RELA<;OES INTERNACIONAIS
internacionais
Reitor
LauroMorhy
Vice-Reitor
Timothy Martin Mulholland
Diretor
Alexandre Lima
CONSELHO EDITORIAL
Presidente
Elizabeth Cancelli
Alexandre Lima, Esteviio Chaves de Rezende Martins,
Henryk Siewierski, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck,
Sergio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher
Robert Gilpin
Com a assistencia de
jean M. Gilpin
internacionais
Tradur;iio
Sergio Bath
EDITORA
E:jE:J
UnB
Impressa no Brasil
Direitos exclusives para esta ediyao:
Editora Universidade de Brasilia
SCS Q. 02- Bloco C- N' 78
Ed. OK- 2' andar
70300-500 Brasilia-OF
Tel: (Oxx61) 226-6874
Fax:(Oxx61)225-5611
editora@unb.br
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publica9ao podera ser armazenada
ou reproduzida por qualquer meio sem a autorizac;ao par escrito da Editora.
Ficha catalografica elaborada pel a
Biblioteca Central da Universidade de Brasilia
():189
Gilpin, Robert
A economia politica das relac;Oes internacionais I
Robert Gilpin; tradu9ao de Sergio Bath.- Brasilia: Editora
Universidade de Brasilia, 2002.
492 p.- (Cole9ao Rela96es Internacionais)
Traduvilo de: The political economy of international
relations
ISBN 85-230-0669-9
I. Comercio intemacional.
3. Comercio externo. I. Titulo.
2. Economia mundial.
CDU339.9
John Robert
(in memoriam)
Sumario
PREFAc10,
11
13
INTRoouc;:Ao,19
CAPiTULO
28
A IMPORTANCIA DO MERCADO, 32
As CONSEQUENCIAS ECONOMICAS DO MERCADO, 35
OS EFEITOS DO MERCADO E AS REA<;OES POLiTICAS,
39
CONCLUSAO, 41
CAPiTULO
A PERSPECTIVA LIBERAL,
43
45
A PERSPECTIVA NACIONALISTA,
A PERSPECTIVA MARXISTA,
49
53
60
72
DESPROVIDO DE WELFARE,
CONCLUSAO,
84
79
Robert Gilpin
CAPiTULO
86
137
CONCLUSAO,
CAPiTULO
132
A
A
0
0
PADRAO-OURO CLASSICO
141
(1870-1914), 144
(1914-1944), 149
0
0
0
(1944-1976), 152
OOLAR E A HEGEMONIA NORTE-AMERICANA, 155
SISTEMA DE BRETTON WOODS
As
CONCLUSAO,
CAPiTULO
182
190
A IMPORTANCIA DO COMERCI0,193
A TEO RIA LIBERAL DO COMERCIO INTERN AClONAL, 195
A TEORIA NACIONALISTA, 202
LIVRE COMERCIO VERSUS PROTECIONISMO,
206
Sumario
CAPiTULO
As
259
PAiS DE ORIGEM,
NOVO MULTINACIONALISMO,
257
265
268
0 PAiS HOSPEDEIRO, 272
CoNcLus.i.o,
CAPiTULO
279
288
A PERSPECTIVA LIBERAL,
293
298
301
330
CONCLUSAO, 332
CAPiTULO
0
0
0
MERCADO DO EUROD6LAR,
337
344
1980,347
SUBSlDIO JAPONES A HEGEMONIA DOS EUA, 359
A ECONOMIA NICHIBEI E SUAS PERSPECTIVAS, 368
CoNcLus.i.o, 370
PROBLEMA DA DIVIDA NA DECADA DE
CAPiTULO
A TRANSFORMA(:AO
As MUDAN~AS ESTRUTURAIS,
375
0 PROBLEMA DA TRANSI~AO, 392
CONCLUSAO, 395
373
291
Robert Gilpin
10
CAPiTULO
10
398
415
423
441
8IBLIOGRAFIA,
lNDICE,
475
445
429
Anula~ao
Prefacio
14
Robert Gilpin
momento do ataque do presidente Charles de Gaulle contra as empresas norte-americanas que se apressaram a penetrar no recem-formado Mercado
Comum Europeu. Na Europa Ocidental, no Canada e no Terceiro Mundo, De
Gaulle e outros nacionalistas consideravam essas empresas gigantescos agentes do imperialismo expansivo norte-americano, e nilo atores transnacionais
neutros; mas o esfor~o concertado de De Gaulle para expulsa-las do Mercado Co mum foi impedido eficazmente pela rccusa da Alemanha Ocidental em
cooperar com essa posi~iio. Percebi, entao, que as empresas norte-americanas eo fenomeno transnacional que representavam teriam sido destruidos se
os alemiies ocidentais tivessem seguido a lideran~a nacionalista francesa.
Assim, cheguei gradualmente a varias conclusoes de ordem geral. Por
exemplo, que as empresas multinacionais eram efetivamente manifesta~oes do
expansionismo norte-americano e que, portanto, niio podiam ser separadas dos
objetivos mais amplos da politica extema dos Estados Unidos; que os vinculos
de seguran~a entre os Estados Unidos e a Europa Ocidental facilitavam muito
esse movimento expansionista; que a chamada Pax Americana proporcionava
urn arcabou~o politico para essas atividades economicas e de outra natureza.
Minhas ideias sobre o assunto foram fortemente influenciadas pela analise de
E. H. Carr (1951) sobre o papel do poder britiinico na difusiio do livre comercio
e do liberalismo economico, sob a Pax Britannica. 0 paralelismo entre a experiencia britiinica no seculo XIX e a norte-americana no seculo XX parecia
pertinente. Em bora naquele momento niio o reconhecesse inteiramente, tinha
retomado a uma concep~ao realista da rela~ao entre a economia e a politica,
que desaparecera das obras norte-americanas no p6s-guerra, devotadas quase
inteiramente a preocupa~oes de seguran~a mais limitadas.
Minha vincula~ao explicita da economia com a politica, e a resultante analise da perm uta implicita do compromisso militar norte-americano de defender a
Alemanha pela politica alemii de defesa dos investimentos dos Estados Unidos
no Mercado Com urn, assim como o trade offsemelhante como Japao, provocou comentarios incisivos por parte de alguns participantes do seminario. Em
1970, os Estados Unidos estavam envolvidos na Guerra do Vietna, e qualquer
pessoa que associasse a sua politica extema com a expansao economica internacional era quase por defini~ao vista como marxista. Ora, eu tinha a certeza
de que nao era marxista, mas acreditava firmemente nessa vincula~ao. Portanto, algoma formula~ao altemativa se fazia necessaria. A partir desse ponto,
procurei esclarecer minha am\lise das rela~oes entre a politica e a economia no
campo intemacional.
A principio, pouco sabia sobre o comercio intemacional, as rela~oes
monetarias, etc. Com a ajuda de professores capacitados como Benjamin J.
Cohen e William Branson, comecei a estudar economia. Voltei-me logo para
Prefacio
15
autores mais antigos de economia politica, como Friederich List, Jacob Viner
e J. B. Condliffe, eli tambem os trabalhos mais atuais de Albert Hirschman,
Charles Kindleberger, Raymond Vernon e outros. A Woodrow Wilson School,
com sua enfase na analise economica, era ideal para esse esfor~o de estudo
individual. Embora discordasse de muitas das premissas politicas e sociais
dos traba1hos a que recorri, era profundamente grato it generosidade com
que os meus colegas economistas me cediam seu tempo e toleravam minha
falta de sofistica~iio tecnica.
Meu livro U. S. Power and the Multinational Corporation (1975) foi
o primeiro resultado dessa campanha para esclarecer minha propria posi~iio
intelectual, e para dar uma contribui~iio ao que ia assumindo a forma de uma
disciplina especifica, o campo da economia politica intemacional. Ali pude
desenvolver o argumento do meu trabalho anterior, ao mesmo tempo em que
abordava perspectivas importantes da economia politica: o liberalismo, o marxismo e o realismo. Minha tese era a de que a expansiio das multinacionais
norte-americanas so podia ser compreendida no contexto do sistema politico
global instituido depois da Segunda Guerra Mundial. Manifestei minha profunda preocupa9iio com o problema do declinio norte-americano, o qual resultava da minha associa9iio com Harold Sprout, urn pioneiro da investiga9iio
do declinio da Grii-Bretanha.
Meu crescente interesse pelo crescimento e pe1o declinio das grandes
potencias hegemonicas, e pelo significado desse fenomeno aparentemente
ciclico para a dinftmica das relay5es internacionais, levou-me a escrever War
and Change in World Politics {1981). Alem de temas mais antigos, o livro
dava especial aten9iio it teoria marxista (alias, quase-marxista) da dependencia, urn novo tema que tinha penetrado na vida academica dos Estados Unidos no fim dos anos 1960 e na decada seguinte, em boa parte como resposta
it Guerra do Vietnii e ao interesse cada vez maior pelos problemas dos paises
menos desenvolvidos. Em bora aceitasse o ponto de vista dos teoricos dadependencia, para quem a estrutura do mundo e hierarquica e dominada pelas
grandes potencias, argumentei (seguindo a formula marxista classica) o fato
de essa rela9iio levar it difusiio das fontes de poder, ao abalo do Estado
hegemonico e, eventual mente, it cria9iio de urn novo sistema de hegemonia.
Assim, embora reconhecesse as teorias marxistas contemporftneas sabre o
16
Robert Gilpin
Pref<icio
17
significayiio economica; e que as sany5es econ6micas e outros atos de beligeriincia econ6mica ja foram examinados profundamente em alguns trabalhos recentes. 1 Assim, o presente estudo, que ja e bastante extenso, focaliza
as atividades econ6micas "norma is", ou seja, as relay5es internacionais monet8.rias, comerciais e de investimento.
+
Na preparayiio deste livro tive a sorte de contar com a assistencia de
algumas instituiyoes, e e preciso que lhes manifeste o meu reconhecimento.
Assim, gostaria de agradecer o Centro de Estudos lnternacionais e a Escola
Woodrow Wilson de Assuntos Publicos e Internacionais, da Universidade de
Princeton, pelo generoso apoio recebido. A politica liberal de licenciamento
adotada pela Universidade isentou-me das obrigay5es de ensino e de outras responsabilidades para poder devotar-me a minha pesquisa. Durante o
outono de 1984, ensinei na Universidade Internacional do Japiio, em Niigata,
quando tive a extraordinaria oportunidade de aprender a respeito do Japiio,
esse pais fascinante. Gostaria de expressar aqui meus agradecimentos aos
professores Chihiro Hosoya e Seigen Miyasato, assim como a outros colegas e estudantes dessa instituiyao pioneira. Ao regressar do Japiio, pude
prosseguir minha pesquisa com o apoio financeiro da Comissao Educacional
Japiio- Estados Unidos (Programa Fullbright) e do Banco Sumitomo. Sem
essa ajuda teria sido muito mais dificil completar urn projeto que parecia
interminavel.
0 presidente William Bowen, da Universidade de Princeton, gosta de
citar seu mentor Jacob Viner, que defendia a abertura intelectual da universidade e o valor da critica academica com estas palavras: "Niio ha limite para
as tolices que qualquer urn pode propor se refletir sozinho par muito tempo".
Gostaria de invocar essa sabia caracterizayiio dos perigos da solidiio intelectual ao agradecer a todos os que leram e criticaram os varios rascunhos deste
livro, ou que me deram algum outro tipo de ajuda. Kent Calder, Michael Doyle,
Joanne Gowa, Robert Keohane, Atul Kohli, Helen Milner, M. J. Peterson,
David Spiro e Mira Wilkins leram pelo menos parte do manuscrito e fizeram
sugest5es valiosas; John Ikenberry promoveu a discussiio de partes do livro
no seu col6quio sabre a economia politica. Meus assistentes de pesquisa,
Elizabeth Doherty e Michael Alcamo, foram muito uteis, salvando-me de inumeraveis erros. Elizabeth Pizzarello digitou a bibliografia; Sally Coyle, o indi-
18
Robert Gilpin
Introdu~ao
Houve uma transformayao importante na ordena9ao econ6mica intemacional do pas-guerra. 0 sistema de liberalizayao do comercio, estabilidade monetaria e interdependencia econ6mica global instituido em Bretton Woods deixou de
existir, e a concepyao liberal das relayoes econ6micas intemacionais desde
meados dos anos 1970 vern sendo corroida. A difusao do protecionismo, os
disturbios nos mercados monetarios e financeiros e a evoluyao de politicas
econ6micas nacionais divergentes nas economias dominantes erodiram os fundamentos do sistema intemacional. Contudo, a inercia, esse fator poderoso na
vida do homem, transportou ate a decada de 1980 as normas e as institui96es
de uma ordem cada vez menos liberal. Que aconteceu com o sistema? Quais
as implicayoes futuras do seu fracasso? Eo que este livro se propoe a explicar.
Em urn nivel mais generico e te6rico, este trabalho e parte de urn acervo em
expansao de pesquisas academicas sobre a economia politica das relayoes internacionais. Ele presume que uma compreensao do comercio, das rela96es monetarias e do desenvolvimento econ6mico exige a integra9ao da perspectiva
te6rica das disciplinas da economia e da ciencia politica. Muitas vezes os temas
das politicas publicas sao vistos como se a economia pudesse ser considerada
isoladamente da politica, e vice-versa. Os acontecimentos dos ultimos anos do
seculo XX estao obrigando os estudiosos das re!ayoes intemacionais a focalizar
as inevitaveis tensOes e as interay5es continuas entre a economia e a politica.
0 prop6sito deste trabalho e reduzir o hiato entre esses dois pontos de vista.
Ha uma necessidade imperiosa de integrar o estudo da economia internacional com o estudo da politica internacional para aprofundarmos nossa
compreensao das foryas em presenya no mundo. Muitos temas e muitas questoes importantes ultrapassam a divisao intelectual entre as duas disciplinas. As
transformayoes ocorridas no mundo real fizeram com que a economia e a
politica se tornassem mutuamente mais relevantcs, em comparayao com o
passado, o que for9ou a admissao de que nosso entendimento te6rico das
suas interayoes sempre foi inadequado, excessivamente simplificado e limitado arbitrariamente pel as fronteiras impostas as duas disciplinas.
20
Robert Gilpin
dos gregos tenha sido o desejo de controlar a lucrativa rota comercial que
passava pelos Dardanelos. Seculos mais tarde, o Imperio Persa usou sua
grande reserva de ouro para intluenciar a politica externa dos estados menos
importantes. No quinto seculo antes de Cristo, Atenas fechou OS portos da
liga de Delos a urn aliado de Esparta, sua rival, o que e urn dos primeiros
casos registrados de guerra econ6mica. A historia esta rep leta de exemplos
semelhantes, a testemunhar o papel do fator econ6mico nos assuntos internacionais; nesse sentido, pode-se dizer que a economia politica das rela96es
internacionais sempre existiu.
Introdw;ao
21
modemo eo mercado, desenvolveram-se ao mesmo tempo, nos Ultimos seculos, e sua interayao reciproca tomou-se cada vez mais importante para o can\ter e para a dinamica das rela9iles intemacionais.
Essas mudan9as na organizayao social e na consciencia hum ana elevaram
os temas economicos ao nivel mais alto das rela9iles intemacionais. 0 bemestar economico dos povos e o destino das na9iles uniram-se intimamente ao
funcionamento e as conseqiiencias do mercado. Os estadistas modemos preocupam-se com a direyao dos tluxos financeiros, as mudanyas inevitaveis nas
vantagens comparativas e a distribuiyao intemacional das atividades prod utivas. No principia do seculo XX, Halford Mackinder, o reputado estudioso da
geografia politica, profetizou que a crescente sensibilidade dos estadistas a essas mudanyas concentraria sua atenyao na "disputa pela eficiencia relativa"
(Mackinder, 1962 [1904], p. 242).
A despeito dessas mudanyas, as duas disciplinas continuaram a estudar
os eventos contemporiineos mantendo separadas as esferas do Estado e do
mercado. Os motivos dessa especializayao academica sao apropriados e compreensiveis: a realidade social, da mesma forma que a realidade fisica, precisa ser fragmentada em pedayos manipulaveis para ser estudada, de modo a
permitir o progresso do conhecimento te6rico. No en tanto, e necessaria tambern reunir esses fragmentos individuais em uma estrutura integrada da economia politica, mais ampla, para que se possa compreender toda a realidade
politica e econ6mica.
Assim, este estudo desenvolve-se em do is niveis. No primeiro, consiste
em uma averiguayao pratica da realidade da economia politica internacional
contemporanea, e busca entender como a interayao do Estado e do mercado
esta transformando as relayiles internacionais nas ultimas decadas do seculo
XX. lndaga quais serao as provaveis conseqiiencias quando o locus da "eficiencia relativa" se deslocar da Europa Ocidental e dos Estados Unidos para
o Japao e outras potencias economicas na Asia e no mundo em desenvolvimento. Em urn segundo nivel, e urn estudo te6rico, e procura integrar as
diferentes formas como os estudiosos tern concebido a economia politica internacional, de modo geral e em areas especificas, tais como o comercio, a
moeda e os investimentos estrangeiros. Essa abordagem adota a premissa de
que o estudo dos acontecimentos contemporaneos deve seguir em paralelo
com o estudo das questiles te6ricas, e par meio da discussao que segue procuraremos extrair implicayiles para a ordem internacional emergente, economica e politica.
A evoluyao da economia politica intemacional nas pr6ximas decadas sera
intluenciada profundamente par tres desenvolvimentos importantes. 0 primeiro eo relativo declinio da lideran9a economica, pelos Estados Unidos, da econo-
22
Robert Gilpin
mia liberal intemaeional do pas-guerra. Com a redw;ao do poder norte-americano, as foryaS favoraveis a interdependencia economica global ficaram na
defensiva.' 0 segundo e a mudanya em andamento no locus central da economia do mundo, do Atlantica para o Pacifico; nos anos 1970 o fluxo de
comercio por meio do Pacifico excedeu o do Atlantica. 0 terceiro e a crescente integrayao das economias do Japao e dos Estados Unidos, integrayao
esta que chegou a urn grau sem precedentes para as nayiies soberanas.
A crescente cooperayao entre essas duas economias passou a ser urn dos
trayos predominantes da economia mundial contemporanea. Em termos de comercia, produyao e finanyas essas economias sao cada vez mais
interdependentes. Com a politica economica do governo Reagan e a transformayao dos Estados Unidos em pais devedor, a criayao da economia nichibeinipo-norte-americana - deu-se com extraordin3ria rapidez. 2 Ao representar
30% da produyao mundial, esse vinculo por meio do Pacifico tomou o Iugar
preeminente da anterior relayao entre os Estados Unidos e a Europa Ocidental.3 Os fluxos comerciais maciyos entre o Japao e os Estados Unidos, as alianyas entre as suas empresas multinacionais e a importancia do capital japones
na economia norte-americana transformaram as relayoes entre os dois paises,
de superior e subordinado, para uma parceria mais equilibrada. Em grande
parte, a natureza, a dinamica e a estabilidade dessa relayao determinarao o
conjunto das relayiies economicas globais.
A importancia do vinculo nipo-norte-americana para as relayiies internacionais reside no fato de o d6lar sera base da projeyao mundial dos Estados
Unidos. Juntamente com a proteyao dada aos seus ali ados japoneses e europeus pelas armas nucleares norte-americanas, foi a funyao do d6lar como
principal moeda do sistema monetario internacional que consolidou o sistema
de alianyas mundiais dos Estados Unidos, constituindo a base da hegemonia
norte-americana. Como d6lar lastreando o sistema monetario internacional,
os Estados Unidos puderam com bater no exterior, manter tropas em outros
Kenneth Waltz (1979) analisa o papel do sistema politico internacional como urn fator importante no desenvolvimento da interdependCncia econOmica.
Segundo The Economist (7 de dezembro de 1985, avalia~tiio do Japao, p. 17), "essa economia
conjunta osjaponeses chamam de Nichibei, palavra composta com dois caracteres para' Japiio'
(Nihon) e America (Beikoku, pais do arroz)". Nlio pude veriflcar se os japoneses de fato usam
esse tenno para se referir a crescente integra~ao entre as duas economias. No entanto, como ela
parece apropriada, vou us<i-la neste livro.
0 fato de o livro de Richard Cooper, The Economics ofInterdependence: economic policy in the
Atlantic Community, publicado em 1968 sob os auspicios do Conselho de Rela~Oes Exteriores,
e que teve grande influCncia, dedicar-se quase exclusivamente as rela~Oes transatl<inticas testemunha a mudan~a profunda ocorrida nas decadas de 1970 e 1980.
Introdw;:ao
23
paises e financiar sua posiyao hegem6nica sem impor urn custo substancial ao
contribuinte, o que reduziria o seu padrao de vida. Esse papel crucial do d6lar,
e os "privilegios extravagantes" que conferia aos Estados Unidos- para usar
as palavras de Charles de Gaulle-, vern exigindo que urn parceiro estrangeiro ajude a apoiar o d6lar. Hoje, essa incumbencia tern recaido nos japoneses,
com seus imensos investimentos nos Estados Unidos, cuja dependencia financeira do Japao e urn dos temas importantes deste livro, assim como a
interdependencia da economia Nichibei.
A estruturayao descrita em seguida reflete esses objetivos pn\ticos e te6ricos. Os tres primeiros capitulos indicam a perspectiva intelectual e relacionam os t6picos te6ricos a ser explorados. 0 Capitulo I define a natureza da
economia politica intemacional como a interayao do Estado como mercado, e
estuda o significado dessa relayilo. 0 Capitulo 2 avalia os tres pontos de vista
(ou ideologias) prevalecentes sobre o caritter dessa interayao. 0 Capitulo 3
analisa a dinamica da economia politica intemacional.
Os capitulos seguintes voltam-se para temas substantives. 0 sistema monetario internacional constitui o nexo necessaria de uma economia intemacional que funcione com eficiencia- materia do Capitulo 4. Os Capitulos 5 e 6
discutem o comercio internacional e as empresas multinacionais, temas cujo
inter-relacionamento e cada vez maior. 0 Capitulo 7 trata da controversia sobre o impacto da economia internacional no desenvolvimento econOmico e
sobre o bem-estar dos paises em desenvolvimento. 0 Capitulo 8 analisa a importancia crucial do sistema financeiro intemacional ao associar as economias
nacionais e seu papel fundamental na sustentayilo do desenvolvimento global,
focalizando a amea9a que sua crescente vulnerabilidade traz a estabilidade
econ6mica do mundo. Portanto, sao capitulos que comeyam com o dinheiro e
tenninam com as finanyas: o dinheiro facilita o funcionamento e a integrayilo
do mercado global; o sistema financeiro esta implicado na dinamica da economia, mas representa tam bern o seu vinculo mais debil.
Os capitulos conclusivos avaliam os temas e os problemas da economia
politica intemacional no fim dos anos 1980. 0 Capitulo 9 analisa as mudanyas
politicas, econ6micas e tecnol6gicas que transfonnaram a economia mundial
nas tiltimas decadas. 0 significado dessas mudanyas para as relayoes econ6micas intemacionais eo tern a do Capitulo I 0, o qual avalia a importancia crescente do mercantilismo, do regionalismo e do protecionismo setorial.
Capitulo 1
Ea
26
Robert Gilpin
arcabou90 abrangente e satisfat6rio para a investiga9ao academica. Os conceitos, as varhiveis e as rela96es de causalidade nao foram ainda desenvolvidas de forma sistematica: 0 fator politico e outros fatores nao-econ6micos sao
muitas vezes desprezados. Com efeito, uma metodologia unificada ou uma teoria da economia politica exigiriam uma com preen sao generica do processo da
mudan9a social, incluindo-se af os modos como interagem os aspectos social,
econOmico e politico da socicdadc. Por essas raz5es uso aqui "economia politi-
ca" apenas para indicar urn conjunto de questoes que devem ser examinadas
com uma mistura eclt!tica de metodos analiticos e perspectivas te6ricas.
Essas questoes sao geradas pel a intera9ao do Estado e do mercado como
a incorpora9ao da politica e da economia no mundo moderno. Elas investigam de que forma o Estado e seus processos politicos conexos afetam a
produ9ao e a distribui9ao de riqueza, assim como, em particular, o modo como
as decisoes e os interesses politicos influenciam a localiza9ao das atividades
econ6micas e a distribui9ao dos seus custos e beneficios. lnversamente, essas
questoes indagam tam bern qual o efeito dos mercados e das for9as econ6micas sabre a distribui9iio do poder e do bem-estar entre os Estados e outros
atores politicos, e especialmente como essas for9as alteram a distribui9ao
internacional do poder politico e militar. Nem o Estado nem o mercado sao
causa primaria; as rela96es causais entre eles sao interativas, e na verdade
ciclicas. Assim, as questoes a ser exploradas aqui focalizam as intera96es
miiltiplas de meios muito diversos para ordenar e organizar as atividades humanas: o Estado e o mercado.
Essa formula9ao certamente nao e original, e e pelo menos Hio antiga
quanta a distin9ao critica de Georg Hegel na sua Filosojia do dire ito ( 1945
[1821]), entre Estado e sociedade (economia). Outros autores propuseram
defini96es semelhantes. Charles Lindblom ( 1977), por exemplo, pro poe "interc3mbio" e "autoridade" como os conceitos fundamentais da economia
politica. Peter Blau (1964) usa "intercambio" e "coer9ao"; Charles
Kindleberger (I 970) e David Baldwin (I 971) preferem "poder" e "dinheiro";
Klaus Knorr (1973) emprega "poder" e "riqueza". Enquanto Oliver Williamson
(1975) contrasta "mercados" e "hierarquias", Richard Rosecrance (1986)
contrasta "mercado" e "territorialidade", dois conceitos pr6ximos dos escolhidos por nos. Note-se que cada uma dessas visoes da economia politica tern
seus pr6prios meritos.
Charles Kindleberger observou ( 1970, p. 5) que tanto o or9amento do Estado como o mercado funcionam como mecanismos para a aloca9ao de recursos e de produtos. Em urn mundo exclusivamente politico, em que nao existisse
o mercado, o Estado distribuiria os recursos disponfveis de acordo com seus
objetivos sociais e politicos, decisoes que assumiriam a forma do or9amento
rela~6es
internacionais
27
estatal. E em urn mundo sem interven9iio do Estado, em que s6 exista o mercado, este funcionaria na base dos pre9os relativos das mercadorias e dos servi90S; as decisoes teriam a forma da busca do interesse individual. Assim, os
estudiosos da economia politica intemacional devem procurar entender como
esses modos contrastantes de decidir e de organizar as atividades humanas se
intluenciam mutuamente, determinando, assim, resultados sociais.
Em bora o Estado eo mercado sejam aspectos distintos do mundo moderno, incorporando respectivamente a politica e a economia, e 6bvio que niio
podem ser separados de forma completa. Com efeito, o tema deste livro eo
seu inter-relacionamento. 0 Estado intluencia profundamente o resultado das
atividades do mercado ao determinar a natureza e a distribui9iio dos direitos de
propriedade, assim como as regras que regulam a conduta econ6mica (Gerth e
Mills, 1946, p. 181-182). A crescente percep9iio de que o Estado pode intluenciar as for9as do mercado, e as intluencia, determinando o seu destino em grau
significativo, e urn fator importante para explicar a emergencia da economia
politica. Por outro !ado, o proprio mercado e uma fonte de poder que intluencia os
resultados politicos. A dependencia econ6mica cria uma rela9iio de poder que e
fundamental na economia mundial contemporilnea. Em suma, em bora seja passive! considerar a politica e a economia como duas for9as distintas, as quais
determinam a fei9ii0 da epoca em que vivemos, e]as niio funcionam de forma
independente.
0 Estado eo mercado tern procurado deslocar outras formas de organiza9iiO politica e econ6mica no mundo moderno em virtude de sua eficiencia na
produ9iio do poder e/ou da riqueza. Originarios do principia da Europa moderna, o Estado eo mercado difundiram-se daquele recanto relativamente pequeno do globo para abranger uma fra9iio substancial da humanidade. Hoje, muito
poucas pessoas vi vern a margem da sombra do Estado; e estas consideram a
institui9iio de urn Estado como urn dos seus objetivos mais importantes, como
testemunha a !uta dos judeus, dos palestinos e de outros povos. Ao seguir urn
ritmo altemado, o mercado como modalidade de intercilmbio tambem se expandiu, e trouxe urn numero cada vez maior de sociedades para a rede da
interdependencia econ6mica. 1
A rela9iio entre Estado e mercado, e especialmente as diferen9as entre
esses dois principios de organiza9iio da vida social, e urn tema recorrente do
28
Robert Gilpin
Os conceitos de Estado e de mercado usados neste livro derivam primariamente de Max Weber
(1978, v. I, p. 56, 82 e passim).
0 primeiro autor a abordar sistematicamente esse tema deve ter sido Eugene Staley (1939).
29
sar as fronteiras nacionais, a escapar ao controle politico e a integrar as sociedades, a tendencia dos governos e restringir, canalizar e fazer com que a ali vidade economica sirva os interesses percebidos dos Estados e dos grupos poderosos que atuam no seu interior. A l6gica do mercado consiste em localizar as
atividades economicas onde elas sao mais produtivas e lucrativas; a l6gica do
Estado consiste em capturar e controlar o processo de crescimento economico
e de acumulayao de capital (Heilbroner, 1985, p. 94-95).
Durante seculos, debateu-se sobre a natureza e as conseqiiencias do cheque das l6gicas do mercado e do Estado, que se opunham fundamental mente.
Desde os primeiros pensadores modernos sobre a economia, como David Hume,
Adam Smith e Alexander Hamilton, ate luminares do seculo XIX, como David
Ricardo, John Stuart Mille Karl Marx, e os autores contemporiineos, a opiniao
esteve sempre profundamente dividida a respeito da interayiio da economia e
da politica. As interpretayiies conflitantes representam tres ideologias fundamentalmente diferentes, as quais discutiremos no proximo capitulo.
0 cheque inevitavel cria tres temas genericos inter-relacionados que penetram as controversias hist6ricas no campo da economia politica internacional.
Todos se relacionam com o impacto do crescimento de uma economia do mercado mundial sobre a natureza e a diniimica das relayoes internacionais 4 E todos
podemos encontrar nos tratados dos mercantilistas do seculo XVIII, nas teorias dos economistas classicos e neoclassicos dos ultimos dois seculos, nos tomes dos marxistas do seculo XIX e dos criticos radicais contemporiineos do
capitalismo e da economia da globalizayao. Uma longa tradiyao te6rica e
especulativa e crucial para 0 entendimento dos problemas contemporiineos do
comercio, das finan'Yas e das rela'YOes monet3rias entre os paises.
0 primeiro lema tern aver com as causas e os efeitos economicos e politicos do surgimento de uma economia de mercado. Em que condiyoes emerge
uma economia global altamente interdependente? Ela promove harmonia entre
os Estados nacionais ou provoca conflitos entre eles? Sera necessaria a presenya de urn poder hegem6nico para assegurar que Estados capitalistas man-
Obviamente, nem todos que trabalham no campo da economia politica internacional concordadio com a escolha desses tres temas como os mais importantes. Muitos poderiam apresentar
outros temas, com boa razao. Assim, por exemplo, os temas propostos excluem a formayao e
a subst<incia da politica econ6mica externa. Embora esse seja urn assunto relevante, o foco
principal do livro sao a estrutura, o funcionamento e a interayao dos sistemas econ6mico e
politico internacionais. Uma distinyao para lela pode ser feita (e e habitualmente feita) entre o
estudo da politica externa de determinados Estados eo estudo da teoria das relayOes internacionais. Embora se trate de assuntos muito relacionados entre si, eles prop5em quest5es distintas, e baseiam-se em diferentes premissas. Gaddis ( 1982) e Waltz ( 1979) sao, respectivamente,
excelentes exemplos de cada tipo de abordagem.
30
Robert Gilpin
tenham relaviies cooperativas ou paden\ essa cooperayao surgir espontaneamente do interesse mutua? Sabre este ponto os te6ricos de diferentes escolas
de pensamento tern apresentado opinioes profundamente conflitantes.
Os liberais em economia acreditam que as vantagens de uma divisao
internacional do trabalho com base no principia das vantagens comparativas
fazem com que os mercados surjam espontaneamente e promovam a harmonia entre os Estados; acreditam tambem que as redes de interdependencia
economica, que se encontram em expansao, criam uma base para a paz e
para a cooperayao no sistema de Estados soberanos, competitivos e anarquicos. Par outro !ado, os nacionalistas economicos acentuam o papel do poder
na formayao de urn mercado e a natureza conflitiva das relaviies economicas
internacionais; argumentam que a interdependencia econi\mica precisa ter
urn fundamento politico, cria outra arena para o conflito entre os Estados,
aumenta a vulnerabilidade nacional e constitui mecanismo que uma sociedade pode usar para dominar outra. Embora todos os marxistas enfatizem o
papel do imperialismo capitalista na criayao de uma economia de mercado
global, eles se dividem entre os leninistas, para quem as relayoes entre as
economias de mercado sao pela sua natureza conflitivas, e os seguidores de
Karl Kautsky, o principal protagonista de Lenin, os quais acreditam que as
economias de mercado (pelo menos as dominantes) cooperam na explorayao
conjunta das economias rna is fracas. A ale gada responsabilidade do sistema de
mercado pela paz e pela guerra, pela ordem e pela desordem, pelo imperial isrna e pel a autodeterminavao esta implicita nesse tema importante, como tamhem a questao crucial de saber se a existencia de uma economia internacional
liberal exige a participayao de uma economia hegemi\nica para governar o
sistema. 0 desafio aos Estados Unidos e a Europa Ocidental representado
pelo Japao e outras potencias econi\micas em ascensao, no fim do seculo
XX, dramatiza a importiincia dessa materia.
0 segundo lema relacionado com a economia politica internacional e o
vinculo entre a mudanva econi\mica e a politica. Quais sao os efeitos sabre as
relaviies politicas internacionais e que problemas estao associ ados as mudanyas estruturais no locus global das atividades economicas, nos principais setares da economia enos ciclos da atividade econi\mica? Vice-versa, de que modo
os fatores politicos afetam a natureza e as conseqtiencias das mudanyas estruturais nos assuntos econ6micos? Assim, par exemplo, pode-se questionar se os
ciclos econ6micos e seus efeitos politicos sao urn feni\mcno end6geno (interno)
ao funcionamento da economia de mercado ou se essas flutuayoes sao devidas
ao impacto de fatores ex6genos (externos) sabre o sistema econ6mico, tais
como guerras ou outros eventos politicos. E necessaria tam bern indagar se a
instabilidade econ6mica e ou niio a causa de certos disti1rbios politicos profun-
rela~6es
internacionais
31
32
Robert Gilpin
A importancia do mercado
Nosso estudo da economia politica tern como foco o mercado e suas relay5es com o Estado porque na nossa epoca a economia de mercado mundial e
crftica para as relayoes intemacionais; ate mesmo nas sociedades socialistas a
chave para 0 debate econ6mico e 0 pape] atribufdo as foryaS intemas e externas do mercado. No seu estudo classico sobre a transformayiio da sociedade
modema Karl Polanyi disse:
( ... ) a fonte e matriz do sistema [econ6mico e politico modem a] era a autoregulagem do rnercado. Foi essa inovar;:ao que criou uma civilizar;:ao especffica. 0 padrao-ouro era simplesmente uma tentativa de estender ao campo
internacional o sistema interne de mercado; o sistema do equilibria de poder
era uma superestrutura erigida sabre o padrao-ouro e que em parte funcionava por meio dele; o prOprio Estado liberal era uma criar;:ao do mercado autoregulado. A chave para o sistema institucional do seculo XIX [assim como o
da nossa epoca] sao as leis que govemam a economia de mercado (Polanyi,
1957, p. 3).
33
existencia de trabalho livre ou assalariado, o Iuera como motivayilo e a tendoncia para acumular capital. Sao essas caracteristicas que dao ao capitalismo o
seu dinamismo, e, por sua vez, o can\ter dinamico do sistema capitalista transformou todos os aspectos da sociedade moderna. Conforme Gordon Craig deixou clara, a natureza revoluciom\ria do capitalismo reside no fato de, pela primeira vez, o instinto de acumulayilo da riqueza ter se incorporado ao processo
produtivo; o que mudou a face do globo foi a combinayilo desse sistema economico como desejo de adquirir riqueza (Craig, 1982, p. I 05-1 06).
Nao ha duvida de que e correta essa caracteriza9ilo da natureza dinamica
do capitalismo, e do seu impacto: eo espirito agressivo do capitalismo aquisitivo
que da vida ao sistema de mercado (Heilbroner, 1985). Mas foi o mercado que
liberou inicialmente essas foryas do capitalismo, e depois as canalizou.
0 capitalismo exerce sua influencia profunda nas rela9iies sociais e no sistema
politico por meio do mecanismo de mercado. 0 mercado e o interciimbio comercia! unificam o universo economico; no entanto, nao se pode falar de urn
modo internacional de produyilo capitalista. A despeito da emergencia da empresa multinacional e das finanyas internacionais, a produyilo e as finan9as
ainda tern uma base nacional, e, apesar da maior interdependencia economica,
poucas economias estao completamente integradas na economia mundial. AI em
disso, nas ultimas decadas do seculo XX o bloco socialista, o qual nao privilegia
o mercado, aumentou sua participayilo no mercado global. Portanto, o mercado
global nao se confunde com 0 sistema capitalista, e e bern maior.
0 dinamismo do sistema capitalista deve-se precisamente ao fato de, estimulado pela motivayilo do Iuera, o capitalista precisar competir para sobreviver
em uma economia de mercado competitiva. Acompetiyao elimina os ineficientes,
premia a inova9ilo e a eficiencia e promove a racionalidade. Na ausencia de
urn mercado, o capitalismo perde sua criatividade e seu vigor essencial (McNeill,
1982). As caracteristicas pr6prias do modo capitalista de produ9ilo, conforme
definidas pelos marxistas, nao teriam levado ao progresso economico sem 0
estimulo da competiyilo no mercado. No entanto, na presenya do mercado, ate
mesmo as firmas nacionalizadas precisam lutar para man ter-se lucrativas e competitivas. Assim, o advento do socialismo nao deve alterar necessariamente
essa dinamica subjacente, desde que continue a haver a competiyao ou urn seu
equivalente funcional. John Rawls lembra-nos que "nao ha urn vinculo essencial entre a utilizayilo do mercado livre e a propriedade privada dos meios de
produ91io" (Rawls, 1971, p. 271 ). 0 capitalismo nao esta associ ado necessariamente ao sistema de trocas no mercado.
Assim, o conceito de "mercado" e mais amplo do que o de "capitalismo".
A essencia de urn mercado, a qual definimos adiante com maiores detalhes, eo
papel central dos preyos relatives na tomada de decisiies para a alocayao de
34
Robert Gilpin
recursos. A essencia do capitalismo, como dissemos anteriormente, e a propriedade privada dos meios de produ9iio e a existencia de trabalho livre. Teoricamente, urn sistema de mercado poderia ser composto par atores publicos e
com for9a de trabalho sem liberdade, como no conceito de socialismo de mercarlo. 0 papel crescente do Estado e dos atores publicos no mercado criou
ultimamente uma economia mista de empresa publica e privada. Na pn\tica,
porem, o mercado tende a vincular-se ao capitalismo intemacional.
Em suma, o sistema de intercilmbio no mercado e o modo de produ9ao
capitalista sao coisas distintas, em bora haja uma conexao estreita entre elas, e
algumas vezes sejam mencionadas neste livro indiferentemente. 0 termo "capitalismo" e ambiguo demais para ser usado como uma categoria analitica.
Com efeito, existem muitas variedades de capitalismo, as quais funcionam de
maneira diferente. Sen\ a Fran9a, par exemplo, genuinamente capitalista, com
90% do seu setor financeiro e boa parte da sua industria pesada em maos do
Estado? Como classificar o capitalismo japones, com o papel tao importante
atribuido ao Estado na orienta9iio da economia? 0 mundo contemporilneo esta
composto em grande parte de economias mistas, for9adas a competir entre si
no contexto intemacional.
Outros pesquisadores identificaram o industrialismo, a sociedade industrial
e/ou o desenvolvimento da tecnologia cientifica como caracteristicas da vida
econ6mica modema. 5 0 desenvolvimento da tecnologia industrial eo da ciencia modema sao obviamente importantes para a prosperidade e para o carater
do mundo modemo. Niio se pode explicar a Revolu9iio Industrial e o advento
da ciencia modema simplesmente como uma resposta as for9as do mercado;
sem a tecnologia baseada na ciencia, a modema economia do mercado nao
teria podido progredir tanto.
Os avan9os cientificos dos seculos XVll e XVIII que instituiram os alicerces da industria e da tecnologia modemas nao podem ser explicados s6 par
motivos econ6micos. A ciencia e uma cria9iio intelectual resultante da curiosidade humana e da tentativa de compreender o universo. Contudo, sem uma
demanda par maior eficiencia e novas produtos, o estimulo para explorar a
ciencia e para desenvolver inova96es tecnol6gicas seria muito menor. Embora
o progresso cientifico aumente o suprimento potencial de novas industrias e
novas tecnologias, e 0 mercado que produz a demanda necessaria para que
essas tecnologias sejam criadas. Assim, o papel crucial do mercado, ao organizar e ao promover a vida econ6mica, justifica nosso enfoque no mercado, assim como as implica96es da interdependencia econ6mica nas rela96es intemacionais.
5
Goldthorpe (1984, cap. 13), Giddens (1985) e Rostow (1975) representam essas
posi~Oes.
35
Cooper (1985, p. 1196-1200) apresenta urn a excelente ami lise desses v<irios sentidos.
Robert Gilpin
36
37
mercado tern uma qualidade dinamica e expansiva. Tende a provocar o desenvolvimento econ6mico, a expandir-se territorialmente e a abranger todos os
segmentos da sociedade. Estados e grupos de interesse procuram restringir o
funcionamento do mercado porque ele tern a capacidade potencial de exercer
uma pressao considen\vel sobre a sociedade; os esforyos para controlar os mercados levam ao surgimento da economia politica das relayi'ies intemacionais.
Tres caracteristicas da economia de mercado sao responsaveis pelo seu
dinamismo: I) o papel critico dos preyos relativos na troca de bens e de
servi9os; 2) a importancia fundamental da competiyao como determinante da
conduta individual e institucional; e 3) a importiincia da eficiencia na deterrninayao da capacidade de sobrevivencia dos atores econ6micos. Delas decorrem todas as profundas conseqiiencias do mercado para a vida econ6mica,
social e politica.
A economia de mercado promove o crescimento por razi'ies estaticas e
diniimicas. 0 mercado aumenta a alocayao eficiente dos recursos existentes.
0 crescimento econ6mico existe porque o mercado promove urn a redistribuiyao
de terra, trabalho e capital, orientando-os para aquelas atividades mais competitivas. E como as for9as competitivas do mercado obrigam o produtor a inovar
e levam a economia a niveis cada vez mais altos de tecnologia e eficiencia
produtiva (para que possam prosperar ou meramente sobreviver), o mercado
promove dinamicamente inova9i'ies tecnol6gicas e de outros tipos e expande,
assim, o poder e a capacidade da economia. Embora tanto os aspectos estaticos como os dinamicos dos mercados tenham ao Iongo da hist6ria contribuido
para o crescimento econ6mico, o fator dinamico adquiriu importancia decisiva
com o advento da ciencia modema, base da tecnologia de produ9ao.
A economia de mercado tende a expandir-se geograficamente, ultrapassar
fronteiras politicas e incorporar uma parte cada vez maior da populayao do
globo (Kuznets, 1953, p. 308). A demanda por recursos e mao-de-obra mais
baratos faz com que se difunda o desenvolvimento econ6mico (H. Johnson,
1965b, p. 11-12). Com o tempo, uma parte crescente da peri feria econ6mica e
atraida para a 6rbita do mercado. As razi'ies dessa tendencia expansionista
incluem as eficiencias de escala, o aperfeiyoamento dos transportes e o aumenlo da demanda. E o que Adam Smith tinha em mente quando afirrnou que
tanto a divisao do trabalho como o crescimento econ6mico dependem da escala do mercado (Smith, 1937 [ 1776], p. 17). Para aproveitar esse aumento da
eficiencia e reduzir os custos, os atores econ6micos procuram expandir a extensao e a escala do mercado.
Outra caracteristica da economia de mercado e a tendencia para incorporar todos os aspectos da sociedade as relay5es de mercado. Por meio dessa
38
Robert Gilpin
rela~6es
internacionais
39
nucleos de crescimento em que as condio;:oes sao mais favon\veis. Em conseqiiencia, a economia de mercado tende a promover urn processo de desenvolvimento irregular nos sistemas interno e internacional.
Deixada a seus pr6prios impulsos, uma economia de mercado tern efeitos
profundos sabre a natureza e a organizao;:ao das sociedades, assim como sabre
as relao;:oes politicas entre elas. Embora muitas dessas conseqiiencias possam
ser beneficas, e desejadas por uma sociedade, outras contrariam os desejos e
os interesses de grupos e Estados dotados de poder. Assim, a tendencia resultante e a de que OS Estados intervenham nas atividades economicas para promover os efeitos que os beneficiam e para reduzir os que lhes sao prejudiciais.
Os efeitos do mercado e as
rea~oes
politicas
40
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
41
Outra conseqiiencia importante da economia de mercado, no que se refere aos Estados, e em decorrencia do fato de a interdependencia econ6mica
criar uma rela9ao de poder entre grupos e sociedades. Os mercados nao sao
politicamente neutros; criam poder economico, o qual urn a tor pode usar contra
outro. A interdependencia provoca vulnerabilidades que podem ser exploradas e manipuladas. Nas palavras de Albert Hirschman, "o poder de interromper as rela9iies comerciais e financeiras com qualquer pais( ... ) e a causa
fundamental da posi9ao de influencia ou de poder que urn pais adquire com
rela9iio a outros" (Hirschman, 1945, p. 16). Portanto, em graus variados, a
interdependencia econ6mica estabelece uma dependencia hien!rquica e cria
rela9iies de poder entre os grupos e as sociedades nacionais. Ao reagir a
essa situa9ao, os Estados procuram aumentar a sua propria independencia,
assim como a dependencia dos demais.
Uma economia de mercado traz beneficios e custos para os grupos e
para as sociedades. De urn lado, a especializa9ao e a divisao do trabalho
promovem o crescimento da economia eo aumento da riqueza dos que participam do mercado. Embora esses beneficios nao se distribuam de forma
igualitaria, de modo geral todos ganham em termos absolutes. Assim, poucas
sociedades procuram fugir a participayao no sistema econ6mico mundial. De
outro lado, porem, a economia de mercado impiie tambem custos econ6micos, sociais e politicos a determinados grupos e sociedades, de forma que, em
termos relatives, alguns se beneficiam mais do que outros. Por isso, os Estados procuram proteger-se ao limitar os custos que incidem sobre eles e
sobre os seus cidadaos. No mundo contemporaneo, a disputa entre grupos e
Estados, a prop6sito dessa distribui9ao de vantagens e custos, tornou-se urn
dado importante das rela9iies internacionais.
Conclusao
As preocupayoes principais deste livro sao como impacto da economia de
mercado global sobre as rela9iies entre os Estados, e o modo como estes procuram influir nas foryas do mercado para maxi mizar suas vantagens. lmplicitos
nessa rela9ao entre Estado e mercado, ha tres temas interligados, importantes
para o estudante de politica. 0 primeiro eo modo como a interdependencia no
mercado afeta a politica intemacional e e afetada por ela, particularmente pela
presenya ou pela ausencia de uma lideran9a politica. 0 segundo tern aver com
a interayao das mudan9as econ6micas e politicas, a qual provoca uma intensa
competi9ao entre os Estados pela localizayao global das atividades econ6micas, em particular nos nucleos de maior importancia da industria moderna.
42
Robert Gilpin
yam-se.
Os pesquisadores e outros individuos diferem, contudo, a respeito danatureza dessas relay5es entre OS temas economicos e politicos. Embora possamos identificar muitas posiyoes distintas, quase todas tendem a recair em
tres perspectivas, ideologias ou escolas de pensamento contrastantes: o liberalismo, o nacionalismo eo marxismo. No prOximo capitulo vamos avaliar as
Capitulo 2
Nos ultimos 150 anos, Ires ideologias dividiram a humanidade- o liberalismo, o nacionalismo e o marxismo. Este livro entende par "ideologias" o que
44
Robert Gilpin
E importante
45
A perspectiva liberal
Alguns estudiosos afirmam niio existir uma teoria liberal da economia politica, porque o liberalismo distingue a economia da politica e entende que cada
esfera funciona de acordo com regras e 16gica pr6prias. 1 Mas esse ponto de
vista e em si mesmo uma posi<;iio ideol6gica, e os te6ricos do liberalismo preocupam-se tanto com os assuntos politicos como com os econ6micos. Assim,
podemos falar de uma teoria liberal da economia politica, teoria esta que esta
explicita ou implicita nos seus escritos.
Por tras das teorias liberais da economia e da politica h3 urn conjunto de
val ores politicos e econ6micos, os quais no mundo modemo tern surgido reunidos
(Lindblom, 1977). A teoria econ6mica liberal esta comprometida com o livre
mercado e com urn minima de
interven~ao
mostrar mais adiante, varie a enfase relativa nessas duas ideias. De seu !ado, a
teoria politica liberal tern urn compromisso com a igualdade e a liberdade individuais, embora tambem possa haver uma diferen<;a de enfase. Aqui estamos interessados primordialmente no componente econ6mico da teoria liberal.
A perspectiva liberal da economia politica esta incorporada na disciplina da
economia como ela se desenvolveu no Rei no Unido, nos Estados Unidos e na
Europa Ocidental. Desde Adam Smith ate os contemporaneos, os pensadores liberais tern compartilhado urn conjunto coerente de premissas e cren<;as
sobre a natureza dos seres humanos, a sociedade e as atividades econ6micas. 0 liberalismo ja assumiu muitas formas- tivemos o liberalismo classico,
neoclassico, keynesiano, monetarista, austriaco, das expectativas racionais, etc.
Essas variantes incluem desde as que priorizam a igualdade e tendem para a
democracia social, e aceitam o intervencionismo estatal para alcan<;ar seus
objetivos, ate aquelas que enfatizam a liberdade e a nao-interven<;iio govemamental, acusta da igualdade social. No entanto, todas as formas do liberalismo
econ6mico estiio comprometidas como mercado e com o mecanismo dos pre~os
intemacionais. Com efeito, o liberalismo pode ser definido como uma doutrina e
urn conjunto de principios para organizar e administrar uma economia de mer-
0 termo "liberal" e usado neste livro no sentido europeu, isto e, significando o compromisso
como individualismo, o livre mercado e a propriedade privada. Essa e a perspectiva predominante na maioria dos economistas norte-americanos e na disciplina da economia conforme C
ensinada nas universidades dos Estados Unidos. Assim, a despeito de diferen~as importantes
nas suas id6ias politicas e te6ricas, tanto Paul Samuelson como Milton Friedman sao considerados aqui como representantes da tradi~ao liberal norte-americana.
46
Robert Gilpin
Agrade<;o a Michael Doyle ter chamado minha atenyao para esse interessante artigo.
qualquer mudanva nos prevos relatives provoque uma mudanva correspondente na estrutura da produvao, do consumo e das instituiv5es econ6micas; estas
ultimas seriam o produto e nao a causa do comportamento econ6mico (Davis e
North, 1971 ). AI em disso, em urn mercado genuinamente competitive, os termos de interciimbio sao determinados de forma exclusiva pela oferta e pela
demanda, e nao pelo exercicio do poder e pela coervao. Seas trocas sao voluntarias, ela satisfazem os dois )ados.
A disciplina academica da "economia", ou seja, a economia como e ensinada na maioria das universidades norte-americanas (que os marxistas chamam de economia ortodoxa ou burguesa), e considerada a ciencia empirica da
maximizavao da conduta. 0 comportamento humano e tido como govemado
por urn conjunto de "leis" econ6micas, impessoais e politicamente neutras. Assim,
economia e politica podem ser separadas em esferas distintas. Os governos
nao devem intervir no mercado, exceto nos casos em que este ultimo falhe
(Baumol, 1965), ou entao para proporcionarum bern publico, ou coletivo (Olson,
1965).
A economia de mercado e governada principalmente pela lei da demanda
(Becker, 1976, p. 6). Essa "lei" ( ou, se preferirmos, essa premissa) a firma que
as pessoas comprarao mais de urn bern se o seu preyo relativo cair, e menos se
ele subir. Da mesma forma, as pessoas tenderao a comprar rna is se sua renda
relativ::t aumentar, e menus se ela diminuir. Qualquer desenvolvimento que mude
o prevo relative de urn bern, ou o rendimento relative de urn ator, criara urn
estfmulo, positive ou negative, para adquirir (ou produzir) rna is ou menos desse
bern. Essa lei tern ramificav5es profundas em toda a sociedade. Em bora haja
algumas excev5es a esse simples conceito, ela e fundamental para o funcionamento e para o exito de urn sistema de mercado.
Do Iado da oferta, a economia liberal entende que os individuos perseguem seus interesses em urn universo marcado pela escassez e pelos limites
Iongo prazo. Esse "conceito de equilibrio auto-imposto e autocorrigivel, alcanvado pela contraposivao de forvas em urn universe racional" e crucial para a
crenva dos economistas no funcionamento do mercado e nas leis que o governam (Condliffe, 1950, p. 112). Se urn mercado se desequilibra em razao de
48
Robert Gilpin
algum fator ex6geno, tal como uma mudanya nas preferencias do consumidor
ou na tecnologia da produyao, o mecanismo dos preyos o reconduzin\ oportunamente para urn novo estado de equilibrio: preyos e quantidades tomarao a
reequilibrar-se. Portanto, uma mudanya, seja na oferta seja na demanda, de urn
bern provocan\ mudanyas no pre9o desse bern. A tecnica mais importante da
analise econOmica modema, a estatica comparativa, baseia-se nessa premissa,
de que ha uma tendencia para o equilibrio sistemico. 3
Outra premissa liberal e que a competiyilo no mercado de produtores e
consumidores cria no Iongo prazo uma harmonia fundamental de seus interesses, a qual superara qualquer conflito temporario. A motivayilo do auto-interesse pelos atores individuals aumentara o bem-estar social, porque conduz a uma
maximizayilo da eficiencia; e o crescimento econ6mico resultante eventualmente trara vantagens para todos. Em conseqUencia, todos tendem a ganhar
com a sua contribui<;ao ao conjunto da sociedade, mas, e preciso acrescentar,
nem todos ganharao na mesma propor<;ilo, porque ha diferen<;as na produtividade individual. Sob o regime do livre intercambio, a sociedade em geral sera
mais rica, porem os individuos serao recompensados de acordo com a sua
produtividade marginal e com a sua contribuiyao relativa para o produto social.
Finalmente, hoje a maioria dos economistas liberais acredita no progresso,
definido quase sempre como o aumento da riqueza per capita. Afirmam que o
crescimento de uma economia que funcionc rcgularmente e linear, gradual e
continuo (Meier e Baldwin, 1963, p. 70), desenrolando-se con forme o que urn
economista denominou de "curva de crescimento em equilibrio padrao, do
Massachusetts Institute of Technology". Embora acontecimentos politicos e de
outra natureza- guerras, revolu<;oes e desastres naturais- possam prejudicar
dramaticamente essa curva de crescimento, a economia retomara sempre a
urn modelo estavel de desenvolvimento, determinado principalmente pelos aumentos da populayilo, dos recursos e da produtividade. Alem disso, os liberais
nao aceitam a conexao necessaria entre o processo de crescimento econ6mico e
os eventos politicos, tais como as guerras eo imperialismo; esses males politicos
afetam e podem ser afetados pelas atividades econ6micas, mas sao causados
essencialmente por fatores politicos, e nao econ6micos. Assim, por exemplo, os
liberais nao acreditam que tenha havido qualquer relayilo de causalidade entre o
progresso do capitalismo no fim do seculo XIX e, de outro !ado, os surtos de
imperialismo, depois de 1870, e a Primeira Guerra Mundial. Para os liberais a
3
calculando-se o novo estado de equilibria. Como de modo geral essa forma de an<ilise nao
se preocupa com as origens da vari<ive\ ex6gcna, seu usa fica limitado ao exame do problema das mudan~as na economia.
49
Da mesma forma que o liberalismo, o nacionalismo economico sofreu varias metamorfoses durante OS ultimos seculos, e seus r6tulos tambem mudaram: mercantilismo, estatismo, protecionismo, a escola hist6rica alema e, mais
50
Robert Gilpin
Podernos identificar Friedrich List com a posiyao rnercantilista benigna. List acrcditava que o
verdadeiro cosmopolitismo s6 seria possivel quando todos os paises se tivessem desenvolvido. Vide uma discussao sobre o mercantilismo benigno e malevolo em Gilpin 1975, p. 234-237
e no Cap. 10, adiante.
51
52
Robert Gilpin
rela~6es
internacionais
53
A perspectiva marxista
54
Robert Gilpin
rela~YOes
internacionais
55
Com efeito, os marx:istas est.iio acusando os defensores do capitalismo de em pre gar a fahicia da
composiyiio: "uma fal<'tcia em que se alega que o que e verdadeiro com relayao a uma parte
tambem o e, necessariamente, com relar;ao ao todo" (Samuelson, 1980, p. II). Da mesma
forma, Keynes argumentava que, em bora a poupanr;a individual fosse uma virtude, seria uma
calamidadc se todos se dedicassem a poupar.
56
Robert Gilpin
Em meados do seculo XIX Marx acreditava que o amadurecimento do capitalismo na Europa e a capta9iio da periferia global pela economia de mercado
tinham preparado o terreno para uma revolu9iio proletaria que traria o fim da
economia capitalista. Quando isso niio aconteceu, alguns dos seus seguidores,
como RudolfHilferding e Rosa Luxemburgo, preocuparam-se com a resistencia
e a vitalidade do capitalismo, que se recusava a desaparecer do cenario mundial.
A for9a do nacionalismo, OS exitos economicos do capitalismo e 0 advento do
imperialismo levaram a metamorfose do pensamento marxista, 0 qual culminou
no Imperialismo de Lenin, publicado pel a primeira vez em 1917. Escrito na
epoca da Primeira Guerra Mundial, e baseando-se nos textos de outros autores
marxistas,Imperialismo foi uma polemica contra os inimigos ideol6gicos do marxismo e tambem uma sintese das criticas marxistas a economia capitalista mundial. Ao manifestar seu pensamento, Lenin, de fato, converteu o marxismo de
uma teoria focalizada essencialmente na economia nacional em uma teoria das
rela96es politicas e economicas entre os Estados capitalistas.
Lenin impos-se a tare fa de explicar o fato de, no principia da Primeira Guerra Mundial, o nacionalismo ter triunfado sabre o internacionalismo proletario e
procurado assim fornecer a base intelectual para a reunifica9iio do movimento
comunista internacional, sob a sua lideran9a. Queria demonstrar que os partidos socialistas de varios paises europeus, em especial os socialdemocratas alemiles dirigidos par Karl Kautsky, tinham apoiado suas respectivas burguesias.
E procurou tambem explicar par que nao tinha havido o empobrecimento do
proletariado previsto par Marx, mas, ao contrario, os salarios estavam aumentando e os trabalhadores inscreviam-se nas organiza9oes sindicais.
No periodo entre Marx e Lenin, o capitalismo sofreu uma profunda transforma9ii0. Marx tinha escrito a respeito de urn capitalismo confinado praticamente a Europa Ocidental, uma economia fechada em que o impulso de crescimento teria de esgotar-se urn dia, a medida que colidisse com varios fatores
limitativos. No entanto, entre 1870 e 1914, o capitalismo passara a ser urn
sistema aberto, de ambito cada vez mais amplo, vibrante e tecnificado. Nos
dias de Marx, o vinculo fundamental da economia mundial, que crescia lentamente, era o comercio. Depois de 1870, porem, a exporta9iio maci9a de capital
pela lnglaterra e, subseqlientemente, par outras economias desenvolvidas tinha
mudado de modo significativo a economia do mundo. 0 investimento externo e
as finan9as internacionais alteraram profundamente as rela96es economicas e
politicas entre as sociedades. 0 capitalismo de Marx era composto principalmente por firmas industrials pequenas e competitivas. Na epoca de Lenin, contudo, as
economias capitalistas estavam dominadas por gigantescos grupos industriais que,
par sua vez (de acordo como proprio Lenin), eram controlados pelos grandes
ban cos- a chamada haul finance: a "alta finan9a". Para Lenin, o controle do
57
capital pelo capital, ou seja, do capital industrial pelo capital financeiro, representava o estagio mais avanyado do desenvolvimento capitalista.
Para ele, o capitalismo tinha escapado das tres leis que o dirigiam pelo
imperialismo ultramarino. A aquisiyao de col6nias dera as economias capitalistas a possibilidade de dispor das mercadorias produzidas e que nao encontravam mercado dentro dos seus paises; de adquirir rcc.:rsos a baixo custo e
exportar seu excesso de capital. E a explorayao de""'' col6nias proporcionaria
mais-valia adicional com a qual os capitalistas poderi3-n _,:jquirir a lideranya do
seu proprio proletariado. Para Lenin, o imperialismo colonialista passara a ser
uma caracteristica necessaria do capitalismo avanyado. A medida que suas
foryas prod uti vas se desenvolviam e amadureciam, a economia capitalista precisava expandir-se no exterior e capturar col6nias para nao ser vitimada pela
estagnayao e pela revoluyao. Lenin identificava essa expansao necessaria como
a causa da destruiyao eventual do sistema capitalista intemacional.
A essencia do argumento de Lenin eo de que a economia capitalista internacional promove o desenvolvimento mundial, mas de forma desigual. As economias capitalistas crescem com taxas diferenciadas, e esse aumento diferencial do poder nacional e responsavel pelo imperialismo, pela guerra e pelas
mudanyas politicas intemacionais. Ao reagir ao argumento de Kautsky de que
os capitalistas eram por demais racionais para entrar em conflito a prop6sito
das col6nias, e se associariam na explorayao conjunta dos povos coloniais (a
doutrina do "ultra-imperialismo"), Lenin afirma que isso era impassive! pelo
que se tomou conhecido como a "lei do desenvolvimento desigual":
Basta que essa questao [a possibilidade de as alian<yas capitalistas serem
mais do que tempor<irias, e isentas de conflitos] seja enunciada claramente
para que se tome impossfvel dar-lhe outra resposta a nao ser a negativa;
porque sob o capitalismo nao se pode imaginar outra base para a divisao em
58
Robert Gilpin
capitalismo fracassaria por razoes economicas, quando 0 proletariado se revoltasse contra o seu empobrecimento. Alem disso, Marx tinha definido as
classes sociais como os atores desse drama. Mas Lenin substituiu essa visiio
59
par uma crftica politica do sistema capitalista, em que os atores principais passaram a ser Estados nacionais mercantilistas a competir entre si e impulsionados pela necessidade econ6mica. Embora o capitalismo internacional tenha
sido economicamente exitoso, Lenin argumentava que era politicamente instavel, e representava urn sistema de hostilidades reciprocas. Nos paises capitalistas desenvolvidos, os trabalhadores, ou pelo menos os que participavam da
chamada "aristocracia do trabalho", compartilhavam temporariamente da exploravao dos povos coloniais, mas terminariam pagando par essas vantagens
econ6micas no campo de batalha. Lenin acreditava que a contradivao intrinseca do capitalismo residia na conseqtiente Iuta entre as nav6es, e nao na Iuta de
classes. 0 capitalismo terminaria em decorrencia de uma revolta contra a sua
inerente belicosidade, com conseqtiencias politicas.
Em suma, Lenin argumentava que a contradivao inerente ao capitalismo e
o fato de, ao desenvolver o mundo, ele plantar as sementes politicas da sua
propria destruivao e difundir a tecnologia, a industria e o poder militar. Cria
competidores estrangeiros com salarios mais baixos e urn padrao de vida que
pode competir vantajosamente no mercado mundial com a economia ate entao
dominantc. A intensificavao da competivao econ6mica e politica entre as potencias capitalistas ascendentes e declinantes gera conflitos econ6micos, rivalidades imperiais e, eventual mente, a guerra. Para Lenin, esse tinha sido odestina da economia liberal do seculo XIX, centralizada na lnglaterra. Se vivesse
hoje, nao ha duvida do que diria: como declinio da economia norte-americana,
urn destino semelhante amea9a a economia liberal do seculo XX, centralizada
nos Estados Unidos.
Como triunfo do bolchevismo na Uniao Sovietica, a teoria do imperial isrna capitalista de Lenin tornou-se a interpretavao marxista ortodoxa da economia politica internacional. No entanto, outros herdeiros da tradivao marxista continuaram a desafiar essa visao oficial, modificada tambem pelas mudanvas subseqtientes na natureza do capitalismo e em outros desenvolvimentos historicos. 0 capitalismo do estado do bem-estar social realizou muitas
das reformas que Lenin acreditava impossiveis, eo controle politico das co16nias deixou de ser considerado uma caracteristica necessaria ao imperialismo; o capitalismo financeiro da epoca de Lenin foi substituido em parte pela
empresa multinacional, e a visao de que o imperialism a capitalista desenvolve
os paises menos desenvolvidos foi alterada pelo argumento de que, na verdade, ele impede o seu desenvolvimento; e alguns marxistas tiveram
a ousadia de aplicar a teoria marxista a propria criavao politica de Lenin -a
Uniao Sovietica. Modificado desse modo no fim do seculo XX, o marxismo,
em suas vcirias manifestac;Oes, continua a exercer grande influencia como
60
Robert Gilpin
sobre a sociedade, premissas essas que nao podem ser verificadas pela experimentayao empirica. Por exemplo: o conceito liberal do individuo racional nao
pode ser considerado verdadeiro ou falso; os individuos que parecem agir contrariamente aos seus interesses podem ter informayoes incorretas ou, quem
sabe, procuram maximizar urn objetivo que escapa ao observador- portanto,
podem estar agindo em coerencia com a premissa basica do liberalismo. A!em
disso, os liberais poderiam dizer que, embora urn individuo em particular, em urn
caso especifico, pudesse estar agindo irracionalmente, em conjunto a premissa
da racionalidade continuaria a ser val ida.
Em segundo Iugar, o fracasso das previsoes feitas com base em uma determinada perspectiva pode sempre ser descontado se introduzirmos na analise
certas hip6teses ad hoc. 7 A literatura marxista esta repleta de tentativas de
explicar as falhas de previsao da teoria. Lenin, por exemplo, desenvolveu o
conceito da "falsa consciencia" para explicar o fato de que os trabalhadores
preferiam ingressar nos sindicatos em vez de participar do proletariado revolucionario. A teoria de Lenin do imperialismo capitalista pode ser considerada
igualmente urn esforyo para explicar o insucesso das previsoes de Marx a
respeito do colapso do capitalismo. Mais recentemente, como comentaremos
adiante, os marxistas foram obrigados a formular teorias elaboradas do Estado
para explicar a emergencia do welfare state e sua aceitayao pelos capitalistas,
algo que Lenin afirmou ser impossivel.
Em terceiro Iugar, e mais importante, as tres perspectivas que descrevemos tern objetivos distintos e, em certa medida, se colocam em niveis analiticos
diferentes. Assim, tanto os nacionalistas como os marxistas podem aceitar a
7
Vide Blaug (1978, p. 717) sobre o emprego de hip6teses ad hoc para explicar previs5es
equivocadas.
