AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

DA BACIA DO ALTO PARAGUAI

AAE DA BAP

Organizadores: Paulo C. Gonalves Egler e Thereza C. Carvalho Santos

Foto da Capa: Margem do Rio Paraguai, Pantanal, MS - Cristhophe S. Balmant, 2007

Apresentao
Esta publicao, que foi denominada Livro Verde da Avaliao Ambiental Estratgica do
Pantanal, cumpre o objetivo de subsidiar a discusso junto s organizaes da sociedade,
pblicas e privadas, e dos movimentos sociais acerca das polticas, planos e programas
propostos e em implantao na Bacia Hidrogrfica do Alto Paraguai (BAP). uma
publicao diferente das demais, pois no est acabada e no tem a pretenso de
encerrar a discusso, muito pelo contrrio, visa ampliar a base analtica acerca da
realidade vivida hoje no Pantanal Mato-grossense e Sul-mato-grossense e, contando com
as colaboraes dos diversos segmentos sociais envolvidos, dever ser continuamente
complementada, modificada e atualizada.
Por se entender que a gesto ambiental, com vistas promoo do desenvolvimento
sustentvel notadamente em territrios economicamente ocupados por atividades
privadas requer o resgate e o fortalecimento da funo de planejamento por parte dos
rgos pblicos, foi estabelecida a presente parceria entre vrias instituies
governamentais, sendo estas: os Ministrios do Meio Ambiente; das Minas e Energia; da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento; dos Transportes; a Secretaria Especial de
Aqicultura e Pesca e os Governos Estaduais de Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul.
Alm destes, ainda se conta com a especial colaborao de representantes da Secretara
del Ambiente da Repblica del Paraguay, pas esse que tambm integra a BAP.
Por se tratar de um processo de Avaliao Ambiental Estratgica, para o qual ainda no
se definiu uma metodologia a ser adotada no Pas, foi fundamental a participao de duas
Instituies de Ensino Superior: a Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT) e a
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS), sendo que esta ltima sediou o
Curso de Especializao em Avaliao Ambiental Estratgica, o primeiro do Pas, cuja
proposta incluiu ou viabilizou a escrita do presente Livro Verde.
Essas instituies ampliaram seu corpo docente com a colaborao de especialista de
outras Instituies de Ensino Superior que j vm desenvolvendo atividades de ensino e
pesquisa na rea ambiental, reforando, assim, o processo de produo de conhecimento
necessrio ao desenvolvimento da metodologia da Avaliao Ambiental Estratgica.
Outra colaborao fundamental decorreu da participao de servidores pblicos federais
e estaduais, oriundos das instituies participantes, que integraram o corpo discente do

referido curso, trazendo consigo toda a experincia de anos de trabalho e levando o

desafio de internalizar em suas instituies o conhecimento e a metodologia apreendidos.
Como isso, espera-se estar contribudo para o aperfeioamento dos processos decisrios,
que ocorrem no Pas, tanto nas esferas governamentais como no mbito das demais
instituies da sociedade, subsidiando-os com slido material de estudo e de pesquisa,
que certamente influenciar na busca de alternativas mais concretas e racionais para as
questes apresentadas, resultando na elaborao de polticas, planos e programas
efetivamente sustentveis.
Marina Silva
Ministra de Estado do Meio Ambiente

Sumrio
APRESENTAO

INTRODUO

12

CONCEITOS SOBRE AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

19

Consideraes Iniciais sobre Avaliao Ambiental Estratgica

19

Mtodo para o Desenvolvimento da Avaliao Ambiental Estratgica

23

Identificao dos Objetivos, Diretrizes e Indicadores da Avaliao Ambiental Estratgica

26

Elaborao do Baseline

29

Gerao de Alternativas

33

Anlise de Compatibilidade e de Consistncia

33

Avaliao e Seleo da(s) Alternativa(s)

36

Anlise da Informao

38

Instrumentalizao da Alternativa Selecionada

39

Execuo, Fiscalizao e Monitoramento

39

A Ttulo de Concluso

40

MBITO TERRITORIAL DA AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA DO PANTANAL

42
Organizao dos Sistemas Naturais

43

Ecorregies Terrestres e Aquticas da BAP

47

A BACIA DO ALTO PARAGUAI EM TRS TEMPOS: A ESCALADA HUMANA SOBRE

O TERRITRIO

50

Primeira Onda: naes indgenas manejam a paisagem

50

Segunda Onda: a Conquista do Oeste

50

Terceira Onda: A BAP incorporada macroeconomia global

52

Planos e Programas Governamentais Impulsionam o Desenvolvimento

52

Paisagens Humanizadas

66

SITUAO ATUAL DA BACIA DO ALTO PARAGUAI

Estagnao e Incertezas na Plancie Pantaneira

67
70

Redes de Cidades

72

reas Protegidas

77

Regies Socioeconmicas

78

AVALIAO DAS CONDIES ATUAIS E TENDNCIAS DE SUSTENTABILIDADE

NA BAP

80

Sustentabilidade Ambiental

80

Riscos Ecolgicos na Escala Macro Regional

81

Heterogeneidade Regional dos Riscos Ecolgicos

84

Unidades de Conservao e Terras Indgenas: no Rastro das Ameaas

89

reas Prioritrias e Corredores de Conservao: uma corrida contra o tempo

90

reas Frgeis, Degradadas ou com Manejo Pouco Tecnificado: a Sustentabilidade ainda Possvel

96

Sustentabilidade Econmica e Bem-Estar Humano

97

Eficincia e Desigualdades na Economia de Commodities

103

Benefcios para Poucos

107

Sustentabilidade Institucional

109

Os municpios e a gesto ambiental na BAP: estrutura e articulao institucional

109

Recursos financeiros para a gesto ambiental municipal

112

CONSULTA SOCIEDADE

115

Identificao dos Atores

117

Viso Ambiental

120

Viso econmica

121

Viso social

122

Viso institucional

123

Percepo dos Atores da Situao Atual

124

Variveis Ambientais

125

Variveis Econmicas

129

Variveis Scio-Culturais

132
6

Variveis Poltico-Institucionais
Expectativas de Futuro da Sociedade Local

134
135

Vises de Futuro

136

Opes estratgicas dos atores

138

Concluso

CENRIOS PARA A AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA DO PANTANAL

A Matriz Estratgica do Desenvolvimento Regional

143

146
149

Objetivos Estratgicos

151

Eixos estratgicos

153

Detalhamento da Matriz FOFA

155

Anlise Morfolgica e Gerao de Cenrios Alternativos

157

Os Atores e o Sistema Social, Institucional, Ambiental e Econmico do Pantanal os Aspectos Internos

158

Os Aspectos Externos

160

Cenrios para a Bacia do Alto Paraguai

162

Cenrio Tendencial

164

Cenrio Acelerao do Crescimento

167

Cenrio Integrao com Diversidade

170

Consideraes sobre o futuro da BAP

173

IDENTIFICAO E AVALIAO DOS IMPACTOS

Principais Presses Atuais sobre a Base de Recursos na BAP

175
176

Pecuria

176

Agricultura

176

Desmatamento

177

Carvoarias

177

Construo de Diques e Estradas

178

Estrutura Fundiria da Plancie Pantaneira

178

Minerao e Garimpo

179

Pesca

180

Urbanizao

180

Turismo

181

Industrializao

182

Usinas Hidreltricas e Pequenas Centrais Hidreltricas

182

Compatibilidade dos Cenrios Estabelecidos para a BAP com os Principais Programas e Planos Previstos para
essa Regio

184
7

Cenrio Tendencial

184

Cenrio de Acelerao do Crescimento

185

Cenrio de Integrao com Diversidade

185

Cenrios Versus Polticas e Planos

187

Identificao e Avaliao de Impactos para os Cenrios Propostos

189

Indicadores de Estado Futuro do Ambiente

201

Possveis Medidas Mitigadoras, Compensatrias ou Potencializadoras dos Impactos Identificados.

211

Consideraes sobre Adequao e Aplicabilidade dos Indicadores

Consideraes Finais

PROPOSIES SOCIEDADE

219
225

228

A Funo de Coordenao

230

Por uma Nova Perspectiva da Questo Institucional no Contexto da Administrao Pblica Brasileira.

233

Necessidade do Monitoramento

238

Instituto Pantanal Sustentvel

241

Atividades Propostas para o Instituto Pantanal Sustentvel:

242

Governana do Instituto Pantanal Sustentvel.

243

Do Livro Verde para o Livro Branco: uma nova forma de legislar

BIBLIOGRAFIA

247

250

Lista dos Quadros

QUADRO 1 - RELAES ENTRE A FORMULAO DE PPPS E A AVALIAO AMBIENTAL
ESTRATGICA

21

QUADRO 2 - RELAES ENTRE A FORMULAO DE PPPS E A AVALIAO AMBIENTAL

ESTRATGICA - PROCESSO EM SRIE

22

QUADRO 3 MATRIZ DE ANLISE DE COMPATIBILIDADE

34

QUADRO 4 - NVEIS POTENCIAIS DE AMEAAS DAS PRINCIPAIS FONTES DE PRESSO SOBRE OS

COMPONENTES E PROCESSOS CHAVE DOS ECOSSISTEMAS NA BAP.

83

QUADRO 5. AVALIAO DAS PRESSES AMBIENTAIS ATUAIS EXERCIDAS PELAS DIFERENTES

FONTES DE PRESSO SOBRE AS REAS PROTEGIDAS (UNIDADES DE CONSERVAO E REAS
INDGENAS) POR SUB-REGIO DA BAP.

91

QUADRO 6 - AVALIAO DAS CONDIES AMBIENTAIS ATUAIS DOS COMPONENTES E PROCESSOS

CHAVE DOS ECOSSISTEMAS NAS REAS PROTEGIDAS (UNIDADES DE CONSERVAO E REAS
INDGENAS) POR SUB-REGIO DA BAP.

92

QUADRO 7 - AVALIAO DAS PRESSES AMBIENTAIS ATUAIS EXERCIDAS PELAS DIFERENTES

FONTES DE PRESSO SOBRE AS REAS PRIORITRIAS PARA A CONSERVAO (APC) E
CORREDORES ECOLGICOS POR SUB-REGIO DA BAP.

93

QUADRO 8 - AVALIAO DAS CONDIES AMBIENTAIS ATUAIS DOS COMPONENTES E PROCESSOS

CHAVE DOS ECOSSISTEMAS NAS REAS PRIORITRIAS PARA A CONSERVAO (APC) E
CORREDORES ECOLGICOS POR SUB-REGIO DA BAP.

94

QUADRO 9 - AVALIAO DAS PRESSES AMBIENTAIS ATUAIS EXERCIDAS PELAS DIFERENTES

FONTES DE PRESSO SOBRE AS REAS FRGEIS OU COM NECESSIDADES DE RECUPERAO,
POR REGIO DA BAP.

98

QUADRO 10 - AVALIAO DAS CONDIES AMBIENTAIS ATUAIS DOS COMPONENTES E PROCESSOS

CHAVE DOS ECOSSISTEMAS NAS REAS FRGEIS OU COM NECESSIDADES DE RECUPERAO,
POR REGIO DA BAP.

99

QUADRO 11 - AVALIAO DAS CONDIES SOCIAIS E ECONMICAS ATUAIS NA BAP.

104

QUADRO 12 CLASSIFICAO DOS ATORES PARTICIPANTES DA CONSULTA SOCIEDADE

118

QUADRO 13 - VISES DE FUTURO

136

QUADRO 14 OPES ESTRATGICAS DOS ATORES

138

QUADRO 15 VARIVEIS PRINCIPAIS DA SITUAO ATUAL NA VISO DOS ATORES LOCAIS

145

QUADRO 16 ESTRUTURA DA MATRIZ ESTRATGICA (MATRIZ FOFA)

151

QUADRO 17 - ELEMENTOS INTERNOS

155

QUADRO 18 - ELEMENTOS EXTERNOS

157

QUADRO 19 - PRINCIPAIS PRESSES ATUAIS SOBRE A BASE DE RECURSOS

183

QUADRO 20 - IDENTIFICAO E AVALIAO DE IMPACTOS, NA PLANCIE PARA O CENRIO

TENDENCIAL

195

QUADRO 21 - IDENTIFICAO E AVALIAO DE IMPACTOS NO PLANALTO PARA O CENRIO

TENDENCIAL.

196

QUADRO 22 - IDENTIFICAO E AVALIAO DE IMPACTOS NA PLANCIE PARA O CENRIO

ACELERAO DO CRESCIMENTO.

197

QUADRO 23 - IDENTIFICAO E AVALIAO DE IMPACTOS NO PLANALTO PARA O CENRIO

ACELERAO DO CRESCIMENTO.

198

QUADRO 24 - IDENTIFICAO E AVALIAO DE IMPACTOS NA PLANCIE PARA O CENRIO

INTEGRAO COM DIVERSIDADE.

199

QUADRO 25 - IDENTIFICAR E AVALIAR IMPACTOS NO PLANALTO PARA O CENRIO DIVERSIDADE E

INTEGRAO.

200

QUADRO 26 - INDICADORES POTENCIAIS (INDICADORES DE IMPACTO OU DE ESTADO FUTURO DO

AMBIENTE AFETADO).
QUADRO 27 EVOLUO FUTURA DOS INDICADORES DE ESTADO PARA O CENRIO DESEJADO.

203
210

QUADRO 28 - MEDIDAS MITIGADORAS, COMPENSATRIAS OU POTENCIALIZADORAS E

RESPECTIVOS INDICADORES DE RESPOSTA
QUADRO 29 - ADEQUAO E APLICABILIDADE DOS INDICADORES

215
223

10

Lista de Figuras
FIGURA 1 A BACIA DO ALTO PARAGUAI

42

FIGURA 2 SUB-BACIAS DO ALTO PARAGUAI

43

FIGURA 3 BACIA DO ALTO PARAGUAI REAS INUNDVEIS

45

FIGURA 4 - DISTRIBUIO ESPACIAL DAS UNIDADES AMBIENTAIS NATURAIS E DOS GRUPOS

ECOLGICOS DA BAP

47

FIGURA 5 - AGRUPAMENTO E SIMILARIDADE ECOLGICA ENTRE AS REGIES DA AVALIAO

AMBIENTAL ESTRATGICA

48

FIGURA 6 PROGRAMAS SETORIAIS PARA O PANTANAL

57

FIGURA 7 DISTRIBUIO REGIONAL DOS PROGRAMAS PARA O PANTANAL

58

FIGURA 8 ESTRUTURA REGIONAL

77

FIGURA 9 - UNIDADES DE CONSERVAO E TERRAS INDGENAS NA BAP

78

FIGURA 10 REGIES SOCIOECONMICAS

79

FIGURA 11 RISCOS POR SUB-REGIES

84

FIGURA 12 ESPACIALIZAO DE PROBLEMAS

86

FIGURA 13 REAS PRIORITRIAS PARA CONSERVAO

95

FIGURA 14 SUSTENTABILIDADE E BEM-ESTAR

108

FIGURA 15 ESTRUTURA MUNICIPAL EM MEIO AMBIENTE

111

FIGURA 16 DISCUSSO EM UM DOS GRUPOS NAS CONSULTAS SOCIEDADE

117

FIGURA 17 - MAPEAMENTO GERAL DE CONVERGNCIAS

119

FIGURA 18 - MAPEAMENTO GERAL DE DIVERGNCIAS DOS ATORES

120

11

Introduo
O processo de desenvolvimento deste Livro Verde da Avaliao Ambiental Estratgica do
Pantanal (AAE do Pantanal) teve seu incio nos primeiros meses do ano de 2005, quando
o ento responsvel pelo Programa Pantanal, do Ministrio do Meio Ambiente, Valmir
Ortega, procurou professores da Universidade de Braslia (UnB) e da Universidade
Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS), para discutir a proposta de realizao de um
curso de especializao em Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), que teria algumas
caractersticas logo identificadas como inovadoras.
A primeira dessas caractersticas foi a proposio de que o corpo discente do curso
deveria ser constitudo, principalmente, por profissionais pertencentes a instituies do
Governo Federal e dos Governos Estaduais do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul.
Ademais, esses profissionais deveriam no s estar vinculados a essas instituies, mas
deveriam, tambm, ser funcionrios efetivos das carreiras dessas Instituies. A segunda
caracterstica apresentada foi a de que o curso de especializao deveria ter como
resultado a elaborao de um documento que viesse a servir como primeiro esboo de
uma Avaliao Ambiental Estratgica para o Pantanal.
importante apontar que essas duas caractersticas da proposta inicial do curso de
especializao em AAE constituram-se na idia-fora que conseguiu viabilizar a
realizao desse processo extremamente rico, que propiciou a integrao de um conjunto
de professores ligados a vrias Universidades federais e estaduais; a preparao e
implementao do referido curso, com natureza significativamente diferenciada; a
produo de material didtico inovador sobre o processo e o mtodo de AAE; a efetivao
de um projeto no mbito do Programa Pantanal, do Ministrio do Meio Ambiente, que
conseguiu mobilizar um conjunto de atores diferenciado e, ainda, garantir continuidade
para as etapas do projeto: comear, acontecer e finalizar.
Entretanto, interessante, aqui, melhor detalhar o porqu de aquela proposta ter tido a
fora para produzir esses resultados. A primeira motivao residia no fato de trazer o
entendimento de que a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), um novo instrumento de
gesto ambiental que comeava a ganhar expresso no cenrio nacional, extrapolava,
por suas caractersticas, a mera natureza de ser mais um instrumento de gesto, a
exemplo da Avaliao de Impactos Ambientais (AIA).

12

O incio da dcada dos 70 presenciou o surgimento de um conjunto de procedimentos,

cujo objetivo precpuo e comum era fazer com que o processo de tomada de decises
sobre aes de desenvolvimento se fizesse de forma mais racional. A anlise custobenefcio no era mais suficiente para sustentar decises sobre empreendimentos, cuja
implementao, como j havia sido evidenciada pelos avanos do conhecimento, levaria a
conseqncias e, sobretudo, a impactos complexos e incertos. Foi nesse contexto que
surgiu uma famlia de instrumentos de avaliao, cujas principais expresses eram: a
avaliao social, a tecnolgica e a de impactos ambientais.
Embora as perspectivas de futuro para esses procedimentos de avaliao fossem
bastante promissoras, apenas a Avaliao de Impactos Ambientais (AIA) teve sua
sobrevivncia assegurada e isto principalmente pelo uso poltico a que foi submetida,
como resposta s demandas dos movimentos ambientalistas que comeavam a se
estruturar, no incio da dcada de 80, nos pases mais desenvolvidos em nvel econmico.
Passadas, hoje, mais de trs dcadas desde o incio do uso da AIA, diferentes estudos e
anlises tm demonstrado que esse instrumento tem sido considerado como reativo,
embora venha sendo adotado pela maioria dos pases como o procedimento que
viabilizaria a incorporao dos valores ambientais e sociais nas decises sobre a
implementao das aes de desenvolvimento. Ou seja, a AIA no tem funcionado como
um instrumento capaz de evitar os impactos negativos provenientes das aes de
desenvolvimento; apenas os minimiza.
Dentre as razes para essa natureza reativa, a principal que tem sido identificada diz
respeito ao momento do processo de planejamento em que a avaliao realizada: em
nvel do projeto. Ao ser aplicada nesse momento, ela incapaz de viabilizar o aspecto
considerado como o fundamental para a racionalizao do processo de tomada de
deciso: a considerao de diferentes alternativas de desenvolvimento, de maneira que
se possa optar por aquela que se mostre como a mais adequada e sustentvel.
nesse contexto que, hoje, a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) tem sido apontada
como uma soluo para as deficincias da AIA e, principalmente, como o instrumento que
permitir que a sustentabilidade do desenvolvimento seja viabilizada. Como prtica, a
AAE significa a aplicao dos procedimentos de avaliao, no mais em nvel dos
projetos, mas nas etapas iniciais do processo de planejamento, ou seja, em nvel das
polticas, dos planos e dos programas.
Como nesses nveis do planejamento os investimentos ainda no tm a configurao de
detalhe, a prtica do pensar e, sobretudo, avaliar e negociar diferentes possibilidades e
13

alternativas um evento vivel. Ademais, ao permitir a considerao de alternativas para

as aes de desenvolvimento, a Avaliao Ambiental Estratgica possibilita que
diferentes valores e.g., ambiental, econmico, social, poltico, institucional sejam
includos e considerados de forma integrada na tomada de deciso, mediante a
ponderao e negociao de que ganhos e perdas sejam tornados transparentes e
explcitos.
Contudo, e retornando ao processo que configurou a experincia do Curso de AAE do
Pantanal, na aplicao desse novo instrumento de gesto ambiental uma primeira
questo a ser considerada diz respeito a quem deve desenvolver a avaliao e quem
deve ser consultado. Uma vez que o objeto principal da AAE so polticas, planos e
programas, mais precisamente documentos elaborados nas esferas governamentais os
primeiros atores a serem envolvidos e aqueles que devero conduzi-la durante seu
processo integral so os tomadores de deciso das diferentes instituies pblicas, que
tm como atribuio a formulao de documentos de planejamento.
Embora essa questo seja considerada pouco importante por alguns especialistas e
dirigentes de rgos governamentais, na medida em que advogam ser idntico o fato de a
avaliao ser desenvolvida pelas organizaes pblicas ou por consultores contratados
para esse fim, para outros, dentre os quais se inclui a equipe de professores que
participou do Curso de AAE do Pantanal, a responsabilidade pela execuo da avaliao
aspecto relevante.
O principal argumento em favor dessa perspectiva reside no que se entende como a
situao ideal para o processo de formulao de documentos de planejamento. Na
prtica, essa situao ideal acontecer quando a realizao da AAE ocorrer de forma
simultnea com a formulao dos documentos de planejamento, no existindo nenhuma
distino/separao entre essas duas aes. E isto como indicativo de que a
preocupao com o ambiental, com o social, com o econmico e com o institucional j
parte integrante e indissocivel do processo de planejamento.
Para que isso acontea, entretanto, o objeto do processo de ensino sobre como elaborar
documentos de planejamento, para que, em sua concepo inicial, j incorporem os
princpios da sustentabilidade, so os funcionrios das organizaes pblicas e no os
consultores. Estes ltimos devero, sempre que as necessidades indicarem, ser
contratados para o desenvolvimento de estudos e anlises especficas, mas no devero
assumir como em algumas situaes vem ocorrendo, o papel de responsveis integrais
pelo desenvolvimento da AAE.
14

A questo que a prtica atual das organizaes governamentais, em razo da

fragilidade de seus recursos humanos, tem sido a de desenvolver a maioria de seus
estudos e anlises mediante a contratao de consultores. O que aqui se quer chamar a
ateno para o fato de essa prtica vir reforar o que se denominou de privatizao da
inteligncia, uma vez que quem lucra com esse procedimento so quase que
exclusivamente, os consultores. E isso duplamente: com a capacitao e no aspecto
financeiro.
E foi exatamente nesse aspecto que a proposta do Programa Pantanal do MMA fez a
diferena. Ao propor um curso de capacitao para os funcionrios das organizaes
governamentais federais e estaduais mais diretamente envolvidos com a questo do
planejamento e, ao mesmo tempo, que o trabalho final desse curso viesse a se configurar
como uma primeira verso de uma Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal a idia
ganhou fora. Quase que de forma imediata, recebeu a adeso de um conjunto de
professores para os quais a perspectiva da AAE mais se aproximava de uma proposta de
planejamento e no se caracterizando como apenas mais um estudo a ser desenvolvido.
Outra caracterstica do Curso de AAE do Pantanal que merece um olhar mais detalhado
diz respeito a sua configurao. Nessa direo, importante apontar que, no Brasil, o
primeiro movimento em nvel do governo federal para avanar no uso desse instrumento
de gesto ambiental ocorreu em 1999, quando o Ministrio do Meio Ambiente procurou
elaborar um manual de Avaliao Ambiental Estratgica. Embora o trabalho tenha sido
contratado e o projeto, desenvolvido, seu resultado ficou muito aqum do esperado. O
documento final no se configurou como um manual, no sentido de representar um roteiro
sobre como desenvolver uma AAE, principalmente no que diz respeito s etapas e
resultados desse novo modelo de gesto ambiental. Essa lacuna ainda no havia sido
preenchida quando se iniciaram as negociaes do Curso de AAE do Pantanal.
Por outro lado, vrios haviam sido os movimentos na direo de dar AAE uma
configurao prtica e, principalmente, de viabiliz-la como uma soluo para a situao
de crise que o licenciamento ambiental enfrentava e ainda enfrenta no Pas.
Paralelamente a essa movimentao, que vinha sendo empreendida para consubstanciar
experincias endgenas de AAE, outra demanda comeava a assumir contornos
significativos. Dizia respeito, e ainda diz, capacitao de recursos humanos para esse
instrumento de gesto ambiental. Se a AAE podia ser uma soluo para minimizar os
problemas do EIA/RIMA, ento era fundamental que recursos humanos fossem
capacitados para sua realizao.
15

Entretanto, o que naquele momento se constatou foi a inexistncia de competncia e/ou

experincia instalada em nvel das instituies de ensino superior do Pas para o assunto
em pauta. Dessa forma, uma capacitao em AAE, principalmente no que diz respeito ao
domnio de contedos, procedimentos e mtodos, ficou temporariamente inviabilizada.
E esta realidade assim se configurava em razo de dois fatores. Em primeiro lugar, devido
a no existncia, ento, no cenrio brasileiro, de uma clareza sobre as etapas que
deveriam ser desenvolvidas no contexto de uma AAE. Ou seja, qual o conjunto de
procedimentos que deveriam ser realizados para a obteno de um produto que, de forma
efetiva, viesse cumprir os preceitos que se atribuam Avaliao Ambiental Estratgica.
Assim, o que faltava era o desenvolvimento de uma discusso de natureza conceitual,
que tivesse por resultado a definio de um mtodo detalhado. Este mtodo deveria
estabelecer que etapas e os procedimentos a serem desenvolvidos e os resultados
esperados de uma AAE.
O segundo fator se relacionava natureza no unidisciplinar da AAE, o que implicava a
necessidade de uma discusso conceitual ampliada a ser realizada por uma equipe multi
e interdisciplinar. A questo que essa equipe no se encontrava disponvel em uma
nica instituio de ensino superior no Pas. Desta forma, sua constituio exigiu, para o
caso do Curso de AAE do Pantanal, a agregao de especialistas lotados em diferentes
instituies de ensino superior e de diferentes localidades. Uma verificao na
composio da equipe de professores que fizeram parte do Curso de AAE indica que esta
foi integrada por especialistas de vrias Universidades Federais brasileiras, ademais da
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS), que foi a instituio a sediar
formalmente o Curso.
Como apontado, esses aspectos permitem caracterizar o Curso de AAE do Pantanal
como uma experincia indita e, como possvel afirmar-se hoje, bem sucedida.
Como, ao terem incio as atividades do Curso ainda no haviam avanado, no contexto
nacional, uma discusso que pudesse ter como produto a definio de um mtodo para a
AAE, essa lacuna teve de ser enfrentada pelo seu corpo docente. Nesse contexto, um dos
produtos desenvolvidos foi a elaborao do que se convencionou denominar um Guia
para a AAE. Conceitualmente foi discutido e definido um mtodo para a realizao da
Avaliao

Ambiental

Estratgica,

que

teve

como

referencial

as

experincias

desenvolvidas em nvel internacional, sobretudo na Inglaterra. Definido esse mtodo,

coube aos professores participantes do Curso a tarefa de elaborarem textos que tivessem

16

duplo propsito: servir de material bsico para as aulas e, tambm, subsidiar a elaborao
de uma publicao sobre AAE, a ser lanada aps a publicao desse Livro Verde.
Outro aspecto em que o Curso de AAE do Pantanal tambm inovou refere-se ao modelo
de curso de especializao que foi estruturado. Como o mtodo de AAE compe-se de
diferentes etapas que tm de ser realizadas como em um processo que tem incio, meio e
fim, dessa mesma forma teve de funcionar o Curso, com suas diferentes disciplinas. No
se tratou de um curso onde distintos professores ministram suas disciplinas, sem uma
necessria e obrigatria continuidade entre uma que termina e outra que se inicia.
Ademais, para cada disciplina do Mdulo de AAE havia uma oficina correspondente, em
que os temas apresentados em teoria eram desenvolvidos em exerccios prticos. Assim,
desenvolveu-se o processo de consultas ao pblico, que contou com reunies realizadas
em Campo Grande, Cuiab, Corumb e Cceres, a realizao do diagnstico da Bacia do
Alto Paraguai (BAP) e os exerccios de cenarizao e de avaliao de impactos.
Outra questo importante a ser ressaltada sobre o Curso de AAE do Pantanal foi a
iniciativa de tratar o planejamento de um territrio de uma forma integrada, envolvendo
todos os atores relevantes. Ao adotar como regio de planejamento a Bacia do Alto
Paraguai (BAP) houve, sobretudo de parte do Programa Pantanal do Ministrio do Meio
Ambiente, a inteno de envolver no s os dois Estados brasileiros cujos limites
administrativos incluem esse Bioma Mato Grosso e Mato Grosso do Sul , mas tambm
os outros dois Pases que, juntamente com o Brasil, compartilham esse territrio Bolvia
e Paraguai. Infelizmente, em detrimento dos esforos envidados, apenas o Paraguai se
envolveu no Curso, tendo viabilizado que dois tcnicos qualificados de seu Ministrio do
Meio Ambiente se agregassem ao processo. Essa experincia de integrao mostrou-se
significativamente relevante, sobretudo na direo de procurar o desenvolvimento de um
planejamento de territrio de forma a consider-lo como um todo e no de forma
fragmentada, como tem sido a prtica usual.
Como j apontado, a experincia desenvolvida no contexto do Curso de AAE do Pantanal
extrapolou aquela que foi sua principal meta, relativa capacitao de 30 profissionais
ligados a instituies governamentais de diferentes instncias administrativas: federal,
estadual e, neste caso, tambm do Governo do Paraguai. Alm desse importante
resultado, foram tambm produtos do Curso a elaborao do presente Livro Verde, de um
Guia de AAE, a ser publicado proximamente, a implantao de um processo de discusso
que tem envolvido, de forma sistemtica, os Estados de Mato Grosso e de Mato Grosso
do Sul e, o que poder ser significativamente relevante, a instalao de uma instituio
17

que venha a ter como atribuies principais as de: i) coletar, sistematizar e divulgar
informaes sobre a BAP nas dimenses econmica, social, ambiental e institucional; ii)
desenvolver estudos prospectivos sobre os processos de ocupao e desenvolvimento da
BAP e iii) elaborar e publicar, a cada trs anos, uma atualizao da Avaliao Ambiental
Estratgica do Pantanal, de forma a fazer com que o progresso desse territrio seja
sustentvel, conservando seus recursos naturais e garantindo que sua populao tenha,
progressivamente, uma melhor qualidade de vida.

18

Conceitos sobre Avaliao Ambiental Estratgica

Hoje praticamente consenso que uma proposta de desenvolvimento para um pas tem,
necessariamente, que assumir compromisso com a sustentabilidade. Contudo, ademais
de representar um conceito cunhado pela Comisso Bruntland, em 1989, e a vontade de
uma prtica ainda a ser desenhada com a preciso necessria para sua implementao,
o desenvolvimento em bases sustentveis deve ser concebido no sentido de realizar sua
definio mais pragmtica. Aquela de fazer com que o processo de tomada de decises
seja informado no apenas pelos valores econmicos e tcnicos, como tem sido a prtica,
mas tambm pelos sociais, ambientais, culturais, polticos e institucionais.
Em termos prticos, e tendo em vista, principalmente, as restries de natureza poltica e
institucional, o desenvolvimento sustentvel de um pas ou regio significa e pressupe:
que este desenvolvimento seja feito mediante processo adequado e racional de uso de
sua base de recursos naturais, com eqidade social e econmica (competitividade
autntica);
que o processo de tomada de decises sobre as aes de desenvolvimento seja realizado
mediante a considerao de distintas alternativas, tendo por diferenciao entre elas a
considerao e a ponderao entre diferentes valores;
que o processo de tomada de decises seja realizado mediante procedimentos
transparentes e por meio de arranjos institucionais que permitam a participao de
diferentes atores pblicos e privados;
que a implementao das aes de desenvolvimento seja permanentemente monitorada,
de forma a viabilizar possveis e/ou necessrias mudanas de rumo.
Consideraes Iniciais sobre Avaliao Ambiental Estratgica
O desenvolvimento de uma Avaliao Ambiental Estratgica tem por objetivo principal a
incorporao dos princpios de sustentabilidade na elaborao de uma Poltica, de um
Plano, de um Programa ou, mesmo, de um Projeto de grande dimenso (PPP). Essa
atividade j vem sendo desenvolvida no contexto das estruturas de planejamento de
alguns pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O que vem sendo feito a
realizao de avaliao ambiental (na dimenso mais ampla desse termo, que inclui,
tambm, o componente institucional, o social e o econmico) durante o processo de
elaborao de polticas, de planos ou de programas, de forma que, na construo desses
19

documentos de planejamento, os impactos negativos possam ser previstos e mitigados e

os positivos, potencializados. O processo da AAE , ento, uma atividade que deve ser
desenvolvida durante a elaborao das PPPs. Para essa situao, a realizao da
avaliao comporta dois momentos.
O primeiro o desenvolvimento de uma cenarizao futura dos espaos onde uma
poltica, um plano, um programa ou um projeto de grandes dimenses sero implantados,
adotando-se a opo de que nada ali seja realizado, isto , situao em que a PPP
proposta no seja implementada.
O objetivo principal desse cenrio o de analisar como esses territrios se comportaro
no futuro, tendo em considerao: i) a perspectiva de continuidade do que vem se
desenvolvendo (cenrio tendencial) e ii) a capacidade das instituies responsveis por
esses territrios (em nvel federal, estadual e municipal) de colocarem em prtica, de
forma efetiva, suas responsabilidades administrativas, de controle e de fiscalizao, como
determinado pelos diferentes instrumentos legais existentes (coeso institucional).
O segundo momento a realizao conjunta do processo de definio da PPP e sua
Avaliao Ambiental Estratgica. O ideal, nessa situao, que no haja nenhuma
distino/separao entre essas duas aes, como indicativo de que a preocupao com
os aspectos ambiental, social, econmico e institucional j parte integrante e
indissocivel do processo de planejamento. A Figura 1 apresenta, de forma, esquemtica
esse procedimento.
Em algumas situaes, entretanto, o desenvolvimento de uma AAE pode ter como
objetivo avaliar uma PPP, mesmo aps ela ter sido definida, conforme Figura 2.
Nesses casos, o exerccio de avaliao a ser desenvolvido dever considerar, como se
ver com maiores detalhes adiante, trs momentos. O primeiro repete aquele indicado
para a situao anterior, ou seja, o desenvolvimento de um cenrio futuro para os
territrios onde a PPP ser implantada, adotando-se a opo da no interveno.
O segundo momento ser a avaliao da PPP j definida, sem que a ela tenha sido
aplicada uma avaliao de sustentabilidade. Nesse exerccio, sero identificados e
avaliados os possveis impactos provenientes dos empreendimentos e das aes
definidas, sejam positivos ou negativos, considerando-se a dimenso ambiental, social,
econmica e institucional.

20

Quadro 1 - Relaes entre a formulao de PPPs e a Avaliao Ambiental Estratgica

Principais estgios da formulao
de polticas, planos
planos e programas
(PPP)

Principais estgios / objetivos da

avaliao de sustentabilidade

Definir os objetivos
premissas da PPP

as

Identificar
as
restries
ambientais / sustentabilidade;
assegurar que as consideraes
ambientais foram amplamente
incorporadas aos objetivos da
PPP.

Considerar alternativas, estratgia

territorial e documentos setoriais e
temticos.

Informar
a
escolha
das
alternativas
de
tipo
de
desenvolvimento e localizao.

Desenvolver polticas e propostas

detalhadas.

Assegurar que as polticas e

propostas detalhadas sejam as
mais sustentveis possveis.

Por fim, o terceiro momento ser o da construo de alternativas PPP j definida, tendo
em vista a minimizao dos principais impactos identificados no exerccio anterior.
Entretanto, essas diferentes opes sero avaliadas quanto s suas viabilidades
(ambiental, econmica, social e institucional), de forma a se comporem alternativas mais
adequadas, tendo em considerao pressupostos de sustentabilidade.

21

Quadro 2 - Relaes entre a formulao de PPPs e a Avaliao Ambiental Estratgica - Processo em

Srie

Principais estgios da formulao de polticas,

planos e programas (PPP)

Definir os objetivos e as premissas do PPP

Considerar alternativas, estratgia territorial e

documentos setoriais e temticos

Desenvolver polticas e propostas detalhadas

Principais estgios / objetivos da avaliao de

sustentabilidade

Identificar as restries ambientais / sustentabilidade;

assegurar que as consideraes ambientais foram
amplamente incorporadas aos objetivos do PPP

Informar a escolha das alternativas de tipo de

desenvolvimento e localizao

Assegurar que as polticas e propostas detalhadas

sejam as mais sustentveis possveis

22

A ttulo de concluso, importante considerar que, ademais de melhorar a

sustentabilidade de uma poltica, um plano, um programa ou um projeto de grande
dimenso, a AAE pode vir a enriquecer esses instrumentos de planejamento, na medida
em que:

garante que esses documentos sejam claramente trabalhados;

assegura que diferentes documentos de planejamento, estabelecidos para um

mesmo territrio, sejam compatibilizados (coordenados), com a precisa definio
de seus objetivos e o estabelecimento de claros laos entre esses objetivos e as
polticas que norteiam o plano, o programa ou o projeto de grande porte;

auxilia os planejadores no entendimento da totalidade dos diferentes documentos

de planejamento, na melhor compreenso sobre o que outros planejadores, na
estrutura governamental, esto fazendo;

faz com que os planejadores se sintam mais confiantes de que seus documentos
de planejamento sejam avaliados pelo escrutnio do pblico e por audincias;

ajuda os planejadores a melhor compreenderem os conceitos relativos

sustentabilidade; e

auxilia os atores no relacionados com a atividade de planejamento que estiverem

envolvidos no processo, a melhor entender as dificuldades e as possibilidades do
sistema e da ao de planejar.

Mtodo para o Desenvolvimento da Avaliao Ambiental Estratgica

Como apontado, a Avaliao Ambiental Estratgica tem por objetivo atuar como um
procedimento pr-ativo, que busca antecipar, na formulao de polticas, planos,
programas e projetos de grande dimenso, os impactos que essas aes de interveno1
possam vir a provocar em diferentes domnios2.
Como j antecipado, uma primeira questo a ser considerada sobre a AAE diz respeito a
quem deve desenvolver a avaliao e quem deve ser consultado. Como o objeto principal
da avaliao so polticas, planos e programas, mais precisamente documentos
elaborados nas esferas governamentais, os primeiros atores a serem envolvidos na AAE,
e aqueles que devero conduzi-la durante seu processo integral, so os tomadores de
1 O termo ao de interveno no contexto deste trabalho compreende desde aes em um nvel mais
geral (polticas) at aes em um nvel mais especfico (projetos).
2 No contexto da presente proposta de Avaliao de Sustentabilidade, os domnios a serem considerados
sero: ambiental, social, econmico e institucional.
23

deciso das diferentes instituies pblicas que tm como atribuio a formulao de

documentos de planejamento. E esse um aspecto que deve ser atendido na realizao
de uma AAE.
Outro conjunto de atores que deve ser envolvido na AAE so representaes da
sociedade, que podem aportar informaes relevantes ao processo, ademais de propiciar
a necessria transparncia para a avaliao. Esse aspecto ser mais bem discutido
quando do detalhamento do mtodo de Avaliao Ambiental Estratgica a ser
implementado.
Questo igualmente relevante para o desenvolvimento de uma AAE a definio sobre
os documentos de planejamento que demandam avaliao. Dada a novidade do processo
de AAE, esse um assunto ainda no resolvido. Como o propsito principal da definio
de um mtodo para a AS no Brasil sua aplicao no processo de elaborao dos Planos
Plurianuais (em nvel federal e estadual), considera-se que todas as etapas desse
instrumento de planejamento devam ser submetidas a uma Avaliao Ambiental
Estratgica, incluindo-se a deciso sobre as diretrizes estratgicas que nortearo o
desenvolvimento do PPA.
De outro lado, entende-se que, com a evoluo da prtica da AAE no contexto das
organizaes governamentais, a melhor definio sobre os critrios que devero informar
a necessidade ou no de sua realizao seja um aspecto a ser definido com maior
preciso.
No entanto, uma questo que deve estar presente na discusso do mtodo que ser
utilizado para a Avaliao de Sustentabilidade, por exemplo, dos PPAs, diz respeito ao
arranjo institucional que melhor vir atender implementao desse instrumento no
contexto da estrutura das administraes federal e estaduais. Tendo como referncia a
avaliao das experincias internacionais, que apontam a atividade de coordenao como
a de maior revncia para uma efetiva implementao da avaliao, importante que, na
experincia brasileira, esse aspecto merea tambm a necessria ateno. Nesse
sentido, como o PPA em nvel federal um documento para cuja formatao contribuem,
de forma significativa, diferentes Ministrios setoriais e outras instncias do Governo
Federal, ser importante que uma instncia governamental (o Ministrio do Planejamento,
do Oramento e da Gesto MP, por exemplo) assuma o papel de coordenador do
processo, articulando as diferentes instituies que devero ser envolvidas no exerccio
de planejamento.

24

Nesse processo de aplicao da Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil, o primeiro

papel que a esfera governamental, por exemplo, em nvel federal precisa assumir o de,
inicialmente, definir o mtodo a ser utilizado. Esse procedimento reveste-se de
importncia, pois definir o conjunto inicial de aes e etapas que devero ser seguidas
pelas diferentes instituies e atores envolvidas.
Definido o mtodo, o segundo momento ser o repasse desse mtodo (a socializao, a
multiplicao dessa informao, a transferncia desse conhecimento) para os outros
rgos da administrao pblica federal que estaro envolvidos no processo de
construo do PPA, de forma a que seja aplicado na formulao das propostas de
investimentos de cada rea setorial.
A relevncia do papel de coordenao se evidenciar quando da organizao dos planos
de desenvolvimento, que sero definidos com base em trs componentes bsicos. O
primeiro diz respeito aos recortes territoriais que sero utilizados como referncia para a
montagem das aes de interveno. Ser de fundamental importncia que esses
recortes sejam adotados de forma semelhante pelos diferentes setores da administrao
pblica federal. Se a proposta de uso do territrio, como referncia para a construo do
PPA, tem como um dos objetivos o uso desses recortes como elemento de sntese e
integrao das diferentes aes de interveno setoriais e temticas, coloca-se como
importante que esses territrios sejam adotados de forma compatvel. Isso significa
obedecer s mesmas diretrizes estratgicas e aos mesmos indicadores que iro
caracterizar o estado atual do territrio (o baseline) e os nveis de sustentabilidade em
curto, mdio e longo prazo.
O segundo componente, na construo dos planos de desenvolvimento, em que o papel
de coordenao fundamental refere-se necessidade de que esses planos tenham, em
primeiro lugar, consistncia, em nvel interno dos diferentes recortes territoriais adotados
e, em segundo lugar, compatibilidade entre esses recortes. Se esse exerccio de
consistncia e de compatibilizao no for desempenhado pela esfera governamental, o
resultado pode ser o desenvolvimento e a proposio de planos de desenvolvimento que
no convirjam em objetivos e metas e que, conseqentemente venham a ter sua
sustentabilidade comprometida.
Por fim, o terceiro e fundamental papel da ao de coordenao exercida em nvel da
esfera governamental diz respeito definio de um conjunto de diretrizes de
sustentabilidade que devero nortear a construo dos planos de desenvolvimento e seus
desdobramentos em nvel de projetos. Se a sustentabilidade um objetivo a se alcanar e
25

no uma mera retrica, necessrio que os planos de desenvolvimento tenham por

orientao, diretrizes e critrios que venham a garantir uma viso de futuro distinta
daquela que vem, hoje, sendo a referncia para o desenvolvimento. Embora definir as
diretrizes a serem adotadas3 no seja responsabilidade da Avaliao Ambiental
Estratgica, entende-se como relevante que, na discusso do mtodo de AAE,
referncias sejam feitas e exemplos apresentados quanto ao conjunto de diretrizes,
anexadas ao final deste relatrio decumento. So diretrizes que vm sendo adotadas no
contexto dos pases que utilizam a AS como procedimento auxiliar na prtica do
planejamento, sobretudo no que diz respeito promoo de maior e mais efetiva
integrao entre as dimenses econmica, social, ambiental e institucional.
A seguir, so identificadas as diferentes etapas que integraram a Avaliao Ambiental
Estratgica desenvolvida para o Pantanal. O conjunto de etapas descrito representa um
modelo ideal da AAE, mas, no necessariamente, foram todas desenvolvidas, em razo
das distintas condies de exeqibilidade, seja em funo da disponibilidade de tempo,
seja em funo da complexidade da etapa vis a vis, o atual estgio de implementao da
Avaliao de Sustentabilidade no Brasil.
Identificao dos Objetivos, Diretrizes e Indicadores da Avaliao Ambiental Estratgica

A identificao dos objetivos da ao de interveno4 e das diretrizes e indicadores que

sero adotados pela estratgia de desenvolvimento territorial , sem dvida, uma das
etapas mais importante do modelo de AAE. Ela define o quadro de referncia para todo o
processo de desenvolvimento territorial, assim como estabelece a forma com que ela ser
conduzida. como, por exemplo, o que se refere realizao de consultas aos atores
locais.
Objetivos da ao de interveno

O objetivo da ao de interveno o seu propsito, ou seja, o que ela visa atingir; define
uma direo desejada de mudana. Uma clara identificao dos objetivos aspecto
fundamental para assegurar que a ao seja implementada na direo em que ela foi
concebida e de forma compatvel com outras aes sobre o territrio em questo.

Esse um exerccio que prioritariamente deve se dar na esfera governamental.

No contexto desse estudo, uma ao de interveno significa uma poltica, um plano, um programa ou um
projeto de grande porte. Pode tambm significar um agregado de distintos projetos que incidem sobre um
mesmo territrio. S no devem ser includos, no contexto dessa definio, projetos isolados, pois nesse
caso se estar no domnio de uma Avaliao de Impactos Ambientais, que possui procedimentos e
legislao especficos.
4

26

Todas as intervenes devem ter seus objetivos claramente identificados. No entanto,

isso nem sempre ocorre na prtica. Se os objetivos no esto claros ou se so
considerados implcitos em uma interveno ou em seu processo de planejamento, parte
do papel da avaliao torn-los explcitos. Essa atividade assume papel relevante de
forma a tornar possvel que a ao de interveno seja examinada quanto ao que se quer
alcanar com sua implementao, nos domnios econmico, social, ambiental e
institucional.
Diretrizes e indicadores da Avaliao Ambiental Estratgica

A etapa seguinte a definio das diretrizes que devero nortear a avaliao em questo.
Essa definio deve der balizada, em primeira instncia, pelos seguintes fatores:

leis, regulamentos e padres ambientais;

objetivos das polticas ambiental, social e econmica;

consulta ao pblico; e

decises anteriores ou posicionamento de grupos relevantes.

O estabelecimento das diretrizes representa aspecto fundamental para a caracterizao e

definio da ao de interveno que se quer implementar e das alternativas a serem
consideradas, pois elas delimitam os diferenciais entre o mero crescimento e o
desenvolvimento em bases sustentveis.
As diretrizes podem adotar apenas uma viso socioeconmica para o territrio, ou podem
assumir uma viso mais ampla, incorporando aspectos ambientais, polticos, culturais e
institucionais. Elas podem ser orientadas por assuntos setoriais (e.g. energia, transporte
cultura), disciplinares (e.g. demografia, biologia ou geografia) ou podem ser cross cutting,
de forma a se ter na identificao da ao de interveno, uma perspectiva mais
abrangente. Nesse sentido ilustrativa a apresentao das diretrizes adotadas pelo UK
Local Government Management Board, as quais so listadas a seguir:

os recursos so utilizados de forma eficiente e os resduos so minimizados por

ciclos fechados;

a poluio limitada em nveis em que os sistemas naturais podem suportar sem

danos;

a diversidade da natureza valorada e protegida;

as necessidades locais so atendidas localmente;

27

todos tm acesso boa alimentao, gua, abrigo e combustveis a custos

aceitveis e suportveis;

todos tm a oportunidade de acesso a empregos em uma economia diversificada;

a sade das pessoas protegida mediante a criao de um ambiente seguro,

limpo e agradvel e por servios de sade;

acesso a servios, bens e a outras pessoas no alcanado s expensas do

ambiente ou limitadas queles que possuem carros;

as pessoas vivem sem medo de violncia, crimes ou perseguies;

todos tm acesso aos instrumentos, conhecimentos e informaes necessrias

para poder exercer plenamente seus papis na sociedade;

a comunidade pode participar dos processos de tomada de decises;

oportunidades para cultura, diverso e recreao so disponveis para todos;

os locais, espaos e objetos combinam sentido e beleza com utilidade. Os

assentamentos so humanos em escala e forma. Diversidade e distintividade
locais so valorizadas e protegidas.

De forma a se ter uma viso mais detalhada de um conjunto de diretrizes de

sustentabilidade, com a especificao dos critrios que balizam a tomada de deciso e
dos indicadores utilizados, foi includa, a ttulo de exemplo, em anexo, uma tabela que
apresenta como esse item do procedimento de AS tratado pelo governo ingls5.
Para se ter uma mensurao dos impactos relativos s diferentes aes de interveno a
serem avaliadas, utilizam-se indicadores - ambientais ou de sustentabilidade (que incluem
os econmicos e os sociais). Como impossvel medir e prever todos os impactos de
uma ao de interveno, indicadores so usados para representar o estado do ambiente
e os impactos sobre os diferentes aspectos desse ambiente. Por exemplo, eles podem ser
usados para medir as condies do ambiente inicial sem nenhuma interveno, prever
impactos, comparar alternativas e monitorar a implementao da ao de interveno.
Alguns aspectos relevantes surgem no processo de escolha de indicadores.

Sustainability Appraisal of Regional Spatial Strategies and Local Development Documents Guidance for
Regional Planning Bodies and Local Planning Authorities. Office of the Deputy Prime Minister: London,
November 2005.
28

Primeiro: no existe um acordo sobre quais so os indicadores aceitveis. Diferentes

organizaes adotam diferentes indicadores.
Segundo: indicadores podem ser de trs tipos, tendo em vista o mtodo SPIR: i) de
estado, que descrevem o estado do ambiente e.g., nveis de poluio de um
determinado corpo hdrico; ii) de presso, que descrevem presses sobre o ambiente
e.g., despejo de poluentes; e iii) de resposta, que medem as respostas s presses
ambientais e.g., percentagem de automveis com conversores catalticos.
Terceiro: o nmero de indicadores importante, pois quanto mais indicadores forem
utilizados, mais completa ser a Avaliao Estratgica. Da mesma forma, maior ser o
tempo e o volume de recursos necessrios para sua realizao.
Quarto: alguns indicadores podem ser medidos facilmente, enquanto outros no.
Elaborao do Baseline

Esta etapa tem por objetivo principal fazer uma caracterizao da situao existente no
territrio que ser objeto de uma ao de interveno. Essa caracterizao visa servir
como uma base para as etapas subseqentes da Avaliao Ambiental Estratgica.
importante que, nesta fase, os problemas existentes no territrio sob interveno sejam
identificados6, nos diferentes domnios: ambiental, social, econmico e institucional.
Devero igualmente ser verificados os elementos e/ou aes que esto provocando esses
problemas7, de forma a ser possvel para a AS identificar os impactos desses problemas e
as possveis solues, tendo por objetivo a sustentabilidade8.
Definio do mbito

Essa ao tem por objetivo definir a dimenso territorial que estar sendo considerada no
processo de AAE. A boa prtica sugere que seja respeitada a hierarquia adotada em
processos de planejamento, que se inicia em nveis mais gerais e vai, progressivamente,
descendo para os nveis mais especficos. Ou seja, do nvel nacional para o local,
passando pelas dimenses regional, meso-regional e estadual.

No contexto do mtodo SPIR (State, Pressure, Impact and Response), que foi desenvolvido pelo
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente(PNUMA), esse momento corresponde ao S (State), ou
seja, um diagnstico do que existe no territrio que sofrer uma ao de interveno. importante ter
presente que o mtodo SPIR se aplica AS, aspecto esse que ser identificado no desenvolvimento deste
captulo e tambm nos que o seguem.
7
O P do mtodo SPIR
8
O I e o R do mtodo SPIR
29

Identificao e Consulta a Atores Sociais Relevantes

Por fim, nesta etapa, deve ser desenvolvida uma consulta populao residente no
territrio que sofrer a ao de interveno, com o duplo objetivo de identificar suas
demandas e expectativas e, tambm, de coletar as informaes que detm, em funo da
vivncia no territrio sob considerao.
Essa uma discusso importante no contexto da definio da estratgia de
desenvolvimento para um territrio. A questo que aqui se coloca tem duas vertentes.
Inicialmente, importante situar que a consulta a atores sociais relevantes tem por
objetivo aportar ao processo de desenvolvimento territorial informaes que so do
conhecimento das populaes e dos indivduos que habitam os locais onde as aes de
interveno sero implantadas. So conhecimentos adquiridos no decorrer da vida
desses indivduos e que tm a propriedade de agregar as diferentes dimenses que
traduzem o comportamento e a dinmica scio econmica e ambiental em nvel regional,
meso-regional ou local. Nesse sentido, embora para muitos os conhecimentos tradicionais
paream no conter uma base cientfica disciplinar que os credencie, eles tm a
caracterstica de integrar as diferentes dimenses do ambiente de uma maneira que as
pesquisas de natureza disciplinar e que so limitadas ao curto prazo, no tm a
possibilidade de se apropriar.
A segunda vertente a reforar a consulta sociedade na definio de uma estratgia de
desenvolvimento territorial a natureza de transparncia e de participao que essa
consulta introduz ao processo de tomada de deciso. Isso fundamental, uma vez que a
participao da sociedade, por meio de suas representaes organizadas, na elaborao
de ao de interveno em dado territrio representar, no futuro, elemento fortemente
facilitador para seu processo de implementao.
Em resumo, a consulta a atores relevantes na elaborao de uma estratgia de
desenvolvimento territorial elemento que oferece as seguintes oportunidades:

permite a reviso da ao de interveno pela sociedade;

identifica preocupaes do pblico;

solicita novas idias para alternativas e para medidas mitigadoras;

checa a acuidade da ao de interveno;

partilha expertise;

30

busca alcanar aceitabilidade para a ao de interveno antes que ela seja

adotada; e cria condies para que a ao de interveno seja implementada.

importante ter presente que a consulta e a participao no devem ser apenas vistas
como uma nica etapa no processo de desenvolvimento territorial. Ao contrrio, elas
devem ser temas presentes na maioria das etapas do processo, de forma a prover inputs
relevantes nos diferentes estgios da Avaliao Ambiental Estratgica.
Coleta das Informaes de Base

Essa atividade da etapa do baseline refere-se coleta de todas as informaes

disponveis e que possam ser relevantes para a compreenso da estrutura do sistema
territorial e seu funcionamento. Nos casos mais comuns, consideram-se quatro subsistemas:

o territrio e seus recursos naturais (meio fsico);

a populao e suas atividades de produo, consumo e relaes sociais;

os assentamentos urbanos e sua infra-estrutura; e

o marco legal que rege e administra as regras de funcionamento das dimenses

econmica, social, ambiental, poltica e institucional.

No que diz respeito s fontes de dados, as coletas devem incluir os seguintes

documentos:

relatrios do estado do ambiente disponveis;

polticas, planos, programas e projetos de mbito federal, estadual e municipal

(pblicos e privados) na rea de influncia da ao de interveno;

estudos, diagnsticos e levantamentos desenvolvidos sobre o territrio de

influncia da ao de interveno;

projetos j implantados no territrio de influncia da ao de interveno;

auditorias e Estudos de Impactos Ambientais realizados no territrio de influncia

da ao de interveno;

informaes sobre Agendas Ambientais Locais; e

indicadores e metas ambientais local, regional e nacional.

31

Descrevendo o Ambiente: Restries e Potencialidades

Essa atividade tem por objetivo descrever o ambiente onde a ao de interveno ser
implantada, com o propsito de identificar as restries que podem afet-lo e contribuir
para o processo de escolha dos objetivos do desenvolvimento territorial, bem como as
diretrizes e indicadores que sero adotados na AAE. O propsito o de identificar um
baseline ambiental e de sustentabilidade a partir do qual impactos futuros podem ser
medidos. Assim, a construo do baseline envolve a descrio do ambiente atual ou
inicial (caracterizado antes do incio da ao de interveno) e o desenvolvimento de um
cenrio tendencial para o futuro, sem a ao de interveno. O nvel de detalhamento e
quantificao do baseline vai variar de acordo com a dimenso do territrio em
considerao nacional, regional, meso-regional ou local , do nvel da ao de
interveno o que se est considerando uma poltica, um plano, um programa ou um
projeto e da disponibilidade de dados adequados.
No que se refere ao cenrio de futuro, sem considerar a implantao da ao de
interveno, o cenrio tendencial importante ter em conta que as condies
ambientais, sociais e econmicas esto constantemente mudando, de forma que a
descrio do baseline deve igualmente indicar tendncias e fazer projees sobre as
futuras condies ambientais. Isso ir permitir avaliao incluir uma comparao dos
impactos futuros, tendo em vista um cenrio de no interveno.
Adicionalmente s condies do baseline, a atividade de desenvolvimento territorial
dever considerar e analisar as atuais prticas e capacidades de gesto ambiental, social
e econmica na rea onde a ao de interveno ser implantada. Por exemplo, poder
ser necessrio responder seguinte questo: Qual a atual capacidade da populao e
das instituies que atuam no territrio em considerao para gerenciarem problemas
ambientais, sociais e econmicos? Podem as atuais prticas de gesto no territrio em
questo alcanar uma gesto ambiental apropriada e promover o desenvolvimento
sustentvel?
Para responder a essas perguntas, a atividade a ser desenvolvida no ser a construo
de uma mera listagem das leis e das regulaes disponveis. Diferentemente disso,
dever ser desenvolvida uma avaliao realista e detalhada dos recursos das instituies
e da capacidade de seu quadro de pessoal para fazerem gesto e para implementarem,
de fato e de forma efetiva, as leis e os regulamentos existentes.

