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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA


FACULDADE DE COMUNICAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM COMUNICAO E CULTURA
CONTEMPORNEAS

DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO:
DISCUSSO TERICO-CONCEITUAL E ANLISE COMPARADA DE
AMBIENTES REGULATRIOS PARA O SETOR DE TELEVISO NOS
PASES DO MERCOSUL

Salvador
2014

CHALINI TORQUATO GONALVES DE BARROS

DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO:
DISCUSSO TERICO-CONCEITUAL E ANLISE COMPARADA DE
AMBIENTES REGULATRIOS PARA O SETOR DE TELEVISO NOS
PASES DO MERCOSUL

Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao em


Comunicao e Cultura Contemporneas, Faculdade de
Comunicao, Universidade Federal da Bahia, como requisito
parcial para a obteno do grau de Doutora em Comunicao.
Orientador: Prof. Dr. Othon Fernando Jambeiro.

Salvador
2014

Sistema de Bibliotecas da UFBA


Barros, Chalini Torquato Gonalves de.
Democratizao da comunicao: discusso terico-conceitual e anlise comparada de
ambientes regulatrios para o setor de televiso nos pases do Mercosul / Chalini Torquato
Gonalves de Barros. - 2014.
370 f.: il.
Orientador: Prof. Dr. Othon Fernando Jambeiro.
Tese (doutorado) - Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Comunicao, Salvador,
2014.
1. Comunicao. 2. Democratizao. 3. Televiso. 4. Televiso - Regulao. 5. Mercosul.
6. Poltica de comunicao. I. Jambeiro, Othon Fernando. II. Universidade Federal da Bahia.
Faculdade de Comunicao. III. Ttulo.

CDD - 302.23
CDU - 659.3

Agradecimentos
Ao meu orientador Othon Jambeiro por sua inestimvel colaborao com meu
crescimento intelectual e acadmico desde meu mestrado.
minha famlia, especialmente minha me, Gerusa Gonalves, e meu irmo, Patrick
Torquato, pelo apoio incondicional apesar da distncia e da saudade.
Aos amigos de Salvador que me acompanharam nessa trajetria, alguns deles
passando pelos mesmos desafios: Fernanda Carrera, Rafael Cardoso Sampaio, Graa
Rossetto, Mauro Luciano Arajo, Jussara Borges, Paulo Victor Sousa, Rodrigo Cunha,
Rodrigo Martins Arago, Leonardo Ferreira, Dominic Strempel, Isabel Villela, Susane Barros,
entre outros.
Aos colegas do Grupo de Estudos de Comunicao, Poltica e Redes Digitais (CPRedes) por suas revises, questionamentos e colaboraes, alm do carinho e amizade.
Aos professores Fbio Ferreira e Maria Carmem Jacob que compuseram minha banca
de qualificao e contriburam com instrues valiosas para o aprimoramento da Tese, bem
como aos funcionrios e demais professores do Programa de Ps-graduao em Comunicao
e Cultura Contemporneas (PsCom).
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) pela
concesso da bolsa de estudos durante todo o doutorado, assim como durante o estgio de
pesquisas em Portugal.
professora Helena Sousa, orientadora de meu estgio sanduche e aos colegas e
professores do Centro de Estudos de Comunicao e Sociedade (CECS), da Universidade do
Minho, em especial a Marta Euzbio, alm de outros que me ofereceram apoio e estrutura
para a realizao dos estudos em Braga.
Aos amigos que fiz em Portugal e, nesse perodo de desafios de adaptao, por l
foram minha famlia: Alexandre Almeida, Raphael Marinho, Paola Nazrio e Adriano
Padilha.
Aos entrevistados dos diversos pases analisados que foram to solcitos, oferecendo
contribuies fundamentais para compreenso das realidades estudadas: Martn Becerra,
Guillermo Mastrini, Federico Beltramelli, Nestor Busso, Gustavo Buquet, Jos Crettaz,
Anbal Pozzo, Gabriel Kapln e Rubn Ayala.
As queridas Erika Morhy e Helena Morhy que com tanta gentileza me hospedaram e
me deram todo apoio em Buenos Aires.

Aos professores Murilo Csar Ramos, Sayonara Leal e Fernando Paulino que me
receberam no Laboratrio de Polticas da Comunicao (LapCom) da UnB e como aluna
especial do programa durante a maturao do projeto. Alm de amigos que com tanto carinho
me acolheram em Braslia, dentre eles os queridssimos Allan de Carvalho, Rodrigo Braz,
Juliana Nunes, Marcela Moreira, Ismlia Afonso, Danielle Azevedo, Luana Natielle e Mel
Bleil Gallo.
A todos aqueles que cruzaram meus caminhos nesses quatro anos, em congressos,
seminrios, aulas, e em viagens aos mais diversos lugares, oferecendo conhecimento,
perspectivas, crticas, indagaes, inspiraes, apoio, compreenso, uma xcara de caf ou um
dedo de prosa.

RESUMO
Na Amrica Latina, o resultado histrico da assimilao de princpios neoliberais,
notadamente na dcada de 1990, foi a adoo de polticas permissivas respaldadas pelo apoio
de elites oligrquicas que dominavam o poder poltico de seus pases e que consolidaram
mercados audiovisuais e de informao excludentes e concentrados. As organizaes da
sociedade civil, que historicamente foram excludas da elaborao de polticas para o setor de
comunicao, comeam a fortalecer-se como ator poltico na defesa de pautas relativas ao que
chamam de direito comunicao. Uma conjuntura recente nos pases do Mercado Comum
do Sul (MERCOSUL) tem sido marcada por reformulaes polticas que apresentam, de certa
maneira, maior porosidade institucional a essas demandas por um modelo estrutural mais
democrtico para o setor de mdia. Essas reconfiguraes tm sido identificadas pela
comunidade acadmica e poltica, como um processo de democratizao da comunicao no
cenrio latino-americano. Pensar, entretanto, no que de fato significa democratizar a
comunicao, pressupe a compreenso de que ideal de democracia se tem em mente, e mais,
a que modelo de mdia democrtica se est referindo, uma vez que as tradies tericas no
tratam essa relao de maneira consensual. Nesse contexto, delimita-se como objeto da
presente pesquisa o conjunto de instrumentos regulatrios para o setor televisivo dos pases
componentes do MERCOSUL (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela) em seus
sistemas pblico, privado e estatal, em redes aberta e por assinatura. O objetivo desta Tese
conhecer os conceitos de democracia aplicados, pelos pases do MERCOSUL, nos
regulamentos da mdia televisiva comparando-os com demandas da sociedade civil e com o
referencial terico da rea utilizado. Assim, formulam-se como questes norteadoras: como a
comunicao e a mdia televisiva so conceituadas, em relao democracia, nos
regulamentos em vigor dos pases do MERCOSUL? Como esta conceituao se relaciona
com as demandas dos atores que atuam no ambiente regulatrio destes pases e com a noo
de uma democratizao da comunicao? Nesse sentido, busca-se construir uma referncia
terica sobre regulao democrtica da mdia televisiva que problematize o conceito de
democratizao da comunicao, de acordo com as principais vertentes da teoria democrtica
e da literatura especfica do tema, no mbito dos estudos de Polticas e de Economia Poltica
da Comunicao. Ademais, construdo, a partir desta referncia, um modelo metodolgico
baseado em categorias de indicadores de democracia posteriormente aplicados aos
regulamentos do setor televisivo dos pases do MERCOSUL. As categorias so: valores
democrticos, autoridades reguladoras, licenciamento, regras de propriedade, regulao de
contedo, emissoras pblicas, emissoras comunitrias, inovao e controle pblico. feito,
ainda, um apanhado geral sobre as principais discusses histricas e atuais relativas s
polticas de comunicao dos pases estudados e em seguida, so descritas as respectivas
estruturas institucionais e analisados os principais textos institucionais de cada pas referentes
ao setor televisivo. So, ainda, colhidas as referncias conceituais contidas nas demandas das
diferentes categorias de atores da sociedade civil aqui representada por dois blocos a
empresarial e a no empresarial , verificando-se convergncias e divergncias entre essas
diversas demandas, os regulamentos institudos e a referncia terica construda. O mtodo
adotado o comparativo atravs de anlise documental e coleta de entrevistas com
interpretao qualitativa dos resultados considerando-se aspectos histricos e contextuais.
Dentre as principais concluses destaca-se que embora a sociedade civil no empresarial
venha se consolidando como ator poltico relevante, e tenha logrado sucesso em formalizar
medidas mais cidads para o setor, ela ainda encontra dificuldades em pautar suas demandas
no seio institucional, tornando-se refm da vontade poltica e das relaes volteis entre

governo e empresrios de mdia. Alm disso, constata-se que a efetiva democratizao dos
meios de comunicao deve ser pensada como um processo de aprimoramento perene que
antes de importar modelos, deve ser constantemente adequada aos desafios de nossa regio,
equilibrando sustentabilidade econmica com a preservao de valores vulnerveis ou
cidados.
Palavras-chave: Democratizao da Comunicao. MERCOSUL. Televiso. Regulao.
Polticas de Comunicao.

