en el Decreto 033 de
2009, para deducir si con ella se soporta la posicin de alterar los derechos de
posesin y propiedad de los miembros del grupo actor, dentro de los preceptos
legales y jurisprudenciales referidos, sin que ello implique la eliminacin del
supuesto generador del Impuesto sobre Vehculos Automotores, sobre el que se
pretende la indemnizacin colectiva.
Reconoce esta Sala que el anlisis de los documentos aportados al expediente
para demostrar que la restriccin vehicular conllev beneficios para la colectividad
no significa que la discusin central del sub lite sea la conveniencia o no de esa
medida, lo que se logra con este estudio es acreditar que la finalidad del Decreto
Distrital No. 033 de 2009 es eminentemente social, y la bsqueda del inters
general en aras del cumplimiento efectivo de los fines del Estado. Constituye un
anlisis lgico y necesario para deducir que la norma aludida no contraviene la
naturaleza del tributo atacado. Ese fin logrado se entonces con los documentos
aportados al plenario, entre los cuales reposan los siguientes que interesan al
debate:
18 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-409/06
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
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- PICO Y PLACA EXTENDIDO- Primer informe de evaluacin. 18 de mayo de
2009. (folios 1 a 15 anverso cuaderno No. 2), suscrito por el entonces Alcalde
Mayor de Bogot. Dr. Samuel Moreno Rojas, en donde se consignaron las
siguientes conclusiones:
De acuerdo con la primera evaluacin de la medida de pico y placa
extendido se concluye que esta s ha cumplido con los objetivos
propuestos, dado que en efecto ha mitigado el impacto negativo en la
movilidad de la ciudad, por cuenta del inicio de la ejecucin del Plan de
Obras en la malla vial.
Los resultados del monitoreo muestran que la medida ha logrado el
objetivo de evitar un colapso en la movilidad, al generar un quiebre en
la tendencia decreciente de la velocidad promedio de la ciudad que se
vena presentando en los aos 2007 y 2008, lo que se hace evidente
para la franja denominada hora valle.
En ese sentido, es destacable que en el primer mes de aplicacin de la
medida se presenta un incremento del 10,11% en la velocidad. Para
los meses de marzo y abril, aun cuando la velocidad en hora valle es
superior a la del primer trimestre de 2008 en 7,12% y 3,37%
respectivamente, se da una cada frente al mes de febrero asociada a
la paulatina puesta en marcha de obras de infraestructura y
mantenimiento vial.
De acuerdo con el Plan de Obras, para los meses venideros la
implementacin del plan de obras se seguir intensificando, lo cual
pone de presente que la situacin actual y la del futuro inmediato sera
cada vez ms crtica, de no haberse tomado, en febrero, la decisin de
implantar la medida de pico y placa ampliado. Desde este punto de
vista, las labores de planeacin y modelacin llevadas a cabo por la
Administracin Distrital y que dieron el sustento tcnico para modificar
el pico y placa, se muestran acertadas y oportunas.
Como se esperaba, la restriccin gener una mayor demanda de
transporte pblico, lo cual resulta consecuente con los principios
enunciados en el Plan Maestro de Movilidad que orientan la Poltica de
Movilidad Distrital: incentivar y privilegiar el uso del transporte pblico y
promover un uso ms racional del vehculo particular.
Segn la evaluacin realizada, el transporte pblico s fue capaz de
absorber una mayor demanda de pasajeros generada por la
restriccin, optimizando su oferta.
En particular para el caso de Transmilenio, al comparar los resultados
de la demanda entre un da tpico antes de implantar la medida y el
perodo 30 de marzo al 13 de abril, se registra un incremento en la
hora pico del 5% y en la hora valle del 11%, lo cual refleja una mayor
utilizacin y eficiencia en el sistema.
La medida tambin ha sido benfica en trminos de la cultura
ciudadana, pues sta ha manifestado un mayor acatamiento a la
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restriccin ampliada, que en aos anteriores, segn se deduce del
descenso en el nmero de comparendos por incumplimiento del pico y
placa. Ello significa que la ciudadana est contribuyendo con una
decisin tomada para el beneficio colectivo, as afecte o no su inters
individual. Tambin ha presentado buenos resultados en seguridad
vial, con la reduccin de la accidentalidad.
Con las herramientas disponibles, no hay suficiente evidencia para, de
forma confiable, aseverar un grave impacto del pico y placa sobre el
desempeo econmico de la ciudad. Por el contrario, la Encuesta
Raddar nos indica que el consumo de los hogares ha presentado un
leve aumento de 1,89% en el primer trimestre del ao, a diferencia del
ltimo trimestre de 2008 y, por su parte, el recaudo del ICA muestra un
incremento de 10,7%, en el perodo enero abril 2009, frente a los
mismos meses del ao anterior.
En trminos ambientales, la reduccin del flujo vehicular ha contribuido
a disminuir los niveles de emisin de contaminantes atmosfricos.
Aunque las concentraciones contaminantes no disminuyen de manera
representativa, s evidencian tendencias a largo plazo, en especial por
la reduccin del material particulado PM10.
Dados los buenos resultados en movilidad, ocupacin, seguridad vial,
cultura ciudadana y ambiente, el Gobierno de la Ciudad ha decidido
mantener la medida sin ajuste alguno, sobre todo si se considera que
cada da entrarn en ejecucin nuevos proyectos del Plan de Obras,
durante este ao.
No obstante, la Administracin seguir adelante con el seguimiento
diario y la evaluacin de cada trimestre, cada vez mejorando ms las
herramientas de medicin, con el propsito de contar con los
elementos que justifiquen o no un ajuste a la medida de restriccin
horaria para los vehculos particulares.
El Gobierno de la Ciudad, dentro de su poltica de inclusin y equidad,
mantendr y reforzar los espacios de dilogo y conciliacin con los
diversos sectores.
- DECRETO 033 DE 2009 PICO Y PLACA EXTENDIDO INFORME DE

EVALUACIN SEGUNDO TRIMESTRE DE 2009: (folios 16 a 38 cuaderno No. 2)
() Es necesario destacar nuevamente que la medida prioriza el
inters general sobre el particular, teniendo como finalidad colateral
incentivar el uso del transporte pblico, con resultados hasta ahora
positivos por aumento en los porcentajes de ocupacin, especialmente
en el uso del servicio de transporte pblico masivo.
A su vez, al reconocible impacto causado entre los usuarios del
vehculo particular, se le plantean y desarrollan soluciones alternas
tales como las acciones emprendidas en cultura ciudadana con el
proyecto comparte tu carro, concientizando a los ciudadanos que
cuando viaja una sola persona por vehculo la malla vial se ve
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
saturada, resultando factible su optimizacin solo si se maximiza la
ocupacin de los vehculos, condicin que nos lleva a un escenario
gana-gana.
De la evaluacin de los impactos sociales, se resalta de manera
significativa el mejoramiento en la calidad de vida al reducirse los
niveles de estrs por causa del cumplimiento de la medida cuando sta
era fraccionada, fortaleciendo la seguridad vial por la reduccin de la
accidentalidad, la cual presentaba sus mayores niveles en los
momentos previos al pico y placa de la tarde, pues los conductores de
vehculos con restriccin tendan a aumentar sus velocidades de
desplazamiento para llegar ms pronto a su destino y as no ser
sancionados.
A guisa de comentario procede sealar el hecho irrebatible que toda
decisin pblica implica beneficios y costos. Sin embargo, las
conclusiones derivadas dan cuenta que los alcances de la medida son
satisfactorios, por lo que se recomienda su continuidad, preservndole
el carcter temporal originalmente asignado, la continuacin de su
valoracin peridica y el desarrollo de nuevos instrumentos conexos
que potencien sus finalidades.

