Ciudadano Joven

Joven ciudadano:
mi primer trabajo
Desafos tericos y
prcticos
Felcia Reicher Madeira
C uadernos de investigacin del IIPE
Joven ciudadano: mi primer trabajo

Desafos tericos y prcticos
Ttulos en la serie Polticas y estrategias para la educacin secundaria

Polticas y estrategias para el mejoramiento de las oportunidades de los jvenes Estudio en
la Ciudad de Buenos Aires
Claudia Jacinto; Ada Freytes Frey
Financing secondary Education in developing countries Strategies for sustainable growth
Keith M. Lewin; Franoise Caillods
Veinte aos de polticas de educacin media en Chile (publicado en Ingls)
M. Leonor Cariola H.; Cristin Belle; Ivan Nuez Prieto
Trends in secondary education in industrialized countries. Are they relevant for African
countries?
Ole Briseid; Franoise Caillods
Distance education at secondary level in India: the National Open School
K. Sujatha
Positioning secondary-school education in developing countries: expansion and curriculum
Donald B. Holsinger; Richard N. Cowell
Science education and development: planning and policy issues at secondary level
Franoise Caillods; Gabriele Gttelmann-Duret; Keith M. Lewin
Expansin de la educacin secundaria en Mxico: Logros y dificultades en eficiencia, calidad
y equidad
Eduardo Weiss; Rafael Quiroz; Annette Santos del Real
Programas de becas estudiantiles: experiencias latinoamericanas (nicamente en la web)
Ana Mara de Andraca
Private secondary schools in Thailand (nicamente en la web)
Kannikar Pinyakong; Prapin Virasilp; Usa Somboon
Bolsa Escola: historia y evolucin (nicamente en la web)
Elimer Pinheiro do Nascimiento; Marcelo Aguiar
Articular educacin y trabajo: experiencias en la Ciudad de Antofagasta (nicamente en la
web)
Leandro Seplveda; Pedro Milos

Felcia Reicher Madeira
Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de responsabilidad de los autores y no
representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE.
Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que
contiene no implican, de parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno
de los pases, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de
sus fronteras.
Esta serie de documentos tiene como objectivo la difusin rapida de los resultados de los programas de
investigacin del IIPE para los especialistas y profesionales del planeamiento de la educacin.
Sus comentarios sobre este documento estn bienvenidos y se pueden enviar a Claudia Jacinto, investigadora
a cargo del proyecto Educacin y formacin de jvenes del IIPE en Amrica Latina:
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Todos los documentos de esta serie estn disponibles gratuitamente desde nuestra pgina web:
www.unesco.org/iiep/spa/publications/pubs.htm
Ref.: iiep/web doc/2006.08

Composicin e impresin en el taller grfico del IIPE
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http://www.unesco.org/iiep
IIPE 2007
ndice
Lista de siglas ...................................................................................................................................... 6

Lista de cuadros ................................................................................................................................. 7
Lista de grficos ................................................................................................................................... 7
Executive summary .............................................................................................................................. 8
Sumario ejecutivo .............................................................................................................................. 10
1. Introduccin ............................................................................................................................... 12
2. Los medios de comunicacin y el foco del pblico-objetivo .................................................. 15
3. El diagnstico y el diseo del programa.................................................................................. 18
4. Las equivocaciones ................................................................................................................... 21
4.1 Diagnstico de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil....................... 21
4.2 Subestimacin del efecto estigma................................................................................... 27
4.3 Al fin y al cabo, qu es falta de experiencia? ............................................................ 28
4.4 Apostar demasiado en la responsabilidad social del empresariado ............................ 29
4.5 Superestimacin de las metas ........................................................................................ 30
4.6 La indefinicin: pasanta o primer trabajo? .................................................................. 32
5. Conclusiones ............................................................................................................................. 35
5.1 Resultados, lecciones y sugerencias ............................................................................... 35
Anexo: Descripcin del programa, procedimientos, metas, y estructura de funcionamiento ..... 39
Bibliografa.......................................................................................................................................... 43
Lista de siglas
CEBRAP
Centro Brasilero de Anlisis y Planeamiento
CEM
Centro de Estudios de la Metrpoli
CIEE
Centro de Integracin Empresa Escuela
CNPD
Comisin Nacional de Poblacin y Desarrollo
CNPq
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
COGSP
Secretara de Educacin del Estado de San Pablo
DIEESE
Departamento Inter Sindical de Estadsticas y Estudios Socio Econmicos
FAPESP
Fundacin de Apoyo e Investigacin del Estado de San Pablo
FGTS
Fondo de Garanta por tiempo de Servicio
FLACSO
Facultad Latino-Americana de Ciencias Sociales
FUNAG
Fundacin Alexandre de Gusmo
Fundacin SEADE Sistema Estadual de Anlisis de Datos
FUNDAP
Fundacin para el Desarrollo Administrativo
IBGE
Instituto Brasileo de Geografa e Estadstica
IPEA
Instituto de Investigacin Econmica Aplicada
IPRI
Instituto de Pesquisa de Relaciones Internacionales
MEC
Ministerio da Cultura
MTEySS
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina
NBER
Oficina Nacional de Investigaciones Econmicas
OCDE
Organizacin para el Desarrollo y Cooperacin Econmica
OIT
Organizacin Internacional del Trabajo
PBI
Producto bruto interno
PEA
Poblacin econmicamente activa
PED
Investigacin de Empleo y Desempleo
PJC
Programa Joven Ciudadano: Mi Primer Trabajo
PRODESP
Compaa de Procesamiento de Datos de San Pablo
R$
Real brasileo
RMSP
Regin Metropolitana de San Pablo
SEP
Secretara de Planeamiento del Gobierno del Estado de San Pablo
SERT
Secretara de Empleo y Relaciones de Trabajo
US$
Dlar estadounidense
USP
Universidad de San Pablo
Lista de cuadros
Anexo. Cuadro 1.
Metas de plazas del PJC por entidades otorgantes, 2000-2002

(nmeros absolutos)
Anexo. Cuadro 2.
Poblacin ocupada por sexo y edad, y asistencia al bachillerato,

1995-2002. Regin Metropolitana de San Pablo
(estimados en nmeros absolutos)
Lista de grficos
Anexo. Grfico 1.
Estructura de funcionamiento del programa
Young citizens programme: my first employment

Theoretical and practical challenges
Executive summary
This article analyzes the design and implementation processes of the Young citizens programme:
my first employment (PJC), which has been in operation since May of 2000 in the metropolitan
region of San Paulo, Brazil. It examines the assumptions that have oriented the programme, showing
the importance of considering previous national and international experiences and research, and
taking into account statistical data and studies conducted on the subject.
The PJC proposed six-month internships in companies and/or NGOs to 270,000 young students.
The students selected were from public secondary schools in the metropolitan area of San Paulo.
They received a monthly scholarship of R$130 (approximately US$50), of which 50 per cent was
provided by the government and the other 50 per cent by the company or NGO. The PJC required
an important investment of public resources (near R$20 million, approximately US$7.5 million),
which calls for reflection on which are the most efficient social measures to tackle the problem of
youth unemployment in disadvantaged sectors. Also, the recent launching of the First employment
for young people programme by the Brazilian Federal Government highlights the importance of
analyzing the current difficulties and challenges in the design of such programmes.
Firstly, the author emphasizes the importance of analyzing the context in which the programme
was conceived, characterized by a strong mass media campaign against the escalating violence
in public schools in San Paulo. Some incidences of violence in schools, especially in general
secondary education evening classes, generated a strong reaction from society, who demanded
fast and efficient actions from the government to solve the problem. Against this background, the
former governor of San Paulo launched the PJC programme in order to promote employment and
social insertion of young people from disadvantaged sectors.
Secondly, the diagnosis and the design of the PJC programme are looked at. The programme was
conceived under the assumption that employers need more workers but that they do not contract
them because of their cost. Thus, the government would contribute two types of subsidies: It
would contribute half the value of the minimum wage and it would exempt employers from labour
taxes. The PJC aimed to provide initial employment to students aged between 16 and 21 enrolled
in public secondary schools. Also, the programme aspired to create new work placements rather
than ones that would have the effect of replacing people already employed. A complex logistical
organization was established, involving a great number of governmental bodies, and was initially
under the direct co-ordination of the San Paulo state government.
The core of the document presents the main problems made in the conception of the programme,
and shows that sometimes the evaluation of policies designed to be efficient and effective reveals
that in practice they failed to generate the desired impact.
The author maintains that the greatest problem in the elaboration of the programme was to
consider the lack of experience of the young people in the labour market as the cause of youth
unemployment. Through a review of studies from the 1970s to the present, the author shows that
there is a misconception behind this assumption. She considers that this kind of strategy helps
young people who, given time, would be able to find stable work anyway, rather than offering
support to young people who genuinely have great difficulties finding and keeping a job.

The programme aimed to favour young people living in the most disadvantaged situations and a
rigid selection system was created. Nevertheless, the difficulty in fulfilling this objective became
evident from the beginning for various reasons, including the refusal of the employers to contract
young people living far from the work place, those with fewer qualifications, and the poorest or those
belonging to minority groups. The author considers it important to find out the effects on young
people who for some reason failed to enter the programme, or those who themselves decided to
abandon their internship or whose contract was terminated by their employer.
The author goes on to describe the reaction of the Ministry of Labour, which opposed internships of
general secondary students for the following reasons: first, due to the fact that the new legislation
had taken away from general secondary education any responsibility to train students for work; and
secondly, due to the fact that the employers used internships to save on labour costs.
The author concludes that the quantitative results of the PJC are not encouraging. From mid-2000
until mid-2003, 390,000 young people registered in the programme, and only around 38,000 were
selected for an internship in 6,231 companies. About 79.4 per cent of the young people finished the
internship and 6.2 per cent obtained formal work placements; 15.2 per cent left the programme on
their own initiative and 5.4 per cent left at the employers request. Therefore, the PJC did not reach
its goal, and it generated frustration among those young people who were not selected.
Also, there is evidence that the best internships were filled by young people from more favourable
economic backgrounds, which contradicts the programmes original proposals. The author suggests
that, at least from the employers perspective, acquiring experience in the labour market requires
continuity, preferably through formal employment of long duration. Thus the programme failed to
fulfil two of its most important missions: to favour the more disadvantaged youths and to provide
them with the experience that the private sector demands.
The author concludes that despite mobilizing a reasonable amount of public resources, this
programme had no impact on youth unemployment indicators, nor on the violence situation.
Violence and youth unemployment are constantly associated with one another and still represent
one of the major drives behind youth employment programmes.
Finally, the author puts forward three considerations: a) any social policy implemented in Brazil
must take into account that the problem is not so much lack of resources as their inappropriate
use; b) economic arguments shed light on the fact that the problem of youth unemployment, which
indeed exists, cannot be confused with the problem of initial employment; and c) it is important
to take into account the designs and results of social policies already implemented in other areas
and regions.
Sumario ejecutivo
Este artculo analiza el proceso de diseo e implementacin del programa Joven ciudadano: mi
primer trabajo (PJC), llevado a cabo desde mayo de 2000 en la Regin Metropolitana de San
Pablo, Brasil. Analiza las presuposiciones que explcita o implcitamente orientaron al programa,
usando datos estadsticos y estudios sobre el tema, con la finalidad de fundamentar la importancia
de tener en cuenta a las experiencias e investigaciones nacionales e internacionales en el rea.
El PJC tena el propsito de ofrecer pasantas de seis meses de duracin en empresas y/o en ONGs
a 270.000 jvenes estudiantes del bachillerato en las escuelas pblicas del rea Metropolitana de
San Pablo. Los jvenes reciben una beca mensual de R$130 (aproximadamente US$50), cubierta
una mitad por el Estado y la otra por el empleador. Dado que el PJC implic una inversin importante
de recursos pblicos (cerca de veinte millones de reales, aproximadamente 7,5 millones de dlares)
invita a reflexionar sobre cules son las mejores tecnologas sociales para enfrentar eficientemente
el problema del desempleo juvenil en los sectores ms desfavorecidos de la sociedad. Asimismo,
el ms reciente lanzamiento del programa Primer empleo para jvenes, por parte del Gobierno
Federal de Brasil, justifica an ms la necesidad de analizar las dificultades y desafos presentes
en el diseo de programas de este tipo.
En un primer momento, la autora destaca la importancia de analizar el contexto en el que se
gener el programa, signado por una fuerte campaa de los medios de comunicacin acerca del
crecimiento de la violencia en las escuelas pblicas de San Pablo. Algunos hechos de violencia en las
instituciones escolares, principalmente con jvenes alumnos del bachillerato nocturno, generaron
una inmediata reaccin de la sociedad exigiendo acciones rpidas y eficientes para solucionar el
problema. En este contexto, el entonces gobernador de San Pablo lanza el programa PJC con el
objeto de promover la insercin laboral y social de los jvenes de sectores marginados.
En un segundo momento, se describe el diagnstico y el diseo del programa PJC. Partiendo del
supuesto de que los empleadores necesitaban ms trabajadores pero no los contrataban por no
pagar el costo, el gobierno decidi aportar dos tipos de subsidios: contribuir con la mitad del valor
de un salario mnimo y permitir que los empresarios no paguen las cargas tributarias laborales. El
PJC se propona proporcionar a los estudiantes de bachillerato del sistema pblico, de 16 a 21 aos
de edad, una primera oportunidad de insercin en el mercado laboral por medio de pasantas. El
diseo buscaba crear nuevas fuentes de trabajo y no terminar reemplazando a la mano de obra ya
empleada. Para estos fines, se organiz una compleja logstica de implementacin del programa
que involucr a un gran nmero de organismos gubernamentales y estuvo en un primer momento
bajo la coordinacin directa de la Gobernacin del Estado de San Pablo.
A continuacin, la autora arriba al ncleo bsico del documento: detallar las principales
equivocaciones cometidas en la concepcin del programa y llamar la atencin sobre algunas
polticas que, aunque sean pensadas como eficientes y eficaces, cuando son bien analizadas y se
contraponen beneficios y costos sociales, demuestran que no provocan un gran impacto sobre el
mejoramiento del problema.
En su anlisis, la autora sostiene que la mayor equivocacin del programa residi en un diagnstico
de las causas del desempleo juvenil basado en la falta de experiencia de los jvenes en el mercado
laboral. A travs de una revisin de estudios de la dcada de 1970 en adelante intenta mostrar
lo inexacto de este supuesto. Sostiene, en cambio, que una estrategia de este tipo favorece
10