32

Gerao de Alternativas

principal

papel

da

Avaliao

Ambiental

Estratgica

de

uma

proposta

de

desenvolvimento territorial a identificao de alternativas que venham a contemplar

todos os objetivos previstos com a implantao da ao de interveno, mas que sejam
as mais sustentveis possveis. Na medida em que uma ao de interveno avaliada,
as alternativas a serem desenvolvidas podem incluir modificaes nelas mesmas e em
outras aes de interveno j implantadas e/ou propostas para a mesma rea ou a
proposio de novas alternativas.
Deve existir articulao e complementaridade entre as possveis alternativas. Por
exemplo, uma proposta de atender a certa demanda por energia, gua, transporte,
dentre outros pode ser resolvida com uma reduo do consumo e no apenas com o
aumento da oferta. Da mesma forma, diferentes possibilidades de atender o consumo de
gua por meio de novos reservatrios, transposies, plantas de dessanilizao, dentre
outros procedimentos podem ser resolvidas mediante polticas e procedimentos para a
reduo do consumo instalao de medidores e adoo de novas tarifas.
O desenvolvimento territorial em nvel estratgico permite, tambm, que uma diversidade
significativa de melhorias ambientais, sociais e econmicas possam ser introduzidas na
ao de interveno, provavelmente como parte do processo de determinar as
implicaes que uma gesto adequada pode resultar para o capital ambiental, social e
econmico.
Em alguns casos, uma alternativa ser claramente melhor que as outras, mas, em muitos
casos, grande nmero de alternativas podero ser consideradas, incluindo, inclusive,
aquela da no-interveno.
Uma fonte para a identificao de alternativas , como j discutido, a realizao de
consulta ao pblico. Em particular, isso ir identificar a opo local mais favorvel e/ou
desejvel do ponto de vista da populao residente no territrio sob interveno.
Anlise de Compatibilidade e de Consistncia

Essa etapa compreender duas atividades: i) verificar se a ao de interveno e suas

alternativas so compatveis com outras aes existentes e/ou previstas para o territrio
em considerao; e ii) assegurar que elas sejam internamente consistentes.
Anlise de Compatibilidade

Uma vez que a primeira verso das alternativas para a ao de interveno seja
construda, essa e as outras novas verses devem ser testadas/verificadas vis a vis
33

outros fatores, para assegurar compatibilidade. Esses outros fatores podem incluir
legislaes e normas relativas questo ambiental, uso da terra, questes sociais,
econmicas, de sade e de eqidade. Embora esse processo no represente exatamente
uma avaliao ambiental, ele tem o propsito de assegurar que nenhuma ou poucas
contradies existam entre a ao proposta e aspectos de natureza social, legal,
ambiental, poltico, dentre outros, e que uma perspectiva cross cutting seja mantida.
Essa anlise deve comear com a listagem dos requerimentos das outras aes de
interveno j implantadas e/ou previstas para o territrio em considerao, continuando
por testar se so compatveis com a ao em anlise/avaliao. Um exemplo parcial de
uma anlise de compatibilidade mostrado no Quadro 3. O nvel de compatibilidade
mensurado a partir de uma escala que varia de +3 a -3, sendo +3 quando aes de um
determinado setor fortemente do suporte ao desenvolvimento da ao de interveno
proposta; 0, quando h uma relao de indiferena entre as aes; e -3, quando aes de
um determinado setor fortemente limitam o desenvolvimento da ao de interveno
proposta.

Quadro 3 Matriz de Anlise de Compatibilidade

OUTRAS AES (Considerando uma perspectiva setorial)

Elementos da
ao de
interveno

Energia

Transporte Agricultura

proposta
Construo de
uma hidroeltrica

Gesto do
Lixo

Extrao e
Processamento
Mineral

Recreao
e Turismo

+3

+1

-2

+2

+2

+3

-2

+1

+2

+3

+2

-2

-3

+3

Construo de
uma linha de
transmisso
Implantao
de um plo de
turismo
Legenda: +3, a outra ao fortemente suporta o desenvolvimento da ao proposta; 0, relao
indiferente; -3, a outra ao fortemente limita o desenvolvimento da ao proposta.

Entretanto, esse exerccio apenas o primeiro da etapa de anlise de compatibilidade.

Muito mais importante ser a mudana da ao de interveno, onde forem identificadas
34

incompatibilidades. Em muitos casos, a ao de interveno que est sendo avaliada

precisa ser mudada. Por exemplo, um plano local pode no estar mais de acordo com
uma recente poltica governamental de mbito nacional e precisa, portanto, ser alterado.
No contexto da maioria das avaliaes, o mtodo utilizado para a anlise de
compatibilidade o do julgamento por especialistas. Essa anlise compreende a
realizao de reunies com as autoridades responsveis pelas outras aes, de forma a
assegurar que elas esto sendo interpretadas corretamente. Quando no for possvel a
realizao dessas reunies, uma forma mais rpida, contudo menos abrangente, de se
desenvolver essa anlise ser mediante a realizao de mesas redondas com atores
relevantes.
Anlise de Consistncia

Em geral, uma ao de interveno deve conter um posicionamento amplo sobre

estratgias/objetivos e, ainda, posicionamentos mais detalhados sobre como essas
estratgias/objetivos sero implementados.
A anlise de consistncia visa assegurar que todas as partes da ao de interveno
conduzam a uma mesma direo e que seus subcomponentes esto todos direcionados
visando ao alcance dos objetivos previstos. Por subcomponentes, entende-se o resultado
do desmembramento dos componentes nos diferentes instrumentos que sero utilizados
para implementao da ao de interveno. A ttulo de exemplo, se a ao de
interveno em questo uma poltica, para sua implementao ser necessrio definir
planos e programas que estabelecero, de forma mais desagregada e detalhada, como
ser essa ao executada.
Para a anlise de consistncia, os seguintes procedimentos so utilizados:
1)

Matrizes

contendo

o(s)

objetivo(s)

da

ao

de

interveno

versus

seus

subcomponentes; ou os subcomponentes da ao de interveno versus eles mesmos, o

que permite identificar subcomponentes que no esto compatveis com os objetivos bem
como as inconsistncias entre os subcomponentes.
2) Tabelas apresentando os objetivos da ao de interveno versus as diferentes aes
(polticas especficas, planos e programas) estabelecidas com o propsito de se atingirem
esses objetivos.

35

Avaliao e Seleo da(s) Alternativa(s)

Nesta etapa, avalia-se o comportamento de cada uma das alternativas geradas em

relao s diretrizes e indicadores adotados, tendo por propsito selecionar a melhor.
Freqentemente, o prprio processo de avaliao aconselha a adoo de novas
alternativas ou a modificao de algumas das geradas, incorporando-se novas propostas
ou modificando-se as existentes. Dessa forma, a avaliao retroalimenta a gerao, em
ciclos sucessivos, at que se alcance uma soluo que seja considerada a melhor.
Se, na gerao de alternativas, predomina o elemento criativo sobre o tcnico, na
avaliao ocorre o contrrio, de tal maneira que a soluo escolhida deve se configurar
como completamente vivel nas dimenses tcnica, econmica, social, ambiental,
institucional e poltica.
Esta etapa compreende, principalmente, dois exerccios: a identificao e a avaliao de
impactos. O primeiro envolve o procedimento de se prever, tendo por referncia as
diretrizes e os indicadores estabelecidos anteriormente, que diferena existir no futuro
entre uma situao em que a ao de interveno no implementada (o baseline
projetado para o futuro o comportamento tendencial) e outra situao a partir da
implementao da referida ao. O segundo exerccio tem por propsito determinar se as
mudanas introduzidas no territrio com a implementao da ao de interveno so
aceitveis e, caso diferentes alternativas estejam sendo consideradas, qual delas a
melhor, sob uma perspectiva de sustentabilidade. Tanto a identificao como a avaliao
de impactos oferecem a possibilidade de revisar/modificar a ao de interveno de forma
a torn-la mais aceitvel sob uma perspectiva de sustentabilidade.
Identificao de Impactos

O principal objetivo da identificao de impactos o de apontar possveis problemas

decorrentes da ao de interveno proposta, de forma a mapear as mudanas que iro
acontecer no territrio. Na dimenso ambiental, uma vantagem particular da identificao
de impactos em um processo de desenvolvimento territorial a possibilidade de se
considerarem questes que no podem ser cobertas de forma efetiva nos estudos de
impacto ambiental no mbito de projetos: e.g. impactos cumulativos e indiretos.
A tcnica usualmente utilizada para a identificao de impactos desenvolvida por meio
de uma matriz que lista, em um eixo, os componentes da ao de interveno proposta e,
em outro eixo os indicadores ambientais e de sustentabilidade; a clula da matriz
descreve o impacto do componente, tendo em considerao os indicadores adotados,

36

utilizando-se smbolos, cores, nmeros ou texto. De maneira semelhante, diferentes

alternativas podem ser comparadas por meio de uma matriz, onde as alternativas so
dispostas em um eixo, os indicadores ambientais, em outro eixo, e os impactos das
diferentes alternativas sobre os indicadores escolhidos so apontados nas clulas da
matriz. Caso exista disponibilidade de dados, mtodos mais quantitativos podem ser
utilizados, como, por exemplo, sistemas especialistas (modelagem)9. Dentre outras
tcnicas que tambm podem ser utilizadas para a identificao de impactos, esto o
sistema de informaes geogrficas e mapas.
Avaliao de Impactos

A avaliao de impactos envolve considerar se os possveis futuros impactos da ao de

interveno so aceitveis, baseado em fatores tais como compatibilidade com normas e
regulaes existentes, objetivos da prpria ao, questes como sustentatibilidade ou
capacidade de suporte, eqidade, opinio pblica, dentre outros. Essa etapa igualmente
envolve a comparao de alternativas.
A avaliao de impactos normalmente realizada mediante julgamento de especialistas,
como parte integrante do processo poltico de tomada de deciso. Contudo, ela pode
igualmente envolver mtodos mais (pseudo) quantitativos, tais como anlise multicritrio,
avaliao de vulnerabilidade, ndices agregados, anlise custo benefcio e outras tcnicas
de valorao econmica. No entanto, dada a complexidade dessas tcnicas, ausncia de
transparncia e uso bastante limitado, elas so consideradas como teis em um nmero
limitado de situaes.
Nos casos em que os impactos da ao de interveno no sejam aceitveis, ela pode ou
ser rejeitada ou ser revista, at ser considerada aceitvel. Em um estudo de impactos
ambientais, essa etapa chamada de mitigao. Entretanto, em uma avaliao
estratgica, essa etapa pode ser considerada como significativamente diferente, visto que
pode incluir:
a reviso (de parte) da ao de interveno, incluindo seus objetivos, de forma a torn-la
mais ambientalmente, socialmente e economicamente benfica;
a sugesto de correes em outras aes (e.g. polticas e planos em nvel estadual e/ou
municipal);
a no incluso de reas ambientalmente sensveis;
9

Mais adiante, no contexto deste trabalho, ser considerada a utilizao de uma ferramenta de modelagem
para a identificao e a avaliao de impactos.
37

recomendaes para os estudos de avaliao de impactos ambientais em nveis dos

projetos; e
a incluso de projetos adicionais que visem a benefcios ambientais, sociais e
econmicos, tais como corredores ecolgicos, conjuntos habitacionais de baixo custo ou,
mesmo, projetos de paisagismo para contra balanar impactos negativos na paisagem.
importante observar que certas medidas compensatrias podem tambm resultar em
efeitos ambientais, sociais e econmicos adversos. Nesse sentido, a mitigao dos
impactos da ao de interveno deve, igualmente, ser reavaliada, antes que seja
adotada como final.
Anlise da Informao

Identificados os impactos das diferentes alternativas, tendo por referncia os indicadores

escolhidos para o processo de desenvolvimento territorial, essa informao deve ser
usada para se escolher opes, dentre as construdas na avaliao. Esse no um
exerccio simples, uma vez que compreende um processo complexo de negociao e de
compromisso entre opes ambientais, sociais, custos e outras. Entretanto, a
identificao e a avaliao de impactos em uma Avaliao Ambiental Estratgica
atividade que envolve incertezas, visto que a preciso entre o nvel estratgico e o nvel
de realizao ( o nvel do projeto) apenas parcialmente previsvel. , ento, fundamental
que a avaliao inclua, em seu relatrio, uma anlise de deciso como elemento de
auxlio para o processo de tomada de deciso a ser desenvolvido no futuro.
Isso pode ser feito ou mediante a realizao de uma agregao de indicadores ou pela
demonstrao das possveis conseqncias da existncia de diferentes pontos de vista
com respeito a preferncias por objetivos conflitantes.
Com respeito preferncia dos tomadores de deciso, elas podem ser baseadas nas
seguintes fontes:

leis, regulamentos e padres ambientais (normativo);

objetivos das polticas ambiental, social e econmica (estratgias);

consulta ao pblico ou a atores/lideranas relevantes (participativo); e

decises anteriores ou posicionamento de grupos relevantes (corporativo).

Estas so as mesmas fontes que foram utilizadas para a identificao das diretrizes
consideradas e includas na Avaliao Ambiental Estratgica.

38

Instrumentalizao da Alternativa Selecionada

Essa etapa compreende a atividade de expressar a alternativa selecionada de forma que

permita sua implementao. Trata-se de descrever o que deve ser evitado, o que deve
ser feito, e por quem, como e quando. Significa apresentar as propostas em formato de
instrumentos, considerando:

normas reguladoras do uso do solo, regulamentos e procedimentos;

planos;

programas ou conjunto de projetos orientados para um mesmo objetivo;

projetos;

aes no territoriais, como incentivos, ajudas tcnicas e de gesto, subvenes e

estmulos fiscais, dentre outros;

programa para implementao, com a indicao do conjunto de instrues

necessrias para materializar as propostas feitas;

procedimentos para monitorar a implementao das propostas, considerando uma

perspectiva de gesto adaptativa, de forma a permitir correes e revises das
propostas.

Execuo, Fiscalizao e Monitoramento

Consiste, essa etapa, na passagem para uma fase executiva, na qual se materializam as
diferentes propostas feitas nas etapas anteriores e, tambm, so estabelecidos os
mecanismos de controle da execuo.
A atividade de monitoramento pode ser dividida em duas: monitoramento da
implementao e monitoramento dos impactos. A primeira corresponde tarefa de aferir
se a ao de interveno sob avaliao (normalmente uma poltica, um programa, um
plano e um projeto de desenvolvimento) foi implementada de acordo com o que foi
aprovado, e se as medidas mitigadoras foram realizadas como especificado na proposta
de desenvolvimento territorial.
A segunda, envolve a comparao entre os resultados da implementao da ao e seus
impactos, vis a vis s previses e aos compromissos feitos anteriormente no processo de
avaliao. Dessa forma, a principal funo do monitoramento permitir que se teste e
aperfeioe a efetividade das tcnicas e procedimentos de identificao e de avaliao de
impactos, com o propsito precpuo de melhorar as prticas futuras.

39

Uma questo que refora a necessidade do monitoramento efetivo das aes de

interveno a certeza de que o entendimento sobre sistemas complexos, como os
ecossistemas, limitado e imperfeito e que, portanto, uma grande dose de incertezas
incide sobre seu processo de gesto.
Como uma medida para superar os problemas advindos das incertezas, o procedimento
que vem sendo proposto o uso da gesto adaptativa, que

adota o conceito da

experimentao para a formulao e implementao de polticas ambientais e de recursos

naturais. Uma poltica adaptativa aquela que concebida, desde sua origem, para testar
hipteses claramente formuladas sobre o comportamento de um ecossistema, sendo
alterado pelo uso humano. Se a poltica tem sucesso, a hiptese comprovada.
Entretanto, se falha a concepo adaptativa, ainda assim permite o aprendizado de forma
a que as futuras decises possam ter como ponto de partida uma base mais adequada de
conhecimentos.
A gesto adaptativa necessria para o sucesso do processo de desenvolvimento
territorial. Ela oportuniza a escolha da melhor ao de gesto. Decises inadequadas so
tomadas no dia a dia dos processos decisrios. Contudo, quando os sistemas sob gesto
so complexos como os ecossistemas, aumentam os riscos de se tomarem decises
erradas ou inadequadas. A gesto adaptativa permite que esses equvocos possam ser
detectados e apreendidos em processo de aprendizado, de forma a que as decises
futuras possam ser desenvolvidas de forma mais eficiente.
A Ttulo de Concluso

A Avaliao Ambiental Estratgica vem assumindo papel fundamental no processo de

resgate de uma funo relevante de Estado: o planejamento. Ademais, a AAE vem
resolver uma questo que foi identificada nas avaliaes sobre eficincia, eficcia e
efetividade dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) relativa sua natureza reativa. O
EIA, ao ser aplicado apenas na fase do projeto, no consegue assumir a caracterstica de
antecipar os impactos negativos, apenas os minimiza mediante a imposio das
denominadas medidas mitigatrias. A AAE, ao ser aplicada ainda na fase que caracteriza
as aes estratgicas polticas, planos e programas , consegue desenvolver uma
natureza antecipatria, pois nessa fase do planejamento possvel se trabalhar as
alternativas sem as presses que os detalhamentos dos projetos impem.
Entretanto, uma necessidade que hoje se apresenta para a implementao e
consolidao da AAE no Brasil a definio do mtodo a ser adotado para sua
realizao. Essa definio tem como relevante o fato de fazer com que o desenvolvimento
40

dessas avaliaes no Pas seja procedido por meio de um conjunto de etapas e

procedimentos que sejam semelhantes e comparveis. Somente com a adoo desses
procedimentos ser possvel se avanar no desenvolvimento de um mtodo de AAE que
possa ser implementado em diferentes instituies governamentais e que possa ser
avaliado e aperfeioado.
Um produto relevante do exerccio de AAE desenvolvido para o Pantanal foi a
necessidade que se imps de definio de um mtodo para ser adotado no curso de
especializao da UEMS. Espera-se, agora, que essa proposta de mtodo utilizada para
a AAE do Pantanal possa ser aprimorada e referendada por outras iniciativas que venham
a ser realizadas.

41

mbito Territorial da Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal

A Bacia do Alto Paraguai (BAP) constitui uma das 12 Regies Hidrogrficas brasileiras,
(CNRH, 2003) e ocupa a poro central do continente sul-americano. Encontra-se limitada
ao Norte e Noroeste pelo Bioma Cerrado e pelas Florestas Secas de Chiquitano, ao Sul e
Oeste pelo Cerrado e a Sudeste pelo Chaco mido e seco (Fig. 1). Sua rea de drenagem
de aproximadamente 496.000 Km, dos quais 396.800 Km ocorrem em territrio
brasileiro (207.249 Km no estado de Mato Grosso do Sul e 189.551 Km no estado de
Mato Grosso) e 99.200 Km no Paraguai e Bolvia (PCBAP, 1997).
Figura 1 A Bacia do Alto Paraguai

Aproximadamente 64% dessa rea correspondem regio de planaltos e 36% regio

de plancies, que conferem BAP um relevo marcado por significativos contrastes e um
aspecto de anfiteatro. Na posio da platia situam-se as terras do entorno, no
inundveis (planaltos, serras e depresses) e que foram esculpidas em diversas
estruturas geolgicas drenadas pelas cabeceiras das sete Sub-bacias hidrogrficas que
formam o alto rio Paraguai no Brasil. A extensa plancie, que ocupa a posio do palco,
que permanece grande parte do ano inundada devido baixa capacidade de drenagem
do seu sistema fluvial, formada por sedimentos no consolidados, depositados ao longo
42

do Quaternrio, marcadamente arenosos, com reas restritas de depsitos argilosos e

orgnicos. (Fig. 2).
Figura 2 Sub-Bacias do Alto Paraguai

Organizao dos Sistemas Naturais

Do ponto de vista ecossistmico, a caracterstica mais marcante da bacia essa relao
entre planalto e plancie, que influencia a paisagem e a biodiversidade de uma das
regies mais importantes do planeta. Os padres de organizao e a integridade
ecolgica dos sistemas naturais da BAP dependem fundamentalmente dos seguintes
componentes e processos chave: (a) ecossistemas no planalto: recarga do lenol
fretico, produtividade do solo, eroso, regime de fogo, dinmica morfo-estrutural da
paisagem, funes da mata de galeria, habitats crticos e interaes biticas; (b)
ecossistemas de plancie: pulso de inundao, hidroqumica e carga de sedimentos,
habitats crtico, dinmica dos canais e conectividade com o rio principal, produtividade
primria e aporte de matria orgnica, interaes biticas e migraes.
Os cerrados tm uma extraordinria biodiversidade e um papel muito importante no
equilbrio ecolgico global pela sua capacidade de absoro de carbono e pela sua
caracterstica de floresta de cabea para baixo, devido ao fato da maior parte de sua
biomassa ser subterrnea. Os cerrados apresentam grande variedade de paisagens e de
43

habitats, suportando uma enorme diversidade florstica. Entre os animais, destacam-se

mamferos, aves, rpteis e peixes. Entre os invertebrados so muito numerosos os
trmitas (cupins) e as formigas cortadeiras (savas), que se caracterizam como os
principais herbvoros do ecossistema, onde exercem uma grande importncia no consumo
e na decomposio da matria orgnica, tambm significando importante fonte de
sustentao de outras espcies, na cadeia alimentar. Essas reas do entorno da plancie
pantaneira, onde se encontram as nascentes dos rios que constituem o Pantanal, ao
mesmo tempo em que contribuem para o povoamento silvestre, tambm constituem
refgios para a fauna nos perodos desfavorveis, abrigando espcies que se deslocam
para evitar as enchentes e os extremos climticos.
As paisagens, a fauna e a flora do Pantanal brasileiro so extremamente dependentes
das regies adjacentes, principalmente do Cerrado, que ocorre nas bordas norte, leste e
sul da plancie pantaneira. As populaes silvestres no Pantanal so dinmicas e tm
seus deslocamentos fortemente influenciados pelas oscilaes climtico-hidrolgicas que
ocorrem anualmente na regio. O ciclo hidrolgico (a precipitao mdia anual de
1.398mm, variando entre 800 e 1.600mm, sendo os maiores valores observados nas
reas de planalto) e a dinmica hdrica da regio, representadas principalmente pela
alternncia de perodos de secas (maio a setembro) e de cheias (outubro a abril), so
condicionantes ambientais que garantem a alta biodiversidade e mantm o funcionamento
ecolgico de toda a regio (ANA et al, 2004).
A precipitao regular na Regio Hidrogrfica ocorre especialmente nos afluentes do rio
Paraguai na regio do planalto, levando inundao a plancie pantaneira, mediante o
represamento devido ao pequeno desnvel de 3-5cm/km na direo leste-oeste e 1,5 a
3cm/km na direo Norte-Sul, correspondendo ao rio Paraguai. Quando o nvel mximo
anual em Ladrio igual ou superior a 4m, considera-se que existe cheia no Pantanal.
Quando o nvel varia de 4 a 5m, a cheia pequena; de 5 a 6m, a cheia normal; e acima
de 6m, uma grande cheia. Em anos chuvosos, como aconteceu em 1988 (6,64m
maior marca histrica) e 1995 (6,56m terceira marca do sculo), o rio Paraguai, no
Pantanal, expande seu leito por inundao alcanando at 20km de largura (PAE, 2004).
A profundidade da submerso de terras no Pantanal varia em mdia de 0,5 a 1,5m. A
durao da submerso bastante varivel, e em algumas reas, pode alcanar at seis
meses (Fig. 3). Cheias localizadas em Sub-bacias no influem diretamente nas
inundaes do Pantanal (PAE, 2004).

44

Figura 3 Bacia do Alto Paraguai reas Inundveis

Ecossistemas que recebem aporte de gua e nutrientes de fontes externas esto entre os
mais produtivos do mundo. o caso da plancie pantaneira, que mantida e alimentada
por um pulso sazonal de inundao (Hamilton, 1996; Silva, 1998; Resende, 1998; Junk
et.al., 1989; Neiff, 1990). reas alagveis, como o Pantanal, recebem na poca das
cheias, nutrientes dissolvidos e sedimentos da rea de captao vindo dos canais
principais de gua, resultando em reas de alta produo biolgica (Fig.3). O pulso de
inundao no Pantanal determina uma srie de transformaes na estrutura e
funcionamento dos seus ecossistemas e influencia na organizao espacial de sua
diversidade (as migraes dos peixes, a florao das plantas, a reproduo das aves, a
confeco dos ninhos e postura de ovos pelos jacars so todos processos regulados e
dependentes da gua), segundo Resende (1998).
O pulso sazonal de inundao e as condies extremamente planas do relevo da plancie
criam uma alta diversidade de paisagens terrestres, aquticas e semi-aquticas. reas
mais elevadas, que nunca sofrem inundao, so faixas florestadas em forma de cordes
ou ilhas que ganham denominao local de cordilheiras e capes, respectivamente.
Algumas reas sofrem influncia parcial de inundao, formando ambientes bastante
produtivos, como os campos inundveis, florestas inundveis, baas, lagoas e corixos
45

intermitentes, que recebem grande quantidade de sedimentos dissolvidos nas cheias.

reas

permanentemente

inundadas

como

baas,

lagoas,

meandros,

meandros

abandonados e canais de conexo entre ecossistemas aquticos principais, fornecem

habitats crticos para a biota aqutica.
Segundo o PCBAP (1997), a vegetao originalmente predominante na Bacia do Alto
Paraguai de savanas, com transies para florestas. Esto listadas 3.400 espcies de
plantas na BAP, das quais metade ocorre no Pantanal. Endemismos foram encontrados
nas regies da Chapada dos Guimares, borda da Chapada de Emas, Serra da Petrovina
e nos morros residuais do Urucum ao longo da divisa com a Bolvia. A vegetao no
Pantanal, ao contrrio do que ocorre no planalto, est em bom estado de conservao
devido baixa ocupao humana limitada pelo regime de inundao peridica.
Predominam os campos inundveis e as formaes pioneiras como o cambarazal,
paratudal, carandazal, pimenteiral, entre outras. Destacam-se tambm os camalotes
(agregaes de plantas aquticas) que desempenham importante papel ecolgico na
manuteno da qualidade da gua e de proteo s margens dos rios e corpos d`gua.
O mosaico de habitats resultante da combinao de vrios tipos de solos e de regimes de
inundao responsvel pela extraordinria riqueza da biota aqutica e terrestre, fazendo
do Pantanal a plancie inundvel mais rica em espcies de aves do mundo 463 espcies
de aves registradas e com as maiores populaes conhecidas de grandes mamferos
ameaados, como o veado-campeiro (Ozotoceros bezoarticus), o cervo do pantanal
(Blastocerus dichotomus), a ariranha (Pteronura brasiliensis) e a ona-pintada (Panthera
onca). No entanto, segundo Brown (1986), o Pantanal no um centro produtor e
dispersor de espcies, e sim uma rea atrativa para elementos de outras provncias
geogrficas (Amaznia, Cerrado e Mata Atlntica). Assim, o Pantanal denominado
complexo do Pantanal por muitos autores como Rizzini (1986), pois de fato a biota do
Pantanal est representada por elementos naturais dos biomas vizinhos (Amaznia ao
Norte, Cerrado a Leste, Floresta Atlntica ao Sul e Chaco a Oeste). Desta forma, segundo
Brown (1986) so raros os endemismos no Pantanal. Segundo o PCBAP (1997), a fauna
da Bacia do Alto Paraguai pode ser categorizada segundo trs grandes unidades: a fauna
caracterstica do planalto e morrarias; a fauna caracterstica das reas de mdia e baixa
inundao na plancie; e a fauna caracterstica das reas de alta inundao do rio
Paraguai e seus tributrios.

46

Ecorregies Terrestres e Aquticas da BAP

Diferentes propostas foram apresentadas para retratar a distribuio espacial das
paisagens e ecossistemas terrestres e aquticos na BAP.

Silva e Abdon (1998)

propuseram uma diviso da plancie em 11 diferentes pantanais de acordo com as

diferenas regionais climticas, edficas e vegetacionais (Fig. 2). PCBAP (1997)
apresentou um mapa com a distribuio de 34 unidades ambientais naturais na BAP,
correspondendo a 24 unidades em terras no-inundveis e 10 pantanais. Mais
recentemente, a comunidade cientfica reconheceu a ocorrncia de 96 sistemas
ecolgicos na BAP, agrupados em 20 grupos ecolgicos distintos (TNC, 2003). A Figura 4
apresenta a espacializao dessas duas ltimas propostas.
Figura 4 - Distribuio espacial das unidades ambientais naturais e dos Grupos ecolgicos da BAP

Fonte. PCBAP, 1997; TNC, 2003

Neste trabalho, os sistemas ecolgicos apresentados nas trs propostas anteriores foram
integrados para caracterizar as diferenas ambientais das 13 Regies adotadas para esta
Avaliao Ambiental Estratgica. Anlises estatsticas permitiram agrupar as Regies
AAE em trs Ecorregies distintas (p=0.000) com 83% de similaridade entre si (Fig. 5), e
ainda discrimin-las por suas caractersticas fsicas e biticas mais marcantes (Funo
47

discriminante principal F1= compartimentao geolgico geomorfolgica e tipos de

vegetao, com correlao cannica r = 0,991:, Funo discriminante secundria F2 =
paisagens aquticas, regime hidrolgico e grau de conectividade de habitats, com
correlao cannica r = 0,865).
Figura 5 - Agrupamento e similaridade ecolgica entre as Regies da Avaliao Ambiental
Estratgica

.
A primeira Ecorregio, representada pela Regio Alto Pantanal, apresenta um gradiente
diversificado de condies hidrolgicas e paisagens associadas aos pantanais do norte,
que abrangem os grupos ecolgicos Corixo Grande Pantanal do Paraguai Baixo
Cuiab Piquiri. A segunda Ecorregio agrupa cinco Regies AAE que apresentam a
maior diversidade de condies hidrolgicas e de paisagens associadas ao gradiente que
abrange desde as depresses do Aquidauana Negro Alto Miranda Apa aos
pantanais do sul que renem os grupos ecolgicos Plancie do Taquari Baixo Rio
Taquari Panatanal Nhecolndia Pantanal Nabileque Pantanal Miranda Pantanal
Porto Murtinho alm dos Rios do Sul e Aguape. A terceira Ecorregio abrange todas as
cabeceiras do planalto norte, corespondendo s Regies AAE Barra do Bugres Alto

48

Paraguai Cuiab So Loureno, com ligeira diferenciao para as cabeceiras e

depresses centrais que englobam as Regies Baro de Melgao Alto Taquari Coxim.
Essas Ecorregies captam a essncia dos padres de organizao dos sistemas naturais
da BAP condicionados pela conectividade ou interdependncia longitudinal (planalto
plancie pantaneira) e lateral (regimes de cheia e seca) e pela diversidade de paisagens,
ecossistemas e espcies e suas interrelaes que conferem diferentes condies de
resilincia a esses ecossistemas.

49

A Bacia do Alto Paraguai em Trs Tempos: a Escalada Humana sobre o

Territrio
Segundo Silva (1998), o processo de colonizao da BAP e do Pantanal propriamente
dito, pode ser resumido em trs ondas de ocupao: a primeira, com o predomnio das
sociedades indgenas; a segunda, com a colonizao europia e com o conseqente
declnio daquelas sociedades. A terceira e ltima onda teve seu marco na segunda
metade do sculo 20, quando foi planejado e adotado um novo modelo de
desenvolvimento para o Pas.
Primeira Onda: naes indgenas manejam a paisagem
Evidncias arqueolgicas registram a presena humana na Amrica do Sul por volta de
10.000 anos atrs (Rooselvelt 1989). No Pantanal e no Macio residual do Urucum, foram
registrados assentamentos de populaes indgenas pr-ceramistas entre 8000 e 3.000
A.P., e a partir de 2.000 anos A.P., de civilizaes indgenas que dominavam a tecnologia
da cermica (Peixoto 1995, Peixoto et al.1999, Migliacio 1999). Nesta primeira fase,
caracterizada pelo uso dos recursos naturais, os principais stios arqueolgicos
encontrados localizavam-se em capes de mata, cordilheiras, diques lacustres e fluviais,
cujas paisagens desde ento comearam a ser progressivamente manejadas pelo
homem, mas aparentemente com pequenas modificaes ambientais.
Segunda Onda: a Conquista do Oeste
No final do Sculo XV, o Pantanal, territrio de diversos povos e Naes Indgenas, foi
transformado em terras pertencentes coroa espanhola pelo Tratado de Tordesilhas. No
sculo seguinte, a regio atraiu os europeus na busca de suas riquezas minerais (Costa,
1999). No sculo XVII, perodo do Brasil Colnia, as notcias da descoberta e abundncia
de ouro aluvionar nas margens do rio Coxip, na longnqua Cuiab, no serto de Mato
Grosso, trouxeram milhares de paulistas, junto com bandeirantes, que ajudaram a
empurrar as fronteiras do Pas, nos domnios espanhis. Esse movimento perdeu foras
com a escassez do minrio naquela regio, deixando para trs o abandono e declnio
econmico.

Os

colonizadores

europeus,

nesta

segunda

fase,

introduziram

progressivamente a pecuria aproveitando-se das pastagens naturais sem afetar

substancialmente a estrutura da paisagem e a diversidade dos habitats. A alta densidade
e diversidade dos animais silvestres foram relativamente mantidas, dada disponibilidade

50

de carne dos animais domsticos. A busca por diamantes e ouro nessa fase produziu
impactos pontuais.
Em seu rico relato sobre a viagem de descobrimento e posse de novas terras entre o
Chaco e o Pantanal em 1543, o ento Governador da Provncia de Ascensin lvar
Nues Cabea de Vaca destaca os costumes dos diversos povos indgenas encontrados
ao longo do rio Paraguai. Eram, em sua maioria, lavradores de milho, mandioca, batata e
algodo, com duas colheitas anuais, caadores, pescadores, coletores de frutos silvestres
e criadores de patos e galinhas. Nos assentamentos em reas mais pantanosas, os ndios
concentravam-se basicamente na pesca. As diversas tribos da regio mantinham relaes
intensas de guerra e de troca de mercadorias entre si, de modo que a extenso,
fragmentao e localizao de seus territrios variavam no tempo em funo desses
fatores. A riqueza da fauna, as grandes extenses de florestas, os rios e plancies de
inundao merecem destaque em seus relatos, assim como o uso de recursos biticos e
minerais (prata, diamantes e ouro) para a manuteno dos diversos povoados indgenas e
dos novos assentamentos espanhis (Nues, 1999).
Segundo Valverde (1972), o gado pantaneiro originrio da pennsula ibrica, e foi
trazido do Paraguai, que o recebeu do Peru e de So Paulo, para onde os colonizadores
do Pantanal haviam levado algumas cabeas. Nessa fase de ocupao luso-brasileira, a
pecuria tinha uma caracterstica semelhante ao extrativismo: o gado ficava solto nos
extensos campos alagveis, utilizados como pastagem no Pantanal. Nesta etapa
desenvolveu-se o gado pantaneiro tucura, que devido falta de cuidados especiais,
buscou a sua sobrevivncia adaptando-se s condies ecolgicas do Pantanal. Nessa
poca, as fazendas pantaneiras tinham dimenses astronmicas que compensavam pela
baixa produtividade. O rpido crescimento da pecuria no Pantanal propiciou por volta de
1880 o aparecimento das charqueadas (infra-estruturas para a industrializao e
exportao de charque, carne seca, extrato de carne, caldo de carne, para a Europa).
Segundo Valverde (1972) existiam at a dcada de 1920, cerca de 10 charqueadas no
Pantanal, sendo a primeira charqueada implantada em Descalvados, margem direita do
Rio Paraguai, no Municpio de Cceres.
Com a proclamao da Repblica (1889), iniciou-se o esforo de integrao do CentroOeste, que ensejou, em 1906, a realizao da primeira comisso exploradora do Planalto
Central, para reconhecimento e levantamento dos recursos naturais. Pouco tempo depois
anunciada a construo da Ferrovia Noroeste do Brasil, que num primeiro traado ligava
o estado de So Paulo Cuiab. Posteriormente essa ferrovia foi reorientada para
51

Corumb, em funo do carter estratgico da fronteira com a Bolvia. A ferrovia

concluda em 1914 promoveu, nas dcadas seguintes, acentuado fluxo migratrio do sul
rumo a essa nova regio, trazendo, tambm, o deslocamento do eixo mercantil de
Corumb com a Europa, pela via fluvial do rio Paraguai, para a conexo frrea com So
Paulo. A navegao comercial entrou em declnio na dcada de 30 e, com o advento da
segunda Grande Guerra (1939/45), vrios bancos estrangeiros fecharam suas agncias
naquela cidade.
Terceira Onda: A BAP incorporada macroeconomia global
A estagnao se fez presente at a dcada de 60, quando o modelo nacional de
industrializao de grandes centros do sul e sudeste, para substituir importaes, deu
espao, na dcada seguinte, s polticas e programas de desenvolvimento regional de
novas fronteiras agrcolas destinados a agricultura de exportao e pecuria de corte. Na
dcada de 1980, outro ciclo de explorao de ouro trouxe para a regio milhares de
pessoas, principalmente de So Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paran.
Nessa mesma poca, a expanso da fronteira agrcola trouxe para a plancie agricultores
de vrias regies do Brasil, motivados pelos baixos preos das terras na regio (POR et.
al, 2003). Esses novos fluxos migratrios deram origem a novas cidades, sobretudo, no
norte do Mato Grosso. A partir de ento, as mudanas acentuaram-se em velocidade,
qualidade e extenso e dimenso dos impactos scio-ambientais.
Planos e Programas Governamentais Impulsionam o Desenvolvimento

Uma das primeiras medidas adotadas pelo regime militar que assumiu o poder no Brasil
no ano de 1964 foi a reformulao, em 1967, da Comisso de Desenvolvimento do
Centro-Oeste, transformando-a na Superintendncia para o Desenvolvimento do CentroOeste SUDECO. A SUDECO foi criada visando planejar a ocupao de reas, imensos
vazios demogrficos, no interior do Pas, por meio de diversos projetos de
desenvolvimento. O planejamento estatal tinha por objetivo integrar a regio ao processo
produtivo do sul e sudeste do Brasil. Neste contexto, os planos e programas contriburam
em maior ou menor grau para a transformao observada na BAP nestas ltimas
dcadas. Foram criados programas especiais, com finalidade de direcionar recursos para
reas selecionadas e que, supostamente, apresentassem reconhecidos potenciais de
desenvolvimento.
As polticas econmicas adotadas nos Planos Nacionais de Desenvolvimento (I PND:
1972-1974; II PND: 1974-1979; e II PND: 1980-1985) consideravam que a regio Centro52

Oeste desempenhava funo estratgica para o crescimento nacional, na produo de

alimentos e de matrias-primas destinadas exportao, absoro de mo-de-obra e de
rea alternativa de descentralizao industrial. Assim, os PNDs enfatizaram investimentos
em setores industriais com alto contedo tecnolgico, priorizando a absoro de
tecnologias estrangeiras, com competitividade em nvel mundial, bem como a agricultura
e o desenvolvimento de novas fontes de energia. No so evidenciadas medidas de
conservao dos recursos naturais, que pareciam ser inesgotveis. Seus objetivos, a
construo de uma sociedade desenvolvida, livre, equilibrada e estvel, no foram
alcanados porque no foram completamente implementados.
Na dcada de 70, as orientaes governamentais concentraram esforos em reas
prioritrias, com a expanso da fronteira agrcola e da infra-estrutura de transportes,
claramente direcionadas aos programas de desenvolvimento regionais, dentre eles o
Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste - PRODOESTE, o Programa Especial de
Desenvolvimento do Pantanal - PRODEPAN, o Plano de Desenvolvimento Econmico e
Social do Centro Oeste - PLADESCO e o Programa de Desenvolvimento dos Cerrados POLOCENTRO, todos com abrangncias na bacia do Alto Paraguai.
O Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste PRODOESTE (1972 - 1974),
bastante abrangente na regio, concentrou investimentos na implantao da infraestrutura viria, de modo a criar condies para o seu desenvolvimento. Objetivava
aumentar a participao regional no PIB, elevar a participao do setor secundrio,
absorver mais mo-de-obra e elevar a renda per capita. Foram selecionadas treze reas
prioritrias, dentre elas Corumb e Cceres pertencentes Bacia do Alto Paraguai, em
funo das potencialidades para desenvolvimento da agropecuria, recebendo tambm,
investimentos programados no II PND. Na avaliao feita pela SUDECO, os recursos
foram concentrados, os projetos implantados em reas extensas e sem as
implementaes de benfeitorias.
O Programa Especial de Desenvolvimento do Pantanal PRODEPAN (1974) visava a
criao de um plo de desenvolvimento na regio do Pantanal, a partir da ampliao do
rebanho bovino, tendo como instrumentos a elevao da qualidade e produtividade.
Assim, foram previstos investimentos na infra-estrutura de transporte, energia, melhorias
de pastagens, tcnicas sanitrias, manejo pecurio e estmulos industrializao da
carne bovina no local. Props-se implantar uma rede de estradas para facilitar a expanso
da pecuria e o escoamento de sua produo at os centros de processamento e
distribuio ao mercado. ABREU (2001) enfatiza que as aes do PRODEPAN,
53

efetivamente realizadas, estiveram voltadas ao apoio e expanso da pecuria. Isso

evidente, tanto na programao de infra-estruturas bsicas, como na preocupao com a
pesquisa e assistncia tcnica, que visavam aumentar os nveis de produtividade da
pecuria regional, facilitar o escoamento da produo e, principalmente, promover a
industrializao da carne e de seus derivados.
O Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Centro Oeste - PLADESCO foi
elaborado em 1972 e suas metas bsicas eram de elevar a participao regional no PIB,
aumentar a participao do setor secundrio, elevar a utilizao da mo de obra e,
principalmente, ampliar o nvel de renda per capita. Esse plano definiu uma orientao
espacial para o planejamento, baseada na seleo de reas para a ao prioritria e
concentrada de governo (reas-programa), nas quais foram realizados investimentos
setoriais
O PLADESCO deu origem a dois outros programas especiais o PROMAT e o PROSUL,
que surgiram num contexto de que a diviso do Estado de Mato Grosso traria prejuzos
parte Norte, pois era menos povoada, menos produtiva e mais pobre.
O Programa de Desenvolvimento dos Cerrados POLOCENTRO (1975) teve como
principal instrumento indutor o crdito em condies amplamente favorecidas. Segundo
MUELLER (1990), visava o desenvolvimento e a modernizao das atividades
agropecurias da regio Centro-Oeste e o oeste do estado de Minas Gerais, mediante a
ocupao racional de reas com caractersticas de cerrados e seu aproveitamento em
escala empresarial. A viabilidade econmica da explorao de atividades produtivas em
solos com elevado teor de alumnio e de baixa fertilidade prescindiu da gerao de novos
conhecimentos. Esse papel foi executado de forma bem sucedida pela Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA, apoiada financeiramente com recursos do
POLOCENTRO. O modelo adotado foi tambm dos plos de desenvolvimento, sendo
priorizadas trs reas de Minas Gerais e nove do Centro-Oeste. No Mato Grosso do Sul,
dos doze municpios contemplados pelo programa, sete eram pertencentes BAP:
Anastcio, Aquidauana, Bonito, Campo Grande, Jaraguar, Miranda e Nioaque. No Mato
Grosso, foram contemplados: Xavantina, Parecs, Cuiab, Livramento, Santo Antonio de
Leverger, Baro de Melgao, Dom Aquino, Jaciara e Rondonpolis.
O Plano previa a incorporao de 3,7 milhes de hectares de cerrados, da seguinte
forma: 60% para lavouras e 40% para pecuria. Na prtica, confirmando a vocao
pecuria, houve o inverso. Nas reas de lavoura, no cultivo da soja houve um incremento
de 635% entre 1975 e 1980, impulsionado por espcies adaptadas, tecnologia intensiva e
54

crdito bancrio. Segundo a avaliao da Fundao Joo Pinheiro, em 1984, as

evidncias apontam que os estmulos foram para a mdia e grande agricultura
empresarial dos cerrados consubstanciada em crditos vantajosos. Por outro lado, o
Programa no gerou a oferta desejada de empregos e de qualidade de vida. A
mecanizao intensiva liberou mo-de-obra do campo para a cidade, com pouca ou
nenhuma qualificao, aumentando a presso urbana.
Na avaliao do Ministrio do Interior (BRASIL, 1979), os projetos considerados decisivos
para criar novas condies para a atividade de pecuria no Pantanal (rodovias,
pesquisas, assistncia tcnica) esbarraram em diversas dificuldades e no chegaram a se
consolidar. Muitos outros projetos, sem relao com a pecuria, foram sucessivamente
includos na programao.
O

Programa

de

Desenvolvimento

Rural

Integrado

do

Noroeste

do

Brasil

POLONOROESTE (1981), tinha como eixo condutor a ocupao de Rondnia e parte do

norte de Mato Grosso. Foi responsvel pela malha rodoviria da regio Noroeste e por
diversos projetos de cunho social, promovendo o asfaltamento da BR 364, que liga
Cuiab a Porto Velho e a construo de estradas vicinais. Foram criados assentamentos
fundirios em forma de agrovilas e outras infra-estruturas econmicas e sociais, a
exemplo da implantao de escolas na zona rural e postos de sade nos municpios
abrangidos pelo programa.
Pode-se concluir que o planejamento centralizador vivido no perodo de implantao
desse programa, no oferecia conhecimento suficiente para trabalhar um planejamento
integrado, pois historicamente os programas prioritrios eram sempre os de infraestrutura. Em relao aos subprogramas, em geral executava-se o que o recurso permitia.
No Mato Grosso do Sul, no final da dcada de 80, foram financiados vrios projetos de
conservao ambiental para o Governo do Estado, que previam o fortalecimento do setor
de fiscalizao e do rgo ambiental estadual. O saldo desse programa rendeu severas
crticas, uma vez que, sua implementao desencadeou diversos problemas scios
ambientais como aponta MILLIKAN (1998): acelerado o crescimento populacional;
desmatamento de extensas reas; explorao intensiva de madeira nativa; invaso de
garimpeiros e a expulso de comunidades indgenas.
O Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado do Mato Grosso PRODEAGRO
(1993 a 2002), visou a implementao de aes voltadas para minimizar as degradaes
ambientais decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais e da intensa ocupao

55

do territrio do Estado, assegurando a promoo do desenvolvimento scio-econmico da

populao, estabelecendo um equilbrio entre o binmio ocupao/preservao.
Os Planos Pluri-Anuais do Governo Federal para os perodos de 1996 a 1999 e de 2000 a
2003, respectivamente denominados de Brasil em Ao e Avana Brasil, focaram a
consolidao das infra-estruturas econmicas e sociais, diversificao da infra-estrutura
de produo e fomento das atividades vocacionadas com o mercado externo para elevar
a competitividade das regies no comrcio internacional. O Avana Brasil, tratou da
instalao de um sistema multi-modal de transportes para reduzir os custos de colocao
dos produtos no mercado interno e no exterior. Os investimentos previstos abrangiam as
seguintes obras: Dragagem da hidrovia Paraguai-Paran, adequao e ampliao do
porto de Cceres/MT, construo da Ferronorte (525 km) entre Alto-Taquari e Cuiab,
duplicao da BR-364 e pavimentao de outras rodovias. O programa Avana Brasil
gastou R$ 159 bilhes do Oramento da Unio, Previdncia e empresas estatais, retirou
395 mil crianas e adolescentes do trabalho, alfabetizou 65,6 mil jovens e adultos,
aumentou em 4,2 mil Megawatts a capacidade instalada de eletricidade. Alguns afirmam
que o Avana Brasil apresentou mais sucessos que fracassos. Dos 355 programas
avaliados, 274 atingiram ou ficaram acima da meta prevista, 53 ficaram abaixo e 28 muito
abaixo ou fracassaram. O Brasil em Ao, tambm previa investimentos em dragagem,
ampliao e adequao do porto de Cceres e apoio navegao entre Cceres/MT e
Corumb/MS. Contudo, foi um plano que imps a supremacia da racionalidade econmica
sobre as questes ambientais.
Os Governos dos estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul tambm tm uma srie
de programas e projetos voltados para o desenvolvimento da pecuria, minerao,
hidrovia, pesca e turismo da BAP, cuja abrangncia pode ser vista na figura 6.

56

Figura 6 Programas Setoriais para o Pantanal

O Plano de Desenvolvimento da Agropecuria do Mato Grosso do Sul visa organizao

dos produtores e da produo com novas alternativas econmicas, construindo um
modelo de trabalho sustentado em parcerias e projetos que valorizam a integrao e
potencializam a sinergia social. O Plano composto de oito programas e mais de 50
projetos. Destes, dois em especial apresentam conexes com o Pantanal: O Programa de
Avanos da Pecuria do Mato Grosso do Sul (PROAPE),com destaque para o Apoio
Produo de Bovinos de Qualidade e Conformidade e Revitalizao da Pecuria
Pantaneira. Lanado em 2002, este programa objetiva diversificar a produo de animais,
conquistando mercados de carnes de qualidade, atravs, por exemplo, da produo do
novilho precoce, do vitelo orgnico do Pantanal (VITPAN)3 e do nelore natural. O
Programa de Recuperao, Renovao e Manejo de Pastagens Cultivadas no Mato
Grosso do Sul (REPASTO), lanado em 2000, tem dentre os objetivos, a recuperao de
pastagens, a difuso de sistemas de integrao da lavoura com pastagem, o aumento da
renda da pecuria e da produo de gros. O Programa REPASTO incide na regio peripantaneira, Coxim, Rio Verde e Aquidauana, e trar benefcios plancie pantaneira com
a reduo do afluxo de sedimentos e agroqumicos (Fig. 7).
O Governo do Estado do Mato Grosso tambm apresenta iniciativas com relao
pecuria, com destaque para o Programa Mato-grossense de Melhoramento da Pecuria
(PROMMEPE). Ele visa basicamente elevar os ndices de produtividade do rebanho
bovino atravs da disseminao de informaes tcnicas, treinamento de tcnicos e
57

inseminadores e promoo de melhoramento gentico. Dentro do mbito do

PROMMEPE, foi proposta a criao do PROMMEPE PANTANAL, programa que est em
fase de aprovao, juntamente com o Fundo de Apoio Pecuria Pantaneira (FAP). O
objetivo oferecer incentivos financeiros aos produtores da plancie pantaneira para que
resgatem a atividade pecuria dentro de padres de sustentabilidade econmica, social e
ambiental. Tambm ligado ao PROMMEPE, similarmente ao MS, existe tambm no
Estado do Mato Grosso o Programa de Incentivo Criao de Novilho Precoce que
concede 5% ao valor das operaes de produtos abatidos em frigorficos credenciados e
que atingem a meta de peso, idade, cobertura de gordura e tipificao de carcaa
prescritos no Programa (Fig. 7).
Figura 7 Distribuio Regional dos Programas para o Pantanal

As atividades minerais na rea de influncia do Pantanal se concentram no estado do

Mato Grosso do Sul, especialmente nos municpios de Corumb e Ladrio (ferro e
mangans) e Corumb, Bonito, Bodoquena, Jardim e Porto Murtinho (calcrios calctico e
dolomtico e granitos ornamentais). Complementarmente a esses bens minerais existe a
atividade ligada indstria de construo civil (extrao de areia, argila e pedra britada)
que desenvolvida, normalmente, por pequenas e micro empresas em todos os
municpios dos dois Estados (Fig. 6b). O Governo do Mato Grosso do Sul, quando estuda
58

a temtica mineral, utiliza, tambm como ferramenta, o Macrozoneamento Geoambiental

do Estado, estudo datado de fins da dcada de oitenta. Mesmo no havendo outros
documentos mais atualizados, o atual governo do Mato Grosso do Sul vem divulgando a
inteno de instalar um plo mnero-siderrgico na regio de Corumb. No setor mineral,
o Estado do Mato Grosso possui iniciativas como o Diagnstico e Diretrizes para Aes
do Estado, executado pelo Instituto de Pesquisas Matogrossenses (IPEM), em 2000 e o
Programa de Desenvolvimento da Minerao (PROMINERAO), institudo pela Lei
7.607/2001. Em 2002, com a finalidade de radiografar o setor mineral do Estado,
embasando assim a poltica pblica de curto, mdio e longo prazos para o
desenvolvimento do setor, foi concludo o estudo Diagnstico do Setor Mineral de Mato
Grosso, que caracterizou 5 provncias minerais no Estado. Dentre os programas de
prospeco e uso mineral, esto aes na BAP, mais especificamente no que tange
identificao de potenciais de explorao de rochas carbonticas, fosfticas e potssicas,
as quais produzem insumos para a agropecuria. O intuito desta iniciativa tornar o
Estado auto-suficiente, desonerando-o da importao dos insumos para a agropecuria,
que representou nesse ano de 2002 cerca de 1,2 milho de toneladas de fertilizantes, a
um custo aproximado de R$600 milhes.
A Hidrovia Paraguai-Paran (HPP) um projeto relativamente antigo, que vem sendo alvo
de recentes discusses em funo das iniciativas de Governo no sentido da execuo das
obras e efetivao do transporte em todo o trajeto projetado. Embora se discuta a
implementao ou no do projeto da Hidrovia Paraguai-Paran, o transporte hidrovirio
na Bacia do Alto Paraguai uma realidade. Ainda que em alguns trechos a carga seja
reduzida, algumas empresas mantm investimentos em ampliao de capacidade dos
portos e o poder pblico tem acenado com a oferta de infra-estrutura de ligao (estrada
Cceres Porto de Morrinhos). A existncia de um acordo bilateral de uso do rio Paraguai
para navegao praticamente normaliza esta atividade. Portanto, para se estabelecer um
cenrio plausvel de negociao entre os demandantes desta situao de conflito
(ambientalistas x poder pblico inseridos no segundo grupo os interesses econmicos),
h que se investir em melhorias no sistema de transporte existente atualmente no eixo
atualmente operacional da Hidrovia Paraguai-Paran.
A regulao da atividade pesqueira a que apresenta maior integrao entre as polticas
setoriais dos Estados do Mato Grosso do Sul e Mato Grosso. O reconhecimento da
necessidade de atuao conjunta em um patamar mnimo de regulao, dada pelas
caractersticas de um ecossistema nico dividido em duas unidades administrativas, bem

59

como a intervenincia pontual do rgo regulador federal da pesca, o Ibama, parecem ser
os responsveis pela articulao e similaridades das polticas de pesca de ambos os
Estados. Devido crescente importncia da atividade de pesca na regio, as polticas de
pesca de ambos os Estados determinaram a criao de Conselhos de Pesca e a
implantao de Sistemas de Controle de Pesca (SCPesca - MS), como principal
instrumento de gerao de informao especfica para subsdio da poltica de pesca na
regio. No entanto, tal estrutura s est consolidada, ainda que necessite de
regulamentaes e novas definies, no Mato Grosso do Sul. Neste Estado, o Sistema de
Controle de Pesca (SCPesca - MS), executado atravs de parceria entre o Governo do
Estado e a EMBRAPA - Pantanal, sediada em Corumb, MS. Todavia, conflitos recentes
entre secretarias no estado do Mato Grosso do Sul causaram a desestruturao do
SCPesca MS, e as medidas que vinham sendo adotadas na gesto pesqueira no
Estado, fruto de concluses baseadas principalmente nas informaes apresentadas no
SCPesca, foram substitudas por medidas polticas sem base nos dados coletados,
agravando os conflitos de gesto da pesca regional.
Desde fins da dcada de setenta, o turismo tem assumido o papel de gerador de renda e
emprego no Pantanal, e transformou a natureza em uma mercadoria peculiar que, para
ser consumida, necessita dispor atividade infra-estrutura de acesso e permanncia, o
que acontece, em geral, de maneira desordenada, e tem sido alvo de diversas polticas
estaduais e federais (Fig. 6b).
De 1999 a 2001, o Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, em parceria com a
EMBRATUR, o SEBRAE/MS e o SENAC, implementou o Plano de Desenvolvimento
Turstico e Sustentvel do Estado (PDTUR/MS), com o objetivo principal de explorar ao
mximo os diferenciais de competitividade que Mato Grosso do Sul tem no setor,
multiplicando oportunidades e benefcios econmicos, sociais e ambientais. O PDTUR,
que teve como base as diretrizes do Programa Nacional de Municipalizao do Turismo
(PNMT), implementado pela EMBRATUR. Constitui um planejamento a partir da realidade
de cada regio, buscando a integrao dos programas e projetos, a fim de eliminar a
duplicidade de aes. O PDTUR/MS teve como produtos: 77 Planos de Desenvolvimento
Turstico dos Municpios; um banco de dados, incluindo imagens, mostrando a infraestrutura existente e a demanda e oportunidades de investimento no setor; um documento
bsico que subsidiou os dados para a formulao do Plano de Desenvolvimento Turstico
e Sustentvel (PRODETUR-SUL).