EVALUACIN TERCER TRIMESTRE DE 2009 (folios 39 a 65 cuaderno No. 2):
La medida del pico y placa extendido ha sido efectiva para ordenar y
regular el trfico vehicular e incentivar a los ciudadanos a hacer un uso
racional del vehculo privado con el fin de optimizar la infraestructura
vial existente, ms an cuando se encuentra en ejecucin el Plan de
Obras Pblicas para el perodo 2009-2011. En el lapso comprendido
entre febrero-octubre de 2009, se abrieron 2.529 frentes de obras para
construir, mantener y/o arreglar redes de servicios pblicos, 2.091
frentes de obra en infraestructura vial como es el caso de la ampliacin
de la Autopista Norte, construccin y rehabilitacin de vas en
diferentes localidades de Bogot, entre otras y 1.411 frentes de obra
troncales12 (fase III de TransMilenio), para un total de 6.03113.
Lo anterior indica que de no haber adoptado la medida se habra
generado un traumatismo mayor en la movilidad, calidad de vida,
medio ambiente y productividad del Distrito Capital.
Los beneficios generados con la medida se ven reflejados en los
siguientes aspectos:
a) La medida tuvo un efecto positivo sobre el comportamiento
promedio de volmenes vehiculares para las cuatro estaciones
representativas en el periodo del medio da. Este indicador evidencia la
disminucin promedio de 3,21% correspondiente a 7.760 vehculos
menos.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
b) La medida de pico y placa extendido ha sido favorable para el
transporte pblico colectivo, desde el inicio de la medida se ha
observado un incremento en la demanda de 63.780 pasajeros entre el
primer y tercer trimestre, pasando de 697.364 a 761.144 pasajeros. As
mismo, se observa un aumento de la demanda en el transporte pblico
individual de 0,93%% con respecto al mismo periodo del ao anterior.
c) TransMilenio S.A. ha respondido a las demandas de transporte de la
ciudad incrementando su oferta, lo que permite a los ciudadanos
movilizarse a sus lugares de destino sin ningn traumatismo. Desde
que se implement la medida, el sistema de transporte masivoTransMilenio, ha incrementado el nmero de pasajeros movilizados en
8.75% respecto al mismo periodo del ao anterior, en el 2009 (febrerooctubre) se movilizaron 13.562.398 mientras que en el 2008 (febrerooctubre) se movilizaron 12.471.051.
d) En general desde el punto de vista de velocidad, se presentan
mejoras en la movilidad para los nueve meses de implementacin de la
medida frente al comportamiento registrado para el ao
inmediatamente anterior. Para los corredores de la Avenida Calle 26, la
Avenida 68-Avenida Calle 100, la Avenida Boyac y la Avenida NQS,
se registran disminucin en promedios de velocidad, debido a la
ejecucin de las obras en estos corredores. En el tercer trimestre de
2009 se incrementan los promedios registrados en la Avenida Calle 19
y la Avenida Carrera 15, con respecto al mismo lapso de 2008, los
cuales presentaban promedios crticos por debajo de los 15 Kph.
Ubicndose as todos los corredores entre 15 y 35 Kph. Lo que
evidencia un impacto positivo de la medida en la franja objeto de la
medida.
e) Muchos de los accidentes acontecidos con anterioridad a la medida
se presentaron en minutos previos a la hora de inicio de la restriccin,
es por eso que uno de los logros ms positivos de la medida es el
impacto que esta ha tenido sobre la seguridad vial. Entre febrero y
octubre de 2009, el nmero total de accidentes de trnsito disminuy
13% con respecto al ao anterior. En 2009 se han presentado 23.840
eventos mientras que en 2008 ocurrieron 27.530. En cuanto a
accidentes con muertos estos se han reducido en un 0.51% en lo
transcurrido de la medida con respecto al mismo periodo del ao
anterior. Los accidentes con lesionados (graves y leves) han
disminuido en 2.37%.
f) La ciudadana ha acatado la norma esto se ve reflejado en la
disminucin de infracciones impuestas a los conductores de vehculos
particulares por concepto de la infraccin 47: Transitar por sitios
restringidos o en horas prohibidas por la autoridad competente. Para el
periodo de anlisis febrero-octubre 2008-2009, se impusieron 35.559
comparendos en 2008 y 18.476 en 2009, lo que representa una
disminucin de 48%.
g) Uno de los argumentos en contra de la medida, es el efecto que
esta podra generar sobre el incremento del parque automotor de la
ciudad, debido a que las personas tendran incentivos a adquirir un
vehculo nuevo para realizar sus desplazamientos. El anlisis del
comportamiento de la matrcula inicial de 42 vehculos particulares
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
muestra que este trmite se redujo 20.21% en el periodo febrerooctubre de 2009 con respecto al 2008. En 2009 se matricularon 50.360
unidades, mientras que en 2008 la cifra lleg a 63.117. Por otro lado, la
matrcula inicial de motocicletas particulares disminuy en un 21,87%
con respecto al mismo periodo del ao anterior, al pasar de 22.659
unidades en 2008 a 17.704 en 2009.
h) En la valoracin econmica, no se encontr evidencia contundente
de que el pico y placa tenga un efecto directo sobre el decrecimiento
econmico que presenta la ciudad; esta situacin se explica en parte
como consecuencia de la recesin econmica mundial y del pas. Las
exportaciones de Colombia cayeron 11% para el primer semestre,
adicional la crisis con el principal socio comercial Venezuela acenta
esta situacin. Por otro lado, la Muestra Trimestral Manufacturera de
Bogot presenta un fuerte deterioro de la produccin, sobre todo en la
fabricacin de automviles (cada del 40%), en textiles y maquinaria y
equipo. El nico subsector industrial que alcanza variaciones positivas
es la produccin y transformacin de carnes, aceites y grasas, frutas y
verduras.
i) En cuanto a la valoracin ambiental, la medida ha permitido mitigar
los efectos nocivos en el medio ambiente de la utilizacin de vehculos
privados, este medio de transporte se configura como una de los ms
contaminantes. El Monxido de Carbono CO presentan una
reduccin neta del 3%, por su parte el Ozono-O3 disminuy el nmero
total de excedencias lo que significa mejoras en la calidad del aire.

EVALUACIN PRIMER AO (Folios 66 a 96 cuaderno No. 2):
Con la evaluacin de los resultados, soportado en evidencias
empricas, que se originan en la etapa del seguimiento sistemtico al
conjunto de medidas adoptadas en materia de movilidad, con mayor
nfasis en lo que atae al Decreto 033 de 2009, por parte del
Observatorio de Monitoreo y Seguimiento, al trmino de un ao de la
expedicin correspondiente, se concluye que los cometidos de la
Administracin Distrital se expresan consecuentemente en:
1. Un menor volumen de vehculos circulando en el transcurso de las
horas valles, factor que disminuye la congestin, incrementa las
velocidades reales comparativas en la franja de actuacin, hace ms
razonable el uso del vehculo particular y reasigna los viajes de la
nueva demanda al transporte pblico, lo que constituye un agregado a
las finalidades del sector conforme el objetivo bsico del PMM en
cuanto hace a la consolidacin del transporte pblico como eje
estructurador de la movilidad.
2. El mejoramiento en la calidad de vida de los ciudadanos por: i)
Mayor disponibilidad de tiempo de ocio por parte del usuario al
disminuir la duracin del desplazamiento promedio, reflejando las
disponibilidades alternativas en atencin a la familia, recuperacin
fsica y mental; ii) Fortalecimiento de la acciones estratgicas
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
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encaminadas a la disminucin en accidentalidad vial, la cual
presentaba sus mayores niveles en los momentos previos al pico y
placa de la tarde, pues los conductores de vehculos con restriccin
tendan a aumentar sus velocidades de desplazamiento para llegar
ms pronto a su destino y as no ser sancionados; iii) Reduccin en los
niveles de estrs al desaparecer la franja de la medida fraccionada; iv)
Disposicin de un aire con sensible disminucin de elementos
contaminantes; y v) Conducta ciudadana ms apropiadas que prodigan
el bien general, el respeto a la institucionalidad y la modelacin de
comportamientos asociativos.
3. Incremento de la competitividad urbana representada en menores
costos sociales por reduccin de la accidentalidad y mayor
disponibilidad de tiempo para el ocio productivo por aumento en las
velocidades promedios de los desplazamientos.
4. La medida de pico y placa es congruente y consistente con la nueva
concepcin mundial de una movilidad sostenible en cuanto posibilita el
transporte a unos costos sociales y ambientales menores a los
momentos previos a su declaratoria, sustentados en dos pilares
fundamentales:
a. Racionalizacin y restriccin del uso del vehculo privado
(alternativas basadas en la eco movilidad) y, b. La potenciacin del
transporte pblico (reorganizando el espacio pblico y priorizndolo
para el transporte pblico).
5. El Plan de Obras pone de manifiesto una sensible afectacin a la
movilidad, sin embargo, lo decretado por el Gobierno Distrital
contrarrest los detrimentos contingentes, ya que si no se hubiera
implementado la medida seguramente se habra llegado a la parlisis
total en los corredores viales altamente intervenidos.
6. Las velocidades de recorrido acusan una tendencia inversa a la
duracin de la medida.
7. Las velocidades registradas corroboran que solo la actuacin de la
medida decretada ha hecho posible que en los corredores con prdida
de velocidades, por estar altamente impactados, sta no sea mayor,
mientras que en aquellos corredores no intervenidos se gana en
velocidades.
8. La percepcin de usuarios y conductores, tanto de vehculos
particulares como pblicos, es la de una importante reduccin del
trfico de la ciudad, lo cual es indicativo que en lugar de verse
amenazados por la medida la acojan de conformidad en su
cotidianidad.
El estudio efectuado sobre los medios de conviccin allegados al expediente y en

