APUNTES SOBRE CONCEPTOS DESARROLLADOS POR MARTIM SMOLKA

RESPECTO DEL MERCADO DEL SUELO Y EL IMPUESTO A LA PROPIEDAD EN

AMERICA LATINA. DOCUMENTO DE TRABAJO
Apuntes tomados por Carlos Morales
Schechinger 1 a partir de diversas
conferencias dictadas por Martim O.
Smolka 2
complementados
con
informacin
propia
y
asume
enteramente la responsabilidad de
estos apuntes y su reproduccin no
est autorizada.

El funcionamiento del mercado de suelo urbano en Amrica Latina es bastante

problemtico. Esto se percibe a travs de sntomas como la presencia de precios del
suelo servido muy elevados que conviven, y a la vez son la causa, de una ocupacin
informal igualmente elevada. Estos fenmenos parecen resultar de una incapacidad
estructural del mercado de producir una oferta suficiente de suelo servido a precios
accesibles.
Los administradores urbanos, sobretodo los de la hacienda local, tpica y
recurrentemente consideran que el funcionamiento del mercado del suelo y las
secuelas de informalidad provienen de factores o problemas extra-urbanos, fuera de su
rbita de responsabilidad. Mas especficamente, consideran que tienen su origen en
factores macroeconmicos tales como las polticas de empleo y de ingreso.
Consideran que son problemas que se expresan en la ciudad pero no son de la ciudad.
En consecuencia, la poltica fiscal local suele buscar ser neutra con relacin a esos
problemas y que en el mejor de los casos representan tan slo un parmetro a
considerarse para la operacin tributaria. Se afirma, por ejemplo: que los costos
administrativos, incluso de registro catastral, no justifican el esfuerzo de recaudar el
impuesto a la propiedad inmobiliaria en las reas pobres, que el impuesto representa
una carga insoportable para los pobres, y otros ms.
En este texto, refutamos estas afirmaciones argumentando que una parte nada
despreciable de la responsabilidad del estado de las cosas - los precios altos, la
informalidad, la insuficiente oferta de suelo servido a precios accesibles y dems
debe ser asumida por la mala gestin del impuesto a la propiedad inmobiliaria, ms
precisamente por la baja carga fiscal sobre el valor del suelo.
En la primera parte, presentaremos algunas evidencias empricas sobre los altos
precios del suelo y de los problemas de la informalidad; seguidas de explicaciones
sobre los factores determinantes de los precios del suelo servido en las ciudades de
1
2

Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y del Lincoln Institute of Land Policy.
Director del Programa para Amrica Latina y El Caribe del Lincoln Institute of Land Policy.

Amrica Latina y contrastadas con la situacin que se verifica en Amrica del Norte y
Europa. En la segunda parte, discutiremos algunos aspectos esenciales sobre el
impuesto al valor del suelo que tienen impacto en tales factores; se discute
especficamente lo indispensable que resulta que dicho impuesto sea vigoroso para:
que discipline el funcionamiento del mercado de suelo urbano; que sea una fuente
consistente de recursos para financiar inversiones pblicas, sobretodo la provisin de
suelo servido; que facilite el acceso a suelo servido a los pobres; y que promueva la
ciudadana fiscal, adems de otras virtudes extra-fiscales. En la tercera y ltima parte,
expondremos algunas de las oportunidades perdidas en cuanto a polticas urbanas que
tendran como base alternativa un impuesto ms vigoroso sobre el valor del suelo.

I. Evidencias empricas y explicaciones sobre el funcionamiento del mercado de

suelo urbano en Amrica Latina

1. Los altos precios del suelo urbano

El mercado de suelo urbano en Amrica Latina se distingue del mercado de otras
regiones del mundo por varios sntomas, entre ellos: la convivencia de mercados
formales e informales, este segundo de gran persistencia y magnitud; la ausencia de
informacin, incluso catastral y registral, con dificultades para producirla y actualizarla y
con la que se crean feudos rentables; la formacin de desigualdades socio-espaciales,
que segregan reas primer-mundistas de otras muy pobres; el contraste entre grandes
y densas reas sin servicios y otras muy bien servidas pero desocupadas; la
persistencia de altos costos de transaccin en trminos de burocracia, improvisacin y
corrupcin; la concentracin de la propiedad y la manipulacin de los privilegios sobre
la misma; la apropiacin de beneficios inmerecidos sin asumir los costos que los
acompaan; la delincuencia fiscal y urbanstica de todo tipo de propiedades.
Adems de estos, existe otro sntoma que es uno de las ms sorprendentes y
enigmticos y que es central para el tema fiscal: los altos precios del suelo servido.
Porqu los precios del suelo servido en Amrica Latina son tan altos como los de
pases en Norteamrica y Europa, siendo que estos tienen un ingreso per cpita diez
veces superior y adems se est mejor distribuido?
La economa tradicional nos dira que no hay precios altos ni bajos, sino que
simplemente son el resultado del cruce de las curvas entre la oferta y la demanda. En
el caso de la demanda del suelo servido, sta es una demanda derivada del uso al que
el suelo se va a dedicar, por ejemplo la vivienda, y por consiguiente su precio
depender de manera importante de la capacidad de pago de la familia respectiva, que
si es diez veces menor, el precio del suelo tenderan a ser diez veces menor. Pero,
insistimos, Porqu entonces Amrica Latina presenta precios tan altos del suelo
servido?

a. Evidencias empricas de precios elevados

El realizar un estudio comparativo del mercado de suelo servido entre diferentes pases
implica diversos problemas como: la definicin del concepto de precio, si lo que se
identifican son precios de salida o efectivamente pactados, si reflejan el uso corriente o
potencial y dems; la manera de obtenerlos y las fuentes de informacin, si mediante
encuestas o entrevistas, a partir de peridicos, corredores o letreros; la manera de
compararlos, sobre todo si se considera que cada lote es nico; la forma de medirlos,
si por m2, por lote, en qu moneda, a valor presente y dems.
No pretendemos extendernos en la resolucin de todos estas cuestiones
metodolgicas sino presentar precios recientes de suelo servido manifestados en el
mercado, expresados en usd / m2, que incluyen ejemplos de dos grupos de pases,
ricos y pobres, que evidencian la similitud de los precios a pesar de las diferencias tan
radicales en el ingreso per cpita. La evidencia que presentamos resulta contraintuitiva, es tan fuerte que aun y cuando vencisemos todas la implicaciones
metodolgicas he hicisemos plenamente comparables los precios, nos seguira
sorprendiendo la desproporcin entre precios del suelo servido en Amrica Latina y el
nivel de ingresos per cpita del mismo.
Consideramos que la comparacin que
haremos de cualquier manera es vlida; aun y cuando sea muy cruda. hay que hacerla
para visualizar que el resultado es opuesto a lo esperado y as poder avanzar en la
explicacin de este sntoma tan singular en la regin.
En la Tabla 1 se presentan ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades
recopilados de diversas fuentes.
Los del primer grupo incluye ciudades de
Norteamrica y Europa y fluctan entre 6 y 212 usd m2 y los del segundo grupo con
ciudades de Amrica Latina fluctan entre 11 y 316 usd m2 ambos de suelo con
servicios. Incluso los precios de un tercer grupo, suelo sin servicios en ciudades de
Amrica Latina, tambin son altos pues fluctan entre 12 y 73 usd m2.
Como se puede observar los precios del suelo urbano entre las regiones presentan
semejanzas que no pueden ser ignoradas. Tampoco pueden atribuirse a las
diferencias de ingreso per cpita de los diversos pases. En la Tabla 2 se muestran
ejemplos de la cantidad de suelo que puede ser adquirida por las familias de diversos
pases o regiones si aplicaran la totalidad del ingreso mensual que perciben. En
Norteamrica y Europa se pueden adquirir entre 5.80 y 34.60 m2 de suelo servido, en
cambio en Amrica Latina slo se puede adquirir entre 0.80 y 8.19 m2 de suelo servido.
En el mercado de suelo sin servicios, las familias de Amrica Latina pueden adquirir
cantidades semejantes a las del primer grupo de pases, segn los ejemplos, entre
21.36 y 34.83 m2.

b. Implicaciones de los precios altos

Los precios altos del suelo urbano en Amrica Latina tienen al menos dos
implicaciones, una es la informalidad como causante de la pobreza y otra es la

desorganizacin
especulacin.

general

del

mercado

inmobiliario

como

alimentador

de

la

i. Implicaciones en la informalidad
Cuando el precio del suelo servido en alto, al menos una parte importante de la
poblacin tiene que conformarse con adquirir un terreno de calidad inferior a un precio
que no sea tan severo y que le permita hacerse de una cantidad de suelo aceptable.
Es decir que tiene que adquirir un terreno sin servicios, en el mercado informal donde
esto es factible.

Tabla 1. EJEMPLOS DE PRECIOS DE SUELO URBANO EN DIVERSAS CIUDADES

ciudad o regin

tipo de suelo

usd m

fuente

A. Suelo servido en Ciudades de Norteamrica y Europa

St. Louis, EUA
Acton, EUA
Corinth, Dallas, EUA
Carefree, Phoenix, EUA
Weiland, EUA
Norwood, EUA
Gloucester- Rockport, Beverly, Essex, a 50 Km del Gran
Boston
Pierrefond, Montral, Canad
Diversas ciudades de Alemania
Birmingham, Manchester y Londres, Reino Unido
Cartier D, Paris, Francia
Cartier C, Paris, Francia

tierra servida
designada para
construccin
residencial

valor del suelo de

residencias de 1.8 mill.
de usd en promedio
suelo servido
lote urbanizado
min.
max.
Suelo urbanizado
Suelo servido

6 a 10
23
30
35 a 40
158
170
58

64
61
124
135
160
212

St. Louis Dispatch, 10 ene, 2002

Boston Globe, 17 oct, 2001
Dallas Morning News, 15 ene, 2002
The Arizona Republic, 12 ene,2002
Great Places Realty
Boston Globe, 17 oct, 2001
MLS, property information network

Gazzette Montreal, 24 mar, 2002

diversas
UN Habitat (2003) (usd de 1998)
tudes Foncires 75, jun,2001

B. Suelo servido en ciudades de Amrica Latina

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre,
Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln,
Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El
Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima,
Per; Montevideo, Uruguay
17 ciudades de 10 pases en Amrica Latina
Buenos Aires, Argentina
Caracas, Venezuela
Lima, Per
Carrasco, Uruguay
Bogot, Colombia
Chalco, Cd. de Mxico, Mxico
San Salvador, Cd. de Mxico. Mxico
Cuautenco y Xochimilco (Tiziclipa), Cd. de Mxico. Mxico
Coacalco, Cd. de Mxico. Mxico
Chiluca, Cd. de Mxico. Mxico
Comuna Quilicura, Santiago, Chile
Comuna Conchali, Santiago, Chile
Comuna Independencia, Santiago, Chile
Santiago Sur Oriente, Chile
Santiago Poniente, Chile
Santiago Sur Poniente, Chile
Torreblanca, Lima, Per
Guarulhos, Sao Paolo, Brasil
Porto Alegre, Brasil
Oeste de Rio de Janeiro, Brasil
Palmas, Brasil
Belm do Par, Brasil
Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras

suelo con calles (en 13

ciudades)
mediana
promedio
suelo con calles, agua,
electricidad, drenaje y
alcantarillado, mediana
promedio
lote formal
mediana
promedio
terrenos en barrios
cerrados, countries,
clubes de campo, etc.
2,000 m2
1,000 m2
120 m2
252 m2
580 m2
suelo en general
terreno de:

lote popular de
125 m2 urbanizados

36
54

174
224
140
151
40 a 250
68 a 205
75 a 198
150
150 a 254
11
40
62
206
224
39
57
180
184
247
316
40
56
55
70
70
73
73

UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica

Latina con ms de 500 mil hab
(usd de 1998).

consulta a 21 expertos en nov, 2003

Propiedades, jun-jul, 2001
Akros y Proinverobras
Inmobiliaria
Propiedades, jun-jul, 2001
Metrovivienda
El Universal, 4 jul, 2003