ABSTRACT
In Latin America, the historical outcome of the assimilation of neoliberal policies, notably in
the 1990s, was the adoption of permissive policies backed by the support of oligarchic elites
who dominated the political power of their countries and that consolidated concentrated and
exclusive audiovisual and information markets. The civil society organizations, which have
historically been excluded from policy making for the sector of communication, begin to
strengthen as a political actor and advocate guidelines relating to what he calls the right to
communication. A recent situation in the countries of the Southern Common Market
(MERCOSUR) has been marked by political reformulations that have, in certain sense,
greater institutional porosity to these demands for a more democratic structural model for the
media industry. These rearrangements have been identified by the academic and policy
community as a process of democratization of communication in Latin American scene.
Think, however, about what in fact mean to democratize communication requires an
understanding about which ideal of democracy has in mind, and more, which model of
democratic media is referring to, because the theoretical traditions do not think this
relationship in a consensual way. In this context, it defined as the research object of this thesis
the set of regulatory instruments concerning the television industry for the countries of
MERCOSUR (Argentina, Brazil, Paraguay, Uruguay and Venezuela) in its public, private and
state systems, free and pay TV. The objective of this thesis is to understand the concepts of
democracy applied by MERCOSUR countries in television media regulations comparing
them with demands of civil society and the theoretical framework used in the area. Thus, are
formulated as guiding questions: how communication and television media are conceptualized
in relation to democracy, the regulations in force in the countries of MERCOSUR? How this
concept relates to the demands of the actors involved in the regulatory environment of these
countries and with the notion of a democratization of communication? In this sense, we seek
to build a theoretical framework about democratic regulation of the broadcast media that
problematizes the concept of democratization of communication, according to the major
strands of democratic theory and specific literature, within the study of Policy and Political
Economy of Communication. Moreover, it is constructed from this reference, a
methodological model based on categories of indicators of democracy then applied to the
regulations of the television industry in the MERCOSUR countries. The categories are:
democratic values, regulatory authorities, licensing, ownership rules, content regulation,
public broadcasters, community broadcasters, innovation and public control. It also made a
broad survey about historical and current discussions concerning communication policies of
the countries and are then described their institutional structures and analyzed the key
institutional texts of each country regarding the television industry. It are also collected the
conceptual references in the demands of different categories of civil society actors represented
here by two blocks the business and non-business checking for convergence and
divergence between these various demands, statutory requirements and built theoretical
reference. The method adopted is comparative through document analysis and collection of
interviews with qualitative interpretation of results considering historical and contextual
aspects. Among the main conclusions are that although civil society organizations are
consolidating itself as a relevant political actor, and has achieved success in more civic
measures to formalize the sector, they still find difficulties to base their demands within the
institutional, becoming hostage of the political will and the volatile relationship between
government and media entrepreneurs. Moreover, it appears that the effective democratization
of the media should be thought of as a process improvement perennial that before importing

10

models, must be constantly adapted to the challenges of our region, balancing economic
sustainability with the preservation of vulnerable or citizens values.
Keywords: Democratization of Communication. MERCOSUR. Television. Regulation.
Media Policy.

11

LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9

Modelo resumido dos princpios de atuao da mdia


Os valores de interesse geral nas democracias sociais avanadas
Investimento em mdia no Brasil e participao de cada meio (20082011)
Rating de audincia por canal entre 2006 e primeiro semestre de 2013.
Estrutura corporativa do Grupo Clarn. Principais sociedades
organizadas por segmento de negcios
Outros grupos de fora da lei de meios Argentina
Controle da televiso aberta e por assinatura no interior do Uruguai
Ingresso bruto de grupos de TV aberta no Uruguai
Assinantes de TV paga por grupos

59
62
153
164
165
179
215
217
217

12

LISTA DE QUADROS
Quadro 1
Quadro 2
Quadro 3
Quadro 4
Quadro 5
Quadro 6
Quadro 7
Quadro 8
Quadro 9
Quadro 10
Quadro 11
Quadro 12
Quadro 13

Elementos para a construo de indicadores de anlise


Esquema de categorias, indicadores e questes de anlise
Empresas de comunicao paraguaia
Propriedade e controle dos trs principais grupos da televiso
privada comercial do Uruguai
Categoria valores democrticos
Categoria entidades reguladoras
Categoria licenciamento
Categoria regras de propriedade
Categoria regulao de contedo
Categoria radiodifuso pblica e estatal
Categoria emissoras comunitrias
Categoria inovao
Categoria controle pblico

159
161
200
216
326
327
329
331
332
334
335
336
338

13

LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Tabela 2
Tabela 3
Tabela 4
Tabela 5
Tabela 6

Valores de PIB dos pases do MERCOSUL 2012


Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo por
regies, 2007-2009
Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo, por
meio, 2007-2011 (em milhes de dlares)
Horas semanais de programao por canal (2010) Paraguai
Produtores Nacionais Independentes por tipo de meio Venezuela
Concesses de TV aberta Venezuela

150
152
152
201
240
240

14

SUMRIO
INTRODUO

18

PARTE I: FUNDAMENTAO TERICA

28

VALORES DEMOCRTICOS, CAPITALISMO E


COMUNICAO

29

1.1

VALORES DEMOCRTICOS E CIDADANIA

29

1.2

O IDEAL DEMOCRTICO E A DISPUTA POLARIZADA

33

1.3

DEMOCRACIA E MEIOS DE COMUNICAO

38

1.4

MDIA E CAPITALISMO: O ENFOQUE DA ECONOMIA


POLTICA DA COMUNICAO (EPC)

42

1.5

TEORIAS DA IMPRENSA, RESPONSABILIDADE SOCIAL DA


MDIA E FORMAS DE CONTROLE

50

1.6

SERVIO PBLICO E INTERESSE PBLICO NAS


COMUNICAES: VALORES DEMOCRTICOS PARA
POLTICAS DE COMUNICAO

55

1.6.1

Valores democrticos e mdia

60

1.7

DIREITO COMUNICAO, LIBERDADE DE EXPRESSO E


DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO: DELIMITAES
CONCEITUAIS

63

1.7.1

Direito comunicao e liberdade de expresso

63

1.7.2

Democratizao da comunicao

68

TELEVISO: MERCADO, DEMOCRACIA E DESAFIOS


REGULATRIOS

75

2.1

CENTRALIDADE DO SETOR TELEVISIVO E SUA


RELEVNCIA SOCIAL

75

2.2

MERCADO DE TV

83

2.3

MODALIDADES DE TV: GENERALISTA, TEMTICA E


CONVERGENTE

90

2.3.1

TV generalista

90

2.3.2

TV temtica

92

2.3.3

TV convergente

94

2.4

REDEFINIES TECNOLGICAS: POSSIBILIDADES E


DESAFIOS

96

2.5

DEMOCRATIZAO, REGULAO E VALORES


VULNERVEIS NO SETOR TELEVISIVO

99

15

2.5.1

Viabilidade econmica versus obrigaes culturais

103

POLTICAS DE COMUNICAO PARA A DEMOCRACIA: O


ESTADO REGULADOR E A SOCIEDADE CIVIL COMO
ATOR POLTICO

107

3.1

REFORMA DO ESTADO: PRIVATIZAES E REREGULAMENTAES NEOLIBERAIS

108

3.1.1

Regulao da mdia

113

3.2

IMPERIALISMO E DISCUSSES ACERCA DE UMA


DEPENDNCIA CULTURAL

115

3.3

O CERCO S LEIS DE MDIA: DEMANDAS RECENTES DE


REFORMA

119

3.3.1

Emissoras e teles: um terreno de disputas

121

3.4

MOVIMENTOS SOCIAIS: A SOCIEDADE CIVIL COMO ATOR


POLTICO

122

3.5

DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO COMO BANDEIRA


DE MOVIMENTOS SOCIAIS

125

3.6

GOVERNOS PROGRESSISTAS, PS-NEOLIBERALISMO E


DISCUSSO DE POLTICAS DE COMUNICAO NO
MERCOSUL

128

DISCUSSO DA PARTE I: Uma contribuio para se pensar o que


entendido como democratizao da comunicao?

131

PARTE II: ANLISE EMPRICA

139

DELINEAMENTO METODOLGICO: ANALISE DE


POLTICAS REGULATRIAS NO SETOR TELEVISIVO DO
MERCOSUL E ESTRUTURA DE CATEGORIAS DE
INDICADORES

140

4.1

MTODO COMPARATIVO PARA PESQUISA DE MEDIA POLICY

142

4.1.1

Pesquisa documental

146

4.1.2

Entrevistas

147

4.2

DELIMITAES DO OBJETO: MERCOSUL E SETOR


TELEVISIVO

148

4.4.1

MERCOSUL

149

4.4.2

O setor televisivo na regio

151

4.4.3

Retomando: questes norteadoras e objetivos

155

4.3

OPERACIONALIZAO DE VARIVEIS E SUA

156

16

INTERPRETAO QUALITATIVA
4.4

ESTRUTURA METODOLGICA PROPOSTA DE CATEGORIAS


DE INDICADORES

157

CONTEXTUALIZAO: PANORAMA DAS POLTICAS DE


COMUNICAO NOS PASES ESTUDADOS E SEUS
RESPECTIVOS DESAFIOS

163

5.1

ARGENTINA

163

5.1.1

Panorama histrico das polticas de comunicao: principais


discusses

166

5.1.2

Reformas regulatrias mais recentes: aprovao da Lei de Servios 173


de Comunicao Audiovisual n 26.522/09

5.1.3

Desafios para a democratizao no cenrio argentino

181

5.2

BRASIL

183

5.2.1

Panorama histrico das polticas de comunicao: principais


discusses

185

5.2.2

Reformas e discusses regulatrias durante os governos Lula

191

5.2.3

Desafios para a democratizao no cenrio brasileiro

197

5.3

PARAGUAI

200

5.3.1

Panorama histrico das polticas de comunicao: principais


discusses

201

5.3.2

Reformas e discusses regulatrias durante o governo de Fernando 206


Lugo

5.3.3

Desafios para a democratizao no cenrio paraguaio

210

5.4

URUGUAI

213

5.4.1

Panorama histrico das Polticas de comunicao no Uruguai:


principais discusses

218

5.4.2

Reformas e discusses regulatrias recentes: Governos de Tabar


Vzquez (2005-2010) e de Jos Mujica

220

5.4.3

Desafios para a democratizao no cenrio uruguaio

226

5.5

VENEZUELA

229

5.5.1

Panorama histrico das polticas de comunicao: principais


discusses

230

5.5.2

Reformas e discusses regulatrias durante os governos Chvez

234

5.5.3

Desafios para a democratizao no cenrio venezuelano

242

APLICAO DE INDICADORES E AS DIFERENTES


DEMANDAS SOCIAIS

244

17

6.1

APLICAO DOS INDICADORES ANALTICOS

244

6.1.1

Argentina

244

6.1.2

Brasil

259

6.1.3

Paraguai

278

6.1.4

Uruguai

288

6.1. 5

Venezuela

301

6.2

DIFERENTES POSTURAS E DEMANDAS IDENTIFICADAS NA


SOCIEDADE CIVIL (EMPRESARIAL E NO EMPRESARIAL)