exactamente a los jvenes que slo necesitaran de algn tiempo para lograr estabilizarse en un
trabajo, en lugar de los que genuinamente enfrentan grandes dificultades para ingresar al mercado
laboral y permanecer en el mismo durante un largo periodo.
Desde la concepcin del programa hubo una fuerte disposicin a favorecer a los jvenes que vivan
situaciones de mayor fragilidad familiar y carencias. Para ello se cre un rgido orden de prioridades
de seleccin. Sin embargo, desde el comienzo se hizo evidente la dificultad para cumplir con este
objetivo, entre otras razones, por la negativa de los empresarios a contratar a los que viven lejos
del lugar de trabajo, los que tienen menos calificacin, los ms pobres y los discriminados por
color, sexo, etc. La autora considera que sera importante conocer los efectos sobre aquellos que,
por algn motivo, no lograron ingresar en el programa o concluyeron la pasanta por decisin propia
o despido del empleador.
Por otro lado, se describe la reaccin de los fiscales del Ministerio Pblico del Trabajo que se
manifestaron en contra de la existencia de alumnos del bachillerato en las pasantas por dos motivos:
la nueva legislacin haba retirado de ese nivel de enseanza cualquier grado de compromiso con
la formacin para el trabajo, concentrando su objetivo pedaggico en la formacin general de los
alumnos; y el hecho que los empresarios utilizaban las pasantas como mano de obra de menor
costo.
Finalmente la autora arriba a algunas conclusiones. Desde el punto de vista de los resultados
meramente cuantitativos, los saldos del PJC no son alentadores. Desde mediados de 2000 hasta
mediados de 2003, se inscribieron al programa unos 390 mil jvenes, de los cuales cerca de 38
mil fueron seleccionados para realizar la pasanta en 6.231 empresas de varias dimensiones.
79,4% de jvenes terminaron la pasanta y 6,2% obtuvieron empleos formales; 15,2% abandon
el programa por iniciativa propia y 5,4% lo abandon por decisin de la empresa. Por lo tanto, el
PJC no alcanz su meta, lo cual gener frustracin entre los no seleccionados.
Asimismo, hay fuertes indicios de que los jvenes que concluyeron las mejores pasantas tambin
son aquellos que ocupan situaciones socioeconmicas ms favorables, o sea, lo contrario de lo
que el programa propona. Tambin seala que el hecho de adquirir experiencia en el mercado
de trabajo significa, sobre todo para el empleador, el desempeo continuado de una tarea,
preferentemente a travs de un empleo formal. As el programa dej de cumplir dos de sus ms
importantes misiones: llegar hasta el joven ms carenciado y equiparlo con la experiencia que
el sector privado demanda.
La autora concluye que an involucrando un volumen razonable de recursos pblicos, no se provoc
ningn impacto sobre los ndices de desempleo juvenil y tampoco sobre la violencia, fenmenos
constantemente asociados y que todava representan una de las justificaciones para implementar
programas de empleo juvenil.
Finalmente, desarrolla tres tipos de consideraciones: a) cualquier poltica social aplicada en Brasil
debe tener en cuenta que el problema no ha sido tanto la falta de recursos aplicados en el rea
social, sino los gastos sociales mal orientados, b) el soporte de los abordajes basados en la
economa es fundamental para entender que el problema del desempleo juvenil, que efectivamente
existe, no se puede confundir con el tema del primer empleo, y c) es necesario estimular la cultura
de buscar ejemplos de polticas sociales ya realizadas en otros espacios y localidades.
11
Introduccin
A pesar de la amplia discusin que se lleva a cabo en los medios acadmicos, en los espacios
tcnicos y gubernamentales y, ahora, en los medios de comunicacin, sobre los enormes desafos
inherentes a implementacin de programas para enfrentar de forma eficiente los problemas
provocados por la persistencia de la pobreza y la desigualdad social en Brasil, entre nosotros
todava es frecuente un tipo comn de reaccin a esta incmoda adversidad: la de que es posible
encontrar soluciones sencillas para enfrentar esta perversa herencia social.
En general, marcados por diagnsticos que se basan en el sentido comn, con poco o ningn
amparo en el conocimiento acumulado en el rea temtica y escuchando ms a los corazones
que a las mentes, los proyectos gubernamentales (y tambin no gubernamentales) de accin
social, en su mayora se han mostrado ineficientes, lo que ha generado desilusiones continuas. El
voluntarismo se encuentra presente en las ms distintas acciones de combate a las desigualdades
sociales, as como en el enfrentamiento de las elevadas y persistentes tasas de desempleo
juvenil. Lo sorprendente es que, en este mbito, la literatura ya acumula un razonable conjunto de
informaciones sobre lo que funciona y lo que no funciona. Sin embargo, incluso las ms sencillas
reglas de conducta, como el ejercicio de un plan piloto, han sido despreciadas.
El programa Joven ciudadano: mi primer trabajo1 (PJC), que tena el propsito de ofrecer,
durante seis meses, con apoyo de subsidios del Estado, pasantas en la iniciativa privada y en
ONGs a 270.000 jvenes que frecuentaban el bachillerato en las escuelas pblicas de la Regin
Metropolitana de San Pablo, fue vctima del simplismo en su concepcin ms general.
Es interesante subrayar que programas simplistas en su concepcin corren el gran riesgo de volverse
extremadamente complejos en su implementacin y ejecucin. La prctica ha demostrado que
el tener en cuenta a acciones existentes y consolidadas en general es la mejor solucin tcnica.
En este caso, por ejemplo, ya existe un programa de pasantes para alumnos de bachillerato, sin
el apoyo de subsidios, desarrollado por el Centro de Integracin Empresa Escuela (CIEE). Sin
embargo, el hecho de considerar experiencias anteriores u otras experiencias suele contrastar
con el fuerte deseo de trasmitir la idea de que lo que se propone es una novedad, algo indito,
concebido por el equipo que lo est presentando o implementando. Y en funcin de ello es muy
fcil adoptar soluciones complejas de implementacin. Esto tiende a acentuarse an ms cuando
el gobierno est muy interesado en el programa.
El PJC fue ideado por solicitud del gobernador. El problema es que este tipo de proyectos termina
por pesar demasiado en el presupuesto, sin que las personas que los implementan sean capaces
de darse cuenta de la gravedad de la situacin. En efecto, durante una reunin en la que se
discuta la importancia de las evaluaciones para corregir el rumbo del programa, incluso en lo que
concierne a evaluaciones de costo, uno de los coordinadores afirm que, en su opinin, la mejor
evaluacin era aumentar la autoestima del joven carenciado, aunque fuera solamente uno. Y fue
fuertemente aplaudido por el equipo del programa.
Es fundamental llamar la atencin sobre esta combinacin comn y perversa de equivocaciones,
ya que este tema sigue muy presente en la agenda de las polticas sociales en Brasil; en este
momento, el Gobierno Federal acaba de lanzar el programa del Primer empleo para jvenes,
1.
Implementado a partir de mayo de 2000 en la Regin Metropolitana de San Pablo (RMSP)
12

lo que seguramente fomentar el debate pblico sobre nuestros problemas sociales y sobre
las mejores tecnologas sociales para enfrentarlos. En este escenario, es fundamental sumar
reflexiones y argumentos sobre esos temas.
En este artculo, ms que seguir las reglas de conductas metodolgicas sobre las cuales ya se ha
llegado a un razonable consenso en el rea de evaluacin de polticas pblicas sobre generacin de
empleo, se opt por llevar a cabo un conjunto de observaciones en el sentido de llamar la atencin
para la importancia de la comprensin de determinados aspectos que han sido minimizados en
las evaluaciones de las polticas pblicas, sobre todo en el rea de las polticas compensatorias.
Durante la dcada de 1990 hubo una creciente ocupacin de los espacios de evaluacin por parte
de los economistas, que reflexionaron y utilizaron las herramientas de la llamada mainstream en
el rea de economa. Sin duda se trata de aportes muy importantes, que tambin se utilizan en
este trabajo; sin embargo, tenemos la intencin de colaborar para comprender mejor el proceso
decisorio, el diseo y el funcionamiento de las polticas sociales desde la ptica de las ciencias
sociales.
En realidad, concordamos y nos inspiramos en Faria cuando sugiere lo siguiente:
Quizs ms importante que la evaluacin de impacto sea la evaluacin de proceso de una poltica,
a medida que se desarrolla. Cuando se entregan recursos del orden de los 1.700 millones de
reales2 al ao a un programa de Bolsa Escola, hay que saber qu sucede a medida que el programa
se lleva a cabo. Adems del hecho de que, desde el punto de vista operativo, esas evaluaciones
son indispensables para el buen funcionamiento de las polticas, ellas juegan un rol todava ms
estratgico en lo que concierne a la democracia. Por qu? Porque sin tales evaluaciones, sin una
discusin ms densa respecto de las polticas, el debate pblico se ve totalmente perjudicado.
Para mejorar la calidad del debate pblico, es absolutamente indispensable, fundamental, la
contribucin de las ciencias sociales, para llamar la atencin sobre las dificultades, presiones,
problemas y polticas imaginadas como extremadamente eficientes y eficaces, pero que en la
realidad, bien analizadas, demuestran que no causan un gran impacto sobre la desigualdad
(Faria, 2002, p.76).
El PJC ya consumi cerca de veinte millones de reales3 desde el momento de su implementacin
hasta la actualidad, lo que significa un razonable volumen de recursos pblicos; por lo tanto, vale
la pena analizar sus desdoblamientos.
Este artculo est estructurado de manera de analizar el conjunto de presuposiciones que explcita
o implcitamente orientaron al programa, con datos y anlisis estadsticos y estudios sobre el
tema, con la finalidad de fundamentar la importancia de tener en cuenta a las experiencias e
investigaciones nacionales e internacionales en el rea.
Incluso sin la intencin de elaborar un anlisis exhaustivo sobre la relacin costo/beneficio, siempre
que fue posible se trat de llamar la atencin sobre la ausencia de preocupacin por los recursos
financieros involucrados en el programa. Las evaluaciones tienden a concentrarse fuertemente
en los impactos del programa en el pblico-objetivo, y es muy importante que esto se capte como
medida de eficiencia, pero ello no justifica el descuido por el tema del gasto pblico en un pas
que dispone de tan escasos recursos.
Tal vez la ms importante preocupacin de este artculo sea la de apoyar la urgente necesidad
de profundizar investigaciones y anlisis en el rea del mercado laboral en general y, en especial,
2.
3.
Aproximadamente US$ 910.000 de acuerdo a relacin Real/Dlar en marzo de 1999.

Aproximadamente US$ 5.800.000 de acuerdo a relacin Real/Dlar en marzo de 2003.
13

del segmento del trabajo juvenil, a fin de que se puedan obtener diagnsticos ms precisos para
implementar polticas eficientes. An as, el conocimiento ya acumulado de las experiencias en
marcha en Brasil nos ofrece algunas pistas para buenas correcciones de rumbo.
El Captulo 2 aborda al pblico-objetivo, al discutir el marco en el que se gener el programa, casi
como una respuesta a la presin de los medios de comunicacin de masa ante el crecimiento
de la violencia en las escuelas pblicas. El Captulo 3 detalla el diagnstico y el diseo del
programa. El Captulo 4 es el ncleo bsico del artculo, siendo su intencin detallar las principales
equivocaciones cometidas en la concepcin del programa y llamar la atencin sobre el hecho de
que las polticas pensadas como eficientes y eficaces, cuando bien analizadas y contraponiendo
beneficios y costos sociales, demuestran que no provocan un gran impacto sobre el problema
que se desea minimizar, sobre todo cuando se consideran los escasos recursos disponibles para
enfrentar la grave desigualdad social. Por fin, la Conclusin destaca las lecciones aprendidas.
14
Los medios de comunicacin y el foco del pblico-objetivo
Desde mediados de la dcada de 1950, el porcentaje de la poblacin brasilea que vive en

familias pobres (con ingresos per capita inferiores a los R$904 al mes, a precios de 1999) ha
aumentado de 30% a 40% del total (en 2002 este contingente representaba 33% de los 170
millones de brasileos). La persistencia de la pobreza no se debe a la falta de recursos destinados
a programas sociales, ya que Brasil gasta todos los aos aproximadamente 20% del producto bruto
interno (PBI) en este rubro, es decir, casi dos terceras partes del total de ingresos del gobierno,
que equivalen a 34% del PBI.
Por lo tanto, cul es el motivo de esta aparente paradoja? El principal motivo es que la utilizacin
de los gastos sociales no es correcta, puesto que entre un 30% y 40% de los mismos est destinado
a sectores no pobres de la poblacin. Por esta razn, el tema del enfoque de las polticas sociales
del acierto de los gastos sociales ha ganado relevancia en el actual debate. El objetivo de esta
discusin es contribuir a reducir las desigualdades a travs de una profunda reestructuracin de
la composicin de los gastos tradicionales, que deben llegar a los ms necesitados.
Frente a la importancia de este tema en la nueva agenda de polticas sociales, hay que plantear
una primera discusin: el programa Joven ciudadano: mi primer trabajo (PJC), que involucra
un volumen razonable de recursos pblicos, contribuye de alguna forma para minimizar las
desigualdades sociales y sus desdoblamientos actuales y futuros? La respuesta a esta pregunta,
cuyos argumentos se agregarn a lo largo del trabajo, es que no.
En este caso, vale la pena indagar lo siguiente: por qu entonces se eligi este foco de actuacin?,
por qu esta iniciativa gubernamental?. Y, finalmente, por qu tanto empeo en este programa?
Las respuestas a estas cuestiones nos llevan a efectuar una reflexin que tiene en cuenta los
caminos por los cuales pasan las elecciones de programas y la forma en que polticas pensadas para
determinadas finalidades sufren desviaciones e incluso pueden resultar en efectos perversos.
Segn el Censo 2000 del Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), residen en la
Regin Metropolitana de San Pablo (RMSP) casi 40.000 jvenes analfabetos que tienen entre
15 y 24 aos, as como 704.000 que no completaron la educacin bsica (de ocho aos) y no
frecuentan la escuela. Su mayora (85%) se encuentra dentro del grupo de edad de los 20 a los
24 aos. En el Estado de San Pablo tales valores se duplican. La trayectoria de esos jvenes no
ofrece muchas alternativas: si no completan la educacin bsica difcilmente encontrarn empleos
decentes y sern las familias pobres del maana, reproduciendo el ciclo de la miseria. En realidad,
tales jvenes ya fueron vctimas de un conjunto de polticas con enfoques equivocados. Hace
algunos aos en Brasil gastamos mal en el rea de la educacin, y uno de los resultados de ello
es la falta de recursos para remunerar bien a los docentes y/o invertir en mtodos pedaggicos
que estimulen al joven a seguir estudiando.
Entre los que estn sinceramente empeados en enfrentar la desigualdad parece fcil argumentar
en pro de estos jvenes, seguramente destinados a la pobreza. En realidad, se trata de disear
polticas que combinen la ampliacin de los aos de escolaridad con acciones que faciliten el
trnsito de tales jvenes por el mercado laboral.
4.
Aproximadamente US$ 48 de acuerdo a la relacin Real/Dlar en marzo de 1999.
15