Departamento de Estudios ACOP,

En Mercurio, 8 feb,2002
(1 U.F. = 24.89 usd)

diversas
Baltrusis, 2002
Alfonsin
Oliveira (1999)
Corredores de Creci
Corredores de Creci
diversas

C. Suelo sin servicios en ciudades de Amrica Latina

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre,
Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln,
Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El
Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima,
Per; Montevideo, Uruguay
17 ciudades de 10 pases en Amrica Latina

suelo en brea
.
mediana
promedio

lote informal promedio

mediana
lote popular de:
125 m2

Torreblanca, Lima, Per

Guarulhos, Sao Paolo, Brasil
Porto Alegre, Brasil
Oeste de Rio de Janeiro, Brasil
Palmas, Brasil
Belm do Par, Brasil
Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras
Bogot, Colombia
lote ilegal
Cochabamba, Bolivia
Guarulhos, Sao Paolo, Brasil
Lima, Per
Fuente: Recopilacin propia con base en diversos estudios y fuentes

12
21

28
29
40
56
55
70
70
73
73
16 a 19
25 a 30
20 a 40
34

UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica

Latina con ms de 500 mil hab
(usd de 1998).

consulta a 21 expertos en nov, 2003

diversas
investigacin de Baltrusis, 2002
SMP / POA
Oliveira (1999)
corredores de Creci
corredores de Creci
diversas
Carmen Iriarte, 2001
Fabio Farfn, 2001
Ellade Imparato, 2001
Julio Caldern, 2001

Tabla 2. EJEMPLOS DE SUPERFICIE DE SUELO QUE SE PUEDE ADQUIRIR CON EL

INGRESO MENSUAL EN DIVERSAS REGIONES
regin

ingreso

usd m2

tipo de suelo

usd mes

m2 adquiribles

usd m2 / usd mes +

Fuente
(sobre ingresos)

A Superficie de suelo servido que se puede adquirir en Norteamrica y Europa

Birmingham, Manchester y
Londres, Reino Unido

Alemania (15% familias pobres)

3,192

716

suelo servido

lote urbanizado

135

min

61
max

Estados Unidos

960

min

23.64

5.80
124 .

28
max

UN Habitat (2003)
Ciudades de Amrica
Latina con ms de 500
mil hab
(usd de 1998).
diversas

11.70
diversos

6.60
145 .

34.60

B Superficie de suelo servido que se puede adquirir en Amrica Latina

Amrica Latina
Rosario y Crdoba, Argentina;
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia;
Recife, Santo Andr en Sao
Paulo y Porto Alegre, Brasil;
Santiago y Gran Concepcin,
Chile; Medelln, Colombia;
Guayaquil y Quito, Ecuador; San
Salvador, El Salvador; Ciudad
Jurez, Mxico; Asuncin,
Paraguay; Lima, Per;
Montevideo, Uruguay

130
439
(promedio
de 12
ciudades)
478
(mediana
de 12
ciudades)

lote urbanizado

min

max
suelo con calles (13 ciudades)
suelo con calles, agua,
electricidad, drenaje y
alcantarillado
(16 ciudades)
suelo con calles (13 ciudades)
suelo con calles, agua,
electricidad, drenaje y
alcantarillado
(16 ciudades)

32

0.80

diversos

172 .
54
224

4.10
8.19
1.96

76
174

6.29
2.75

UN Habitat (2003)
Ciudades de Amrica
Latina con ms de 500
mil hab
(usd de 1998).

C Superficie de suelo sin servicios que se puede adquirir en Amrica Latina

439
21
21.36
Rosario y Crdoba, Argentina;
suelo en brea
(13 ciudades)
UN Habitat (2003)
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia;
Ciudades de Amrica
(promedio
Recife, Santo Andr en Sao
Latina con ms de 500
de 12
Paulo y Porto Alegre, Brasil;
mil hab
ciudades)
Santiago y Gran Concepcin,
478
12
39.83
(usd de 1998).
Chile; Medelln, Colombia;
(mediana
Guayaquil y Quito, Ecuador; San
de 12
Salvador, El Salvador; Ciudad
ciudades)
Jurez, Mxico; Asuncin,
Paraguay; Lima, Per;
Montevideo, Uruguay
+ Las variaciones obedecen al redondeo de cifras
Fuente: Elaboracin propia con base en diversas fuentes y en la Tabla 1: Ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades

Diversas fuentes revelan magnitudes importantes, por ejemplo la informalidad en la

vivienda es de 50% en San Salvador, 63% en Lima y 73% en Managua 3 . En Caracas
el 39% de las barriadas son informales, en Bogot el 40% de la expansin de la ciudad
es clandestina y en Ro de Janeiro el 39% de la totalidad de la ciudad es informal 4 . Al
nivel agregado, de un total de 510 millones de habitantes en Amrica Latina, 250
millones no tienen acceso a alcantarillado adecuado, 150 millones no tiene acceso a
agua limpia y el 70% de los lotes no estn documentados y en consecuencia tampoco
las viviendas 5 . Por otro lado, el problema parece concentrarse en la regin, pues al
nivel mundial el 14% de la poblacin vive en asentamientos informales, el 9% de la
poblacin mundial vive en asentamientos informales latinoamericanos es decir que ms
de la mitad se concentran en la regin.
Adems el problema es persistente y creciente. Por ejemplo: en Brasil ya se
cumplieron ms de 100 aos desde que se registraron las primeras favelas a finales del
3

Informacin de Lungo, Caldern y Morales.

Informacin de Conavi (2000), Metrovivienda, IPP
5
Informacin de UN Habitat
4

siglo XIX (Valladares, 1990). Por otro lado, entre 1980 y 1991, la poblacin en las
reas metropolitanas de Amrica Latina, creci 26%, de manera similar creci la
poblacin por debajo de la lnea de pobreza, 24.6%, sin embargo los asentamientos
informales crecieron 118%, es decir ms de 4 veces ms rpido (IPEA, 1999). En el
caso especfico de Sao Paulo, las favelas aumentaron de 506 a 616 entre 1996 y 2000,
donde la poblacin favelada creci en 26% en tanto que la poblacin total creci 6%
(IBGE). En Per, la irregularidad representaba en 1961 el 17%, casi cuarenta aos
despus en 1998 representaba 38%, ms del doble (Caldern, 1999).
El hecho de que la informalidad crezca ms rpido que la pobreza, revela que la
informalidad cada vez abarca ms a poblacin de ingresos medios. Esto implica que
poblacin con mayores recursos cada vez cuenta con menos posibilidades de adquirir
suelo servido en el mercado formal. Tambin implica que la informalidad no es una
solucin para los pobres, sino que posiblemente sea una problema que alimenta a la
pobreza, la calidad del acceso al suelo se deteriora ms rpidamente que la pobreza
definida oficialmente, es decir que pobladores con ingresos superiores a la lnea de
pobreza viven sin servicios urbanos bsicos. Finalmente, implica que hay una
conexin entre los altos precios del suelo servido del mercado formal y el auge de un
mercado informal de suelo sin servicios que no se puede ignorar.
En suma proponemos invertir la interpretacin tradicional para quedar como sigue: la
pobreza no es lo que alimenta la informalidad sino que la informalidad es la que
alimenta a la pobreza, o al menos es una de sus causas. Sabemos que la pobreza es
multifactorial y no puede atribuirse slo a la inaccesibilidad al suelo servido, lo que
argumentamos es que la informalidad del suelo no servido acelera y alborota a la
pobreza.

ii. Implicaciones en la especulacin

Una primera implicacin es que la oferta de suelo sin servicios genera una mayor
ganancia que la oferta de suelo servido. En la Tabla 3, se ejemplifican las ganancias
que se pueden obtener en cada uno de los mercados, en el informal seran de 200% en
tanto que en el formal 141%, lo que a su vez implica una atraccin de capitales del
sector formal de suelo servido al sector informal de suelo sin servicios, la va
clandestina.
La segunda implicacin es que se alimenta la informalidad. En efecto, los altos precios
del mercado formal de suelo servido excluyen cada vez a ms poblacin, lo que a su
vez presiona al mercado informal de suelo sin servicios; consecuentemente los precios
del mercado informal tambin tender a subir. Esto explica los precios altos del
mercado informal que ejemplificamos en la Tabla1. De esta manera, la poblacin
acaba pagando precios cada vez ms altos por suelo de menor calidad 6 , exigiendo una
6

Hemos dado mayor peso a la componente de servicios, para ejemplificar la disminucin de la calidad del suelo y debemos
reconocer que existen otros componentes que tambin contribuyen. No abundaremos ms por no ser el objeto de este texto;
sin embargo referiremos otras secuelas de la informalidad ejemplificadas para el caso de Bogot: falta de espacio pblico (slo

desviacin mayor de ingreso de las familias para poder tener acceso al suelo,
consiguientemente empobrecindolas.

Tabla 3.

EJEMPLO DE GANANCIA OBTENIDA EN LOS MERCADOS INFORMALES Y

FORMALES

concepto

etapas

capital avanzado

adquisicin del suelo en brea designado para uso urbano

introduccin de la urbanizacin

total
venta de los terrenos a las familias
ganancia absoluta
ganancia sobre el total de capital avanzado
Fuente: Elaboracin propia
precio de venta
ganancia

precios en el mercado
informal
formal
usd m2
usd m2
usd m2
%

4
5 (mnimo)
9
27
18
200%

4
25 (completo)
29
70
41
141%

La tercera implicacin es que la introduccin posterior de los servicios en el suelo del

mercado informal es ms cara. En el caso de Bogot se identific que los costos de
desmarginalizacin respecto de los costos normales de dotar servicios antes de la
ocupacin en zonas aptas representa en cuanto a pavimentacin, 1.3 veces,
alcantarillado, 3.2 veces, y drenaje, 3.2 veces (Metrovivienda). Estos costos tienen que
ser absorbidos por el Gobierno, es decir la ciudad en su conjunto, cuando pudieron
haber sido pagados con la ganancia que obtuvo el fraccionador pirata y desde luego a
un costo ms bajo. Para cubrir esos costos, incluyendo el sobre-costo de la
desmarginalizacin, la ciudad podr recurrir a que los pobladores paguen a por ellos,
sin embargo con ms frecuencia acude a otras fuentes. Una de ellas es el impuesto a
la propiedad inmobiliaria que se cobra a toda la ciudad incluyendo a los terrenos
formales, lo que implicar una disminucin adicional de la ganancia de ese sector. En
consecuencia, se agrandar la diferencia entre la ganancia de uno y otro sector y a la
larga crecer ms la actividad informal y decrecer la formal. Argumentaremos este
ltimo punto con ms detalle ms adelante.
Podemos agregar otras implicaciones, como el hecho de que la informalidad resulta
ms gravosa para la familia individual, no slo porque tiene que pagar un precio
proporcionalmente mas elevado por el suelo sino que tiene que gastar ms en otros
conceptos que compensen la mala calidad del suelo adquirido. Dejando de lado la
compensacin por la falta de servicios, es importante destacar que los costos de los
materiales de construccin y de mano de obra son ms elevados, as como los costos
adicionales para defenderse de una mayor incidencia en problemas de salud, violencia,
abasto y empleo 7 .
2. Funcionamiento del mercado de suelo urbano

3%, sin incluir calles, respecto del 20% establecido por norma), desercin escolar por la distancia a planteles pblicos,
exposicin a riesgos naturales, devastacin ambiental, obstruccin a obras pblicas, movilidad precaria, precariedad de ttulos,
evasin fiscal, costos extraordinarios, adems de los costos de reubicar familias (Metrovivienda).
7
Se llegan a extremos como el caso de Rio de Janeiro, donde los habitantes de las favelas necesitan alquilar domicilios en zonas
formales para darlos como referencia para conseguir empleo (Smolka, 2003). Para mayor abundamiento de muchos de estos
costos adicionales vase diversos ensayos en Abramo (2003).