61
maior parte da economia liberal como instrumento de analise sem rejeitar muitas das suas premissas e fundamentos normativos. Marx utilizou a economia
classica com muita habilidade, mas seu objetivo era inclui-la em uma grande
teoria sabre a origem, a dinamica eo tim do capitalismo. Com efeito, a diferen9a fundamental entre o liberalismo eo marxismo tern aver com as perguntas formuladas e suas premissas sociol6gicas, e nao com a metodologia
econ6mica empregada (Blaug, 1978, p. 276-277).
Con forme reformulado par Lenin, o marxismo tomou-se dificil de distinguir da doutrina do realismo politico (Keohane, 1984a, p. 41-46). Como o
nacionalismo economico, o realismo politico acentua a primazia do Estado e a
seguran9a nacional. Embora estejam muito pr6ximos, o realismo e, em essencia, uma posi9ao politica, enquanto o nacionalismo economico e uma alitude economica. Em outras palavras, o nacionalismo economico baseia-se na
doutrina realista das rela96es internacionais.
Tanto na teoria de Lenin como no realismo politico, os Estados lutam para
aumentar seu poder e sua riqueza, e a chave dos contlitos e das mudan9as
politicas intemacionais eo diferencial no ganho de poder (Gilpin, 1981). No
en tanto, as premissas das duas teorias, com respeito a base da motiva9ao humana, a natureza do Estado e do sistema intemacional, sao fundamentalmente
distintas. Para os marxistas, a natureza humana e maleavel, facilmente corrompida pelo capitalismo e recuperada pelo socialismo; mas os realistas acreditam que os contlitos politicos resultam de uma natureza humana imutavel.
Enquanto os marxistas acreditam que o Estado e o servidor da classe dominante, para os realistas ele e uma entidade relativamente autonoma, a qual
visa aos interesses nacionais que nao podem ser reduzidos aos interesses particulares de qualquer classe. Para os marxistas, o sistema intemacional e a
politica externa sao determinados pela estrutura da economia nacional; para os
realistas, a natureza do sistema intemacional e que determina fundamentalmente a politica extema. Em suma, os marxistas consideram a guerra, o imperialismo e o Estado como manifesta9iies mal<!ficas de urn capitalismo que vai
desaparecer com a revolu9ao comunista, enquanto para os realistas sao tra9os
inevitaveis de urn sistema politico internacional marcado pel a anarquia.
A diferen9a entre as duas perspectivas, portanto, e consideravel. Para o marxista, embora o Estado e as lutas entre os Estados sejarn uma conseqiiencia do
modo capitalista de produ9ao, o futuro traci urn reino de verdadeira harmonia e paz,
depois da revolu9ao inevitavel que o capitalismo malevolo vai provocar. 0 realista,
de outre !ado, acredita que nao havera jamais nenhum nirvana, em virtude da
natureza inerentementc egoista dos seres humanos e da anarquia do sistema
intemacional. As lutas entre grupos e Estados e virtualmente incessante, em bora
ocasionalmente possa haver uma suspensao temporaria. Ora, parece improvavel
que qualquer dessas previsiies possa ser comprovada cientificamente.
62
Robert Gilpin
Cada uma das tres perspectivas que descrevemos tern pontos fortes e
fracos, que vamos explorar mais adiante. Embora nenhuma de! as nos proporcione uma compreensao completa e satisfat6ria da natureza e do dinamismo
da economia politica intemacional, em conjunto, elas nos dao uma boa vi sao
desse aspecto da realidade, e tambem levantam questoes que serao desenvolvidas nos capitulos seguintes.
rela~6es
internacionais
63
64
Robert Gilpin
ciencia holistica da sociedade. Diz como se pode alcan9ar determinados objetivos ao menor custo, dentro das limita96es existentes, mas nilo pretende responder as perguntas sobre o futuro e o destino do homem - temas caros aos
marxistas e aos nacionalistas econ6micos.
65
n6mica e militar do Estado faz com que ele tenha posiyao de preeminencia
dentre todos os atores presentes.
Uma segunda forya do nacionalismo e a sua enfase na importfmcia da
seguran9a e dos interesses politicos na organizayiio e na conduta das relayiies
econ6micas intemacionais. Nao e preciso aceitar a enfase nacionalista no primado da seguranya para compreender que em urn sistema intemacional anarquico e competitivo a seguranya do Estado e uma precondiyii.O necessaria para
a sua higidez econ6mica e politica. 0 Estado que nao garante sua propria seguranya perde a independencia. Quaisquer que sejam os objetivos da sociedade,
os efeitos das atividades econ6micas sobre a independencia politica e o bemestar intemo constituem materia importante na pauta das suas preocupayiies
(Strange, 1985c, p. 234).
A terceira forya do nacionalismo e a sua enfase na estrutura politica das
atividades econ6micas, seu reconhecimento de que os mercados precisam funcionar em urn universo de Estados e grupos competitivos. As relayoes politicas
entre esses atores afetam o funcionamento dos mercados, assim como estes
ultimos influenciam as relayiies politicas. Com efeito, o sistema politico intemacional constitui uma das limitay5es mais importantes e determinantes dos mercados nacionais; como os Estados procuram influir sobre os mercados em vantagem propria, e crucial 0 papel do poder na criayii.O e na sustentayii.O das
rela9oes do mercado. Ate mesmo o exemplo classico de Ricardo, da troca de
las inglesas por vinhos portugueses, nao estava isento do poder estatal (Choucri,
1980, p. Ill). Na verdade, como Carr demonstrou, todo sistema econ6mico
depende de uma base politica segura (Carr, 1951 (1939)).
Uma fraqueza do nacionalismo e sua tendencia a acreditar que as rela9iies
econOmicas intemacionais sao sempre e exclusivamente umjogo de soma zero;
66
Robert Gilpin
li<i muitos livros sabre a economia politica das tarifas e de outras formas de protecionismo
comercial, com o objetivo de produzir recursos. Como j3 notamos, o tema do processo de
fonnayao da polftica econOmica excede o escopo deste trabalho. Frey ( 1984b) apresenta uma
cxcclente discussao dessa abordagem apolitica tarif<iria e a assuntos correlates.
rela~Oes
internacionais
67
Assim, o nacionalismo pode ser interpretado ou como uma teoria da consolidayao do Estado ou como urn dis farce para encobrir os interesses de determinados grupos de produtores, grupos estes que se encontram em posi9ao de influenciar a politica nacional. Na impossibilidade de apreciar plenamente os dais
sentidos possiveis do nacionalismo econ6mico, ou mesmo de distingui-los, os
nacionalistas podem ser acusados de nao aplicar, tanto nos assuntos internes do
seu pais como na politica extema, a sua premissa de que a estrutura politica
influencia os resultados econ6micos. Deixam de levar na devida conta o fato
de os grupos politicos intemos usarem freqiientemente uma ret6rica nacionalista para promover os seus interesses, em especial a da seguran9a nacional.
Enquanto, no passado, a terrae o capital eram os canais mais importantes
do sentimento nacionalista, nas economias avan9adas o trabalho tomou-se o
mais nacionalista e protecionista dos !res fatores da produ9iio. Em um mundo
de capital e recursos dotados de alta mobilidade, o trabalho procura usar o
Estado para proteger seus interesses amea9ados. Eo poder ampliado do trabalho no welfare state contemporiineo tomou-o uma forp importante do nacionalismo econ6mico, como mostrarei adiante.
industrializa~ao;
centes das economias em desenvolvimento provavelmente nao teriam sobrevivido a competi9iio das empresas poderosas das economias mais avan9adas.
Contudo, o alto nivel de protecionismo adotado em muitos paises provocou a
cria9iio de industrias ineficientes e chegou mesmo a retardar o desenvolvimento da economia (Kindleberger, 1978b, p. 19-38). No ultimo quartet do seculo
XX, economias como a de Formosa e a da Coreia do Sui, moderadamente
protecionistas e favorecendo a competiyao das industrias de exportayao, liveram melhores resultados do que as dos paises menos desenvolvidos que teniaram se industrializar protegidos par barreiras tarifarias elevadas, ao adotar uma
estrategia de substitui9ao das importay5es.
A preferencia demonstrada pelos nacionalistas em favor da industria,
comparativamente a agricultura, apresenta tambem vantagens e desvantagens.
E verdade que a industria tern alguns pontos em seu favor e que a introduyao
da tecnologia industrial em uma sociedade produz efeitos secundarios ( os chamados spillovers) que tendem a transformar e a modernizar todos os aspectos
da economia ao aprimorar a qualidade da for9a de trabalho e ao aumentar a
lucratividade do capital' No entanto, nao podemos esquecer que poucas socie9
Cornwall ( 1977) pro pOe um argurnento representative das vantagens da indUstria corn relayao
agricultura no desenvolvirnento econ6mico.
Robert Gilpin
68
dades puderam se desenvolver sem passar antes por uma revolu91io agricola, a
quallhe deu urn nfvel eleva do de produtividade no campo (Lewis, 1978a). Com
efeito, algumas das economias mais pr6speras como a Dinamarca, o farm belt
norte-americano e o Canada ocidental estao baseadas em uma agricultura eficiente (Viner, 1952). Alem disso, em todas essas sociedades foi o Estado que
promoveu o desenvolvimento agricola.
Conclui-se, assim, que os nacionalistas esHio essencialmente corretos na
sua cren9a de que o Estado precisa ter urn papel importante no desenvolvimento econilmico. E preciso urn Estado forte para promover a industria e, em alguns casos, para protege-la, assim como para criar uma agricultura eficiente.
Contudo, embora esse papel ativo do Estado seja uma condi91io necessaria,
nao e suficiente. A existencia de urn Estado forte e intervencionista nao garante por si so o desenvolvimento economico; na verdade, pode mesmo retarda-lo.
A condi91io suficiente e uma organiza91io economica eficaz da agricultura e da
industria, e na maioria dos casos isso se consegue por meio do mercado. Essas
duas condi96es politicas e econilmicas tern caracterizado as economias desenvolvidas e os pafses de rapida industrializa91i0 no sistema intemacional contemporiineo.
E importante perceber que, quaisquer que sejam seus meritos ou suas deficiencias relativas, o nacionalismo econilmico tern urn apelo persistente. Em
toda a hist6ria modem a, a localizayao intemacional das atividades econ6micas
tern sido uma preocupa91iO importante dos Estados, OS quais desde 0 seculo
XVII tern seguido politicas conscientes de desenvolvimento industrial e econilmico. Mas, para conseguir urn poder militar estavel e movido pela cren9a de
que a industria oferece urn maior "acrescimo de valor" a produ9ao do que a
agricultura (vide Cap. 3, nota 26), o Estado nacional moderno adotou como urn
dos seus objetivos mais importantes a cria91io e a prote91io do poder industrial.
Enquanto existir urn sistema intemacional competitivo, o nacionalismo econilmico continuara a exercer uma forte atra91io.
rela~;Oes
internacionais
69
os Estados (Cohen, 1977, p. 49). 10 No entanto, niio e necessaria aceitar a interpretayiio materialista da hist6ria ou o primado da !uta de classes para entender
que a forma como as pessoas ganham a vida e distribuem a riqueza determina
criticamente a estrutura social e a conduta polftica.
Outra contribui9iio do marxismo e a sua enfase na natureza e na estrutura
da divisiio do trabalho, tanto nacional como intemacional. Marx e Engels mostraram corretamente em A ideologia alemii que qualquer divisiio do trabalho implica uma dependencia e, portanto, uma relayiio polftica (Marx e Engels, 1947 [ 1846]).
Em uma economia de mercado o nexo economico entre os grupos e os Estados
adquire importiincia critica na determinayiio do seu bem-estar e das suas relay6es polfticas. Mas a analise marxista e muito limitada, porque a interdependencia
econ6mica niio eo unico conjunto de rela96es entre os Estados, nem mesmo o
mais importante. As rela96es polfticas e estrategicas entre os atores politicos tern
a mesma ou maior importiincia, e niio podem ser reduzidas a simples consideray6es econ6micas, pelo menos niio como os marxistas definem a economia.
A teoria marxista da economia politica intemacional e tambem valiosa,
porque focaliza as transformay6es politicas intemacionais. Nem o liberalismo
nem o nacionalismo tern uma teoria compreensiva das mudanyas sociais.
0 marxismo enfatiza o papel da economia e da tecnologia para explicar a dinamica do sistema intemacional. Como ex plica a lei do desenvolvimento desigual
de Lenin, o diferencial de aumento do poder entre os Estados e uma causa
subjacente das mudan9as polfticas intemacionais. Lenin estava certo, pelo menos
em parte, ao atribuir a Primeira Guerra Mundi a] ao desenvolvimento desigual
do poder entre os Estados industrializados, os quais entraram em contlito a
respeito da divisao territorial. Niio pode haver muita duvida de que o crescimento desigual de varias potencias europeias e seus efeitos sobre o equilibria
do poder contribuiram para a falta de seguran9a coletiva. A competi9iio por
mercados e por co16nias foi urn fator agravante das relay6es interestatais. Alem
disso, a percepyiio crescente pelo homem com urn dos efeitos das vicissitudes
do mercado mundial e da conduta economica dos outros Estados sobre o seu
bem-estar material e a sua seguran9a passou a ser tam bern urn fator significativo na promoyiio dos antagonismos nacionais. Para o cidadiio, como para as
na96es, o aumento da interdependencia econ6mica trouxe consigo urn novo
senti do de inseguran9a, de vulnerabilidade e de ressentimento com respeito aos
rivais politicos e econ6micos externos.
Niio ha duvida de que os marxistas estiio tambem certos quando atribuem
as economias capitalistas, pelo menos como as conhecemos historicamente,
10
0 volume editado por Krasner (1982c) con tern uma ampla discussao do conceito dos regimes
intemacionais.
70
Robert Gilpin
Wiles ( 1968) apresenta uma amllise valiosa do comportamento contrastante das economias
capitalistas e comunistas.
rela~Oes
internacionais
71
Os marxistas certamente estao com razao quando afirmam que o capitalismo necessita uma economia mundial aberta. Os capitalistas querem exportar
mercadorias e capitais para as economias estrangeiras; as exporta~iies tern urn
certo efeito keynesiano sobre a demanda e estimulam nas economias capitalistas a atividade economica, e as exporta~iies de capital aumentam a taxa global
de lucro. 0 fechamento dos mercados estrangeiros e dos canais para a transferencia de capital prejudicaria o capitalismo, e uma economia capitalista fechada teria provavelmente como resultado urn declinio dram:\tico do crescimento economico. Ha razao para acreditar que o sistema capitalista {pelo menos como o conhecemos) nao poderia sobreviver na ausencia de urn a economia mundial aberta. Con forme Marx observou, o capitalismo e essencialmente
cosmopolita; a ideologia dos capitalistas e internacional. 0 capitalismo em urn
s6 Estado seria indubitavelmente urn a impossibilidade.
Nos seculos XVIll e XX os Estados capitalistas dominantes- a Gra-Bretanha
e os Estados Unidos - usaram o seu poder para promover e para manter a
abertura da economia mundial. Utilizaram sua influencia para derrubar as barreiras ao livre fluxo das mercadorias e do capital. Quando necessaria, "o maior
poder das na~oes desenvolvidas impos aos seus parceiros hesitantes as oportunidades oferecidas pelo comercio e a divisao de trabalho intemacional", para usar
as palavras de Simon Kuznets (Kuznets, 1966, p. 335). Ao buscar seus pr6prios
interesses, essas na~iies criaram o direito intemacional para proteger a propriedade
dos comerciantes e investidores particulares {Lipson, 1985). E quando as grandes
na~oes comerciantes deixaram de poder implementar as regras do livre comercio,
o sistema liberal come~ou seu recuo sistematico. Ate af, portanto, os marxistas tern
razao quando identificam o capitalismo como imperialismo modemo.
A principal fraqueza do marxismo como teoria da economia politica internacional decorre do fato de nao levar em conta o papel dos fatores politicos e
estrategicos nas rela~oes internacionais. Embora se possa apreciar as percep~oes do marxismo, nao e necessaria aceitar a teoria marxista segundo a qual a
diniimica das rela~oes internacionais modernas tern como causa a necessidade
de exportar mercadorias e capital excedentes das economias capitalistas. Por
exemplo: na medida em que o crescimento desigual das economias nacionais
leva a guerra, isso se deve as rivalidades nacionais, que podem existir qualquer
que seja a natureza das economias nacionais- urn born exemplo e o conflito
entre a China e a Uniao Sovietica. Embora a competi~ao pelos mercados e
pela exporta~ao de capitais possa ser urn fator de tensao, uma causa do imperialismo e da guerra, isso nao explica satisfatoriamente a conduta extema dos
Estados capitalistas.
A evidencia hist6rica nao ap6ia, por exemplo, a explica~ao da Primeira
Guerra Mundial por Lenin, imputando-a a 16gica do capitalismo e ao sistema de
Robert Gilpin
72
12
Herbert Feis (1964 [1930] e Eugene Staley (1935) apresentaram efetivamente esse argumento.
73
relayoes internacionais contemporaneas. 0 prirneiro sao as implicayoes econ6micas e politicas do processo de crescimento desequilibrado. 0 segundo e a
relayao entre economia de mercado e politica externa. 0 terceiro, a capacidade que tern uma economia de mercado de reformar e moderar suas caracteristicas menos desejaveis.
particular a lei do desenvolvimento desigual, de Lenin, localizam as fontes desse conflito na necessidade que tern as economias capitalistas desenvolvidas de
exportar seu excesso de capital e de produyao, envolvendo-se em conquistas
imperialistas. 0 realismo politico sustenta que em urn sistema internacional
anarquico o conflito entre os Estados a respeito de recursos econ6micos e na
disputa pela superioridade politica e endemico. Da perspectiva realista, o processo de desenvolvimento desigual gera urn conflito entre os Estados que crescem e OS que entram em declinio, amedida que esteS ultimos procuram melhorar ou manter sua posiyao relativa na hierarquia politica internacional.
Como ja se argumentou, nao parece existir urn metodo confiavel para resolver essa controversia e indicar qual a melhor teo ria. Tanto o marxismo como
o realismo politico conseguem explicar a tendencia para que o desenvolvimento
desigual provoque conflitos politicos entre os Estados. Fatos que parecem desmentir essa hip6tese podem ser facilmente "descartados" mediante o emprego
de hip6teses ad hoc. E como nenhuma das duas teorias parece ser capaz de
superar urn teste empirico que perm ita derruba-las, os estudiosos sao obrigados
a identificar-se com uma ou outra, dependendo da premissa adotada a respeito
das relayoes entre a politica e a economia internacionais.
Minha posiyao a respeito e a do realismo politico: 0 processo de Crescimento desigual estimula o conflito politico porque prejudica o status quo politico internacional. Alterayoes no locus das atividades econ6micas mudam a distribuiyao da riqueza e do poder dos Estados que participam do sistema internacional. Essa redistribuiyao do poder e seus efeitos sobre a situayao e o bemestar de cada Estado acentuam o conflito entre os Estados em ascensao e os
declinantes. Se esse conflito nao for resolvido, podera levar ao que chamei, em
outro texto, de "guerra hegem6nica", cujo resultado final sera a determinayiiO
do Estado ou Estados dominantes na nova hierarquia internacional (Gilpin, 1981 ).
Acredito que para explicar a relayiio entre crcscimcnto desigual e conflito politico a interpretayaO realista e bern superior a do marxismo.
74
Robert Gilpin
75
foi urn seculo de Pax Britannica que tenninou quando a metr6pole mais importante passou a nao poder mais liderar e a impor a sua paz em uma parte tao
ampIa do mundo" (idem, ibidem). Parece impassive! dizer mais do que isso
sobre as rela~oes entre o crescimento economico e os conflitos militares.
Michael Doyle (1983) argumentou, em excelente artigo dividido em duas partes, que as economias liberais (que ele, ao contnirio de Schumpeter, distingue das economias capitalistas) tern de
fate pouca propensao para a guerra, comparativamente a outras sociedades liberais.
76
Robert Gilpin
modelos de relacionamento economico e politico sao muito contradit6rios. Antagonistas politicos podem ser parceiros comerciais importantes, como aconteceu com a Gra-Bretanha e com a Alemanha na Primeira Guerra Mundial; ou
entiio podem ter urn comercio desprezfvel, como os Estados Unidos e a Uniao
Sovietica depois da Segunda Guerra Mundial. 0 que OS fatos sugerem e que 0
comercio pode agravar ou moderar os conflitos, dependendo, em cada caso,
das circunstancias politicas. Assim, e preciso prestar aten9iio a fatores interrelacionados que parecem influenciar as fonnas como o comercio afeta as
rela9oes politicas internacionais.
0 primeiro fator a afetar as conseqiiencias politicas do comercio e a existencia ou a ausencia de uma palencia liberal dominante ou hegemonica que
possa estabelecer e administrar o sistema internacional de comercio. Grandes
areas de interdependencia economica tern sido identificadas com a supremacia
sem contraste do poder do comercio hegemonico, tais como a Grii-Bretanha,
no seculo XIX, e os Estados Unidos, depois da Segunda Guerra Mundial. Quando
o domfnio dessas potencias se desvaneceu, desafiadas pelas potencias em ascensao, aumentou o nUmero dos conflitos comerciais.
0 segundo fator determinante dos efeitos politicos do comercio e a taxa
de crescimento economico do sistema. Em bora seja verdade que o declinio
do protecionismo e a amplia9iio dos mercados mundiais estimulem o Crescimento economico, 0 corolario e tambem verdadeiro: uma rapida taxa de desenvolvimento economico leva it expansiio do comercio e da interdependencia
economica. Da mesma forma, uma redu9iio na taxa de crescimento dificulta
os ajustes necessarios, intensifica a compeli9iio comercial e exacerba as rela9oes politicas internacionais.
0 terceiro fator que afeta os resultados politicos das rela9oes comerciais e
o grau de homogeneidade ou de heterogeneidade da estrutura industrial, o qual
par sua vez determina a composi9iio das importal'oes e das exporta9oes
(Akamatsu, 1961 ). E verdade que as na9oes industriais comerciam entre si
mais do que com os pafses niio-industrializados, mas quando as na9oes tern
estruturas industriais e de exporla9iio muito semelhantes ou mesmo homogeneas, 0 resultado e freqiientemente rela,oes de comercio competitivas e
conflitivas nos periodos de estagna9iio economica (Hicks, 1969, p. 56-57). Pela
rela~6es
internacionais
77
78
Robert Gilpin
I
Anulal'iio das leis marxistas pelo welfare state
TABELA
Leis marxistas
Welfare state
79
madas inferiores da popula~ao (Schumpeter, 1950). Com efeito, pode-se argumentar que o capitalismo fez tudo o que Lenin previu que nao poderia fazer,
embora a classe capitalista tenha resistido as reformas implicadas pelo estado
do bem-estar social. 14 (Vide a Tabela 1.) Na verdade, a expansao do capitalismo, depois da Segunda Guerra Mundial, produziu a mais importante era de
prosperidade economica generalizada que o mundo ja viu.
No entanto, a critica marxista da economia capitalista ou do mercado global nao pode ser desprezada, porque levanta uma questao importante relativa
ao futuro do sistema de mercado. Embora por si mesmo o capitalismo nao
possa ser responsabilizado pelo imperialismo e pela guerra, e embora tenha
sobrevivido a numerosas crises, provando que podia ter grande flexibilidade e
admitir reformas, a continuidade de sua existencia ainda e problematica. Por
isso vamos enfrentar diretamente a questao da capacidade de sobrevivencia do
capitalismo do bem-estar social no mundo em rapida transforma~ao dos Estados nacionais nos ultimos anos do seculo XX.
80
Robert Gilpin
lnternacional. E niio ha tambem uma resposta governamental efetiva as pn\ticas ilfcitas e as falhas do mercado.
Na anarquia que caracteriza as rela9oes internacionais, ainda valem a lei
do desenvolvimento desigual e a possibilidade de choques dentro do mundo
capitalista. Poder-se-ia mesmo argiiir que o advento do welfare state no nivel
nacional acentuou os conflitos economicos entre as sociedades capitalistas
(Krauss, 1978). 0 novo compromisso do estado do bem-estar social capitalista
como pleno emprego eo bem-estar interno faz com que ele substitua as polfticas intervencionistas pelo livre jogo das foryas do mercado, o que provoca urn
conflito com as polfticas dos outros Estados que seguem os mesmos objetivos
econOmicos.
Os welfare states sao potencialmente muito nacionalistas porque seus
governos se tornaram responsaveis perante a cidadania, pela eliminayao
dos males economicos, e as vezes a melhor forma de alcan9ar essa meta e
transferir as dificuldades economicas para outras sociedades. Em epocas
de crise, as pressoes publicas estimulam os governos a deslocar para outras sociedades o onus do desemprego e do necessaria ajuste economico;
assim, a competiyao entre os Estados, por meio do mecanismo do mercado,
transforma sutilmente o conflito em vantagem economica e politica. Esse
esforyo nacionalista para conquistar vantagens economicas e para exportar problemas e outra amea9a ao futuro do capitalism a internacional.
0 tema acerca do futuro da sociedade capitalista na era do estado do bemestar social e fundamental para a questao da aplicabilidade, no fim do seculo
XX, do nucleo da teoria geral de Marx sobre o desenvolvimento hist6rico. Uma
afirmativa marxista e a de que
nenhuma ordem social jamais perece antes de que se desenvolvam todas as
fon;as produtivas para as quais reserva urn espac;o; e novas relar;Oes de
prodw;iio, mais elevadas, nunca surgem antes de as condiyOes materiais para
a sua existencia tere~ amadurecido no ventre da velha sociedade (Marx, 1977
[ 1859], p. 390).
Ou seja: urn modo de produ9ao nunca e superado pelo seguinte ate que se
tenha esgotado seu inerente potencial produtivo. Na concep9ao marxista, cada
fase da experiencia humana tern sua propria missao hist6rica a cumprir na
elevayao da capacidade produtiva, criando as bases para a etapa seguinte.
Cada fase progride ate que esse progresso deixe de ser passive!; nesse momenta, a necessidade hist6rica dita que os grilhoes que prendem a sociedade
sejam removidos pela classe escolhida para transporta-la ate o nivel seguinte
de realizayao material e liberayao humana.
81
As implicay5es dessa formula deixam duvidas sobre o futuro do capitalismo segundo a teoria marxista. Para Marx, a funyao hist6rica do capitalismo e
desenvolver o mundo e seu potencial produtivo e transmitir depois a seu herdeiro, o socialismo, urn a economia mundial plenamente desenvolvida e industrializada. Embora Marx nao tenha sugerido urn calendario para esse cataclisma,
ele viveu na expectativa de que a revoluyao era iminente.
Como Albert Hirschman demonstrou, Marx deixou de reconhecer (mais
provavelmente, suprimiu) 0 significado dessas ideias para a sua analise do
fim do capitalismo, masse nenhum modo de produyao chega ao fim ate que
seu papel hist6rico seja inteiramente cumprido, e se o papel do capitalismo e
desenvolver o mundo, entao ele deveria persistir por muitas decadas, talvez
seculos ou mesmo milenios (Hirschman, 1981, cap. 7). Se, alem disso, descontarmos, como fazem os marxistas, o argumento dos "limites do crescimento", a tarefa capitalista de desenvolver economicamente o planeta, incluindo-se ai os oceanos e o espayo econ6mico circunjacente, vai exigir muito
tempo.
Hirschman sugere que essa deve ter sido uma ideia inc6moda para Karl
Marx, que, ate a sua morte, teve sua esperanya de ver o inicio da revoluyao
proletaria tantas vezes iludida. Para Hirschman, isso explica por que Marx
focalizou o capitalismo europeu como urn sistema econ6mico fechado, e r.ii"
aberto, e por que ele deixou de propor urn a teoria do imperialismo, embora ser;"
de esperar que o fizesse, na condiyao de estudante assiduo de Hegel. Conforme Hirschman, Hegel antecipou todas as teorias subseqiientes do imperialismo
capitalista.
A conclusao de Hirschman e que Marx suprimiu a teoria do ;mperialismo
capitalista de Hegel em razao de suas implicay5es perturbadoras para as previsoes sobre a sobrevivencia do capitalismo. Se nenhum sistema social pode ser
superado ate exaurir seu potencial produtivo, ao expandir-se pela Asia, Africa
e outras regioes, o capitalismo imperialista dara uma nova vida ao modo de
produyao capitalista. Por meio dos mecanismos do comercio intemacional e do
investimento extemo, o colapso inevitavel do capitalismo poderia ser postergado por seculos. Com efeito, se esse colapso precisa aguardar a elevayiio do
mundo em desenvolvimento ao nivel econ6mico e tecnol6gico das economias
mais desenvolvidas em urn mundo de progresso tecnol6gico continuo, a exigencia do pleno desenvolvimento da capacidade produtiva do capitalismo pode
nunca ser alcanyada.
Rosa Luxemburgo parece ter sido a primeira marxista importante a apreciar o significado hist6rico desse raciocfnio. Ela argumentava que, enquanto
o capitalismo permanecer urn sistema aberto, e enquanto houver terras subdesenvolvidas o!lde o modo capitalista de produ9iio se possa expandir, as
82
Robert Gilpin
15
83
atividade economica? 0 que prevalecen\: 0 intervencionismo economico nacional ou as regras da economia de mercado internacional? Quais as condityOes que promovem a paz e a cooperatyfio entre as economias de mercado?
Sera necessario urn poder hegemonico para resolver esse conflito? Se olharmos para OS exitos e para OS fracaSSOS do capitaJismo internacionaJ no passado
veremos que a soluyao temporaria desse dilema, ou a impossibilidade de
resolve-lo, teve uma papel crucial na hist6ria recente. Na decada de 1980, o
futuro da economia de mercado mundial e a sobrevivencia do modo de produyao capital isla dependiam das solu9iies que pudessem ser encontradas pelos Estados Unidos e seus principais parceiros economicos.
Sob outra forma, esse foi o problema proposto por Richard Cooper no
seu livro The Economics of Interdependence (1968), que exerceu muita
influencia. Uma economia mundial de crescente interdependencia exige ou
urn acordo internacional para formular e implementar as regras da economia
aberta em todo o mundo e para facilitar o ajuste das diferenyas ou en tao urn
grau elevado de cooperayao das politicas dos Estados capitalistas. Sem uma
dessas duas abordagens, a economia de mercado tendera a desintegrar-se
sob o efeito de conflitos nacionalistas a respeito do comercio, das finan9as e
das politicas nacionais. Como declinio relativo do poder dos Estados Unidos
e da sua capacidade ou da disposi9ao de administrar a economia mundial,
esse lema adquiriu grande importilncia para a economia mundial. Se nao aumen tar a coordena9ao das politicas, ou diminuir a interdependencia economica das economias capitalistas, o sistema poden\ perfeitamente degenerar em
uma guerra entre os Estados, como previu Lenin.
A sobrevivencia no Iongo prazo do sistema capitalista internacional,
pelo menos como o conhecemos desde o fim da Segunda Guerra Mundial,
continua a ser problematica. Embora o welfare state tenha "resolvido" o
problema do capitalismo nacional con forme identificado por Marx, no mundo contemporilneo os conflitos continuos entre as sociedades capitalistas a
respeito do comercio, do investimento externo e dos assuntos monetarios
internacionais lembram-nos que o debate entre Lenin e Kautsky sobre a
natureza internacional do sistema capitalista ainda e relevante. Como dec!inio
do poder e da lideran9a dos Estados Unidos, em virtude da "lei do desenvolvimento desigual", aumentara o confronto entre os Estados, podendo levar
ao colapso do sistema, a medida que uma na9iio ap6s outra seguir politicas
de beggar-my-neighbor, de empobrecimento dos vizinhos, como seria a
expectativa de Lenin? Ou sera que Kautsky estava correto ao afirmar que
os capitalistas sao por demais racionais para permitir esse tipo de carnificina econOmica?
84
Robert Gilpin
Conclusilo
A amilise precedente das ideologias economicas conduz-nos a tres afirmativas de can\ter geral. A primeira e a de que a distribui9ilo global ou territorial
das atividades econ6micas, especialmente nos campos da industria e da
tecnologia, constitui uma preocupa9iio fundamental do Estado modemo. Por
tn\s das discussoes tecnicas sobre o comercio, os investimentos externos e
as finan9as mundiais ha ambi96es nacionais conflitantes, e a questao fundamental: "quem deve produzir o que e onde". Urn segundo ponto eo de que a
divisao internacional do trabalho decorre tanto da eficiencia relativa dos
pafses como das polfticas que eles adotam; em bora os Estados possam ignorar o mercado, eo fa9am, procurando influenciar a localiza9ilo das atividades
econ6micas, isso tern urn custo. No Iongo prazo o mecanismo dos pre9os transforma as eficiencias nacionais e as rela96es economicas internacionais. Em
terceiro Iugar, em conseqliencia dessas mudan9as e do crescimento desigual
das economias nacionais, a estabilidade inerente ao sistema internacional de
mercado ou capitalista e muito problematica; e a natureza da dinamica desse
sistema que COITOi OS fundamentos politicos sobre OS quais, em ultima analise,
ele se ap6ia, levantando a pergunta crucial: como encontrar uma nova lideran9a polftica que garanta a sobrevivencia da ordem economica internacional de
cunho liberal?
Capitulo 3
86
Robert Gilpin
A expressao "teoria da estabilidade hegem6nica" foi cunhada por Robert Keohane ( 1980).
"Hegemonia" vern da palavra grega usada para denotar a lideranl(a politica. No entanto, na
opiniao de alguns autores o termo tern uma irnplica~ao pejorativa, e eles preferem usar
"lideram;a".
3
Em bora o conceito da economia dual seja tao antigo quanta Adam Smith, Hicks ( 1969)
rela~Oes
internacionais
87
88
Robert Gilpin
entre si necessaria e funcionalmente e formam urn todo que atua segundo urn
conjunto de leis economicas. Os proponentes do Sistema Mundial Modemo
afirmam que a tarefa primordial dos economistas politicos e a analise das origens,
da estrutura e do funcionamento desse sistema.'
Embora os defensores dessa posi9ilo nilo sejam necessariamente marxistas- e na verdade alguns se desviam do marxismo classico em alguns aspectos
importantes -,a teoria do SMM baseia-se na concep9ilo marxista da realidade
social (Michalet, 1982). Em primeiro Iugar, a teoria aceita o primado da esfera
economica e da )uta de classes sobre o conflito politico e de grupos como
determinante da conduta humana. No en tanto, o marxismo tradicional focaliza
a estrutura e a )uta de classes intema, enquanto a teoria do SMM fala de uma
hierarquia intemacional e de uma Iuta entre os Estados e as classes economicas. Em segundo Iugar, a analise aborda o capitalismo como urn fenomeno
global; no entanto, enquanto o marxismo tradicional considera a economia intemacional como fonte de desenvolvimento, em bora desigual, a qual tern por
meta a unidade global, a teoria do SMM admite urn sistema economico mundial
ja unificado, composto par uma hierarquia de Estados dominados por classes
sociais, unidos por for9as economicas e produzindo o subdesenvolvimento em
toda a periferia dependente. Finalmente, essa economia mundial modema e
caracterizada por contradi96es intrfnsecas e funciona segundo leis deterministas
que orientam seu desenvolvimento hist6rico, levando-a a crises inevitaveis e,
por fim, aextin,ao. 0 marxismo tradicional afirma que 0 capitalismo tern uma
missao hist6rica de desenvolver o mundo, mas os defensores do SMM argumen-
Paul Baran ( 1967), Emmanuel Wallerstein ( 1974a) e Andre Gunder Frank ( 1969) sao tn!s dos
mais conhecidos proponentes do Sistema Mundial Moderno.
0 livro de Brewer ( 1980) e uma excelente critica desse pensamento.
89
A formulac;:ao centro---peri feria recua pelo menos aos cscritos de Johann Heinrich von Thiinen
(Giersch, 1984, p. 107), no principia do s6culo XIX, e permanece como id6ia central na
economia regional. E: irOnico que, em bora na sua apresentac;:iio original o centro desenvolva a
peri feria, essa id6ia foi corrompida pelos pensadores radicais contemporcineos. Para a maioria
dos seus trabalhos, o centro contribui para o subdesenvolvimento da peri feria.
90
Robert
Gilpin
A acumula9ilo de capital e os investimentos produtivos nesses sistemas imperiais pre-modernos e nas economias de comando foram frustrados pela
absor9ilo dos excedentes economicos por burocracias parasitarias. Como o
mercado nunca p6de escapar ao controle politico, o comercio eo capitalismo
nao conseguiram atingir seu pleno potencial de produ9ilo de riqueza e de
transforma9ilo da sociedade. A substitui9ilo desses sistemas imperiais economicos e politicos pre-modernos pelo sistema de Estados nacionais permitiu
que as for9as do mercado escapassem do controle politico e liberassem, assim, o mercado para desenvolver-se e para transformar a economia mundial
de acordo com a sua 16gica interna.
Em bora essa teoria do SMM afirme que urn sistema pluralista de Estados
era o requisito primordial para a cria9ilo de uma economia mundial, considera
que a intera9il0 do comercio internaciona] com OS investimentos e 0 mecanismo fundamental para perpetuar seus tra9os estruturais. De acordo com
Wallerstein, essa estrutura e de fin ida por uma simples divisao mundial do trabalho
capitalista. A organiza9ilo da produ9ilo global eficiente caracteriza-se por uma
crescente especializa9ilo regional, baseada em diferentes metodos de controle
do trabalho. A economia mundial e uma estrutura internacional de Estados desiguais que mantem a divisao internacional do trabalho e e responsavel pela
acumula9ilo de capital nos Estados capitalistas avan9ados e pelo ciclo de atraso e subdesenvolvimento dos demais.
91
1980,p.I65).
A coloca9ao original de urn Estado nessa inexoravel divisao internacional do trabalho detenmina se urn Estado e hard ou soft- "duro" ou "suave".
Os primeiros podem resistir its for9as extemas do mercado, canalizando-as em
seu proveito, e conseguir, com isso, administrar eficazmente sua propria economia; OS segundos sao ph\sticos, ficam a merce das for9as externas do mercado
e nao conseguem controlar a sua economia. Por isso, os Estados "suaves" e as
92
Robert Gilpin
1980, p. 132).
0 conceito de Estados "duros" e "suaves" ou "fortes" e "fracas" e muito ambiguo e merece ser
mais bern analisado do que foi ate agora. Creio que essa distin((ao pode ser enganosa. Krasner
( 1978, cap. 3). Zolberg ( 1981) e Ikenberry ( 1986-b) tratam o tema de forma contrastante.
rela~Oes
internacionais
93
94
Robert Gilpin
Alguns escritores identificam a Holanda do seculo XVII como potencia hcgemOnica, mas seus
argumentos nii.o sao convinccntcs. Em bora certamente a Holanda tenha sido a principal economia da epoca, niio exerceu sabre o sistema intemacional uma influencia compan'i.vel ada GriiBretanha no sCculo XIX e ados Estados Unidos no seculo XX. Vale lembrarque o seculo XVII
marcou o auge da prime ira era mercantilista.
95
96
Robert Gilpin
Keohane ( 1984a) apresenta uma critica ao raciocinio de que necessaria uma potencia
hegemOnica para criar e preservar uma economia liberal internacional.
11
97
a sua goveman('a e para o gerenciamento da economia intemacional de mercado; por outro !ado, como mostraremos mais adiante, permite tambem a potencia hegemi\nica explorar sua posiyao dominante. 12
0 tamanho relativamente grande do mercado dessa potencia representa
uma fonte consideravel de poder, habilitando-a a criar uma esfera econi\mica
de influencia, 13 podendo influir sobre outros Estados mediante a abertura ou o
fechamento desse mercado, ao classifica-los como "amigos" ou "hostis". Embora a utilidade das sany5es econi\micas tenda a ser muito exagerada, elas
constituem a principal manifestayao desse poder. 14 Conforme veremos adiante, os Estados Unidos ampliaram tambem consideravelmente seu poder
hegemi\nico por meio da expansao ultramarina das suas poderosas empresas
multinacionais.
0 papel central da moeda da potencia hegemi\nica no sistema monetario
intemacional a instrumenta com poder financeiro e monetario. Tanto a GraBretanha, no seculo XIX, como os Estados Unidos no seculo XX (em escala
muito menor) utilizaram em seu beneficio o direito de senhoriagem, "o lucro
que aufere o senhorio, ou o poder soberano, com a cunhagem da moeda"
(Kindleberger, 1981, p. 248). Os Estados Unidos empregaram tambem seu
poder financeiro para recompensar os paises amigos, dando-lhes acesso aos
mercados de capital, e para punir os inimigos, negando-lhes esse acesso. Da
mesma forma, no caso dos Estados Unidos as prerrogativas de potencia
hegemi\nica foram essenciais para sustentar sua capacidade de manter uma
posiyao dominante e a prosperidade intema, na decada de 1980.
0 fundamento da forya econi\mica da potencia hegemi\nica e a flexibilidade e a mobilidade da sua economia (Hawtrey, 1952). No Iongo prazo, o poder
econi\mico nao consiste nem na posse de determinados monop6lios e/ou
tecnologias nem na auto-suficiencia econi\mica, mas na capacidade de a economia nacional transformar-se para responder as mudanyas ocorridas no ambiente econi\mico global, tais como as alterayoes nos preyos e nas vantagens
relativas. A inflexibilidade da economia britiinica, no tim do seculo XIX, na sua
12
13
14
98
Robert Gilpin
resposta ao surgimento de novas potencias industriais, foi u~a causa importante do seu declinio (Lewis, 1978b, p. 133). Da mesma forma, as dificuldades
experimentadas pelos Estados Unidos para ajustar-se as mudanyaS profundas
na localizayiio global das industrias e a revoluyiio no preyo da energia, nas
ultimas decadas do seculo XX, prejudicaram seu poder e comprometeram sua
posi9iio internacional. 1'
Em bora seja necessaria urn ambiente politico favoravel para a libera9iio eo
desenvolvimento das forps do mercado, o mercado internacional tende a funcionar segundo uma logica propria. Con forme observamos anteriormente, a competiyiio econilmica e os mecanismos dos preyos levam a economia de mercado a
niveis crescentes de eficiencia produtiva, crescimento econilmico e integra9iio
dos mercados nacionais. Com o tempo, o mercado provoca mudan9as profundas
na localiza9iio das atividades econilmicas, o que afeta a distribui9iio internacional
do poder econilmico e industrial. A liberayiio das for9as do mercado trans forma
o proprio contexto politico, minando o poder hegemilnico, e cria urn novo ambiente politico, ao qual o mundo precisara se ajustar. Com a mudan9a inevitavel na
distribui9iio do poder econilmico e militar do nucleo para os paises em ascensiio
situados na periferia e em outras posiy5es, diminui a capacidade da potencia
hegemilnica de sustentar o sistema. Assim, o capitalismo eo sistema de mercado
tendem a destruir as bases politicas das quais dependem.
Embora tanto a Grii-Bretanha como os Estados Unidos tenham apressado
seu declfnio relativo mediante suas proprias ayoes, o sistema hegemilnico e
intrinsecamente instavel (Kindleberger, 1981, p. 251 ). Por raz5es internas e
externas, o poder hegemilnico perde sua vontade e sua capacidade de administrar o sistema. 0 con sumo intemo (tanto publico como privado) e o custo dos
meios militares de defesa crescem em relayao a poupan9a nacional e ao investimento produtivo, como vimos no caso dos Estados Unidos (Oye eta/., 1983,
cap. I). A potencia hegem6nica cansa-se e frustra-se com os "caronas" e com
o fato de que seus parceiros econ6micos tern mais a ganhar com a liberalizayao
do comercio. Surgem economias mais eficientes, dinamicas e competitivas, as
quais deslocam a posi9ao internacional da potencia hegemilnica e neutralizam
os ganhos econilmicos que financiam os custos da hegemonia global (Gilpin,
1981 ). Como tempo, a potencia hegemilnica toma-se cada vez menos capaz e
menos disposta a gerenciar e a estabilizar o sistema econilmico. Assim, ha uma
contradi9ao inerente na economia mundialliberal: o funcionamento do sistema
de mercado trans forma a estrutura econilmica e promove a difusao do poder,
solapando os seus alicerces politicos.
15
Kindleberger ( 1962, cap. 7) analisa o problema da transforma~ao econ6mica e sua importiin~: . ;--:--~~ ".,;,.<:tP
rela~6es
internacionais
99
100
Robert Gilpin
menta a possibilidade de que ocorra uma crise financeira ou alguma outra calamidade que provoque urn colapso dramatico do sistema, especialmente se houver uma divergencia de interesses entre as principais potencias. Assim, por
exemplo, o panico financeiro de 1929 e a subseqiiente politica conflitiva das
grandes potencias destrufram comp]etamente OS regimes economicos que tinham sido revividos depois da Primeira Guerra Mundial. Em bora no mundo
contemporaneo uma ocorrencia semelhante seja altamente improvavel, nao
deverfamos presumir que os regimes criados pela lideranya hegemonica dos
Estados Unidos sao de alguma forma invulneraveis.
Para Kindleberger, o papel crucial da potencia hegemonica consiste na
administrayao das crises e nao apenas na manutenyao rotineira do regime.
Para que uma economia mundialliberal possa sobreviver, a potencia hegemOnica
A economia politica da
rela~Oes
transforma~ao
internacionais
101
estrutural
Cada uma dessas tres teorias proporciona uma visiio importante da dinamica da economia politica intemacional. Em primeiro Iugar, e 6bvio que o contexto hist6rico enfatizado pela posi<;ao do Sistema Mundial Modemo e crucial
para determinar as mudan<;as econ6micas e politicas. Como ja notamos, tanto
o sistema de mercado como o Estado nacional sao produtos da ciencia moderna e das mudan<;as profundas ocorridas na consciencia humana, na tecnologia
produtiva e nas for<;as sociais. No entanto, e tambem evidente que os seres
humanos sempre se organizaram no que Ralf Dahrendorf (1959) chamou de
"grupos de conflito", tais como tribos, imperios e cidades-estado. Como a teoria da estabilidade hegem6nica acentua, na epoca modema os Estados nacionais e os conflitos entre eles constituem a principal manifestac;iio da natureza
humana como "animal politico". Longe de ser simples criatura de for<;as econ6micas e hist6ricas, OS Estados sao atores independentes na area econ6mica
e politica.
Deveria ser igualmente 6bvio que o mercado e o "homem econ6mico" alcan<;aram o status de uma realidade independente. Uma vez surgido, o mercado
modemo niio pode mais ser reduzido a presenc;a de for<;as sociais. Embora seja
correto dizer, como afirmou Karl Polanyi, que o papel importante do mercado e
das leis econ6micas no mundo modem a eo resultado de urn conjunto peculiar de
circunst3ncias hist6ricas, o mercado, como o Estado modemo, exerceu uma importancia poderosa sabre os eventos hist6ricos (Polanyi, 1957). A dinamica da
economia politica intemacional precisa ser entendida em term as da intera<;iio do
Estado como mercado dentro do seu contexto hist6rico mais amplo.
No futuro, a ciencia social modema podera desvendar os segredos da hist6ria e explicar cientificamente a intera<;ao das for<;as sociais, dos atores politicos e das atividades econ6micas. E passive! que, como argumentam tanto os
marxistas como os defensores da teoria do Sistema Mundial Modemo, o Estado e o mercado- como outros aspectos da vida social- possam ser explicados
pela a<;iio das leis hist6ricas. Mas a compreensiio que temos da nossa propria
conduta e na verdade primitiva; em Iugar de teorias e leis validas, nos servimos
de perspectivas conflitantes e percep<;oes parciais. Dispondo de urn (mica exemplo hist6rico de uma economia mundial dual, ou do Sistema Mundi a! Modem adependendo do ponto de vista-, e de do is sistemas hegem6nicos, e obviamente
impassive! provar qualquer dessas teorias.
Tendo em mente esse caveat, discutiremos as for<;as e as fraquezas dessas tres "teorias" para explicar e compreender as mudan<;as estruturais. Minha
compreensiio da mudan<;a estrutural e da dinamica da economia politica internacional deriva da avalia<;iio que fa<;o dessas teorias.
102
Robert Gilpin
A teoria liberal da economia dual acentua corretamente o papel importante do auto-interesse e o desejo aparentemente universal de maximizar os
ganhos como for9as motoras da evolu9iio da economia mundial. Nao importa o
motivo subjacente, quer seja a cobi9a, con forme especulou Adam Smith,
quer seja a emula9ao; quando os obstaculos sao removidos e as oportunidades se apresentam, os seres humanos desejam praticar o interciimbio econ6mico. A conseqtiencia dessa inclina9iiO para 0 comercio e a erosao gradual dos
costumes tradicionais e a eventual cria9iio de uma economia moderna.
AI em disso, os pre9os relativos e as mudan9as de pre90 desempenham urn
papel importante na diniimica da economia polftica internacional. No universo
dos economistas, feito de pre9os e de quantidades, qualquer altera9iio na oferta
ou na demanda e qualquer inova9iio nos produtos e nos processos produtivos
provocarao respostas em todo o sistema (Nelson e Winter, 1982). Por exemplo:
nos anos 1970 o impacto profunda do aumento do custo da energia sobre a
situa9ao econ6mica e politica internacional e urn excelente exemplo do poder
de uma mudan9a de pre90. 0 mercado e importante para a determina9iio da
estrutura e da dimlmica da economia politica internacional.
Outro ponto forte dessa teoria eo papel fundamental atribuido ao progresso tecnol6gico na evolu9iio da economia politica internacional. Melhorias nas
comunica96es e nos transportes, as quais reduzem os custos dos neg6cios,
estimularam a integra9iio de mercados isolados em uma rede mundial de
interdependencia, rede esta que se encontra em expansao. Da inova9iio dos
navios capazes de cruzar os oceanos aos sistemas contemporiineos de
processamento da informa9iio, os avan9os tecnol6gicos tern sido uma for9a
quase inexoravel a contribuir para a unifica9iio da economia mundial.
No entanto, o metodo da estatica comparativa, usado pelos economistas,
e muito limitado como instrumento para compreender a mudan9a estrutural.
103
North ( 1981) e Northrop ( 1947) oferecem avalia~Oes contrastantes da possibilidade de desenvolver uma teoria econOmica da mudan~a estrutural.
104
Robert Gilpin
das sociedades individuals. Segundo essa teoria, a estrutura essencial do Sistema Mundial Moderno foi decidida no s6culo XVI, enos tres s6culos seguintes
niio se alterou substancialmente.
0 argumento de que o sistema pluralista dos Estados europeus foi uma condis:ao necessaria para o crescimento de uma economia de mercado 6 uma
percepl'iio importante. 17 Todos os Estados tern uma forte inclinal'iio para tentar controlar as atividades economicas e obriga-las a contribuir para os seus
objetivos. No entanto, as condis:oes suficientes para o surgimento da economia
mundial de mercado foram os desenvolvimentos econ6micos, institucionais e
tecnol6gicos enfatizados pelos defensores da teoria da economia dual. Niio e
possivel, por exemplo, reduzir o desenvolvimento e a subseqiiente evolul'iiO da
ciencia, a qual transformou tao profundamente o mundo moderno, as proposis:oes avanl'adas pelos advogados da teoria do SMM, como niio se pode explicar a diniimica do sistema internacional (como eles tendem a fazer) exclusivamente em termos da evolul'iio das forl'as do mercado.
Em bora o argumento da teoria do SMM, de que a economia mundial deve
ser compreendida em termos hierarquicos e estruturais, seja urn corretivo necessario da enfase dos te6ricos da economia dual em urn mercado igualitario e
desagregado, ele se equivoca em varios detalhes importantes. Em primeiro
Iugar, embora a estrutura economica influencie de modo significativo a politica
dos Estados poderosos, ela tamb6m 6 influenciada por eles. Em segundo Iugar,
o nexo entre os Estados 6 primordialmente politico e estrategico, e niio econ6mico, e as relas:oes politicas proporcionam o contexto das atividades econ6micas. Em terceiro Iugar, urn Estado e soft ou hard- suave ou duro (por exemplo, a Argentina eo Japiio, respectivamente), em funl'iiO sobretudo de fatores
internos, sociais e politicos. Em quarto Iugar, como o exemplo dos japoneses no
presente, e dos alemiies antes deles, mais do que qualquer outra coisa 6 a
natureza da sociedade e de suas politicas que determina a posil'iio que ela
ocupa na divisao internacional do trabalho. Finalmente, a estrutura do mercado
internaciona] mudou radicaJmente nos u]timos secu]os, em raziio da evo]ul'iiO
havida na divisiio internacional do trabalho e da mudans:a de posis:ao das economias nacionais dentro do sistema.
0 argumento de que a estrutura da economia mundial tern sido estatica 6
urn erro evidente. Como Marx viu bern, a economia de mercado desenvolveu o
17
0 primeiro autor a argumentar que urn sistema pluralista de Estados e necess<i.rio para que
surja uma economia de mercado global parece ter sido Jean Baechler ( 1971 ), e ni'io Wallerstein
( 1974a). Enquanto este Ultimo usava a idCia em urn a critica radical do sistema capitalista, o
primeiro e urn forte defensor do capitalismo. Como observei em outra parte deste livre, no
campo da economia politica e com urn que os autores empreguem as mesmas idCias b<isicas
105
106
Robert Gilpin
Braude! (1979) desenvolve esse importante tema do locus cambiante do nUcleo da economia
politica intemacional.
107
ram ao interpreta-la. Vale notar que o proprio Keohane, critico dessa teoria, e
muitas vezes identificado como urn dos seus principais defensores.
Na sua forma mais simples, a teoria da estabilidade hegemonica argumenta que a existencia de uma potencia liberal hegem6nica ou dominante e uma
condiyao necessaria (em bora nao suficiente) para o plena desenvolvimento de
uma economia de mercado mundial. Contrariando a caracterizayao excessivamente simplista da teoria por alguns criticos, que a consideram determinista, ela
108
Robert Gilpin
Os norte-americanos tendem a argumentarque os Estados Unidos fizeram concessOes econOrnicas para alcan~ar objetivos politicos. Os europeus ocidentais rna is freqlientemente adotam o
ponto de vista oposto. Muitos acreditam, por exemplo, que os Estados Unidos se beneficiaram
com seus monopOiios tecno16gicos do p6s-guerra. Em bora haja uma certa base para o argumento dos europeus, nao hii dUvida de que os Estados Unidos foram impedidos pelos seus aliados
de gozar vantagens ainda maiores da sua posicrao econOmica dominante.
rela~Oes
internacionais
109
110
Robert Gilpin
melhor politica para a potencia hegemonica consiste em aplicar restri96es comerciais 6timas" e melhorar, assim, seus termos de comercio (Conybeare, 1985,
p. 74). Esse argumento admite que maximizar os ganhos economicos seja a
maior priori dade da potencia hegemonica. As possibilidades de revide e os efeitos negativos sobre as rela96es com os Estados amigos e os aliados politicos,
assim como o seu compromisso ideol6gico com o liberalismo, inibem o uso
dessa estrategia, mas amedida que o seu poder diminui a potSncia hegem6nica
e tentada cada vez mais a extrair vantagens da sua posi9ao, como aconteceu
com os Estados Unidos na decada de 1980.
Durante a maior parte do seculo XIX, a Gra-Bretanha seguiu uma rota de
autoconten9ao e, com freqUencia, chegou a tomar a96es contnirias a seus interesses economicos imediatos. Na verdade, pode-se mesmo argumentar que os
ingleses eram prisioneiros da sua ideologia liberal e, em conseqUencia, sofreram economicamente. Eles poderiam ter adotado algumas medidas
intervencionistas para deter ou pelo menos reduzir o ritmo do seu declinio economico (Stein, 1984). Foi so nos anos 1930, e ao reagir it Grande Depressao,
que come9aram a subordinar seu internacionalismo liberal a objetivos mais estreitamente nacionalistas.
Quando os Estados Unidos criaram o sistema de Bretton Woods, de taxas
de ciimbio fixas, implementaram o Plano Marshall e assumiram a lideran9a nas
negocia96es do Galt sobre a liberalizal'ao comercial, agiram movidos pelo autointeresse esclarecido. Como outros paises, os Estados Unidos tinham a ganhar
com a redu9ao das barreiras comerciais e economicas. Pelo menos em meados dos anos 1960, e depois da implementa,ao da Rodada Kennedy de redu\'Oes tarifarias, nilo ha duvida de que o pais ganhou substancialmente com a
liberalizal'ilo, em razilo de seus monop61ios tecno16gicos e da forte posi9ao
competitiva nos mercados mundiais. Ao mesmo tempo, devemos lembrar, no
interesse da solidariedade da alian9a, que durante a maior parte do periodo de
p6s-guerra os Estados Unidos toleraram a discrimina9ao contra as suas exporta96es por parte da Europa e do J apao.
Na verdade, os Estados Unidos tinham razoes ideo16gicas, politicas e estrategicas para favorecer uma economia mundial de cunho liberal; queriam
promover seus val ores em outros paises, criar uma ordem intemacional segura
e fortalecer os la9os politicos com seus aliados. Por duas ctecadas, depois da
guerra, os Estados Unidos subordinaram muitos dos seus interesses economicos
paroquiais ao bem-cstar economico dos parceiros da alian,a, em grande parte
por motivos politicos e de seguran9a. Com algumas notaveis exce96es, como a
conten9ao economica do bloco sovietico ou a exigencia de tratamento nao
discriminat6rio das empresas multinacionais norte-americanas, nos primeiros
anos depois da guerra os Estados Unidos resistiram it tenta9ao de exercer seu
Ill
Robert Gilpin
112
Os mecanismos da
transforma~iio
estrutural
Como Max Weber, Karl Polanyi e outros nos ensinaram, as paixoes religiosas, as institui96es sociais e as condi9oes materiais (recursos e tecnologia)
motivam as pessoas e criam os limites e as oportunidades que condicionam as
20
Devo a Joanne Gowa haver-me despertado para essa limitayao importante da teoria da
estabilidade hegemOnica.
113
a9iies humanas. No Ocidente modemo, as ideologias do secularismo, do liberalismo e do nacionalismo, a expansao das sociedades democniticas e uma
continua revoluyao industriallevaram a emergencia do mercado e do Estado
nacional como os meios fundamentais para organizar a vida econ6mica e
politica. Contudo, como os marxistas e outros criticos do capitalismo muito
apropriadamente nos lembram, essas formas sociais sao o produto de foryas
hist6ricas particulares que podem urn dia sair de cena. A difusao das ideias
socialistas, a crescente importancia das sociedades nao-ocidentais e naoliberais, assim como o desenvolvimento tecnol6gico, poderiam solapar uma
dessas institui9iies, ou as duas. Nao obstante, o mercado e o Estado estao
bern enraizados na nossa era, e continuarao a ser no futuro previsivel os
fatores mais dinamicos da sociedade contemporanea.
Dentro do contexto hist6rico de limites e oportunidades, o Estado eo mercado interagem para criar a estrutura da economia politica intemacional, ou
seja, aqueles aspectos relativamente duradouros da economia mundial que incluem a divisao intemacional do trabalho, a rede mundial de comercio eo sistema intemacional monet3rio e financeiro, assim como as regras ou os regimes
que govemam essas atividades econ6micas. Essas estruturas tendem a refletir
tanto o poder dos atores como a presenya das foryas do mercado.
Ao Iongo de toda a hist6ria, essas estruturas foram criadas depois de guerras de grandes propor96es, ou hegem6nicas, as quais determinaram a hierarquia das na96es. Como Wallerstein, Braude! e outros observaram, antes da era
do Estado nacional as rela96es econ6micas e politicas intemacionais tendiam a
ser caracterizadas pelas estruturas imperials ou "imperios mundiais". No mundo modemo, as estruturas da economia politica intemacional tern decorrido
primordialmente das ayoes de sucessivos Estados nacionais hegem6nicos. Essas economias centra is- a Gra-Bretanha no seculo XIX e os Estados Unidos
da America no seculo XX- usaram seu poder militar e econ6mico para estabelecer economias de mercado intemacionais de cunho liberal (Gilpin, 1981 ).
Embora refletindo os interesses das economias dominantes, essas sucessivas estruturas econ6micas e politicas criaram tambem oportunidades para
o crescimento e a expansao de outras economias. A medida que passa o tempo, mudanyas no ambiente social, na distribuiyao do poder econ6mico e militar,
enos interesses dos atores econ6micos, modificam os fundamentos da estrutura. Atores que se beneficiariam com certas mudanyas tentam reforrnar a antiga estrutura ou criar uma nova, o que altera o comercio, a moeda e outros
aspectos da economia intemacional e das suas norrnas. Os atores econ6micos
que teriam a perder com as mudan9as, incluindo a potencia hegem6nica
declinante, resistem a essas demandas ou procuram alterar a estrutura em
beneficia proprio. Esse conflito inevitavel entre as potencias ascendentes e
114
Robert Gilpin
declinantes e resolvido, por tim, ou pela for~a ou mediante ajustes pacificos que
resultam em uma estrutura nova ou reformada, a qual reflete o novo quadro
dos interesses nacionais e a nova distribui~iio do poder militar e economico.
Subjacente ao mecanismo de mudanya estrutural esta o fato de que, embora o sistema de mercado promova o desenvolvimento economico e politico
do mundo, ele o faz de forma desigual. Na verdade, o processo de crescimento
economico e desigual em varios aspectos. A taxa de desenvolvimento varia
consideravelmente entre as regioes, e o locus primario do crescimento muda
de pais para pais, de regiiio para regiiio. Os varios setores de uma mesma
economia tambem crescem em diferentes taxas, e o setor de alto crescimento
muda, de tempos em tempos, de industrias tecnicamente menos avanyadas
para mais avanyadas; em toda economia encontramos setores que lideram o
crescimento, outros que o acompanham e outros ainda que perdem forya. A!em
disso, a taxa de desenvolvimento e desigual ao Iongo do tempo; flutua entre
periodos de Iento a rapido crescimento. Em qualquer economia em crescimento essas tres tendencias basicas solapam a estrutura existente da economia
polftica internacional e criam desafios que precisam ser enfrentados para que a
economia mantenha sua estabilidade.
115
Em outras palavras, a riqueza e as atividades economicas difundem-se do centro ou do polo de crescimento para a peri feria e distribuem-se em outros pontes
nodais do sistema. 22 Como David Hume foi sem duvida o primeiro a observar,
e como depois dele os economistas passaram a acentuar, hi uma tendencia
poderosa para que a industria migre em busca de mao-de-obra mais barata e
de recursos naturais abundantes. 23
As tendencias opostas de concentra9ao e difusao tern pouca importancia
no modele liberal de economia politica. Alem disso, em virtude da ausencia de
fronteiras politicas ou de outra natureza dentro das sociedades nacionais,
essas tendencias opostas nao tern uma importancia crucial naquelas sociedades. A despeito da possibilidade de deslocamentos temporaries, os movimentos da mao-de-obra e do capital entre 0 nucleo e a peri feria tendem a produzir nas sociedades nacionais urn certo equilibrio economico e politico, pois a
for9a de trabalho desloca-se livremente da peri feria para 0 nucleo, 0 capital
move-se do nucleo para a peri feria, igualando, assim, os salaries e as taxas
de juros. No campo internacional, contudo, em que fronteiras politicas separam o nucleo da peri feria, o processo de concentra9ao e de difusao tern implica96es politicas profundas: Iibera energias poderosas de nacionalismo econ6mico, a principio na periferia, depois possivelmente no nucleo.
A vantagem inicial do nucleo sobre a peri feria reside na superioridade tecnica e organizacional, uma vantagem que ressalta a divisao de trabalho entre as
industrias avan9adas do nucleo e OS produtores de materias-primas da peri feria, dotados de baixa tecnologia. Em conseqiiencia de sua lideran9a na inova930 e de sua superioridade industrial, no comercio com seus parceiros, os termos de intercambio do nucleo tendem a ser favoraveis. A maier eficiencia e,
portanto, as taxas mais elevadas de lucre e de acumula9ao de capital sao os
motivos mais importantes do nlpido crescimento econ6mico, da concentrayao
~.1
Essa discussi'io deriva dos escritos de Hirschman ( 1958) e Myrdal ( 1971) sabre os aspectos
espaciais do crcscimento cconOmico.
Sabre a tendencia hist6rica da indUstria para expandir-se geograficamentc vide H. Johnson
(1968). A referenda a Humc deriva de urn ensaio de Lewis (1957, p. 582). Como e 6bvio,
essas observar;Oes contrariam frontalmente as ideias da teoria da dependencia.
116
Robert Gilpin
0 crescimento econ6mico como urn fen6meno fronteirir;o urn tern a freqUente da bibliografia hist6rica, relacionado de perto com a tendt?ncia expansionista do sistema de mercado.
Vide, por exemplo, os muitos textos de William McNeill sobre os modelos hist6ricos. Di
117
118
Robert Gilpin
e a posi9iio daquelas economias dentro do sistema. Em conseqiiencia, a economia mundial liberal ameaya fragmentar-se em na9oes ou blocos econ6micos
regionais que competem entre si.
0 processo de desenvolvimento desigual aqui descrito pode ser caracterizado assim: durante a fase inicial de uma economia mundial interdependente, o
efeito de polarizayiio predomina sabre o efeito de difusiio. Com o tempo, porem, em raziio do aumento da eficiencia na periferia e das crescentes
"deseconomias" no nucleo, a difusiio sobrepuja a polarizayiio. Certas economias perifericas crescem e se industrializam mais rapidamente do que o nucleo.
A medida que isso acontece, intensifica-se a competi9iio entre economias perifericas ascendentes e economias do nucleo declinantes, o que amea9a a estabilidade do sistema econ6mico liberal.
Sobre a lei do crescimento ou atraso industrial vide Kuznets (1930, cap. I). Essa ideia e b<isica
para o conceito de ciclo de
focaliza esse conceito.
produ~ao.
119
um processo industrial mais eficiente ou um novo meio de transporte representam urn forte estimulo a um setor particular da economia. Com o tempo, porem,
a expansiio dessas inova~oes "que marcaram epoca" - para empregar a expressiio de Kuznets - come~a a perder terreno, provocando urn declinio no
retorno marginal dos investimentos e seu deslocamento para outros setores
expansivos (Kuznets, 1966, p. 5).
A hist6ria da economia mundial nos ultimos duzentos anos e marcada pela
lideran~a de uma sucessiio de setores econ6micos. Essas areas crescentes e
decrescentes da atividade econ6mica tern sido responsaveis pelo processo de
desenvolvimento; elas definem as varias fases de uma revolu~iio industrial continua e remodelam tambem a paisagem politica. Avan~os tecnicos no usa do
vapor, na metalurgia do ferro e na fabrica~iio de texteis impulsionaram o crescimento econ6mico e resultaram na preeminencia industrial da Grii-Bretanha.
Subseqtientemente, o desenvolvimento da estrada de ferro e a abertura de
novas terras no continente americana e nas outras "terras de coloniza~ao recente" deram urn grande estimulo aos investimentos e ao crescimento econ6mico. Na parte final do seculo XIX e no seculo XX, novas metodos de organiza~iio industrial, e as tecnologias do a~o, da eletricidade e dos qui micas, baseadas na pesquisa cientifica, dirigiram o processo de crescimento, em especial
nas duas potencias industrials emergentes, na Alemanha enos Estados Unidos.