Surge entonces la siguiente pregunta: por qu empearse en un programa de generacin de

trabajo centrado en los jvenes que frecuentan bachillerato?
Por supuesto que nadie puede, en teora, estar en contra de ayudar a los jvenes de los sectores
populares que en general, con mucho esfuerzo personal y familiar, llegaron hasta el nivel del
bachillerato. Lo que pasa es que los recursos son escasos y hay que hacer difciles elecciones. Es
la eleccin de Sofa5.
La explicacin de esta eleccin se encuentra en el escenario que exista en San Pablo a fines
de la dcada de 1990. En ese periodo, inicio del segundo mandato del gobernador Mario Covas,
la violencia, como se deca en aquel momento, se hizo presente en el ambiente escolar, cruz sus
portones y entr en las escuelas. Tales acontecimientos, aunque su nmero haya sido reducido,
provocaron una gran repercusin en los medios de comunicacin y profundizaron el pnico y la
angustia, que ya estaban muy presentes en la sociedad. La sensacin que exista en el imaginario
de las familias es que cualquier nio o adolescente, en cualquier momento, podra tornarse una
vctima de la accin criminal de un alumno adolescente. En realidad, tanto este sentimiento
angustiante y la inseguridad resultante del mismo, as como la fuerte reaccin de indignacin de
la sociedad, eran comprensibles, ya que uno de los momentos de tranquilidad para los padres
siempre fue aquel en el que sus hijos ingresaban por la puerta de la escuela, donde supuestamente
estaran protegidos y seguros.
Como la mayora de los jvenes y nios frecuenta la escuela pblica y una gran parte de los actos
violentos involucraba a jvenes alumnos del curso de bachillerato nocturno, se esperaba una
fuerte reaccin de la sociedad en el sentido de exigir acciones rpidas y eficientes del gobierno,
que a su vez, frente a la presin y la gravedad de la situacin, no pudo permanecer omiso y tuvo
que actuar rpidamente.
Se pens en dos tipos de accin: una de proteccin fsica en las escuelas instalacin de rejas,
cmaras de video, presencia de policas, etc. y otra de naturaleza ms preventiva. En este ltimo
caso, se generaron por lo menos dos grandes programas en esa oportunidad: Joven ciudadano:
mi primer trabajo y Parceiros do futuro, que actuaba ms en el sentido de integrar escuela y
comunidad, a travs de acciones en el rea de ocio y recreacin, sobre todo durante los fines
de semana. Idealizado en este marco, al inicio del PJC eran comunes comentarios de este tipo:
la posibilidad de acceso al primer trabajo despertar esperanzas entre los jvenes y los alejar
de la seduccin de la marginalidad. De alguna forma, ms que para solucionar el problema del
desempleo, el programa fue pensado como una proteccin contra el contagio de la violencia,
aunque el dato sobre los elevados ndices de desempleo entre los jvenes que concluan el
bachillerato (48%) fuera una referencia constante.
La decisin de dar inicio a este trabajo con una reflexin sobre el contexto que inspir y concibi
al PJC, lo hecho hasta ahora, no tiene simplemente la funcin de trazar una especie de biografa
del programa para introducir la discusin. Se describe el contexto con la intencin de llamar la
atencin sobre uno de los principales mecanismos por los cuales el foco de las polticas sociales
deja de ser el pblico ms necesitado; se trata del poder de presin de los grupos ms organizados
o, en este caso, de los medios de comunicacin, que llega fcilmente a los odos de gobernantes
y estructuras estatales.
5.
Novela de William Styron de 1979, en la que la protagonista, Sofa, es obligada a salvar a slo a uno de sus dos
hijos en un campo de concetracin nazi.
16

As, el primer punto que resaltamos es el hecho de que el PJC, y sobre todo su foco de atencin,
no naci de un anlisis consistente de la naturaleza del problema del desempleo juvenil, de la
identificacin de los sectores ms vulnerables, sino como una respuesta a presiones de grupos
de la sociedad, mnimamente organizados, que encontraron fuerte eco de sus demandas en los
medios de comunicacin. Desgraciadamente, en este sentido el PJC no constituye una excepcin,
sino casi una regla. El mecanismo de fcil acceso de algunos grupos a las estructuras de los
estados ha sido una de las principales razones de la desviacin del foco de las acciones sociales
de situaciones ms graves de pobreza; los ms necesitados, los que viven las situaciones ms
aflictivas de carencias sociales, porque no poseen canal ni voz, se hacen invisibles al poder
pblico. O, como suelen decir los tcnicos disconformes con las constantes desviaciones de foco,
las poblaciones ms necesitadas son totalmente desposedas de capital social, no conocen los
caminos de las presiones y no conocen el valor del voto.
17
El diagnstico y el diseo del programa
Como ya lo comentamos anteriormente, ante la presin de las familias y los docentes, que
ocupaban un gran espacio en los medios de comunicacin, y siempre exhibiendo altos ndices
de desempleo, el gobernador del Estado de San Pablo decidi reaccionar y asign a su asesora
directa la responsabilidad de formular una propuesta para encontrar soluciones a las dificultades
enfrentadas por los jvenes en su ingreso al mercado laboral. El equipo concluy algo que, debido
a la forma en que se repeta en varios foros: el problema de los jvenes es que ellos experimentan
una especie de crculo vicioso: no logran trabajo porque no tienen experiencia, pero cmo adquirir
experiencia sin que alguien los acepte para trabajar? Diagnstico sencillo, solucin sencilla.
Por un lado, sera importante actuar en la demanda para generar, junto a las empresas, estmulos
para emplear a ms trabajadores y asimismo para cambiar la conducta de los empresarios
respecto de sus resistencias en lo que concierne a la contratacin de jvenes. Con este propsito,
el gobierno aportara dos tipos de subsidios: contribuira con la mitad del valor de un salario
mnimo y permitira que los empresarios no pagaran las cargas tributarias laborales. Se supona
que se trataba de un buen estmulo, ya que se crea que los empleadores necesitaban un nmero
ms grande de trabajadores y slo no los contrataban por falta de condiciones de pagar el costo
de la mano de obra.
Adems, como haba consenso en el equipo de que el principal problema era la falta de experiencia,
la propuesta tambin trat de abarcar el aspecto de la oferta. Se saba que el nmero de jvenes
candidatos sera mucho mayor de lo que el programa podra atender. Para solucionar el problema,
la idea era ampliar la oferta de plazas y restringir el tiempo en el que cada joven podra permanecer
en el programa, lo que ampliara las oportunidades de experiencia a un mayor nmero de jvenes.
Encarado de esta forma, casi como un proceso pedaggico, el trabajo debera tener el carcter
de pasanta. Finalmente, ante las dificultades existentes en Brasil y en el Estado de San Pablo
para generar nuevos puestos de trabajo, siempre se destacaba una precaucin: impedir que los
adultos fueran desplazados para dar lugar a los jvenes o, como sola comentar en la poca el
sector sindical, evitar que el hijo ocupara el lugar del padre.
Un punto en especial gener divergencias en la poca de la implementacin del proyecto: un grupo
de asesores defenda la importancia de incluir en la oferta el empleo pblico, cuya gestin es
bastante ms fcil, ya que se da de forma directa y abre nuevos frentes de trabajo. Sin embargo,
el gobernador, que ya ofreca un programa de esta naturaleza, insisti en la participacin de la
iniciativa privada, en funcin del discurso tambin recurrente del crecimiento de la responsabilidad
social, fuertemente pregonado por los empresarios del sector privado, con ejemplos y artculos en
los medios de comunicacin.
Con este conjunto bsico de elementos tcnicos, todos ellos sencillos y de fcil dominio a nivel
del sentido comn, se generaron las directivas bsicas del programa (detalladas en el Anexo), que
fue instituido por el Decreto Estadual N 44.860/2000.
En suma, el PJC tena en vista proporcionarles a los estudiantes de bachillerato del sistema pblico
del Estado, de 16 a 21 aos de edad, una primera oportunidad de insercin en el mercado laboral
por medio de pasantas. Factibles en funcin de alianzas con la iniciativa privada y entidades de la
sociedad civil sin fines de lucro, las pasantas tienen la duracin de seis meses y aseguran a los
18

jvenes beneficiarios una vivencia profesional prctica, mediante el pago de una beca de R$1306,
la mitad pagada por el gobierno del Estado y la otra mitad por la empresa. En principio, jvenes
en situacin social ms vulnerable en funcin de la pobreza, baja escolaridad, mujeres cabezas
de familia tienen prioridad en el acceso a las plazas.
La meta sera la de alcanzar, en tres aos, a 270.000 pasantes, distribuidos de la siguiente forma
por semestre: 20.000, 35.000, 50.000, 50.000, 50.000 y 65.000.
En lo que concierne a su capacidad de operacin, le fue dado al programa un carcter matricial, que
involucraba a distintos organismos del Gobierno. La coordinacin permaneci a cargo del gabinete
del gobernador y la ejecucin fue realizada mediante la accin de tres secretaras estaduales:
Empleo y Relaciones Laborales, Educacin y Ciencia, y Tecnologa y Desarrollo Econmico. El diseo
de implementacin tambin involucraba a instituciones de la administracin directa: la Fundacin
para el Desarrollo Administrativo (FUNDAP), responsable por la gestin de los recursos humanos
(reclutamiento y capacitacin de monitores y supervisores), la Compaa de Procesamiento de
Datos de San Pablo (PRODESP), que respondi por el montaje y gestin de los catastros del
programa, y la Fundacin SEADE (Sistema Estadual de Anlisis de Datos), responsable por la
evaluacin del programa.
Le cupo a la Secretara de Empleo y Relaciones de Trabajo (SERT), coordinadora del programa,
realizar convenios con la iniciativa privada para ofrecer plazas para la pasanta, administrar el pago
de la beca-pasanta y efectuar el seguimiento profesional de la prctica.
Las Secretaras de Educacin y Ciencia, Tecnologa y Desarrollo Social (que alberga a las escuelas
tcnicas) fueron las responsables de ofrecer, en las propias escuelas, espacios para la inscripcin
de los jvenes, adems de colaborar en la divulgacin y seguimiento escolar.
Las fichas de los alumnos inscriptos, cuya concepcin pretenda facilitar el monitoreo y la
evaluacin, fueron elaboradas por la Fundacin SEADE. Despus de llenadas por las escuelas,
eran encaminadas a PRODESP, el organismo que realizara el proceso de jerarquizacin segn
los criterios desarrollados por la SEADE (jvenes mayores de edad, sin experiencia en el mercado
de trabajo formal, con hijos, provenientes de familias con jefes con menor nivel de instruccin),
de tal modo que los menos favorecidos tendran ms oportunidades. Al recibir las informaciones
relativas a las plazas ofrecidas, PRODESP encaminaba el alumno en funcin de un orden de
prioridad de discriminacin positiva respecto de los que tendran menores chances en los procesos
convencionales.
Adems de esta preocupacin con la discriminacin positiva, se consideraban otras dos
informaciones en el proceso de encaminamiento: la preferencia del alumno por una determinada
rea profesional y la ubicacin de la plaza (preferentemente en la misma regin de su escuela).
En esta estrategia de implementacin se produciran sistemticamente listas que seran publicadas
peridicamente en las escuelas. Tambin se estableci que, para cada plaza disponible, se
convocaran tres alumnos que seran entrevistados en las entidades empleadoras. Las empresas
elegiran segn sus propios criterios. Finalmente, el joven aprobado en la entrevista firmara
un Trmino de Compromiso, documento que oficializa la pasanta. Tales procedimientos seran
realizados por monitores y supervisores.
En la logstica del programa tambin se prevea el seguimiento profesional y escolar del joven, as
como la formacin de un equipo de gestin, evaluacin y monitoreo continuo, a fin de asegurar
6.
Aproximadamente US$75. Relacin Real/Dlar en marzo de 2000.
19

correcciones de rumbo a lo largo de la implementacin del programa. Este equipo fue instalado
en la SERT, pero tambin era apoyado por informaciones de monitores con nivel superior de
educacin, que haran el seguimiento del programa en las escuelas. Finalmente, el diseo del
organigrama del programa tambin prevea supervisores, que seran el nexo entre el equipo de
gestin y los monitores asignados a las escuelas. En el Anexo se presenta el diseo de la estructura
de funcionamiento del PJC. La complejidad de la logstica de implementacin (Grfico 1.1 del
Anexo), el volumen de recursos involucrados tanto en la distribucin de subsidios a los alumnos y a
las empresas como en la sustentacin de una compleja estructura operativa, as como el hecho de
estar directamente vinculado al gabinete del gobernador, muestran la dimensin de la importancia
que el gobierno otorgaba al programa y las expectativas generadas.
Como lo seala la coordinadora de la evaluacin del programa en la SEADE: si, por un lado,
el diseo organizativo revelaba la prioridad del programa en la agenda del gobierno, por otro
potenciaba la generacin de conflictos entre los rganos sectoriales participantes y entre estos y
la coordinacin del programa, lo que efectivamente ocurri. Poco tiempo despus del comienzo
de su funcionamiento, ocurra un sinnmero de problemas de las ms distintas naturalezas; ello,
asociado al fallecimiento del gobernador, provoc la transferencia de la coordinacin del programa
a la Secretara del Empleo y Relaciones del Trabajo. (...) Al transferir su coordinacin a la Secretara
del Empleo y Relaciones del Trabajo, el programa Joven ciudadano: mi primer trabajo se junt a
los dems programas all desarrollados, con objetivos variados y estrategias distintas, tales como
los Frentes de trabajo, el Banco del pueblo, el Programa de calificacin profesional y el
programa de mismo nombre Joven ciudadano, ejecutado por aquella Secretara en articulacin
con el Servicio Civil Voluntario, de iniciativa federal y destinado a atender a jvenes de 18 aos,
dispensados del servicio militar y en situacin de riesgo. En este nuevo espacio, el programa perdi
fuerza y explicit an ms sus fragilidades e inconsistencias (Carvalho, 2002, pp.7-8).
20
Las equivocaciones
4.1 Diagnstico de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil

Las causas
Seguramente la mayor equivocacin del programa reside en el diagnstico de las causas del
desempleo juvenil que, grosso modo, apuesta a que los altos niveles de desempleo de este grupo
de edad resultan, sobre todo, de la dificultad de romper, a travs de una primera oportunidad, con
el crculo vicioso impuesto por la exigencia de una experiencia anterior para ingresar al mundo del
trabajo. Desde esta perspectiva, el programa bsicamente se orienta al primer trabajo.
La literatura tcnica acadmica (nacional e internacional) ms renombrada y preparada sobre
el tema, aunque consciente de los graves problemas que representa la desocupacin juvenil,
cuestiona y argumenta que sta no es la explicacin para este complejo y aflictivo fenmeno
social. El seguimiento de la implementacin, del desempeo y sobre todo de los resultados de
la evaluacin del PJC presenta una serie de evidencias que dan consistencia emprica a esta
literatura.
El tema del incremento de la tasa de desempleo y reduccin del empleo tuvo un gran impacto
en la agenda social de las ltimas dcadas, tanto en los pases desarrollados como en aquellos
en vas de desarrollo. En ltima instancia, y de forma bastante sucinta, los ndices de desempleo
representan la falta de capacidad de la economa de un pas para ofrecer todo el trabajo productivo
que su poblacin desea. Distintos segmentos de la sociedad presentan dificultades diferenciadas
de acceso al trabajo productivo, debido a un conjunto diversificado de situaciones. Sin embargo,
los indicadores de desempleo juvenil siempre fueron los ms elevados, en Brasil como en todo el
mundo. Lo ms sorprendente es que esta situacin persiste incluso en los periodos de expansin
de la economa.
En funcin de esa persistencia, este tema ha sido objeto de estudio de la literatura internacional
desde mediados de la dcada de 1970. Una parte de los trabajos trata de entender lo diferencial
del comportamiento juvenil a travs de exhaustivas comparaciones con el comportamiento
de otras categoras de edad. Otros se detienen en las dificultades para enfrentar el problema,
analizando detalladamente los obstculos confrontados por los varios programas de combate a
ese desempleo que ya fueron implementados en distintos pases.
Sin embargo, en Brasil, a pesar del grave problema que este fenmeno ha representado para la
sociedad y de las reales preocupaciones de los gobiernos respecto del tema, hay pocos estudios
que se dedicaron a buscar un entendimiento ms profundo, tcnico-acadmico, de este tema.
Una posible explicacin para la escasa importancia dada a estos estudios ms profundos quizs
tenga que ver con el hecho de que aquellos que se involucraron con el tema consideran que ya
conocen muy bien el diagnstico. Ha habido tres explicaciones ms recurrentes. Una de ellas
pone la cuestin en el marco de los grandes cambios que ocurrieron en la estructura del empleo
a lo largo de las ltimas dcadas en Brasil, especialmente en la Regin Metropolitana de San
Pablo (RMSP): el proceso de reestructuracin productiva, que reduce los puestos de trabajo, y
las nuevas demandas en lo que concierne a la calificacin de la mano de obra, que altera la
preferencia del empleador en lo relativo al grupo de edad del empleado. Al combinar requisitos
21

relativos a experiencia profesional, escolaridad y actitud del personal, los empleadores estaran
prefiriendo la poblacin adulta. Una segunda explicacin, planteada por los demgrafos, destaca
la importancia de la presin demogrfica de este grupo de edad. Y, finalmente, una tercera, que
aparece ms en las declaraciones recurrentes de los mismos jvenes, de sus familias y de los
empleadores y la que, en ltima instancia orient conceptualmente al programa, hace alusin a
la creencia, ya bastante establecida, de que el joven no tiene oportunidad en el mercado laboral
debido a su falta de experiencia o de habilidades demandadas por el mercado, y esto hace que
tenga enormes dificultades en la bsqueda de su primer empleo.
Para debatir las equivocaciones conceptuales que orientaron el PJC, se toma como punto de
partida un resumen elaborado a partir de una publicacin de la Organizacin para la Cooperacin
el Desarrollo Econmico de 1980 (OCDE, 1980). De alguna manera, esta publicacin realiza una
especie de estado del arte de los estudios sobre el tema del desempleo juvenil y de evaluaciones
de polticas ya implementadas para enfrentarlo. El estudio se refiere bsicamente a la Europa de la
dcada de 1970, cuando este tema ya era preocupante. Lo sorprendente es que una gran parte de
las presuposiciones y explicaciones utilizadas entre nosotros para justificar el concepto y el diseo
de nuestras polticas destinadas a enfrentar y/o minimizar este problema, ya eran cuestionadas en
la poca de esta publicacin. Ante su actualidad, empezamos con un breve resumen de algunas
de sus conclusiones; una gran parte de ellas ha sido extrada del tem II de la obra citada, que
sugestivamente tiene como ttulo Lecciones para el futuro.
La literatura de fines de la dcada de 1970

Los resultados de un gran nmero de estudios que componen la publicacin de la OCDE arriba
mencionada, concluyen que los grandes diferenciales, siempre desfavorables, del desempleo
juvenil, tienen que ver con la mayor rotacin de los jvenes en el trabajo o con una mayor propensin
a pasar del empleo al desempleo o a la inactividad. En funcin de este hecho, los estudios sobre
desempleo juvenil que centralizan sus anlisis en la medicin de la tasa de desempleo esttica
(como lo hacemos aqu), sin captar la dinmica del proceso de ingreso y salida del mercado laboral
y de la poblacin econmicamente activa (PEA), tienden a enmascarar esta especificidad del
desempleo juvenil. La dinmica de la alta transicin del empleo al desempleo o a la inactividad es
mucho ms comn entre los adolescentes y tiende a diluirse a medida que se avanza hacia la edad
adulta. Los estudios constatan que el desempleo se reduce con la edad, no debido a ella, sino
debido al tiempo que se permanece en un determinado trabajo, es decir, al tiempo de experiencia
en un empleo. Conclusiones de esta naturaleza se han repetido en trabajos internacionales ms
recientes, incluso en Brasil, y este tema ser abordado ms tarde.
A pesar de que este comportamiento juvenil es bastante generalizado, los autores no dejan de
alertar sobre la existencia de un grupo de jvenes que presentan una dinmica diferenciada:
pasan largos periodos de tiempo sin empleo, intercalados por breves periodos con empleos que
los jvenes consideran insatisfactorios (y la mayora efectivamente lo es). Es posible encontrar
jvenes con estas caractersticas en todas las capas socioeconmicas de la sociedad, pero ellos
estn ampliamente concentrados en grupos que acumulan mltiples desventajas, como bajo nivel
educacional, minoras tnicas, jvenes que viven en lugares alejados de los centros de trabajo, los
que conviven con ambientes de trasgresin, etc. Es decir, existe un ncleo duro de jvenes que
acumulan fragilidades sociales y que efectivamente tienen dificultades para ingresar y permanecer
en el mundo del trabajo. Hay fuertes indicios de que, entre estos jvenes, los problemas de
empleabilidad tienden a no desaparecer con el tiempo, y por ello los que acumulan este tipo
de desempleo estn destinados a la pobreza. As, segn lo que subrayan estos estudios, para
colaborar efectivamente para romper con el crculo de la miseria, lo ideal sera que los programas
22

se concentraran en estos jvenes que acumulan desventajas que comprometen su futuro y tambin
el del pas.
Por supuesto, hay un gran consenso entre los investigadores en que la mejor poltica de prevencin
del desempleo empieza en las escuelas, a travs de una buena educacin. Partiendo de esta
afirmacin, los autores sugieren que concentrar esfuerzos en adolescentes que estn estudiando
o recin-graduados no parece ser una buena estrategia de poltica social destinada a emplear
jvenes, ya que los anlisis de trayectoria de insercin en el mercado laboral indican claramente
la existencia de un periodo de adaptacin hasta que el joven se estabilice en un empleo. Segn
los autores, este aviso vale sobre todo cuando se trata de polticas que involucran subsidios y
que, por ello, cuestan caro a los cofres pblicos. Uno de los riesgos ms comunes de esta poltica
es el de favorecer exactamente a los jvenes que slo necesitaran de algn tiempo para lograr
estabilizarse en un trabajo, en lugar de los que genuinamente enfrentan grandes dificultades para
ingresar al mercado laboral y permanecer en el mismo durante un largo periodo.
Por este motivo se sugiere que se concentren las polticas en el grupo de edad de los 20 a los
24 aos entre jvenes que abandonaron la escuela precozmente y presentan una historia de
largos periodos de desempleo. En este caso suele ser ms eficiente la combinacin de una poltica
que mezcle enseanza formal, enseanza profesionalizante y polticas de subsidios, en suma,
programas que mejoren la empleabilidad.
Los autores tambin alertan que es vital, en cualquier poltica que presupone la contratacin de
jvenes con el objetivo de hacerlos ganar habilidades, calificacin y socializacin en el mundo del
trabajo (por lo tanto, una propuesta tpica de pasantas), un real involucramiento del empleador en
esta tarea, sobre todo cuando la poltica incluye subsidios al empleador. Pero lo ms interesante es
el argumento que fue desarrollado para justificar la importancia del involucramiento y conviccin
del empleador, concentrndose en el tema de la autoestima. Como sabemos, uno de los impactos
ms importantes y deseables de los programas para jvenes con bajo potencial de empleabilidad
es el incremento de la autoconfianza y la autoestima. Sin embargo, algunos de los investigadores
de esta publicacin argumentan con razn que, si el programa tiene como resultado un gran
nmero de jvenes fracasados (sea por el rechazo en el momento de la contratacin, sea por
despido por incompetencia, indisciplina o simple prejuicio), provocar el efecto contrario. Cuanto
ms riguroso sea el proceso de seleccin y exigencia en el desempeo de las funciones, mayor
ser tambin el sentimiento de rechazo.
Adems, si no hay conviccin, los empleadores tienden a invertir poco en la capacitacin de los
empleados subsidiados, porque saben que el subsidio va a terminar muy pronto. Por este motivo,
los implementadores de las polticas de generacin de empleos para jvenes, sobre todo cuando
se trata de polticas que involucren un gran nmero de beneficiarios, necesitan buenos controles
para evitar tales desviaciones, lo que exige, desde el punto de vista administrativo, una buena
estructura que a menudo es muy dispendiosa.
Por lo tanto, ya al inicio de la dcada de 1980, la literatura sobre el tema advierte sobre el conjunto
de exigencias necesarias para evitar el lanzamiento de programas que provocan, entre los jvenes
y sus familias, mucha esperanza hoy y frustracin el da de maana.
La literatura de fines de la dcada de 1990

Como se ver en el artculo, las advertencias del texto de la OCDE de inicios de la dcada de 1980
prcticamente no fueron tenidas en cuenta en el PJC, y los errores se repitieron. Pero, qu dice
la literatura ms reciente?
23

Un estudio de Flori (Flori, 2003) refuerza las conclusiones sobre el papel decisivo de la mayor
rotacin de los jvenes en la explicacin de los persistentes y elevados ndices de desempleo
juvenil. Este refuerzo proviene tanto de la revisin de la bibliografa internacional y nacional ms
reciente, como de las propias evidencias recogidas por la autora.
Barros, Camargo y Mendona (1997) investigaron la variacin de la incidencia y la duracin del
desempleo en las regiones metropolitanas brasileas, distinguiendo seis distintas dimensiones del
desempleo. En lo que concierne al tema edad, se constat que los adolescentes presentan una alta
probabilidad de ingreso y salida del desempleo, es decir, una gran rotacin. Al tratar de establecer
una relacin entre las especificidades del desempleo juvenil y los temas de la desigualdad y la
pobreza, los autores concluyeron que la magnitud del desempleo juvenil seguramente contribuye
con el aumento de la desigualdad de ingresos individuales, pero causa un impacto bastante menor
sobre la desigualdad y la pobreza familiar, porque los ingresos del trabajo de los jvenes colaboran
muy poco con el presupuesto familiar. El resultado para el conjunto de la poblacin trabajadora,
por grupos de edad, es el siguiente: el desempleo se reduce con la edad, lo que se asocia a la
creciente baja en la probabilidad de ingreso en la condicin de desempleado o a un crecimiento,
con la edad, de la probabilidad de salida del desempleo, o a ambos. Menezes-Filho y Picchetti
(2000) analizaron las determinantes de la duracin del desempleo en la Regin Metropolitana
de San Pablo, exactamente en el rea de actuacin del PJC. Utilizando un mtodo distinto el
estimulador de Kaplan-Meier, en este caso, los autores llegaron a resultados muy similares.
En el mbito internacional, tomando como referencia los trabajos mencionados por Flori, aunque
la situacin del desempleo de los jvenes a partir de la dcada de 1970 se haya acentuado, poco
se avanz en trminos de entendimiento y de soluciones para el problema. Fisher (2001) concluy
que la alta tasa de desempleo entre los jvenes en Estados Unidos es un fenmeno persistente,
que resulta de la gran rotacin de ingreso y salida del mercado laboral; ello, a su vez, se explica en
funcin del hecho de que los jvenes no son los responsables por el mantenimiento de la familia
y se pueden dar el lujo de esperar el empleo adecuado.
Particularmente estimulante es el resumen que hace la autora del trabajo de Blanchflower y
Freeman (2000, apud Flori, 2003), que estudia las dimensiones del deterioro del mercado laboral
de los jvenes en los pases de la OCDE durante las dcadas de 1980 y 1990 y muestra que poco
se avanz respecto de las inquietudes y conclusiones de la dcada de 1970, que resumimos
anteriormente. En este periodo, la participacin de los jvenes en la poblacin se redujo en la
mayora de los pases, mientras que la oferta de empleo se destin a los sectores que empleaban
relativamente muchos jvenes. A pesar de esas tendencias y del creciente nmero de jvenes
que se dedican solamente a estudiar, la situacin del joven empeor en relacin al adulto: los
salarios y las tasas de empleo se redujeron, y las tasas de desempleo se incrementaron en todos
los pases. Los autores estudiaron los sectores que ms emplean a jvenes y, al investigar si el
empleo estaba disminuyendo en estos sectores, lo que explicara el mal desempeo del mercado
laboral juvenil, descubrieron lo opuesto: el empleo aument respecto del empleo total. Muchos
analistas esperaban que los problemas del joven terminaran cuando la generacin baby boom
envejeciera y en su lugar ingresara un menor nmero de jvenes. Pero ese trabajo mostr que
ello no sucedi; el empleo y los ingresos de los jvenes se redujeron en casi todos los pases de
la OCDE (Flori, 2003, p.12).
En el mismo trabajo, Flori (2003) trat de reunir evidencias empricas sobre: a) la existencia, en
las reas metropolitanas brasileas, de una mayor rotacin juvenil duracin del desempleo o tasa
de entrada al desempleo y, b) flujos de ingreso y salida de la fuerza de trabajo.
24

Los resultados encontrados aportan elementos para responder a la pregunta: realmente la

dificultad para obtener el primer empleo es lo que hace que los jvenes presenten una tasa de
desempleo tan elevada?, o ello es provocado por la elevada rotacin en el mercado de trabajo
juvenil? Se trata de un tema importante y actual en Brasil porque, segn la autora, si el motivo
de esa mayor tasa est asociado a la dificultad de encontrar el primer empleo, ello se puede
considerar como un problema pasible de intervencin gubernamental. Sin embargo, el principal
motivo puede ser simplemente la mayor tasa de transicin del empleo al desempleo, es decir,
el joven entra y sale de un empleo en un corto periodo de tiempo (Flori, 2003, p.4). Si este es
el motivo, la pregunta es la siguiente: vale la pena que el gobierno gaste sus recursos en un
programa de esta naturaleza?
El anlisis de los datos realizado por la autora muestra que en la RMSP, un poco ms de 10%
de los jvenes que entran en el desempleo, en el periodo estudiado, estn en bsqueda del
primer empleo, mientras que ms de 80% de ellos ya estuvieron empleados anteriormente, (...)
por lo tanto, la bsqueda del primer empleo no provoca una gran influencia en esta alta tasa de
desempleo juvenil (Flori, 2003, p.19). Tambin es interesante subrayar que los valores varan muy
poco en el caso de las distintas reas metropolitanas brasileas analizadas por la autora.
Si los resultados son estos, el tema central se desplaza de las determinantes de las altas tasas
de desempleo a las de la alta tasa de rotacin en el trabajo juvenil. En esta rea, hay un menor
nmero de trabajos empricos y no conocemos resultados conclusivos. Tericamente, el joven
puede desvincularse del trabajo por iniciativa propia o del empleador. Sin embargo, de cualquier
forma, se trata de una prueba para ambos lados, ya que sin historia de trabajo el empleador
conoce poco del joven, as como el joven sin experiencia conoce poco sobre la naturaleza del
trabajo a desempear.
En un artculo reciente para un importante diario del pas, Hlio Zylberstajn explicita de forma
pedaggica y creativa tales conclusiones que todava se restringen a las reas acadmicas y que
seguramente encontrarn resistencia entre los que lidian con el tema y que creen en el diagnstico
recurrente. Ante la polmica que se gener en el pas debido a la decisin del gobierno de Lula de
crear un programa de primer empleo, el diario Folha de S. Paulo plante la siguiente pregunta a
dos profesores de economa: el subsidio al primer empleo es una buena medida? La respuesta
del prof. Zylberstajn fue no, comparando la situacin del primer empleo con la del primer noviazgo.
Para los jvenes es difcil permanecer mucho tiempo en los primeros empleos. Para entender
por qu sucede esto, basta comparar la bsqueda del empleo a la bsqueda del casamiento.
En general, los jvenes no se casan con el primer novio. No tienen dificultades para encontrar
novio, pero sus primeros noviazgos son cortos. Con el paso del tiempo, los jvenes adquieren
experiencia, encuentran a alguien y entonces forman una pareja ms permanente. La proporcin
de jvenes solos es ms elevada que entre los adultos, pero ello no sucede porque los jvenes
no tienen novio, sino porque los noviazgos son ms cortos. Siempre hay muchos jvenes que
buscan empleo o novio. Y esto es bueno, ya que la rotacin en los noviazgos de la juventud
siempre produce mejores encuentros definitivos. Con el empleo pasa lo mismo. Los jvenes tienen
una mayor rotacin porque experimentan las empresas y son experimentados por ellas. Esto es
bueno. Con el tiempo encuentran una plaza y crean un vnculo ms duradero (Zylberstajn, 2003,
p.A-3).
Este conjunto de consideraciones nos ayuda a entender mejor los resultados de la elevada proporcin
de desvinculacin de los jvenes a lo largo de la ejecucin del PJC. As, independientemente del
periodo considerado, cerca de 30% a 35% de los jvenes interrumpieron la pasanta antes de
completar los seis meses previstos por el programa. Las interrupciones por motivo de inadecuacin
25