particular los estudios elaborados por las autoridades competentes que obran en
los informes antes aludidos del cuaderno No. 2, permite deducir la acreditacin por
parte de la entidad demandada, de que la medida de restriccin vehicular pico y
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placa contenida en el Decreto Distrital No. 033 de 2009, ha generado numerosos
beneficios para la comunidad que habita en la ciudad de Bogot D.C., con los que
se logra la prevalencia del inters general por sobre los particulares, el
cumplimiento de la funcin social de la propiedad privada, la preservacin del
medio ambiente y la contribucin a lograr un orden econmico y social justo.
Las implicaciones de la anterior conclusin radican en que est probado el fin de
la norma de proteger intereses eminentemente colectivos sin que con ella se
afecten los atributos del derecho de propiedad o posesin, mxime porque no
puede predicarse de ellos que sean absolutos como qued anotado lneas atrs.
Menester es anotar que al hacer referencia a la naturaleza de los impuestos, el
Honorable Consejo de Estado, ha consagrado lo siguiente:
es un gravamen que surge unilateral, obligatoria y coactivamente del
solo hecho de la sujecin del contribuyente o responsable al poder
de imposicin del Estado, sin contraprestacin o equivalencia individual
ni directa a favor de los mismos19 (Resalta la Sala)
En esa lnea argumentativa, concluye esta Sala que el impuesto sobre vehculos
automotores es de carcter real y est llamado a gravar la propiedad que ejerce
una persona cualquiera sobre un automotor y por su desarrollo legal y
jurisprudencial no es dable limitar su monto al uso que sobre el bien se realice,
como quiera que el elemento generador es taxativo y lo constituye el titulo de
propietario o poseedor. No se configura entonces un dao antijurdico con su
cobro, como fuera alegado por el grupo de actores, la prosperidad de sus
pretensiones conllevara al desconocimiento de la naturaleza esencial del
gravamen.
As, las incidencias que puede acarrear esa medida, no afectan al derecho de
propiedad, de manera tal que este pueda verse suprimido, lo que se hace es hacer
efectiva su finalidad social, limitando el acceso vehicular a determinados das y
horas de la semana, en aras de lograr un cometido comunitario, por sobre los
beneficios particulares e individuales.
19 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Cuarta, 4 de
mayo de 2011. Sentencia 11996. M.P. MARIA INEZ ORTIZ BARBOSA
42
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Aunado a todo lo anterior y como criterio de esta Sala, se tiene que la prosperidad
de las pretensiones reclamadas en el lbelo de demanda, implicara el
reconocimiento expreso de una exencin tributaria, como quiera que la
indemnizacin alegada partira del supuesto de que nunca debi gravarse a los
actores de grupo, el Impuesto de Vehculos Automotores. Al respecto se recuerda
que esas exoneraciones son por naturaleza taxativas y en ninguna de ellas se
encuentra desarrollada por lnea legal o jurisprudencial, la de vehculos
particulares de propietarios que estuvieran sometidos a la restriccin contenida en
el Decreto Distrital No. 033 de 2009.
La exencin implica la existencia de una relacin tributaria impersonal, establecida
en la norma y que se configura en el sujeto pasivo al que se le favorece por
disposiciones y razones de orden administrativo, de poltica social, de orden
econmico, etc., con un beneficio fiscal. Este se refiere a ciertos supuestos
objetivos o subjetivos que afectan el hecho inoponible y cuyo acaecimiento reduce
o aminora el nacimiento de la obligacin establecida en la norma tributaria, que
generalmente consiste en la condonacin del pago del impuesto.
De otro lado, la no sujecin consiste en la manifestacin expresa que hace el
legislador respecto de la no inclusin de ciertos individuos o actividades, como
sujetos pasivos del impuesto o que se consideren actividades no gravadas.
En este sentido la Ley 488 en su Artculo 141 contempla en forma expresa para
tales efectos a algunos vehculos atendiendo a sus caractersticas, como lo es el
caso de los vehculos de servicio pblico por ejemplo.
Por su parte, la norma que determina las exenciones aplicables en el orden
distrital es el Artculo 62 del Decreto 352 de 2002:
Artculo 62. Vehculos gravados. Estn gravados con el impuesto los
vehculos automotores nuevos, usados y los que se internen
temporalmente al territorio nacional, salvo los siguientes:
a) Las bicicletas, motonetas y motocicletas con motor hasta de 125 c.c.
de cilindrada;
43
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
b) Los tractores para trabajo agrcola, trilladoras y dems maquinaria
agrcola;
c) Los tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras,
motoniveladoras y maquinaria similar de construccin de vas pblicas;
d) Los vehculos y maquinaria de uso industrial que por sus
caractersticas no estn destinados a transitar por las vas de uso
pblico o privadas abiertas al pblico, y
e) Los vehculos de la Empresa Distrital de Transporte Urbano, desde
su liquidacin hasta la modificacin o cancelacin de las matrculas de
los mismos.
()
En el caso que nos ocupa, de acuerdo al sujeto pasivo, no hay disposicin alguna
consignada en la Ley o en Acuerdos del Concejo Distrital que haya otorgado
beneficio a los vehculos particulares sometidos a restriccin vehicular, por lo que
no existe fundamento legal ni constitucional alguno que releve del cumplimiento de
las obligaciones a cargo de los miembros del grupo por concepto del tributo sobre
vehculos automotores.
Vale recordar que en Bogot se encuentran gravados los bienes de servicio
pblico conforme a lo previsto en el Artculo 138 de la Ley 488 de 1998 y el
Acuerdo No. 028 de 1995, y aquellos que no tienen esa destinacin, se encuadran
en la definicin de servicio particular, por lo tanto se les aplica la tarifa definida en
la Ley con las actualizaciones dadas mediante Decreto Nacional.
Hechas las anteriores precisiones es necesario recalcar en la posicin del Mximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando estudi lo relacionado con las
restricciones al trnsito vehicular, as:
() No comparte la Sala las argumentaciones contenidas en la