Em meados do seculo XX, e durante a epoca da hegemonia norte-americana,
os bens de consumo duraveis, o autom6vel e as industrias baseadas no petr6leo
orientaram a economia mundial. Nas ultimas decadas do seculo XX, as novas
tecnologias de eletr6nica, de informatica e de comunica~6es, alem dos chamados setores de servi~os, estao trazendo mudan~as importantes para a estrutura
do sistema econ6mico e politico intemacional.
No modelo econ6mico liberal esse processo de crescimento setorial heterogeneo e de mudan~a estrutural realiza-se de forma relativamente suave. Os
setores situados na parte mais ingreme da curva crescem rapidamente e absorvem os recursos produtivos (trabalho, capital e terra) liberados pelos setores
em declinio. Outros se encontram no topo da curva e deixam de ser fontes de
crescimento continuo. Outros ainda estao descendo curva, a declinar e a liberar recursos que poderao alimentar os setores em expansao. Embora o cres-
120
Robert Gilpin
cimento desagregado dos varies setores seja heterogeneo, em conjunto, a economia continua a crescer, o que assegura, assim, uma taxa firme de emprego,
de lucros e de higidez econ6mica.
No mundo real, porem, esse processo nada tern de suave. Normalmente
ha conflitos intensos entre os setores no acesso aos recursos e aos mercados.
Nos setores em declinio, o trabalho eo capital resistem ao deslocamento pelo
trabalho e capital dos setores em expansao, propi'iem politicas protecionistas e
nacionalistas. A conseqiiencia eo conflito politico pelo controle da politica econ6mica. Uma tensao politica especialmente aguda quando o setor em expansao
esta em urn pais e o setor declinante em outro. Em urn mundo de Estados
nacionais e fronteiras politicas, o capital e, em especial, o trabalho nao podem
migrar facilmente para encontrar emprego. Em conseqiiencia, surgem conflitos entre os Estados amedida que estes procuram promover suas industrias em
expansao ou proteger as que declinam.
Urn objetivo importante dos Estados modemos e ser o locus dos setores
em crescimento da economia internacional; aspiram a ser fontes de inova9iio
tecnol6gica, adquirindo, assim, superioridade industrial sobre as outras sociedades. A posse de urn monop6lio tecnol6gico nos setores em expansao da
economia mundial permite que urn Estado extraia "renda tecnol6gica" das
outras economias do sistema. Na linguagem da economia contemporiinea,
com ou sem argumentos todo Estado deseja ficar o mais perto possivel do
!ado inovador do "ciclo produtivo", em que, segundo se acredita, esta situado
o maior Hva1or adicionado". 26
Conforme Schumpeter argumentava na sua Teorio do desenvolvimento
econ6mico, os lucros e as taxas elevadas de retorno do investimento devem-se
a existencia de urn monop61io (Schumpeter, 1961 ). Em urn sistema de competiyiio perfeita nao existiria o lucro. Os lucros monopolisticos tendem a ser
mais altos nos setores em expansao da economia, antes que uma vantagem
tecnol6gica inicial se difunda pelos competidores. Pode-se aplicar tambem
aos Estados a observa9iio de Smith, segundo a qual todo comerciante aspira
a ser monopolista para se beneficiar da renda ou dos lucros derivados dessa
situay3o. Assim, a competiyao entre os Estados em busca do crescimento e
Dixit (1985, p. 22-23) apresenta uma boa discussao do conceito de "valor adicionado" ou
sobrelucro, e sua utilidade.
121
mais dim1mico os setores econ6micos pioneiros sao destruidos com uma rapi-
dez cad a vez maior, o que impoe ao capital e ao trabalho custos penosos de
adaplaviio, Quando esse processo de mudanva e ajuste econ6mico atravessa
as fronteiras nacionais, como tern acontecido nas ultirnas decadas do seculo
XX em conseqiiencia do notavel aumento da capacidade competitiva do Japao,
o desaparecimento das industrias em declinio e a criaviio de novas setores
dinamicos tern efeitos politicos intensos.
0 ressurgimento dessa teoria, nos anos 1970, motivou muitos trabalhos publicados por
&
estudiosos marxistas e de outra filiayao. Van Duijn ( 1983) discute amplamente a teoria. Em
meados dos anos 1980, essas ideias tin ham novamente recuado do primeiro plano.
122
Robert Gilpin
De acordo com essa hipotese, os ciclos longos sao uma caracteristica inerente da economia mundial. 0 mundo teria experimentado varios ciclos de
Kondratieff desde a Revoluyiio Industrial do fim do seculo XVIII. Entre 1788 e
1815 teria havido uma fase de expansao, com preyos crescentes, seguida por
outra fase de contrayiio, e preyos cadentes, entre 1815 e 1843. 0 periodo de
1843 a 1873 foi de expansao, mas depois da Grande Depressao de 1873 houve
uma queda de crescimento e de preyos ate 1897. Teve inicio, entao, outro ciclo
de expansao, o qual continuou ate o colapso economico da Grande Depressao.
A recuperayiio, que comeyou no fim dos anos 1930 e na decada de 1940, levou
aexpansao sem precedentes dos anos 1950 e 1960. A partir de 1973, a economia
mundial tem-se caracterizado pel a contrayao e, ate a decada de 1980, por preyos
crescentes. Assim, os defensores dos ciclos de Kondratieff acham que a historia
econOmica mundial
Modelski ( 1978) apresenta uma discussao sistemica da relayao entre as ondas de longa
durayao eo desenvolvimento politico.
Vide em Levy ( 1985) e Gilpin ( 1986) uma avaliayao dessa teoria.
rela~6es
internacionais
123
124
Robert Gilpin
FIGURA
v 1853- 1873
Extraordin;lrio
~873-
Born
/
Pessimo
PotCncia hegcm6nica:
1951- 1973
,, '
1913
'
Pax Britannica
Pax Americana -------
1973- '??
1913 :';'951
Nenhum
Declinante
Forte
Hegemonia politico
FoNTE: Adaptado deW. Arthur Lewis, The Rate of Growth of the World Economy
(Taipei: The Institute of Economics, Academia Sinica, 1984), p. 15.
Embora as conexiies causais sejam pouco claras, e possam ser contestadas, vale notar que os periodos de crescimento extraordinario coincidiram com
rela~Oes
internacionais
125
as eras de hegemonia britanica e norte-americana, e que os perfodos de Crescimento mais moderado, embora ainda born, coincidiram com o declinio dessas
duas hegemonias. Quanto ao periodo de crescimento pessimo, correspondeu
ao interregno entre essas duas eras de lideranya hegem6nica. Quaisquer que
sejam as relayiies causais, existe certamente uma forte associayao entre as
taxas relativas de crescimento econ6mico global e a estrutura politica mundial.
Conforme Lewis observa, os periodos de crescimento extraordimlrio tern
alcan~ar
as economias mais
avan~adas.
Assim,
por exemplo, durante o periodo de n\pido crescimento entre 1853 e 1873, a Europa continental, os Estados Unidos eo Japao adotaram as tecnologias que a lnglaterra tinha inovado durante a primeira fase da Revoluyao Industrial: texteis, fundiyao de ferro, ferrovias e navega9ao a vapor. No periodo seguinte de crescimento rapido, a Europa e o Japao passaram a liderar o mundo em desenvolvimento econ6mico ao adotar tecnologias desenvolvidas pelos Estados Unidos durante o periodo de entreguerras: autom6veis, eletricidade, bens de consumo duravel, Iibras sinteticas, telefones e aviiies. Na verdade, a "americanizayao" da Europa e do Japao e sua conversao em sociedades de consumo de massa foram
fatores importantes para 0 periodo de crescimento rapido do p6s-guerra.
Urn segundo aspecto desse fen6meno de alternancia de periodos de crescimento mais Iento e mais ripido eo de que os periodos de maior intensidade
sao precedidos por fases de menos vigore pela acumulayao de atraso cientifico e tecnol6gico. Nas palavras de A. C. Pigou, "hi evidencia de que em
periodos de menor crescimento os recursos tecnicos e os aperfei9oamentos
se acumulam na esfera do conhecimento, mas nao sao explorados antes que
os tempos melhorem" ( citado em G. Clark, 1937, p. 39). Ao periodo inicial de
crescimento extraordinario seguiu-se uma era de fome, de disturbios sociais e
de revoluyao, nos anos 1840- uma fase de depressao nos investimentos. No
periodo seguinte sucedeu uma serie de desastres: duas devastadoras guerras
mundiais e uma grande depressao foram responsaveis tanto por uma demanda reprimida como por urn grande numero de tecnologias e de oportunidades
de investimento nao utilizadas, as quais levaram ao periodo de crescimento
em todo o mundo no p6s-guerra.
Uma terceira caracteristica desses periodos de crescimento extraordinario e o fato de eles serem marcados por urn movimento favoravel ao livre
comercio, sob a lideranya da economia hegem6nica. Precedendo os surtos do
comercio mundial, tern havido periodos de rip ida industrializayao. 0 repudio
das chamadas Corn Laws, em 1846, testemunhou o lanyamento de uma era de
livre comercio pela lnglaterra, que se estendeu ate o ressurgimento do naciona-
126
Robert Gilpin
lismo economico, nos anos 1870. Em decorn!ncia, em boa parte, das iniciativas
norte-americanas, nas decadas de 1950 e 1960 o comercio internacional expandiu-se ainda mais rapidamente do que as economias nacionais. Os dois
periodos de interdependencia crescente das economias nacionais parecem ter
sido causados pelo aumento da prosperidade. Nao h3 duvida de que o crescimento econ6mico encoraja a expansiio da interdependencia, tanto quanto a
intcrdcpcndencia promove o crescimento econOmico ou mais ainda, mas a re-
127
Uma dessas teorias afirma que as flutua96es econ6micas estao associadas de perto com as guerras de maior dimensao. Embora haja varias versoes
dessa hip6tese, uma das mais importantes e a que diz serem os ciclos longos
causados pela prepara9ao dos paises para a guerra e pelas conseqiiencias dos
conflitos. Segundo esse ponto de vista, os longos periodos de pre9os em alta de
expansao econ6mica sao provocados pelas despesas governamentais associadas com a preparayao belica. Depois da guerra, o corte dos gastos militares e
OS dificeis ajustes a reduyaO do estimulo keynesiano, representado pelo oryamento militar, trazem uma fase de contrayao. Portanto, as "ondas longas" esta-
riam relacionadas intimamente como estimulo fiscal derivado das grandes guerras hegem6nicas da hist6ria moderna.
As provas apresentadas para sustentar essa teoria sao inconclusivas e
contradit6rias. Nao ha duvida de que a primeira "onda de longa dura9ao",
com sua fase expansiva (1788-1815), e a subseqiiente contrayao (1815-1843),
foi uma conseqiiencia das guerras napole6nicas. As despesas militares e os
ajustes no periodo de paz foram fundamentais para a sorte econ6mica dessa
epoca. Os or9amentos militares tiveram particularmente o efeito de estimular
o desenvolvimento das inova96es tecnol6gicas da Revoluyao Industrial, bern
como a expansao excessiva da industria durante as guerras; quando estas
terminavam, seguia-se a fase recessiva do ciclo econ6mico, em razao da per-
da desse estimulo. No entanto, durante a maior parte do seculo XIX e a primeira parte do seculo XX, 0 vinculo entre OS gastos militares e a atividade
econ6mica era menos forte. Depois de 1936, os preparativos para a guerra
voltaram a agir como estimulo. 0 periodo de expansao imediatamente depois
da Segunda Guerra Mundial nao se relacionou com os gastos militares. A Guerra da Coreia proporcionou um certo estimulo econ6mico, como tambem a Guerra
do Vietna, mas depois desta ultima o que tivemos foi uma contrayi'io e tambem
uma inflayi'io elevada. De modo geral, pode-se concluir que a prepara9ilo para
a guerra pode sim exercer um estimulo de demanda keynesiano, desde que
existam oportunidades de desenvolvimento e de investimento em inova96es
tecnol6gicas passiveis de explorayao, ou a disponibilidade de novas recursos.
Alem disso, ao tenninar, as guerras longas normalmente causam serios problemas econ6micos. Portanto, e muito dificil provar a existencia de qualquer
vincula9ilo necessaria e sistemica entre a guerra e a atividade econ6mica.
Uma segunda teoria das "ondas longas" (aplicitvel primariamente ao seculo
XIX) as associa its mudan9as na oferta efetiva do ouro monetario e ao aumento
J
128
Robert Gilpin
Rostow (1978) discute a relayao entre os prer;:os dos produtos b3sicos e as flutuar;:Ocs
econOmicas.
129
(1897-1913). A eletrificayao e a motorizayao do mundo ocidental foram retomadas na decada de 1920, para ser interrompida pela Grande Depressao. De34
130
Robert Gilpin
pois da Segunda Guerra Mundial, as industrias mencionadasjuntaram-se a eletr6nica, a aeromiutica e outras, para alimentar o surto de investimento dos anos
1950 e 1960. A exausHio das possibilidades de crescimento dessas tecnologias
eo aumento do custo da energia foram em parte responsaveis pela queda das
taxas de crescimento nos anos 1970.
Alem do fato de as inovayiies tecnol6gicas tenderem a concentrar-se em
periodos deterrninados, elas tendem tambem a ocorrer em deterrninadas economias. Assim, as tecnologias inovadoras da Revoluyao Industrial, no primeiro periocto de expansao, concentradas nos setores dos texteis, das m:iquinas a vapor e
da siderurgia, estavam localizadas principalmente na Gra-Bretanha. A estrada de
ferro e a mecanizayao da produyao, as quais alimentaram o segundo periodo
expansivo, desenvolveram-se principalmente na Gra-Bretanha, na Franya e na
Alemanha. Na epoca da terceira expansao, OS lideres nas tecnologias da eletricidade, dos quimicos e dos autom6veis foram a Alemanha e os Estados Unidos; e
na expansao posterior a Segunda Guerra Mundial, o Japao juntou-se aos Estados
Unidos. Se continuar esse modelo de lideranyas nacionais que crescem e declinam na inovayao tecnol6gica, o Japao dever:i ser o proximo locus da revoluyao
tecnol6gica.
A concentrayao das inovayiies tecnol6gicas no espayo e no tempo ajuda a
explicar tanto a desigualdade de crescimento entre os paises como a ascensao
eo declinio das hegemonias. A potencia hegem6nica inovadora transfom1a-se
no centro da economia intemacional e, como a economia mais eficiente e competitiva, tern urn estimulo poderoso para encorajar e manter as regras de uma
economia mundial aberta e liberal. A medida que perde tam bern sua lideranya
inventiva, perde tambem a capacidade de manter essa situayao e pode mesmo
recuar e adotar o protecionismo comercial. Durante algum tempo, o centro
declinante (ou centros) do crescimento deixa de poder sustentar o momentum
da economia mundial, eo novo centro ascendente ainda nao tern condiyiies de
assumir essa responsabilidade, ou hesita em assumi-la. Os periodos de crescimento declinante parecem estar associados com a mudanya de urn para outro
conjunto de setores industriais pioneiros e centros nacionais do desenvolvimento econ6mico, e com a transiyao entre potencias hegem6nicas.
Essa teoria tecnol6gica dos ciclos econ6micos tern uma certa plausibilidade
e, com efeito, pode explicar muito os niveis de preyos cambiantes e a desigualdade do crescimento. Contudo, como argumentam Nathan Rosenberg e Claudio R. Frischtak (1983), ela apresenta varias dificuldades importantes. Em primeiro Iugar, seus proponentes nao dispoem de uma explicayiio satisfat6ria para
o fato de as tecnologias revolucionarias parecerem concentrar-se com intervalos de cerca de cinqiienta anos. Em segundo Iugar, a teoria nao vincula de modo
adequado o processo de inovayao tecnol6gica, sua difusao e os investimentos
131
132
Robert Gilpin
deslocar livremente por todo o sistema, essa rigidez estrutural impede o facil
reajuste a nova realidade economica. Os pontos de ineficiencia, "engarrafamento" e todas essas restriyoes reduzem o ritmo do reajuste e do desenvolvimento econOmico.
Em Iugar de uma facil transiyiio de urn lider industrial para outro, e urn
encerramento das industrias decadentes, os periodos de mudanya estrutural
tendem a ser marcados por uma intensa competi9iio monopolistica. Os novos
paises industrializados, ao seguir os passos dos seus predecessores, adotam as
tecnologias mais modemas e eventualmente desafiam os antigos lideres do
comercio mundiaJ; quanta a estes u]timos, procuram manter sua posiyiiO e lutam para preservar suas indUstrias
amea~adas.
Em conseqUencia, a resistencia
133
economia mundial tern sido marcada por epocas vibrantes de liberalismo, abertura e livre comercio, seguidas por periodos de estagna9ao, protecionismo e
conflitos nacionalistas. Em bora as teorias associadas com a economia politica do comercio e da prote9ao ajudem, as que salientam a importancia dos
grupos de interesse e outros fatores domesticos nao passam de explica96es
parciais 35 AI em disso, e necessario levar em conta a mudan9a estrutural no
nivel internacional. Uma
formula~ao
Gautam Sen e exposta aqui, pode permitir en tender o processo pelo qual as
mudan9as estruturais provocam o conflito econ6mico (Sen, 1984).
Segundo essa teoria, todos os Estados querem possuir industrias modemas
em razao da associa9ao entre a industria e o desenvolvimento econ6mico de
modo geral, da meta da auto-suficiencia econ6mica e da autonomia politica e
do fato de a industrializayao sera base do poder militar e, portanto, da independencia nacional. Essa inclinayao nacionalista pelo poder industrial leva os
Estados a promover sua industrializayao mediante a importa9ao de tecnologias
estrangeiras. As economias menos desenvolvidas procuram adquirir as
tecnologias mais avan9adas das potencias hegem6nicas e das outras economias desenvolvidas. Nas palavras de Marx, "o pais mais desenvolvido industrialmente mostra aos menos desenvolvidos a imagem do seu futuro" (cit. em
Sen, 1984, p. 15). 0 Estado que se desenvolve tern, alem disso, a grande
vantagem de sal tar etapas economicas para ultrapassar 0 lider industrial.
As conseqiiencias politicas dessa difusao das vantagens comparativas e
do surgimento de novas potencias industriais sao muito afetadas pelo ritmo com
que ocorrem as mudanyas e pelo tempo necessario para que uma economia em
crescimento adquira uma presen9a significativa no mercado mundial. Quanto
menor esse periodo, maior sera o problema do reajuste imposto aos outros
Estados, e maior a resistencia dos interesses intemos. Mudan9as rapidas nas
vantagens comparativas provocam conflitos econ6micos intensos entre as economias crescente e declinantes.
No mundo modemo, quatro na96es conquistaram partes substanciais do
mercado mundial de produtos da industria em periodos relativamente curtos.
A primeira foi a Gra-Bretanha, depois das guerras napole6nicas e ate o fim
do seculo XIX. A segunda foi a Alemanha entre 1890 e 1913, e a terce ira os
Estados Unidos, come9ando tambem em 1890 e acelerando muito no seculo
XX. A era contemporanea testemunha o crescimento espetacular do Japao
como uma potencia comercia1 (Lewis, 1957, p. 579). 0 impacto resultante
das corridas de exportayao e dos deslocamentos causados a outras economias tern gerado forte resistencia e ressentimentos profundos.
35
Vide em R. Baldwin ( 1948b, cap. 12) urn born resumo desse material.
134
Robert Gilpin
Como Lewis deixa claro, o processo de difusiio foi bern compreendido por
David Hume em meados do seculo XVlll: "As manufaturas trocam gradualmente de Iugar, abandonando aqueles pafses e provfncias que ja enriqueceram e escapando para outros, atrafdos pelas provisoes e miio-de-obra baratas" (cit. em
Lewis, 1957, p. 582). Entiio, a imita<;iio tecnol6gica e a cria<;iio de estruturas
industriais similares levam a um excesso da capacidade mundial em determinados setores e a conflitos comerciais. 36
Em bora os pafses desenvolvidos comerciem entre si mais do que com os
niio-industrializados, a cria<;iio de estruturas industriais altamente homogeneas
pode levar a conflitos comerciais em alguns setores da industria- este e um
tra<;o recorrente da economia mundial. 37 Nas palavras de Sen,
a reproduc;iio de estruturas de produyiio semelhantes introduz uma tendencia
secular para criar excesso de capacidade em areas substanciais da indUstria,
pais as economias de escala intemas e extemas obrigam a manter urn nivel de
produvao que muitos paises nao podem sustentar apenas com o consume
Beenstock {1983) apresenta uma teoria interessante sabre essas crises globais recorrentes.
Akamatsu (1961 }, Hicks (1969) e Lewis (1957), entre outros, apresentam esse argumento.
Contrariamente aopiniao de Peter Cowhey e Edward Long ( 1983) de que a teoria da estabilidade hegemOnica e a teoria do excesso de capacidade sao interpretar;Oes altemativas das
crises econOmicas, elas sao na verdade explicar;Oes complementares.
rela~Oes
internacionais
135
das comunicar;Oes, fizeram com que um nUmero maier de bens e de servir;:os fosse passive! de
comercializar;:ao e, portanto, contribuisse para aumentar a intcrdependencia econ6mica internacional.
136
Robert Gilpin
137
mia entra em urn cfrculo vicioso de queda, como aconteceu com a Grii-Bretanha
nas ultimas decadas do seculo XX.
Em bora 0 ajuste economico as mudanyaS mundiais em termos de vantagens comparativas seja a opyao mais sensata para uma economia nacional,
esse ajuste tornou-se bern mais dificil do que no passado. 0 numero crescente dos atores economicos e as mudan9as rna is nipidas nas vantagens comparativas aumentaram em muito o preyo a pagar: a rapida ascensiio japonesa
na escada tecno16gica impos ao resto do mundo urn ritmo intense, a urn custo
altissimo. 0 crescimento do welfare state e da intervenyiio do governo na
economia aumentou muito a capacidade dos interesses poderosos de resistir
a pagar os custos do ajuste, e o papel do mercado como facilitador desses
ajustes foi reduzido pel a mudan9a ocorrida na balanva de poder, com o afastamento do mercado na direyao do Estado, do setor empresarial e da for9a de
trabalho organizada (Olson, 1982). Eo proprio ritmo diminufdo do crescimento economico mundial torna o ajuste mais diffcil; com uma torta menor, aumenta o numero dos perdedores. Esses obstaculos ao ajuste da economia
ameayam o sistema economico mundial com a possibilidade de urn desenvolvimento mais Iento e com a impossibilidade de ajustar-se, podendo essa deteriorayao chegar a guerra economica.
Conclusiio
Robert Gilpin
138
A segunda questao
Capftulo 4
Em bora OS analistas nao hesitem em reconhecer que 0 comercio intemacional eo investimento extemo tern implicayiies importantes para a distribui9ao da .
riqueza e do poder entre as nayiies, nao existe o mesmo acordo com respeito a
importfmcia do sistema monetario intemacional. 1 Muitos economistas acreditam que o dinheiro e o sistema monetario intemacional sao, ou pelo menos
podem ser, economica e politicamente neutros. No entanto, no mundo moderno
as normas e as convenyiies que govemam esse sistema tern importantes efeitos distributivos sobre o poder dos Estados e sobre o bem-estar de diferentes
grupos dentro desses Estados.
Urn sistema monetario que funcione adequadamente representa o nexo
crucial da economia internacional: facilita o crescimento do comercio, os in-
nomias nacionais. Portanto, a eficiencia e a estabilidade do sistema monetario internacional sao fatores vitais da economia politica internacional.
Urn sistema monetario intemacional eficiente e estavel precisa resolver
tres problemas tecnicos: liquidez, ajuste e confianya. Para garantir a liquidez, o
1
Este capitulo baseia-se em grande parte em Cohen (I 977) e foi inspirado em parte pel a obra
pioneira de Susan Strange (1971) sabre o assunto. 0 titulo foi adaptado do livro de A. James
Meigs, Money Matters (1912). Usa o titulo de modo decididamente diferente, pelo que pe'Yo
desculpas a esse autor monetarista.
140
Robert Gilpin
sistema precisa prover uma oferta adequada (mas ndo inflaciom\ria) de moeda,
para tinanciar 0 comercio, facilitar OS ajustes e proporcionar reservas financeiras. A tim de enfrentar o problema dos ajustes, o sistema precisa especiticar os
metodos para resolver OS desequilfbrios nacionais de pagamentos: OS !res metodos disponiveis sao as mudan9as na taxa de cambio, a contra9ao ou expansao da
atividade economica intema e/ou a imposi9ao de controles diretos sobre as transa9oes internacionais. 2 0 sistema precisa tambem prevenir as mudan9as
desestabilizadoras na composi9ao das reservas nacionais, mudanyas que podem
ser provocadas pela perda de contian9a na moeda ou moedas de reserva. Cada
urn desses problemas precisa ser resolvido para que o sistema monetario internacional possa funcionar de modo eticiente e integrar a economia mundial.
A despeito da crenya da maioria dos economistas de que o sistema monetArio e urn mecanismo neutro, todo regime monctirio impOe custos e beneficios
diferenciados aos grupos e aos Estados, na medida em que especitica a natureza do dinheiro intemacional, OS instrumen!OS da polftica de cada pais que SaO
aceitaveis para o ajuste do balan9o de pagamentos e a legitimidade dos diferentes objetivos da politica nacional. Portanto, todo Estado prefere urn sistema
monetario intemacional que seja eticiente e, mais importante ainda, que nao
prejudique seriamente os seus interesses.
Todo regime monetario internacional tern por base uma determinada ordenayao politica. Como a natureza do regime afeta os interesses dos Estados,
estes ultimos procuram influencia-lo, amoldando-a a esses interesses. A medida que as potencias hegemonicas crescem e decaem, ocorrem modifica9iies
no sistema monetario. Nao surpreende, assim, que o sistema monetario do
seculo XIX refletisse primordialmente OS interesses politicos e econOmicos
da Gra-Bretanha. Como declinio do poder britanico, nas primeiras decadas
do seculo XX, houve, nos anos 1930, urn colapso do sistema. Da mesma
forma, ele voltou a experimentar tensoes severas com o declinio relativo do
poder norte-americana, no tim do seculo XX.
Naturalmente, o dinheiro foi sempre urn fator importante na politica mundial. Os govemantes precisam de dinheiro para tinanciar seus exercitos, apoiar
os aliados e subomar os inimigos. A ascensao e a queda dos imperios e dos
Estados poderosos tern sido facilitadas pela aquisiyao ou pela perda de metais
2
Neste \ivro, a terminologia das transar;Oes internacionais senl simples e nao tecnica. Pode ser
Uti!, no entanto, esclarecer alguns dos termos empregados com mais freqUncia. Os mais
importantes sao: balam;o de comercio de mercadorias (merchandise trade balance)= exporta<;:Oes contra importa<;:Oes; balan<;:o da conta-corrente (current-account balance)= balan<;:o de
comercio de mercadorias + retribuicriio dos investimentos diretos no exterior, servicros e transfen!ncias; e balancro b3sico (basic balance)= soma da conta-corrente com a conta de capital de
Iongo prazo. Saint Phal\e ( 1981, cap. I) discute de forma Uti! essas relacrOes.
141
preciosos. Contudo, no mundo modemo a importancia do dinheiro multiplicou-se muitas vezes, e seu carater mudou profundamente. Com efeito, o papel
ampliado do sistema monetario intemacional nos assuntos dos Estados modernos constitui uma revolu~ao virtual na politica mundial, cujo significado pode
ser mais bern apreciado pelo exame cronol6gico das mudan~as no papel do
dinheiro, pelas implica~oes economicas e pel as politicas dessas mudan~as na
economia intemacional.
Como j3. foi explicado, "senhoriagem" (em ingtes seigniorage) Co lucro obtido pelo soberano
com a emissao da moeda que circula em urn sistema econ6mico (Kindlcberger, 1981, p. 248).
142
Robert Gilpin
143
necessaria, antes de mais nada, entender o que ficou conhecido como Revoluvao Financeira, assim como as suas conseqiincias.
A famosa controversia entre as escolas de moeda e banco, no principia do seculo XIX, focali
zava as implica<;Oes desse dcsenvolvimento (Deane, 1978, cap. 4).
144
Robert Gilpin
A transfonnayao ocorrida na natureza do dinheiro pcnnitiu o desenvolvimento de urn serio choque entre a autonomia das economias nacionais e a
ordem monetaria intemacional. A estabilidade monetaria e o funcionamento
eficiente do sistema monetario exigem a subordinayao da politica intema a
certas regras e conveny5es intemacionais. Se os governos criam dinheiro em
excesso, o resultado e a inflayao, que pode desestabilizar as relay5es monetarias
intemacionais. 0 conflito entre a autonomia econilmica interna e a estabilidade
economica intemacional tomou-se o dilema fundamental das relay5es monetarias. 0 modo como esse dilema tern sido resolvido (au nao) define em grande
parte as fases subseqiientes da hist6ria do sistema monetario internacional.
Vamos analisar aqui epocas sucessivas (a hegemonia britiinica; o periodo
de entreguerras, de 1919 a 1939; eo sistema de Bretton Woods) do ponto de
vista de trSs caracteristicas de urn sistema monet:irio internacional: a existen-
145
Ao comparar-se as decadas da estabilidade da taxa cambial que esse sistema proporcionava como tumulto do perfodo posterior a 1973, muitos conservadores sentem nostalgia dessa concep9iio ideal do funcionamento do padriioouro ch\ssico. Eles acreditam que o retorno a urn sistema monetario baseado
no ouro poderia eliminar os males da infla9iio e da instabilidade monetaria provocados pela cria9iio excessiva de dinheiro ( ou de liquidez intemacional). No
entanto, essa conceitualizayao idealista ignora a base politica do sistema eo
papel fundamental, na epoca, da lideranya britiinica.
Na pratica, o padriio-ouro classico funcionava de modo muito diferente do
previsto pelo ideal liberal:' nao era uma ordem monetaria automatica, impessoal ou politicamente simetrica. Pelo contrario, tratava-se de institui9iio muito
humana, sujeita a manipulayiio, e assimetrica nos beneficios que concedia as
economias nacionais. lsso, porem, niio desmente o sucesso do padriio-ouro; de
modo geral, ele facilitou o crescimento sem precedentes do comercio mundial e
trouxe prosperidade global e estabilidade econ6mica intemacional. No entanto,
seu sucesso e suas conseqliencias econ6micas para as diversas economias
nacionais e grupos individuais se deviam a razoes di ferentes das imaginadas
por muitos economistas.
Em primeiro Iugar, o padriio-ouro classico niio funcionava automaticamente. A institui9iio dos sistemas bancarios e o seu papel na cria9iio do dinheiro
debilitavam o mecanismo do fluxo de preyos e dinheiro. De acordo com a
teoria, os bancos centrais reagiam automaticamente aos fluxos de ouro, comprando ou vendendo o metal para manter fixa a taxa de ciimbio da moeda
nacional. Na pratica, porem, os bancos podiam reagir de modo altamente discricionario para absorver os efeitos sobre os pre9os internos e sobre a economia nacional, e agiam assim. Mediante politicas monetitrias bastante nlsticas, o
sistema bancario habilitava urn pais a escapar, pelo menos durante algum
tempo, da disciplina do padrao-ouro. Para que o sistema monetario internacional funcionasse adequadamente, algum pais tinha de assumir a lideran9a, para
faze-lo funcionar; e nas ultimas decadas do seculo XIX essa responsabilidade foi assumida pela Grii-Bretanha.
Em segundo Iugar, sob o padriio-ouro ch\ssico o sistema monetario intemacional nao funcionava de modo impessoal: era organizado e administrado pela
Grii-Bretanha. E a City de Londres, com sua posi9iio hegem6nica nos mercados mundiais de produtos basicos, dinheiro e capital, aplicava as "regras do
sistema" as economias de todo o mundo. A integra9iio dos sistemas monetarios
nacionais como mercado financeiro de Londres dava a Grii-Bretanha a capacidade de controlar a oferta mundial de dinheiro em grau consideravel. Ao
5
A discussao que segue sobre o padrao-ouro baseia-se em grande parte em Condliffe (1950, cap.
12).
146
Robert Gilpin
Na realidade, nas palavras de J. B. Condliffe, o padrao-ouro classico consistia em "uma serie de sistemas de credito baseados no ouro e interligados por
taxas de cambia fixas" (Condliffe, 1950, p. 365). Em bora o ouro fosse o padrao
definitivo do valor, em cada pais havia uma "superestrutura de credito", que
governava o nivel de pre~os da economia (ibid., p. 368). 0 processo de ajuste
era essencialmente uma questao de manipular essa superestrutura de credito e,
por seu intennedio, o nivel relativo dos prc~os (ibid., p. 366). Como a cria~ao
de credito e, portanto, o suprimento de dinheiro estavam sob controle nacional,
era grande a tenta9ao de usar o credito e a oferta de dinheiro para manter o
147
parte final do seculo XIX, pelo compromisso universal com urn sistema de
taxas de cambia fixas, vinculadas ao ouro, e urn mercado monet\rio dominado
pel a Gra-Bretanha. Em conseqiiencia, a economia mundial tinha, na verdade,
uma moeda uniforme, com relativamente pouca inflayao e tlutuayao de valor; e
a resultante estabilidade das taxas de cambia era urn fator importante do crescimento regular do comercio e dos investimentos estrangeiros 6
Os objetivos e as politicas seguidos pelos ingleses, na sua posiyao
hegem6nica, eram relativamente simples. Juntamente com os interesses econ6micos britanicos, a ideologia do /aissez-faire determinava uma enfase na
estabilidade monetaria. Nessa era anterior ao welfare state, os objetivos da
politica econ6mica governamental eram modestos. Arthur Lewis observou que
no seculo XIX a Gra-Bretanha tinha s6 duas metas de politica econ6mica:
manter o preyo do ouro eo equilibria do balanyo de pagamentos. Vale lembrar
que essa era uma epoca em que as demandas feitas pela sociedade aos governos eram poucas, e as elites dirigentes preferiam os perigos da deflayao e da
escassez de credito aos da intlayao e do dinheiro barato. Muitas vezes, eram as
nayoes mais pobres, e dentro de cada sociedade as classes mais pobres, que
pagavam 0 preyO dos ajustes necessaries, com a diminuiyaO do bem-estar e 0
aumento do desemprego. Como observou Keynes, as camadas inferiores da
sociedade aceitavam resignadas a sua sorte, como a ordem natural das coisas
(Keynes, 19 I 9). Assim, avaliado nos seus pr6prios termos e esquecendo o seu
impacto freqiientemente negativo em grupos e em sociedades particulares, o
padrao-ouro cl:issico foi urn regime de muito sucesso.
0 padrao-ouro retletia urn mundo no qual os "objetivos sociais", para usar
o termo de Ruggie, cram minimos (1982, p. 382). Nessa epoca de niiointervencionismo estatal, antes do surgimento do welfare state, a primazia era
atribuida aestabilidade monetaria, produto da hegemonia britanica, da ideologia
do laissez-faire e do domfnio da mentalidade conservadora das classes medias. Quando essas condiy5es mudaram, com a Primeira Guerra Mundial e o
aparecimento do Estado assistencialista moderno, o padrao-ouro deixou de funcionar. Mas esses pre-requisites sociais e politicos da economia estavel do
seculo XIX foram facilmente esquecidos na busca contemporiinea par uma
ordem monetaria internacional reformada (Ruggie, 1982, p. 389-39 I).
Durante o seu reinado, o padrao-ouro classico proporcionou uma base efetiva para a ordem politica e econ6mica internacional prevalecente no seculo
XIX (Polanyi, I 957, p. 3), resolvendo quest5es fundamentais de qualquer ordem monetaria mundial. 0 problema dos ajustes foi resolvido pela adapta10iio
6
Ate a descoberta de outras fontes de ouro e a invenyao de urn novo proccsso de retina, por volta
de 1900, a escasscz do metal era urn fator dcflacionitrio.
148
Robert Gilpin
da economia dos paiscs a urn nivcl que mantivesse o valor da sua moeda com
Seu respeito as regras do jogo era ditado pela posi9ao dominante da GraBretanha e das outras potencias industriais.
Em bora em termos absolutos a maioria dos pafses provavelmente ganhasse com urn padriio-ouro classico funcionando bern, nas rela96es internacionais
o ganho relativo e muitas vezes mais importante do que o absoluto. A Fran9a, a
Alemanha e outros pafses implicavam com urn regime monetario que trazia
mais vantagens a Grii-Bretanha; e os paises menos desenvolvidos sentiam-se
frustrados em pagar os custos dos ajustes. No entanto, enquanto os ingleses
mantiveram sua preponderiincia economica e militar, Londres resistiu as for9aS
crescentes do nacionalismo economico e conseguiu sustentar a ordem monetaria intemacional. Durante decadas foi a lideran9a inglesa que evitou os efeitos
prejudiciais das politicas nacionais em competi9iio, em um sistema mundial altamente interdependente.
Perto do fim do seculo, o aparecimento de novas potencias industriais eo
relativo declinio da hegemonia britiinica come9aram a minar as bases da !ide-
rela~Oes
internacionais
149
ranva econ6mica global da Grii-Bretanha. 0 sistema foi sacudido pelo descontentamento social, que crescia, e pela revolta contra a politica do laissez-fa ire.
No entanto, por muito tempo depois de a Grii-Bretanha perder sua supremacia
industrial, a forva da inercia manteve a predominancia financeira inglesa.
A fraqueza politica dos grupos e das classes prejudicadas inibiu qualquer
mudanva importante no papel econ6mico do Estado. Foi a Primeira Guerra
Mundial que destruiu o fundamento politico dessa era econOmica, lanyando o
lideran~a
britanica e a norte-americana
(1914-1944)
Uma conseqiiencia importante da Primeira Guerra Mundial foi a nacionalizaviio do sistema monetario mundial. Como inicio das hostilidades, os beligerantes agiram prontamente para proteger suas reservas de ouro e abandonaram o sistema de taxas de cambio fixas para facilitar a movimentaviio e a
mobilizaviio das suas economias durante a guerra. 0 padriio-ouro entrou em
colapso e foi substituido por urn sistema improvisado de tax as flutuantes. Com o
fim da lideranva econ6mica britanica eo fim da interdependencia econ6mica, a
deterrninaviio do valor das moedas voltou a ser uma responsabilidade das autoridades nacionais; a autonomia econ6mica nacional triunfou sobre a ordem mo-
credito, os impostos- pas sari am a ser "os deterrninantes da atividade econ6mica e da distribuivao de recursos" (Drucker, 1983, p. 127). Ele esperava tambern que por meio do que mais tarde se chamaria de politicas
"macroecon6micas" (fiscal e monetaria) o Estado poderia sujeitar a economia
a seus objetivos politicos e sociais. Abandonava-se assim a noviio do mercado
aut6nomo do laissez-faire do seculo XIX. 0 Estado mobilizado para a guerra
tinha preparado o caminho para o modemo welfare state assistencialista. John
Condliffe {1950) caracterizou essa transforrnaviio como urn "comercio denaviles", que substituia a economia intemacional do seculo XIX.
As implicavoes do colapso da disciplina intemacional do padriio-ouro e do
controle govemamental da economia nacional iriam fragmentar futuramente a
150
Robert Gilpin
comunidade dos economistas liberais. Os chamados keynesianos concentraram-se nas oportunidades abertas por essa transforma9ao para eliminar os males
do mercado, tais como o desemprego, a recessao e os ciclos econ6micos erraticos.
Pela manipula9ao de algumas variaveis monetarias- a despesa publica, as taxas
de juros e a oferta de dinheiro -, os economistas dotados de espirito publico
poderiam alcan9ar a justi9a social e sintonizar precisamente o rumo do progresso
econ6mico. Ja os economistas de tendencia liberal comeyavam a acreditar que o
mundo keynesian a seria governando por urn ~'rei economista".
De seu !ado, Schumpeter e outros economistas conservadores achavam
que o poder monetario indisciplinado do Estado modemo era urn "convite para
a irresponsabilidade politica", porque eliminava todas as salvaguardas econ6micas contra a infla9ao e outros males (Drucker, 1983, p. 128). Temiam que o
Estado usasse seus novos poderes de tributar e de fazer emprestimos para
mudar a distribui9ao da renda nacional, ao retirar recursos do produtor e do
poupador para beneficiar o nao-produtor e o dissipador de riquezas. Sem as
restri96es impostas pelo padrao-ouro e outras normas intemacionais, os govemos
democraticos, ao procurar ganhar popularidade e ao satisfazer certos grupos de
interesse mediante a expansao de custosos programas govemamentais, estariam
sujeitos a press5es inflacionarias crescentes, o que poderia prejudicar tanto o
capitalismo como a democracia. Na nova era do Estado mobilizado e
assistencialista, o waifare-welfare state, os generais e os politicos govemariam,
nao os economistas. Muitas decadas depois, esse tema reapareceu no segundo
pas-guerra, com debates sobre o welfare state e a economia keynesiana.
Como Keynes afirmou em The Economic Consequences of the Peace
( 1919), a tare fa fundamental do imediato pas-guerra era restabelecer urn sistema econi\mico intemacional e criar uma ordem monetaria estavel. 0 retorno
ao padrao-ouro era impossivel, porque uma infla9ao aguda tinha erodido o poder de compra do estoque mundial de ouro. A Conven9ao de Genova de 1922
criou urn padrao-ouro-e-divisas para solucionar o problema: os paises poderiam incluir em suas reservas qualquer moeda com lastro ouro, especialmente
a libra esterlina, para economizar o recurso ao metal precioso. Muitos acreditavam que uma ordem monetaria internacional baseada em taxas de ciimbio
fixas voltaria a governar as rela96es entre os Estados, e que a economia
internacional tornaria aos dias de fastigio do padrao-ouro classico.
No entanto, o padrao-ouro sobreviveu poucos anos, e seu colapso foi urn
fator importante da Grande Depressao dos anos 1930. Havia muitas razoes
para explicar a quebrada ordem monetaria, algumas das quais merecem aten9iiO especial. Ao utilizar seu novo controle das alavancas monetarias, muitos
govemos come9aram a dar mais valor aos objetivos do bem-estar nacional,
como a estabilidade e o pleno emprego, do que a uma ordem intemacional
rela~Oes
internacionais
151
152
Robert Gilpin
0 caos econ6mico que se seguiu levou a fragmenta9ilo do sistema monetario intemacional em varios blocos competindo entre si. Na Conferencia de
Ottawa, de 1932, OS ingleses,juntamente com varios dominios britanicos e certos parceiros comerciais, criaram urn "bloco do esterlino". Logo depois foi formado o "bloco do d6lar", em tomo dos Estados Unidos, e urn "bloco do ouro",
em tomo da Franya. Par fim, a Alemanha, a Italia e o Japao aproveitaram a
crise econ6mica mundial para tentar a cria9ao de imperios autarquicos. A economia mundial entrou em uma era de hostilidade econ6mica sem precedentes,
com desvalorizay5es competitivas e moedas flutuantes, a medida que os Estados de cada bloco procuravam resolver seus problemas de pagamentos e de
emprego it custa dos vizinhos.
Em rea9ao a essa anarquia econ6mica, em meados da decada de 1930, os
Estados Unidos come9aram a assumir as responsabilidades da lideran9a. Em
1934, uma lei (a chamada U. S. Reciprocal Trade Act) dava ao presidente
norte-americana poderes para negociar a redu9ao reciproca de tarifas. Embora
de pouca importiincia imediata, depois da Segunda Guerra Mundial, esse principia fundamental da reciprocidade tarifaria viria a ser incorporado ao Gatt-o
General Agreement on Tariffs and Trade. Em 1936, Estados Unidos, GraBretanha e Franya assinaram o Acordo Tripartite destinado a moderar os conflitos entre os tres principais centros financeiros (Rowland, 1976, cap. 5). Embora
essas medidas sinalizassem uma crescente sensibilidade, par parte dos Estados
Unidos, do seu interesse em uma economia mundial liberal que funcionasse
adequadamente, a necessaria reforma do comercio e da moeda internacionais
teria de esperar pelo fim da Segunda Guerra Mundial, com a emergencia dos
Estados Unidos como palencia hegem6nica mundial sem contraste.
Os acontecimentos do periodo entreguerras representaram urn fim a ideia
do equilibria automatico que, de modo geral, caracterizara a era do padrao-ouro
(Williamson, 1983, p. 141 ). A realizayao simultanea do equilibria intern a e exlema, mediante o mecanismo de fluxo de preyos e dinheiro descrito par Hume,
o price-specie flow, era cada vez menos aplicavel em urn mundo onde os
bancos centrais procuravam contrabalanyar seus efeitos, e nao se deixava que
preyos e salarios caissem automaticamente em fun9ao de uma politica monetaria apertada. Tinha chegado a era da intervenyao govemamental e da administrayao da economia.
153
154
Robert Gilpin
mia da politica nacional, caracteristica do periodo de entreguerras. Esse chamado compromise of embedded liberalism, urn "compromisso do liberalismo embutido", foi uma tentativa de permitir que os governos adotassem nos seus paises
politicas keynesianas para estimular o crescimento sem perturbar a estabilidade
monetaria internacional. Ao descrever esse acordo, Ruggie diz que "diferentemente do nacionalismo econ6mico dos anos 1930, teria carater multilateral; e ao
contrario do liberalismo do padrao-ouro e do livre comercio, seu multilateralismo
se basearia no intervencionismo interne" (Ruggie, 1982, p. 393). Esperava-se
que a cria9ao de institui96es que limitassem o impacto recfproco dos acontecimentos internes e externos resolvesse o problema da realizayao simultfmea da
liberalizayao internacional e da estabilizayao interna, em cada pais.
0 sistema de Bretton Woods refletia mudanyas fundamentais nas metas
sociais e nos objetivos politicos adotados. Enquanto o padrao-ouro do seculo
XIX e a ideologia do /aissez-faire tin ham subordinado a estabilidade nacional a
normas intemacionais eo perfodo entreguerras invertera esses objetivos, oregime do pas-guerra tentava reunir os dois. 0 Estado assumia urn papel mais
importante na economia para garantir o plene emprego e outros objetivos, mas
suas ac;Oes ficavam sujeitas a certas nonnas internacionais. Desse modo, seria
possfvel a coexistencia do intervencionismo interne com a estabilidade internacional. Como a firma Ruggie, "a essen cia do liberalismo incrustado [consistia
em] inventar uma forma de multilateralismo compativel com as exigencias da
estabilidade interna" ( 1982, p. 399).
Os pafses eram estimulados a dedicar-se ao livre comercio com urn risco
minimo para a estabilidade interna, embora com algum custo em termos da
eficiencia na distribuiyao de recursos. Se tivessem serias dificuldades no balanyo de pagamentos, o FMI podia financiar seus deficits e supervisionar os
ajustes da taxa cambial (Ruggie, I 983b, p. 434). Os paises nao precisariam
restringir as importayiies para corrigir urn desequilibrio do balanyo de pagamentos, pois a coopera~ao internacional tornaria possivel o intervencionismo
estatal e a ado9ao de politicas keynesianas sem o risco de desestabilizar o
sistema de cambia, com urn retorno as politicas competitivas nacionalistas da
decada de 1930. Os que apoiavam o sistema de Bretton Woods acreditavam
que o Estado e o mercado tinham sido amalgamados exitosamente.
A institui9ao do sistema de Bretton Woods deu inicio a uma era de expansao sem precedentes no comercio internacional e de crescente interdependencia
econ6mica mundial. Contudo, havia nesse keynesianismo global uma falha inerente, que, com o tempo, derrubaria o sistema. A economia norte-americana
tornou-se o principal motor do desenvolvimento mundial. A politica monetaria
norte-americana passou a ser uma politica monetaria mundial, e o exodo de
do lares proporcionava a liquidez que lubrificava as engrenagens do comercio.
rela~Oes
internacionais
155
A hegemonia norte-americana tem-se baseado no papel do d6lar no sistema monetario internacional e na extensao do seu meio de dissuasao nuclear
156
Robert Gilpin
aos paises aliados. Enquanto a Uniao Sovietica, situada no cora~ao do continente eurasiano, podia aplicar seu poder militar diretamente na peri feria, os
Estados Unidos precisavam da moeda estrangeira necessaria para financiar
sua posi~ao global, posi~ao esta que incluia o estacionamento de tropas fora do
pais, duas guerras importantes na Asia e outros custos. Esses custos da
hegemonia global tern sua contrapartida, em grande parte, nas vantagens dadas
pela posi~iio internacional do d6lar. 0 prer;:o pago pela explorar;:iio pelos Estados Unidos do seu papel como banqueiro do mundo foi a destruir;:ao do sistema
de Bretton Woods, a transformar;:ao do pais de credor em devedor e uma crescente dependencia do capital japones. A evolur;:ao recente desse quadro sera
discutida mais adiante, no Capitulo 8. 0 que vou examinar aqui e o que os
economistas chamaram de "dilema Triffin", para deixar claro por que a politica
adotada pelo govern a de Washington terminou par destruir o sistema monetario
que os Estados Unidos lutaram tanto para criar (Block, 1977).
Em 1960, Robert Triffin, urn economista da Universidade de Yale, publicou urn livro intitulado Gold and the Dollar Crisis ( 1960), o qual expunha a
falha essencial do padrao d6lar. Salientava a contradir;:ao fundamental entre o
mecanismo de criar;:ao de liquidez e a confianr;:a internacional no sistema,
sistema este que se baseava nos deficits do balanr;:o de pagamentos norteamericana para criar liquidez internacional; no Iongo prazo esses mesmos
deficits minariam a confianr;:a no d6lar. 0 aumento do estoque de d6lares
mantido no exterior, que ao prer;:o de US$ 35 a onr;:a nao podia ser redimido
pelo ouro existente nos Estados Unidos, terminaria por destruir a confianr;:a
no sistema, o que, por sua vez, levaria a especulayao financeira e a uma
instabilidade crescente. Ou esses deficits precisavam parar (o que diminuiria
a taxa de criar;:ao de 1iquidez internacional e reduziria tambem o ritmo do
crescimento economico mundial) ou seria preciso encontrar urn novo mecanismo de criar;:ao de liquidez.
Durante alguns anos, o "dilema Triffin" s6 despertou interesse academico,
porque as reservas de ouro norte-americanas eram suficientes para cobrir seus
deficits de pagamentos internacionais e a taxa de inflar;:ao do pais era baixa.
Depois de 1967, no entanto, as coisas comer;:aram a mudar com a desvalorizar;:ao da libra, moeda que vinha, de certa forma, protegendo o d61ar (Scammell,
1983, p. 179). Depois disso, a escalada macir;:a da Guerra do Vietna e a conseqilente severa deteriorar;:ao do balanyo de pagamentos norte-americana transformaram radicalmente a situar;:ao. Em resposta il crescente inflar;:ao mundial,
provocada principalmente pelo esforr;:o de guerra, pelo programa Great Society
do presidente Johnson, pela instabilidade monetaria e pelos ataques especulativos
contra o d6lar, aceleraram-se os esforr;:os internacionais para resolver o dilema
proposto porTriffin.
rela~6es
internacionais
157
de parte
ibidem).
Enquanto essa barganha foi mantida, sem grandes abusos, o sistema de Bretton
Woods pilde sobreviver.
Durante esse periodo, os Estados Unidos conduziram sua politica externa,
em grande parte, a credito, aproveitando seu papel de banqueiro mundial: emitiram moeda para financiar sua posiyao no mundo- tatica semelhante ao lanyamento dos "saldos em Iibras esterlinas" que no passado as colilnias e dependencias britanicas tinham sido obrigadas a reter. A disposi9iio de europeus e
158
Robert Gilpin
Cooper ( 1975, p. 69-73) exam ina se os Estados Unidos abusaram ou nao do seu poder de
scnhoriagcm, dada a funyao do d61ar como mocda internacionat.
rela~6es
internacionais
159
160
Robert Gilpin
161
162
Robert Gilpin
e aos ternores de urn colapso financeiro, Nixon adotou urna serie de a9iies
unilaterais incisivas para canter a evasao de ouro e reverter a situayao econ6rnica dos Estados Unidos, que se deteriorava rapidarnente (vide Gowa, 1983).
Ern primeiro Iugar, o presidente suspendeu a conversibilidade do d61ar em
ouro, colocando, assim, o d61ar como fundamento exclusivo do sistema monehirio rnundial. Em segundo Iugar, irnp6s uma sobretaxa as irnportayoes norteamericanas para obrigar europeus e japoneses a alterar o valor em d61ar das
suas moedas. Ern terceiro Iugar, instituiu controles de salarios e pre9os para
cornbater a inflayao no seu pais. 0 resultado mais irnportante dessas a9oes foi
urna desvalorizayao substancial do d61ar em dezembro de 1971 (o Acordo do
Smithsonian). Embora as medidas de Nixon tivessem alcanyado o seu objetivo,
a tatica grosseira usada para essa reforrna prejudicou o relacionamento entre
as potencias econ6micas dominantes e destruiu urn pilar fundamental do sistema de Bretton Woods ao desvincular unilateralmente o d61ar do ouro.
Ern surna, conforrne argumenta Joanne Gowa (1983), a hegernonia norteamericana derrubou o sistema de Bretton Woods para arnpliar sua propria
liberdade de ayao econ6rnica e politica. 0 poder crescente da Europa Ocidental e do Japao arnea9ava lirnitar a autonomia dos Estados Unidos, porque os
grandes estoques de do lares mantidos por aqueles paises significavam que, se
o d61ar mantivesse o seu valor, preservando-se o sistema de ciirnbio existente,
a politica norte-americana teria de conforrnar-se as suas decisoes. Para nao
ter a sua autonornia diminuida, os Estados Unidos decidirarn abandonar o sistema. Nas palavras de urn antigo funcionario norte-americana, "a crescente forya politica e economica da Europa e do Japao tomou obsoleto o sistema de
Bretton Woods" (citado ern Keohane, 1985, p. 97).
Em 1973, o sistema de Bretton Woods chegava ao tim. Ern maryo desse
ano foi tomada a decisao de deixar as taxas de cambia flutuar. Entao, a eleva9ao
dos pre9os da energia, multiplicados por quatro pela Opep, representou outro
golpe severo (Williamson, 1983, p. 392). 0 impacto sabre o balanyo de pagarnentos dos paises importadores de petr61eo, e sabre os rnercados financeiros
ern geral, irnpos de novo as potencias econ6micas dorninantes a necessidade
de realinhar suas moedas. Ern contraste como Acord a do Smithsonian, porem,
quando esses realinhamentos foram impastos pelos Estados Unidos aos outros
paises e depois negociados multilateralmente, desta vez o a tor principal foi a
Alemanha Ocidental, que se recusou a continuar apoiando o d61ar. Com efeito,
os Estados Unidos e seus parceiros economicos decidiram abandonar o sistema de taxas de ciimbio fixas, adotado no pas-guerra, em favor de urn sistema
baseado em taxas flexiveis. A recusa em seguir a lideranya economica dos
Estados Unidos, por parte de urn aliado importante, levou ao abandono de urn
elernento irnportante do sistema de Bretton Woods.
rela~Oes
internacionais
163
0 fim de facto das tax as de cambia fix as c do sistema de Bretton Woods foi
oficializado em 1976, em reuniao dos principais membros do FMI, realizada em
Kingston, na Jamaica. Essa conferencia tomou as seguintes decis5es: I) as taxas
flutuantes foram legalizadas; 2) o papel de reserva do ouro foi reduzido; 3) as
quotas do FMI foram ampliadas, especialmente as dos pafses da Opep; 4) aumentou-se o financiamento dos pafses menos desenvolvidos; e, principalmente,
5) cada pais assumiu a responsabilidade pela fixa~ao do valor da sua moeda.
Assim, a autonomia nacional prevalecia sobre as regras intemacionais e os Estados desvinculavam-se das exigencias de urn sistema de cambio fixo, podendo
perseguir objetivos pr6prios, tais como a expansao das exporta~5es, o estimulo da
economia ou a defesa contra a importa~ao de pressoes inflacionarias.
A reuniao da Jamaica confirmou o fim de urn regime monetario, mas nao
sinalizou o nascimento do seu sucessor. Deixou de estabelecer as caracteris-
164
Robert Gilpin
0 abandono de Bretton Woods e do sistema de taxas de ciimbio fixas representou o desaparecimento da disciplina financeira internacional e abriu a porta
para a vasta expansao do endividarnento privado, nacional e internacional, ocorrido no firn dos anos 1970 e no principia da decada seguinte. Sem essas taxas,
deixou de haver restri96es externas a conduta de cada pais. Em conseqiiencia, o
sistema monetario e financeiro global tornou-se cada vez rnais instavel, e a arneaya do seu colapso passou a ser uma preocupayiio importante para a economia
politica internacional. 0 petigo da inflayiio rnundial tornou-se inerente ao sistema.
Por suas al'iies nos anos 1960 e 1970, os Estados Unidos tin ham abandonado seu papel de lideran9a monetaria. De fato, ao adotar polfticas inflacionarias e uma atitude negligente- de benign neglect-, o governo de Washington
passara a ser uma parte do problema, e nao mais o lider em busca de uma
solu9iio. Em meados dos anos 1980, o declfnio relativo do poder dos Estados
Unidos e o seu desinteresse em gerenciar o sistema monetario internacional
estimularam propostas de lideran9a coletiva, especialmente sob a forma de
coordena9iio das polfticas nacionais e de novas regras a serem adotadas para o
sistema monetario internacional.
165
e para estabelecer suas prioridades econ6micas, dependendo das suas preferencias, tais como o equilibria presumido entre a taxa de inflayao e o nivel de
desemprego.
Mas, para que essa soluyao ao problema dos ajustes funcionasse como se
esperava, os Estados deveriam estar prontos a deixar ao mercado a determina9ilo da sua taxa cambial. Contudo, em uma economia mundial interdependente,
os governos eram tentados a manipular essas taxas para melhorar sua posiyfto
166
Robert Gilpin
0 BIS (1986) analisa as causas e a natureza das rnudanr;as revoluciomirias no sistema financeiro
intemacional.
rela~Oes
internacionais
167
a diferentes tax as de juros, tendem a perturbar a autonomia das politicas internas. As politicas macroecon6micas de urn pais influenciam outras economias.
A politica fiscal e monetaria de todas as economias abertas influencia-se
mutuamente por meio do mercado internacional de capital. Se urn pais restringe sua oferta de dinheiro para combater a infla<;ao, a conseqiiente eleva<;ao da
taxa de juros provoca urn ingresso de capital que eleva a taxa cambial e tende
a prejudicar o objetivo original daquela medida. 0 problema dos ajustes e a
estabilidade das taxas de ciimbio estao intimamente relacionados com as politicas internas, sendo impossivel perseguir objetivos nacionais independentemente da estabilidade da economia internacional e dos valores monetarios.
Por isso, a transi<;ao de taxas de ciimbio fixas para flexiveis provocou
flutua<;oes cambiais erraticas, especialmente para o d6lar. De seu !ado, essa volatilidade causou a transmissao internacional de disttirbios econ6micos. 0 sistema
caracterizou-se por grandes flutua<;oes no valor das moedas, em Iugar de ajustes
suaves das taxas de conversao. Como o d6lar continuava a sera base do sistema
monetario internacional, e em conseqiiencia da grande escala da economia norteamericana, as flutua<;oes e os disttirbios tendiam a originar-se nos Estados Unidos. Assim, a expansao monetaria norte-americana em 1976 e 1977 provocou
uma grande deprecia<;iio do d6lar em 1977 e 1978, e urn aumento na infla<;iio
mundial. Em outubro de 1979, a politica restritiva adotada por Washington levou
avaloriza<;iio do d6lar, acentuou a recessiio global causada pelo segundo aumento dos pre<;os do petrol eo pel a Opep, em 1979-1980, e estimulou o protecionismo
comercial (Ken en, 1984, p. 18). Em 1981, a politica monetaria restritiva, destinada a combater a infla<;iio, secou a liquidez mundial, elevou a cota<;iio do d6lar e as
taxas de juros globais e agravou o problema da divida externa. Em meados dos
anos 1980, a politica expansionista dos Estados Unidos fez com que o d6lar se
valorizasse excessivamente, com efeitos prejudiciais. Portanto, o que quer que
fizessem os Estados Unidos, sua politica tinha sempre algum impacto negativo
sobre o resto do mundo. Conforrne ironizou urn europeu, a economia norte-americana era "insegura em qualquer velocidade" (ibid., p. 19).
A politica erratica seguida pelos Estados Unidos e as respostas igualmente
"egoistas" dos outros governos prejudicavam a estabilidade do sistema monetario internacional. A ado<;ao de taxas flexiveis estimulara urn movimento
ciclico mundial de infla<;iio e recessiio. Os Estados Unidos criavam alternativamente excesso e falta de liquidez no sistema, e os outros paises, em decorrencia de seus pr6prios problemas estruturais, respondiam de modo a agravar o
problema. Nas palavras de Ronald McKinnon, o sistema monetario internacional passou a funcionar "fora de controle". A politica econ6mica do presidente
Ronald Reagan eo seu impacto no resto do mundo sao o exemplo mais dramatico desse descontrole, como mostraremos adiante (vide Fig. 2).
fiGURA2
"'"'
(ff~tos
de produ(:ao)
(Proteciooismo crescenta)
I ]]
Aumento do investimento ]
-~~-nao-residentes
Consume pessoal
AJ~uros
taxas de
lnStJno de
canitais
A1.611ento das
im ortacOes
-I
inativas
Politica de
r--1
8<portaes
Equlibrio 00 deficit
corrente
r-
red~ao
dos impastos
I IDeficit oryamentfuio I
Estabilidade dos
prer;<>s
"'<:r
0
"'
;:;
C)
"51.
~
Desregulament~o
] Taxasdejuros e!evadas
em todo o mundo
lnfl~ncia
sobre a
Economia
Mundia!
Mercados de produtos ]
primaries em depressao
_j
PressOes defladooil.rias
D
] Aumento dos neg6cios
t
] Aumento das exJX)rtaes
oara os EUA
Fonte: White Paper on International Trade- Japan 1985 (T6quio: Japan External Trade Organization (JETRO), 1985), p. 8.
rela~;Oes
internacionais
169
para enfrentar as
condi~oes
comunidade das nay5es, muitos dos quais sao suficientemente grandes para
influenciar alguns dos mercados em que operam, e uns poucos tern o tamanho necessaria para influir em todos os mercados. Em suma, a comunidade
das nay5es existe na presenya de ample poder monopolistico ~em bora, como
acontece com os monop61ios privados, ele esteja limitado pelas oportunidades alternativas das outras nay5es. A tentativa de exercer esse monop61io
limitado na busca de objetivos nacionais, para melhorar os termos de intercambia ou para desviar recursos do resto do mundo, viola as condiy5es da
"competiy3o" e cria arnpla possibilidade de praticar politicas econ6micas
com metas globais abaixo do 6timo. Isso, par sua vez, possibilita ganhos
fraudulentos ou ~ na linguagem mais pol ida usada no contexte das politicas
econ6micas ~ ganhos obtidos mediante a cooperayao e a coordenayao para
170
Robert Gilpin
Em The Economics of Interdependence (1968), Cooper propos pela primeira vez a necessidade da cooperayao intemacional para otimizar os resultados, da seguinte forma: I) "a interdependencia aumenta o numero e a escala
dos disturbios" no balanyo de pagamentos dos paises; 2) ela "reduz o ritmo do
processo pelo qual as autoridades nacionais podem realizar seus objetivos intemos"; e 3) a integrayao econ6mica pode levar as nayi'ies a "comportar-se
com movimentos reativos que deixem todos os paises em situayao pi or do que
a necessaria" (resumido em Hamada, 1979, p. 294). Assim, a melhor soluyao
para o "dilema do prisioneiro" causado pela crescente interdependencia seria a
cooperayao econ6mica intemacional que mantivesse as vantagens das relayi'ies econ6micas intemacionais sem sacrificar a busca de objetivos intemos
legitimos, o que conciliaria, assim, o choque entre as normas intemacionais e a
autonomia intema (Cooper, 1968, p. 5).
A implementayiio da coordenayiio das politicas macroecon6micas exige a
soluyao formal do problema do pais N-1 ,ja examinado (Frenkel, 1985, p. 17).
Tanto em urn sistema de taxas flutuantes como em urn de taxas relativamente
fixas, sera preciso definir uma moeda em particular ou uma cesta de moedas
como padrao para aferir o valor de todas as outras moedas. Mas urn acordo
nesse sentido sera excepcionalmente dificil em razao de suas implicayi'ies para
o bem-estar intemo eo equilibria comercial.
Sob urn sistema de tax as de cambia fixas, como ja notamos, a soluyao desse
problema crucial e a implementayiio da coordenayiio macroecon6mica eram bastante simples. Os Estados Unidos mantinham a paridade do d6lar a US$ 35 por
onya e os outros paises se comprometiam a definir o valor da sua moeda com
relayao ao d6lar. Como os Estados Unidos raramente intervinham nos mercados
de cambia, era pouco provavel que as autoridades monetarias norte-americanas
e estrangeiras se posicionassem de forma contraria. 0 sistema baseado no d6lar
e no ciimbio funcionava, e as politicas nacionais eram coordenadas grayas a urn
acordo politico implicito sabre urn conjunto de compensayi'ies em termos de politica econ6mica; os outros govemos subordinavam sua politica monetaria, e outras, a manutenyiio de taxas fixas, e os Estados Unidos correspondiam estabilizando o poder de compra intern a e intemacional do d6lar.
0 tim dessa cooperayiio resultou no colapso do sistema de taxas fixas. Em
1970, o Federal Reserve reduziu as taxas de juros para estimular a economia,
ajudando, assim, a reeleger o presidente Nixon. AAlemanha Ocidental, na epoca a segunda maior palencia monetaria mundial, tentava sustentar as taxas de
juros ou mesmo eleva-las, na sua !uta contra a inflayiio. Os dais sistemas financeiros estavam interligados pelos mercados monetario e financeiro: os bilhi'ies
de do lares criados nos Estados Unidos para reduzir as taxas de juros dirigiram-se para a economia alemii. 0 deficit de liquidez norte-americana, de dais
rela~Oes
internacionais
171
a quatro bilhOes de d6lares por ano, cresceu subitamente para vinte bilhOes em
a subordinayiio
de suas politicas
172
Robert Gilpin
173
A solu<;ao proposta por alguns economistas conceituados era a coordena<;ao das politicas macroeconomicas dos Estados Unidos e dos seus principais
parceiros econ6micos, formulando, na verdade, uma (mica politica
macroecon6mica para todo o mundo. 0 objetivo seria assegurar o plena emprego e o crescimento em todas as economias. Mediante urn acordo sobre os
nfveis monetarios globais, as potencias econ6micas dominantes poderiam canter a inflayao e desenvolver politicas contracfclicas. A lideranya coletiva substituiria a declinante lideran<;a dos Estados Unidos.
0 problema da
coordena~iio
174
Robert Gilpin
0 mundo voltaria ao sonho liberal de urn sistema monetario internacional neutro, automatico e despolitizado.
175
Um objetivo silencioso, mas importante, desse esquema seria impor controles aos Estados Unidos, o elefante bravio da economia mundial. Intencionalmente ou nao, suas politicas macroecon6micas em\ticas tern prejudicado
seriamente o sistema monetario internacional, o que provoca flutuayiies
desestabilizadoras no valor do d6lar, estimula fluxos maciyos de capital
especulativo e busca auferir lucros com os diferenciais de taxas de juros ou
com as mudanyas previstas nas taxas cambiais. A coordenayao das politicas
176
Robert Gilpin
sozinhos resolver seus problemas, poderiam talvez con tar com a ajuda dos seus
parceiros economicos. Da mesma forma, outros paises viam na coordena9ao
de politicas urn modo de veneer suas pr6prias dificuldades economicas, fazendo com que os Estados Unidos e o Japao adotassem determinadas posi96es.