60

O turismo no Pantanal do Mato Grosso est quase inteiramente relacionado pesca

esportiva e ao turismo de contemplao, modalidades que usufruem de toda a infraestrutura hoteleira da regio pantaneira, incluindo a as pousadas e hotis ao longo da
rodovia Transpantaneira e os barcos-hotis do rio Paraguai e afluentes. O SEBRAE/MT,
vislumbrando a importncia dessa regio, incluiu no seu Programa de Rotas Tursticas de
Mato Grosso, diversas cidades do Estado. As aes voltadas para a promoo do
ecoturismo no Pantanal mato-grossense esto relacionadas ao Programa do Turismo em
reas Naturais no Estado de Mato Grosso, no qual se inserem tanto as iniciativas do
projeto de turismo do Programa Pantanal, quanto o Programa de Desenvolvimento do
Ecoturismo do Guapor Mato-grossense (PROECOTUR Guapor mato-grossense),
sendo este ltimo um programa voltado para a regio de entorno do Pantanal (Fig. 6b).
Outra iniciativa que merece destaque foi instituda em 1999 pelo Fundo Brasileiro para a
Biodiversidade (FUNBIO). Face constatao de falta de capacitao de profissionais na
rea de ecoturismo, o FUNBIO, comeou o desenvolvimento de um programa de
capacitao com o objetivo de definir um conjunto de melhores prticas que sirvam de
referncia para projetos de ecoturismo no Brasil. O programa Melhores Prticas para o
Ecoturismo (MPE) prope capacitar e treinar, in loco, os diversos grupos direta ou
indiretamente relacionados com meio ambiente e turismo, interessados em fazer do
ecoturismo uma alternativa econmica sustentvel. O MPE busca envolver todas as
etapas da operao ecoturstica, o uso de energias limpas e renovveis, a insero de
outras atividades econmicas, como gastronomia, artesanato, pesca, etc.. Envolve, ainda,
marketing especfico e informao e interpretao ambiental de qualidade. Devido a isso
tudo e ao porte ainda pequeno do segmento, torna-se um desafio alcanar eficincia e
eficcia com o ecoturismo (Funbio, 2003). Para o ecossistema pantaneiro foram criados
cinco plos de ecoturismo gerenciados pelas secretarias de meio ambiente dos Estados
do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul.
Utilizando-se a premissa de que o ecoturismo possa ser um instrumento importante para
garantir o controle e a manuteno das reas Protegidas, quando operado dentro dos
critrios do desenvolvimento sustentvel, foram identificadas localidades com prticas
bem sucedidas de ecoturismo, suas condies de infra- estrutura e potencialidades
disponveis, relacionando-se proposies de melhorias. Nesses locais, a EMBRATUR
instituiu o Projeto Plos de Ecoturismo com vistas a contribuir para a formao de uma
rede sistmica para a prtica do ecoturismo, facilitar a interao dos agentes pblicos e
privados que atuam no setor, estimular novos negcios, promover a capacitao de
61

recursos humanos, e divulgar informaes que efetivem o desenvolvimento de atitudes de

conscincia ecolgica.
No Mato Grosso h trs plos: Pantanal Norte, Chapada dos Guimares e Amaznia
Mato-Grossense. O Plo Ecoturstico do Pantanal Norte composto pela Transpantaneira
e pela cidade de Cceres, s margens do rio Paraguai. No Mato Grosso do Sul os plos
so o Pantanal Sul e Serra do Bodoquena. O Plo Ecoturstico do Pantanal Sul muito
extenso, sendo as atividades ecotursticas espalhadas por vrios pontos da regio. Seu
elemento agregador a Estrada Parque, com pousadas e hotis instalados ao longo do
eixo, alm de barcos-hotis nos rios Paraguai, Miranda e Aquidauana.
No mbito da conservao, o Pantanal considerado a maior rea mida do mundo e foi
declarado Patrimnio Nacional pela Constituio Brasileira de 1988, alm de abrigar
stios de relevante importncia internacional pela Conveno de reas midas RAMSAR.
Contempla ainda reas de Reserva da Biosfera declaradas pela UNESCO em 2000. O
Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), institudo em 2000, estabeleceu
critrios para a implantao e gesto de unidades de conservao. Na BAP, diversas
reas protegidas foram implementadas nas esferas federal, estaduais e municipais,
incluindo Parques Nacionais, Estaes Ecolgicas, Parques Estaduais, Monumento
Natural e Estradas Parque, alm Reservas Particulares de Patrimnio Natural RPPNs.
O Planejamento Ecorregional do Pantanal (ANA/GEF/PNUMA/OEA, 2004) estabeleceu
ainda reas prioritrias para a conservao da biodiversidade na BAP. Fruto de uma
iniciativa que causou certa polmica, o Parque Nacional Regional do Pantanal (PNRP)
no caracterizado como uma unidade de conservao, mas sim como uma unidade de
gesto, considerada como rea de Proteo Especial. O reconhecimento do parque ter
vigncia de cinco anos, renovvel por igual perodo, mediante avaliao, pelos parceiros,
dos objetivos alcanados. O objetivo principal do parque a fixao do homem pantaneiro
atravs de um projeto global de desenvolvimento sustentvel, visando a melhoria das
condies de vida e da rentabilidade das fazendas, com atividades de ecoturismo,
educao, conservao do meio ambiente e gerao de pesquisas aplicveis ao
Pantanal.
Alm das reas protegidas, a legislao brasileira sobre meio ambiente bastante ampla
e ampara a biodiversidade da BAP sob diversos aspectos, com destaque para o Cdigo
Florestal (Lei 4.771 de 1965), Decreto 76.623 de 1975, que regulamenta o comrcio de
espcies silvestres em consonncia com as normas estabelecidas pela Conveno sobre
o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e Flora Selvagens Ameaadas de
62

Extino (CITES), Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Sistema Nacional de Meio
Ambiente (SISNAMA), Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), criados pela Lei
6.938 de 1981, Decreto 98.830 de 1990, que regulamenta a coleta de componentes da
biodiversidade, Lei de Proteo de Cultivares 9.456 de 1997, Lei de Crimes Ambientais
9.605 de 1998, entre outras.
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), firmada por 179 pases durante a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD,
1992), principal norteador das aes que visam a conservao e o uso sustentvel da
biodiversidade e eqidade na repartio de benefcios, tem sido progressivamente
implementada por meio de vrios instrumentos, com repercusses na BAP: Poltica
Nacional de Biodiversidade PNB (Decreto 4.339 de 2002); Comisso Nacional de
Biodiversidade CONABIO; Plano de Ao para Implementao da PNB PANBIO;
Projeto Estratgia Nacional da Diversidade Biolgica e Relatrio Nacional; Programa
Nacional da Diversidade Biolgica PRONABIO; Projeto de Conservao e Utilizao
Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira PROBIO e Fundo Brasileiro para
Biodiversidade FUNBIO. A AGENDA 21, programa de ao participativo consensual
entre governos e sociedade civil aprovado por 179 pases durante a RIO 92 (CNUMAD,
1992) para promover o desenvolvimento sustentvel nas escalas federal, estadual e
municipal vem sendo tambm progressivamente desenvolvida. Os documentos AGENDA
21 Brasileira Aes Prioritrias e Resultados da Consulta Nacional de 2002 servem
de referncia para as AGENDAS 21 estaduais e municipais, cuja implementao na BAP
ser tratada mais adiante.
A Lei 9.433 de 1997 instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos para assegurar o
uso sustentvel da gua, sua gesto e conservao. Desde ento, a gesto de recursos
hdricos tem se tornado um dos principais focos gerenciais da bacia do Alto Paraguai.
Diversos estudos, diagnsticos, sistemas de monitoramento e controle e de gesto
participativa dos recursos hdricos tm sido desenvolvidos na BAP e culminaram na
elaborao do Programa de Aes Estratgicas para o Gerenciamento Integrado do
Pantanal e Bacia do Alto Paraguai (ANA, 2004).
No mbito do domnio da informao e do conhecimento foram implantados diversos
projetos, com destaque para o Projeto Ecologia do Pantanal Gran Pantanal (PEP), com
o objetivo descrever qualitativa e quantitativamente os ecossistemas do Pantanal, com
nfase em limnologia, botnica, sensoriamento remoto e avaliao de impactos
ambientais. Os resultados formam uma base de recomendaes direcionadas
63

preservao de espcies ameaadas e recuperao de reas degradadas. Diversos

estudos e levantamentos sobre os componentes, processos e padres da biodiversidade
do Pantanal tm sido elaborados e foram reunidos em publicao sobre a ecologia e
conservao do Pantanal (Alho & Gonalves, 2005). Dentre estes estudos que merece
destaque

Plano

de

Conservao

da

Bacia

do

Alto

Paraguai

PCBAP

(MMA/BM/PNUMA, 1997), que representa o maior esforo de diagnstico integrado

realizado na regio, com vistas elaborao de um plano de desenvolvimento sustentvel
para a BAP.
Do ponto de vista de gesto para o Desenvolvimento Sustentvel, merece destaque o
Programa PANTANAL Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal,
empreendimento conjunto dos Estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, com
acompanhamento

da

Unio

financiamento

do

Banco

Interamericano

de

Desenvolvimento (BID). No arranjo institucional do programa, cada estado possui uma

equipe tcnica que analisa projetos de investimento baseado em critrios de
sustentabilidade pr-definidos por rgos de aconselhamento com representantes de toda
a sociedade. O programa compreende aes distribudas em trs agendas: Agenda
Verde (projetos de conservao e uso do solo); Agenda Marrom (projetos de
desenvolvimento urbano e regional) e Agenda Azul (projetos de gesto de recursos
hdricos).
Diversas linhas de financiamento esto disponveis a partir da consolidao das diretrizes
do programa. Dentre estas linhas, pode-se destacar: ECOTURISMO (atravs do seu
Projeto de Ordenamento, Regulao e Desenvolvimento do Turismo/Ecoturismo) que
inclui, para a primeira fase do programa, com durao de quatro anos, a elaborao de
um plano de desenvolvimento turstico/ecoturstico, a capacitao em ecoturismo e a
promoo da conscientizao ambiental. Essas atividades se concretizaro atravs do
mapeamento das reas prioritrias para o ecoturismo, da integrao da populao local
no trabalho de bem receber o turista e cuidar da natureza, e, finalmente, atravs do
fortalecimento do poder pblico como agente normativo e regulador da atividade. Para a
segunda fase do programa prevista a implantao efetiva dos plos de ecoturismo.
A PESCA tambm figura como um dos componentes de investimento do Programa
Pantanal (Projeto Gerenciamento de Recursos Pesqueiros), cujo objetivo o de
promover a gesto da pesca e o desenvolvimento da aqicultura na BAP, visando
conservao e o uso sustentvel dos recursos pesqueiros. O Projeto visa mitigar algumas
das dificuldades de gesto das polticas pesqueiras da Bacia do Alto Paraguai. O
64

DESENVOLVIMENTO RURAL (Apoio tcnico aos produtores rurais da Plancie

Pantaneira) visa fazer face aos principais problemas enfrentados pelos produtores rurais,
como a concorrncia desleal da pecuria das regies de planalto, com a conseqente
baixa rentabilidade econmica da pecuria tradicional; o isolamento das fazendas e
condies precrias das estradas que as ligam aos mercados; as cheias cada vez mais
intensas e tecnologia inadequada de manejo dos rebanhos; a fragmentao das fazendas
por diviso familiar das propriedades, implicando em rebanhos e viabilidade econmica
menores.
Na MINERAO destaca-se o projeto Difuso de Tecnologias e Regularizao de
Atividades Mineradoras que objetiva promover a regularizao dos empreendimentos de
minerao, a fim de reduzir o aporte de sedimentos e metais pesados drenados para a
bacia do Pantanal, conforme expressa o Programa Pantanal (2001). Somente o estado do
Mato Grosso contemplado com projetos na rea de minerao.
O marco poltico mais recente para o desenvolvimento regional no Mato Grosso do Sul
consiste numa relao de macro-prioridades e objetivos estratgicos, retratando as
necessidades da sociedade nas dimenses social, econmica, ambiental, gerencial e de
domnio da informao e do conhecimento, com a inteno de criar um portflio de
oportunidades de investimentos pblicos e privados, como expresso no documento de
planejamento Cenrio e Estratgias de Longo Prazo MS 2020 (Mato Grosso do Sul,
2000). Este documento subsidiou o Plano Regional de Desenvolvimento Sustentvel
(PRDS) de cada regio do Mato Grosso do Sul. Para cada regio foi criado um Conselho
Regional de Desenvolvimento (COREDES), palco de discusso dos planos regionais. O
PRDS define uma carteira de projetos com alta prioridade, mdia prioridade e baixa
prioridade para cada regio, com estmulo a empreendimentos agropecurios e tursticos,
preservao ambiental e ao transporte multimodal.
No que diz respeito ao Mato Grosso, o principal instrumento de planejamento regional de
longo prazo o Zoneamento Scio-Econmico-Ecolgico (ZSEE), concludo no primeiro
semestre de 2003. Tem como objetivo indicar as diretrizes tcnicas de planejamento
voltadas para o fomento, adequao ou redirecionamento de atividades econmicas,
produtivas e conservacionistas e, o controle ou a restrio de usos e das formas de
apropriao do territrio que representem aspectos favorveis e obstculos ao
desenvolvimento sustentvel. O Zoneamento Scio-Econmico-Ecolgico ZSEE do
estado de Mato Grosso foi concebido como uma aproximao interdisciplinar e
multidisciplinar das condies de desenvolvimento estratgico estadual, levando em conta
65

seu papel no contexto nacional e internacional, objetivando criar condies adequadas ao

desenvolvimento scio, econmico e tecnolgico compatveis com a preservao, a
melhoria e a recuperao da qualidade ambiental propcia vida.
A implementao do Zoneamento est prevista num programa que o Governo do Estado
est negociando junto ao Banco Mundial, denominado Programa de Conservao do
Solo, da gua e da Cobertura Vegetal, tambm chamado de Programa de Micro bacias
Hidrogrficas. No valor de U$400 milhes. Esse Programa pretende a diminuio do
ritmo da degradao dos recursos hdricos em Mato Grosso, que sofrem a poluio
advinda de esgoto, agrotxicos e rejeitos de minerao.
No que diz respeito ao Estado do Mato Grosso do Sul,. O novo governo que assumiu em
2007 estabeleceu como uma de suas prioridades a realizao do ZEE MS, o qual se
encontra em elaborao. Tem como objetivo diagnosticar as vulnerabilidades e
potencialidades naturais e scio-econmicas, bem como o arranjo jurdico-institucional,
prognosticar o uso do territrio e tendncias futuras, com o fim de propor diretrizes de
proteo, de recuperao e de desenvolvimento aliados conservao.
Paisagens Humanizadas

Esse processo histrico de ocupao transformou definitivamente os espaos naturais em

paisagens humanizadas. Destacam-se na BAP quatro tipos de espaos antrpicos com
nveis de ocupao e objetivos distintos:

paisagens rurais consolidadas como monoculturas mecanizadas de soja, milho,

algodo, arroz e cana de acar ou na forma de pecuria intensiva com bom nvel
tecnolgico sobre pastagens plantadas, sobretudo nas regies de planalto;

espaos rurais no consolidados, manejados com baixos nveis tecnolgicos,

sobretudo na plancie pantaneira, ou constitudos por reas frgeis e paisagens
degradadas nas regies do planalto;

redes de cidades com conectividade entre plos regionais e plos locais; e

reas protegidas sob a forma de unidades de conservao federal, estadual e

municipal ou terras indgenas. As condies scio econmicas dessas paisagens
sero caracterizadas separadamente.

66

Situao Atual da Bacia do Alto Paraguai

As regies do planalto da BAP registraram uma onda crescente de presena antrpica,
com a expanso da pecuria de corte e agricultura mecanizada de gros, associados aos
altos nveis tecnolgicos desenvolvidos pela EMBRAPA, acompanhada do rpido
aumento da populao e formao de importantes centros urbanos regionais.
Desenvolvida sobre solos pouco frteis e altamente propensos eroso, este modelo de
desenvolvimento tem deixado rastros preocupantes de degradao ambiental. Mesmo
apresentando indicadores sociais melhores que a mdia nacional, a realidade social da
regio contrasta com a acelerada expanso da economia que lhe permitiu ocupar um
espao crescente no agronegcio e nas exportaes brasileiras. O sucesso econmico
das regies do planalto reflete a implantao daquelas polticas de desenvolvimento
aplicadas a toda a regio Centro-Oeste (PDCO, 2006).
Ao longo das ltimas trs dcadas, o Centro-Oeste tem passado por uma onda acelerada
de crescimento econmico e ocupao demogrfica. Como regio de fronteira com amplo
processo migratrio, apresenta taxas de crescimento econmico altas, bem acima da
mdia nacional, aumentando, continuamente sua participao no PIB e no PIB per capita
do Brasil. Na BAP, as reas de planalto incorporadas produo de gros e carne bovina
tambm apresentaram aumento significativo no PIB per capita agrcola entre 1996 e 2005
(517%).
A ampliao da agropecuria nessa Regio tornou o Centro-Oeste o principal plo
produtor e exportador do agronegcio no Brasil. No curto espao de 10 anos (1990 a
2000), a participao da Regio na produo de gros do Brasil saltou de 20,1% para
30,5% (quase um tero do total brasileiro), representando uma produo de mais de 25
milhes de toneladas. Em pouco mais de 20 anos, o rebanho bovino do Centro-Oeste
mais do que duplicou, alcanando em 2003, 60 milhes de cabeas de gado, tambm
equivalente a um tero do rebanho brasileiro. Esta evoluo acompanhada do aumento
da participao do Centro-Oeste nas exportaes brasileiras (de apenas 2% em 1990,
para 5,3% em 2004). Nos planaltos da BAP, a agricultura predomina em reas de relevo
plano e chapadas e solos mais frteis, enquanto a pecuria desenvolvida
predominantemente de modo extensivo nas reas de solos menos frteis e relevo mais
dinmico como as escarpas, reas de cabeceiras e serras. Seguindo a tendncia
regional, quase toda a produo agropecuria do planalto destinada exportao.

67

A intensificao da atividade agrcola no planalto do Mato Grosso (de 5 milhes de

toneladas em 1975 para 17 milhes de toneladas em 2005) foi mais pronunciada que a do
planalto do Mato Grosso do Sul, onde a produo agrcola ainda pequena (1,6 milhes
de toneladas em 1996). Todavia, atraindo agricultores do sul do Pas, a soja alastrou-se
em So Gabriel do Oeste, Sonora e Coxim, avanando em direo ao Pantanal. A partir
dos anos 90, o cultivo da soja passa a representar a principal cultura temporria tambm
nos planaltos MT, em substituio ao arroz, sobretudo nas cabeceiras do rio So
Loureno, onde bastante tecnificada. Cultura voltada para o setor energtico, a cana de
acar altamente tecnificada tambm apresenta forte crescimento a partir de meados dos
anos 80 tanto em Mato Grosso (cabeceiras do rio Paraguai), como em Mato Grosso do
Sul (Sidrolndia), sempre prximas s usinas para produo de acar e lcool. O plantio
e a colheita so realizadas de forma manual. A cada cinco ou seis anos, a rea plantada
de cana substituda pela soja. Esse rodzio de culturas visa recuperar a fertilidade de
solo.
A principal atividade agropecuria do Mato Grosso do Sul a bovinocultura de corte. O
Estado, precursor do Programa Novilho Precoce, que reduz a idade de abate dos animais,
tornou-se um dos principais criadores e abatedores de bovinos nos ltimos quinze anos,
cujo rebanho saltou de 9,8 milhes de cabea em 1993 para 19,7 milhes de cabeas em
2005, sobretudo nas regies de Sonora a Campo Grande (cria, recria e engorda),
Aquidauana at Jardim (engorda) e Antnio Joo at Porto Murtinho (cria e recria). A
substituio de pastagens nativas por pastagens plantadas mais produtivas ocorreu
sobretudo entre Sonora e Porto Murtinho. No Mato Grosso do Sul existem cerca de 22
milhes de hectares de pastagens, sendo cerca de 16 milhes de hectares de pastos
plantados e 6 milhes de pastagens naturais (estas concentradas no Pantanal). A criao
de bovinos para corte com pastagem plantada encontra-se presente tambm em todos os
municpios do planalto MT, e corresponde a cerca de 85% da rea em uso naquela
regio, com produo estimada em 22 milhes de cabeas, em 2005.
A produo suna para corte relativamente recente na BAP-MS, pois sua implantao
em escala iniciou na dcada de 90. O ciclo de produo relativamente curto, pois em 60
dias e com cerca de 100 kg, os animais j esto prontos para a venda. Est concentrada
em So Gabriel DOeste e em reas de Camapu sob influncia de So Gabriel,
geralmente localizada ao longo da BR-163. A produo de frango de corte est
concentrada nos municpios de Terenos, Dois Irmos do Buriti e Campo Grande.

68

A Agroindstria ligada a matadouros-frigorficos vem imprimindo grande dinamismo na

economia da BAP/MS, mas tende a manter os latifndios e a baixa gerao de empregos
na pecuria. Na BAP/MT, as atividades agroindustriais (usinas de lcool e acar,
frigorficos de abate, usinas de beneficiamento de algodo, arroz, caf, farinha e laticnios)
ainda so incipientes.
As produes vegetais de madeira (benfeitorias rurais) e lenha (indstrias diversas) ainda
so bastante importantes no planalto MT e MS, mas decrescem medida que o avano
das pastagens diminui as reas de matas.
O extrativismo mineral bastante diversificado, com indstrias de calcreo (Nobres,
Rosrio do Oeste, Cceres e Tangar da Serra MT; Miranda at Bela Vista MS),
garimpos de ouro e diamante (Arenpolis, Poxoru e Nortelndia MT) e o plo
siderrgico de ferro e mangans em Corumb MS.
O desempenho excepcional do comrcio exterior das reas produtivas de planalto na BAP
foi alcanado apesar de deficincias graves na infra-estrutura econmica e logstica
regional, com certo isolamento e elevados preos de transporte, apesar da forte expanso
da malha rodoviria impulsionada pelos programas de desenvolvimento. Cerca de 80%
da capacidade instalada de armazenagem encontram-se interligados por vias asfaltadas.
A competitividade dessas unidades de produo decorre especialmente da qualidade da
tecnologia agropecuria utilizada, resultado de desenvolvimentos da EMBRAPA nas
ltimas dcadas. Indicador aproximado da produtividade da agropecuria, a utilizao de
tratores mostra uma rpida expanso em pouco mais de 20 anos de modernizao (cerca
de 12 vezes nos planaltos/ MT e 3 vezes nos planaltos/ MS).
Por outro lado, a regio de planaltos tem uma estrutura fundiria relativamente
concentrada (ndice Gini = 0,63 - MT e 0,71 - MS), embora conte ainda com um grande
percentual de pequenas e mdias propriedades, alm do surgimento de um grande
nmero de latifndios capitalizados, grande parte dos estabelecimentos transformou-se
em modernas empresas capitalistas, diferenciando-se cada vez mais dos tradicionais
latifndios pantaneiros (PCBAP, 1997). Assinala-se a acumulao de capitais de grandes
corporaes nacionais e multinacionais, que se beneficiaram dos incentivos fiscais e
creditcios daqueles programas de desenvolvimento.
A modernizao tecnolgica, aliada concentrao fundiria e proliferao de grandes
empresas agropecurias com baixa capacidade de gerao de empregos, provocou forte
xodo rural na BAP/MT. Muito embora o crescimento populacional urbano tenha
provocado aumento da oferta de empregos nos setores de servios, comrcio e indstria,
69

absorvendo parte dessa mo de obra proveniente do campo, as modernas atividades

agropecurias no foram capazes de gerar empregos diretos nem fixarem o homem no
campo.
Estagnao e Incertezas na Plancie Pantaneira
Na plancie, a principal atividade econmica a pecuria que praticada h dois sculos
(Resende, 1998). O tipo de criao extensivo em sua grande maioria (1 animal/3
hectares) utilizando o pasto nativo. Estudos recentes da Embrapa Pantanal reportam
cerca de 3.500 fazendeiros no Pantanal que, devem ter suas propriedades o tamanho
mnimo de 10.000 hectares para serem consideradas economicamente viveis. A
pecuria na plancie tambm sofre limitaes de produtividade relacionadas s condies
ambientais de inundao. Os modelos de pecuria extensiva no planalto so
considerados

mais

produtivos

modernos

atualmente,

resultando

na

maior

competitividade no mercado de carne interno e externo. No Pantanal nascem por ano, em

mdia, 40 bezerros por 100 vacas, enquanto que no planalto, imune s inundaes, a
mdia chega a 90 por 100.
Os grandes latifndios ocupados para a pecuria nas novas fronteiras de colonizao
passaram a concorrer com as fazendas tradicionais do pantanal, as quais em sua maioria
entraram em processo de decadncia. Algumas adotaram a criao da raa Zebu, da
variedade Nelore, usando metodologias mais modernas para a sua reproduo, com os
bezerros macho sendo vendidos depois da desmama, para fazendas fora do Pantanal
que fazem recria e engordam para a venda. O parcelamento das fazendas para a diviso
de heranas ( Valverde ,1972) e ocorrncia de maiores extenses e nmero de cercas, a
adoo de novas medidas diferentes das tradicionais na pecuria, tais como: controle
sanitrio, melhoramento da raa, desmatamento das cordilheiras ( reas no alagveis)
para a introduo de forrageiras, queimadas para a manuteno das pastagens, tambm
formam o rol nas mudanas efetuadas na terceira e atual fase da pecuria no Pantanal (
Da Silva

e Silva, 1995, Da Silva 1998). A introduo do gado

no Pantanal trouxe

posteriormente a entrada de outro mamfero, o cavalo pantaneiro. A sua introduo

fortaleceu a lida como gado, contribuindo para estabelecer a pecuria no Pantanal. No
entanto, alguns eventos tm contribudo tambm para a diminuio do rebanho eqino
pantaneiro.
Como grande parte das fazendas do Pantanal encontra-se atualmente com tamanho
desfavorvel para a produtividade pecuria, uma alternativa recente tem sido o chamado
boi verde ou orgnico. Seguindo os padres do mercado orgnico mundial, os bois so
70

engordados no pasto sem o uso de hormnios de crescimento, apresentando melhor

qualidade da carne. Tambm so alimentados com pastos naturais, sem raes e aditivos
qumicos. Esse mercado orgnico vem crescendo progressivamente, principalmente nos
mercados externos (Europa e Japo). Como a produo orgnica mais lenta e menos
produtiva, seus produtos so mais caros para compensar a baixa produtividade. Esse fato
agregaria valor carne produzida no Pantanal, resultando no resgate da produtividade da
pecuria. Iniciativas nesse sentido j esto sendo feitas no Pantanal por algumas
instituies.
Outra atividade em desenvolvimento turismo. O Pantanal internacionalmente
reconhecido como um dos lugares de maior beleza cnica no mundo (Revista Veja,
1999). Fato comprovado pelos ttulos de Reserva da Biosfera e algumas reas como
Stios do Patrimnio Mundial pela UNESCO e RAMSAR, todos os anos uma grande
quantidade de turistas procuram o Pantanal, principalmente estrangeiros buscando novas
experincias como o turismo de massa, da pesca esportiva, contemplativo, rural e
ecolgico (observao da vida silvestre). Apesar da grande potencialidade como fonte de
renda aos proprietrios rurais, ainda no possui infra-estrutura adequada para oferecer
um servio de qualidade, com segurana aos visitantes e conservao adequada dos
ambientes naturais.
O turismo de massa est ligado visitao rpida de pontos atrativos caractersticos de
cada lugar, destacando-se os municpios de Chapada dos Guimares, Cceres, Santo
Antonio do Leverger e Pocon (MT) e Bonito e Corumb (MS). O turista pesqueiro mais
sedentrio (5 a 6 dias, em mdia) e desfruta de uma maior variedade de alojamentos
(hotel-pousada, hotel-fazenda, hotel-pesqueiro, pesqueiros, campings, ranchos de pesca
e barco-hotel. Depende da sazonalidade (julho a outubro, perodo de seca e,
esporadicamente fevereiro a julho) e da piscosidade dos principais rios que compem a
BAP-MT (Paraguai, Cuiab, So Loureno, Pixaim, Jauru Cassange, Bugres, e Alto
Pantanal, entre outros) e a BAP-MS (Baixo Pantanal, Miranda, Coxim e Aquidauana,
Porto Murtinho), alm de baias (Chacoror, Si Mariana). O turismo contemplativo mais
itinerante (2 a 3 dias, em mdia) e atra turistas para diferentes regies em uma mesma
jornada, com destaque para os municpios dos pantanais, das chapadas e serras do
entorno da BAP-MT e BAP-MS. Em vrias localidades da BAP-MT, como nos municpios
de Pocon, Cceres, Baro de Melgao e Chapada dos Guimares,e da BAP-MS (Bonito)
ocorre

turismo ecolgico atravs de atividades como passeios fluviais, caminhadas

ecolgicas, visitas a cavernas e ninhais, safri fluvial e terrestre.

71

Ainda destacam-se outras atividades econmicas importantes na plancie pantaneira,

como a pesca artesanal, ainda pouco compreendida e sob forte presso do poder pblico
e do imaginrio coletivo. Em funo da carncia de informaes sobre a biologia das
espcies de peixes com maior interesse comercial, sobre as estatsticas de desembarque
e esforo pesqueiro, a atual legislao bastante restritiva. Permite apenas o uso de
anzis e impe um perodo de defeso de at trs meses. Baseando-se em valores
internacionais de produo pesqueira, situados entre 16 e 60 kg/ha/ano (Welcomme,
1995) e estimando-se uma rea mdia inundvel para o Pantanal de 62.000 km2 (Paiva,
1984), Petrere et al. (1993) estimaram o potencial pesqueiro entre 105.000 e 370.000
ton/ano. Como o desembarque total da pesca profissional e esportiva nunca ultrapassou
10.000 ton/ano, mesmo com a fragilidade das estatsticas fica evidente que a presso
pela proibio da pesca profissional na regio tem fundo meramente poltico e no
biolgico.
A minerao ocorre mais pontualmente na plancie, como no Polo Siderrgico na regio
de Corumb-MS com extrao de minrios de ferro e na regio de Pocon-MT, antiga
regio de garimpo de ouro e diamante, mas com jazidas ainda em funcionamento
atualmente (ALMEIDA et. al, 2003).
O escoamento da produo pantaneira tambm um gargalo. Durante o perodo do
regime militar, na dcada de 70, a Rodovia Transpantaneira comeou a ser construda
para ligar as cidades de Pocon em Mato Grosso, a Corumb, em Mato Grosso do Sul,
mas sua construo foi interrompida devido s condies hidrolgicas naturais que
impuseram limites intransponveis. Hoje a Transpantaneira tem menos da metade de seu
projeto original, apenas 147 quilmetros de extenso, e um recorde mundial de pontes,
126 ao total. Ela ainda hoje somente trafegvel mediante obras constantes de
manuteno. Como alternativa, a navegao de larga escala tambm ocorre atravs do
rio Paraguai resultado do polmico projeto da Hidrovia Paran-Paraguai.
A energia necessria para o desenvolvimento regional depende sobretudo de gerao
externa que chega regio pelo sistema integrado. Complementam a crescente demanda
algumas termoeltricas, hidroeltricas e PCHs em funcionamento nas regies de planalto
da bacia e um gasoduto vindo da Bolvia.
Redes de Cidades
As maiores cidades da regio esto localizadas no planalto. No Mato Grosso do Sul, dos
34 municpios da Bacia do Alto Paraguai, apenas seis esto localizados na Plancie

72

(Aquidauana, Anastcio, Miranda, Corumb, Ladrio e Porto Murtinho). No Mato Grosso,

dos 53 municpios, apenas quatro esto inseridos na plancie (Cceres, Santo Antnio do
Leverger, Pocon e Baro de Melgao).
Atualmente, Mato Grosso possui ncleos urbanos surgidos nas ltimas trs dcadas, em
decorrncia de migraes internas nacionais e regionais, em busca da fronteira agrcola
para o cultivo de monoculturas, principalmente a soja. Mato Grosso ilustra ainda hoje uma
crescente urbanizao da regio da Bacia do Alto Paraguai atravs de grandes regies
como a conurbao Cuiab/Vrzea Grande, Rondonpolis, Barra do Bugres, Tangar da
Serra, Alto Paraguai, Mirassol DOeste e So Jos dos Quatro Marcos. O aumento
populacional das cidades deve-se tanto ao crescimento da populao em si, quanto s
migraes campo-cidade. O sistema de transporte atual predominantemente rodovirio,
com uma crescente, mas tmida, ascenso do ferrovirio. O transporte hidrovirio
realizado atravs do rio Paraguai, onde o principal porto o de Cceres.
Cidade Plo da Regio Sul do estado de Mato Grosso, Cuiab foi fundada em 8 de abril
de 1719 pelos bandeirantes Pascoal Moreira Cabral e Miguel Sutil, s margens do
crrego da Prainha, devido descoberta de ouro. Cuiab elevada cidade em 17 de
setembro de 1818, e se torna Capital da provncia em agosto de 1835. A ligao
rodoviria com So Paulo e Gois e a aviao comercial, a partir de 1940, trouxeram a
Cuiab o desenvolvimento. No incio na dcada de 70, com incentivo do Governo Federal,
atravs dos projetos de colonizao do interior, a populao no perodo de 1970 a 1975
passa de 83 mil para 127 mil habitantes. O municpio divide as guas das Bacias
Amaznicas e Platina. Entre os principais rios dessas redes hidrogrficas esto o Cuiab
e o das Mortes. O rio Cuiab, que corta a cidade, divide os dois municpios de Cuiab e
Vrzea Grande. A economia de Cuiab est centrada no comrcio varejista de alimentos,
vesturio, eletrodomsticos, de objetos e artigos diversos e na indstria. O setor industrial
representado, basicamente, pela agroindstria. Na agricultura cultivam-se lavouras de
subsistncia e hortifrutigranjeiros. Destaque para o crescente mercado do turismo. Cuiab
gera boa parte da energia eltrica consumida pelo estado. Nas proximidades do Distrito
Industrial funciona a Usina Termeltrica de Cuiab, que foi concluda em 2002 e
abastecida com gs natural boliviano, atravs de um ramal do Gasoduto Brasil-Bolvia.
Possui a potncia instalada de 480 MW, respondendo, em 2005, por 23,13%, do total da
potncia instalada no estado. A populao estimada pelo IBGE em 2006 foi de 546 mil
habitantes.

73

Em 1942, no governo do interventor Jlio Mller, foi inaugurada a primeira ponte unindo
Cuiab e Vrzea Grande, o que aumentou significativamente seu comrcio com a capital,
fornecendo-lhe carne, sunos, galinceos, leite e derivados, lenha, carvo, chinelos,
material de construo e cereais, alm de peixe. O desenvolvimento da cidade foi ainda
impulsionado pela instalao da luz eltrica, em 1945. Vrzea Grande foi transformada
em municpio em 23 de setembro de 1948, O rpido crescimento de Vrzea Grande,
principalmente aps o seu primeiro centenrio, est ligado grande imigrao e cesso
de reas para a instalao de indstrias. A populao estimada em 2006, de acordo com
o IBGE, foi de 254 mil habitantes.
Cidade Plo da Regio Sudeste da BAP-MT, Rondonpolis est fortemente assentada na
Agro-pecuria. Centro de fornecimento de insumos, de servios, com incipiente processo
de industrializao, especialmente de indstrias voltadas para as atividades agropecurias. Possui uma populao de 161.022 habitantes (IBGE/2004). O municpio
cortado pelas rodovias federais BR 364 e BR 163, as mais importantes vias de
escoamento da produo e de ligao do Mato Grosso e da Regio Norte com o sul do
pas. Rondonpolis tem como divisa ao norte os municpios de Juscimeira e Poxoro, ao
sul Itiquira, ao leste So Jos do Povo e Pedra Preta; e a oeste Santo Antnio do
Leverger. A zona urbana do municpio banhada pelo rio Vermelho e o Arareau. J a
zona rural cortada pelos rios Ponte de Pedra, Jurigue e Tadarimana. Em 1980,
Rondonpolis passa a ser plo econmico da regio e classificado como segundo
municpio do estado em importncia econmica, demogrfica e urbana. O crescimento
agroindustrial de Rondonpolis chega acompanhado de grandes investimentos pblico e
privado no setor energtico. A cidade possui trs subestaes de 138 KV. De acordo com
as estimativas do IBGE (2006), a populao de Rondonpolis de 169 mil habitantes.
Considerada cidade-plo da Regio Oeste da BAP-MT, Tangar da Serra detm, em
mdia, 4,2% da populao total do Mato Grosso, sendo a maior cidade da microrregio,
concentrando mais de 50% de sua populao. do estado do Paran de onde vem a
maior porcentagem de imigrantes que se dirige para Tangar, enquanto Rondnia
continua como sendo o principal plo para os emigrantes interestaduais. O grau de
urbanizao de Tangar da Serra est entre os mais altos do estado, No ano 1991, a
populao rural superada pela urbana, chegando a concentrar mais de 75% da
populao total. Segundo dados da pesquisa PAM (Produo Agrcola Municipal) do
IBGE, Tangar da Serra a maior produtora de cana e de carvo vegetal do Estado. Por
essa razo se justifica a alta porcentagem do uso da terra nas atividades de lavoura

74

temporria e produo de carvo vegetal. Alm dessas atividades, a pecuria tambm se

destaca na ocupao do espao rural.
Na plancie do Mato Grosso, destaca-se Cceres. Cidade Plo da Regio Sudoeste do
Estado de Mato Grosso, atualmente com uma populao de 86.449 (IBGE/2004), Cceres
foi fundada em 6 de outubro de 1778, motivada pela necessidade de defesa e incremento
da fronteira sudoeste de Mato Grosso, na comunicao entre Vila Bela da Santssima
Trindade e Cuiab e, pelo Rio Paraguai, com So Paulo. A economia estruturou-se nas
atividades agropecurias e extrativismo animal e vegetal. A navegao pelo Rio Paraguai
desenvolveu o comrcio com Corumb-MS e outras praas, e o incremento das
atividades agropecurias e extrativistas fez surgir estabelecimentos industriais como
usinas de acar e as charqueadas. A partir de 1950, e com maior intensidade nos anos
de 1960/70, em funo de programas do governo federal incentivando a expanso da
fronteira

agrcola,

municpio

foi

alvo

de

intensa

migrao

conseqente

desenvolvimento agrcola. Nos ltimos anos, Cceres estruturou-se como importante

porto fluvial no contexto matogrossense, incorporando-se poltica de Integrao LatinoAmericana, buscando a implantao do sistema de transporte intermodal e a ligao por
rodovia com a Bolvia e conseqentemente uma sada para o Pacfico. Cceres se
destaca no turismo histrico e esportivo. conhecida pelo Festival Internacional de
Pesca.
No lado oposto da plancie, em Mato Grosso do Sul, encontra-se um dos maiores
municpios da BAP, Corumb, que ocupa mais de 20% da rea total do Estado, e seu
ncleo urbano dista cerca de 200 km da cidade mais prxima, Miranda. Sua Populao
estimada em 99.441 (IBGE/2004). Dentro do territrio de Corumb est localizado o
municpio de Ladrio. Juntas, somam 118.865 habitantes. A cidade de Corumb
conhecida como trplice fronteira, fazendo, simultaneamente, fronteira com Bolvia e
Paraguai. Sua rea urbana ligada com as cidades bolivianas de Puerto Suares e Puerto
Quijaro. tambm o maior e mais populoso centro urbano fronteirio de todo o Norte e
Centro-Oeste do Brasil. Possui importante porto fluvial do estado de Mato Grosso do Sul e
o terceiro maior da Amrica Latina. A cidade considerada o embrio do Mercosul, pois
foi a primeira a manter relaes comerciais com pases vizinhos, em especial Paraguai e
Argentina. Atualmente sua importncia regional se faz atravs do comrcio e servios
mdico-hospitalares. Tem influncia direta no municpio de Ladrio e parte da Bolvia.
Cidade Plo do Sudoeste de Mato Grosso do Sul, integrante do complexo turstico da
Serra da Bodoquena, Jardim detm vrios pontos de atrao turstica e de beleza natural.
75

O elevado nvel de concentrao de calcrio no solo da regio oeste do municpio

imprime aos rios acentuada transparncia e limpidez. A regio conhecida, tambm, por
suas inmeras cachoeiras e grutas. Tem parte de suas terras abrangidas pelo Parque
Nacional da Serra da Bodoquena. Jardim possui um grande potencial no segmento do
Turismo Histrico-Cultural, com vrios monumentos relacionados ao episdio da Retirada
da Laguna, fato do perodo da Guerra do Paraguai. O municpio de Jardim, antigo distrito
de Bela Vista, tem sua economia baseada na atividade primria (pecuria e agricultura).
Jardim tem a maior arrecadao de ICMS no setor tercirio, onde o segmento do
comrcio o principal contribuinte.
Coxim a cidade plo da parte norte do estado de Mato Grosso do Sul e desde a criao
dos Municpios de Camapu, Rio Verde, Pedro Gomes e Alcinpolis, perdeu parte do seu
territrio e hoje seus limites so: ao sudeste e norte, pelo Estado de Mato Grosso, entre o
Rio Corrente; ao sul, pelos Rios Jauru, Coxim e Taquari; a oeste, abrangendo boa parte
do Pantanal do Piquiri; e a leste ficam as suas mais altas vertentes.
Com base na anlise das principais caractersticas desses plos urbanos, conclui-se que
a BAP possui um quadro assimtrico de desenvolvimento scio-econmico regional,
como pode ser verificado na Figura 30. A distribuio territorial das desigualdades permite
identificar 5 grandes regies:
Regio (1) - com baixo IDH e baixa concentrao de renda, mas alto consumo de
recursos hdricos. Destaca-se pelo turismo crescente. Constituda pela sub-regio de
Cuiab
Regio (2) - desprovida de infra-estrutura bsica e servios pblicos, fatores que
impedem o desenvolvimento de atividades produtivas, apresentando-se estagnadas; com
IDH de pases africanos. Constituda pelas sub-regies de Baixo Pantanal e Alto
Pantanal;
Regio (3) - com baixo consumo de recursos hdricos, bom grau de urbanizao e
servios de abastecimento e coleta de lixo, alta renda e IDH, escolaridade acima da
mdia na bacia e taxa de mortalidade inferior. Constituda pela sub-regio de Apa.
Regio (4) onde as atividades produtivas so baseadas na pecuria tradicional e
explorao de recursos naturais como minerao e extrao vegetal, em processo de
adequao s normas ambientais vigentes. Representam espaos marcados por
degradao ambiental e social expressivas. Esto a exigir do Estado aes integradas de
incluso social, estmulo e fortalecimento dos setores produtivos visando criao de
76

novas oportunidades de trabalho; com IDH abaixo da mdia do Estado e do Pas.

Constituda pelas sub-regies de Porto Murtinho, Alto Miranda, Baro de Melgao e Barra
dos Bugres;
Regio (5) com o setor produtivo mais estruturado e com culturas de soja, algodo, sorgo,
dentre outras, que geram riquezas, oportunidades de negcios, emprego e renda. Possui
um IDH de pases europeus. Constituda pelas sub-regies de Alto Taquari, Alto Paraguai,
Coxim, Aquidauana e Alto So Loureno;
Figura 8 Estrutura Regional

reas Protegidas
O Pantanal considerado a maior rea mida do mundo e foi declarado Patrimnio
Nacional pela Constituio Brasileira de 1988, alm de abrigar stios de relevante
importncia internacional pela Conveno de reas midas RAMSAR. Contempla ainda
reas de Reserva da Biosfera declaradas pela UNESCO em 2000.
Apesar do conhecimento sobre a relevncia do Pantanal e do seu entorno para a
manuteno dos recursos hdricos e para a conservao da biodiversidade, h poucas
reas que garantam a proteo da BAP e da plancie pantaneira. A partir de dados oficiais

77

obtidos junto SEMA/MS e ao IBAMA, apenas 2,9 % da BAP e 4,5% da rea da plancie
pantaneira esto protegidos por algum tipo de unidade de conservao de proteo
integral UCPI e reservas particulares do patrimnio natural (RPPN). Em toda a rea
da BAP, que de 363. 442 Km2, apenas 10.596 Km2 encontram-se protegidos em 19
UCPI pblicas e em 34 RPPN. Na rea de plancie que abrange os dois estados (147.629
Km2) so somente 5 UCPI pblicas e 16 RPPN, totalizando 6.757,99 km. No Mato
Grosso do Sul, existe apenas uma unidade de conservao pblica na plancie pantaneira
(Parque Estadual do Pantanal do Rio Negro), ainda a ser implementada e que proteger
0,5% do Pantanal no MS. reas prioritrias para conservao foram propostas e devem
balizar as avaliaes de sustentabilidade regional.
Figura 9 - Unidades de conservao e terras indgenas na BAP

Regies Socioeconmicas
O PCBAP (1997) identificou a ocorrncia de 34 unidades scio econmicas na BAP
(Fig.32). Neste trabalho, aquelas unidades foram integradas para caracterizar as
diferenas scio econmicas das 13 Regies adotadas para esta Avaliao Ambiental
Estratgica e apresentadas separadamente para os quatro tipos de espaos antrpicos
anteriormente identificados. Anlises estatsticas permitiram agrupar as Regies da AAE
78

em cinco unidades scio-econmicas distintas (p = 0.000) com cerca de 30% de

similaridade entre si, e ainda discrimin-las por suas caractersticas econmicas mais
marcantes (Funo discriminante principal F1= presena de hidreltricas, explorao de
madeiras e carvo, com correlao cannica r = 0,986:, Funo discriminante secundria
F2 = agricultura mecanizada, pecuria do planalto e disponibilidade hdrica para irrigao,
com correlao cannica r = 0,930).
Figura 10 Regies Socioeconmicas

79

Avaliao das Condies Atuais e Tendncias de Sustentabilidade na

BAP
Em seo anterior desse trabalho, foram apresentados os principais tipos de paisagens e
ecossistemas terrestres e aquticos da Bacia do Alto Paraguai - BAP e sua distribuio
espacial, bem como os componentes e processos- chave que mantm sua organizao e
complexidade. Desde que foi habitada pelos primeiros povos indgenas, h cerca de
8.000 anos A.P., esses sistemas naturais vm sendo progressivamente manejados. Nos
ltimos 40 anos, entretanto, impulsionada por polticas pblicas desenvolvimentistas, a
sociedade modificou os ecossistemas mais rpida e drasticamente que em qualquer outro
perodo da histria da escala humana na regio, para satisfazer a crescente demanda por
alimentos, recursos hdricos, madeiras, minerais, fibras e combustveis. Essas mudanas
nos ecossistemas contriburam para o incremento da economia regional e das
exportaes brasileiras, a expensas de uma crescente degradao ambiental e de pouca
distribuio de benefcios.
Esse quadro encontra-se retratado nos principais estudos regionais integrados (PCBAP,
1997; ANA/GEF/UNEP/OAS, 2005; dentre outros), bem como na literatura cientfica
regional (Harris et al. 2005). Todavia, com objetivos e escalas distintos, cada estudo
aponta para diferentes problemas ambientais, com magnitudes e abrangncias nem
sempre coincidentes. Em conjunto, focalizam preferencialmente as ameaas potenciais,
mas raramente apontam suas causas. Poucos se ocuparam com a espacializao
daqueles problemas ou de suas interaes.
A avaliao que se segue baseia-se naqueles estudos e busca integr-los visando
completar, dentro do possvel, algumas lacunas. Os resultados so discutidos sob a
perspectiva da sustentabilidade multidimensional (ambiental, econmica, social e
institucional) do territrio.
Sustentabilidade Ambiental
Sustentabilidade ambiental definida como a capacidade dos ecossistemas naturais de
manterem sua integridade ecolgica e uma srie de servios ambientais essenciais s
sociedades humanas e manuteno da vida no planeta (Cairns et al., 1991; Kay, 1993;
ONU, 2005). Um ecossistema com integridade ecolgica capaz de manter sua sade
(organizao e complexidade flutuando prximos ao ponto operacional timo daqueles
sistemas, na ausncia de distrbios externos excessivos) e resilincia (organizao e
80

complexidade

flutuando

dentro

dos

nveis

extremos

de

estabilidade

dinmica

estabelecidos ao longo de sua evoluo, ou a estes retornando, mesmo aps o efeito de

distrbios externos agudos ou acumulados ao longo do tempo). Ecossistemas com
integridade ecolgica so capazes de prover importantes servios s sociedades
humanas: esto na base da produo econmica (servios de produo/abastecimento e
suporte) e do bem-estar humano (servios de regulao e culturais/informacionais).
No mbito deste estudo, a sustentabilidade ambiental foi inferida a partir da integrao
dos indicadores disponveis na literatura regional, com a espacializao necessria para
se produzir uma anlise em diferentes escalas espaciais (macro-regional planaltos e
plancies da BAP; regional - Zonas para Avaliao Ambiental Estratgica; sub-regional
as diferentes paisagens humanizadas da bacia). Anlises estatsticas do suporte s
principais concluses.
Riscos Ecolgicos na Escala Macro Regional
Em ordem decrescente de importncia, as principais fontes de presso aos sistemas
naturais da BAP (nvel mximo de presso) so a pecuria, a agricultura e os
aproveitamentos hidreltricos, no planalto, e a pecuria, hidrovia e navegao, na
plancie. As reas urbanas tambm pressionam os ecossistemas, tanto no planalto como
na plancie, mas seus efeitos so menos abrangentes (nvel alto de presso). Apesar de
muito localizados na bacia, os efeitos dos empreendimentos mineradores j dispararam o
sinal de alerta (nveis moderados de presso), assim como as atividades de irrigao, no
planalto, e piscicultura e pesca, na plancie pantaneira. Os efeitos das atividades tursticas
so muito difusos, mas j aparecem no rol de problemas potenciais, conforme mostra o
Quadro a seguir.
Em sinergia, essas atividades j provocam alteraes importantes nos componentes e
processos-chave para a organizao desses ecossistemas, tambm sumarizadas no
Quadro 1. O principal efeito das alteraes antrpicas a perda e fragmentao de
habitats nos dois compartimentos ambientais da BAP (nvel mximo de estresse). Outros
efeitos extremos no planalto, como a degradao dos solos, regime de fogo alterado,
sedimentao nos crregos e introduo de espcies exticas, apresentam nveis de
estresse um pouco mais baixos, mas no menos preocupantes, na plancie pantaneira.
Por outro lado, alteraes no regime hidrolgico parecem mais pronunciadas na plancie
do que no planalto, embora a perda acelerada de matas ciliares acarrete danos
irreversveis ao regime hidrolgico dos crregos, nas cabeceiras e altere o ritmo e
magnitude dos efeitos que se dispersam e acumulam na plancie. A poluio por
81

agrotxicos tambm um problema grave no planalto e seus efeitos cumulativos sobre os

ecossistemas da plancie parecem estar em curso, muito embora os dados sejam muito
pontuais. Os efeitos da poluio por esgotos domsticos ainda parecem circunscritos aos
centros urbanos, onde merecem forte ateno, mas podem potencialmente se dispersar
pela bacia. Os impactos potenciais sobre a biodiversidade da plancie, provenientes da
introduo de espcies exticas ou da sobrepesca de alguns estoques preferenciais,
ainda no esto muito bem documentados, mas podem preocupar.

82

Quadro 4 - Nveis potenciais de ameaas das principais fontes de presso sobre os componentes e processos chave dos ecossistemas na BAP.

Regio
da BAP

Problemas Ambientais
Descrio

Planalto

Perda de habitats:
fragmentao
Degradao dos solos

converso

AGR PEC HID MIN IRR EST URB TUR HDV NAV DIQ PSC PSE
e

Regime de fogo alterado

Sedimentao

Regime hidrolgico alterado

Poluio hdrica: pesticidas e metais

pesados
Poluio hdrica: esgotos e drenagens
urbanas
Perda direta de Biodiversidade terrestre:
interaes biticas com espcies
Perda de habitats: converso e
fragmentao
Regime de fogo alterado

Degradao do leito fluvial e das

margens dos rios:
Regime hidrolgico alterado
Poluio orgnica e produtividade

Plancie

PIS TOT

Perda direta de Biodiversidade aqutica:

interaes biticas com espcies
Perda direta de Biodiversidade aqutica:
diminuio de estoques pesqueiros

TOTAL
Nveis de Impactos Ambientais:

g
g

g
g

g
g

g
g

g
g
g
g
g
g Muito Alto g Alto

g
g

g
g

g
g

g
g
g
g
g
g Moderado g Baixo

g
g

g
g

Heterogeneidade Regional dos Riscos Ecolgicos

Os problemas detectados no ocorrem de forma homognea ao longo dos
planaltos ou das plancies da BAP. Uma anlise estatstica dos dados
referentes aos componentes e processos-chave e aos impulsores diretos de
suas transformaes, agregados por municpios, conseguiu discriminar
diferenas espaciais significativas entre as Sub-regies propostas para esta
Avaliao Ambiental Estratgica (p=0.000). Os resultados apresentados na
Figura 1 atestam nveis mximos de risco ecolgico nas regies do Alto
Taquari, Coxim, Alto Miranda e Apa. Nveis altos de risco foram detectados em
Cuiab e Alto Pantanal, seguidos de perto pelas regies de Barra do Bugres e
Alto Paraguai. As menores presses foram registradas em Aquidauana, Porto
Murtinho, Baixo Pantanal, Alto So Loureno e Leverger.
Figura 11 Riscos por Sub-Regies

As principais fontes de presso que respondem pela espacializao dos nveis

de risco ecolgico registrado so, respectivamente, a pecuria do planalto, a

agricultura mecanizada, as reas urbanas e sua densidade populacional e a

hidrovia (r = 0,999), alm das hidreltricas, minerao, turismo, irrigao,
concentrao de terras e concentrao de rendas (r= 0,980). Os efeitos
regionais mais pronunciados ocorreram nas reas convertidas: degradao dos
solos por conta da eroso e conseqente sedimentao dos rios, com efeitos
negativos tambm sobre a qualidade das guas.
Em toda a BAP, tem havido uma tendncia crescente de converso da
vegetao nativa, principalmente cerrado, cerrado e matas ciliares, em
pastagens plantadas para o gado. Um estudo sobre o desmatamento na BAP
(Conservation International, 2004) mostrou que a situao bastante crtica:
cerca de 44% dessa rea teve sua vegetao original completamente
descaracterizada. Dos 87 municpios includos na BAP, 59 apresentaram mais
da metade de seus respectivos territrios com a cobertura vegetal suprimida;
destes, 22 desmataram reas maiores que 80% e 19 tiveram reas suprimidas
da vegetao original superiores a 90% de seus respectivos territrios. O
desmatamento o principal problema ambiental em Barra do Bugres, Alto
Taquari e Alto Paraguai (81,5%, 77% e 76,2 %, respectivamente). No Pantanal,
a supresso da vegetao nativa, at 2004, representou cerca de 17% de sua
rea original, totalizando aproximadamente 25.750 km. Mato Grosso do Sul
responsvel por 11% desse valor, enquanto em Mato Grosso, o ndice foi de
6%. A regio com menor ndice desmatado foi o Alto Pantanal, com 43,4%.
Estudos anteriormente realizados na plancie pantaneira revelaram uma taxa
de 0,46% de desmatamento por ano no perodo compreendido entre 19902000, que subiu para 2,3%, no perodo 2000-2004 como mostra a Figura 2.
Com base nessas informaes, os autores do estudo estimam que, mantido o
ritmo atual de supresso da cobertura vegetal, dentro de pouco mais de 45
anos a vegetao original do Pantanal ter desaparecido completamente.