demanda como fundamento de la solicitud de nulidad del Decreto 626
de 1998, pues lo cierto es que, siendo el Alcalde mayor de Bogot
suprema autoridad de polica, le corresponde la adopcin de
cualquier medida que considere necesaria para conservar y
restablecer el orden pblico, y para nadie puede ser desconocido
que la salubridad, seguridad y la funcin de tranquilidad son
aspectos que se afectan de manera directa con la congestin
vehicular. Adems, cuando el artculo 38 del Estatuto Orgnico
del Distrito Capital atribuye al Alcalde Mayor de la ciudad la
direccin administrativa y la funcin de asegurar el cumplimiento
de sus funciones, la prestacin de los servicios y la construccin
de las obras a cargo del Distrito, bastara esta sola norma para
justificar la competencia del Alcalde Mayor de Bogot para la
44
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
adopcin de la medida, pues el poder de polica debe ser
entendido como una de las manifestaciones de naturaleza
puramente normativa que se caracteriza por la facultad legtima
de regulacin de la libertad con actos de carcter general e
impersonal, y con fines de convivencia social, en mbitos
ordinarios y dentro de los trminos de la salubridad, moralidad,
seguridad y tranquilidad pblicas que lo componen.
Pero eso en el ejercicio del poder de polica, a travs de la ley y de los

reglamentos, se delimitan derechos constitucionales de manera
general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su
especfica y concreta limitacin para garantizar los elementos que
componen la nocin de orden pblico policivo.
Partiendo del anterior concepto, respecto de la responsabilidad del

orden pblico atribuida a los alcaldes debe tenerse en cuenta que la
Constitucin indica que les corresponde cumplir y hacer cumplir sus
normas y las de la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los
acuerdos del concejo, as como conservar el orden pblico del
municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que
reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. Por
ello, el alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de
polica del municipio y, en tal calidad, adems de la funcin genrica,
confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems
derechos y libertades, tiene a cargo la especfica de salvaguardar, en
el mbito territorial del municipio, la pacfica convivencia entre sus
habitantes y el ejercicio razonable y lcito de las actividades que ellos
emprendan.20 (Resalta la Sala)
A similares conclusiones arrib la Honorable Corte Constitucional, cuando

atendiendo una accin de tutela, dispuso:
Los habitantes de la ciudad de Bogot, en ocasin a la medida de

restriccin vehicular "pico y placa", tienen la obligacin de ceder
parte del ejercicio de sus derechos fundamentales, entre ellos,
especialmente, el de libre circulacin, a fin de procurar los
objetivos propuestos por esta medida, ya que estn encaminados
al bienestar general de la ciudad.
20 CONSEJO DE ESTADO. Seccin Primera, 17 de mayo de 2001. M.P. OLGA INES

NAVARRETE. Exp. 5575.
45
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
As como lo indica el "estudio de evaluacin y seguimiento a la medida
de restriccin vehicular para vehculos particulares (sic)", con las
medidas adoptadas por medio del Decreto 007 de 2002, las entidades
demandadas buscan incentivar el transporte pblico, a fin de
racionalizar el uso de la malla vial y aumentar la ocupacin de los
vehculos particulares. En miras a cumplir este ltimo objetivo, la
Administracin ha requerido a los usuarios a organizarse con vecinos,
compaeros de trabajo y estudio para compartir sus vehculos
particulares.
Encuentra la Corte que las cargas que tienen que soportar los
destinatarios de la restriccin vehicular derivadas de la limitacin
al derecho de circular libremente, a fin de procurar orden y un
mejor ambiente para la ciudad, responden al principio de la
prevalencia del inters general sobre el particular, en el Estado
Social de Derecho.
Entre los efectos positivos producidos por esta medida se encuentran:

la desestimulacin en el uso del vehculo particular, mejoramiento de
las condiciones de circulacin y desplazamiento, la racionalizacin en
la utilizacin de la malla vial, el aumento en la utilizacin de buses y
colectivos, y la creacin de nuevas troncales del Sistema Transmilenio.
La gran mayora de stos se presentaron en colaboracin con la
ciudadana, que se ha esforzado y muchas veces sacrificado,
acudiendo al sistema de transporte pblico colectivo o masivo con el
fin de suplir la necesidad de moverse de un lugar a otro.21 (Resalta la
Sala)
Se infiere de lo antes desarrollado que fue acertada la posicin del seor Juez de
Primera Instancia, cuando consider que a los miembros del grupo actor los
motiva una pretensin que desconoce la finalidad social de la restriccin vehicular
contenida en el Decreto Distrital No. 033 de 2009, en tanto ella trae implicaciones
favorables para la colectividad, valor que sin lugar a hesitacin debe prevalecer en
un Estado Social de Derecho por sobre el reconocimiento de una indemnizacin
colectiva injustificada. No puede concedrseles la razn cuando consideran que la
privacin de movilidad los afecta de manera irracional como quiera que se
encuentra acreditado el beneficio de esa medida para la colectividad, entre
quienes se encuentran los aqu demandantes.
21 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-117/03. Ref. Exp. T-654450. 13 de febrero
de 2003. M.P. CLARA INES VARGAS HERNNDEZ.
46
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Adicionalmente aleg en la impugnacin el apoderado del grupo accionante lo

siguiente:
() Finalmente y con relacin al test de proporcionalidad o
ponderacin que tan ligeramente pretendi hacer el a quo frente a un
posible conflicto o colisin de derechos, olvida el hecho notorio atrs
mencionado, que ha (sic) juicio de la Contralora General de la
Repblica caus un dao antijurdico que podra ser superior a $ 2,2
billones. (sic)
De la revisin del fallo apelado se tiene que en l, el a quo expuso el

planteamiento que ahora se transcribe:
() De otra parte, la misma Corte al sealar los lineamientos del test
de proporcionalidad o ponderacin que debe hacer el operador judicial
cuando al examinar un caso encuentra un conflicto o colisin de
derechos que deben armonizarse o ponderarse consultando los
valores, principios, garantas y derechos de mayor trascendencia
desde el punto de vista constitucional mencion:
En relacin con el juicio de proporcionalidad que el juez constitucional
debe adelantar sobre este tipo de disposiciones que introducen lmites
a los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha definido que la
verificacin debe recaer no solo sobre el hecho de que la norma
logre una finalidad legtima, sino que tambin debe establecerse
si la limitacin era necesaria y til para alcanzar tal finalidad.
Adems, para que dicha restriccin sea constitucional, se
requiere que sea ponderada o proporcional en sentido estricto.
Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si,
desde una perspectiva constitucional, la restriccin de los
derechos afectados es equivalente a los beneficios que la
disposicin genera. Si el dao que se produce sobre el patrimonio
jurdico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la
norma est en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y,
en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional.
En el caso que ocupa la atencin del Juzgado en esta oportunidad,
queda de relieve que la restriccin a la circulacin de vehculos
particulares en la ciudad de Bogot, tiene y logra una finalidad legtima
y necesaria, por cuanto busca, entre otros objetivos, la prevalencia del
inters general, hacer cumplir la funcin social y ecolgica de la
propiedad, preservar el medio ambiente y contribuir a lograr un orden
econmico y social justo.
As, el inters general est representado en el 80% de los viajes
motorizados que se realizan diariamente en la ciudad, frente al 14.2%
de los viajes que se hacen en vehculo particular. Con relacin a los
47
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
beneficios en trminos ambientales, el estudio adelantado por la
Secretara Distrital de Movilidad demuestra una disminucin
considerable en el material particulado y en el monxido de carbono
presentes en la atmsfera, aunado a la disminucin de la
accidentalidad y al incremento en la velocidad de desplazamiento,
beneficios que resultan ostensiblemente superiores al eventual
perjuicio que la medida censurada pueda irrogar a los propietarios de
los vehculos particulares. () (Se Resalta)
Es adecuado entonces, entrar a analizar si la elaboracin del Juez de Primera