Nao seria assim urn grande exagero afirmar que para cada uma das principais
potencias economicas o objetivo da coordena9ao de politicas seria fazer com
que seus parcciros econOmicos se conduzissem de modo conveniente para eles,
0 governo Reagan e a
coordena~ao
de politicas
177
178
Robert Gilpin
e maryo de 1985, o d6lar tinha valorizado em cerca de 60%. A tarefa da coordenayao das politicas nacionais deveria reduzir o seu valor e fazer com que os
produtos norte-americanos voltassem a competir nos mercados mundiais.
Em combinayiio com mudanyas importantes ocorridas nas foryas de mercado, tais como as menores taxas de juros, a perspectiva de diminuiyiio do
deficit oryamentario nos Estados Unidos e a queda dramatica do preyo do
petr6leo, esse intervencionismo coordenado por parte do Grupo dos Cinco
(G-5) causou uma desvalorizayiio do d6lar em cerca de urn teryo, em maryo de
1986, com relayao ao iene e ao marco, comparativamente ao seu valor no
. princfpio de 1985. Aparentemente, tinha funcionado a mudanya ostensiva da
tese da convergencia das politicas nacionais para a coordenayao dessas politicas, eo govemo passou aver com otimismo a possibilidade de desaparecimento do deficit comercial.
0 sucesso imediato da coordenayao politica dos G-5 levou Reagan na sua
mensagem anual ao Congresso, a State of the Union de fevereiro de 1986, a
proclamar a coordenayiio politica, pela primeira vez, urn objetivo importante
dos Estados Unidos. 0 objetivo explicito dessa a9iio coordenada seria eliminar
as flutuayi'ies no valor das moedas, com base em target zones- metas fixadas
para as principais moedas. Com efeito, de certa forma o governo propunha
agora urn retorno as taxas de cambio fixas. Assim, o Acordo do G-5 e o pronunciamento presidencial revelavam urn movimento significativo de afastamento
da posi9iio anterior do governo sobre o tema da coordena91io de politicas. Os
Estados Unidos tinham sido estimulados a tomar uma ayao decisiva pel a percepyiio cada vez mais clara de que o grande deficit comercial estava levando
ao protecionismo.
A hist6ria do impacto do or9amento de Reagan e dos resultantes deficits
comerciais sobre a posiyao economica dos Estados Unidos no mundo e na
politica economica externa esta ilustrada na Fig. 2, anterior, e na Tabela 2.
Entre 1976 e 1984, o deficit comercial subiu de US$ 9,3 para US$ 108,3
bilhoes, com o aumento relativo da parte referente ao Japao. Mesmo em
setores tradicionalmente competitivos, como a agricultura c a alta tecnologia,
o supen\vit dos Estados Unidos declinava. Para financiar seu deficit comercia!, os Estados Unidos assumiam emprestimos pesados de outros paises, eo
resultado foi o fato de, em meados da ctecada de 1980, seu credito liquido no
exterior passar de positivo para negativo. Em bora seus ganhos liquidos sobre
inversoes no exterior fossem superiores a US$ 34 bilhoes em 1981, em 1985
eles aproximavam-se de urn deficit na renda de investimcntos. Essa reversiio
dramatica das posiyi'ies de comercio e investimento dos Estados Unidos estava promovendo, de fonna significativa, o protecionismo, em particular contra
os japoneses.
rela~Oes
TABELA
Balan~o
internacionais
179
Total
Exporta90es
dos EUA
lmporta~.;Oes
dos EUA
ExportayOes
liquidas
ExportayOes
dosEUA
lmporta90es
dos EUA
Exporliqiiidas
-9,3
-30,9
-33,8
-27,3
-25,3
-28,1
-36,4
-62,1
-108,3
67,3
69,6
81,9
99,4
123,2
133,1
119,8
112,7
121,4
64,6
76,9
100,1
110,9
122,4
139,1
140,3
159,3
217,9
2,7
-7,3
-18,2
-11,6
0,8
-6,0
-20,6
-46,6
-%,5
2,8
2,8
3,7
5,2
6,6
7,2
6,8
7,5
8,1
16,0
19,2
25,2
26,8
31,4
38,1
38,2
41,5
57,9
-13,2
-16,5
-21,6
-21,5
-24,7
-31,0
-31,3
-34,0
-49,8
ta~.;Oes
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
114,7
120,8
142,0
184,5
224,2
237,0
211,2
200,7
220,3
124,1
151,7
175,8
211,8
249,6
256,1
247,6
262,8
328,6
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
10,0
10,4
12,7
17,4
20,8
21,8
20,7
21,7
23,3
16,9
20,3
26,5
28,2
33,0
39,9
37,7
41,3
57,3
-(,,9
-9,9
-13,8
-10,8
-12,2
-18,1
-17,0
-19,6
-34,0
180
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
181
casos, porem, embora uma certa pressao pudesse ser aplicada, a decisao
sobre a a9ao especifica a ser tomada competiria ao proprio pais delinqiiente
(The New York Times, 8 de maio de 1986, A6).
Embora no memento em que escrevo nao se possa ainda avaliar o provavel sucesso dessa iniciativa de vigiliincia multilateral e de uma administra9ao
coordenada da economia mundial, os obstaculos a serem vencidos sao muito
grandes. Residem nas agendas econ6micas e politicas das grandes potencias,
que sao fundamentalmente diferentes- diferen9as que a linguagem do acordo
ocultou. A coordenayao intemacional das politicas econ6micas tinha um sentido diferente para cada um dos participantes do acordo, sen do questionavel
a possibilidade de se chegar a uma composi9ao desses objetivos conflitantes.
0 menor denominador comum do acordo era a esperanya de que ele impediria
uma que bra da economia intemacional, o que propiciaria uma base para fazer
com que outros paises adotassem determinadas a9oes desejaveis.
A despeito do seu abandono ostensive do conceito de convergencia de
politicas, os Estados Unidos continuavam a aderir a essa ideia como a soluyao para as dificuldades da economia mundial e para os seus pr6prios males
econ6micos. 0 govemo Reagan acreditava que o problema fundamental era
o "hiato de crescimento" existente entre a economia norte-americana e ados
outros paises- nao o seu deficit or9amentario. Desse ponte de vista, o objetivo da coordena,ao internacional de politicas econ6micas era pressionar as
duas outras economias fortes- o Japao e a Alemanha Ocidental -a mudar
de rumo e voltar a estimular o desenvolvimento. Com uma politica econ6mica
182
Robert Gilpin
As perspectivas da
coordena~ilo
de politicas
10
rela~Oes
internacionais
183
A taxa de cambia nominal entre duas moedas e encontrada dividindo-se uma pela outra.
A taxa de dmbio real Co produto da taxa nominal pela taxa de inflayao relativa das duas
cconomias. Assim, seas paises estao proibidos de alterar sua taxa de dimbio nominal, entao
a coordenayao das taxas reais precisa ser feita mediante mudanyas na politica interna que
afetam as taxas de inflayao relativas, de modo que voltamos a urn mundo em que a economia
intemacional pode ter uma influencia negativa sabre as economias nacionais (Branson, \986).
184
Robert Gilpin
para resolver urn problema particular pode nao ser apropriado para outros tipos
de problemas, e portanto, na melhor das hipoteses, a coordena91io internacional
de politicas deveria ser urn esfor9o ad hoc em rea91io a urn problema especifico. No entanto, essa abordagem mais flexivel choca-se com a questao da
vontade politica.
0 terceiro e mais importante problema relacionado com a coordena91io
intemacional de politicas econOmicas eo conflito a respeito dos objetivos. Ha-
185
o Canada e outros paises estavam entre os principais beneficiaries da desvaloriza,ao do d6lar, porque apoiavam sua moeda no d6lar. As exporta96es de
autom6veis coreanos, por exemplo, aumentaram a custa dos exportadores japoneses, e os Estados Unidos perderam uma parte importante dos ganhos que
tin ham antecipado com a desvaloriza9iio do d6lar. Por outro !ado, a melhoria da
posi9ao competitiva de outros paises fazia com que atraissem multinacionais
norte-americanas e japonesas. Em suma, para ter ex ito, a coordena9iio monetaria exigira urn consenso entre numero crescente de economias competitivas.
Durante o govemo Reagan, os Estados Unidos e seus parceiros econ6micos nao resolveram o conflito sobre a politica econ6mica. Para reduzir o
deficit comercial e de pagamentos, o governo de Washington pressionava os
europeus e, mais ainda, osjaponeses a expandir sua economia e a dar menos
importilncia ao crescimento baseado nas exporta96es. A resposta era uma
recusa, como argumento de que condiyoes intemas, particularmente o temor
da infla9ao, assim como a divida publica existente, inviabilizavam a expansao
da economia. Para eles, a causa do problema monetario internacional era o
grande deficit ors:amentario norte-americana, e nenhuma solu9ilo seria passive! sem que ele fosse controlado. As condi96es econ6micas internas e a
diferenya das prioridades nacionais nos tres centros do capitalismo mundial
tornavam a coordena9ilo das politicas e a sua convergencia urn modo muito
dificil de administrar urn mundo altamente interdependente.
Urn dos principais obstaculos politicos a coordenayilo das politicas econ6micas e o desejo deter urn balan9o comercial positivo. Embora o objetivo ostensivo dessa coordena9iio seja eliminar a volatilidade das moedas, em muitos
casos o objetivo real e conseguir uma taxa cambial conveniente. Como Hans
Schmitt argumentou convincentemente, nas economias modemas ha uma forte
tendencia mercantilista, em razao das vantagens derivadas da exporta9ilo, em
termos tecnol6gicos e de emprego; o aumento da produyilo e as economias de
escala implicadas na exporta9ilo facilitam uma taxa de progresso tecnol6gico
mais rapida (Schmitt, 1979). A esse prop6sito, note-se que uma das primeiras
medidas tomadas tanto pelo Japao como pela Alemanha Ocidental, imediatamente depois da reuniao de T6quio, foi intervir nos mercados cambiais para
evitar urn a valoriza9ilo das suas moedas. Tanto os alemaes como os japoneses
esperavam nao ser os primeiros a valorizar sua moeda e a adotar uma politica
econ6mica expansionista. A a9ilo do G-5 pode ser vista de fato como uma
tentativa, pelos norte-americanos e pelos europeus, de pressionar o Japao no
186
Robert Gilpin
Urn motivo fundamental da iniciativa norte-americana, na reuniao de T6quio, foi adquirir mais influencia sobre a politica econ6mica do Japao e criar urn
mecanisme de coordena9iio. Mediante pressoes exercidas sabre os japoneses
para que estimulassem sua economia e valorizassem o iene, os Estados Unidos
pretendiam reduzir seu enorme deficit comercial com o Japiio e obrigar esse
pais a abrir a sua economia. Essas pressoes e a aprecia9iio substancial do iene,
a partir de setembro de 1985, chegando a urn nivel recorde de 153 ienes ao
d6lar, provocaram grande ressentimento entre os japoneses. Embora o Japao
tivesse auferido certas vantagens, o nivel de desemprego aumentou muito, as
taxas de lucro reduziram-se e muitas pequenas empresas sofreram prejuizos.
Na verdade, a ideia de uma taxa de cambia para o d6lar e para outras moedas
que fossem neutras e, de modo geral, aceitas e uma quimera e nao pode ser
transformada em realidade.
De seu !ado, os Estados Unidos tam bern se tomaram menos dispostos a
subordinar sua politica econ6mica as preocupa96es dos parceiros. Relutam em
mudar suas prioridades econ6micas e politicas, embora, no julgamento de outros paises e da maioria dos economistas norte-americanos, sua politica fiscal e
seu deficit on;amentario tenham sido o centro do problema econ6mico global.
No entanto, em vez de alterar sua politica, os Estados Unidos preferem que
outras economias promovam o ajuste necessaria.
rela~6es
internacionais
187
de lideran9a, pelos Estados Unidos, mais concertado do que o dos anos 1980.
Devemos lembrar que o sistema de Bretton Woods de coordena9ao politica
desapareceu em parte porque as outras economias deixaram de confiar na
lideran9a norte-americana. 0 fato de, ao adotar suas politicas, os Estados Unidos nao considerarem com muita freqiiencia as preocupa96es alheias fez com
que europeus e japoneses desconfiassem da proposta para a coordena9ao das
politicas nacionais. Para os outros paises, a proposta do presidente Reagan
parecia menos o abandono do unilateralismo norte-americana do que uma tentativa de reconquistar o controle sobre seus assuntos econ6micos internes, subordinando-os a objetivos dos Estados Unidos.
Jacob Frenkel comentou que "uma reforma do sistema monetario intemacional poderia ser vista como uma mudan9a estrutural, o que ocorre raramente" (Frenkel, 1985, p. 18). A hist6ria do processo estrutural mostra que .nao se
!rata de uma tarefa facil. E preciso que haja urn grande numero de fatores
econ6micos e politicos favoraveis, como aconteceu na institui9i'io do sistema de
Bretton Woods. No fim dos anos 1980, porem, essas condi96es favoraveis
tinham em grande parte desaparecido. Poucos elementos sugerem que as condi96es econ6micas e politicas eram favon\veis a criar uma nova estrutura para
o sistema monetario internacional.
A verdade e que, se existissem os requisitos econ6micos e politicos necessarios para instituir a coordena9i'io de politicas, essa coordena9ao nao seria
considerada necessaria. 0 desaparecimento do sistema de Bretton Woods foi
provocado inicialmente pela rejei9ao ou pela incapacidade de os govemos, especialmente o norte-americana, manterem a disciplina monetaria e subordinarem o que consideravam seus interesses nacionais as regras e as normas do
regime monetario intemacional existente. Haveria a necessidade de uma coordena9i'io de politicas se os Estados Unidos ajustassem seu deficit oryamentario,
mantendo uma politica econ6mica estavel? Outros govemos reagiam tam bern
negativamente ao abandono da soberania nacional no campo econ6mico; tinham igualmente problemas econ6micos estruturais que influiam na politica
econ6mica adotada. Haveria a necessidade de uma coordenayi'io das politicas
se europeus e japoneses estimulassem suas economias e abandonassem as
politicas de exporta9iio mercantilistas? Portanto, o problema niio esta na falta
de coordena9iio das politicas, mas no comportamento aut6nomo dos Estados
em uma economia mundial cada vez mais interdependente.
A ironia da situa9iio, em meados da decada de 1980, estava no fato de os
requisitos do tipo de coordena9iio considerados necessarios pelos economistas
tomarem-se mais estritos e exigentes do que o do extinto sistema de taxas
fixas. Esse sistema sossobrou porque os objetivos de politica extema nacionais
(no caso dos Estados Unidos) tiveram precedencia sabre a coopera9iio econ6-
188
Robert Gilpin
na. Sem vontade politica, sem uma lideranya imaginosa e sem urn consenso
amplo sabre os temas econ6micos e politicos que tinham levado a criayiio do
sistema de Bretton Woods, e natural que haja urn certo ceticismo sabre a pos-
189
190
Robert Gilpin
Conclusao
Este capitulo desenvolveu o argumento de que a revolu9iio financeira do
seculo XIX alterou o caritter automittico do mecanismo monetario intemacional concebido por Hume na sua teoria do price-,pecie flow. A inovayao representada pelo papel-moeda, pelos instrumentos de credito e pelos bancos centrais transferiu para o Estado enormes poderes sabre o suprimento de moeda e,
portanto, sabre a economia. Como em boa parte da vida politica, esse novo
poder estatal tern servido como uma for9a para o bern e para o mal. Deu ao
Estado uma capacidade sem precedente de intervir na economia e de orientala no sentido do pleno emprego e do desenvolvimento, mas o controle do Estado
sabre o meio circulante estimulou tam bern politicas que provocaram infla9iio e
minaram a estabilidade da ordem monetaria internacional.
Tanto no seculo XIX como nas decadas que se seguiram a Segunda Guerra Mundial, a estabilidade foi preservada porque as potencias econ6micas dominantes- a Gra-Bretanha e os Estados Unidos- defendiam a integridade da
ordem monetaria intemacional. Esses poderes hegem6nicos usaram sua influencia para suprimir e canter as politicas dos outros Estados que amea9avam
destruir o sistema. No entanto, a medida que diminuia o poder britiinico, e depais o norte-americana, o conflito sabre a politica monetaria internacional tornou-se cada vez mais agudo. 0 sistema ingles entrou em colapso sob as pressees da Grande Depressiio e dos blocos monetarios em conflito dos anos 1930.
A medida que o seculo XX se aproxima do fim, o d6lar continua a reinar, a
despeito do abuso, pelos Estados Unidos, da sua fun9ao de banqueiro internacional e guardiao do sistema. Isso se deve aos la9os politicos e de seguran9a
entre os Estados Unidos e os outros centros importantes de poder econiimico,
assim como a inexistencia de qualquer alternativa via vel e efetiva.
0 sistema existente ja foi caracterizado como urn nao-sistema. 0 sistema
de taxas fixas e de sintonia keynesiana, associ ado com Bretton Woods, nao foi
substituido par urn sistema estavel e nem par uma nova ortodoxia: as taxas de
ciimbio passaram a ser altamente erraticas. Enquanto no passado OS
desequilibrios no balan90 de pagamentos tendiam a se distribuir igualmente par
todo o sistema, na decada de 1980 os Estados Unidos come9aram a apresentar
urn deficit persistente e maci9o, e suas politicas tornaram-se uma amea9a a
estabilidade do sistema. Em contraste com a relativa imobilidade do capital, que
191
se via no passado, os fluxos de capital tornaram-se cada vez mais fluidos, passando de urn pais para outro, perturbando as taxas de cambio e a prejudicando
as politicas econ6micas intemas.
Tanto a teoria econ6mica como o mundo real da economia se afastaram
muito do mecanisme de equilibrio automitico pregado por Hume. A economia
keynesiana e a teoria da politica econ6mica tentaram compreender e controlar
urn mundo no qual os mecanismos dos pre9os niio geravam automaticamente o
equilibrio de pleno emprego e no qual compensayoes econ6micas podiam ser
praticadas. A soluyiio imaginada nos anos 1960 para os problemas econ6micos
internes indicava que o Estado devia seguir urn conjunto de politicas prescritas,
uma para cada objetivo a ser alcanyado. Assim, exigia-se uma a9iio governamental para fazer com que o mercado funcionasse adequadamente (Odell, 1982,
p. 22). Mas essa soluyiio presumia uma economia nacional relativamente
insulada ou, pelo menos, que nao estivesse vinculada estreitamente ao mundo
exterior. No entanto, com o crescimento da interdependencia econ6mica dos
paises, na decada de 1960, a natureza do problema econ6mico mudou. Ao
seguir os seus objetivos, os Estados independentes come9aram a entrar em
conflito entre si. Nesse mundo marcado pela intera9iio estrategica e pelo
"dilema do prisioneiro", cada Estado e tentado a exportar seus problemas
econ6micos; a competi~ao das politicas comerciais tornou-se uma realidade.
Os economistas aprenderam que, em urn mundo altamente interdependente, o
problema econ6mico nacional provavelmente niio pode ser resolvido a niio ser
que o problema econ6mico internacional seja tambem resolvido. Em bora novas
teorias e tecnicas econ6micas possam ajudar na busca de uma soluyiio, o problema e, antes de tudo, de natureza politica.
De acordo com a observa9iio de Robert Triffin, "o impulse da hist6ria"
tern sido na direyiio de substituir o dinheiro-mercadoria e o dinheiro governamental pelo dinheiro artificial e internacional (Triffin, 1968). Para Triffin, a consequencia 16gica desse processo hist6rico deveria ser urn governo monetario
mundial. E possivel que tal centralizayiio da autoridade politica sobre o suprimento internacional de moeda ainda venha a ocorrer. Ate Ia, no entanto, a
possivel perda de controle sobre o sistema monetario e financeiro internacional
representa a maior amea9a :i propria ordem mundialliberal (Strange, 1985c).
Quando cstudamos a hist6ria do dinheiro internacional, somos confrontados com uma profunda ironia. Como vimos, o advento do dinheiro "politico"
deu ao Estado moderno controle sem precedentes sobre a economia, e a rcvoluyiio financeira e politica tornou possivel a sociedade capitalista liberal contemporanea. 0 welfare state e a administrayiio keynesiana da economia niio
poderiam ter acontecido sem que o Estado tivesse controle sobrc o suprimento
da moeda. Com o advento do "liberalismo incrustado", pelo menos por urn
192
Robert Gilpin
momenta, os problemas inerentes a economia capitalista ou de mercado, identificados por Marx, parecem ter sido fina!mente resolvidos.
No entanto, esta provado que o que e passive! e pode ser benefico para urn
s6 Estado pode representar urn desastre para o conjunto do sistema intemacional.12 Quando muitos Estados perseguem politicas econ6micas independentes, em urn mundo altamente interdependente, e nao coordenam suas politicas
macroecon6micas, essas politicas podem conflitar entre si, de forma que todos
sofram mais do que se tivesse havido uma desejavel coopera9iio. Ate que se
possa a!can9ar essa coordena9iio das politicas nacionais, e que o sistema monetario internacional seja trazido sob controle, sao escassas as perspectivas de
continuarmos a ter uma ordem econ6mica mundial de cunho liberal.
Como Richard Cooper indicou, o problema fundamental e a existencia de
urn grau elevado de interdependencia, com amplas liga96es entre as economias
nacionais, sem qualquer controle politico centralizado desse sistema. Quaisquer que sejam as esperan9as dos liberais, e inutil buscarmos urn mecanismo
monetario neutro e automatico que sustente o sistema e impe9a a ocorrencia
de eventos inesperados e prejudicais. Os sonhos de "confiar no mercado" ou
de voltar a urn padrao-ouro politicamente neutro nao podem ter ex ito por causa
do fato de a natureza do sistema monetario ter urn impacto profunda nos interesses dos Estados e nos dos grupos poderosos. Quando afetados, eles tentariio sempre intervir no funcionamento do sistema para dobra-to as suas conveniencias. Saber se existe ou nao alguma forma dessa coopera9iio e coordena>iio de politicas entre os centros do poder econ6mico substituir as lideran9as
hegem6nicas do passado e uma pergunta que ainda nao foi respondida.
12
Este e, natural mente, urn excelente exemplo da fal3cia da composiyao que j<i. discutimos.
Capitulo 5
A importancia do comercio
Durante seculos, os tributos impastos aos comerciantes constitufram uma
das fontes de riqueza mais importantes para as elites polfticas e para os poderes imperiais. Muitos imperios desenvolveram-se nas encruzilhadas do comercia e lutaram pelo controle das rotas comerciais da Asia, da Africa e do Oriente Media. No seu livro The Law of Civilization and Decay ( 1895), Brooks
Adams considerava as mudan9as nas rotas comerciais eo seu controle como a
chave da hist6ria da humanidade.
Na parte final do seculo XX, o desenvolvimento econ6mico diminuiu a
importancia do comercio como fonte de tributa9ilO e perrnitiu que as fontes
intemas de receita substitufssem as tarifas no financiamento govemamental.
No entanto, em muitos pafses menos desenvolvidos, essa forrna de tributa9ilo
continua a ser uma fonte importante de receita para a elite polftica e para a
burocracia oficial. Em muitas sociedades as burocracias silo excessivas e tern
uma base tributaria intema inadequada, e, como e muito mais facil impor tributos diretos aos forasteiros, esses pafses tendem a aplicar tarifas excepcionalmente elevadas, o que aumenta o custo dos bens importados e desestimula o
progresso econ6mico (Little, Scitovsky e Scott, 1970).
194
Robert Gilpin
0 comercio esteve em expansiio em todas as epocas porque as sociedades sempre procuraram bens que niio existiam na sua vizinhanya, e essa expansiio teve muitas conseqiiencias: 1) a difusiio da tecnologia, que contribui
para a economia de todos os povos; 2) urn efeito de demanda, ou keynesiano,
sobre a economia, o qual, pelo "multiplicador", estimula o crescimento economico e a eficiencia geral da economia; 3) vantagens para as firmas individuais,
j8. que o comercio aumenta as dimensOes do mercado, promove economias de
escala e aumenta o retorno sobre o investimento, enquanto estimula o nivel
geral de atividade economica; 4) a ampliayao da faixa de escolha dos consumidores; e 5) a redu9iio dos custos de insumos, tais como materias-primas e
componentes manufaturados, que contribui para diminuir o custo da produ9iio.
Alem disso, no fim do seculo XX, o crescimento impulsionado pelas exportay6es passou a ser uma estrategia importante, utilizada para obter produtos
necessarios e para promover o desenvolvimento economico. Embora essas
inumeras vantagens do comercio sejam mais relevantes nas economias de mercado, elas existem em todos os tipos de economia.
0 comercio tern outro efeito, mais controvertido, que e seu impacto cultural,
sua a influencia sobre os valores, sobre as ideias e sobre o comportamento de
uma sociedade (McNeill, 1954). De modo geral, os liberais consideram esse impacto positivo, pois acreditam que o contato entre as sociedades provoca a difusao de novas idCias e o progresso tecnol6gico; acreditam, assim, que o comCrcio
estimula o desenvolvimento social. De outro lado, os nacionalistas econ6micos
muitas vezes consideram o comercio como urn elemento negativo e pensam que
ele pode destruir os valores tradicionais e corromper a sociedade ao estimular o
materialismo e a busca de bens de luxo considerados prejudiciais aos individuos e
a sociedade. Para muitos criticos, o comercio intemacional e uma forma de imperialismo cultural, o qual precisa ser controlado estritamente.
0 efeito do comercio sobre a politica intemacional e outro lema de intensa
controversia. Os liberais consideram o comercio uma for9a pela paz, porque
acreditam que a interdependencia econ6mica cria layos positivos entre os povos
c promove a harmonia dos interesses entre as sociedades; alfm disso, o comfrcio
195
projeyiio contemporilnea, no modelo Hecksher-Ohlin-Samuelson e outras formulas neoclassicas. A segunda teoria pertence a tradiyiiO nacionalista identificada
com os escritores mercantilistas do principio da !dade Modema, da Escola
Hist6rica Alema do fim do seculo XIX e com os nacionalistas do fim do seculo
XX. Essas duas posi('oes diferem fundamentalmente a respeito dos prop6sitos,
das causas e das conseqUencias do comercio internacional.
Robert Gilpin
196
gens absolutas- quando urn exportador podia produzir mais, com detenninados
recursos, a urn custo menor do que qualquer competidor. Na verdade, historicamente, essa vantagem absoluta tinha sido a base do comercio intemacional,
e ainda e o que acontece com muitos produtos (El-Agraa, 1983, cap. 6). lnfelizmente, se a natureza nao tivesse sido tao parcimoniosa que nenhum pais
tivesse vantagens absolutas, segundo essa teoria suas perspectivas comerciais
seriam pouco auspiciosas- para dizer o menos. Mas a Revolu~ao Industrial e
o crescimento da industria mudaram essa situa~ao, e coube ao genio de Ricardo
reconhecer a profundidade da transfonna~ao havida.
Com a sua lei das vantagens comparativas ele demonstrou que o fluxo de
comercio entre OS pafses e detenninado pelo CUStO relativo (e nao abso]uto) dos
bens produzidos. A divisao intemacional do trabalho baseia-se em custos comparativos: os paises tenderao a especializar-se naqueles produtos cujos custos
sejam comparativamente menores. Mesmo que o pais possa gozar de uma
vantagem absoluta na produ~ao de todos os bens, ganhani mais com o comercio caso se especialize naqueles bens em que seus custos de produ~ao sejam
relativamente mais baixos, deixando que outros produtos sejam produzidos alhures. Essa no~ao simples das vantagens universais da especializa~ao, em razao
dos custos comparativos, pennanece como a pedra angular da teoria liberal do
comercio.
Ninguem melhor do que o proprio Ricardo exprimiu a
beneficios materiais e civilizadores do livre comercio:
cren~a
liberal nos
Sob urn regime de comercio perfeitamente livre, cada pais dedica natural-
mente seu capital e seu trabalho as atividades mais vantajosas para ambos.
Essa busca da vantagem individual articula-se admiravelmente como bern
universal do conjunto. Ao estimular a indUstria, recompensar o engenho e
empregar do modo mais eficiente os poderes peculiares oferecidos pela
197
o algodao, ganharia mais especializando-se nessa produ9ao e importando tecidos da lnglaterra do que tentando produzir os dais. A lnglaterra, par sua vez,
ganharia rna is especializando-se nos tecidos e importando vinho. Essa ideia dos
"ganhos do comercio" era verdadeiramente revolucion3ria. Paul Samuelson
chamou a lei das vantagens comparativas "a mais bela ideia da economia".
Ricardo concebia o comercio internacional nao como urn jogo de soma zero,
mas baseava-o em uma harmonia de interesses fundada na especializa9ao e nas
vantagens comparativas, e essa doutrina dos interesses harmonicas esta
subjacente a perspectiva liberal das rela96es econ6micas internacionais.
A teoria classica do comercio, conforme exposta par Ricardo, John Stuart
Mill e outros, baseava-se em certas premissas importantes - abstra96es da
realidade. Omitia, por exemplo, o custo do transportee presumia que os fatores de produ9ao eram m6veis dentro de cada pais, mas im6veis internacionalmente. A vantagem comparativa era estatica, urn dam da natureza, e nao podia
ser transferida de urn pais para outro. A teoria baseava-se tambem na no9ao do
valor-trabalho, ou seja, na cren9a de que a quantidade e a eficiencia do insumo
de trabalho eram o principal determinante do custo de produ9ao. Alem disso,
baseava-se em urn modelo bilateral, abrangendo s6 dais paises.
Criticas e refinamentos subseqtientes, no fim do seculo XIX e no seculo
XX, modificaram a teoria classica do comercio em alguns aspectos importantes (Condliffe, 1950, p. 173-178). Os autores neoclassicos acrescentaram ao
seu calculo o custo do transporte, admitiram uma maior mobilidade dos fat ores
de produ9ao entre os paises e acentuaram a importii.ncia das vantagens de
escala para explicar 0 comercio. Deram mais aten9iiO tam bern a natureza dinii.mica das vantagens comparativas, e a teoria foi elaborada com tecnicas
matematicas e com dados estatisticos. Outros fatores, a! em do trabalho, foram
acrescentados ao custo da produ9ao, levando ao conceito da disponibilidade
relativa de fatores como uma explica9ao dos fluxos de comercio. 0 proprio
conceito de trabalho foi alterado para "capital human a", e a no9ao de custo foi
redefinida como "custo de oportunidade". ldeias centrais na economia
neoclassica- como as teorias da utilidade marginal e do equilibria geral- faram acrescentadas para explicar os termos de intercii.mbio e outros pontos.
Essa reformula9ao neoclassica ficou conhecida como a teoria ou o modelo
Hecksher-Ohlin-Samuelson (H-0) do comercio internacional, e e a posi9aopadrao dos economistas liberais na decada de 1980. A teoria sustenta que a
vantagem comparativa de urn pais e determinada pela abundancia relativa e
pela combina9ao mais lucrativa dos seus varios fatores de produ9ao, tais como
capital, trabalho, recursos naturais, capacidade administrativa e tecnologia. Mais
especificamente, "urn pais exportara (importara) aqueles produtores mais intensivos no usa dos seus fatores abundantes (escassos)" (El-Agraa, 1983, p.
198
Robert Gilpin
Outro desenvolvimento, muito associado ao primeiro, e a expansao do comercia intrafirmas e interfirmas, que se passa inteiramente dentro dos con fins
de uma tinica empresa multinacional ou entre varias firmas que cooperam mediante mecanismos como joint ventures ou a subcontratayiio de componentes.
Ao reconhecer esses desenvolvimentos, as teorias reagem a expansiio intemacional das empresas oligopolisticas e a intemacionalizayao da produyao havida
nas tiltimas decadas, e tentam explicar as estrategias adotadas pelas empresas
multinacionais, tais como a combinayao do comercio com a produyao fora do
pais e o locus da produyiio global.
Urn desenvolvimento recente muito mais controvertido e o conceito da
politica comercial estrategica. 0 argumento fundamental dessa teoria e o de
que em uma economia mundial interdependente, composta par empresas
oligopolisticas e Estados competitivos, e passive!, pelo menos teoricamente,
1
rela~6es
internacionais
199
que estes ultimos iniciem politicas destinadas a desviar OS Iueras das empresas
estrangeiras para as nacionais. Na medida em que essa teoria tern o seu meri-
200
Robert Gilpin
fato de as rela9Cies comerciais serem feitas entre firmas de diferentes nacionalidades e ocorrerem em urn mundo no qual o estado moderno tern urn papel
muito mais ativo do que no passado.
A perspectiva de organiza91iO industrial com que e visto 0 comercio internacional ajuda a explicar tres fatos basicos do periodo p6s-guerra 2 Em primeiro
Iugar, por que a maior parte do comercio internacional tern ocorrido entre paises
industrializados com estruturas industrials semelhantes. Mais de 60% do comercia desses paises e feito entre eles. Em segundo Iugar, explica por que tern havido
uma tendencia ao comercio dentro do mesmo setor industrial, ou seja, ao intercambia de produtos similares, e explica tambem a expansao das firmas
multinacionais em determinados setores, tais como a produ9ao de autom6veis, de
bens de consumo duraveis e de maquinas-ferramenta. Em terceiro Iugar, explica
por que o comercio intra-industria tern moderado os aspectos conflitivos e
distributivos do interciimbio comercial. Em contraste com as implicayoes da teoria convencional do comercio, a sobrevivencia de setores industrials inteiros nao
tern sido ameayada pelo aumento do interciimbio dentro das mesmas industrias;
na verdade, as firmas passaram a especializar-se em certos produtos, minimizando,
assim, os efeitos do comercio sobre seus empregados.
Nao obstante, o desenvolvimento industrial do Japao e dos novos paises
em vias de industrializayao- os NICs- parece estar mudando esse quadro ao
deslocar o comercio intra-industria, ampliando o interciimbio entre industrias.
Por exemplo: o rapido progresso da industria asiatica tern amea9ado setores
inteiros da industria eletronica norte-americana, enquanto, no passado, a competiyao japonesa s6 prejudicava a chamada consumer electronics. Essa mudan9a esta provocando intensa preocupa9ao distributiva em muitos paises desenvolvidos e estimula a difusao de medidas protecionistas. 3
Subjacente a esse ultimo desenvolvimento esta uma mudan9a importante
no status do conceito de vantagem comparativa. Pelo menos nas suas formulay5es mais simples, esse principia fundamental da teoria liberal do comercio
perdeu uma parte da sua releviincia e do seu poder de prediyao (Corden, 1984a).
Sua explicayao dos fluxos comerciais, baseada na intensidade e na abundiincia
dos fatores de produyiio, tern uma importiincia cada vez menor em urn mundo
de interciimbio intra-industrias e de rapida difusao tecnol6gica. As vantagens
comparativas sao hoje consideradas de forma diniimica, vistas como arbitrarias,
urn produto das politicas adotadas pelo Estado e pelas corporay5es. A medida
que o conceito perdia status, o argumento em favor do livre comercio neces2
Krugman ( 1981 a) apresenta urn born sum<irio, conciso, sabre esses desenvolvimentos da teoria
do com6rcio.
Vide adiante o exame do teorema Stolper-Samuelson e suas implica~Oes para o crescimento do
protecionismo econOmico.
201
tagens reciprocas do livre comercio, com a especializayao baseada nas vantagens comparativas e com as virtudes da divisao territorial do trabalho (Condliffe,
1950, p. 160-161 ). Das teorias chissicas ate os dias de hoje, os liberais sus tentam a doutrina do livre comercio.
Nao obstante, eles sao agora mais cuidadosos em prescrever o livre comercia COmo a melhor poJitica para todos OS paises, em todos OS tempos;
reconhecem que em certas circunsHincias o livre comercio pode mesmo ser
prejudicial. E reconhecem tambem que as gran des economias e os monop6lios podem explorar suas posiyoes adotando tarifas 6timas (Carden, 1984a,
p. 82-86). Os Estados podem tam bern melhorar seus termos de interciimbio
mediante "tarifas efetivas", ou seja, manipulando suas tarifas sobre as materias-primas e sobre os produtos elaborados (Scammell, 1983, p. 166-168).
No entanto, a despeito desses e de outros caveats, os liberais acreditam
enfaticamente que o bem-estar individual eo intemacional sao maximizados
pela especializayaO econi\mica e pelo livre comercio 4
4
202
Robert Gilpin
E importante notar o que a teoria liberal niio afirma. Assim, os liberais nao
pretendem que todos ganhem necessariamente como livre comercio, pelo menos
no curio prazo e mediante a ado9ao de polfticas apropriadas. Com efeito, a teoria
liberal afirma que ha ganhos potenciais. 0 bem-estar mundial aumentaria, e, no
Iongo prazo, todos ganhariam caso seguissem uma polftica de especializa9ao baseada nas vantagens comparativas. Alem disso, a teoria liberal nao sustenta a
ideia de que todos ganharao igualmente mesmo se seguirem as polfticas adequadas; na verdade, mantem a concep9ao de que, embora todos tenham a ganhar
em termos absolutos, alguns ganharao relativamente mais por causa de seus
recursos naturais e de sua maior eficiencia. 0 argumento em favor do livre comercio baseia-se nao na igualdade das vantagens auferidas, mas no aumento da
eficiencia e na maximiza9ao da riqueza mundial. Ejustamente o aspecto distributivo
que leva a teoria nacionalista a contestar a abordagem liberal.
Os liberais consideram ser o livre comercio a melhor politica possivel, porque a especializa9ao e a divisao internacional do trabalho aumentam a produtividade individual e, portanto, a acumula9ao de riqueza, tanto nacional como
global. Alem disso, ampliam as possibilidades de consumo. Para os Jiberais, o
unico objetivo das exporta9oes e custear as importa9oes (sobre os muitos beneficios do comercio vide Blackhurst, Marian e Tumlir, 1977, p. 25-29). Seas
distor9oes da economia impedem o comercio ou fazem com que as importa9iies imponham urn dano desnecessario a sociedade, a solu9ao preferida pelos
liberais e a elimina9aO dessas distor95es, em Iugar de restri95es impostas ao
comercio. Se isso nao for possivel, enHio a segunda melhor solu9ao eo emprego
corretivo de subsidios e impostos (Corden, 1974). Depois disso vern as tarifas,
porque elas, pelo menos, preservam o mecanismo dos pre9os. Se barreiras naotarifarias forem necessarias, elas devem ser transparentes, reconhecidas explicitamente. A despeito dessas advertencias, amedida que o nosso seculo se aproxima do fim, as na9oes deixam, infelizmente, de seguir essa ordem de op96es, e
ganha for9a a visao nacionalista das rela96es comerciais.
A teoria naciona!ista
Os nacionalistas enfatizam os custos do comercio para determinados grupos de Estados, o que favorece o protecionismo e o controle do Estado sobre o
comercio internacional. Suas criticas a teoria liberal do comercio podem ser
resumidas em tres gran des categorias: I) as implica96es do livre comercio para
0 desenvo]vimento eCODOmiCO e a divisao internacionaJ do trabaJho; 2) OS ganhos relativos, e nao absolutos (os efeitos distributivos do livre comercio ); e 3) o
efeito sobre a autonomia nacional e o impacto sobre o bem-estar interno do
pais (Blackhurst, Marian e Tumlir, p. 29-42).
203
na~o
deve
esfor~ar-se
por possuir
Como outros mercantilistas antes dele, Hamilton identificava o poder nacional com o desenvolvimento industrial e achava que a economia estava subordinada a tarefa fundamental da construyaO do Estado. Em bora suas ideias
protecionistas s6 alcanyassem plena for9a nos Estados Unidos depois da vitoria do Norte (que se industrializava rapidamente) na Guerra Civil, elas tiveram
uma grande influencia nos Estados Unidos e em outros paises. Os paises em
desenvolvimento que enfatizam o protecionismo, a industrializa9ao e a intervenyao estatal devem mais do que sabem as concep96es de Hamilton.
204
Robert Gilpin
No seculo XIX, as ideias de Hamilton tiveram seu maior impacto na Alemanha, onde Johann Fichte e Georg Hegel haviam preparado o terreno intelectual para recebe-las. Depois de viver alguns anos nos Estados Unidos, Friedrich
List levou para a Alemanha o ponto de vista de Hamilton. Com Wilhelm Roscher,
Gustav Schmoller e outros, List ajudou a criar a escola historica alema de analise
econi\mica, cujas ideias foram bern aceitas em urn a Alemanha cujas industrias
tradicionais estavam sendo atacadas por uma inunda9ao de produtos ingleses,
importados a baixo custo. A critica incisiva e sistematica ao liberalismo promovida pela escola hist6rica alema influiu poderosamente no desenvolvimento da
Alemanha e na economia mundial, de modo geral.
No seu livro 0 sistema nacional de economia politica (1904 [1841]),
List argumentava que as teorias do livre comercio dos economistas classicos
ingleses eram a politica econi\mica dos fortes; que nao havia uma divisao internacional do trabalho "natural" ou imutavel, com base na lei das vantagens comparativas; e que a divisiio do trabalho era apenas uma situa9iio historica, resultante dos empregos anteriores do poder econi\mico e politico. Segundo List, os
ingleses tinham usado o poder do Estado para proteger suas industrias nascentes contra os competidores estrangeiros, ao mesmo tempo em que enfraqueciam seus opositores pela forma militar, e so se tornaram campeiies do livre
comercio depois de alcan9ar supremacia tecnologica e industrial sabre os rivais
(Condliffe, 1950, p. 71 ).
List pensava que, com 0 livre comercio, OS ingleses procuravam simplesmente promover seus interesses econi\micos, ganhando acesso desimpedido aos
mercados estrangeiros. Considerava a defesa pelos ingleses do que hoje chamamas de "economia mundial interdependente" como outra expressiio do interesse
nacional britiinico e acreditava que uma economia mundial verdadeiramente cosmopolita, como a esposada pelos liberais, so seria passive! quando os outros paises se igualassem aGrii-Bretanha em poder industrial. List e outros nacionalistas
econi\micos alemiies defendiam a unifica9ao politica, o desenvolvimento das ferrovias para facilitar a uni fica9iio econ6mica e a prote9ao da industria a lema, com
a cria9iio de urn poderoso Estado gerrniinico.
Muitos acreditavam que o sucesso do protecionismo na Alemanha e o
papel exercido pelo Estado no desenvolvimento industrial alemiio comprovavam a adequa9iio das teorias do nacionalismo econi\mico. No seu classico
estudo Imperial Germany and the Industrial Revolution ( 1939), Thorstein
Veblen mostrava que aAiemanha foi a prime ira sociedade a seguir urn a politica
industrial sistematica eo desenvolvimento cientifico da sua economia. 0 rapido
progresso da riqueza e do poder militar alemiies, na segunda parte do seculo
XIX, era urn exemplo para outras sociedades. Se o sucesso econi\mico da
lnglaterra parecia firrnar inicialmente as virtudes do liberalismo, o da Alemanha
205
206
Robert Gilpin
XIX argumentavam corretamente que o mundo nunca tinha gozado urn periodo
compan\vel de paz e prosperidade. A expansao do comercio, o fluxo de investimentos extemos e a eficit!ncia do sistema monetilrio internacional provocaram
207
que os queja atuavam anteriormente nesse campo (Mill, 1970 (1848], p. 283284).
No entanto, liberais e nacionalistas discordam fundamental mente a respeito do prop6sito especifico do protecionismo com rela9ao as industrias nascentes. Para os liberais, o protecionismo tern a natureza de uma cxperiencia destinada a testar se a na9iio tern de fato uma vantagem comparativa inerente em
determinada industria. Mill disse:
e essencial que a prote~iio seja limitada aos casas em que ha boas raz6es
para garantir que a indUstria beneficiada dentro de algum tempo possa
dispens3-la; e nunca se dcve permitir que os produtorcs nacionais acreditem que cia continuani alCm do tempo rcquerido para urn teste do que eles
Robert Gilpin
208
paises se especializem em produtos diferentes. Sea Alemanha produz geladeiras grandes e a Fran~ a s6 pequenas, ou vice-versa, nao e importante; mas
209
e aquele
especializar;ao pode depender das condir;Oes iniciais ( ... )a hist6ria C importante. Uma vez cstabelecida sua posir;ao como exportador em a! gum a indUstria, urn pais pode manH!-la simplesmente em razao das economias de escala
obtidas, a nao ser que se afaste muito da sua vantagem comparativa.
a entrada
de
importa96es, a utiliza9ao de subsidios govemamentais e a orienta9ao da demanda intema em beneficia dos produtores nacionais, as empresas podem alcan9ar as economias de escala e outras vantagens que lhes permitam dominar
o mercado mundial. Na verdade, no mundo modemo do comercio intra-industria, a fronteira entre a prote9ao as industrias nascentes e a politica comercial
estrategica perdeu nitidez.
0 resultado do debate a respeito da prote9ao das industrias e indefinido.
Conforme List e autores mais recentes tern comentado, nas fases iniciais do
processo de industrializa9ao todos os paises, em certa medida, protegeram suas
industrias. Os desenvolvimentos contemporiineos na teoria do comercio proporcionaram uma nova rationale para esse protecionismo. No entanto, nao se
segue que a prote9i'io conduza necessariamente a uma estrutura industrial viavel. Com efeito, em muitos casas e passive! demonstrar que o protecionismo
prejudicou a cria9i'io de uma base industrial eficiente. Assim, par exemplo, a
estrategia de substitui9i'io de importa96es fracassou em muitas economias menos desenvolvidas. Epreciso ainda demonstrar o sucesso da politica comercial
estrategica, ilustrado pelas dificuldades comerciais encontradas pelo cons6rcio
europeu do Airbus. Na verdade, a questi'io do livre comercio versus o protecionismo nao se presta a respostas faceis.
Ao considerar apenas 0 lema da prole9iiO as industrias incipientes, podemos concluir que o comercio tanto pode impedir o desenvolvimento como
promove-lo (Gould, 1972, cap. 4). A melhor competitividade da industria nos
paises desenvolvidos pode destruir setores economicos nas economias menos
desenvolvidas, como aconteceu com a industria textil artesanal da india. Por
outro !ado, como o demonstraram a india em rapida industrializa9ao e outros
NICs, o comercio entre os paises desenvolvidos e os menos desenvolvidos
pode tam bern ser uma fonte importante de crescimento para estes ultimos.
210
Robert Gilpin
A rea9ao dos paises em desenvolvimento as oportunidades abertas pelo sistema comercial intemacional e urn fator de importiincia critica.
Vale notar que os nacionalistas sao miopes ao avaliar o protecionismo,
quando acentuam os efeitos distributivos pouco equitativos do livre comercio,
ao mesmo tempo em que ignoram os efeitos distributivos intern as do protecionismo (H. Johnson, ,1967). A conseqtiencia interna do protecionismo e uma
redistribui9ao de renda, dos consumidores e da sociedade de modo geral para o
Estado e os produtores protegidos. Os liberais observam com razao que o protecionismo cria uma renda econOmica em favor desses industriais. 6 Assim, o
nacionalismo economico pode ser acusado de sacrificar o bem-estar do conjunto da sociedade em favor de determinados grupos. Euma alian9a do Estado
com OS interesses dos produtores, e, par isso, SaO OS burocratas e OS produtores
nacionais, com interesses econ6micos compativeis com os setores industriais
protegidos, que tomam a iniciativa de propor a doutrina protecionista.
A considera,ao mais importante, porem, e que OS Iibera is e OS nacionalistas tern objetivos diferentes e julgam o sucesso das politicas govemamentais
par padroes distintos. Os Iibera is avaliam o comercio e o protecionismo em
termos do bem-estar do consumidor e da maximiza9ao da eficiencia global,
enquanto os nacionalistas confessam que consideram antes de tudo os interesses dos produtores e os do Estado.
Os liberais e os nacionalistas discordam tambem a respeito das vantagens e
dos custos da especializa9ao. Desde Adam Smith, os liberais tern acreditado que
a especializa9ao e urn mercado em crescimento levam a maior eficiencia na
produ9iio e, portanto, a uma taxa mais n\pida de desenvolvimento econ6mico.
Acreditam que no Iongo prazo OS beneficios da especializa,ao e do livre comercia compensam qualquer custo implicado, porque a especializa9iio do pais com
base nas vantagens comparativas maximizara tanto o bem-estar econ6mico interno como o internacional. De seu !ado, acentuando os custos dessa especializa9iiO e a crescente interdependencia mundial, os nacionalistas pensam que esses
custos viio desde a perda da soberania nacional a uma maior vulnerabilidade da
economia do pais ate o impacto negativo dos desenvolvimentos extemos.
6
A renda (em ingh!s rent) e definida pelos economistas como "o pagamento feito ao propriet3rio
de urn recurso acima da quantia que esse recurso poderia obter no seu segundo melhor uso
alternative. A renda econ6mica e a quantia recebida acima do custo de oportunidade de um
recurso" (Tollison, 1982, p. 577). A renda e auferida "sO pelos propriet:lrios de rccursos que
nao podem scr aumentados rapidamente, a urn baixo custo, para atender a uma maior demanda
dos bens em cuja produ~ao esse recurso e emprcgado" (Posner, \977, p. 9). A terra c a
capacita~ao individual oferecem bons cxcmplos. No mundo modemo urn monop6\io tecnol6gico
podc produzir renda ou lucro tecno16gico. Esse fato C importante para o debate sobre o que C
chamado de politica comercial estratCgica.
211
Nesse debate sabre as vantagens e as custos da especializayao, e significativo o fato de as industrias mais vitais para a seguranva nacional e para o
poder militar serem muitas vezes as lmicas envolvidas no comercio intemacio-
212
Robert Gilpin
Whitman propOs a rationale para a proteyao das indUstrias "sen is" ou maduras.
213
soluyao para esse aumento da incerteza e para o n\pido ritmo de mudanya poderia ser o desenvolvimento de urn portfolio de industrias com tarifas protecionistas
que reduzissem o custo e o risco da especializayao. Urn objetivo importante da
polftica industrial e garantir que a nayaO naO deposite todos OS OVOS no mesmo
cesto, o que otimiza o desenvolvimento do seu comercio exterior.
Em resumo, os nacionalistas economicos criticam a doutrina liberal do livre
comercio porque ela e politicamente ingenua e nao leva em conta a mcdida em
214
Robert Gilpin
0 sistema do Gatt*
Criado em 1948, o Galt proporcionou a base institucional para as negocia~oes comerciais no periodo de p6s-guerra. Seu objetivo fundamental era
promover "urn comercio mais livre e mais justa", mediante a redu~ao de
tarifas e a elimina~iio de outras barreiras. 0 Galt funcionava com base em
tres principios: 1) a nao-discriminayao, o multilateralismo e a extensao a todos os participantes da climsula da Na~iio mais Favorecida; 2) a expansiio do
comercio mediante a redu~iio das barreiras comerciais; e 3) a reciprocidade
incondicional entre todos os participantes do sistema. A meta do Galt era
criar um regime comercial de alcance mundial, regras universals para a politica comercial (Whitman, 1977, p. 28).
Desde o principia havia exce~i'ies importantes a esses principios. Par exemplo, a Comunidade Britanica, a aceita~iio de mercados comuns ou areas de
livre comercio eo Artigo XIX, que previa salvaguardas. Essas exce~i'ies reconheciam rela~oes economicas especiais ou estimulavam os paises a assumir o
risco de se deslocar mais ainda na dire~ao de urn comercio inteiramente livre.
Embora o bloco social isla e alguns paises menos desenvolvidos nao aceitassem
os principios do Galt e nunca tivessem assinado o Acordo, e, em bora alguns
membros da OCDE niio chegassem a cumprir totalmente suas obriga~i'ies perante o Galt, os principios fundamentais do Acordo constituiam a base para a
liberaliza~ao do p6s-guerra (Whitman, 1977, p. 33-35).
Este livro foi publicado, original mente, em ingh!s, no ana de 1987, antes, portanto, da extinyiio
do Gatt. Em bora as observay5es e a avaliayiio do autor sabre o funcionamcnto e os problemas
enfrentados no passado pelo Acordo Geral mantenham sua pertinCncia, cabem esta advertCncia
e urn esclarecimento preliminar no inicio desta seyao.
Em fins de 1994, o Gatt foi substituido pela Organiza<;ilo Mundial do Comercio (OMC),
resultante da rodada Uruguai, que durou cerca de sete anos ( 1986-1993). 0 tenno Gatt significa,
hoje, apenas o conjunto das regras negociadas dentro do Acordo Geral, a partir de 1947.
0 6rg3o maximo da OMC 6 a ConferCncia Ministerial, quej3. se reuniu em Cingapura (1996) e
em Genebra (1998). A prime ira rodada de negociar;Oes da OMC, coni1ecida como "rodada do
miiCnio", foi lam;ada, ruidosamente, na Ill ConferCncia Ministerial (Seattle. novembro de 1999),
prejudicada por manifestar;Oes violentas.
Na nova Organizar;ao, o cora6rcio de produtos agricolas e de alta tecnologia, as compras
govemamentais, a propriedade intelectual e os servir;os ~ temas da maior sensibilidade durante
a vigCncia do Gatt ~ continuam sensiveis. Houve urn avanr;o institucional no procedimento
para a solur;ao de controv6rsias, mediante urn "Entendimento" (Understanding) apoiado em
regras especificas para cada setor. Os serviyos, que no fim de 1999 representavam uma quinta
parte do com6rcio internacional (cerca de US$ 1,3 trilhJ.o), foram tamb6m mais bern
instrumentados com urn acordo especial, o GATS~ General Agreement on Trade in Services.
0 Brasil participou do Gatt e participa da OMC. 0 Jeitor interessado encontrad ampla
infonnar;ao sobre a hist6ria eo funcionamento da OMC em Organizm;ao Mundial do Comercia: as regras do comercio internacional e a rodada do mi!t?nio, de Vera Thorstensen (Sao
Paulo, Aduaneiras, 1999). (N. doT.)
215
Os desafios ao Gaff
216
Robert Gilpin
Agricola Com urn, com seus subsidios il produ~ao agricola. No en tanto, a abordagem setorial, item por item, dessas negocia96es teve resultados pouco estimulantes. Quando as redu~oes tarifarias come9aram a afetar os setores industriais
mais importantes e os interesses de grupos poderosos, ficou clara que seria necessaria adotar urn novo metoda para baixar as tarifas (Scammell, 1983, p. 172).
Como Kennedy Round, concluido em 1967, urn novo metoda foi utilizado, o que levou a urn corte da ordem de 35% em 60 mil produtos e incorporou
ainda urn acordo antidumping e urn programa de assistencia alimentar aos
paises menos desenvolvidos. No entanto, essa negocia~ao fracassou em tres
aspectos importantes: nao tratou do problema crescente das barreiras naotarifarias, dos problemas especiais dos paises menos desenvolvidos e do comercia de produtos agricolas (Scammell, 1983, p. 172). A despeito dessas
falhas, o Kennedy Round foi o ponto alto do movimento de liberaliza~ao do
pas-guerra, tendo sido comparado por uma autoridade ao Tratado Cobden de
1860, o qual parecia ter levado o mundo ao "limiar do livre comercio" (idem).
No entanto, da mesma forma como no seculo XIX, as for9as do nacionalismo
econ6mico continuaram a crescer.
Em meados da decada de 1980, o Gat! e o regime liberal de comercio
estavam plenamente na defensiva. De acordo com o Relat6rio Economico do
Presidente para 1985, preparado nos Estados Unidos pelo Council of Economic
Advisers,
o mundo nao esta se aproximando do livre comfrcio generalizado, mas ao
contnirio, dele se afasta. Nos principais paises industrializados, por exemplo,
a propon;ao da produyao industrial sujeita a restriyOes n3o-tarif8rias aumen-
tou para cerca de 30% em 1983, do nivel de 20% de apenas tres anos antes
(1985,p.ll4).
Embora o valor total do comercio mundial tenha continuado a se expandir na
decada de 1980, a difusao do protecionismo afetava cada vez rna is a natureza do
sistema de interciimbio e a localizayao intemacional da produ~ao industrial.
Nos anos 1970, uma serie de desenvolvimentos fundamentais explicava a
diminui~ao do ritmo de expansao do comercio e o renascimento do protecionismo economico: I) a ado~ao de taxas de ciimbio flutuantes e o carater erratico
da sua flutua~ao; 2) a revoluyao da Opep no invemo de 1973-1974 e o grande
aumento no pre~o da energia; 3) a intensifica~ao da competiyiio japonesa; 4) o
ingresso dos novas pafses industrializados (NICs), altamente competitivos, no
mercado mundial; 5) o relativo declfnio da economia norte-americana; 6) o
"fechamento" crescente da Comunidade Econi\mica Europeia; e 7) o surgimento
da estagflayao mundial. Juntos, esses acontecimentos reduziram e comeyaram
a reverter o impulso no senti do da liberaliza~iio do comercio.
rela~Oes
internacionais
217
218
Robert Gilpin
E simbOiico dessa
Advisers deslocar o capitulo sobre assuntos intemacionais do fim para o meio do documento.
rela~Oes
internacionais
219
Assim, no tim dos anos 1970, o sistema do Gatt comeyava a ser corroido
por varias alteray5es importantes. As barreiras tarifarias dentro do sistema
tinham caido, mas na maioria dos paises tinham aumentado as barreiras naotarifarias. 0 comercio de escambo cresceu depressa, especialmcnte com respeito aos paises menos desenvolvidos; o Departamento do Comercio dos Estados
Unidos estima que entre 1976 e 1983 as trocas aumentaram aproximadamente
de 2% ou 3% para 25% ou 30% do comercio mundial (Goldfield, 1984, p. 19).
Da mesma forma, o Estado tomou-se urn ator mais importante nesse contexte,
desde a venda de armamentos ate a negocia9iio de "pacotes" de assistencia
vinculada e a formayao de carteis internacionais (Zysman e Cohen, 1982,
p. 42-46). A politica govemamental, no campo da industria e em outros setores,
passara a intluenciar crescentemente os fluxes de comercio. Segundo uma
estimativa, "como proponyao do comercio total, o comercio aUministrado au-
(Whitman, 1977, p. 9). Essa rod ada de negociayao abordou tam bern urn item
importante da agenda que eram as queixas norte-americanas contra seus principais parceiros comerciais. Os Estados Unidos queriam tambem reafirmar
9
220
Robert Gilpin
221
A despeito da sua import<incia crucial nas fricyOes e nas negociayOes comerciaiS, parece nao
haver wna detiniyao de subsidio ace ita de modo gcral.
222
Robert Gilpin
rela~Oes
Con forme Hindley ( 1980) observa, h<i diferenyas econOmicas e politicas importantes entre a
invocar;ao do Artigo XIX eo em pre go de restrir;Oes voluntil.rias as exportar;Oes. Entre outras
difcrenr;as, esse segundo metoda cria renda par meio da distribuiyao de fatias do mcrcado, que
sao negociadas bilateralmentc. Yoffie (1983) faz urn a excelente ami lise da utilizayao de restrir;Ocs volunt3rias pelos Estados Unidos contra os NICs no sctor textil.
rela~Oes
internacionais
223
224
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
225
de ser ferozes. Em segundo Iugar, sao setores (juntamente com a agricultural que
incluem os mercados crescentes de exporta9i'io dos Estados Unidos e, portanto,
constituem motivo de preocupa9ao dos responsaveis pela politica economica nos
Estados Unidos. Estes ultimos consideram a remo9ao das restri96es levantadas
na Europa Ocidental, no Japao enos paises em desenvolvimento contra as industrias norte-americanas de servi9os como urn teste do futuro das rela96es comerciais. Em terceiro Iugar, as industrias de servi9os (finan9as, comunica96es e
processamento da informa9i'io) permeiam as institui96es e as rela96es sociais
intemas, o que significa que hi sempre uma forte resistencia as press6es externas para a abertura dos mercados nacionais. Par exemplo: as exigencias norteamericanas de abertura da economia japonesa nessas areas sao resistidas parque hi a cren9a de que elas representam uma amea9a aos valores culturais
japoneses e a auto-suficiencia nacional em setores estrategicos.
0 conflito entre os paises industrializados e os subdesenvolvidos a respeito
dos servi9os e das industrias de alta tecnologia intensificou-se. Os Estados
Unidos e OS outros paises industrializados acreditam que e impassive) para OS
paises em desenvolvimento obter mel hares condi96es de acesso aos mercados
setentrionais para a sua produ9i'io crescente de produtos manufaturados, a ni'io
ser que correspondam abrindo seus pr6prios mercados aos servi9os e as industrias de alta tecnologia dos paises avan9ados. No entanto, para os NICs e para
os outros paises em desenvolvimento, o livre comercio de servi9os e de alta
tecnologia significaria o acesso irrestrito dos bancos e das empresas
multinacionais dos Estados Unidos a suas economias. lsso lhes negaria a oportunidade de proteger e desenvolver as industrias simi lares, e os paises menos
desenvolvidos argumentam que no setor em expansao das industrias de alta
tecnologia eles ficariam condenados ao atraso e a dependencia com rela,ao as
economias mais desenvolvidas.
Par outro lado, os Estados Unidos e, em certa medida, tam bern as outras
economias avanyadas tornaram-se cada vez mais sensiveis aos temas relatives
E enorme
226
Robert Gilpin
competitiva das suas empresas da pirataria intelectual e da difusao excessivamente n\pida da sua vantagem comparativa contraria o desejo que os outros
paises tern de subir na escala da capacitayao tecnol6gica.
Os setores de serviyos nos campos das finanyas, do processamento de
dados, etc. estao associados de perto ao funcionamento ultramarino das empresas multinacionais, o que levanta urn problema de dificil soluyao. Esses setores sao industrias de infra-estrutura e afetam o controle geral, assim como a
competitividade intemacional da economia. Como sao fundamentais para definir o modo de funcionamento da economia e o modelo basico de produyao,
tendem a ser nacionalizados ou pelo menos estao sujeitos a estrita regulamentayii.o. Assim, a barreira mais alta a ser fixada e a presenya do Estado nesses
setores, e, par isso, as negociayiies para aumentar a liberalizayii.o nas industrias
de serviyos e para assegurar o acesso das multinacionais estrangeiras ao mercado nacional tomaram-se extremamente sensiveis do ponto de vista politico.
Uma maior abertura comerciallevanta a questii.o da necessidade de uma maior
harmonizayao das pn\ticas e instituiyiies do pais. Nos Estados Unidos, acredita-se firmemente que essa harmonizayaO e necessaria para permitir que as
empresas norte-americanas funcionem com ex ito no Japao enos paises menos
desenvolvidos, mas estes ultimos denunciam as press6es nesse senti do exercidas
par Washington como uma nova forma de imperialismo e uma vio!ayii.o da sua
soberania (Diaz-Alejandro, 1983, p. 307-308). A despeito das press6es norteamericanas para que haja uma negociayao multilateral nessas areas, e duvidoso que esses temas possam ser tratados multilateralmente pelo Gatt. E mais
provavel que sejam negociados bilateralmente, sem referencia aos principios
do Acordo.
0 conflito entre uma maior liberalizayao do comercio e as praticas econ6micas nacionais apresentou-se com mais forya no caso do Japao. Embora o
Japao tenha reduzido a maior parte das suas barreiras comerciais forma is (com
algumas excey6es importantes, como a agricultura e certas industrias de alta
tecnologia), seu mercado e de penetrayao muito dificil em razao do que os
estrangeiros caracterizam como a estrutura nao-liberal da sua economia, a "orientayii.o administrativa" exercida pela burocracia estatal e a propria conduta
econ6mica da populayao. Urn caso ilustrativo e a ineficiencia do sistema de
distribuiyii.o japones (pelo menos quando julgado por padroes ocidentais), orientado em parte para proteger as pequenas lojas e a integridade dos bairros. Ha
outros exemplos dessas "barreiras informais" que sao freqiientemente citados.
A existencia de grupos industriais e de relay6es de comercio muito antigas
assim como a preferencia dos japoneses para negociar entre si, ao dar preferencia as mereadorias naeionais, constituem obstaculos formidaveis que limitam o ingresso no pais de produtos estrangeiros. As press6es exercidas par
227
228
Robert Gilpin
0 novo protecionismo
As sucessivas rodadas de negocia~oes do Gatt eliminaram muitos aspectos do "velho protecionismo". No entanto, a prolifera~iio de barreiras niiotarifarias e de outros recursos para limitar o comercio criou um "novo protecionismo", o qual se tomou um obstaculo importante para a continuada
liberaliza~ao do comercio mundial. Tal protecionismo consiste na cria~iio de
barreiras nao-tarifarias, como leis de conteudo interno e varias outras medidas restritivas (Deardorff e Stem, 1984). Essas a~oes eram acompanhadas
muitas vezes por tentativas governamentais de expandir as exporta~oes e
apoiar setores industriais especificos mediante politicas, tais como o subsidio
das exporta~oes, as garantias de credito e os estimulos fiscais a deterrninadas
industrias. Em suma, o novo protecionismo implica maior poder govemamental
discricionario para influenciar os fluxos de comercio e a localiza~iio global
das atividades econ6micas.
Con forme Max Corden ja observou, o novo protecionismo e particularmente dificil de veneer por meio das tecnicas tradicionais de liberaliza~ao co-
rela~Oes
internacionais
229
230
Robert Gilpin
231
Hit uma tendencia clara para nao dar a devida importiincia ao novo protecionismo, porque o volume do comercio total e as exportay5es de produtos
manufaturados dos pafses mais afetados por essas restriyoes continuaram a
crescer. Alguns afirmam, corretamente, que boa parte do novo protecionismo
consiste em mera ret6rica polftica que ainda nao se manifestou como polftica
economica (Judith Goldstein, 1985). Assim, hit uma forte tendencia para descontar os efeitos atuais dessa atitude. No entanto, como observa o que talvez
seja o relat6rio mais autorizado sobre o assunto, hit indicay5es cada vez mais
convincentes de que os efeitos do novo protecionismo sao reais e de que estamos
assistindo a urn a transformayao importante do regime comercial (OCDE, 1985,
p. 19). Hit restriy5es ao comercio de peso e intervenyao govemamental em urn
numero relativamente pequeno, mas crescente, de setores que representam
mais de uma quarta parte do comercio mundial de produtos manufaturados.
Esses setores incluem segmentos tradicionalmente protegidos, como os texteis,
o ayo, os calyados, assim como outros que ate aqui nao foram afetados, como
os autom6veis, a eletronica de consumo e as maquinas-ferramentas. Os mecanismos de intervenyao utilizados nessas areas sao a elevayilo de tarifas, as
barreiras nao-tarifarias e os subsfdios (idem, 1985, p. 18).
Estimativas conservadoras sugerem que durante o perfodo de 1980 a !983
a participayilo de produtos sujeitos a restriyoes nas importayoes totais de manufaturados dos Estados Unidos aumentou de II% para 15%. Para o conjunto
das principais economias, a porcentagem dos produtos em grupos sujeitos a
restriyoes aumentou de 20% a 30% do consumo total de produtos manufaturados. 0 relat6rio da OCDE in forma que, "dentro dos setores protegidos, o nfvel
da proteyiio ampliou-se e aprofundou-se" com a quadruplicayilo do "numero
absoluto de barreiras nao-tarifarias" entre 1968 e 1983. Assim, por exemplo, o
comercio automobilfstico entre as economias avanyadas (excluindo o interciimbio dentro do Mercado Comurn Europeu), afetado por praticas discriminat6rias,
aumentou de menos de I% em 1973, para quase 50% em 1983! Significativamente, a retomada do crescimento economico no principia da decada de 1980
nao reverteu essa tendencia protecionista (OCDE, 1985, p. 18).
