Sustentabilidade em Debate

Sustainability in Debate

Ideias e Prticas na Gesto Social dos

Territrios da Cidadania. O caso do
Territrio da Borborema, Paraba
Ideas and Practices for the Social
Management of Territories of
Citinzenship. The Case of the
Borborema Territory, Paraiba
Mrcio Caniello*
Marc Piraux**
Valrio Verssimo de Souza Bastos***

*Professor Associado de Antropologia da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG)

End. eletrnico: caniello@gmail.com
**Pesquisador do CIRAD/Frana. Professor colaborador da Universidade Federal do Par (UFPA)
End. eletrnico: marcpiraux@uol.com.br
***Doutorando em Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)
End. eletrnico: valerioverissimo@hotmail.com

Recebido em 01.09.13
Aceito em 12.11.13

DOSSI

Resumo
O Programa Territrios da Cidadania tem como objetivo fomentar a agricultura familiar no Brasil
por meio do financiamento de projetos produtivos e de infraestrutura definidos no mbito de
colegiados deliberativos paritrios, onde se desenvolve o chamado ciclo de gesto social, que
pressupe uma dialtica ativa e progressiva entre o capital social do territrio, a participao
coletiva e a implementao de projetos, redundando num processo virtuoso e sustentvel de
desenvolvimento rural. O territrio da Borborema, na Paraba, foi formado em 2003 com um
capital social j ento relativamente consolidado, num panorama de recampesinizao e de
transio agroecolgica. Entretanto, este no apresenta um bom desempenho em termos da
execuo de projetos de investimento. Este trabalho visa abordar esse aparente paradoxo,
analisando a relao entre o iderio do programa governamental e a prtica dos atores sociais
no mbito do colegiado territorial.
Palavras-chave: desenvolvimento territorial; desenvolvimento rural; Programa Territrios da
Cidadania.

Abstract
The Territories of Citizenship Program aims to strengthen small-scale farmers in Brazil by financing
productive projects and infrastructures defined within deliberative institutional arrangements
which is implementing the so-called cycle of social management. It presupposes dialectic active

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and progressive between the social capital of the territory, collective participation and project
implementation, resulting in a virtuous process and sustainable rural development. The Territory
of Borborema, in the state of Paraiba, was created in 2003 with a high level of social capital and
one process of consolidation ofpeasant social movements and agroecological transition. However,
it does not show a good performance in terms of implementation of investment projects. This
paper analyse this apparent paradox making relationship between the ideology of the government
and the practice of social actors within the territorial device.
Keywords: territorial development; rural development; territories of citizenship program.

1 Introduo
Desde a sua campesinizao no sculo XVII, o Territrio da Borborema vem
experimentando uma evoluo histrica que alterna perodos de
descampesinizao e recampesinizao1, ao sabor dos poderes da agricultura
patronal e de seus interesses nos diversos ciclos econmicos ali desenvolvidos,
em maior ou menor abrangncia regional: algodo, caf, cana-de-acar, agave,
pecuria, fumo e laranja (PIRAUX; MIRANDA, 2011). Entretanto, desde os anos 1950,
os camponeses estabelecidos nesse territrio tm mostrado um poder de resistncia
e mobilizao notveis, primeiramente nas Ligas Camponesas e, depois de sua
dizimao pela ditadura militar, nos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais (STR) e
outros movimentos sociais, donde emergem dois de seus mrtires mais
emblemticos: Joo Pedro Teixeira e Margarida Maria Alves, ambos trucidados pelas
elites agrrias locais.
Os doze primeiros STR reconhecidos oficialmente na Paraba, em 1962 e 1963,
esto localizados no Agreste, sendo que oito destes situam-se no atual Territrio
da Borborema. Embora tenham desempenhado uma funo essencialmente
assistencialista durante o perodo da ditadura, inicia-se no incio dos anos 1980
um importante processo de renovao sindical, que redundaria, vinte anos depois
e com o concurso de vrios atores, instituies e organizaes sociais, na criao
do Polo Sindical e das Organizaes da Agricultura Familiar da Borborema2.
Conforme ressalta Bastos (2010), em virtude desse processo de renovao, as pautas
de luta no territrio, outrora tratadas de forma genrica (a exemplo da luta pela
reforma agrria e pela universalizao da previdncia social rural), foram tomando
um sentido mais orgnico ao conectarem-se a um projeto de futuro que visa a
sustentabilidade de sua diversificada agricultura familiar. Assim, o Polo, apoiado
pela AS-PTA3, passa a atuar como um ator coletivo demandador de polticas pblicas
especficas e como um espao poltico-organizativo em torno de um projeto comum
de desenvolvimento local focado na promoo da agroecologia.
Em vista disso, pode-se considerar que os atores sociais inseridos no Territrio da
Borborema compartilham um conjunto de valores, conceitos e estratgias de ao
coordenadas isto , possuem uma identidade comum alm de disporem de uma
base tcnica-institucional que os coloca como protagonistas nas redes de inovao
agroecolgica e na resistncia ao modelo agrcola dominante baseado nos princpios

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dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