del alumno y/o empresa fueron responsables de 51,3% de los casos de desvinculacin. De
acuerdo con la norma, los despidos por inadecuacin durante los primeros sesenta das de la
pasanta no excluyen al alumno del programa, pero debe volver a esperar junto con los dems
candidatos. Tambin con poca variacin a lo largo de todo el periodo de implementacin del
programa, los otros motivos de desvinculacin presentaron las siguientes proporciones: cerca de
15% ocurri por iniciativa de los alumnos y 5% por decisin de la empresa. La parcela de jvenes
que abandon la pasanta para conseguir otro empleo es alrededor de 5% y slo cerca de 6% a 7%
lograron un vnculo formal con la empresa. En diciembre de 2002, casi la mitad de los inscriptos
concluy las pasantas. Los ndices de conclusin varan segn el tamao de la empresa y el sector
de actividad. Los mayores empleadores y los lugares en que un mayor nmero de pasantes
concluye sus actividades son los sectores prestadores de servicios y el comercio, mientras que
la representacin de la industria es cerca de 10% (Fundacin SEADE, 2002a).
No se llev a cabo ningn estudio para comparar la rotacin del total del mercado juvenil con
la significativa rotacin del PJC. Tampoco se realizaron estudios para verificar hasta qu punto
la empleabilidad de los jvenes que pasaron por el PJC es distinta de la del conjunto de los
jvenes, incluso porque todava es muy pronto para hacer un seguimiento de los que egresaron
del programa. Sin embargo, cuando se tiene en cuenta que la contratacin de los jvenes fue
altamente subsidiada y que, adems, el PJC cont con un alto costo de estructura en su operacin,
quizs debiramos llevar muy en serio las consideraciones y sugerencias de Hlio Zylberstajn.
En su opinin, la poltica de subsidiar el primer empleo es un error y sobre todo un enorme
desperdicio, ya que los vnculos de empleo o los casamientos (de acuerdo con la simbologa
que emple) no duraran. Y tambin hace una sugerencia: para facilitar la situacin de los jvenes
en su ingreso y acomodacin al mundo del trabajo, sera mejor ayudar el mercado para que ste
hiciera la rotacin necesaria entre ellos, pero con un menor tiempo para buscar empleos y menores
costos para las empresas.
Cmo realizar esta propuesta ser el objeto del ltimo tem de este texto, que realiza un balance y
presenta algunas recomendaciones. Por el momento nos parece vlido reflexionar sobre algo que
ya se mencionaba durante la dcada de 1970: al optar por focalizar el programa en adolescentes
estudiantes, no estaramos ayudando exactamente a aquellos que slo necesitan tiempo para
ajustarse, mientras que los que ms necesitan ayuda son abandonados por el programa? Parece
que s, como veremos a continuacin. Sin embargo, antes vamos a presentar algunas reflexiones
sobre las equivocaciones del diagnstico de las consecuencias.
Actualmente, en Brasil, las polticas de generacin de empleo para jvenes representan, para los
distintos niveles de gobierno, una accin de absoluta prioridad. Como ya vimos, el diagnstico
para justificar esta prioridad invariablemente combina dos factores: la dificultad para romper el
crculo vicioso entre falta de experiencia y obtencin del primer empleo, lo que resulta en altas
tasas de desempleo juvenil; esto nos parece una equivocacin. Y la necesidad de mantener al
joven lejos del contagio de la trasgresin, lo que a continuacin tambin vamos a presentar como
una equivocacin.
Como ya subrayamos, el discurso que combina desempleo juvenil y violencia responde muy bien a
las demandas de un grupo de jvenes, sus familias y los medios de comunicacin. Pero la literatura
latinoamericana est repleta de ejemplos de que polticas pensadas y diseadas como respuesta
a problemas coyunturales, como la violencia, muchas veces no provocan ningn impacto, tanto
sobre los ndices agregados de violencia, como sobre los de desempleo. Una excelente referencia
para conocer equivocaciones de esta naturaleza que fueron cometidas y repetidas en las ltimas
dcadas es el anlisis de Ernesto Rodriguez (Rodriguez, 2002).
26

Naturalmente, no me refiero a posibles y probables relaciones ms amplias entre escenarios

sociales degradados y marcados por altos ndices de desempleo y pobreza y por la irrupcin de actos
violentos, sino a las justificaciones para proponer polticas de empleo juvenil compensatorias, que
por su propia naturaleza se restringen a un pequeo nmero de beneficiarios (naturalmente relativo
al tamao absoluto del problema). En tales circunstancias, es poco probable que el beneficiario sea
un trasgresor en potencia. A menos, por supuesto, que el objetivo del programa sean exactamente
aquellos con actos de trasgresin en su currculo, como es el caso de innumerables programas
destinados a jvenes en conflicto con la ley. En realidad, la proporcin de jvenes trasgresores
que amenazan a la sociedad con actos violentos es pequea y, si nos referimos bsicamente a
la pobreza, pasa a ser incluso un prejuicio considerarlos a priori un riesgo social. Es evidente que
acciones de esta naturaleza no provocarn ningn impacto sobre la violencia. Con una buena
divulgacin, podrn causar algn impacto simblico sobre el imaginario de las personas, pero slo
durante un corto periodo.
4.2 Subestimacin del efecto estigma

Desde la concepcin del programa hubo, de parte de su equipo, una fuerte disposicin a favorecer
a los jvenes que vivan situaciones de mayor fragilidad familiar y carencias. Para ello se cre,
despus de una exhaustiva discusin, un rgido orden de prioridades que se trataba de cumplir
al pie de la letra. Sin embargo, en las primeras semanas de implementacin, se hizo totalmente
trasparente la dificultad para cumplir con esta fuerte conviccin.
El primer criterio que se cambi fue el de la edad. Aunque el programa preconizara la preferencia
por una determinada edad, se puso de manifiesto que era muy difcil encontrar jvenes con ms
de 17 aos que nunca hubieran trabajado. De esta forma, las edades de los jvenes participantes
en el proyecto se concentraron entre los 16 y los 17 aos.
Una encuesta cualitativa efectuada por la Fundacin SEADE (Fundacin SEADE, 2002b) junto a
los monitores describe el empeo de los mismos junto a las escuelas (incluso con la colaboracin
del cuerpo tcnico de los centros escolares) para cumplir la agenda de la discriminacin positiva
y sus constantes frustraciones por lo lograr concretarla.
El equipo sinti el problema como una especie de choque con la realidad y se sorprendi con su
propia inocencia, aunque estos problemas sean ampliamente conocidos, en la literatura de mercado
de trabajo, como efecto estigma. Los empresarios se resisten a contratar a los que viven lejos del
lugar de trabajo, los que tienen menos calificacin, los ms pobres y los discriminados por color,
sexo, etc. En realidad, el equipo se empez a dar cuenta de las trampas sociales que sedimentan la
persistencia de la desigualdad y diluyen los impactos de los programas de naturaleza compensatoria
en los valores agregados de la desigualdad. El mayor problema parece ser la distancia, el habitante
de las periferias, ya que el empleador suele alegar el costo del transporte, el mayor riesgo de
retrasarse y el ausentismo en funcin de las distancias y congestionamientos comunes en las
metrpolis, adems del ambiente malo de determinadas regiones, estereotipadas como focos
de criminalidad, violencia y trasgresin. Adems, los mismos jvenes y sus familias explicitan la
distancia como un gran problema, dado el gasto del transporte y la dificultad de conciliar escuela
y trabajo.
Segn las reglas del PJC, seran encaminados tres pretendientes a cada cargo, todos en situacin
de fragilidad familiar. En la prctica, para cada plaza eran entrevistados cerca de siete a nueve
candidatos, y casi siempre el elegido no respetaba el orden de carencia, sobre todo porque la
eleccin privilegiaba a los habitantes de las reas ms centrales. Al fin y al cabo se puso de
27

manifiesto para el equipo lo que la literatura ya nos advierte: asumen los puestos los que los
conseguiran de cualquier modo, sin la intervencin del programa.
Como se dijo anteriormente, no se realizaron anlisis de seguimiento de los egresos del PJC;
solamente se llev a cabo una investigacin cualitativa con ex pasantes del programa que, en
general, lo evaluaron de forma positiva. Afirmaron que la pasanta les proporcion una experiencia
vlida en lo que concierne a aprender a relacionarse, adquirir confianza, capacidad de tomar
iniciativas y expresarse. Respuestas de este tenor fueron mucho ms frecuentes que, por ejemplo,
la adquisicin de conocimientos especficos. Dos aspectos, ambos positivos, fueron recurrentes
entre los jvenes: la declaracin del inters por la continuidad de los estudios, con el ingreso a
la enseanza superior o la bsqueda de cursos profesionalizantes y de idiomas; y la influencia
de la pasanta en la eleccin de un rea profesional, relacionada positiva o negativamente con
la experiencia en la pasanta. Por fin, los ex pasantes pusieron de manifiesto ms un crecimiento
individual y social que la adquisicin de conocimientos para una habilidad especfica. Sin duda,
el resultado es positivo. Sin embargo, responde a la demanda por experiencia exigida por el
empleador?
Sera muy importante conocer los efectos sobre aquellos que, por algn motivo, no lograron
ingresar en el programa o concluyeron la pasanta por decisin propia o despido del empleador, y
que representan un gran nmero de jvenes. Efectivamente, el PJC, entre mayo de 2000, fecha de
su implementacin, y junio de 2003, acumul un total aproximado de 390 mil jvenes inscriptos, a
los cuales se ofrecieron 25.728 plazas en las empresas que adhirieron al programa. Los puestos
ofrecidos fueron llenados mediante la contratacin de cerca de 38 mil pasantes, ya que algunas
plazas fueron ocupadas ms de una vez antes de la conclusin de la pasanta, en funcin de la
inadecuacin a la actividad. Segn tales nmeros, la cantidad de jvenes que se frustraron con el
programa fue mucho mayor que la cantidad de beneficiados.
Aunque no se realiz un anlisis ms detallado del perfil de los jvenes que frecuentaron los mejores
empleos y el de aquellos que, por algn motivo, no pudieron ingresar al programa, permanece la
fuerte impresin de que los adolescentes que participaron en el programa en las mejores plazas
tendran las mejores oportunidades de cualquier manera, con o sin el programa.
Ante ello, repetimos la pregunta: los que finalizaron la pasanta, efectivamente adquirieron
experiencia, segn la expectativa del programa y los empleadores? Tomando como referencia
el testimonio que se obtuvo a travs de investigaciones cualitativas, la respuesta ms probable
es que no.
4.3 Al fin y al cabo, qu es falta de experiencia?

Desde la ptica del empleador, experiencia significa, sobre todo, tiempo de registro en la cartera
de trabajo, pero los jvenes que participaron en el programa no tienen este beneficio y reclaman
mucho de esta situacin7. Por lo tanto, en la prctica, las actividades llevadas a cabo por los
pasantes que no fueron admitidos (solamente 6% fue admitido) y/o no trabajaron en grandes
organizaciones (el porcentaje es muy bajo) no difieren mucho de las ocupaciones tpicas de
ingreso al mercado laboral, de carcter transitorio (en la visin de los jvenes y en la prctica del
mercado), como describe Leite (2002) en un informe de investigacin cualitativa realizada en reas
perifricas de la RMSP. Efectivamente, una gran parte de los jvenes transita casi exclusivamente
7.
La cartera de trabajo (documento que demuestra que se tiene un empleo formal en Brasil) slo es firmada por
el empleador cuando efectivamente se contrata para el desempeo de una determinada tarea. Por definicin, la
pasanta no es la ejecucin continuada de una tarea.
28

en relaciones de trabajo informales (sin proteccin social), pero ejercidas en contextos protegidos
de negocios familiares y/o con vecinos y conocidos: ayudantes de los padres en restaurantes y
ferias, cobradores (de deudas), entregadores de confecciones (en la empresa de la madre), tecleo
de trabajos escolares en casa, niera de vecinos y parientes, artesana hippie. Una de las ventajas
de este tipo de trabajo es su compatibilidad con la escuela, lo que en gran parte es posible en
funcin del contexto amigable (familiares/vecinos) en el que trabajan, ya que la importancia del
estudio se encuentra presente incluso entre las familias ms pobres. La interrupcin de la vida
escolar resulta ms de procesos de rebelda que de la presin para trabajar.
De la misma forma, la prctica de buscar empleo ocurre de forma asimtrica, en los intervalos
del tiempo de escuela/trabajo, una o dos veces a la semana. Hacia los fines de ao la bsqueda
se intensifica para aprovechar la coyuntura de las vacaciones escolares y la mayor oferta de
trabajo temporal en el comercio y servicios, que son justamente los trabajos a los que pueden
aspirar, como ayudantes de ventas, cajeros, encargados de entregas, empleados en el sector de
embalajes, paquetes y similares (Leite, 2002, p.25). Por lo tanto, lo que el programa ofrece no
difiere mucho de la experiencia vivenciada por una gran parte de los jvenes que pasaron por el
PJC.
4.4 Apostar demasiado en la responsabilidad social del empresariado

