Nlida Archenti
Carrera de Ciencia Poltica
Instituto Gino Germani
Universidad de Buenos Aires
Ciudadana e Igualdad1
El debate contemporneo sobre la ciudadana se estructur alrededor de la
necesidad de ampliar y redefinir su significado. La definicin clsica -centrada en la
igualdad de derechos- se fue completando con nociones de pertenencia y participacin
en la comunidad.
El creciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas dio lugar
a nuevas reflexiones a fin de dar cuenta de los temas planteados por nuevas
perspectivas, como los estudios de la cultura, el feminismo, los ecologistas, los
modelos tnicos y los defensores de los derechos de la infancia (Held, 1997; Kymlicka
y Norman, 1997).
En el contexto de esta discusin, la nocin de ciudadana referida a los
miembros de una comunidad poltica, que expresaba todo el poder de conviccin de la
teora de la igualdad, comenz a desdibujarse en una suerte de pre-nocin que era
necesario completar, enriquecer, diferenciar, revelar sus contradicciones y vacilaciones,
a fin de recuperar su significado y su aplicabilidad en las sociedades complejas.
En tanto conforma un sistema de membresa social y poltica, la ciudadana
ha sido considerada como un cuerpo legal de derechos que definen las titularidades y
responsabilidades de los ciudadanos/as y como la pertenencia a un Estado nacin donde
se construyen lealtades y se definen identidades dentro de un campo interpretativo
cultural. Cuando la ciudadana se inscribe en la lucha poltica, asume significados que
resultan de la correlacin de fuerzas en trminos de confrontacin, y negociacin entre
los intereses en juego.
Ante la profundizacin de las desigualdades sociales y la prdida de
legitimidad del sistema de representacin, surgi la necesidad de complejizar y calificar
al concepto de ciudadana a fin de expresar realidades sociales y polticas que una
nocin de ciudadana a secas no registraba. Las concepciones individualistas liberales
fueron cuestionadas desde concepciones republicanas de ciudadana activa y desde el
comunitarismo. Comenz a hablarse de ciudadanas frgiles, de baja intensidad y
ciudadanos/as de segunda. La aparicin de estas nuevas expresiones parece indicar que:
si los ciudadanos/as ya no son todos iguales, el derecho a tener derechos no parece
tener aplicacin universal dentro de la comunidad.
Desde perspectivas multiculturalistas algunos autores/as han propuesto una
concepcin diferenciada de la ciudadana, para dar lugar a la incorporacin de los
miembros de grupos oprimidos -en tanto tales- a la comunidad poltica. Dado que los
grupos culturalmente excluidos estn en desventaja frente al proceso poltico, es
necesario proveer medios institucionales para su reconocimiento explcito y su
representacin diferenciada en las instituciones (Young, 2000).
Este trabajo forma parte del Proyecto UBACyT, S601 Representacin, reforma poltica y gnero.
2
Algunos ejemplos son: El Plan de Igualdad de Oportunidades para la Mujeres 1994-1999, Sernam, Chile;
La Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, Venezuela; El Plan para la Igualdad de Oportunidad de
las Mujeres 1988-1990, Instituto de la Mujer, Espaa; El Plan de Igualdad de Oportunidades y de Trato de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, establecido por la Ley 474 en agosto de 2000.
4
representacin, tales como bancas reservadas para mujeres (India), cuotas en las listas
de candidatos4 y la paridad de gnero (Francia)5.
Las modificaciones propuestas a los mecanismos institucionalizados de
seleccin de candidatos/as que garantizaban la presencia de mujeres en las listas
electorales fueron consideradas atentatorias al principio de igualdad universal. Al
incorporar la diferenciacin en el derecho, el trato preferencial para un sector de la
ciudadana fue entendido como una traicin al ideal universalista.
En el debate parlamentario sobre la Ley de 24.012 (Cuotas), en Argentina, un
diputado sostena:"La norma que se pretende instrumentar vulnera el principio de
igualdad ante la ley y conlleva un agravio hacia la mujer ...Ninguna mujer virtuosa se
sentir orgullosa de ser representante del pueblo en el ejercicio de funciones electivas si
a ella accede por la coaccin de una ley a su partido y no como producto de la libre
eleccin de sus pares, nico procedimiento que le otorga el don de la
representatividad"(Diputado Garay)6.