da revoluo verde, pois esto articulados em organizaes e sistemas de ao

coletiva e confiana mtua como o Polo Sindical da Borborema e a Ecoborborema
isto , possuem um bom capital social4.
Foi nesse panorama de recampesinizao, transio agroecolgica (DINIZ; PIRAUX,
2011) e de presena de um capital social relativamente consolidado que, em 2003,
a SDT/MDA homologou o Territrio de Identidade da Borborema, transformado em
Territrio da Cidadania a partir de 2008. Era de se esperar um bom desempenho do
colegiado territorial em termos da execuo de projetos de investimento, em vista
do grande interesse despertado por estes 5, da disponibilizao de recursos
especficos para isso e do protagonismo dos agricultores familiares e suas
organizaes no processo de deciso e controle social. Entretanto, como veremos
a seguir, uma srie de fatores da organizao, da instituio e da dinmica
participativa do colegiado territorial tem dificultado essa dialtica virtuosa.
Concordando com Putnam (2006, p. 24) que as instituies so mecanismos para
alcanar propsitos, no apenas para alcanar acordo, este trabalho visa analisar
a dinmica da gesto social no territrio da Borborema de maneira a verificar as
relaes entre o seu iderio6 e as consequncias prticas de sua atuao, com
base na anlise de questionrios sobre os temas da identidade territorial e da
gesto social do colegiado, aplicados aos seus 80 membros efetivos; de
questionrios sobre as capacidades institucionais no territrio (com a participao
de representantes das 21 prefeituras municipais com assento no colegiado); e das
impresses colhidas e sistematizadas no processo de observao participante
desenvolvido desde agosto de 2010.
Nossa questo pode ser sumariada da seguinte maneira: considerando que o
Territrio da Borborema possui um histrico de dinmicas sociais que favoreceram
a emergncia de um movimento social forte e a constituio de um combativo Polo
Sindical, isto , que o territrio apresentava um capital social relativamente
consolidado antes mesmo da implantao do colegiado, procuramos entender
porque, apesar do evidente avano das dinmicas participativas e de suas
repercusses positivas no ambiente sociopoltico local, to poucos projetos de
investimento foram efetivamente implantados entre 2003 e 20107. Aafinal, para
ter um bom desempenho, uma instituio democrtica tem que ser ao mesmo tempo
sensvel e eficaz: sensvel s demandas de seu eleitorado e eficaz na utilizao dos
recursos limitados para atender a essas demandas (PUTNAM, 2006, p. 25).

2 O Territrio da Borborema
O Territrio da Borborema situa-se no Agreste paraibano e ocupa uma rea de
3,233 mil km (23,1% do Estado), com 21 municpios distribudos em cinco
microrregies geogrficas definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), municpios estes em mdia separados uns dos outros por
distncias entre 10 e 20 quilmetros e que variam muito em rea, de pouco mais
de 25 km (Borborema) a 594 km (Campina Grande). Entretanto, podemos considerar

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Mrcio Caniello et al.

que a grande maioria de pequenas dimenses, pois 13 municpios (62%) tm at

200 km; e nove (43%), at 100 km de rea (ver Mapa 1).
Mapa 1: O Territrio da Borborema

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Segundo o IBGE (BRASIL, 2011), a populao urbana predominante no territrio

da Borborema, mas, dos 21 municpios que o compem, oito (38%) apresentam
uma populao rural maior do que a populao urbana; 15 (71,4%) tm populaes
rurais superiores a 30% dos habitantes. Entendemos, entretanto, que esse alto
ndice de populao urbana deve ser relativizado, pois em funo das pequenas
distncias que separam as zonas urbanas das rurais, do bom estado das estradas,

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dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

do maior acesso aos meios de transporte (como as motocicletas e os alternativos)

e do alto ndice de violncia rural que vem acometendo o territrio, muitos habitantes
dividem o seu dia entre o stio, onde desenvolvem suas atividades produtivas e a
rua, para onde se deslocam no final do dia, para pernoitar.
Ademais, excetuando-se o municpio de Campina Grande, a populao rural atinge
o percentual de 43,81% no territrio da Borborema, o que nos leva a asseverar que
a economia, a cultura e as sociedades locais mantm suas razes profundamente
imersas no ethos rural. De fato, mais de 140 mil pessoas habitam o espao rural
desse pequeno territrio e, afora Campina Grande, todos os municpios possuem
pelo menos 1/4 de populao rural.
A agricultura familiar a principal categoria produtiva do setor agropecurio
territorial, pois, segundo o IBGE (2009), existem 27,564 mil estabelecimentos rurais
no territrio, dos quais 24,745 mil (90,76%) so de agricultores familiares. Entretanto,
os menos de dez por cento de agricultores no familiares concentram 56,88% das
terras, o que aponta, evidentemente, para uma grande concentrao fundiria. Sem
embargo, h casos interessantes que evidenciam a fora da agricultura familiar,
como o municpio de Matinhas, maior produtor de tangerina do Nordeste e de banana
e laranja do estado, onde 90% dos estabelecimentos so de agricultores familiares,
os quais ocupam 72,26% das reas produtivas.
A mais importante atividade agrcola do territrio a fruticultura, com uma produo
de 165 mil toneladas em 2006, respondendo por toda a safra de tangerina e de
mudas de frutas ctricas do estado e de 94% da laranja, 66% do limo, 61% da
banana, 70% do abacate e 61% da jaca. Outras lavouras importantes so o feijo
preto (45% da produo estadual), a batata inglesa (32,6%), a fava (27%) e a
mandioca (14,4%) (BRASIL, 2009). A horticultura tambm uma atividade agrcola
forte no territrio da Borborema, que responde por 25% da produo do Estado,
tendo colhido cerca de 30 mil toneladas em 2006 (BRASIL, 2009).
Embora relativamente incipiente e concentrada em alguns municpios, a produo
agroindustrial do territrio da Borborema apresenta alguns dados interessantes.
Em primeiro lugar, o territrio o maior produtor de cachaa da Paraba, tendo
destilado 1.342.000 litros em 2006, ou seja, 83% da produo estadual. Alm da
aguardente, outros produtos de destaque na agroindstria local so a farinha de
mandioca, com 1,418 mil toneladas no mesmo ano (45% da produo estadual), a
polpa de frutas produzida no municpio de Matinhas, 60 toneladas (43% da produo
estadual) e os dois mil litros de suco de frutas, no municpio de Serra Redonda
(40% da produo estadual) (BRASIL, 2009).
Como se sabe, a comercializao dos produtos agropecurios e agroindustriais
um fator fundamental para o desenvolvimento territorial. Nesse sentido, a difuso
de feiras agroecolgicas no territrio da Borborema tem sido uma importante medida
para o escoamento da produo e o fomento da agricultura familiar, agregando
renda ao empreendimento campons. Atualmente, existem sete feiras agroecolgicas

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Mrcio Caniello et al.