a. Funcionamiento general: problemtico, imperfecto y disfuncional

Los sntomas e implicaciones que hemos descrito podran llevar a la conclusin de que
el mercado de suelo urbano en Amrica Latina es un mercado problemtico, imperfecto
y disfuncional. Sin embargo, estas caractersticas se presentan en todos los mercados
de suelo. El suelo presenta caractersticas nicas que lo hacen una mercanca
irreproducible, inamovible, indispensable e indestructible que hacen imposible que se
comporte al igual que otras mercancas lo hacen, estas caractersticas son las mismas
en cualquier parte del mundo.
Si la produccin y el consumo operan de manera competitiva, el precio de una
mercanca comn se fija por el libre juego de la oferta y de la demanda con actores
aptos y dispuestos a dicho juego. En el caso del suelo, por el contrario, la oferta no
est sujeta a dicha competencia y la disposicin a participar en el mercado con
frecuencia no es parte de la estrategia econmica del oferente, no aumenta si la
demanda aumenta, antes bien hasta puede resultar que la oferta se reduzca. Por su
parte el demandante no tiene opcin ms que participar en el mercado pues el suelo le
resulta indispensable, pero no necesariamente se encuentra apto para hacerlo en
condiciones de libertad.
La imperfeccin del mercado de suelo ha sido reconocida desde sus orgenes por las
diversas escuelas de pensamiento econmico y todas reconocen los resultados
indeseados que puede producir. La cantidad de suelo fsicamente disponible es fija,
es decir que la oferta sea inelstica; en cambio la cantidad de suelo que fsicamente
necesita la sociedad ha sido persistentemente creciente. Es decir, hay una escasez
creciente que provoca que los precios del suelo tiendan a incrementarse
constantemente.
A esta escasez fsica se suma una escasez econmica, es decir una escasez artificial
provocada por los propietarios del suelo que no encuentran un estmulo para responder
de manera rpida a los incrementos de la demanda. No encuentran el estmulo en
virtud de que el suelo no se destruir con el tiempo o la probabilidad de que pierda sus
atributos es muy baja, sobre todo el atributo de la localizacin respecto del conjunto de
terrenos de la ciudad y de la factibilidad de conectarse a los servicios urbanos.
El problema se agrava si la retencin es estimulada por la expectativa de que la
demanda seguir aumentando a futuro o incluso que surgir una demanda proveniente
de una actividad con mayor aptitud y disponibilidad que ofrecer en su momento un
precio aun mayor. As el suelo adquirir en el presente el precio que pueda pagar el
mximo y mejor uso que vendr en el futuro, excluyendo as a los usos que ya est
demandando suelo en el presente.
Como se puede apreciar, este funcionamiento del mercado de suelo se dara de
cualquier manera, resultando en la exclusin de los usos ms dbiles, entre ellos los
espacios comunes y los equipamientos colectivos, los espacios ambientalmente

frgiles y la vivienda de familias pobres, as como de futuras familias empobrecidas por

el mismo proceso; en suma una parte mayoritaria de la ciudad. Es un funcionamiento
calificado de imperfecto pues existe la imposibilidad estructural de los propietarios de
transformar suelo en las condiciones de localizacin requeridas para satisfacer a todos
las actividades de la ciudad; el proceso mismo crea localizaciones desventajosas para
dar cabida a los usos dbiles.

b. Funcionamiento en Amrica Latina: complicaciones adicionales

i.

Las reglas del juego: escasez y retencin, resultados indeseados

El funcionamiento descrito en la seccin anterior sucede aun sin considerar las

peculiaridades del mercado de Amrica Latina. En esta regin existen estmulos que
impulsan a los propietarios a provocar una escasez adicional, es decir la escasez de
suelo servido. Esta escasez adicional se da por partida cudruple:

Los propietarios y los inversionistas obtienen mayores ganancias si ofrecen suelo

sin servicios, por la va del fraccionamiento clandestino como ya hemos
ejemplificado, por lo tanto el ritmo de produccin de suelo servido por ellos
disminuye paulatinamente al menos a un ritmo menor que el aumento de la
demanda por suelo servido, como tambin hemos ejemplificado.

El suelo servido, particularmente cuando los servicios son costeados por el

gobierno, es retenido por sus propietarios en espera del mximo y mejor uso
futuro, las reglas del juego de la propiedad no estimulan a los fraccionadores a que
reaccionen de otra manera.

Si existe una poltica gubernamental de dotar servicios con recursos pblicos

aquellos terrenos ya ocupados o, aun ms grave a terrenos que aun no se ha
ocupado, los propietarios anticiparn en el precio que exijan hoy aquel precio que a
futuro pagarn familias aptas y dispuestas a no quedarse sin suelo servido, es decir
aceptar una alternativa inmediatamente inferior.

La escasez general de servicios impulsar a las familias no aptas, pero dispuestas,

a sacrificar el consumo de otros satisfactores, es decir mejorarn su aptitud, con tal
de no quedarse sin el acceso al servicio aun y cuando este no se introduzca sino
hasta el futuro; si la factibilidad de dotar de servicios est limitada espacialmente,
los terrenos mejor localizados recibirn una presin anticipada para un sobre-precio
aun ms fuerte.

ii. Ms reglas del juego no escritas y sus efectos

10

Por ello, buena parte del debate actual en Amrica Latina se centra en cmo establecer
las reglas del juego necesarias para que se estimulen las conductas deseadas y
cambien los resultados. No es que el mercado de suelo urbano de la regin no opere
con reglas, algunas son las reglas tradicionales de la propiedad privada consagradas
en los cdigos que le aseguran la mxima ganancia. Otras, son reglas no escritas que
derivan de la escasez de servicios (ya explicada bajo la ptica de la escasez y la
retencin); de las altas densidades; del celo de la informacin; y de la dbil carga
fiscal 8 .
La regla del juego que interesa desarrollar en el presente texto es la de la dbil carga
fiscal; sin embargo, desahogaremos brevemente las otras cuatro para contar con un
panorama general. Hemos destacado estas cuatro pues son las que podemos
contrastar con lo que sucede en otros contextos para los cuales aportamos ejemplos
numricos en la primera seccin de este ensayo. Es decir que contrastaremos la
situacin de Amrica Latina con la de uno de los pases de Norteamrica y Europa,
concretamente EUA; las reglas del juego en ese pas son de alguna manera opuestas
a las que predominan al sur de su frontera en estos cuatro rubros.

iii. Comparando Amrica Latina con EUA

Precios altos por la escasez de servicios.

En prcticamente todas las ciudades de Amrica Latina existen cdigos que obligan a
que el fraccionamiento y venta de tierras urbanas se lleve a cabo previo la introduccin
de servicios urbanos, tpicamente agua potable, alcantarillado, pavimentacin de calles,
alumbrado y electrificacin. Esta obligacin impone un costo a los fraccionadores,
sean los propietarios originales o inversionistas que les adquieren sus tierras, que
reduce su ganancia toda vez que al final del da el adquirente final o la sociedad en su
conjunto tendr que asumir dicho costo, incluso con un sobre costo como explicamos
antes. Como respuesta las autoridades fomentan el incumplimiento de la obligacin,
sea por el poco entendimiento de los procesos, y en consecuencia reducen la norma
con la idea de reducir el precio final de los lotes, sea por un abierto favoritismo hacia
los fraccionadores.

Otras ms que operan en Amrica Latina son: la extendida prctica de regularizar de ttulos de propiedad que permite al
fraccionador anticipar el beneficio de la regularizacin cuando vende clandestinamente el lote (ver los argumentos expuestos y
los diversos casos sobre Brasil y de otras partes de Amrica Latina expuesto por Smolka, 2003); el subsidio a la vivienda que
fortalece la aptitud de la demanda y que puede traducirse en incremento del valor del suelo (ver por ejemplo en Armenia,
Colombia donde una parte sustancial del subsidio otorgado por el Gobierno Nacional para la reconstruccin de viviendas
daadas por el sismo de 1997 se tradujo en incremento de precios del suelo, reportado por Gonzlez, 2004, tambin en el
Santiago de Chile entre las comunas con mayores crecimiento de los precios del suelo se encuentras las de poblacin de
menores ingresos, reportado por Arriagada y Simioni, 2001, a los sectores de poblacin donde inciden porcentajes mayores del
subsidio a la vivienda de ese pas); la flexibilizacin de la ocupacin de suelo en la periferia urbana, disminuyendo las
restricciones impuestas por los planes de ordenamiento urbano (ver por ejemplo el caso de Santiago de Chile, donde la
liberacin del mercado de la periferia increment las expectativas de los propietarios rurales y por consiguiente de los precios del
suelo impulsando a los desarrolladores a buscar terrenos aun ms lejanos y fomentando la dispersin de la urbanizacin,
reportado por Smolka y Sabatini, 2000).

11

El resultado acumulado, por ejemplo, es que la poblacin urbana pobre de Brasil

carezca de alcantarillado en un 64% y de agua potable un 32% 9 . En cambio en EUA,
la provisin de estos servicios corre a cargo de los fraccionadores y no hay tolerancia a
su incumplimiento, la ganancia media de estas promociones est fijada a partir de
asumir ese cumplimiento. Pero adems, como hemos enfatizado, la escasez de
fraccionamientos nuevos de suelo con servicios en Amrica Latina permite que los
fraccionadores exijan un sobreprecio que no se produce en EUA, toda vez que todo el
suelo producido cuenta con dicho servicio.
El efecto de la escasez se nota ms al comparar servicios de disponibilidad diferente,
como la electricidad y el agua potable.
Prcticamente la totalidad de los
fraccionamientos, tanto formales como informales, cuentan con electrificacin
enseguida de la ocupacin; en cambio el agua potable se instala muchos aos despus
o incluso no instalarse nunca. Como resultado los lotes reflejan un sobreprecio
superior para aquellos con agua potable, o expectativas de que esta se instale, que
para otros servicios. Por ejemplo en Recife, Brasil, segn la ubicacin al centro de la
ciudad aumentan los precios por agua potable entre 72 y 208%, la pavimentacin entre
46 y 55% y el alcantarillado entre 11 y 33% (Serra, Dowall y Meirelles, 2003) 10 .

Precios altos por las altas densidades.

Una mayor densidad implica una menor cantidad de suelo por cada producto
inmobiliario, sea una vivienda, un local comercial o un m2 de oficina; sin embargo, por
este mismo hecho, el precio puede subir y ajustarse nuevamente y el adquirente pagar
la misma cantidad al final del da. El precio que est dispuesto y apto a pagar un
adquirente por concepto de suelo, por ejemplo una familia para construir una vivienda
puede servir para comprar un lote grande a un precio por m2 bajo o a la inversa, un lote
chico a un precio por m2 ms alto.
Dada la inelasticidad de la oferta total de terrenos, que implica que la oferta ser menor
que la demanda total en la ciudad, los propietarios podrn subir el precio por m2 hasta
el nivel necesario que le permita cobrar el mismo precio por un terreno chico que uno
grande. Si la reglamentacin urbanstica permite lotes muy pequeos, calles estrechas
y pocas o nulas donaciones o cesiones para equipamientos pblicos, o hay tolerancia
para que estas normas no se cumplan, y que como resultado se produzca un
asentamiento ms denso, el precio por m2 acaba por ajustarse a dicha densidad, y por
consiguiente el adquirente no ahorrar dinero al asentarse a mayor densidad.

Respecto de una carencia de la totalidad de la poblacin urbana de alcantarillado por un 28% y de agua potable por un 9% (IPEA,
2000).
10
Medir este efecto tiene problemas metodolgicos pues el sobreprecio puede reflejar otros factores, sin embargo hay suficientes
evidencias como para distinguir diferencias en cuanto a algunos servicios. Tambin es importante tener una idea del tamao del
sobreprecio, en esa misma ciudad el costo de la inversin en agua potable es de $1.02 m2 til de lote (Revista Construco,
2001) pero el incremento flucta entre $3.20 y $11.10 m2 segn la ubicacin (Serra, Dowall y Meirelles, 2003); si tomamos el
precio ms bajo que corresponde a la ubicacin ms lejana del centro, el sobreprecio es de 3.1 veces el costo de la inversin.