85

Figura 12 Espacializao de Problemas

A converso da vegetao nativa para uso pela agropecuria na regio do

planalto da BAP, sem a adoo de manejo e prticas de conservao de solo
adequadas, tem acarretado processos erosivos marcantes, com perdas de
reas produtivas de pastagens. Esse processo atinge, hoje, propores
alarmantes, sendo esse um dos aspectos mais graves a serem enfrentados
pelos gestores ambientais. O processo particularmente preocupante em
Porto Murtinho, Alto Miranda, Coxim e Alto Taquari.
O aumento dos processos erosivos trouxe, como conseqncia direta, o
assoreamento dos cursos de gua, fato que agravado quando se considera a
pequena declividade da regio pantaneira e a baixa capacidade de transporte
de sedimentos de seus rios. A situao particularmente grave nas cabeceiras
dos rios Paraguai, Cuiab, So Loureno, Taquari, Aquidauana, Coxim e
Miranda. No rio Paraguai, os sedimentos mais finos depositam-se no leque
aluvional localizado entre Descalvados e o pontal sul da ilha Taiam. Os riscos
de eroso das bacias superiores e mdias so grandes, mas parece estar sob
controle devido cobertura vegetal ainda existente. No rio Cuiab, a fonte de
sedimentos mais ativa localiza-se no curso superior da bacia e na bacia de

86

drenagem do rio Manso e esses sedimentos depositam-se no leque do rio

situado na jusante de Santo Antnio do Leverger e Baro de Melgao. O rio
So Loureno apresenta os maiores riscos de eroso potencial da BAP. Seu
leque o segundo em tamanho (12.150 km2), sendo o que apresenta maior
complexidade. O segundo maior risco de eroso localiza-se nas cabeceiras do
rio Taquari. O leque por ele formado (50.000km) resulta do depsito de areia.
O leito do rio apresenta instabilidades no corredor que une o topo do leque
bacia superior e na base do leque, na jusante de Porto Rolon, no ponto em que
o Taquari despeja suas guas e seus sedimentos mais finos na bacia de
acumulao central (Paraguai-Mirim/Taquari). O Alto Taquari, no planalto,
caracteriza-se pelo alto poder de eroso e de transporte de sedimentos. O
compartimento inferior da Bacia, denominado baixo Taquari, correspondente a
uma grande poro da plancie pantaneira, vem sendo gravemente assoreado
e revela-se como um dos maiores impactos ambientais e socioeconmicos do
Pantanal. Perdas econmicas considerveis ocorrem devido aos arrombados
que se alastram na bacia. Riscos considerveis de eroso so tambm
encontrados nos rios Correntes, Itiquira, Piquiri, Negro e Taboco. Nos rios
Aquidauana e Miranda, os nveis de eroso so menores.
A poluio hdrica nos rios que passam prximos a reas urbanas deve-se,
principalmente, presena de coliformes fecais e nutrientes em geral. As
principais fontes de poluio da gua provm das indstrias de alimentao,
bebidas,

couros

peles,

extrao

beneficiamento

de

minrio,

armazenamento de gros e comrcio de insumos agrcolas, metalrgica,

beneficiamento

comrcio

de

madeira,

qumico-farmacutica

comercializao de derivados de petrleo, da prestao de servios, do turismo

e dos lixes/aterros sanitrios. Um dos parmetros que mais rapidamente
responde sazonalidade e influencia, de forma predominante, a qualidade da
gua a turbidez. De maneira geral, os dados de qualidade da gua no
mostram comprometimento por substncias txicas. Quanto aos sedimentos,
entretanto, ocorre a presena dos princpios ativos de agrotxicos, servindo,
portanto, de alerta para aes de gerenciamento das fontes desses materiais,
tais como triazinas, ciclodienos e cloropirifilos nas atividades da Bacia. A

87

poluio das guas tende a se agravar na Bacia por conta, principalmente, do

esgoto urbano e dos lixes.
Secundariamente, mas nem por isso menos importante, a poluio requer
medidas

de

controle

radicais

sobre

as

atividades

da

agroindstria,

particularmente da suinocultura e da minerao. Os resduos slidos,

principalmente o lixo oriundo das cidades, so lanados nos rios, poluindo o
meio aqutico. A ocupao desordenada e no licenciada de pousadas e
pesqueiros ao longo dos rios tambm contribui para o despejo de dejetos
slidos e lquidos, prejudicando a qualidade da gua. A poluio das guas de
origem industrial de mais fcil controle, uma vez que as medidas de gesto,
quando eficientemente tomadas com relao s indstrias, costumam surtir
efeito. H exemplos diversos no Brasil e no exterior que validam essa tese.
Entretanto, a poluio por esgotos domsticos e pela disposio inadequada
de resduos slidos acaba sempre por oferecer interfaces de difcil contorno,
associadas s polticas pblicas inadequadas e/ou descontnuas no que tange
ao saneamento.
O Pantanal tem sofrido a ao de espcies invasoras, vegetais e animais,
desde a colonizao, com a introduo de animais domsticos. Espcies de
forrageiras africanas foram introduzidas nos pastos para melhorar o teor de
nutrientes, o porco domstico tornou-se feral (localmente conhecido como
porco-monteiro), o tucunar j aparece em vrios ambientes aquticos,
notadamente no Alto Pantanal, conforme indica a Figura 2, e, assim, muitas
comunidades ecolgicas originais mostram composies alteradas por
espcies exticas. De acordo com o levantamento de dados do PCBAP (1997),
a rea desmatada para a introduo de pastagens exticas era cerca de 7 mil
km, ocupando, principalmente, as bordas da plancie, com tendncia a atingir
as reas centrais do Pantanal. O porco monteiro comumente faz remoo de
grande quantidade de solo procura de alimento, danificando e modificando os
campos de pastagens, principalmente nas proximidades de matas ou capes
de cerrado. O molusco mexilho-dourado (Limnoperna fortunei) uma espcie
extica invasora que se espalha pelas guas do interior do Brasil, a partir do
Rio Grande do Sul, pela bacia do Prata, j tendo atingido o Pantanal. Sua
disperso d-se principalmente pelas embarcaes que trazem os moluscos

88

incrustados nos seus cascos. O mexilho dourado coloniza rapidamente

diversos suportes em ambientes de gua doce (represas, lagos, rios) e existem
relatos de danos causados aos equipamentos de usinas hidreltricas.
Unidades de Conservao e Terras Indgenas: no Rastro das Ameaas
A principal funo das reas protegidas a manuteno de sua integridade
ecolgica e biodiversidade. A alta diversidade de paisagens e sistemas
ecolgicos da BAP impe a necessidade de um grande nmero de unidades de
conservao com tamanho e conectividade adequadas ao cumprimento de
suas funes. De acordo com dados oficiais do IBAMA e das Secretarias
Estaduais de Meio Ambiente de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, apenas
2,9 % da BAP e 4,5% da rea da plancie pantaneira esto protegidos por
algum tipo de unidade de conservao de proteo integral (UCPI) e reservas
particulares do patrimnio natural (RPPN). As terras indgenas objetivam,
principalmente, a manuteno dos hbitos culturais das diferentes Naes que
ainda sobrevivem na BAP e ajudam indiretamente na manuteno de grandes
espaos naturais contnuos.
Insuficientes em nmero e rea, alm de bastante isoladas, as reas
protegidas da BAP esto na esteira da degradao ambiental e experimentam
nveis crescentes de ameaas que chegam, por vezes, de longe, mas j batem
s suas portas. De acordo com a anlise sintetizada no Quadro 2 e 3, as reas
protegidas localizadas no planalto da BAP sofrem presso acelerada e de forte
magnitude, notadamente aquelas localizadas nas regies Apa, Alto Miranda,
Aquidauana, Alto So Loureno e Barra do Bugres, provenientes das reas
agropecurias e da proximidade de centros urbanos. Essas reas sofrem
problemas com espcies exticas, fogo, perdas de habitat, eroso e
sedimentao. At mesmo a Chapada dos Guimares, localizada nas
imediaes de Cuiab, encontra-se sob nveis moderados de risco.
Na plancie pantaneira, a situao ainda mais confortvel, exceo feita s
reas protegidas localizadas nas proximidades de Santo Antnio do Leverger,
que sofrem com as constantes queimadas. As principais unidades de
conservao e terras indgenas do Pantanal encontram-se suficientemente
longe dos centros urbanos.

89

Os menores nveis de risco foram registrados nas reas protegidas dos

planaltos em Apa e Aquidauana.
reas Prioritrias e Corredores de Conservao: uma corrida contra o
tempo
O estabelecimento de reas prioritrias para a conservao da biodiversidade
(APCs) e corredores ecolgicos que permitam a manuteno de sua
conectividade uma das estratgias mais bem sucedidas da Poltica Nacional
de Biodiversidade (MMA, 2006). Nesse aspecto, a BAP apresenta um dos
melhores resultados do Pas. Em um esforo conjunto do poder pblico,
sociedade civil organizada e comunidade cientfica regional, foi elaborado um
diagnstico bastante abrangente sobre os ecossistemas da BAP, que culminou
com o estabelecimento de prioridades de conservao para os noventa e seis
sistemas ecolgicos identificados, de acordo com a metodologia da
Conservao Planejada (TNC, 2000). Foram selecionados os principais alvos,
espcies, comunidades e ecossistemas de interesse especial para a
conservao, totalizando 41 reas prioritrias para a conservao da
biodiversidade aqutica, que complementaram iniciativa paralela para a
seleo de reas prioritrias para a conservao da biodiversidade terrestre da
BAP.
Complementando aquele esforo, neste trabalho foram reunidas todas as
informaes disponveis que possibilitaram avaliar os riscos ecolgicos
referentes a cada uma das reas prioritrias selecionadas, como indicam os
Quadros a seguir.

90

Quadro 5. Avaliao das presses ambientais atuais exercidas pelas diferentes fontes de presso sobre as reas Protegidas (Unidades de
Conservao e reas Indgenas) por Sub-regio da BAP.

Plancie

Planalto

Regio da
BAP

Sub Regies

AG
R

1.

APA

2.

Alto Miranda

3.

Aquidauana

4.

Alto So Loureno

5.

Cuiab

6.

Barra do Bugres

7.

Alto Paraguai

8.

Aquidauana

9.

Leverger

PEC

HID

MIN

IRR

EST

UR
B

TUR

HDV

NAV

10. Alto Pantanal

Nveis de Impactos Ambientais:

g Muito Alto

g Alto

g Moderado g Baixo g Muito Baixo

DIQ

PSC

PSE

PIS

TOT

Quadro 6 - Avaliao das condies ambientais atuais dos componentes e processos chave dos ecossistemas nas reas Protegidas (Unidades
de Conservao e reas Indgenas) por Sub-regio da BAP.
Regio

Sub Regies

da BAP

Habitat

Eroso

Fluvial

Fogo

Sediment
o

Regime

Pesticida

Poluio

Exticas

Estoques

Risco
Atual

APA
Alto Miranda
Aquidauana

Planalto

Alto So Loureno
Cuiab
Barra do Bugres
Alto Paraguai

Plancie

Aquidauana
Leverger
Alto Pantanal

Nveis de Impactos Ambientais:

g Muito Alto

g Alto

g Moderado g Baixo g Muito Baixo

92

Quadro 7 - Avaliao das presses ambientais atuais exercidas pelas diferentes fontes de presso sobre as reas Prioritrias para a Conservao
(APC) e Corredores Ecolgicos por Sub-regio da BAP.

Plancie

Planalto

Regies da BAP
Apa

Objetivo
Manejo
Corredor

Prioridade
3

Alto Miranda

Corredor

Aquidauana

APC

Alto Taquari

APC

Alto Taquari

Corredor

Coxim

Corredor

Baixo Pantanal

APC

Alto S. Loureno

APC

Alto S. Loureno

Corredor

Cuiab

APC

Cuiab

Corredor

Alto Paraguai

APC

Alto Paraguai

APC

Alto Paraguai

Corredor

Barra do Bugres

APC

Barra do Bugres

Corredor

Porto Murtinho

APC

Aquidauana

Corredor

Baixo Pantanal

Corredor

Leverger

Corredor

Alto Pantanal

APC

Alto Pantanal

Corredor

Nveis de Impactos Ambientais:

AGR

g Muito Alto

PEC

g Alto

HID

MIN

EST

URB

TUR

HDV

PSE

PIS

Risco

g Moderado g Baixo g Muito Baixo

93

Quadro 8 - Avaliao das condies ambientais atuais dos componentes e processos chave dos ecossistemas nas reas Prioritrias para a
Conservao (APC) e Corredores Ecolgicos por Sub-regio da BAP.

Regies da BAP

Objetivo

Plancie

Planalto

Manejo
Apa
Alto Miranda
Aquidauana
Alto Taquari
Alto Taquari
Coxim
Baixo Pantanal
Alto S. Loureno
Alto S. Loureno
Cuiab
Cuiab
Alto Paraguai
Alto Paraguai
Alto Paraguai
Barra do Bugres
Barra do Bugres
Porto Murtinho
Aquidauana
Baixo Pantanal
Leverger
Alto Pantanal
Alto Pantanal

Habitat

Solos

Fluvial

Fogo

Sedim

Regime

Pesticida

Poluio

Exticas

Estoques

Risco

Corredor
Corredor
APC
APC
Corredor
Corredor
APC
APC
Corredor
APC
Corredor
APC
APC
Corredor
APC
Corredor
APC
Corredor
Corredor
Corredor
APC
Corredor

Nveis de Impactos Ambientais:

g Muito Alto

g Alto

g Moderado g Baixo g Muito Baixo

94

Figura 13 reas Prioritrias para Conservao

De acordo com as anlises apresentadas, as reas prioritrias e os corredores

ecolgicos localizados na plancie pantaneira encontram-se sob nveis mais
brandos de ameaas do que as unidades de conservao atualmente
implantadas na regio (p<0.003). As maiores ameaas provm da hidrovia que
afeta as reas selecionadas ao longo do corredor hidrogrfico do rio Paraguai.
O desmatamento e as queimadas para permitir a abertura de reas de
pastagens plantadas para a pecuria em Aquidauana e baixo Pantanal tambm
constituem fontes de presso identificadas. A rodovia Transpantaneira, no Alto
Pantanal, e a proximidade urbana, em Santo Antnio do Leverger, tambm
devem ser motivo de preocupao.
Surpreendentemente, nas regies do planalto do Alto Taquari, Alto Miranda,
Aquidauana e Apa, sob intensa presso regional, as reas prioritrias e os
corredores selecionados ainda se encontram sob nveis bastante baixos de
risco ecolgico (p<0.002). As reas localizadas no Alto Paraguai, Barra do
Bugres e Alto So Loureno so as mais ameaadas, especialmente pela

pecuria, agricultura e hidreltricas, com a perda de habitats crticos, alterao

no regime de fogo, degradao dos solos e assoreamento dos canais,
alteraes no regime hidrolgico e introduo de espcies exticas.
O contexto exposto demonstra a importncia e urgncia da implementao
dessas novas reas propostas para a conservao, antes que os nveis de
risco ecolgico se tornem mais severos. A implementao dessas reas,
segundo o grau de prioridade estabelecido naqueles estudos, alm das
ameaas avaliadas no presente trabalho, deve vir acompanhada de reas de
conectividade (corredores ecolgicos) destinadas a atividades econmicas
sustentveis, de modo a tamponar as reas nucleares estabelecidas.
reas Frgeis, Degradadas ou com Manejo Pouco Tecnificado: a
Sustentabilidade ainda Possvel
reas frgeis, destinadas recuperao ambiental ou ao manejo sustentvel,
esto espalhadas pelas regies dos planaltos, notadamente nas serras e
escarpas, e na plancie pantaneira. Anlises realizadas neste trabalho, a partir
da integrao dos dados publicados em diferentes estudos, permitiram
identificarem-se nveis diferenciados de presso (p<0.04), que, de um modo
geral, ainda permitem redirecionar as atividades produtivas rumo a sua
sustentabilidade ambiental. o que demonstram os Quadros 6 e 7.
Na regio do planalto, as reas para recuperao ambiental encontram-se
moderadamente degradadas, com alta concentrao fundiria, uso consolidado
estagnado, proporcionando xodo rural. O manejo com tcnicas apropriadas
pode abrir caminhos para a implementao de atividades mais sustentveis,
que devem vir sempre acompanhadas do estabelecimento de reservas
particulares do patrimnio natural (RPPNs) . Esse caminho ainda bastante
possvel, sobretudo nas regies de Cuiab e Santo Antnio do Leverger, e
ainda parece vivel em Barra do Bugres.
As reas frgeis so mais vulnerveis aos usos atuais e requerem proteo
estratgica e usos sustentveis controlados, com redirecionamento das
atividades econmicas vigentes, que nitidamente esto em decadncia. As
reas frgeis localizadas nos planaltos de Cuiab e Barra do Bugres esto em
melhores condies do que aquelas que se encontram em Leverger, Alto So

96

Loureno e Coxim. Nessas reas, devem ser contidos os processos de

queimadas e desmatamentos, degradao dos solos e dos habitats aquticos e
proliferao de espcies invasoras.
Na plancie pantaneira, reas degradadas pela pecuria no Alto Pantanal
merecem rpida ateno. Desmatamentos, acompanhados de queimadas e
degradao dos solos, com conseqente assoreamento dos canais e
alteraes no regime hidrolgico dos rios devem ser alvo de manejo imediato.
No restante da plancie, as reas de fazendas manejadas pela pecuria
extensiva causam impactos mais localizados, preocupando apenas o avano
das queimadas para a pecuria pantaneira na regio do baixo Pantanal.
Sustentabilidade Econmica e Bem-Estar Humano
A economia possui diversos indicadores de desempenho utilizados para medir
sua capacidade de sustentao segundo as regras de mercado vigentes, com
destaque para o Produto Interno Bruto (PIB). Todavia, a viso de
sustentabilidade econmica est mudando. As empresas e o mundo dos
negcios esto passando por transformaes profundas, que implicam
mudanas nas formas de sua avaliao. Nesse sentido, economistas de
diversas instituies financeiras vm recomendando que se esquea o PIB.
Novos indicadores tm sido propostos para uma avaliao sistmica da
economia e sua capacidade indutora de bem-estar humano.

97

Quadro 9 - Avaliao das presses ambientais atuais exercidas pelas diferentes fontes de presso sobre as reas Frgeis ou com necessidades
de Recuperao, por Regio da BAP.
Regies da BAP

Objetivo Manejo

PIS

Plancie

Planalto

AGR

Coxim

FRAGIL

Leverger

FRAGIL

Leverger

RECUPERAO

Alto Sao Lourenco

FRAGIL

Barra dos Bugres

FRAGIL

Barra dos Bugres

RECUPERAO

Alto Paraguai

FRAGIL

Cuiaba

FRAGIL

Cuiaba

RECUPERAO

Aquidauana

MANEJO

Coxim

MANEJO

Baixo Pantanal

MANEJO

Leverger

MANEJO

Alto Pantanal

MANEJO

Alto Pantanal

RECUPERAO

Nveis de Impactos Ambientais:

g Muito Alto

PEC

g Alto

MIN

EST

URB

TUR

HDV

g Moderado g Baixo g Muito Baixo

PSE

Risco

Quadro 10 - Avaliao das condies ambientais atuais dos componentes e processos chave dos ecossistemas nas reas Frgeis ou com
necessidades de Recuperao, por Regio da BAP.
Regies da BAP

Objetivo Manejo

Solos -

Plancie

Planalto

Habitat

Coxim

FRAGIL

Leverger

FRAGIL

Leverger

RECUPERAO

Alto Sao Lourenco

FRAGIL

Barra dos Bugres

FRAGIL

Barra dos Bugres

RECUPERAO

Alto Paraguai

FRAGIL

Cuiaba

FRAGIL

Cuiaba

RECUPERAO

Aquidauana

MANEJO

Coxim

MANEJO

Baixo Pantanal

MANEJO

Leverger

MANEJO

Alto Pantanal

MANEJO

Alto Pantanal

RECUPERAO

Nveis de Impactos Ambientais:

g Muito Alto

Fluvial

g Alto

Risco
Fogo

Sedim

Regime

Pesticida

Poluio

Exticas

Estoques

g Moderado g Baixo g Muito Baixo

99

O Frum Econmico Mundial tem focalizado a Competitividade (instituies, infraestrutura, macroeconomia, sade, educao e eficincia de mercado) e, nesse
quesito, o desempenho do Brasil ainda insuficiente (4,7). Para o International
Institute for Management Development (IMD), o importante a Eficincia
(desenvolvimento econmico, atuao do governo, infra-estrutura cientfica e
tecnolgica, atuao empresarial), em que o Brasil tem mostrado desempenho
bastante insipiente (1,5). O Banco Mundial tem baseado suas avaliaes em dois
ndices: Doing Business ou Ambiente de Negcios (impostos, burocracia, legislao
e acesso ao crdito), com m avaliao para o Brasil (3,1), e Economia do
Conhecimento (educao, ambiente empresarial, interao digital e inovao), em
que o Brasil mostra melhor desempenho (5,5). O Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) tem centrado suas atenes no clculo do ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), que mede a capacidade do desenvolvimento
econmico em gerar qualidade de vida, estimada por avanos na educao, sade e
renda da sociedade, com desempenho moderado para o Brasil. A ONU (2005), com
a Avaliao Ecossistmica do Milnio (AM), estabeleceu vnculos diretos entre os
ecossistemas, o desempenho econmico e o bem-estar humano, por meio dos
Servios Ecossistmicos (produo, suporte, regulao e cultura) e lanou os oito
Desafios de Desenvolvimento do Milnio (pobreza, educao, eqidade, sade
infantil, materna e controle de doenas e pandemias, sustentabilidade ambiental e
cooperao parcerias).
Em outra iniciativa interessante, a organizao inglesa AcountAbility e a brasileira
Fundao Dom Cabral investigam as condies atuais e tendncias de
sustentabilidade das empresas, em um mundo onde as desigualdades econmicas e
sociais so abundantes e no param de crescer, em que os maiores desafios para o
desenvolvimento da humanidade passam pelo resgate do enorme passivo social e
ambiental gerado pelo atual modelo econmico, que configuram os oito Desafios do
Milnio

(ONU, 2000). Nesse sentido, com base em 31 indicadores de

sustentabilidade, avaliam o desempenho das empresas brasileiras como moderado

(53,5% dos desafios j incorporados aos objetivos ou s aes estratgicas das
empresas) e apontam a falta de articulao interinstitucional (26,5%) e a baixa
relevncia do tema para a estratgia de negcios atuais (16%) como os maiores

obstculos. Os principais resultados comprovam uma forte relao entre o grau de

responsabilidade social das empresas de um pas e a competitividade nacional.
Nesta nova viso, o desempenho ainda tmido da economia brasileira cria um novo
contexto para a avaliao do sucesso econmico da Regio Centro Oeste e, por
conseguinte, da BAP. Muito embora a maioria dos novos indicadores de
sustentabilidade ainda no esteja disponvel nas escalas regionais e sub-regionais
adotadas neste trabalho, foi possvel utilizar o ndice de Eficincia Econmica (IEE)
desenvolvido no mbito do Zoneamento Scio-Econmico-Ecolgico do Estado de
Mato Grosso (ZSEE, 2005) e calcul-lo para as 13 Regies desta Avaliao
Ambiental Estratgica da BAP. Alm disso, com base nos dados relativos
economia primria, secundria e terciria, foram calculados o ndice de Diversidade
Econmica e o ndice de Eqidade Econmica intra-regional para cada uma das 13
Regies supracitadas, bem como o ndice de Conectividade Econmica Regional,
com base nas relaes de troca e dependncia de servios, que reflete o grau de
dinamismo entre as diferentes cidades-plo da BAP, estimado pelo PCBAP (1997).
Cumpre ressaltar que eficincia, diversidade, eqidade e conectividade so
princpios

orientadores

de

sustentabilidade

ambiental

recomendados

internacionalmente para embasar as anlises de sustentabilidade em todas as suas

dimenses (ONU, 2000; Capra, 2005).
Para avaliar o bem-estar humano na BAP, foram utilizados dois ndices: o IDH
(ndice de Desenvolvimento Humano) e o ICQV (ndice de Condio e Qualidade de
Vida), desenvolvidos no mbito do Zoneamento Scio-Econmico-Ecolgico do
Estado de Mato Grosso (ZSEE, 2005). O ICQV agrega cinco indicadores: Taxa de
Mortalidade Infantil, Renda, Taxa de Alfabetizao e Escolaridade, Indicador de
Habitabilidade ou Indicador das Condies de Saneamento do Domiclio e um
indicador referente ao plo urbano, visando comparar as caractersticas de cada
cidade do Estado, quanto aos equipamentos e infra-estrutura urbana. Neste
trabalho, o ICQV e o IDH foram calculados para as 13 Regies dessa Avaliao
Ambiental Estratgica da BAP.
Enquanto o foco das anlises de sustentabilidade ambiental foi direcionado para as
reas protegidas, reas prioritrias para a conservao e espaos produtivos noconsolidados, as anlises relativas sustentabilidade econmica e ao bem-estar

102

humano concentraram-se nos espaos produtivos consolidados da zona rural (de

onde provm a maior parte da produo da economia primria da BAP) e nos
espaos urbanos (centradas nos setores secundrio e tercirio da economia regional
e que concentram cerca de 80% da populao humana da BAP).
Eficincia e Desigualdades na Economia de Commodities
A economia e, especialmente, a pauta de exportaes da BAP, est concentrada em
commodities,

principalmente

em

produtos

agropecurios.

Com

elevada

produtividade agrcola e com condies favorveis de solo e gua, a economia do

planalto da BAP bastante competitiva dentro da porteira, mas padece de grandes
restries logsticas para alcanar os mercados consumidores, como mostra o
Quadro 8. Como diz a Carta do IBRE da Conjuntura Econmica, imbatvel em
produtividade, nossa agricultura desperdia grande parte do seu impressionante
diferencial competitivo pelos gravssimos problemas logsticos do pas (FGV, 2005).
Alm da carncia e deteriorao do sistema de transporte rodovirio, a regio no
conta com uma rede estruturada e eficiente de transporte hidrovirio de carga; as
hidrovias so ainda incipientes e os terminais porturios de baixa expresso,
operando abaixo da capacidade e com custos operacionais elevados. Da mesma
forma, o sistema ferrovirio, que pode vir a ter papel importante no movimento de
carga regional, ainda deficiente e incompleto.

103

Quadro 11 - Avaliao das condies sociais e econmicas atuais na BAP.

Dimenso Social

Dimenso Econmica

Descrio

Avaliao

Descrio

Avaliao

Educao deficiente

Falta de infra-estrutura para a g

produo

Falta de controle social nas g

Falta

tomadas de deciso

profissional dos produtores

g

Perdas culturais
Condies

de

vida g

de

capacitao g

Diversidade da produo

Eqidade intra-regional

inadequadas (IDH e ICQV)

Conflitos pelo uso da gua

Perdas econmicas

xodo rural

Altos custos da produo

Eventos crticos

Eficincia

Conectividade

Desmembramento

das g

fazendas pantaneiras
Nveis de Impactos Ambientais: g Muito Alto

g Alto

g Moderado g Baixo

g Muito Baixo

Alm da carncia e deteriorao do sistema de transporte rodovirio, a regio no

conta com uma rede estruturada e eficiente de transporte hidrovirio de carga; as
hidrovias so ainda incipientes e os terminais porturios de baixa expresso,
operando abaixo da capacidade e com custos operacionais elevados. Da mesma
forma, o sistema ferrovirio, que pode vir a ter papel importante no movimento de
carga regional, ainda deficiente e incompleto.
Quanto energia eltrica, a regio auto-suficiente, mas registra problemas de
distribuio em diversos pontos do seu territrio, principalmente em rea de
expanso da fronteira agrcola (particularmente em Mato Grosso).

104

A evoluo rpida da expanso econmica nas reas consolidadas no planalto da

BAP e a introduo de inovaes tecnolgicas que exigem recursos humanos cada
vez mais especializados contrastam com a capacidade que a regio oferece de mo
de obra qualificada. Essa deficincia da capacidade tcnica e profissional da fora
de trabalho aumenta quando se trata de novas atividades econmicas que permitem
uma diversificao da estrutura produtiva, como o turismo, a indstria e os servios
avanados. Por outro lado, o nvel de escolaridade modesto, apenas superior
mdia nacional, assim como a persistncia do analfabetismo constituem obstculos
a uma rpida qualificao da mo-de-obra regional. Esse estrangulamento pode
representar um impedimento manuteno ou aumento da competitividade da
regio, particularmente quando se trata de diversificao da estrutura produtiva e
adensamento das cadeias produtivas.
Apesar de sinais incipientes de diversificao da estrutura produtiva, acompanhados
de beneficiamento de produtos agropecurios, o dinamismo dessa economia ainda
decorre fundamentalmente do setor primrio, principalmente da moderna agricultura
de gros e da pecuria de corte. bastante limitada a diversificao produtiva e o
adensamento das cadeias produtivas, com baixa agregao de valor aos produtos.
Alm do crescimento da participao da agropecuria no PIB regional, registrado
nos ltimos anos, a estrutura do setor industrial tambm evidencia uma grande
concentrao em poucos gneros e, no geral, de valor agregado.
Embora os dados disponveis sejam imprecisos, a regio apresenta um percentual
significativo de atividades informais, que reflete ralaes de trabalho precrias. O
percentual de pessoas classificadas como integrantes de atividades informais na
regio muito alto, embora haja um movimento de formalizao das relaes de
trabalho nas atividades urbanas. De fato, se, em 1992, cerca de 50% do total das
pessoas ocupadas estavam na situao de informalidade, em 2003 esse percentual
caiu para 44,2%. Esta diminuio ocorreu, principalmente, no setor tercirio: a
participao das pessoas com relaes informais, no total, era de 49,5% de pessoas
ocupadas na atividade, em 1992, e passou para 41%, em 2003. Por outro lado, a
posio geogrfica do Centro-Oeste, com grande faixa de fronteira com os pases
andinos, parece ter levado a um crescimento das atividades ilegais na regio,

105

constituindo uma espcie de economia da contraveno que se amplia tambm em

todo o Pas.
Quanto s perdas econmicas e sociais, esse tema foi considerado crtico na BAP,
em razo, especialmente, das inundaes no controladas, que determinam a
reduo das reas produtivas, problema tpico dos arrombados, ativos geradores
de perdas econmicas. O mesmo se d em virtude da inundao de propriedades
produtivas na plancie. Esse um fenmeno importante e sazonal que requer
medidas bsicas, como o mapeamento detalhado das reas inundveis, com
vinculao probabilstica, permitindo que os empreendedores sejam adequadamente
informados dos riscos relacionados aos investimentos em determinadas reas e
estejam dispostos a assumi-los.
Da mesma forma, o crescimento desordenado das cidades e a migrao da
populao tradicional, que deixa a BAP em busca de oportunidades em outras
regies, esto relacionados ao tema. Nesse caso, as perdas econmicas e sociais
so diretas, uma vez que se reduz a fora potencial de trabalho e desenvolvimento,
que reside no ser humano. Isso demonstrado pelo fato de os ncleos urbanos da
regio no terem sido capazes de absorver as perdas da populao rural, conforme
estatsticas do IBGE apresentadas anteriormente. Problemas na economia
pesqueira na BAP tm resultado na diminuio da renda de parte da populao
direta e indiretamente vinculada ao mercado pesqueiro. Observe-se que esta
questo se vincula tambm desarticulao de polticas pblicas e, mais
profundamente, ao nvel social e educacional das populaes.
O turismo desordenado e informal inviabiliza investimentos em infra-estrutura
adequada e na capacitao tcnica dos empregados do setor. Alm das perdas de
receitas potenciais, decorrentes de uma demanda por turismo no atendida, outras
perdas econmicas ocorrem em funo dos impactos gerados pela populao
flutuante ligada ao turismo, que vo desde a contaminao das guas por resduos
slidos e lquidos, at a instabilidade das margens dos rios provocada pela forma de
navegao.
Problemas como o da gradativa reduo da biodiversidade, da perda de solo, do
impacto urbano sobre a qualidade da gua promovem perdas econmicas e sociais,
com a gerao de passivos ambientais cuja reverso , normalmente, bastante

106

onerosa e, na falta de rgos ambientais atuantes, geralmente so ignorados,

potencializando os impactos j instalados.
Finalmente, cabe citar que a minimizao das perdas econmicas e sociais que j se
manifestam impem a imediata implantao de polticas pblicas que incentivem as
atividades econmicas locais, incrementem a fiscalizao ambiental e viabilizem um
modelo econmico voltado para uma sustentabilidade da BAP.
Essa avaliao econmica se reflete em propores distintas nas diferentes regies
adotadas nessa Avaliao Ambiental Estratgica para a BAP, como mostra a Figura
4. Uma anlise integrada demonstra que a economia da BAP melhora em eficincia
e conectividade, mas padece de baixa diversidade e expressiva desigualdade intraregional. Considerando-se todos os indicadores em conjunto, a Regio de Coxim foi
a que apresentou os melhores ndices de desempenho, enquanto que Porto
Murtinho e Baixo Pantanal registraram graves nveis de sustentabilidade econmica.
As demais regies apresentam-se em estado de alerta, com nveis levemente
superiores em Bugres, Apa e Aquidauana em relao s demais regies do mesmo
agrupamento.
Benefcios para Poucos
Os resultados sociais da economia de commodities do planalto da BAP so
insuficientes para justificar a degradao ambiental que hoje se identifica na regio.
Todavia, a avaliao do bem-estar humano traduzida pelo IDH melhor que aquela
demonstrada pelo ICQV, demonstrados no Quadro 8 e Figura 4. De um modo geral,
em 1991 a BAP apresentava IDH em torno de 0,65 +- 0,03, considerado de nvel
intermedirio em uma escala de 0 a 1, e ICQV muito baixo, 17,54 +- 3,75, em uma
escala de 0 a 100 pontos. A boa nova que ambos os indicadores melhoraram em
2000: IDH (0,74 +- 0,03) e ICQV (25,55 +- 3,93).
Chama a ateno, ainda, o nvel de desigualdade social entre as diferentes regies
da BAP. A Regio do Baixo Pantanal, onde se encontra a cidade de Corumb MS,
apresentou os melhores ndices de bem-estar humano, seguida de perto pelas
regies de Alto So Loureno, Cuiab e Alto Paraguai, que abrangem,
respectivamente, as cidades-plo de Rondonpolis, Cuiab Vrzea Grande e

107

Tangar da Serra. Em todas as demais regies, o bem-estar humano apresentou

nveis muito crticos demonstrados na figura a seguir.
Figura 14 Sustentabilidade e Bem-Estar

Dos 82 municpios de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, apenas 05 no

apresentaram melhoria no ICQV. Os 77 restantes apresentaram melhoria no ICQV
com alterao ou no de sua classe. Dos cinco municpios, Jardim/MS se manteve
com o mesmo valor de ICQV, 27, e quatro tiveram seus ndices reduzidos: Porto
Estrela/MT baixou de 16 para 13; Tangar da Serra/MT de 29 para 27; Nova
Brasilndia/MT de 17 para 15 e Jangada/MT de 17 para 13.
Avaliando-se o ICQV mdio da BAP de Mato Grosso, em 1991 foi de 19,11 (baixo),
tendo como valores mdios para as Sub-bacias do Rio Cuiab 18,92 (muito baixo);
Rio So Loureno 20,76 (baixo) e Rio Paraguai 17,66 (muito baixo). J no ano de
2000, o ICQV mdio para a BAP/MT foi de 26,08 (baixo), tendo como valores mdios
para as Sub-bacias do Rio Cuiab 27,3 (baixo); Rio So Loureno 26,15 (baixo) e
Rio Paraguai 24,79 (baixo). Comparando-se o ICQV mdio da BAP/MT de 1991
(19,11) com a de 2000 (26,08), pode-se observar um aumento de 36,47% no valor
do ndice, entretanto sua classificao se mantm a mesma (ICQV 19 a 29 baixo).
108

Avaliando-se o ICQV mdio da BAP de Mato Grosso do Sul, em 1991 foi de 17,42
(muito baixo), tendo como valores mdios para as microrregies do Baixo Pantanal
de 23 (baixo); Bodoquena 18,25 (muito baixo); Alto Taquari 16,25 (muito baixo);
Aquidauana 15,5 (muito baixo) e Campo Grande 14,14 (muito baixo), j no ano de
2000, o ICQV mdio da BAP/MS foi de 25,89 (baixo), tendo como valores mdios
para as microrregies do Baixo Pantanal de 29,66 (baixo); Bodoquena 24,12 (baixo);
Alto Taquari 29,25 (baixo); Aquidauana 24,0 (baixo) e Campo Grande 22,42 (baixo).
Comparando-se o ICQV mdio da BAP/MS de 1991 (17,42) com a de 2000
(25,89%), pode-se observar um aumento de 48,62%, com alterao da classificao
de muito baixo (menor ou igual a 18) para baixo (19 a 29).
Sustentabilidade Institucional
A dimenso institucional foi avaliada com base nos dados fornecidos pela Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais MUNIC, realizada a cada dois anos em todos
os municpios brasileiros (IBGE, 2002). Em sua terceira edio, a MUNIC-2002
investigou informaes referentes ao aparato institucional, ao planejamento pblico,
s finanas pblicas municipais, aos programas sociais desenvolvidos pela
administrao pblica local e, ainda, sobre a oferta de servios pblicos e de infraestrutura urbana. Tambm foram coletadas informaes que permitem produzir um
quadro geral sobre o meio ambiente no mbito municipal. Os temas abordados na
pesquisa versam sobre a estrutura administrativa na rea de meio ambiente, a
articulao institucional, o andamento da Agenda 21 local, a origem dos recursos
financeiros especficos para o meio ambiente, a existncia de legislao ambiental
municipal, as aes de carter ambiental efetivamente praticadas e a existncia de
unidades municipais de conservao da natureza. Efetuou, ainda, um diagnstico do
meio ambiente local a partir da percepo do gestor ambiental municipal. Neste
particular, a pesquisa levantou o estado atual do meio ambiente municipal, as
presses que atuam na sua degradao e as respostas que o poder pblico dispe
para fazer frente aos problemas apontados.
Os municpios e a gesto ambiental na BAP: estrutura e articulao institucional

A Lei Federal 6.938, de agosto de 1981, que estabelece as bases para a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, ao criar o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, dispe sobre a articulao e responsabilidade de seus rgos
109

competentes nos trs nveis da Federao. Na esfera municipal, so componentes

do SISNAMA os rgos ou entidades locais responsveis pelo controle e
fiscalizao das atividades que degradam o meio ambiente. A partir do marco legal
estabelecido pela Constituio Federal de 1988, multiplicaram-se os municpios
dotados de rgos ambientais (rgos Municipais de Meio Ambiente OMMAs),
alguns dos quais instituram suas polticas municipais de meio ambiente como um
dos mecanismos do poder pblico local para definir diretrizes e estabelecer normas,
na forma de lei, que regulamentem as questes ambientais locais (Affonso, 2000).
Os resultados do Suplemento de Meio Ambiente da Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais - MUNIC revelam a existncia de OMMAs de vrios formatos
organizacionais nas diferentes instncias de governo. Conforme ilustra a Figura 5,
apenas cerca de 1,5 % dos municpios da BAP possuam, em 2002, secretarias
encarregadas exclusivamente de meio ambiente, enquanto, em 16% dos municpios,
a questo ambiental era tratada em secretarias conjuntas com outras reas e, ainda,
em 34% dos municpios a questo ambiental foi instituda no interior de
organizaes

pr-existentes,

unidades

administrativas

subordinadas

e/ou

associadas a outras secretarias, departamentos ou rgo similar. Merece destaque a

grande quantidade de municpios nos quais as questes ambientais estavam
vinculadas s pastas do Turismo (44%, sobretudo em Alto Paraguai e Alto Taquari) e
Agricultura (34%, sobretudo em Alto Pantanal, Leverger e Aquidauana). As vrias
formas de organizao pesquisadas incidem em diferentes graus nas diversas
regies da BAP. Considerando-se todos os tipos, em conjunto, as regies de
Cuiab, Alto Pantanal e Alto Taquari (100% dos municpios com OMMAs)
contrastam totalmente com as regies de Apa e Porto Murtinho (com departamentos
ou assessorias de meio ambiente ligadas s Secretarias de Planejamento e/ou
Indstria). Cumpre salientar que, em mdia, a estrutura organizacional para meio
ambiente na BAP (52% dos municpios com OMMAs) estava nitidamente atrasada
em relao situao dos prprios Estados de Mato Grosso (81%) e Mato Grosso
do Sul (78%), da Regio Centro-Oeste (79%) e do Brasil (68%).

110

Figura 15 Estrutura Municipal em Meio Ambiente

Algumas questes ambientais extrapolam as fronteiras de um municpio e

condicionam a eficcia da soluo participao conjunta de municpios que
compartilham o mesmo problema. A ao cooperada entre os entes federados deve
ser disciplinada por normas a serem institudas por lei complementar, conforme
disposto na Constituio Federal de 1988, Artigo 23, Pargrafo nico. A disposio
para colaborar tem se concretizado em diversos temas relacionados recuperao e
conservao de recursos naturais. A ao cooperada favorece o uso eficiente de
recursos pblicos e o resultado final acaba demandando menor volume de gastos
financeiros, tcnicos e administrativos. Conselhos, convnios, consrcios e comits
de bacias hidrogrficas so mecanismos que possibilitam respostas a estas
mltiplas demandas e oportunidades (IBGE, 2002).
Conselhos

so

instncias

colegiadas,

compostas

por

representantes

de

organizaes pblicas civis e de interesse pblico e privado. Dotados de misso

deliberativa ou consultiva, os Conselhos Municipais de Meio Ambiente - CMMAs
promovem novas relaes entre estado e sociedade para o tratamento das questes

111

ambientais e estabelecem uma instncia de articulao e negociao entre

interesses diversos de setores organizados. Os conselhos deliberativos podem ser
instrumento de descentralizao administrativa. Os resultados do Suplemento de
Meio Ambiente mostram que, em 2002, 55% dos municpios da BAP tinham CMMA,
a maior parte dos quais, de carter deliberativo.
A Constituio Federal de 1988 consagrou e fortaleceu a ao descentralizada
prevista desde a instituio do SISNAMA, em 1981. Dessa forma, os municpios
podem estabelecer sua prpria agenda de prioridades ambientais, ou mesmo
compartilhar responsabilidades em condies de autonomia, cooperao e
complementaridade com os demais entes federados. A transferncia de atribuies
deve ser formalizada por meio de acordos individuais entre a Unio e os municpios,
ou entre os estados e os municpios (IBGE, 2002). O Suplemento de Meio Ambiente
da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC contemplou apenas a
transferncia de atribuies do estado para o municpio e seus resultados revelam
que apenas 2% do total de municpios possuam, em 2002, protocolo de
transferncia de atribuies com o rgo ambiental de seu estado.
Recursos financeiros para a gesto ambiental municipal

Embora os instrumentos de gesto ambiental tenham se consolidado a partir da

implementao

de

mecanismos

de

comando

controle

(legislaes

regulamentaes ambientais), multiplicaram-se as discusses sobre os usos de

instrumentos econmicos (impostos, subsdios, sistemas de depsito-reembolso,
licenas negociveis) e sobre a criao de fundos especficos para o meio ambiente,
especialmente diante do crescente desafio relacionado reduo dos gastos
governamentais e busca de eficincia econmica. Esse um longo processo que
depende, ainda, de articulao e de consensos entre os governos, a iniciativa
privada e a sociedade civil, para que sejam apropriados de forma mais consistente
pelas polticas pblicas voltadas para a promoo do desenvolvimento sustentvel
(IBGE, 2002).
importante reafirmar que nem sempre so do conhecimento do gestor ambiental
as fontes dos recursos financeiros recebidos para o meio ambiente, assim como os
respectivos valores. Os resultados da pesquisa mostram que 77% dos gestores
ambientais que informaram o recebimento do ICMS Ecolgico desconheciam o valor

112

recebido. Sinteticamente, o ICMS Ecolgico pode ser definido como um instrumento

de incentivo econmico de gesto ambiental, com o objetivo de compensar
financeiramente os municpios que apresentam e criam reas destinadas
especificamente conservao e preservao do meio ambiente. Da mesma
maneira, o instrumento premia outras melhorias ambientais, como investimentos em
saneamento bsico em reas urbanas. A adoo de critrios ambientais pelos
governos estaduais para o repasse de parte dos recursos financeiros advindos do
recolhimento do ICMS representa uma importante estratgia para estimular a gesto
sustentvel dos processos econmicos e para garantir qualidade de vida da
populao.
Os resultados do Suplemento de Meio Ambiente mostram que apenas 7,6 % dos
municpios da BAP se beneficiaram da compensao ambiental, nenhum dos quais
soube informar o valor recebido. Os maiores percentuais de municpios beneficiados
encontravam-se nas regies de Alto Pantanal (67%), Alto Taquari (20%) e Cuiab
(12,5%). A primeira iniciativa legal que institui o mecanismo de compensao
ambiental surgiu em 1987, com a publicao da Resoluo Conama 010/1987, mas
esse mecanismo s ganhou fora com a publicao da Lei Federal no 9.985, de 18
de julho de 2000, a qual definiu, em seu Artigo 36, a finalidade de reparao dos
danos ambientais causados pela destruio de florestas e outros ecossistemas, no
se referindo mais a obras de grande porte mas a empreendimentos de relevante
impacto ambiental. Em 22 de agosto de 2002, o Decreto no 4.340 regulamentou
alguns artigos da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC,
dentre eles o Artigo 31, que versa sobre o tema. No mbito estadual, alguns estados
j publicaram leis, decretos e resolues sobre compensao ambiental, segundo o
contexto do Artigo 36 da Lei n. 9.985, destacando-se as iniciativas dos Estados de
Minas Gerais, So Paulo, Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Cear (IBGE, 2002).
As informaes mostram, ainda, que a vinculao dos recursos provenientes de
mecanismos de comando e controle, tais como multas e licenas ambientais,
insignificante, assim como praticamente inexistente o uso de instrumentos
econmicos como fonte de recursos para o meio ambiente. Diante do quadro
desfavorvel, no que diz respeito ao recebimento pelos municpios de recursos
financeiros especficos para o meio ambiente, urge o aperfeioamento dos atuais

113

instrumentos de gesto ambiental e dos marcos legais existentes para melhor

fomentar a Poltica Nacional de Meio Ambiente.

114

Consulta Sociedade
A Avaliao Ambiental Estratgica da BAP assumiu, como elemento norteador de
sua construo, a nfase na sustentabilidade e a perspectiva de identificao exante das demandas e anseios locais e das perspectivas de desenvolvimento para
essa Regio. Como visto anteriormente na discusso sobre o mtodo da AAE, um
elemento indispensvel nessa Avaliao o da participao da sociedade. Dessa
forma, o processo de AAE da BAP no poderia abster-se do contato com os diversos
segmentos da sociedade que habita essa Regio, lanando mo de tcnicas
participativas. A perspectiva que orientou a consulta foi aquela de considerar que
quem reside na Regio do Pantanal detm conhecimentos que podem melhor
direcionar todas as etapas do processo de AAE, principalmente as etapas do
diagnstico e da cenarizao.
Com

essa

perspectiva

para

AAE,

procurou-se

despertar

nos

grupos

representantes dos segmentos sociais locais o empowerment, que se traduz como

um sentimento de pertencimento. O 'empowerment traz uma perspectiva de
aumento da participao dos grupos de presso com interesses na formulao e
implementao das polticas pblicas; so articulaes endgenas em um sistema
que busca o bem estar coletivo. As polticas sociais so as que mais tm envidado
esforos para a introduo de um movimento participativo, na forma de
empoderamento dos movimentos sociais, o que tem provocado uma maior
transparncia na aplicao dos recursos pblicos.
Como tambm discutido anteriormente, para a Avaliao Ambiental Estratgica,
ainda no existem conceitos plenamente consolidados e seus delineamentos e
mtodos ainda esto em construo, como pode ser observado em diversas
iniciativas de que se tem conhecimento, at mesmo na prpria regio pantaneira.
Tendo em considerao esse contexto, os pesquisadores e tcnicos envolvidos
nesta AAE da BAP assumiram que a participao da sociedade no processo era
elemento imprescindvel e empenharam-se no sentido de que essa participao
acontecesse.

115

Quatro oficinas de consulta sociedade foram realizadas nos municpios de Cuiab,

Campo Grande, Cceres e Corumb, respectivamente nos dias 21, 28, 29 e 30 de
maro de 2007. Para a conduo dessas oficinas, uma questo se apresentou
desde o incio: a necessidade de que a AAE da BAP adotasse um conceito para
esse processo.
A AAE aplicada em processos de planejamento e gesto territorial, envolvendo
atores pblicos e privados, com o objetivo de que as dimenses ambiental, social,
econmica e institucional sejam consideradas e integradas s polticas pblicas e
em seus decorrentes programas e planos de desenvolvimento.
O conceito acima foi utilizado nas quatro oficinas de consulta sociedade acima
referida. Outros conceitos e esclarecimentos foram necessrios aos participantes
das oficinas, representantes de diversos segmentos da sociedade que vive e
depende do Pantanal. As informaes contidas no presente texto o resultado das
discusses realizadas nas quatro oficinas de consulta sociedade.
Os principais produtos das consultas sociedade resultaram da utilizao de dois
processos metodolgicos:
a) Aplicao da tcnica de jogo de atores para avaliao da arena de
embates de um sistema social, para entendimento do contexto de
atores e foras sociais, bem como do processo de formao de
conflitos e alianas;
b) Aplicao de mtodos e tcnicas de consulta sociedade, com vista
obteno de variveis que iriam compor o diagnstico e os cenrios
para a Regio da Bacia do Alto Paraguai.
Durante as oficinas, foram utilizadas tcnicas de mobilizao e mediao e um
roteiro de discusses em grupos, com e posterior discusso plenria para
consolidao das idias geradas. A consulta sociedade utilizou modelos de
obteno de variveis que amparam a elaborao do diagnstico e cenrios da
Avaliao Ambiental Estratgica da BAP. As oficinas foram divididas em duas partes
principais, sendo, a primeira, relacionada viso da situao atual e, a segunda,
viso prospectiva, ou seja, qual a expectativa dos atores em relao ao futuro da
grande Regio do Pantanal.

116

Figura 16 Discusso em um dos grupos nas consultas sociedade

Com o apoio do mtodo MACTOR, de Michel Godet, foram elaboradas as matrizes

bsicas do clculo da anlise de jogo de atores, que apoiaram a elaborao de
grficos, os quais indicam as tendncias de alianas e conflitos dos atores. A partir
das matrizes das posies dos atores, obteve-se, como produto, o mapeamento do
total de convergncias e divergncias entre os diversos atores.
A consulta feita sociedade mantm duas partes principais em sua estrutura, a
anlise da situao atual e futura do Pantanal e a anlise do jogo de atores.
Identificao dos Atores
Os atores foram classificados em nove categorias, conforme Quadro 1. Procurou-se
preservar, nessa classificao, os grupos com as mais provveis alianas na grande
Regio do Pantanal (planalto e plancie).

Uma preocupao sempre presente

durante as consultas sociedade foi o privilgio da diversidade do quadro de atores.

A anlise do jogo de atores baseou-se em 117 questionrios aplicados durante as
oficinas de consulta sociedade.

117

Quadro 12 Classificao dos atores participantes da consulta sociedade

A1

COMUNIDADES INDGENAS
OUTRAS

COMUNIDADES

(ribeirinhos,

A2

lderanas de bairro, dentre outros).

A3

RGOS AMBIENTAIS/PODER EXECUTIVO

pescadores,

quilombolas,

OUTROS RGOS/PODER PBLICO (secretarias municipais e estaduais

de sade, produo, turismo, segmentos militares, vereadores, dentre
A4

outros).

A5

ONGs (ambientais e sociais)

A6

RGOS DE PESQUISA/UNIVERSIDADES

A7

REPRESENTAES ECONMICAS AGROPECURIA

A8

OUTRAS REPRESENTAES ECONMICAS

OUTROS

A9

SEGMENTOS

DA

SOCIEDADE

CIVIL

ORGANIZADA

(representaes de classe, clubes de servios, dentre outros).

Com a aplicao da tcnica de jogo de atores, foi possvel mapearem-se os conflitos

e alianas entre os diversos grupos de atores. A aplicao de um questionrio com
46 objetivos genricos possibilitou que fosse extrada uma mdia da posio dos
atores classificados nos diversos grupos, em que se verificou a perspectiva da
formao de dois grandes ncleos antagnicos: os ambientalistas e um grupo
essencialmente desenvolvimentista. Os conflitos potenciais, verificados na forma de
divergncias, concentravam-se, principalmente, entre os representantes dos
segmentos econmicos, notadamente os da agropecuria, e os segmentos
ambientalistas.
A figura a seguir representa um mapeamento geral das convergncias dos atores.
Verificaram-se agrupamentos de alianas entre os atores ribeirinhos e comunidades
tradicionais e entre Organizaes No Governamentais (ONGs) e institutos de
pesquisa. Os representantes indgenas alinham-se com este grupo e mantiveram
posies igualmente convergentes com os demais atores, porm com alianas
tnues com os segmentos econmicos. Os rgos ambientais apresentaram
maiores convergncias com o agrupamento das comunidades e rgos de pesquisa
e menores, com os atores dos segmentos econmicos. Isolaram-se, com o menor
nmero de alianas, os representantes da sociedade civil. Os representantes dos

118

outros segmentos do poder pblico apareceram em posies igualmente

convergentes com quase todos os demais atores, embora, com ligaes mais sutis,
tambm com os atores dos segmentos econmicos. Configuraram-se, portanto, dois
blocos, que podem representar foras com objetivos comuns no jogo de atores
sendo, de um lado, os grupos dos segmentos econmicos e, de outro, ONGs,
institutos de pesquisa e comunidades.

Figura 17 - Mapeamento geral de convergncias

A anlise do mapeamento das divergncias permite avaliar-se o potencial de

conflitos entre os diversos atores da arena pantaneira. Percebe-se que esses
potenciais se concentraram, prioritariamente, nos objetivos dos representantes de
segmentos econmicos agropecurios. No se observaram divergncias entre os
atores: comunidades, ONGs e institutos de pesquisa/universidades, reforando uma
perspectiva de unio entre eles na defesa de objetivos comuns. Tambm no foram
observadas divergncias entre esses grupos e os rgos ambientais.

119

Figura 18 - Mapeamento geral de divergncias dos atores

Atores importantes na arena de embates do Pantanal deixaram de ser considerados

na presente anlise. Embora os convites tenham sido cuidadosamente pensados
para contemplar uma ampla representatividade dos atores atuantes na Regio,
algumas representaes deixaram de ser atingidas de forma efetiva. Na anlise para
a cenarizao, foi necessrio considerar-se a tendncia de aumento do poder de
barganha para os atores exgenos como, por exemplo, global players e rgos
reguladores internacionais.
Pelas consultas, foi possvel uma anlise multidimensional da viso dos atores.
Trata-se de uma leitura do contedo das dimenses, com foco no discurso dos
atores. A leitura tornou-se possvel pela distribuio dessas pessoas durante o
trabalho em grupos das oficinas. Elas foram posicionadas segundo suas afinidades
com os temas, ou seja, os representantes de ONGs e rgos ambientais
participaram na dimenso ambiental, enquanto os atores advindos de segmentos da
economia foram para a dimenso econmica, sendo respeitada a mesma lgica nas
demais dimenses.
Viso Ambiental
De forma geral, os atores expressaram viso ambientalista, entretanto transitando
entre o preservacionismo e conservacionismo. Como se ver adiante, na anlise de

120

jogo de atores, as organizaes no governamentais presentes na Regio

expressam divergncias com os segmentos econmicos e, at mesmo, com
segmentos governamentais, quanto ao processo de desenvolvimento, gesto e
manejo do ecossistema pantaneiro.
Um sentimento recorrente em todas as dimenses foi o de que existe
desconhecimento, por parte de quem est fora da Regio, acerca da verdadeira
realidade do Pantanal. Reflete uma percepo coletiva de ignorncia acerca do
estilo de vida do pantaneiro. Essa questo aparece fortemente na dimenso
ambiental, sobretudo no que se refere adaptao do planejamento e gesto
ambientais s particularidades da Regio.
possvel identificar-se no discurso geral dos atores dessa dimenso, questes
como a gesto de bacias e a conectividade e ampliao das unidades de
conservao, as quais se chocam com sugestes de explorao econmica de
espcies nativas e integrao econmica das alternativas extrativistas, como a
minerao e a pesca.
O foco das preocupaes, na dimenso ambiental, a gua. So freqentes as
menes sobre questes de gesto de bacias hidrogrficas e crticas forma de
implantao de pequenas hidreltricas e de fragmentao dos rios, a exemplo dos
arrombados.
Alguns atores demonstraram a preocupao da correlao entre o desenvolvimento
desenfreado e os riscos para a sade da populao local, evidenciando a percepo
acerca do alcance da complexidade do ecossistema pantaneiro e de suas
fragilidades.
O aproveitamento do turismo como alternativa sustentvel e as aes de educao
ambiental apareceram fortemente no discurso dos atores da dimenso ambiental. H
expectativa de que o ecoturismo possa vir a substituir gradativamente o turismo de
pesca e de que haja desenvolvimento desse setor econmico, com perspectivas de
maior oferta de empregos na plancie pantaneira.
Viso econmica
Os atores da dimenso econmica, principalmente os participantes das oficinas
realizadas em Corumb e Cceres, declararam-se conscientes da importncia da

121

questo ambiental. Entretanto, emitem, de forma recorrente, reclamaes contra a

legislao ambiental e a burocracia dos rgos dessa rea. Apontaram restries
para o excesso de rigor, principalmente em relao aos processos de licenciamento.
Outra percepo consensual da dimenso foi a da decadncia econmica da
principal atividade da plancie pantaneira, a agropecuria. A conseqncia a
descapitalizao do agropecuarista e a adoo de formas de manejo mais
degradantes para o meio ambiente. Uma das causas da decadncia apontada a
fragmentao fundiria, que tem reduzido as reas disponveis de pastagens
nativas, combinada com os menores custos exigidos pelo mercado, o que torna a
pecuria pantaneira menos competitiva em relao a alternativas no extensivas.
Em razo dessa situao, as opes identificadas como redentoras foram o turismo,
a minerao, o aumento da competitividade das alternativas extrativistas e a
potencialidades da biodiversidade. Os atores reclamaram da reduo de
investimentos em pesquisa agropecuria, assistncia tcnica e qualificao
profissional. Outras reclamaes disseram respeito questo da infra-estrutura e
qualidade de vida do pantaneiro, com o ressentimento recorrente, principalmente na
plancie, de que a Regio no alvo das prioridades dos programas de
desenvolvimento do Governo Federal.
Viso social
A maior questo social para a regio da Bacia do Alto Paraguai a da ausncia do
Estado na prestao de servios mnimos que poderiam melhorar a qualidade de
vida do homem pantaneiro, como energia eltrica, telefonia e sade. As populaes
ribeirinhas e as comunidades tradicionais reclamaram da inexistncia de polticas
pblicas que venham a atender s suas necessidades mais bsicas. As grandes
distncias e a baixa densidade demogrfica da Regio dificultam a resoluo do
problema. Os efeitos desse quadro so o forte xodo rural e a perda do patrimnio
cultural.
A decadncia econmica na plancie pantaneira tem provocado, alm disso, efeitos
sociais perversos, como a prostituio, trabalho escravo, alcoolismo, violncia
policial e domstica. Os atores mencionaram irregularidades fundirias nas reas

122

das comunidades tradicionais e das terras indgenas, alm de assentamentos e

agricultura familiar sem suporte econmico, promovendo o subemprego.
Outro elemento central de discusso dos atores da dimenso social foi o
extrativismo, notadamente a questo da pesca (do turismo e profissional). Algumas
comunidades indgenas emitiram manifestaes mais veementes, afirmando que
existe uma reduo dos estoques pesqueiros e que essa reduo j provoca o
desaparecimento de alguns hbitos culturais, como o consumo de peixe durante os
perodos de luto do povo da etnia Bororo.
Nessa

dimenso,

os

atores

expressaram,

ainda,

preocupaes

com

empobrecimento cultural do pantaneiro, ao mesmo tempo em que possvel se

observar um movimento de manuteno das manifestaes de suas tradies.
A qualidade de vida relacionada s condies de acesso ao emprego e servios
bsicos esteve presente no discurso dos atores. Do ponto de vista do emprego,
manifestou-se clamor por programas de capacitao que permitam aproveitar as
oportunidades advindas das perspectivas de desenvolvimento econmico.
Existe a percepo de que as caractersticas do ecossistema pantaneiro e sua
conectividade com o planalto tm implicaes importantes do ponto de vista da
sade pblica. O regime hdrico, por exemplo, potencializa a proliferao de vetores
de doenas que podem se transformar em epidemias de difcil controle.
Viso institucional
Houve reclamaes quanto inadequao do planejamento e gesto das polticas
pblicas, sendo apontado, notadamente na gesto ambiental, o imperativo da
participao. De forma concorrente, observada ausncia de planos diretores
municipais. O Zoneamento Ecolgico Econmico da BAP nos dois Estados
representa preocupaes com a falta de ordenamento no uso da terra, que
percebido na Regio.
Os atores apontaram a desarticulao institucional como um dos principais
problemas para o progresso da Regio. Paralelamente, expressaram a percepo
de que existe uma concordncia, na sociedade, sobre a necessidade da articulao
entre a eficincia econmica com a explorao racional do meio ambiente.