no territrio, comercializando uma mdia de 600 toneladas anuais, segundo dados

do Polo Sindical da Borborema (CANIELLO et al., 2011, p. 22).
Um fator de incremento econmico que merece destaque o processo de
transferncia de renda proporcionado pelas polticas pblicas nos ltimos anos,
como a poltica de valorizao do salrio mnimo, a universalizao da aposentadoria
rural com a paridade com o salrio mnimo e programas sociais como o Bolsa Famlia
e programas de compras governamentais. Contudo, a pobreza no meio rural, apesar
de um notvel processo de reduo desde o primeiro governo Luis Incio Lula da
Silva, ainda expressiva no territrio da Borborema, onde 42,5% dos domiclios
so classificados como domiclios pobres (BRASIL, 2011).
Assim, excetuando-se Campina Grande, em razo de sua dimenso para a economia
do estado, a principal atividade econmica do territrio da Borborema reside na
agricultura familiar. Essa atividade fortalecida pela diversidade da produo
agrcola territorial (frutas, gros e horticultura), pelo escoamento da produo
atravs das feiras (agroecolgicas e livres), programas de compras governamentais
(PAA e PNAE), e tambm das polticas de transferncia de renda (aposentadorias,
auxlios, bolsa famlia, seguro safra, entre outras).

3 Identidade Territorial
O debate em torno da identidade territorial tem sido recorrente no campo acadmico
brasileiro e internacional e nas esferas governamentais e no governamentais, em
funo de sua importncia crucial nos processos de ao coletiva, especialmente
os mobilizados no mbito de arenas participativas (conselhos, fruns, colegiados
etc.) para a construo do desenvolvimento sustentvel.
Para Caniello (2001), a identidade, evidenciada pelo jeito de ser de uma
coletividade, que informa a tradio civilizacional dos seus portadores e que,
portanto, condiciona decisivamente a ao dos indivduos. Nesse sentido, a
identidade configura-se como um poderoso liame para a ao coletiva e cooperativa,
na medida em que um fator de coeso social profundamente arraigado nas
pessoas, envolvendo a memria social, a referncia territorial e os projetos coletivos
de quem a comunga. O exerccio prtico dessa identidade em contextos deliberativos
poder fragment-la em funo dos conflitos de interesses de grupos especficos,
pois a identidade , sobretudo, relacional e situacional, mas reforar a coeso
social (e a prpria identidade coletiva) na medida em que os projetos construdos
coletivamente repercutam de forma positiva na vida dos sujeitos, isto , no que
Weber (1978 [1921]) chama de destino poltico comum. Portanto, teoricamente,
a dialtica entre identidade e participao no quadro da implementao de polticas
pblicas territoriais poder redundar num ciclo virtuoso de desenvolvimento humano,
conquanto a diversidade interna e o conflito em torno de interesses particularizados
no abalem sua dimenso coletiva internalizada nos indivduos.
Nos documentos orientadores da SDT/MDA, a identidade formada pelas

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dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

caractersticas e traos distintos que possibilitam que os indivduos que fazem

parte de uma populao especfica reconheam-se mutuamente, assim como se
diferenciem de outras populaes ou grupos (BRASIL, 2011). o que os antroplogos
chamam de identidade contrastiva (CARDOSO DE OLIVEIRA, 1976). Dessa forma,
a identidade manifesta-se com base na expresso do grupo e de sua ao social e
coletiva em frente a outros grupos; forma-se, fundamentalmente, com base nas
influncias presentes no espao ocupado pela populao, que processam e
reorganizam seus significados em relao aos seus valores e tendncias sociais e
culturais (BRASIL, 2011c).
Em funo do dualismo estrutural histrico na agricultura brasileira, podemos dizer
que atualmente o contraste entre agricultura familiar e agronegcio fornece o
quadro identitrio mais geral no meio rural brasileiro, o qual, entretanto, possui
uma diversidade situacional e relacional imensa em todo o territrio do Pas. Embora
a identidade de agricultor familiar seja multifacetria e tenha se constitudo
como identidade atribuda, e no propriamente como identidade construda, a
SDT optou como estratgia de implementao da poltica territorial o seu
empoderamento, adotando o protagonismo da participao dos chamados
agricultores familiares em arenas deliberativas como estratgia fundamental para
o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. Com efeito, de acordo com os
formuladores da poltica, o enfoque territorial pressupe a participao ativa dos
atores sociais, a flexibilidade em frente a novas iniciativas destes atores, o
protagonismo e a autonomia da populao e suas organizaes (ADIB, 2005, p. 7).
Na pesquisa nacional da qual este estudo faz parte, o Sistema de Gesto Estratgica
(SGE) da SDT/MDA adotou uma metodologia de anlise que envolve a definio de
indicadores de identidade1 (ambiental, agricultura familiar, economia, pobreza, etnia,
colonizao e poltico) e sua associao a aspectos-chave para o desenvolvimento
territorial a saber: a delimitao territorial; a gesto territorial em termos de
participao de organizaes; o planejamento relacionado com a viso de futuro, a
definio de metas e objetivos e diagnstico das caractersticas marcantes do
territrio; a construo da histria comum do territrio e a resoluo de conflitos
(BRASIL, 2011c).
Como j dito, com o objetivo de verificar os elementos que compem a identidade
dos componentes do colegiado territorial da Borborema, foram aplicados 80
questionrios de impresso aos seus membros, oriundos dos 21 municpios do
territrio.Os resultados obtidos com a aplicao desses questionrios mostram
que o principal eixo aglutinador para a definio da identidade do Territrio da
Borborema a agricultura familiar. No entanto, todas as outras categorias, com a
exceo do indicador etnia, tiveram as suas avaliaes ranqueadas como mdio
alto, evidenciando que tambm so elementos aglutinadores importantes para a
definio da identidade territorial (ver Figura 1).

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Mrcio Caniello et al.