12

Las densidades en las ciudades latinoamericanas son altas, en Buenos Aires es de 40

hab/ha, en Rio de Janeiro 44 hab/ha, en Sao Paolo 68 hab/ha y en la Ciudad de Mxico
117 hab/ha. Por el contrario en Atlanta son 7 hab/ha, en Houston 10 hab/ha, en Boston
12 hab/ha y en Nueva York 21 hab/ha. Los lotes en Boston y Chicago son de 2 acres,
8.094 m2, mientras que los lotes de Lima y Sao Paulo, son tpicamente de 200 m2.
Las densidades son aun mayores en los barrios populares: en ciertos barrios de
Caracas son de 251 hab/ha, las favelas de Rocas y Santos Reis en Natal llegan a 350
hab/ha (Acioly y Forbes, 1998) cercanas al famosamente denso Copacabana de 305
hab/ha de suelo urbanizado.

Precios altos por el celo de la informacin.

Las caractersticas insalvables de ubicacin de cada terreno hacen difcil la

comparacin para que el mercado funcione con agilidad; esta situacin se complica si
la informacin no est disponible para que oferentes y demandantes puedan hacer
cualquier comparacin fundada. La disponibilidad de informacin no tiene que ver
tanto con la pobreza de la misma sino con su posesin asimtrica, es decir cuando una
de las partes cuanta con informacin privilegiada que le permite tomar ventaja en la
negociacin. La informacin privilegiada no slo se refiere a las caractersticas
actuales del terreno o el inmueble sino a las expectativas de un mayor y mejor uso que
vendr en el futuro y as poder exigir, anticipar, el mayor precio correspondiente. Si el
propietario cuenta con la informacin exigir el precio ms alto, si el adquirente es el
que cuenta con la informacin y no el propietario, el precio ms alto no se anticipar y
pasar a formar parte de una ganancia futura del adquirente.
En Amrica Latina la informacin disponible es de mala calidad y el acceso a la misma
se da en condiciones muy asimtricas. Los catastros y los registros de la propiedad
estn muy desactualizados, son poco confiables y la informacin no est fcilmente
disponible. Los planes de ordenamiento urbano y de inversin en infraestructuras y
servicios que ayudaran a pronosticar el mximo uso futuro pueden ser contradictorios,
se modifican inesperadamente, o su cumplimiento es vacilante como sucede en la
mayora de los casos. Adems toda esta informacin es poco pblica, circula de
manera subterrnea y adquiere un valor alto que forma feudos de poder, incluso feudos
institucionales, y obliga a los actores a compartir sus ganancias con los que
patrimonializan la informacin.
La visin patrimonialista de la cultura latinoamericana se extiende a la propiedad y una
de sus manifestaciones es el ocultamiento del valor de la riqueza acumulada,
especialmente a travs de inmuebles. Esto ltimo se retroalimenta con los altos niveles
de distribucin inequitativa de la riqueza que se enmascara con el ocultamiento de la
informacin. Todo esto genera incertidumbre respecto de la informacin por lo que los
propietarios buscan protegerse mediante sobreprecios, en el mejor de los casos
produce comportamientos errticos.

13

En cambio, en EUA, la informacin catastral y registral se encuentra bastante

actualizada y los precios de venta se consignan en las oficinas municipales, toda esa
informacin es pblica y cada vez ms est disponible por internet. Adicionalmente, en
varios municipios se publica al inicio de cada ao fiscal la lista de los valores base del
impuesto a la propiedad. Tambin, cclicamente se publican todas las operaciones de
compraventa de inmuebles en los peridicos locales con datos de ubicacin exacta,
nombres del comprador y del vendedor, fecha y monto exacto que se pag 11 . En
suma, la disponibilidad generalizada de informacin impide su manipulacin, reduce la
distorsin de expectativas y frena la formacin de sobreprecios.

Precios altos por la dbil carga fiscal.

Mientras ms alto sea el impuesto al valor del suelo, menor ser el precio que pueda
efectivamente exigir el propietario de un terreno. Como se ver con ms detalle en la
siguiente seccin, el precio que se paga por un terreno ya es el mximo que el
adquirente puede afrontar. Por lo tanto, un impuesto que grave al propietario no podr
ser trasladado al adquirente va un precio mayor y tendr que ser descontado de las
ganancias que espera obtener el propietario. Si el impuesto es exigible a la compra del
inmueble, el impuesto tiene que acomodarse dentro del precio que se pacte, lo que
tiene como consecuencia que el precio efectivamente pagado ser menor. Si el
impuesto se paga peridicamente a lo largo de su tenencia, entonces la suma de los
pagos futuros a su valor del da de la compra, tambin se descontar del precio y el
monto efectivamente pagado ser menor.
Si estos impuestos tienen una magnitud suficientemente estable para crear una cultura
de impuesto vigoroso a la propiedad, entonces el precio que se est negociando en el
mercado ya tiene descontada esa carga fiscal, Por el contrario, si la cultura
predominante es de una carga fiscal dbil, incluso es despreciable, entonces el precio
que se negocia en el mercado tiene descontado muy poco o nada de dicha carga fiscal.
Una carga fiscal dbil, se manifiesta no slo a travs de una tasa, alcuota o tipo, bajo
sino a travs de la efectividad de la administracin de los impuestos. El desempeo del
impuesto a la propiedad inmobiliaria en EUA, presenta indicadores muy diferentes del
caso de Amrica Latina. La alcuota tpica en EUA es de 3% anual en tanto que en
Brasil es de 1%. Esta diferencia se agranda si se considera que el valor catastral base
del impuesto representa en el primer caso entre el 90 y el 95% del valor comercial y en
el segundo del 50 al 60%, lo que se traduce en una tasa efectiva de casi 2.78% en EUA
mientras que en Brasil baja a 0.55%, la diferencia es ms o menos de 1 a 5. La brecha
se ampla si adems se considera que los catastros de EUA cubren el 100% de los
inmuebles con pocas exenciones, entre 10 y 15%, y la evasin es menor al 5%;
mientras en Brasil el catastro cubre menos del 70%, las exenciones van de 20 a 30% y
la evasin es superior al 30%.

11

Por ejemplo en la ciudad de Newton, zona metropolitana de Boston, estas listas se publican cada dos semanas.

14

El resultado es que en EUA este impuesto representa entre el 3 y 4% del producto

interno bruto mientras que en Brasil slo representa el 0.4%, casi una dcima parte.
Como consecuencia, el precio del suelo que se negocia en el mercado en EUA tiende a
ser deprimido por la alta carga fiscal, en tanto en Brasil la baja carga fiscal no influye.
Esto contribuye a que tiendan a igualarse los precios anulando las grandes diferencias
en la aptitud econmica de los compradores.

iv. Las falacias desenmascaradas

Estas cuatro reglas no escritas presentan contrastes grandes con la situacin de EUA,
una de ellas es reconocida ampliamente como un factor deformante del mercado, es
decir el celo por la informacin; sin embargo las otras tres no se detectan fcilmente,
incluso hay interpretaciones falaces en crculos inexpertos que llegan a traducirse en
polticas pblicas poco fundadas y con efectos contrarios a los intencionados. El
contraste que hemos presentado entre Amrica Latina y EUA permite poner el dedo en
la llaga y aumentar la conciencia hacia la construccin de polticas ms afectivas.
En resumen, los precios del suelo en EUA son bajos respecto del alto ingreso de la
poblacin: por la baja densidad, que no por la alta, ocupacin del suelo; por la
disponibilidad general, que no por la escasez, de suelo servido; por la fuerte, que no
por la dbil, carga fiscal.
Tambin en resumen y en sentido contrario, los precios del suelo en Amrica Latina
son altos respecto del bajo ingreso de la poblacin: por la alta, que no por la baja,
densidad de ocupacin del suelo; por la escasez, que no por la disponibilidad, de suelo
servido; por la dbil, que no por la fuerte, carga fiscal.
En la siguiente parte abundaremos sobre el tema de la dbil carga fiscal, tema central
del presente texto.

II. El impuesto a la propiedad inmobiliaria y el funcionamiento del mercado de

suelo urbano en Amrica Latina

1. Dos conceptos importantes y sus implicaciones

La exposicin sobre el mercado de suelo, aparentemente copiosa pero ni remotamente
agotadora del tema, ha sido no obstante hasta ahora selectiva. Los temas que se han
tocado son centrales para entender la relacin entre el mercado de suelo y el impuesto
a la propiedad inmobiliaria, pero tenemos que desglosarlos aun ms. Sin embargo,
primero repasaremos conceptos importantes como la capitalizacin del impuesto en el
precio y el financiamiento de los servicios mediante el incremento de los precios que su

15

escasez genera, es decir la homeostasis en la recuperacin y redistribucin de las

llamadas plusvalas del suelo.

a. La capitalizacin del impuesto que reduce el precio del suelo

Cuando se form el pensamiento econmico, la forma predominante en que el suelo
entraba en el mercado era la del cobro de una renta peridica que el usuario pagaba al
propietario, no slo en el mbito rural sino tambin en el mbito urbano. Cuando
quera vender su tierra a otra persona, digamos un inversionista, el propietario exiga a
cambio un capital tal que al invertirlo en actividades productivas, directamente o a
travs de algn banco, obtendra un rendimiento peridico equivalente a dicha renta.
Para calcular el monto de dicho capital bastara dividir la renta entre la tasa de inters
de los capitales, dicho monto pasaba a ser el precio exigido por el propietario. La tasa
de inters se volvera as la tasa de capitalizacin de la renta que permitira deducir el
precio de venta del terreno. El inversionista, a su vez, estara dispuesto a ceder ese
capital porque la renta que la tierra le dejara en lo sucesivo sera equivalente al inters
que el capital le dara como ganancia en inversiones productivas directas o a travs de
un banco.
De iguala manera, si la propiedad arrendada tuviese como obligacin pagar un
impuesto peridico, la renta neta sera menor que la renta bruta antes del impuesto.
Esta renta neta sera la que el propietario comparara con el inters del capital 12 . Es
decir que al aplicar la misma tasa de capitalizacin a una renta neta menor, el precio
resultante sera igualmente menor. Por consiguiente mientras mayor fuese la alcuota,
o tasa, del impuesto a la propiedad, menor sera la renta neta y consiguientemente
menor sera el precio del suelo. Es decir que el propietario del suelo tendra que
reducir su ganancia, sea va una renta menor en el caso de que lo arriende o un precio
menor en el caso de que lo venda. A su vez el inversionista que va a adquirir el terreno
a sabiendas de que tiene que pagar un impuesto peridico a futuro ofrecer un precio
menor.
En suma, a mayor carga fiscal, menor precio del suelo. Esta aseveracin parece ir en
contra de la intuicin, pues para otras mercancas a las que se les impone un impuesto,
el efecto esperado ser el de aumentar su precio en lugar de disminuirlo, es decir al
precio de la mercanca se le sumar el impuesto. En efecto, hay mercancas que as
sucede, tambin hay mercancas que una parte del impuesto se traduce en aumento
del precio y otras parte en disminucin de la ganancia del productor. En el caso de
suelo el impuesto se resta totalmente a la ganancia del propietario por ser una
mercanca escasa, es decir en condiciones de monopolio, que le permite al propietario
exigir el mximo precio posible, lo exige incluso aun antes de que exista el impuesto;

12

Dicho inters, debe corresponder al inters neto por el capital, es decir una vez descontado el impuesto que pudiese existir sobre
el inters bruto producido por el capital.