Outro aspecto importante do novo protecionismo e o seu efeito sabre a
estrutura do comercio intemacional e a localizayilo das industrias no mundo.
Os principais alvos das barreiras nao-tarifarias e das restriyoes voluntarias a
exportayao tern sido o Japao e os NICs asiaticos. Entre 1980 e 1983, a proporyao das exportayoes desses pafses, as quais foram afetadas por restriyoes
discriminat6rias, aumentou de 15% para mais de 30% (OCDE, 1985, p. 18).
Segundo uma fonte, de 25% a 40% das exportay5es japonesas para o mercado
232
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
233
Z34
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
235
236
Robert Gilpin
acrescentado", bern como promover uma estrategia de desenvolvimento baseada na exporta9ao. Urn numero crescente de Estados busca firmar sua predominiincia na produ9ao e na exporta9ao de produtos caracterizados pel a utiliza9ao de alta tecnologia. Examinaremos mais adiante, neste capitulo, a pn\tica
cada vez mais comum da "antecipa9ao industrial ou tecnol6gica", com que os
Estados procuram saltar por cima dos seus competidores e atingir niveis mais
elevados de tecnologia.
Na determina9ilo dos fluxos de comercio, a maior importancia atribuida a
tecnologia, amudan9a e adifusao tecnol6gica para a competitividade intemacional e, conseqiientemente, a natureza mais arbitniria das vantagens comparativas estao levando a novas formas de protecionismo tecnol6gico e de
intervencionismo govemamental. Os paises tentam diminuir o ritmo de difusao
da sua propria tecnologia, ao mesmo tempo que for9am outros paises a compartilhar seu capital tecnol6gico. As restri9oes govemamentais sobre transferencia de tecnologia, por razoes comerciais, ampliam-se com a importancia que
tern para a seguran9a nacional a chamada "tecnologia dupla"- isto e, a tecnologia
com aplica9oes militares e tam bern comerciais (Gilpin, 1982). A negocia9ao do
acesso aos mercados para as transfen!ncias de tecnologia, o papel da partilha
tecnol6gica nas alian9as entre empresas e outras pn\ticas do genero refletem a
maior importtmcia adquirida pela tecnologia industrial nas rela9oes economicas
(Nussbaum, 1983). Sem duvida, a tecnologia esta se tomando urn dos temas
mais importantes da economia politica intemacional.
0 desenvolvimento de novas formas de intervencionismo estatal, tais como
a utiliza9ao de firmas nacionalizadas e o papel crucial representado nos paises
mais avan9ados pelos projetos conjuntos de pesquisa, organizados e financiados
pelo govemo, reflete as mudan9as ocorridas no ambiente econ6mico e politico: o
aumento da interdependencia economica global e a abertura das economias aos
produtos estrangeiros, a inova9ao de uma gama variada de instrumentos de politica com os quais os Estados podem intervir no desenvolvimento industrial, assim
como o papel crescente da competi9ao oligopolistica na determina9ao dos fluxos
de comercio. Em todo o mundo esta aumentando a percep9ao de que o desenvolvimento economico exige o funcionamento de industrias de exporta9ao eficientes; sabiamente OU nao, OS govemos estao recorrendo a politica industrial para
alcan9ar essa meta (Strange, 1985c). 0 Japao eo principal modelo desses esfor9os, e por isso suas politicas e uma avalia9ao do seu ex ito serao os focos da nossa
discussao sobre o intervencionismo govemamental.
Como o meu colega Avinash Dixitja observou, a interven9ao govemamental
na economia pode ser categorizada em termos de macro, compensat6ria ou de
ajuste. Cada uma dessas modalidades tern graus variaveis de sucesso, tanto no
Japao como nos seus imitadores. Epreciso distinguir as diferen9as de motiva-
237
yao e os sucessos relativos dessas politicas, o que muitas vezes nao se faz. Na
verdade, hi uma ten den cia para reuni-las todas sob o titulo de politica industrial e,
assim, atribuir a politica industrial propriamente urn credito imerecido.
As macropoliticas referem-se aos varios esforyos governamentais, no nivel
agregado da economia, para facilitar o funcionamento dos mercados e a acumulayao dos fatores basicos de produyao. Elas incluem nao s6 o que e considerado normalmente politica "macroecon6mica"- isto e, a politica monetaria e a
fiscal- mas tambem outras politicas gerais que afetam o conjunto da economia,
tais como o apoio a educayao, o financiamento da pesquisa basica eo estimulo
as taxas elevadas de poupanya. Por exemplo: no periodo p6s-guerra, o Japao
manteve urn nivel de poupanya e investimento que era duas vezes o dos Estados
Unidos. Suas politicas promoveram o rapido crescimento da produtividade, os
aumentos salariais moderados, a importayao de tecnologia estrangeira sob licenya em Iugar de investimento direto, e a transferencia da mao-de-obra da
agricultura para os setores industriais mais produtivos. Internamente, o governo
japones tern estimulado intensa competiyao em setores industriais criticos, e, ao
mesmo tempo, o Ministerio do Comercio Internacional e da Industria (Miti) tern
desencorajado a competiyao no exterior. Em suma, com algumas excey6es
importantes em sua politica econ6mica geral, o Japao serve mais como exemplo das ideias de Adam Smith do que das de John Maynard Keynes.
Outro tipo de politica econ6mica pode ser chamado de compensat6ria. Em
toda parte as atividades econ6micas normais produzem vencedores e perdedores.
Em bora nenhuma sociedade tenha condiyiles de indenizar todos os perdedores,
em periodos de rapida mudanya OS CUStOS da derrota podem ser particularmente
penosos e prejudiciais aos grupos participantes, os quais, portanto, necessitam
de assistencia governamental. Assim, o governo pode implantar programas
destinados ao retreinamento dos trabalhadores cuja capacitayao se tornou obsoleta em virtude das mudanyas nas vantagens comparativas do pais. Essas
politicas compensat6rias passaram a ser uma caracteristica integral do welfare
state moderno.
Uma forma mais controversa de intervencionismo estatal e o chamado
ajuste estrutural ou politica industrial orientada para influenciar os modos como
a estrutura econ6mica - a organizayiio nacional e a composiyao dos setores
econ6micos- reage as foryas extern as ou tenta assumir a lideranya internacional
em uma industria. Essas politicas podem incluir a seleyao de setores industriais
especificos para uma participayao governamental no campo da pesquisa, das
industrias e das tecnologias particulares para o desenvolvimento comercial. Em
sua maioria, os economistas acreditam que essas politicas provavelmente nao
seriam necessarias em uma economia de mercado, com a possivel exce9iio de
algumas areas nas quais pode haver uma falha do mercado ou urn bern coletivo
238
Robert Gilpin
como objetivo (por exemplo, o controle da polui9iio, a saude publica ou a seguran9a nacional).
Os japoneses e alguns NICs tern tido um sucesso excepcional na sua utiliza9iio da macropolitica. Essas economias seguiram politicas monetarias e fiscais notaveis, orientadas para o crescimento, e fizeram investimentos substanciais na educa9iio, alem de estimularem taxas de poupan9a extremamente elevadas, com o prop6sito de acumular os fatores basicos da produ9iio e de aumentar a eficiencia geral da economia. Portanto, e correto concluir que esse
tipo de politica "macroindustrial" eo intervencionismo govemamental produzem resultados. 0 Japiio e outras sociedades tambem seguiram politicas compensat6rias com um grau consideravel de sucesso economico.
A hist6ria da eficacia da politica de ajuste estrutural ( ou seja, o que e
usualmente qualificado como politica industrial) e pouco clara; e dificil, se niio
impassive!, chegar a qualquer conclusiio definitiva a esse respeito. Eduvidoso,
por exemplo, atribuir o grande sucesso do Japiio, em um setor depois do outro,
basicamente aperspicacia do MIT! e dos administradores economicos japoneses. Na verdade, niio e nem mesmo certo que oMIT! e suas politicas industriais tenham sido mais exitosos do que o mercado. Conta-se que inicialmente o
MITI se opos ao ingresso do Japiio no mercado automobilistico mundial. Por
outro !ado, niio basta dizer, como fazem os ceticos, que os burocratas e empresarios japoneses simplesmente viram o que se fazia em outros paises e aproveitaram a vantagem do iene subvalorizado; acumularam fatores de produ9iio e
usaram sua vantagem comparativa na produ9ao em massa, a baixo custo, de
produtos padronizados. Pelo menos, as politicas do MIT! devem ser creditadas
pelo estimulo e pelo apoio dado as empresas japonesas para que subissem a
escada tecnol6gica (C. Johnson, 1982).
Alguns atribuem o sucesso do Japiio em grande parte a suas macropoliticas,
indubitavelmente o melhor exemplo em todo o mundo da aplica9iio da economia estimulada pela oferta - a supply-side economics (Gibney, 1982, p. 5).
Outros chamam aten9iio para o alto custo das politicas industriais equivocadas
que causaram expansiio e capacidade excessivas em alguns setores industriaisconstruyiio naval, a90 e texteis. As politicas japonesas levaram a uma concentra9iio excessiva em deterrninados setores industriais e a conseqilente gera9iio de
exporta96es que provocaram ressentimentos no exterior. Devemos suspender,
no momenta, qualquer julgamento sobre a capacidade de o Japao ou de outro
Estado "acertar" e orientar adequadamente o processo de ajuste estrutural. No
entanto, pode-se afinnar que osjaponeses tiveram ex ito nota vel em aperfei9oar e levar ao mercado as inova96es tecno16gicas de outras sociedades, como
fizeram os Estados Unidos durante sua ascensiio apreeminencia industrial, urn
seculo antes.
rela~6es
internadonais
Z39
A politica comercial
estratc~gica
240
Robert Gilpin
aumentar os seus lucros. Os fatores por tras dessa mudan9a sao a natureza
crescentemente dimimica das vantagens comparativas, a emergencia da empresa multinacional e a maior importiincia adquirida no interciimbio comercial
pela competi9ao oligopolistica ou imperfeita (Helpman e Krugman, 1985). 14
Conforme observa9iio de alguns economistas, o ambiente da economia
internacional e caracterizado largamente pela competi9ao oligopolistica e pela
intera9ao estrategica (Kierzkowski, 1984). No mundo perfeitamente competitivo da teoria ortodoxa, 0 numero de atores e grande demais e a sua escala e
muito pequena para determinar os resultados; nesse mercado te6rico, as decisoes baseiam-se principalmente em variaveis, como o pre9o, a qualidade e as
caracteristicas das mercadorias. Urn ambiente estrategico e aquele composto
por relativamente poucos at ores de grande importiincia; nesse mercado imperfeito ou oligopolistico, os atores de maior peso podem influenciar significativamente os resultados. Uma situa9iio estrategica com urn numero limitado de
participantes de importiincia exige que cada ator acompanhe com a maior aten9ao
a politica e as rea9oes dos demais.
Ao formular a sua politica, os governos precisam levar em conta as a9oes
e as provaveis rea9oes dos outros governos e precisam tentar influencia-las.
As intera9oes dessas politicas passam a ser cruciais. Sera, por exemplo, que os
outros governos vao responder a uma determinada iniciativa pelo revide ou, ao
contrario, de forma cooperativa? Que amea9as ou promessas podem conter a
sua provavel rea9ao? Que a9oes seriio mais eficazes? A interayiio dos atores
economicos e politicos afeta cada vez mais as relayoes de interciimbio de modo
significativo.
Em meados de 1985, a intera9ilo estrategica e as negocia9oes entre governos haviam adquirido maior importiincia na economia politica internacional
em razao do papel global em expansao das empresas multinacionais e do crescimento da interdependencia das economias nacionais. A novidade nao estava
na competi9ilo oligopolistica em si mesma, pois ela h3 muito ja existia, mas sim
14
H<i urn debate importante e cada vez mais intense entre os economistas sobre a possibilidade
de uma polftica comercial estrategica. A questao esaber se urn pafs pode adotar, com sucesso,
politicas que mudem os lucros na dire~ao de suas pr6prias empresas. Krugman (1986)
aprcsenta os principais pontos de vista sobre o tema.
rela~Oes
internacionais
241
tria para outras. 0 conhecimento gerado em urn setor pode beneficiar outros
setores e elevar o nivel tecnol6gico geral da economia. Portanto, o Estado
deve apoiar e proteger aqueles setores industriais que produzem renda e que
tern valor estrategico para a sua competitividade intemacional.
A importiincia crescente da politica comercial estrategica e urn produto do
que ja foi identificado como teo ria da organiza9ilo industrial aplicada ao comercia intemacional. Nesse mundo de competi9ilo imperfeita, as politicas govemamentais influem de forma significativa no funcionamento e no sucesso das
empresas multinacionais. Em bora os Estados tenham sempre procurado ajudar
242
Robert Gilpin
as firmas nacionais, surgiram novas taticas (Spence, 1984). Uma das politicas
de especial importancia consiste em bloquear o acesso ao mercado nacional, o
que da as firmas nacionais uma forte posi9aO competitiva. Subsidios tam bern sao
usados para reduzir os custos das finnas nacionais, concorrendo para aumentar a participa9ao dessas firmas no mercado, assim como os seus Iueras. Outra
politica consiste no apoio a pesquisa e ao desenvolvimento mediante projetos
conjuntos e medidas simi lares, para dar as firmas nacionais vantagens de esca-
Dixit (1986), Branson e Klevorick (1986), assim como Grossman c Richardson (1985),
contCm amilises contrastantes sobre os efeitos das politicas internas a respeito das relayOes
comerciais.
23
minimizar impostos, evitar barreiras comerciais e beneficiar-se dos deslocamentos das vantagens comparativas. Por exemplo: componentes podem ser fabricados em uma subsidiaria ou sob contrato em urn ou mais paises para a
montagem final do produto, o qual e, entao, exportado para outros paises onde
ele e finalmente levado ao mercado. Segundo uma estimativa, em 1977 quase
metade das importa96es dos Estados Unidos consistia em transferencias
intrafirrna (Helleiner, 1981' p. I 0). Essa integrayaO do comercio e da produyaO
no exterior, muitas vezes dentro da mesma empresa, esta criando uma economia
global cada vez rna is complexa e mais administrada (Deardorff, 1984, p. 50 I).
A teoria econ6mica liberal pressupoe urn mundo ideal, no qual a
internacionalizayao da produ9ao industrial e a integrayao dos mercados nacionais apresentariam poucos problemas. 0 comercio internacional e a produ9ao
no exterior seriam apenas meios alternatives para alcanyar o mercado mundial.
Os fluxos de comercio e a localizayao da produ9ao seriam deterrninados primordialmente por criterios de eficiencia econ6mica, e a economia internacional
se aproximaria cada vez mais de urn mercado nacional integrado, modelo que
caracteriza as sociedades industrializadas. lnternacionalmente, esse tipo de
mercado competitive criaria uma situayao em que a taxa de lucro se reduziria
pelo jogo das foryas do mercado; os lucros empresariais se dispersariam rapidamente pela competiyaO de outros produtores. No entanto, nao e isso que
aconteceu em boa parte do mundo real na decada de I 980.
Com efeito, o processo de integrayao econ6mica em muitos setores esta
sendo realizado por firmas nacionais, em urn mundo cada vez mais
interdependente, composto de Estados em constante competi9ao. As empresas oligopolisticas mais influentes na determinayao dos fluxos de comercio e
na localizayao mundial das atividades econ6micas nao sao realmente
multinacionais- nao se divorciaram da sua nacionalidade original. Eo governo do seu pais de origem nao s6 tern a disposiyao de implementar uma politica
comercial e de outra natureza que as beneficie, em prejuizo das competidoras
estrangeiras, mas tambem pode ter o poder de faze-lo.
Assim, os fatores que influenciaram a natureza da economia e do interci\mbio entre as nayoes, no fim do seculo XX, sao semelhantes aos que previamente
transformaram as estruturas das economias nacionais. Durante urn seculo, ou
244
Robert Gilpin
245
246
Robert Gilpin
mente desde a Segunda Guerra Mundial (Cooper, 1970, p. 437). Os economistas procuram estreitar esse hiato crescente entre a teoria liberal e as realidades
do comercio, e esses esfor9os estao reduzindo tambem a distiincia entre a
teoria liberal e a nacionalista.
As mudan9as havidas na importiincia dos mercados imperfeitos, na natureza das vantagens comparativas e no papel do Estado tern levantado problemas serios para a teoria tradicional. A participa9ao relativa no mercado, os
terrnos de interciimbio e a composi9ao das importa9oes e das exporta9oes
nacionais estao sen do fortemente intluenciados pelas negocia9oes entre os atores
relevantes, uma vez que a eficiencia relativa, os pre9os e a demanda nao bastam para deterrninar os resultados. Essa indeterrnina9ao aumentara com o poder e com a capacidade de negocia9ao dos governos e das empresas
multinacionais. A teo ria do comercio vincula-se, assim, ateoria da negocia9ao,
e a politica comercial emana do desenvolvimento de uma estrategia industrial
nacional e das tilticas de negocia9ao.
0 desenvolvimento te6rico mais importante, nesse terreno, e a nova concepyao das vantagens comparativas. A teoria liberal e o Gatt tern admitido a
existencia de mercados perfeitos (sem economias de escala ou outros fatores
diniimicos), nos quais a vantagem comparativa surge primordialmente dos recursos naturais. No entanto, a diniimica da acumulayao, da mudan9a tecnol6gica eo
impacto da competitividade intemacional nos muvimentos dos fatores de produyao (mediante mecanismos, tais como os investimentos estrangeiros diretos e a
transferencia de tecnologia) qualificam de forrna significativa essa concep9ao
tradicional e, geralmente, estiltica da vantagem comparativa, que agora se aplica
fundamentalmente ao comercio de alimentos, materias-primas e outros produtos
bilsicos e tern, igualmente, a sua utilidade na defini9ao de certos limites fisicos
dentro dos quais as vantagens comparativas se podem desenvolver.
Epossivel especular, naturalmente, que, como os niveis globais de competencia tecnol6gica tendem a se igualar, a base de recursos naturais poderia
reafirrnar-se como o deterrninante fundamental da estrutura do comercio. Assim,
a riqueza agricola e em materias-primas dos Estados Unidos poderia adquirir
mais importiincia, amedida que as vantagens tecnol6gicas desse pais se difundissem pelo mundo. Atualmente, porem, pelo menos nos paises desenvolvidos, a
deterrnina9iio das vantagens comparativas obedece a fatores tecnol6gicos,
organizacionais e semelhantes.
0 que quer que aconte9a no Iongo prazo, hoje a teoria liberal do comercio
precisa levar em conta a importiincia crescente das "vantagens comparativas
arbitrilrias", descritas por William Cline:
Em alguns produtos manufaturados, as bases tradicionais da especializayao
do comercio- tais como as diferen9as na disponibilidade nacional relativa de
247
trabalho, de capital, de miio-de-obra qualificada e de sofisticar;iio tecnol6gicapodem niio ser mais fatores predominantes (3 medida que alguns paises
industrializados e em desenvolvimento se tomam mais parecidos nesses atributos), enquanto outros fatores tradicionais do comercio (como a base de
recursos naturais) podem niio ser relevantes. Nesses produtos, podemos ter
urn modelo arbitr<irio de especializayao do comercio, e fatores, tais como a
conduta nao-competitiva das empresas e a intenyao dos govemos, podem
248
Robert Gilpin
va, a sua origem niio importa. Em urn mundo no qual quem produz o que e
fundamental para os Estados e para os grupos de poder, poucos estiio dispostos
a deixar a determina9iio dos fluxos de comercio inteiramente ao mercado.
Em meados dos anos 1980, a teoria liberal e as pn\ticas do comercio mudaram de forma notavel no sentido da concep9iio nacionalista da natureza dinamica
e arbitniria das vantagens comparativas. No entanto, liberais e nacionalistas con
tinuam a divergir sabre a extensiio eo significado dessa mudan9a. Os nacionalistas tendem a acreditar que politicas industriais voltadas para setores especificos
podem criar uma vantagem comparativa, enquanto os liberais acentuam a importiincia das macropoliticas genericas dirigidas para aumentar a acumula9iio de
fatores basicos da produyiio, deixando 0 desenvolvimento do comercio para 0
mercado eo setor privado. Mais do que no passado, os liberais tendem a aceitar
o papel das politicas govemamentais na criayiio de vantagens comparativas, mas
acentuam os perigos inerentes a esse processo e previnem contra as perdas
globais de eficiencia trazidas pelos conflitos econ6micos. Enquanto isso, os liberais enfatizam a superioridade e as vantagens de uma divisiio intemacional do
trabalho baseada no livre comercio e na especializaviio econ6mica, o que os
afasta das ideias defendidas pelos nacionalistas.
As perspectivas de urn regime de comercio liberal
Em meados da decada de 1980, as opinioes variavam consideravelmente a
respeito do significado do novo protecionismo e dos desenvolvimentos associados
para o futuro do sistema do comercio. Para alguns, o afastamento dos principios do Gatt do multilateralismo e da niio-discriminayiio significava uma tendencia irreversivel de afastamento da liberalizayiio comercial. Para outros, a
(mica forma de deter a deteriorayao continua do sistema de comercio seriam o
bilateralismo e uma maior discriminayao. As diferenyas entre as ideias desses
dais grupos tinham menos aver com os custos econ6micos do afastamento dos
principios do Gatt do que com a praticabilidade politica.
A maioria dos economistas acredita que o novo protecionismo implica perda significativa de eficiencia econ6mica e ameaya o regime liberal de comercia. A tendencia para substituir o status incondicional e multilateral do Gatt por
urn status condicional de Na9ao mais Favorecida reduziu o movimento de
liberalizayao comercial do p6s-guerra. Muitos temem que, por serem aplicados
s6 aos paises signat3rios, os c6digos acordados em T6quio podiam levar a urn
sistema de varios estratos e dividir as na<;oes con forme ten ham ou nao subscrito cada c6digo (Curzon e Curzon Price, 1980). A discrimina9ao eo !ratamen to preferencial baseados no uso rna is extenso de barreiras niio-tarifarias
poderiam provocar urn retorno as politicas agressivas dos anos 1930.
rela~Oes
internacionais
249
0 livro de Aggarwal, Keohane e Yoffie ( \986) eurn a apresentayilo sistematica do protecionismo cooperative.
250
Robert Gilpin
Segundo esses autores, a troca de concessi'ies explicitas em setores especificos e a criayao de uma "rede de contratos" sao uma abordagem it
liberalizayao do comercio que permite a urn Estado salvaguardar outros valores
e se proteger contra as "caronas" tomadas nas concessi'ies feitas. S6 se tornam participantes no sistema os que aceitam as obrigayi'ies correspondentes.
A medida que desapareciam as barreiras hist6ricas de tempo e espayo, em
razao dos progressos nos transportes e nas comunicac;Oes, as barreiras naotarifarias e as restriyoes voluntarias its exportayi'ies tomaram-se necessarias
para limitar perturbayi'ies causadas pela expansao do comercio mundial e pel a
difusao continua da tecnologia industrial e das vantagens comparativas em favor do Japao e dos NICs. Mediante negociayi'ies entre os Estados e acordos
auto-implementaveis, baseados na cooperayiio enos interesses mutuos, o regime de comercio pode ser preservado em urn mundo muito mais propenso ao
nacionalismo (Yarbrough e Yarbrough, 1986). Dessa perspectiva, o novo protecionismo e menos uma restriyao ao comercio mundial do que urn meio de controlar OS efeitos prejudiciais da fa]ta de reguJamentayaO desse comercio.
Qualquer que seja o resultado final do debate entre os criticos e os advogados sobre mudanyas no sistema do Gatt, o novo protecionismo, as politicas
intemas e a competiyao oligopolistica estao mudando a natureza do regime de
comercio intemacional. 0 mundo vern testemunhando o surgimento de uma
rede abrangente de relayi'ies bilaterais e regionais. 0 principio condicional da
clausula da Nayao mais Favorecida comeya a substituir a chlusula incondicional; a reciprocidade especifica tomou-se mais importante do que a difusa; o
comercio intemacional processa-se cada vez mais fora do contexte do Gatt.
Com efeito, e a propria legitimidade dos principios do Gatt que esta sendo contestada. Sao desenvolvimentos que sugerem que brevemente novas regras poderao ser necessarias para govemar as relayi'ies de comercio em urn mundo
muito mais interdependente.
As violayi'ies dos principios do Gatt e os desafios asua legitimidade sugerem que para manter urn regime multilateral de comercio poderemos ter a
necessidade de urn a maior cooperayao intemacional e urn a maior harmonizayao
das instituiyi'ies e das politicas nacionais. Epossivel que urn novo conjunto de
normas, aceitas intemacionalmente, precisara ser aplicado diretamente dentro
das sociedades nacionais, em vez de focalizar apenas a remoyiio de barreiras
formais ao comercio, como acontece como Gatt. Por exemplo: ao desmembrar
a American Telephone and Telegraph Company e ao desregulamentar sua
industria de telecomunicayoes, os Estados Unidos removeram uma barreira
importante ao acesso ao mercado norte-americana. Em bora o consumidor norte-americana possa ter-se beneficiado, essa decisao unilateral produziu urn beneficia economico para o resto do mundo, sem que os Estados Unidos tenham
251
institui~Oes
252
Robert Gilpin
1983, p. 269-270).
Saxonhouse ( 1983, p. 270-271) fornece uma lista de alegadas instituiyOes e pniticas comerciais japonesas antiliberais.
rela~Oes
internacionais
253
Concluslio
0 sistema do Gatt de liberalizayao do comercio baseava-se na ideia de
pennitir que o mercado detenninasse a localizayiio intemacional das atividades
econ6micas. Cairam muitas barreiras comerciais, eo volume total do com6rcio
254
Robert Gilpin
Os varios c6digos adotados pela Rodada de T6quio para regular a interven9iio govemamental na economia tentaram lidar com essa nova e incerta
economia intemacional, na qual a intera9iio estrategica e a negocia9iio entre
Estados e outras entidades se tornaram cada vez mais a norma e na qual as
politicas industrial e de comercio passaram a ser simplesmente os dais Iadas da
mesma moeda. A despeito da sua maior eficiencia global, a liberaliza9iio do
comercio teve urn impacto negativo em muitas sociedades, o que levantou a
pergunta: dever-se-ia OU niio seguir adiante, a fa]ta de uma maior harmoniza9ii0
das sociedades nacionais. Sera passive! que o processo de libera!iza9iio prossiga em urn mundo composto de sociedades com estruturas sociais e econ6micas tao diferentes? Na economia mundial emergente a determina9iio dos
fluxos de comercio deixou de ser simplesmente uma questiio de reduzir tarifas ou de deixar as decisoes ao mercado. Com efeito, a reparti9iio das exporta96es e importa96es entre paises e empresas e a localiza9iio da produ9iio
industrial sao determinadas par fatores politicos, tanto como por fatores econOmicos.
Ha assim varios desenvolvimentos conflitivos no comercio internacional.
Embora o ritmo da liberaliza9iio tenha diminuido, em raziio tanto de fatores
ciclicos como seculares, as potencias econ6micas dominantes continuam a
antiliberais constituem restri96es ao comercio e levam a competi9iio internacional em urn numero cada vez maior de setores. A situa9iio e altamente
ambigua, com uma flutua9iio que vai do impulso liberal ao protecionismo econ6mico par meio dos setores, em vez do processo continuo de liberaliza9iio
dos anos 1950 e 1960, ou de urn nacionalismo que nos levasse ao caos dos
anos 1930.
Esse regime comercial misto eo resultado da intera9iio de duas tendencias
que se opoem. De urn !ado, nunca antes o comercio internacional esteve mais
livre ou a interdependencia econ6mica foi tao grande. As barreiras tarifarias
diminuiram dramaticamente no periodo pas-guerra, o setor externo da maioria
das economias expandiu-se e a competi9iio internacional aumentou. Contudo,
essa maior abertura provocou duas contratendencias poderosas, que persistem
em paralelo: o fechamento econ6mico, sob a forma do novo protecionismo e do
nacionalismo econ6mico manifestado nas politicas industriais, e as tenta96es
da politica comercial estrategica que a maior presen9a da competi9iio
oligopolistica tornou passive!. 0 equilibria final sen\ definido entre essas for9as
de urn modo ainda obscuro.
A adapta9iio a esses dcsenvolvimentos econ6micos propoc urn serio desafio a comunidade internacional. Contudo, OS Estados Unidos e algumas outras
255
sociedades se tern empenhado de forma limitada no compromisso como principia do livre comercio, embora esse ideal se tenha tornado irrealista nas presentes circunstiincias. Na verdade, as tentativas de alcan9ar o que os norteamericanos imaginam como livre comercio, mediante pressoes sobre outros
paises para que abram seus mercados e harmonizem suas estruturas intern as,
podem ser contraproducentes porque, como no caso do Japao, provo cam intensas reav5es negativas. Embora representem tambem alguns perigos, o
bilateralismo e outras solu9oes podem ser a !mica forma de continuar, ainda
que com passos inseguros, no sentido de urn sistema de comercio mais aberto.
Ironicamente, John Maynard Keynes, o economista cujo nome e mais
freqiientemente associado como regime economico liberal do p6s-guerra, pode
ter previsto melhor do que os outros a erosao que afetaria o Gatt. Em outubro
de 1943 ele escrevia o seguinte a urn colega:
Como vocC sa be, acho que sou urn cetico sem qualquer csperan<;:a a respeito
desse retorno ao laissez-faire do seculo XIX, pelo qual voce eo Departamento de Estado parecem sentir tanta nostalgia. Acredito que o futuro esta com:
i)
Capitulo 6
As empresas multinacionais e o
desenvolvimento econ6mico
p.c:rritr.c:
258
Robert Gilpin
259
260
Robert Gilpin
Wilkins ( 1986a,b) exam ina a fase inicia\ da hist6ria das empresas multinacionais europiias e
japonesas, relativamente desconhecida.
rela~6es
internacionais
261
deve-se a maior importancia das economias de escala, das vantagens do monop6lio e das barreiras encontradas para ingressar em urn setor econ6mico
em particular. Com suas estrategias de produs:ao e comercializas:ao, as
multinacionais tern podido aproveitar a vantagem de uma economia mundial
mais aberta, resultado de varias rodadas de negocias:oes entre os Estados.
Duas teorias destacam-se entre as que enfatizam a natureza oligopolistica
dessas empresas. A primeira e a "teoria do ciclo do produto" (product cycle
theory) desenvolvida principalmente por Raymond Vernon ( 1966) e mais tarde
elaborada por outros economistas. A segunda variante mais recente e a "teoria
da organizas:ao industrial baseada na integras:ao vertical" (Krugman, 1981 a,
p. 8). A primeira aplica-se melhor aos investimentos extemos diretos na industria, a primeira fase da expansao das empresas norte-americanas no exterior e
ao que e chamado de investimento "integrado horizontalmente" - ou seja, a
instalas:ao de fabricas para produzir em toda parte o mesmo produto ou produtos
similares. Por outro !ado, a teoria mais geral da organizas:ao industrial aplica-se
ao novo multinacionalismo e aimportancia crescente dos investimentos "verticalmente integrados", isto e, a produs:ao em algumas fabricas que serve de
insumo para outras fabricas da mesma empresa. Essa produs:ao de componentes ou de bens intermediaries ampliou-se muito com a contratas:ao e com as
joint ventures. Em bora muitas multinacionais atuem nos dois tipos de investimento extemo, ou em varias:oes desses tipos, a distins:ao e importante para
compreendermos a conduta empresarial e seus efeitos.'
Mesmo sem incluir todos os aspectos importantes do comercio e do investimento, a teoria do ciclo do produto incorpora alguns dos elementos mais importantes: o desenvolvimento e a difusao da tecnologia industrial como fatores
determinantes da evolus:ao da economia intemacional, o papel cada vez mais
importante das empresas multinacionais e sua integras:ao na produs:ao e no
comercio mundiais. A teoria presta-se muito bern a explicar os investimentos
extemos norte-americanos na decada de 1960 eo motivo por que esses investimentos geraram intensa hostilidade nao s6 no exterior, mas tambem entre os
trabalhadores dos Estados Unidos. Segundo esse ponto de vista, a estrutura do
comercio e dos investimentos intemacionais de produtos da industria e determinada em grande parte pela emergencia, pelo crescimento e pela maturas:ao de
novas industrias e novas tecnologias. A teoria sustenta que toda tecnologia e
todo produto se desenvolvem em tres fases: a) a fase da introdus:ao; b) a fase
do desenvolvimento; c) a fase madura, da padronizas:ao. Durante cada uma
dessas fases, tipos diferentes de economia tern uma vantagem comparativa na
sua produs:ao ou na produs:ao dos seus componentes. A evolus:ao da tecnologia,
5
262
Robert Gilpin
sua difusao entre as outras economias e a correspondente mudanya nas vantagens comparativas entre as economias nacionais explicam tanto os fluxos de
comercio como a localizayao da produ9ao intemacional (S. Hirsch, 1967).
A primeira fase do ciclo do produto tende a localizar-se nos paises rna is
avanyados industrialmente, tais como a Gra-Bretanha no seculo XIX, os Estados Unidos no principia do periodo p6s-guerra e, no fim do seculo XX, cada
vez mais o Japao. As empresas oligopolisticas desses paises tern uma vantagem comparativa no desenvolvimento de novos produtos e processos industriais em raziio do grande mercado intemo (a demanda) e dos recursos devotados as atividades de inovayiio (a oferta). Durante a fase inicial, as empresas das economias mais avanyadas tendem a gozar de uma posiyao
monopolistica, principalmente por causa da tecnologia que detem.
A medida que aumenta a demanda extema pelos seus produtos, as empresas comeyam a exportar para outros mercados. Com o tempo, porem, o
crescimento dessa demanda, a difusao da tecnologia utilizada por competidores
estrangeiros potenciais eo crescimento das barreiras comerciais tomam facti vel
e mesmo necessaria produzir no exterior. Durante a segunda fase, de
maturayiio, os processos de manufatura continuam a ser aperfeiyoados, e o
locus da produyiio tende a deslocar-se para outros paises industrializados.
Eventualmente, na terceira fase do ciclo, a padronizayiio do processo industrial
possibilita o deslocamento da produyiio para os paises menos desenvolvidos,
especialmente para os NICs, cuja vantagem comparativa e representada pelo
menor custo da miio-de-obra. Dessas plataformas de exportayao o produto
acabado ou os seus componentes sao exportados para os mercados mundiais.
Esse comercio intrafirma passou a ser uma caracteristica importante da economia mundial contemporilnea.
Embora o ciclo do produto tenha existido de alguma forma no seculo XIX
e no principio do seculo XX, desde o fim da Segunda Guerra Mundial ocorreram varias mudanyas importantes na sua configurayiio. As taxas de inova9iio
e difusao tecnol6gicas aceleraram-se dramaticamente; as atividades de pesquisa e desenvolvimento, assim como as comunicayoes, aumentaram tanto a
importilncia competitiva da inovayiio como a sua difusao mais rapida para os
competidores de todo o sistema econ6mico global. A produ9iio internacional
tornou-se urn ingrediente importante das estrategias empresariais, a medida
que as empresas oligopolisticas tendem cada vez mais a manter sua posiyao
eo acesso aos mercados mediante investimentos externos diretos. Finalmente, a combinayiio de produtos e tecnicas de produyiio altamente padronizados
com a existencia de mao-de-obra relativamente barata fez com que os NICs
passassem a ser fontes significativas de produtos industriais e seus componentes. A conseqiiente acelerayao das mudanyas nas vantagens comparati-
263
vase na localizal'iio da produ10iio intemacional tomou o comercio intemacional eo investimento externo altamente diniimicos. 6
Em resume, a teoria do ciclo do produto ajuda a explicar alguns tra10os
importantes da economia mundial contemporiinea: o peso das empresas
multinacionais e da competi10iio oligopolistica, o papel do desenvolvimento e da
difusao da tecnologia industrial como fatores importantes do comercio e
da localiza,ao global das atividades economicas e a integra,ao do comercio
e da produ10iio no exterior na estrategia das empresas. Sao desenvolvimentos
que estimularam tanto os govemos nacionais como os que acolhem as empresas multinacionais a usar a politica industrial e outros meios para fazer
com que essas poderosas institui106es se ajustem ao que e percebido como o
interesse nacional.
As limita,oes da teoria do ciclo do produto levaram a urn esfor10o para
desenvolver uma teoria das multinacionais e do investimento extemo direto
mais ampla e abrangente. A teoria da organizal'iio industrial com base na integral'iio vertical combina tanto a organiza,ao industrial como a teoria da economia internacional; come10a com a teoria modema da firma e a transfere para a
economia internacional. Suas ideias mais importantes, que aqui s6 podemos
registrar muito brevemente, ajudam a explicar o novo multinacionalismo, assim
como a fun10iio contemporiinea das empresas multinacionais.
A abordagem da organiza10iio industrial come10ou com o reconhecimento
de que "fazer neg6cios no exterior" implica outros custos para a firma alem de
simplesmente a exportal'iiO a partir das suas fabricas instaladas no pais. Par
isso, a firma precisa ter alguma "vantagem compensat6ria" especifica, tal como
o desenvolvimento da sua capacita10iio tecnica ou gerencial ou economias de
escala, que lhe permitam obter "renda de monop6lio" com as opera106es no
exterior.
Esse capital exclusive, descnvolvido essencialmente no mcrcado interne,
podia ser transfcrido para o exterior a baixo custo, implicitamente por meio
dos mercados nacionais, proporcionando a possibilidade de competir
264
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
265
266
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
267
268
Robert Gilpin
0 pais de origem
A maior parte dos estudos sabre o tema altamente controvertido das rela90es entre as empresas multinacionais eo govemo do seu pais de origem recai
em uma das tres posi9oes fundamentais sabre os vinculos entre a economia e a
politica: a posi9ao liberal ou ortodoxa, a marxista ou radical, e a nacionalista ou
neomercantilista (Gilpin, 1975, cap. 6). Cada uma delas propoe uma interpreta9ao distinta das rela96es entre as multinacionais e seus govemos. Como as
multinacionais norte-americanas tern sido os maiores investidores externos, e
mais do que qualquer outro pais os Estados Unidos tern seguido uma estrategia
de produ9ao em outros paises, daremos enfase a rela9ao das multinacionais
norte-americanas com os Estados Unidos da America. Mas nossa argumenta9iio se aplicani igua!mente a situa9ao amiloga das empresas de outra origem.
Em bora os interesses das empresas norte-americanas e os objetivos da
politica externa dos Estados Unidos tenham colidido em muitas ocasioes,
tende a haver uma complementariedade de interesses. Em geral, os lideres
politicos e empresariais dos Estados Unidos acreditam que a ex pan sao das
empresas norte-americanas em outros paises serve a interesses nacionais
Alem disso, antes de 1973 os Estados Unidos utilizavam como arm a politica sua posi~ffo quase
monopolistica com rela~ao ao petr61eo. 0 melhor exemplo foi a crise de Suez, de 1956: a
amea'ta de Washington de cortaro suprimento de petr61eo
importante para obrig:l-los a recuar da sua invasffo.
269
econ6micas tern procurado tambem p6r urn pe nesses mercados por meio das
suas empresas multinacionais. 9
Alem disso, os lideres politicos norte-americanos tern acreditado que o
interesse do pais e assistido tambem pela expansao no exterior das empresas
norte-americanas industrials e de servivos. 0 investimento direto extemo e
considerado urn instrumento importante, pelo qual os Estados Unidos poderiam
manter sua posiviio relativa nos mercados mundiais. Atribui-se a expansao das
empresas multinacionais no exterior uma contribuivao no sentido de manter a
posivao dominante dos Estados Unidos em outras economias em expansao,
como as da Europa Ocidental e do Japao. Acredita-se que essa expansao tern
como resultado mais exportav5es diretas dos Estados Unidos, nao menos. E a
fabricayao nos paises em desenvolvimento de produtos ou componentes de
mao-de-obra intensiva permite as empresas norte-americanas competir com
outros produtores de custo baixo. Embora essa estrategia signifique a exportaviio de capital e tecnologia, o verdadeiro centro do poder empresarial - as
finanyas, a pesquisa e desenvolvimento eo controle gerencial- permanece nos
Estados Unidos. As multinacionais de outros paises tern tambem expandido sua
produviio em economias estrangeiras para manter ou aumentar sua participaviio no mercado mundial.
As multinacionais norte-americanas tern sido vistas tam bern como favoraveis aos interesses do balanyo de pagamentos do pais. 0 govemo de Washington
s6 percebeu isso no fim dos anos 1960, quando o balanvo de comercio e de
pagamentos comevou a deteriorar rapidamente. As multinacionais foram reconhecidas como produtoras de divisas (divisas necessarias para importar mercadorias e tambem para manter a posivao militar e politica dos Estados Unidos
no cenario mundial) e, portanto, como urn fat or importante para a economia do
pais e sua influencia global. Embora os ganhos repatriados por essas
multinacionais nunca tenham alcanvado o nivel previsto antes da nacionalizaviio de muitos investimentos em petr6leo e outros recursos, nos anos 1970, eles
representam uma parte substancial da posiviio norte-americana no balanvo de
pagamentos.
As multinacionais tern sido consideradas igualmente urn instrumento do
desenvolvimento econ6mico global e urn mecanismo para a difusiio da ideologia
do sistema de livre iniciativa. Come9ando como Plano Marshall, muitos observadores tern vista a multinacional como uma forma de fortalecer as economias
estrangeiras e, portanto, de canter a expansao do comunismo, ao demonstrar
uma altemativa ao modelo comunista ou ao socialista, por meio da exportaviio
da tccnologia, do capital e da experiencia empresarial norte-americanos.
9
270
Robert Gilpin
encorajam essas empresas a investir no exterior para ajudar a manter a participa9ilo nacional no mercado mundial. Para desagrado do governo Reagan, os
govemos da Alemanha Ocidental e de outros paises europeus tern considerado
suas multinacionais como uma forma de desenvolver la9os econ6micos como
rela~6es
internacionais
271
bloco sovietico, em parte para garantir urn born relacionamento politico com
esses paises.
Nos Estados Unidos, a estreita identificayiio dos interesses empresariais
com os objetivos nacionais comeyou a desfazer-se depois da crise energetica
de 1973. Durante muito tempo o movimento sindical organizado e alguns criticos academicos demonstravam preocupa9iio com as implica96es dos investimentos extemos para o nivel intemo de emprego, a distribui9iio da renda
nacional e a posi9iio competitiva da economia norte-americana. Preocupayiio
que se generalizou durante a guerra entre Israel e os paises arabes, em outubro
de 1973, quando as empresas petroliferas norte-americanas cram acusadas de
ajudar o embargo do fomecimento de petr6leo aos paises ocidentais. Subseqiientemente, com o declinio relativo da industria dos Estados Unidos e o
principio de uma serie de deficits comerciais maciyos, acompanhados pela
eleva9iio do desemprego e por dificuldades crilnicas no balan9o de pagamentos, difundiu-se a cren9a de que as multinacionais exportavam empregos e
reduziam as exporta96es. Alguns criticos argumentavam que essas empresas deveriam ser foryadas a investir na economia norte-americana, limitando-se seriamente a transferencia de tecnologia aos paises competidores.
Em bora urn forte apoio aos investimentos extemos diretos continuasse ate
os anos 1980, o sentimento politico norte-americano a esse respeito tornou-se
menos claro. Durante as primeiras decadas do periodo p6s-guerra, o modelo
econilmico desenvolvido pelos Estados Unidos e seus principais parceiros econilmicos previa o acesso norte-americano aos mercados mundiais mediante a
produ9iio em outros paises, enquanto outras economias exportavam para os
Estados Unidos produtos fabricados localmente. Amedida que diminuia o peso
relativo da economia norte-americana, o governo de Washington tentava reverter esse relacionamento, aumentando as exporta96es de produtos fabricados no pais e estimulando os investimentos diretos na sua economia por parte
das empresas estrangeiras. Foi mantido, porem, o compromisso basico de favorecer o investimento direto no exterior pelas empresas norte-americanas.
Nos anos 1980, a reversao de sentido dos fluxos de investimento e o aumenlo das inversoes estrangeiras em territ6rio norte-americano foram indubitavelmente urn fator importante no declinio da intensa hostilidade com rela9iio
aos investimentos no exterior, exemplificada, por exemplo, na lei Burke-Hartke
de meados dos anos 1970 (Calder, 1985, p. 603). Nao obstante, na decada de
1980, a opiniao publica norte-americana tornara-se mais critica quanto as cmpresas multinacionais e aos investimentos no exterior. A despeito do aumento
dos investimentos estrangeiros na economia do pais, muitos americanos se preocupavam com os investimentos diretos feitos em outros paises por parte de
finnas nacionais, que podiam estar contribuindo para a desindustrializa9iio da
272
Robert Gilpin
sua economia. A medida que crescia o deficit comercial, nos anos 1980, aumentava o temor de que a economia norte-americana passasse a ser uma simples montadora de componentes fabricados no exterior pelas multinacionais.
Apesar dos volumes escritos sobre essa controversia, o debate entre os
defensores e os criticos das multinacionais continua inconcluso. Por exemplo,
pode-se muito bern perguntar se uma empresa faria o mesmo investimento na
economia norte-americana, se nao o tivesse feito no exterior, ou se preferiria
abster-se de investir. E impossfvel ter certeza do que aconteceria se as empresas norte-americanas fossem proibidas de investir no exterior. Como observou
Raymond Vernon, a avalia91io da hip6tese de que o investimento extemo desloca ou suplementa os investimentos na economia nacional baseia-se em urn
conjunto de premissas essencialmente improvaveis (Vernon, 1971, p. 157). Nilo
obstante, e importante reconhecer que as percep9oes estilo mudando nos Estados Unidos e que a politica norte-americana com re1a91io as multinacionais se
tomou mais circunspecta.
0 pais hospedeiro
Quando urn grupo de estudantes pediu a urn economista liberal sua opiniao
sobre as multinacionais, e1e respondeu: "A empresa multinacional nao existe".
Com isso queria dizer que todas as empresas respondem da mesma forma a
urn conjunto de pre9os e outros sinais, independentemente da sua nacionalidade ou da sua natureza multinacional. A propriedade nacional dos meios de produ9ao e uma questao que nao entra no modelo liberal do comportamento econ6mico. Como afirmou o mesmo economista, em outra oportunidade, a fun9ao
do carteiro e entregar cartas, qualquer que seja a cor do seu uniforme.
No entanto, o ponto de vista dos pafses que hospedam multinacionais de
origem estrangeira pode ser muito diferente. Na decada de 1960, Charles
de Gaulle denunciou, como presidente da Republica francesa, a onda de penetra9ao econ6mica norte-americana na Europa Ocidental. 0 popular escritor
frances Jean-Jacques Servan-Schreiber conclamou os europeus a enfrentar o
"desafio americana" (Servan-Schreiber, 1968). Nos anos 1980, crfticas desse
tipo dentro dos paises desenvo1vidos haviam silenciado, diminufra a expansao
das empresas norte-americanas no exterior e uma onda de inversoes europeias
e japonesas na economia norte-americana come9ara a produzir urn cruzamento de investimentos diretos entre as economias avan9adas. Entre 1977 e 1984,
o investimento estrangeiro direto nos Estados Unidos cresceu de 34,6 bilhoes
de do lares para 159,6 bilh5es de do lares (Council of Economic Advisers, 1986,
p. 371 ). Com efeito, surgiu a preocupa9ao com a acelera9ao dos investimentos
rela~Oes
internacionais
273
japoneses nos Estados Unidos e na Europa Ocidental, especialmente nos setares de maior crescimento, como os de alta tecnologia.
0 choque entre as multinacionais e os paises hospedeiros tern sido mais
intenso nas economias menos desenvolvidas. Criticos individuais e autoridades
tern vociferado acusay5es contra a conduta das empresas intemacionais e suas
alegadas conseqiiencias negativas para o bem-estar economico eo desenvolvimento dos paises hospedeiros- alegayao que vamos agora avaliar.
Os investimentos pel as empresas dos paises industrializados nas economias menos desenvolvidas e tao antigo quanta as atividades da Companhia das
Indias Orientais e outras empresas de mercadores aventureiros. No mundo
modemo houve tres fases desse tipo de inversao. No periodo do "colonialismo
antigo", nos seculos XVII e XVIII, empresas espanholas, holandesas e inglesas exploraram minas e plantay5es no Novo Mundo e em partes da Asia, atividades que na maioria dos casas eram prcdatOrias das populacrOes nativas, extraindo minerios e outras riquezas. Durante a segunda onda do "novo imperialismo", no fim do seculo XIX, a Africa, 0 Sudeste da Asia e outras areas foram
dominadas por varios sistemas imperiais, e, em bora a explorayao nao tivesse
cessado, os investimentos feitos pelos europeus em portos, em estradas de
ferro e na urbanizayiio criaram uma infra-estrutura que ainda hoje e importante
para muitos desses paises subdesenvolvidos.
A terceira fase comeyou na decada de 1960, quando as sociedades menos
desenvolvidas adotaram estrategias de substituiyao das importay5es como o
caminho mais rapido para a sua industrializayiio. Mediante barreiras tarifarias,
estimulos tributarios e outras politicas, esses paises encorajaram as multinacionais
dos Estados Unidos e de outras nay5es desenvolvidas a criar subsidiarias de
produyiio dentro do seu territ6rio. Ao mesmo tempo, as multinacionais instalaram fabricas em alguns NICs destinadas a produzir componentes e servir como
plataforma de exportayiio para os mercados dos paises industrializados. No
entanto, o proprio sucesso dessas politicas provocou novas controversias sabre
o papel das multinacionais nos paises menos desenvolvidos, estimulando demandas da sua regulamentayao internacional- elementos fundamentals da Iuta
do mundo subdesenvolvido pela instalayao de uma Nova Ordem Economica
lntemacional. Com a descolonizayao politica, a nacionalizayao eo maior controle local da economia, na segunda metade do seculo XX, diminuiu a importfmcia dos investimentos estrangeiros na produyao de produtos basi cos nas economias menos desenvolvidas.
As acusay5es levantadas contra as multinacionais pelos govemos locais e
pelos criticos radicais recaem em varias categorias. 0 argumento econ6mico e
o seguinte: os investimentos diretos estrangeiros distorcem a economia e a
natureza do desenvolvimento economico dos paises menos desenvolvidos. Ale-
274
Robert Gilpin
prejudiciais ao crescimento do pais, porque criam demandas par bens que niio
atendem as necessidades genuinas da massa.
E preciso reconhecer que essas acusa9oes tern urn certo fundamento.
0 investimento estrangeiro direto feito pel as multinacionais nos paises menos
desenvolvidos "pode ter e tern tido" conseqUencias infelizes para o desenvolvimento economico, politico e social dos paises menos desenvolvidos. 0 desastre
275
em 1985 de Bhopal, na india, e a alegada negligencia da Union Carbide poderiam ser citados como urn exemplo. Certamente nao e dificil encontrar numerosos casos de rna conduta empresarial, mas esta nao e a questao mais importante. Os criticos afirmam que as empresas multinacionais e o investimento
direto estrangeiro pel a sua natureza prejudicam "sistematicamente" a sociedade recipiente. Argumentam que as rela~iies entre as empresas estrangeiras e
os govemos hospedeiros sao necessariamcnte prejudiciais para estes Ultimos.
Essa acusayaO generica e lanyada nao s6 contra algumas empresas em particular, como tambem contra as multinacionais como uma instituiyao.
A evidencia disponivel nao corrobora uma acusayao extrema como essa.
De modo geral, a hist6ria das multinacionais nos paises em desenvolvimento e
positiva. Na verdade, a sua presenya e exagerada igualmente- para o bern ou
para o mal - pelos seus defensores e opositores. Muitos exemplos do que se
percebe como efeito negativo dos investimentos estrangeiros sao na verdade
ou o resultado das politicas dos pr6prios paises subdesenvolvidos ou uma parte
integral do processo de desenvolvimento - avaliayao que pode apoiar-se em
algumas das acusayoes especificas levantadas contra as multinacionais. 10
Everdade que as empresas multinacionais muitas vezes criaram subsidiarias ineficientes nos paises menos desenvolvidos, mas is so pode ser ( e em
geral tern sido) o resultado da pequena escala do mercado local da maioria
desses paises. Como parte da sua estrategia de industrializayao baseada na
substituiyao de importa~iies e em tarifas elevadas, os paises menos desenvolvidos estimularam as multinacionais a investir nesses mercados protegidos,
em que e dificil realizar economias de escala e, portanto, os custos sao necessariamente elevados. Essa pratica pode ou nao ter levado a urn tipo de
"economia de enclave", com a cria~ao de subsidiarias que fabricam componentes. Nos NICs asiaticos, os efeitos beneticos desse tipo de investimento
parecem ter contaminado o resto da economia, participando assim de urn
processo de rapida industrializa~ao. No Mexico, porem, e em alguns outros
paises, nao aconteceu o mesmo. Portanto, os efeitos favoraveis ou desfavoraveis sao primordial mente uma fun~ao das politicas seguidas pelo governo
local.
Quando consideramos a critica atransferencia de tecnologias pouco apropriadas, e preciso notar que os paises menos desenvolvidos querem receber as
tecnologias mais avan~adas e que sejam tambem intensivas em trabalho (as
chamadas tecnologias apropriadas) para maximizar o emprego. Ora, esses dois
objetivos muitas vezes en tram em conflito, em bora os NICs que receberam as
tecnologias mais avan~adas, como Formosa e Cingapura, sofram de urn de10
276
Robert Gilpin
rela~;6es
internacionais
277
A acusayiio de imperialism a cultural tam bern pode ser sustentada parcialmente. Niio ha duvida de queM exemplos de empresas intemacionais com urn
impacto prejudicial em uma sociedade determinada (na opiniiio da maioria dos
observadores neutros), por meio da promoyiio do consumo de certos produtos.
No entanto, uma vez mais e preciso reconhecer que o proprio processo de
desenvolvimento destr6i os val ores tradicionais, porque implica necessariamente
a cria9iio de novos gostos e desejos inusitados. A final, e isso que constitui o
desenvolvimento. Alem do que, embora as multinacionais possam promover a
demanda de bcns considerados impr6prios, os padroes de consumo dos paises
desenvolvidos exercem por si mesmos urn efeito de demonstrayiio sobre as
elites e as massas de todo o mundo, em raziio da rapidez e da facilidade das
comunicayoes. Poucos paises em desenvolvimento, incluindo-se os socialistas,
tern a disciplina social ou urn Estado suficientemente forte para resistir a atrayiio dosjeans, dos Mercedes e dos radios transistores, recebam ou niio investimentos externos diretos.
Quaisquer que sejam OS meritos intrinsecos dessas crfticas ao investimento estrangeiro direto, a verdade e que nas decadas de 1970 e 1980 alguns
paises em desenvolvimento se beneficiaram consideravelmente das
11
Em bora a motiva9ao das a9Cics da ITT contra Allende fosse primordialmente a prote9ao dos
seus investimentos, o governo norteamericano era motivado principalmente por considera90cs de seguran9a. 0 maior problema do govemo Nixon era a sua visao da crescente presenr;a
sovietica na America Latina, nao o desejo de salvaguardar interesses empresariais norte
americanos. Na epoca de Allende, os maiores investimentos dos Estados Unidos no Chile ja
tinham sido nacionalizados (Moran, 1974).
278
Robert Gilpin
normas internacionais que mudassem os termos de investimento em seu favor. Quaisquer que sejam os termos especificos da relayiio entre os paises
em desenvolvimento emergentes e as empresas multinacionais, eles continuam a ser estabelecidos por meio de negocia96es bilaterais entre as empresas
e os governos hospedeiros, refletindo o poder relativo e a capacidade de
negociayiio dos at ores envolvidos (Reisinger, 1981 ).
A combinayao das pressi'ies politicas exercidas pelos paises em desenvolvimento e as mudan9as globais ocorridas na localizayao das industrias fizeram
com que alguns paises em desenvolvimento se beneficiassem enormemente
dos investimentos estrangeiros diretos. Fosse para satisfazer as exigencias politicas dos governos hospedeiros, para ganhar acesso a mercados em expansiio
ou para criar plataformas de exportayao, as multinacionais norte-americanas e
rela~6es
internacionais
279
0 novo multinacionalismo
Observadores com diferentes perspectivas tern errado nas suas previsoes sobre o futuro das empresas multinacionais. Nem essas empresas substituiram o Estado nacional nem repetiram o caminho seguido pela Companhia
das indias Ocidentais. 12 Tanto os Estados como as empresas demonstraram
versatilidade e capacidade de usar uma variedade de recursos no seu tratamento reciproco. Falharam os esfor9os das Na96es Unidas, da OCDE e das
organizay5es regionais para impor urn c6digo internacional de conduta as
empresas, como niio tiveram exito os esfor9os norte-americanos para
implementar normas restringindo a conduta dos govemos hospedeiros (Krasner,
1985, cap. 7). 0 regime dos investimentos internacionais esta sendo moldado
por negocia96es entre empresas individuais, governos de origem e governos
hospedeiros, e niio em conformidade com regulamentos universais ou mediante a concessiio de completa liberdade a atividade empresarial.
0 resultado dessa intera9iio e uma estrutura complexa e contradit6ria de
relay5es entre empresas e governos que, a menos que haja uma catastrofe
mundial, poderiam durar indefinidamente, projetando-se para urn futuro que
sen! necessariamente diferente do passado em varios aspectos de importiincia critica.
Em primeiro Iugar, o mais importante: parece ter havido uma redu9iio na
taxa de crescimento do nivel agregado dos investimentos estrangeiros diretos,
em raz3o das menores taxas de desenvolvimento econOmico e do aumento das
Preciso confessar que em meus trabalhos anteriores fui excessivamente pessimista com respeito a possibilidade de as multinacionais norte-americanas se ajustarem as mudan~tas na
situa~t3o mundial. A redul(3o dos investimentos no exterior e o aumento do investimento
direto estrangeiro nos Estados Unidos superaram em boa parte minha preocupaya:o anterior.
Entretanto, as multinacionais precisam agora funcionar em urn ambiente politico muito restrito, e a natureza das suas operayOes mudou de forma importante com o surgimento do que
venho chamando de "novo multinacionalismo".
280
Robert Gilpin
sificou-se. Atingidos pelo desemprego (a grande exce9iio era o J apao ), os paises desenvolvidos competiam entre si mais vigorosamente para atrair investimentos. Na ctecada de 1980, os paises em desenvolvimento abriram mais as
suas portas para as multinacionais em virtude dos efeitos da recessao mundial,
da experiencia da crise global da divida extema e da menor disponibilidade de
outras formas de capital, ou dos meios de aquisi9iio da tecnologia (The Economist,
19 de fevereiro de 1983, p. 86-87). Em bora o acirramento da competiyao entre
as multinacionais e a melhoria da situa9iio econ6mica de muitos paises em
desenvolvimento tenham fortalecido a posiyao de barganha de alguns deles, os
investimentos inclinaram-se mais para os paises desenvolvidos. Como ja observamos, e significativo 0 fato de OS Estados Unidos nao s6 terem continuado a
ser o maior pais de origem das multinacionais mas tam bern o maior pais hospedeiro.
Os paises menos desenvolvidos diferenciaram-se cada vez mais na sua
capacidade de atrair investimentos estrangeiros. A crescente instabilidade politica e econ6mica modificou o ambiente empresarial, o que obrigou as
multinacionais a diversificar seus investimentos, especialmente nas economias
industrializadas (Whitman, 1981, p. 14). A revoluyiio iraniana, o niimero crescente de govemos socialistas e os confiscos de bens de algumas empresas
fizeram com que estas tivessem menos confian9a em assumir compromissos
de Iongo prazo no mundo subdesenvolvido. Esse investimento tende a se concentrar em poucos paises: Coreia do Sui, Mexico, Formosa, Filipinas, Cingapura,
Hong Kong e Brasil- paises cujas economias enfatizam o crescimento baseado nas exportayoes, possuem numerosa for9a de trabalho barata e qualificada
ou tern mercados intemos grandes e expansivos. Sao investimentos principalmente na industria e nos servi9os, para servir a mercados estrangeiros ou locais, e nao its atividades extrativas do passado. A relutancia cada vez maior dos
banqueiros em fazer emprestimos para os paises subdesenvolvidos com dividas
acumuladas levou a uma maior competiyiio entre esses paises, na busca pelos
investimentos diretos. Essas tendencias acentuaram a estrutura de desenvolvimento desigual dos paises subdesenvolvidos e fizeram com que os paises marginalizados apresentassem a acusayao paradoxa! de que a recusa das
multinacionais em investir nas suas economias seria uma nova forma de imperialismo capitalista.
Dentro desse quadro geral, podemos discemir certas tendencias interligadas: I) a importancia crescente dos investimentos diretos estrangeiros "verticais", e nao "horizontais"; 2) a expansao das alianyas entre firmas, cruzando
fronteiras nacionais; e 3) a crescente importilncia da produyao off-shore e o
fomecimento de componentes e produtos intermediarios fabricados em outros paises. As empresas multinacionais foram estimuladas a diversificar sua
281
282
Robert Gilpin
Coreia do Sui.
Ao combinar a tecnologia da produ9ao com organiza96es voltadas para
a comercializayao global das empresas e com o trabalho qualificado de
baixos salarios dos NICs, tanto estes como as empresas envolvidas podem
melhorar sua posiyao competitiva nos mercados mundiais. Par exemplo:
firmas norte-americanas e coreanas estao associando-se em urn tipico acordo de equilibria de poder para opor-se it ascendencia das empresas japonesas no setor dos chips de computador (The New York Times, 15 de julho de
1985, p. Dl). A valorizayao do iene e a vincu!ayiio da moeda coreana ao
d6lar estimularam essa alianya. A este propos ito seria particularmente interessante observar os desenvolvimentos na China continental, on de o governo comunista criou zonas especiais de processamento para aproveitar a
tecnologia de certas empresas e produzir exportayoes para os mercados
mundiais.
Com efeito, houve uma reduyao do ciclo do produto tradicional. Enquanto no passado o locus da vantagem comparativa e a produ9ao se deslocavam
dos Estados Unidos para outros paises industrializados, e eventual mente para
urn do NIC, no fim dos anos 1980 a fabricayao inicial de urn produto ou de urn
componente podia ter Iugar no proprio NIC; a montagem do produto final
podia ser feita em uma economia desenvolvida. Isso obviamente representava uma vantagem para as multinacionais e para os NICs, mas causava ressentimentos em boa parte da forya de trabalho norte-americana e da Europa
Ocidental.
As alian9as e a cooperayiio entre firmas, arranjos muitas vezes sancionados e ate promovidos pelos govemos, adquiriram tambem importiincia crescente (Whitman, 1981, p. 24). A escalada dos custos do desenvolvimento
tecnol6gico, a importiincia das economias de escala e a difusao do novo protecionismo tomaram a participayiio nos tres maiores mercados mundiais- os
Estados Unidos, a Europa Ocidental e o Japiio - uma necessidade para as
empresas multinacionais, o que, por sua vez, lhes impoe muitas vezes a aquisiyao de urn s6cio local (Ohmae, 1985). 0 resultado e que as multinacionais
estiio invadindo reciprocamente seus mercados de origem e que novas praticas estao surgindo (The Economist, II de fevereiro de 1984, p. 63). 0 exemplo
mais notavel e a nova United Motor Manufacturing Company, fundada em
1983 pelos dois poderosos rivais, a General Motors e a Toyota, para produzir
autom6veis subcompactos nos Estados Unidos. Conforme observou a revista
rela~Oes
internacionais
283
apresenta~.t3.o
desses acontecimentos.
284
Robert Gilpin
suas fabricas nos Estados Unidos. 0 pais procurou tambem aumentar sua participayao no investimento mundial enos beneftcios derivados dos investimentos
estrangeiros diretos das empresas estrangeiras. Com a ameaya de exigir urn
minima de conteudo local nos produtos, e de erigir barreiras protecionistas,
foram feitos esforyos para estimular as firrnas japonesas e de outros paises a
dirigir seus futuros investimentos para os Estados Unidos, os quais estao invertendo o fluxo das inversoes globais para o seu proprio territ6rio.
No entanto, no principia da decada de 1980, a sobrevalorizayao do d6lar, os
altos salarios eo custo eleva do do capital, ao Iado de outros fatores, aceleraram
o movimento para localizar a produyao industrial no exterior e para expandir as
compras em outros paises. A tendencia poderosa no sentido de verticalizar os
investimentos estrangeiros diretos e importar componentes levou a revista
Business Week a revelar preocupayao com o fato de estar a economia norteamericana transforrnando-se em uma oficina de montagem de componentes
produzidos no exterior; de as empresas norte-americanas terem sido cada vez
mais "empresa vazias" com a funyao principal de montar ou distribuir produtos
importados (II de maryo de 1985, p. 60; 3 de maryo de 1986). Assim, por
exemplo, o "autom6vel americana" tinha quase desaparecido, passando a ser
em grande parte uma montagem de componentes importados (The New York
Times, I 0 de agosto de 1985, p. 31 ). Ou, para tomarrnos outro exemplo, dos
US$ 860 do custo necessaria para fabricar esse produto maravilhoso do engenho norte-americana- o PC da IBM-, US$ 625 eram pagos a subsidiarias de
multinacionais norte-americanas funcionando no exterior (US$ 230) e a empresas estrangeiras (US$ 395). Em suma, temia-se que os Estados Unidos se
estivessem transformando de uma economia industrial em uma economia ba-
rela~Oes
internacionais
285
entre os competidores potenciais estrangeiros. No principia do periodo pesguerra, a estrategia seguida pelos Estados Unidos de percorrer o ciclo do
produto significava que os produtos maduros, para os quais o pais deixara de
ter uma vantagem comparativa, passaram a ser produzidos no exterior; na
decada de 1980, as multinacionais fabricavam cada vez mais no exterior seus
produtos mais novos. No Iongo prazo, pon!m, essa estrat6gia de dependencia
crescente de componentes importados intensificaria as pressoes competitivas
sabre a economia norte-americana. Desse modo, o novo multinacionalismo
levantou muitas novas oportunidades e novas desafios que os Estados Unidos
precisam enfrentar.
Nos anos 1980, os europeus ocidentais ainda nao haviam se ajustado ao
novo multinacionalismo. Embora haja entre eles algumas diferen9as significativas, das privatizayoes inglesas as nacionalizay5es francesas, certas tendencias
mais importantes podem ser percebidas. Assim, na Europa continental a economia fechou-se cada vez mais as importay5es dos produtos fabricados no
exterior, especialmente aqueles fabricados no Japao e nos NICs. Enquanto
isso, foi estimulada a cooperayiio entre as firmas europeias e as empresas
norte-americanas e japonesas, mediante joint ventures e o licenciamento de
tecnologias para reduzir o crescente hiato tecno16gico entre a Europa e as
outras economias desenvolvidas. A medida que o Mercado Comum aumentava suas barreiras as importay5es, as multinacionais estrangeiras precisaram
investir na Europa ou pelo menos compartilhar suas tecnologias para conseguir
acessar o mercado relativamente fechado dos paises europeus.
