ATOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUO
Os atos administrativos so espcie do gnero ato jurdico.
Ato jurdico: So qualquer manifestao unilateral humana voluntria que tenha
a finalidade imediata (direta) de produzir determinada alterao no mundo
jurdico.
Preferimos reservar a expresso ato jurdico especificamente para as
manifestaes ou declaraes unilaterais (por exemplo, uma promessa de
recompensa, a assinatura de uma nota promissria). Utilizamos o vocbulo
contrato para os vnculos jurdicos que s se aperfeioam com mais de uma
declarao ou manifestao de vontade de doao so bilaterais na sua
formao; o contrato de constituio de uma sociedade com mais de dois
scios plurilateral na sua formao.
No obstante reconhecemos que nenhum problema h no emprego da
expresso at5o jurdico bilateral como sinnimo de contrato.
CONCEITO
Os atos administrativos enquadram se na categoria dos atos jurdicos. Logo,
so manifestaes humanas, e no meros fenmenos da natureza. Ademais,
so sempre manifestaes ou declaraes unilaterais de vontades (as
bilaterais compem os chamados contratos administrativos).
O ato administrativo so manifestaes ou declaraes da administrao
pblica, agindo nesta qualidade, ou de particulares que estejam exercendo
prerrogativas pblicas, por terem sido investidos em funes pblicas. Por
serem praticados no exerccio de atribuies pblicas, os atos administrativos
esto sujeitos ao regime de direito pblico.
Segundo Hely Lopes Meirelles, ato administrativo toda manifestao
unilateral de vontade da administrao pblica que, agindo nessa qualidade,
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.
Os atos administrativos no se confundem com os assim chamados atos
polticos ou de governo. So esses os atos da administrao pblica em
sentido amplo, praticados em obedincia direta constituio, com base
imediata no texto constitucional (exs: iniciativa de lei, sano ou veto.) Os atos
polticos no esto sujeitos teoria geral dos atos administrativos.
Por fim, deve-se ressaltar que, no exerccio geral da atividade pblica, trs
distintas categorias de atos podem ser reconhecidas, cada qual sendo o ato
tpico de um dos poderes do estado:

Atos legislativos (elaborao de normas primrias);

Atos judiciais (exerccio da jurisdio); e

Atos administrativos.

Embora os atos administrativos sejam os atos tpicos do poder executivo no

exerccio de suas funes prprias, no se deve esquecer que os poderes
judicirio e legislativo tambm editam atos administrativos, principalmente
relacionados ao exerccio de suas atividades de gesto interna, como atos
relativos contratao de seu pessoal, aquisio de material de consumo,
etc.
ATOS PRIVADOS PRATICADOS PELA ADMINISTRAO PBLICA
Em diversas situaes a administrao pblica age sem revestir a
qualidade de poder pblico, ou seja, despida de suas prerrogativas de direito
pblico. Frequentemente isso ocorre quando rgo ou entidades
administrativas atuam no domnio econmico, exercendo atividades prprias do
setor produtivo. Por exemplo, quando uma sociedade de economia mista
vende, no mercado, bens de produo, ou um banco estatal, ou, ainda, quando
um agente pblico competente dos quadros de um rgo da administrao
direta assina um cheque para pagar um fornecedor. Nesses casos, submetese a administrao s regras do direito privado que regulam tais atos
jurdicos.
A doutrina, por vezes, utiliza a expresso "atos da administrao" para se
referir especificamente a esses atos qual a administrao pblica pratica
quando est desprovida de prerrogativas pblicas, quando est atuando em
igualdade jurdica com os particulares, sob regncia predominante do direito
privado.
Nessa acepo, ampla ou genrica, os atos da administrao incluem:
- Os atos administrativos propriamente ditos.
- Os atos da administrao pblica regidos pelo direito privado;
- Os chamados "atos materiais" praticados pela administrao pblica,
que so os atos de mera execuo administrativas, a exemplo de uma
pavimentao de uma rua.
FATO ADMINISTRATIVO
A noo de "fato administrativo" algo problemtica, pois existe discrepncia
entre os principais administrativistas, acarretando uma pluralidade de conceitos
para a mesma expresso.
Numa acepo tradicional, fatos administrativos so descritos como a
materializao da funo administrativa; consubstanciam o exerccio material
da atividade administrativa, correspondem aos denominados "atos materiais".
So exemplos a apreenso de mercadorias, limpeza de um logradouro pblico.
Um fato administrativo em regra, resulta de um ato administrativo (ou de mais
de um), decorre de uma deciso ou determinao administrativa, mas com esta
no se confunde. Uma vez expressa a vontade da administrao mediante a