16

cuando el impuesto se introduce, no puede repercutirlo en incremento del precio del

suelo pues el adquirente ya no podra pagarlo 13 .
El caso opuesto corresponde a una mercanca donde la demanda es escasa, es decir
en condiciones monopsmicas lo que le permite al adquirente reducir al mximo el
precio de la mercanca que se ofrece en el mercado, hasta donde el oferente ya no
puede aceptar un precio menor. En este caso la introduccin de un impuesto se
traduce en un incremento del precio y tiene que ser pagado por el adquirente de la
mercanca, este tipo de situaciones son muy raras, pero podran encontrase en el
mercado de suelo despus de que revienta una burbuja inmobiliaria 14 . En muchas
mercancas lo que ocurre es algo intermedio, donde la competencia entre productores y
entre consumidores tiene como efecto que el impuesto se reparte entre unos y otros.
En el caso de la mercanca suelo, lo que predomina es que el propietario teien que
absorber el impuesto.

b. La homeostasis: recuperacin de plusvalas por la escasez de suelo servido

para abatir dicha escasez.
Ya hemos argumentado que la escasez de un servicio implica incremento en el precio
de los terrenos premiados con dicha escasez. Tambin hemos discutido que el
adquirente est dispuesto a pagar dicho precio, pues le resulta inaceptable una
situacin inmediata inferior, es decir no quiere prescindir de los servicios.
Adicionalmente, hemos destacado que de cualquier manera el propietario de suelo sin
servicios adelantar en el precio que exija hoy, los servicios que espera que se
introduzcan maana 15 .
Todo ello implica que los adquirentes de los terrenos ya estn adelantando cantidades
superiores a las que deberan pagar, en el primer caso pagan por servicios recibidos
13

Este hecho fue reconocido de tiempo atrs durante la formacin del pensamiento econmico (Ricardo, 1821: Un impuesto sobre
la propiedad no afectara ms que a la renta, incidiendo nica y exclusivamente sobre los terratenientes, sin que pudiera ser
desviado a ninguna clase de consumidores, captulo X), y no ha sido refutado por ninguna escuela de pensamiento
subsiguiente, antes bien ha sido confirmado. El hecho es reconocido hoy incluso por consultores del Banco Mundial (ver Bahl y
Linn, 1992, 168).
14
Una burbuja inmobiliaria se produce cuando un grupo de inversionistas con una excedentes de capital invierte en inmuebles con
expectativas de grandes ganancias futuras. Cuando hay evidencias de que dichas expectativas no se pueden cumplir, los
inversionistas comienzan a vender rpidamente sus inmuebles precipitando los precios de manera acelerada. En ese momento
otros adquirentes solventes estarn en posibilidad de presionar a precios bajos. Vase por ejemplo las burbujas reportadas para
Espaa, (Naredo, 1996) y para Japn (donde adems se busc controlar a travs de un impuesto anti-especulacin, Renard,
1992). La situacin se hace ms evidente si las inversiones fueron acompaadas con nuevas construcciones apoyadas por
prestamos bancarios, y si la burbuja revienta como parte de una crisis financiera general, en cuyo caso el incremento de tasas de
inters de los prstamos presionaran al constructor a vender renunciando a la totalidad de su ganancia; si adems los
adquirentes se reducen drsticamente a slo los que pueden comprar en efectivo, pues los crditos hipotecarios tambin sufren
de tasas altas, cualquier impuesto sobre la propiedad lo debera acabar pagando el adquirente. Este parece haber sido el caso
de la poco documentada y menos estudiada burbuja y crisis inmobiliaria de Mxico en los aos noventa, aunque sin un impuesto
a la propiedad relevante que pudiera distinguir su efecto en los precios.
15
Sea porque se encuentran prximos a las redes primarias; sea porque los planes de ordenamiento urbano consignan que esa
tierra es para uso urbano y algn da tendrn servicios; sea porque hay una poltica generalizada de mejoramiento posterior a la
ocupacin del suelo aun en zonas no previstas por los planes; es decir sea cual sea el hecho generador de la expectativa que le
permita al fraccionador clandestino subir el precio actual, si bien no tan alto como si el terreno ya estuviera servido, s a un precio
mayor que el muy inferior precio del suelo a su uso actual, probablemente agrcola.

17

pero con un sobre precio por la escasez; en los dems casos pagan por servicios
inexistentes que a futuro costear el gobierno, generalmente el gobierno municipal. El
municipio, recurrir a tres tipos de fuentes para costear esos servicios; primera, otras
fuentes ajenas a la economa del suelo (transferencias recibida de otros niveles de
gobierno, ingresos propios provenientes de impuestos a automviles, a profesiones, al
comercio, a los salarios u otras fuentes); segunda, de impuestos al suelo, que afectan
a la generalidad del suelo de la ciudad (impuesto predial, sobre adquisicin de
inmuebles, a las plusvalas y otros); tercera, de cuotas de recuperacin del propio
beneficiario de los servicios, el adquirente final (cuotas por el servicio, contribuciones
por mejoras y figuras similares).
La primera fuente, ajena al suelo, de hecho es un subsidio de la economa en su
conjunto hacia el propietario, no es un subsidio al adquirente del terreno pues este ya
haba adelantado el pago al fraccionador clandestino; es decir, el subsidio subsana el
incumplimiento de su obligacin, mismo que cobr por un servicio que no provey.
La segunda fuente, del propio suelo, de hecho es una recuperacin del municipio de los
incrementos a los precios del suelo que surgieron de la escasez y de las expectativas
que benefici a los propietarios; es decir, no es un subsidio sino una sancin al
propietario por abusar de una escasez (en el caso del impuesto sobre el suelo servido)
o por incumplir la dotacin del servicio (en el caso de impuesto por suelo no servido).
La tercera fuente, del adquirente final, puede implicar un doble pago por los servicios,
uno corresponde al pago hecho al fraccionador clandestino y el otro al gobierno que
introdujo el servicio. Sin embargo, si la poltica general de la ciudad es la de cobrar
cuotas de recuperacin, con el tiempo los fraccionadores tendrn que bajar sus precios
para que los adquirentes puedan acomodar ese pago futuro. El ajuste de precios a la
baja de este ltimo caso es semejante al ajuste a la baja descrito en la seccin anterior,
es decir que el precio baja porque el adquirente tendr que pagar a futuro un impuesto
peridico, en este caso lo que el adquirente tendr que pagar a futuro sern las cuotas
por la introduccin del servicio.
En esencia, la segunda y la tercera fuente son mecanismos fiscales a travs de los
cuales se financian los servicios con recursos internos del propio mercado del suelo.
Lo que estos mecanismos hace es recuperar de los fraccionadores clandestinos lo que
ya estn dispuestos a desembolsar los adquirentes, y que de hecho ya estn
desembolsando. Los mecanismos fiscales estn recuperando el recurso que los
adquirentes ya pagaron para garantizar que se apliquen en la introduccin de los
servicios deseados desde un inicio por dichos adquirentes. Este mecanismo es el que
se denomina recuperacin de plusvalas, coloquialmente entendidas como los
incrementos del precio por causas ajenas al propietario.
En suma, el financiamiento de los servicios puede y debe provenir de las cantidades de
dinero que ya estn dispuesto a desembolsar los adquirentes del suelo. As, el
financiamiento del suelo servido puede ser homeosttico, es decir que puede llegar a
un equilibrio interno, los recursos se redistribuyen al interior del conjunto los

18

propietarios y los adquirentes, y no requiere recursos externos. Para ello los impuestos
a la propiedad de cualquier tipo y/o las cuotas por servicios pueden ser el mecanismo
hemeosttico que lo logre, el que mantiene los recursos al interior del sector.
Debe advertirse que en el largo plazo, los recursos totales de dicho conjunto podran
ser menores y producir el mismo suelo servido al final del da. Esto se lograra si desde
un inicio el mecanismo redistributivo no fuera fiscal sino regulador, es decir que
mediante autorizaciones el fraccionador se obligase a introducir los servicios antes de
la venta, de esta manera, el suelo servido en abundancia no les permitira exigir un
sobre-precio por su escasez. Adicionalmente, hay que recordar que hay un sobrecosto cuando se introducen los servicios una vez ocupados los terrenos. Si estos dos
recursos adicionales se ahorran desde un inicio, a la larga los recursos totales del
conjunto seran menores. Es decir que la va reguladora es preventiva y ms barata
mientras que la va fiscal es curativa y ms cara. En otros pases donde la va
reguladora se aplica con rigor, la va fiscal de todas maneras est presente y de
manera vigorosa, pero cumple la funcin de mantener en buena operacin los servicios
e incluso de ampliarlos constantemente; con ello se estn recuperando aun ms
plusvalas del suelo que las que se recuperaran si se utiliza slo una de las dos vas.
De cualquier manera, la va reguladora y la fiscal son mejores que la va tradicional con
la que opera el mercado de suelo en Amrica Latina, donde el fraccionador clandestino
cobra sobre-precios de escasez y anticipa expectativas exigiendo del conjunto ms
recursos y no creado suficiente suelo servido. El ideal es que la homeostasis sea total
y que se redistribuyan con mayor eficiencia las plusvalas del suelo al interior del
conjunto y a favor de los adquirentes finales del suelo, mismos que son de hecho los
usuarios de la ciudad.

2. Relacin entre el impuesto a la propiedad y los factores especficos que

afectan el precio del suelo
Los dos conceptos generales nos permiten ver las relaciones ms importantes entre el
impuesto a la propiedad y el mercado de suelo servido. En adelante describiremos
otras relaciones ms especficas que de cualquier manera se alimentan de los dos
conceptos generales.
Para entender mejor estas relaciones, haremos nfasis en la incidencia del impuesto
en el valor del suelo. En la gran mayora de Amrica Latina la base de los impuestos a
la propiedad es sobre el valor total del inmueble, es decir que incide tanto en el suelo
como en la construccin. En el caso de la incidencia sobre la construccin hay
consenso que el efecto del impuesto puede ser diferente puesto que esa componente
del inmueble sigue la lgica del capital y no del suelo 16 . Por ello, cuando resulte
conveniente, las relaciones que expondremos sern de casos en que el suelo se vende
sin construccin como es el caso de terrenos rurales en la periferia urbana o tierra
16

De cualquier manera hay argumentos para considerar que se comportan de manera semejante (ver Jaramillo, 2003).

19

vacante al interior de la mancha urbana. De cualquier manera los principios

argumentados son aplicables a suelo construido.

a. Impuesto al valor del suelo como instrumento privilegiado para financiar

servicios urbanos

i.

Votar con los pies

Adems del concepto general de recuperacin de plusvalas que hemos descrito antes
hay que ilustrar otras facetas respecto de este tema. La primera tiene que ver con las
decisiones de localizacin de los contribuyentes. Estos se ven influidos por la
combinacin de servicios urbanos provistos por el municipio y la carga fiscal que ello
implica; es decir, que hay una eleccin racional de los adquirentes de vivienda
respecto de un paquete de atributos urbanos a un precio determinado, es decir el nivel
del impuesto a la propiedad que se paga por ellos 17 . Este concepto es til cuando los
municipios cuentan con autonoma suficiente para decidir ambos elementos del
paquete.
El paquete debe incluir un tercer elemento, el valor del suelo oculto dentro del precio de
la vivienda. Recapitulemos: los adquirentes de suelo (directa o indirectamente) estn
aptos y dispuestos a pagar una cantidad determinada para pagar por suelo, sus
servicios y el impuesto al valor del suelo. Mientras la calidad de los servicios y el
impuesto sean ms altos, el valor residual del suelo ser menor y en consecuencia su
impacto en el precio de la vivienda ser menor. De esta manera la eleccin racional
debera considerar el efecto de dos componentes, servicios e impuesto, que son el que
puede controlar el municipio, ms el tercer componente el precio del suelo que es el
que controla el propietario. Este precio se repercute en el precio de la vivienda ofrecida
en el mercado al adquirente final va el constructor de la vivienda.
Una eleccin de esta naturaleza ya no resulta tan sencilla, sin embargo pone de
manifiesto la importancia entre la carga fiscal del suelo, los servicios ofrecidos y sus
efectos en los precios de las viviendas. En virtud de que los dos primeros caen en la
esfera del gobierno, aun y cuando este no sea electo democrticamente, su eficiencia o
ineficiencia es premiada o castigada por los adquirentes de vivienda al elegir su
jurisdiccin como lugar de residencia. Es decir que dichos adquirentes votan con los
pies 18 .
17