Instancia fue adecuada en punto al concepto de test de proporcionalidad. Al
respecto recuerda la Sala que este se aplica en presencia de disposiciones que
limitan derechos o principios constitucionales y tiene como objetivo la proteccin
frente a medidas excesivas, desproporcionadas e injustificadas. As, las
restricciones del legislador al ejercicio de los derechos consagrados por el
constituyente no pueden ser caprichosas y deben estar respaldadas por el hecho
de que con ellas se pretende y se puede alcanzar un fin legtimo. Ha dicho la
Honorable Corte Constitucional que conviene aplicar esta figura ante una norma
que () restringe derechos o principios fundamentales, pues su objetivo es establecer si
la finalidad perseguida con la respectiva norma justifica tal restriccin, y si su contenido,
en cuanto limita el ejercicio de aquellos, es proporcional a la restriccin impuesta
22
La Jurisprudencia Constitucional ha desarrollado tambin el trmite para la

aplicacin de esta herramienta jurdica, debiendo seguirse unos determinados
pasos para que su implementacin sea adecuada a los diversos casos que se
surten frente al Juez.
En primer lugar es necesario verificar la legitimidad de la finalidad que la norma
pretende alcanzar; posteriormente se debe analizar si la restriccin de derechos
es
idnea
adecuada,
sucesivamente
valorar
si
es
necesaria
indispensable y, por ltimo, si es proporcionada en estricto sentido o

ponderada23.
22 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-741 de 1999. M.P. FABIO MORON
DAZ
23 Al respecto ver CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias C-093/01, M. P. Alejandro
Martnez Caballero (fundamento 4); Sentencia C-584/97, M. P. Eduardo Cifuentes Muoz y
C-022/96, M. P. Carlos Gaviria Daz (apartado 6.3.3).
48
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
La legitimidad hace referencia a que el fin que la norma pretende alcanzar no debe
estar prohibido por la Constitucin y debe ser adems un fin necesario y
constitucionalmente importante. La norma en cuestin, segn el Alto Tribunal
Constitucional:
() no puede tener cualquier finalidad sino que debe estar orientada a
proteger valores que tengan un sustento constitucional expreso, ya sea
por cuanto la Carta los considera valores objetivos del ordenamiento
(). Esto significa que estas medidas deben ser no slo admisibles
sino buscar la realizacin de objetivos constitucionalmente
importantes24
Para el sub lite la norma discutida (Decreto Distrital No. 033 de 5 de febrero de
2009), despliega sus objetivos en la parte considerativa de su texto:
Que el artculo 3 de la Ley 769 de 2002 prescribe que son

autoridades de trnsito los Alcaldes y los organismos de trnsito de
carcter distrital.
Que el inciso 2 del pargrafo 3 del artculo 6 de la Ley 769 de 2002

prescribe que los Alcaldes, dentro de su respectiva jurisdiccin,
debern expedir las normas y tomarn las medidas necesarias para el
mejor ordenamiento del trnsito de personas, animales y vehculos por
las vas pblicas.
Que corresponde a las autoridades nacionales, departamentales y

municipales velar por la proteccin y buen uso de su infraestructura
vial, y de acuerdo con ello cuentan con la facultad de impedir, limitar o
restringir el trnsito o estacionamiento de vehculos por determinadas
vas de su jurisdiccin, conforme a lo establecido en el artculo 119 de
la Ley 769 de 2002.
Que el artculo primero de la Ley 1083 de 2006 dispone que los

municipios y los distritos debern adoptar mediante Decreto los Planes
de Movilidad, en concordancia con el nivel de prevalencia de las
normas del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial.
24 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-309/97, M. P. Alejandro Martnez

Caballero.
49
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Que los literales b) y e) del artculo 108 del Acuerdo 257 de 2006
prescriben como funciones bsicas de la Secretara Distrital de
Movilidad la de fungir como autoridad de trnsito y transporte, y
disear, establecer, ejecutar, regular y controlar, las polticas sobre el
trnsito y el transporte en el Distrito Capital, en concordancia con los
literales b) del artculo 2 y b) del artculo 4 del Decreto Distrital 567
de 2006.
Que la Administracin Distrital en el curso de los ltimos aos ha

tomado medidas para el mejor ordenamiento del trnsito de vehculos
en las vas pblicas de Bogot. D.C., a travs de los Decretos
Distritales 626 de
1998, 1098 de
2000, 7 de
2002, 57 de
2003, 180 y 198 de 2004, mediante los cuales se, establecieron
restricciones, en horarios determinados, a la circulacin de vehculos
particulares de acuerdo con su nmero de placa.
Que el numeral 5 del artculo sptimo del Decreto Distrital 319 de

2006, Plan Maestro de Movilidad, incluye como poltica de movilidad la
racionalizacin del uso del vehculo particular, teniendo en cuenta la
ocupacin vehicular y la demanda de viajes, y dispone que el
transporte pblico debe considerarse como eje estructurador de la
movilidad.
Que la existencia de una franja en la cual todos los vehculos pueden

circular franja valle-, genera gran congestin para la ciudad,
especialmente para los usuarios del servicio pblico, el cual representa
el ochenta por ciento (80%) de los viajes de la ciudad, como se
concluye del Estudio de Flujo Vehicular 2007-2008, adelantado por la
Secretara Distrital de Movilidad.
Que con base en las Estadsticas de Accidentalidad consolidadas por

la Direccin de Seguridad Vial y Comportamiento del Trnsito de la
Secretara Distrital de Movilidad se registra que durante el perodo
2006-2008 la accidentalidad de vehculos presenta sus ms altos
niveles en la franja valle, por la existencia de un mayor volumen de
vehculos, que tiene una relacin directa con el nmero de eventos de
accidente.
Que uno de los factores de la mayor accidentalidad en los instantes

previos al inicio de la medida en la tarde, es la alteracin del
comportamiento de los conductores, quienes se exponen a mayores
riesgos para llegar a sus destinos antes de iniciar la restriccin.
50
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
Que de acuerdo con las cifras del Registro Distrital Automotor, en los
ltimos diez (10) aos la cantidad total de vehculos particulares creci
el 102% respecto del ao 1998, al pasar de 523.187 a 1.057.390
unidades, cifra a la que debe adicionarse los ms de 270.000
vehculos registrados en otras ciudades que ruedan habitualmente en
la ciudad, situacin altamente correlacionada con el incremento del
Producto Interno Bruto per cpita para Bogot, que creci en mayor
proporcin entre los aos 2003 y 2008.
Que el noventa por ciento (90%) del parque automotor de la ciudad

est conformado por vehculos particulares.
Que el incremento del parque automotor particular, genera a su vez

una disminucin directa de las velocidades de viaje para todos los
vehculos, disminuyendo con ello la calidad de vida de los habitantes
de la ciudad.
Que la disminucin diaria del parque automotor en operacin, reduce

la emisin de los gases agentes del efecto invernadero, lo que impacta
positivamente en el cumplimiento de un compromiso mundial de
mitigacin del cambio climtico y el calentamiento global.
Que se encuentra en ejecucin el Plan de Obras Pblicas previsto en

el Plan de Desarrollo Econmico y Social, que para el perodo 20092011 contempla la provisin de dos (2) nuevas troncales de transporte
masivo, cuarenta y cinco (45) obras financiadas a travs de la
contribucin de valorizacin y continuar la recuperacin de la malla vial
a travs de seis (6) distritos de conservacin en las veinte (20)
localidades, obras que impactan negativamente las condiciones de
movilidad de la ciudad.
Que en consecuencia, se hace necesario ampliar, en forma transitoria,

la restriccin de circulacin para los vehculos particulares, en la
ciudad.
El Decreto 033 de 5 de febrero de 2009 es una norma general que restringe la

circulacin de vehculos automotores particulares, tal como lo refiere el propio
estudio contenido en la exposicin de motivos, donde en todos sus apartes se
51
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
refiere al incremento de este tipo de vehculos y a la necesidad de restringir su
circulacin.
Efectuando un anlisis contextual de la norma, se extrae que desde la adopcin
del pico y placa en vehculos particulares, la administracin ha buscado
implementar el mismo mecanismo para todos los vehculos que circulan en la
malla vial. Si hacemos una interpretacin teleolgica al Decreto discutido, nos
encontramos con la bsqueda de la Administracin de mejorar las condiciones de
desplazamiento de los ciudadanos y superar los caos vehiculares, as, la
restriccin responde a una medida de inters general que ha logrado mejorar la
movilidad de peatones, pasajeros y conductores que a diario transitan en la
ciudad, lo que sin lugar a dudas constituye un discurso armnico con el desarrollo
Constitucional, en particular con lo consagrado en los artculos 1, 2, 24, 79 y 95
superiores.
El segundo elemento valorativo es el referente a la idoneidad, con la que se debe
constatar si los medios previstos en la norma para lograr el fin perseguido son
adecuados o no para alcanzarlo efectivamente, o como lo dijo el Honorable
Tribunal Constitucional:
() el efecto protector de la medida en relacin con el inters o valor
que se quiere favorecer debe aparecer demostrado claramente25.
A criterio de la Sala, este aspecto, est relacionado con las consideraciones