La respuesta de las defensoras de las cuotas fue presentarlas como medidas
correctivas de la falta de igualdad de oportunidades, orientadas a garantizar un ejercicio
ms efectivo de la ciudadana de las mujeres a travs de la ampliacin de su presencia
en el mbito institucional de la representacin, y transitorias hasta que el equilibrio de
las oportunidades las volviera innecesarias. De este modo las cuotas que, en tanto
4 Argentina fue el primer pas de Amrica Latina que estableci este tipo de medida en el rgimen electoral
(Ley 24.012). En otros pases existen medidas similares al interior de algunos partidos politicos por ejemplo,
en Chile, el Partido por la Democracia aprob una mocin que impide que los cargos partidarios sean
ocupados en ms de un 60% por alguno de los dos sexos, as como los cargos de representacin popular; y el
Frente Sandinista en Nicaragua tiene una cuota interna para los cargos de conduccin partidaria. En Bolivia,
La Ley 1704 de Reforma a la Ley Electoral (1997) establece una cuota de 30% de mujeres, en aplicacin del
Art. 60 de la Constitucin Poltica del Estado. En 1996, Brasil se convirti en la segunda nacin
latinoamericana en adoptar una ley que obliga a los partidos polticos a llevar un mnimo (20%) de mujeres en
las listas legislativas municipales. En 1997, modific la legislacin para aumentar este piso al 30% en el ao
2000 e incorporar el 25% en las listas de cargos legislativos nacionales. El 23 de septiembre de 1999, el
Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica resolvi que "el 40 por ciento de participacin de las mujeres
en las papeletas para la eleccin de diputados, regidores y sndicos, debe ser en puestos elegibles". En febrero
de 1997 se sancion, en Ecuador, la norma por la que las listas nacionales legislativas deban incluir un
mnimo del 20% de mujeres. El Parlamento de Mujeres impuls en Mxico la modificacin del Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para que se garantice que en las listas de representacin
popular ninguno de los dos sexos tenga ms del 70% en las elecciones proporcionales. En Per, los partidos
polticos se vieron obligados a incluir un mnimo de 25% de mujeres candidatas (Ley 26.859). En Colombia
se han propuesto cuotas de un mnimo de 30% en los gabinetes de los ejecutivos y en las altas Cortes de
Justicia.
5 En diciembre de 1999, la Asamblea Nacional Francesa vot el proyecto de ley constitucional que establece
el principio de gal accs des hommes et des femmes aux mandats lectoraux et aux fonctions lectives . La
Ley # 2000-493, que establece igual nmero de mujeres y varones en las listas de candidatos, con la
excepcin de uno en el caso de listas impares, entr en vigencia en el 2001.
6 CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN ARGENTINA. Diario de Sesiones. Reunin 46. Sesin
ordinaria de prrroga (Especial). Buenos Aires, 6/7 November, 1991
5
Algunas defensoras de la paridad rechazaban las cuotas por ser inferiores al 50% considerando que slo la
paridad expresa l'galit parfaite 8. En palabras de Marysa Navarro el concepto de paridad propone un
nuevo universal con dos gneros, uno masculino y otro femenino. (NAVARRO, Marysa. Desafos: Desde
este lado del mundo en BATAILLE, Philippe y GASPARD, Francoise Op Cit. p. 17-18)
Cfr. BIRD, Karen. (2000) Gender Parity and the Political Representation of Women in France. paper
presentado en el XVIII Worl Congress of the International Political Science Association. Quebec.
7
Algunos ejemplos de partidos latinoamericanos que han establecido cuotas de gnero para los cargos de
conduccin partidaria son los siguientes: el Partido por la Democracia en Chile, el Frente Sandinista en
Nicaragua, Accin Democrtica en Venezuela, el Partido dos Trabalhadores en Brasil, el Partido Liberacin
Nacional y el Partido Unidad Social Cristiano en Costa Rica.