313

6.2.1

Por um lado: a liberdade de expresso como valor mximo

314

6.2.2

Por outro lado: o direito comunicao e a liberdade de expresso


em perspectiva mais ampla

318

DISCUSSO DA PARTE II: anlise de resultados

325

CONCLUSES

344

Referncias

349

18

Introduo
A primeira dcada do sculo XXI intensifica a projeo pblica de problemticas
concernentes a centralidade dos meios de comunicao e das polticas relativas a eles na
conformao das relaes produzidas na sociedade contempornea. A reapario da discusso
pblica sobre polticas culturais e de comunicao insere-se na anlise das consequncias
polticas de um setor forosamente transformado quando sofre interferncias diretas da lgica
de acumulao.
Trata-se de um fenmeno mundial caracterizado pela liberalizao intensificada da
rea cultural, controlada por atores privados dispostos a transpor barreiras setoriais,
tecnolgicas e territoriais, a fim de incrementar o tamanho do mercado para que seus
investimentos possam ter maior margem de manobra. O efeito dessa dinmica, atrelada a
expanso da lgica neoliberal na dcada de 1990, foi a privatizao de setores antes
considerados de interesse pblico e por isso administrados pela burocracia estatal, alm da
restruturao de mecanismos regulatrios, processo identificado por alguns autores como reregulamentao (MASTRINI et al., 2005).
Com isso, os Estados nacionais tinham questionada sua soberania e cooptado o seu
papel de agente orientador de regras. Afastava-se de sua funo interventora e delegava
iniciativa privada a atuao em setores estruturais fundamentais para o desenvolvimento das
naes. Sua intromisso era apenas admitida minimamente o quanto possvel para evitar
excessos que comprometessem a dinmica competitiva e a segurana de investimentos.
Pregava-se a soluo neoliberal como mecanismo de desenvolvimento e sada da crise,
suprimiam-se as polticas intervencionistas, protecionistas e aumentava-se a concentrao de
mercados. A consequncia disso, em mdio prazo, para o setor de comunicaes foi o
controle de parte significativa da produo informativa e simblica mundial num pequeno
grupo de conglomerados de comunicao transnacionais.
Essa liberalizao do sistema, influenciada por atores privados retendo controle das
questes chave desse processo, acentuada pela reestruturao constante de um mercado
caracterizado pelo fenmeno da digitalizao e das chamadas Novas Tecnologias da
Informao e da Comunicao (NITCs ou TICs). Comunicao em rede, otimizao de fluxos
informativos, novas formas de integrao, de armazenamento e de consumo de informaes,
mais do que simplesmente representarem avanos tecnolgicos com potencial multimdia,
transformam profundamente processos sociais e impem novos desafios.

19

A estruturao de uma economia de bens simblicos pe em choque o triplo carter


desse setor: econmico, poltico e social. Sua lgica se consolida, em mbito mundial, voltada
a uma funo econmica que acaba por sobrepor-se aos papeis poltico e social, tambm
centrais, que os meios de comunicao exercem nas democracias contemporneas. Seria esse
sistema capaz de levar a uma diversidade de informao qualificada o suficiente para gerar
uma formao crtica de cidados inseridos no debate poltico de temas cotidianos?
Mercados audiovisuais e de informao excludentes e concentrados foram o resultado
da assimilao desenfreada da agenda neoliberal em pases da Amrica Latina, atravs de
polticas permissivas e respaldadas pelo apoio de elites oligrquicas que dominavam o poder
poltico de seus pases. A dcada de 1990 consolidava as infovias comunicacionais em
detrimento de polticas de comunicao mais voltadas para o desenvolvimento cultural e
cidado.
Essa regio foi territrio frtil nas discusses tomadas na dcada de 1970 acerca de
uma democratizao da comunicao e da constituio de um novo conceito, o direito
comunicao incorporando, ainda, conceitos basilares de acesso, incluso e participao.
Inserido na assimilao de orientaes neoliberais, o processo de mercantilizao do setor de
entretenimento e de reconfigurao das indstrias culturais, constituindo-se pela concentrao
de propriedade e pelo questionamento da soberania nacional, afastou esse debate da agenda
pblica. Nesse sentido, os estudos da Economia Poltica da Comunicao recuperam, ainda
que com crticas, a tradio da escola latino-americana em seu ativismo acadmico em busca
de sistemas de comunicao mais democrticos e do estabelecimento de Polticas Nacionais
de Comunicao (PNC) (MASTRINI, et al. 2005).
Mais aproximados ao modelo norte-americano, os sistemas de comunicao latinoamericanos se desenvolveram essencialmente pela explorao privada talvez por conta
disso, pouco se avanou na discusso de modelos de radiodifuso pblica mais alinhados
tradio europeia. Porm, as tradies paternalistas e clientelistas das polticas da regio
gestaram uma importao distorcida daquele modelo, com a ausncia de agncias reguladoras
e a defesa de interesses das famlias oligrquicas e elites polticas e econmicas. Tais prticas
foram mantenedoras da condescendncia de sistemas ditatoriais e permanecem, inclusive,
com o restabelecimento da democracia.
Entretanto, a retomada da democracia gradativamente abre espaos de participao
civil pblica e fomenta a articulao de movimentos sociais que, entre outras pautas, busca
tambm resgatar o papel da mdia como um recurso da cidadania. possvel perceber ainda,
nesse contexto, a retomada do conceito do direito comunicao oriundo da dcada de 1970 e

20

to importante para a conscientizao acerca dos prejuzos trazidos por uma mdia controlada
no mais pelo poder do Estado, como o era na ditadura, mas pela iniciativa privada, atravs de
uma lgica ainda assim excludente.
Pensar em pautar o tema de um modelo de mdia mais democrtico, contudo, passa a
exigir novos pontos de partida. Realidades estruturadas sobre democracias em fase de
consolidao, dificuldade dos Estados nacionais em estabelecer polticas para a rea,
cooptao de sua funo reguladora, acordos supranacionais, exigncia de regras para novos
modelos de negcio, movimentos sociais mais fortalecidos, digitalizao e convergncia
tecnolgica (fazendo interpenetrar os setores de audiovisual, informtica e telecomunicaes),
toda essa reconfigurao insere-se num projeto de governana global da comunicao
identificado com uma Sociedade da Informao que torna imperativo repensar ideias,
conceitos e diagnsticos.
Assim, essa reconfigurao conjuntural deve ser considerada quando observamos a
intensificao de debates acerca da orientao regulatria do setor de comunicaes que os
pases que compem o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) tem assistido nos ltimos
anos. Na Argentina foi aprovada em 2009 a Lei 26.522, de Servios de Comunicao
Audiovisual (SCA) que, dentre outras diretrizes, vincula o conceito de liberdade de expresso
aos direitos humanos, exige cotas de contedo de produo nacional e reserva de espectro
para o setor privado no comercial, alm de criar mecanismos de combate concentrao de
propriedade e de maior participao da sociedade civil (POSTOLSKY, 2010).
No Brasil, dentre as discusses regulatrias para a comunicao, possvel destacar a
proposta de criao da Agncia Nacional de Cinema e Audiovisual (ANCINAV); os debates
acerca da escolha do padro a ser adotado pelo Sistema Brasileiro de TV Digital, o japons
ISDB; a criao da Empresa Brasil de Comunicao (EBC) em 2007, como parte da
estruturao de um sistema pblico de comunicao; a realizao da I Conferncia Nacional
de Comunicao em 2009, que faz parte de uma mobilizao mais ampla pela discusso de
uma nova lei geral para o setor e institucionalizou o debate entre diversos segmentos da
sociedade; a aprovao da Lei de Servio de Acesso Condicionado SeAC, em 2011 (Lei
12.485), que modifica e congrega as regras de TV por assinatura.
No Paraguai, por sua vez, a criao da Secretaria de Informao e Comunicao para o
Desenvolvimento (SICOM) em 2008 impulsionou as discusses sobre a concentrao de
mercado, estmulo produo independente, comunicao pblica e comunitria, ademais,
houve a estruturao de um sistema pblico de comunicao pouco antes da deposio de
Fernando Lugo (SEGOVIA, 2010). J no Uruguai intensificaram-se os debates em torno de

21

uma ampla reformulao de regras para a comunicao audiovisual desde que a Lei 18.232 de
radiodifuso comunitria, considerada uma das mais avanadas do mundo, foi aprovada em
2007 (REINHOZ, 2011).
A Venezuela, nova integrante do MERCOSUL, teve como marco principal para a
reestruturao do setor de comunicaes, a aprovao da Ley de Responsabilidad Social en
Rdio y Televisin, a Lei Resorte. Suas determinaes fazem parte de uma reformulao mais
ampla e interessante na medida em que torna o setor mais inclusivo participao popular, ao
contedo nacional e independente e refora meios alternativos de comunicao.
Em alguns desses pases, tais movimentos tm sido fruto de vigorosa batalha poltica
envolvendo de modo contundente os principais veculos de imprensa e radiodifuso e
representantes polticos, o que traz tona a complexa relao entre mdia, regulao e
democracia, ao que diversos autores tm se dedicado a observar explicaes. As alteraes
das polticas de comunicao nos pases da Amrica Latina so por vezes apontadas como
efeito da ascenso de governos considerados progressistas presidncia desses pases
(RAMOS, 2010; MORAES, 2009; 2011; GERMANO, 2011), seriam consequncia dos
efeitos da estruturao de um ps-neoliberalismo, mais orientado por questes sociais
(CORAGGIO, 2003; AGUINARA, 2010), poderiam ser tambm observadas como a
consagrao de um novo momento mundial histrico no qual se sucede uma segunda fase de
crise de hegemonia de grandes potncias e de estabilizao de novas democracias (BOLAO,
2009), ou seriam ainda o resultado de um emaranhado de fatores sociais, tecnolgicos,
polticos e econmicos favorecidos pela disseminao de tecnologias e novos canais de
mobilizao, alm de uma reestruturao da postura do Estado e da firmao de economias
emergentes (BECERRA, 2008).
Tais suposies exemplificam a gama de problemticas que o presente fenmeno
incita. Ele torna-se ainda mais desafiador por estar sendo identificado, pela comunidade
acadmica e poltica, como um processo de democratizao da comunicao no cenrio
latino-americano. Pensar, entretanto, no que de fato significa democratizar a comunicao,
pressupe a compreenso de que ideal de democracia se tem em mente, e mais, a que modelo
de mdia democrtica se est referindo, uma vez que as tradies tericas no tratam essa
relao de maneira consensual.
Alm disso, o modelo historicamente implantado neste territrio pertinente, de uma
forma ou de outra, proposta de comunicao do estado democrtico liberal, ainda que se
possa questionar sua adequao e que parea haver, isto sim, certo consenso de que ele tenha
se consolidado de forma pouco democrtica. Ou seja, se como dito, a organizao do setor