tcnicas, estudios o motivaciones para expedirlos, frente a lo cual es claro que los
del Decreto Distrital No. 033, estn anotados en la parte considerativa de ese
pronunciamiento, en concreto el Estudio de Flujo Vehicular 2007-2008,
adelantado por la Secretara Distrital de Movilidad; las Estadsticas de
Accidentalidad consolidadas por la Direccin de Seguridad Vial y Comportamiento
del Trnsito de la Secretara Distrital de Movilidad y; las cifras del Registro Distrital
Automotor, en los que, se hizo un estudio del crecimiento de vehculos particulares
en las vas pblicas, se registr que la accidentalidad present sus ms altos
25 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-309/97, M. P. ALEJANDRO MARTNEZ
CABALLERO.
52
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
niveles en la franja valle, ante la existencia de un mayor volumen de automotores
y se concluy que la cantidad total de ellos increment considerablemente. Por lo
anterior se dedujo que la restriccin era necesaria, en aras de solventar las
problemticas consignadas.
Adicionalmente es necesario evaluar la necesidad de la norma implementada, que
no es otra cosa que la exigencia de que no existan otros medios para alcanzar con
la misma eficacia el fin perseguido, que sean menos onerosos en trminos de
sacrificio de los derechos constitucionales susceptibles de limitacin en cada caso
o, en palabras de la Corte:
() que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que
sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados
por el uso de esos medios.26
Considera la Sala que los medios de conviccin arrimados al expediente, en

concreto los informes reportados por la Alcalda Distrital, que fueron previamente
transcritos en sus conclusiones, resultan suficientes para acreditar la necesidad de
implementar las medidas contenidas en el Decreto Distrital No. 033 de 2009,
porqu ellos probaron los diversos beneficios que conllev para la ciudadana el
Pico y Placa, relativos a la velocidad, seguridad vial, disminucin de la
contaminacin por fuentes mviles y conciencia ciudadana.
Caso contrario fue la posicin desplegada por el apoderado de los demandantes,
quien no alleg ningn medio de conviccin con el que se soportaran sus
aseveraciones y la necesidad de declarar prosperas las pretensiones de su
accin, cuando a l le corresponda hacerlo de acuerdo al contenido del Artculo
30 de la Ley 472 de 1998:
Artculo 30. Carga de la prueba. La carga de la prueba
corresponder al demandante. () (Se resalta)
26 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-022/96, M.P. CARLOS GAVIRIA DAZ.
53
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
En el juicio de ponderacin que tacha el recurrente, requerido para resolver el sub
lite, debe necesariamente trasladarse a lo que se discute, esto es si el Decreto
Distrital No. 033 de 2009, vulnera el contenido del Artculo 24 de la Constitucin
Nacional que consagra el derecho a la libre locomocin:
Artculo 24. Libertad de locomocin y domicilio. Todo colombiano,
con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular
libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de l, y a
permanecer y residenciarse en Colombia.
La disposicin transcrita constituye una manifestacin del derecho general a la

libertad, traducido en la facultad primaria y elemental que tiene un ciudadano para
transitar, movilizarse o circular libremente de un lugar a otro dentro del territorio
nacional, e igualmente en la posibilidad de entrar y salir de l libremente.
Resulta tambin de ella que la libre circulacin no se concibe como un derecho
absoluto, pues el Legislador se encuentra facultado para establecerle limitaciones
dentro de parmetros objetivos que respondan a la prevalencia de intereses
pblicos.
Diversas disposiciones del derecho internacional acogidas por el Estado
Colombiano, aluden a los derechos de circulacin y residencia y a la posibilidad de
su restriccin, cuando sea necesaria para proteger los derechos y libertades de las
personas:
Es as como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948,
consagr en su Artculo 13:
1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su
residencia en el territorio de un Estado.
2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier pas, incluso del
propio, y a regresar a su pas.;
54
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
El Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, aprobado por Colombia
mediante la Ley 74 de 1968 en el Artculo 12:
1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado

tendr derecho a circular libremente por l y a escoger libremente en l
su residencia.
2. Toda persona tendr derecho a salir libremente de cualquier pas,

incluso del propio.
3. Los derechos antes mencionados no podrn ser objeto de

restricciones salvo cuando stas se hallen previstas en la ley,
sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden
pblico, la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades
de terceros, y sean compatibles con los dems derechos
reconocidos en el presente Pacto.
4. Nadie podr ser arbitrariamente privado del derecho a entrar en su

propio pas. (Resalta la Sala)
La Convencin Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San Jos de Costa

Rica, aprobada mediante la ley 16 de 1972, en el Artculo 22:
1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado

tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en l con sujecin a
las disposiciones legales.
2. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier pas,

inclusive del propio.
3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino

en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad
democrtica, para prevenir infracciones penales o para proteger la
seguridad nacional, la seguridad o el orden pblicos, la moral o la
salud pblicas o los derechos y libertades de los dems.
55
Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede

asimismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por
razones de inters pblico. () (Resalta la Sala)
El desarrollo jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional en punto a esta

discusin ha consagrado la lnea de interpretacin que ahora acoge esta Sala:
El derecho a la libre circulacin y residencia puede ser
restringido por el legislador pues, conforme a la Carta, ste opera
"con las limitaciones que establezca la ley" en consecuencia, bien
puede el legislador de excepcin afectarlos, por graves motivos de
orden pblico, como sera el caso de guerra exterior. 27 (Resalta la
Sala)
() el legislador no goza de la discrecionalidad suficiente como para
llegar al punto de hacer impracticable, a travs de las medidas que
adopte, el ejercicio de tal libertad en su sustrato mnimo e inviolable.
Puede la ley, por razones de prevalencia del inters general,
establecer reglas que obliguen al individuo y le resten
posibilidades de movimiento en el territorio, pero le est vedado
soslayar los principios, valores y derechos constitucionales. La
libertad del legislador va justamente hasta el lmite que trazan la
vigencia y la eficacia de ellos.28 (Resalta la Sala)
() los lmites externos que se pueden imponer al derecho de
locomocin, en lo que hace relacin al orden pblico, en aspectos
tales como la seguridad, salubridad y preservacin o recuperacin de
la tranquilidad pblica y la moralidad pblica, encuentran su
justificacin esencial, en la necesidad de proteger los bienes
jurdicos de los dems ciudadanos, considerados en forma
individual y como comunidad. (Resalta la Sala)
Recuerda esta Sala del desarrollo del test de proporcionalidad en el que se

pondera por una parte la medida de restriccin vehicular y por la otra el derecho
fundamental de locomocin, que en armona con la jurisprudencia de la Honorable
Corte Constitucional es al legislador a quien le corresponde expedir leyes que
guarden relacin con los derechos y deberes fundamentales de las personas, y los
procedimientos y recursos para su proteccin, siempre que una disposicin
normativa pretenda afectar el ncleo esencial de los mismos.
27 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-179. 13 de abril de 1994
28 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-257 de 28 de mayo de 1997
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Accin de Grupo
Para el Mximo Tribunal Constitucional la posibilidad de que en ejercicio del poder
de polica se faculte a ciertas autoridades del orden nacional o local a reglamentar
el trnsito terrestre de vehculos y personas, restringiendo la libertad de
locomocin, en procura de garantizar intereses generales, guarda relacin con los
fines esenciales del Estado.
Atendiendo lo consagrado en el artculo 24 de la Constitucin de 1991, la Corte ha
indicado que la libertad de locomocin no constituye un derecho absoluto 29, pues
puede ser limitado por el legislador dentro de unos parmetros objetivos. Se ha
explicado que dicha libertad se manifiesta mediante dos derechos: (i) el derecho
general a la libertad que comprende la facultad primaria y elemental que tiene la persona
de transitar, movilizarse o circular libremente dentro del territorio y salir y entrar a l; y (ii)
el derecho a permanecer y a residenciarse en Colombia .
En la sentencia C-756 de julio 30 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra,