Los medios de comunicacin, por medio de declaraciones de la clase empresarial en Brasil, han
repercutido de forma recurrente la idea de que la clase empresarial en Brasil ha despertado para
la importancia y el valor estratgico de actuar en el rea social. Segn los reportajes sobre el
tema, efectivamente se est elaborando y pensando de forma creativa un importante conjunto de
acciones en el rea social mediante la ayuda de la clase empresarial, lo que nos lleva a creer que
efectivamente el pas mejor y que se pueden esperar mejoras todava ms significativas.
Sin embargo, si nos pautamos por la respuesta que el sector privado dio al llamado efectuado
por el PJC, la conclusin es que la sociedad, en general, y el sector privado, en especial, todava
no despertaron para un espacio de accin voluntaria y solidaria de alto valor estratgico para el
Brasil de hoy y del futuro. Me refiero al empeo en organizarse a fin de colaborar para que haya
una transicin ms tranquila del joven en el mercado de trabajo.
En los relevamientos que llevamos a cabo se puso de manifiesto que las pasantas slo sern
eficientes para el joven y la sociedad si el empleador incorpora el concepto de que las pasantas
no son trabajo, sino una accin que complementa la formacin del joven y que es ejercida de
forma voluntaria y solidaria por distintos actores de la organizacin que lo acoge al pasante. En la
prctica, ello significa que la empresa debe desarrollar un proyecto con esta finalidad, que tome al
joven de la mano y lo conduzca por el camino de la socializacin en el mundo del trabajo, que pasa
por el conocimiento de los derechos y deberes del trabajador, por la conciencia de la importancia
del trabajo en equipo y que llega hasta el conocimiento de las distintas actividades de la empresa,
desde el mantenimiento de equipos hasta las actividades ms complejas.
Si el trabajo es voluntario tambin debe prescindir de elevados subsidios, que siempre lo encarecen
y, por lo tanto, lo convierten en algo de baja escala e impacto en los datos agregados.
Zylberstajn (2003, p.A-3) presenta una sugerencia que, aunque no se refiere a la situacin de
pasante sino a la de empleo, es interesante y debe ser tenida en cuenta: (...) una posible solucin
es un consorcio de empleadores de jvenes, una persona jurdica formada voluntariamente por
un grupo de empresas. Una empresa contratara formalmente a un joven. Si ello no funcionara, el
joven sera liberado para buscar otra empresa del mismo consorcio. Tardara menos para encontrar
29

un nuevo empleo, ya que el joven se candidateara automticamente a todas las plazas ofrecidas
por el consorcio. El vnculo de empleo sera con el consorcio, no con las empresas. El cambio de
empleo dentro del mismo consorcio no significara un despido. Mientras el joven estuviera rotando
entre las empresas del consorcio, ninguna de ellas tendra que pagar aviso previo ni la multa del
Fondo de Garanta por tiempo de Servicio (FGTS). Despus de un cierto tiempo, si el joven no
hubiera encontrado el empleo de acuerdo con sus expectativas, sera finalmente desconectado
del programa, con el pago de todos sus derechos, divididos entre las empresas que utilizaron su
trabajo. Si, por otra parte, el joven permaneciera en alguna de las empresas, esta le ofrecera un
trabajo formal y l saldra del consorcio. La propuesta contiene una serie de ventajas: (...) reducira
el costo de contratar jvenes porque el pago de la rescisin del contrato ocurrira solamente una
vez y sera dividido entre todos. Para los jvenes, los costos y el tiempo de bsqueda de empleo
despus de cada despido seran enormemente reducidos. Pero la mayor ventaja es que el gobierno
no gastara nada. Sera un programa de gran alcance social, sin costos para el contribuyente, ya
que utilizara recursos existentes. Las empresas se organizaran voluntariamente en grupos para
cubrir regiones o barrios de las grandes ciudades. Los jvenes seran registrados en las agencias
pblicas existentes. Los jvenes en bsqueda de empleo tambin seran registrados en estas
agencias, formando pools de trabajadores disponibles en la regin. De ese modo, con la ayuda
de las empresas, los jvenes adquiriran experiencia en el mercado laboral, pero ellas tambin
tendran algunos beneficios, tanto por la reduccin del costo de contratar a alguien con el perfil
deseado, como por contribuir para calificar mano de obra en general.
Esta parece una buena forma de que las empresas consoliden su asumida decisin de
responsabilidad social con la juventud carenciada.
4.5 Superestimacin de las metas

Seguramente uno de las mayores equivocaciones del PJC, que provoc una especie de efecto
domin de desdoblamientos equivocados, fue, adems de la superdimensin de los recursos,
el establecimiento de una meta totalmente irreal. Entre mayo de 2000 y diciembre de 2002 se
inscribieron 375 mil estudiantes, un nmero extremadamente elevado frente a las 22 mil plazas
captadas en el mismo periodo, pero no tan distante del objetivo, que era de 270 mil plazas.
Para entender mejor el tamao de lo irreal, basta observar los datos del Cuadro 1.2 del Anexo,
que muestra el nmero absoluto de ocupados en la RMSP y la variacin del saldo neto (puestos
de trabajo creados menos puestos eliminados) anual de puestos de trabajo, desde 1996.
El dato que ms sobresale es que solamente en 2000, cuando la economa de la RMSP alcanz su
mayor ritmo de crecimiento cerca de 4,5%, el saldo neto anual de puestos de trabajo (280 mil)
alcanz un valor cercano a la meta del programa (270 mil). Hay que observar que esos 280 mil
se refieren al saldo neto del total de puestos de trabajo en ese ao, considerndose toda la PEA
y no slo la franja de los 16-21 aos, foco del PJC.
Los resultados relativos a los aos anteriores a 2000, que tendran que subsidiar la definicin de
metas, muestran que el nmero absoluto del saldo neto de puestos creados todos los aos, para
toda la PEA de la Regin Metropolitana de San Pablo, no llegaba a 50 mil, mientras que en 1998,
ao anterior a la concepcin del programa, se eliminaron casi 100 mil puestos, es decir, haba un
saldo neto negativo.
Observando los nmeros restringidos a la franja de los jvenes de 15 a 24 aos, en el periodo
anterior a 2000, se verifica que los saldos netos siempre fueron negativos, lo que efectivamente
justifica la preocupacin con el empleo juvenil, pero jams la meta definida, que no se puede de
30

forma alguna cumplir. Por fin, cuando se detiene en el foco del programa jvenes de 16 a 21 aos
que frecuentan bachillerato, verificamos que el nmero absoluto de ocupados en el periodo era
de alrededor de 170 mil, mientras que los saldos anuales eran de cerca de 15 mil. En realidad,
ste es el valor que debera servir como referencia a la meta. Es decir, lo que defini la meta fue
una estimacin de la demanda por plazas y no lo que sera razonable: una estimacin del potencial
de generacin de plazas.
Pero, por qu, y cmo, una meta tan superestimada sera perjudicial para el programa? Por varios
motivos:
El primero y ms grave de ellos se refiere al hecho de que el PJC fue dimensionado, en

trminos de diseo organizativo y de costos, en funcin de esta meta. Ello gener una enorme
y compleja estructura organizacional, que involucraba un gran nmero de personas y, por lo
tanto, ocasionaba un costo operativo elevado.
La segunda razn es que, ante la persistencia de la enorme distancia entre lo que el programa
lograba (pasantas para jvenes) y lo que era su expectativa, el PJC pas a ser visto, tanto por
el Gobierno como por el equipo tcnico, como algo marcado por el fracaso y la incompetencia
de las personas e instituciones involucradas.
Efectivamente, al inicio se hizo un enorme esfuerzo para registrar a los jvenes que frecuentaban
los centros escolares, lo que result en la inscripcin inmediata de 230 mil jvenes, mientras que
el nmero de plazas, en el mismo periodo, era de 2.000, lo que result en una gran desilusin
tanto para los equipos del Gobierno como para los jvenes que se inscribieron. De cierta forma,
el equipo que concibi el programa no lograba entender por qu haba tan poco inters en las
empresas, ya que sus presuposiciones, como se demuestra en los documentos, eran de que el
comportamiento de los empleadores sera exactamente lo opuesto: la oferta de trabajo subsidiado
generara tan grande inters que el problema sera limitar el nmero de pasantes solicitados por
las empresas.
En realidad, el decreto gubernamental que instituy el programa estableci algunas condiciones
para la participacin de las empresas del sector privado, subrayando que las mismas no podran
sustituir mano de obra por pasanta y que el nmero de pasantes debera ser proporcional a la
nmina de personal.
Es interesante resaltar que, debido a la incorporacin de esas presuposiciones, los equipos
dirigentes se sintieron perplejos ante las dificultades para captar nuevas plazas y, presionados,
se proponan como principal tarea aumentar el nmero de plazas por medio de nuevas estrategias
(que, sistemticamente, se mostraron ineficientes).
Este empeo constantemente renovado provocaba sorpresa, porque los datos mostraban
regularidad y constancia en el nmero de plazas, lo que pona de manifiesto el efectivo potencial
del programa, adems de indicar un claro comportamiento pro-cclico, es decir, en los momentos de
mejor desempeo de la economa la captacin de plazas aumentaba, mientras ocurra lo contrario
en los periodos de contraccin, como muestran los datos que presentaremos a continuacin.
Entre mayo de 2000 y diciembre de 2002, 5.333 empresas adhirieron al PJC. En el primer ao
se registr la participacin del mayor nmero de empresas (56%), que se redujo en los aos
posteriores. El promedio mensual fue de 237 empresas el primer ao, 137 entre mayo de 2001 y
enero de 2002, y 117 desde febrero a diciembre de 2002. La reduccin del nmero de empresas no
es necesariamente un indicador de una menor oferta de plazas, ya que cada una de las empresas
puede ofrecer ms de una plaza. Sin embargo, en este caso realmente ocurri una reduccin en
la oferta: se capt un promedio mensual de 810, 624 y 628 puestos, respectivamente, en los tres
31

aos considerados. Tomando como indicador la relacin media candidato/plaza, para el periodo
analizado se encuentran los siguientes valores: 16/8, 16/9 y 20/9, un comportamiento totalmente
pro-cclico.
Una estimacin efectuada a travs de los datos de la Investigacin de Empleo y Desempleo (PED)
de la RMSP muestra que, entre 2000 y 2002, el nmero de pasantes de bachillerato representaba
cerca de 3% a 5% del total de ocupados en ese grupo de edad, pero es importante recordar que
no todos ellos formaban parte del PJC.
Adems de la dificultad de captar plazas, los equipos tuvieron que enfrentar otro problema todava
ms angustiante: incluso con un nmero tan pequeo de puestos de trabajo en comparacin
con las expectativas, el programa perda plazas. Ello ocurra porque el PJC no lograba llenar, con
la rapidez exigida por el empleador, los requisitos mnimos de contratacin, lo que a menudo
provocaba la prdida de la plaza. En parte ello se debi a la complejidad del sistema creado
para encaminar el candidato, que, en su esfuerzo para tratar de enviar el joven ideal segn
los criterios definidos (proceso extremadamente demorado y complejo) muchas veces perda la
plaza. Adems, el PJC tena que enfrentar los mismos (y conocidos) problemas confrontados por
los sistemas de intermediacin de mano de obra que, aunque tengan un inmenso nmero de
pretendientes, no logran llenar las plazas disponibles.
Por fin, otro factor de peso, tambin inesperado, contribuy para disminuir el nmero de plazas
ofrecidas por los empresarios, la indefinicin: pasanta o primer trabajo, tema que trataremos a
seguir.
4.6 La indefinicin: pasanta o primer trabajo?

Uno de los mayores problemas que el PJC enfrent fue la reaccin de los fiscales del Ministerio
Pblico del Trabajo que, en un sinnmero de situaciones, consideraron la naturaleza de las
actividades desarrolladas por los jvenes en el PJC, en las unidades productivas, en desacuerdo
con la ley. Los problemas ocurrieron porque los organizadores del programa no conocan, o crean
que no era importante, la existencia de una compleja discusin sobre el sentido y la naturaleza de
la pasanta para el nivel de bachillerato, que recientemente, en la nueva Ley de Directrices Bsicas,
se separ de la educacin media de carcter tcnico. En esta divisin, la educacin media perdi
el carcter de profesionalizante, pasando a definirse, tanto desde el punto de vista curricular como
conceptual, como una preparacin ms general para la vida civil y el desarrollo de competencias
bsicas para un buen desempeo en la estructura productiva en constante y rpida mutacin.
El Ministerio Pblico del Trabajo se haba manifestado en contra de la existencia del pasante de
bachillerato en esta nueva concepcin por dos motivos: el alegato de que la nueva legislacin
haba retirado de ese nivel de enseanza cualquier grado de compromiso con la formacin para
el trabajo y haba concentrado su objetivo pedaggico en la formacin general de los alumnos, y el
hecho de que los empresarios estaban utilizando dichas pasantas como mano de obra de menor
costo, es decir, explotaban mano de obra barata.
Respecto del primer aspecto, en realidad, una parte importante de la tensin resultaba del hecho
de que el Consejo Nacional de Educacin no haba reglamentado las normas de pasanta del
nuevo nivel de educacin media. En la edicin de la Ley de Directrices Bsicas N 9.394/96, donde
se institua el nuevo perfil de ese nivel de enseanza, con su respectiva pasanta, el artculo 82
determinaba que competa a los sistemas de enseanza el establecimiento de normas para la
realizacin de las pasantas de los alumnos regularmente matriculados en la enseanza media o
32

superior en su jurisdiccin. Adems, el Artculo 88 estableca que la legislacin educacional y de

enseanza debera adaptarse a las disposiciones contenidas en esa Ley de Directrices Bsicas.
Sin embargo, en el momento de la implementacin del PJC, los sistemas de enseanza todava no
haban reglamentado las pasantas. Se argument entonces que, debido a la falta de una nueva
reglamentacin, prevaleca la ya existente.
Pero en lo que concierne a la educacin media, el Ministerio Pblico del Trabajo tena un punto
de vista particular, considerando que se podra aceptar la antigua reglamentacin solamente en
los casos de las pasantas de la educacin superior y de la educacin profesional, ya que estas
estaban relacionadas con la reglamentacin existente, pues tenan prioritariamente la funcin
profesionalizante dada por la Ley N 5.692/71 y sistematizada posteriormente por la Ley de
Pasantas N 6.494/77. En esta ley, uno de los requisitos bsicos para la realizacin de esas
pasantas era la obligatoria correlacin entre la formacin escolar especfica y la actividad prctica
de las pasantas.
Ante la nueva orientacin filosfica de la educacin media, el Ministerio Pblico del Trabajo
entendi que, ms que nunca, la pasanta del alumno de la educacin media debera tener un
carcter sobre todo pedaggico, preparando el estudiante para el trabajo y la vida, otorgndole
condiciones de pleno ejercicio de la ciudadana. De esa forma, coherente con su propuesta, le
cabra a la pasanta de la educacin media proporcionar el conocimiento prctico del ambiente
laboral, de las relaciones de trabajo, de la estructura de una empresa y su importancia y papel en
la economa local y nacional, a fin de preparar los conceptos tericos en los mbitos del Lenguaje,
de las Matemticas, de la Fsica, as como los conceptos sobre trabajo, su valorizacin y tica,
sin perder de vista, por supuesto, la realidad del mercado laboral y el hecho incontestable de su
constante mutacin (Ministerio Pblico del Trabajo, 2000).
Finalmente, al contrario de la pasanta en los niveles superior y profesionalizante de enseanza,
volcados hacia una profesin, cuyos conocimientos son adquiridos, exigiendo la contrapartida
prctica para la insercin del profesional en una actividad especfica del mercado laboral, la
pasanta en la educacin media debera configurarse sobre todo como una preparacin bsica
para el mundo del trabajo, que no debe confundirse con programas de primer trabajo.
Lo que sucede es que, en su concepcin, el PJC fundi de forma indebida desde la perspectiva de
los organismos de fiscalizacin, el concepto de pasanta con el de primer trabajo, y ello potenci un
conflicto constante tanto con el Ministerio Pblico del Trabajo como con los Consejos de Educacin,
ya que es muy sutil, en cada situacin concreta, trazar claramente la frontera entre la pasanta y
la relacin de empleo.
De forma ms concreta se puede decir que la accin fiscalizadora del Ministerio Pblico, de cierta
forma, inhibi la accin de las empresas, lo que ayuda a explicar la dificultad de ampliar el nmero
de plazas para pasantas. En general, las leyes y campaas contra el trabajo de adolescentes
han llevado las empresas a evitar situaciones que puedan ocasionar daos a su imagen y otros
perjuicios, lo que en la prctica provoca el aumento de los niveles de desempleo de este grupo
de edad.
Respecto del segundo punto considerado por el Ministerio Pblico del Trabajo, que se refiere a los
impactos dainos que un programa de pasanta podra provocar en lo que concierne al despido
de los trabajadores en el sector formal de la economa, aprovechando la exencin de las cargas
laborales del programa de pasantas, no hay datos precisos. Pero existen varios indicios de que
hay grandes exageraciones en esta preocupacin. Los pasantes constituyen menos de 1% del
total de la PEA, y slo 24% de ellos frecuenta el bachillerato. Entre ellos, casi 90% est inserto en
33