22

televisivo na regio tomou como base o parmetro norte-americano, oportuno lembrar sua
tradio essencialmente democrtica-liberal. Entender, portanto, se de fato tais alteraes
regulatrias que aconteceram nas comunicaes consistem num avano democrtico requer
uma discusso terica mais abrangente.
Para a presente pesquisa foi delimitado como objeto de investigao o conjunto de
instrumentos regulatrios para o setor televisivo dos pases componentes do MERCOSUL
(Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela) em seus sistemas pblico, privado e
estatal, em redes aberta e por assinatura. A justificativa pela escolha dos pases do
MERCOSUL para a realizao da anlise situa-se na necessidade de fortalecer pesquisas
integradoras para polticas de comunicao da regio, considerando que diversos desafios
contemporneos e histricos so similares dentre esses pases. Como suas polticas de
comunicao no so definidas por entidades institucionais representativas do bloco
econmico, ou seja, no possuem diretrizes supranacionais determinantes,1 considera-se de
fundamental importncia colocar esses desafios regulatrios, assim como as decises dos
Estados autnomos em relao a eles, em perspectiva de anlise comparativa regional.
Outro aspecto de delimitao a ser justificado na escolha pelo setor televisivo a
dimenso tecnolgica. Admite-se aqui a existncia de certa dificuldade em se circunscrever
um objeto setorial em virtude da crescente convergncia tecnolgica entre meios de
comunicao. Contudo, a delimitao pelo setor de TV se faz imprescindvel para fins de
viabilidade da pesquisa, em virtude da necessidade de recorte de um fenmeno
essencialmente complexo. Alm disso, apesar de outras tecnologias internet,
particularmente apresentarem crescimento no consumo de informaes e comearem a
competir com a audincia da TV, este setor mantm-se predominante, econmico, poltico e
socialmente nos pases abrangidos pela pesquisa.
O recorte temporal em que se realiza a pesquisa refere-se ao ano de 2013, na tentativa
de oferecer uma viso mais atual possvel, em que a Venezuela j compe o bloco e quando a
parte emprica da presente da Tese est sendo produzida.
Pretende-se, assim, colaborar com o acmulo de conhecimento no campo das Cincias
da Comunicao, especialmente com os estudos de media policy, a partir da orientao terica
pelos campos da Cincia Poltica, dentro da teoria democrtica (como BOBBIO, 2000a;
2000b; DAHL, 2001; HELD, 1994), passando por autores que conjugam comunicao,
regulamentao e democracia (como BLUMER, 1993; MIGUEL, 2000; MCQUAIL, 2012) e,
1

A no ser a partir de acordos internacionais com temticas mais pontuais e assinados voluntariamente por esses
pases e podendo ser adaptado ao ambiente regulatrio de cada mais como se discorrer mais adiante.

23

tambm, da Economia Poltica da Comunicao (a exemplo de GARNHAM, 1990;


GOLDING; MURDOCK, 1990; MOSCO, 2009; SCHILLER, 1993, 1976).
Ficam definidas, portanto, como questes norteadoras do presente estudo: como a
comunicao e a mdia televisiva so conceituadas, em relao democracia, nos
regulamentos em vigor dos pases do MERCOSUL? Como esta conceituao se relaciona
com as demandas dos atores que atuam no ambiente regulatrio destes pases e com a noo
de uma democratizao da comunicao?
Formula-se, ainda, como objetivo geral: conhecer os conceitos de democracia
aplicados, pelos pases do MERCOSUL, nos regulamentos da mdia televisiva comparandoos com demandas da sociedade civil e com o referencial terico da rea utilizado.
Complementarmente, considera-se como objetivos especficos desta tese:

Construir uma referncia terica sobre regulao democrtica da mdia televisiva, de


acordo com as principais vertentes da teoria democrtica e da literatura especfica do
tema, no mbito dos estudos de Polticas e de Economia Poltica da Comunicao.

Contribuir para o avano de uma problematizao terica acerca do conceito de


democratizao da comunicao, inclusive em suas possveis relaes, similaridades e
fronteiras com conceitos normativos anlogos.

Construir, a partir desta referncia, um modelo metodolgico baseado em categorias


de indicadores de democracia e aplic-los aos regulamentos do setor televisivo dos
pases do MERCOSUL.

Construir um panorama de discusses regulatrias histricas e recentes sobre o setor


de radiodifuso dos pases estudados, identificando caractersticas de sua estrutura e
desafios para um modelo de comunicao mais democrtica.

Colher e organizar as referncias conceituais contidas nas demandas das diversas


categorias de atores que atuam no ambiente regulatrio da TV, nos pases do
MERCOSUL.

Verificar as convergncias e divergncias entre as demandas dos atores, os


regulamentos e a referncia terica construda.
Para avanar em tais objetivos a pesquisa adota metodologicamente a anlise

comparativa, usualmente adotada em estudos de media policy, a partir da utilizao de


categorias de indicadores desenvolvidos para este trabalho. Utiliza-se desses instrumentos
enquanto ferramenta de diagnstico pela sua viabilidade para operacionalizao de variveis
terico-conceituais a fim de organizar o levantamento de informaes relativas s realidades

24

estudadas. A ideia que a anlise de tais indicadores se d atrelada a insero contextual


desses elementos em cada pas, ou seja, antes de uma simples medio de dados oferecidos
pelos indicadores, acredita-se que, como inserido na pesquisa social, e tendo em vista a
relevncia de aspectos histricos e contextuais no mtodo aqui desenvolvido para anlise, o
presente estudo deve orienta-se por uma interpretao qualitativa das informaes coletadas.
Considerando-se metodologias aplicadas em pesquisas comparativas similares
(AMARC, 2010; INTERVOZES, 2010; INDEPENDENT STUDY..., 2009; SOUSA, 2013;
UNESCO, 2011) busca-se definir atravs de categorias, diversas dimenses que respeitem, na
medida do possvel, a complexidade da temtica estudada. Assim, realizando o cruzamento
com questes e valores democrticos abordados no levantamento terico da Tese, o presente
estudo desenvolve as seguintes categorias de indicadores: valores democrticos, autoridades
reguladoras, licenciamento, regras de propriedade, regulao de contedo, emissoras pblicas,
emissoras comunitrias, inovao e controle pblico.2
Entretanto, importante frisar que no presente estudo no se pretende tomar como
referncia a criao de modelos ideais ou de medies escalonadas de estgios para o alcance
de objetivos. Aqui a proposta realizar a constatao crtica de informaes que auxiliem na
compreenso das diferentes realidades orientada, claro, pelas discusses referidas no marco
terico abordado. De tal modo, segue-se aqui a perspectiva de Humphreys (2012) de que, ao
invs de produzir tipologias perfeitas, percebe-se como sendo mais profcuo explorar modelos
de concordncia entre sistemas de mdia particulares que so frequentemente sui generis em
suas caractersticas, e prestar maior ateno aos sistemas social e poltico dentro dos quais
esto incorporados.
No que concerne ao mtodo comparativo, entende-se aqui que na investigao social a
comparao apresenta a vantagem de sensibilizar para a variao e a similitude na formao e
refinamento conceitual de elementos que esto colocados em observao, na medida em que
permite maior controle acerca das generalizaes conceituais, auxiliando na observao dos
limites de sua aplicao (HALLIN; MANCINI, 2010).
Adota-se tambm o mtodo complementar sugerido por Bulck (2012) para estudos de
tpica stakeholder analysis, ou seja, atravs de anlise documental e de entrevistas. Aqui,
portanto, a pesquisa documental serve no apenas para o levantamento terico da tese, mas
tambm ser a base para a aplicao dos indicadores, enquanto as entrevistas cumprem mais a

A descrio pormenorizada dos indicadores referentes a cada categoria realizada no Captulo 4 desta Tese.

25

funo de aprimorar o olhar sob a dimenso contextual dos interesses em disputa nas relaes
de poder que envolvem as discusses em cada pas estudado.3
As fontes utilizadas para o levantamento de informaes neste estudo variam de
acordo com sua fase. Num primeiro momento, para a redao dos captulos tericos, foram
utilizadas publicaes acadmicas e peridicas (livros, artigos, pesquisas, noticirios, revistas,
notas pblicas, etc.) bem como contedos apreendidos, formal e informalmente, em eventos
acadmicos como congressos, palestras e seminrios, e no acadmicos, como reunies para
entrevistas, encontros de entidades de movimentos sociais, debates, aulas pblicas etc. No
segundo momento da Tese, as fontes de informao se constituem mais de documentos legais
para a aplicao de indicadores (desde cartas constitucionais at leis, decretos e emendas que
incidam de alguma forma sobre os sistemas de televiso) e entrevistas com acadmicos,
jornalistas, representantes da sociedade civil entre outros atores polticos.
A Tese encontra-se dividida em duas partes, Fundamentao Terica e Anlise
Emprica. A primeira delas inicia-se com o Captulo 1, Valores democrticos, capitalismo e
comunicao, dedicado discusso de elementos tericos e conceituais basilares atravs de
fundamentaes advindas essencialmente dos campos da Teoria Democrtica e Economia
Poltica da Comunicao. Busca-se compreender valores ideais para democracia e cidadania,
para avanar na sua equalizao com a condicionante mdia e suas caractersticas e noes
fundamentais como responsabilidade social da mdia, servio pblico, interesse pblico,
direito comunicao, liberdade de expresso e por fim, democratizao da comunicao.
O Captulo 2, Televiso: mercado, desafios regulatrios e o cenrio do
MERCOSUL, discorre acerca do setor televisivo, sua relevncia social e mercadolgica, na
tentativa de traar um panorama de discusses que circundam os seus principais desafios
regulatrios contemporneos. A discusso se afunila para o campo televisivo enquanto objeto,
inicialmente debatendo vises contrrias sobre sua relevncia e influncia para a democracia,
seguindo para o debate sobre o modelo pblico europeu, avanando em ponderaes acerca
do seu mercado e cadeia de valor, questes regulatrias trazidas especialmente por avanos
tecnolgicos oriundos da digitalizao equacionando-as com os chamados valores
vulnerveis.
O Captulo 3, Polticas de comunicao para a democracia: o Estado regulador e a
sociedade civil como ator poltico, dedica-se inicialmente a discutir o Estado, especialmente
3

Para o presente trabalho o modelo de entrevista utilizado enquadra-se no que Gil (2008) chama de entrevista
focalizada, ou seja, aquela em que dispe de certo grau de liberdade para a fala do entrevistado, mas que se
preocupa em manter a retomada do foco se em algum momento ocorre seu desvio.