entre muchas otras, el ncleo esencial se ha definido como el mnimo de contenido que
el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite
diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la
intervencin de las autoridades pblicas. Y, en sentido negativo debe entenderse el
ncleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser
lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho
fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental.
Tratndose de la libertad de locomocin, la Corte Constitucional en el fallo SU-257

de mayo 28 de 1997, M. P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, indic que acorde
con el artculo 24 superior, dicha libertad consiste en el derecho que tienen todos los
colombianos de circular libremente por el territorio nacional, de entrar y salir de l, y de
permanecer y residenciarse en Colombia.
Con todo, en el citado fallo se desarrollo y explic el criterio de que dicha

prerrogativa no es incondicional, pues es posible establecer limitaciones a su
ejercicio, buscando conciliarla con otros derechos o con los principios rectores de todo
el sistema. Lo anterior, sin que tales restricciones conlleven la supresin o el
29 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-511 de 31 de julio de 2013. Ref. Exp. D9354. Magistrado NELSON PINILLA PINILLA.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
desvanecimiento del derecho fundamental, pues se entiende que no pueden
desconocer su ncleo esencial, no siendo posible que el ejercicio de tal libertad

sea impracticable, a travs de medidas que impidan su ejercicio en su sustrato
mnimo e inviolable.
Igualmente, en dicha providencia, la Honorable Corte Constitucional puntualiz

que es viable por razones de prevalencia del inters general, establecer reglas
que obliguen al individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio,
siempre que no se soslayen los principios, valores y derechos constitucionales.
Bajo esos presupuestos, en el presente evento, no se observa que la preceptiva
acusada atente el ncleo esencial frente a la libertad de locomocin, pues no es
una restriccin absoluta de ese derecho, palmario es que lo que se hizo fue
mantenerse su esencia, bajo la concepcin de que los derechos no son absolutos
y el Estado puede reglarlos.
En consecuencia, no le asiste razn al grupo demandante cuando sostuvo que el
Decreto Distrital No. 033 de 2009, atenta contra el derecho fundamental de
locomocin, consagrado en el artculo 24 superior. Con todo, la regulacin que
sobre la libertad de locomocin se realiz en el contexto de la movilidad
ciudadana, no podr afectar el ncleo esencial del derecho discutido.
Por lo anterior arriba esta Sala a las mismas apreciaciones desarrolladas en la
sentencia de primera instancia, consistentes en la legitimidad de la medida
estudiada, porque con ella se dio prevalencia al inters general y se hizo efectivo
el carcter social de la propiedad privada. Ahora que, respecto a la afirmacin del
apelante consistente en que la Contralora General de la Repblica declar que la
restriccin vehicular caus daos antijurdicos a los ciudadanos, se tiene que esa
aseveracin slo aparece hasta el texto de impugnacin, sin que fuera alegada en
el lbelo de demanda y sin que aparezca acreditada, porque simplemente no
reposa en el plenario esa declaracin en algn documento pblico expedido por la
autoridad fiscal o en algn testimonio practicado en el desarrollo de la etapa
probatoria.
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Accin de Grupo
El representante de los accionantes sostiene que el a quo olvida el hecho notorio
atrs mencionado, que ha (sic) juicio de la Contralora General de la Repblica
caus un dao antijurdico que podra ser superior a $ 2,2 billones. (sic). Pese a lo
anterior, de la juiciosa revisin del documento de apelacin no se encuentra en
donde se anot por primera vez la afirmacin de la entidad citada, ni mucho
menos de donde se lleg a esa cifra puntual.
Ahora que a gracia de discusin, se pueden corroborar con los medios probatorios
allegados, los beneficios que ha trado para la colectividad del Distrito la medida
consagrada en los Decretos Distritales aludidos, tan es as que la misma se ha
adoptado a lo largo de todo el territorio nacional.
El apelante estim como sorprendente que el Juez de Primera Instancia
sustentara su decisin en jurisprudencia del Consejo de Estado que es anterior a
la promulgacin de la Carta Poltica de 1991, porque, adujo, no fue hasta esa
oportunidad cuando se consagr la clausula general expresa, acerca de la
responsabilidad patrimonial del Estado.
Al respecto se tiene que el A Quo entr a analizar ese tema, como un anlisis de
los preceptos procesales de manera previa al desarrollo del caso concreto, en el
que trajo a discusin la sentencia proferida por el Honorable Consejo de Estado el
da 28 de octubre de 1976, dentro del expediente No. 1482, en la que se estudi lo
atinente a la responsabilidad objetiva y la teora del dao especial, precisndose
que la misma presupone una actuacin legtima y ajustada a derecho de la
Administracin.
En esa jurisprudencia se dijo que la responsabilidad Estatal por dao especial
excluye la derivada de la falla del servicio y la generada por vas de hecho,
precisamente por partir de la actuacin lcita y ajustada a derecho de la
Administracin. Se debe responder, segn se dijo, cuando a pesar de actuar
legalmente, se causa un dao anormal y superior al que debe sufrir el comn de
los ciudadanos por el hecho de estar sometidos a los poderes pblicos.
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Accin de Grupo
Para la Sala no fue desatinada la invocacin contenida en la sentencia
impugnada, como quiera que lo que en ella se cit fue el fundamento filosfico de
la responsabilidad patrimonial del Estado y las distinciones fundacionales de los
casos en los que se reclama una indemnizacin de perjuicios derivados de la
expedicin de actos administrativos.
Estima esta Colegiatura que en la Constitucin de 1991, lo que se hizo fue
consagrar en su artculo 90, de manera expresa y directa, la responsabilidad
patrimonial del Estado, segn la cual la Administracin debe responder por todos
los daos antijurdicos que le sean imputables a la accin u omisin de las
autoridades pblicas. Se erigi, s, en la norma superior vigente, el dao
antijurdico como fundamento de toda la responsabilidad estatal, contractual o
extracontractual, derivada tanto de los regmenes subjetivos y objetivos, as como
de los especiales, verbigracia aquel invocado en la jurisprudencia que trajo el a
quo. Pero no se cre la figura jurdica relacionada con el tema discutido, que
encuentra fundamento en lneas de decisin precedentes.
Similares estimaciones merece el cargo de impugnacin alegado por el
representante del grupo actor, quien sostuvo que se equivoc el fallador de primer
conocimiento, cuando argument, aparentemente, que el dao antijurdico que
debe ser acreditado en la accin de grupo debe ser desproporcionado.
El estudio del fallo permite deducir, sin asomo de duda, que en ningn aparte de la
providencia se hizo tal afirmacin. En lo atinente a la carga desproporcionada, el a
quo, dentro del acpite No. 3.2. De la responsabilidad del Estado por la expedicin de
actos administrativos. (folios 427 y 427 anverso del cuaderno principal) concluy
que con la presente accin no se cuestionaba la legalidad del Decreto Distrital No. 033
de 2009, sino los daos que dicha medida caus frente al ejercicio pleno del derecho de
dominio y propiedad que los integrantes del Grupo tienen sobre sus vehculos, debe el
Despacho determinar si el pago del impuesto sobre vehculos, as como la limitacin
temporal en el uso de tales bienes, constituye un dao antijurdico, es decir, genera
una carga desproporcionada o superior a aquellas que los administrados tienen la
obligacin jurdica de soportar.
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Accin de Grupo
Se infiere entonces, que existe una errnea interpretacin por parte del seor
apelante del contenido de la sentencia que ataca, como quiera que cuando el A
Quo hizo referencia a la carga desproporcionada, no estaba desconociendo la
procedibilidad de la accin de grupo, sino que defina el marco de decisin sobre
el cual se moveran sus consideraciones. De hecho, la providencia contiene un
acpite denominado De la accin de grupo. (folios 426 anverso cuaderno
principal), en el que expuso:
El inciso segundo del artculo 88 de la Constitucin Poltica establece
las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural
de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares, de lo cual se sigue que es una accin principal.
Acorde con el inciso segundo del artculo 46 de la Ley 472 de 1998 la
mencionada accin tiene un carcter indemnizatorio toda vez que se
ejerce exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la
indemnizacin de los perjuicios.
No es una accin pblica como quiera que sus titulares son, solamente
aquellas personas a quienes una misma causa les haya irrogado
perjuicios.
La demanda puede ser interpuesta por una persona quien deber
actuar por lo menos a nombre de veinte personas quienes se
individualizarn o identificarn previa la admisin de la demanda, con
base en los criterios que el actor seale, de tal manera que se pueda
conformar el grupo. Sin perjuicio de la posibilidad de solicitar,
oportunamente, tanto la exclusin como la inclusin en el mismo.
()
En el presente caso es evidente que se cumplen los requisitos
para darle curso a la accin impetrada. (Resalta la Sala)
Basta lo anterior para descartar como prspero el planteamiento ventilado en la