Figura 1: Indicadores de Identidade no territrio da Borborema - PB

1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000

0,893
0,780

Agricultura
Familiar

0,764

Economia

Ambiental

0,736

Polco

0,706

Pobreza

0,607

0,534

Colonizao

Etnia

Fonte: Elaborao prrpria com dados do SGE/SDT/MDA, 2012

Esses dados esto em sintonia com os nmeros da pesquisa nacional, que mostra
a preeminncia da categoria familiar na identidade de todos os territrios
analisados, estabelecendo um continuum identitrio, isto , uma hierarquizao
do escore dessa categoria nos diversos territrios (CANIELLO; PIRAUX; BASTOS,
2013). Entretanto, importante verificar que os indicadores mais bem avaliados no
Territrio da Borborema (agricultura familiar, economia, ambiental, poltico) atingem
ndices maiores que os da mdia nacional, enquanto os piores avaliados (pobreza,
colonizao e etnia) apresentam ndices menores (ver Figura 2).
Figura 2: Indicadores de Identidade em 37 Territrios da Cidadania
1,000
0,900

0,853
0,763

0,800

0,757

0,738

0,714
0,654

0,700

0,590
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
Agricultura
Familiar

Economia

Ambiental

Polco

Pobreza

Colonizao

Etnia

Fonte: Maduro-Abreu, 2012

Entretanto, quando vamos avaliar mais detidamente o indicador agricultura

familiar, relacionando-o aos aspectos-chave para o desenvolvimento territorial,
verificamos duas tendncias interessantes no que tange dialtica entre o iderio
coletivo e as prticas sociais.
Como se pode observar na Figura 3, os aspectos ideolgicos sobrepujam os aspectos
prticos. Por um lado, os escores percentuais de avaliaes positivas referentes s
variveis gesto territorial e resoluo de conflitos quesitos que apontam
mais para a prpria ao coletiva dos indivduos e menos para o sistema de valores
que a fundamenta, isto , que expressam como a identidade efetivada na prtica
social cotidiana, seja no consenso (gesto), seja no dissenso (conflito) so bem

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Ideias e Prticas na Gesto Social

dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

menores que os escores referentes s variveis mais ideolgicas e

representacionais: limites do territrio, histria comum e caractersticas
marcantes. Por outro lado, os escores percentuais de avaliaes positivas da
varivel viso de futuro so maiores que os da varivel metas e objetivos,
ficando patente certo descompasso entre a elaborao ideolgica dos membros do
colegiado (viso) e a sua disposio prtica para a ao (metas e objetivos).
Figura 3: A influncia da AF em aspectos-chave do desenvolvimento
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Limites do
Territrio

Histria Comum

Alta

Caracterscas
Marcantes
Mdia-Alta

Mdia

Gesto do
Territrio
Mdia-Baixa

Conitos

Baixa

Viso de Futuro Metas e Objevos

N/S N/R

Fonte: Elaborao prpria com dados do SGE/SDT/MDA, 2012

importante ressaltar que essas tendncias foram verificadas de maneira idntica

para os outros indicadores meais bem avaliados, economia, ambiental e
poltico (CANIELLO et al., 2011, p. 30-42; p. 133-134), o que comprova o gap
existente entre a identidade como representao ideolgica e como instrumento
para a prtica coletiva entre os membros do colegiado territorial da Borborema.

4 Capacidades Institucionais
As capacidades institucionais (CI) referem-se s condies e recursos disponveis
s estruturas organizativas do Territrio considerando seu arranjo polticoinstitucional e s organizaes autnomas da sociedade civil e de representao
estatal, para a gesto social das polticas pblicas e para a execuo dos seus
projetos (BRASIL, 2011d). A situao das capacidades institucionais foi caracterizada
por meio do seu indicador, o ICI1. A unidade de anlise o municpio; os entrevistados
so os representantes do poder pblico municipal. Na Borborema, foram
entrevistadas 21 pessoas, majoritariamente secretrios municipais de agricultura.
O ICI constitudo por oito ndices que correspondem a: infraestrutura institucional
(infraestrutura pblica; equipamentos culturais; existncia de secretarias municipais
de Planejamento, Desenvolvimento Rural ou Agricultura; presena de tcnicos nas

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Mrcio Caniello et al.

secretarias), instrumentos de gesto municipal (mapas; cadastro de terras; normas

sobre o rural; funes das secretarias de Agricultura ou Desenvolvimento Rural),
servios institucionais (disponibilidade de informao sobre mercado; meios de
divulgao da informao), iniciativas comunitrias (nmero de entidades que
atuam; alianas com o poder pblico), capacidade das organizaes (nmero de
organizaes de apoio; cadeia produtiva; acordos de vendas; nmero de prestadores
de servios), mecanismos de soluo de conflitos, participao e gesto dos
conselhos. Os trs primeiros indicadores (estrutura, instrumentos e servios) tm
a ver com o nvel de atuao das prefeituras, enquanto os cinco ltimos (iniciativas
comunitrias, capacidades organizacionais, mecanismos de soluo de conflitos,
participao social e gesto dos conselhos de polticas pblicas), com o nvel de
capital social presente em cada municpio2.
Figura 4: ndice de Capacidades institucionais (ICI= 0,491)
0,700

0,639

0,625

0,579

0,600
0,500

0,442

0,440

0,573

0,444

0,400

0,349

0,300
0,200
0,100
0,000
Infraestrutura Instrumentos
Servios
Capacidades
Iniciavas
Instucional
de Gesto Instucionais Organizacionais Comunitrias
Municipal

Gesto dos Mecanismos de Parcipao

Conselhos
Soluo de
Municipais
Conitos

Fonte: Elaborao prpria com dados do SGE/SDT/MDA, 2012

De acordo com os resultados apurados apresentados na Figura 4, as capacidades

institucionais do Territrio da Borborema so representadas por um ndice de 0,491,
classificado como mdio.
4.1 Instituies, instrumentos e servios municipais para o desenvolvimento
rural
A anlise desses resultados mostra, primeiramente, que o escore do indicador
infraestrutura institucional (0,625), considerado como de nvel mdio alto,
maior do que os obtidos para servios disponveis (0,442) e instrumentos de
gesto municipal (0,440). De fato, os equipamentos institucionais so numerosos
no territrio, j que 20 dos 21 municpios possuem Secretarias de Desenvolvimento
Rural ou Secretarias de Agricultura (sendo estas a imensa maioria), ao passo que
em quinze municpios (80%) existe um quadro tcnico permanente nessas
secretarias. Os instrumentos de gesto e servios disponveis apresentam,
contudo, um escore mdio.