26

atravs de sua funo de formulador de polticas pblicas de comunicao. Inicialmente,


discorremos sobre a reestruturao histrica por que passa o Estado, para se tornar regulador e
suas conjunturas globais de transformao. Caminha-se pela discusso dos desafios e do cerco
a esta entidade no que se refere s leis de mdia postos juntamente com a apresentao de um
novo cenrio: o da convergncia de meios. Coloca-se em cena a sociedade civil como uma
esfera complementar sua atuao, consolidando-se gradativamente como um ente legtimo
de fiscalizao e denncias de abusos no setor de comunicao e em seguida essas discusses
so interpretadas com a aproximao do cenrio de anlise das polticas de comunicao do
MERCOSUL diante dos governos progressistas e do chamado ps-neoliberalismo.
Este captulo seguido pelo encerramento da Parte I da Tese com a discusso Uma
contribuio para se pensar: o que entendido como democratizao da comunicao?.
Procura-se a sintetizar as principais ideias debatidas no levantamento terico para orientar a
percepo acerca dessa construo conceitual oriunda, principalmente, das reivindicaes da
sociedade civil na proposio de um modelo de mdia mais adequado cidadania, sustentando
a anlise emprica realizada na Parte II.
O Captulo 4, Delineamento metodolgico: analise de polticas regulatrias no setor
televisivo do MERCOSUL e estrutura de categorias de indicadores, volta-se para o
desenvolvimento mais estendido sobre a proposta metodolgica da Tese justificando
delimitaes de objeto. Discutem-se contribuies trazidas por outros estudos de media policy
que se basearam no mtodo comparativo determinando-se, a partir dessas experincias, a
proposta mais adequada para o presente estudo com uma formulao metodolgica capaz de
gerar um panorama passvel de anlise comparativa tendo como base um esquema de
categorias de indicadores desenvolvidos especificamente para a problemtica estabelecida
nesta Tese.
O Captulo 5, Contextualizao: panorama das polticas de comunicao nos pases
estudados e seus respectivos desafios realiza um apanhado geral sobre as principais
discusses histricas e atuais relativas s polticas de comunicao de Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e Venezuela. O panorama apresentado parte de dados recentes sobre o
mercado de TV e de discusses histricas mais relevantes em cada um desses pases,
passando por debates mais atualizados, seguindo para um mapeamento que procura identificar
alteraes recentes, principais atores envolvidos no processo e, por fim, buscando perceber os
principais desafios identificados na busca por uma comunicao mais democrtica.
J o Captulo 6, Aplicao de indicadores e as diferentes demandas sociais, realiza a
anlise mais minuciosa, embora no esgotada, dos dispositivos regulatrios vigentes em

27

Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela a partir da aplicao dos indicadores


desenvolvidos. So descritas as respectivas estruturas institucionais e analisados os principais
textos institucionais de cada pas referentes ao setor televisivo. O captulo apresenta, ainda,
um levantamento de demandas pautadas pelas diferentes posturas da sociedade civil aqui
representada por dois blocos a empresarial e a no empresarial a partir de
pronunciamentos, publicaes e declaraes em geral, documentos e propostas regulatrias
realizadas por eles e que versem por um modelo normativo que compreendam como sendo
mais adequado constituio de um sistema democrtico de mdia.
A Parte II da Tese encerra-se com uma discusso das constataes alcanadas a partir
do cruzamento de informaes obtidas com a comparao das categorias de indicadores entre
os pases. apresentada uma srie de quadros comparativos e a partir da algumas
observaes preliminares so feitas considerando uma perspectiva mais contextual das
diferentes realidades analisadas.
Dentre as Concluses chegadas, possvel destacar que essas reestruturaes
regulatrias precisam ser mais claras e eficientes, no permitindo brechas para distores ou
idealismos inalcanveis. Alm disso, constata-se que embora a sociedade civil no
empresarial venha se consolidando como ator poltico relevante, e tenha logrado sucesso em
formalizar medidas mais cidads, ela ainda encontra dificuldades em pautar suas demandas no
seio institucional. Quando isso acontece, geralmente tem sido oportunizado por contextos
polticos propcios, especialmente aqueles ocasionados por conflitos entre mdia e governos,
em que a retrica da democratizao da comunicao acaba legitimando aes polticas que
no necessariamente possuem esse propsito prioritrio. Ademais, percebe-se que a
democratizao dos meios de comunicao atrelada democratizao da sociedade e, neste
sentido, preciso pens-la como um processo de aprimoramento perene que, antes de
importar modelos, deve ser constantemente adequada aos desafios de nossa regio,
equilibrando sustentabilidade econmica com a preservao de valores vulnerveis ou
cidados.
Esta Tese de Doutorado foi realizada como parte da pesquisa desenvolvida junto ao
Grupo de Estudos de Comunicao, Poltica e Redes Digitais (CP-Redes) e ao Programa de
Ps-graduao em Comunicao e Cultura Contemporneas (PsCom) vinculado Faculdade
de Comunicao da Universidade Federal da Bahia. O perodo de dedicao pesquisa de
doutorado, entre os anos de 2010 e 2014, foi financiado pelas concesses de bolsas de estudos
e de estgio sanduche providas pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (CAPES).

28

PARTE I: Fundamentao terica

29

1 Valores democrticos, capitalismo e comunicao


A presente seo dedica-se a discusso de elementos tericos e conceituais basilares
para a pesquisa aqui desenvolvida, dando incio Parte I da Tese. Essa parte composta pelos
trs primeiros captulos e pretende compor um referencial terico sobre a regulao
democrtica da mdia televisiva munindo-se de contribuies das principais vertentes das
reas da Teoria Democrtica, Economia Poltica da Comunicao, alm de outras
contribuies que versam sobre a relao entre mdia e democracia.
Tal esforo realizado no sentido de avanar numa problematizao terica mais
ampla que toma como ponto primordial a discusso acerca do conceito de democratizao da
comunicao. Considera-se que este um pressuposto construdo essencialmente, como se
ver a seguir, associado a uma funo propositiva de formulao utpica por movimentos
sociais da regio. Essa prerrogativa contextual procura ser aqui, ento, teoricamente
apreendida e complexificada, para posteriormente ser apropriada e empregada em vias de
problematizao e anlise emprica de experincias reais. Ou seja, buscar-se- verificar, na
segunda parte da Tese, se seus preceitos podem, de fato, encontrar viabilizao prtica em
termos de projeo normativa, se seus ideais, valores e pressupostos encontram, em exemplos
de concretizao positiva, os objetivos almejados.
So examinadas, para este fim, num primeiro momento, as relaes entre valores
democrticos ideais e cidadania, na tentativa de encontrar amparo compreensivo fundamental
prvio para seguir, mais propriamente interseco com a condicionante mdia. Sua natureza
complexa, comportando caractersticas econmicas, polticas e sociais, entendida na relao
com a democracia a partir de apreenses conceituais mais clssicas, como aquelas das teorias
da imprensa, e noes como responsabilidade social da mdia, servio pblico, interesse
pblico, direito comunicao e liberdade de expresso.
1.1

Valores democrticos e cidadania


Longe de apresentar consenso, a discusso histrica dedicada democracia e seus

valores cidados primordiais pde contar com uma gama variada de concepes que se
dedicaram a oferecer auspcios tentativa de sua materialidade. Alguns desses esforos
seculares podem ser observados, ou mesmo organizados, em suas bases mais comuns.

30

Numa tentativa de trazer uma definio mnima de democracia, Norberto Bobbio


(2000a) afirma que sua compreenso, enquanto proposta de governo contraposta s formas de
poder autocrtico, deve se dar vinculada a um conjunto de regras (primrias e fundamentais),
que estabelecem quais cidados esto autorizados a tomar decises coletivas e quais os
procedimentos a serem adotados para tanto. De tal modo, uma definio mnima de
democracia se d, segundo Bobbio (2000a), considerando-se: 1) a atribuio a um nmero
elevado de cidados o direito a participar (direta ou indiretamente) das decises coletivas; 2) a
existncia de regras de procedimento (como a regra da maioria) e 3) a necessidade de que
aqueles chamados a decidir ou eleger sejam colocados diante de alternativas reais e sejam
dotados de poder efetivo de escolha, ou seja, amparados por direitos de liberdade, de opinio,
de expresso, de reunio, de associao etc. (fundamentos de base do Estado liberal e de
direito).
Esta seria, contudo, uma perspectiva que reduz a compreenso da democracia ao seu
carter procedimental, ou seja, relativa aos aspectos formais de funcionamento do regime,
garantindo essencialmente preceitos de representao e legitimao. A percepo minimalista
reduz nica condio da democracia a existncia ou no de eleies. Essa lgica
procedimental ir orientar algumas concepes tradicionais de democracia conhecidas como
elitismo competitivo e pluralismo. Entre seus maiores nomes esto Weber e Schumpeter. O
elitismo competitivo fundamenta-se numa priorizao da governabilidade e na reduo do
papel dos cidados condio de votantes, inaptos para a deciso poltica, porm aptos para
legitimar o grupo de escolhidos a realiz-la (BARROS; DOMINGUES-DA-SILVA, 2013). J
o pluralismo, opera por esta lgica, mas ir trazer uma condicionante a mais: os grupos
intermedirios que, em disputa de interesses utilizam-se de seu poder e do acesso a recursos
para barganhar por suas demandas diante da elite detentora do poder decisrio.
No entanto, uma viso opositiva a essa aquela que percebe a democracia enquanto
substncia, associando-a com o alcance de ideais e de valores essenciais para o
desenvolvimento moral do sujeito, dotando-o de racionalidade e ampliando suas capacidades
humanas para a determinao de suas condies de existncia. Assim, muito alm de ser
apenas um processo decisrio de governo, a democracia se sustentaria na garantia aos seus
cidados de uma srie de direitos e liberdades pessoais que os sistemas no democrticos no
so capazes de conceder, auxiliando-os a proteger seus prprios interesses. Apenas um
governo democrtico pode proporcionar uma oportunidade mxima para as pessoas
exercitarem a liberdade de autodeterminao ou seja: viverem sob leis de sua prpria