apelacin, referente a que se desconocieron las justificaciones trascendentales de
la accin de grupo, y la limitacin a que se reclamen pretensiones modestas. Es
evidente que el seor Juez de Primera Instancia, consider vlidamente, que la
presente era una demanda susceptible de ser tramitada ante la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa y por tal razn procedi a fallar de fondo el asunto sub
lite, caso contrario lo forzado era la inadmisin del mismo o la existencia de un
fallo inhibitorio por ausencia de los requisitos para demandar.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
Accin de Grupo
En este orden de ideas, para la Sala la sentencia de la Juez de Primera Instancia
fue acorde con la finalidad pretendida por el legislador cuando consign la
restriccin vehicular dentro del Decreto Distrital No. 033 de 2009, sin que con ella
se atente contra el derecho de propiedad que ostentan los dueos de vehculos
automotores. Est acreditado que la medida obedeci a valoraciones tcnicas
efectuadas por funcionarios doctos en la materia, con la que se pretende dar
cumplimiento a los fines esenciales del Estado. Por lo antes expuesto, se
confirmar el fallo de primera instancia.
5. CONDENA EN COSTAS
La Sala se abstendr de condenar en costas, por cuanto la conducta procesal de
las partes no est teida de mala fe, dado que no es constitutiva de abuso del
derecho, ni puede calificarse como temeraria, maliciosa ni malintencionada,
presupuesto ste indispensable para adoptar este tipo de decisin, de
conformidad con el artculo 171 del C.C.A., modificado por el artculo 55 de la Ley
446 de 1998.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,
SECCIN PRIMERA, SUB SECCIN C, administrando justicia en nombre de
la Repblica de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: CONFRMASE la providencia proferida el 30 de agosto de 2013, por el

Juzgado Veinticinco de Oralidad del Circuito Judicial de Bogot D. C., que neg
las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta
sentencia.
SEGUNDO: ABSTINESE de condenar en costas en esta instancia.
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Expediente No. 11001-33-31-011-2009-00391-03
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TERCERO: Para los fines de que trata el artculo 80 de la ley 472 de 1998,
REMTASE copia integral de esta providencia a la Defensora del Pueblo.
CUARTO: Ejecutoriada
esta
decisin,
previas
las
constancias
de
rigor,
por Secretara devulvase el expediente al despacho de origen.
NOTIFQUESE, CMPLASE
Discutido y aprobado en sesin de Sala de la fecha. Acta No. 062 de 2013.
ANA MARA RODRGUEZ ALAVA

Magistrada
GLORIA DORYS LVAREZ GARCA

Magistrada
ANA MARA CORREA ANGEL

Magistrada
Las firmas que anteceden corresponden al Fallo No. 219 de 2013, aprobado en
Sala de Decisin del 18 de noviembre de 2013, por la Seccin Primera
Subseccin C.

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REPBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Bogot D. C., xxxx (xxxx) de abril de dos mil catorce (2014).

ANA MARA RODRGUEZ LAVA

De conformidad con los Acuerdos PSAA11-8365 de 29 de julio de 2011 emitido

PRIMERO. DESESTIMAR las excepciones propuestas por la

QUINTO. Remtase copia de esta sentencia a la Defensora del

COLWAGEN S.A., AUTOELITE LTDA. y PARRA ARANGO Y CIA. S.A.,

TRANSPORTE y la CONCESIN RUNT, en ejercicio de la accin de grupo, cuyas

1 Folios 1 a 14 cuaderno principal

Lneas adelante el apoderado del grupo de actores present un acpite llamado

3. TRMITE DE PRIMERA INSTANCIA

3.1 Ministerio de Transporte7

3 Folios 159 a 167 cuaderno principal

responsabilidad administrativa en la presente accin, al estar demostrado que no

del Ministerio de Transporte, en la demanda slo aparece una inconformidad

excepcin que encuentre la falladora, de acuerdo al Artculo 164 del Cdigo

La medida implementada que ahora se discute, ha impactado de manera positiva

correspondientes sentencias denegatorias de lo pedido.

4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

8 Folios 423 a 429 anverso cuaderno principal

6. TRMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA

12 Folios 9 a 19 cuaderno de apelacin

9. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Como consecuencia de lo anterior, el estudio de la Sala de ser procedente, se

3. FINALIDAD DE LA ACCIN DE GRUPO

15 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

IMPUESTO SOBRE VEHICULOS AUTOMOTORES

Artculo 138. Impuesto sobre vehculos automotores. Crase el

El Distrito Capital de Santa Fe de Bogot podr mantener el gravamen

Artculo 139. Beneficiarios de las rentas del impuesto. La renta del

Pargrafo. Para los efectos de este impuesto, el departamento de

Artculo 140. Hecho generador. Constituye hecho generador del

Artculo 141. Vehculos gravados. Estn gravados con el impuesto

Artculo 142. Sujeto pasivo. El sujeto pasivo del impuesto es el

Artculo 143. Base gravable. Est constituida por el valor comercial de

Pargrafo. Para los vehculos usados y los que sean objeto de

Artculo 144. Causacin. El impuesto se causa el 1 de enero de cada

La lectura de la norma transcrita permite evidenciar que en ella se establecieron la

Al estudiar este tributo, la Honorable Corte Constitucional afirm que es de orden

As, el legislador consagr que el elemento causante del impuesto en efecto no lo

Desatando este planteamiento argido desde la demanda, el seor Juez de

No puede ser otra la posicin de esta Colegiatura ms que la de compartir las

Implica lo anterior que el Ordenamiento Jurdico Colombiano, a travs de su

Para esta Sala, el derecho discutido se mueve dentro de un marco de libertades

Deviene en consecuencia que se debe acreditar la finalidad social que busca la

18 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-409/06

- DECRETO 033 DE 2009 PICO Y PLACA EXTENDIDO INFORME DE

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El estudio efectuado sobre los medios de conviccin allegados al expediente y en

() No comparte la Sala las argumentaciones contenidas en la

Pero eso en el ejercicio del poder de polica, a travs de la ley y de los

Partiendo del anterior concepto, respecto de la responsabilidad del

A similares conclusiones arrib la Honorable Corte Constitucional, cuando

Los habitantes de la ciudad de Bogot, en ocasin a la medida de

20 CONSEJO DE ESTADO. Seccin Primera, 17 de mayo de 2001. M.P. OLGA INES

Entre los efectos positivos producidos por esta medida se encuentran:

Adicionalmente aleg en la impugnacin el apoderado del grupo accionante lo

De la revisin del fallo apelado se tiene que en l, el a quo expuso el

Es adecuado entonces, entrar a analizar si la elaboracin del Juez de Primera