Por outro !ado, a presen9a governamental na economia aumentou, por
meio da nacionali2ayao, da participayiio do setor publico e da iniciativa governamental em projetos conjuntos, tal como o do airbus. Urn segmento considen\vel do setor privado europeu foi nacionalizado. Procurando imitar o
"Estado desenvolvimentista capitalista", expressao cunhada por Chalmers
Johnson ( 1982, p. viii), ou simplesmente criar emprego, urn ap6s o outro os
governos europeus absorveram setores estrategicos da economia privada.
Por meio da racionalizayiio e da concentra9iio industrial, os europeus procuraram criar "campeoes" empresariais que pudessem competir com as
multinacionais norte-americanas e japonesas nos mercados europeus e de
ultramar. Essas empresas europeias estao sendo transformadas nos instrumentos de uma politica industrial emergente que contribui para a crescente
regionalizayao da economia politica mundial.
Nao h3 duvida de que o desenvolvimento mais significativo do principia da
decada de 1980 foi a crescente multinacionalizayiio da economia japonesa.
Em bora muito menos avan9ada do que o papel global exercido pelas empresas
norte-americanas e europeias, a ex pan sao no exterior das multinacionais japo-
286
Robert Gilpin
nesas, nos anos 1980, foi urn fenomeno realmente notavel. Ainda
quantitativamente pequena em 1985, pelos padroes da Europa e dos Estados
Unidos, tinha importiincia crescente, especialmente neste ultimo pais (The New
York Times, 9 de agosto de 1986, p. I), em bora apenas cerca de 7% do investimento estrangeiro direto, em todo o mundo, se concentrasse nas industrias basicas enos setores cada vez mais importantes dos servi9os e da alta tecnologia
(The Economist, 19 de fevereiro de 1983, p. 87). Conforme observava a revista Business Week ( 14 de julho de 1986), os japoneses estavam construindo urn
imperio industrial dentro da economia norte-americana.
A enfase tradicional japonesa na exporta9ao a partir das fabricas instaladas no pais, orientando os investimentos no exterior fundamentalmente para as
industrias extrativas, produtoras de materias-primas, come9ou a mudar em
meados dos anos 1970. Em resposta a crise energetica e a eleva9ao dos custos
da mao-de-obra no seu pais, as firmas japonesas investiram inicialmente nos
paises menos desenvolvidos para adquirir bens semiprocessados, transferindo
para outros paises asiaticos a produ9ao naquelas industrias nas quais o Japao ja
nao gozava de uma vantagem comparativa. Com efeito, mesmo em meados
dos anos 1980 a maioria dos investimentos diretos do J apao se dirigia para a
Asia (Abegglen e Stalk,l985, p. 244-259). Os produtos fabricados no exterior,
nessas industrias de baixa tecnologia, ou eram destinados ao consumo local ou
exportados para terceiros paises. 0 efeito bumerangue era pequeno, isto e,
poucas dessas exporta9iles retornavam ao territ6rio japones.
Subseqiientemente, o levantamento de barreiras comerciais e a valoriza9iiO do iene, em meados dos anos 1980, obrigaram os japoneses a acelerar a
produ9ao nos pr6prios paises desenvolvidos aos quais os produtos se destinavam - urn tipo de investimento externo direto que se tornou especialmente
importante para o mercado norte-americano e, em menor escala, para o da
Europa Ocidental. Enquanto o investimento direto do Japao nos Estados Unidos e no Canada, no periodo 1951-1972, niio ultrapassou 303 milhoes de do lares, em 1984 tinha chegado a 16,5 bilhoes de d6lares; na Europa Ocidental era
de I, I bilhilo de d6lares (Fukushima, 1985, p. 23-24 ). Na dec ada de 1980, o
investimcnto estrangeiro direto originario da Europa tinha como causa fundamentalmente a perda da vantagem comparativa, enquanto os investimentos
japoneses em outras economias industrializadas buscavam contornar as barreiras comerciais erguidas contra suas empresas, de extraordinaria eficiencia.
Com efcito, essas empresas japonesas foram foryadas contra a sua vontade a
287
A relayao entre as multinacionais norte-americanas e japonesas Cmais antiga do que normalmente sc leva em conta (Wilkins, 1982).
288
Robert Gilpin
paises menos desenvolvidos com rela9ilo as multinacionais norte-americanas. Os resultados desses desenvolvimentos conflitivos na economia nichibei
devem afetar nao s6 o futuro da economia norte-americana, mas tam bern o
da economia politica intemacional.
Conclusilo
A empresa multinacional e a produ9ilo intemacional refletem urn mundo
em que o capital e a tecnologia adquiriram uma mobilidade cada vez maior,
enquanto a mao-de-obra permaneceu relativamente im6vel. As mudan9as continuas nas vantagens comparativas das economias nacionais, o progresso nos
transportes e nas comunica9oes e as politicas govemamentais estimulam as
empresas a construir suas instala9oes produtivas nos locais mais vantajosos.
Algumas dessas vantagens incluem a existencia de uma for9a de trabalho qualificada com baixos sah\rios, a proximidade dos mercados e vantagens tributarias. 0 resultado dessa intemacionaliza9ilo da produ9ilo industrial tern sido a
cria9ilo de uma rede complexa de rela9oes reciprocas entre os Estados e as
grandes empresas multinacionais.
As conseqtiencias politicas e economicas da produ9ilo intemacional e da
forma9il0 de alian9as economicas, mediante fronteiras nacionais, passaram a
ser temas de controversia e de especula9ilo. Esses desenvolvimentos levantam
a agenda cl:issica de debate entre liberais, marxistas e nacionalistas, a respeito
da estabilidade do capitalismo intemacional. Representarao essas alianps a
transcendencia da "lei do desenvolvimento desigual" ou serao meramente ajustes temporaries que a continua9ilo do desenvolvimento desigual das economias
nacionais se incumbira de dissolver?"
Na tradi9ilo dos liberais do seculo XIX, que elogiavam o comercio como
urn fator de paz, alguns autores acreditam que a produ9iio compartilhada por
diferentes Estados e empresas de nacionalidade variada cria la9os de interesse
mutua que moderam a tendencia hist6rica para 0 desenvolvimento desigual, a
qual provoca conflitos econ6micos. Argumenta-se que, se as empresas das
economias em declinio forem capazes de continuar como produtoras industrials mediante investimentos estrangeiros diretos, elas terao menos condi9oes de
resistir ao surgimento de novas potencias industrials. Por isso, alguns preveem que as multinacionais e seus aliados politicos defenderao a economia
mundialliberal, resistindo as for9as do nacionalismo economico (Sen, 1984,
p. 241-245).
15
Keohane ( 1984a, p. 43-44) ana lisa esse tern a, cada vez rna is importante.
289
290
Robert Gilpin
Desse modo, empresas e governos precisam enfrentar urn ambiente intemacional muito modificado, em que a localiza9iio das atividades economicas mundiais e as condi9oes em que se realizam os investimentos diretos
adquiriram importancia vital. Que paises terao quais industrias e quem vai
beneficiar-se com elas? As respostas serao determinadas em parte pela interrela9ao das for9as de mercado, a medida que as empresas buscam os locais
mais favon\veis para produzir, e tam bern pelo poder e pelos interesses dos
varios participantes, competindo por maiores vantagens.
Capitulo 7
0 desenvolvimento econ6mico e a
questao da dependencia
0 futuro dos paises menos desenvolvidos e urn dos temas mais prementes
da economia politica intemacional na nossa epoca, e a soluyao desse problema
vai afetar profundamente o futuro do planeta. 0 grande desejo da maioria da
humanidade, de escapar de sua pobreza e unir-se ao mundo desenvolvido, e urn
trayo determinante da politica intemacional. Contudo, nas ultimas decadas do
seculo XX M uma azeda controversia sobre as causas dessa pobreza e as suas
possiveis soluyiies.
A pobreza foi sempre a sorte da maioria dos homens e das mulheres.
Contudo, aconteceu o que poderiamos chamar de uma revoluyao com respeito
ao significado politico e moral desse lema, mudan9a que transformou o fosso
entre a rica metade setentrional do globo e a metade meridional, largamente
empobrecida, em urn problema novo e explosive. Algumas das raziies dessa
mudan9a hist6rica tern importiincia especial para explicar o significado politico atual da pobreza maci9a.
A condi9ao dos paises pobres e hoje menos toleravel do que no passado
em razao das comunicayiies instantiineas. 0 radio de transistor e a televisao
levaram as pessoas das regiiies mais remotas do mundo o conhecimento da
riqueza dos outros e dos beneficios do progresso material. Sociedades inteiras
desejam agora o que antes so podia ser aspira9ao dos mais ricos. As na9iies
desenvolvidas ensinaram ao resto do mundo que e possivel escapar de sua
sorte, e, por isso, o dcscjo do desenvolvimento econ6mico, da rnodemizayao e
292
Robert Gilpin
293
A perspectiva liberal
Segundo a perspectiva liberal, a economia mundial e urn fator benetico
para 0 desenvo!vimento economico; a interdependencia e OS vJncuJos entre as
1
Encontraremos em Ruggie (1983a, p. 18-23) urn excelente sum3rio sobre a evidncia existente
a respeito do assunto.
294
Robert Gilpin
Lewis ( 1974, p. 49-59) nos proporciona uma boa analise do papel das exportar;Oes no desenvolvimento econOmico.
295
obter a melhor remunerayao, uma economia menos desenvolvida com um excesso de mao-de-obra e um deficit de poupanya pode obter infusoes de capital
extemo para acelerar seu crescimento.
Segundo essa teoria do desenvolvimento econ6mico, muitos fatores exigidos
para o crescimento difundem-se do nucleo industrializado da economia mundial
para as economias perifericas, menos desenvolvidas. 0 ritmo e a direyao desse
efeito de difusao dependem de alguns fatores: a migrayao do capital, da mao-deobra e do conhecimento; o volume, os termos e a composiyao do comercio internacional; o mecanismo do sistema monetirio intemacional. Embora os liberais
reconheyam que o progresso econ6mico nao e uniforme em toda a economia
(nacional ou intemacional), acreditam que no Iongo prazo as foryas que operam
no mercado levam aequalizayao dos niveis econ6micos, dos sah\rios reais e dos
preyos entre as nayoes e as regioes do globo (Rostow, 1980, p. 360).
Em apoio a essa tese sobre os efeitos positives do comercio intemacional
no crescimento econOmico, os economistas liberais contrastam o extraordinirio sucesso das estrategias dos NICs asiaticos, baseadas na exportayao, com o
fracasso da estrategia de "substituiyao das importayoes" da maioria dos paises
latino-americanos (Krueger, 1983, p. 6-8) 3 Para os economistas liberais, os
obstaculos fundamentais ao desenvolvimento econ6mico residem dentro dos
pr6prios paises menos desenvolvidos (Bauer, 1976): a preponderiincia da agricultura, a falta de educayao tecnica, a baixa propensao a poupar, a debilidade
do sistema financeiro e, mais importante, as politicas govemamentais ineficientes.
Acreditam que uma vez removidos esses empecilhos, logo que o mercado comece a funcionar eficientemente, o pais comeyara seu escape do atraso econ6mico.
A maioria dos liberais considera que uma chave para o desenvolvimento
econ6mico e a capacidade de a economia transformar-se em resposta as condiyoes cambiantes; eles acreditam que o fracasso de muitos paises menos desenvolvidos em se ajustar a variayao dos preyos e as oportunidades econ6micas tern raizes no seu sistema politico e social, nao no funcionamento do mercado intemacional (Kindleberger, 1962, p. I 09-112). Con forme observa Arthur
Lewis, qualquer economia pode desenvolver-se se disp6e de tres simples ingredientes: chuvas adequadas, urn sistema de educayao secundaria e urn govema sensato. Para OS Jiberais, portanto, a questao nao e porque OS pobres sao
pobres, mas, con forme disse Adam Smith em The Wealth of Nations, porque
certas sociedades superaram os obstaculos ao desenvolvimento, transformando-se e enriquecendo mediante a adaptayao a condiyoes cambiantes. A res3
Em bora o desenvolvimento econ6mico eo comercio exterior estejam associ ados historicamente, a relar;:ao entre comercio e crescimento e complexa (Findlay, 1984).
296
Robert Gilpin
Lipton ( 1977) exam ina o problema da distoryi'io urbana como empecilho ao desenvolvimento
econ&mico.
rela~Oes
internacionais
297
producentes, esses esfor9os feitos no exterior. Divergem igualmente essas teorias a respeito da existencia de uma serie de fases bern definidas, a ser percorridas por uma economia em desenvolvimento, e quanto a cada pais ter urn
caminho proprio para se desenvo!ver. Alguns economistas acentuam o crescimento equilibrado como a forma apropriada de supera9ao da pobreza hist6rica,
enquanto outros enfatizam o crescimento desequilibrado. Eles variam tambem
com reia,ao a enfase atribuida a agricultura e ao desenvolvimento industrial, e
tern posi96es distintas a respeito da questao da eficiencia versus a eqiiidade no
processo desenvolvimentista e no papel do Estado. Esses temas, e outros semelhantes, excedem o escopo do presente livro e constituem olema do desenvolvimento economico visto pelos economistas liberais.
Em suma, na ausencia de urn corpo aceito de ideias te6ricas a respeito do
desenvolvimento economico, o debate entre os economistas liberais focaliza as
op96es estrategicas e os caminhos alternativos, ou seja, as politicas economicas a ser seguidas para chegar a uma economia de mercado eficiente. Estao
convencidos de que as duas causas mais importantes da pobreza sao a integra9ao imperfeita dos paises menos desenvolvidos na economia mundial e as politicas governamentais irracionais que impedem o born funcionamento do mercado. Assim, para a maioria dos economistas liberais, os pobres sao pobres porque sao ineficientes.
No en tanto, a teoria liberal tende a negligenciar o contexto politico dentro
do qual se passa o desenvolvimento economico, em bora o processo de desenvolvimento nao possa ser dissociado dos fatores politicos. As configurasoes de
poder, nacionais e internacionais, e os interesses de Estados e grupos poderosos sao determinantes importantes do desenvolvimento. A teoria liberal nao
esta necessariamente equivocada ao negligenciar esses elementos, focalizando
exclusivamente o mercado; mas nao h3 duvida de que ela e incompleta. Por
exemplo: a flexibilidade e a capacidade de a economia reagir as oportunidades
cambiantes dependem muito dos aspectos sociais e politicos da sociedade. Como
explicar de outra forma as notaveis realiza96es economicas do Japao, tao pobre em recursos naturais, e as dificuldades da Argentina, tao rica? Ou, de outra
perspectiva, e certamente correto focalizar aten9ao no papel crucial que teve a
maior produtividade agricola no desenvolvimento da Europa Ocidental e das
298
Robert Gilpin
OS
re\a~Oes
internacionais
299
Em Avineri (1969) temos uma excelente cole~iio dos escritos de Marx sobre esse assunto.
300
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
301
cia relativa dos fatores econ6micos e/ou politicos na evoluyiio da economia internacional. Para os liberais, a incorporayiio das economias perifericas no sistema
mundial e a sua subseqtiente modemizayiio sao urn processo econ6mico relativamente suave. Para os marxistas, porem, esse processo esta carregado de contlitos politicos, pois as na96es disputam posi96es na divisiio internacional do trabalho. Com feito, os marxistas acreditam que esse processo chegara eventualmente a urn limite, exigindo uma transiyao para o socialismo eo comunismo. Lenin
acreditava firrnemente que o imperialismo capitalista daria as "ra9as de cor" de
todo o mundo os instrumentos para a sua emancipayiio, e que a incorporayiio das
sociedades nao-ocidentais a economia mundial, por meio do comercio e do investimento, as conduziria ao seu desenvolvimento.
A posift3o dos paises subdesenvolvidos
Embora as antigas colonias europeias tenham alcanyado a sua independencia politica, elas ou niio se desenvolveram ou pelo menos se mantiveram
sujeitas, do ponto de vista econ6mico, as economias capitalistas mais avanyadas. Como rea9iio a esse fato proliferaram teorias do subdesenvolvimento. 6
A maioria dos paises da Africa, da Asia, do Oriente Medio e da America Latina
continua sendo dependente econ6mica e tecnologicamente. Tais paises continuam a exportar produtos basicos e materias-primas, em troca de produtos
industrializados, e muitos foram penetrados pel as multinacionais dos paises avanyados. Em vez de progredir a estagios superiores do desenvolvimento econ6mico, alguns desses paises na verdade aumentaram sua situa9ao de dependencia
para a aquisi9iio de alimentos, de capital e de tecnologia moderna. A teoria do
subdesenvolvimento considera responsavel por essa situa91io a economia mundial e nao os pr6prios paises menos desenvolvidos.
A essencia de todas as teorias do subdesenvolvimento e a ideia de que a
economia capitalista internacional distorce de forma sistematica a economia
dos paises menos desenvolvidos, mantendo-os nessa situa91io. Sustentam que
essa e uma caracteristica inerente as opera96es norrnais da economia de mercado mundial e que a natureza do sistema e prejudicial aos interesses dos paises
mais pobres. Os ricos, que controlam a economia mundial, sao responsaveis
pel a pobreza do Terceiro Mundo, em razao do que Arghiri Emmanuel ( 1972)
qualificou de "cambia desigual". Afirma-se que, por uma variedade de razoes,
os terrnos de intercambio entre os paises desenvolvidos e os menos desenvolvidos sao contnirios a estes Ultimos. 7
6
302
Robert Gilpin
Os esfor~os iniciais para explicar a aparente falta de progresso do Terceiro Mundo estavam associados ao trabalho de pesquisadores como Ragnar
Nurkse, Gunnar Myrdal e Hans Singer; sua posi~ao identificava-se de perto
com o trabalho da Comissao Econi\mica para a America Latina (Cepal) das
Na~oes Unidas, sob a dire~ao de Raul Prebisch. Sua teoria estruturalista do
subdesenvolvimento acentuava aqueles aspectos da economia mundial que
alegadamente limitavam as perspectivas de desenvolvimento, em especial a
deteriora~ao dos termos de interciimbio das exporta~oes dos paises menos
desenvolvidos. Esses economistas acreditavam que a reforma da economia
intemacional e uma estrategia de desenvolvimento baseada na substitui~ao de
importa~oes solucionariam esses problemas: as economias menos desenvolvidas deviam industrializar-se rapidamente e passar a produzir o que antes importavam das economias mais avan~adas.
Mais tarde, no fim dos anos 1960 e na decada de 1970, a teoria da dependencia deslocou o estruturalismo como a principal interpreta~ao do subdesenvolvimento do Terceiro Mundo. Essa am\lise muito mais radical e a solu~ao
proposta eram respostas, em grande parte, ao aparente fracasso da estrategia
de substitui~ao de importayoes sugerida pelos estruturalistas, ao agravamento
dos problemas econi\micos dos paises subdesenvolvidos e ao fermento intelectual provocado pela Guerra do Vietna. Segundo essa posiyao, o problema do
subdesenvolvimento poderia ser resolvido com a revolu~ao socialista e como
desenvolvimento auti\nomo, e nao com a reforma da economia de mercado
mundial.
0 estrutura/ismo
Roxborough ( 1979, cap. 3) oferece urn born sumArio da tese estruturalista de Prebisch.
rela~Oes
internacionais
303
304
Robert Gilpin
305
306
Robert Gilpin
Roma a prever que o desenvolvimento econ6mico deixaria de ser possivel porque em todo o mundo os recursos naturais estavam escasseando. w Uma situa-
0 argumcnto dos "limites ao crescimento" foi na verdade uma reitcrayllo da idCia dos cconomistas clissicos de que no Iongo prazo os tennos de interdimbio tendem a favorecer os
exportadores de produtos basi cos (Idem, ibidem, 1981, p. 428).
rela~6es
internacionais
307
Na medida em que as economias menos desenvolvidas sao afetadas pelos termos de interciimbio desfavoniveis, as causas mais importantes desse
fen6meno sao internas as suas economias, e nao decorrem da estrutura da
economia mundial. Nao ha duvida de que os termos de interciimbio de qualquer economia declinarao se ela nao se ajustar e se transformar dirigindo o
excesso de produyao para novas exportayoes. Pode-se contrastar, por exemplo, os casos da india e do Peru: a india transformou exitosamente amplos
setores da sua economia, enquanto o Peru nao fez o mesmo esforyo. Na
verdade, o sucesso dos NICs asiilticos, em contraste com outros paises em
desenvolvimento, deve-se primordialmente asua maior flexibilidade. Entretanto, os paises africanos foram punidos principalmente em razao do seu
fracasso em afastar-se da exportayao de produtos primarios.
Conforme Arthur Lewis argumentou, convincentemente, os termos de intercambio de muitos paises em desenvolvimento sao desfavoraveis em virtude
do seu insucesso em desenvolver a agricultura. A combinayao do rapido crescimento populacional (que cria uma oferta ilimitada de mao-de-obra) com a
baixa produtividade no cultivo dos cereais faz com que os pre9os de exporta9iio
e os salarios rea is nos paises menos desenvolvidos sejam ultrapassados pelos
praticados nas economias desenvolvidas (Lewis, 1978a). Nessas circunstiincias,
ate mesmo a mudanya da exporta9iio de materias-primas para a de manufaturas,
exigida pelos pruponentes da Nova Ordem Economica lnternacional, pouco
contribuiria para melhorar os termos de interciimbio e para apressar o desenvolvimento economico geral. Quaisquer que sejam os outros beneficios produzidos por essa mudanya na estrategia de exportayao (tais como o aumento do
emprego urbano ou os spinojJ1 tecnol6gicos), esses paises continuariam sendo
produtores ineficientes e, ate que seus problemas internos fossem resolvidos,
continuariam a trocar exporta96es de manufaturados "baratos" por importa\'Oes de produtos mais caros, adquiridos nos paises desenvolvidos.
Assim, c preciso encontrar uma solu9iio para os paises menos desenvolvidos fundamental mente em reformas intern as e nao por meio de mudan9as
na estrutura da economia mundial. Embora os paises desenvolvidos possam e
devam ajudar, o caminho para o progresso economico e industrial come9a
por uma revolu9iio previa na agricultura, como aconteceu no Ocidente, no
Japao e nos NICs asiilticos, especialmente Formosa e Coreia do Sui. Nas
palavras de Lewis,
item mais importantc da agenda do descnvolvimento e a transformayi'io do
setor de alimentos, com a criayi'io de exccdentes agricolas para alimentar a
populayao urbana, e dcssa forma criar uma base intema para a indUstria e os
serviyos modemos. Se pudennos realizar essa transfonnayi'io, teremos automaticamcnte urna nova ordem cconOmica intcmacional (Lewis, 1978a, p. 75).
0
308
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
309
Robert Gilpin
310
A posir;{io da dependencia
A bibliografia 11 da dependencia transfonnou-se em uma industria em crescimento, mas a definiyiio de dependencia mais concisa, e repetida com mais
freqiiencia, e do brasileiro Theot6nio dos Santos:
Par dependencia queremos indicar uma situa~ao em que a economia de cere condicionada pelo desenvolvimento e pela expansa.o de outra
economia, a qual a primeira esta sujeita. A relayfio de interdependencia de
duas economias, e entre elas eo comercio mundial, assume a forma de depenctencia quando certos paises (as dominantes) podcm expandir-se e sustentos paises
311
D. Baldwin ( 1980) oferece uma excelente analise do conceito de dependencia e seu Iugar nas
obras sobre as rela~Oes internacionais.
312
Robert Gilpin
econOmica fosse muito importante, em comparayiio com a anexayao politica formal. Ah~m disso,
o ponte de vista chlssico marxista, sustentado por Lenin, de que o imperialismo capitalista
313
economias centrais, eo sistema mundial moderno tern permitido que esse centro desenvolvido sugue a periferia do seu excedente de produyao, transferindo
assim riqueza dos paises menos desenvolvidos para as economias capitalistas
desenvolvidas mediante OS mecanismos do comercio e do investimento. Em
conseqiiencia, a dependencia nao s6 impede o plena desenvolvimento doTerceiro Mundo como leva a miseria as economias menos desenvolvidas, lomando-as menos bem-sucedidas do que poderiam ser se lhes fosse permitido o
desenvolvimento independente.
A posiyiio da "negligencia imperial" assume urn ponto de vista bern diferente a respeito do efeito da economia mundial sabre os paises menos desenvolvidos (Brown, 1970). Entende que o problema das economias subdesenvolvidas, e certamente o dos paises de menor desenvolvimento relativo, e o
de que as foryas do imperialismo capital isla deliberadamente os deixaram de
!ado. A expansao do capitalismo mundial, por meio do comercio e do desenvolvimento, e a migrayiio europeia criaram uma divisao internacional do trabalho que favoreceu certas regioes e desprezou outras, em prejuizo destas
ultimas 0 imperialismo capitalista criou as bases para 0 desenvolvimento industrial mediante o estimulo do comercio internacional e dos investimentos de infraestrutura (portos, ferrovias e centros urbanos) em urn conjunto privilegiado de
alguns paises em desenvolvimento, notadamente as "terras de colonizayao recente". Em outras regioes, o impacto e a pene!rayao do capitalismo foram
insuficientes para destruir os modos de produyao arcaicos e abrir caminho ao
progresso econ6mico. Os lamentos dos que foram excluidos expressa-se na
pergunta: "Por que nao fomos colonizados?". Mesmo na metade da decada
de 1980, os investimentos das multinacionais Ievam a industria a alguns paises, negligenciando completamente a grande maioria deles. Assim, em ultima
analise, a economia capitalista mundial e responsavel pelo subdesenvolvimento, porque OS flUX OS de comercio e de desenvoJvimento tiveram urn impac!o diferenciado na peri feria.
A escola do "desenvolvimento dependente ou associado" e a interpre!ayiio
mais recente da teoria da dependencia (Evans, I 979). Ao reconhecer o sucesso econ6mico espetacular de varios paises menos desenvolvidos, como o Brasil, a Coreia do Sui e Formosa, essa posi9iio sustenta que sob certas condi96es
as relay6es de dependencia podem provocar o rapido crescimento econ6mico.
Afirma, contudo, que esse tipo de crescimento nao e urn desenvolvimento efetivo, porque nao conduz a independencia da na9iio; os que propoem essa ideia
acreditam que na verdade ele pode ter efeitos muito prejudiciais.
A dependencia econ6mica persistente constitui urn fator limitativo do crescimento econ6mico, e alega-se que pode teras seguintes conseqiiencias negativas, as quais impedem o verdadeiro desenvolvimento:
314
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
315
dependencia afinna que o pais dependente esta preso a economia mundial par
uma vincula('ilo transnacional de classe. Ha interesses comuns e uma alian9a
de <;onveniencia entre os centros do capitalismo intemacional e a sua clientela
que detem o poder nas economias dependentes. Essa alian('a parasitaria ou
capitalista-feudal e integrada pelos interesses agrarios, pelos militares e pelos
gerentes locais das cmpresas multinacionais, os quais tern interesse em manter
a liga('ilo com o capitalismo intemacional e em impedir o desenvolvimento de
uma economia industrial independente e poderosa, mediante refonnas politicas e
sociais. Os te6ricos da dependencia argumentam que essa elite resiste a perda
dos seus privilegios e e mantida no poder pelas for('as do capitalismo mundial; e
tambem que a estrategia da substitui('ilo das importa('oes, apoiada pelos cstruturalistas, simplesmente refor('a o dominio estrangeiro sabre a economia nacional.
0 ponto crucial do ataque dos defensores da teoria da dependencia as elites
burguesas do Terceiro Mundo e a sua afinnativa de que a coopera('ilo dessas
elites como capitalismo intemacional e a integrayiio da sociedade na economia
mundial prejudicam o desenvolvimento econ6mico e social, assim como a independencia politica da sociedade. Essas elites sao acusadas de defender seus
interesses de classe, e niio os interesses da sociedade como urn todo contra o
capitalismo intemacional, como fariam os verdadeiros nacionalistas.
A solu('ilo para o subdesenvolvimento advogada pelos te6ricos da dependencia consiste em destruir o vinculo entre o capitalismo internacional e a
economia nacional, mediante o triunfo politico de uma lideran('a nacional revolucionaria que derrube a elite clientelistica, substituindo-a par nova classe
dirigente voltada para o desenvolvimento aut6nomo. Essa nova elite se dedicaria a industrializa(OaO, erradicando prontamente OS priviJegios feudais e trabaJhando em favor da eqiiidade social e econ6mica. Com a substituiyao do
capitalism a pelo socialismo, e ao Iongo de urn processo de desenvolvimento
auto-sustentando, cia criaria urn Estado justa e vigoroso.
As concep(Ot'ies de desenvolvimento e subdesenvolvimento dos te6ricos
da dependencia incluem conceitos politicos e sociais, alem de econ6micos;
eles pretendem nao s6 o desenvolvimento econ6mico da sociedade, mas tambern a sua transforma('ilo em uma direyilo politica e social determinada. Sua
meta e criar urn Estado nacional independente, eqiiitativo e industrializadoobjetivo que na opiniao deles exige a transfonna('ilo de todo o sistema politico
e social.
Embora OS temas principais da teoria da dependCncia nao tcnham mudado,
alguns autores introduziram modifica('t'ies sutis, mas importantes. Reconhecendo o 6bvio desenvolvimento de alguns NICs, mudaram a enfase da teoria da
explicayilo do "subdesenvolvimento" para a explicayiio do "desenvolvimento
dependente". Como sucesso evidente desses NICs e sua estrategia baseada
316
Robert Gilpin
317
micos silo muito prejudiciais para esses pafses subdesenvolvidos que nilo transformaram sua economia. Entretanto, como urn grupo os pafses menos desenvolvidos cresceram mais depressa nos ultimos anos do que os pafses desenvolvidos, com a exce9ilo importante do Japilo (Krasner, 1985, p. 97 e 101). Em
suma, ha pouca evidencia em apoio a acusa9ilo de que a economia internacional funciona sisternaticamente trazendo desvantagens para o Terceiro Mundo.
A acusa9ilo dos te6ricos do subdesenvolvimento e da dependencia de que
a economia mundial de mercado negligenciou e excluiu muitos pafses doTerceiro Mundo e correta. 0 processo de integra9ilo economica global iniciado no
fim do seculo XIX, 0 qual expandiu 0 comercio e 0 investimento entre OS pafses
desenvolvidos e os menos desenvolvidos, foi muito heterogeneo. 0 simples fato
e que tanto o imperialismo do seculo XIX como as multinacionais do seculo XX
deixaram a margem do progresso muitas das economias tradicionais, porque
elas ofereciam pouco campo para serem "exploradas". Portanto, essa
marginaliza9ilo de algumas areas (o Quarto eo Quinto Mundos), como o Sahel
e outras partes da Africa, s6 pode ser considerada urn pecado de omissilo. De
fato, a amea9a mais seria enfrentada por boa parte do Terceiro Mundo nilo e a
dependencia, e sima provavel continuidade da sua exclusilo eo perigo de uma
maior marginaliza9ilo. Como John Ruggie observou (1983b ), o que tern faltado
ao mundo do p6s-guerra e urn regime internacional adequado como objetivo do
desenvolvimento economico global. Mas essa e uma falta nilo s6 do mundo
capital isla, mas tambem do bloco socialista e dos ricos produtores de petr6leo.
Deve-se notar tambem que neste particular o Ocidente tern sido bern mais
generoso do que o bloco socialista ou do que os membros da Opep.
Naturalmente, a alega9ilo de que o desenvolvimento dependente ou associado exemplificado pelo Brasil, pela Coreia do Sui e por outros pafses nilo e
urn desenvolvimento "genuine", e em boa parte normativa (Brewer, 1980, p. 291 ).
No entanto, mesmo se aceitarmos a posi9ilo de que o objetivo do desenvolvimento devem sera independencia nacional, o bem-estar social e a industrializal'ilo autonoma, a evidencia em apoio a essa lese nilo e clara. Muitos pafses que
hoje silo desenvolvidos e independentes seguiram previamente a trilha do desenvolvimento dependente. Como os marxistas que incorporaram o ponto de
vista de Marx sobre o assunto podem bern apreciar, o desenvolvimento dependente de urn numero crescente de paises menos desenvolvidos come9ou com
urn processo de industrializayilo sustentado e de crescimento economico
(Brewer, 1980, p. 286-294). Com efeito, o sucesso dos NICs pode ser atribuido, em parte, a heran9a do imperialismo japones (Cumings, 1984, p. 8).
Ao escrever na tradiyilo de Marx, Lenin e outros marxistas classicos, Bill
Warren deu-nos uma clara avaliayilo do que esta ocorrendo entre os paises
menos desenvolvidos:
Robert Gilpin
318
Uma
avalia~ao
319
termos, cada teoria ou estrategia precisa ser julgada por criterios exclusivos.
Por exemplo: em bora os Iibera is se preocupem com a qualidade de vida e com
o bem-estar interno, eles definem o desenvolvimento econ6mico primordialmente como o aumento da renda per capita, qualquer que seja a forma como
essa renda e gerada e quaisquer que sejam suas implicay5es para a autonomia
nacional. Mas os estudiosos da independencia e os estruturalistas definem o
desenvolvimento econ6mico em termos dos ideais socialistas, da industrializal'ao auto-sustentada e do aumento do poder nacional.
Como o tema deste livro eo sistema internacional, nele se discute fundamentalmente a releviincia de cada teoria e de cada estrategia para o poder e
para a independencia dos Estados nacionais emergentes. Aceito, de modo geral, a posiyao estruturalista de que o importante e a constru10i'io do Estado,
como era para Hamilton, List e outros nacionalistas econ6micos. Assim,
e apro-
priado pcrguntar qual tern sido a melhor estratcgia para uma cconomia subdesenvolvida, com base na limitada evidencia disponivel para tomar-se uma nayao unida e poderosa, isoladamente ou em alianya com outros paises.
A discussi'io que segue analisara 'e avaliarit as estrategias econ6micas e
politicas que as economias menos desenvolvidas tern seguido efetivamente nas
tiltimas decadas. Excluindo os poucos paises, como Myanmar (a antiga
Birmiinia) e a Liberia, que parccem ter optado por ni'io seguir o caminho do
desenvolvimento econ6mico, essas estrategias abrangem desde o desenvolvimento aut6nomo advogado pelos te6ricos da dependencia, ate a participayiio agressiva na economia mundial, que eo caminho escolhido pelos NICs.
0 exame de cada teoria sera breve, incompleto e tentativo nas suas conclus5es. A final, o drama hist6rico da cria9i'io dos Estados no mundo em desenvolvimento esta apenas come9ando.
0 desenvo/vimento aut6nomo
320
Robert Gilpin
tui<;:iio das importa<;:5es, uma industrializa<;:iio nipida protegida por tarifas elevadas e uma reforma das institui<;:5es intemacionais. As teorias da dependencia viio
mais alem e argumentam que o desenvolvimento autonomo exige uma transi<;:iio social, da sociedade feudal-capitalista para o socialismo. Afirmam que a
eqiiidade intema s6 pode ser alcan<;:ada quebrando-se os la<;:os com as economias capitalistas. Mas essas estrategias tern funcionado na pn\tica?
A industrializa<;:iio substitutiva das importa96es come9ou na America Latina e em alguns outros paises menos desenvolvidos durante a Grande Depressiio da decada de 1930, e desenvolveu-se durante a Segunda Guerra Mundial.
Como resultado dos pre<;:os muito baixos dos produtos primarios exportados e
da falta de produtos manufaturados que pudessem ser importados dos paises
industrials, muitos paises subdesenvolvidos come<;:aram a desenvolver suas
pr6prias industrias. Em bora essa estrategia tenha provocado uma rap ida industrializa<;:iio, como no caso do Brasil, em alguns aspectos importantes os seus
resultados tern sido desapontadores. Por muitas razoes, na maioria dos paises,
quando os govemos estimularam a cria<;:iio de industrias em que as economias
nacionais niio tinham uma vantagem comparativa, criou-se uma estrutura industrial ineficiente, de custos elevados. As multinacionais investiram nesses
projetos principalmente para evitar barreiras comerciais. Entretanto, os novos
paises asiaticos em vias de desenvolvimento mais bem-sucedidos seguiram uma
estrategia de exporta<;:iio combinada com as multinacionais norte-americanas e
japonesas. Na decada de 1980, muitos desses paises que tinham adotado a lese
da substitui<;:iio de importa<;:6es come<;:aram a mover-se no sentido de uma
estrategia de crescimento impulsionado pelas exporta<;:5es, em raziio da necessidade de obter moeda estrangeira e de desenvolver industrias eficientes
que pudessem competir nos mercados mundiais (Strange, 1985c, p. 252).
As razoes especificas para o fracasso da estrategia da substitui<;:iio das
importa<;:5es incluem as seguintes: a escala relativamente pequena dos mercados
nacionais, a qual os levou a projetar fabric as pouco economicas; o protecionismo excessivo, o qual diminuiu o estimulo para melhorar a qualidade da produ<;:iio; a necessidade de importar tecnologia industrial e bens de capital, a qual
provocou problemas no balan<;:o de pagamentos e forte endividamento extemo.
Em meados dos anos 1980, tinha ficado evidente que a industrializa<;:iio baseada na substitui<;:iio das importa<;:5es era inadequada.
A via altemativa para o desenvolvimento autonomo, mediante uma transforma<;:iio social intema, foi escolhida, em diferentes momentos, por Cuba, pela
Tanzania e pela China. lntitulando-se socialistas ou comunistas, esses paises
queriam minimizar seu envolvimento como que consideravam como economia
capitalista, imperialista e hostil, e assegurar intemamente ajusti<;:a social. Uma
estrategia que niio conseguiu o desejado sucesso economico e social (Ryden felt,
rela~Oes
internacionais
321
322
Robert Gilpin
No entanto, o "Grande Saito" nao ajudou a economia chinesa, e os problemas resultantes foram ampliados pela cisao sino-sovietica e pelo esfor9o dos
russos em sabotar a economia chinesa, retirando os seus tecnicos e suspendendo toda ajuda. Depois disso veio a Revolu9iio Cultural, a qual causou danos
adicionais a economia e as suas bases tecnicas e cientificas. Durante anos, a
China involuiu sob o efeito das press6es intemas. A lideran9a que surgiu
depois da morte de Mao encontrou-se alienada tanto do Ocidente como do
bloco socialista, e percebeu que a China nao poderia alcan9ar seus objetivos
de desenvolvimento de forma isolada sem a assistencia ocidental. Nas palavras de Deng Xiaoping, "nenhum pais pode desenvolver-se fechando as suas
portas ( ... ) 0 isolamento levou a China a pobreza, ao atraso e a ignorancia"
( citado em The New York Times, 2 de janeiro de 1985, p. A I). Marx concordaria, sem duvida, fortemente.
Ainda e cedo para saber quais seriio as conseqliencias do retorno da China a economia mundial. A China abriu-se para os investimentos ocidentais, mas
essas invers6es, a transferencia da tecnologia moderna c a amplia9iio do comercia ainda estao em uma fase inicial. Nao obstante, em meados da decada
de 1980,ja era clara que a estrategia do desenvolvimento aut6nomo preconizada pela extrema teoria da dependencia tinha pouco a oferecer aos paises em
desenvolvimento. Se com as vantagens de urn Estado forte, recursos abundantes e urn grande rnercado interno a China niio teve exito com a sua aplicayao,
qual a esperan9a de que funcionasse na Tanzania? Devemos lembrar que ate a
Uniao Sovieticaja tinha uma forte base industrial antes do bolchevismo, e com
a Nova Politica Economica dos anos 1920 recebeu novas infus6es de tecnologia
ocidental. Como ouvi certa vez do escritor iugoslavo Milovan Djilas, nenhuma
sociedade comunista desenvolveu-se plenamente, ou podera faze-lo, sem a
assistencia das economias capitalistas. De urn modo mais geral, todo desenvolvimento e, em diferentes graus, urn desenvolvimento dependente; nenhuma
sociedade pode crescer sem adquirir pelo menos a tecnologia de produ9iio das
economias mais avan9adas.
0 regionalismo econ6mico
Uma segunda estrategia utilizada pelos paises em desenvolvimento, assim como por outras na~Oes, eo regionalismo econ6mico: urn grupo de paises
323
324
Robert Gilpin
a CEE niio p6de avan,ar muito alem de uma tarifa extema e de uma politica
agricola comuns. Embora a Uniiio Sovietica tenha foryado os membros do
bloco oriental a se especializar, seguindo uma "divisiio do trabalho intemacional
socialista", a resistencia foi grande, e aquelas economias buscaram aberturas
comerciais com o Ocidente. Na Europa, como nos paises menos desenvolvidos, o nacionalismo econ6mico dificultou a integrayiio regional.
Uma segunda forma de regionalismo esta incorporada na cria9iio de rela96es comerciais especiais entre os paises desenvolvidos e entre os agrupamentos
especiais dos paises menos desenvolvidos. A Conven9iio de Lome entre a Comunidade Econ6mica Europeia e alguns paises menos desenvolvidos, assim como
o Programa da Bacia do Caribe, lan9ado pelo presidente Reagan, sao exemplos
desse tipo de regionalismo que estende preferencias comerciais e outros benef1cios a paises selecionados. Por exemplo: a Conven9iio de Lome deu, a mais ou
menos sessenta Estados africanos, do Caribe e do Pacifico, acesso privilegiado
ao mercado comum da CEE para suas exporta9iies de produtos basicos e de
certos tipos de manufaturas. No entanto, sem exce9iio, esses acordos sao prejudicados par restri96es impostas a determinadas exporta96es agricolas e industriais. Em particular, restringem as exporta96es que competem com produtos
da Comunidade, limitando assim esse tipo de regionalism a como veiculo da industrializayiio e como meio de escapar da rela9iio de dependencia.
Recentemente, urn terceiro tipo de regionalismo econ6mico vern ganhando
for9a: a "desvinculayiio do comercio" (de/inking of trade) entre as economias desenvolvidas e as menos desenvolvidas e a fonna9iio de la9os comerciais e
de uma divisiio do trabalho entre todos os paises menos desenvolvidos, atuando
independentemente das economias mais avan9adas (Lewis, 1980b). Embora o
comercio Sui-Sui, dentro do Terceiro Mundo, niio tenha crescido de forma
significativa nos anos 1970 e no principio da ctecada de 1980, ele promete ser
rna is importante no futuro. 16 No entanto, par muitos anos os paises desenvolvidos continuariio a ser o motor da economia mundial e os maiores importadores
de todos os produtos exportados pelos pafses subdesenvolvidos (Idem, ibidem).
Alem disso, a estrategia do de/inking sofre da mesma debilidade geral do regionalismo, pois os paises menos desenvolvidos buscam vantagens acusta de outros e tentam manter as rela96es comerciais e de investimento vantajosas com
as economias industrializadas. Certos paises do Terceiro Mundo, agindo individualmente, com freqiiencia se aliam as multinacionais para adquirir capital e
tecnologia e conseguir acessar mercados no exterior. Ao conceder a uma
multinacional posi9iio monopolistica no seu mercado intemo, esperam con tar
com os recursos dessa empresa para melhorar sua situa9iio econ6mica. A des16
rela~Oes
internacionais
325
peito da retorica da "solidariedade do Terceiro Mundo", poucos paises subdesenvolvidos estao dispostos a sacrificar o que entendem ser seus interesses
nacionais em beneficio de outros paises em desenvolvimento.
326
Robert Gilpin
No principia da decada de 1980, a influencia saudita sobre o cartel diminuiu, e a sorte da Opep mudou de forma dramatica. 0 sucesso das medidas de
conserva9ao da energia, o ingresso no mercado de novos produtores que nao
pertenciam a organizayaO, em particular 0 Mexico e a Gra-Bretanha, assim
como a recessao global, diminuiram em muito a demanda mundial de petr6leo.
Ao mesmo tempo, a produ9ao total aumentou, pois os produtores tentavam
impedir urn a queda da suareceita. 0 conseqliente declinio nos pre9os do petr6leo, de urn pi coda ordem de US$ 35 ou mais por barril a urn minima de menos
de US$ 12, no verao de 1986, obrigou os sauditas a aumentar sua produ9ao
significativamente para for9ar urn colapso nos pre9os e restabelecer sua influencia sobre o cartel. Embora as conseqliencias dessa "guerra de pre9os" ainda
nao fossem claras, certas proje96es sugeriam que em algum momenta, no principia da decada 1990, a demanda mundial voltaria a superar a ol'erta-" Se isso
ocorresse, a Arabia Saud ita voltaria a dominar o cartel e poderia, urn a vez mais,
influenciar fortemente os pre9os do petr6leo e da energia de modo geral.
Em bora os carteis de produtos primarios tenham tido urn grau de sucesso
variavel nas suas tentativas de elevar e manter os preyos, nao parece haver
qualquer outro produto em situa9ao semelhante ado petr6leo. Com efeito, quase todas as outras materias-primas podem ser substituidas facilmente, e a demanda mundial de muitas delas declinou em razao das redu9oes dramiticas no
conteudo dos produtos manufaturados (Larson, Rosse Williams, 1986). Com a
exce9ao de uns poucos metais, os Estados Unidos ou urn dos seus aliados podem
produzir todas as materias-primas. E, mais importante ainda, nao existe nenhum outro pais na situa9ao da Arabia Saudita, que pode controlar o suprimento e, portanto, o pre9o do petrol eo. Finalmente, emliora os carteis possam beneficiar alguns paises menos desenvolvidos (como aconteceu como petrol eo), ao
faze-lo eles prejudicariam a maioria dos outros paises ein desenvolvimento.
Assim, por muitos motivos, os carteis de produtos bisicos escassos nao parecern ser urn metoda promissor para melhorar a sorte do Terceiro Mundo.*
17
Universidade de Princeton, indicam que a crescente industrializayao dos paises menos desenvolvidos e s'uas necessidades de petrOieo, que crescem rapidamente, farao com que a demanda
se ajuste a~ferta.
Na d6cada de 1990, os pre'YOS do petr6\eo continuaram tlutuando. Em \990, a media desses
prer;:os foi de US$ I0,70, c em meados da d6cada a tlutuar;:ao ocorria na faixa entre US$ 15 e
US$ 25, tendo escalade em 1999 ate a proximidade dos US$ 30 (em termos nominais). Vale
no tar que em termos rea is, isto e, em val ores de 1996, portanto corrigida a inflayao, no Iongo
periodo entre 1867 e 1996 o crude oil norte-americano era vendi do em media a US$ 18,63, mas
a media dos preyos internacionais em 1972 foi de apenas US$ 2,05. Como primeiro choque da
OPEP, o barril passou para US$ 14. 0 segundo choque, em 1981, elevou o preyo ate US$ 34.
(N. doT.)
327
Krasner (1985) avalia muito bern a demanda de uma Nova Ordem EconOmica lntemacional
por parte dos paises menos descnvolvidos.
Robert Gilpin
328
4)
5)
6)
7)
rela~Oes
internacionais
329
330
Robert Gilpin
Reynolds (1983)
econ&mico.
rela~Oes
internacionais
331
n6micos. Em suma, as marcas de uma economia em desenvolvimento bemsucedida sao: urn Estado forte, urn investimento em recursos humanos e urn
mercado eficiente (Hofheinz e Calder, 1982).
0 que Trotsky chamou de "lei do desenvolvimento combinado e desigual" esta funcionando nesses NICs (vide Knei-Paz, 1978, p. 89). Na industrializayiio tardia da Rt1ssia (como Trotsky observou na sua analise), na nipida
escalada tecnol6gica do Japao e agora em alguns paises em desenvolvimento,
encontramos exemplos de Estados ativistas estimulando a importayiio da
tecnologia estrangeira e combinando essa tecnologia com formas sociais tradicionais. Esses Estados em rapido crescimento beneficiaram-se da expansao
do comercio internacional e da economia mundial desde da Segunda Guerra
Mundial. A economia capital isla mundial facilitou o rapid a desenvolvimento daqueles paises nao-desenvolvidos que puderam aproveitar as oportunidades globais abertas para o seu crescimento.
Conforme Atul Kohli indicou, o sucesso dos NICs esta mudando os termos
do debate sabre a pobreza global. Embora o estruturalismo e a teoria da dependencia continuem a dominar esse debate nos paises em desenvolvimento e em
outros foros, o fato de varios desses paises estar na verdade crescendo rapidamente, chegando a ultrapassar as taxas de crescimento dos paiscs descnvolvidos, tern mudado o foco da atenyao para descobrir par que esta havendo esse
desenvolvimento, o qual nao ocorre em outros paises. Entretanto, nao podemos
tambem considerar os novas paises em vias de industrializayiio meramente
como exemplos de desenvolvimento dependente; todos os paises desenvolvidos, ate mesmo os Estados Unidos eo Japao, podem exemplificar o desenvolvimento dependente, e o Japao continua a ser urn pais muito dependente dos
mercados internacionais para a importayao de materias-primas e para a exportayao de produtos manufaturados. Assim, a questao crucial passou a ser o que
os NICs fizeram de apropriado para enriquecer, e nao par que a maior parte do
Terceiro Mundo ainda e pobre.
Sea situayiio favoravel desses NICs vai continuar e alga muito problematico. Conforme John Ruggie observou,
para que as futuros pafses em processo de industrializayiio sigam a caminho
escolhido pclo primeiro grupo dos NICs, seria preciso que a capacidade de
abson;iio dos mercados mundiais aumentasse em uma ordem de grandeza
cuja rcalizayao edificil prevcr.
Ele prossegue afirmando que "ate mesmo a possibilidade de sus ten tar a trajet6ria daquele primeiro grupo depende, de forma critica, do que a OCDE chama
eufemisticamente de 'politicas positivas de ajuste"' (Ruggie, 1983b, p. 479480). Em suma, o sucesso futuro dos NICs e a possibilidade de outros paises
332
Robert Gilpin
Conclusilo
Se definirmos a dependencia como urn fator condicionante que afeta profundamente as estrategias de desenvolvimento das economias subdesenvolvidas, niio poderemos negar o "fato" da dependencia. Niio ha duvida de que toda
economia subdesenvolvida depende das condiy5es flutuantes do mercado mundial, pois precisa importar capital, tecnologia e know-how industrial. Os mercados de exportayiio sao dificeis de penetrar, dadas as vantagens dos exportadores poderosos neles ja estabelecidos, assim como a proteyiio imposta pelos
paises desenvolvidos. Esses aspectos da dependencia sao certamente reais.
Ha urn continuum em que todo pais e mais ou menos dependente dos outros.
No entanto, se empregarmos essa condiyiio de dependencia para explicar o
subdesenvolvimento, o argumento perdera muito da sua forya. Infelizmente, ha
2
Cline (1982b) emprega a fal<icia da composi~l'io para sugerirque oque foi uma estrategia Uti!
para os NICs poderia niio ter funcionado se muitos outros paises menos desenvolvidos
recorressem ao crescimento promovido pelas exporta~Oes, pais o resultante excesso de capacidadc e a inunda~ao de produtos exportados provocariam reat;Oes protecionistas. Em urn
curta comentario, Gustav Ranis ( 1985) discordou dessa avaliar;iio.
333
334
Robert Gilpin
ra Fria bipolar; rejeitando tanto o bloco sovietico como o norte-americano, esses paises queriam desenvolver-se independentemente e preservar sua unidade como uma terceira forya. Subseqiientemente, varios movimentos "pan-" e
organizayiies regionais tiveram inicio ou se fortaleceram: grupos "pan-arabes",
a Organizayao da Unidade Africana, etc. Inspirados pelo estruturalismo e pela
teoria da dependencia, propuseram rotas aut6nomas e cooperativas para odesenvolvimento econ6mico e para a construyao nacional. A nova ordem mundial
que sugeriam deveria ser caracterizada pelos dois ideais do nao-alinhamento
politico e do internacionalismo do Terceiro Mundo.
Em meados da decada de 1980, a ideia do Terceiro Mundo como urn bloco
unido e homogeneo de sociedades menos desenvolvidas comeyou a desaparecer rapidamente, a medida que se observava uma diferencia9ao nas polfticas e
nas realizayiies desses paises. Em cada regiao, certos Estados emergem como
centros de poder: Brasil, india, Mexico, Venezuela, Nigeria, Ira, Arabia Saudita,
Indonesia, Vietna, China e outros. Estes paises seguem uma politica externa
orientada para os seus objetivos nacionais, e as diferenyas nos seus interesses
e nas suas ambiyiies Jevam a conflitos e ate mesmo a guerras entre estas novas
potencias emergentes.
A medida que o sistema moderno dos Estados nacionais se reproduz no
que ja foi considerado urn unico Terceiro Mundo, os NICs comeyam a agir com
independencia. A crenya dos estruturalistas e dos defensores da teoria da dependencia de que os paises menos desenvolvidos nao poderiam crcscer no
contexto de urn capitalismo mundial nao-reformado e de que precisariam cooperar entre si para emancipar-se e negada pelos fatos do fim do seculo XX.
Em bora o processo do desenvolvimento econ6mico mundial seja extremamente desigual e irregular, em algumas sociedades esse desenvolvimento tern sido
nota vel. Os Estados industrializados emergentes tornaram-se participantes ativos do primeiro sistema global genuino de rela96es internacionais.
A forma e a continuidade desse processo de difusao serao influenciadas
profundamente pelo funcionamento do sistema financeiro internacional, cuja
funyao e distribuir recursos para os centros de crescimento da economia mundial. Mas isso nao pode acontecer se nao houver uma so!uyao para a crise da
divida global e uma transiyao suave dos Estados Unidos para o Japao como
potencia financeira dominante. Com essas considerayoes em mente, vamos
discutir, no proximo capitulo, o sistema financeiro internacional.
Capftulo 8
i nternaciona is
336
Robert Gilpin
0 sistema financeiro intemacional vincula a economia internacional e contribui para o seu dinamismo, mas e tambem o seu componente mais fnigil. Os
fluxos de capital especulativo e volatil podem ser uma fonte importante da
instabilidade econ6mica global. Nas palavras de Charles Kindleberger (1978d),
o sistema financeiro intemacional esta sujeito inerentemente a "manias, pftnicos e
estouros". Sofie crises peri6dicas de endividamento e fluxos desestabilizadores
de investimcnto cspeculativo, em busca de urn "porto seguro" ou de taxas de
juros mais altas.
No en tanto, em urn mundo dividido em Estados competitivos, as finan<;as
intemacionais geram tambem conseqliencias politicas significativas. Criam rela<;5es de dependencia e constituem uma fonte importante do poder nacional.
Tanto o investimento estrangeiro como a assistCncia oficial implicam uma penetrayao em outras economias e, em muitos casas, levam a uma influCncia
persistente sobre as atividades intemas do pais beneficiado. Embora as relay5es comerciais e monet3rias possam tambCm intluenciar a economia, o investimento externo, a assistCncia e os emprCstimos internacionais tendem mais a
criar urn relacionamento de dependencia, entre superior e subordinado, o que
provoca acusa<;5es de imperialismo. Para proteger seus investimentos, acionistas e credores tern recorrido a seus govemos para intervir em outras sociedades, e problemas financeiros internacionais e investimentos externos
freqlientemente levantam paixoes politicas e rea<;5es nacionalistas.
Os fatores politicos e psicol6gicos envolvidos nas financ;as intemacionais
provocam uma sensibilidade ainda maior. Quando urn emprestimo ou urn investimento e negociado, a vantagem imediata e 6bvia e ada economia recipiente; por isso, o erector tern uma posic;ao de barganha mais forte e pode impor
condi<;oes de pagamento e de outra natureza que lhe sejam favoraveis. No
entanto, uma vez desembolsado o emprestimo, ou aplicado o investimento, a
economia beneficiada pode ficar em posic;ao de mais for<;a e pressionar por
uma revisao dos termos contratados. 0 devedor pode acusar o erector de
explora<;ao, e este ultimo pode acusar o primeiro de violar a boa-fee as obrigac;oes contratuais. Os dois !ados tendem a considerar-se prejudicados, e ocorre
a politizac;ao do que antes era um mero acordo comercial.
As finan<;as internacionais estao estreitamente relacionadas como exercicio
da influencia sobre os assuntos econ6micos e politicos intemacionais pelo poder
hegem6nico. A potencia hegem6nica administra o sistema financeiro intemacional e eo seu principal beneficiario. Ea fonte primaria de capital para as economias em desenvolvimento, e sua moeda lastreia as relac;oes financeiras globais.
Se ocorre uma crise financeira, ela e o unico ator que pode desempenhar o
papel daquilo que Charles Kindleberger chamou de lender of last resort- "a
derradeira fonte de financiamento" - e pode tomar as medidas necessarias
337
Kindleberger ( 1978d) exam ina a necessidade par urn lender oflast resort- "a derradcira fonte
de tinanciamento"- e descrcve suas fun~Oes: basicamente, fornecer dinheiro au liqUidez a
cmpresas insolventes, dando-lhes, corn isso, tempo para resolver suas dificuldades. Em cada
pais, essa responsabilidadc de prevenir crises financeiras C assurnida normal mente pel a banco
central.
Condliffe ( 1950, cap. II) e uma curta e excelente hist6ria desse perlodo, amplamente utilizada
nessa seyao. Kindleberger ( 1984) e urn a hist6ria mais detalhada.
338
Robert Gilpin
mo os Estados Unidos tivessem se tornado exportadores de capital, a principal fonte de investimentos financeiros ainda era a Gra-Bretanha. Entre 1870
e 1914, a City de Londres aumentou seus ativos externos em mais de cinco
vezes. Em 1914, mais de urn quarto da riqueza britanica estava investido sob
a forma de titu1os governamentais estrangeiros e ferrovias construidas em
outros paises. Na verdade, a 1nglaterra investia no exterior muito rna is do que
na sua propria economia. 0 retorno desses investimentos rna is do que compensava o fato de nesse periodo o pais ter sofrido de urn deficit comercial
cr6nico. Assim, no fim do seculo, a 1nglaterra tornara-se uma economia de
rentiers e sustentava-se com os rendimentos recebidos de seus amplos investimentos no exterior.
0 impacto econ6mico dessas exportayoes de capital foi profunda. Para os
credores, elas financiaram a criayao de uma infra-estrutura dos centros urbanos, facilidades portw\rias e estradas de ferro- a base para o seu desenvolvimento econ6mico. Com as ferrovias, o acesso ao interior foi facilitado e areas
antes isoladas foram ligadas ao comercio mundial. Os primeiros beneficiaries
desse investimento foram as "terras de colonizayao recente" (ou seja: os Estados Unidos, o Canada, aAustn\lia). Ao mesmo tempo, muitos paises tornaram-se
altamente dependentes da exportayao de alimentos e de materias-primas, e o
capital importado servia para equilibrar suas contas internacionais, o que os
fazia cada vez mais vulneraveis as vicissitudes da economia mundial e dos
ciclos econOmicos.
339
Robert Gilpin
340
Em bora no sCcu\o XVII Amsterdam funcionasse como lender oflast resort, nao assumia outras
fun~YOes
hegemfmicas.
341
342
Robert Gilpin
rela~6es
internacionais
343
da ajuda concedida e, tambem, algumas vezes, para alcan<;ar objetivos politicos, como no caso do governo Carter, que promovia os "direitos humanos basicos", ou do governo Reagan, com rela<;ao a "livre iniciativa". Os recipientes
denunciam a condicionalidade como uma interferencia imperialista nos seus assuntos internos, especial mente quando sao obrigados a adotar medidas econ6micas restritivas, politicamente perigosas. A condicionalidade tende assim a
permanecer urn assunto altamente explosivo.
Outro item eo relative aos emprestimos concessionais, soft ou "suaves",
com taxas de juros reduzidas, feitos principalmente pel a Associa<;iio lnternacional para o Desenvolvimento ou pela Corpora<;ao Financeira Internacional,
associadas ao Banco Mundial. Em bora o nUmero dcsses emprCstimos aos pa-
economia mundial, e nao hit duvida de que continuarit a sujeitar-se aos objetivos de politica externa dos paises doadores.
0 controle das agencias de financiamento e dos seus objetivos tern sido o
centro de outra controversia importante. Na Conferencia sabre as Negocia<;6es Globais da Reuniao de Cupula de Cancun, no Mexico, em 1981, urn tema
relevante foi a questao do controle sobre os bancos multilaterais de desenvolvimento, o Gatt eo FMI. Foi apresentada proposta para que esse controle fosse
confiado a Assembleia Geral das Na<;6es Unidas, na qual os paises menos
desenvolvidos tern a maioria e poderiam mudar as politicas sabre temas como
a condicionalidade e os emprestimos concessionais. Segundo outra proposta, o
FMI aumentaria a liqiiidez internacional mediante a emissao de Direitos Especiais de Saque para distribuir esses fundos aquelas na<;oes que mais os
necessitam. Nao e surpreendente o fato de os Estados Unidos e outros paises
desenvolvidos terem resistido fortemente a transferencia dessas institui<;6es
economicas para ajurisdi<;ao daAssembleia Geral da ONU.
A questao fundamental dessa controversia entre os paises desenvolvidos e
os subdesenvolvidos tern sido o objetivo eo controle das organiza<;oes econ6micas internacionais. Os primeiros acreditam que a assistencia oficial, multilateral ou bilateral, e uma forma de assistir os subdesenvolvidos a atingir urn
ponto em que possam participar plenamente de uma economia intemacional
344
Robert Gilpin
tar-se as normas do sistema de mercado. De seu !ado, porem, os paises menos desenvolvidos atribuem maiorprioridade ao desenvolvimento econ6mico e
a independencia politica; dessa perspectiva, as normas do mercado devem
subordinar-se aos objetivos da autonomia nacional, e o controle sobre essas
agencias deve competir aos pr6prios paises em desenvolvimento. Esses temas de objetivos e controle estiio no centro das demandas de uma Nova
Ordem Econ6mica lntemacional, a qual discutimos no ultimo capitulo (Krasner,
1985).
0 terceiro periodo das finan9as internacionais chegou ao fim em 1985,
quando os Estados Unidos passaram a ser devedores e o Japiio assumiu a
posiyao de mais importante nayao credora em todo o mundo. Em bora essa
0 mercado do eurod6lar
0 mercado do Eurod6lar tern esse nome porque e composto pelos do lares norte-americanos depositados em bancos europeus (principalmente em
Londres), os quais pennanecem fora do sistema monet3.rio intern a e do con-
trole das autoridades monetarias nacionais 7 Nos anos 1960 e 1970, outras
moedas juntaram-se ao d6lar; o mercado do Eurod6lar ou da moeda europeia
expandiu-se por outros centros financeiros de muitos paises, e os bancos
norte-americanos no exterior come9aram a participar dele. Como notamos
no Capitulo 4, em 1984 o comercio de divisas era de aproximadamente 35
trilh5es de do lares, urn montante superior a qualquer outro ja experimentado
no sistema financeiro internacional.
A tese de doutorado de David Spiro ( 1987) e sua assistencia influenciaram forte mente a
argumenta~ao das duas se~Oes seguintes.
rela~Oes
internacionais
345
Uma causa importante do surgimcnto do mercado do Eurod61ar foi a politica monehiria norte-americana do fim da decada de 1960 e do principia da
decada de 1970, excessivamente expansionista. Em bora a capitaliza9iio desse
mercado seja atribuida usualmente aos excedentes da Opep, gerados depois da
quadruplicayao dos pre9os da energia, em 1973, a sua fonte primaria era na
verdade o grande excesso de d61ares. Em 1975, o resto do estoque privado
nao-bancario de do lares era de US$ 130 bilhoes e, em 1984, tinha aumentado
para US$ 800 bilhOes, ameayando assim alcan9ar em 1990 o nivel espantoso
de US$ 2,1 trilhoes (Marris, 1985, p. 99). Para executar suas politicas extema
e intema, o govemo Johnson tinha imprimido do lares que eventualmente chegaram ao mercado europeu, eo mesmo aconteceu com o governo Nixon, ao
preparar sua reelei9ao. A disposi9iio dos aliados dos Estados Unidos de guardar
do lares alem das suas necessidades e a decisao crucial dos principais pafses da
Opep (que eram tam bern amigos dos Estados Unidos) de continuar fixando os
pre9os do petr61eo em do lares significavam que a moeda norte-americana continuava no mercado, no qual podia ser reciclada dos consumidores para os
produtores de petrol eo, chegando outra vez ao mercado sob a forma de depositos da Opep.
A "sabedoria convencione.l" do govemo de Washington e ados economistas profissionais afirmam que grandes montantes dos recursos excedentes da
Opep depositados no mercado do Eurod61ar eram reciclados pelos grandes
bancos intemacionais e chegavam aos paises menos desenvolvidos importadores de petrol eo; e que essa alegada "privatiza9iio" do sistema finance ira internacional tornava desnecess3ria a assish~ncia oficial. 8 Par meio de urn a cadeia
complexa de intermedia~ao ftnanceira, os bancos comerciais reciclavam as
receitas dos produtores, emprestando-as aos consumidores mais necessitados.
Assim, depois do trauma do choque do petr61eo, o mercado parece ter funcionado eficazmente para restaurar o equilibria do sistema.
Con forme David Spiro (1987) mostrou, o que realmente acontecia era muito
diferente. 0 mercado funcionava ate certo ponto, mas havia tam bern a influencia da hegemonia norte-americana. Em primeiro Iugar, uma parte substancial
dos excedentes financeiros, especialmente os da Arabia Saudita, era investida
nos Estados Unidos, em notas do Tesouro; com efeito, esse pais, urn importante
amigo dos Estados Unidos, usava parte dos seus recursos para ajudar o balan90 de pagamentos norte-americana. Em segundo Iugar, s6 uma parte relativamente pequena dos recursos excedentes da Opep, assim como dos emprestimos dos bancos comerciais, destinava-se aos paises em desenvolvimento mais
necessitados; a maioria deles passou a importar menos petr6leo, e na medida
8
346
Robert Gilpin
em que n:cebiant assistencia para honrar suas contas, uma parte importante
347
ciar seu deficit or9amentario sem precedentes, o que afastou o capital estrangeiro. Alem de provocar o aumento das taxas de juros e de servic;o em todo o
mundo, a politica norte-americana induziu a uma recessao global que diminuiu o
348
Robert Gilpin
rela~6es
internacionais
349
do nao foi capaz de administrar essa crise crescente. Em 1982, com a economia do Mexico enfrentando uma divida de US$ 86 bilh5es, e proximo da
inadimplencia, o otimismo cedeu Iugar a urn profunda pessimismo. Claramente
se fazia necessaria tamar medidas drasticas e imediatas.
A estrategia unificada dos paises credores tomou forma durante a crise do
reescalonamento da divida mexicana, em agosto de 1982. 9 Despertado subitamente para a seriedade da amea9a externa ao sistema financeiro norte-americana, e percebendo que uma solu9ilo baseada no mercado nao fi.mcionaria, o
governo Reagan assumiu a lideran9a no auxilio ao Mexico e firrnou urn modelo
que, com algumas modifica9iles, definiria dai em diante a abordagem dos eredares (Kahler, 1985, p. 369).
Essa estrategia basica dos credo res tinha tres elementos: I) urn a combinayfio de bancos, governos c organismos internacionais atua como lender of last
350
Robert Gilpin
financiamentos, ou aos mercados de exporta9iio, o FMI e a coalizao dos credores rejeitaram a ideia de formar urn cartel de devedores ou de aplicar termos
mais brandos aos empnSstimos intemacionais. De fa to, os credo res impuseram
sua vontade aos devedores.