123

No discurso dos atores da dimenso institucional, esteve presente a questo da

fragmentao das polticas e programas governamentais direcionados para a
Regio. Os recursos oramentrios governamentais so considerados insuficientes
e sua disperso impossibilita um planejamento de longo prazo, integrado entre todos
os nveis governamentais. Juntamente com a falta de integrao, foram apontadas a
descontinuidade dessas polticas e a reclamao quanto a sua eficcia. Algumas
sugestes para a soluo passam pela descentralizao da gesto, por meio da
municipalizao ou pelos consrcios intermunicipais, alm de sistemas de
informao que ampliem o conhecimento e o monitoramento sobre o Pantanal. A
despeito disso, no foram mencionadas questes de segurana, apesar da presena
entre eles, de representantes de diversas reas militares, incluindo Polcia
Ambiental, Exrcito, Marinha e Aeronutica.
As unidades de conservao constituem-se, de acordo com os atores dessa
dimenso, fator crtico para a sustentabilidade do Pantanal. Foi apontado o fato de
essas existirem em nmero reduzido e de no terem sido implementadas
adequadamente.
Percepo dos Atores da Situao Atual
Conforme mencionado, a consulta sociedade foi realizada em 4 oficinas realizadas
nos municpios de Cceres, Campo Grande, Corumb e Cuiab. No processo, foram
utilizadas tcnicas de brain storm e de discusses plenrias, que geraram um
conjunto de informaes dispersas. Foi necessrio, posteriormente, um esforo de
organizao por de parte da equipe de tcnicos que apoiou o processo.
Registraram-se, nas quatro oficinas, 456 menes relacionadas viso da situao
atual dos atores e estas foram agrupadas em 29 variveis principais, divididas em
quatro categorias ambiental, econmica, social e institucional.
A seguir cada uma dessas variveis ser discutida de forma a identificar quais as
vises e percepes existentes sobre elas de parte dos atores que participaram das
oficinas

124

Variveis Ambientais
Degradao das matas ciliares e das reas de Proteo Permanentes

de conhecimento geral que a proteo natural dos rios promovida pelas matas
ciliares. E, degradao das matas ciliares, atribudo o desaparecimento de
peixes, o assoreamento dos rios e outras conseqncias culturais, econmicas e
ambientais. A agricultura apontada como a principal causa desse desmatamento,
especialmente nas reas de Proteo Permanentes (APP). Embora se registre um
progressivo aumento na percepo da importncia da preservao ambiental,
especialmente das matas ciliares e das APP, tambm se registra a precariedade dos
mecanismos de fiscalizao por parte dos rgos ambientais e a falta de Planos
Estaduais de Recursos Hdricos nos dois Estados em questo.
De modo geral, o governo tem sido acusado de inoperante, especialmente em
relao ao rio Taquari, cujo assoreamento foi agravado pelo desmatamento sem
controle, com conseqente degradao das matas ciliares. H falta de Comits de
Bacias e de Conselhos Municipais de Meio Ambiente, assim como de instrumento
legal para as APPs, adequadas Plancie.
Questo da Pesca

O Pantanal apresenta caractersticas que, associadas ocorrncia das inundaes

anuais, propiciam uma grande produo natural de peixes, fazendo da pesca,
profissional ou amadora (esportiva), importante atividade econmica e social da
Regio. Porm, na percepo da populao, a quantidade de peixe nos rios vem
sendo reduzida, em funo da degradao ambiental e da supresso das matas
ciliares, o que permite o carreamento de sedimentos e de produtos agroqumicos e
provoca assoreamento e poluio dos rios.
Foi apontada a ausncia de intervenes do poder pblico na preservao dos
estoques pesqueiros, que vm sendo reduzidos com o incentivo oferecido ao
extrativismo praticado pela pesca profissional e esportiva. Tambm foi mencionada a
deficincia dos rgos governamentais de fiscalizao, no sentido de regular e
organizar essas atividades, assim como de coibir a pesca predatria.

125

Tambm foi registrada a necessidade de maiores estudos quanto aos estoques

pesqueiros dos rios da BAP, uma vez que h poucos dados referentes capacidade
de suporte desses rios e disponibilidade de peixes.
Desmatamento

O desmatamento tem se mostrado outro problema de difcil soluo na Regio. As

causas so as mais variadas: licenciamento ambiental sem monitoramento,
fiscalizao insuficiente ou inexistente, aumento da fronteira agrcola, carvoarias,
eroses, falta de adequao dos projetos de desenvolvimento e de infra-estrutura
com a realidade local, dentre outras. A principal conseqncia dessa atividade a
extino de frutos e de sementes nativas, assoreamento de rios, invaso de
reservas, diminuio da disponibilidade da gua por desmatamento e represamento
das cabeceiras, dentre outros. Nota-se, ainda, a falta de implementao de
restries legais ao desmatamento na Bacia do Alto Paraguai.
Assoreamento

O mau uso do solo no planalto e o desmatamento ocorrido em conseqncia da

ampliao da rea de agricultura no planalto e na plancie elevaram os nveis de
assoreamento e inundao dos rios de plancie da BAP, comprometendo a pecuria,
a pesca, a navegao e outros usos dos recursos hdricos, alm da enorme perda
de biodiversidade devido destruio/ fragmentao de habitats. Outros problemas
apontados, e que levam ao assoreamento, a inadequao de estradas no que diz
respeito a sua localizao e construo, a ocupao desordenada nas margens dos
rios, a fiscalizao pouco efetiva e a pouca presena dos rgos ambientais.
O rio Taquari, exemplo clssico da questo de assoreamento dos rios do Pantanal,
recorrentemente denunciado pela populao como um problema a exigir soluo de
parte do poder pblico. Alguns defendem a dragagem do rio e uma maior
disponibilizao de recursos financeiros para a recuperao desse manancial,
ademais de uma maior ateno dos rgos competentes aprovao de projetos de
desenvolvimento que imponham interferncias nesse importante curso dgua.

126

Fragmentao de habitats

conseqncia, dentre outros fatores, da destruio das matas ciliares, que

provocam o assoreamento, e do desmatamento desordenado que impede o fluxo
gnico (fauna e flora).
As aes antrpicas que contribuem para a fragmentao dos rios foram
identificadas na construo de hidreltricas nas suas cabeceiras (planalto); na
interrupo e desvios dos cursos de gua para irrigao; no assoreamento dos rios
no planalto e na plancie; na omisso governamental quando da no implementao
de unidades de conservao e quando da no fiscalizao do processo de
desmatamento e represamento de rios para agricultura e dessedentao animal.
Perda da biodiversidade

Embora a questo da perda da biodiversidade aparea muito mais como uma

preocupao para o futuro, ela esteve presente nas variveis de atualidade das
consultas sociedade. As referncias dos atores aparecem nos anseios por
pesquisas que ajudem a inventariar a grande riqueza biolgica do Pantanal ou por
pesquisas que ajudem a preserv-la. Se existe a percepo de que grandes perdas
estejam ocorrendo na biodiversidade pantaneira, elas so mais recorrentes na
ictiofauna, que aparece como a principal preocupao da sociedade. Outros indcios
de perdas esto presentes nas menes dos impactos do extrativismo, na
biopirataria e na invaso de espcies exticas.
Queimadas

O problema das queimadas remonta ao perodo neoltico, como uma das mais
antigas e primitivas tcnicas para desenvolvimento de atividades agrcolas. O grande
problema est na falta de planejamento e controle do uso dessa tcnica, que causa
no s danos srios biodiversidade do Pantanal, mas tambm provoca problemas
de sade nas populaes diretamente atingidas pela fumaa. medida que
aumentam as queimadas, elas no so acompanhadas pela intensificao de sua
fiscalizao, controle e preveno. Foi tambm apontado que a quantidade de
animais atingidos pelas queimadas indiscriminadas muito grande, a ponto de
nmeros expressivos de animais morrem todos os anos e poucas iniciativas terem
sido tomadas para resolver esse problema.

127

Arrombados - fragmentao dos rios

O denominado desastre do rio Taquari, que o mais conhecido processo de

assoreamento de rio na BAP, uma grande preocupao da comunidade
pantaneira. Os atores entendem que os prejuzos se estendem para alm da rea
dos arrombados, que so braos de rio que se perdem na plancie, devido
dinmica de movimentao das areias carreadas continuamente.
Contaminao e poluio dos rios

A poluio dos recursos hdricos, segundo os atores consultados tem origem na

ineficincia do saneamento urbano, que lana nos rios contaminantes de origem
domstica e industrial. Esse quadro agravado pela insuficincia no monitoramento
da quantidade e qualidade das guas superficiais e subterrneas.
A falta de planejamento do uso do solo na rea urbana implica lanamentos, nos
rios do Pantanal, inclusive de resduos slidos. Esses problemas, no processo de
drenagem urbana e de conservao dos recursos hdricos, segundo os atores,
levam a uma constante presena de vetores das vrias doenas de veiculao
hdrica.
Poluio dos solos

O no ordenamento para adequaes no uso do solo e a falta de adoo de prticas

de manejo e conservao levam perda de fertilidade. Ademais, e de forma pontual,
ainda possvel se identificar contaminao advinda de agrotxicos, rejeitos
industriais (chorumes e vinhaas), minerao e garimpo. Outro agravante a
existncia de lixes, que consistem na disposio irregular dos resduos slidos
urbanos, geralmente compostos de resduos de origens domsticas, hospitalares e
de entulhos diversos.
Como agravante desse quadro, os traados das estradas no levam em
considerao a conservao do solo e tm provocado eroses, intensificadas pela
falta de manuteno das vias, aterros e pontes.
A poluio do ar na Regio do Pantanal, atribuda principalmente s queimadas
(controladas ou no) para manejo das pastagens ou aos canaviais das usinas,
tambm um problema devido ao inadequado uso do solo.

128

Mudanas climticas

As mudanas climticas so entendidas pelos atores como fenmeno natural de

aquecimento global, acelerado pelas atividades humanas, principalmente as
industriais. Entretanto, segundo esses atores, tais mudanas exigiro normativas
legais que contribuam para minimizar os impactos delas decorrentes, bem como
adaptao humana s caractersticas ambientais futuras.
Educao ambiental

A educao ambiental vista pela sociedade local como uma das mais importantes
aes a serem implementadas. As realidades distintas dos diversos habitantes do
Pantanal os fazem requerer aplicaes de mtodos especficos adequados a cada
situao: comunidades tradicionais, populaes urbanas e, at mesmo, empresas e
empresrios. Na atualidade, segundo o que se pde identificar pelo resultado das
consultas, as aes de educao ambiental so pouco efetivas, quando no
inexistentes, e a sociedade local, partindo da percepo de que a biodiversidade o
maior bem do pantanal, as coloca como urgentes dentre as principais intervenes
governamentais.
Variveis Econmicas
Questo do turismo

O turismo aparece para a sociedade local como uma das atividades redentoras da
crise econmica por que perpassa a plancie pantaneira. Na percepo geral, o
turismo, notadamente o de contemplao, uma atividade econmica, com baixo
impacto ambiental, que emprega muito e traz retornos financeiros para uma grande
diversidade de segmentos econmicos. Embora a questo da pesca no seja uma
unanimidade,

ela

aparece

dentre

as

alternativas

mencionadas

para

desenvolvimento do turismo na Regio.

Os atores ressentem-se da ausncia de polticas de crdito e incentivo, de
planejamento e de envolvimento governamental com a atividade. Apontam, tambm,
a necessidade de aes de educao ambiental especfica e de formao e
capacitao profissional que tornem a atividade vivel, j que existe a percepo de
que o turismo no se encontra plenamente consolidado.

129

Infra-estrutura de transportes

No caso das vias de acesso e escoamento, a alegao de que, mesmo dispondo

de uma densidade de malha rodoviria razovel, ela no apresenta a qualidade
desejvel e necessria ao bom atendimento dos habitantes. E isso apontado como
um fator que onera, quando no inviabiliza, as atividades produtivas da BAP, bem
como compromete o acesso aos equipamentos sociais de sade, segurana e
educao.
Por seu turno, as operaes de transportes na hidrovia do rio Paraguai suscitaram
debate entre aqueles que defendem a idia de preservao total com a
argumentao de que o rio fonte de subsistncia dos ribeirinhos, alm de se
constituir em ambiente buclico buscado e aguardado pelo turista contemplativo.
Por isso, esse transporte deve ser rigidamente regulado, seno suspenso, uma vez
que constantemente tem havido a poluio das guas, o derrocamento das
margens, a remoo de vegetao nos segmentos mais sinuosos e afugentamento
de espcies animais.
Em contraponto, os menos conservacionistas defendem a idia de que o rio sempre
foi e continuar sendo uma tima opo para o transporte de baixo custo para bens
e insumos que viabilizariam o potencial de concorrncia no mercado internacional.
Mesmo havendo necessidade de se monitorar e regular as operaes, defendem
que as mesmas no devem ser suspensas, sob pena de comprometer ainda mais o
desenvolvimento econmico da BAP.
Mesmo os detentores de melhor poder aquisitivo manifestaram que, tambm eles, se
vem prejudicados em suas atividades, pois no conseguem desenvolv-las a
contento, uma vez que uma infra-estrutura de transporte eficiente e eficaz
condio sine qua non para o bom desempenho e competitividade, em resposta s
oportunidades e demanda de mercado.
Infra-estrutura de energia

De forma semelhante, a ausncia de infra-estrutura adequada de fornecimento e

distribuio de energia eltrica e de telecomunicaes deixa desguarnecida a
populao de alguns benefcios e confortos da vida moderna, pois relegam aqueles
que possuem menor poder aquisitivo continuidade de processos primitivos de

130

conservao de alimentos, alienao de informaes cotidianas de interesse

comum e de educao e cultura.
Estima-se que 70% da energia eltrica provm de fontes externas Bacia e os 30%
restantes so gerados por pequenas hidreltricas instaladas em rios do Estado de
Mato Grosso e por geradores diesel-eltricos instalados em propriedades
particulares.
Esse estado de coisas acaba, algumas vezes, levando a populao ao desalento,
fomentando o xodo rural e o inchamento dos ncleos urbanos, os quais, na maioria
das vezes, no dispem dos meios para a absoro dessa migrao.
Infra-estrutura de telecomunicaes

Quanto infra-estrutura de telecomunicaes, tem-se que a mesma totalmente

ineficiente, ao menos na regio rural. No existe uma rede de cobertura que
efetivamente atenda s necessidades dos habitantes da zona rural e que lhes
viabilize, a qualquer instante, o contato com informaes, sejam elas mais comuns,
sejam notcias ou conhecimentos especficos de interesse individual, alguns deles
vinculados s respectivas atividades econmicas.
Produo na Plancie e no Planalto

Na plancie, despontam a pecuria extensiva tradicional, com perda de rentabilidade

devido a mecanismos de mercado. Aparece o turismo de pesca amadora, o
ecoturismo desordenado e, tambm, a atividade extrativista de minerao, com
tendncia de agregao de valor, mediante a instalao de plo minero-siderrgico.
No planalto, destacam-se atividades de pecuria intensiva, com manejo inadequado
e reduzidas prticas conservacionistas, aliadas agricultura intensiva, com elevado
uso de defensivos qumicos. A expanso das reas de cultivo impacta as cabeceiras
e nascentes dos rios do Pantanal. H preocupao com a instalao de hidreltricas
na BAP e do controle dos nveis da gua.
No contexto geral, aparece a infra-estrutura insuficiente de apoio produo, assim
como as atividades no licenciadas da Hidrovia do rio Paraguai, na interligao
dessa regio com importantes mercados regionais e internacionais.

131

Competitividade e Viabilidade Econmica

Esses fatores so percebidos em funo das tecnologias empregadas nas

atividades produtivas do planalto, sobretudo na integrao lavoura/pecuria. Na
plancie, a qualidade da carne proveniente de animais alimentados em pastagens
nativas colocada como atributo diferencial de mercado.
O ecossistema conservado do Pantanal favorece a formao de imagem como
destino turstico internacional. Por outro lado, a hidrovia aparece como vetor de
interiorizao do desenvolvimento regional. Esse item, aliado s questes de infraestrutura de apoio produo, so condies necessrias ao xito dos negcios.
Variveis Scio-Culturais
Questo fundiria

A desorganizao dos assentamentos e a assistncia tcnica insuficiente para

aes de regularizao fundiria e para o desenvolvimento nas comunidades
tradicionais geram frustraes nas famlias que, hoje, dependem da produo de
suas propriedades para a prpria subsistncia.
Detectou-se, tambm, a existncia de forte presso social pela abertura de novas
reas para assentamentos. A par disso, os movimentos sociais tendem a intensificar
as aes de luta pela terra. A quantidade de acampamentos nas margens das
rodovias tem aumentado, gerando incertezas quanto estabilidade social no campo
e nas cidades que esto prximas a esses acampamentos.
Comunidades tradicionais

As comunidades tradicionais aparecem como uma das grandes preocupaes da

sociedade local. A percepo geral de que elas no so reconhecidas e, portanto,
so desvalorizadas e sofrem de toda a sorte de problemas sociais, incluindo o
flagelo da fome. As grandes distncias e as prprias caractersticas do ecossistema
pantaneiro impem dificuldades para a melhoria das condies de vida dessas
comunidades, que permanecem isoladas e sem atendimento, alm de ser pouco
organizadas. A sociedade ainda sente a falta de incentivos ao agroextrativismo e a
outras atividades sustentveis nessas comunidades, sendo, ainda, identificada a
ausncia de polticas efetivas de integrao.

132

Permanncia e resistncia (sobrevivncia cultural)

A comunidade que vive no Pantanal orgulha-se de seus valores culturais. As

preocupaes com a preservao dessa cultura aparecem nos clamores pelo
reconhecimento de seu valor e pela criao de centros de divulgao. Os atores
defendem uma legislao que incentive a cultura local, bem como a adoo de
incentivos preservao e produo cultural local como, por exemplo, a pesca
tradicional.
Organizao social

A percepo de que a sociedade local no est organizada para defender seus

direitos ou mesmo assegurar, de forma ordenada, o seu desenvolvimento patente
nas manifestaes dos atores. As palavras-chave: eqidade, participao e
empoderamento so vises de futuro e no atualidade. A formulao e
implementao das polticas pblicas, segundo os atores, no so dotadas de
atributos ambientados realidade do Pantanal e isso decorre da baixa mobilizao
das comunidades durante a fase de planejamento e implementao dessas polticas,
planos e programas afetos Regio.
xodo pantaneiro

Segundo as pessoas consultadas na regio da Bacia do Alto Paraguai, existem

vrios motivos que justificam a emigrao das populaes pantaneiras. A diviso
das terras por herana uma das causas citadas. Mas os apontados como
principais motivos para o xodo do povo pantaneiro foram a falta de incentivo
permanncia da populao nativa em seu habitat, a ausncia de programas de
melhoria da qualidade de vida, a ausncia de opes de diversificao da produo,
a chegada de empresas de outras regies do Pas, muitas delas com total
desconhecimento da realidade local, a falta de linhas de crdito especficas e de
incentivo, a falta de respeito cultura e s tradies do homem pantaneiro, a no
valorizao do seu conhecimento emprico, e, por fim, a falta de acompanhamento
poltico e econmico pelos pantaneiros,
Degradao social

As reclamaes dos atores referem-se, principalmente, crescente dificuldade para

assegurar a sobrevivncia de prticas econmicas tradicionais, que anteriormente

133

permitiam a sobrevivncia das populaes locais. Os pecuaristas vem sua

atividade tornar-se invivel, como resultado da fragmentao e reduo da extenso
das propriedades rurais, o que impede que a pecuria extensiva tenha sustentao
econmica. Paralelamente, sofrem as populaes ribeirinhas e comunidades
indgenas, que anseiam pelo acesso aos mesmos bens que as populaes de outras
regies e vivem com a percepo do descompasso de seu desenvolvimento.
Sade pblica

As questes de sade pblica referem-se, principalmente, ausncia ou

dificuldade de atendimento, principalmente para as comunidades da plancie
pantaneira. Por outro lado, so mencionadas as fragilidades intrnsecas do
ambiente, que facilita a transmisso de doenas, principalmente as de veiculao
hdrica.
Variveis Poltico-Institucionais
Descontinuidade das Polticas

A ao descontinuada de polticas, programas, planos e projetos, a baixa

interatividade entre os rgos governamentais, a legislao restritiva, a ingerncia
poltica, juntamente com a desconexo das aes do planalto com as da plancie,
so motivos da frustrao da sociedade pantaneira.
Os efeitos dessas prticas so apontados pelo setor produtivo e sentidos pelo social,
na forma de difcil acessibilidade aos servios e bem estar da populao, o que
contribui para a no soluo de passivos ambientais (rio Taquari).
b) Movimento Social Desenvolvimentista
A atuao de redes de organizaes do terceiro setor e de outras instituies na
BAP tem motivado a participao das lideranas locais nos debates, eventos e
conferncias direcionados para o desenvolvimento regional.
Essa mobilizao da sociedade local detectou que os Planos Diretores Municipais
preocupam-se mais com o ambiente urbano em detrimento do rural. Por outro lado,
esses movimentos vm advogando que necessria uma maior apropriao dos
conhecimentos tpicos regionais, principalmente nas iniciativas de planejamento para

134

o Pantanal, valorizando a cultura e as pessoas conhecedoras da regio. Os

cidados querem participar mais e contribuir nas decises de interesse local.
Experincias de planejamento e gesto

As organizaes do poder pblico, em diferentes nveis, juntamente com as ONGs

internacionais, so vistas pela sociedade como geradoras de burocracia e empecilho
ao desenvolvimento sustentvel.
H um movimento salutar de construo de instncias decisrias, na forma de
comits de bacia, consrcios municipais e conselho da reserva da biosfera.
Ademais, a questo transfronteiria remete necessidade de fortalecer vnculos com
a Bolvia e o Paraguai, em busca de harmonizar interesses scio-econmicos e
ambientais.
Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico

Os escassos recursos pblicos empregados nessas atividades so limitantes ao

avano dos conhecimentos que venham a contribuir para o manejo adequado dos
recursos naturais, assim como so limitantes, tambm, sobre os efeitos ambientais
de espcies introduzidas, animais e vegetais (gramneas).
Uma situao confortvel somente atribuda ao agronegcio, que investe em
ganhos de produtividade e de produo. H, no domnio do desenvolvimento
cientfico e tecnolgico da Regio, uma significativa desarticulao dos setores
pblicos com o privado e o ambientalista.
Unidades de conservao

A no implementao das unidades de conservao j criadas na Regio constitui

um problema identificado como relevante na BAP. O proprietrio, ao ser indenizado,
no tem como desocupar a rea e isso atrapalha os projetos de recomposio dos
ecossistemas. Soma-se a esta deficincia na poltica das unidades de conservao,
a falta de planos de manejo integrados que visem, tambm, conservao dos
animais silvestres.
Expectativas de Futuro da Sociedade Local
Como apontado na discusso sobre o mtodo de AAE, o processo de consulta
sociedade tem um duplo objetivo: a gerao de subsdios para a elaborao do

135

diagnstico (baseline) do territrio em avaliao, principalmente no que diz respeito

identificao daqueles aspectos que a sociedade local identifica como problemas;
e a elaborao de uma agenda de demandas dessa sociedade em relao a uma
perspectiva de futuro. A seguir o segundo objetivo desenvolvido.
Inicialmente so apresentados aqueles aspectos que na opinio dos consultados
representam possveis ocorrncias, positivas ou negativas, em uma perspectiva de
futuro. A seguir so indicadas aquelas opes que tambm na opinio dos
consultados definem as opes estratgicas para a Regio da BAP.
Vises de Futuro
Quadro 13 - Vises de Futuro

PERSPECTIVAS DE OCORRNCIAS POSITIVAS OU NEGATIVAS NO

FUTURO
Conflitos fundirios.
Dilema das vias navegveis/ hidrovia.
Esgotamento das reservas naturais.
Aumento da degradao ambiental.
Conflitos fundirios

O conflito pela posse da terra tem se intensificado em todo o Brasil e no diferente

na Regio da Bacia do Alto Paraguai. Esse conflito no se restringe unicamente aos
movimentos sociais, que envolvem sem-terras e assentados, mas est, tambm,
relacionado com a situao da regularizao, demarcao e posse das terras
indgenas. Uma outra questo que aparece a grilagem de terras da Unio. Essa
ocupao foi mencionada durante as consultas sociedade.
Dilema das vias navegveis/hidrovias

Uma das grandes discusses, atualmente, sobre o Pantanal o dilema da escolha

entre a manuteno ou ampliao das condies de navegabilidade do Rio
Paraguai. Para a ampliao, alguns segmentos econmicos defendem a dragagem
do rio, ao que segmentos ambientalistas se opem, temendo os impactos ambientais
de tal medida. No aparecem grandes oposies navegao do rio Paraguai com

136

as limitaes atuais, ou seja, a navegao que sempre ocorreu continuar

ocorrendo. A grande dvida est na permisso para alterar a profundidade do rio em
alguns trechos.
Esgotamento das reservas naturais

O desenvolvimento desordenado das cidades, aliado ocupao de reas de

mananciais, a falta de saneamento bsico, a atividade intensiva e irregular da
minerao e, principalmente, o crescimento da agropecuria, tanto no planalto
quanto na plancie, tm provocado o esgotamento das reservas naturais de gua,
minrio, flora e fauna. Tendo em considerao esse contexto foram apontadas como
necessrias aes como: i) a implementao de uma rede hidro-metereolgica na
Bacia do Alto Paraguai para outorga; ii) o monitoramento dos ecossistemas
aquticos, incluindo os parmetros fsicos, qumicos, biolgicos e geoqumicos; iii) a
reviso, adequao e implementao da legislao pertinente a guas subterrneas;
iv) o aprofundamento das pesquisas sobre o pulso de inundao do Pantanal,
considerando as peculiaridades da regio; e v) a implementao dos comits de
bacias hidrogrficas e o aumento de pesquisas para avaliao da contaminao da
gua por fertilizantes, herbicidas, inseticidas e outros contaminantes qumicos
usados na agropecuria e na minerao.
Tambm foram indicadas aes no que diz respeito conservao das reservas de
flora, como identificao, manejo adequado de espcies com importncia florestal ou
medicinal, que englobem coleta de sementes, produo de mudas, plantio e colheita
de produtos. Assim, implementam-se aes que impeam a coleta predatria
(biopirataria) nas reas de conservao da vegetao nativa.
Aumento da degradao ambiental

H a percepo de que o aparelho legal e institucional do Estado no conseguiu ser

eficiente e eficaz, at a atualidade, para deter o avano indiscriminado da ocupao
antrpica, com alto impacto negativo sobre o ambiente, promovido em nome do
desenvolvimento econmico. Espera-se que o poder pblico estimule o processo de
certificao ambiental e exija autogerenciamento ambiental nas licenas concedidas
para as empresas a serem instaladas na BAP.

137

Aponta-se, ainda, para a falta de conectividade das aes entre os rgos

municipais, estaduais, federais e internacionais, bem como a ausncia de
instrumentos de monitoramento, que permitam ampla reviso e adequao das
normas legais para a Regio do Grande Pantanal, de forma a promover a
sustentabilidade.
Opes estratgicas dos atores
Quadro 14 Opes estratgicas dos atores

EXPECTATIVAS DE EIXOS DE DESENVOLVIMENTO DOS ATORES

Bacia do Alto Paraguai (planalto e plancie) integrada ambientalmente e
culturalmente.
Fomento pesquisa e ao desenvolvimento, organizao e democratizao da
informao.
Implementao e capilarizao das polticas sociais.
Participao/empoderamento da sociedade local.
Aumento do rigor com o planejamento e a gesto governamental, principalmente a
gesto ambiental.
Ampliao das preocupaes com preservao e conservao ambiental.
Conservao e recuperao de reas degradadas.
Desenvolvimento de alternativas de manejo adequado das potencialidades
pantaneiras.
Fortalecimento do turismo.
Implantao do plo minero-siderrgico.
Agroindustrializao.
Melhoria das condies de infra-estrutura.
Bacia do Alto Paraguai (planalto e plancie) integrada ambientalmente e culturalmente

A despeito das manifestaes que apontam para a necessidade de tratar com justia
as diferenas entre o planalto e a plancie, os atores reclamam a necessidade de
integrao de aspectos que a considerem como uma grande regio pantaneira. As

138

informaes, polticas e legislaes devem atender a suas peculiaridades (penso

que idiossincrasias mais usado para sensaes das pessoas, reaes,
temperamento). Indica-se, tambm, a necessidade de integrao das polticas dos
diversos nveis governamentais.
Fomento pesquisa e ao desenvolvimento, organizao e democratizao da
informao

Os investimentos em pesquisas tm sido muito escassos e a tendncia que essa

escassez aumente ainda mais. A percepo de um nmero muito pequeno e
subutilizao de pesquisadores locais. A expectativa recai sobre investimentos mais
significativos em instituies de educao, ONGs, pesquisa bsica e priorizao de
projetos de pesquisa e extenso que tenham como objetivo a soluo de problemas
surgidos em empreendimentos de incluso social e gerao de renda, que so os
caminhos para a soluo de muitos problemas.
O aprofundamento das pesquisas sobre o pulso de inundao do Pantanal,
considerando as peculiaridades da regio, tambm pode ser fundamental para as
comunidades locais, assim como o fortalecimento de pesquisas sobre, por exemplo,
mexilho dourado e caramujo africano.
Implementao e capilarizao das polticas sociais

Uma das principais preocupaes de futuro dos atores reflete a questo da ausncia
do Estado em todos os rinces do Pantanal. A sensao de abandono da infraestrutura de comunicao e servios faz com que os atores defendam uma maior
capilarizao das polticas sociais, para que alcancem, com eqidade, a populao
da plancie. As principais carncias sociais so por educao, sade e comunicao.
Aumento do rigor com o planejamento e a gesto governamental, principalmente a
gesto ambiental

O anseio pelo aumento da fiscalizao refere-se tanto capacidade institucional

para coibir prticas proibidas de extrativismo, caa e pesca, quanto pela melhoria do
monitoramento ambiental dos lanamentos industriais e urbanos na plancie e,
tambm, no planalto. Em Mato Grosso, o desmantelamento da polcia ambiental foi
considerado uma involuo na capacidade instalada de fiscalizao. Os atores
apontam para a necessidade de aprimoramento dos sistemas de informaes e

139

gesto ambiental, que, hoje, encontram-se com dficit de pessoal e estrutura, alm
de evidente desarticulao dos diversos nveis governamentais que atuam na Bacia
do Alto Paraguai.
Ampliao das preocupaes com a conservao e preservao ambiental

Diante do estgio de conservao e preservao e dos usos e aes praticadas na

BAP, identificou-se a necessidade de ampliar intervenes que visem preservao
do Pantanal. No mbito institucional, h necessidade de fortalecimento dos rgos
ambientais que atuam na fiscalizao e na liberao de atividades na BAP;
implementao de gesto participativa com fomento a parcerias institucionais
internacionais (Bolvia e Paraguai); reviso de legislaes aplicveis BAP; o
Planejamento Estratgico visando ao desenvolvimento sustentvel nos aspectos
econmicos, sociais e ambientais, alm de efetiva descentralizao da poltica
ambiental do Estado para os Municpios.
No mbito social, h necessidade de uma maior sensibilizao ambiental do
pantaneiro e na preservao de suas tradies, assim como de maior divulgao e
valorizao dos patrimnios do Pantanal.
Entre as aes necessrias para a preservao do Pantanal no mbito ambiental,
que tambm tem um vis no aspecto institucional, esto a implementao da lei de
Recursos Hdricos; a criao e implementao de Unidades de Conservao e
corredores ecolgicos e a priorizao da poltica de Educao Ambiental, ampliandoa para o sistema educacional formal e para as comunidades na promoo de
programas de capacitao, enfocando as questes ambientais.
Desenvolvimento

de

alternativas

de

manejo

adequado

das

potencialidades

pantaneiras

A expectativa de que o turismo se solidificar como atividade econmica

sustentvel e geradora de emprego e renda. Nessa agregao, a cultura local ser
resgatada e valorizada como produto, juntamente com o artesanato e alimentos
tpicos regionais, promovendo a incluso social.
O manejo sustentvel de animais silvestres (jacar e capivara) e a pesquisa sobre a
possibilidade de uso do potencial biotecnolgico das plantas na produo de

140

medicamentos, cosmticos e outros fins aparecem como indicativos da vontade da

comunidade em conciliar interesses desenvolvimentistas do homem com a natureza.
Conservao e recuperao de reas degradadas

A conservao de reas de Preservao Permanente como matas ciliares,

nascentes e reas midas, alm da preservao do solo para conteno de eroso,
evidenciaram-se como aes de extrema importncia para o cenrio sustentvel
para o Pantanal.

Foram apontadas as seguintes necessidades: i) intensificar a

preveno e controle de queimadas; ii) desenvolver aes que contemplem a

conservao da biodiversidade, como a criao e implantao de Unidades de
Conservao e de formao de corredores ecolgicos que possibilitem a
conectividade gnica, que, alm de manter a biodiversidade local, contribui para
evitar processos erosivos; iii) fomentar o plantio de espcies florestais nativas em
todas as reas j exauridas pela agropecuria; iv) recompor as APP por meio da
desapropriao dessas reas; v) implantar incentivos financeiros ao reflorestamento
com espcies nativas; vi) criar e implantar um centro de monitoramento da cobertura
vegetal da BAP; vii) implementar restries legais ao desmatamento na BAP,
principalmente na plancie; viii) implementar programas de restaurao da cobertura
vegetal nativa (reservas legais); e ix) implementar programa de manejo e
conservao do solo e da gua com a recuperao e conservao das microbacias
e a difuso de prticas de conservao do solo comprovadas operacionalmente.
Fortalecimento do turismo

O turismo uma das principais opes estratgicas para o desenvolvimento

econmico da regio. apontado pela comunidade local como uma alternativa para
a criao de grande nmero de empregos e aproveitamento das potencialidades
representadas pela beleza cnica do Pantanal, bem como seu rico patrimnio
cultural. A polmica restringe-se questo da pesca, que j foi o grande atrativo
para o turismo regional e, atualmente, sofre com a percepo coletiva de que o
estoque pesqueiro diminuiu. Ainda assim, acredita-se que esse tipo de turismo
possa subsistir com prticas como o pesque-e-solte e restries a petrechos
considerados de alto impacto negativo para a ictiofauna.

141

Implantao do plo mnero-siderrgico

Esse Plo aparece como o grande projeto estratgico da sociedade de Corumb,

entretanto a expectativa de que ele seja implantado com responsabilidade scioambiental. Uma das grandes questes que se interpe entre a aceitao ou no
desse projeto, a da origem do carvo a ser utilizado na siderurgia. Espera-se que
projetos sustentveis de reflorestamento resolvam o problema com uma produo
mais limpa de carvo vegetal. Paralelamente, o terceiro setor (ONGs) deseja
ampliao da fiscalizao, com participao no monitoramento e fiscalizao das
indstrias que ali se instalarem.
Agroindustrializao

As manifestaes sobre a agroindustrializao foram direcionadas para a produo

de biocombustveis e, concomitantemente, para o processamento da cana e da soja.
Espera-se que sejam colocadas restries a grandes indstrias na plancie e bordas
da BAP.
H o desejo do aumento de emprego e renda, mediante a instalao de indstrias
em geral, em conformidade com a realidade local e com o menor impacto ambiental.
Para isso, haver grande disponibilidade de mo-de-obra qualificada.
Melhoria das condies de Infra-estrutura no Pantanal

Os participantes manifestaram o anseio por uma conscincia coletiva e capacitao

poltica, que redundaro no reconhecimento dos potenciais da BAP e na adoo de
uma infra-estrutura integrada na regio. Acreditam em um sistema gerencial eficiente
que permita a universalizao dos meios de acesso informao, a um programa de
atendimento que lhes fornea subsdios para implantar os avanos tecnolgicos,
considerando as caractersticas do Pantanal.
Nas expectativas do pantaneiro, deve haver uma expanso das redes de distribuio
rural de energia eltrica ou patrocnio tecnolgico e financeiro para mtodos
alternativos (elico, solar, gs, etc.), bem como a implantao de uma rede de
cobertura mais eficiente de telecomunicaes.
Para a malha viria, desejam e esperam um padro mnimo de estradas que permita
o acesso continuado s propriedades rurais, aos equipamentos sociais de sade,

142

educao e segurana e o escoamento da produo agropecuria, bem como o

acesso aos atrativos tursticos da regio.
Concluso
Como ressaltado anteriormente, a consulta sociedade entendida como um
aspecto fundamental na definio de uma AAE. Essa questo tem duas vertentes.
Inicialmente, importante situar que a consulta a atores sociais relevantes tem por
objetivo aportar ao processo de avaliao informaes que so do conhecimento
das populaes e dos indivduos que habitam os locais onde as aes de
interveno (polticas, planos, programas e projetos) sero implantadas. So
conhecimentos adquiridos no decorrer da vida desses indivduos e que tm a
propriedade de agregar diferentes dimenses que traduzem o comportamento e a
dinmica scioeconmica e ambiental em nvel regional, meso-regional ou local.
Nesse sentido, embora para muitos os conhecimentos tradicionais paream no
conter uma base cientfica disciplinar que os credencie, eles tm a caracterstica de
integrar as diferentes dimenses do ambiente de uma maneira que as pesquisas de
natureza disciplinar, e que so limitadas a um curto prazo, no consegue se
apropriar.
A segunda vertente a reforar a importncia da consulta sociedade na elaborao
de uma AAE a natureza de transparncia e de participao que essa consulta
introduz ao processo de planejamento e de tomada de decises. Ela torna-se
fundamental, na medida em que a participao social, por meio de suas
representaes organizadas, na elaborao de polticas, programas, planos ou
projetos em um dado territrio representar, no futuro, elemento fortemente
facilitador para o processo de implementao desses instrumentos de planejamento.
Em resumo, a consulta a atores relevantes na elaborao de uma AAE elemento
que oferece as seguintes vantagens:

permite a reviso das aes de interveno pela sociedade;

identifica preocupaes do pblico;

solicita novas idias para alternativas de desenvolvimento e para medidas

mitigadoras;

143

checa a acuidade da ao de interveno;

partilha expertise;

busca alcanar aceitabilidade para a ao de interveno antes que ela seja

adotada; e

cria condies para que a ao de interveno seja implementada.

Os resultados alcanados com o processo de consulta desenvolvido na AAE da BAP

permitem a percepo geral da unnime preocupao dos atores para com o futuro
do Pantanal, considerando suas fragilidades ambientais, econmicas, sociais,
culturais e institucionais. Com propostas de solues distintas, os atores dos
segmentos econmicos, juntam-se a ONGs, comunidades, rgos ambientais e
outros na defesa do imenso patrimnio representado pela biodiversidade pantaneira.
Ao mesmo tempo, no so unnimes as opinies sobre diversas questes relativas
s dimenses econmica e social, como o aproveitamento do potencial de
navegao do rio Paraguai e os caminhos para soluo dos impasses em relao
pesca. Entretanto, a prpria contradio elucidativa para os nortes da Avaliao
Ambiental Estratgica do Pantanal, na medida em que identifica lacunas e fatores
crticos para o processo.
As consultas sociedade, alm de acrescentarem o imprescindvel ingrediente da
participao, permitiram ampliar o conhecimento da situao atual e futura do
Pantanal. As informaes coletadas contriburam para o norteamento do baseline e
para a elaborao dos cenrios qualitativos, na medida em que apontaram o
sentimento dos atores quanto s variveis mais importantes do processo de
desenvolvimento atual e futuro do Pantanal.
Outro importante ganho do processo foi a aproximao dos tcnicos governamentais
com a diversidade da comunidade local, alm do aprendizado representado pelo
desafio de organizar tantas informaes dispersas em seus diversos segmentos.
A seguir, apresentado um quadro que organiza, para as categorias ambiental,
econmica, social e institucional, as variveis identificadas pelos atores consultados
como as mais relevantes para o diagnstico e para a necessria construo de uma
viso de futuro para a BAP.

144

Quadro 15 Variveis principais da situao atual na viso dos atores locais

AMBIENTAIS

ECONMICAS

SCIO-CULTURAIS

POLTICOINSTITUCIONAIS

Degradao das matas

ciliares e das reas de
Proteo

Questo fundiria.

Superao

Comunidades

das

deficincias de infra-

Permanentes.

estrutura.

Questo da pesca.

Navegao

Desmatamento.
Assoreamento

Questo do turismo.

rio

Paraguai.
dos

na

rios.
Fragmentao

de

habitats.
Perda

Produo de riquezas
plancie

social-

desenvolvimentista.
Experincias

(sobrevivncia

planejamento e gesto

cultural).

(questo institucional).

Organizao social.

Pesquisa

xodo pantaneiro.
e

Movimento

resistncia

de

desenvolvimento
tecnolgico.

Degradao social.

viabilidade econmica
do Pantanal.

biodiversidade.

no

planalto.
Competitividade

de

das

polticas.

tradicionais.
Permanncia

no

Descontinuidade

Criao
Sade pblica.

de

Unidades

novas
de

Conservao.
Queimadas.
Fragmentao dos rios
(arrombados).
Contaminao

poluio dos rios.

Poluio dos solos.
Mudanas climticas.
Educao ambiental.

145

Cenrios para a Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal

O sculo XXI chegou com um considervel acrscimo de complexidade e,
conseqentemente, de incertezas fazendo com que a humanidade procure cada vez
mais o desenvolvimento de mecanismos que permitam aprimorar a capacidade de
prever o futuro. O exerccio do desenvolvimento de tcnicas de cenarizao com
viso mais prospectiva e menos projetiva, aps anos de erros e acertos, tem sido
levado cada vez mais a srio por empresas e governos de pases com larga
experincia em planejamento.
Esses atores se preocupam em antecipar acontecimentos que podem comprometer
suas respectivas trajetrias. O caso da empresa Shell, que conseguiu superar suas
concorrentes ao antecipar o choque provocado pela elevao dos preos do
petrleo no incio da dcada de 1970, um notvel exemplo que incentivou a
apropriao de tcnicas de cenarizao em processos de planejamento pblico e
privado.
Para o desenvolvimento de cenrios so considerados os principais fatores crticos
condicionantes do futuro, e que podem interferir de forma decisiva na realidade.
necessrio discutir quais so e que impactos tero as principais foras que podem
ser identificadas ou classificadas como fatos portadores de futuro ou fortemente
influenciadoras para o processo de desenvolvimento.
A cenarizao realizada tanto por governos, quanto por empresas privadas, pode se
constituir em um processo de reflexo coletiva, sem que os participantes se
encontrem ou dialoguem diretamente, posicionando-se diante da viso do conjunto.
As informaes que levem s variveis constantes dos cenrios podem ser obtidas
por meio de entrevistas com atores representantes das foras sociais influentes, ou
com a pesquisa Delfos aplicada entre especialistas e lideranas polticas e
comunitrias do territrio (pas, regio ou sub-regio) sob estudo.
Estes so ingredientes presentes neste documento que abrange a Bacia do Alto
Paraguai, constituda por uma rea, como j antecipado, de aproximadamente 1
milho de km2 compreendendo territrios do Brasil, Bolvia e Paraguai. Em territrio
brasileiro, a bacia cortada pelos estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul.

146

Trata-se, portanto, de um espao trans-fronteirio, de domnio federal, confrontado

com inmeros desafios. Desafios que so traduzidos em diferenciaes importantes
em termos de gesto do territrio: i) confronto entre planalto e plancie; ii) prticas
distintas de gesto ambiental; e iii) disputas pelo uso da gua, por oportunidades
diferenciadas de desenvolvimento e por melhores condies de vida e do ambiente.
Como tambm j adiantado, o volume e o nvel de detalhamento dos dados e
informaes das unidades poltico-administrativas da Regio da BAP bastante
desigual. Enquanto os estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul dispem de
grande quantidade de informao e de cenrios j elaborados, a exemplo do
documento MS 2020 (posteriormente atualizado com o ttulo MS 2025) e o MT+20,
no Paraguai e na Bolvia os cenrios so em geral elaborados em nvel nacional,
dificultando o detalhamento em nvel de provncias e departamentos.
A construo dos cenrios para a Avaliao Ambiental do Pantanal foi precedida
pelo desenvolvimento de uma anlise das Fortalezas, Oportunidades, Fragilidades e
Ameaas (Matriz FOFA). Esse processo de elaborao da Matriz FOFA teve por
referncia tanto os j referidos documentos de cenarizao elaborados para a BAP
(MS 2020 e 2025 e MT+20), assim como o Plano de Conservao da Bacia do Alto
Paraguai (PCBAP), o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), o Plano de
Gerenciamento Integrado (GEF/Pantanal), o Plan de Ordenamiento Ambiental del
Territrio: Departamentos de Alto Paraguay e Boqueron e, principalmente, os
resultados do diagnstico elaborado para essa AAE do Pantanal e os subsdios
oriundos do processo de consulta sociedade realizados em Cuiab, Crceres,
Campo Grande e Corumb.
A escolha da Matriz FOFA teve por motivo ser essa uma metodologia que privilegia
a opo por cenrios narrativos, compreendidos como escolhas e opes no
presente, diante das incertezas do futuro Fundamenta-se na concepo segundo a
qual possvel construir uma imagem de futuro a partir da viso de atores, de suas
aes e, progressivamente, chegar a uma organizao de relaes lgica e
temporal, permitindo entender as bifurcaes possveis na trajetria de uma regio.
No escopo desta Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal os cenrios narrativos
elaborados e adotados para essa Regio resultaram de um amplo debate, tendo em

147

considerao princpios, diretrizes e mtodos aplicveis a uma AAE que envolve um

territrio complexo e diversificado como a Bacia do Alto Paraguai.
A equipe de professores e tcnicos integrantes desse empreendimento promoveu
discusses e oficinas durante o curso de ps-graduao cujos resultados so
apresentados neste documento. Vale lembrar que se trata de um material concebido
e organizado como documento para debate. Grande parte das anlises e
informaes resulta do trabalho dos tcnicos dos governos dos estados de Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, e de algumas instituies federais presentes na BAP,
que aceitaram o desafio de descrever as foras motrizes que atuam nessa Regio e
imaginar as alternativas possveis no mdio e longo prazo.
Vrias etapas de discusses foram realizadas durante o processo de elaborao dos
cenrios, tendo em vista a busca dos melhores caminhos e alternativas de mtodo.
Foram realizados estudos e levantamentos de dados a partir de fontes secundrias,
entrevistas a atores relevantes e uma pesquisa Delfos, realizada junto a
especialistas cujos trabalhos focalizam ou focalizaram a Regio da BAP. Foram,
igualmente, levantados, atravs de oficinas e brainstormings, os fatores internos e
externos que marcaro o territrio nos prximos vinte e cinco anos.
Durantes as etapas de elaborao dos cenrios os principais fatores externos
identificados como os mais relevantes foram:

Aprofundamento do processo de globalizao;

Mudanas climticas;

Aumento da migrao;

Alta dos preos da energia e das commodities; e

Expanso dos cultivos para produo de biocombustveis.

Os fatores internos mais decisivos identificados foram:

Potencial da biodiversidade;

Potencial mineral; e

Permeabilidade das fronteiras.

148

Realizou-se uma anlise morfolgica para priorizao dos fatos portadores de futuro
aplicveis ao Pantanal, com a construo de matriz de impactos cruzados para
analisar as interdependncias entre atores e anlise de motricidade das variveis
recenseadas. Na analise estrutural e gerao de cenrios alternativos as variveis
priorizadas foram decompostas em hipteses segundo trs cenrios possveis.
O primeiro cenrio o tendencial com observncia de menor aporte de
investimentos pblicos e privados em infra-estrutura, continuidade do ritmo de
degradao ambiental e urbanizao desordenada, com efeitos negativos para o
ambiente e para as condies de vida. Neste cenrio os atores locais perdem
espao para os atores globais, mantendo-se a atual situao de dependncia
tecnolgica.
O segundo cenrio o de acelerao do crescimento no qual se destaca uma
mudana do ritmo de investimentos, principalmente, do agronegcio no Planalto,
com intensificao de mudanas estruturais em todas as dimenses do
desenvolvimento.
O terceiro cenrio o de integrao com diversidade, que se caracteriza pelo
fortalecimento institucional em escala sul americana, com valorizao da diversidade
social e cultural das populaes indgenas e tradicionais, aumento da densidade das
redes de infra-estrutura e de conservao do meio ambiente. H, nesse cenrio, um
nvel de complexidade distinto dos demais na medida em que pressupe a
existncia de coordenao de projetos de infra-estrutura em escala supra-nacional,
harmonizao de marcos regulatrios e ao de proteo ao meio ambiente,
igualmente na mesma escala.
A seguir a discusso do processo de formulao dos cenrios para a Avaliao
Ambiental Estratgica do Pantanal se divide em duas partes. A primeira diz respeito
elaborao da matriz estratgica (Matriz FOFA) e a segunda formulao dos
cenrios para a AAE.
A Matriz Estratgica do Desenvolvimento Regional
A concepo dos temas estruturais para a definio das linhas estratgicas centrais
para a elaborao dos cenrios baseou-se na avaliao da situao atual
(diagnstico elaborado para a AAE do Pantanal e consulta sociedade), bem como

149

nas projees futuras estabelecidas nos planos propostos para o Pantanal. Para
atingir esses objetivos, a metodologia do Planejamento Estratgico prope a
elaborao de um diagnstico consistente com a aplicao da Matriz FOFA
(Fortalezas Oportunidades Fragilidades e Ameaas). Esta tcnica um dos
instrumentos disponveis para sistematizar o estudo e a avaliao da posio relativa
de uma cidade ou de uma regio.
O

levantamento

de

informaes

contemplou

como

aspecto

importante

determinao das fortalezas e fragilidades existentes na Regio da BAP no

momento atual. Para uma melhor compreenso dos termos utilizados, necessrio
precisar que como vantagens se considera aqueles elementos positivos, com os
quais a Regio j conta no momento atual. Como restries, os problemas e
dificuldades existentes, que se desejam resolver e superar.
A formulao do conjunto das fortalezas e fragilidades permite detectar quais so os
processos estruturais que esto atuando no Pantanal, que funciona como uma etapa
prvia para a construo das linhas de ao negociadas com os diversos agentes
sociais pblicos e privados - que atuam em seu territrio. O processo participativo
fundamental para consolidar a construo das linhas estratgicas de ao, com
base nas vantagens e restries internas do Pantanal.
Outro aspecto importante para se alcanar uma viso estratgica para a BAP
consiste na identificao das tendncias de futuro, que permitem esboar a evoluo
provvel da Regio, ante as diversas situaes e comportamentos do contexto onde
se insere.
Atualmente, todo processo de desenvolvimento se encontra sujeito a grandes nveis
de incertezas que provm das condies econmicas, sociais e polticas nas escala
nacional, regional e global. Para tanto, o planejamento estratgico coloca, entre suas
prioridades, buscar antecipar tendncias com vistas a reduzir as incertezas e os
riscos da improvisao diante de situaes em constante mudana. Assim, de
importncia fundamental identificar quais os efeitos produzidos por essas mudanas
ligadas a processos externos, situados alm dos alcances das medidas de poltica
regional,

tais

como

globalizao,

equilbrio

macroeconmico

nacional

comportamento dos mercados financeiros.

150

Neste quadro, a construo de cenrios um elemento de particular importncia na

determinao dessas tendncias gerais. Os cenrios podem ser entendidos como
descries do ambiente futuro, baseadas em suposies coerentes sobre as
diferentes combinaes possveis do processo poltico, econmico, social e
tecnolgico. Nesta direo, procura-se apontar as Oportunidades e Ameaas que
podem ser encontradas na evoluo do ambiente externo Regio. Desta maneira,
a Matriz Estratgica pode ser sintetizada como:

Quadro 16 Estrutura da matriz estratgica (Matriz FOFA)

Situao

Carter Negativo

Carter Positivo

Interna atual

FRAGILIDADES

FORTALEZAS

Externa futura

AMEAAS

OPORTUNIDADES

Objetivos Estratgicos

Com base nas informaes utilizadas para a construo da Matriz Estratgica

Regional10, os seguintes aspectos constituem objetivos prioritrios:

Manejo sustentvel dos recursos naturais e melhoria das condies

ambientais;

Ampliao e diversificao da base econmica e aumento da oferta de postos

de trabalho;

Desenvolvimento social eqitativo, com universalizao e qualidade na oferta

dos servios pblicos; e

Melhoria da gesto dos negcios pblicos e racionalizao das aes

institucionais.

A seguir esses objetivos so descritos:

10

Como j apontado as informaes adotadas resultam dos cenrios j existentes para a BAP (MS

2025 e MT+20), no diagnstico feito por essa AAE do Pantanal e pela consulta sociedade feita
tambm por essa AAE do Pantanal.

151

Manejo Sustentvel dos Recursos Naturais e Melhoria das Condies e Servios

Ambientais

A ocupao do espao e a explorao econmica observadas nos ltimos 30 anos

foram conduzidas sem maiores preocupaes com a preservao ambiental e a
conservao dos recursos naturais. Os agentes produtivos e governamentais
estiveram mais atentos ao aumento da produo viabilizado pela expanso da
fronteira e ao apoio disseminao de novas tecnologias agropecurias. Assim, o
processo de expanso e modernizao das atividades econmicas fez-se com
custos ambientais extremamente elevados, gerando deseconomias que hoje
representam entraves ao desenvolvimento em suas diversas escalas.
No caso especfico do Pantanal, especial ateno deve ser dada preservao dos
remanescentes de vegetao natural e mananciais, bem como ao manejo adequado
dos recursos hdricos e edficos, para garantir a necessria capacidade de suporte
s comunidades sociais que vivem e trabalham nesse territrio.
Ampliao e Diversificao da Base Econmica e Aumento da Oferta de Postos de
Trabalho

A retomada do desenvolvimento econmico sustentado s ser possvel por meio de

novos instrumentos de financiamento, capazes de garantir recursos, de forma no
inflacionria, para ampliao do nvel de investimentos, tanto nos setores
considerados dinmicos, como tambm nos setores da economia popular, capazes
de gerar emprego e renda.
No espao do Pantanal, importante promover a diversificao de sua base
econmica, sem perder de vista a orientao preferencial para projetos que
garantam a sustentabilidade regional.
Para garantir o crescimento sustentado da economia sub-regional, fundamental
reconhecer suas especificidades, ao mesmo tempo em que se deve buscar uma
maior integrao com o tecido produtivo regional e nacional, tendo em vista que este
o caminho preferencial para aumentar a oferta de postos de trabalho, demandados
pela populao local.

152

Desenvolvimento Social Eqitativo, com Universalizao e Qualidade na Oferta dos

Servios Pblicos

A correo da acentuada desigualdade social no interior do Pantanal passa,

obrigatoriamente, por uma melhor distribuio territorial na oferta de servios
pblicos, sem perder de vista a constante melhoria em sua qualidade. Especial
ateno deve ser dada educao e capacitao profissional do trabalhador e sua
famlia, considerando o perfil da economia regional que tende, progressivamente, a
privilegiar a mo de obra qualificada.
Evitar a segregao scio-espacial e estimular a integrao entre as diversas
unidades territoriais que compem a regio um objetivo fundamental a ser
perseguido, privilegiando aes preventivas, sem descuidar-se das medidas
corretivas que se faam necessrias.
Melhorias na Gesto dos Negcios Pblicos e Racionalizao das Aes
Institucionais

Existem fortes evidncias quanto s possibilidades de ser retomado o planejamento

do desenvolvimento, segundo a perspectiva regional, desde que o locus das
intervenes seja redefinido, para abranger setores ou clusters, tratados
integradamente, em espaos sub-regionais. A opo por uma estratgia com esse
arcabouo

ir

requerer,

necessariamente,

constituio

de

uma

nova

institucionalidade para tratar do planejamento e do desenvolvimento dos negcios

regionais e sub-regionais.
A criao dessa nova institucionalidade exigir, ademais, um esforo no apenas de
capacitao profissional, mas de aumento da eficincia institucional dos agentes
pblicos e privados envolvidos na execuo e promoo dos investimentos em curso
e a serem realizados. Essa exigncia implica a articulao entre os setores pblicos
(federal, estaduais e municipais) e privado e a incorporao ao processo de agentes
privados e organizaes no-governamentais.
Eixos estratgicos

Nas discusses realizadas nas consultas pblicas e nos outros processos de

consulta desenvolvidos no contexto dessa AAE do Pantanal, os seguintes eixos

153

estratgicos foram considerados como fundamentais para uma perspectiva de

sustentabilidade do Pantanal:

Melhoria da Qualidade de Vida e Preservao da Natureza;

Integrao Regional e Desenvolvimento Competitivo;

Cidadania Integral e Promoo Social;

Governo Participativo e Fortalecimento Institucional.

A seguir esses eixos so discutidos.

Qualidade de Vida e Preservao da Natureza

A sustentabilidade no desenvolvimento exige uma gesto adequada dos recursos

naturais, vistos no mais como bens livres e infinitos, mas como patrimnio natural a
ser legado s futuras geraes.
Para isso, uma opo estratgica garantir a gesto sustentvel dos recursos de
solo e gua de seu territrio, com vistas manuteno de um ambiente sadio e do
abastecimento sustentado de gua e alimentos aos seus habitantes.
Integrao Regional e Desenvolvimento Competitivo

uma opo estratgica fundamental transformar essa vantagem competitiva em

fator determinante para promover o desenvolvimento do Pantanal, enquanto centro
de polarizao regional e ncleo de competitividade sistmica nacional na rea de
servios modernos e de agronegcios.
Cidadania Integral e Promoo Social

A afirmao dos direitos da cidadania e o desenvolvimento social eqitativo para os

habitantes do Pantanal um desafio.
Governo Participativo e Fortalecimento Institucional

Constitui uma orientao estratgica fundamental para se ter um governo

participativo com fortalecimento Institucional, a busca da articulao entre as aes
dos entes federados, apoiada na efetiva participao dos diversos agentes sociais,
pblicos e privados, envolvidos na gesto do territrio, tendo em vista o objetivo
comum de harmonizao do desenvolvimento regional.