11
En Bolivia, La Ley 1704 de Reforma a la Ley Electoral (1997) estableci una cuota de 30% de mujeres, en
aplicacin del Art. 60 de la Constitucin Poltica del Estado. En 1996, Brasil se convirti en la segunda
nacin latinoamericana en adoptar una ley que obligaba a los partidos polticos a llevar un mnimo de 20% de
mujeres en las listas legislativas municipales; en 1997, modific la legislacin para aumentar este piso al 30%
a partir del ao 2000 e incorporar el 25% en las listas de cargos legislativos nacionales. En septiembre de
1999, el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica resolvi que "el 40 por ciento de participacin de las
mujeres en las papeletas para la eleccin de diputados, regidores y sndicos, debe ser en puestos elegibles". En
febrero de 1997 se sancion, en Ecuador, la norma por la que las listas nacionales legislativas deban incluir
un mnimo de 20% de mujeres. El Parlamento de Mujeres impuls en Mxico la modificacin del Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para que se garantice que en las listas de representacin
popular ninguno de los dos sexos tenga ms del 70% en las elecciones proporcionales. En Per, los partidos
polticos se vieron obligados a incluir un mnimo de 25% de mujeres candidatas (Ley 26.859). En algunos
pases de la regin, las cuotas se extendieron a otros mbitos de la estructura del Estado y a otros grupos
discriminados. En Colombia se han propuesto cuotas de un mnimo de 30% en los gabinetes de los ejecutivos
y en las altas Cortes de Justicia. En Brasil, a travs de un decreto, el Presidente Fernando Henrique Cardoso
8
10
Dimensiones de evaluacin
A partir de estas premisas consideramos que los efectos de la Ley de Cuotas
pueden ser evaluados en las siguientes dimensiones:
La profundizacin del proceso de democratizacin, tomando como eje la igualdad
poltica y la ciudadana plena de las mujeres.
El reconocimiento social y poltico de las diferencias de gnero, a travs de la inclusin
de temticas vinculadas a la mujeres en la agenda social y poltica.
El reconocimiento sociocultural, expresado en los efectos identificatorios que a nivel
social produce la presencia de mujeres en cargos y posiciones tradicionalmente
asignados a los varones.
La generacin de condiciones favorables para la constitucin de pactos, acuerdos o
coaliciones entre las mujeres, tanto al interior de los partidos y los poderes del Estado
como entre las mujeres que ocupan cargos de representacin y las mujeres organizadas
de la sociedad civil.
El impacto que la presencia de un conjunto amplio de mujeres en cargos de decisin
tiene sobre la calidad de vida, a travs de la elaboracin de programas y la sancin de
leyes orientados al diseo de polticas pblicas.
Las formas de insercin y los estilos de las prcticas polticas y legislativas de las
mujeres en los procesos de decisin.
Los niveles de compromiso de las mujeres polticas con las agendas de las mujeres de la
sociedad civil y el movimiento feminista.
Los criterios de seleccin que han predominado al interior de los partidos en la
nominacin de las mujeres integrantes de las listas de candidatos/as.
La constitucin de instancias o intermediaciones de representacin de gnero.
Algunos efectos de la Ley15
Los resultados que presentaremos sobre la actividad legislativa de las
diputadas nacionales corresponden al primer mandato posterior a la aplicacin de la Ley
15
Los resultados presentados corresponden a las siguientes investigaciones: Archenti, Nlida y Aznar, Luis
(2000) Women representatives and Citizenship. Law of quotas effects in Argentina. International Political
Science Association. Quebec. Agosto; Archenti, Nlida y Gmez, Patricia (2000),Acciones afirmativas y
representacin de gnero: Los efectos de la Ley de Cuotas en Argentina, 1983-1997 en Voces en conflicto,
espacios de disputa. Instituto Interdisciplinario de Estudios de Gnero. Universidad de Buenos Aires. formato
CD; (1994). Las legisladoras argentinas. Su quehacer en la transicin democrtica 1983-1991" en Revista
Amrica Latina, Hoy. Universidad Complutense de Madrid- Universidad de Salamanca. Segunda Epoca N 9.
Noviembre.
11
4,17
2001 29,57
36.11
Ao Cmara de Diputados
1991
Presidencia
Vicepresidencia Presidencia
9,68
6,45
1992
2002
Cmara de Senadores
26,67
25,00
Vicepresidencia
9,83
6,25
39,13
39,13
El 6 de noviembre de 2002 se sancion una ley, votada por unanimidad en el Senado de la Nacin, que
establece cuotas para mujeres en las elecciones sindicales
13
14
Nmero Porcentaje
Derechos polticos
30
9.3
Derechos civiles
46
14.2
121
37.5
11
3.4
Reconocimiento social
66
20.4
Identidad simblica
47
14.6
0.6
323
100
Otros
TOTAL
Sus limitaciones
Las limitaciones a la Ley provienen de diferentes orgenes: a) la Ley misma, b)
su interpretacin, c) su aplicacin por los partidos polticos y d) su dependencia
respecto al sistema electoral.