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Ideias e Prticas na Gesto Social

dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

Por um lado, apurou-se que em 19 municpios (90%) h cadastro de imveis rurais

atualizado na Prefeitura, mas 17 municpios (81%) no possuem mapeamento de
reas degradadas; em 13 municpios (62%) no h notcias de medidas para
conservao dos recursos naturais, enquanto em apenas seis (28,5%) foi expedida
norma de ordenamento do uso do solo; to somente em quatro municpios (19%)
h instrues para monitoramento e avaliao do patrimnio ambiental.
Por outro lado, quando indagados sobre as funes desempenhadas pelas
secretarias de Agricultura ou Desenvolvimento Rural, os representantes das
prefeituras no colegiado territorial afirmaram que a formulao de projetos e a
elaborao de Plano de Desenvolvimento Rural seriam atividades desempenhadas
por 16 e 14 secretarias, respectivamente, enquanto em apenas 12 municpios (57%)
a secretaria presta assistncia tcnica aos produtores, ao passo que em 11 (52%)
estas promovem coordenao com instituies federais e estaduais e executam a
elaborao de diagnsticos. Assim, evidencia-se a fraqueza da prestao da
assistncia tcnica aos produtores, pois quando as prefeituras oferecem-na, a
maioria dos informantes afirma que os quadros tcnicos das secretarias tm pouca
(ou nenhuma) autonomia e recursos para realizarem seus trabalhos.
Portanto, embora haja secretarias de Planejamento em metade dos municpios e
secretarias de Agricultura ou Desenvolvimento Rural em 20 deles (95%), na prtica
essas secretarias parecem no desenvolver suas atividades a contento,
demonstrando uma baixa capacidade de fomentar concretamente o
desenvolvimento das reas rurais. Esses resultados indicam que as instituies
existentes no desenvolvem de forma satisfatria os servios junto aos agricultores,
o que revela um gap entre estrutura existente e prtica efetiva, que, sem muito
forar, correlato ao gap entre a identidade enquanto representao ideolgicorepresentacional e como instrumento para a prtica coletiva.
4.2 Capacidades organizacionais, iniciativas comunitrias e participao
No que tange aos indicadores relativos ao capital social, essa tendncia parece se
confirmar, pois, embora o indicador capacidades organizacionais tenha atingido
um ndice de 0,639, avaliado como mdio alto, escore mximo nesse quesito
entre os 37 territrios estudados pela pesquisa nacional (Tabela 1), sendo o indicador
melhor avaliado em relao a todos os demais, o que demonstra a presena de um
importante capital social (PUTNAM, 1996: 177) no Territrio da Borborema, h
uma tendncia decrescente quando h o deslocamento do campo capacidade.
Esse indicador refere-se ao potencial para realizar as coisas, para o campo mais
prtico das iniciativas comunitrias (0,579), gesto dos conselhos municipais
(0,573), mecanismos de soluo de conflitos (0,444) e, sobretudo, participao
(0,349).
H que se observar que essa a viso dos gestores municipais, e no propriamente
dos sujeitos sociais envolvidos, o que impe uma relativizao quanto aos ndices,
sobretudo no que se refere s iniciativas comunitrias, as quais parecem ser o

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Mrcio Caniello et al.

ponto fora da curva nessa tendncia de gap entre ideias e as prticas no Territrio
da Borborema.
De fato, no que tange ao indicador capacidades organizacionais, foram
identificadas mais de 145 organizaes de apoio aos segmentos sociais e atividades
do meio rural no territrio, sobretudo grupos religiosos (18), associaes de
agricultores familiares (10), sindicatos (8), grupos de jovens (10), associao de
assentados da reforma agrria (9), grupo de mulheres (9) e movimentos sociais
pela reforma agrria (7), apesar de que o nmero de prestadores de servios por
municpio seja bastante diferente para cada localidade (entre 1 a 3 organizaes
em 12 municpios; at mais de 10 organizaes num nico municpio). Outras
variveis mostram a capacidade de mobilizao da sociedade civil: 72% dos
municpios tm acordos de vendas. Existem 64 contratos de parcerias entre
organizaes de produtores e prefeituras no Territrio.
Por outro lado, o indicador iniciativas comunitrias corresponde expresso
poltica territorial, refletindo os diferentes tipos de iniciativas das organizaes
sociais em frente aos diferentes temas de importncia para o desenvolvimento
territorial, assim como a capacidade da populao em estabelecer alianas para
defender seus interesses, em especial, projetos e alianas para o desenvolvimento
social, produtivo, cultural, ambiental, turstico, ente outros. Com base nesses
aspectos, esse indicador apresentou um ndice de 0,579, avaliado como mdio.
Foram identificadas 36 iniciativas comunitrias no desenvolvimento de projetos
sem o apoio do governo, sendo que em nove municpios (43%) as iniciativas
comunitrias processam-se no desenvolvimento de projetos produtivos e projetos
culturais, ao passo que em sete (33%) trata-se de projetos sociais; em seis (28%),
projetos ambientais; e em quatro (19%), projetos tursticos. Contudo, em sete
cidades, o que equivale a 1/3 dos municpios do Territrio da Borborema, no h
iniciativa comunitria em torno de projetos.
No que tange formao de parcerias entre organizaes de produtores e as
prefeituras, a realidade bem mais positiva, pois os dados demonstraram que, nos
21 municpios do Territrio da Borborema, h parcerias para o desenvolvimento de
projetos produtivos: em dezenove destes (90%), para projetos de infraestrutura;
em dezoito (86%), para projetos sociais; e em dezesseis (76%), para projetos
culturais e ambientais.
Por fim, o indicador participao diz respeito tanto ao grau de participao das
organizaes municipais no territrio, quanto participao dos beneficirios de
projetos locais na sua demanda, elaborao e gesto. Esse indicador apresentou
um ndice de 0,349, avaliado como mdio baixo, o pior verificado no ICI, o que o
torna autoexplicativo na anlise das tendncias que estamos apontando acerca da
dialtica entre ideias e prticas na ao dos atores sociais envolvidos no ciclo de
gesto social do Territrio da Borborema, especialmente quando o contrastamos
com o alto ndice das capacidades organizacionais: 0,639.