31

escolha (DAHL, 2001, p. 66). Um valor bsico, portanto, sustentculo de sua defesa moral,
o princpio da autonomia do indivduo, isto , sua liberdade.
Assim, o fundamento tico da democracia o reconhecimento da autonomia de todos
os indivduos, sem distino de etnia, gnero, religio etc., na busca de sua dignidade. Nesse
pressuposto est a fora moral da democracia, isto , aquilo que a faria idealmente a forma
humanamente mais elevada de convivncia social (BOBBIO, 2000b).
O conjunto de valores norteadores que ir defender os direitos do homem encontrase sustentado na noo moderna de individualidade. Trata-se de uma concepo
atomista da sociedade que confere ao homem, diversamente de outros seres do
mundo, uma personalidade moral dotada de dignidade. Diferentemente da
concepo individualista da tradio liberal-libertria, na qual prevalece a luta
perptua pela sobrevivncia, do cada um por si, a proposta trazida pela tradio
democrtica reconcilia este indivduo com a sociedade, fazendo dela um livre acordo
entre indivduos racionais, como uma associao de homens livres, considerados
semelhantes, recompondo-se num todo orgnico (BOBBIO, 2000b, p. 381).

Bobbio (2000b, p. 423-424) afirma, ainda, que a sociedade civil no existe de maneira
natural:
[...] um produto artificial derivado de indivduos decididos a viver juntos e a
cooperar entre si para superar seu prprio isolamento. Isto significa que na origem
do Estado moderno, que nasce do contrato social e, portanto da livre vontade dos
indivduos, est a ideia no de que o indivduo o produto da sociedade, mas sim de
que a sociedade o produto do indivduo [...] A justificao da democracia, ou seja,
a principal razo que nos permite defender a democracia como a melhor forma de
governo ou a menos ruim, est precisamente no pressuposto de que o indivduo
singular, o indivduo como pessoa moral e racional, o melhor juiz do seu prprio
interesse. Qualquer outra forma de governo fundada no pressuposto contrrio, vale
dizer, no pressuposto de que h alguns indivduos superiores.

, portanto, tambm do individualismo que emerge a noo de igualdade, outro dos


princpios bsicos da democracia, herdeira e correlata da defesa da fraternidade como um dos
ideais da Revoluo Francesa.

Sobre o fundamento da igualdade (associada tambm

justia), Dahl coloca a importncia de instrumentos que a institucionalizem por no se tratar


de uma condio social natural, ao contrrio, [...] aparentemente, a desigualdade no a
igualdade uma condio natural da humanidade (DAHL, 2001, p. 77). Ele deve ser
aplicado pragmaticamente atravs da distribuio equitativa de recursos polticos:
Recursos polticos abrangem tudo o que uma pessoa ou um grupo tem acesso, que
pode se utilizar para influenciar direta ou indiretamente a conduta de outras pessoas.
Variando com o tempo e o lugar, um nmero imenso de aspectos da sociedade
humana pode ser transformado em recursos polticos: fora fsica, armas, dinheiro,
riqueza, bens e servios, recursos produtivos, status, honra, respeito, carisma,
prestgio, informao conhecimento, educao, comunicao, meios de
comunicao [...] (DAHL, 2001, p. 195, grifo nosso).

32

David Held (1994, p. 265) ir compactuar deste raciocnio afirmando que, para a
criao de condies de igualdade poltica, a distribuio de recursos materiais deveria ser
profundamente alterada, pois [...] a autonomia democrtica e a distribuio existente de
recursos escassos esto em fundamental contradio. A igualdade poltica inseparvel de
uma rgida concepo de justia distributiva.
Dessa maneira, Held (1994, p. 265-266) defende tambm a maior igualdade na
distribuio de recursos produtivos:
Se a igualdade poltica um direito moral, tambm o uma maior igualdade no
tocante s condies dos recursos produtivos. O reconhecimento da necessidade de
minimizar a desigualdade na propriedade e controle dos meios de produo
fundamental para a possibilidade de uma agenda aberta e sem disposies prvias.
Sem restries claras propriedade privada, uma das condies necessrias para a
democracia no pode ser satisfeita. Ser, claro, necessrio tratar de forma desigual
aqueles que atualmente possuem vastas quantidades de propriedade produtiva [...].
Este processo poltico dual de melhorar as condies daqueles que esto em pior
situao e, ao mesmo tempo, restringir o mbito e as circunstncias dos mais
poderosos se aplicaria a vrias reas marcadas por desigualdades sistemticas
(desde riqueza e gnero at raa e etnia), onde se pudesse demonstrar que a
desigualdade prejudica ou limita o processo democrtico.

A distribuio equitativa de recursos ir contribuir tambm para o princpio da


incluso, uma vez que, na democracia entende-se que ningum capaz de defender melhor
seus direitos do que o prprio indivduo, ou grupos de indivduos. Dessa maneira, faz-se
essencial que todos tenham direito voz, pois [...] h enormes chances de que os interesses
das pessoas privadas de voz igual no governo de um estado no recebam a mesma ateno
que os interesses dos que tm uma voz (DAHL, 2001, p. 91). Os variados interesses
particulares, deste modo, no podem ser devidamente promovidos ou protegidos pelos
governantes sem que estes indivduos tenham a oportunidade de participar do governo, da
advm o princpio da incluso.
A dificuldade na realizao destes princpios estaria, contudo, de acordo com Bobbio
(2000b, p. 422), numa incompatibilidade entre igualdade e liberdade enquanto ideais, pois,
seriam metas incapazes de serem atingidas conjuntamente em sua plenitude.
Uma sociedade na qual estejam protegidas todas as liberdades, nelas includas a
liberdade econmica, uma sociedade profundamente desigual, no obstante o que
digam sobre ela os fautores do mercado. Mas ao mesmo tempo, uma sociedade cujo
governo adote medidas de justia distributiva tais que tornem os cidados iguais no
apenas formalmente ou diante das leis, como se diz, mas tambm substancialmente,
obrigada a limitar muitas liberdades.

33

Tambm Bobbio (2000a) quem sintetiza a srie de frustraes da democracia real em


detrimento de sua proposta ideal, no que ele chama de as cinco promessas no cumpridas: o
modelo da sociedade democrtica como uma sociedade centrpeta (e no centrfuga, com
muitos centros de poder), a democracia caracterizada pelo princpio da representao poltica
(e no pela representao de interesses), a derrota do poder oligrquico (que acabou
persistindo), a ocupao por todos dos espaos em que se exerce o poder decisrio (no o
espao limitado restrito ao conhecimento tcnico), a eliminao do poder invisvel
(transparncia e publicidade como algo no alcanado) e a educao cidad (no a apatia
poltica).
Entre as dificuldades apontadas para que tais ideais se concretizem est o seu
problema intrnseco de governabilidade, ou seja: os problemas so complexos demais para o
cidado comum, pois exigem um grau de informao bastante alto, somente disponvel aos
tcnicos especialistas (tecnocracia); o contnuo crescimento do aparato burocrtico
hierarquicamente consolidado do vrtice para a base; o processo de emancipao fez com que
a sociedade civil se tornasse uma fonte cada vez mais inesgotvel de demandas dirigidas ao
governo, o que gera uma sobrecarga que o sistema democrtico no tem sido capaz de
processar (BOBBIO, 2000a).
De tal maneira, possvel entender que o alcance da democracia, enquanto ideal,
estaria ameaado pelo intrnseco colapso de determinados elementos de sua materializao,
disfunes prticas que para serem superadas precisam ser constantemente compreendidas,
corrigidas e superadas. A maneira como isso deve ser feito tambm no consensual e
caracterizada historicamente por uma polarizao poltica clssica.
1.2

O ideal democrtico e a disputa polarizada


A viso da doutrina clssica do liberalismo, trazida por Jerremy Benthan (1748-1832)

e John Stuart Mill (1806-1873), identificava o mtodo democrtico (as eleies, os mandatos
limitados e a liberdade de imprensa, por exemplo) como fundamental para submeter os
governos oficiais vontade popular e, assim, cumprir a funo de defesa protetora dos
membros da sociedade contra o perigo de opresso por parte de funcionrios de governo. De
tal modo, o Estado adequado ao utilitarismo4 liberal seria aquele que basicamente alimentasse

Doutrina tica segundo a qual o bem deve estar ligado ao til e o interesse particular ao coletivo, sem supresso
dos interesses egosticos de cada um, de modo que a satisfao pessoal vincula-se ao prazer obtido por agir em

34

o sistema de mercado livre, assegurasse a propriedade privada e protegesse os cidados da


corrupo e da avidez do prprio governo (CARNOY, 1994; HELD, 1994).
A viso liberal do Estado burgus era uma democracia representativa, com o poder
residindo em um pequeno grupo de cidados, devido, em grande parte, a uma
distribuio pr-capitalista anterior da propriedade. O Estado ideal era aquele no
qual o poder poltico era estendido a um grupo amplo, deixando que o mercado livre
cuidasse da distribuio da riqueza e da renda. A desigualdade de propriedade era
crescentemente aceitvel para os tericos burgueses como preo necessrio a pagar
pelo aumento da produo, com a igualdade expressa cada vez mais em termos
polticos. [...] O sistema econmico, livre, era perfeito no modelo liberal; era a
necessidade de um governo que poderia criar problemas. A democracia no era mais
o instrumento de controle dos excessos econmicos visualizados por Rousseau; ao
contrrio, para Bentham e James Mill, a democracia era necessria somente para
limitar os excessos inatos dos funcionrios governamentais, dando aos cidados o
poder para mudar tais funcionrios atravs da vontade geral (CARNOY, 1994, p.
47).