154

Detalhamento da Matriz FOFA

Na elaborao da matriz estratgica foram identificados, pelos tcnicos dos

diferentes rgos estaduais, federais envolvidos na AAE do Pantanal, um conjunto
de elementos internos considerados como foras e fragilidades para a Regio.
Agrupados segundo as quatro dimenses da sustentabilidade (ambiental, social,
econmica e institucional), esses elementos inspiraram as questes abaixo
apresentadas, que devem orientar a tomada de deciso em futuros projetos polticos
para o desenvolvimento da BAP.
Quadro 17 - Elementos Internos

Dimenses
Natural

Fortaleza/Vantagem
Biodiversidade/bioprospeco;
Beleza cnica;
Potencial mineral;
Recursos hdricos e irrigao;
Potencial pesqueiro; e
P&D (flora e fauna).

Fragilidade/Restrio
Trfico de animais, biopiratria e
introduo de espcies exticas;
Regime pluviomtrico;
Distncia,
contaminao
dos
corpos hdricos, recarga dos
aqferos e riscos de acidentes;
Alterao da paisagem
Limite no uso consuntivo;
Desconhecimento da capacidade
de suporte; e
Introduo de espcies exticas
Econmica
Agropecuria;
Ruptura
do
sistema
da
Silvicultura e extrao vegetal; agropecuria pantaneira; e
Fruticultura; e
Sistema de educao/ formao
de mo de obra qualificada
Posio fronteiria.
Social
Interao cultural; e
Sistema de sade;
Populaes tradicionais
Sistema de saneamento; e
Pouca disposio interao
Institucional
Integrao Sul Americana
Permeabilidade das fronteiras;
Acordos de cooperao, de
regulamentao trabalhistas e de
servios sociais
O valor da matriz estratgica como apoio para polticas de longo prazo indica que os
fundamentos das polticas atuais no iro responder s demandas sociais nem
enfrentaro os desafios impostos por movimentos externos Regio. As questes
acima definidas iro exigir uma ao que valorize os pontos apresentados a seguir.
A biodiversidade e o patrimnio gentico constituem um potencial expressivo na
Regio, que est fortemente condicionado diversidade de biomas que incluem
tanto as reas de floresta densa e cerrados, como reas midas alagadas como o
Pantanal e o Chaco. A essa fora corresponde uma fragilidade institucional em
155

termos de orientao e estruturas coesas de bioprospeco e programas efetivos de

demarcao e controle de unidades de conservao.
Dentre as restries assinaladas, o trfico de animais silvestres, a biopirataria
associados perda de controle sobre esses recursos e permeabilidade das
fronteiras apresentam relao direta com a fragilidade institucional, tornando
necessrio aumentar a densidade institucional no que tange : i) criao e difuso
de tecnologias como elementos relevantes para a construo do futuro para a
Regio; e ii) com efeitos diferenciados, mas que demandam articulaes em escalas
distintas para regulao e segurana ambiental, o fluxo migratrio de brasileiros que
implantam a monocultura da soja no oriente do Paraguai ou na regio de Santa Cruz
de la Sierra (Bolvia oriental), ou ainda na criao semi-intensiva de gado nas
reservas ecolgicas do Chaco paraguaio, iro requerer a instituio de mecanismos
regulatrios especficos.
Com baixa densidade de ocupao e de atividades econmicas, a beleza cnica
emerge como potencialidade associada ao desenvolvimento do setor turstico e da
produo cultural das distintas etnias que na Regio se encontram. Esse potencial
confronta-se, no entanto, s dificuldades de infra-estrutura, qualificao da mo de
obra e de poucas oportunidades de expresso e valorizao da cultura pantaneira e
do patrimnio imaterial.
A manuteno de alguns desses valores pode ser apoiada pela fruticultura como
atividade j presente e com potencial de expanso com o emprego de tcnicas
modernas. Essa atividade poder contribuir para a diversificao da estrutura
econmica em alguns municpios e fonte importante de complementao alimentar
e de renda, associada ao sistema da pecuria pantaneira.
As fragilidades indicadas podem ser sinteticamente compreendidas como resultado
de uma fragilidade institucional e mecanismos precrios de governana. Entende-se
por governana a capacidade de gesto dos recursos e fornecimento de servios,
bem como a responsabilidade e participao da sociedade civil. Em resumo, trata-se
das interaes entre atores sociais e entre esses e os agentes pblicos. So
includos nos mecanismos de governana aes como a criao de comisses
internacionais em concordncia com a Organizao Internacional de Sade Animal

156

(OIE), que procuram reduzir as fraquezas do sistema de vigilncia sanitria, ainda

bastante fragmentado e irregular.
A reduo dessa fragilidade importante, pois parte da gesto dos recursos envolve
necessariamente negociaes entre atores globais (global players) e locais. Para
atender a esse objetivo ao que se coloca como relevante fomentar a capacidade
institucional na Regio, aspecto esse que ser explorado mais adiante nessa AAE
do Pantanal. Por agora importante ter presente que essa questo tem implicaes
no que diz respeito capacidade de regulao dos setores envolvidos na explorao
dos recursos minerais e pesqueiros, bem como para a circulao de pessoas,
informaes, capital e mercadorias.
As ameaas externas podem alterar os pulsos de inundao da BAP, fenmeno
esse que constitui a essncia da riqueza e em parte das foras identificadas na
Regio. Constituem ameaas externas principalmente aquelas vinculadas aos
efeitos das mudanas climticas, que independem em grande medida das aes e
projetos de carter endgeno, mas que podem comprometer qualquer projeto de
futuro para a Regio.
Quadro 18 - Elementos externos

Escala
Global
Continental
Amrica do Sul

Nacional

Oportunidades
Ameaas
Global players
e
abertura Presso sobre servios
internacional
Sada para Pacfico
Instabilidade poltica
Exportao
commodities Modificao gentica
agropecurias
Redes ilegais
Intensificao de fluxos e novos Fragilidade de regulamentao
mercados
Precariedade
dos
fruns
de
negociao institucional
Ganho de autonomia regional, Fragmentao do tecido regional
novo desenho institucional.

Anlise Morfolgica e Gerao de Cenrios Alternativos

A anlise morfolgica com a formulao de hipteses de futuro foi concebida a partir
da discusso de varivel priorizada durante as fases de cenarizao. Foram
considerados trs cenrios e trs escalas de tempo, resultando em uma anlise
detalhada da estrutura de cada varivel e possveis encaminhamentos, de acordo

157

com um conjunto de acontecimentos plausveis com os embates dos atores e das

decises das coalizes formadas ou em formao.
Esta discusso partiu de uma viso geral, com algumas indicaes importantes nos
cenrios (global e nacional), para uma viso mais particularizada na Regio da BAP.
Os Atores e o Sistema Social, Institucional, Ambiental e Econmico do Pantanal os
Aspectos Internos

Na delimitao dos atores e sua influncia sobre o territrio foram consideradas as

interaes ambientais, sociais, institucionais e econmicas resultando na definio
de uma abrangncia que compreendeu a rea da Bacia do Alto Paraguai,
considerando, sempre que possvel, os contrastes entre plancie e planalto.
Delimitado o territrio, buscou-se o recenseamento das variveis que foram
utilizadas nos cenrios do Pantanal, com base em todas fontes de dados
secundrias e primrias e na anlise FOFA.
Os atores foram recenseados com base na anlise de jogo de atores provenientes
das consultas sociedade e da anlise das coalizes e conflitos potenciais, alm de
discusses da estrutura e motricidade de coalizes de atores interferentes no
processo de desenvolvimento da BAP.
Durante o processo de discusso e anlise, com a utilizao do mtodo de impactos
cruzados, foi possvel observar a tendncia de aumento da influncia de atores
externos na Regio como: global players, organizaes setoriais e de comrcio e o
governo federal. Foi possvel tambm identificar a perda de poder de barganha das
coalizes locais, incluindo os governos dos estados e dos municpios. O Governo
Federal ganha destaque no futuro, enquanto os atores mais importantes na
atualidade, os grandes e mdios produtores rurais, no aumentam sua influncia,
mas ganham independncia nos prximos 20 anos.
A influncia dos atores foi confrontada com uma anlise estrutural das variveis
considerando suas inter-relaes com os cenrios global e nacional e intra-regional,
este ltimo compreendido como o que corresponde s relaes entre os pases com
presena na Bacia do Alto Paraguai.

158

As interrelaes consideradas resultaram em uma anlise geral dos subsistemas

tecnolgico, scio-cultural, institucional, econmico e ambiental, com discusses
acerca do comportamento dos atores em relao s principais variveis.
No susbsistema tecnolgico verifica-se que a varivel de desenvolvimento em
cincia, tecnologia e inovao (CT&I) tem relao direta com as empresas globais e
de capital internacional na Regio, motivados, principalmente, pela demanda
mundial de energia e alimentos. Deriva da a importncia destacada de
investimentos como o plo mnero siderrgico, a Hidrovia Paraguai-Paran e o
Agronegcio. Impulsionados por estes investimentos na Regio, o poder pblico
estabeleceu polticas pblicas com programas, planos e projetos voltados para Infraestrutura de logstica, principalmente de energia.
No subsistema sociocultural foram apontadas variveis que podero afetar a
qualidade de vida das sociedades locais, tanto urbana como rural. Essas variveis
so mais voltadas para polticas pblicas e so inter-relacionadas. Elas so polticas
de aspecto social e trazem aes nas reas de sade, educao, segurana,
saneamento bsico e assistncia social. A Regio considerada um vazio
demogrfico, com municpios de populao com menos de 20.000 habitantes e
carentes de infra-estrutura e logstica
Em nvel regional (BAP), as variveis nacionais influenciam diretamente nas polticas
sociais regionais, trazendo qualidade de vida atravs da urbanizao, infra-estrutura
e energia.
A industrializao, o agro-negcio e o plo mnero siderrgico, criaro empregos,
gerando expectativas de postos de trabalho para uma parcela da populao que
pode ser atrada para a rea, alimentando ondas migratrias no mbito regional e/
ou trans-fronteirio, principalmente dos bolivianos e paraguaios.
A atrao de contingente migratrio tende a gerar ocupaes em reas desprovidas
de infra-estrutura e intensificar a exposio de parte da populao s situaes de
risco, tais como deslizamentos, enchentes e inundaes, contaminao por doenas
de veiculao hdrica e contaminaes por ausncia de esgotamento sanitrio. Essa
situao demandar ateno especial por parte do governo e dos demais setores da
sociedade.

159

Para o subsistema institucional observa-se uma fragmentao e fragilidade das

instituies pblicas com a ausncia de mecanismos que favoream a governana e
o empoderamento da sociedade. A ausncia de negociao para a ocupao do
Pantanal implica em lacunas de cooperao intra e extra regional, o que resulta na
formao de redes informais as quais produzem demandas sociais e mesmo
tecnolgicas. De forma semelhante, as aes de gesto de meio ambiente se
apresentam fragmentadas.
Por fim, no subsistema econmico identifica-se a questo dos atores com relevncia
econmica e dominantes nas definies prospectivas para a Regio da BAP, como,
por exemplo, os global players que se destacam por sua forte influncia sobre os
demais atores e independncia em relao a eles. J os grandes e mdios
produtores rurais, atualmente grandes protagonistas em nvel regional, tendem a
estabilizar seu poder ou mesmo perder influncia no futuro.
O processo de industrializao concentrada, principalmente, nas mdias e grandes
cidades localizadas na regio do planalto, tende diversificao. Essa tendncia
provoca, paradoxalmente, a perda de poder dos atores locais que, com menor poder
de deciso estratgica e fragmentao de aes, no conseguem sobrepujar o
poder estratgico dos grandes atores. Os pequenos produtores rurais, por exemplo,
tm e continuaro a ter pouca influncia e se mantero dependentes de apoio e
cuidados pblicos, para no serem subjugados negativamente pelo sistema
econmico.
No subsistema ambiental, as variveis so influenciadas pela demanda mundial de
alimentos e energia e pela expanso industrial de pases emergentes como a
Rssia, ndia, China e o prprio Brasil, que pressionam diretamente a explorao
dos recursos naturais. Neste contexto as presses surgem tanto no agronegcio
como no plo mnero-siderrgico, por conta das demandas por alimentos,
biocombustveis, ferro, mangans, gs natural e carvo vegetal. Outras presses
surgem pela expanso do ecoturismo e o turismo de pesca.
Os Aspectos Externos

As tendncias globais que envolvem as barreiras no tarifrias e negociaes na

Organizao Mundial de Comrcio tm forte influncia sobre as presses no

160

agronegcio do planalto da BAP. Todavia, no curto prazo, as tendncias so de

continuidade dessas barreiras. No mdio e longo prazo (a partir de 2010),
entretanto, espera-se a eliminao dos subsdios agrcolas na Europa e nos Estados
Unidos, que aliado ao aumento do preo das commodities (incluindo o petrleo)
pressionar fortemente no sentido da expanso do agronegcio no planalto da BAP.
Ajudam, nesta tendncia, o excesso de liquidez de capital internacional e a presena
de empresas globais, com investimentos que esto migrando para pases que se
tornaram mais atraentes para os investidores globais, como o Brasil. A fartura de
capitais financeiros no sistema internacional tem sido estimulada pelo dlar
desvalorizado e pelo baixo patamar dos juros norte-americanos. Essa grande
liquidez internacional vem contribuindo, inclusive, para uma srie de distores nos
mercados internacionais, como a disparada da cotao do petrleo e o nivelamento
do prmio de risco de diversos pases.
Um desafio de grande porte para o Brasil, que sempre foi carente de investimentos
em desenvolvimento cientfico e tecnolgico, ser a manuteno de sua
competitividade frente aos, cada vez mais dispendiosos, avanos em cincia,
tecnologia e inovao. O aumento na produo de alimentos e a reduo da
poluio (emisso de gases de efeito estufa) estaro disponveis apenas para os
pases desenvolvidos, que tm um patamar de investimentos expressivo e
crescente. De outra feita, os avanos nas tecnologias de informao e comunicao
(TICs), na biotecnologia e na nanotecnologia sero decisivos para a competitividade
das organizaes. A modificao gentica apesar das resistncias culturais e
tecnolgicas, levar, inevitavelmente, ao aperfeioamento da engenharia de
organismos (Organismos Geneticamente Modificados OGMs), que provocaro um
aumento expressivo na produo e na qualidade dos alimentos. No que diz respeito
aos rebanhos, a clonagem se tornar uma possibilidade em curto prazo.
Nas questes de diplomacia e de acordos internacionais o elemento dos conflitos
religiosos continuar presente. Movimentos revolucionrios podem se unir a clulas
terroristas e aumentar a instabilidade e a tenso entre pases. Esta tendncia pode
apontar para um avano do interesse dos Estados Unidos na manuteno de seu
poder militar hegemnico. Neste contexto, acordos como, por exemplo, o Protocolo
de Kyoto, perdem fora para os acordos militares e econmicos dos governos. As

161

redes, inclusive as de organizaes criminosas, se tornaro cada vez mais

poderosas, com protagonistas do sistema financeiro internacional (global players) se
tornando mais poderosos e diminuindo o poder dos estados nacionais. Os
movimentos indgenas devero crescer intensificando as tenses na rea que vai do
Mxico at o Amazonas.
A questo dos recursos hdricos ser o principal elemento de tenso em relao
questo do meio ambiente nas prximas dcadas. Temas, como o do aquecimento
global, sero cada vez mais discutidos; entretanto, a fonte de conflitos intra e inter
regionais se dar em razo da escassez da gua. Em uma dimenso temporal que
no deve ultrapassar trs dcadas metade da populao mundial estar habitando
em pases carentes de gua A agricultura irrigada ser a grande vil do futuro, bem
como os grandes projetos de infra-estrutura em curso, principalmente na sia.
A demanda mundial por alimento e energia tende a aumentar, todavia, as produes
mundiais de alimentos e rebanhos sero adequadas, pelos avanos cientficos e
tecnolgicos, para suprir as demandas de uma populao em crescimento. No
entanto, problemas de distribuio e disponibilidade permanecero. A oposio
poltica e popular na Unio Europia ser um fator limitador do avano das
tecnologias de manipulao gentica na produo de alimentos.
A migrao e ser um fenmeno crescente, em razo dos avanos das
comunicaes e urbanizao. O setor de servios, o que mais emprega na
atualidade, pode transferir seus trabalhadores para pases perifricos em um
movimento migratrio sem precedentes. As condies de transportes e infraestrutura, bem como as tenses e instabilidades polticas e escassez de melhores
condies de vida em seus pases de origem aumentar a movimentao migratria.
Cenrios para a Bacia do Alto Paraguai
O desenvolvimento regional sempre suscita questes relativas ao dinamismo prprio
da regio e sua capacidade em enfrentar e reagir aos movimentos e presses que
lhe so externos. Alm disso, a situao particular da BAP implica considerar
objetivos que, muitas vezes, revelam perspectivas bastante distintas de atores, com
peso e capacidade de expresso desigual, no que tange ao transporte, gerao de
energia eltrica, s perdas de solo, ao desmatamento das cabeceiras dos rios, ao

162

controle das fontes difusas de poluio e, por fim, aos objetivos de integrao
regional em escala supranacional.
Foram levantadas essas perspectivas e construdos cenrios, por meio de consultas,
cujos resultados reforam a viso dos atores que ponderam opes estratgicas de
modo coerente com as potencialidades regionais e necessidade de uma gesto
ambiental em nveis distintos aos atuais.
Como bacia fronteiria, a BAP, como visto, envolve trs pases, cujos problemas,
desafios e projetos condicionam seu futuro. Iniciativa como a hidrovia ParanParaguai consiste em ponto de discusso importante para a construo de projetos
endgenos, o que inclui considerar o conjunto de alternativas possveis de sua
construo ou no.
No horizonte de tempo considerado, os cenrios definidos podem modificar a
posio da Regio no contexto sul-americano. Os elementos que emergiram das
consultas e hierarquizao das variveis e atores sugerem uma viso ainda centrada
na tendncia de especializao, a partir de vocaes associadas ao agronegcio,
turismo e explorao de recursos naturais.
A construo dos cenrios, a partir das consultas, indica que ainda prevalece uma
tendncia que contrape a eficincia econmica s aes de conservao e
preservao. A comparao dos resultados fornece indicaes importantes sobre os
desafios impostos pela combinao desses elementos e mostra perspectivas
distintas, segundo as unidades territoriais onde foram realizadas as consultas, o que
ressalta a importncia de se considerar a dimenso territorial na elaborao do
projeto de desenvolvimento.
Ainda pouco perceptvel parece ser a compreenso, pela maior parte dos atores
consultados, de que a extenso do contexto territorial e a evoluo de sua estrutura
espacial ser condicionada pela dinmica em escala supranacional. Se as
desigualdades internas na BAP podem ser acentuadas com repercusses nos fluxos
migratrios, a importncia e necessidade da construo de instncias de
governana, em vrios nveis, para definio de um projeto de desenvolvimento
regional, ainda parece no ser um elemento efetivamente considerado pelo conjunto
de atores consultados.

163

A seguir, apresenta-se uma consolidao dos cenrios resultantes das consultas

sociedade e do exerccio de discusso com atores considerados relevantes na
Regio da BAP.
Cenrio Tendencial

As principais variveis, nesse cenrio, devem manter os padres atuais de

comportamento. Observa-se, nesse caso, processo de Urbanizaao e crescimento
demogrfico nas cidades-plo. Com a expanso econmica, ocorre urbanizao
mais acelerada das cidades no seu entorno. Verifica-se progressiva migrao dos
pequenos para os grandes centros urbanos e das populaes rurais remanescentes
para as reas urbanas. Com a expanso dessas reas, observado um crescimento
da demanda por imveis, equipamentos urbanos e comunitrios e servios pblicos,
resultando no aumento dos problemas scio-culturais, alm de conflitos relativos ao
uso e ocupao do solo.
Em mdio prazo, h crescimento demogrfico moderado das cidades-plo, devido
ao movimento migratrio que se intensificar em longo prazo, provocando inchao
nas cidades-plo e, nos pequenos municpios, uma reduo populacional.
O processo de industrializao, em curto prazo, mantm-se pouco influente na Bacia
do Alto Paraguai. Espera-se a ampliao dos setores sucroalcooleiro e mnerosiderrgico, os quais comeam a apresentar influncia positiva na economia e na
taxa de empregos da regio. Apenas em mdio prazo sero verificados ampliao e
aumento no nmero de indstrias com foco na exportao.
Deve ocorrer, ainda, em longo prazo, o crescimento da produo minero-siderrgica.
Com aumento na taxa de empregos e diversificao nos produtos produzidos na
BAP, cresce o nvel de renda da populao. Com atrao de mo-de-obra de outros
estados e regies, aumenta a migrao interna e transfronteiria,
O plo minero-siderrgico inicia, em curto prazo, seu movimento de verticalizao, o
que provoca, conseqentemente, o aumento da extrao de minrio e a expanso
da silvicultura no planalto, devido demanda por carvo vegetal. Aumenta a
demanda por energia eltrica, por investimentos em transporte, principalmente
hidrovirio e rodovirio e pela importao de mo de obra especializada. Em mdio

164

prazo, as demandas infra-estruturais do plo devem forar a implantao de uma

ferrovia que otimize o escoamento da produo de Corumb-MS.
Atualmente, o agronegcio a mola propulsora da economia na BAP e deve manter
sua influncia em curto e mdio prazo. Deve ocorrer, entretanto, uma diminuio no
ritmo de crescimento das fronteiras agrcolas, em decorrncia de conflitos
moderados entre ambientalistas e segmentos do agronegcio. Em curto prazo, os
aportes tecnolgicos tendem a crescer e a constiturem-se nos diferenciais
competitivos direcionadores das polticas de financiamento e da expanso da
silvicultura e reas de cana-de-acar. Uma tendncia importante decorre das
demandas externas, que devem impulsionar a agroenergia com moderados
impactos, em longo prazo, sobre o planalto. Concomitantemente, o pequeno
produtor perde espao e competitividade, intensificando-se os conflitos ambientais
entre os grandes e mdios produtores e as coalizes ambientalistas. Pode ocorrer,
neste caso, uma ruptura do sistema da agropecuria pantaneira.
Outra atividade importante, o turismo, sobre a qual recaem grandes expectativa da
sociedade local, mantm, em curto prazo, baixa influncia sobre o contexto
econmico. As atividades so centradas no turismo de pesca, com avano do
turismo contemplativo, mas tendem a se constituir em progressivo elemento de
diversificao das atividades, principalmente as rurais. Em mdio prazo, o turismo
aumenta sua influncia sobre o contexto econmico com crescimento da oferta nas
modalidadesde turismo de aventura e turismo rural, o que demandar investimentos
em infra-estrutura. Os conflitos ambientais devem provocar a reduo do interesse
pelo turismo de pesca.
Os processos de desenvolvimento econmico previstos devem pressionar os
investimentos em infra-estrutura e energia. Em curto prazo, verificar-se- a
expanso da malha viria com efeitos ambientais negativos, como, por exemplo, o
aumento do nmero de focos de calor. Ocorrero investimentos privados em
gerao de energia eltrica (termeltricas, pequenas centrais hidreltricas e cogerao).
Em mdio prazo, haver integrao de infra-estrutura com envolvimento
internacional e aportes financeiros para aumentar a comunicao com o Pacfico.
Permanecem os investimentos na rea de transportes (rodovias, ferrovias, hidrovias

165

, portos e aeroportos) e aumenta os de infra-estrutura urbana (saneamento,

educao e sade).
A mais controversa varivel de infra-estrutura, a Hidrovia Paraguai-Paran recebe,
em curto prazo, uma demanda moderada de transporte de cargas, ao mesmo tempo
em que busca alternativas ao padro atual dos comboios, para adequao ao
volume de cargas. Devem ocorrer conflitos ambientais, envolvendo as definies de
eventuais obras para implantao.
Ocorre progressivo aumento no nmero de comboios circulando, mantendo da sua
configurao para fazer frente ao incremento do volume de cargas, principalmente
minrio de ferro, e deve ser construdos novos portos. As limitaes da calha do Rio
provocaro, no futuro, um aumento nas demandas por transporte intermodal, com
adequao da malha rodoviria no planalto.
Persistem ameaas de extio de espcies e de estoques pesqueiros, alm de
riscos de

aumento das taxas de supresso da vegetao nativa. Verifica-se

manuteno ou reduo sensvel na taxa de substituio de espcies gramneas

nativas por forrageiras exticas na plancie pantaneira. Em mdio prazo, ocorre o
aumento da fragmentao dos ecossistemas e avano da desertificao.
Melhora a gesto das polticas sociais e os investimentos em educao bsica
atendem demanda no planalto, porm, na plancie, o acesso continua deficiente.
Em mdio prazo, devem persistir as deficincias de cobertura das demandas sociais,
notadamente na plancie. Na educao, melhora o atendimento, com aumento do
nvel educacional da populao. Crescem os investimentos em segurana pblica e
os ndices de criminalidade se estabilizam.
As

ocorrncias

do

contexto

poltico-institucional

so

pessimistas

para

empoderamento de atores locais com pequeno poder de barganha. Mantm-se um

moderado controle econmico por parte dos atores locais e cresce a presena de
atores externos. A produo cientfica local cresce lentamente. Em mdio e longo
prazo, esses fatores mantm-se com o mesmo comportamento, observando-se,
paulatinamente, a preponderncia de atores externos na regio.

166

Cenrio Acelerao do Crescimento

No Cenrio de Acelerao do Crescimento, alguns fatos destacam-se devido ao

maior volume de investimentos externos introduzidos na Regio da Bacia do Alto
Paraguai, notadamente o agronegcio no Planalto.
As principais ocorrncias so voltadas para o agronegcio, que vem se firmando
como a principal alternativa para o desenvolvimento econmico da regio. Em
decorrncia dessa priorizao, aceleram-se mudanas estruturais importantes com
impactos sobre as dimenses econmica, social, ambiental e poltica. Em longo
prazo, alternativas econmicas ganharo flego na esteira do aporte de investimento
em infra-estrutura, impulsionados pelo agronegcio, como, por exemplo, a
consolidao do plo minero-siderrgico, persistindo, no entanto, um alto grau de
dependncia tecnolgica.
Sob este cenrio, os atores locais, inclusive econmicos, perdem espao para os
atores globais. O Governo Federal tornar-se mais influente que os governos
estaduais e municipais, ou seja, ocorre uma concentrao das polticas pblicas
determinadas por atores externos.
A resistncia ambientalista local suprimida e observam-se maiores impactos
ambientais, com degradao da qualidade de vida nas cidades e conseqncias
negativas para o ecossistema pantaneiro. Cresce o Produto Interno Bruto, entretanto
aprofunda-se o fosso entre pobres e ricos com uma maior concentrao de renda.
O processo de urbanizao acelerado, verificando-se crescimento demogrfico
das cidades-plo. Ocorre migrao dos pequenos para os grandes centros urbanos
e das populaes rurais remanescentes para reas mais povoadas. Vislumbra-se,
ainda, expanso das reas urbanas e aumento da demanda por imveis,
equipamentos comunitrios urbanos e servios pblicos. Crescem as preocupaes
com os aspectos socioculturais e conflitos de uso e ocupao do solo.
Em longo prazo, ocorre a presso do crescimento demogrfico nas cidades-plo, em
razo do movimento migratrio interno e externo intensificado. Pequenos centros
urbanos tambm recebero migrao.
Com um processo de industrializao moderada, em curto prazo, observa-se
crescimento da absoro de mo-de-obra, porm sem qualificao. Em mdio prazo,

167

o nmero de indstrias se amplia impulsionado pelo crescimento da exportao.

Com isso aumenta a taxa de emprego, diversifica-se a produo da BAP e o nvel de
renda da populao aumenta. H atrao de mo-de-obra de outros estados e
regies, aumentando a migrao interna e trans-fronteiria.
Observa-se crescimento da produo minero-siderrgica e rpida verticalizao do
plo minero-siderrgico com aumento da extrao de minrios. Ocorre expanso da
silvicultura no planalto e aumento da demanda por energia eltrica. O plo fora
investimentos em transporte, principalmente hidrovirio e rodovirio.
No que se refere ao agronegcio, observa-se uma expanso das fronteiras agrcolas
e, em curto e mdio prazos, intenficao de aportes tecnolgicos, notadamente a
consolidao das reas com sementes geneticamente modificadas. Paralelamente,
ocorre aumento de problemas com sanidade animal e vegetal, devido a processos
mais intensivos de produo. As polticas de financiamento priorizam o grande e
mdio produtor. Verifica-se a expanso da silvicutura e a ampliaao de reas com
cana-de-aucar, com presses para a ocupao do planalto da BAP. Em
conseqncia, aumentam os conflitos entre coalizo ambientalista e segmentos do
agronegcio. O principal conflito deve ser decorrente do aumento das demandas por
gua para irrigao das reas de planalto. Neste cenrio, percebe-se como quase
certa a ruptura do sistema da agropecuria pantaneira e, tanto o planalto quanto a
plancie,

devem

ser

dominados

por

empreendimentos

controlados,

predominantemente, por global players.

A exportao priorizada e a produo voltada para a bioenergia torna-se mais
importante que a produo de alimentos no planalto. O pequeno produtor perde
mais espao e competitividade e migra para as regies urbanas.
O turismo ganha espao, mas, em curto prazo, mantm baixa influncia sobre o
contexto econmico. Em mdio e longo prazos, a atividade diversifica-se e aumenta
sua influncia sobre o contexto econmico. Pode ocorrer o incremento do turismo,
centrado no turismo contemplativo, de aventura e rural, sendo que o turismo de
pesca perde espao. Ocorrem, neste caso, investimentos mais pesados em infraestrutura.
O crescimento acelerado demanda pesados investimentos em infraestrutura e
energia, alm de investimentos privados em gerao de energia eltrica
168

(termeltricas, PCHs e co-gerao). O incremento na oferta de energia provoca o

crescimento da infra-estrutura urbana, rural e de distribuio. Neste cenrio, a
integrao da infra-estrutura com envolvimento internacional e aportes para
aumentar a comunicao com o Pacfico deve ocorrer em mdio prazo.
A

hidrovia

Paraguai-Paran,

neste

cenrio,

torna-se

fator-chave

para

desenvolvimento economico da BAP. Ocorre expressivo aumento no volume de

cargas transportadas, forando o aumento do movimento de comboios e a
construo de novos portos. Diversifica-se o uso da hidrovia, surgem novas
demandas oriundas do agronegcio e forado o aumento de pontos de dragagem
do Rio Paraguai. Em decorrencia, intensificam-se os conflitos entre ambientalistas e
atores que fazem uso da hidrovia, tornando-se, o transporte intermodal, alternativa
para os gargalos na hidrovia.
Acentua-se a perda de habitat, ocasionada pela supresso da vegetao nativa. Na
plancie pantaneira, h aumento na taxa de substituio de espcies gramneas
nativas por forrageiras exticas e, ainda, de processos erosivos e assoreamento dos
cursos dgua, com alterao no ciclo hidrolgico. Verifica-se a reduo nos
estoques pesqueiros, como resultado da degradao ambiental. Em longo prazo, a
desertificao torna-se um problema mais srio, ampliando-se a lista de espcies em
extino.
Frente a todos estes fatores, intensificam-se os conflitos ambientais com acelerao
da degradao ambiental, principalmente na qualidade das guas, fragmentao do
ecossistema Pantaneiro e supresso da vegetao nativa.
Com o aumento da arrecadao, o Estado amplia sua presena no atendimento das
demandas sociais. Ocorre aprimoramento da gesto e ampliao da cobertura das
polticas

sociais,

notadamente

no

atendimento

populaes

carentes,

comunidades indgenas e populaes tradicionais. Intensificam-se os investimentos

em educao bsica e educao profissional. Universaliza-se, em longo prazo, o
atendimento em educao bsica na plancie pantaneira. Contudo, alguns
problemas sociais se sobressaem com o crescimento acelerado: aumento dos riscos
de proliferao de doenas infecto-contagiosas, dos ndices de criminalidade e do
crescimento desordenado do ambiente urbano.

169

No contexto poltico-institucional, o poder de barganha dos atores locais se mantm

reduzido. Eles perdem o controle sobre o processo de desenvolvimento, enquanto
aumenta a dependncia tecnolgica, combinada com a baixa produo cientifica e
tecnolgica local. Em mdio e longo prazos, as pequenas empresas perdem
sustentao e competitividade para as grandes organizaes que devem
protagonizar o crescimento econmico.
Cenrio Integrao com Diversidade

Neste cenrio, prossegue a integrao regional entre as unidades polticoadministrativas que compem a BAP, a qual ter na Hidrovia Paran-Paraguai, seu
eixo principal de circulao Essa integrao assume um papel estratgico, obrigando
a negociaes conjuntas com os movimentos ambientalistas, que contestam sua
realizao apoiados em slidos argumentos sobre a fragilidade do Pantanal e a
necessidade de aprofundamento de estudos sobre o regime hidrolgico.
A Integrao com Diversidade implica adensamento de cadeias produtivas na escala
da Bacia. A relao planalto/plancie recebe maior ateno, em decorrncia da
prpria integrao. Espera-se, neste cenrio, que as resistncias oferecidas pelos
movimentos ambientalistas faam reverter a tendncia de degradao causada
pelas culturas de gros, pela produo de biocombustveis e pela pecuria. Decorre,
portanto, que os atores locais, desde que operando em rede, possam assumir o
protagonismo nas discusses sobre projetos alternativos para a regio. A favor
desse controle, est a receptividade internacional para a preservao do Pantanal.
As redes, como estruturas fundamentais da integrao e da articulao da
diversidade, podem fomentar o desenvolvimento de pesquisas voltadas para a
bioprospeco e para o desenvolvimento de produtos dela derivados. Esse cenrio
implica, assim, a construo de nova institucionalidade voltada para atender aos
objetivos do desenvolvimento e reduzir os efeitos das fraquezas internas da Regio.
Trata-se de um cenrio em que as decises j definidas para o plo minerosiderrgico no mudam significativamente. O que ocorre a perspectiva de reduo
do seu ritmo de expanso e verticalizao. A desacelerao pode ser forada por
um contexto poltico com maior nmero de embates e negociaes mais freqentes
e participativas com a sociedade local. A extrao de minrios, a silvicultura no

170

planalto, devido demanda por carvo vegetal, e as demandas por energia eltrica
mantero suas taxas de expanso atreladas a essa desacelerao. Entretanto,
podem surgir limitaes expanso da silvicultura no planalto. Centros locais de
formao se esmeraro para suprir o mercado com mo-de-obra especializada, mas
a chegada de contingentes de outras regies ser inevitvel, face imensa
demanda por profissionais, principalmente da rea de engenharia.
A industrializao de outros setores na BAP ocorrer de modo ainda mais lento que
o do crescimento do plo minero-siderrgico. Em curto prazo, tende a se manter
pouco influente, com reduzido nmero de indstrias, persistindo a agropecuria, com
uma produo pouco verticalizada, como o principal motor da economia local. Em
mdio e longo prazos, deve ocorrer uma diversificao consistente da produo
industrializada da BAP, com forte expanso de pequenas indstrias cooperativadas.
A diversificao concentra-se na produo primria. Agrega-se valor aos produtos
de cooperativas e pequenas indstrias, com certificao e aproveitamento de nichos.
Deve ocorrer uma integrao multi-locacional de cadeias produtivas. A qualidade de
vida da populao melhora, atraindo a migrao de outras reas da BAP.
A implantao da Hidrovia Paraguai-Paran mais questionada como modal
principal de transporte. Observa-se um aumento de resistncia dragagem de reas
do rio Paraguai, o que impulsiona projetos de intermodalidade, e, tambm, a
priorizao de investimentos em alternativas mais sustentveis de reconfigurao
dos comboios de carga.
A influncia de global players no agronegcio sofre oposio dos segmentos
ambientalistas e observa-se a prioridade de investimentos em manejos integrados
pecuria/biodiversidade na plancie. As polticas de financiamento do agronegcio
atingem o pequeno e o mdio produtor. Aumentam as resistncias ao cultivo de
cana-de-aucar, entretanto, aumentam as reas com culturas aproveitveis na
produo de biodiesel.
Em mdio prazo ocorre reduo das reas plantadas e crescimento das reas
protegidas. Nas reas cultivadas, ocorre um aumento dos aportes tecnolgicos e a
pecuria intensiva privilegiada com financiamentos. A silvicultura expande-se com
o cultivo de especies nativas.

171

O pequeno produtor mantm ou amplia sua competitividade e verifica-se a reduo

dos processos de degradao ambiental por eles provocados.
Os segmentos tursticos implementam, em curto e mdio prazos, a participao no
contexto econmico com tendncia ao crescimento do turismo contemplativo.
Ocorrem investimentos em infra-estrutura e de apoio logstico atividade em
expanso. Em longo prazo, observa-se a consolidao do turismo ecolgico,
impulsionando o aprimoramento da gesto de reas naturais, e a reduo do turismo
de pesca.
Neste cenrio, o menor crescimento econmico provoca uma limitao do
crescimento demogrfico na plancie e um crescimento moderado das cidades-plo
do planalto. A urbanizao ocorre de forma mais ordenada, sendo privilegiadas as
cidades do entorno das cidades-plo e verifica-se a estabilizao da demanda por
imveis, equipamentos urbanos e comunitrios e de servios pblicos. Os conflitos
scio-culturais e de uso e ocupao do solo so mediados. Em mdio prazo, a
migrao da populao rural para a rea urbana se estabiliza e os conflitos de uso e
ocupao do solo so menores, mas verifica-se aumento do fluxo trans-fronteirio de
trabalhadores. A participao mais efetiva dos atores locais nas decises reduz os
conflitos de uso e ocupao do solo.
Nas variveis infra-estrutura e energia, ocorre uma expanso da malha viria e
investimentos privados em gerao de energia eltrica e infra-estrutura urbana
(saneamento, educao e sade). Em mdio prazo, alm desses investimentos,
prioriza-se a melhoria do sistema urbano e rural de comunicaes, com integrao
da infra-estrutura, envolvimento internacional e redes de energia complementares
em escala supra-nacional. Em longo prazo, a integrao intra-regional torna-se mais
intensa. Mantm-se os investimentos privados em gerao de energia eltrica
(termeltricas, PCHs e co-gerao), com destaque s questes ambientais.
As condies da biodiversidade melhoram. Em curto e mdio prazos, a taxa de
supresso vegetal nativa e de substituio das espcies gramneas nativas por
espcies exticas, na plancie pantaneira, sofre reduo. Ocorre reduo, tambm,
da fragmentao dos ecossistemas e da supresso da vegetao nativa, a partir do
emprego de tcnicas mais adequadas de manejo do solo, reduzindo a degradao

172

ambiental e a lista de espcies em processo de extino. H recuperao dos

estoques pesqueiros e das condies de vida dos pescadores.
Melhora a gesto das polticas sociais, mas mantm-se as deficincias de cobertura
das polticas sociais na plancie. Os investimentos em educao bsica atendem
demanda no planalto. H forte descentralizao da gesto de programas sociais e
intensifica-se a busca pela auto-gesto. Em mdio prazo, aumenta o nvel
educacional da populao e os alunos da plancie adquirem melhores condies de
acesso escola. Em longo prazo, a ausncia do poder estatal compensada pela
autogesto no atendimento s demandas sociais.
O contexto poltico institucional francamente auto gerido, com o aumento da
participao dos atores locais. Ocorre maior efeito multiplicador da economia local e
verifica-se crescimento da produo cientfica e do nmero de pesquisadores na
regio. Em longo prazo, surgem novos institutos de pesquisa e universidades locais,
com propostas alternativas para o Pantanal.
Consideraes sobre o futuro da BAP
Um dos primeiros, principais e, pode-se afirmar, no resolvido problema relacionado
com a Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal foi a dificuldade de se extrair
das autoridades governamentais, em nvel federal e estadual, qual o projeto de
futuro para essa Regio to diferenciada e complexa.
Esse foi um problema que sempre esteve presente em todas as discusses
realizadas entre o corpo docente e discente do Curso de AAE do Pantanal, uma vez
que sempre havia a pergunta dos alunos, tendo em considerao a dimenso
conceitual da AAE, relativa a ao de interveno que o exerccio de avaliao
estava considerando em relao ao Pantanal. Se o que se fazia era uma AAE, ento
qual ou quais aes de interveno estavam sendo pensadas para o Pantanal? O
certo que essa pergunta nunca foi na prtica respondida de forma objetiva e
pragmtica.
Como forma de contornar (resolver?) esse problema a equipe de professores
envolvida na implementao do Curso de AAE do Pantanal optou por uma soluo
que pudesse dar um sentido prtico avaliao que deveria resultar como trabalho
final dos alunos do Curso. E essa soluo se concretizou com a incluso do

173

presente exerccio de cenarizao no processo de AAE desenvolvido para o

Pantanal. Nesse exerccio, o procedimento desenvolvido para o Pantanal procurou
inserir questes relacionadas com a perspectiva da sustentabilidade, de forma a
integrar as dimenses econmica, social, ambiental e institucional.
Esse o primeiro exerccio desenvolvido com essa perspectiva de se pensar o
futuro de uma Regio como o Pantanal de forma a incorporar princpios e diretrizes
de sustentabilidade. Por ser o primeiro sempre ter as imperfeies que so naturais
da inovao. Mas como essa AAE do Pantanal, como apontado, um documento de
discusso, espera-se que nesse processo de apontar acertos e desacertos, ele
possa ser aperfeioado, tendo em vista, como indicado no incio desse captulo do
Livro Verde, que o desenvolvimento de tcnicas de cenarizao com viso mais
prospectiva e menos projetiva, aps anos de erros e acertos na discusso de
tcnicas prospectivas, possa ser uma realidade e no apenas uma inteno.

174

Identificao e Avaliao dos Impactos

As principais presses sofridas atualmente pela BAP tm suas causas tanto nos
aspectos de carter cultural quanto nas conseqncias diretas das polticas de
desenvolvimento regional do Governo Federal. E isto notadamente aps a criao
da Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO), que priorizou
(e at hoje so priorizados) os princpios da racionalidade econmica, em detrimento
das questes ambientais e sociais. Ou seja, esto focadas no aumento da produo
de commodities, no fortalecimento e ampliao da infra-estrutura de transporte, na
gerao de energia, no aumento da capacidade de armazenamento e no estmulo
ao uso de insumos modernos, sem grandes preocupaes com os impactos
ambientais ou sociais. Foge desse padro o Plano de Conservao da Bacia do Alto
Paraguai (PCBAP), de 1997, e o Programa de Aes Estratgicas para o
Gerenciamento Integrado do Pantanal e da Bacia do Alto Paraguai (PAE), de 2004,
tendo esse ltimo, como objetivo principal, implementar as prticas recomendadas
no primeiro.
Essas presses resultaram em um grande passivo social, institucional e ambiental,
representado, principalmente, pela concentrao de renda e de terras, sem
considerar a fragilidade institucional traduzida pela falta de planejamento e pela
dificuldade em implementar a legislao existente, principalmente pela insuficincia
de fiscalizao. Como conseqncias, tem-se o assoreamento dos cursos dgua,
alm da poluio e contaminao das guas e do solo pelas guas residuais,
industriais e por aquelas provenientes dos centros urbanos.
Nesse contexto, o presente captulo do Livro Verde da Avaliao Ambiental
Estratgica do Pantanal procurou identificar e avaliar os principais impactos
decorrentes das presses/aes que vm ocorrendo na Bacia do Alto Paraguai
(BAP), tendo por referncia o cenrio tendencial descrito anteriormente. Foram
tambm considerados os outros dois cenrios desenhados para a BAP o Plano de
Acelerao do Crescimento e o de Integrao com Diversidade. Por fim,
identificaram-se as medidas mitigadoras, compensatrias ou potencializadoras e
seus respectivos indicadores de resposta.

175

Principais Presses Atuais sobre a Base de Recursos na BAP

Como visto na seo relativa ao diagnstico da BAP, esse territrio sofre vrios tipos
de presses em funo de aes implementadas na busca do desenvolvimento
econmico. Embora haja diferenciao em magnitude e importncia entre as
presses na plancie e no planalto, h pouca diferenciao quanto: ao seu principal
agente, presso existente e ao indicador de presso ambiental. Ou seja, s
atividades humanas que influenciam diretamente o estado do meio ambiente.
Como tambm apontado na seo do diagnstico da BAP, as principais presses
hoje existentes na Regio so:
Pecuria

A criao bovina, com cerca de 3,8 milhes de cabeas, a atividade mais

importante do Pantanal (EMBRAPA, 1997). desenvolvida em todos os municpios
da BAP, ainda em grande parte por sistemas de produo extensiva, de cria e recria
sem separao de pastos. Na plancie, a pecuria est adaptada ao pulso das
inundaes e seu manejo segue os ciclos de cheia e seca, exigindo grandes reas
para o deslocamento do gado para reas mais altas no perodo de cheia. A pecuria
extensiva tradicional, desenvolvida por mais de dois sculos, no demandava a
remoo da cobertura vegetal original, sendo que o gado se alimentava das
pastagens nativas, que so renovadas anualmente no perodo aps a vazante.
Atualmente, nas reas no alagveis, vem ocorrendo a substituio de pastagens
nativas por exticas, principalmente devido perda de produtividade do solo e
diminuio

da

competitividade

com

pecuria

do

planalto,

melhorada

tecnologicamente.
Agricultura

A produo de monoculturas como soja, milho, cana-de-acar e algodo,

representa

segunda

maior atividade

econmica

da

BAP,

desenvolvida

principalmente nos municpios de So Gabriel do Oeste, Sonora, Rio Verde do MT e

Coxim, no Estado de Mato Grosso do Sul, e nos municpios de Tangar da Serra,
Rondonpolis, Pedra Preta, Alto Gara, Itiquira, Juscimeira, Jaciara, Nova Olmpia,
Denise, Jaciara, Arenpolis, Nortelndia, CampoVerde e Alto Taquari, no Estado de
Mato Grosso.

176

A agricultura e a pecuria no planalto da BAP representam as maiores presses aos

recursos naturais, ocupam extensas reas e esto intrinsecamente relacionadas
com o uso inadequado de agroqumicos, desmatamento, eroso e assoreamento,
motivados, principalmente, pela no adoo de tcnicas adequadas produo
sustentvel.
Desmatamento

A supresso da vegetao est diretamente associada expanso da agropecuria.

Na BAP, essa atividade facilitada pela inexistncia de legislao especfica que
coba a atividade. Principalmente em Mato Grosso do Sul, onde a reserva legal a ser
mantida tem a mesma proporo que no cerrado, ou seja, 20% da rea total da
propriedade (desconsiderando-se as reas de preservao permanente APP), no
existem restries quanto possibilidade de se realizarem desmatamentos na
plancie pantaneira. Em Mato Grosso, devido ao fato de esse Estado ser includo na
Amaznia Legal, a reserva legal a ser mantida de 35% da rea total da
propriedade (desconsiderando-se as reas de preservao permanente APP), no
sendo consideradas como desmatamento as reas de roa de subsistncia e
limpeza de pastagens nativas, apenas para as espcies de pombeiro (Combretum
laxum e Combretum lanceolatum) e canjiqueira (Byrsonima orbignyana).
Carvoarias

A produo de carvo na BAP est associada ao aproveitamento do material

lenhoso resultante dos desmatamentos. Os proprietrios solicitam autorizao de
desmatamento para ampliao da pastagem e, a partir desse momento, instalam-se
carvoarias temporrias, naquela propriedade, para extrair o carvo (subproduto da
lenha) e devolver a rea limpa ao proprietrio. Assim, principalmente em Mato
Grosso do Sul, o desmatamento estimulado pela venda de carvo s siderrgicas
do prprio Estado e de Minas Gerais. De acordo com dados da ONG ambientalista
Conservation International, estudos revelaram a taxa de 0,46% de desmate por ano
na plancie, no perodo entre 1990 e 2000. Atualmente, a taxa de supresso anual
de 2,3%, considerando o perodo entre 2000 e 2004. Nesse ritmo, pode-se prever
que, dentro de pouco mais de 45 anos, a cobertura florestal original do Pantanal ter
desaparecido completamente.

177

Construo de Diques e Estradas

A partir da dcada de 70, foram construdas, no Pantanal, as rodovias

transpantaneiras, as quais acabaram funcionando como diques. Muitas fazendas, ao
longo das transpantaneiras, construram tambm estradas aterradas ligando a sede
da fazenda at a rodovia. Um destaque deve ser feito para a Fazenda Camargo
Correa, no municpio de Pocon/MT, que construiu vrios diques no interior de sua
rea, inclusive com o fechamento de corixos que adentravam a rea da fazenda,
tendo como conseqncia o alagamento de sua sede, nas margens do rio Alegre, e
de outras fazendas contguas Camargo Correa. A construo de diques e estradas
na plancie pantaneira, sem um estudo mais detalhado sobre os desnveis do terreno
e a forma de escoamento das guas, acarreta o alagamento permanente ou por um
tempo mais longo em determinadas reas ou, ainda, a manuteno de reas secas,
que anteriormente eram periodicamente alagadas. Tal alterao favorece, no
primeiro caso, as espcies da flora e da fauna de ambientes aquticos e, no
segundo, de ambientes terrestres, alm de, algumas vezes, em casos mais graves,
expor comunidades ou fazendeiros a ter o uso do solo inviabilizado.
Estrutura Fundiria da Plancie Pantaneira

A estrutura fundiria do Pantanal caracteriza-se por grandes fazendas gerenciadas

por famlias tradicionais, que repassam para seus descendentes tal gerenciamento.
Muitas vezes, nas reas das grandes fazendas, existem comunidades que
conservam uma cultura, ao longo de vrias geraes, de compartilharem o mesmo
espao, em alguns casos havendo contrato de trabalho entre elas. As grandes reas
para o manejo do gado, em regime de criao extensiva tradicional, permite o seu
deslocamento para reas mais altas no perodo de cheia.
Entretanto, mais recentemente, a morte dos patriarcas com o conseqente
desmembramento das fazendas entre os descendentes, tem causado dificuldade de
manuteno da pecuria extensiva tradicional, com tambm a expulso das
comunidades tradicionais. Os retornos financeiros so menores, muitas vezes no
permitindo a manuteno dos padres de vida sustentados anteriormente pela
famlia.
Tais mudanas levam os pecuaristas a duas possibilidades: i) busca de outras
atividades econmicas para explorao na fazenda; ii) intensificao da pecuria.
178

Para a primeira possibilidade, dependendo da compatibilidade da atividade

escolhida com as condies ambientais do Pantanal, ela pode ser positiva para sua
conservao. J para a segunda, a explorao da pecuria extensiva, ao longo de
200 anos no Pantanal, tem demonstrado sua compatibilidade, em especial pelo
estgio de conservao atual da regio. Todavia, sua intensificao vem provocando
uma superao da capacidade de suporte das pastagens nativas da plancie
pantaneira.
Minerao e Garimpo

As atividades de minerao podem afetar os lenis freticos que abastecem rios,

crregos e poos e causar impactos negativos caso no sejam realizados estudos
adequados para se conhecer o ambiente a ser explorado e prever e/ou minimizar os
resultados negativos para as populaes locais.
No Pantanal Sul-mato-grossense, a minerao concentra-se especialmente nos
municpios de Corumb e Ladrio (ferro e mangans) e Corumb, Bonito,
Bodoquena, Jardim e Porto Murtinho (calcrios calctico e dolomtico e granitos
ornamentais). Os municpios de Corumb e Ladrio possuem a maior reserva de
mangans do Pas 85,7 milhes de toneladas (em 1988 eram 253 milhes de
toneladas), 45% das reservas nacionais e a terceira maior de ferro 1,09 bilhes
de toneladas (BRASIL, 1999). J Corumb, Miranda, Bodoquena, Bonito, Jardim e
Bela Vista possuem reservas de calcrios dolomticos e calcticos 30,5 bilhes de
toneladas e reservas de mrmore 149 milhes de metros cbicos.
A explorao mineral, por meio de garimpos, promove a instalao de processos
erosivos e o assoreamento de rios e crregos, alm da contaminao das guas por
mercrio. A histria poltico-econmica do Estado de Mato Grosso e a abertura
(instituio de) e consolidao de muitos municpios, est intimamente relacionada
com a descoberta e extrao de recursos minerais, principalmente ouro e diamante,
atividades que se concentram, hoje, no norte do Estado. Barreto (2001) comenta o
dano ambiental destas atividades, apresentando o caso da extrao aurfera em
Pocon, municpio do Pantanal, onde a explorao deixou reas enormes
revolvidas, mostrando uma paisagem lunar contaminada por mercrio.

179

Na Bacia do Alto Paraguai de Mato Grosso, destacam-se os municpios de Nobres e

Cuiab na explorao de Calcrio; Chapada dos Guimares, Campo Verde, Dom
Aquino e Cuiab, na explorao de gua mineral; Nortelndia, na explorao de
diamante; Pocon e Vila Bela da Santssima Trindade, na explorao de ouro
(Anurio Estatstico de Mato Grosso, 2005).
Pesca

A atividade de pesca amadora e profissional desenvolvida principalmente nos

municpios de Anastcio, Porto Murtinho, Cceres, Baro de Melgao, Santo Antnio
do Leverger, Pocon, Corumb, Ladrio, Miranda, Aquidauana e Coxim.
O fomento ao turismo de pesca, o aumento da pesca predatria, o desmatamento de
reas de preservao permanente, a ocupao de reas alagveis e o
assoreamento dos rios tm refletido negativamente nos estoques pesqueiros, em
especial das espcies comerciais (Pintado, Pacu, Piraputanga, Cachara e Dourado).
Essa constatao baseia-se nas observaes empricas de pescadores amadores e
profissionais, entretanto no pode ser efetivamente mensurada, pois no existem
dados cientficos suficientes para avaliar tal alterao, apesar das restries cada
vez maiores nas legislaes de pesca dos Estados de Mato Grosso e Mato Grosso
do Sul.
O pulso de inundao do Pantanal um processo ecolgico essencial, que comanda
a riqueza, a distribuio e a abundncia de sua fauna e flora, mantm o Pantanal
sempre em processos iniciais de sucesso ecolgica, permitindo uma alta
produtividade do sistema e favorecendo sobremaneira a reproduo dos peixes na
plancie pantaneira.
Urbanizao

A Bacia do Alto Paraguai foi a primeira regio de Mato Grosso a ser ocupada,
situao que se manteve at o incio do sculo passado. Hoje, Mato Grosso ainda
ilustra uma crescente urbanizao devido ao crescimento populacional em si, bem
como s migraes do campo para a cidade. A regio da plancie pantaneira, como
o restante do Pas, vem sofrendo crescimento da populao urbana, em detrimento
da populao rural, que migra para as cidades em busca de melhores condies de
vida, acesso a ensino e oportunidade de emprego. Entretanto, a oferta de servios

180

pblicos no vem crescendo na mesma proporo que a populao, trazendo

impactos ambientais negativos, como a contaminao dos cursos de gua por
lanamento in natura de esgoto e destinao incorreta de resduos slidos.
Turismo

O turismo de pesca, atualmente, ainda a mais importante atrao da regio e que

apresenta, tambm, uma maior infra-estrutura, embora a implantao de
empreendimentos tursticos na regio implicou a ocupao desordenada de
espaos, provocando impactos ambientais relevantes na esfera bitica, fsica, social,
econmica e cultural(ANA-GEF-PNUMA-OEA, 2001). O turismo de pesca
realizado principalmente nos municpios de Corumb, Ladrio, Porto Murtinho,
Miranda, Aquidauana, Anastcio, Cceres, Pocon, Baro de Melgao e Santo
Antnio do Leverger.
O ecoturismo, segundo o Planejamento Ecorregional do Pantanal (2000),
considerado uma das atividades antrpicas mais indicadas para o ecossistema
pantaneiro, dadas a possibilidade de explorao comedida, a distribuio de renda e
a conservao ambiental que a atividade pode proporcionar. Segundo diagnstico
do Programa Pantanal (2002), a maior parte dos empreendimentos de ecoturismo
do Pantanal oferece produtos mal concebidos e roteiros aqum das expectativas e
exigncias do mercado, subutilizando as potencialidades da regio.
Os poucos empreendimentos bem sucedidos so geralmente comandados por
estrangeiros ou brasileiros com experincia internacional, com pouca oferta de
emprego para a populao regional, considerando a falta de capacitao de mo-deobra local. Mesmo esses empreendimentos carecem de acesso a informaes sobre
o mercado, sobre tecnologias eficientes de gerao de energia, transportes,
tratamento sanitrio, de lixo e, ainda, sobre as fontes de financiamentos disponveis
para aprimorar ou expandir os negcios.
Hoje, os passeios e "safaris fotogrficos" vendidos aos turistas so, em geral,
deficientes em qualidade, principalmente por causa do baixo nvel das informaes
sobre a biologia e ecologia das espcies pantaneiras, repassados pelos guias
tursticos. Essa deficincia deve-se no somente ao despreparo desses guias, mas

181

tambm pouca informao cientfica disponvel sobre a maioria das espcies do

Pantanal.
O crescimento desse tipo de atividade no ser sustentvel, se ela no for
adequadamente exercida, com base em informaes fornecidas pela pesquisa
cientfica e decodificada para os guias tursticos e pblico geral. Atualmente, vem
sendo mais desenvolvida nos municpios de Bonito, Jardim, Bodoquena, Rio Verde
de Mato Grosso, Chapada dos Guimares, Nobres e Jaciara.
Industrializao

O processo de industrializao, quando mal conduzido, pode provocar contaminao

do solo e da gua e, ainda, a poluio do ar. No entanto, a poluio por origem
industrial a de mais fcil controle, pois as medidas de gesto costumam ser
eficientes nesse sentido. A industrializao, ainda que incipiente na BAP,
desenvolvida, basicamente pela produo de produtos alimentcios. Um novo
desenho est se formando em Corumb, motivado pela possibilidade de importao
de gs da Bolvia e pelas mineradoras de ferro e mangans ali existentes. J se
encontram em estgio de licenciamentom as instalaes de unidades mnerosiderrgicas, com empreendimentos voltados para a produo de ferro gusa, ferro
esponja e ferro liga.
Usinas Hidreltricas e Pequenas Centrais Hidreltricas

A BAP tem pouco potencial de gerao hidreltrica na rea de plancie, devido a sua
configurao fisiogrfica. Entretanto, na regio de planalto, em especial no Estado
de Mato Grosso, existe um grande nmero de Usinas Hidreltricas - UHE e
Pequenas Centrais Hidreltricas PCH, totalizando uma capacidade instalada de
1.151,78 MW e, em instalao, de 893 MW, principalmente nos municpios de
Itiquira, Jaciara, Juscimeira, Tangar da Serra e Jauru. J no Estado de Mato
Grosso do Sul, os principais municpios que apresentam unidades de gerao de
energia so Sonora e So Gabriel do Oeste. 13. Navegao Comercial
A navegao comercial na hidrovia Paraguai-Paran dever ser intensificada a partir
da instalao dos novos plos mnero-siderrgicos, principalmente no trecho que
compreende Corumb e Porto Murtinho. Os maiores riscos dessa presso sero o
desbarrancamento das margens provocados pelas barcaas, principalmente nas

182

curvas, e o aumento da possibilidade de acidentes com derramamento de produtos

poluentes.
O Quadro a seguir apresenta, de forma sinttica, as principais presses da regio,
bem como os respectivos agentes, sua localizao e os indicadores associados
Quadro 19 - Principais presses atuais sobre a base de recursos
Presso

Agentes

Local

Indicadores

Agricultura
(soja, Produtor rural
milho,
cana
e
algodo)

So Gabriel do Oeste, Sonora, Rio rea de cultivo (ha)

Verde do MT, Coxim, Tangar da Produo (toneladas/ano)
Serra, Rondonpolis, Pedra Preta, Valor da produo agrcola
Alto Gara, Itiquira, Juscimeira, ($)
Jaciara, Nova Olmpia, Lambari
DOeste, Mirassol DOeste, Denise,
Alto Taquari,
Usina Hidreltrica empreendedores Cuiab, Sonora, So Gabriel do rea inundada (ha)
(UHE) e PCH
Oeste, Tangar da Serra, Alto
Garas, Alto Taquari, Jauru.
Industrializao
Empreendedores Toda a BAP
Nmero de indstrias
e Governos
Valor da produo industrial
($)
Carvoarias
Proprietrios
Toda a BAP-MS
Produo de carvo
rurais, carvoeiros
e siderrgicas.
Garimpo
Garimpeiros
Pocon
rea degradada (ha)
Urbanizao

Administrao
municipal
Todos os municpios da BAP
empreendedores

Turismo

Empreendedores Aquidauana, Anastcio, Bonito, N

de
empreendimentos
Secretarias
de Jardim, Bodoquena, Rio Verde de tursticos
Turismo
do MT, Cceres, Pocon, Chapada Taxa media de ocupao
Estado de Mato dos Guimares, Baro de Melgao,
Grosso e Mato Sto Antonio do Leverger, Nobres,
Grosso do Sul e Jaciara, Corumb, Ladrio e
trade turstico
Miranda.
Pescadores
Anastcio, Porto Murtinho, Cceres, Produo de pescado (t/ano)
amadores,
Baro de Melgao, Santo Antonio Licenas de Pesca (n-ano)
profissionais
e do Leverger, Pocon, Corumb,
turismo de pesca Ladrio, Miranda, Aquidauana e
Coxim.
Produtores rurais Todos os municpios da BAP
rea
desmatada
por
hectares/ano
Mineradoras
Bodoquena,
Bonito,
Ladario, rea em hectares e produo
locais e de capital Corumb, Pocon, Nobres, Porto (toneladas/ano), valor da
estrangeiro
Murtinho,
Miranda,
Jardim
e produo ($)
Cceres.
Empresas
de Cceres, Porto Murtinho e Corumb Quantidade
transportada
transporte
(t/ano)
hidrovirio,
Nmero
de.passageiros
AHIPAR, Marinha
transportados
e IBAMA.