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Ideias e Prticas na Gesto Social

dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

4.3 ndice de capacidade institucional (ICI) no Territrio da Borborema, na regio

Nordeste e no Brasil
Comparando os indicadores das capacidades institucionais com os obtidos ao nvel
da regio Nordeste e do Pas (Tabela 1), os resultados mostram o nvel alto dos
ndices do Territrio da Borborema, sendo que os ligados ao funcionamento das
prefeituras so mais altos que a mdia nacional ou regional. Essas tendncias
confirmam-se para o nvel de capital social, sendo os do territrio da Borborema os
maiores obtidos no Pas. O peso do capital social explica que o ICI obtido para o
territrio (0,491) seja um dos maiores apurados na pesquisa nacional (0,497), mas
fica patente tambm que as prefeituras apresentam dificuldades para acompanhar
esse potencial.
Tabela 1: Resultados do ICI, Territrio da Borborema, regio nordeste e Brasil
Infraestrutura
Instucional

Instrumentos
Servios
Capacidades
Iniciavas
de gesto instucionais
organizacionais comunitrias
disponveis
municipal

Parcipao

ICI

Borborema

0,625

0,440

0,442

0,639

0,579

0,349

0,491

Nordeste

0,592

0,401

0,317

0,486

0,422

0,406

0,411

Brasil

0,589

0,405

0,309

0,488

0,432

0,389

0,408

Max

0,795

0,676

0,461

0,639

0,579

0,679

0,497

Min

0,146

0,104

0,156

0,176

0,214

0,173

0,222

Fonte: Elaborao prpria com dados do SGE/SDT/MDA, 2012

Paradoxalmente, contudo, a pior pontuao do indicador participao (0,349)

fala por si s: o que deveria ser o principal fator prtico da gesto territorial o
considerado o menos importante pelos respondentes, donde se conclui haver
verdadeiramente uma dissonncia entre o potencial do Territrio, sobretudo a
qualidade de seu capital social, e o desempenho na prtica para o desenvolvimento
territorial. A seguir, analisaremos aspectos da dinmica do Colegiado Territorial da
Borborema, procurando verificar como essa dialtica se rebate no ciclo de gesto
social.

5 O Colegiado Territorial da Borborema

Analisamos em seguinte algumas caractersticas do colegiado territorial do territrio
da Borborema.
Composio
poca do levantamento das informaes que do suporte a este trabalho, o
colegiado da Borborema era composto por 99 membros, 80 deles em efetivo
exerccio1, sendo 46 representantes da sociedade civil (57,5%) e 34 do governo
(42,5%)2, o que denota seu carter paritrio e mesmo a preponderncia do controle
social no mbito decisrio. Das instituies participantes, 29 delas (36,25%)
frequentavam o colegiado h pelo menos dois anos e 40 instituies, 50% do total,
participavam h mais de trs anos, registrando-se que as instituies com um maior

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Mrcio Caniello et al.

perodo de participao, a exemplo dos Sindicatos de Trabalhadores Rurais, fazem

parte ou so parceiras do Polo Sindical.
5.1 Dinmica participativa
Apesar dessa diversidade de contexto, percebemos problemas na participao
comuns no Territrio da Borborema: falta de participao dos gestores pblicos,
baixa participao dos produtores, rotatividade dos participantes, problemas de
comunicao, participao mais efetiva de alguns grupos em detrimentos de outros,
marginalizao de grupos minoritrios. Essa situao engendra um baixo
desempenho do colegiado e traduz-se localmente pela morosidade dos projetos
territoriais, o que tem sido o principal gargalo da dinmica territorial. A partir do
momento em que no se consegue visualizar os resultados, a execuo e concluso
dos projetos, percebe-se claramente um processo de desmobilizao e desconfiana,
que redunda numa diminuio da participao e, portanto, no bloqueio da dialtica
virtuosa entre identidade, participao e desenvolvimento.
Uma fragilidade organizacional destacada pelos membros do colegiado a falta de
objetividade das reunies e o longo tempo gasto nas plenrias. Um informante, em
expresso que sumaria este sentimento, disse-nos textualmente: se fala muito e
se produz pouco. Pudemos observar que essa falta de objetividade tem afastado
vrias instituies das reunies.
Pensamos que esta fragilidade relaciona-se com um trao caracterstico de todos
os ndices e indicadores avaliados pela pesquisa; isto , independentemente de
serem altos, mdios ou baixos, existe uma tendncia decrescente quando se vai do
campo das ideias (concepes, representaes, ideologia) para o campo da prtica.
5.2 Capacitao
Um dado associado a essa tendncia refere-se s reas em que os membros do
colegiado receberam capacitao. Conforme pudemos apurar (CANIELLO et al.,
2011, p. 77), os membros do colegiado afirmaram ter participado de 239
capacitaes, conjunto que podemos estratificar em trs grupos, desde propostas
mais tericas at propostas mais prticas, a saber: (1) qualificao em planejamento
do desenvolvimento rural (planejamento participativo, desenvolvimento
territorial e planejamento estratgico), que totalizam 103 capacitaes (43%);
(2) elaborao de projetos e planos de desenvolvimento, com 52 ocorrncias (22%);
e (3) interveno nos processos de desenvolvimento (controle social,
organizao, monitoramento e avaliao e gesto de conflitos), com 84
ocorrncias (35%). Isto , 65% das capacitaes foram voltadas para o planejamento
e a elaborao de projetos, enquanto apenas 35% para a preparao dos membros
do colegiado quanto efetivao desses projetos e planos, sua gesto e controle.
5.3 Documentos Orientadores
No que tange elaborao de documentos de diagnstico e de planejamento pelo

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Ideias e Prticas na Gesto Social

dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

colegiado, a tendncia confirma-se. Em primeiro lugar, o total de participaes em

todas as fases de elaborao dos documentos (oficinas de discusso, concepo e
elaborao, e reviso) decresce de 112 no diagnstico para 110 no PTDRS; e 101
no documento com a viso de futuro. Isso , a participao das entidades na
elaborao dos documentos diminui em termos gerais, decrescendo da elaborao
do documento que registra a percepo da realidade (diagnstico) ao instrumento
de planejamento de curto prazo, que , inclusive, necessrio para a liberao de
recursos para os projetos (o PTDRS) e, mais ainda, elaborao de um documento
de planejamento de s longo prazo (viso de futuro).
Figura 5: participao da entidade na formulao de documento (%)
60%
48%