18

Este planteamiento fue expuesto por Tiebot (1956) para el contexto de EUA, donde cada autoridad local tiene autonoma
suficiente para ofrecer una combinacin de servicios e impuesto diferente a la de las autoridades locales vecinas, que ofrece en
el mercado de ciudadanos. El concepto ha sido ampliamente desarrollado por autores subsecuentes entre los que destacan
Fischel (2001); el concepto es referido con frecuencia como el modelo Tiebot-Hamilton-Fischel (0ates, 2001).
El voto con los pies (corolario del modelo de Tiebot-Hamilton-Fischel, ver nota anterior) slo se puede ejercer al adquirir la
vivienda, sin embargo el concepto puede ampliarse cuando se eligen autoridades locales, donde el voto por el paquete se da con
las manos en las urnas y no con los pies. Hay situaciones ms sofisticadas como el mecanismo de override de los gobiernos
locales de Massachussets, EUA. La ley estatal impone al impuesto a la propiedad un tope al incremento de 2.5% anual; sin
embargo los ciudadanos de un gobierno local especfico tienen el derecho de votar en referndum para que el incremento sea
superior y sirva para financiar ms servicios. Este derecho es ejercido con relativa regularidad y el resultado tambin suele ser el

20

ii. El socio silencioso

A partir de que la cantidad que el adquirente paga por el suelo se reparte entre el
precio que efectivamente le paga al propietario original en el momento que lo compra y
el impuesto al suelo que se paga peridicamente al gobierno, esto dos se vuelven
socios del negocio. En efecto el gobierno se vuelve un socio silencioso 19 que recoge
su ganancia va el impuesto. As el impuesto se vuelve un mecanismo de recuperacin
de la plusvala creada por la sociedad en su conjunto representada por el gobierno.
Incluso el gobierno mismo es el instrumento directo creador de dicha plusvalas con
hecho generadores concretos como la designacin de uso rural como suelo urbano, la
autorizacin para cambiar a un uso o a una densidad ms rentable, la dotacin de
servicios, la liberacin de restricciones a tipos de tenencias inalienables, etc. El
gobierno simplemente est cobrando las ganancias de sus decisiones e inversiones por
la va fiscal.
Sin embargo, existen otros instrumentos a travs de los cuales el gobierno recupera
esas plusvalas, unos ms silenciosos, otros ms ruidosos. Ya hablamos de cmo la
regulacin puede hacerlo al exigir al propietario que cumpla con la responsabilidad de
dotar de servicios cuando vende suelo, esta es una manera mucho ms silenciosa que
la va fiscal. Otra instrumento es el pago de cuotas por la introduccin de servicios que
de alguna manera caen dentro de la va fiscal, con la diferencia de que estos se cargan
directamente al beneficiario del servicio en tanto el impuesto a la propiedad se carga a
la totalidad de los contribuyentes de suelo, en este caso el socio es menos silencioso.
Un instrumento adicional es el de la accin directa del gobierno cuando adquiere tierra
(comprada o expropiada) antes de que surjan los hechos generadores de la plusvala.
En este caso, el socio puede ser ampliamente mayoritario, pues recupera para s todos
los incrementos del precio; pero tambin puede ser muy ruidoso, lo que podra anular
su ganancia mayoritaria. Nos referimos a que el anuncio de un proyecto urbano por el
gobierno genera expectativas y permite al propietario anticipar los beneficios futuros y
reflejarlos en un precio del suelo ms alto. As, la recuperacin de la plusvala, la
ganancia del gobierno, se reduce o ms bien desparece; para evitarlo, las reglas para
determinar el precio de la adquisicin tendran que aclarar que slo se paga por el
precio del terreno segn su uso corriente y no segn su uso expectante.

de superar el tope. Por ejemplo, en el caso de Newton, los ciudadanos votaron el 30 de Abril de 2002, por un incremento de
10% en lugar de 2.5% para mejorar la situacin de escuelas, policas, bomberos y ancianos. Es interesante saber que entre la
propaganda (del grupo Keep Newton Safe and Strong) y los discursos (el Alcalde David Cohen que promovan el voto a favor)
argumentaban, entre otras cosas, la necesidad de proteger el valor de las viviendas y de mantener una ciudad digna de ser
habitada, ignorando el efecto de capitalizacin del impuesto que reduce precio del suelo y consiguientemente de las viviendas.
En el caso de los panfletos (firmados por la Coalicin de Contribuyentes de Newton) y los discursos en contra (el Presidente de
la Asociacin de contribuyentes Len Mead), los argumentos eran contradictorios; por un lado, reconocan el efecto capitalizador y
consiguientemente la reduccin del precio de las viviendas y, por otro, argumentaban que el incremento iba a ser transferido al
precio de los artculos en los comercios, que las familias tendran que pagar ms impuestos y que los arrendamientos subiran,
en suma, que el incremento tendra que ser absorbidos por el consumidor y no por el propietario.
19
El concepto de socio silencioso se lo debemos a Joan Youngman del Lincoln Institute of Land Policy.

21

b. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el control y regulacin del
uso del suelo
Segn la manera como se disea el impuesto a la propiedad, puede contribuir en las
decisiones sobre el uso del suelo, estimular la densificacin o cambios de usos, inhibir
usos indeseados, recuperar zonas deterioradas y dems. Esto abre un campo
importante de interrelaciones posibles entre los tributaristas y los urbanistas.
Explicaremos algunos de ellos que adems tienen efectos sobre el precio del mercado.

i. Densificacin y saturacin urbana con un impuesto ms fuerte al suelo.

Los tributaristas ortodoxos no se sienten cmodos cuando el impuesto estimula
conductas econmicas, prefieren un diseo que sea totalmente neutral. Al impuesto
slo al suelo se le atribuye tal vez la ms alta neutralidad respecto del comportamiento
de la economa; bsicamente porque no es repercutido a los consumidores a travs de
un incremento en el precio, ni al capital porque no grava a la actividad constructiva. En
consecuencia, los productores del espacio y sus usuarios obedecern a otros estmulos
ajenos al fisco. Sin embargo, estas aseveraciones no toman en cuenta la conducta del
propietario quien s responde ante el impuesto.
En efecto, un impuesto vigoroso slo al suelo presiona al propietario a darle un uso o a
venderlo a alguien que pueda darle un uso y obtenga ingresos para pagar el impuesto.
Si la base del impuesto es el precio que el suelo alcanzara en el mercado y ste refleja
las expectativas de uso futuro del propietario, entonces se vera empujado a dedicarlo
al mximo y mejor uso lo ms pronto posible. Si las expectativas que se forjan en el
mercado son de un mximo y mejor uso demasiado lejano y por eso mismo incierto,
el propietario tendra que pagar las consecuencias desde el presente con un impuesto
alto. As, el impuesto servira para atemperar las expectativas, reduciendo el riesgo al
mximo de un pago fiscal que despus haya resultado demasiado alto porque las
expectativas no se cumplieron. Al propietario le convendra dedicar o vender su terreno
a quien pueda cumplir las expectativas de inmediato, es decir a una lista de usos
posibles reducida a aquellos que actualmente demandan suelo, eliminando a los
futuros ms altos.
As el impuesto vigoroso slo al suelo reducira la retencin de terrenos y adems
reducira el valor del suelo aun ms, no slo por el efecto capitalizador del impuesto
sino porque las expectativas del propietario se moderan. El impuesto hara las veces
de una sancin al especulador. Esto sucedera tanto con terrenos en la periferia como
con tierra vacante en el rea urbana actual. A ningn propietario le convendra
mantener sin uso su terreno.

22

En diversas partes del mundo se utiliza un impuesto slo al suelo 20 , en Amrica Latina
esta base es francamente la excepcin 21 . No obstante con frecuencia se aplica una
sobre-tasa, o sobre-alcuota, a la tierra vacante que puede hacer las veces de sancin
fiscal a la retencin de tierras. Sin embargo, la sancin es limitada si la tasa o alcuota
base es muy dbil. Debemos mencionar que en el caso de Brasil, el Estatuto de la
Ciudad consagra la opcin de que los municipios puedan establecer una alcuota a la
tierra vacante que crece ao con ao hasta que se construya el terreno 22 . El efecto
producido puede ser que el propietario se apure a vender su terreno pues cada ao
que pasa su situacin fiscal empeorar, slo se liberar de la sobre-tasa si el terreno se
pone a buen uso. Un efecto parecido se espera que tenga la participacin en
plusvalas de Colombia que equivale entre el 30 y 50% del incremento del valor del
terreno y que en el caso de Bogot se diseo como un impuesto progresivo que inicia
en 30%, al segundo ao sube al 40% y al tercero llega al tope de 50% previsto por la
Ley 23 .

ii. Recuperacin con zonas deterioradas con impuestos futuros

Una posibilidad de estimular la regeneracin de zonas deteriorada en el interior de las
ciudades puede ser la utilizacin del incremento del impuesto a la propiedad que se
producira si se hiciese la regeneracin. Debido al estado de deterioro de una zona, los
precios del suelo suelen bajos y consiguientemente el impuesto recaudado tambin
suele ser bajo. Si la zona se regenerase y se volviese atractiva para nuevos usuarios
con mayor aptitud de pago, los precios subiran y con ellos la recaudacin del
impuesto. Para financiar la regeneracin se podra utilizar como fuente el incremento
del impuesto que se va a ir generando conforme la zona mejore. Para ello se puede
crear una agencia de regeneracin que opere en la zona y que el gobierno local le
entregue los incrementos de impuesto que se vayan generando. A la agencia slo se
le entregaran los incrementos que se fuesen generando, el municipio mantendra para
s el impuesto al nivel original que se vena recaudando en la zona antes de que se
iniciase su regeneracin. Desde luego que para que este mecanismo realmente pueda
financiar la regeneracin de la zona se necesita que el nivel general de los impuestos
en la ciudad sea alto, de lo contrario los fondos seran irrelevantes.
El objetivo del mecanismo es el de regenerar la zona, sus efectos son el cambio de uso
del suelo a uno que puede pagar precios superiores del suelo, base del xito de la
regeneracin. Por lo tanto, el resultado puede ser el desplazamiento de un uso por
otro, que puede ser benfico para la ciudad, digamos industria obsoleta y abandonada
por comercios y oficinas que ofrezcan empleo. Pero tambin puede ser perjudicial si el
desplazamiento es de familias de menores ingresos por familias de mayores ingresos,

20

Vase recopilacin hecha por Addelson (2000) y que incluye casos en Australia, Nueva Zelanda, EUA, Dinamarca, Kenya,
Jamaica, Estonia, Corea del Sur y otros pases del mundo.
Slo se conoce el caso de algunos municipios de Baja California en Mxico (Perl, 1999).
22
Vase Rolnik (2001).
23
Vase Maldonado y Smolka (2003).
21

23

es decir que el mecanismo se vuelve un impulsor de alzas en los precios que segrega a
diversos grupos de poblacin.
Un ejemplo de cmo se puede hacer esto proviene de EUA, donde desde 1952 se han
instrumentado millares de proyectos financiados con este mecanismo, denominado all
como tax increment finance (tif). El mecanismo no est exento de debate, adems de
los efectos de segregacin que acarrea, por que se ha utilizado para otros tipo de
zonas que lo que logran es mas bien asegurar que el impuesto que pagarn se
reinvertir en su zona en lugar de que ase aplique en zonas ms necesitadas 24 . En
Amrica Latina no se conocen esquemas similares aunque de alguna manera las
exenciones que se hacen para estimular la regeneracin de centros histricos podra
caer en esta categora, aunque sin la garanta de que los propietarios beneficiarios
inviertan en dicha regeneracin o que la exencin les libere los recursos suficientes 25 .
Hay que destacar el efecto de estos mecanismos en los precios del suelo. Un primero,
es el del alza por que la carga fiscal se reduce y por el efecto capitalizador el precio del
suelo incrementa. Un segundo, corresponde al incremento del precio que se da porque
entran a la zona regenerada usuarios con mayor aptitud y disponibilidad de pago. Un
tercero, se pueden crear zonas regeneradas con servicios superiores a los de la ciudad
en su conjunto con un posible efecto de concentracin que exacerba la escasez, en
lugar de que esos ingresos se distribuyan en homogenizar los servicios de toda la
ciudad.

c. Impuesto al valor del suelo

funcionamiento del mercado

como

instrumento

para

disciplinar

el

i. Sancin fiscal a la reserva de plusvala

Como hemos sealado, los propietarios que retengan sus terrenos en espera de un uso
que pague ms, pagarn el costo del impuesto correspondiente. De alguna manera
pagarn por el privilegio de retener suelo til para la ciudad; es como si indemnizaran a
la ciudad por abusar de ella, por desperdiciarla. Desde luego que si el impuesto
equivale al 100% de las rentas que dicho suelo generara, entonces la indemnizacin
sera completa, si no equivale al 100%, entonces la indemnizacin sera incompleta.
Este enfoque pone el dedo en el acento sobre los derechos sobre el suelo, toda vez
que los reubica a favor de la ciudad y no del propietario del suelo. Visto desde le
enfoque del socio silencioso, el propietario tiene que cumplir sus obligaciones con ese
socio aun y cuando no explote el negocio y desperdicie su parte de las ganancias.
Como se destac arriba esta situacin estimular al propietario a poner en uso el suelo
en lugar de retenerlo.
24
25

Ver la evaluacin que hace Chapman (1998).