Pesca

Desmatamento
Minerao

Navegao
comercial

% da populao urbana,
Taxa anual de crescimento
da populao urbana

183

Construo
de Produtores rurais, Todos os municpios da plancie da Densidade
de
estradas
diques e estradas Secretarias
de BAP
(km/km)
Infra-estrutura de
Mato Grosso e
Mato Grosso do
Sul e Secretarias
Municipais
de
Obras
Estrutura fundiria Produtores rurais Pocon, Baro de Melgao, Santo rea mdia das propriedades
da
plancie
Antonio
do
Leverger,
Nossa rurais
pantaneira
Senhora do Livramento, Cceres,
Corumb, Ladrio, Porto Murtinho,
Aquidauana e Miranda
Pecuria
Pecuaristas
Todos os municpios da BAP
rea de pastagem (ha)
Rebanho (n. de cabeas)
Transporte
Todos os municpios da BAP
Extenso de rodovias (km)
rodovirio
Carga transportada (t/ano)
Transporte
Todos os municpios da BAP
Carga transportada (t/ano)
ferrovirio

Compatibilidade dos Cenrios Estabelecidos para a BAP com os Principais

Programas e Planos Previstos para essa Regio
A partir das presses identificadas na BAP e os respectivos planos e aes em
desenvolvimento na Regio, foi possvel traar quais as principais conseqncias e
impactos nos trs cenrios adotados na AAE do Pantanal.
Cenrio Tendencial

Lentido no aporte de investimentos pblicos e privados em infra-estrutura.

Alta dependncia tecnolgica; os institutos locais de pesquisa no participam
ativamente do desenvolvimento de alternativas para o desenvolvimento scioeconmico regional.
Resistncia por parte dos ambientalistas, com relao ao avano do agronegcio no
planalto, sobretudo tendo em considerao a forma como vem acontecendo nas
ltimas dcadas.
Dificuldade para atendimento social das comunidades que vivem na plancie
pantaneira.
Interesses econmicos e novas alternativas tecnolgicas so os determinantes do
desenvolvimento, a meio caminho entre a degradao e a conservao.
Melhoria da renda per capita da populao.

184

Urbanizao e a ocupao da BAP de maneira desordenada, com efeitos negativos

ao ambiente e qualidade de vida.
Atores econmicos locais com algum nvel de influncia, enquanto perdem influncia
as comunidades tradicionais, organizaes no governamentais e os prprios
governos locais, em mdio e, principalmente, longo prazo.
Cenrio de Acelerao do Crescimento

Maior volume de investimentos externos, notadamente no agronegcio do planalto.

Agronegcio como principal alternativa para o desenvolvimento econmico da
regio, em curto e mdio prazos.
Acelerao de mudanas estruturais importantes, com impactos sobre as
dimenses: econmica, social, ambiental e institucional.
Outras alternativas econmicas com mais flego, em longo prazo, na esteira do
aporte de investimento em infra-estrutura, impulsionadas pelo agronegcio; por
exemplo, a consolidao do plo minero-siderrgico, persistindo, no entanto, um alto
grau de dependncia tecnolgica.
Atores locais, inclusive econmicos, perdem espao para atores globais.
Governo Federal mais influente que governos estaduais e municipais, ocorrendo
concentrao das polticas pblicas determinadas por atores externos.
Resistncia ambientalista local suprimida, com maiores impactos ambientais e
diminuio da qualidade de vida nas cidades; conseqncias negativas para o
ecossistema pantaneiro.
Aprofundamento do fosso entre pobres e ricos; maior concentrao de renda, apesar
do maior crescimento do Produto Interno Bruto.
Cenrio de Integrao com Diversidade

Preponderncia do protagonismo dos atores locais, com grande resistncia

ambientalista ao avano do agronegcio, nos moldes ditados pela globalizao,
dentro da Bacia do Alto Paraguai.
Incremento da integrao regional entre as unidades poltico-administrativas que
compem a BA.

185

Reduo do ritmo de expanso do plo minero-siderrgico de Corumb, com

acelerao de seu processo de verticalizao.
Em mdio prazo ocorre reduo das reas plantadas e crescimento das reas
protegidas.
Nas reas cultivadas, ocorre um aumento dos aportes tecnolgicos e a pecuria
intensiva privilegiada com financiamentos.
A silvicultura expande-se com o cultivo de especies nativas.
Os segmentos tursticos implementam, em curto e mdio prazos, a participao no
contexto econmico com tendncia ao crescimento do turismo contemplativo.
A urbanizao ocorre de forma mais ordenada, sendo privilegiadas as cidades do
entorno das cidades-plo e verifica-se a estabilizao da demanda por imveis,
equipamentos urbanos e comunitrios e de servios pblicos.
Na varivel infra-estrutura e energia, ocorre uma expanso da malha viria e
investimentos privados em gerao de energia eltrica e infra-estrutura urbana
(saneamento, educao e sade).
As condies da biodiversidade melhoram. Em curto e mdio prazos, a taxa de
supresso vegetal nativa e de substituio das espcies gramneas nativas por
espcies exticas, na plancie pantaneira, sofre reduo.
Reduo da fragmentao dos ecossistemas e da supresso da vegetao nativa, a
partir do emprego de tcnicas mais adequadas de manejo do solo, reduzindo a
degradao ambiental e a lista de espcies em processo de extino.
Recuperao dos estoques pesqueiros e das condies de vida dos pescadores.
Aumento das restries para ocupao da plancie, que possa causar alteraes
profundas no ecossistema e crescimento do apoio internacional para a preservao
do Pantanal.
Destaque dos institutos de pesquisa locais no desenvolvimento de alternativas para
o crescimento scio-econmico, com aproveitamento da biodiversidade.
Desenvolvimento econmico mais tmido e menor crescimento da renda per capita
da populao local.

186

Cenrios Versus Polticas e Planos

Um aspecto importante no desenvolvimento de uma AAE a identificao das

diferentes polticas, planos e programas que esto definidas para o territrio que se
est avaliando e a verificao de como esses documentos de planejamento
influenciam ou so influenciados pela ao de interveno que se est propondo
implementar.
Como na Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal as aes de interveno
propostas se configuraram nos trs cenrios previstos para o Pantanal, o exerccio
que se segue consiste na verificao de como esses cenrios so afetados pelas
polticas, planos e programas previstos para essa Regio.
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH)

O Cenrio Tendencial tem uma compatibilidade mdia com a Poltica Nacional de

Recursos Hdricos (PNRH), pois demonstra que o desenvolvimento se dar a meio
caminho entre a degradao e a conservao, apesar de considerar que a
urbanizao e a ocupao da BAP ocorrero de maneira desordenada, com efeitos
negativos ao ambiente e qualidade de vida; portanto, esse cenrio contrape-se a
essa poltica.
O Cenrio de Acelerao do Crescimento tem uma alta incompatibilidade com essa
poltica, pois o passivo socioambiental tende a se agravar. Em assim sendo, esse
cenrio tambm se contrape a essa poltica.
O Cenrio de Integrao com Diversidade tem uma alta compatibilidade com essa
poltica, pois mostra uma grande preocupao socioambiental. Esse cenrio
corrobora os objetivos da PNRH.
Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste 2007/2020

O Cenrio Tendencial tem uma compatibilidade mdia com esse Plano, pois
vislumbra uma maior lentido nos aportes de investimentos pblicos e privados em
infra-estrutura. Portanto, esse cenrio no se ajusta a esse Plano.
O Cenrio Acelerao do Crescimento tem uma alta compatibilidade com esse
Plano, pois mostra um maior volume de investimentos externos, fortalecimento do

187

agronegcio, diversificao das atividades econmicas e consolidao do plo

minero siderrgico; assim sendo, esse cenrio corrobora os objetivos do Plano.
J o Cenrio de Integrao com Diversidade tem uma alta incompatibilidade com
esse Plano, pois mostra uma grande preocupao socioambiental, em detrimento de
um crescimento mais vigoroso. Esse cenrio, portanto, contrape-se aos objetivos
desse Plano.
Plano Nacional de Saneamento

O Cenrio Tendencial tem uma compatibilidade baixa com esse Plano, pois
vislumbra uma maior lentido nos aportes de investimentos pblicos e privados em
infra-estrutura, alm da desordenada urbanizao e ocupao da BAP, que ter
efeitos negativos ao ambiente e qualidade de vida. Portanto, esse cenrio se
contrape ao Plano.
O cenrio de Acelerao do Crescimento tem uma alta incompatibilidade com esse
Plano, pois, apesar de privilegiar investimentos em infra-estrutura, mostra, tambm,
maiores impactos ambientais, com uma degradao da qualidade de vida nas
cidades e conseqncias negativas para o ecossistema pantaneiro. Logo, se
contrape aos objetivos do Plano.
J o Cenrio de Integrao com Diversidade, tem uma alta compatibilidade com
esse Plano, pois mostra uma grande preocupao socioambiental, em detrimento de
um crescimento mais vigoroso. Esse cenrio corrobora os objetivos desse plano.
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)

O Cenrio Tendencial tem uma compatibilidade mdia com este Programa, pois
vislumbra uma maior lentido nos aportes de investimentos pblicos e privados em
infra-estrutura. Portanto esse cenrio no se ajusta ao Programa.
O Cenrio de Acelerao do Crescimento tem uma alta compatibilidade com esse
Programa, pois mostra um maior volume de investimentos externos, fortalecimento
do agronegcio, diversificao das atividades econmicas e consolidao do plo
minero-siderrgico. Em assim sendo, esse cenrio corrobora os objetivos do
Programa.

188

J o Cenrio de Integrao com Diversidade, tem uma alta incompatibilidade com o

PAC, pois mostra uma grande preocupao socioambiental, em detrimento de um
crescimento mais vigoroso. Esse cenrio se contrape frontalmente aos objetivos do
Programa.
Zoneamento Ecolgico- Econmico - ZEE

Os Cenrios Tendencial e Acelerao do Crescimento vislumbram a urbanizao e

ocupao da BAP de forma desordenada, portanto, alm de incompatveis, se
contrapem a esse Zoneamento.
O Cenrio de Integrao com Diversidade altamente compatvel, alm de
corroborar, com os objetivos do Zoneamento.
Programa de Aes Estratgicas para o Gerenciamento do Pantanal e da BAP

O Cenrio Tendencial tem uma compatibilidade mdia com esse Programa, pois
demonstra que o desenvolvimento se dar a meio caminho entre a degradao e a
conservao, apesar de considerar que a urbanizao e ocupao da BAP devero
ocorrer de forma desordenada, com efeitos negativos ao ambiente e qualidade de
vida. Portanto, esse cenrio se contrape ao Programa.
O Cenrio de Acelerao do Crescimento tem uma alta incompatibilidade com esse
Programa, pois o passivo scioambiental tende a se agravar. Em assim sendo, esse
cenrio tambm se contrape ao Programa.
J o Cenrio de Integrao com Diversidade, tem uma alta compatibilidade com
esse Programa, pois mostra uma grande preocupao socioambiental. Esse cenrio
corrobora os objetivos desse Programa.
Identificao e Avaliao de Impactos para os Cenrios Propostos

Identificar e avaliar impactos uma tarefa inerente s diferentes modalidades de

avaliao de impacto ambiental, incluindo-se, evidentemente, a avaliao de
polticas, planos e programas. A escolha das ferramentas e dos mtodos que podem
ser utilizados para essas tarefas depende da orientao ou da escola segundo a
qual se realiza a avaliao ambiental estratgica (SNCHEZ, 2006).
A identificao de impactos a etapa de base da anlise de impactos em qualquer
estudo ambiental e, tambm, na Avaliao Ambiental Estratgica (AAE). Nos

189

estudos de impacto ambiental, a anlise dos impactos ambientais de um projeto

sempre feita com base nos estudos das interaes possveis entre as aes ou
atividades que compem o empreendimento ou os componentes ou processos do
meio ambiente, ou seja, de relaes plausveis de causa e efeito (SNCHEZ, 2006).
importante ressaltar que, especificamente neste estudo, para identificao e
avaliao dos impactos, buscou-se embasamento no estudo das interaes
possveis entre as aes e as atividades que compem o Cenrio atual da BAP, bem
como o Cenrio descrito como Acelerao de Crescimento e o Cenrio de
Integrao com Diversidade relacionando-os com as Polticas, Planos, e Programas
propostos para os prximos anos.
Considere-se que, em uma AAE, no h possibilidade de se descreverem, com
detalhes, as causas de impactos ambientais, pois no se trata de um projeto, no
qual se tem um conjunto ordenado de aes ou atividades. Assim, sabendo que, por
definio, os impactos so as conseqncias de alguma ao, identificaram-se os
principais impactos a partir das aes concretas que vm sendo desenvolvidas na
BAP.
No caso do presente trabalho, a identificao dos impactos ambientais relevantes foi
realizada aps o levantamento das principais presses (aes) exercidas atualmente
na BAP. Essas presses foram identificadas no diagnstico feito para aquela Bacia,
tendo por referncia o conhecimento das principais atividades potencialmente
geradoras de alteraes ambientais, sociais e econmicas e ou daquelas que
podero gerar impactos em decorrncia das polticas, planos e programas propostos
pelos diferentes nveis de governo.
Como tambm apontado anteriormente, muitas das presses destacadas no
presente estudo j foram relatadas em vrios outros, dentre os quais destacam-se: o
Plano de Conservao da Bacia do Paraguai PCBAP (1997) e o Programa de
Gerenciamento Integrado do Pantanal e Bacia do Alto Paraguai GEF Pantanal
(2004).
Em funo das atividades que vm sendo desenvolvidas na plancie e daquelas
realizadas no planalto e tambm com base nas presses apontadas no Quadro 1
foram consideradas as seguintes presses/aes na plancie da BAP:

190

Desmatamento;

Pesca;

Urbanizao;

Minerao;

Pecuria;

Queimadas;

Turismo;

Navegao comercial;

Agricultura;

Eroso;

Diques-estrada; e

Fracionamento de fazendas.

No entanto, no planalto, em funo das peculiaridades locais e de uma maior

intensificao nas atividades desenvolvidas, as presses/aes diferem na ordem de
importncia das encontradas na plancie, mas coincidem entre si. Dentre elas,
destacam-se:

Desmatamento;

Pecuria;

Agricultura;

Queimadas;

Urbanizao

Pesca;

Turismo;

Atividades produtivas e servios.

Sabe-se que no EIA de um projeto, a etapa de avaliao da importncia dos

impactos identificados normalmente baseia-se em atributos desses impactos. Neste

191

trabalho, foram selecionados dois atributos para elaborao da matriz apresentada:

magnitude e importncia.
Partindo-se do princpio bsico do uso de matrizes como suporte para avaliao de
impactos, que consiste em assinalar as possveis interaes entre as aes e os
fatores, foi estabelecida uma escala de 1 a 10, para magnitude dos impactos e de
0% a 100% para a importncia de cada impacto, bem como identificada a natureza
dos mesmos, como positivos ou negativos.
Tomando-se por pressuposto que a valorao da magnitude relativamente objetiva
e emprica, para esse item foi considerada a abrangncia da rea de influncia dos
fatores ambientais afetados. E, concebendo-se que a pontuao da importncia
subjetiva ou normativa, para esse item foi considerado o impacto das aes em
relao aos fatores ambientais.
De acordo com a matriz de avaliao de impactos, elaborada para os Cenrios
propostos, os mesmos impactos identificados mantiveram-se nos trs cenrios, mas
sua magnitude e importncia variaram em cada um deles, conforme as
presses/aes exercidas sobre os recursos existentes.
Nesse contexto, para plancie foram identificados e classificados, os seguintes
impactos:

Reduo dos estoques pesqueiros;

Poluio da gua, do solo e do ar;

Perda de biodiversidade;

Desertificao;

Alterao da paisagem;

Gerao de emprego e renda;

Alterao da qualidade da gua pela navegao;

Descaracterizao das margens dos cursos dgua;

Perda qualidade do ar pelas queimadas;

Contaminao de gua e solos por agrotxicos;

192

Assoreamento;

Alterao da cultura regional e alterao da drenagem de gua;

Reduo da disponibilidade hdrica;

Introduo de espcies exticas.

No Planalto, os principais impactos advindos das presses/aes identificados e

avaliados segundo sua importncia e magnitude foram os seguintes:

Assoreamento dos cursos d'gua;

Contaminao da gua;

Contaminao do solo;

Perda de fertilidade do solo;

Supresso da vegetao nativa;

Perda de biodiversidade;

Perda de habitat;

Diminuio dos estoques pesqueiros;

Aumento na oferta de empregos;

Aumento na oferta de alimentos;

Aumento na demanda por servios sociais;

De forma indicativa, para efeito de comparao, calcularam-se os ndices globais

dos impactos, respectivamente, para a plancie e planalto dos cenrios propostos.
Esses

ndices

esto

indicados

nos

Quadros

seguir.

193

Quadro 20 - Identificao e avaliao de impactos, na plancie para o Cenrio Tendencial

Aes
Impactos significativos
Pesca
Reduo de estoque pesqueiro
Turismo
Gerao emprego/renda
Saneamento
Poluio gua
Minerao
Alterao da paisagem
Navegao
Poluio da gua
comercial
Navegao
Descaracterizao das margens
Comercial
Desmatamento Perda da biodiversidade
Pecuria
Introduo de espcies exticas
Diques-estradas Alterao da drenagem da gua
Parcelamento do Alterao da cultura regional
uso de solo
Queimadas
Poluio do ar
Agricultura
Contaminao por agrotxico
Eroso
Assoreamento
Salinizao
Desertificao
Irrigao
Reduo da disponibilidade hdrica
(ndice Global Plancie)Tendencial = - 0,32

Natureza Atributos de magnitude

(+ / -)
Extenso
Reversibilidade
espacial

Magnitude

Importncia
(%)

+
-

Regional
Regional
Regional
Regional
Regional

Reversvel
Reversvel
Mitigvel
Mitigvel
Reversvel

10/96
7/96
10/96
8/96
6/96

0,40
0,40
0,70
0,40
0,20

Regional

Reversvel

6/96

0,20

Regional
Regional
Regional
Regional

Irreversvel
Reversvel
Irreversvel
Reversvel

10/96
7/96
2/96
2/96

0,70
0,40
0,20
0,20

Regional
Regional

Reversvel
Irreversvel

6/96
5/96

0,40
0,40

Regional
Regional
Regional

Irreversvel
Irreversvel
Reversvel

5/96
10/96
2/96

0,10
0,30
0,10

195

Quadro 21 - Identificao e avaliao de impactos no planalto para o Cenrio Tendencial.

Aes

Desmatamento Assoreamento dos cursos d'gua

Indstrias
Poluio da gua

Natureza Atributos de magnitude

(+ / -)
Extenso
Reversibilidade
espacial
Regional
irreversvel
Regional
Reversvel

8/87
4/87

0,80
0,30

Urbanizao

Poluio da gua

Regional

Reversvel

4/87

0,40

Pecuria
Urbanizao
Agropecuria

Poluio da gua
Poluio do solo
Perda de fertilidade do solo

Regional
Local
Local

reversvel
irreversvel
reversvel

3/87
6/87
7/87

0,30
0,60
0,70

Supresso da vegetao nativa

Desmatamento Perda de biodiversidade
Perda de habitat
Pesca
Reduo do estoque pesqueiro
Turismo
Gerao de empregos
Indstrias
Gerao de empregos
Servios
Gerao de empregos
Agropecuria Gerao de alimentos

+
+
+
+

Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local

reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel

6/87
6/87
6/87
6/87
5/87
3/87
5/87
7/87

0,70

Urbanizao

Local

reversvel

5/87

Local

reversvel

6/87

0,70
0,60

Impacto

Aumento na demanda por servios sociais

Atividades
Aumento do PIB
produtivas
(ndice Global Planalto)Tendencial = - 0,27

Magnitude Importncia
(%)

0,70
0,70
0,60
0,60
0,30
0,40
0,80

(ndice Global)/ Tendencial = - 0,59

196

Quadro 22 - Identificao e avaliao de impactos na plancie para o Cenrio Acelerao do Crescimento.

Aes
Impacto
Pesca
Turismo
Saneamento
Minerao
Navegao
comercial
Desmatamento
Pecuria
Diques-estradas
Frac.faz.
Queimadas
Agricultura

Natureza Atributos de magnitude

(+ / -)
Extenso
Reversibilidade
espacial

Magnitude

Importncia
(%)

Reduo de estoque pesqueiro

Gerao de emprego/renda
+
Poluio da gua, do solo e do ar
Alterao da paisagem
Alterao na qualidade da gua, descaracterizao das margens
Perda biodiversidade
Introduo de espcies exticas
Alterao da drenagem gua
Alterao da cultura regional
Perda da qualidade do ar
Contaminao por agrotxico
-

Regional
Regional
Regional
Regional
Regional

reversvel
reversvel
reversvel
mitigvel
reversvel

10/99
9/99
10/99
8/99
6/99

0,60
0,70
0,80
0,40
0,50

Regional
Regional
Regional
Regional
Regional
Regional

irreversvel
reversvel
irreversvel
reversvel
reversvel
irreversvel

10/99
8/99
3/99
3/99
6/99
7/99

0,90
0,80
0,40
0,40
0,70
0,80

Eroso
Assoreamento
Salinizao
Desertificao
Irrigao
Reduo da disponibilidade hdrica (ndice Global Plancie)Acelerao Crescimento = - 0,49

Regional
Regional
Regional

irreversvel
irreversvel
reversvel

5/99
10/99
4/99

0,10
0,60
0,40

197

Quadro 23 - Identificao e avaliao de impactos no planalto para o Cenrio Acelerao do Crescimento.

Aes

Natureza
(+ / -)

Impacto
Desmatamento
Indstrias
Urbanizao
Agricultura
Pecuria
Agricultura
Urbanizao
Agropecuria
Desmatamento
Pesca
Turismo
Indstrias
Servios
Agropecuria
Urbanizao

Assoreamento dos cursos d'gua

Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica do solo Contaminao qumica e biolgica do solo Perda de fertilidade do solo
Supresso da vegetao nativa
Perda de biodiversidade
Perda de habitat
Diminuio dos estoques pesqueiros
Aumento na oferta de empregos
Aumento na oferta de empregos
Aumento na oferta de empregos
Aumento na oferta de alimentos
Aumento
sociais

na

demanda

por

Atividades produtivas
Aumento do PIB
(ndice Global Planalto)Acelerao Crescimento = - 0,34

Atributos de magnitude

Magnitude

Extenso espacial Reversibilidade

Importncia
(%)

Regional
Regional

Irreversvel
Reversvel

10/124
8/124

0,90
0,60

Regional

Reversvel

6/124

0,60

Regional

Reversvel

8/124

0,70

Regional

Reversvel

4/124

0,40

Local
Local
Local

Irreversvel
Irreversvel
Reversvel

4/124
4/124
7/124

0,40
0,40
0,70

+
+
+
+

Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local

Reversvel
Reversvel
Reversvel
Reversvel
Reversvel
Reversvel
Reversvel
Reversvel

8/124
8/124
8/124
6/124
8/124
6/124
6/124
8/124

0,90

servios -

Local

Reversvel

7/124

0,90
0,90
0,60
0,70
0,60
0,70
0,90
0,90

Reversvel
+
Local
8/124
(ndice Global)/ Acelerao do Crescimento = - 0,83

0,80
198

Quadro 24 - Identificao e avaliao de impactos na plancie para o Cenrio Integrao com Diversidade.

Aes
Impacto

Natureza
(+ / -)

Pesca
Reduo de estoque pesqueiro
Turismo
Gerao emprego/renda
+
Saneamento
Poluio gua, solo e do ar
Minerao
Alterao da paisagem
Navegao
Alterao da qualidade da gua, comercial
descaracterizao das margens
Desmatamento Perda biodiversidade
Pecuria
Introduo de espcies exticas
Diques-estradas Alterao da drenagem gua
Parcelamento do Alterao cultura regional
uso do solo
Queimadas
Perda qualidade do ar
Agricultura
Contaminao por agrotxico
Eroso
Assoreamento
Salinizao
Desertificao
Irrigao
Reduo da disponibilidade hdrica (ndice Global Plancie) Diversidade com Integrao = - 0,19

Atributos de magnitude
Extenso
espacial

Magnitude

Reversibilidade

Importncia
(%)

Regional
Regional
Regional
Regional
Regional

reversvel
reversvel
mitigvel
irreversvel
reversvel

4/61
7/61
7/61
5/61
4/61

0,20
0,40
0,50
0,20
0,20

Regional
Regional
Regional
Regional

reversvel
reversvel
irreversvel
reversvel

4/61
2/61
2/61
1/61

0,60
0,20
0,20
0,10

Regional
Regional

reversvel
reversvel

3/61
5/61

0,20
0,40

Regional
Regional
Regional

irreversvel
irreversvel
reversvel

5/61
10/61
2/61

0,10
0,30
0,10

199

Quadro 25 - Identificar e avaliar impactos no planalto para o Cenrio Diversidade e Integrao.

Aes

Natureza
(+ / -)

Extenso espacial

Impacto
Desmatamento
Indstrias
Urbanizao
Agricultura
Pecuria
Agricultura
Urbanizao

Assoreamento dos cursos d'gua

Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica da gua
Contaminao qumica e biolgica do solo
Contaminao qumica e biolgica do solo

Atributos de magnitude

Magnitude

Importncia
(%)

reversibilidade

Regional
Regional
Regional
Regional
Regional
Local
Local

irreversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
irreversvel
irreversvel

4/71
2/71
2/71
4/71
2/71
2/71
4/71

0,40
0,20
0,30
0,40
0,20
0,20
0,40

Perda de fertilidade do solo

Supresso da vegetao nativa
Desmatamento Perda de biodiversidade
Perda de habitat
Pesca
Diminuio dos estoques pesqueiros
Turismo
Aumento na oferta de empregos
Indstrias
Aumento na oferta de empregos
Servios
Aumento na oferta de empregos
Agropecuria Aumento na oferta de alimentos

+
+
+
+

Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local

reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel
reversvel

5/71
471
3/71
4/71
4/71
5/71
3/71
5/71
7/71

0,50
0,40

Urbanizao

Local

reversvel

5/71

reversvel

6/71

Agropecuria

Aumento na demanda por servios sociais

Atividades
produtivas
Aumento no PIB
(ndice Global Planalto) Diversidade com Integrao = - 0,04

Local

0,40
0,40
0,40
0,60
0,30
0,40
0,80
0,70

0,60
(ndice Global)/ Diversidade com Integrao= - 0,23

200

Da anlise dos Quadros anteriores, pode-se concluir que o ndice Global para o
cenrio de Acelerao com Crescimento apresenta os piores resultados em
comparao aos outros dois cenrios avaliados. Isso significa uma tendncia de
piora significativa para os indicadores considerados com a Acelerao do
Crescimento. Da mesma forma, comparativamente, a plancie para todos os trs
cenrios avaliados, apresenta a maior fragilidade e os piores resultados em relao
aos ndices obtidos para o planalto.
Observou-se, tambm, que o cenrio que apresenta melhor ndice Global o de
Integrao com Diversidade.
Indicadores de Estado Futuro do Ambiente
Para efeito de ilustrao, o Quadro a seguir reporta alguns exemplos de indicadores
sugeridos para os impactos considerados na avaliao dos cenrios. Em seguida,
apresentam-se algumas consideraes sobre a sua elaborao. Complementado a
anlise, faz-se necessrio, tambm, estimar a evoluo futura desses indicadores
para os cenrios propostos.

201

Quadro 26 - Indicadores potenciais (indicadores de impacto ou de estado futuro do ambiente afetado).

Impacto
1
2
3
4

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

Local

Indicador

Reduo do estoque pesqueiro de espcies Toda a BAP

Tonelada de pescado/ano
comerciais
Licena de Pesca (nmero por ano)
Gerao emprego/renda Servios
Toda a BAP
INDICE GINI Renda do Chefe de Famlia
Poluio gua
Toda a BAP
IQA
Alterao da paisagem
Bodoquena, Bonito, Ladrio, reas recuperadas e nmero de autorizaes para
Corumb, Pocon, Nobres, explorao monitoramento de desmatamento.
Porto
Murtinho,
Miranda,
Jardim e Cceres.
Alterao da qualidade da gua na navegao
Rio Paraguai
Nmero de acidentes notificados ???
Desmatamento
Toda a BAP
rea desmatada/ hectare /ano
Introduo de espcies exticas
Plancie Pantaneira
Nmero autorizaes desmatamento
Alterao drenagem gua (Diques)
Plancie Pantaneira
Alterao cultura regional ( Parcelamento do uso Plancie Pantaneira
de solo)
Reduo da disponibilidade hdrica
Miranda, Bodoquena, Bela
Vista e MT
Poluio do ar (Queimadas)
Toda a BAP
Contaminao por agrotxico
Toda a BAP
Assoreamento do Taquari
Rio Taquari pantanal de
Paiagus
Desertificao
Chaco Central Dpto de
Boqueron
Assoreamento dos cursos d'gua
Toda a BAP
Poluio do solo (rejeitos domsticos, industriais e Toda a BAP
de sade)
Perda de solo pela agropecuria
Toda a BAP

Densidade estrada km por km2

Censo agropecurio
Vazo Hdrica (m/s)
Nmero focos calor
Nmero indivduos contaminados por agrotxicos
rea permanentemente alagada em ha
Perda rea produtiva em ha
Slidos em suspenso ton/ano, Vazo Mdia m/s,
rea de drenagem Km
N de Lixes, Aterros monitorados e/ou Unidades de
Processamento de lixo (UPL)
Perda de solos (ton/ha)

203

18
19
20
21
22
23

Perda de fertilidade do solo na agropecuria

Perda de biodiversidade
Gerao na oferta de empregos
Aumento na oferta de alimentos bsicos
Aumento na demanda por servios sociais
Aumento no PIB

Toda a BAP
Toda a BAP
Toda a BAP
Toda a BAP
Toda a BAP
Toda a BAP

Uso de Fertilizante/corretivo (ton/ha),

Lista de espcies ameaadas de extino
Taxa de participao Produo ton/ano
Melhoria na qualidade de vida
PIB per capita

204

A Reduo do Estoque Pesqueiro uma realidade na BAP, notadamente de

espcies mais nobres como o Dourado (Salminus maxilosus), o Pac (Milesoma
pacu) e o Pintado (Pseudoplatistoma coruscans), que so espcies de interesse da
pesca profissional e amadora, movimentando o turismo de pesca na plancie. A
tendncia de uma situao de piora lenta e contnua nos dois primeiros cenrios,
devido confluncia da degradao da biodiversidade e a menor capacidade de
resposta da natureza de recompor suas perdas em funo da interferncia humana
nos ecossistemas. A possvel melhora advir da capacidade dos atores
governamentais e privados em resolver seus conflitos e interesses, em funo da
manuteno do equilbrio ambiental. Um fato positivo para essa possvel melhora a
deciso governamental de investir em infra-estrutura, face priorizao do turismo
contemplativo

como

alternativa

para

integrao

da

economia

com

biodiversidade.
A Gerao de Emprego e Renda (servios) sinaliza tendncia de melhora nas
oportunidades de trabalho, notadamente na rea de servios de turismo
contemplativo e servios complementares, acompanhando o mercado nacional e
mundial. No se pode, contudo, desprezar a ampliao das atividades mnerometalrgicas e gs-qumica. A melhoria mais significativa acontece com as obras
previstas no Cenrio de Acelerao do Crescimento, em resposta

ao aumento

demogrfico das cidades plos.

A Poluio da gua, notadamente um vetor de preocupao, influenciada pela
crescente e desordenada urbanizao e pela inadequada disposio de resduos
slidos. Contribui, iguamente, o processo de explorao do solo pelo agronegcio, a
industrializao no planalto e a minerao na plancie. A possvel melhoria depende
da participao mais efetiva dos atores locais nas decises, reduzindo os conflitos
de uso dos recursos naturais, o que proposta do Cenrio de Integrao com
Diversidade.
A Alterao da Paisagem, os indicativos so de agravamento em decorrncia da
supremacia da dimenso econmica sobre as demais. Os principais problemas
concentram-se na perda de hbitat ocasionada pela supresso da vegetao nativa
e pelo avano da pecuria sobre as reas de reserva legal. Contribuem, tambm, o
plantio de macios florestais no planalto, para fins de produo de carvo, bem

205

como da cana-de-acar para a indstria sulcro-alcooleira nas reas adjacente

BAP. A degradao ambiental aumenta, interferindo no sistema aqutico, devido
alterao do ciclo hidrolgico e na qualidade das guas superficiais. Os
investimentos em infra-estrutura propiciam a abertura de novas estradas e melhoria
nas condies das atuais, em reforo e apoio s atividades produtivas e de acesso
aos mercados.
A Alterao da Qualidade da gua pela navegao apresenta a tendncia de piora
com o movimento de cargas e respectivos riscos da navegao comercial.
Acompanha o item trs acima, na medida em que acidentes so passveis de
acontecer ao longo do Rio Paraguai e a capacidade de resposta em solucion-los
lenta, em razo, inclusive, da dimenso fluvial e da influncia do regime hidrolgico.
A defesa e a preveno de acidentes dependem dos planos de contingncia da
Marinha e abrange o Porto de Corumb.
Quanto ao Desmatamento, a taxa de supresso da vegetao nativa mantm nveis
crescentes nos Cenrios Tendencial e de Acelerao do Crescimento. Verifica-se,
na plancie pantaneira, a manuteno ou reduo sensvel na taxa de substituio
de espcies arbustivas e, na taxa de gramneas nativas, por forrageiras exticas. A
degradao ambiental mantm interferncia no sistema aqutico, principalmente na
reproduo de peixes e, conseqentemente, nos estoques pesqueiros. A possvel
melhora passa pelo controle mais efetivo do Estado e pelo aumento do controle
social nas decises sobre polticas e planos de desenvolvimento.
A Introduo de Espcies Exticas apresenta interface com o item anterior e
comporta-se da mesma maneira em seus desdobramentos. A explorao econmica
na BAP influencia a perda da biodiversidade, em funo do aumento da
fragmentao dos ecossistemas do Pantanal. J a supresso da vegetao nativa
causa a ameaa de extino de espcies. desejvel que haja a reduo na taxa
de substituio de espcies gramneas nativas por forrageiras exticas, na plancie
pantaneira (manuteno de restries legais).
A Alterao na Drenagem da gua, em decorrncia da intensidade do processo
econmico instalado na BAP, faz com que sejam necessrios investimentos pblicos
e privados na instalao e ou ampliao da infra-estrutura de acessos, na forma de
estradas primrias e rodovias, na maioria das vezes implantadas sem o rigor dos

206

estudos tcnicos que consideram o sistema de drenagem dos solos, particularmente

nas propriedades rurais. Conseqentemente, essas aes de interveno provocam
represamentos e outras alteraes no escoamento natural das guas. A tendncia
de piora nesse quadro.
A Alterao da Cultura Regional tem como uma de suas razes o processo de
descapitalizao da pecuria pantaneira (baixa produtividade), que vem provocando
a substituio dos tradicionais proprietrios rurais por fazendeiros oriundos de outras
regies.

Isso

ocorre,

principalmente,

pela

venda

dos

imveis

ou

pelo

desmembramento das fazendas, dando oportunidade para a introduo de outros

hbitos e costumes, diferentes daqueles da cultura nativa. O equilbrio ambiental
acaba recebendo presses, mediante as tentativas de acertos e os erros da
introduo de novas tecnologias no adaptadas regio da BAP, trazidas de outras
localidades. A situao poder melhorar com o avano do conhecimento cientfico,
resultado do aumento do nmero de pesquisadores na regio e da melhoria da infraestrutura de Pesquisa e Desenvolvimento. aconselhvel o surgimento de novos
institutos de pesquisa e universidades locais, com capacidade de propore novas
alternativas para o Pantanal.
Quanto Reduo da Disponibilidade Hdrica, a perspectiva de piora, sobretudo
porque essa quasto fortemente dependente do modelo de explorao econmica
instalado no planalto, que degrada os recursos naturais e reduze as matas ciliares,
com as conhecidas influncias nas nascentes. Nem sempre h o respeito s
reservas legais, o que afeta as condies metereolgicas, alterando os perodos das
chuvas, que contribuem para o reabastecimento do sistema.
A Poluio do Ar est associada ao nmero dos focos de calor provocados pelas
queimadas. Esse indicador tem sido objeto de efetivo acompanhamento pelos
Institutos de Pesquisas e pelo IBAMA, o que tem provocado ligeira melhora. Porm,
ainda alarmante a quantidade de ocorrncias cujas evidncias, na forma de
fumaa, chegam at os centros urbanos, prejudicando no s o trfego areo, mas
tambm a sade da populao. No Pantanal, no perodo seco, um incndio, ao ter
incio, torna-se incontrolvel, arrasando milhares de hectares ao sabor dos ventos e
da matria seca fartamente disponvel, ceifando expressivo nmero de espcies
silvestres.

207

Quanto Contaminao por Agrotxico, o objeto de ateno o nmero de

indivduos contaminados por pesticidas e/ou herbicidas. O agronegcio do complexo
soja e milho, direcionado ao mercado externo, utiliza-se de tecnologias intensivas
em mquinas e defensivos qumicos. Essa atividade econmica mantem sua
influncia sobre o contexto econmico da BAP, notadamente no planalto,
impulsionado por polticas de financiamento que priorizam o grande e mdio
produtor. De outro lado, a cana-de-acar e outras matrias-primas de bioenergia,
ampliam sua importncia no planalto. No futuro prximo, esse setor conduzir a um
aumento da demanda de gua tratada nas atividades agrcolas e na industrializao,
para agregar valor produo.
O Assoreamento do rio Taquari tem ampliado de forma significativa a quantidade de
reas permanentemente alagadas e improdutivas, que, no passado, constituiam-se
em prsperas fazendas de pecuria. Ao longo dos anos, essas reas foram sendo
abandonadas por seus proprietrios, que, por falta de opo, foram para as cidades.
Alguns proprietrios ainda lutam na justia por indenizaes do Estado, tendo em
vista a negligncia ou a inobservncia das leis que levaram degradao do
planalto adjacente a essas reas alagadas. Na expanso agrcola, no houve
respeito s reas de preservao permanente (matas ciliares e nascentes) e o
manejo do solo foi feito de forma inadequada. Como resultado, milhares de
toneladas de matria orgnica foram e continuam sendo carreadas diariamente
atravs da calha do rio Taquari e seus afluentes, fazendo-o transbordar do leito
natural e espalhar-se por uma expressiva extenso de terras at chegar ao rio
Paraguai.
A Desertificao tem, como unidade de medida, a perda de reas produtivas em
hectares. Identifica-se um avano preocupante da desertificao na BAP, decorrente
do desmatamento, que, por sua vez, elimina habitat, causa supresso da vegetao
nativa, devido ao uso inadequado e intensivo dos solos, at sua exausto.
O Assoreamento dos Cursos de gua possui similitude com o O Assoreamento do
rio Taquari. Entretanto, coloca-se como necessria uma viso mais ampliada sobre
esse fato, para que sejam evitados novos desastres ambientais.
A Poluio do Solo tem sua causa no processo de urbanizao, que incentiva o
adensamento populacional de cidades plos na BAP, para onde as pessoas vo em

208

busca de emprego, renda e qualidade de vida. Como conseqncia, a vida na

cidade com maior populao produz mais rejeitos domsticos, industriais e
hospitalares. Esse fenmeno exige do Poder Pblico investimentos em sade,
saneamento, transporte, educao, dentre outros.
A Perda de Solo pela Agropecuria um fenmeno que tem origem no manejo
inadequado do solo, pela ausncia de uso das curvas de nvel e de terraceamento
para conter as guas das chuvas. , tambm, resultado da supresso das matas
ciliares e da retirada da cobertura vegetal nativa das encostas e morros. Esses
fatores aceleram o escoamento superficial das guas provenientes das chuvas, que
carregam material orgnico para os leitos dos rios, crregos e outros corpos da
gua.
A Perda de Fertilidade do Solo na Agropecuria diz respeito aos
tecnolgicos

intensificados

em

razo

da

necessria

aportes

competitividade

das

commodities no mercado externo. A forte concorrncia de mercado exige a adoo

de modernas tcnicas de gesto dos negcios, de modo que o pasto seja manejado
como lavoura, fornecendo os nutrientes em quantidade e qualidade necessrias
para o gado. O cenrio internacional j aponta que a sanidade animal dever se
tornar crucial para a competitividade.
A Perda de Biodiversidade, devido ao aumento na degradao ambiental (processos
erosivos, assoreamento dos cursos dgua, desmatamento), interfere no sistema
aqutico, pela alterao no ciclo hidrolgico e pela reduo na quantidade e
qualidade das guas superficiais. A reduo no estoque pesqueiro surge como
resultado da degradao ambiental e, com ela, a comunidade ribeirinha afetada.
Mantm-se a ameaa de extino de espcies. A nfase dos investimentos na
acelerao do crescimento pode reduzir a importncia das dimenses scioambientais.
Conforme j mencionado, baseando-se nas matrizes de avaliao de impactos,
estimou-se, em termos qualitativos, a situao futura dos indicadores do Quadro a
seguir, tentando identificar se os mesmos tendem a melhorar ou piorar, no mbito de
cada cenrio. O Quadro 6 reporta o resultado dessa anlise.

209

Quadro 27 Evoluo futura dos indicadores de estado para o cenrio desejado.

2
3

Impacto

Indicador

Reduo
do
estoque
pesqueiro
de
espcies
comerciais
Gerao
emprego/renda
Servios
Poluio gua
Alterao
paisagem

Alterao
qualidade
gua
navegao

Desmatamento

Introduo
de
espcies
exticas
Alterao
8 drenagem gua
(Diques)
Alterao cultura
9 regional (parcela
do uso do solo)
Reduo
da
10 disponibilidade
hdrica
Poluio do ar
11
(Queimadas)
7

12

Contaminao
por agrotxico

13

Assoreamento
do Taquari

14 Desertificao

Tonelada
de
pescado/ano
Licena de Pesca (nano)

ndice de GINI

**

oo

oo

oo

rea
desmatada/
hectare /ano

oo

Numero autorizaes
desmatamento

oo

Densidade
km por km2

oo

Censo agropecurio
IBGE

oo

Vazo Hdrica (m/s)

oo

Nmero focos calor

oo

oo

IQA
reas recuperadas e
da nmero
de
autorizaes
para
explorao
da
da Nmero de acidentes
na notificados

Situao Futura
Cenrio de
Cenrio
Acelerao Integrao
Cenrio
do
com
Tendencial
Cresciment Diversidad
o
e

estrada

Nmero indivduos
contaminados
por
agrotxicos
rea
permanentemente
alagada em h
Perda
rea
produtiva em h

210

Slidos
em
Assoreamento
suspenso ton/ano,
cursos Vazo Mdia m/s,
15 dos
d'gua
rea de drenagem
Km
Poluio do solo N de Lixes, Aterros
(rejeitos
monitorados
e/ou
16 domsticos,
Unidades
de
industriais e de Processamento de
sade)
lixo (UPL)
Perda de solo
Perda
de
solos
17 pela
ton/ha
agropecuria
Perda
de
Uso
de
fertilidade
do
Fertilizante/corretivo
18
solo
na
ton/ha
agropecuria
Lista de espcies
Perda
de
ameaadas
de
19
biodiversidade
extino
LEGENDA: oo piora significativa; o piora;
significativa.

oo

oo

# neutro; * melhora;

** Melhora

Possveis Medidas Mitigadoras, Compensatrias ou Potencializadoras dos

Impactos Identificados.
So diversas as naturezas das medidas que visam diminuir, amenizar ou compensar
os impactos ou, mesmo, adequ-lo s restries legais e anseios da comunidade, de
forma que as presses/aes, embora implicando alteraes no meio ambiente,
sejam as mais harmnicas possveis com a preservao ambiental.
No presente trabalho, dentre essas medidas, incluram-se as medidas mitigadoras,
de monitoramento e medidas compensatrias.
Medidas Preventivas Compreendem aes destinadas preveno e controle
dos impactos ambientais avaliados como negativos, porm passveis de interveno,
podendo ser evitados, reduzidos ou controlados. Podem ser adotados antes que
ocorra a ao que impacta o meio ambiente.
Medidas Corretivas Englobam as aes direcionadas mitigao dos impactos
ambientais considerados reversveis, por intermdio de aes de recuperao e
recomposio das condies ambientais.

211

Medidas

de

Monitoramento

Compreendem

aquelas

destinadas

ao

acompanhamento e registro das ocorrncias, intensidade dos impactos e estado dos

componentes ambientais afetados, de modo a propiciar a correo ou mitigao dos
efeitos negativos em tempo hbil. Esse tipo de programa implementado,
geralmente, aps o trmino das obras, estendendo-se por um perodo aps a
entrada em operao do empreendimento, permitindo a avaliao dos resultados
das medidas de controle, correo e compensao.
Medidas Compensatrias Destinam-se aos impactos ambientais avaliados como
negativos, mas para os quais no h como inibir sua ocorrncia. Em face da perda
dos recursos e valores ecolgicos, sociais, materiais e urbanos, as medidas
indicadas destinam-se melhoria de outros elementos significativos, com o objetivo
de compensar a realidade ambiental da rea.
Em funo das presses existentes na BAP, atualmente foram identificados vinte e
um impactos principais, como j explicados no item sobre identificao e avaliao
de impactos. Estes, advm das vrias aes que ocorrem concomitantemente.
Portanto, para cada impacto identificado, foram propostas medidas mitigadoras,
corretivas ou proibitivas, sendo que cinco impactos tiveram a mesma adoo de
medida.
Entre as medidas propostas, destacam-se as aes integradas de conservao do
solo, que abrangem a execuo de atividades a serem realizadas em paralelo
revegetao e ou recomposio de matas ciliares, estabilizao de voorocas e,
ainda, de adoo de prticas de manejo e conservao de solos. importante
apontar que s mediante a adoo dessas medidas, parte significativa dos impactos
poder ser minimizada.
As medidas propostas so meramente indicativas e gerais, pois se est apenas
tratando dos resultados das presses que acontecem atualmente na BAP e no de
um projeto ou uma poltica especfica, em que possvel prever os impactos de cada
etapa e as medidas especficas para cada ao.
As medidas sugeridas para cada impacto e seus indicadores identificados esto
apresentadas no Quadro a seguir. Na seqncia, so feitas consideraes em
relao adequao e aplicabilidade desses indicadores, cuja sntese encontra-se

212

no Quadro 29. Nesse quadro, os indicadores so avaliados de acordo com os

seguintes critrios:

Relevncia em termos de polticas pblicas;

Informa sobre impactos relevantes;

Fcil obteno e atualizao;

Fcil compreenso;

Slido fundamento cientfico.

213

Quadro 28 - Medidas mitigadoras, compensatrias ou potencializadoras e respectivos indicadores de resposta

Medida

Impacto
1

Reduo do estoque pesqueiro Proibio da captura das espcies mais Monitoramento da quantidade e qualidade das espcies
de espcies comerciais

2
3

Indicador

Gerao

emprego/renda

impactadas por determinado perodo.

mais impactadas.

Fiscalizao da pesca predatria.

Nmero de autuaes.

Incentivo fiscal, linhas de crdito, capacitao Taxa de participao.

Servios

de mo-de-obra, infra-estrutura.

Poluio gua

Saneamento bsico implantado, controle sobre IQA, rede de esgoto implantada, empreendimentos
atividades poluidoras ou degradadoras do meio licenciados.
ambiente, assentamentos humanos com infraestrutura planejada.

Alterao da paisagem

Revegetao

recuperao

das

reas reas recuperadas e nmero de autorizaes para

degradadas.
5
6

explorao.

Alterao da qualidade da gua Intensificao da fiscalizao pelas autoridades Nmero de vistorias e fiscalizao.
na navegao

competentes.

Desmatamento

Fiscalizao, monitoramento e maior rigor nas Nmero

autorizaes de desmatamentos.

Introduo

de

espcies Desenvolvimento

exticas

de

pesquisa

autorizaes

desmatamento,

nmero

fiscalizaes realizadas.
para rea convertida.

substituio de pastagens por gramneas

nativas melhoradas.

Alterao

da

drenagem

da Estudos detalhados sobre projetos.

Vistorias e fiscalizaes.

215

de

gua (Diques)
9
10

Alterao da cultura regional Diversificao de alternativas produtivas.

Nmero de produtos ofertados, nmero de cabeas por

(Parcelamento do uso do solo)

hectare

Reduo

da

Otimizao da atividade pecuria.

disponibilidade Regulamentao da outorga pelo uso da gua. Nmero de outorga.

hdrica
11

Poluio do ar (Queimadas)

Fiscalizao e controle efetivo de queimadas Nmero focos calor.

controladas.

12
13

Contaminao por agrotxicos

Assoreamento do Taquari

Controle do uso, manuseio, EPI e destinao Vistoria e fiscalizao, quantidade de embalagens

de embalagens.

recolhidas.

Aes integradas na conservao do solo.

rea permanentemente alagada em ha. Relatrio de

monitoramento.

14

Desertificao

15

Assoreamento

Boas prticas de manejos agropecurios.

dos

cursos Aes integradas na conservao do solo.

d'gua
16

Perda rea produtiva em h.

Slidos em suspenso ton/ano, Vazo Mdia m/s, rea
de drenagem Km

Poluio do solo

Saneamento.

N de Lixes, Aterros monitorados e/ou Unidades de

Processamento de lixo (UPL).

17

Perda

de

solo

pela Aes integradas na conservao do solo.

Perda de solos ton/ha.

agropecuria
18

Perda de fertilidade do solo Aes integradas na conservao do solo.

Uso de fertilizantes/corretivo - ton/ha.

pela agropecuria

216

19

Perda de biodiversidade

Criao

de

unidades

de

conservao, Lista de espcies ameaadas de extino, nmero de

estabelecimentos de corredores ecolgicos, unidades de conservao.

projetos de conservao de espcies.

217

Consideraes sobre Adequao e Aplicabilidade dos Indicadores

Estas consideraes no deveriam vir abaixo do quadro seguinte? Seria

conveniente um ou dois pargrafos introdutrios, explicando o que se faz nesta
seo. Depois disso, tambm acho que seria melhor chamar o quadro e em seguida
viria o texto.
Reduo do estoque pesqueiro de espcies comerciais

O Indicador utilizado (captura/ton/ano) foi considerado relevante em termos de

polticas pblicas, por avaliar atividade geradora de renda, tanto na pesca
profissional, quanto no turismo de pesca. de fcil obteno e atualizao e de fcil
compreenso. H problemas quanto ao fundamento cientfico, por no permitir
avaliar a situao dos estoques pesqueiros e, desse modo, no muito relevante
para avaliao de impactos ambientais.
Gerao emprego/renda ( turismo)

O Indicador utilizado (INDICE GINI) foi considerado relevante em termos de polticas

pblicas, por avaliar a condio socioeconmica da populao envolvida,
relacionada atividade geradora de renda, com um dos maiores potenciais de
crescimento. O ndice publicado, sendo de fcil obteno e atualizao e de fcil
compreenso. O indicador possui bom fundamento cientifico, mas no to
relevante para avaliao de impactos ambientais.
Poluio gua (efluentes)

O Indicador utilizado (IQA - ndice de qualidade gua) foi considerado importante em

termos de avaliao de polticas pblicas, pois informa sobre impactos relevantes.
Para a BAP est publicado, sendo classificado como de fcil obteno. Entretanto,
no considerado universal, visto que tem diferentes definies nos estados, o que
dificulta sua comparao e seu fundamento cientfico.
Reduo recurso natural no renovvel (minerao)

O Indicador utilizado (extrao/ton/ano) foi considerado pouco relevante em termos

de polticas pblicas e de avaliao de impactos ambientais. Contudo, de fcil

219

obteno e atualizao e tambm de fcil compreenso. No considerado de

slido fundamento cientfico.
Alterao do regime hidrolgico (hidrovia)

O Indicador utilizado (vazo) foi considerado pouco relevante em termos de polticas

pblicas, entretanto importante para avaliar impactos ambientais. de fcil
obteno, porm de difcil vinculao ao impacto estudado, ou seja, a hidrovia. Por
essa razo, seu fundamento cientfico pode ser questionado.
Fragmentao de habitats (desmatamento)

O Indicador utilizado (rea desmatada/ano/hectare) foi considerado muito relevante

em termos de polticas pblicas e tambm informa sobre impactos relevantes.
Entretanto, exige a compra de imagens de satlites, o que encarece sua obteno.
O indicador de fcil compreenso e possui slido fundamento cientfico.
Introduo de espcies exticas

O Indicador utilizado foi o de nmero de autorizaes de desmatamento por ano, j

que na plancie pantaneira sempre que essa atividade solicitada o para a
introduo de pastagens exticas. Considerado pouco relevante em termos de
polticas pblicas, mas importante para impactos ambientais. Pode ser obtido em
consulta aos rgos ambientais, mas questionvel em termos de fundamento
cientfico.
Alterao da drenagem da gua (diques)

O Indicador utilizado foi Densidade rodoviria, visto que, na plancie, toda estrada
funciona como dique e muitos so construdos com essa nica finalidade. O
indicador apresenta problemas quanto sua fundamentao cientifica, de difcil
compreenso, e no de fcil obteno.
Alterao cultura regional (parcelamento do uso de solo)

O Indicador utilizado foi a Estrutura fundiria dos municpios. de pouca relevncia

em termos de polticas pblicas e para impactos ambientais, mas foi considerado por
poder indicar a alterao no modo de ocupao do solo na plancie, modificando o
modo histrico de ocupao. de fcil obteno e atualizao, mas questionvel em
sua fundamentao cientfica.