A nica maneira de impedir o governo de se voltar contra o interesse de seus


constituintes era, portanto, tornar as autoridades frequentemente removveis pela ao de uma
maioria de pessoas que no fossem as prprias autoridades. Assim, a instaurao de eleies
peridicas seria essencial, pois, a salvaguarda dos direitos individuais se daria, no mtodo
democrtico, a partir da submisso do Estado soberania popular, periodicamente, atravs da
limitao do poder pelo mandato e pelos diversos instrumentos para constranger as aes
daqueles que o estivessem exercendo.
Para alm dessa compatibilidade entre o liberalismo e democracia, contudo, haveria,
de acordo com Bobbio (2000), um ponto de conflito: o princpio do igualitarismo. Ele afirma
que liberalismo e igualitarismo tm suas razes fundadas em concepes bastante diversas de
homem e de sociedade. Para o liberal, o fim principal a expanso da personalidade
individual, enquanto que para o igualitrio, o fim principal o desenvolvimento da
comunidade de maneira conjunta, carregando consigo a tendncia de diminuir a esfera de
liberdade dos singulares.
Este raciocnio levar Bobbio a sustentar o argumento de que liberdade e igualdade
so valores antitticos na medida em que um no se pode realizar plenamente sem haver a
limitao do outro: [...] uma sociedade liberal-liberista inevitavelmente no igualitria,
assim como uma sociedade igualitria inevitavelmente no liberal (BOBBIO, 2000b, p.
39). Os princpios de igualdade admitidos no Estado liberal (igualdades jurdica e de
oportunidades) no so suficientes, sob o juzo de Bobbio (2000b), para a concepo de

benefcio da coletividade. O conjunto das teorias de que decorrem essas ideias foi produto da filosofia liberal
inglesa, especialmente de seus dois maiores representantes: Jerremy Benthan e John Stuart Mill.

35

igualitarismo democrtico que, alm disso, se estenderia tambm ao ideal de certo


nivelamento na esfera econmica, algo estranho tradio do pensamento liberal cuja
liberdade econmica pressupe a defesa ilimitada da propriedade privada a fonte principal
de desigualdade entre os homens de acordo com o socialismo.
O socialismo teria, neste ponto, um dilogo mais prximo com o ideal democrtico da
igualdade, especialmente por duas razes: a) o processo de democratizao favoreceria o
advento de uma sociedade socialista fundada na coletivizao dos principais meios de
produo; b) tal distribuio igualitria de poder econmico possibilitaria uma distribuio
tambm mais igualitria do poder poltico, alargando a participao (BOBBIO, 2000b).
No entanto, a relao entre socialismo e democracia tambm no pacfica. Segundo
Carnoy (1994), por mais que a poltica a ser empregada na transio do capitalismo ao
socialismo seja vaga na literatura marxista, existe a defesa da supresso do Estado burgus e
da burguesia como fora social. Numa perspectiva difundida nas obras de Marx, Engels e
Lnin, o Estado seria necessrio apenas numa sociedade de classes, pois teria o fim de
reprimir as classes dominadas para reproduzir as foras de produo, de modo que na
ausncia de luta de classes no se faria necessria tal instituio, da a extino do Estado.
A democracia numa sociedade comunista seria parte da ausncia de classes em nome
de uma igualdade radical. Especialmente para Lnin, a tentativa de construo do socialismo
pressupe a superao do aparato de sustentao da democracia burguesa, de modo que um
governo de transio deveria ser radical na opresso de vestgios de sua estrutura antecessora,
pautando-se no autoritarismo que seria, em tese, provisrio at a instaurao de uma
verdadeira democracia, a socialista. O ataque de Lenin ao Estado burgus seria, ento, um
ataque natureza fundamentalmente no democrtica dessa formao poltica, pois na
sociedade capitalista ele seria um Estado de classe que separa o poder das massas (CARNOY,
1994).
Disso pode-se constatar a conflituosa relao do ideal de democracia tanto com o
liberalismo quanto com o socialismo clssicos.
No binmio liberalismo mais democracia, democracia significa principalmente
sufrgio universal e, portanto, um meio de expresso da livre vontade dos indivduos
singulares; no binmio democracia mais socialismo, democracia significa ideal
igualitrio que apenas a reforma da propriedade proposta pelo socialismo poder
realizar. No primeiro binmio consequncia, no segundo um pressuposto. Como
consequncia, no primeiro completa a srie das liberdades particulares com a
liberdade poltica; como pressuposto, no segundo, ser completada to-somente pela
futura e esperada transformao socialista da sociedade capitalista (BOBBIO,
2000b, p. 84).

36

O fato que as tentativas de instaurao do socialismo levaram a prticas de governo


autoritrias, experincias essas que induziram ao declnio ideolgico do socialismo ao longo
do sculo XX. Giddens (1996) afirma que as tentativas de corrigir as foras de mercado levam
supresso de liberdades promovidas pelas relaes de mercado. Ele assegura ainda que at
hoje o socialismo em lugar nenhum foi democrtico como nunca o poder ser, pois, no cerne
do socialismo est a crena de que o governo deve se fazer superior aos indivduos.
Na configurao mais recente de tal polarizao surgem, o que Held (1994) classifica
como Nova Direita (tambm de neoliberalismo ou neoconservadorismo) e Nova Esquerda,
isto , perspectivas com outra roupagem, questes e propostas para essas tradies tericas
(HELD, 1994). As ideias da Nova Direita esto congregadas na defesa dos mercados
competitivos como forma de maximizar a eficincia econmica e a ordem espontnea do livre
mercado (laissez-faire) que criaria condies bsicas capazes de garantir a liberdade
individual e o progresso social. O mercado seria, pois, o mecanismo central da regulao
social e econmica, algo com uma ligao significativa com o liberalismo clssico no qual o
bem coletivo s pode ser alcanado por indivduos agindo em isolamento competitivo e se
dedicando s suas metas pessoais e setoriais.
A crtica que Held (1994) faz a esta perspectiva, no entanto, a de que o liberalismo
em geral e a Nova Direita em particular projetam uma imagem dos mercados como sendo
mecanismos desprovidos de poder e, com isso, negligenciam a natureza distorcida do poder
econmico em relao democracia. A realidade do mercado livre sustentaria, segundo ele,
uma estrutura marcada por complexos padres oligoplicos nos quais os sistemas de poder
corporativo e de multiestruturas, alm da rivalidade econmica dos blocos de poder, no
podem sustentar a ideia de que os mercados so mecanismos neutros, livres e responsivos de
escolha coletiva.
Suportada no crescente descontentamento com a atuao do Estado, a ampla aceitao
desta viso o acusava de excessivamente burocratizado, caro e suscetvel corrupo.
Entretanto, [...] deixar que o mercado resolva problemas fundamentais de gerao e alocao
de recursos uma estratgia que falha inteiramente em perceber as profundas razes da
economia dilatada e das dificuldades polticas (HELD, 1994, p. 228).
Por neoliberalismo se entende hoje, principalmente, uma doutrina econmica
consequente, da qual o liberalismo poltico apenas um modo de realizao, nem
sempre necessrio, ou em outros termos, uma defesa intransigente da liberdade
econmica, da qual a liberdade poltica apenas um corolrio [...] A necessidade de
distinguir claramente o liberalismo, que tem seu ponto de partida uma teoria
econmica, da democracia, que uma teoria poltica, e atribuindo liberdade
individual (da qual a liberdade econmica seria a primeira condio) um valor

37

intrnseco e democracia unicamente um valor instrumental. [...] Liberalismo e


democracia correspondem a problemas diversos: o liberalismo aos problemas das
funes do governo e em particular limitao de seus poderes; a democracia ao
problema e quem deve governar e com quais procedimentos (BOBBIO, 2000a, p.
88-89).

A realizao prtica do neoliberalismo e sua adoo massiva por diversos pases


trouxeram consequncias sociais graves, especialmente queles em desenvolvimento, que se
repercutem principalmente na acentuao de desigualdades e na intensa concentrao de
riqueza. Sua preocupao excessiva com a soluo pelo mercado no foi capaz de dar conta
das questes sociais de pases que acabaram se privando de ter solues polticas coletivas.
A crtica ao neoliberalismo impulsiona as ideias da chamada Nova Esquerda que, mais
flexvel, procura remodelar e aceitar algumas noes das tradies liberal e marxista (HELD,
1994). Held ir denominar esta corrente simplesmente de democracia participativa,
afirmando ainda que se trata de uma perspectiva contraproposta, mas no um contra-ataque,
democracia legal da direita. Ela questiona, por exemplo, se as relaes existentes entre
homens, mulheres, negros, brancos, entre classes mdia e alta, entre diversos grupos tnicos,
permitem que direitos formais possam ser de fato concretizados como pressupe a teoria
liberal. As desigualdades de classe, de sexo e de raa reduzem substancialmente a extenso
em que se pode afirmar, legitimamente, que os indivduos so livres e iguais (HELD, 1994,
p. 230).
[...] levar a igualdade e a liberdade a srio significa desafiar a noo de que estes
valores podem ser concretizados por indivduos deixados, na prtica, por conta
prpria em uma economia de mercado livre e um Estado mnimo. A igualdade,
liberdade e a justia, reconhecidas por eles como grandes ideais universais, no
podem ser atingidas em um mundo dominado pela posse privada da propriedade e
pela economia capitalista. Estes ideais, de acordo com eles, s podem ser
concretizados por meio de lutas para assegurar que a sociedade, bem como o Estado,
seja democratizada, ou seja, sujeita a procedimentos que assegurem o mximo de
responsabilidade. Apenas esta ltima pode garantir a reduo de todas as formas de
poder coercitivo para que os seres humanos possam desenvolver-se como livres e
iguais (HELD, 1994, p. 242).

Segundo tal perspectiva, liberdade e desenvolvimento individual s podem ser


plenamente atingidos com o envolvimento direto e contnuo dos cidados na regulao da
sociedade e do Estado, pois a democracia participativa engendra o desenvolvimento humano,
aumenta o senso de eficcia poltica, e de coletividade de problemas, reduz o senso de
distanciamento de centros de poder sendo capaz de aumentar o engajamento cvico atravs da
formao de cidados mais informados.