Otro caso que aplica a toda una ciudad es el de Cd. Jurez en Mxico, documentado por Maynes y Serrano (2003). El gobierno
municipal otorga un descuento de impuestos si los contribuyentes aplican la cantidad equivalente a alguna mejora urbana dentro
de su barrio.

24

ii. Reduccin de las expectativas desmesuradas

Cuando el propietario se encuentre presionado para poner en uso su terreno hoy en
lugar de maana, tendr que aceptar el precio que puedan pagar los usos que
actualmente demandan espacio. Eso implica la aceptacin de un precio menor y la
reduccin de las expectativas. Mientras ms fuerte sea el impuesto, mayor ser la
reduccin de expectativas y menor el precio del suelo.

iii. Aumento de la oferta de suelo

Como resultado de este proceso la oferta disponible de suelo aumentar las opciones
de los adquirentes que podrn poner a competir a los propietarios de tierra vacante.
Este efecto ser notorio en el corto plazo, sin embargo, cuando se terminen de ocupar
los terrenos vacantes, el mercado nuevamente se ajustar al nivel de escasez anterior.
Esto deja ver que la oferta de suelo estimulada por un impuesto alto tiene que aplicarse
tambin a nuevas reas de expansin de la ciudad o a reas subutilizadas. Para
lograrlo se requiere que la base del impuesto en la periferia urbana refleje los precios
de los terrenos de acuerdo con el uso urbano que esperan albergar y no de acuerdo
con el uso del suelo corriente que seguramente ser muy inferior. De lo contrario el
impuesto ser muy bajo y slo estimular la retencin.

iv. Mejora de la informacin del mercado

Un impuesto a la propiedad fortalecido no slo implica una tasa o alcuota efectiva
elevada sino una eficiente deteccin de todos los predios de la ciudad, una informacin
ms completa para establecer el valor base del impuesto, unos datos ms actualizados
del mercado para detectar la mayor cantidad de variaciones, una reduccin al mximo
de las exenciones y una recaudacin ms efectiva. Todo ello implicar catastros y
administraciones tributarias con buena informacin que si se pone a disposicin del
pblico, reducir las sobreprotecciones especulativas de los propietarios del suelo.

d. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el acceso de los pobres a
suelo servido
i. Crdito amplio, general e irrestricto para la adquisicin de suelo
Uno de los efectos que el impuesto vigoroso al suelo tiene es que se convierte en un
mecanismo de financiamiento para su adquisicin. El adquirente paga al propietario
una parte del valor del suelo en un solo momento y el resto a plazos pero pagados al
municipio.
El precio pagado al propietario ser menor al que existira antes del
impuesto, y lo ser en proporcin al impuesto capitalizado. El pago a plazos al
municipio ser de hecho el pago peridico del impuesto a la propiedad. Mientras
mayor sea el impuesto, menor ser el pago inicial al propietario y mayor el pago

25

peridico. Esto puede mejorar drsticamente las posibilidades de accesos a los pobres
que cuentan con escasa liquidez y dificultades para acceder a crdito formal 26 . Aun y
cuando el pago peridico sea mayor, las probabilidades de que el gobierno local lo
regrese a los pobres mediante mejores servicios urbanos estas son mayores que las
probabilidades de que el propietario lo haga.

ii. Sustitucin del sobreprecio al suelo servido exclusivo por financiamiento de

servicios al suelo para todos
A partir de lo que hemos estado sealando en este texto, se puede entender que el
sobreprecio que se paga por la escasez de suelo servido o el sobreprecio que se paga
por la expectativa de que el suelo algn da sea servido, mejor sea dedicado a financiar
la dotacin del servicio desde un inicio. En complemento el sobreprecio ya pagado en
el pasado se recuperara va el impuesto para financiar los servicios del suelo que fue
vendido en el pasado por el fraccionador clandestino sin servicios.

e. Impuesto al valor del suelo como instrumento para promover la ciudadana

i. Ciudad responsable
Una ciudad que administra correctamente el impuesto a la propiedad demuestra que es
responsable con la administracin de la ciudad como un todo. La administracin
responsable no implica una carga fiscal baja, con una alcuota o tasa baja, valores base
bajos, con muchas exenciones y con una tolerancia a la evasin. Esto slo provocara
inequidades pues la carga recaera sobre los pocos contribuyentes cautivos y los
pobladores y las actividades econmicas competiran por buscar refugio legal o ilegal
en cualquier resquicio de la dbil administracin, deteriorando en una espiral
descendente las finanzas pblicas locales y la cantidad de servicios colectivos que se
podran ofrecer.
Eso es obvio, pero lo que no es obvio y resulta en un efecto aun ms grave, es que la
cultura de un impuesto dbil acabara por reflejarse en precios altos del suelo. Las
cantidades que deberan destinarse al pago del impuesto se iran en cambio al bolsillo
del propietario y no necesariamente se traducirn en ahorros para los usuarios del
espacio. Es decir, no bajara el costo de instalarse en esa ciudad, pues lo que se
ahorrara de impuesto se gastara en un precio ms alto del suelo. A un plazo aun
ms largo, la misma ciudad en su conjunto se deteriorara y entrara en un ciclo de
decaimiento de los mismos precios, no por una carga fiscal fuerte sino por que perdi

26

La va fiscal hace viable el acceso a crdito para adquirir un terreno y es opuesto a la recomendacin que suelen hacer los
organismos internacionales donde el acceso a crdito es a travs de la banca formal a la que los pobres tienen poco acceso,
como lo destaca Caldern (2003). Es interesante observar que diferentes asesores del Banco Mundial han recomendado una y
otra va, Bahl y Lim (1992) la va fiscal y De Soto (2001) la va bancaria, inclinndose por la segunda.

26

atractivo por la mala calidad de los servicios y por finanzas pblicas en constante
quiebra.

ii. Inclusin fiscal es inclusin ciudadana

La inclusin social por la va fiscal transforma al contribuyente en ciudadano, con
derechos al uso del suelo y a los servicios y dems beneficios de la ciudad. Las
autoridades fiscales suelen reconocer que los pobres cumplen mejor las obligaciones
fiscales relacionadas con sus terrenos. As, los pobres podrn exigir servicios y ttulos
de propiedad. Las autoridades con frecuencia argumentan que los costos de
recaudacin a los pobres son altos y por ello evitan cobrarles el impuesto, sin embargo
esto podra estar escondiendo una elusin del compromiso de dotar servicios y ttulos.
Lo importante es reiterar que cualquier descuento en le impuesto a los pobres tambin
se traduce en pagos ms altos al fraccionador clandestino. La competencia entre los
pobres por adquirir un lote les permite al fraccionador empujar el precio hasta lo ms
alto. Si el entorno cultural es de que no se cobren impuestos a los pobres, la exigencia
por un precio del suelo ms alto por parte de los propietarios ser mayor. El pago por
un suelo sin servicios a un precio alto a un fraccionador clandestino no da ciudadana,
el pago del impuesto predial al gobierno de la ciudad s da ciudadana

iii. El catastro fiscal subrogando al registro de la propiedad

Si se grava a los pobres, los catastros fiscales tienen que reunir la informacin
necesaria para poder hacerlo. Esta informacin incluye el levantamiento fsico de las
dimensiones, la geometra y la ubicacin de cada terreno, el estimado de valor de
mercado del mismo y la identificacin del contribuyente. Cada vez ms, esta
informacin es reunida por mtodos masivos a un costo decreciente y con una
referencia geogrfica que elimina ambigedades en la ubicacin y los linderos.
La regularizacin de ttulos suele implicar la creacin de agencias con poderes
especiales y recursos humanos nuevos. Actan sobre zonas especficas recurriendo a
levantamiento de informacin en campo a un alto costo para lograr una exactitud
geomtrica sobrada que despus se traduce a textos, las escrituras, donde la
referencia geogrfica se vuelve ininteligible y propensa a errores. La determinacin del
valor del terreno para el pago de la escritura se hace casusticamente y obedece a la
necesidad de recuperar costos y negociar con los propietarios originales en
condiciones asimtricas y que por consiguiente no reflejan un precio de mercado. Es
probable que la identificacin del posesionario que merece el ttulo se obtenga con
mayor precisin.
Despus de ello se involucran nuevas autoridades que oficializan el fraccionamiento
torturando las normas urbansticas y el registro de la propiedad para inscribir cada titulo
en lo individual en un sistema de libros (de papel o digital pero de libros).

27

Peridicamente la agencia regularizadora alarmada por lo abigarrado de su

procedimiento de titulacin lo revisa y simplifica marginalmente.
El resultado es el de dos sistemas, uno simplificado y otro complejizado, adems de
costoso. Cabe hacerse la pregunta sino conviene la regularizacin de ttulos por la va
catastral, con los beneficios fiscales correspondientes, y no la de las agencias de
especiales de regularizacin y los registros pblicos de la propiedad. Adems la
primera va, la catastral, con informacin til que se puede hacer fcilmente disponible
al pblico, y por consiguiente a los actores del mercado. La segunda, la del registro
pblico de la propiedad, con informacin abigarrada e impenetrable aun y cuando sea
por obligacin pblico. Como hemos destacado, la disponibilidad de informacin es
muy importante para disciplinar el mercado de suelo.

f. Algunas tesis falaces o polmicas

A la luz de nuestro anlisis debemos puntualizar algunas tesis que con frecuencia son
esgrimidas para el diseo de polticas tributarias y que en el caso del impuesto a la
propiedad son falaces, debatibles o al menos polmicas.

i. El pobre no puede pagar el impuesto sobre el valor del suelo.

El pobre ya est pagando esa cantidad al fraccionador clandestino a travs de un
precio ms alto por el lote. Por lo tanto puede dejar de pagrselo y en cambio pagarlo
al gobierno de la ciudad y en todo caso recibir ms servicios que los que el propietario
estara dispuesto a absorber.

ii. El impuesto al valor del suelo es neutro con relacin al uso del suelo.
El impuesto impulsa el uso del suelo, sirve como sancin fiscal poderosa para que al
propietario no le convenga mantenerlo sin uso o a una intensidad sub-ptima. La
fuente de ingresos del impuesto es el uso mismo del predio, si el propietario lo
mantiene sin uso, tendr que obtener ingresos de otra actividad. La relacin con la
sociedad se invierte, en lugar de que el propietario extraiga recursos de la sociedad va
un precio alto del suelo, la sociedad extrae recursos del propietario va un impuesto alto
sobre el suelo, originado por su insistencia de no utilizar su terreno, por su insistencia
de desperdiciar la ciudad.

iii. Existe una doble imposicin con relacin a otros instrumentos de recuperacin de
plusvalas.
Sostenemos que todos los hechos generadores de la plusvala provienen de la
colectividad, la ciudad, la mayora incluso a travs de hechos concretos instrumentados

28

por el gobierno de la ciudad como la designacin de usos del suelo y la introduccin de

infraestructuras y servicios. Por lo general la recuperacin de la plusvala por la ciudad
se logra en su totalidad slo excepcionalmente 27 , incluso con la aplicacin de varios
tipos de impuestos a la propiedad o por la va de responsabilidades del propietario.
Pero finalmente si el impuesto a la propiedad est basado en el precio manifestado en
el mercado, este ya trae descontada la plusvala recuperada por cualquier otra va, por
lo tanto hay una doble imposicin.

iv. El potencial de plusvalas generadas no compensa el esfuerzo.