220

Poluio do ar (queimadas)

O Indicador utilizado foi o Numero focos calor, dado que, na plancie pantaneira, o
fogo o principal agente de alterao da qualidade do ar. Muito relevante em termos
de polticas pblicas e para avaliar os impactos ambientais. de fcil obteno,
estando disponvel on line pelo INPE e atualizado diariamente. um indicador de
fcil compreenso.
Contaminao por agrotxico

O Indicador utilizado foi Nmero indivduos contaminados por agrotxicos, dado

disponvel no DATASUS. Importante indicador para polticas pblicas na rea da
sade e tambm como indicador de uso inadequado de agrotxicos na plancie. Por
ser informao pblica, de fcil obteno e atualizao. , tambm, de fcil
compreenso, mas tem limitada fundamentao cientifica.
Assoreamento

O Indicador utilizado foi rea permanentemente alagada em ha. Relevante em

termos de polticas pblicas na regio do Taquari, delimita importante impacto
ambiental na plancie. Exige imagens de satlites para sua obteno e atualizao, o
que encarece a obteno do indicador. de fcil compreenso e possui razovel
fundamentao cientfica.
Desertificao

O Indicador utilizado foi Perda de rea produtiva em h. Extremamente relevante

em termos de polticas pblicas e na avaliao de impactos ambientais. Exige
imagens de satlite, o que dificulta sua obteno e atualizao. H problemas
quanto sua compreenso, apesar de razovel fundamentao cientfica.

221

Quadro 29 - Adequao e aplicabilidade dos indicadores

Indicador

Relevante em

Informa sobre

Fcil obteno

Fcil

Slido

termos de

impactos

e atualizao

compreenso

fundamento

polticas pblicas

relevantes

Tonelada de pescado/ano

Licena de Pesca (n/ano)

**

**

INDICE GINI

**

IQA

**

reas recuperadas

**

**

**

Nmero de autorizaes para explorao mineral

**

**

**

Nmero de acidentes ocasionados pela navegao

**

rea desmatada/ hectare /ano

**

**

**

**

Nmero autorizaes para desmatamento

Densidade estrada km por km2

Censo agropecurio

Vazo Hdrica (m/s)

**

**

Nmero focos de calor

**

**

**

**

Nmero indivduos contaminados por agrotxicos

**

**

rea permanentemente alagada em ha

**

**

**

**

**

**

**

cientfico

comercial

Perda rea produtiva em h

223

Slidos em suspenso ton/ano, rea de drenagem Km

**

**

N de Lixes, Aterros monitorados e/ou Unidades de

**

**

**

**

**

Perda de solos ton/ha

**

**

**

**

Uso de Fertilizante/corretivo ton/ha,

**

lista de espcies ameaadas de extino

**

**

**

**

produo ton/ano

**

**

**

**

**

Processamento de lixo (UPL)

224

Consideraes Finais
Com o objetivo de se adotarem medidas que busquem reverter a tendncia de risco de
degradao do ecossistema pantaneiro, devem ser consideradas aes voltadas para a
conscientizao da populao dessa Regio, com programas de educao e de
valorizao da cultura local, de forma a inseri-la no processo e transform-la em
beneficiria do desenvolvimento local. Deve-se, igualmente, avanar na criao de leis
que estabeleam novas Unidades de Conservao e formao de Corredores Ecolgicos,
alm da adoo de polticas pblicas que definam programas indutores da correo de
desigualdades regionais, com a promoo de aes voltadas para o desenvolvimento
econmico de forma sustentvel.
Para essa tarefa, poderiam ser adotados alguns instrumentos, como a utilizao da EUPS
(Equao Universal de Perda de Solo) (Lombardi Neto, 1979), a ser aplicado na Bacia do
Alto Paraguai (BAP), com a finalidade de medir o processo de eroso e subsidiar a
definio de medidas para conter ou reduzir esse processo. Com isso, diminui-se a perda
da produtividade dos solos e, conseqentemente, a necessidade de incorporao de
novas reas para a produo, evitando, tambm, a deposio de sedimentos na plancie.
Outra medida relevante o estabelecendo de parmetros mnimos de adequao do
transporte modal hidrovirio, com o objetivo de restringir a circulao de determinadas
cargas com alto risco de contaminao dos corpos hdricos, e a adoo de cartas
martimas atualizadas, com a finalidade de evitar o derrocamento das margens.
Outra medida fundamental o estmulo a aes de preservao, junto comunidade local
pantaneira,

buscando

valorizao

e a

integrao dessa

populao e

seu

reconhecimento como o principal agente de proteo de todo o ecossistema.

Com relao aos aspectos dos impactos na BAP (plancie), nota-se uma fragilidade da
Regio pela presena constante da gua e pela presena de reas que, ora so alagadas
ou permanentemente alagadas, (o que acontece por perodos), ora permanecem secas,
com perodos de dormncia da vegetao e estivao de algumas espcies animais. Um
problema comum na BAP est relacionado reduo do estoque pesqueiro,
principalmente nas cidades de Corumb, Ladrio e Miranda. Problema antigo e polmico,
pois no h dados cientficos que comprovem a reduo dos estoques pesqueiros, por
falta de estudos mais sistemticos. Como medida de preveno, vm sendo empregadas
aes de mitigao por parte do Governo Estadual, por meio da intensificao da
fiscalizao e tambm com emprego de leis especficas. Contudo, ainda no h
225

verificao sobre a eficcia dessas medidas. Com relao aos aspectos ambientais, esse
tipo de impacto de importncia relevante pela reduo de espcies (predao) e pelo
grau de antropizao do meio ambiente, que pode ser reversvel pela suspenso da
atividade.
A poluio da gua afeta diretamente as cidades da plancie e contribui para a
degradao ambiental. Apenas cerca de 3% das cidades da BAP contam com sistema de
esgotamento sanitrio (FONTE: SEMAC/MS, 2000) e a grande maioria faz uso de fossa
como forma de destinao dos dejetos. Essa porcentagem cai para menos de 1% com
relao ao tratamento de lixo, sendo que, aproximadamente, 80% das cidades so
atendidas com Estaes de Tratamento de gua - ETAS.
Observa-se, ainda, a perda da biodiversidade por antropogenia de habitats, resultante da
ocupao desordenada, o que causa desertificao (Regio do Chaco) pela presena de
cloretos e outros componentes, e, ainda, pela ausncia de gua (mais ou menos nove
meses de estiagem). Todos esses impactos apresentam graus de magnitude e
importncia relevantes e esto relacionados, principalmente, a aes que, direta e
indiretamente, afetam o meio ambiente. So irreversveis e s podem ser mitigados por
meio de aes que antecedem os mesmos, mas nunca voltaro ao estado original.
Na plancie, observa-se reduo dos recursos naturais no renovveis (minrio de ferro)
nas cidades de Corumb e Ladrio, com magnitude e importncia relevantes. H
problemas pontuais, como a explorao de minerais para a construo civil, que
geralmente so clandestinos. Nessa categoria a extrao de areia dos leitos dos rios
afeta, com grau maior ou menor de destruio, os animais e vegetais adaptados s
regies bentnicas. Outro aspecto que influencia diretamente a plancie o
assoreamento, com nfase para o rio Taquari, com perdas de meandros e regies
chamadas de arrombados. H histrico de ocupao por agropecuria, perda de matas
ciliares, uso indiscriminado de agroqumicos, aliados aos solos extremamente frgeis
(arenitos). um impacto de amplitude e magnitude relevantes.
Quando do incio dos perodos chuvosos, que ocorrem aps pocas de estiagem, um
fenmeno conhecido como Dequada observado em rios que compem a Plancie da
BAP. O processo de decomposio da matria orgnica inundada altera a qualidade da
gua, levando os percentuais de oxignio dissolvido a valores prximos de zero,
acarretando mortandade de peixes.

226

 relevante destacar que a alterao do regime hidrolgico na BAP poder ser provocada
pelas modificaes que vm sendo propostas para a Hidrovia Paraguai-Paran, como,
por exemplo, pela dragagem dos rios. Aliado a isto, poder ocorrer um incremento na
economia da Regio, em setores como o hoteleiro e, principalmente, o turismo
contemplativo, gerando mais emprego e renda (fator positivo), de magnitude, relevncia e,
ao mesmo tempo, preocupante quando se pensa na gerao de resduos slidos (lixo).
Outro aspecto importante decorrente do turismo o fracionamento das fazendas.
Ademais desse processo de fracionamento afetar de forma expressiva a pecuria
desenvolvida na plancie da BAP, pelas razes j vistas anteriormente, ele igualmente
contribui para a perda da identidade cultural da plancie pantaneira.
Considerando as tendncias atuais da regio do planalto da Bacia do Alto Paraguai, o
cenrio o de intensificao das atividades econmicas, principalmente com o aumento
da produo e da produtividade agropecuria, devido s polticas de incentivos
direcionadas para a gerao de commodities para exportao, alm da demanda
crescente por alimentos.
importante ressaltar que, devido ao reconhecimento da fragilidade da Regio e a
presso sobre os recursos hdricos, causada pelo crescimento das cidades e pelas
atividades com potencial risco de contaminao, como as usinas de acar e lcool, de
cana-de-acar, o transporte de combustveis e agrotxicos pela Hidrovia ParaguaiParan, alm dos conflitos pelo uso da gua para irrigao, as questes relacionadas
proteo ambiental do ecossistema pantaneiro devero ser alvos de aes estratgicas
que minimizem os impactos ambientais, sociais e econmicos nessa Regio.

227

Proposies Sociedade
Este trabalho teve como proposta principal desenvolver para a Regio da Bacia do Alto
Paraguai (BAP) uma Avaliao Ambiental Estratgica (AAE). Contudo, como se procurou
demonstrar no desenvolvimento dos diferentes captulos que compem esse volume
denominado de Livro Verde da Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal, a AAE,
ademais de hoje representar um instrumento de gesto que tem como principal
caracterstica aquela de ser pr-ativo (procura antecipar ao invs de remediar), antes de
tudo uma tentativa de resgatar uma atividade fundamental e necessria: o planejamento.
Planejamento um processo de deliberao abstrato e explcito que escolhe e organiza
aes, antecipando os resultados esperados. Esta deliberao busca alcanar, da melhor
forma possvel, alguns objetivos pr-definidos. Tendo em vista esse conceito o
planejamento pode ser resumido como uma perspectiva de racionalizar o processo de
administrao, principalmente a pblica, mediante o uso de tcnicas que compreendem o
desenvolvimento das seguintes etapas: i) caracterizao da linha de base (baseline); ii)
previso (cenrios); iii) avaliao; e iv) acompanhamento e monitoramento.
Entretanto, embora sendo um instrumento de uso bastante disseminado, principalmente
pelos pases desenvolvidos e por aqueles de economia centralizada, no Brasil, sobretudo
a partir da segunda metade da dcada dos 80s, a prtica do planejamento em nvel das
esferas pblicas (federal, estadual e municipal) foi praticamente abandonada.
Trs motivos foram decisivos para esse abandono. O primeiro foi o descrdito que passou
a ser associado com qualquer movimento no sentido de se planejar atividades
governamentais no Brasil. Era a percepo do planejar para nada, pois tudo o que era
proposto no acontecia ou no perdurava. Esse descrdito, inclusive, veio posteriormente
a ser reforado pela falncia dos sucessivos planos econmicos (ortodoxos e
heterodoxos) que foram propostos pelo governo federal.
O segundo motivo, diretamente associado ao primeiro, foi a completa inutilidade que
passou a representar a atividade de planejamento no Brasil, diante das astronmicas
taxas inflacionrias que a economia brasileira experimentou na dcada dos 80s e nos
primeiros anos dos 90s. Qualquer planejamento feito em um dado dia estava obsoleto no
dia seguinte.
Por fim, o terceiro motivo, o qual no pode ser considerado como exclusivamente
brasileiro, foi a onda da nova direita que se instalou em nvel mundial, e cujos preceitos
228

principais foram (e ainda so) as virtudes da privatizao e da reduo do papel do

estado (o estado mnimo). Como premissa desse movimento, a atividade de planejamento
era (e em alguns segmentos ainda ) entendida como reforando o papel intervencionista
do estado e, portanto, uma atividade que no tinha mais lugar na onda liberalizante que
se impunha.
Contudo, hoje o cenrio em nvel internacional e, principalmente, em nvel nacional
outro e bastante diferenciado daquele da dcada dos 80s. A economia brasileira vive
momento de segura e durvel estabilidade e a democracia assegura espaos para a
participao da sociedade brasileira nas grandes decises nacionais. Nesse contexto,
proposta como essa Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal desenvolvida sob a
demanda de um Ministrio do Executivo Federal representa um movimento inegvel na
direo de um resgate da funo do planejamento.
Outros movimentos tambm corroboram essa perspectiva do resgate da funo do
planejamento em nvel das esferas pblicas, sendo um exemplo significativo recente
trabalho desenvolvido pelo Ministrio do Planejamento cujo objetivo foi o de dar uma
perspectiva de maior territorialidade ao Plano Pluri Anual (Estudo da Dimenso Territorial
do PPA).
Entretanto, embora a conscientizao de que preciso planejar para melhor administrar
seja hoje uma realidade em nvel nacional, necessrio se ter presente que a superao
desse problema no se dar apenas com a simples deciso de que preciso fazer. Ou
seja, no basta somente decidir e novamente colocar o planejamento nas agendas das
instituies governamentais brasileiras (nos diferentes nveis da Federao) para que o
assunto seja equacionado. fundamental a compreenso de que no perodo em que a
funo planejamento esteve em desuso houve como conseqncia a deteriorao de
outros instrumentos que tm papel relevante para a prtica do planejamento.
Dentre esses instrumentos quatro se destacam. O primeiro a capacidade que as
instituies governamentais devem possuir para realizarem uma ao de coordenao,
principalmente a coordenao inter-institucional de polticas setoriais. O segundo o
papel que devem desempenhar as instituies governamentais, seja na formulao das
polticas, programas, planos e projetos, seja (e principalmente) na implementao desses
instrumentos de planejamento. O terceiro a capacidade que as instituies
governamentais

tm de

internalizar e de

tornar uma

prtica

permanente, o

acompanhamento e a avaliao de suas aes. Por fim, o quarto instrumento fundamental

para a atividade de planejamento a disponibilidade, de forma organizada, sistematizada,
229

digitalizada e geo-referenciada de dados e informaes para as dimenses econmica,

social, ambiental e institucional.
A Funo de Coordenao
O papel de propor polticas, programas e planos e seus desdobramentos em aes e
alocao de recursos sem dvida um dos mais relevantes para o Estado. Dado o longo
prazo de maturao das polticas e, tambm, as incertezas que lhes so caractersticas,
fundamental o exerccio da previso e da antecipao dos rumos e dos investimentos a
serem realizados e perseguidos.
Entretanto, importante apontar que esta relevncia no se deve apenas a funo de
planejamento que este papel impe, com a definio das prioridades que devem nortear
uma poltica, mas tambm a funo de coordenao que a instituio governamental
responsvel pelo planejamento deve desempenhar. Com relao a este aspecto
importante observar que no domnio das atividades de planejamento, um problema j
identificado desde a dcada dos sessentas, mesmo antes de os governos dos pases
desenvolvidos comearem a promulgar um corpo expressivo de leis e legislaes
especficas e de estabelecerem novas instituies, foi a segmentao das polticas
existentes.
Contudo, mesmo tendo sido identificada e diagnosticada durante as ltimas trs dcadas
como uma questo relevante para a efetiva formulao e implementao de polticas,
poucas tm sido as aes realizadas at o momento com o propsito de resolver a
questo da fragmentao das polticas, sejam elas de qualquer natureza. Ao contrrio, as
diferentes leis, instituies, planos e programas e outros instrumentos administrativos
criados, nos ltimos anos, apenas contriburam para aumentar essa segmentao.
Um dos fatores que contribui para a fragmentao das polticas pode ser encontrado no
domnio do processo de tomada de deciso, ou mais especificamente no domnio da
racionalidade. Como os indivduos so limitados para tratar as complexidades e os
problemas de uma forma integrada, o procedimento usual de que se utilizam o de dividlos e separ-los, de forma a criar reas especficas de racionalidade e responsabilidade.
Na arena da administrao pblica, sobretudo no contexto das estruturas do Estado, esta
diviso materializada pela criao de diferentes ministrios, agncias e empresas,
responsveis por diferentes reas e setores, como forma de tornar a administrao
gerencivel, eficaz e eficiente.

230

Uma outra explicao para a fragmentao diz respeito ao contexto institucional das
organizaes

que

tm

responsabilidade

pela

formulao

e,

principalmente,

implementao de polticas, planos, programas e aes para as diferentes reas e

setores. Neste sentido, importante observar que um dos aspectos sempre presente na
agenda de qualquer organizao sua sobrevivncia. E em seu processo de luta pela
sobrevivncia, as instituies usualmente tendem a estabelecer fronteiras de ao
claramente delimitadas, o que faz com que o processo de integrao entre elas seja
bastante difcil.
Uma restrio adicional imposta pelo processo de fragmentao, seja em instituies ou
em polticas, a dimenso e a natureza diferenciada das conseqncias e/ou problemas
que ela impe em diferentes reas ou setores. Neste sentido, reas ou setores como o de
meio ambiente e o de cincia e tecnologia, cujas ao perpassam ou permeiam os outros
setores ou reas, so muito mais afetados pelo processo de fragmentao. Os estudos e
pesquisas sobre redes inter-governamentais, sobretudo sobre implementao de
polticas, planos e programas em redes inter-governamentais, procuraram analisar a
importncia da natureza destas polticas, planos e programas, juntamente com outros
componentes11, no sentido de dificultar a cooperao/integrao nos processos de
implementao que requerem a participao de diferentes instituies.
Polticas podem requerer, durante a implementao, o envolvimento de diferentes
organizaes; a designao de uma ou mais agncia lder; a estipulao de alguns
aspectos de padres ou regras de interao entre as agncias (...); e/ou a definio de
pontos de veto na rede de implementao. Qualquer uma destas restries pode afetar a
possibilidade de sucesso nas relaes de troca, em parte ajudando a determinar a relativa
dependncia das vrias unidades da poltica e de outras organizaes da rede. (OToole,
Jr., 1988)
Uma soluo que vem sendo proposta para este problema o efetivo e adequado
desempenho da atividade de coordenao (Bhrs and Bartlett, 1993; Bhrs, 1991;
Minnery, 1988; Molnar and Rogers, 1982; and Painter, 1981). Quando conflitos de
objetivos entre polticas acontecem, um processo de negociao necessrio. Este
processo de negociao, ademais de um objetivo per se, define um procedimento no qual

11

OToole, Jr. (1988) inclui tambm a estrutura de interdependncia e a informao como variveis

estratgicas que dificultam a cooperao entre organizaes.

231

inconsistncias e conflitos entre diferentes objetivos de polticas so continuamente

confrontados no seu processo de formulao.
Coordenao um problema que ocorre como uma questo secundria no contexto da
necessidade maior de subdividir e especializar. Como os problemas polticos usualmente
se tornam mais complexos e variados, agncias especializadas so criadas para tratar
destas complexidades. Os problemas se tornam crescentemente compartimentalizados. A
fragmentao e complexidade organizacional tende a aumentar com este nmero
crescente de fronteiras temticas e imprios organizacionais. Ento os problemas de
sobreposio e de interdependncias organizacionais, ou seja os problemas de
coordenao, se tornam urgentes. (Painter, 1981)
Coordenao tem diferentes definies. Faludi (1973) utiliza a caracterstica dual da
coordenao negativa ou positiva, sendo a primeira a tentativa de uma dada agncia
descobrir quais so as intenes das outras agncias, quando ocorrem sobreposies de
ao sobre um mesma poltica, plano ou programa, de forma a que isto entre no processo
de formulao destes instrumentos de planejamento como uma restrio. J a
coordenao positiva significa o envolvimento de todas as agncias, em uma explorao
conjunta de suas sobreposies.
Painter (1981) aponta que uma distino comum relativa a atividade de coordenao diz
respeito a sua dupla dimenso: poltica e administrativa. Para este autor coordenao no
mbito administrativo refere-se ao problema de fazer com que todos puxem na mesma
direo, uma vez acordada qual esta direo. Este acordo, segundo ele, alcanado
mediante conhecimento e comunicao adequados, e o estabelecimento de rotinas
claras. Coordenao poltica, de outro lado, envolve a resoluo de conflitos que surgem
por sobreposies, a busca de prioridades entre polticas e a injeo, onde apropriada, de
perspectivas mais amplas nas estreitas vises setoriais dos defensores das diferentes
polticas
Ademais, no contexto da coordenao poltica, Painter (1981) tambm distingue a
natureza dual: como um objetivo ou como um processo. A primeira diz respeito
constante e permanente procura por um conjunto de polticas que sejam coerentes,
direcionadas e ordenadas. Como objetivo, esta natureza de difcil obteno devido as
metas polticas conflitivas e contraditrias que so usualmente perseguidas de forma
simultnea pelas diferentes reas e/ou setores. Um exemplo comum destes conflitos pode
ser observado no domnio das polticas de energia e de conservao do meio ambiente.
Enquanto que a primeira, como um determinante do processo de desenvolvimento,
232

transforma diferentes recursos naturais de forma a oferecer mais e diversificadas fontes

de energia final, a segunda luta por conservar estes recursos e por evitar a deposio,
nos diferentes meios, dos poluentes resultantes do processo de produo e de uso da
energia.
No que se refere a coordenao como um processo, relevante ter em considerao que
quando conflitos de objetivos entre polticas acontecem, um procedimento de negociao
requerido. Este processo, ademais de um objetivo per se, define um procedimento no
qual inconsistncias e conflitos entre diferentes metas de polticas so continuamente
confrontados, no curso do processo de formulao e implementao destas polticas.
Portanto, o princpio de coordenao no um objetivo de lutar no sentido de alcanar
uma harmonia perfeita entre polticas, mas sim um procedimento cujo objetivo gerenciar
conflitos. Na prtica ele compreende a promoo da necessidade para coordenao em
circunstancias particulares, a aplicao de incentivos para coordenar (e possivelmente
sanes para quem recusar) e o desenho e manuteno de estruturas e mecanismos
apropriados para realizar a coordenao (uma mquina da funo governo). (Painter,
1981)
A ttulo de concluso, cabe ressaltar que, na atualidade, to importante como a funo de
planejar e implementar polticas, planos e programas de desenvolvimento o exerccio de
coordenar estas aes. Como visto, a existncia de conflitos ser sempre um elemento
presente no contexto da prtica de estabelecer e executar diferentes instrumentos de
planejamento, e este evento ser mais agravado ainda quando estas atividades
envolverem diferentes Estados da Federao, que tm diferenciados e legtimos
interesses especficos. Neste sentido, o fundamental no a busca de um consenso,
visto ser este conceito um objetivo irrealizvel. O necessrio a busca de uma
acomodao entre as diferenas, de forma a que o balano entre perdas e ganhos seja
explicitado e que as compensaes possam ser negociadas no contexto de arranjos
institucionais participativos e transparentes. E nisto que reside a prtica da
coordenao, que para sua execuo ir requerer, ademais de procedimentos
administrativos claramente definidos, um acordo poltico entre as partes envolvidas.
Por uma Nova Perspectiva da Questo Institucional no Contexto da Administrao
Pblica Brasileira.
Sempre que, hoje, no Brasil se considera a discusso e a formulao de uma nova
proposta de lei, poltica, plano ou programa, em nvel das esferas governamentais
233

(federal, estadual e municipal), a principal questo que recorrentemente se apresenta,

sobretudo como dvida, se aquilo que foi concebido como um novo instrumento de ao
e/ou interveno governamental ir conseguir ultrapassar o grande abismo que separa a
inteno da ao.
H, no Pas, uma postura que, tambm de forma recorrente, est presente nas esferas
governamentais relativa a considerar leis, polticas, planos e programas como que se
esses instrumentos de regulao e de planejamento possussem a capacidade de decidir
se sero ou no implementados. a famosa expresso: das leis que pegam e das que
no pegam. O mais grave o fato de, atualmente, a quase totalidade delas no
pegarem.
Como apontado o presente captulo no contexto do Livro Verde da Avaliao Ambiental
Estratgica do Pantanal tem como proposta principal a de procurar avanar na definio
de um conjunto de proposies que venham viabilizar uma perspectiva de futuro
sustentvel para esse territrio to especial, diferenciado e partilhado entre o Brasil, o
Paraguai e a Bolvia. Nesse sentido e tendo em conta a preocupao que foi apontada
acima, quanto a implementar as propostas adiantadas para esse futuro sustentvel,
questo fundamental diz respeito ao contexto institucional que possa tornar possvel a
concepo e, principalmente, a implementao de aes efetivas para a sustentabilidade
da BAP.
Assim, esta discusso tem o propsito de reforar uma questo para a qual no tem sido
dada a devida importncia no contexto nacional: o papel desempenhado pelas instituies
na concepo e na implementao de leis, polticas, planos, programas e projetos de
natureza pblica.
O que hoje nem os mais fervorosos defensores das propostas neo-liberalizantes podem
negar que, se aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel forem consideradas
como relevantes e necessrias para uma melhor qualidade de vida em escala global,
essas aes s podero ser viabilizadas/implementadas se um ator fundamental estiver
presente e atuante: o Estado.
E o que o Estado, seno um conjunto de instituies que, legitimadas nas urnas, tm a
atribuio de identificar problemas, sugerir solues e, principalmente, implement-las,
mediante polticas pblicas expressas em leis, polticas, planos, programas e projetos.
Mas o que so instituies? Sem dvida, esta uma pergunta cuja resposta no trivial.
Segundo March e Olsen (1989), os principais elementos que caracterizam uma instituio
234

so a existncia de rotinas, de regras, de procedimentos, de valores e de culturas. Para

esses autores, a existncia desses elementos que fazem com que, antes de tomar uma
deciso, um indivduo faa a si mesmo trs perguntas: Quem eu sou? Onde estou? O que
se espera de mim? Do contrrio, ou seja, onde no existe uma institucionalidade definida
e estabelecida, a pergunta que se faz antes de tomar qualquer deciso uma s e se
resume a: O que melhor para mim?
Continuando com March e Olsen, no primeiro caso quem eu sou, onde estou e o que se
espera de mim - a ao (deciso) norteada por uma lgica de propriedade (logic of
appropriateness); no segundo o que melhor para mim - por uma lgica de
racionalidade (logic of consequentiality).
O relevante que a principal caracterstica da segunda lgica que a operao da
instituio se processa mediante uma ordem em que imperam as preferncias pessoais
dos indivduos que a integram. Nessa estrutura de funcionamento, cada sujeito pode
idealizar e fazer expressar, na prtica, suas idias de como a instituio deve operar e
quais as leis, polticas, planos e programas que deve adotar. Ou seja, quais as aes
mais importantes que deve desempenhar e como fazer para implement-las.
O problema que nesta lgica de funcionamento, a instituio submetida a um nmero
significativo de propostas, sem que haja um elemento que as organize e coordene ou,
mesmo, que as restrinja. O resultado, na maioria das vezes, o aparecimento de conflitos
entre as diferentes propostas, levando ao imobilismo.
Diferentemente desta perspectiva individualista e fragmentada, a operao sob um
enfoque mais institucional (appropriateness) estabelece um funcionamento em que os
indivduos percebem, com clareza, que devem operar mediante rotinas, regras,
procedimentos e percepes mais exatas dos seus papis e obrigaes. Nessa
perspectiva, os conflitos so reduzidos, pois passa a existir uma estrutura organizada,
coordenada e hierarquizada, em que os sujeitos tm uma noo precisa de suas
limitaes e de suas possibilidades de ao.
A questo que se configura como crtica que a maioria das instituies pblicas
brasileiras vem, h pelo menos duas dcadas, operando de acordo com a lgica da
racionalidade. Da a dificuldade para funcionarem adequadamente. Mas qual a razo
deste comportamento? Ou seja, que fatores foram determinantes para que essas
instituies viessem a perder suas identidades e, principalmente, suas rotinas, regras,
procedimentos e valores?

235

A questo que, desde a segunda metade da dcada de 80, as instituies pblicas

brasileiras

vm

sendo

submetidas

a um

processo

de

constantes mudanas,

implementadas ao sabor de cada novo dirigente. Os resultados dessas constantes

mudanas so diversos, dentre os quais, o mais grave a desestruturao que provoca
nas rotinas, nas regras, nos procedimentos e nos valores institucionais.
O comportamento desses dirigentes, cuja maioria no pertence ao quadro funcional das
mesmas, aspecto que merece uma reflexo mais aprofundada.
comum, hoje, se observar, nas diferentes esferas da administrao pblica brasileira,
um comportamento de propriedade e de posse por parte daqueles que assumem postos
de direo nas instituies pblicas. Na realidade, o que acontece a inexistncia de uma
clara percepo e entendimento do que vem a ser o pblico. Nesse sentido, vem sendo
comportamento usual desses dirigentes o entendimento de que no esto sujeitos a
nenhuma restrio nas suas vontades/intenes de fazerem funcionar, as instituies
pelas quais so responsveis, de acordo com suas prprias regras, rotinas,
procedimentos e vontades. Ou seja, dispem das instituies como se essas no fossem
reguladas nem tivessem que funcionar de acordo com procedimentos estabelecidos por
instrumentos legais, que definem e conformam a esfera do pblico. Defendem e justificam
suas gestes como balizadas por estilos prprios que na maioria dos casos no
respeitam nem valores ticos e muito menos regras bsicas da convivncia social.
O grave que essa atitude no representa um caso isolado. Pelo contrrio, tem sido a
regra geral em inmeras situaes.
Relevante, tambm, apontar sobre esse comportamento que ele no resulta de uma
atitude premeditada ou deliberada. A questo no atribuir culpas ou responsabilidades,
mas buscar explicaes e solues. Volta-se questo discutida anteriormente sobre o
que uma instituio. De uma forma geral, o entendimento, por parte desses dirigentes,
que uma instituio, uma organizao, apenas um lcus onde indivduos se juntam para
desempenhar funes definidas por cada novo chefe, por meio de estruturas e
organogramas estabelecidos mediante princpios de uma boa administrao, e que so
concebidos, na maioria dos casos, pelos prprios dirigentes.
O que problemtico nessa concepo que ela impe uma perspectiva de pensar as
instituies como varivel dependente, sem o entendimento de que, dialeticamente, elas
formam e so formadas pelos indivduos que as constituem. Essa concepo impe uma
viso pela qual a dinmica e a organicidade (sade) das instituies so elementos

236

inexistentes. Em assim sendo, pode-se fazer o que se quiser com elas (e.g. alterar
estruturas, modificar ou extinguir rotinas, coloc-las em jejum forado de funcionrios e,
depois, admitir centenas de uma s vez, no manter um registro atualizado e
sistematizado de suas atividades) que nada acontece.
Voltando questo sobre o papel do Estado na implementao de uma proposta de
sustentabilidade

sobre

como

desempenha

seu

papel

por

meio

de

suas

instituies/organizaes, o problema crtico dessa perspectiva da gesto e da

governana pblica o atual quadro de fragmentao das instituies/organizaes,
como resultado do processo descrito acima.
Entretanto, no contexto da gesto e da governana, na existncia de instituies,
estruturadas e no fragmentadas - que se diferenciam os pases desenvolvidos
daqueles em desenvolvimento. Como enfatizado por Abramovay, fazendo referncia a
um trabalho de Douglass North,
exatamente por isso que o segredo do desenvolvimento no reside em dons naturais,
na acumulao de riqueza, nem mesmo nas capacidades humanas, mas nas instituies,
nas formas de coordenar a ao dos indivduos e dos grupos sociais. (Abramovay, 2001)
A questo que hoje, no Brasil, o nvel de fragmentao institucional vem impedindo que
as organizaes exeram o papel de transformar indivduos em cidados, no sentido de
agirem por meio de regras de comportamento apropriadas. Nesse contexto, um cidado
aquele que conhece as razes institucionais para determinados comportamentos e pode
justific-los mediante referncias aos requisitos de uma ordem estabelecida.
Enquanto essa questo no for includa na agenda poltica dos assuntos que devem
merecer investimentos para o alcance de uma soluo, e que a capacitao institucional
continuar a ser confundida e reduzida ao simples oferecimento de cursos de treinamento
e aquisio de infra-estrutura, o desenvolvimento do Pas, em bases sustentveis,
continuar a ser uma mera inteno.
H hoje, inclusive, uma discusso que comea a assumir contornos mais precisos e cuja
expresso mais evidente a afirmao de que o ambientalismo, da forma com que vem
sendo implementado no Pas, e, sobretudo, na Amaznia, falhou em propor um modelo
que pudesse articular desenvolvimento com conservao.
O problema que colocar a questo dessa forma e com esse contorno representa uma
sria ameaa a avanos importantes conseguidos nas ltimas trs dcadas,
principalmente no que diz respeito a fazer com que o valor ambiental conseguisse ter o
237

mesmo nvel de importncia, juntamente com o social, o poltico e o institucional, nos

processos de tomada de deciso.
O que existe no um conflito entre ambientalismo e desenvolvimentismo e, sim, a
ausncia de um responsvel ou de um lcus que possa mediar esses dois componentes.
E isso para se alcanar um compromisso que, por sua vez, no poder assumir a simples
configurao de que um perde e o outro ganha, mas de que ambos perdem e ganham. A
ausncia da mediao propicia que os conflitos evoluam para situaes de antagonismos,
cuja soluo s pode se dar com a extino de uma das partes em litgio.
Essa situao, hoje, para ser evitada depende da existncia de um Estado orgnico,
estruturado e organizado por meio de instituies fortes, e no por um Estado mnimo,
constitudo por instituies enfraquecidas e fragmentadas.
Essa questo sobre o que uma instituio e como deve exercer suas funes aspecto
significativamente relevante nesta discusso, pois a boa prtica diz que,se no h o
entendimento claro sobre um determinado tema ou processo, dificilmente ser possvel
seu tratamento e desenvolvimento adequados.
Necessidade do Monitoramento
As atividades de monitoramento podem ser divididas em duas etapas: monitoramento da
implementao e monitoramento da operao. A primeira corresponde tarefa de aferir
se a ao sob avaliao (normalmente uma ao de interveno) foi implementada de
acordo com o que foi aprovado e se as medidas mitigadoras12 foram realizadas como
especificado nos estudos de avaliao desenvolvidos anteriormente. A segunda envolve a
comparao entre os resultados da implementao da ao de interveno e de seus
impactos, vis a vis as previses e os compromissos feitos anteriormente, no processo de
Avaliao Estratgica.
A principal funo do monitoramento averiguar se o que acontece durante a fase de
operao de uma ao de interveno se d de acordo com o previsto na fase de
avaliao. Ou seja, permite, de um lado, testar e aperfeioar a efetividade das tcnicas e
procedimentos de previso e de avaliao de impactos, de forma a melhorar as prticas

12

Medidas mitigadoras so as aes que um Estudo de Impacto Ambiental prope sejam implantadas, com

o propsito de evitar ou minimizar possveis impactos que sero provocados no ambiente com a construo
e operao da ao de desenvolvimento.
238

futuras, e, de outro lado, possibilita uma ao corretiva quando o que acontece est em
desacordo com o previsto.
Em detrimento desse papel, o monitoramento, juntamente com o planejamento, so os
estgios do processo de Avaliao Estratgica que mais esto a demandar
aprimoramentos e conformidade.
Duas razes podem ser apontadas para explicar as deficincias nesse processo. A
primeira legal, uma vez que os procedimentos de gesto no consideram o
monitoramento como mandatrio. E, na ausncia de uma obrigatoriedade legal, fica muito
difcil convencer um empreendedor a realizar essa atividade que cara e, em uma
perspectiva distorcida, no lhe traz nenhum benefcio direto.
A segunda razo o interesse de curto prazo que o pblico dispensa aos projetos
implementados nas reas prximas a suas moradias. Usualmente, quando existe esse
interesse em discutir os impactos ambientais e sociais de um projeto, ele concentrado
na fase de aprovao, no se estendendo fase de implementao e de operao,
justamente quando os impactos e conseqncias iro se expressar de fato.
Por fim, existe o que se pode denominar fator oramento. O processo de EIA
considerado, pela maioria dos empreendedores, como um teste de aprovao para seus
projetos ou aes de desenvolvimento em uma fase da vida do projeto que,
convencionalmente, denominada fase de construo. Muitos esforos e atividades so
desenvolvidos em um curto espao de tempo, considerando o planejamento do projeto, a
realizao do EIA, a discusso desse estudo com o governo e, em alguns casos, com o
pblico, a aprovao e a construo do projeto/ao de desenvolvimento - incluindo a
implementao das aes de mitigao indicadas no EIA. Todas essas fases so
includas no oramento, na etapa de construo do projeto.
Quando a construo completada e o projeto entra em sua fase de operao, o
oramento a ser considerado outro (o oramento de operao), no qual poucas so as
previses feitas para questes de natureza ambiental e ou social, sobretudo pela
inexistncia de medida legal que exija essa providncia. Como oramentos so
documentos com alto grau de rigidez, com uma grande demanda por conformidade e com
pouca flexibilidade para mudanas, alter-los para poder acomodar eventos que so
inesperados - mesmo os de natureza ambiental e social - tarefa bastante difcil. Esse
aspecto mais aparente nos projetos e aes de desenvolvimento conduzidos pelo

239

governos, do que naqueles da iniciativa privada, uma vez que a flexibilidade de um

oramento privado bem maior do que a de um governamental.
Uma questo que refora a necessidade de monitoramento efetivo das aes de
interveno/desenvolvimento a certeza de que o entendimento sobre os ecossistemas
limitado e imperfeito e que, portanto, uma grande dose de incertezas existe no seu
processo de gesto.
Como uma medida para superar os problemas advindos das incertezas que permeiam e
habitam as prticas de gesto de ecossistemas, o procedimento que vem sendo proposto
o uso da gesto adaptativa. De acordo com Lee e Dancey (1993),
gesto adaptativa adota o conceito de experimentao para a formulao e implementao de
polticas ambientais e de recursos naturais. Uma poltica adaptativa aquela que formulada
desde seu incio com o propsito de testar hipteses claramente formuladas sobre o
comportamento de um ecossistema que ser modificado pelo uso do homem...se a poltica tem
sucesso, a hiptese confirmada. Mas se ela falha, uma formulao adaptativa ainda permitir
aprendizado, de forma que decises futuras possam ser informadas por uma base mais adequada
de conhecimentos (Lee e Dancey, 1993)

O processo de gesto adaptativa necessrio para o sucesso dos sistemas de gesto de

ecossistemas. Ele prov a melhor oportunidade para a escolha da melhor ao de gesto.
Decises inadequadas so feitas no dia a dia dos processos de tomada de deciso.
Contudo, quando os sistemas sob gesto so complexos como os ecossistemas, os
riscos de se tomarem decises erradas ou inadequadas aumenta. A gesto adaptativa
permite que esses erros possam ser detectados e apreendidos em um processo de
aprendizado, de forma a que as decises futuras possam ser mais bem desenvolvidas.
Se, de um lado, o processo de gesto adaptativa se mostra como um instrumento
extremamente promissor para prticas de gesto de polticas ambientais e de recursos
naturais, de outro lado, devido sua natureza, deve-se ficar alerta para seus potenciais
riscos, visto que experimentos podem trazer surpresas. Entretanto, se a gesto por
ecossistemas for previamente reconhecida e entendida como sendo uma atividade
inerentemente incerta, as surpresas podem se tornar oportunidades para se aprender, ao
invs de falhas para se prever e corrigir.
Dois grandes desafios se colocam para a implementao do processo da gesto
adaptativa. O primeiro a necessidade de mudanas institucionais que ele impe.
Se as novas teorias ecolgicas descrevem a natureza como sendo no estvel, no-linear e
cheia de surpresas, e se as agencies ambientais governamentais que foram estruturadas se
240

baseiam em uma viso da natureza estvel, linear e previsvel, ento existe uma lacuna entre
como escolhemos trabalhar com a natureza e as propriedades dos ecossistemas. As novas
teorias ecolgicas impem presses tremendas para mudanas nas estruturas organizacionais
tradicionais (Grumbine, 1997 apud Crober, 1999)

No mbito das mudanas institucionais, outro aspecto que se coloca como fundamental
o da cooperao inter-agncias, aspecto esse anteriormente mencionado. Se o momento
de a sociedade exigir mais das agncias governamentais, sem que sejam
disponibilizados, em contrapartida, maiores recursos financeiros, de pessoal e de infraestrutura para elas, ento uma juno de competncias e de recursos se coloca como
procedimento necessrio para o aumento da capacidade de resposta dessas agncias.
O segundo desafio, no contexto institucional, refere-se ao desenho de arranjos
institucionais que tornem possvel, de um lado, a participao de amplos segmentos da
sociedade no processo de tomada de decises e, de outro lado, a composio de fruns
que permitam opinies de diferentes atores e interlocutores, com o mesmo nvel de
importncia.
Instituto Pantanal Sustentvel
O Instituto Pantanal Sustentvel se prope a ser uma entidade voltada para a execuo
de estudos e anlises sobre as dinmicas ambiental, social, econmica e institucional do
Pantanal. Para tanto dever ser estruturada em rede, integrando rgos governamentais,
federais, estaduais e municipais, organizaes da sociedade civil, universidades e centros
de pesquisas buscando intercambiar experincias e aprimorar competncias, garantindo o
livre acesso s informaes e dados e promovendo o conhecimento cientfico para o
desenvolvimento sustentvel da Bacia do Alto Paraguai (BAP).
A misso do Instituto deve tambm incluir a definio de um sistema de indicadores que
permita o monitoramento permanente das condies ambientais do Pantanal em suas
dimenses natural, social, econmica e institucional, contribuindo para avaliao em
tempo real dos impactos das polticas, programas, planos e projetos definidos para a
Bacia do Alto Paraguai
O Pantanal o bioma brasileiro mais complexo do ponto de vista ambiental e um dos
mais preservados, justamente por essa complexidade que limitou o seu uso predatrio,
embora j existam indcios flagrantes de comprometimento, seja pela degradao do seu
entorno que afeta diretamente o seu regime hdrico, seja pela sobre-explorao de
alguns de seus recursos, principalmente pesqueiros.
241

Considerado Patrimnio Nacional pela Constituio Brasileira, com parte significativa do

seu territrio reconhecida como Patrimnio Natural da Humanidade e Reserva da Biosfera
(UNESCO,2000) e stio designado pela Conveno de reas midas Ramsar, em 1993, o
Pantanal tem despertado ateno devido s propostas de instalao de atividades
minero-metalrgicas, nas proximidades do Macio de Urucum e expanso do cultivo de
cana de acar e a navegao no rio Paraguai at a cidade de Cceres (MT).
Os trabalhos realizados pelo Curso de Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal
promovido pela UEMS revelaram que existem vrias instituies que atuam no Pantanal,
tanto como promotoras de estudos e pesquisas bsicas, como formuladoras de polticas
pblicas alternativas para o bioma. O desenvolvimento do curso permitiu estabelecer um
vnculo temporrio entre elas que deveria ser ampliado e tornado permanente atravs de
sua institucionalizao na forma do Instituto.
Muitas dessas instituies j interagem entre si, embora possa haver algum conflito de
competncia entre elas, assim como disputas regionais pela primazia na consecuo dos
seus objetivos. No entanto, a busca de transparncia e de colaborao tcnico-cientfica
pode contribuir para consolidar uma viso integrada das potencialidades e restries do
Pantanal,

bem como da dinmica do conjunto das reas midas do continente sul-

americano, que incluem o Paraguai, a Bolvia e a Argentina.

Estudos recentes como o Plano de Conservao da Bacia do Alto Paraguai (PCBAP),
realizado com base em redes de pesquisadores, produziram uma grande quantidade de
informaes cartogrficas, estatsticas e ambientais. Tais informaes e anlises esto
dispersas em vrios rgos de pesquisa e gesto e, apesar dos esforos de padronizao
e sistematizao, ainda carecem de um veculo mais eficaz de difuso e atualizao.
Segundo levantamento promovido pelo Ministrio da Integrao Nacional, quase todas as
instituies da rede de conhecimento e das outras instituies consideradas para os fins
deste trabalho, possuem stios na internet e disponibilizam informaes bsicas sobre
seus objetivos e projetos. Com relao as bases de dados, so poucas as instituies que
as possuem em nvel satisfatrio e, no geral, bastante limitada e precria a
disponibilizao destes para consultas on-line.
Atividades Propostas para o Instituto Pantanal Sustentvel:

Levantamento das bases de informaes cartogrficas, estatsticas e cartogrficas sobre

o Pantanal e a Bacia do Alto Paraguai, inclusive aquelas produzidas na Bolvia e
Paraguai;
242

Sistematizao e padronizao das informaes e dados de modo a permitir a

compatibilizao de sistemas de referncia, projees; etc.
Definio de um padro de metadados para facilitar o intercmbio de informaes entre
os membros da rede;
Construir uma base de dados georeferenciados e promover a sua divulgao atravs de
servidores de mapas e dados;
Desenvolver estudos e anlises sobre as dinmicas ambiental, social, econmica e
institucional do Pantanal
Definir um sistema de indicadores ambientais visando o monitoramento permanente das
condies naturais, sociais, econmicas e institucionais;
Difundir, atravs da Internet e de outros veculos de disseminao de informaes, o
conhecimento tcnico-cientfico produzido sobre o Pantanal e a Bacia do Alto Paraguai
Governana do Instituto Pantanal Sustentvel.

O primeiro aspecto que se sobressai quando da discusso sobre o Instituto Pantanal

Sustentvel a diversidade dos atores que devero ser mobilizados para que a proposta
de articulao e coordenao interinstitucional venha a tornar vivel a ocupao e o uso
racional e sustentvel da BAP. Deve-se isto ao fato de a proposta de formatao e
implementao de uma instituio como o Instituto ter de ser configurada por diferentes
organizaes que se responsabilizem, seja pela coleta e a sistematizao de dados e
informaes, seja pela elaborao de estudos e diagnsticos sobre o que vem ocorrendo
e o que poder ocorrer com a BAP (ao de prospeco).
Outro aspecto tambm relevante para a implementao do Instituto a efetiva
capacidade que sua estrutura de gesto venha a ter relativamente mobilizao de
instrumentos legais, administrativos e financeiros, dentre outros. Isto implica que a
estrutura de gesto que vier as ser proposta para essa Instituio tenha a capacidade e o
mandato de mobilizar os instrumentos acima referidos, sem constrangimentos ou
restries de natureza legal ou administrativa.
Dadas essas caractersticas, a estrutura de gesto do Instituto dever ser integrada por
instituies governamentais e no governamentais e dever ter a capacidade de fazer
valer suas decises, sem demoras ou impedimentos, e de poder implementar essas
decises sem as dificuldades administrativas e financeiras que hoje so presentes nas
instituies pblicas.
243

Para que essas condies de operao sejam viabilizadas, a nica estrutura hoje
existente no cenrio institucional brasileiro com mandato para executar as tarefas que se
imaginam para a gesto do Instituto Pantanal Sustentvel a da Organizao Social
(OS). Como as OSs tm uma estrutura jurdica que as situam como organizaes
privadas, elas esto credenciadas a operarem de acordo com as regras e os
procedimentos do setor privado, em termos de seu quadro de pessoal e de sua gesto
administrativo-financeira.
A par disso, em sendo uma OS, o Instituto pode estabelecer um Contrato de Gesto com
instituio(es) governamental(is) e receber recursos pblicos para serem mobilizados e
utilizados sem a necessidade de atender burocracia, regras e procedimentos impostos
s instituies pblicas. Por fim, nessa condio, estar autorizada a requisitar
funcionrios pblicos para prestarem servio em suas dependncias e, tambm, a
receber patrimnio pblico e mant-lo sob sua guarda e uso durante o tempo em que
permanecer qualificado como uma Organizao Social.
Duas possibilidades existem atualmente para a criao de uma Organizao Social. A
primeira realizar a transformao de uma instituio, hoje existente sob o regime
pblico, para o regime de OS. Para este fim, o que foi realizado, nos poucos exemplos de
instituies que procederam a essa transformao, foi a criao de uma associao civil
sem fins lucrativos, por um grupo de funcionrios da referida instituio pblica que se
pensa transformar em OS. Com a criao formal dessa associao, que deve ser
realizada mediante todos os trmites legais usuais (ata de constituio, estatuto,
regimento, dentre outros) , ento, solicitado ao poder pblico que conceda a essa
associao o status de uma Organizao Social.
Na concesso, pelo poder pblico, desse credenciamento como Organizao Social, o
que feito por meio de um decreto de qualificao, esse ato de concesso j autoriza
que, para a nova OS criada, sejam transferidos os funcionrios pblicos e o patrimnio
pertencente ao rgo pblico at a data da qualificao. Esse foi o modelo adotado pela
atual Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton ABTLuS, pelo Instituto
Mamirau e pelo Instituto de Matemtica Pura e Aplicada - IMPA.
A segunda possibilidade de criao de uma OS quando a organizao criada para
responder por uma determinada misso/objetivo. Neste caso, uma associao civil sem
fins lucrativos criada por um grupo de pessoas mobilizadas para esse fim. Esses
indivduos, no necessariamente pertencentes a uma mesma instituio, como no
primeiro caso, agrupam-se e criam uma organizao no governamental para cumprir
244

uma estratgia antecipadamente definida. Com a criao da associao civil sem fins
lucrativos, o processo que se segue o mesmo do j apresentado para a primeira
possibilidade. O Centro de Gesto e Estudos Estratgicos - CGEE e a Bioamaznia so
exemplos dessa modalidade de criao de OSs.
A questo que deve ser considerada ao se pensar um modelo e estrutura de OS que
possa viabilizar agilidade e adequao de gesto para o Instituto Pantanal Sustentvel diz
respeito aos sucessos e insucessos que o modelo experimentou em seu ainda curto
perodo de existncia. Na prtica, relevante apontar-se que os exemplos de sucessos
so expressivamente maiores do que os exemplos de insucessos. E isso acontece
quando se considera a situao das OSs presentes no cenrio da administrao pblica
federal. Entretanto, como o mais expressivo exemplo de um insucesso de Organizao
Social foi o da Bioamaznia13, importante que as razes que levaram a esse insucesso
sejam observadas, para que a situao no se repita. Isso, principalmente, devido ao fato
de a Bioamaznia ter sido criada para responder por uma proposta que se aproxima da
pensada para o Instituto Pantanal Sustentvel.
Um dos problemas enfrentado pela Bioamaznia foi a descontinuidade ocorrida na
administrao do Ministrio do Meio Ambiente, instituio responsvel pela assinatura de
seu Contrato de Gesto. Como a Bioamaznia foi criada no final de uma gesto
ministerial, seu funcionamento, na prtica, aconteceu na gesto seguinte, que no foi
favorvel sua existncia. Como conseqncia, a Bioamaznia sofreu dificuldades,
principalmente no repasse dos recursos pblicos previstos em seu Contrato de Gesto.
Um segundo problema enfrentado pela Bioamaznia foi a forma de encaminhamento de
suas aes, em desacordo com os objetivos e atividades previstos em seu Contrato de
Gesto, o que aconteceu por no ter se estruturado adequadamente, especialmente
quanto a sua equipe de trabalho.
A composio do quadro de pessoal de uma Organizao Social criada para atender a
uma dada estratgia/objetivo (a segunda possibilidade descrita acima) precisa acontecer
mediante definio, por parte de seu Conselho de Administrao, o qual deve estabelecer
o perfil mais adequado de profissionais para as funes a serem desempenhadas pela
OS. De posse desse perfil, cabe Diretoria Executiva da OS selecionar e contratar seus

13

A Bioamaznia uma Organizao Social (O.S.) criada nos termos da Lei Federal n. 9.637 de maio de 1998 e foi

qualificada pelo Decreto () de 18 de maro de 1999, para implementar o Programa Brasileiro de Ecologia Molecular para o Uso
Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia (Probem).

245

funcionrios, obedecendo no apenas ao perfil definido, mas tambm atendendo ao

princpio da impessoalidade. Nenhum desses dois procedimentos foi respeitado pela
Bioamaznia.
Um terceiro problema ocorrido com aquela OS foi a atuao de seu Conselho de
Administrao, que no conseguiu definir elementos fundamentais para seu adequado
funcionamento nem oferecer Bioamaznia o necessrio respaldo poltico para garantir
sua sobrevivncia em um ambiente poltico adverso.
A questo que esses problemas praticamente inviabilizaram o funcionamento da
Organizao, assim como de todas as outras atividades que a ela estavam articuladas, a
exemplo do Centro de Biotecnologia da Amaznia CBA.
No cabe, aqui, a discusso sobre as razes que levaram aos comportamentos adotados,
seja pelo Ministrio do Meio Ambiente, seja pela Bioamaznia. O importante ter
presente que os problemas ocorridos com essa OS devem ser considerados na
estruturao daquela que ter como responsabilidade a gesto do Instituto Pantanal
Sustentvel, de forma a que tais dificuldades no venham se repetir.
Como o principal instrumento de presso que a administrao pblica federal pode
exercer sobre as Organizaes Sociais d-se no repasse dos recursos que so previstos
em seu Contrato de Gesto, para esta questo cabe a concepo de um mecanismo
preventivo. Uma soluo para o problema est na incluso, no oramento do Ministrio
Supervisor da OS, de uma ao especfica que estabelea suas obrigaes financeiras
com o Contrato de Gesto. Com esse procedimento, ficar difcil para o Ministrio
Supervisor no cumprir com as obrigaes financeiras previstas no Contrato de Gesto.
No que diz respeito operao da futura OS, fundamental que seu Conselho de
Administrao defina e aprove um estatuto e um regimento que assegurem sustentao
para o atendimento de procedimentos decisivos para seu adequado funcionamento.
Dentre esses procedimentos, podem ser mencionados aqueles relativos a: i) critrios para
a composio de seu quadro de pessoal; ii) regras de funcionamento que garantam uma
operao administrativa eficiente e no sujeita impedimentos e restries de natureza
burocrtica; iii) estabelecimento de procedimento de acompanhamento e avaliao de
suas atividades, por meio de avaliao conjugada em nvel interno e externo, de forma a
monitorar seu desempenho e iv) definio precisa das regras, rotinas e procedimentos de
operao, de maneira a evitar dubiedades em seu processo de operao e,

246

principalmente, de tornar explcito para todo seu quadro de pessoal quais as

responsabilidades, deveres e obrigaes de cada um.
No que diz respeito configurao da Organizao Social que venha assumir a gesto do
Instituto Pantanal Sustentvel, considera-se que seu ncleo de criao (a organizao da
sociedade civil sem fins lucrativos a ser criada para solicitar a qualificao como OS) deva
ser formado por um conjunto de indivduos que configure uma representao multiinstitucional, envolvendo, a ttulo apenas ilustrativo, as seguintes entidades:

Ministrio do Meio Ambiente;

Ministrio da Integrao Nacional;

Ministrio da Agricultura e Abastecimento;

Ministrio da Cincia e Tecnologia;

Governo do Estado do Mato Grosso;

Governo do Estado do Mato Grosso do Sul;

Universidade Estadual do Mato Grosso;

Universidade Federal do Mato Grosso;

Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul;

Universidade Federal do Mato Grosso do Sul;

Centro de Pesquisa do Pantanal;

Organizaes No Governamentais com atuao no Pantanal;

Associaes de Produtores com atuao no Pantanal; e

Outras instituies julgadas pertinentes.
Do Livro Verde para o Livro Branco: uma nova forma de legislar
O documento Livro Verde da Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal introduz um
novo procedimento na formulao de instrumentos de planejamento e gesto do uso do
solo. A idia do livro verde emerge das reunies realizadas com a equipe docente,
formada por professores e especialistas convocados de diferentes instituies, para a
organizao e implementao da proposta do Curso. Trata-se de procedimento de
concepo normativa, adotado originalmente no Reino Unido e em outros pases da

247

Comunidade Britnica, de consulta populao em geral, e aos grupos e setores

organizados, que tenham particular interesse nos temas tratados.
A elaborao de um livro verde suscita diversas reaes dos interessados. Essas, uma
vez materializadas em respostas, com sugestes e comentrios ao livro, so ento
examinadas pela equipe de governo da instncia pertinente e seletivamente incorporadas
na verso final do livro, tambm chamado de Livro Branco. Este procedimento foi
considerado adequado pelas suas caractersticas institucional e poltica inovadoras e, ao
mesmo tempo, de fcil apreenso uma vez que se traduz, necessariamente, em texto de
fcil alcance.
O Livro Verde, uma vez completo e formatado pelas instituies pblicas pertinentes ao
tema, dever ser publicado e distribudo a todos os interessados com ampla divulgao
atravs da imprensa e dos canais de televiso. Um prazo determinado ento divulgado
para a participao pblica, seja atravs de audincias ou encontros presenciais, seja
para o recebimento por via postal ou por e-mail, de sugestes, comentrios, reaes
enfim, dos grupos que se considerarem afetados pelo contedo do relatrio. Findo o
referido prazo de participao, a instituio de governo que detm a responsabilidade de
planejar e gerir o tema em questo examina todas as sugestes e comentrios feitos e,
tambm dentro de um prazo estipulado e divulgado, decide quais contribuies vai
incorporar e re-formata o documento propositivo incorporando-as ao seu contedo.
Esta nova verso da proposta de poltica e da sua base normativa, uma vez aprovada na
instncia legislativa competente, mudar o qualificativo de verde para branco, sinalizando
o seu status de aprovao. Neste caso especfico, o Relatrio Branco do Pantanal
divulgar uma proposta de construo de um Programa Pantanal Sustentvel..
A mudana nos procedimentos usuais de proposio de polticas no Brasil atende ao
propsito de ampliar as possibilidades de participao tambm na etapa de formulao.
Acreditamos que esta iniciativa servir, ao mesmo tempo, a trs objetivos. Contribui,
primeiramente, para informar e sensibilizar a sociedade e os grupos de interesse, mais
particularmente, com argumentos tecnicamente trabalhados, da viso oficial das
instituies governamentais correspondentes. Em segundo lugar, abre mais um canal
formal para a participao da sociedade, na etapa de planejamento, portanto, anterior ao
projeto que implica em custos para o proponente, cujo valor elevado, muitas vezes,
constitui ameaa integridade de instrumentos como EIA/RIMA, j por si s limitados no
escopo.

Por ltimo, mas no por isso menos importante, espera-se que venha a

248

contribuir para reduzir os custos da sua implantao tanto dos recursos pblicos quanto
privados em decorrncia da convergncia obtida na etapa de participao.

249

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