a) Esta limitacin se vincula con la arbitrariedad del porcentaje fijado en la ley. Las
cuotas establecen la obligacin de los partidos de conformar las listas con un
porcentaje mnimo de mujeres, que en diferentes pases ha variado entre el 20% y el
40%. Esta proporcin de mujeres en las listas de candidatos/as no resulta de la
aplicacin de un parmetro que exprese en alguna medida una distribucin real en la
sociedad, por el contrario se trata de porcentajes arbitrarios acordados a travs de
negociaciones polticas. Las resistencias que generaron las acciones afirmativas en
los partidos y dirigentes polticos, ante la obligatoriedad de ceder lugares en las
listas de candidatos/as, marcaron el horizonte de la negociacin sobre las
proporciones de candidaturas de mujeres polticamente viables en cada pas.
b) La interpretacin minimalista de la ley que realizan los partidos convierte, la
mayora de las veces, el mnimo de 30% establecido por la Ley en un techo. Se
realizaron intentos por superar esta limitacin a travs de la presentacin de
proyectos legislativos tendientes a elevar las cuotas al 50%, tomando como
referencia la discusin sobre la paridad en Francia.
c) Otra de las limitaciones de las cuotas se vincula a la dinmica interna de los partidos
polticos. En la medida que los partidos tienen el monopolio en la designacin de
candidatos/as, su nivel de democratizacin interna en este proceso de seleccin
condiciona que el cumplimiento de la ley se traduzca en respuestas universalistas o
particularistas. Una respuesta particularista consiste en una aplicacin formal de la
ley que muchas veces se expresa en la designacin de candidatas con bajos niveles
de autonoma, que garantizan lealtades determinadas por relaciones adscriptas,
como el parentesco. Este fenmeno tiende a ser mayor en partidos con liderazgos
fuertes que impulsan mecanismos internos de seleccin basados en acuerdos de
cpulas y no en la eleccin de los afiliados/as. Las organizaciones ms abiertas que
dan lugar al debate y la participacin deliberativa generan escenarios ms
favorables para que las mujeres construyan una base poltica territorial propia
aumentando, al interior de los partidos, su capacidad de presencia, presin y
negociacin.
En ciertas condiciones, la presencia alta de mujeres en el parlamento y en las
instituciones del poder ejecutivo constituye un indicador de una alta integracin de
mujeres en el sistema de partidos polticos (Siim, 1991). Esta caracterstica puede influir
positiva o negativamente en la gestin de polticas vinculadas con la consecusin de la
equidad entre gneros. En el caso en que se generen coaliciones entre mujeres de
diferentes partidos y aquellas que participan en organizaciones de la sociedad civil, la
presencia de mujeres en mbitos de poder poltico contribuira al fortalecimiento de la
ciudadana de las mujeres, a travs de polticas pblicas sensibles. En otras ocasiones,
una alta integracin de las mujeres a las estructuras partidarias puede operar como un
16
Segn Philippe SCHMITTER (1995), las fuentes de descontento se focalizan en ciertos principios bsicos
de la democracia liberal real.
18
Las redes generalmente estn centradas en reas o problemticas determinadas. Algunos ejemplos son la
Red Nacional por la Salud de la Mujer; La Red Argentina de Gnero, Ciencia y Tecnologa y el Foro
Internacional de Mujeres contra la Corrupcin.
19
la accin colectiva, pero sta slo se traduce en efectos positivos para la gobernancia en
la medida que lo civil se convierte en poltico.
La legitimidad del sistema representativo se produce en la dinmica de
interaccin entre representantes y representados, donde se construyen y reconstruyen
las identidades, la participacin se traduce en acceso a lugares de representacin y la
representacin se traduce en representatividad a travs de la articulacin Sociedad
Civil-Estado. En este marco, la definicin de intereses y la construccin de identidades
de gnero se produce en la relacin entre el movimiento de mujeres y el Estado; en el
diseo de un sistema representativo donde confluyen lo social y lo poltico en una red
compleja de interaccin y comunicacin. De tal modo que cada ciudadana electa no se
convierte, en virtud de la eleccin, en la intermediadora de la sntesis de los intereses de
todas las mujeres, por el contrario, la multiplicidad en la representacin es la que
expresa la diversidad de las demandas.
La posibilidad de accountability sobre la gestin de los representantes se
estructura a travs de mecanismos institucionalizados que exigen formas de control
eficiente desde las organizaciones de la sociedad civil. La articulacin entre estas
organizaciones con grados de autonoma suficiente y las instituciones del Estado es el
desafo para la construccin de un sistema representativo que incluya entre sus
dimensiones a la participacin activa de la ciudadana.