el sector pblico federal, estadual o municipal. Por lo tanto, se puede concluir que, a lo largo de
la implementacin del PJC, el problema se encuentra ms en la resistencia de las empresas en
aceptar pasantes que en la tendencia de aprovechar los subsidios para sustituir a trabajadores,
incluso porque los empleadores saben que la capacitacin tiene un costo y el subsidio tiene corta
duracin. Ello no significa que no existan empresas que buscan en la pasanta una forma de
contratar sin cargas sociales, sin preocupacin con el aspecto educativo de la actividad.
Una investigacin cualitativa realizada con un grupo de empresas, en 2001, concluy que: ellas
se mueven por razones egostas dictadas por los intereses de cualquier empresa privada de
maximizacin de la relacin costo/beneficio y por motivos altruistas, dados por el inters en
participar en un programa con fines sociales. Sin embargo, el equilibrio entre estas razones vara
entre las empresas; por una parte, estn aquellas que pretenden deliberadamente ofrecer un
trabajo formal al pasante, pero por otro se identificaron empresas que utilizan el programa como
alternativa al reclutamiento de mano de obra temporal o no. (...) Por lo tanto, de parte de las
empresas, hay una extrema heterogeneidad, ya los que motivos que las llevaron a adherir al
programa son individualizados, tanto por la oportunidad de disponer de mano de obra a bajo costo,
como por los objetivos sociales pretendidos por el programa. De cualquier forma, el compromiso
social como mecanismo de articulacin colectiva, importante para dar escala a un programa de
esta naturaleza, est muy lejos de consolidarse (Carvalho, 2002, p.18).
34
Conclusiones
5.1 Resultados, lecciones y sugerencias

El artculo trata de la evaluacin del PJC, que tuvo inicio en mayo de 2000, por solicitud directa
del entonces gobernador del Estado de San Pablo. El objetivo del programa es proporcionar a los
estudiantes de bachillerato de 16 a 21 aos de la RMSP una primera oportunidad de insercin en
el mercado laboral, por medio de pasantas, factibles a travs de alianzas con la iniciativa privada,
con una duracin de seis meses y cobertura de una beca de R$130, una mitad pagada por el
gobierno estadual y la otra, por la empresa. En principio, jvenes en situacin social vulnerable, por
motivos de pobreza, baja escolaridad, familias encabezadas por mujeres, etc., tienen la prioridad
de acceso a las plazas. La meta fue la de abarcar, en tres aos, a 270 mil pasantes, y, por lo tanto,
el programa sigue vigente. En lo que concierne a la operatividad, se le dio al programa un carcter
matricial, con la participacin de distintos rganos del gobierno.
Desde el punto de vista de los resultados meramente cuantitativos, los saldos del PJC no son nada
alentadores. Desde mediados de 2000, fecha de su implantacin, hasta el ltimo boletn (junio
de 2003), el programa acumul un total aproximado de 390 mil inscripciones, para las cuales se
ofrecieron solamente 25.728 plazas relativas a 6.231 empresas de varias dimensiones, entre las
que predominaban empresas de pequeo porte (hasta quince empleados) y empresas grandes
(ms de cien empleados), as como aquellas que representaban los sectores de prestacin de
servicios y comercio. Las plazas fueron llenadas mediante la contratacin de cerca de 38 mil
pasantes, ya que algunas de ellas fueron ocupadas ms de una vez antes del trmino del contrato
de pasanta. Del total de plazas ofrecidas, en 79,4% de los casos los jvenes terminaron la pasanta
y en 6,2% obtuvieron empleos formales; 15,2% de los jvenes abandon el programa por iniciativa
del propio joven y 5,4% lo abandon por decisin de la empresa. Por lo tanto, el PJC no alcanz su
meta y la comparacin entre el nmero de los que se inscribieron en el programa y los beneficiarios
gener ms frustracin que satisfaccin.
No se hizo ninguna evaluacin sistemtica de seguimiento de los egresos, slo una evaluacin
cualitativa, que se realiz con un pequeo grupo de ex pasantes del programa. Los resultados
tambin fueron poco alentadores. De forma recurrente, los estudiantes consideraron ms el
crecimiento individual y social que la adquisicin de conocimientos especficos para el desempeo
de una determinada actividad. No tenemos nada en contra del crecimiento de la sociabilidad,
que es sealada como un desdoblamiento positivo por los ex pasantes, y es importante para el
desarrollo de la autoestima en el joven adolescente. Sin embargo, hay fuertes indicios de que los
jvenes que concluyeron las mejores pasantas tambin son aquellos que ocupan situaciones
socioeconmicas ms favorables, y ello representa lo contrario de lo que el programa propona.
Adems, el hecho de adquirir experiencia en el mercado de trabajo significa, sobre todo para
el empleador, el desempeo continuado de una tarea, preferentemente a travs de un empleo
formal. En otros trminos, el programa dej de cumplir dos de sus ms importantes misiones: llegar
hasta el joven ms carenciado y equiparlo con la experiencia que el sector privado demanda.
En realidad, nuestras conclusiones en nada difieren del excelente resumen efectuado por Jacinto
(2003), cuando la autora resalta:
35

aunque no hay un consenso sobre las medidas para promover el empleo de jvenes y las
evaluaciones todava son muy deficientes, ellas en general coinciden en que los resultados
durante los noventa no han sido satisfactorios para los jvenes en general y tampoco para
los ms desfavorecidos;
el recurso a los contratos de una duracin determinada tiene poco efecto sobre la generacin
posterior de empleos estables;
la mayor flexibilidad de los salarios poco contribuye para combatir el desempleo juvenil o, en
otros trminos, los jvenes no estn privados de trabajo por razones de costo;
los contratos de aprendizaje, en general, se comportaron como contratos por tiempo
determinado, es decir, como una instancia de insercion laboral por un periodo corto de tiempo
y no como un periodo de formacin;
slo hay seales de eficiencia en los programas con un foco muy especfico, costosos, de baja
escala y con dificultades de multiplicacin.
Es decir, el PJC, que involucr un volumen razonable de recursos pblicos, no provoc ningn impacto
sobre los ndices de desempleo juvenil y tampoco sobre la violencia, fenmenos constantemente
asociados y que todava representan una de las justificaciones para implementar programas de
empleo juvenil.
Sin embargo, los mensajes ms importantes de esta conclusin no son los resultados sealados
que, de cierta forma, ofrecen indicaciones sobre el impacto del programa. Los efectos ms
significativos de esos mensajes se refieren al tipo de evaluacin aqu realizada, que difiere de las
formas ms convencionales que dan prioridad a los resultados de los impactos. En esta nueva
conducta de evaluacin, cuya ptica se aproxima ms a las ciencias sociales, hemos dado prioridad
al anlisis de los hechos y procesos que definieron el diseo y el desarrollo del programa, lo que
posibilit un mejor diagnstico del conjunto de equivocaciones que hicieron que los resultados del
programa fueran bastante desalentadores.
Estas consideraciones o mensajes se dividen en tres aspectos:
El primero de ellos se destina a llamar la atencin al hecho de que cualquier poltica social
aplicada actualmente en Brasil debe tener en cuenta que nuestro problema no ha sido tanto la
falta de recursos aplicados en el rea social, sino los gastos sociales mal orientados, que tienden
a concentrarse en la franja de 30% y 40% menos pobres de la poblacin. La historia del sistema
de proteccin social en Brasil est marcada por la reproduccin de privilegios por medio del
corporativismo y de respuestas a la presin de grupos organizados con ms acceso a estructuras
sociales. Ms recientemente, la presin y el poder de los medios de comunicacin tambin han
pautado acciones de poltica social. La literatura ya acumula un razonable nmero de ejemplos que
muestran que, en general, polticas pensadas y diseadas como respuesta a distintas situaciones
de contingencia son mal enfocadas y diseadas, y sus impactos sobre las desigualdades sociales
son nulos o incluso acentan esta tendencia. Ello fue lo que sucedi con el PJC que, en ltima
instancia, fue una respuesta al tema de la violencia en las escuelas que gan un espectacular
espacio en los medios de comunicacin. Como concluimos en el artculo, y agregando estas
conclusiones a la literatura que ya hace esta advertencia, los resultados no contribuyeron para
nada para enfrentar el tema de la desigualdad social, la violencia y el desempleo juvenil. Se trata de
un ejemplo de gasto pblico mal aplicado y, para evitar desviaciones de esta naturaleza, el diseo
y el foco de los programas siempre deben contar con la amplia participacin de especialistas, un
rea que genricamente se podra llamar tecnologa social.
36

El segundo aspecto se refiere a la importancia de vencer las resistencias de incorporar a los

anlisis sobre polticas sociales algunas reflexiones ya efectuadas por la vertiente del llamado
mainstream de la economa, incluso cuando se pretende valorar la perspectiva de las ciencias
sociales. En el caso de este artculo, el soporte de esos tipos de abordajes fue fundamental para
entender que el problema del desempleo juvenil, que efectivamente existe, no se puede confundir
con el tema del primer empleo, lo que comnmente se repite en Brasil como verdad absoluta.
Como este artculo lo demostr ampliamente, el desempleo juvenil en Brasil ahora y a lo largo de
recientes dcadas, tanto en los periodos de crisis como en los de crecimiento, ocurre ms debido a
la especificidad del comportamiento juvenil rotacin entre empleo y desempleo y entre actividad
e inactividad que debido a las dificultades para obtener el primer empleo. Adems, es importante
subrayar que experiencia no significa, como lo presuponen las polticas en esta rea, un simple
pasaje por una situacin de trabajo remunerado, sino la madurez para desempear una tarea. En
realidad, todo el problema del desempleo juvenil reside en abreviar dicha rotacin, en la que las
polticas para jvenes con niveles de escolaridad superiores al bachillerato deberan actuar. En el
texto se destac la propuesta de Hlio Zylberstajn, que sugiere la formacin de consorcios entre
empleadores del sector privado.
La falta de dilogo entre distintas formas de considerar o tratar el problema muestra la importancia
de: a) aumentar el nfasis en algunas asignaturas bsicas Matemticas, Estadstica, Estadstica
avanzada, Computacin avanzada, etc., como parte de la formacin del cientfico social brasileo,
para que se pueda producir una ciencia social de calidad; b) intensificar la produccin de estudios
en las reas de mercado de trabajo juvenil, sobre todo en anlisis longitudinales.
Por fin, el ltimo factor tiene que ver con estimular la cultura de buscar ejemplos de polticas
sociales ya realizadas en otros espacios y localidades, es decir, estimular el campo de las polticas
sociales comparadas. El presente estudio fue muy enftico al mostrar cmo la implementacin
de una determinada poltica pblica puede beneficiarse con el conocimiento acumulado sobre el
tema, lo que corrobora el acierto de Faria al considerar que (...) la ciencia social latinoamericana
debera abandonar su carcter provinciano, de poca curiosidad por la investigacin comparada, y
aumentar su expertise y compromiso con los estudios comparativos (Faria, 2002, p.70).
De alguna manera, las conclusiones y advertencias de investigadores que trabajaron con la
implementacin de polticas para jvenes en Europa, hacia fines de la dcada de 1970, reunidas
en este texto, podran ser casi totalmente repetidas despus de analizar el PJC. En otras palabras, si
tales advertencias se hubieran tenido en cuenta, el PJC simplemente no haba sido concebido. O su
foco habra sido otro, como otorgar total prioridad a jvenes de 20 a 24 aos que no terminaron la
educacin bsica y que, por lo tanto, enfrentan graves e insuperables problemas de empleabilidad.
Slo en el Estado de San Pablo estos jvenes llegan a un milln quinientos mil (IBGE, 2001).
Una de las principales advertencias sealadas por la literatura y que se podra aprovechar es la
siguiente: cualquier poltica que involucra subsidios es muy cara y, debido a ello, debe involucrar
sucesivos estudios de costo/beneficios, incluyendo la preocupacin de realizar diseos con bajos
costos operativos. Uno de los desdoblamientos de esta preocupacin es la bsqueda racional del
pblico-objetivo al cual se destina la poltica, resistiendo a la presin de grupos corporativos y de los
medios de comunicacin. Como se discuti ampliamente en este artculo, dichas preocupaciones
todava son tenues en Brasil. Desde esta perspectiva, jvenes adolescentes que frecuentan la
escuela como es el caso del PJC no constituyen un objetivo prioritario de polticas de generacin
de trabajo, porque la bsqueda constante, que se traduce en la rotacin empleo/desempleo,
significa un gasto pblico prcticamente sin retorno, ya que obtener algn tipo de trabajo es slo
una cuestin de tiempo. De cierta forma, nuestros resultados sealan este rumbo.
37

Los estudios de fines de la dcada de 1970 insisten en la necesidad de que el pblico-objetivo

sean jvenes con baja escolaridad y que no frecuentan la escuela. El motivo es sencillo: se trata
del ncleo duro de las preocupaciones sociales, ya que sus posibilidades de obtener un empleo
no se resumen a una cuestin de tiempo. Sin embargo, advierten que, para que el programa tenga
xito, hay que contar con la accin conjunta de dos factores: mejorar la calidad de la escolaridad
de estos jvenes y alcanzar un enorme desarrollo del sector empresarial que los est contratando.
Slo as ser posible vencer el efecto estigma, que condena estos jvenes a seguir alimentando
el circuito de la pobreza.
El anlisis desarrollado en este artculo muestra el acierto de estas advertencias. La dificultad
de otorgarles prioridad a los estudiantes ms carenciados fue resultado, sobre todo, de la baja
colaboracin de los empleadores.
Es importante considerar que, aunque insistimos en la importancia de la fiscalizacin de programas
de empleabilidad para jvenes cuyo futuro est efectivamente comprometido, ello no significa que
los estudiantes de bachillerato no puedan o no deban ser objeto de polticas. El argumento es
que, para distintos pblicos, hay que utilizar distintas formas de accin. Estos jvenes podran, por
ejemplo, ser objeto de la sugerencia de Hlio Zylberstajn o de un gran programa de voluntariado.
Sin embargo, este es tema de otro trabajo.
Por fin, en el rea de polticas pblicas, sea cual sea el pblico-objetivo, hay que incorporar la
idea de que es fundamental contar con eficiencia, eficacia y pertinencia en todos los niveles de
operacin, porque hay que comprometer recursos pblicos escasos. Para ello, es esencial evitar
la improvisacin y profesionalizar el diseo y la instrumentacin de los programas y proyectos. Es
importante saber cmo funcionan el Estado y la integracin entre sus distintas institucionalizaciones,
as como preocuparse con desarrollar nuevas formas de gestin. Especialmente en el caso de los
jvenes, hay que contar con formas de evitar y vencer los estereotipos y los estigmas sociales que
resisten. Cada una de esas experiencias deja importantes lecciones para el futuro y, por lo tanto,
la lgica que debe predominar es la de la multiplicacin y la acumulacin.
38
Anexo: Descripcin del programa, procedimientos, metas,

y estructura de funcionamiento
Directivas bsicas: principales puntos del programa
Pasanta de seis meses (prorrogable por otros seis), con jornada de cuatro horas al da que
se puede extender hasta seis horas, cinco das a la semana.
Remuneracin: beca-pasanta de por lo menos R$130, de los cuales R$65 son pagados por
el Gobierno del Estado de San Pablo.
Pago del boleto de transporte a cargo de la empresa.
Seguro de vida y accidentes personales al cargo del Gobierno del Estado de San Pablo.
Requisitos del candidato
Estar matriculado en bachillerato durante la pasanta.