edio de um (ou mais) ato administrativo, segue como consequncia um fato

administrativo (a implementao do ato). Exemplificando, a demolio de um
prdio (fato administrativo) pode ser resultante de uma ordem de servio da
administrao (ato administrativo).
Os fatos administrativos no tm por fim (mas podem produzir) a produo de
efeitos jurdicos; nessa acepo, eles consubstanciam, to somente, a
implementao material de atos administrativos, de decises ou de
determinaes administrativas.
CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Atos vinculados so os que administrao pratica sem margem alguma de

liberdade de deciso, pois a lei previamente determinou o nico
comportamento possvel a ser obrigatoriamente adotado sempre que se
configure a situao objetiva descrita na lei. No cabe ao agente pblico
apreciar a oportunidade ou convenincia administrativas quanto edio do
ato; uma vez atendidas as condies legais, o ato tem que ser praticado,
invariavelmente.
Para exemplificar, tomemos a concesso da licena-maternidade, regulada
pela lei 8.112/1990. Atendidas as condies da lei (cuja base direita a
constituio), ou seja, nascido o filho do servidor pblico, no cabe ao
administrador, sob nenhuma circunstncia, alegar que o servidor essencial ao
servio, que no seria conveniente o seu afastamento, ou qualquer outra
tentativa de no editar o ato devido de concesso de licena.
Atos discricionrios so aqueles que a administrao pode praticar com certa
liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu contedo, seu
modo de realizao, sua oportunidade e sua convenincia administrativas.
Enquanto o agente pblico est rigidamente adstrito lei quanto a todos os
elementos de um ato vinculado (competncia, finalidade, forma, motivo e
objeto), ao praticar um ato discricionrio possui ele certa liberdade (dentro dos
limites da lei) quanto a valorizao dos motivos e escolha do objeto
(contedo), segundo os seus privativos critrios de oportunidade e a
convenincia da prtica, ou no, do ato.
Explicando, a maior parte de nossa doutrina administrativa atual entende que
tambm h discricionariedade, ou possibilidade de atuao discricionria do
agente pblico, na aplicao das leis que utilizam conceitos indeterminados
tais como boa-f, conduta escandalosa, moralidade pblica quando, no
caso concreto, o agente se depara com situaes em que no existe
possibilidade de atuao juridicamente legtimas, determinar a mais oportuna
e conveniente, tendo em vista o interesse pblico; o poder judicirio no pode
substituir a administrao nesse juzo de valor (porque se trata de mrito
administrativo).

Tal deciso pertence ao mbito do mrito administrativo, isto , caber ao

agente pblico, conforme seus critrios exclusivos de convenincia e
oportunidades administrativas, determinar se mais adequado ao interesse
pblico praticar o ato previsto na lei caso em que enquadrar a situao
concreta no conceito indeterminado empregado na descrio do motivo legal.
Em sntese, segundo corrente hoje dominante em nossa doutrina, existe
discricionariedade:
1. Quando a lei expressamente d a administrao liberdade para
atuar dentro de limites bem definidos; so as hipteses em que a
prpria norma legal explcita, por exemplo, que a administrao
poder prorrogar determinado prazo por at quinze dias, ou
que facultado administrao, a exerccio do poder disciplinar
ou de polcia administrativa, o ato a ser praticado poder ter
como objeto (contedo) esta ou aquela sano e assim por
diante;
2. Quando a lei emprega conceitos jurdicos indeterminados na
descrio do motivo determinante da prtica de um ato
administrativo e, no caso concreto, a administrao se depara
com uma situao em que no existe possibilidade de afirmar,
com certeza, se o fato est ou no abrangido pelo contedo da
norma; nessas situaes, a administrao, conforme o seu juzo
de privativo de oportunidade e convenincia administrativas,
tendo em conta o interesse o pblico, decidir se considera, ou
no, que o fato est enquadrado no contedo do conceito
indeterminado empregado no antecedente da norma e, conforme
essa deciso, praticar ou no, o ato previsto no respectivo
consequente.
Por fim, deve-se distinguir discricionariedade de arbitrariedade. A primeira
implica existncia de lei e prtica do ato dentro dos limites por ela impostos, ou
dela decorrentes; a segunda significa prtica de ato contrrio lei, ou no
previsto em lei.
ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS
Os atos administrativos gerais caracterizam-se por no possuir destinatrios
determinados. Apresentam apenas hipteses normativas aplicveis a todas as
pessoas e situaes fticas que se enquadram nessas hipteses
abstratamente neles descritas. Diz-se que tais atos possuem generalidade e
abstrao, ou, ainda, que eles tm normatividade razo pela qual so
tambm chamados de atos normativos.
Os atos gerais so sempre discricionrios, pelo menos quanto ao seu
contedo. O contedo limitado ao das leis s quais o ato se subordina, mas,
como o ato no mera reproduo da lei ou seria intil -, sempre h alguma
margem de escolha para a administrao.