En este proceso, los sistemas de comunicacin juegan un papel central en la
medida que las posibilidades de interrelacin entre la sociedad civil y el Estado estn
mediatizadas por la circulacin de la informacin. La construccin de circuitos formales
e informales de comunicacin a travs de los cuales las organizaciones de la sociedad
civil expresen sus demandas y los gobernantes den cuenta a la ciudadana de la gestin
de gobierno constituye una estructura clave para la puesta en accin de los procesos de
delegacin y accountability.
Pero el desarrollo de este proceso exige la presencia de mujeres en cargos de
decisin con voluntad de representacin de gnero, dispuestas a escuchar, acordar y
negociar con las asociaciones civiles. Estas condiciones no son necesariamente tenidas
en cuenta por los partidos a la hora de confeccionar las listas, las candidatas son
seleccionadas por razones diversas, basadas en la confianza personal, lealtades
personales o partidarias, vnculos de parentesco, acuerdos entre lneas o grupos
internos, acuerdos interpartidarias en caso de alianzas o coaliciones, o por peso poltico
personal.
La traduccin de las demandas de las mujeres en polticas de gobierno est
condicionada por la capacidad de generar poder en la sociedad civil, en los partidos
polticos y en los bloques parlamentarios; y en la capacidad de articulacin y
acumulacin de estos poderes.
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Conclusiones
La teora de la igualdad transversaliza los debates y las pugnas sociales por los
derechos de inclusin poltica, en la medida que es esgrimida tanto por quienes
defienden el status quo como por quienes lo cuestionan. La adhesin a la igualdad
como valor, se expresa tanto en la defensa de quienes la gozan como en el reclamo de
quienes la exigen. Esta utilizacin dual del discurso de la igualdad puede explicarse, por
un lado, a travs de una interpretacin pragmtica basada en un uso poltico de los
principios y, por otro, a partir de las propias tensiones que el concepto de igualdad y su
aplicacin en la poltica encierran.
A pesar del consenso valorativo que la igualdad concierta, el concepto de
igualdad universal presenta al menos dos problemas: uno es su tensin con la libertad,
que se ve restringida en la creacin de condiciones para la igualdad y, el segundo, la
contradiccin entre la igualdad formal legal y la desigualdad social real, donde la
distancia entre los iguales y los excluidos/as marca el lmite identitario de la
pertenencia.
Las luchas de las mujeres por su inclusin poltica han estado recorridas
predominantemente por el ideal igualitario. El mismo est en la base de los Planes y
Programas de Igualdad de Oportunidades y de Trato, de la creacin de Organismos de
Mujeres en el mbito ejecutivo, de las Cuotas, de la Paridad, de todos los diseos
institucionales favorables a las mujeres que se han implementado en las ltimas dcadas
(incluyendo obviamente conquistas previas como el sufragio femenino).
Sin embargo, el discurso de la diferencia, elaborado desde distintas corrientes
del feminismo, se ha entrelazado -a veces complementando y a veces crticamente- con
los argumentos polticos y filosficos elaborados en defensa de una incorporacin plena
de las mujeres en la ciudadana, ya que el reconocimiento que requieren las mujeres
para su inclusin en la comunidad poltica en trminos de igualdad precisa de la
aceptacin de las diferencias implicadas por su gnero y su sexo. Desde posiciones
naturalistas que asignan virtudes tpicamente femeninas a cada individuo-mujer, sin
poner en cuestin el contenido cultural que la definicin de mujer supone; pasando
por reclamos frente a la exclusin en la agenda gubernamental de temticas vinculadas
a intereses de las mujeres entendidas como un colectivo; hasta el relato multiculturalista
que aboga por representaciones diferenciadas basadas en criterios de especificidad de
cada grupo subrepresentado, el discurso de la diferencia tambin se hizo presente en
cada instancia de reclamo de derechos.
La inclusin poltica ha sido entendida en dos sentidos: como una extensin de
instituciones ya constituidas a sujetos que estaban excluidos o como una transformacin
de las instituciones a fin de garantizar el reconocimiento y la atencin a diferencias
sociales (Young, 2000) Sin embargo, an cuando la ampliacin de la ciudadana de las
mujeres se limitara a una extensin de las instituciones ya existentes, su incorporacin
en los procesos de toma de decisiones de la democracia implica per se un avance en el
proceso de democratizacin. Si bien las diversas formas de inclusin de las mujeres en
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BIBLIOGRAFIA
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