Disponibilidad de tiempo para los estudios, para que este hecho no perjudique su desempeo
escolar.
Campo de actuacin
Slo Regin Metropolitana de San Pablo.
Criterios de clasificacin
No tener vnculo de empleo con empresas/sociedades civiles.

Ser alumno de un nivel avanzado del bachillerato o de la educacin profesionalizante.
Ser mayor de edad.
Poseer condiciones familiares vulnerables, como:
ser el propio cabeza de su familia;
menor grado de escolaridad del cabeza de familia;
mayor nmero de personas dependientes en la familia, con presencia de menores de
16 aos o personas de 16 aos o ms desempleadas;
del total de plazas disponibles para el programa, hasta 10% sera reservado para
estudiantes que participan o han participado en proyectos sociales y/o programas
educativos volcados hacia la prevencin o recuperacin de jvenes en situacin de
riesgo social o individual.
Llamado de los alumnos inscriptos

Obedecidos los criterios de clasificacin, y siempre de acuerdo con la disponibilidad de plazas en
lugares cercanas a las respectivas escuelas, los alumnos clasificados seran llamados para realizar
entrevistas en las instituciones otorgantes de las pasantas, con el objetivo de llenar las plazas
disponibles, preferentemente en funciones que tengan en cuenta las opciones del candidato.
Su aprobacin estara exclusivamente a cargo de las instituciones privadas otorgantes de las
pasantas.
Exclusin de los alumnos del programa

Cuando no frecuenten el programa o la escuela por razones injustificadas.
Por criterios de la institucin otorgante de la pasanta.
39

Finalmente, el programa prev punicin y exclusin para la institucin privada otorgante de la

pasanta que reduzca el nmero de puestos de trabajo formales, de manera injustificada, durante
el periodo en que participe en el PJC, o que no cumpla con el Trmino de Compromiso estipulado
respecto de los jvenes admitidos. El nmero de pasantas debe ser proporcional a la nmina de
personal: la empresa que tiene hasta cuarenta empleados puede contratar hasta dos pasantes; la
que cuente con una nmina de personal de cuarenta y uno a ochenta empleados puede contratar
hasta cuatro pasantes; y la empresa con ms de ochenta empleados est habilitada a contratar
hasta 5% del total de empleados.
Metas del PJC

Cuadro 1.
Metas de plazas del PJC por entidades otorgantes, 2000-2002

(nmeros absolutos)
Total
2000
2001
2002
(2000 a
2002)
1
semestre
2
semestre
1
semestre
2
semestre
1
semestre
2
semestre
81.000
13.500
13.500
13.500
13.500
13.500
13.500
Nmero de plazas para

pasantas entre los socios
189.000
6.500
21.500
36.500
36.500
36.500
51.000
Nmero total de plazas

para pasantas
270.000
20.000
35.000
50.000
50.000
50.000
65.000
Nmero de plazas para

pasantas en el Estado
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del programa.
Operacin
Se le dio al programa un carcter matricial que involucraba a distintos rganos del Gobierno. Su
coordinacin estaba al cargo del gabinete del Gobernador y su ejecucin fue realizada mediante
la accin de tres secretaras estaduales: del Empleo y Relaciones del Trabajo, de Educacin y de
Ciencia, y de Tecnologa y Desarrollo Econmico. El diseo de implementacin tambin involucraba
instituciones de la administracin indirecta: la Fundacin para el Desarrollo Administrativo
(FUNDAP), responsable por la gestin de los recursos humanos (reclutamiento y capacitacin de
monitores y supervisores), la Compaa de Procesamiento de Datos de San Pablo (PRODESP),
que respondi por el montaje y la gestin de los registros del programa, y la Fundacin SEADE,
responsable por la evaluacin.
40

Grfico 1.
Estructura de funcionamiento del programa

Secretara de Educacin
Agente ejecutor (Sert)
Mercado laboral
COGSP
Coordinacin
Secretara de Educacin del Estado de San Pablo
Supervisin
Direcciones de Enseanza
Empresas
Escuelas
Monitores
Alumnos/Pasantes
Fuente: Fundacin SEADE, 2002b.
41
42
832
de 25 a 39 aos
de 40 aos o ms
138
59
168
de 15 a 19 aos que
asisten del 2 al 4 ao
de 20 a 24 aos que
asisten del 2 al 4 ao.
de 16 a 21 aos que
Fuente: SEP-DIEESE, 2003.
197
de 15 a 24 aos que
Que asisten a la
educacin media
757
1.285
de 15 a 24 aos
37
2.912
Mujeres
de 10 a 14 aos
1.747
1.402
de 40 aos o ms
1.008
de 25 a 39 aos
de 15 a 24 aos
Hombres
67
4.223
de 40 aos o ms
de 10 a 14 aos
3.031
2.234
de 25 a 39 aos
104
1.765
de 15 a 24 aos
7.135
1995
170
54
140
194
903
1.290
747
37
2.977
1.416
1.741
986
62
4.205
2.320
3.031
1.733
98
7.182
1996
170
48
149
197
928
1.309
732
35
3.004
1.421
1.742
995
55
4.213
2.349
3.050
1.728
90
7.217
1997
176
53
152
204
920
1.301
717
21
2960
1.429
1.722
971
44
4.165
2.349
3.023
1.688
65
7.125
1998
187
53
160
213
1.011
1.309
718
20
3.058
1.436
1.711
931
34
4.112
2.447
3.019
1.649
55
7.170
1999
Ocupados
187
44
166
210
1.050
1.313
774
22
3.158
1.494
1.782
983
32
4.292
2.544
3.095
1.757
53
7.450
2000
193
45
171
216
1.097
1.386
779
22
3.284
1.510
1.771
995
35
4.312
2.607
3.158
1.774
58
7.596
2001
165
37
143
180
1.149
1.389
740
21
3.299
1.518
1.807
969
32
4.326
2.667
3.196
1.709
53
7.625
2002
-5
-3
71
-10
65
14
-6
-22
-5
-18
86
-32
-6
47
1996/
1995
-6
25
19
-15
-2
27
-7
29
19
-5
-8
35
1997/
1996
-8
-8
-15
-14
-44
-20
-24
-11
-48
-27
-40
-25
-92
1998/
1997
11
91
-1
98
-11
-40
-10
-53
98
-4
-39
-10
45
1999/
1998
-9
-3
39
56
100
58
71
52
-2
180
97
76
108
-2
280
2000/
1999
47
73
126
16
-11
12
20
63
63
17
146
2001/
2000
Estimacin del saldo ocupacional
-28
-8
-28
-36
52
-39
-1
15
36
-26
-3
14
60
38
-65
-5
29
2002/
2001
Poblacin ocupada por sexo y edad, y asistencia al bachillerato, 1995-2002. Regin Metropolitana de San Pablo
(estimados en nmeros absolutos)
de 10 a 14 aos
Total
Sexo y edad
Cuadro 2.

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(San Pablo), (marzo 29), p. A-3.
44
Publicaciones y documentos del IIPE

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin ha publicado ms de 1.200 ttulos sobre
los diferentes aspectos de la planificacin de la educacin. Estos figuran en un catlogo completo
que presenta los siguientes temas:
Planificacin de la educacin y cuestiones globales

Estudios generales cuestiones globales y de desarrollo
Administracin y gestin de la educacin
Descentralizacin participacin educacin a distancia mapa escolar profesores
Economa de la educacin
Costos y financiacin empleo cooperacin internacional
Calidad de la educacin
Evaluacin innovacin supervisin
Distintos niveles de la educacin formal
Desde la educacin primaria hasta la superior
Estrategias alternativas de educacin
Educacin permanente educacin no formal grupos desfavorecidos educacin de
gnero
Para obtener el catlogo, dirjase a la

Oficina de Difusin de Publicaciones del IIPE
info@iiep.unesco.org
Los ttulos y resmenes de las publicaciones ms recientes
se pueden consultar en el sitio web del IIPE:
www.unesco.org/iiep

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (IIPE), creado por la UNESCO en 1963,
es un centro internacional de formacin e investigacin avanzada en el campo de la planificacin
de la educacin. La financiacin del IIPE es asegurada por la contribucin de la UNESCO y por
donaciones de los Estados Miembros. Durante los ltimos aos, los Estados Miembros que han
brindado contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia,
India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza.
El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educacin en el mundo mediante la
difusin del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en el campo de la planificacin
de la educacin. En esta perspectiva, el Instituto coopera con las organizaciones de formacin e
investigacin interesadas de los Estados Miembros. El Consejo de Administracin del IIPE, que
aprueba su programa y presupuesto, se compone de un mximo de ocho miembros elegidos y
cuatro miembros designados por la Organizacin de las Naciones Unidas, as como por algunos de
sus organismos especializados e institutos.
Presidente:
Raymond E. Wanner (EE.-UU.)
Asesor Principal del Vicepresidente de Programas sobre cuestiones relativas a la UNESCO,
Fundacin de las Naciones Unidas, Washington, DC.
Miembros designados:
Ruth Kagia
Directora de Educacin, Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Washington DC, EE.-UU.
Manuel M. Dayrit
Director, Departamento de Recursos Humanos para la Salud, OMS, Ginebra, Suecia.
Diry Seck
Director, Instituto Africano para el Desarrollo Econmico y Planeacin, Dakar, Senegal.
Jomo Kwame Sundaram
Subsecretario General para el Desarrollo Econmico, Departamento de Asuntos Sociales y
Econmicos de las Naciones Unidas, New York, EE.-UU.
Miembros elegidos:
Aziza Bennani (Marruecos)
Embajadora y Delegada Permanente de Marruecos ante la UNESCO.
Jos Joaqun Brunner (Chile)
Director, Programa de Educacin, Fundacin Chile, Santiago, Chile.
Birger Fredriksen (Noruega)
Ex Asesor Superior de Educacin, Regin de frica, Banco Mundial.
Takyiwaa Manuh (Ghana)
Directora, Instituto de Estudios Africanos, Universidad de Ghana, Ghana.
Philippe Mehaut (Francia)
LEST-CNRS, Aix-en-Provence, Francia.
Teiichi Sato (Japn)
Asesor del Ministro de la Educacin, Cultura, Ciencias, Deportes y Tecnologa, Japn.
Tuomas Takala (Finlandia)
Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.
Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al:
Secretariado del Director,
7-9, rue Eugne Delacroix, 75116, Pars, Francia.
El libro
En el diseo de programas y polticas sociales, la utilizacin de importantes recursos y la delimitacin
de objetivos precisos puede no ser suficiente para lograr el xito de las metas propuestas. En
este documento, Felicia Reicher Madeira analiza los desafos del diseo e implementacin del
programa Joven ciudadano: mi primer trabajo (PJC), llevado a cabo desde mayo de 2000 en
la Regin Metropolitana de San Pablo, Brasil. Dicho programa se propuso reducir los niveles de
desempleo de jvenes de sectores desfavorecidos a travs de pasantas rentadas en empresas.
Utilizando datos disponibles, la autora seala la importancia de realizar un diagnstico efectivo del
problema, reflexionando que en el caso de PJC su mayor dificultad residi en diagnosticar la falta
de experiencia laboral de los jvenes como causa central del desempleo juvenil.
A travs de un anlisis del contexto en que se gener el programa, del diseo de su logstica y de
los resultados obtenidos, la autora invita a reflexionar sobre aspectos clave a tener en cuenta en
el diseo de polticas sociales.
La autora
Felcia Reicher Madeira (Brasil) es directora ejecutiva de la Fundacin Seade (Sistema Estadual
de Anlise de Dados). Sociloga y demgrafa, y master en el rea de mercado de trabajo de la
Universidad de San Paulo (USP), fue investigadora del centro Brasilero de Anlisis y Planeamiento
(Cebrap) y de la Fundacin Carlos Chagas.

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C uadernos de investigacin del IIPE

Joven ciudadano: mi primer trabajo

Ttulos en la serie Polticas y estrategias para la educacin secundaria

Joven ciudadano: mi primer trabajo

Felcia Reicher Madeira

Ref.: iiep/web doc/2006.08

Lista de siglas ...................................................................................................................................... 6

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

Metas de plazas del PJC por entidades otorgantes, 2000-2002

Poblacin ocupada por sexo y edad, y asistencia al bachillerato,

Estructura de funcionamiento del programa

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

Young citizens programme: my first employment

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

Joven ciudadano: mi primer trabajo

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

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Implementado a partir de mayo de 2000 en la Regin Metropolitana de San Pablo (RMSP)

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Aproximadamente US$ 910.000 de acuerdo a relacin Real/Dlar en marzo de 1999.

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Los medios de comunicacin y el foco del pblico-objetivo

Desde mediados de la dcada de 1950, el porcentaje de la poblacin brasilea que vive en

Aproximadamente US$ 48 de acuerdo a la relacin Real/Dlar en marzo de 1999.

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Joven ciudadano: mi primer trabajo

Surge entonces la siguiente pregunta: por qu empearse en un programa de generacin de

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El diagnstico y el diseo del programa

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Aproximadamente US$75. Relacin Real/Dlar en marzo de 2000.

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4.1 Diagnstico de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil

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Joven ciudadano: mi primer trabajo

La literatura de fines de la dcada de 1970

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Joven ciudadano: mi primer trabajo

La literatura de fines de la dcada de 1990

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Joven ciudadano: mi primer trabajo

Los resultados encontrados aportan elementos para responder a la pregunta: realmente la

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Naturalmente, no me refiero a posibles y probables relaciones ms amplias entre escenarios

4.2 Subestimacin del efecto estigma

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