Otros instrumentos de recuperacin de plusvalas pueden incidir directamente en
aquellas zonas de la ciudad donde se presentan los incrementos ms fuertes de
plusvala. El impuesto recurrente a la propiedad incide en cambio sobre la totalidad de
las variaciones de plusvala de la ciudad, sean grandes o chicas, para poderlo hacer se
requiere actualizacin constante de los precios inmobiliarios de la ciudad.
El esfuerzo de hacerlo tiene una relacin costo beneficio ms grande en aquellas zonas
con mayores variaciones, pero en zonas estables las variaciones pueden no justificar el
esfuerzo, no slo econmico sino poltico. Este punto es muy debatible pues la pereza
fiscal en esas zonas puede contribuir a la larga a un relajamiento general con el
consecuente debilitamiento de la cultura fiscal. Todos los propietarios se beneficiarn
en el largo plazo de que la base del impuesto se encuentre siempre actualizada y la
presin para evitar decisiones sub-ptimas debe mantenerse para todos en general.

v. La recuperacin de plusvalas es una cortina de humo para evadir una reforma ms

fuerte al impuesto al suelo
En realidad ambos tipos de instrumentos son necesarios y complementarios. El
impuesto a la propiedad es una forma paulatina, sostenida y universal. Los otros
instrumentos inciden sobre las zonas ms dinmica donde la recuperacin de
plusvalas tiene que ser ms fuerte para que los precios del suelo bajen drsticamente
y no se excluyan a los usos menos rentables. Adicionalmente, cada instrumento tiene
efectos ms all de la recuperacin de plusvalas y cada uno contribuye a una mejor
organizacin de la ciudad. Finalmente, la aplicacin de otros instrumentos tienen un
efecto pedaggico que subraya la importancia del impuesto al valor del suelo, por lo
tanto no distraen a una reforma fuerte del impuesto a la propiedad sino que contribuyen
a su instrumentacin.

27

La nica posibilidad de que la ciudad recuperase el 100% de la plusvala sera que fuese propietaria del suelo por el 100% de la
superficie y que cobrara renta a los diversos usuarios. El caso documentado donde sucede esto es la Ciudad-Estado de Hong
Kong (ver Hong, 2003).

29

III. Oportunidades perdidas en polticas urbanas, alternativas basadas en un

impuesto vigoroso al valor del suelo

Podemos sintetizar lo antes dicho en crculos viciosos que vinculan la problemtica y

las polticas predominantes en Amrica Latina. Esto nos permitir plantear su reversin
para crear crculos virtuosos en torno al impuesto a la propiedad.

a. Los crculos viciosos

Para Amrica Latina, hemos identificado tres crculos viciosos conectados entre s. En
todos juega un papel importante la poltica fiscal dbil adoptada con relacin al suelo,
particularmente porque ste es a un instrumento importante de poltica pblica. Los
crculos viciosos se encuentran diagramados en la figura 1.

Figura 1: LOS CRCULOS VICIOSOS DE LA GESTION DEL SUELO EN AMERICA LATINA

PRECARIEDAD MUNICIPAL

pocos recursos pblicos

exencin fiscal compensadora

baja inversin en servicios

escasez de suelo servido

insuficiente base fiscal

retencin de suelo servido

alienacin
ciudadana
empobrecimiento de las familias

exclusin del mercado

sobreprecio a suelo servido

mayor especulacin

expectativa de
valorizacin
sobreprecio a suelo sin servicios

refugio en la informal

desgravacin para bajar precio

INFORMALIDAD

dbil carga fiscal

ESPECULACION

Incidencia de las polticas del impuesto a la propiedad

Fuente: Elaboracin propia

i. El crculo vicioso de la precariedad municipal

En Amrica Latina, la mayora de los gobiernos locales, los municipios, cuentan con
finanzas precarias. Los pocos recursos pblicos que obtienen se traducen en una baja
inversin en servicios urbanos; en consecuencia el suelo servido se vuelve escaso y
sus propietarios pueden cobrar un sobreprecio por el mismo, estimulando la

30

especulacin. Esto excluye a las familias pobres del mercado de suelo servido que
tienen que refugiarse en el mercado informal contribuyendo a la insuficiente base fiscal.
Esta insuficiencia redunda en recursos pblicos bajos cerrndose el crculo vicioso.
Como muchos crculos viciosos se forma una espiral descendente que se traduce en
municipios ms precarios, mayor informalidad y mayor especulacin.

ii. El crculo vicioso de la informalidad

Las familias que se ven excluidas del mercado formal de suelo servido, se refugian en
el mercado informal, no tanto por que sean pobres sino por el alto sobreprecio del
suelo servido.
La demanda por el mercado de la informalidad le permite a los
fraccionadores clandestinos cobrar un sobre-precio por el suelo no servido, tal vez no
tan alto como el del suelo servido pero si estimulado por el creciente nmero de
familias pobres, y no tan pobres, que tienen que refugiarse en la informalidad. Ello
acarrea el empobrecimiento de estas familias, que si ya lo eran lo sern ms. Para
aliviar la situacin el municipio se ver presionado por disminuir la carga fiscal de la
vivienda, no slo a travs de reducciones al impuesto recurrente a la propiedad sino a
otros como los que inciden en la adquisicin, de expedicin y registro de ttulos, la
autorizacin de construccin y otros ms. Esta desgravacin tendr dos efectos: uno
que la base fiscal se reducir aun ms, conectndose con el primer crculo vicioso el
del municipio precario, y por el otro las familias no se ciudadanizaran fiscalmente, es
decir que se alienan como ciudadanos de ese municipio, lo que alimenta la exclusin
del mercado formal. Con esto se inicia nuevamente el crculo vicioso de la informalidad
y se alimenta la espiral descendente de la misma, creando ms pobreza.

iii. El crculo vicioso de la especulacin con el suelo

El sobreprecio al suelo servido provocado por su escasez, alimentar las expectativas
de los propietarios y fraccionadores beneficiados para obtener sobre-ganancias con los
servicios actuales o futuros. Tambin provocar presin hacia el municipio para que
desgrave los impuestos y derechos sobre el suelo y la vivienda que lo har con la
pretensin de reducir el precio final. Esto trae como consecuencia una dbil carga
fiscal hacia el suelo con los efectos adicionales de reduccin de la base fiscal que
alimenta al crculo del municipio precario. El aumento de expectativas y la dbil carga
fiscal alimentarn a una mayor especulacin y a su manifestacin ms importante, la
retencin del suelo servido. Esta retencin har ms escaso el suelo servido, no
porque este no exista fsicamente sino porque al fraccionador le redituar ms retenerlo
en el largo plazo. La escasez provocada permitir una nueva ronda de sobre-precio y
se reanudar el crculo vicioso de la especulacin con el suelo, provocando una espiral
de mayor especulacin que se vincular por esta va con el crculo vicioso de la
precariedad municipal.

b. Revirtiendo los crculos viciosos, creando los crculos virtuosos:

31

En suma la poltica fiscal que alimenta los crculos viciosos es la desgravacin del
suelo, y tambin de la vivienda, que trae como consecuencia el debilitamiento del
impuesto a la propiedad. Esta poltica se introduce con las falsa esperanza de aliviar al
pobre de esa carga, pero acaba pagndosela al fraccionador clandestino, y la tambin
falsa esperanza de reducir la carga fiscal al fraccionador formal para que baje los
precios pero que acaba pagando el descuento al propietario original del suelo.
El crculo vicioso puede corregirse a travs de un cambio de poltica fiscal, es decir que
el impuesto al suelo se vigorice, as como otros tributos que lo acompaen. Esta
tendra al menos dos componentes: la eliminacin de las exenciones y descuentos a
todo tipo de suelo, particularmente el suelo para la vivienda, y una carga fiscal ms
fuerte sobre la tierra servida (mediante un vigoroso impuesto general a slo al valor del
suelo, una sobre-tasa o sobre-alcuota a los terrenos vacantes, sea progresiva o no, un
impuesto especial a la plusvala, una venta de derechos de desarrollo u otros).
Explicaremos los crculos virtuosos que estas polticas provocaran, lo haremos de
manera inversa a la explicacin del inciso anterior pues inciden primero sobre la
informalidad y la especulacin y eventualmente sobre el municipio. Los crculos
virtuoso se encuentran diagramados en la figura 2.

Figura 2: LOS CRCULOS VIRTUOSOS DE LA GESTION DEL SUELO EN AMERICA LATINA

FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

muchos recursos pblicos

eliminacin de exencin fiscal

base fiscal amplia

alta inversin en servicios

abundancia de suelo servido

liberacin de suelo servido

ciudadanizacin
fiscal
familias con excedente

inclusin en el mercado formal

suelo servido sin sobreprecio

reduccin de la especulacin

expectativas
acotadas
estmulo a suelo servido barato

desprecio por l o informal

ACCESO A SUELO FORMAL

impuesto alto a suelo vancante

carga fiscal fuerte

OFERTA DE SUELO SERVIDO BARATO

Incidencia de las polticas del impuesto a la propiedad

Fuente: Elaboracin propia

i. El crculo virtuoso de la oferta de suelo servido barato

32

Un impuesto alto al suelo vacante implica una carga fiscal fuerte al propietario de suelo
retenido, lo que reduce su expectativa y lo presiona a liberar terrenos ya servidos. Esto
implicar una abundancia de suelo servido que impedir que los propietarios exijan un
sobre-precio y sus expectativas se acotarn a los usos actuales en el mercado en lugar
de usos futuros ms altos. El resultado ser un crculo virtuoso que libera ms suelo
servido a una precio ms barato.

ii. El crculo virtuoso del acceso a suelo formal

La abundancia de suelo servido a precio bajo incluir cada vez a mayor nmero de
familias pobres que despreciarn as la opcin informal.
Los fraccionadores
clandestinos perdern mercado e incursionarn en el de suelo servido igualmente a
precios ms accesibles.
Las familias ya no tendrn que distraer recursos
complementarios para adquirir suelo y adems lo comenzarn a adquirir con servicios.
De hecho, tendrn excedentes para pagar impuestos que desembolsarn
peridicamente; tambin dejarn de estar falsamente exentos, es decir que ese dinero
lo pagarn al municipio y no al fraccionador clandestino.
Esto ciudadanizar
fiscalmente a las familias, es decir quedarn plenamente incorporados a un mercado
formal y podrn exigir servicios, reinicindose as el crculo virtuoso.
Como
complemento hay que recordar que el impuesto a la propiedad se volver adems un
mecanismo de crdito al suelo servido completando las condiciones de inclusin plena
en el mercado formal de suelo. As mismo, se ampliar la base fiscal del municipio y se
alimentar al crculo virtuoso del fortalecimiento municipal.

iii. El crculo virtuoso del fortalecimiento municipal

Con una base fiscal ms amplia, el municipio contar con ms recursos pblicos y
podr invertir en ms servicios. Esto alimentar aun ms la oferta de suelo servido,
reducir sus precios, incluir a ms familias al mercado formal y se ampliar
nuevamente la base fiscal. As se reanuda nuevamente el crculo virtuoso y continuar
en una espiral ascendente, etapa en la cual el municipio podr regresar a atender el
rezago de suelo sin servicios y a abatirlo realmente, pues no aumentar en virtud de
que ya existe en abundancia una mayor opcin de suelo servido. Tambin podr
ofrecer cada vez ms servicios adicionales que mejoren la calidad de vida de los
habitantes de la ciudad.

c. Corolario
Como se ha podido ver el impuesto a la propiedad s contribuye a resolver la tragedia
urbana. Adems es un instrumento del gobierno local, que ayuda efectivamente a
revertir a los procesos ms globales de empobrecimiento. Desde luego que otras
polticas tanto nacionales como locales coadyuvarn con el impuesto al suelo, pero

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debern disearse de manera coordinada y deber revisarse la forma en que encajan

en los crculos virtuosos descritos.

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