Os atos gerais podem ser revogados a qualquer tempo; caso a aplicao de

um ato geral em um caso concreto tenha gerado direito adquirido para algum,
esse direito ser mantido para a pessoa que j adquiriu, mas isso no impede
a revogao do ato geral. Afinal, o ato geral tem, potencialmente, um nmero
indeterminado de destinatrios, e a sua revogao evita que, doravante, ele
incida sobre todos quantos poderiam vir a concretamente se enquadrar na
hiptese abstratamente nele descrita. Exemplos de atos gerais so os decretos
regulamentares, as instrues normativas, os atos declaratrios normativos,
etc.
Os atos gerais necessitam ser publicados em meio oficial, porque se destinam
a produzir efeitos externos. A publicao do ato condio para sua eficcia.
O autor pode pedir anulao de um ato individual, praticado em cumprimento a
um ato geral, alegando, em sua petio, a ilegalidade ou inconstitucionalidade
do ato geral, e pedindo, incidentalmente, o afastamento da aplicao do ato
geral ao seu caso concreto. O que no possvel ajuizar uma ao em que o
pedido seja, diretamente, a anulao de um ato geral.
Os atos administrativos individuais so aqueles que possuem destinatrios
determinados, produzindo diretamente efeitos concretos, constituindo ou
declarando situaes jurdicas subjetivas. O ato individual pode ter um nico
destinatrio (ato singular) ou diversos destinatrios (atos plrimo), desde que
determinados.
So exemplos: a nomeao de aprovados em um cargo pblico, a exonerao
de um servidor, etc. Os atos individuais que devam produzir efeitos externos,
ou que onerem o patrimnio pblico, necessitam ser publicados em meios
oficiais.
Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionrios. A revogao de
um ato individual somente possvel se ele no tiver gerado direito adquirido
para seu destinatrio.
Os atos individuais admitem impugnao direta por meio de recursos
administrativos, bem como de aes judiciais, tais quais o mandado de
segurana, a ao popular, as aes ordinrias, etc.
ATOS INTERNOS E EXTERNOS
Atos administrativos internos so aqueles destinados a produzir efeitos
somente no mbito da administrao pblica, atingindo diretamente apenas
seus rgos e agentes.
Como, em princpio, no obrigam nem geram direitos para o administrador, os
atos internos no necessitam ser publicados em meio oficial para vigerem e
produzirem feitos, bastando a comunicao direta aos destinatrios ou a
utilizao de outros meios de divulgao interna. Deve-se observar, entretanto,
que, qualquer espcie de ato, quando onere o patrimnio pblico, exige
publicao, como condio para regular a produo de seus efeitos.

Os atos internos, em regra, no geram direitos adquiridos para seus

destinatrios e podem ser revogados a qualquer tempo pela administrao que
os expediu.
So exemplos de atos internos: uma portaria de remoo de um servidor, as
ordens de servio em geral, etc.
Os atos administrativos externos so aqueles que atingem os administrados
em geral, criando direitos ou obrigaes gerais ou individuais, declarando
situaes jurdicas, etc.
So tambm considerados atos externos os que, embora no destinados aos
administrados, devam produzir efeitos fora da repartio que os editou, ou
onerem o patrimnio pblico, casos em que se imprescindvel a observncia
do princpio da publicidade.
condio de vigncia e de eficcia dos atos externos a publicao em meio
oficial, antes da qual evidentemente no pode ser presumido o seu
conhecimento nem exigida sua observncia. Se no for necessrio que o ato
externo seja conhecido do pblico em geral, pode a administrao limitar-se a
providenciar a cincia do ato diretamente ao destinatrio, como ocorre no caso
de uma intimao que o fisco faa a um contribuinte, para este comparecer
repartio a que esteja circunscrito, a fim de prestar esclarecimentos sobre
informaes constantes de sua declarao de rendimentos.
ATOS SIMPLES, COMPLEXO E COMPOSTO