A posi9ao dos grandes devedores (principa!mente os paises da America
Latina), que ficou conhecida como o Consenso de Cartagena, e a de que o
problema da divida extema e na verdade urn problema do crescimento, criado
pela politica econi\mica excessivamente restritiva adotada pelos paises desenvolvidos. A solu9ao proposta seria urn acordo universal para evitar programas
severos de austeridade e o sacrificio do crescimento econi\mico dos paises
subdesenvo!vidos. 11 Em toda parte, os devedores pediram que a responsabilidade pelo problema e pela sua solu9ao fosse compartilhada pelos paises credores. Lutaram por men ores tax as de juros, par urn fluxo continuo dt: invcstimentos estrangeiros e pe]a vincu!a9a0 dos pagamentos de juros a capacidade efetiva
de paga-los e as receitas de exporta9ao. A frente unida dos credores, assim
como as fraquezas e as divisoes entre os devedores, significou a prevalencia do
remedio proposto pelos primeiros.
A estrategia dos credores de "coopera9ao scm reforma" significava tratar
cada devedor individualmente, em vez de tentar encontrar uma solu9ao sistematica global (Kahler, 1985, p. 372). Essa estrategia, baseada essencialmente
na regra do "divide e impera" significava que cada devedor em particular seria
assistido pelos bancos, pelo FMI e pelos governos dos credores, segundo a
capacidade e o desejo de demonstrar "progresso" mediante a implementa9ao
de fortes medidas de severidade e de outras reformas intemas. Essa solu9ao
implicava, naturalmente, imputar aos devcdores a maior responsabilidade pelo
problema da divida, e presumia tambem que coubesse a eles o onus de solucionar o problema. Em conseqUencia, ressentimentos profundos eram gerados
nos paises devedores, a medida que o seu padrao de vida declinava e a estabilidade politica intema era amea9ada.
A abordagem dos credores deixou de reconhecer a natureza extraordinaria do problema da divida e os seus perigos politicos inerentes. Nao levou
em conta o fato de, em certa medida, os devedores terem sido vitimados
pelas mudan9as profundas e abrangentes nos pre9os relativos, causadas pelos dois choques do petrol eo, pelo grande aumento no valor do d6lar norteamericana, assim como das taxas de juros em todo o mundo e, no caso dos
devedores que eram tambem exportadores de petr61eo, pelo colapso dos pre90S da energia em meados dos anos 1980. Todos esses desenvolvimentos
11
0 ponto de vista dos devedores aproximase daquele sustentado par Keynes em Bretton
Woods.
351
dificuldade como repagamento das dividas contraidas. lnfelizmente, essas condiy5es idea is nao existiam nos anos 1930, e o sistema entrou em colapso. No
en tanto, no Ultimo quartel do sCculo, as condiy6es prevalecentes nao garantiarn
urn a soluyao para o mesmo problema. Ao contnirio, as caracteristicas estruturais
da economia internacional, assim como certos desenvolvimentos, agravaram o
352
Robert Gilpin
fuga macic;a de capital. Atingido por urn serio terremoto, em 1985, e pel a reduc;ao dos prec;os da energia, o Mexico teve sua situac;ao financeira passando da
fa1ta de liqliidez para a insolvencia nacional. S6 o apoio continuo dos Estados
Unidos e o de outras fontes mantiveram a economia mexicana; na pratica, o
Mexico passou a ser tutelado pelo seu poderoso vizinho setentrional.
Muitos paises devedores, como o Mexico, foram prejudicados por problemas que eles pr6prios criaram. Em alguns deles a tributac;ao excessiva e a rna
administrac;ao economica provocaram uma fuga de capital no valor de dezenas
de bilhOes de d6lares. Segundo certas estimativas, essa evasiio de capital
correspondia a 80%-100% dos emprestimos assumidos. Freqlientemente, esses paises pobres assumiam emprestimos para financiar a importac;ao de bens
de consumo e para industrializar-se a uma taxa que mais tarde pareceria excessiva, dada a situac;ao geral da economia, com urn numero exagerado de
projetos de investimento. Em sua maioria, os devedores tinham taxas muito
elevadas de inflac;ao, o que tomava ainda mais dificil o ajuste exigido pelos seus
credores e pelo Fundo Monetario lntemacional. 0 numero crescente de
reescalonamentos, ou seja, de renegociac;ao de pacotes de emprestimos, mostrava a fraqueza fundamental do sistema financeiro global.
No seculo XIX, os govern as envolviam-se menos com o mercado; a maioria
das dividas tinha a forma de bOnus, emitidos por centenas de entidadcs publicas e
privadas e vendidos a literalmente milhares de investidores. Nos anos 1980,
essas caracteristicas tinham mudado, o que tomou o sistema financeiro mais
suscetivel a desestabilizac;ao e mais sujeito as influencias politicas. Os mercados
financeiros eram agora mais concentrados e regulamentados pelos govemos.
Os mercados descentralizados de bonus foram substituidos por cons6rcios
bancarios de grandes dimensoes, cons6rcios estes que faziam empn!stimos a
relativamente poucos paises. Essa mudanc;a, com a adoc;ao de emprestimos
bancarios, levou a acumulac;ao de dividas bancarias macic;as e arriscadas, tendo uma base de ativos relativamente fragil. Essas estruturas financeiras complexas tomaram-se menos resistentes, e o colapso de qualquer uma delas passou a representar uma ameac;a para todas as outras. A barganha politica e o
exercicio do poder deslocaram as soluc;oes competitivas de mercado como
mecanisme para resolver o problema da divida (Fishlow, 1985).
Al<!m disso, mudou tambem o contexte economico geral, fazendo com que
a soluc;ao dos problemas da divida extema se tomasse significativamente mais
dificil de resolver. Enquanto na fase do padriio-ouro as taxas inflacionarias e as
taxas de juros eram baixas, nos anos 1980 o reajuste economico c o
escalonamento da divida ocorriam muitas vezes em situac;oes de grande inflac;iio; na Argentina, por exemplo, em certo momenta, a inflac;ao chegou a 800%
ao ana. Depois de 1982, alguns govemos - como o mexicano - precisaram
353
onus passou a ser uma das exigencias dos paises em desenvolvimento em uma
Nova Ordem Econ6mica Internacional.
Dentre os pontos que estao a exigir solu9iio podemos citar os seguintes: 1)
a distribuiyao dos custos do ajuste entre os devedores soberanos, os bancos
354
Robert Gilpin
rela~6es
internacionais
355
possam voltar em breve a participar de forma importante nos sistemas mundiais financeiro e comercial.
0 problema da dfvida dos novas pafses da Asia em vias de industrializal'iio e menos grave em virtude do seu men or endividamento como proporyiio do
PNB. Assim, tern havido pouca preocupayao com o servi9o e com o eventual
repagamento da dfvida externa da Coreia do Sui, por exemplo, porque naquele
pais e em outros NICs asiaticos a estrategia da industrializayao mediante
endividamento funcionou muito bern. Na verdade, a concessao de novas emprestimos a muitos desses paises foi reiniciada em meados dos anos 1980. Nao
obstante, OS Estados Unidos, que sao 0 seu principal ponto de apoio internacional,
tern reservas importantes sabre uma estrategia de desenvolvimento em que a
intervenyao estatal na economia tern urn papel tao preeminente. Muitos criticos
teriam preferido urn retorno as multinacionais norte-americanas e as de outros
paises como fontes de capital. Nos Estados Unidos, os sindicatos e as empresas perguntam por que os Estados Unidos devem apoiar o desenvolvimento de
indtistrias que irao competir com as suas nos mercados mundiais. Por isso parece duvidoso, por raz5es econOmicas e politicas, que os bancos intemacionais
continuem a financiar interminavelmente, com o mesmo entusiasmo do passado, a estrategia da industrializayao mediante o endividamento.
Como ja observamos, os grandes devedores latino-americanos constituem o nticleo do problema da divida externa. Juntos eles detem uma parte substan cia! do endividamento total e tern sido tambem os mais suscetfveis a
inadimplencia ou mesmo ao reptidio das dividas. De modo geral, o compromisso
latina-americana com uma estrategia de substitui9ao das importa96es e de intervenyao do Estado nao teve exito, e essas economias encontram-se na situayao
impassive! de exportar capital para as economias desenvolvidas, principalmente
sob a forma de pagamento de juros sabre suas dfvidas acumuladas. Como esses
pafses tern as mais altas taxas de crescimento demognifico em todo o mundo,
qualquer corte no investimento prenuncia o desastre econ6mico e politico.
Em bora os programas de ajuste, o reescalonamento da divida e as concess6es sabre taxas de juros e de outra natureza feitas a alguns devedores
tenham reduzido a crise da divida depois de 1984, a solu9ao de Iongo prazo
pode ter-se complicado ainda mais. Depois do auge da crise, em 1982, a divida
externa cresceu a razao de 30% ao ano, chegando a US$ 380 bilhiies em 1984.
Esse aumento devia-se principalmente a cmprestimos adicionais necessarios
para cobrir os pagamentos de juros. Embora esses novas emprestimos fossem
principalmente do FMI, do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento, com tax as de juros rna is baixas e prazos mais long as do que os
emprestimos anteriores, a verdade e que eles nao levavam em conta 0 problema fundamental no Iongo prazo.
356
Robert Gilpin
Embora as na96es credoras argumentem que os programas de austeridade eo ressurgimento do crescimento economico mundial solucionarao, eventualmente, os problemas dos devedores latino-americanos, estes acreditam que
os paises capitalistas desenvolvidos precisam superar os problemas estruturais
da economia mundial, os quais estao impedindo a retomada do desenvolvimento. Explicam que os devedores pouco poderao fazer para resolver o problema
da divida se nao houver uma retomada do crescimento economico e seas taxas
de juros nao baixarem. Os paises devedores, que pensavam escapar da dependencia mediante urn processo de industrializa9ao financiado com o
endividamento, acham que estao sendo jogados de volta a posi9ao de dependencia, enquanto os credores afirmam que e necessaria uma importante
reorienta,ao da politica economica do Terceiro Mundo e que OS devedores
devem afastar-se do esquema da industrializa9ao com endividamento e da substitui9ao de importa9oes para adotar uma politica aberta que atribua maior importiincia ao papel das empresas multinacionais.
Na decada de 1980, muitos paises endividados estavam pagando urn alto
pre9o pelos programas de austeridade impastos pelo FMI, em termos de custo
para a sua economia e de perda de bem-estar para o seu povo. Embora os
govemos desses paises resistissem fortemente a esses programas, e nem sempre os cumprissem estritamente, os programas alimentavam o antiamericanismo
e amea9avam destruir o progresso inseguro da democracia politica na America
Latina. Alem disso, nao eram realmente eficazes, porque a divida total crescia
mais depressa do que as receitas com as exporta96es e com a capacidade de
cumprir as obriga96es do servi9o da divida (Bogdanowicz-Blindert, 1985/1986,
p. 272). Obviamente essas circunstiincias amea9adoras exigiam urn a nova abordagem, ainda mais radical.
Na reuniao anual do FMI e do Banco Mundial, em outubro de 1985, em
Seul, na Coreia do Sui, os Estados Unidos reagiram a lentidao dos programas de
ajuste e a preocupa9ao crescente com as suas conseqiiencias politicas, propondo, para tanto, o que foi considerado uma nova maneira de abordar o
problema. 0 chamado Plano Baker propunha uma barganha envolvendo os
paises devedores, os paises credores e os grandes bancos comerciais, para
chegar a uma solu9ao mediante o desenvolvimento economico e nao por meio
de urn esfor9o de austeridade. Os devedores abririam suas economias ao comercia e ao investimento direto estrangeiro, reduzindo, com isso, 0 papel do
Estado na economia por meio da privatiza9ao, e adotando politicas de estimulo
do !ado da oferta, orientadas para o mercado. As na96es credoras estimulariam
suas economias e abririam-nas as exporta96es dos devedores, ampliando, assim, o papel do Banco Mundial na assistencia a estes ultimos; aumentariam
tam bern o financiamento disponivel, especialmente para os devedores mais pobres
rela~6es
internacionais
357
358
Robert Gilpin
do Sui (Strange, 1985c, p. 250-251 ). As potencias econ6micas tern rna is motives para conceder assistencia ou preferencias comerciais a seus maiores devedores, e essa vinculayilo entre a divida externa e o comercio sen\ urn fator
cada vez rna is importante para a maior regionalizayiio da economia mundialum assunto que exploramos com mais detalhe no Capitulo I 0.
Nos anos 1980, o problema da divida externa indicava tambem que os
fluxes internacionais de capital para muitos paises nao deveriam retornar aos
niveis dos anos 1970. 0 fluxo de todas as forn1as de capital para os paises em
desenvolvimento (excetuados os da Opep) tinha declinado de forma dramatica
(The Economist, 15 de man;o de 1986, p. 67). 0 mercado financeiro internacional se fracionan\ cada vez rna is, tra('ando, com isso, cada vez mais uma "distinyilo bastante clara entre os credores aceitaveis" e os demais, que terao grande
dificuldade em conseguir credito nos mercados financeiros internacionais
(Sargen, Hung e Lipsky, 1984, p. 2). Ha urn reconhecimento geral, por exemplo, de que a maioria dos paises do bloco oriental niio tern a capacidade de usar
com eficiencia o grande volume de emprestimos disponiveis no passado. Na
decada de 1980, os devedores latino-americanos puderam receber emprestimos
exclusivamente para pagar dividas anteriores. Os bancos passaram a ser muito
mais cautelosos a respeito de novos emprestimos, e os governos dos paises
credores criaram novos regulamentos limitando estritamente os emprestimos
feitos no exterior. Ainda que os NICs asiaticos, os "amigos" dos credores e os
paises com abundancia de recursos natura is continuem sem duvida a ter acesso privilegiado aos emprestimos bancarios, urn grande numero dos paises em
desenvolvimento (como os da Africa tropical) ni'io recebera rna is emprestimos,
ficando, com isso, quase totalmente dependentes da assistencia oficial, cujo
volume e insuficiente. Em suma, havera uma contra('ilo na oferta mundial de
investimento, e os criterios politicos teriio urn papel importante nas decisi'ies
financeiras internacionais. Ao que parece, essa tendencia para a politizayilo e
para a regionaliza(Oao da economia mundial devera acelerar-se.
E prossfvel tambem que o problema da divida externa continuara a representar urn freio ao crescimento do comercio internacional, estimulando as for('as do protecionismo, que ja sao poderosas, a expandir-se ainda mais. Durante
a decada de 1970, a reciclagem das moedas europeias deu um impulse
keynesiano a economia mundial, beneficiando em particular OS exportadores
norte-americanos. Com o mundo desenvolvido enfrentando uma recessiio, as
compras financiadas tinham urn efeito estimulante sobre a economia internacional. As na96es devedoras usavam recursos gerados pelo comercio do petrol eo,
mediante empnistimos feitos no mercado do Eurod6lar, para comprar produtos
norte-americanos; os Estados Unidos adquiriam produtos de outros paises desenvolvidos e tambem des paises em desenvolvimento; e estes ultimos, por sua
359
360
Robert Gilpin
mais de US$ 53 bilh5es em 1985, fez com que se fortalecesse rapidamente como
palencia financeira. Em 1983, o fluxo de capital do Japao para o exterior era de
apenas US$ 17,7 bilhoes; urn ana depois, tinha subido dramaticamente para
US$ 49,7 bilh5es, chegando, com isso, a soma espantosa de US$ 64,5 bilhoes
em 1985 (The New York Times, 27 de abril de 1986, p. 16). Este ultimo dado
era maier do que ode todos as paises da Opep no auge da sua riqueza (ibid., 31
de agosto de 1986, p. F7). Em 1986, o conjunto dos ativos do Japao no exterior
tinha chegado a US$ 129,8 bilhoes, tornando-o o maier credor global. Os ativos
liqiiidos da Inglaterra no exterior totalizavam US$ 90 bilhoes e as daAlemanha
Ocidental, US$ 50 bilhoes (The Japan Economic Journal, 7 de junho de 1986,
p. I). No mesmo peri ado, a posi<;:ao dos Estados Unidos, em terrnos liqiiidos,
aproximava-se de zero.
Embora o investimento externo total da Opep, em meados da decada de
1980, fosse substancialmente maier, ele constava principalmente de depositos
bancarios, as quais eram reciclados por meio do mercado pelos bancos comerciais do Ocidente; mas o investimento japones era baseado em bonus e, conferme urn banco oficialjapones, "temos centrale direto do nosso dinheiro" (Globe
and Mail, Report on Business Magazine, abril de 1986, p. 28). Os quatro
maiores ban cos e seis dos dez maio res ban cos do mundo eram japoneses. Esses bancos, assim como outras institui<;:5es financeiras e o proprio govemo
japones, tern uma influencia significativa sabre a utiliza<yao da ampla poupan~a
nacional, e seu poder sabre as finan<;:as intemacionais e sabre a distribui<yao do
capital adquiriu uma propor<;:ao extraordinaria. Em meados dos anos 1980, os
Iideres das finan<yas japonesas decidiram colocar uma parte substancial dos
seus investimentos externos em bonus do Tesouro norte-americana."
Essa notavel transforrna<;:ao da posi<;:ao comercial e financeira japonesa
teve inicio no principia da decada de 1970, quando, reagindo ao aumento dos
pre<yos do petroleo pelos paises da Opep, o Japao reduziu drasticamente seu
consume de petroleo, expandiu suas exporta<yoes, para pagar o custo da energia importada, e acelerou tambem o usa da tecnologia. Alem disso, varies aspectos importantes da economia japonesa contribuiam para o seu maci<;:o saldo
do balan<;:o de comercio e pagamentos, entre eles a elevada taxa de poupan<;:a
(cerca de 18% em meados da decada de 1980), combinada com urn investimento interne modesto, a alta produtividade industrial e a mudan<ya, ocorrida na
decada de 1970, para uma politica de contra<yao economica e crescimento impulsionado pelas exporta<;:i\es (Yoshitomi, 1985). A estrutura incomum do co12
Em bora esse seja certamente o caso das instituiyOes financeiras japonesas que investiram nos
Estados Unidos, em virtude dos diferenciais da taxa de retorno e de outras considerar;Oes de
mercado, o poder discricion3rio dos japoneses, demonstrado pela experiencia passada, nao
pode ser negado.
361
mercia japones- a exportayao de produtos manufaturados com alto valor acrescentado e a importayao de produtos nao-processados- significava que o Japao
era o principal beneficiario final da queda dos preyos de alimentos, petr6leo e
outros itens ocorrida nos anos 1980, a qual produziu urn saldo "estrutural" no
balanyo de comercio e pagamentos.
Para usar a linguagem marxista, poder-se-ia dizer que na decada de 1980
o Japao passara a ser uma economia capitalista madura, afetada pelos problemas classicos do consume insuficiente e do excesso de capital, sem poder
absorver a grande produyiio das suas fabricas e sem encontrar no proprio pais
utilizayiio produtiva para o excesso de capital. Mas as causas desse baixo consumo e da queda da lucratividade nos investimentos internes tinham muito mais
aver com a politica intemajaponesa do que com leis inevitaveis do desenvolvimento capitalista. Se os interesses do Partido Liberal Democratico, que estava
no poder, fossem diferentes, o Japao poderia usar seu capital para melhorar a
qualidade de vida do seu povo. Assim, par nao querer as reforrnas necessarias,
o capitalismo japones necessitava de urn a "colonia" para livrar-se desse excesso financeiro, encontrando essa saida na experiencia norte-americana com a
Reaganomics: a nova Esfera Japonesa de Co-Prosperidade se localizaria do
outro !ado do Pacifico, nos Estados Unidos de Ronald Reagan."
Ao mesmo tempo que o Japao se tomava uma na9ao credora, os Estados
Unidos passavam a ser devedores. Em 1981, os norte-americanos tinham conseguido deter a deteriorayao da sua posiyao econ6mica intemacional, resultante da Guerra do Yietna: tinham urn saldo na conta-corrente (US$ 6,3 bilhoes), e
as receitas liqiiidas com investimentos extemos alcanyavam seu ponto mais
baixo (US$ 34 bilhoes). Esse seria, no entanto, o ultimo ano com urn sal do em
conta-corrente (Council of Economic Advisers, 1986, p. 366). Em 1985, houve
uma inversao nessa situa9ao favoravel, e, pela primeira vez, desde 1914, os
Estados Unidos eram urn pais devedor. Entre 1982 e 1984, os emprestimos
extemos feitos pelos bancos norte-americanos cafram de forma dramatica, de
US$ 111 bilhoes para aproximadamente US$ I 0 bilhoes (Emminger, 1985, p. 9).
Em 1984, os Estados Unidos assumiram emprestimos no valor total de cerca de
US$ I 00 bilhoes (ibid., p. 7) e tiveram urn deficit comercial sem precedentes,
de US$ 108,3 bilhoes, dos quais US$ 34 bilhoes como Japao! Ao terminar o
anode 1985, os Estados Unidos tinham se tornado o maior devedor do mundo,
o que os levou a fazer emprestimos no exterior de mais de US$ I 00 bilhoes s6
naquele ano- mais do que o total da dfvida extema brasileira. Em meados dos
anos 1980, os Estados Unidos estavam recebendo aproximadamente US$ I 00
13
Calder ( 1985) apresenta urn excelente resumo dos la~os econ6micos que se desenvolveram no
Pacifico.
362
Robert Gilpin
quada nos Estados Unidos significava que o pais precisava financiar o seu
deficit or,amentario, assumindo, para tanto, pesados emprestimos nos mercados mundiais de capital. A partir de 1981, a supervaloriza<;ao do d6!ar e o aumenlo das taxas de juros em todo o mundo levaram os Estados Unidos a um
gigantesco deficit comercial, o que agravou em muito a crise da divida mundial.
0 que a segunda fase da Reaganomics ( depois da recessao induzida)
produziu foi uma recupera9iio da atividade economica financiada por credores
extemos. Segundo E. Gerald Corrigan, presidente do Banco Federal de Reserva de Nova York, "estamos dependendo vitalmente dos fluxus de poupan9a
externa" para financiar direta ou indiretamente "pelo menos metade do nosso
deficit or9amentario" (citado em The New York Times, 7 de novembro de 1985,
p. 0 I). A politica expansionista, o investimento interno reduzido e o aumento
scm precedentes dos gastos com a defesa s6 foram possiveis para o governo
Reagan porque eram financiados por outros paises.
As tres fontes mais importantes desse fluxo de capital eram paises que
economizavam sua poupan9a: alguns produtores de petr61eo arabes, membros
da Opep (especial mente a Arabia Saudita), a Alemanha Ocidental e, em particular, o Japilo. Enquanto as aquisi96es de bonus do Tesouro pelos japoneses
tinham totalizado US$ 197 mil hoes em 1976, em abril de 1986 essas compras
chegavam a US$ 138 bilh5es (The New York Times, 28 de julho de 1986,
p. D6). Dos US$ 81,8 bilh5es investidos pelo Japao em 1985, US$ 53,5 bilh5es
foram em bonus, especialmente do Tesouro norte-americano (ibid., 27 de abril
de 1986, p. 16). Em meados dos anos 1980, os japoneses estavam fornecendo
urna fra<;ao substancial dos US$ I 00 a US$ 120 bilhoes tornados cada ano pelo
govemo dos Estados Unidos e, alem disso, investiam pesadamente em todos os
tipos de ativos norte-americanos. Sem esse fluxo imenso de capital japones
dirigido para a economia dos Estados Unidos, o govemo Reagan niio teria podido estimular o consumo interno e ao mesmo tempo iniciar a maior expansao
rela~6es
internacionais
363
Essa mudanya especifica representou urn afastamcnto dos esforyos feitos para controlar as
taxas de juros, ajustando-as, com isso, its metas de crescimento monet3.rio, como objetivo de
conseguir uma disciplina mais estrita sobre o suprimento de dinhciro e a taxa de intlayiio.
Michael Blumenthal, ex-secret3.rio do Tesouro, havia sugerido que a data apropriada para
mudar a posiyao ccon6mica norte-americana seria urn ano antes, em novembro de 1978.
0 temor de uma corrida sobre o dOiar levou ao aumento da taxa de desconto e a uma reduyiio
de ritmo na economia.
364
Robert Gilpin
365
366
Robert Gilpin
Mundial na posi9ao dos Estados Unidos). Alem disso, como economias creuoras, elas eram tambem importadoras importantes dos produtos industriais de
outras economias. No entanto, a rapidez com que o Japao passou de devedor a
credor e a imensa escala das suas exporta9oes de capital foram realmente
extraordinarias, obrigando, assim, outras economias a fazer tambem mudan9as
igualmente nipidas e significativas. AI em disso, a estrun1ra do comercio japones,
como importador de materias-primas e exportador de produtos industrializados,
imp6s um onus adicional de ajuste aos Estados Unidos e a Europa Ocidental.
Em bora o ajuste bem-sucedido das outras economias industrializadas ao novo
papel econ6mico intemacional do Japao dependa, em ultima analise, do retorno a
uma taxa elevada de crescimento, o ritmo impasto pelos nipidos progressos dos
japoneses em termos de vantagem comparativa e da estrutura do seu comercio
em quaisquer circunst:lncias continuani a provocar sCrias tens6es.
0 alarme como crescente poder comercial e financeiro do Japao, especialmente no rust belt norte-americano, intensificou-se nos anos 1980. Os americanos preocupavam-se como fato de "nao s6 os nossos autom6veis vi rem do
Japao, mas cada vez mais tambem as nossas taxas de juros" (citado em The
Wall Street Journal, 24 de fevereiro de 1986, p. I). Outros tomaram consciencia do fato de um segmento cada vez maior dos titulos norte-americanos, dos
im6veis e de outros ativos tangiveis estar em maos de japoneses ou de outros
estrangeiros. Nas palavras do secretario de Estado George Schultz:
Acho que se pode dizer que se o mundo estivesse satisfeito em deixar que os
japoneses fornecessem uma parte importante da poupanva, e tenninassem
proprietaries de mais e mais, tudo bern. Mas nao Ccssa a orientayfio prevalecente, pelo menos nos Estados Unidos! (Citado em The New York Times, 12
de fevereiro de 1986, p. 02.)
367
coopera~ao
Feldstein ( 1986) faz urn a avaliayao franca do prejuizo causado aformayao de capital e a
outros aspectos da cconomia norte-americana em conseqliencia dessas politicas econ6micas.
368
Robert Gilpin
369
370
Robert Gilpin
Conclusilo
As finanyas intemacionais tern sido provavelmente o aspecto mais controvertido e rna is vulnenivel da economia politica intemacional, desde a denuncia
da haul finance como a causa do imperialismo e das guerras mundiais, feita
por Lenin, ate as criticas dos paises menos desenvolvidos, na decada de 1980,
apresentadas contra os bancos intemacionais e contra a assistencia govemamental. A crise financeira dos anos 1930 provocou o colapso da economia mundial, com a Grande Depressiio. No fim do seculo XX, o problema do
endividamento do Terceiro Mundo ameaya outra vez produzir uma crise financeira que poderia levar ao colapso da economia mundial, com a intensificayiio
do nacionalismo econOmico.
0 periodo pas-guerra testemunhou tres desenvolvimentos historicos no sistema financeiro global. 0 primeiro foi a emergencia do mercado do Eurod61ar
e das moedas europeias, a qual debilitou o controle politico intemacional sabre o
sistema financeiro. 0 segundo foi o surgimento da crise da divida global, no
principia dos anos 1980, eo esforyo para reafimmr a influencia do Fundo Monetario lntemacional. 0 terceiro foi a transiyiio dramatica dos Estados Unidos
para a situayao de pais devedor e a conversao do Japao em principal palencia
financeira mundial. Este ultimo desenvolvimento transformou a natureza do
sistema financeiro intemacional- e tambem do sistema politico. Foram desenvolvimentos que levantaram problemas profundos relacionados com as conseqilencias sabre o sistema financeiro intemacional e sua futura estabilidade.
18
Corn efeito, poder-se-ia argumentar que a compra pelo Japiio de titulos governamentais
norte-americanos correspondia a uma reparti~ao do Onus. As queixas norte-americanas a esse
prop6sito parecem ter diminuido depois do acordo iene-d61ar de maio de 1984. Haja au niio
uma vincula~ao explicita, sao muito cstreitas as relayOes financeiras e as de seguranya desses
do is aliados.
371
372
Robert Gilpin
mente, a principal potencia financeira mundial tern assumido duas responsabilidades importantes: distribuir os capitais para aquelas regioes e industrias
que 0 usarao de modo eficiente e atuar como provedor ultimo de credito,
lender of last resort, protegendo, assim, o sistema contra as crises financeiras. No seculo XIX, a Gra-Bretanha desempenhou bern esse papel e, durante
algum tempo, 0 mesmo fizeram OS Estados Unidos no seculo XX. Agorae a
vez de o Japao exercer essa lideran~a financeira. 0 futuro da nova economia
intemacional vai depender da assun9ao, pelos japoneses, desse papel e da
competencia com que o exercerem.
Capitulo 9
A transformac;:ao da economia
polftica global
374
Robert Gilpin
375
As mudanl'as estruturais
0 livro de Oye, Lieber c Rothchild (1983, cap. 1) e uma excelente avaliaryao desses custos.
376
Robert Gilpin
co dentro do qual essa economia de mercado liberal podia funcionar corn relativa facilidade. No interesse dessa alianya, tanto os Estados Unidos como os
seus aliados dispunham-se a subordinar seus interesses locais e de curto prazo
ao bern do conjunto.
A lideranya norte-americana e esse contexto da alianya proporcionavam
uma base estavel e segura para o desenvolvimento das relay5es econ6micas
globais. Pela primeira vez todas as economias capitalistas eram politicamente
aliadas. As iniciativas dos Estados Unidos na area do comercio levaram a sucessivas rodadas de liberalizayiio tarifaria. 0 d61ar lastreava o sistema monetario intemacional, enquanto a assistencia econ6mica, os investimentos diretos e
as transferencias de tecnologia pelos Estados Unidos facilitavam o rapido desenvolvimento das economias industrializadas eo de algumas economias menos desenvolvidas. Possivelmente, a maior contribui9iio norte-americana
ressurgencia e ao sucesso da economia intemacional liberal era politica e psicol6gica. Os Estados Unidos assumiram o onus da defesa das democracias
industriais, permitindo, assim, que a Europa Ocidental eo Japao concentrassem
seus recursos e suas energias no desenvolvimento economico. A hegemonia
norte-americana propiciava urn ambiente favoravel, dentro do qual as foryas
da oferta e as da demanda criaram uma era de crescimento sem precedentes,
em uma economia internacional cada vez mais aberta.
Em contraste com a Pax Britannica, a qual tinha durado todo urn seculo,
a era da hegemonia dos Estados Unidos nao durou mais do que algumas
decadas. 0 inicio do fim foi a adoyiio do que se tornaria uma po!itica excessivamente keynesiana e a escalada da Guerra do Vietna, nos anos 1960. Em
meados da decada de 1980, a evidencia do relativo dec!inio da economia
norte-americana era esmagadora (ligen, 1985). No principia da decada de
1950, os Estados Unidos, com 6% da popu!ayao mundial, participavam com
cerca de 40% do produto bruto global; em 1980, essa participayao tinha caido
para aproximadamente 22% (Oye e Gilpin, 1986, p. 14 ).
Enquanto logo depois da Segunda Guerra os Estados Unidos produziam
30% das exportayoes industriais de todo o mundo, em 1986 essa proporyao era
de somente 13%. 0 aumento da produtividade, que durante decadas fora o
maior em todo o mundo, declinou de forma dramatica, de uma taxa anual de
3% no principia do periodo p6s-guerra para a taxa incrivelmente baixa de 0,8%
na decada de 1970 (Sawhill e Stone, 1984, p. 73). Com a produtividade norteamericana mais baixa do que a das outras economias industrializadas, especialmente o Japiio, a Alemanha Ocidental (e tambem os NICs), o resultado era
uma economia menos competitiva e uma reduyao substancial do padrao de
vida norte-americana. Em termos de formayao de capital, lideranya tecnol6gica
e qualidade da forya de trabalho (o capital humano), os Estados Unidos perdiam
377
posiyao em urn mundo de crescente competiyao industrial. Ate mesmo no campo das materias-primas, o qual, ao Iongo da hist6ria, tinha sido uma fonte de
forya competitiva, os Estados Unidos eram cada vez menos auto-suficientes
(Rosenberg, 1977), e s6 no setor agricola e em algumas industrias de alta
tecnologia mantinham sua for9a econ6mica, ate entao incontrastada (Maddison,
1982, p. 41 ). Em meados da decada de 1980, em quase todos os outros aspectos
do poder econ6mico, a posiyao norte-americana tinha declinado sensivelmente 2
Os eventos que determinaram inicialmente a transfonnayao da posiyao
global sofrida pel a economia norte-americana ocorreram em 1973, quando os
Estados Unidos perderam o controle do sistema monetario mundial, com a derrubada de Bretton Woods e com a adoyiio de taxas de cambia flexiveis, e sabre
o mercado mundial de energia. No primeiro caso, o ponto de partida foi a recusa da Alemanha Ocidental em continuar sustentando o d6lar, c sua dccisao de
Em meados da decada de \980, alguns autores negavam que houvesse qualquer declinio no
poder dos Estados Unidos. Embora essa alega9iio fosse verdadeira em termos absolutos, em
termos relatives o declfnio era incontest<ivel. A inten9iio desses autores parccia ser constatar
que a intluencia norte-americana continuava a ser poderosa e, no seujulgamento, era prejudicial
ao resto do mundo.
378
Robert Gilpin
incapaz de assumir uma maior responsabilidade na condu9ao do sistema; continuou perseguindo objetivos nacionalistas, definidos de forma estreita.
As politicas seguidas pelo govemo Reagan aceleraram a deteriora9ao de
Iongo prazo da situa9ao econ6mica dos Estados Unidos. A despeito da enfase
na chamada "economia do !ado da oferta" e no aumento da taxa de poupan10a
e investimento, esses indicadores cairam de forma dramatica durante todo esse
periodo, enquanto a divida, como propor9ao do PNB, chegou a urn nivel
preocupante e sem precedentes 3 Entre 1980 e 1985, a necessidade de financiar o deficit or9amentario de pelo menos US$ 200 bilhoes por ano fez com que
a taxa de poupan<;a cafsse de cerca de 17% para 12%. Durante esse mesmo
perfodo, a taxa de poupan<;a pessoal mergulhou ate urn mfnimo de 4% ou menos. Em contraste, no Japao, a taxa de poupan10a continuou perto de 20% e,
segundo algumas eslirnativas, teria alcanyado 30%. Essa reduyao de US$ 200
bilhoes por ano, aproxirnadamente, na poupan10a intema foi compensada pela
redu,ao dos investimentos mais os emprestirnos tornados no exterior.
0 deficit or10amentario significava tam bern uma seria queda na acurnulal'iiO de capital (Feldstein, 1986, p. 2-3). Absorvendo mais da metade de toda a
poupan10a nacional, o deficit elevou as taxas de juros e afastou os investimentos. A taxa de acumula<;ao de capital caiu de cerca de 17,5% do PNB, em
1979, para 16,2%, em 1985. 0 efeito no Iongo prazo desse declinio, da ordem
de US$ I ,6 trilhao, na acumula<;ao do capital privado correspondia a "urn a
perda de US$ 160 bilhiles por ano, perpetuamente" (ibid., p. 3). As conseqiiencias dessa menor acumula,ao de capital foram o baixo crescimento da produtividade, uma mais rapida desindustrializa,ao da economia e urn padrao de vida
futuro significativamente mais baixo. Pagando menos impastos na decada de
1980 e recebendo recursos extemos sob a forma de emprestimos, os norteamericanos tern consumido mais; porem, algum dia precisarao pagar essa conta
com mais impastos, inflayiio renovada ou, rna is provavelmente, com uma com-
Em bora essa propon;iio niio fosse tao etevada como em algumas outras sociedades, tinha maior
significayao em raz3o da escala e da posir;:ao mundial da economia norte-americana.
rela~Oes
internacionais
379
0 total da divida existente nos Estados Unidos mais do que dobrou nos
ultimos sete anos, aumentando de US$ 3,3 trilhoes, no fim de 1977, para
US$ 7,1 trilhoes, no fim de 1984. Enquanto a divida do governo federal
crescia em US$ 754 bilhOes durante esse periodo, a dfvida privada aumen-
ataxa anual de
380
Robert Gilpin
Nas ultimas decadas do seculo XX, os Estados Unidos se viram aprisionados entre o declinio do seu poder nacional e os muitos compromissos internacionais assumidos, uma posiyi!o classica de potencia hegem6nica em decadencia (Gilpin, 1981, p. 187). A medida que se expandia o poder militar
sovietico, os Estados Unidos assumiam custos crescentes para manter sua
posiyao hegem6nica politica e militar; simultaneamente, o surgimento de novos competidores industriais e a perda de antigos monop6lios nos campos da
energia, da tecnologia e da agricultura diminuiam a capacidade de financiar
essa hegemonia. Com menores taxas de poupanya e de crescimento, o pais
vivia e defendia compromissos muito acima dos seus meios. Para voltar a
uma nova posiyao de equilibrio entre compromissos e poder disponivel, os
Estados Unidos precisariam urn dia reduzir os primeiros, diminuir seu padrao
de vida ou os investimentos produtivos intemos ainda mais do que ja o fizera.
Entrementes, a hegemonia norte-americana era ameayada por uma crise fiscal potencialmente devastadora (Chace, 1981 ).
Durante algum tempo, o pais p6de mascarar o declinio e adiar opyiies
dificeis, explorando sua hegemonia. Durante a Guerra do Vietna, o govemo
Johnson enfrentou esse desafio imprimindo d6lares e inundando o mundo com
excesso de liqtiidez; o govemo Nixon fez o mesmo para estimular a economia
e desse modo garantir a reeleiyao do presidente. 0 resultado desses excessos
foi a inflayao elevada que eventualmente destruiu o sistema de Bretton Woods.
Nos anos 1980, o govemo Reagan financiou a grande expansao dos recursos
militares e a notavel recuperayilo da economia sobretudo recorrendo ao financiamento extemo, especialmente o japones. S6 os entusiastas mais ardorosos
da supply-side economics acreditavam que essa prosperidade e essa
hegemonia financiadas com dividas poderiam durar para sempre. A funyao
intemacional do d6lar permitia aos Estados Unidos financiar seu maciyo deficit comercial e seus interesses globais com o expediente de hipotecar o
futuro. 0 dia de enfrentar a realidade acabaria chegando, se e quando os
credores exigissem repagamento.
A divida acumulada nao criaria problemas desde que os credores continuassem a confiar na capacidade e na disposiyao de os Estados Unidos liquida-la
urn dia. Mas se esses credores perdessem a vontade de financiar o deficit
oryamentario norte-americano, as importayiies excessivas e a posiyao intemacional do pais, este se veria confrontado com algumas opyiies crueis, simples
ou combinadas (Drobnick, 1985). Uma delas seria provocar uma grande desvalorizayao do d6lar para conseguir urn sal do no balanyo de comercio que permitisse repagar parte das dividas contraidas. Uma soluyao cujas dificuldades
vamos examinar em seguida. Outra sa ida seria aumentar as tax as de juros para
atrair mais capitais, suficientes para financiar o deficit oryamentario - o que
rela~6es
internacionais
381
rais de Iongo prazo dos Estados Unidos, deixando, com isso, uma heran<;:a dificil
de carregar (Keohane, 1984b, p. 37).
Na decada de 1980, os Estados Unidos exibiram o que Carlo Cipolla identificou, em urn estudo comparative do declinio imperial, como manifesta<;:iies
classicas que acompanham o declinio do poder econ6mico e politico: tributayao
excessiva, infla<;:ao cr6nica, dificuldades no balan<;:o de pagamentos (Cipolla,
1970, p. 13). A despeito do alarrne de umas poucas Cassandras, a falsa prosperidade do "milagre econ6mico" do governo Reagan ocultou do povo norteamericana a situa<;:ao real do paise o fato de que a prosperidade se baseava em
recursos alheios. De modo geral, o pais deixou de reconhecer o significado
hist6rico do deficit or<;:amentario e suas implica<;:6es para a sociedade no Iongo
prazo. Para interromper seu declinio econ6mico e politico, os Estados Unidos
precisavam resolver tres problemas cl~ grand~.s dimens5es.
382
Robert Gilpin
uma economia mais competitiva, os Estados Unidos precisarao resistir a pressao cada vez maior dos trabalhadores e dos industriais em favor de medidas
4
Meu pontode vista sobre esses temas foi muito intluenciado pelo meu colega William Branson.
rela~6es
internacionais
383
384
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
385
de capacidade, especialmente no caso do petr6leo, era tambem uma conseqiiencia da politica de restri9ilD ao crescimento seguida por muitos govemos, e nao
apenas uma reversao da situa9ilo da oferta que tinha provocado a recessao
global de 1973. Muitos govemos tinham preferido manter uma taxa de infla,ao
reduzida e custos de energia moderados em Iugar de um nivel de desemprego
mais elevado e menores taxas de desenvolvimento. Como ja observamos anteriormente, na decada de 1990, com a industrializa,ao dos paises menos desenvolvidos, a demanda mundial do petrol eo poderia novamente exceder a oferta.
0 aspecto mais problematico das condi96es de oferta era a mudan9a
tecnol6gica. Em bora houvesse novas oportunidades importantes no campo da
computa~ao, da biotecnologia e de outrus, e duvidoso que elas levassem arepetiyilO do crescimento economico sem precedentes havido no p6s-guerra. Essa
situa\'ilD incomum provocou grande expectativa de aumento do padrao de vida
e da expansao dos programas assistenciais em muitas economias, o que tomava ainda mais dificil o ajuste necessaria.
No fim da Segunda Guerra havia nos laborat6rios das economias desenvolvidas (e para os europeus e japoneses, tambem na propria economia norteamericana) um estoque imenso de tecnologias que podiam ser exploradas- e,
portanto, de oportunidades para investir. 5 Se o seculo XIX testemunhara a difusao gradual de novas tecnologias industriais, abrangendo todas as principais potencias economicas, OS Ires gran des desastres do seculo XX- a Prime ira Guerra
Mundial, a Grande Depressao e a Segunda Guerra Mundial- haviam retardado
seriamente a difusao de tecnologias, do estagio de laborat6rio ao mercado, e dos
Estados Unidos para a Europa Ocidental e o Japao. Essas tecnologias criariam
os principais focos do boom do p6s-guerra: autom6veis, produtos eletronicos e
outros bens de consumo duraveis. 0 impulso de um desenvolvimento sem precedentes iniciado no fim da decada de 1960 resultou do esfor9o dessas economias para alcanyar as fronteiras tecnol6gicas, algumas das quais, como ada industria automobilistica, os Estados Unidos ja tinham alcan9ado na decada de 1920.
A explorayao de novas tecnologias e a difusao do know-how tecnol6gico norteamericana a outros paises industrializados foram contribui96es importantes para
a rap ida taxa de desenvolvimento economico nos anos 1950 e 1960 (Lewis, I978b,
p. 156). Esse quadro tecnol6gico fortuito contribuiu para a n\pida expansao do
comercio intemacional e para a diminui,ao das fricyoes economicas.
Os Estados Unidos e OS seus principais parceiros economicos puderam
desenvolver rela96es econ6micas complementares. Explorando sua vantagem
tecnol6gica, os Estados Unidos adotaram uma estrategia economica baseada
5
Rostow ( 1983) exam ina a import3ncia do quadro tecnol6gico incomum depois da Segunda
Guerra Mundial.
386
Robert Gilpin
387
James Mayall caracteriza o choque entre a adoyao do welfare state interno e do laissez-fa ire nas
relayOes internacionais.
388
Robert Gilpin
mundial das decadas de 1970 e 1980. Em bora a queda dos pre9os da energia e
das materias-primas, em meados dos anos 1980, tenha restringido o efeito dessas tendencias inflaciomlrias, certamente nao as eliminou.
rela~Oes
internacionais
389
Em linguagem rna is tCcnica, a Curva de Phillips, ou seja, a relayao entre inflar;ao e desemprego,
desviouse para a esquerda e aumentou a taxa natural de desemprego - urn fato que teve
implicar;Oes profundas para a politica keynesiana. Call eo ( 1982, p. 37) faz uma apresentar;ao
ni:IotCcnica interessante desse desenvolvimento.
390
Robert Gilpin
rela~;6es
internacionais
391
392
Robert Gilpin
nomia mundial interdependente, na qual os principios do capitalismo do bemestar social nao sao aplicados? Nao ha um govemo intemacional que compense
OS (inevitaveis) perdedores na ]uta peJo progresso economico, que gerencie a
demanda global de modo nao-inflacionario e que fome9a hens coletivos. Na
maior parte do periodo p6s-guerra, a potencia hegemonica norte-americana
desempenhou efetivamente essas fun9iies de goveman9a e fez com que o
sistema funcionasse (Keohane, 1984a, p. 37-38). Para que sejam evitados os
conflitos entre as potencias capitalistas, e preciso dar uma nova base politica il
ordem econ6mica intemacional e solucionar os problemas do capitalismo do
bem-estar social.
0 problema da
transi~ao
393
global no futuro previsivel: ex ceder esses limites poderia provocar urn aumento
no pre90 da energia ou reviver a infla9iio (Cooper, 1982, p. 106). Esses limites
criaram na economia mundial uma situa9ao potencial de jogo de soma zero.
Embora uma ou duas economias importantes possam adotar uma politica
macroeconomica de estimulo a demanda, se todas as economias se expandissem ao mesmo tempo a situa9ao poderia ser altamente inflaciomiria, com resultados perversos (J. Williamson, 1983, p. 399).
A combinayao das expectativas geradas pelo welfare state, a promoyao
simultiinea do plena emprego com aumentos no salario real e os gastos com
defesa feitos pelo govemo Reagan mostraram que a demanda potencial excedia
em muito a capacidade da economia mundial na decada de 1980. As conseqiiencias incluem urn aumento nas taxas de juros rea is, em todo o mundo, o aumento
do protecionismo e vigorosas pressiles inflacionarias. Assim, os Estados Unidos e
seus parceiros economicos encontraram-se em uma situa9ilo tal que tern urn
incentivo vigoroso para cooperar e coordenar suas politicas, de modo a resolver
OS problemas de oferta e de demanda; mas ha tambem urn forte incentivo a
fraude, com a tentativa de resolver esses problemas a custa dos outros.
A economia mundial na decada de 1980 esteve no meio de uma transi9ilo
importante, das normas e rela9iles incorporadas ao sistema de Bretton Woods
para urn outro modo de organiza9ilo e funcionamento. 0 processo de desenvolvimento desigual da economia mundial comprometeu nas tiltimas duas ou tres
decadas a estrutura politica e as condi9iles economicas que favoreciam o rapido
crescimento, assim como uma maior abertura e interdependencia da economia
mundial.
Embora essas mudan9as estruturais e os novos limites impastos a politica
economica e ao crescimento tenham afetado quase todas as economias, foram
especialmente fortes na Europa Ocidental, onde a indexa9ilo salarial tendeu a
manter os salarios reais em nivel alto e inflacionario. Alem disso, como acentuou o ex-primeiro-ministro frances Raymond Barre, na decada de 1980 em
toda a Europa Ocidental os oryamentos nacionais chegaram a cerca de 50%
do PNB, e os juros pagos sobre a divida publica foram urn a quanti a importante,
o que impos urn serio limite a politica fiscal (Pierre, 1984, p. 5). A relutiincia em
estimular as suas economias fez com que a Europa Ocidental se tomasse muito
dependente das suas exporta96es para o mercado norte-americana, e cada vez
mais sensivel as mercadorias importadas.
Quante aos japoneses, em bora nao sofram as dificuldades dos europeus,
sua experiencia com a infla9ilo, com os deficits or9amentarios e de pagamentos nos anos 1970, ensinou-lhes a prudencia fiscal. A redu9ilo subseqliente dos
sahirios reais e a necessidade de outros ajustes permitiram ao Japao manter urn
crescimento nao-intlacionario, alto pelos padroes mundiais embora muito baixo
394
Robert Gilpin
395
ram sobretudo nos om bros dos consumidores nao-americanos, nos paises menos desenvolvidos endividados e em amplos segmentos da industria norte-americana. Na decada de 1980, a revolta dos produtores nacionais prejudicados,
com suas demandas protecionistas, veio ameavar a estranha alianva econ6mica do governo Reagan com os credores japoneses.
Em 1986, o impeto por tn\s do boom econ6mico parecia ter-se esgotado.
A despeito de urn conjunto de fatores econ6micos excepcionalmente favon\veis - o valor do d6lar e o deficit orvamentario em declinio, a inflaviio e as
taxas de juros mais baixas, os menores custos de energia -, o ritmo de crescimento da economia norte-americana tinha caido sensivelmente, em compara-
Conclusao
Foram profundus as conseqtiencias dessas mudanvas estruturais na economia politica mundial para as relavoes internacionais, econ6micas e politicas, e,
sem duvida, etas dificultam excepcionalmente a soluvao do problema da divida
externa e a integravao dos paises em desenvolvimento na economia mundial.
Sao desenvolvimentos que levantam o espectro da guerra comercial e do protecionismo crescente, na medida em que os paises adotam estrategias de crescimento baseadas na exportaviio, altamente competitivas, procurando, com isso,
defender suas industrias e transferir o desemprego para outras economias.
Possivelmente, mais serias ainda sao as implicavoes negativas dessas mudanvas estruturais para o relacionamento entre os Estados Unidos, a Europa Ocidental e o Japao. Se essas potencias econ6micas nao conseguirem resolver os
problemas que mencionamos, o "Dilema do Prisioneiro" dos anos 1980 poderia
deteriorar-se em urn serio conflito econ6mico e politico.
As
mudan~as
396
Robert Gilpin
Capitulo 10
A premissa deste livro e que a criayiiO, a manutenyaO e 0 born funcionamento de uma economia liberal intemacional exigem o exercicio da lideranya
politica. Algum mecanisme de govemanya deve fomecer os bens coletivos
necessaries, como uma moeda estavel, e promover mercados abertos. Nas
relay5es econ6micas intemacionais ha com freqiH~ncia incentives poderosos
para a fraude, a custa dos outros atores, e a lideranya politica se faz necessaria
para exercer uma fun10iio de gerencia ou policiamento.
Paradoxalmente, o modemo welfare state eo que John Ruggie qualificou
apropriadamente como the compromise of embedded liberalism tern aumentado, em vez de diminuir, essa necessidade de lideranya. Em urn mundo no qual
os govemos respondem cada vez mais pelo bem-estar econ6mico do seu povo,
e muito forte a tentayaO de adotar politicas que beneficiem a cidadania a CUS!a
das outras sociedades. A tensiio inerente entre uma economia global baseada
nos principios do mercado e as economias nacionais baseadas no intervencionismo
do Estado exige uma boa coordenayiio das politicas nacionais e das praticas
econ6micas.
Durante varias decadas, os Estados Unidos exerceram essa lideranya ou
responsabilidade hegem6nica, tarefa que, a partir do fim dos anos 1960, torneu-se cada vez mais dificil. Eventualmente, mudanyas estruturais ocorridas
nas condiy5es de oferta e de demanda, assim como a menor capacidade e
disposiyiio dos Estados Unidos de atuar como lider, provocaram uma seria
deteriorayiio da economia internacionalliberal no p6s-guerra.
Como Charles Kindleberger e outros ja observaram, ha uma forte tendencia para que a hegemonia econ6mica prejudique a potencia hegem6nica. Os
398
Robert Gilpin
Estados Unidos niio tern sido uma exce9iio a essa regra: desde 1959 tern consum ida mais do que poupado ou investido na sua propria economia. 0 consumo
publico eo privado em excesso (incluindo os gastos militares e com a politica
external enfraqueceram muito a economia norte-americana. No entanto, em
raziio da sua posi9iio privilegiada na economia mundial, o pais tern podido importar mais bens e serviyos do que exporta e tern conseguido financiar seu
deficit cr6nico no balan9o de pagamentos ao exportar d6!ares e ao receber
emprestimos de outros paises.
As grandes flutuayoes da economia norte-americana, a amea9a da difusiio do protecionismo e a dependencia do capital estrangeiro para o seu crescimento indicam que a !ideranya econ6mica dos Estados Unidos se debelitou
consideravelmente nos anos 1980. Mas o que tamara o Iugar dessa lideran9a
em declinio, e em que base podera a economia mundial ser mantida?
Para responder a essas perguntas, as paginas seguintes consideram os
temas discutidos na conclusiio do Capitulo 9. Uma transi9iio das institui96es
decadentes do sistema de Bretton Woods para uma ordem econ6mica internacional mais estavel exigini a solu9iio dos problemas fundamentais da economia politica intemacional discutidos no Capitulo I deste livro. Em outras
palavras: I) a carencia de uma !ideran9a politica precisara ser superada; 2) o
problema dos ajustes precisara encontrar uma soluyiio; e 3) sera preciso
encontrar urn meio de conciliar o conflito crescente entre o regime internacio-
rela~Oes
mternadonais
399
scgurano;a. A partir do fim dos anos 1960, contudo, comeo;aram a usar o sistema
cada vez mais a serviyo de seus objetivos nacionais, definidos de forma estreita.
Muitos dos problemas da economia mundial nos anos 1980 foram causados par
essa mudanya da posiyiio norte-americana. Em suma, embora os argumentos
em favor da necessidade da lideranya hegem6nica niio sejam conclusivos, e
niio se possa desprezar a possibilidade de uma lideranya plural, nao e provavel
que uma economia mundial de cunho liberal possa sobreviver sem a presenya
de uma palencia hegem6nica comprometida com a sua preservayao.
Com o declinio relativo da hegemonia norte-americana, poderao a gerencia plural e a coordenayiio politica suplanta-la como fundamento politico da
economia intemacionalliberal? A gerencia multipla e a coordenayiio das politicas nacionais parecem necessarias, porque a falta de coordenayao das politicas
nacionais produziu resultados que foram menos do que 6timos para o perfeito
funcionamento da economia intemacional. Desde meados dos anos 1970, as
flutuayoes e as instabilidades da economia resultaram da falmcia dos Estados
Unidos e dos seus parceiros economicos em coordenar sua politica econ6mica.
Mas o argumento em favor da coordenayiio de politicas ou de regras para
govemar as politicas economicas nacionais pode ser apresentado em um nivel
de maior generalidade. 1
Em um mercado genuinamente competitivo, uma soluyiio de equilibria pode
ser encontrada de forma automatica, porque e preciso cobrir o custo de mais
de um bem. Em certo ponto havera uma equalizayao dos custos e dos beneficios, e o ator deixa de adquirir esse bem. No entanto, no campo da politica, niio
ocorre necessariamente esse processo de busca do equilibria, porque uma economia pode obter vantagens sem pagar o custo equivalente. Recentes mudanyas estruturais na economia mundial e o choque cada vez maior entre as prioridades nacionais e as normas internacionais aumentaram os incentivos em
obter uma vantagem a custa de outros atores. Em um mundo no qual ha restriyiles mais severas a taxa global de crescimento, e forte a tenlayaO para que um
pais ex porte seu desemprego e adote politicas que prejudiquem os vizinhos.
Dotado de poder, um ator pode seguir politica que !he trag a grande vantagens e
transferir os custos para outras economias. lsso tem acontecido muitas vezes
no caso da politica monetaria norte-americana e da politica comercial japonesa. E mais provavel, porem, que o esforyo feito par um Estado para fraudar o
sistema, e melhorar sua posiyiio relativa, !eve a um resultado abaixo do 6timo
para todas as partes envolvidas, em raziio da reayao dos outros Estados (par
exemplo, com medidas protecionistas).
1
Em bora os cconomistas discutam os m6ritos relatives das regras internacionais e da coordenayao de politicas, nos dais casas e necessaria urn alto grau de assentimento politico das principais potCncias econOmicas.
400
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
401
402
Robert Gilpin
politica comercial nao constituem o tema principal deste Jivro. Por isso, seu cnfoquc foi limitado
aos temas mais importantes da economia politica intemacional, identificados no Capitulo I.
Embora a estrutura co funcionamento da economia politica internacional scjam obviamente
fatores importantcs da polftica comercial de cada na~ao, como no caso da politica externa e de
rela~6es
internacionais
403
Na decada de 1980, os Estados Unidos continuavam especialmente relutantes em subordinar sua politica economica asupervisiio intemacional. A despeito da sua crescente dependencia da economia mundial, os Estados Unidos
continuavam a comportar-se como se fossem uma economia fechada ou urn
lider que todos os outros paises seguiriam automaticamente. Muito pouco esfor9o foi feito para medir os efeitos das decisoes norte-americanas sabre os
outros paises, ou para consulta-los a respeito das principais iniciativas de politica econilmica. 0 exemplo mais importante e, naturalmente, a politica fiscal do
governo Reagan, com seu impacto devastador sabre as taxas dejuros em todo
o mundo e sabre o problema mundial da divida externa.
Para a Europa Ocidental eo Japao, coordena91io de politicas tern significado disciplinar a politica macroeconilmica norte-americana. No entanto, o
governo Reagan intcrpreta essa ideia como a reforma das suas t:conomias
pelos japoneses e pelos europeus, com a96es destinadas a cobrir o "hiato de
crescimento". Esses paises deveriam estimular suas economias e imitar as
reformas feitas pelos Estados Unidos sob a egide da economia impulsionada
pel a oferta- a supply-side economics-, removendo, assim, os limites internos ao desenvolvimento economico (Nau, 1985).
Em meados da decada de 1980, os norte-americanos, de modo geral,
estavam desencantados como que consideravam politicas e praticas injustas
dos seus parceiros econOmicos e, cada vez menos, se dispunham a exercer
uma lideran9a cconilmica. Contudo, o compromisso de pas-guerra dos Estados
Unidos com a liberaliza91io do comercio foi manti dona qualidade de politica
oficial. Como na Rodada de T6quio, os Estados Unidos lutaram pel a redu91io
continua das barreiras comerciais e pela erradicayao de pnlticas de comercio
"injustas"; queriam, em especial, algumas mudan9as importantes no comercia agricola, em particular a abertura do mercado japones e a elimina91io dos
subsidies a exporta91io concedidos pelos paises da Comunidade Europeia. Os
Estados Unidos Iutavam tambem pela reforma da politica industrial de outros
paises, OS quais mantinham subsidies de varies tipos, po]iticas de aquisi96es governamentais, etc., e pela libera!iza91io dos servi9os (bancos, telecomunica96es,
etc.). Embora com certos lapses importantes, como a carteliza91io do mercado
de semicondutores e a decisiio de revogar o Sistema Generalizado de Prefenoncias para os Paises Menos Oesenvolvidos (duas decisoes tomadas em I 986),
a posi9iio oficial do governo Reagan era a de resistir ao protecionismo e a de
outras polfticas, uma explica~ao do comercio, do investimento cxtcrno c de politicas an8.1ogas
exigi ria a considerar;:ao dos fatorcs internos e das circunst<incias particulares de cada nar;:i'io.
A bibliografia rclcvante inclui amilises da politica e da economia polftica do comCrcio, de que
sao cxcelcntcs exemplos os livros de Aggarwal, Keohane e Yoffic ( 1986), Destlcr ( 1986) c R.
Baldwin ( 1985).
404
Robert Gilpin
reta~6es
internacionais
405
406
Robert Gilpin
maior liberaliza<;ao. Por acreditar que o desequi!ibrio do ba!an<;o comercial norte-americana evidenciava prima facie o tratamento desigual que vinha sen do
recebido, esses cidadaos queriam aplicar o principia da reciprocidade aos "resultados" das a<;oes tomadas pelos govemos em questao, e nao simplesmente a
remo<;ao das barreiras formais impostas ao comercio. 0 aumento da
interdependencia econ6mica, combinado como relativo declinio da economia
norte-americana, estava provocando urn a mudanya fundamental na politica eco-
n6mica externa. Na tentativa de evitar que o Congresso aprovasse leis protecionistas, a nova po!itica comercial invocava o conceito de reciprocidade especifica, que havia sido abandonado.
Se implementada plenamente, essa importante reinterpreta<;ao do conceito de reciprocidade representaria urn retorno ao que Conybeare chamara
de po!itica comercial americana predat6ria dos anos 1930 (Conybeare, 1985,
p. 408). De acordo com o Reciprocal Trade Agreement Act, os Estados Unidos deveriam usar seu poder econ6mico para assegurar vantagens nos acordos bilaterais (ibid., p. 378). Em vez de seguir o criteria da reciprocidade
nao-condicional eo principia da Na<;ao mais Favorecida, do Gatt, os Estados
Unidos deveriam adotar uma politica de reciprocidade condicional, mediante
a troca de concessoes especificas entre dois ou mais Estados, concessoes
estas que nao sao estendidas a outros paises. Nessas negocia<;oes, o peso
relativo dos atores seria crucial.
Esse afastamento do multilateralismo por parte de grupos importantes nos
Estados Unidos e a tendencia para o que foi chama do de "minilateralismo" significavam que os Estados Unidos nao continuariam subordinando seus interesses
economicos a objetivos de Iongo prazo, politicos e de seguran<;a. Especificamente, o minilateralismo implicaria certas mudan<;as nos objetivos nacionais, no
sentido de que: I) os outros paises seguissem a pr:itica norte-americana de
desmantelar o Estado assistencialista, eliminando, para tanto, o intervencionismo
govemamental e levando assim a uma maior harmoniza<;ao entre os parceiros
comerciais no que se refere a suas pn\ticas e institui<;oes internas; 2) as firmas
norte-americanas tivessem o mesmo acesso aos mercados estrangeiros que as
firmas desses paises tern ao mercado americana; e 3) para alcan<;ar esses objetivos, os Estados Unidos empregassem meios econ6micos e outros metodos nas
negocia<;oes bilaterais em uma base de setor por setor.
Outro fator importante da po!itica comercial norte-americana foi a deteriora<;ao constante da alian<;a em favor do livre comercio feita no periodo p6sguerra, a medida que 0 movimento sindical, as industrias sensiveis aimporta<;ao
e os amp los segmentos do Leste e do Meio-Oeste se voltavam para o protecionismo. Esses "novos protecionistas" e os defensores da politica industrial tern
proposto uma rea<;ao contra as restri<;oes impostas no exterior a importa<;ao,
aos subsidios
as
rela~Oes
internacionais
407
408
Robert Gilpin
1982). Assim, o protecionismo e considerado uma necessidade, e os intelectuais europeus tern formulado doutrinas e teorias econ6micas notaveis para legitimar e defender seu recuo da liberaliza9iio comercial (Kahler, 1985). 3
0 duplo desafio feito a Europa- pelos Estados Unidos e pelo Japiio nas
industrias de alta tecnologia, e pelos NICs, com o seu baixo custo de trabalho,
nas industrias tradicionais- constitui uma amea9a a posi9iio econ6mica dos
europeus e a seus ganhos sociais. A combina9iio de altos salarios reais, estruturas econ6micas inflexiveis e urn custoso intervencionismo govemamental tomou
muito dificil para a Europa Ocidental ajustar-se a mudan9as nas vantagens
comparativas (Patterson, !983 ). 0 desemprego alcan9ou urn nivel sem precedentes no p6s-guerra, e a produtividade eo crescimento econ6mico declinaram
seriamente. 4 Alem disso, com a perda de muitos mercados no exterior em conseqUencia da competi9iio japonesa e dos NICs, a tendencia da Europa Ocidental foi a de retrair-se. As industrias que lideraram o desenvolvimento no pasguerra envelheceram e perderam importancia como fontes do crescimento, e,
desde 1973, as economias europeias tern experimentado urn serio processo de
desindustrializa9ao (Linder, 1986, p. l 08).
Tendo sido pioneiros na primeira e na segunda fases da revolu9ao industrial, os europeus sao muito sensiveis ao fato de o foco global da inova9ao tecnol6gica
nao ser mais o seu continente. Nessas circunstancias, uma ampla liberaliza9iio
comercial foi sempre considerada incompativel com a preserva9iio do welfare
state, a sobrevivencia da industria e da propria Comunidade Econ6mica Europeia; as pressoes dos Estados Unidos para mudar a politica agricola comunitaria, por exemplo, tern sido vistas como amea9a a urn dos pi lares principais da
Comunidade. Assim, houve uma tendencia poderosa para recuar para barreiras
protetoras do comercio, em alguns casos barreiras nacionais, em rea9iio ao que
os europeus chamam de "nova divisao internacional do trabalho".
A porcentagem do comercio comunitario controlado e maior do que nos Estados
Unidos ou no Japao. 0 conseqilente deslocamento de exporta96es japonesas e
dos NICs para os Estados Unidos aumentou muito as pressoes nesse mercado,
estimulando, ainda mais, o protecionismo norte-americano contra o Japao.
A transforma9iio representada pela integra9iio da Europa Ocidental e do
seu Iugar no mundo estimulou a tendencia europeia para a introspec9ao. No
ultimo quartel do seculo XX, a estreita integra9iio econ6mica dos seis membros
originais da Comunidade (a "pequena Europa") cedeu Iugar a uma federa9iio
relativamente frouxa de 12 Estados (a "Europa maior"), amedida que os paises
3
4
tal.
409
A medida que a
importar produtos industrials, nao s6 os NICs e outros paises saem prejudicados, masse estimuiani urn a maier regionaiizayao da economia politica internacional. Em meados da decada de 1980, buscava-se em vao, na Europa Ocidental, uma maier Iideranva economica intemacional (Lewis I 981, p. 24).
410
Robert Gilpin
rela~Oes
internacionais
411
reavoes protecionistas.
Da mesma forma que Martin Feldstein, ex-presidente do Council of
Economic Advisers, muitos observadores estrangeiros acreditavam que pelo
menos urn dos aspectos do problema japones era a elevada taxa de poupanva
do pais e a sua
resistt~ncia
"fazenda". E niio se pode negar que ha urn peri go constante de que esse conflito economico com seus parceiros comerciais, especialmente com os Estados
Unidos, possa deteriorar-se em urn conflito politico.
Alem disso, o milagre econ6mico japones tern serias limitavi'ies e
vulnerabilidades potenciais que tornam dificil para o Japiio exercer uma maior
412
Robert Gilpin
prego, e a importancia crescente das exportay6es de capital vai impor mudanyas importantes na economia niponica. No entanto, poderosos interesses agricolas e de outros setores resistem aos ajustes da economia e a uma maior
abertura. As politicas tributaria, fiscal e outras limitaram a capacidade de o
govemo ajustar sua estrategia econ6mica, passando, assim, da enfase nas exportay6es para 0 estimulo a demanda intema, com importayi!O de produtos
estrangeiros. Para que o Japilo pudesse desempenhar urn papel mais importante de lideranya na economia mundial, diminuindo suas fricy6es com outros pa-
ises, seria necessaria promover uma reestruturayao importante na sua economia (Calder, 1985).
No outono de 1986, o relat6rio do Grupo Consultivo sabre o Ajuste da
Estrutura Econ6mica para a Harmonia lntemacional (uma designayilo deveras
interessante) recomendou ao primeiro-ministro Nakasone que, para reduzir as
fricy6es com outros paises, o Japilo adotasse uma politica de crescimento intemo, com aumento das importay6es. 0 chamado Relat6rio Maekawa mostrava que isso exigiria, por sua vez, transformayoes fundamentals na estrutura
comercial e industrial do pais. A tarefa de reorientar a economia japonesa, de
modo a eliminar seu maciyo saldo estrutural de comercio e de pagamentos, e
extraordinariamente dificil e levari muito tempo para produzir resultados, exigindo assim dos parceiros econ6micos do Japilo mais paciencia com o seu
comportamento do que eles ate hoje tern demonstrado.
rela~6es
internacionais
413
.1.