Diagnsco

30%
26%
58%
52%

PTDRS

26%
25%
57%
44%

Viso de Futuro

23%
27%

Ocinas de discusso

Concepo e elaborao

Reviso

No parcipou / No sabe

Fonte: Elaborao prpria com dados do SGE/SDT/MDA, 2012

Por outro lado, a participao de entidades no processo de construo do

Diagnstico, do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) e
da Viso de Futuro, decresce significativamente quando se passa da participao
nas oficinas de discusso para sua formao para as fases de concepo e
elaborao dos documentos e, finalmente, sua reviso, que a chamada fase
de qualificao dos instrumentos. Ou seja, a participao maior quando os
documentos so discutidos nas inmeras oficinas promovidas; e menor quando
se trabalha efetivamente na sua elaborao concreta. Por exemplo, em 2010, a
reunio do colegiado que tinha como pauta a revalidao do PTDRS contou com a
participao de cerca de 20 dos membros, isto , menos de 25% do qurum.
Ainda nesse campo, no podemos deixar de citar dois fatos que verificamos ao
analisarmos a execuo oramentria de 2008 no Territrio da Borborema, com
base nos dados disponibilizados no Portal da Cidadania (CANIELLO et al., 2012).
Em primeiro lugar, vimos que, para o processo de elaborao do PTDRS, a ONG
Vnculus recebeu 150 mil reais relativos capacitao de 50 membros do colegiado
para esse fim, quantia que, somada aos recursos despendidos na prpria elaborao
do documento, totalizou 231 mil reais. Por outro lado, a mesma ONG recebeu 70
mil reais para formar agentes de desenvolvimento, mas cumpriu apenas 2,5% da
meta fsica (embora os dados disponibilizados no Portal da Cidadania indiquem

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Mrcio Caniello et al.

que nenhum membro do colegiado recebeu essa capacitao), ao passo que a ONG
Arriba recebeu cerca de 285 mil reais para a formao em cooperativismo e
comercializao e para o apoio a empreendimentos cooperativos e associativos,
mas no executou nenhuma meta fsica planejada.
O prprio Resumo Executivo do PTDRS do territrio da Borborema 2010-2020,
elaborado pela ONG Vnculus e publicado pelo MDA (BRASIL, 2010). denuncia essa
tendncia, pois, das 62 pginas, 52 so dedicadas ao diagnstico territorial; apenas
oito ao planejamento estratgico, limitado a um diagrama (p. 53) e uma planilha
(p. 54-60) com os eixos aglutinadores, programas, projetos e aes. No h
sequer um plano de metas, um cronograma de aes e/ou projetos e, muito menos,
instrumentos de verificao com indicadores de resultados esperados. Assim, como
um Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, o documento resumese a uma extensa introduo contextual e a um vago conjunto de boas intenes.

6 Consideraes Finais
Os resultados apresentados mostram que as potencialidades do Territrio da
Borborema, sobretudo com relao ao nvel de capital social e de identidade
territorial, parecem superar as efetividades. Como j afirmamos alhures
(CANIELLO; PIRAUX; BASTOS; 2012, p. 25-27), cinco ordens de fatores alimentam
esse paradoxo: (1) limites organizacionais do prprio colegiado que redundam em
improvisaes no que tange a procedimentos bsicos, como a convocao de
reunies, redao de atas, prestaes de contas, atualizao de cadastros e listas
de endereos, manuteno de um arquivo atualizado e a prpria comunicao entre
a coordenao, os membros do colegiado e a prpria sociedade; (2) limites na
participao dos membros do colegiado, principalmente o absentesmo e a
rotatividade, em decorrncia de problemas de representatividade no setor pblico
e na sociedade civil, das aludidas falhas de comunicao entre a coordenao e os
membros, alm do assemblesmo, da morosidade na execuo dos projetos e da
burocracia envolvida no seu encaminhamento; (3) questes procedimentais, que
tm a ver com a construo interna de regras de funcionamento e de deliberao
no colegiado, vis--vis hegemonia de grupos de interesse bem articulados nas
decises em detrimento de grupos minoritrios menos poderosos; (4) a falta de um
estatuto jurdico que realmente confira autonomia ao colegiado, o que limita sua
capacidade de ao levando-o dependncia das prefeituras e de ONGs, que se
colocam como mediadores entre os camponeses e os recursos disponibilizados
pelas polticas pblicas; e, finalmente, constrangimentos ideolgicos que pontuam
para a preeminncia das ideias sobre as prticas, dos meios sobre os fins, da
execuo sobre o planejamento e da luta poltica sobre a mobilizao produtiva,
que o tema deste artigo.
De fato, um trao caracterstico de todos os ndices e indicadores avaliados que,
sejam estes altos, mdios ou baixos, existe uma tendncia decrescente quando se
vai do campo das ideias (concepes, representaes, ideologia) para o campo da
prtica. Assim, percebemos que ainda existe um hiato significativo entre as ideias
planejadas e debatidas no colegiado e o processo de colocar em prtica e

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Ideias e Prticas na Gesto Social

dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

acompanhar essas aes. Mas, se as prticas tm de ser melhoradas, necessrio

progressivamente voltar ao campo das ideias, perguntando-se sobre a natureza
dessas ideias e, sobretudo, compartilh-las entre todos os participantes,
procedimento necessrio para definir uma real estratgia comum de
desenvolvimento.
Sob nosso ponto de vista, esses dados indicam que h a necessidade de uma maior
ateno qualificao prtica dos membros do Colegiado, municiando-os
tecnicamente para uma postura mais proativa no que tange sua ao efetiva no
processo de desenvolvimento territorial e que enfatize principalmente a perspectiva
prtica do desenvolvimento. Nesse contexto, a gesto do colegiado apresenta-se
como fundamental para fortalecimentos das capacidades institucionais do Territrio.
Da se conclui que a identidade coletiva um atributo poderoso para a cooperao
social, mas s esta no suficiente para dar sustentao aos processos participao,
na medida em que estes esto imersos num mar de diversidades. Diversidade social,
diversidade econmica, diversidade poltica, diversidade religiosa, diversidade
ideolgica, diversidade de interesse, que pontuam para um quadro identitrio
complexo, construdo relacional e situacionalmente.
Sem grandes esforos e inovaes sociais e institucionais (PIRAUX; BONNAL, 2011),
a ativao e a expresso da identidade nos territrios rurais sero cada vez mais
limitadas, mas a construo de um destino poltico comum (WEBER, 1978 [1921],
p. 903) ainda possvel para o campesinato brasileiro no quadro do desenvolvimento
territorial sustentvel. Para isso, necessrio que a autonomia, valor basilar da
condio camponesa (PLOEG, 2009), seja exercida em sua plenitude, o que
depende da transformao do quadro institucional dos colegiados territoriais, da
reviso da legislao extremamente burocrtica que regula a aplicao de recursos
pblicos na implementao de projetos de desenvolvimento rural e da superao
das culturas polticas que prevalecem no setor pblico e nas organizaes no
governamentais, as quais pontuam para a tutela, o paternalismo e o clientelismo.

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Notas
1. Os dados analisados neste artigo so oriundos de pesquisa desenvolvida pela equipe
da Clula de Acompanhamento e Informao da Borborema, Paraba (CAI Borborema),
tabulados pelo Sistema de Gesto Estratgica (SGE) do MDA/SDT, no mbito do Projeto
de Pesquisa Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao da Evoluo e Qualidade
dos Resultados do Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais PDSTR
no Territrio da Borborema (Paraba). Edital MDA/SDT/CNPq Gesto de Territrios
Rurais N. 05/2009 (CANIELLO et al., 2009).
2. Para Jan Douwe van der Ploeg, a recampesinizao um processo que ocorre tanto
na Europa como em pases do Terceiro Mundo que implica um movimento duplo. Em
primeiro lugar, ela implica em um aumento quantitativo: o nmero de camponeses
aumenta atravs de um influxo exterior e/ou atravs de uma reconverso, por exemplo,
de agricultores empresariais em camponeses. Alm disso, a recampesinizao implica

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Ideias e Prticas na Gesto Social

dos Territrios da Cidadania. O caso
do Territrio da Borborema, Paraba

uma mudana qualitativa: a autonomia aumentada, ao mesmo tempo em que a lgica

que governa a organizao e o desenvolvimento das atividades produtivas se distancia
cada vez mais dos mercados (PLOEG, 2008, p. 23). Com base nessa perspectiva conceitual,
consideramos campesinizao o processo de colonizao inicial de uma fronteira
agrcola por camponeses e descampesinizao o resultado das fortes presses
descendentes sobre os sistemas locais e regionais de produo (PLOEG, 2008, p. 23),
advindas principalmente do processo de industrializao da agricultura, que introduz
fortes tendncias para a marginalizao e para novos padres de dependncia [para o
campesinato] (PLOEG, 2008, p. 23).
3. O Polo atualmente congrega uma rede de 15 STR (doze localizados no territrio da
Borborema), aproximadamente 150 associaes comunitrias e uma organizao
regional de agricultores ecolgicos, a Ecoborborema http://aspta.org.br/programas/
programa-paraiba/
4. Organizao No Governamental nacionalmente reconhecida por sua atuao no
fortalecimento da agricultura familiar e a promoo do desenvolvimento rural
sustentvel no Brasil, atuante na regio desde 1996. Ver http://aspta.org.br/
5. Para Robert Putnam, capital social diz respeito a caractersticas da organizao social,
como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da
sociedade, facilitando as aes coordenadas (PUTNAM, 2006, p. 177). Para uma anlise
mais detida sobre o capital social no Territrio da Borborema, ver Caniello, Piraux e
Bastos (2012).
6. Apuramos em nossa pesquisa de campo que o Ncleo Dirigente como um todo e
muitos membros entrevistados afirmam que a principal motivao para a insero de
suas organizaes ou instituies no Colegiado Territorial foi a matriz oramentria
lanada pelo Governo Federal. Ou seja, os atores sociais e suas organizaes viram
nessa matriz a oportunidade de acessar recursos para o desenvolvimento de projetos
de infraestrutura que j almejavam anteriormente.
7. No sentido definido pelo Dicionrio Caldas Aulete: conjunto de desejos, aspiraes,
objetivos e programas de ao de uma entidade associativa. http://aulete.uol.com.br/
site.php?mdl=aulete_digital.
8. Em oito anos de funcionamento do colegiado territorial (2003-2010), foram aprovados
apenas 16 projetos de infraestrutura, totalizando R$ 3.348.428,67 em investimentos,
sendo que nove esto concludos, dois atrasados, trs paralisados e dois no iniciados.
Embora 56% dos projetos contratados estejam concludos, nestes foram empregados
pouco mais de 770 mil reais, o que representa to somente 23% dos recursos destinados
ao territrio. Dos nove projetos concludos, seis foram contratados nos anos de 2003 e
2004 e so focados em pequenas obras de segurana hdrica (cisternas de placas e
barragens subterrneas). Para uma anlise mais detida sobre a execuo do oramento
e de projetos no Territrio da Cidadania da Borborema, ver Caniello, Bastos e Cantalice
(2012) e Caniello, Piraux e Bastos (2012).

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Mrcio Caniello et al.

9. Todos os indicadores da pesquisa variam de 0 (zero) a 1 (um), sendo considerado:

Baixo = 0,00 - 0,20; Mdio Baixo: 0,20 - 0,40; Mdio = 0,40 - 0,60; Mdio Alto = 0,60 - 0,80;
Alto = 0,80 - 1,00.
10. Ver nota 8.
11. Neste trabalho, por opo metodolgica, no analisamos os indicadores gesto de
conselhos municipais e mecanismos de soluo de conflitos.
12. Estes foram entrevistados e formam a base de dados aqui analisada.
13. Segundo dados do SGE, atualmente o Colegiado tem 111 membros, sendo 68 da
sociedade civil (61%) e 43 do governo (39%), um ncleo dirigente com oito
representantes, um ncleo tcnico e vrias cmaras temticas. http://sge.mda.gov.br/
cr/cr_re/.

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