Robert Gilpin
feitas pel a sociedade ao Estado, depois da Primeira Guerra Mundi a!. A hegemonia
norte-americana tern se baseado na concilia<;ao da economia keynesiana com
as normas internacionais. Esse compromise of embedded liberalism foi
destruido pel a infla<;ilo mundial e substituido por arranjos ad hoc e temporarios,
promovidos pelos encontros de chefes de Estado.
Se os economistas nilo puderem resolver esse problema intelectual e politico- conciliar o pleno emprego eo desenvolvimento econi\mico com uma
infla<;ilo moderada em uma economia mundial altamente interdependente -, a
conci1ia<;ilo das politicas econi\micas sen\ uma tarefa extremamente dificil para
qualquer na<;ao ou grupo que tente leva-Ia a cabo 5 Como Richard Cooper viu
o problema, o choque entre as for<;as que integram a economia mundial e a
inclina<;ilo centrifuga dos Estados soberanos e urn dos pontos mais importantes
das rela<;6es internacionais contemporaneas, levantando o problema politico de
"quem deve cooperar com quem, e para que fim". Um problema que se nilo
puder ser resolvido par algum tipo de lideran<;a unificada ou pel a coopera<;ao
das potencias econi\micas dominantes far:\ com que a politica predomine sabre
a economia, tendo como conseqiiencia no minimo uma desarticula<;ao das economias nacionais, e, na pior das hip6teses, a desintegra<;ilo da economia liberal
mundial (Cooper, 1985, p. 1220-1221 ).
No principia do pcriodo pas-guerra, a lideran<;a politica tinha por base a
coopera<;ilo entre os Estados Unidos e a lnglaterra, uma "rela<;ilo especial"
iniciada no periodo entreguerras e, mais tarde, solidificada durante as hostilidades. Juntas, as potencias anglo-sax6nicas criaram o sistema de Bretton Woods
e restabeleceram a cconomia liberal internacional. Em 1967, o enfraquecimento da sua economia obrigou os inglcses a desvalorizar a moeda e a afastar-se
dos Estados Unidos. A Alemanha Ocidental tomou o Iugar da lnglaterra como
o maior parcciro econi\mico da palencia norte-americana, servindo de apoio a
sua hegemonia. Durante a Guerra do Vietna e ate a decada de 1970, os alemiles sustentaram a posi<;ilo econ6mica dos Estados Unidos ao reter d6lares e
ao adquirir bonus do govemo norte-americana. Mas o custo inflacionario que
pagaram por essa rela<;ilo especial fez com que a partir de 1973 tal rela<;ilo se
enfraquecesse e, eventualmente, desaparecesse - em 1979, quando os alemiles foram substituidos pelos japoneses. A partir desse momenta, as japoneses sustentaram financeiramcnte a hegemonia norte-americana.
A rela<;iio especial nipo-americana, que ja identificamos como a economia
nichibei. c muito de1icada. E alimentada pela necessidade de os Estados Unidos importar grandes montantes de capital para financiar seu deficit or<;amentario; e tambem pelo usa do mercado norte-americana pelos japoneses como
s Vide Cooper ( 1985, p.
1213~ 1214)
415
a coopcravao econ6mica, nao ha duvida de que o conflito e passive! em conseqliencia do progresso e do declinio das economias nacionais. Lim ita-me a alterar
a formula marxista com o argumento de que a fonte do problema deve ser
encontrada mais nas ambiv5es politicas rivais enos interesses conflitantes dos
Estados do que em qualquer lei inevitavel do capitalismo. Amedida que o processo de desenvolvimento econ6mico redistribui o poder, minando, assim, as
bases pol iticas da economia mundialliberal, a tare fa das potencias ccon6micas
dominantes e a de ajustar-se a essa transformayao e a de encontrar uma nova
base para a cooperayao internacional (Keohane, 1984b, p. 36-37). A capacidade
que tern os Estados Unidos e os seus parceiros ccon6micos de resolver o problema do ajuste e crucial para o futuro do sistema econ6mico internacional.
416
Robert Gilpin
Como Katzenstein (1984 e \985) demonstra, as menores economias da Europa Ocidenta\ estiio
entre os paises que se ajustaram com maior sucesso as mudanyas econOmicas.
417
que se beneficiam de tal vantagem. Mas essa tarefa precisa ser coerente com
as mudan<;:as importantes havidas recentemente na natureza da economia politica intemacional.
A primeira dessas mudan<;:as e 0 "hiato de crescimento" entre OS Estados Unidos e os dais outros centres da economia mundial (Marris, 1985). Em
meados dos anos 1980, os Estados Unidos niio podiam continuar a ser o
motor principal de crescimento para o resto do mundo; durante o segundo
govemo Reagan, seu crescimento diminuiu consideravelmente. Como na<;:iio
devedora, os Estados Unidos teriam -de conseguir superavit comercial e de
pagamentos para poder pagar o que deviam a seus credores. Como o ajuste
seria muito facilitado se a taxa mundial de crescimento fosse rna is alta, seria
importante que tanto aAlemanha Ocidental como o Japiio seguissem politicas
de expansao.
No entanto, os dais paises hesitaram em assumir essa responsabilidade.
Para a Alemanha, o estimulo da economia renovava a amea<;:a de infla<;:iio, em
virtude dos altos salaries, da politica tributaria e de outros fatores. Poder-se-ia
esperar que o Japiio, como na<;:iio credora em escala que crescia rapidamente,
pudesse assumir as obriga<;:iies econiimicas desprezadas pelos Estados Unidos,
aumentando suas importa<;:iies. No entanto, sua estrutura comercial e economica
tomava improvavel a disposi<;:iio dos japoneses em aceitar esse papel tradicional como credor e como lider econOmico. A soluyao do "hiato de crescimento"
exigia que tanto a Alemanha Ocidental como o Japiio removessem os empecilhos internes a taxas mais elevadas de crescimento.
0 segundo desenvolvimento de importiincia foi a rapida mudan<;:a que ocorreu na localiza<;:iio da industria mundial e nas atividades econ6micas de modo
geral. 0 crescimento desigual das economias nacionais fez com que o centro
da economia mundial se deslocasse do Atlantica na dire<;:iio do Pacifico. Como
crescimento mete6rico do Japao e dos NICs asiaticos, os Estados Unidos e a
Europa (tanto Ocidental como Oriental) sofreram urn relative declinio. Alem
disso, a industrializa<;:iio do Brasil, da China e de outros paises em desenvolvimento e de grandes dimensiies come<;:ou a aiterar a divisiio intemacionai do
trabalho. 0 resuitado desse processo foi urn excesso da produ<;:iio industrial, o
quai aumentou a dificuidade do ajuste.
Em terceiro Iugar, como nas transi<;:iies anteriores de uma fase para outra
do crescimento econ6mico, os setores mais importantes dos ultimos cinqiienta
anos- o automobilistico, o de hens de consumo dur3veis, etc. - deixaram de
ser as fontes mais importantes de desenvolvimento e de emprego, peio menos
nas economias avan<;:adas. Essas industrias foram substituidas ientamente peios servi<;:os, pela biotecnologia e pelo processamento da informa<;:iio. Esses
setores em expansiio foram cada vez mais importantes. Nas palavras bern
418
Robert Gilpin
rela~6es
internacionais
419
420
Robert Gilpin
maioria daquelas economias: ou os Iueras e os sahirios reais seriam consideravelmente reduzidos ou o nivel de desemprego permaneceria anormalmente
elevado (J. Williamson, 1983, p. 396). Em termos mais tecnicos, a taxa natural
de desemprego dessas economias avan9adas tinha aumentado. Em suma, a taxa
extraordinariamente elevada de crescimento dos Iueras e dos sahirios, durante o
periodo anterior a 1973, criou expectativas econ6micas muito superiores aquelas
que a economia podia garantir, introduzindo nessas economias uma poderosa
tendencia inflacionaria (Bruno e Sachs, 1985). A rea91io dos setores industrials
mais afetados par esse declinio relativo e absoluto do bem-estar econ6mico foi
a de nao promover urn ajuste, mas sim a de tentar cancelar o desafio da competi91io estrangeira e de culpar as priticas "injustas" dos outros govemos.
A agricultura representa o problema de ajuste econ6mico politicamente
rna is dificil de resolver. A Revolu91io Verde e outros progressos na produ91io
agricola provocaram urn excesso da produ91io mundial de alimentos. Alem disso, o d6lar, sobrevalorizado, estimulou o aumento da produ91io eo surgimento
de novas exportadores; ate mesmo os Estados Unidos aumentaram muito suas
importa9oes daqueles alimentos com os quais tinham tradicionalmente uma
vantagem comparativa. As instabilidades dos mercados financeiros mundiais
agravaram ainda mais o problema agricola. A consequencia desses desenvolvimentos foram os excessos maci9os e uma disputa pelos mercados extemos.
0 ajuste desses mercados as mudan,as estruturais ocorridas na agricultura e
causa de dificuldades economicas importantes.
A natureza do desafio econ6mico do Japao e dos NICs tern representado
outro problema. 0 crescimento do comercio entre as economias desenvolvidas
no inicio do periodo pas-guerra baseava-se em grande parte no intercambio
intra-industria, na rapida inova9ao dos produtos e na existencia de certos monop61ios. Esse tipo de comercio, entre as economias avan9adas, tendia ao equilibria, beneficiando da mesma forma todos os fat ores da produ91io. Contrariava
assim o teorema de Stolper-Samuelson, segundo o qual o comercio tende a
prejudicar o fator mais escasso, tal como o trabalho (Helpman, 1984, p. 362).
0 rapido desenvolvimento do Japao e, em particular, dos novos paises em
vias de industrializa9ilO como exportadores de produtos industrials alterou
essa situa,ao, de modo que 0 comercio passou a prejudicar a mao-de-obra
norte-americana e tambem as industrias dos Estados Unidos e da Europa
Ocidental sensiveis as importa96es.
0 deslocamento continuo do comercio praticado dentro dos mesmos setares industrials para o comercio entre industrias, nos anos 1980, significou que
nos paises desenvolvidos muitos setores industrials foram eliminados, e aumentou a relevancia do teorema Stolper-Samuelson para a for9a de trabalho
(Keohane, 1984b, p. 34). Par exemplo: como as exporta9oes japonesas sao em
rela~Oes
internacionais
421
grande parte produtos manufaturados enviados a outras economias desenvolvidas, e como essas exporta96es estao baseadas em inova96es que representam
economia de custos, enquanto suas importa96es constam principalmente de
alimentos e de materias-primas, o crescimento economico do Japao representa
uma seria amea9a aos trabalhadores e as empresas em muitos setores industriais de outros paises.
Os NICs colocam tambem urn novo desafio a todas as economias desenvolvidas, ate mesmo o Japao, em razao da sua capacidade de combinar
trabalho de baixo custo, tecnologia avan9ada e uma estrategia cambial que
toma os produtos industriais muito competitivos no mercado norte-americana
e de outros paises. Ao vincular suas moedas ao d61ar, na medida em que este
se depreciou eo iene ganhou valor, sua posiyi'io competitiva melhorou muito,
perdendo-se, com isso, em boa parte a vantagem obtida pelos Estados Unidos como d6lar desvalorizado. Nada i!ustra melhor essa versiio do problema
do pais N-1 do que o aumento dramatico das exporta96es de autom6veis
e de produtos eletronicos da Coreia do Sui (The New York Times, 31 de
agosto de 1986, p. I). Esses fa to res competitivos e as restri96es voluntarias a
exporta9iio antijaponesas estao fazendo com que as empresas automobilisticas dos Estados Unidos e do Japao desloquem uma parte substancial de sua
produ9ii0 para os NICs. Em 1986, cerca de metade do deficit comercial norte-americana concentrava-se nos paises cuja moeda nao se havia fortalecido
em relayiio ao d6lar (The Economist, 2 de agosto de 1986, p. 55).
Outro obstaculo a solu9iio do problema dos ajustes eo rapido ritmo impasto ao intercambio comercial pelos japoneses, em razao da estrutura do seu
comercio, da notavel flexibilidade da sua economia e de sua continua escalada
na escada tecnol6gica. A combina91io extraordinaria da miio-de-obra de alta
qua!idade com poucos recursos naturais explica a enfase dada pelo Japiio a
conquista de uma vantagem comparativa nos produtos de alta tecnologia
(Saxonhouse, 1983, p. 273). Nas palavras de Gary Saxon house,
na medida em que a pujante economia japonesa, pobre em recursos naturais,
continua a crescer mais depressa do que a dos seus parceiros comerciais,
quase inevitavelmente isso implicara a transfonnar;;.o da sua estrutura de
exportayao, o que por sua vez deve impor urn ajuste estrutural aos parceiros
422
Robert Gilpin
rela~6es
internacionais
423
poderao tomar-se umjogo de soma zero, sendo inevitavel a criavilo de intensos conflitos econ6micos.
Em suma, a concentraviio de poder politico e econ6mico em certas empresas, em determinados sindicatos e Estados que possam resistir ao ajuste, assim
como a reduvilo do crescimento econ6mico global, tern limitado muito a eficacia do processo de ajuste. Em bora nos anos 1980 a situayiiO nao tenha chegado a se deteriorar no nivel atingido na decada de 1930, quando a rigidez das
estruturas econ6micas e a falta de ajuste provocaram a Grande Depressao, a
resistencia ao jogo de equilibria das foryas do mercado foi suficiente para impedir uma transiviio suave para o quadro de novas relav6es econ6micas globais. 0 deslocamento para novas centros de poder econ6mico e novas setores
estrategicos conta com resistencias poderosas. Empresas e sindicatos que se
beneficiaram com posi~Oes monopolisticas buscaram prote~ao contra a competiviio estrangeira, e os Estados lutaram para manter sua posiviio relativa na
divisao internacional do trabalho. Embora de modo geral os observadores
acreditassem que o conflito hist6rico entre as normas liberais da economia
internacional eo desejo de preservar a autonomia econ6mica em nivel nacional
estivesse resolvido, esse conflito surgiu novamente.
424
Robert Gilpin
rencias sociais e os regulamentos govemamentais afetavam de forma significativa os padriies de comercio e outras rela9iies econ6micas intemacionais, o
choque entre a autonomia intema e as normas intemacionais adquiriu grande
importancia. Como o liberalismo fundamental- o embedded liberalism- parece menos relevante, outras solu9iies possiveis incluem urn aumento da coordena('ilo das politicas e da coopera('ilo intemacional, a harmoniza('ao das estruturas intern as e, se falhar a primeira dessas op('iies, um movimento no senti do de
maior autonomia e das economias nacionais e da sua desvincula('i!O.
Em bora s6 o tempo nos mostrara se esse problema sera resolvido, as atitudes e as politicas cambiantes dos principais centros do poder econ6mico- os
Estados Unidos, a Europa Ocidental e o Japao - com rela('ilo aos regimes
intemacionais sugerem que as prioridades nacionais triunfaram sobre as normas
intemacionais. Na Europa Ocidental enos Estados Unidos, novas constela9iies
de interesses e novas preocupa96es atribuiram maior enfase aos interesses
econ6micos intemos, deixando, com isso, de enfatizar as normas intemacionais
e a coordena('i!O das politicas econ6micas. Ao mesmo tempo, as novas demandas impostas ao Japilo pelos seus parceiros econ6micos comepram a provocar ansiedade no povo japones. Em virtude de novo papel central na economia
mundial, o "problemajapones" eo desafio que ele representou para os regimes
intemacionais foram particularmente importantes.
Em meados da decada de 1980, ao reagir as queixas dos seus parceiros
comerciais e ao seu sucesso econ6mico, o Japilo come('ou a mudar suas politicas
altamente protecionistas, tomando-se, de fato, o principal defensor do livre comercia. A medida que aumentava sua for9a, os japoneses come9avam a abrir
seus mercados, tradicionalmente fechados, rcduzindo o controle da burocracia
govemamental sobre a economia. 0 pais tomava-se, assim, pelo menos no que
conceme as "barreiras formais" ao comercio, o menus protecionista de todos
os paises capitalistas desenvolvidos.
Mesmo assim, para os seus parceiros, essas medidas de liberaliza,ao nao
eram suficientes. Os Estados Unidos, a Europa Ocidental e ate mesmo outros
paises asiaticos intensificaram suas pressiies sobre o Japilo em favor de uma
maior liberaliza('ilo, do exercicio de maior lideran('a econ6mica e da
harmoniza,ao das praticas e das institui9iies japonesas com as dos seus principais parceiros. Essas pressiies extemas criaram problemas particularmente
agudos para a sociedade japonesa e para a sua lideran('a.
Nesse debate entre o Japao e os paises que com ele comercializavam, e
importantc notar que ha diferentes interpreta('iies do sentido do termo
"liberaliza('ao". Tradicionalmente, "liberaliza('ilo" significa a implementa('ilo dos
principios e dos objetivos fundamentais do Gat!, ou seja, a simples remo('ilo das
restri~Oes fonnais ao com6rcio e, em certas circunst.ncias, a concessao do
425
426
Robert Gilpin
em especial do interesse na harmoniza~ao das pniticas econ6micas nacionais em nome da transparencia, tern tido como motiva<;3o o desejo de garantir
que a economia japonesa, muito bem-succdida mas tradicionalmente naoliberal, esteja cornpetindo equitativamente corn seus parceiros comerciais
Stephen Krasner j<i observou que a intensifica~iio da interdependencia econ6mica global aumentou a import3.ncia da legitimidade percebida das pnlticas intemas.
427
sao utilizadas, "de ccrta fonna", pelos outros pafses industrializados, e agora
tambem pelos paises em desenvolvimento, em grau muito importante. Ao
observar essas diferentes formas de interfcrencia com o funcionamento dos
mecanismos de mercado, vejo-me levado, com relut<incia, constantemente, a
pergunta sabre se precisamos optar por urn conjunto de rela<;:Oes institucionais
e de principios que retlete urn mundo que poderia ser melhor do nosso ponte
de vista. Precisamos de algum modo nos organizar... (Vernon, citado em
Essas pressoes externas pela harmoniza9ao, reciprocidade e lideran9a aumentaram os riscos da disputa econ6mica entre o Japao e seus parceiros comerciais. 0 choque com os Estados Unidos tornou-se especial mente agudo em
meados dos anos 1980. Enquanto os europeus tendiam a reagir ao "problema
japones" evitando importar do Japao, os norte-americanos faziam pressoes para
a abertura e a transforma91\o da sociedade japonesa, pressoes estas que elevaram o desacerto comercial ao nivel politico, amea9ando, assim, as rela96es
bilaterais mais amplas.
Essas pressoes dos Estados Unidos colocaram o Japao em urn serio dilema.
De urn !ado, ceder significaria mudar muitos val ores sociais e muitas praticas
tradicionais- tradi96es consideradas por muitos japoneses como fundamentais
para a harmonia social e para a estabilidade politica. A liberalizayao amcayava
8
Calleo e Rowland (1973, cap. 8), Hager (1982) e Hindley (1982-1983) apresentam urn a colet3nea de pontos de vista sabre o tema da harmonizayao interna das estruturas econOmicas.
428
Robert Gilpin
causar desemprego elevado em muitos setores, provocando mudanl'as estruturais importantes na economia. Como urn empresario japones afirmou com
veemencia,
as exigencias estrangeiras relacionadas com as barreiras n.o-tarifarias do
Japfio [impostas <ls suas importayOes] equivalcm a levantar objec;Oes aestru-
tura social japonesa ( ... ) h:i poucas possibilidades de que essas exigencias
sejam atendidas (citado em Sayle, 1985, p. 39).
Podera uma economia internacionalliberal sobreviver par muito tempo
se nao for com pasta primordialmente de sociedades liberais, con forme a defini~ao ocidental, ou seja, sociedades que enfatizem o sistema de pre~os,
mantenham seus mercados abertos para todos os pafses e limitem o
intervencionismo par parte do Estado? Os economistas liberais concebem as
sociedades como "caixas-pretas" conectadas par taxas de cambia; enquanto
essas taxas forem adequadas, o que houver dentro de cada caixa nao ten\
muita importiincia. No entanto, com a crescente integra~ao das economias
nacionais, passou a ser mais importante o que fazem os Estados dentro da
sua caixa para afetar as rela~oes economicas. Embora nos anos 1980 isso
tivesse releviincia imediata principalmente para o Japao, dado o conflito entre a
sua organiza~ao social confuciana e a ordem nacional lockiana dos Estados
Unidos, aplica-se tambem aos novas paises em vias de industrializa~iio, as
economias socialistas do bloco oriental e ao crescimento das industrias nacionalizadas na Europa Ocidental e no resto do mundo. 0 advento da politica
industrial, as novas formas de interven~iio estatal e a existencia de institui~oes
nacionais que atuam como barreiras nao-tarifarias constituem desafios for-
Na sua discussao sabre o surgimento do comercio estatal, Jacob Viner (1951) foi urn dos
primeiros a encarar esse tema, de importfincia crescente.
429
430
Robert Gilpin
431
0 mercantilismo gerado por esses desenvolvimentos prometeu ser diferente em objetivo e em metodos do seu predecessor dos seculos XV[][ e XIX.
Durante a primeira era mercantilista, o objetivo do Estado era adquirir recursos
para fins militares, eo meio utilizado era conseguir um sal do no comercio exterior. 0 objetivo do mercantilismo do seculo XIX era acelerar a industrializa9iio
por meio do protecionismo e de outras politicas govemamentais. Nas ultimas
decadas do seculo XX, a meta foi assegurar pelo menos a sobrevivencia nos
mercados mundiais e, se passive!, alcan9ar a supremacia econ6mica. Seguindo
essa meta, os japoneses e seus imitadores implementaram o que Ronald Dore
chamou de "estrategia de desenvolvimento competitivo". 10
0 sucesso japones e dos NICs deu, assim, urn passo adiante para a conclusao 16gica: a transforma9ao nas rela96es entre Estado e mercado que, como
Schumpeter previu, iria resultar na Primeira Guerra Mundial. Mediante a mani-
Este termo foi usado par Ronald Dare em uma conferencia feita em 5 de fevereiro de 1986 na
Universidade de Princeton.
432
Robert Gilpin
433
434
Robert Gilpin
435
oriental, que corneyou como fim a Guerra do Vietna, pode nfio durar. Muitos
Robert Gilpin
436
Ha uma outra implica~ilo, potencialmente perigosa, da linha analitica desenvolvida nesse apendice [au seja, a mudanc;a para urn a van tag em comparativa
arbitnlria e para o com6rcio dentro dos mesmos setores industriais]. Na medida em que urn grupo nurneroso de paises disp5e de recursos, de fatores de
0 protecionismo setorial
Em 1980, as vantagens dinamicas das economias de escala, das alian,as
empresariais mediante fronteiras nacionais e participa<;ilo na tecnologia sugeriam que o protecionismo setorial, ou seja, a carteliza<;ilo intemacional, sobretudo
nas industrias de servi<;os e de alta tecnologia, seni tambem urn tra<;o distintivo
da economia intemacional emergente (Patrick e Rosovsky, 1983, p. iv). Em
Iugar das reduyOes tarif:irias multilaterais, os govemos deverao cada vez mais
negociar acordos bilaterais relatives aparticipa<;ilo no mercado de setores econ6micos especificos, acordos que refletem o afastamento do multilateralismo e
da reciprocidade nao-condicional em favor do bilateralismo e da reciprocidade
condicional.
Naturalmente, o protecionismo setorial, a cartelizal'ao ou o que Vinod
Aggarwal (1985) chamou de "protecionismo liberal" nao sao novidades. Ha
muito que as na<;iles protegem determinados setores da sua economia, como
acontece com a agricultura na Europa e no Japao. 0 elemento novo, no caso, e
a importancia crescente da negocia<;ilo de "fatias" do mercado, em uma base
setorial, representada pelo crescimento do novo protecionismo. Em contraste,
as varias rodadas do Galt negociavam compensa<;iles entre setores industriais,
com base em considera.;Oes de vantagem comparativa. Por exemplo: as concessiles de urn pais em determinado setor podiam ser compensadas por outro
pais, em outro setor. 0 objetivo do protecionismo setorial, entretanto, e dividir
ou cartelizar os setores, urn por urn, entre varios produtores.
rela~Oes
internacionais
437
438
Robert Gilpin
modernas significa que todos os Estados vao querer estar presentes no seu
desenvolvimento. 11
0 crescimento do protecionismo setorial esta associado com o novo
multinacionalismo que ja discutimos no Capitulo 6- ou seja, a tendencia para
que as empresas multinacionais invadam reciprocamente seus mercados nacionais. Kenichi Ohmae observou uma razao importante para esse cruzamento
dos investimentos externos diretos:
Nessas indUstrias de alta tecnologia, como as de computadores, de eletrOnica de consume e de comunicay5es, o ritmo nipido da inova~ao e de desenvolvimento dos produtos nao pennite mais as finnas 0 luxo de testar 0 mercado
nacional antes de tentar os mercados estrangeiros. Alem disso, como as
preferencias dos consumidores variam sutilmente, em razfio das diferenyas
de cultura, e permanecem em constante mutayao, as empresas precisam entender bern as gostos locais, reagin do instantaneamente as tendencias e aos
interes~
rela~6es
internacionais
439
Em meados da decada de 1980, ainda niio era possivel determinar a natureza e a extensao das indtistrias que promoveriam o crescimento economico
dos paises desenvolvidos no futuro proximo, ou avaliar qual o pais, ou quais os
paises sairiio vencedores ou perdedores. Como no passado, haven\ urn indiscutivellider tecnol6gico, como o Reino Unido ou os Estados Unidos? Ou, como
foi sugerido, esse papel de lideran9a sera compartilhado por duas ou rna is economias (Maddison, 1982)? Qualquer que seja a resposta, o protecionismo setorial,
com o mercantilismo e o regionalismo, e uma caracteristica fundamental da
ordem economica intemacional transformada. Nos anos 1980, em urn grande
ntlmero de setores, os mercados mundiais caracterizavam-se por restriy6es
voluntarias a exportayilo, a acordos de ordena9ilo do mercado e a investimentos extemos diretos reciprocos. 0 bilateralismo e a reciprocidade condicional
foram determinantes cada vez mais importantes das rela96es econ6micas.
Uma economia intemacional baseada no protecionismo setorial poderia
ajudar a resolver a tensao inerente entre a economia mundialliberal e urn sistema decentralizado de Estados (Buzan, 1983, p. 145). Ao estimularjoinl ventures
intemacionais, associar multinacionais de diferentes nacionalidades e entrelayar os interesses dos tres grandes centros do poder econ6mico, o protecionismo setorial promete contrapor-se as tendencias implicitas de urn sistema
regionalizado, no sentido de conflitos desestabilizadores.
Na configurayilo emergente da economia mundial, qual a parte das transayoes econ6micas intemacionais que sera orientada pela competi9ilo mercantilista,
pelo regionalismo economico ou pelo protecionismo setorial? Ainda e cedo para
determinar qual a tendencia que vai predominar. 0 que se pode dizer e que se
esses tres elementos nao forem equilibrados com sucesso, certamente aumentara o peri go de urn serio conflito mercantilista e do florescimento do nacionalismo econ6mico desestabilizador.
Ja live a oportunidade de afirmar que e preciso trayar uma distinyilO entre
o mercantilismo benigno eo maletico (Gilpin, 1975, p. 234-235). 0 primeiro
implica urn grau de protecionismo que salvaguarda os val ores e os interesses
da sociedade, permitindo-lhe, assim, manter sua autonomia e reter as industrias
valiosas em urn mundo caracterizado pelo intemacionalismo da produ9ilo, pela
integra9ilo global dos mercados financeiros e pela diminui9ilo generalizada do
controle nacional. Entretanto, o mercantilismo malefico e ilustrado pelos choques econ6micos entre as na9oes que caracterizaram o seculo XVIII e o periode, nos anos 1930, entre as duas guerras mundiais; seu objetivo e triunfar
sobre OS outros Estados. 0 primeiro e defensive; 0 segundo significa fazer a
guerra por meios econ6micos. Assim, con forme a observa9ilo de John Ruggie,
a diferen9a entre as duas formas de mercantilismo esta no seu objetivo social.
Em urn caso, esse objetivo esta relacionado as metas nacionais econ6micas e
440
Robert Gilpin
sociais, tais como o emprego, o controle da polftica macroecon6mica e a preservayiio de industrias importantes; no outro, aacumula9iio do poder nacional e
ao dominio sobre outros Estados (Ruggie, 1982, p, 382).
Embora niio haja qualquer garantia de que uma economia mundial baseada
no mercantilismo benefico niio possa degenerar em uma forma malefica, nas
palavras de Barry Buzan,
urn sistema de mercantilismo bene fico teria melhores possibilidades de canter, pacificamente, Estados com diferentes ideologias. Os sistemas liberais
obrigam a uma polarizayao entre os Estados capitalistas e aqueles centralmente planificados; eo mercantilismo malefico estimula a alienac;ao geral de
todos os Estados. 0 mercantilismo benetico pode oferecer urn caminho intermedi:lrio no qual atores divergentes se relacionem entre si em tennos mais
igualitarios, em todo o sistema(Buzan, 1983, p. 141 ).
Em urn periodo de nacionalismo econ6mico em expansiio, niio se poderia esperar mais do que essa solu9iio, por meio do mercantilismo benefico, para o problema representado pelo declfnio da lideran9a econ6mica. 12
No entanto, niio devemos minimizar OS perigos inerentes atendencia para
a competi9iio mercantilista, o regionalismo econ6mico eo protecionismo setorial.
0 liberalismo e os principios nele incorporados despolitizam as rela96es econ6micas intemacionais e podem proteger os fracos contra os fortes. 0 principio da Na9iio mais Favorecida, a nao-discrimina9iio e a reciprocidade incondicional proporcionam o criterio mais proximo possivel de uma base objetiva para
avaliar a legitimidade do comportamento econ6mico, limitando a viabilidade das
a96es arbitn\rias. Em urn mundo marcado pela competi9iio entre as politicas
nacionais, as alian9as regionais eo bilateralismo, que nom1as poderiio orientar
e Iimitar rela9oes econ6micas mais bern administradas? Por exemplo: aumentariio as exigencias de que certas economias se assemelhem mais a outras,
como as demandas feitas pelos Estados Unidos ao Japiio, em termos de reciprocidade de tratamento e uma maior harmoniza9iio das estruturas intemas
dos dois paises?
As tentativas norte-americanas de abrir os mercados estrangeiros, de
privatizar outras economias e de preservar a ordem econ6mica liberal, sempre
em nome dos principios liberais e da harmoniza9iio entre as na9oes, podem ser
contraprodutivas. As pressoes politicas exercidas nesse sentido sobre os japoneses podem inibir a busca de solu9oes mais pr6ximas das novas realidades
12
H<l uma distinyao muito legeira entre o que alguns chamam de "protecionismo liberal", "reciprocidade especifica" e fOrmulas similares, eo que Buzan (1983) e eu denominamos de
"mercantilismo benigno", para caracterizar a economia mundial cambiante.
441
nhar a enfase europeia no protecionismo setorial do que tentar foryar a abertura da economia japonesa. Do is conhecidos especialistas norte-americanos
na economia japonesa, Hugh Patrick e Henry Rosovsky, ja indicaram que o
protecionismo setorial foi sempre urn metodo como qual os japoneses teriam
menos dificuldades em conviver (Patrick e Rosovsky, 1983, p. iv). Se os
govemos nao seguirem esse conselho, entiio o atual movimento mundial no
senti do de urn mercantilismo benefico poderia degenerar no mercantilismo
malefico. 0 nacionalismo economico ilimitado poderia sera nova norma intemacional, substituindo os esforyos governamentais para resolver suas diferenyas economicas levando em conta tanto a eficiencia do mercado como as
preocupayi'ies nacionais.
Nos llltimos tres seculos, o mundo moderno testemunhou uma evoluyao
Conclusao
A transiyiio da fase declinante da hegemonia norte-americana para uma
nova ordem economica internacional tern sido e continuara a ser urn processo
dificil. Entre os muitos fatores que tomam virtualmente impossivel urn retorno
aos dias gloriosos das primeiras decadas do periodo p6s-guerra esta o declinio
de uma lideranya politica claramente definida. Objetivos econiimicos e politicos
Robert Gilpin
de uma parte substancial do comercio mundial estao levando o mundo cada vez
mais para essa dire<;iio. Em bora seja altamente improvavel que a maior fragmenta<;ilo provoque urn colapso do sistema global, tao serio como o dos anos
1930, niio ha duvida de que o regionalismo passara a ser uma caracteristica
mais preeminente das relac;Oes econ6micas e politicas internacionais.
Esta surgindo urn sistema de protecionismo setorial - ou talvez de regimes setoriais (Aggarwal, 1985). Em muitos setores economicos, a participayiio
nacional no mercado internacional e a localiza<;iio mundial das atividades economicas ViiO depender tanto de negociayOeS biJaterais entre OS governos C OS
atores economicos como do funcionamento das "leis" das vantagens comparativas. 0 novo protecionismo, o surgimento de politicas industriais e estrategicas
de comercio e 0 aumen!O do pape] da compe!iyiiO imperfeita sao foryaS que
impulsionam a economia mundial na dire<;iio do protecionismo setorial. Ainda
que seja de lamentar, 0 fato e que a carteliza<;iio, as restri<;oes voluntarias a
exporta<;iio e os mecanismos semelhantes que partilham o mercado ou estimulam a produ9iio nacional por firmas estrangeiras se tomam uma parte integrante da economia politica intemacional. Epossivel que urn a economia mundial da
qual sejam participantes uma economia norte-americana mais protecionista, uma
Europa Ocidental mais autarquica e urn Japao determinado a preservar sua
cultura tradicional s6 possa funcionar mediante artificios como esses. Em urn
mundo de vantagens comparativas "arbitrarias", os Estados devem querer garantir uma forte presen9a nacional nas industrias emergentes de alta tecnologia
enos set ores de maior promessa de crescimento. Assim, em bora o equilibrio
relativo dos determinantes politicos e de mercado das atividades economicas
seja diferente em cada setor e em cada mom en to, a participa9iio no mercado e
a localiza<;iio mundial da atividade economica serao influenciadas fortemente
pel a negocia9ilo entre os Estados nacionais e as empresas multinacionais.
E paradoxa! que os governos tenham reagido ao crescimento da
interdependencia economica global, aumentando sua au tori dade sobre as atividades econ6micas. Tanto as for<;as do mercado global como o intervencionismo
estatal tornaram-se fatores mais importantes das rela<;oes econ6micas intemacionais do que no passado recente. Nesse novo ambiente, o bilateralismo ou o
minilateralismo deslocou em boa parte o multilateralismo do Gat!, e as considera<;iies politicas adquiriram importiincia crescente na determina<;iio das politicas e das rela<;iies economicas.
A nova ordem economica intemacional, de meados da decada de 1980,
levantava serios problemas de eqUidade economica para a consciencia da humanidade. Muitas sociedades deverao sofrer como fechamento dos mercados
mundiais e vao precisar de uma assistencia economica maci<;a para que possam de algum modo escapar da sua pobreza. A economia mundial liberal,
444
Robert Gilpin
Bibliografia
446
Robert Gilpin
BALDWIN, David A. 1971. "Money and Power". The Journal ofPolitics 33:578614.
_ _ _. 1979. "Power Analysis and World Politics: New Trends versus Old
Tendencies". World Politics 31:161-194.
_ _ _ . 1980. "Interdependence and Power: A Conceptual Analysis".
International Organization 34:471-506.
_ _ _. 1985. Economic Statecraft. Princeton: Princeton University Press.
BALDWIN, Richard e KRUGMAN, Paul R. 1986. "Persistent Trade Effects of Large
Exchange Rate Shocks". Nao publicado.
BALDWIN, Robert E. (ed.). 1984a. Recent Issues and Initiatives in U.S Trade
Policy. Cambridge, Mass.: NBER Conference Report.
--~ 1984b. "Trade Policies in Developed Countries". In Jones e Kenen,
1984, v. I, cap. 12.
_ _ _. 1984c. "Trade Policies under the Reagan Administration". In BaldWin, 1984a, cap. 2.
_ _ _. 1985. The Political Economy of U S. Import Policy Cambridge:
MIT Press.
BARAN, Paul A. 1967. The Political Economy of Growth. Nova York: Monthly
Review Press.
BAUER, Peter T. 1976. Dissent on Development. Edi~ao revista. Cambridge:
Harvard University Press.
BAUMOL, William J. 1965. Welfare Economics and the Theory of the State.
2. ed. Cambridge: Harvard University Press.
BECKER, Gary S. 1976. The Economic Approach to Human Behavior. Chicago: University of Chicago Press.
BEENSTOCK, Michael. 1983. The World Economy in Transition. Londres: George
Allen and Unwin.
BERGSTEN, C. Fred e CLINE, William R. 1985. "The United States - Japan
Economic Problem". Policy Analysis in International Economics, n" 13.
Washington: Institute for International Economics.
BERGSTEN, C. Fred, KEOHANE, Robert 0. e NYE JR., JoSEPHS. 1975. "International
Economics and International Politics: A Framework for Analysis". In
Bergsten e Krause, p. 3-36.
BERGSTEN, C. Frede KRAUSE, Lawrence B. (eds.). 1975. "World Politics and
International Economics". International Organization 29:3-352.
BIIAGWATI, Jagdish N. c RuGGIE, John Gerard (eds.). 1984. Power, Passions,
and Purpose: Prospects for North-South Negotiations. Cambridge: MIT
Press.
BIENEN, HenryS. e GERSOVITZ, Mark. 1985. "Economic Stabilization, Conditionality,
and Political Stability". International Organization 39:729-754.
447
61:745-772.
BREWER, Anthony. 1980. Marxist Theories of Imperialism: A Critical Survey.
Londres: Routledge and Kegan Paul.
BROWN, Michael Barratt. 1970. After Imperialism. Nova York: Humanities Press.
BRUNO, Michael e SACHS, JeffreyS. 1985. Economics of Worldwide Stagflation.
Cambridge: Harvard University Press.
BuCKLEY, Thomas. 1986. "Strategic Trade Policy: Economic Theory and the
Mercantilist Challenge". Nao publicado.
BUZAN, Barry. 1983. People, States, and Fear: The National Security Problem
in International Relations. Chapel Hill: University ofNorth Carolina Press.
448
Robert Gilpin
Bibliografia
449
so
Robert Gilpin
Bibliografia
451
152.
Dos SANTOS, Theotonio. 1970. "The Structure of Dependence". American
452
Robert Gilpin
Bibliografia
.53
Robert Gilpin
Bibliografia
455
456
Robert Gilpin
457
458
----=-
Robert Gilpin
B"tbliografia
459
460
Robert Gilpin
Bibliografia
461
462
Robert Gilpin
Bibliografia
463
464
Robert Gilpin
MARRIS, Stephen. 1984. Managing the World Economy: Will We Ever Learn?
Essays in International Finance, n 155. International Finance Section,
Department of Economics, Princeton University.
-......,-- 1985. Deficits and the Dollar: The World Economy at Risk. Policy
Analyses in International Finance, n 14. Washington: Institute for
International Economics.
MARX, Karl. 1977 [1859]. Karl Marx: Selected Writings. Ed. David McLellan.
Oxford: Oxford University Press, p. 388-391.
MARX, Karle ENGELS, Friedrich. 1947 [1846]. The German Ideology. Ed. R.
Pascal. Nova York: International Publishers.
--.,.-: 1972. [1848]. "The Communist Manifesto". In Robert C. Tucker
(ed.). The Marx-Engels Reader. Nova York: W. W. Norton.
MEIER, Gerald M. e BALDWIN, Robert E. 1957. Economic Development: Theory,
History, Policy. Nova York: John Wiley and Sons.
MEIGS, A. James. 1972. Money Matters: Economics, Markets, Politics. Nova
York: Harper and Row.
MICHALET, Charles-Albert. 1982. "From International Trade to World Economy:
A New Paradigm". In Makler eta/., cap. 2.
MILL, John Stuart. 1970 [1848]. Principles of Political Economy. Baltimore:
Penguin Books.
MODELSKI, George. 1978. "The Long Cycle of Global Politics and the NationState". Comparative Studies in Society and History 20:214-238.
_ _ _ (ed.). 1979. Transnational Corporations and World Order. Sao
Francisco: W. H. Freeman.
MoRAN, Theodore H. 1974. Multinational Corporations and the Politics of
Dependence: Copper in Chile. Princeton: Princeton University Press.
MuRAKAMI, Yasusuke e Y AMAMURA, Neil. 1984. "Technology in Transition; Two
Perspectives on Industrial Policy". Nao publicado.
MYINT, Hla. 1985. "Growth Policies and Income Distribution". Development
Policy Issues Series. Washington: The World Bank.
MYRDAL, Gunnar. 1971. Economic Theory and Underdeveloped Regions.
Nova York: Harper and Row.
NAU, Henry R. 1985. "The State of the Debate: Reaganomics. Or the Solution?"
Foreign Policy, 59:144-153.
NELSON, Richard R. e WINTER, Sidney G. 1982. An Evolutionary Theory of
Economic Change. Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press.
NOMURA RESEARCH INSTITUTE. 1986a. Quarterly Economic Review. Agosto.
_ _ _. 1986b. The World Economy and Financial Markets in 1995:
Japans Role and Challenges. T6quio.
Bibliografia
<65
466
Robert Gilpin
Bibliografia
467
------, 1974. Economic Blocs and U.S. Foreign Policy. Report 134.
Washington: National Planning Association.
PucHALA, Donald J. 1975. "Domestic Politics and Regional Harmonization in
the European Communities". World Politics 27:496-520.
PuTNAM, Robert D. e BAYNE, Nicholas. 1984. Hanging Together: The Seven
Power Summits. Cambridge: Harvard University Press.
RADFORD, R. A. 1945. "The Economic Organization of a P.o.W. Camp".
Economica 12:189-201.
RANIS, Gustav. 1985. "Can the East Asian Model ofDevelopment Be Generalized?
A Comment". World Development 13:543-545.
RAwLs, John. 1971. A Theory ofJustice. Cambridge: Harvard University Press.
REICH, Robert B. 1983. "Beyond Free Trade". Foreign Affairs 16:773-804.
REISINGER, William M. 1981. "The MNC- Developing State Bargaining Process:
A Review". Michigan Journal of Political Science 1:75-83.
REYNOLDS, Lloyd G. 1983. "The Spread of Economic Growth to the Third World,
1850-1950". Journal of Economic Literature 21 :941-980.
RICARDO, David. 1871 [1817]. Principles of Political Economy and Taxation.
The Works of David Ricardo. Londres: John Murray.
RICHARDSON, J. David. 1984. "Currents and Cross-Currents in the Flow of U.S.
Trade Policy". In Baldwin, 1984a, cap. I.
RIEFFEL, Alexis. 1985. The Role ofthe Paris Club in Managing Debt Problems.
Essays in International Finance, n2 161. International Finance Section,
Department of Economics, Princeton University.
RoBERTS, Michael. 1956. The Military Revolution, I 560-1660. Belfaste: Boyd.
RossoN, Peter. 1980. The Economics of International Integration. Londres:
George Allen and Unwin.
RoGOWSKI, Ronald. 1978. "Rationalist Theories of Politics: A Midterm Report".
World Politics 30:296-323.
RoLFE, Sidney E. e BuRTLE, James L. 1973. The Great Wheel: The World
Monetary System. Nova York: McGraw-Hill.
RosECRANCE, Richard. 1986. The Rise of the Trading State: Commerce and
Conquest in the Modern World. Nova York: Basic Books.
RosECRANCE, Richard e STEIN, Arthur. 1973. "Interdependence: Myth or Reality?"
World Politics 26:1-27.
RosENBERG, Nathan. 1977. "Reflections upon the Role of Technology in the
Socio-Economic Context". Niio publicado.
RosENBERG, Nathan e FRISCHTAK, Claudio R. 1983. "Long Waves and Economic
Growth: A Critical Appraisal". American Economic Review (maio)
73:146-151.
468
Robert Gilpin
RosovsKY, Henry. 1985. "Trade, Japan and the Year 2000". New York Times, 6
de setembro.
RosTOw, W. W. 1971. Politics and the Stages of Growth. Nova York:
Cam bridge University Press.
_ _ _. 1975. How It All Began: Origins of the Modern Economy. Nova
York: McGraw-Hill.
_ _ _. 1978. The World Economy: History and Prospect. Austin: University
of Texas Press.
_ _ _. 1980. Why the Poor Get Richer and the Rich Slow Down: Essays
in the Marshal/ian Long Period. Austin: University of Texas Press .
- - . , -. 1983. The Barbaric Counter-Revolution: Cause and Cure. Austin:
University of Texas Press.
RoussEAS, Stephen. 1979. Capitalism and Catastrophe: A Critical Appraisal
of the Limits to Capitalism. Nova York: Cambridge University Press.
ROWLAND, Benjamin M. 1975. "Preparing the American Ascendency: The
Transfer of Economic Power from Britain to the United States, 19331944". In Benjamin M. Rowland (ed.), Balance of Power or Hegemony:
The Interwar Monetary System, cap. 5. Nova York: New York University
Press.
RoxsoROUGH, Ian. 1979. Theories a/Underdevelopment. Londres: Macmillan.
RuGGIE, John Gerard. 1982. "International Regimes, Transactions, and Change:
Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order". International
Organization 36:379-415.
-----.,. 1983a. "Introduction: International Interdependence and National
Welfare". In Ruggie, 1983c, p. 1-39.
_ _ _. !983b. "Political Structure and Change in the International Economic
Order: The North-South Dimension". In Ruggie, 1983c, cap. 9.
-----.,. {ed.). 1983c. The Antinomies of Interdependence: National Welfare
and the International Division ofLabor. Nova York: Columbia University
Press.
_ _ _ . 1984. "Another Round, Another Requiem? Prospects for the Global
Negotiations". In Bhagwati e Ruggie, cap. 3.
RussETT, Bruce. 1983. "International Interactions and Processes: The Internal
vs. External Debate Revisited". In Ada W. Finifter (ed.). Political Science
- The State of the Discipline, cap. 17. Washington: The Political Science
Association.
--=-- 1985. "The Mysterious Case of Vanishing Hegemony; or Is Mark
Twain Really Dead?" International Organization 39:207-231.
RYDENFELT, Sven. 1985. A Pattern for Failure: Socialist Economies in Crisis.
San Diego: Harcourt Brace Jovanovich.
Bibliografia
469
470
Robert Gilpin
Bibliografia
471
472
Robert Gilpin
Bibliografia
473
474
Robert Gilpin
fndice
a<;iio coletiva, teoria da, 25
Acordo de Longo Prazo sabre as Texteis
de Algodiio, 230
Acordo Monetario Tripartite ( 1936), 152,
364-365
Africa, 301,307,323,330,333,435
Afiica do Sui, 298,321
After Hegemony(1984a), 398-399
agricultura, problemas da 420-421; como
urn tema de comercio, 224-225; eo desenvolvimento econOmico, 67-68
Aho, C. Michael, 227
ajuste estrutural, problema do, 421-422. Ver
tambi!m transfonna~ao econ6mica
ajuste, problema de, 98 n., 135-137, 237238,383,386,390, 415-423; balan<;o de
pagamentos, 139-140
Albania, 296
AlemanhaOcidental, 14, 181-182,362-363,
376. Ver tambem EUA, rela<;oes com a
Alemanha Ocidental
Alemanha, seculo XIX: efeitos da industrializa<;iio, 74-75; lideran<;a tecno16gica,
130; ofensiva comercial, 133. Ver tambern Alemanha Ocidental
aliam;as econ6micas, 281. Ver tarnbem
Novo multinacionalismo
alianc;:as econOmicas: exemplo dos chips
de computador, 282; forma<;iio, 233
Allende, Salvador, 277
alta tecnologia: e 0 comercio, 224-228;
importancia, 407-408. Ver tambem
tecnologia
America Central, 323
America do Norte, 298
B
Bacia do Pacifico, 22,417,433-435
Baechler, Jean, 64, 104 n.
Bagehot, Walter, 338-339
Bahry, Donna, 321
Baker, Plano, 356-357
Baker Ill, James, 172, 177. Ver tambem
Baker, Plano
Baldwin, DavidA., 26,97 n., 311 n.
476
Robert Gilpin
401
bern publico; ver bern coletivo
Bergsten, C. Fred, 400-401
Bernstein, Eduard, 53
Beveridge, Plano, 153
Bhagwati, Jagdish N., 333
Bhopal, desastre de, 274-275
Bienen, HenryS., 321 n., 342 n.
Bight, John, 75
bilateralismo, conversao ao, 245-253,429.
Ver tambem politica comercial
Birmania, 296, 319
BIS (Bank for International Settlements),
I 57, 166n.
Blackhurst, Richard, 202, 230, 386, 390, 416
Blaug, Mark, 61
Blau, Peter M., 26
Block, Fred L., 156
Blumenthal, Michael, 363 n.
politica comercial
Brewer, Anthony, 88 n., 91, 105,317
Brown, Michael Barrat, 313
Bruno, Michael, 386, 420
Buckley, Thomas, 240, 242
Bukharin, N. I., 318
bumerangue, efeito (do investimento estrangeiro direto ), 284-286
Burke-Hartke,lei, 271
Buzan, Barry, 439, 440 n.
c
Calder, Kent E., 232, 271, 331, 361 n., 364,
368,410,415,433
Call eo, David P., 389, 389n., 426
ciimbio desigual, 301
Canada, 14,338,432,433
capacidade excess iva (supply- side), 134137,238-239,289,394,403,417
capital, movimentos, 146; importancia, 166167. Ver tam bern finan~as; finan~as in-
temacionais
capitalismo, 32-34, 69-71, 435; crise delegitimidade, 391; defini~ao, 32-34, 53;
estabilidade, 415. Ver tambem Lenin
versus Kautsky
capitalismo do bem-estar social, 423-424;
significado, 77-83. Ver tambem "compromisso do liberalismo embutido";
Lenin versus Kautsky; welfare state
Caporaso, James A., 310 n.
Caribe, 323; Iniciativa da bacia do Caribe,
324,432
Carnoy, Martin, 79 n.
477
fndice
296
comercio: ofensivas comerciais, 133
comercio, politica de: "ativista", 241; dos
EUA, 404-407; europeia, 407-409;japonesa, 410-412. Ver tambem politica
comercial; politica estrategica de co-
mercia
comercio, regimes de, 242-245; perspectivas, 248-253. Ver tambem Galt
comercio Sui-Sui, 324
comercio, temas de, 223-228
Comissao Japao-EUA sobre o Iene (I 984),
364
competiyiio imperfeita, 198,246. Ver tambern competiyao oligopolistica; politica estratCgica de comCrcio
competiyiio oligopolistica, I 98- I 99,239240, 260-261. Ver tambem multinacionais, empresas; politica estratt~gi
ca de comCrcio
478
Robert Gilpin
Comecon
condicionalidade, 342-343
Condliffe,J.B.,35,47, 77,109, l45n., 149,
197,201,204,211,308, 337n.
conferencia do FMl-Banco Mundial (Seul,
1985), 356
confen!ncias de cUpula econOmicas, 402,
414. Ver tambrJm confen!ncia de cUpula
de Londres; T6quio; Versailles
con !lito mercantilista, 184-185, 333, 382,
389,392
Consenso de Cartagena, 350
Conybeare,JohnA.C., 107, l09-lll,377,
406
Cooper, Richard, 22 n., 35, 36, 83, 97 n.,
153,165,169-170,172-173,183,192,212,
245-246,388,393,402,414
Corden, W. M., 200,202,207,217,228
Coreia do Sul, 67,224, 258,278, 280,282,
296,317,321,332,432-433. Vertambem
NICs
Coreia, Guerra da, 127, 268
Corn Laws, repudio das, 125
Cornwall, John, 67 n.
Corrigan, E. Gerald, 362,379
Council of Economic Advisers, 216, 265,
272,361,366
Cournot, Antoine Augustin, 36
Co whey, Peter F., 134 n.
Cox, Robert W., 89
Craig, Gordon A., 33
crescimcnto econOmico e contlito politico, 73-75; difusao, ll5-ll6, 295,332,
4l6,422-423;variayao, 121-132
crescimento industrial, lei do, 118
crisc financeira, pcrigo de, 371-372. Ver
ficos
desenvolvimento competitive, estrategia
do, 431
"descnvolvimento dependente", 274,313314, 331. Ver tambem teoria da dependencia
desenvolvimento desigual, 73-75, ll4-ll8,
330-332,393
desenvolvimento dcsigual; ver lei do dcsenvolvimento dcsigual
dcsenvolvimento econ6mico, 291-334
desenvolvimento econ6mico, perspectivas de, 291-334
fndice
479
Downs, Anthony, 25
Doyle, Michael W., 46 n., 75 n.
Drobnick, Richard, 362, 380, 394
Drucker, Peter F., 149-150, 365
dualismo; ver economia dual
Dunning, John H., 275 n.
E
economia: disciplina, 45-49, 149-150, 182183; suas limital'oes, 63-64, I 02-103, 182,
402-403,414
480
Robert Gilpin
Estado: conceito de Estado "duro" e "suave", 91-92, 104, 117; defini~ao, 66;
intervencionismo, 235-239, 430; rela~ao
como mercado, 25-33; teorias marxistas, 79 n.
estagfla~ao ( estagna~ao com infla~ao ),
216,373,394
estatica comparativa, metoda da, 48 n., l 02-
103
Estrategica, 1niciativa de Defesa, 235
estrutura: defini~ao, 102
cit comercial
EUA: declfnio do poder, ver EUA:
hegemonia
EUA: deficit comercial, 177-178, 218, 40 l-
404
EUA: deficit or~amentario, 176-177, 185186, 378-379, 381-382. Ver tambem
reaganomics
EUA: declinio, 83, 158-159, 175-176, 188189,217-218,363,368,370-371,377-385,
399,412-413, 418; eo sistema monetario, 155-164; financiamento, 157-158,
359-367,380,415;hegemonia, 14,9394,150-151, 187-188,375-378;problemas, 155-158,170-171,379-380,383-384.
Ver tambem hegemonia
347
EuropaOcidental, 14, 21,285,405,407-409,
419. Ver tambem Comunidade Econ6-
mica Europeia
Europa Ocidental: dec!inio econ6mico, 419;
desindustrializa,ao, 408; problemas,
388-389,408. Ver tambem Comunidade
Econ6mica Europeia
European Free Trade Association (Associal'ilo Europeia de Livre Comercio), 218,
409
Evans, Peter, 313
expectativa racional, 45
explora~ao: defini,ao, 109-11 0; dos paises
menos desenvolvidos, 312-313
exporta,oes, promo,ao de, 242
extema1idades: defini~ao, 38
indice
F
falacia da composi~ao: defini~ao, 55 n.
Federal Reserve e sistema monetario, 155,
173
Feis, Herbert, 72 n.
Feldstein, Martin, 366,367 n., 38I, 4I I
Fichte, Johann Gottlieb, 204
Filipinas, 316, 433; cas empresas multinacionais, 280
Filosofia do direito (I 821 ), 26
financ;as internacionais: eo imperialismo,
72-73; eo poderdos EUA, 336-337; fun~iles, 335-336; periodos das, 337-344.
Ver tambcim financ;as
finan~as, 335-372; como tema comercial,
224-225. Ver tambem finan~as intemacionais
Findlay, Ronald, 295 n., 305 n.
Fisher, Allan G B., I 35
Fish low, Albert, 352
Flamm, Kenneth, 282
FMI; ver Fundo Monetario Intemacional
Formosa, 67,275-276,280,282,289,296,
321,332,432
Frank, Andre Gunder, 88 n., 89-9I, 311
Frank, Robert H., 276
Frankel, Jeffrey, 364 n.
Freeman, RichardT., 276
Frenkel, Jacob, 170, 187
Frey, Bruno, 25,66 n., 95
Frieden, Jeffrey, 346
Friedman, Milton, 45 n.
Friedmann, John, 38, 114
Frischtak, Claudio R., 130
Frohlich, Norman, 93
Fukushima Kiyohiko, 286, 364
Fundo Monet~rio Intemacional (FMI), 94,
I 08, !53, 163, 328,342, 349-350, 355-357
G
G-5, Acordo do (setembro de 1985), 171,
178,184-185
481
Robert Gilpin
482
guerra e ciclos econ6micos, 127. Ver tambern guerra hegem6nica; Guerra Mundial
"guerra hegemonica", 73-74, 113,383
Guerra Mundial: Primeira, 56, 58, 69,71-72,
75, I 00, 149,384-385, 414; Segunda, 305,
385
H
Hager, Wolfgang, 407, 427 n.
Hamada, Koichi, 170
Hamilton, Alexander, 29,51, 52,203,247
Hansen, Alvin, 126 n.
Hartwell, R. M., I 02
Hauser, Henri, 20
Hawtrey, Ralph G, 40, 51, 70, 72, 97, 116
Hecksher-Ohlin-Samuelson, modele de
comercio de, 194-195, 197-198,20 I, 247
Heertje, Arnold, 390
Hegel, Georg, 26, 81, 204
hegemonia, 15-16, 13 5-136, 396; declinio,
97-100, 111-!12, 134-137,397-398,429;
defini~ao, 86n.; e desenvolvimento economico, 123-126; e finan,as, 336-337; e
o sistema monet3rio, 140-141; e poder
econ6mico, 96-97; funyoes, 95-100, 399;
"ideo16gica" ' 182, "predat6ria", Ill '
377. Ver tambl!m EUA: hegemonia; Grii-
Bretanha: hegemonia
Heilbroner, Robert L., 29, 33, 43,53
Helleiner, Gerald K., 243
Helpman, Elhanan, 136, 240, 420
Hilferding, Rudolf, 56
Hindley, Brian J., 229-230,233 n., 427 n.
Hine, R. C., 407
hip6tcse ad hoc: definil'iio, 60
Hirschman, Albert 0., 35, 41, 50, 81, 96,
114,135,292,306
Hirsch, Seev, 262
Hitler, Adolf, 123
Hobson, John, 309, 338
HofheinzJr., Roy, 331,433
Hong-Kong, 296, 332, 433; e as
multinacionais, 280
Horrnats, Robert D., 348
Hufbauer, Gary Clyde, 97 n.
Hume,David, 115,134,142,144,146,152,
190-191, 195,400
Hung, Tran Q., 358
Hymer, Stephen, 263
I
IBM,284
ideologia alemii, A ( 1846), 69
ideologia: definil'ao, 43
ideologias da economia politica, 85-138
lemen,321
iene: valoriza,ao do, 185-186, 267; fun,ao
intemacional do, 364-365
Ikenberry, G John, 92 n., 136,416
ligen, Thomas, 376
Imperial Germany and the Industrial
Revohllion (1939), 204
imperialismo,48, 57-58,71-73
Imperia/ismo (1917), 56, 82, 312 n.
in dice
J
Jamaica, Conferenciada (1976), 163
"Japan Inc.", 235,410
Japao, 285,317, 376; como economia rnadura, 360-361,4 I 1-412; como na9iio eredora, 337, 359-372,410-41 I, 417, 429;
estrategia economica japonesa, I 8 I- I 82,
483
Robert Gilpin
484
440
lei da concentra9iio do capital, 54-55
lei da demanda, 47-48
lei da demanda reciproca, 195
lei da desproporcionalidade, 54
lei das vantagens comparativas, 38-39,49,
195-196, 205; e a especializa9iio, 212213; importii.ncia, 197; vi sao liberal,
indice
485
Robert Gilpin
486
N
N-1,prob1ema, I 59, I70, 186-187,421
Nal'llO mais Favorecida: declinio da, 429;
principia da, 94 n., 2 I4, 220, 232, 406,
428-429,440
nacionalismoeconomico, 30-31,49-54, I 17,
205-213; critica, 65-68. Ver tambem
mercantilismo
nacionalista, perspectiva, 29-32,49-55, 2052 I 3; critica, 65-68
Nay6es Unidas, 328; Cepal, 302; ConferCncia sabre as Negocia<;Oes Globais,
343; Sexta Sessao Especial da Assembleia Geral, 327; Unctad, 303,323
Nakasone, Yasuhiro, 364
nao-discriminayllo, principia da, 214-2 I 5,
418,428. Ver tambem Gatt
nao-tarifarias, barreiras, 216, 219, 220, 228234, 418. Ver tambem novo protecio-
aexpor-
fndice
0
o "problemajapones", 188-189,226-227,
252, 40 I, 410-412, 421-429; protecionismo setorial como solu~ao, 440441; resposta japonesa as criticas,
427-428
O'Connor, James, 391
Odell, JohnS., 191
oferta, choques de, 390-391
oferta, mudanyas das condi~oes da, 384393, 417; problema da capacidadc excessiva, 134, 289,417. Ver tam bern capacidade exccssiva
off-shore, produyiio, 280, 432. Ver tambJm multinacionais, empresas; NICs
Ohmae, Kenichi, 266,282,283 n., 438
Okita, Saburo, 41 I
Oleo; ver Opep; petr61eo
Olson, Mancur, 94, I 09, 136 n., 390
Omas (orderly marketing agreements);
ver acordos de ordenayiio do mercado
Opep (Organiza~ao dos Paises ExportadoresdePetr6leo), !55, !62, 165,167,258,
325-327,345, 347-360; segundo ehoque
do pctr61eo, 345-346; terceiro choque
do petrol eo, 348
oportunidade, custo de, 197; defini~ao, 47
Oppenheimer, Joe A., 93
Oppenheimer, Peter, 217
Orderly Marketing Agreements (OMAs)
("arranjos ordenados de comercia-
487
1iza~fiio"),
488
Robert Gilpin
Peru, 435
pctrod6larcs, reciclagem dos, 345. fer tamhem Opep
petr6leo: capacidade global excessiva na
decadade 1980,384-385,416-417. Ver
tambem Opep
Phillips, Curva de, 389 n., 391,394
Pierre, Andrew, 393
Pigou, A. C., 125
pobreza, 291-293; cireulo vicioso da, 297,
318
poder economico, 34-35, 65-66, 430, 442;
defini<;ilo, 41. Ver tambem dependencia
poder. Ver hegemonia; poder econOmico
Polanyi, Karl, 32, 40, 64, 101, 112, 147
politica comercial estrategica, 198-199, 209,
210 n., 239-246,431
politieacomercial, 107,201 n.,402-403. Ver
tambem politica de comercio
politica economica, 416; conflitos, 184;
intera<;ao estrategica, 169-170
politica economic a, !coria da, 160-161, 191,
400
politica industrial, 203-205,212-213,219,
234-239,263
politicas competitivas, 52-53, 400-401, 431
politicas, coordcna<;ao de, 173-176, 182190, 401-402, 412-415. Ver tambem
Reagan, govcmo
politicas, interdependencia das, 172-173
Posner, Richard, 63,210 n.
Pomanski, Kazimierz Z., 354
Prebisch, Raul, 303, 323; tese de, 302 n.;
estrategia do "preemptive investment''
(investimento preventive), 431. Ver tambrim politica estrategica de comercio
pre<;os e do dinheiro, teoria do fluxo dos
(price-specie flow), 142-145,152,190191,197-198,400
Q
Quenia, 321
489
In dice
"Revoluc;ao Militar", 51
Revolu9iio Verde, 420
Reynolds, Lloyd G, 330 n.
Ricardo, David, 29, 39,48 n., 194, 196-197
Richardson, J. David, 239,241,242 n.
Rieffel, Alexis, 349 n.
Roberts, Michael, 51
Rodada de T6quio: negocia96es comerciais, 219-223,244,403,418
Rogowski, Ronald, 46
Roscher, Wilhelm, 204
Rosecrance, Richard, 26
Rosenberg, Nathan, !30-131,377
Rosovsky, Henry, 242, 253n., 436,441
s
Sachs, Jeffrey, 169,386,420
Sahel, 317,333
salilrios: aumento do salario real, 388-391,
393,408, 4I 7. Ver tambem desemprego;
trabalho
salvaguardas do Gatt, 214,220-221,232
Samuelson, Paul A., 39, 45 n., 47, 55 n.,
136,182,197,284,301 n.,390
sam;:5es econ6micas, 97 n.
490
Robert Gilpin
ruptura, 322
Tailandia, 433
Taiwan; ver Formosa
Tanzania, 320-322
tarifas, 66 n.; efetivas, 201, 306; 6timas,
201,306. Ver tambem politica comercia!
taxa de cambio, determinayaO da, \82, \89;
nominal versus real, 183 n.
tax as de cclmbio fixas; ver Bretton Woods,
sistema de; padrilo-ouro
taxas de ciimbio flexiveis, 163-173
tecnologia, 435-437; hiato, 266; importancia, 185, 236,263, 385-387; transfcrencia, 38-39,200,225 n., 236,275-276, 278,
282,309,331,386-387
teo ria da dependencia, 51, 52, 69, 76,
116-117, 31 0-318; critica, 316-318; definiyiio, 31 0; do sistema sovietico,
321. Ver tambem dependencia como
fndice
T6quio: centro financeiro, 368-369; normas para 0 comercio, 220-221; 419; cupula, 180, 183
Torrens, tese de, 135
Toyota, 282-283
trabalho: e as empresas multinacionais,
284-285; problemas, 314. Ver tambem
desemprego; salirios
transfonnayi'io econ6mica, 98 n., 136, 295296. Ver tambem ajuste, problema de
transnacionais, atores, 13; alian>as, 288-289.
Ver tambcim multinacionais, empresas
Transnational Relations and World
Politics(1972), 13
"tratarnento nacional": defini>iio, 424-425;
principio do, 418, 425-426, 428
Triffin, dilema de, 156-157
Triffin, Robert, 169, 191. Ver tambern
Triffin, dilema de
Trostsky, Leon, 331
Tumlir,Jan, 202,230,386, 390,416
491
w
u
U.S. Power and the Multinational
Corporation (1975), 15
ultra-imperialismo, 56
Unctad; ver Nay5es Unidas
uniao aduaneira, 323
Uniao Sovietica, 53,435
United Motor Manufacturing Company,
282
Universidade de Princeton: Programa de
Pesquisa sobre o Desenvolvimento
Econ6mico, 321 n.
Uruguai, Rodada do, 224
utilidade marginal, teoria da, 49
v
Vaitsos, Constantine, 274
vanDuijn,J.J., 121 n.
Walker, Robert, 96 n.
Wallerstein, Immanuel, 88-91, 113
Waltz, Kenneth N., 22 n., 29 n.
War and Change in World Politics ( 1981 ),
15
Warren, Bill, 278,317-318
Wealth ofNations, The (!776), 195, 295
Weber, Max, 28 n., 112
Weisskopf, Thomas E., 310
welfare state (Estado assistencialista), 60,
78-83, 149-150, 191, 389-391; crescimento do, 387-392. Ver tambem capitalismo
do bem-estar social; '"compromisso do
Iiberalismo embutido"
White, Harry Dexter, 182
Whitman, Marina v. N., 212,212 n., 214,
219,263 n., 267,280,282,407
Wicksell, Knut, 128
Wilkins, Mira, 260 n., 265,287 n.
Williams, Robert H., 326,384
Robert Gilpin
492
Xa do Ira, 325
y
Yoffie, David B., 222 n., 403 n.
Yoshitomi, Masaru, 360
Young,Oran,93, 109
z
Zeckhauser, Richard J., 109
Zo1berg, Aristide R., 92 n.
Zysman, John, 219
COLEcAO
RELA<;OES INTERNACIONAIS