38

1.3

Democracia e meios de comunicao


Embora apresente uma ampla aceitao internacional, especialmente dada sua

firmao de valores morais universais e do estabelecimento da paz, bastante interessante para


a estabilidade de mercados e de relaes diplomticas, a democracia, enquanto sistema, ainda
apresenta sensveis fragilidades apontadas por diversos autores (clssicos e modernos) que em
sua maioria compactuam para o aprimoramento da aplicabilidade prtica de seu projeto ideal.
A maior parte desses estudos aponta para a necessidade de reformas estruturantes na
sociedade civil e nos modelos de Estado. Poucos deles, entretanto, de fato se dedicam a
elucidar, com a devida importncia, o papel que os meios de comunicao exercem neste
processo, seja em sua interferncia negativa, seja pela possibilidade de constiturem
instrumentos capazes de auxiliar na constituio desta cidadania, ou no aperfeioamento da
democracia.
Esta lacuna observada por Luis Felipe Miguel (2000) ao definir os meios de
comunicao como um ponto cego nas teorias da democracia. Em nenhum dos trs blocos de
correntes democrticas identificados em sua tipologia (democratas limitados, democratas
republicanos e deliberacionistas) os meios de comunicao ocupam espao de anlise
privilegiado, por mais que inegavelmente exeram influncia sobre a vida social e poltica
cotidiana.
Os meios de comunicao no encontram espao em nenhuma das trs correntes da
teoria democrtica. Os democratas limitados tendem a considerar a formao das
preferncias apenas na esfera privada e, assim, esvaziam o aspecto comunicativo da
poltica alis, esvaziam a atividade poltica em si. Entre os autores classificados na
corrente republicana, a nfase participao poltica em pequenos grupos faz com
que as formas de comunicao mediada sejam deixadas de lado. Os democratas
deliberativos, por fim, preocupam-se fortemente com a comunicao, mas apenas no
contexto de um ideal normativo, apresentado de forma abstrata. Com isso, a mdia (o
canal concreto de comunicao poltica nas sociedades contemporneas) , mais
uma vez, ignorada (MIGUEL, 2000, p. 64).

De tal modo, mesmo defensores dos modelos deliberativos e participativos de


democracia preferem privilegiar a ao comunicativa, a comunicao presencial, em esferas
privadas ou comunitrias, em detrimento do estudo do papel da mdia em si. A relevncia dos
meios de comunicao acaba sendo subestimada mesmo no contexto das democracias
contemporneas, no qual suas influncias so evidenciadas como canais de interao entre as
diversas esferas da sociedade, assumindo em alguns momentos funes tradicionalmente
atribudas aos partidos polticos (MIGUEL, 2000). Para Luis Felipe Miguel, a centralidade da

39

mdia nas democracias contemporneas pode ser evidenciada basicamente pela alterao que
ela impe ao discurso poltico, cada vez mais concentrado e adaptado aos meios; e tambm
pelo papel de construtores da realidade social, interferindo por influncia simblica e
ideolgica o comportamento poltico dos indivduos. Este papel central tambm identificado
por Slavko Splichal (1999).
No possvel propor at mesmo definies mais limitadas e formais da democracia
sem reconhecer o papel fundamental dos meios de comunicao para o
funcionamento de todos os elementos de um sistema democrtico.
Convencionalmente acredita-se que os meios de comunicao servem a democracia,
e a servem inerentemente. [...] O significado fundamental dos meios de
comunicao de massa para o sistema poltico baseado em seu papel nos processos
de formao de opinio e de expresso (pblicas): os meios de comunicao ajudam
a determinar e demonstrar os limites da discusso pblica legtima na sociedade
(SPLICHAL, 1999, p. 6-7, traduo nossa).5

Neste sentido, a pr-condio de uma sociedade civil plenamente desenvolvida, um


modelo de mdia concebido como um lugar no qual as ideias e interesses possam ser
livremente apresentados e discutidos; um frum onde elementos de participao cidad e a
constituio de decises pblicas possam se estabelecer, tais como: a expresso de demandas,
necessidades ou problemas sociais, debates econmico, poltico, cultural, consultas pblicas,
busca de consensos e resoluo de problemas etc. (MORALES, 2004; SPLICHAL, 1999;
STAIN VELASCO, 2005). Inserido em sociedades contemporneas, cada vez mais integradas
e com relaes sociopolticas transcendentes s fronteiras da territorialidade, o cidado
necessita dos meios de comunicao para munir-se de informaes capazes de torn-lo apto
para defesa de seus interesses.
Alm disso, a formao de agenda pblica (agenda-setting), ou seja, a capacidade que
a mdia tem de definir as questes coletivas que sero percebidas como relevantes pelo
pblico; o provimento de informao para os cidados sobre diversos temas sociais; a
fiscalizao (funo de watchdog) das aes pblicas de representantes polticos; a
verbalizao de reivindicaes de grupos sociais; a mobilizao popular e influncia na
opinio pblica ordinariamente e em perodos de pleito eleitoral so exemplos da relao
intrnseca que se estabelece entre mdia e democracia nas sociedades contemporneas.

It is not possible to propose even the most limited and formal definitions of democracy without recognizing
the integral role of the media for the functioning of all elements of a democratic system. Conventionally it is
believed that the mass media serve democracy, and that they serve it inherently. [...] The fundamental
significance of the mass media for the political system is based on their role in the processes of (public) opinion
formation and expression: the mass media help determine and demonstrate the limits of legitimate public
discussion in society

40

Stain Velasco (2005) dedica-se a elencar o que considera adversidades das aes
miditicas nas sociedades democrticas. Ele afirma que o livre mercado de ideias leva a uma
competio pela ateno do pblico de modo que se pe em dvida o critrio de interesse
pblico utilizado no momento de selecionar notcias. De tal modo, criado o que o autor
chama de pseudo-eventos, ou seja, quando os meios apresentam descries e imagens do
mundo de forma atrativa e espetacular, especulando com ampla liberdade sobre os fatos
ocorridos, alm do perigo de mensagens manipuladas, distorcidas para o favorecimento de
interesses.
Velasco (2005) menciona ainda a desinformao que pode ser causada pela ausncia
do estmulo ao dilogo e do raciocnio crtico no contedo oferecido, alm da
espetacularizao de notcias e de pleitos eleitorais, o que esvazia o debate democrtico. Ele
afirma que a comunicao de interesse pblico est sendo rebaixada e marginalizada no
mercado da informao por eventos que chamam ateno por seu sensacionalismo, sem maior
relevncia para a sociedade, um espetculo sem contedo substantivo, objetivo e imparcial.
Assim, os debates que deveriam ser construdos voltados para o debate pblico sobre questes
de interesse para a sociedade se esvaziam e cidados so tratados meramente como
consumidores.
A opinio pblica tornar-se-ia, ento, vazia de reflexes, discernimento e discusso de
modo que o discurso poltico se restringiria a gestos e imagens capazes de provocar reaes,
mudar intenes de voto, aumentar a porcentagem de adeso e no pelo debate ideolgico
para formar convices. A implicao disso seria a perda de credibilidade dos meios e da
poltica junto sociedade que perde sua referncia e acaba tendo alimentada sua apatia
(STAIN VELASCO, 2005).
Tal crise de representaes identificada tambm por Morales (2004) que tece uma
critica a massificao televisiva, afirmando que mais que uma deficincia da poltica, ela
contribui para a crise de representaes e mesmo para as transformaes que atravessam a
identidade dos meios. A televiso se converteu num espao de teatralizao da poltica
mediada. Voltada para a simulao e reconhecimento social reforado pela falta de espaos
para interao poltica e devido ao fascnio das maiorias pela mensagem espetacularizada da
TV, ela produz o simulacro da democracia (MORALES, 2004).6
A televiso tem se convertido no ator decisivo nas transformaes polticas, em
protagonista das novas maneiras de fazer poltica, uma vez que onde o permanente
simulacro das sondagens de opinio suplanta a participao cidad, e onde o
6

Um estudo especfico sobre a televiso na democracia apresentado no captulo 2 desta Tese.

41

espetculo em sua aparente viso da realidade consegue dissolver o debate poltico


(MORALES, 2004, p. 73, traduo nossa).7

A autora entende que o alcance do ideal utpico de democracia, baseado na premissa


da vontade geral, na construo de consensos coletivos e da soberania popular, s pode ser
alcanado com a construo de relaes de reciprocidade e acusa a expanso miditica, no
apenas pelo aparato tecnolgico, mas pela sua discursividade, como razo fundamental para o
grande vazio da poltica como projeto e ideologia. Sobre este conjunto de elementos, Luiz
Felipe Miguel (2000, p. 66-67) pontua:
Os meios de comunicao so tanto o principal canal de acesso dos cidados s
informaes de que precisam para agir na esfera poltica quanto o principal
instrumento dos lderes polticos para a divulgao de suas mensagens, projetos,
temas para a agenda pblica, em suma, para a batalha poltica crucial, a construo
de vontades coletivas (ou, dito de outra maneira, a luta pela hegemonia). [...] aqueles
poucos que tem acesso mdia monopolizam a capacidade de interveno no debate
pblico, assim como os representantes eleitos monopolizam a tomada de decises
polticas. Por isso, a utilizao da mdia um elemento crucial nas democracias de
massa. Uma teoria democrtica com espao para a comunicao de massa deve
partir dessas constataes. Baseadas nelas, torna-se capaz de perceber que o acesso
mdia se impe como um dos principais pontos de estrangulamento das democracias
contemporneas e, portanto, como um dos principais desafios queles que se
dispem no apenas a compreender o funcionamento das sociedades democrticas,
mas tambm a aprimor-lo.

Peter Golding e Graham Murdock (1990) percebem, ainda, a centralidade dos meios
de comunicao para a formao e desenvolvimento cidado. Dentre as trs dimenses
bsicas da cidadania apontadas por esses atores civil, vinculada liberdade dos indivduos
atuarem dentro de uma sociedade, incluindo liberdade de pensamento, religio, associao,
propriedade etc.; poltica, referente participao da populao no exerccio do poder
poltico, direta ou indiretamente; e social, relacionado a institucionalizao do bem-estar
social esta ltima seria um diferencial do sculo XX, incluindo direito sade, educao e
moradia. Mas para uma ampla concepo de cidadania, a ela deve ser acrescido, segundo eles,
o direito universal aos servios de comunicao e de informao.
Essa definio amplia notavelmente o conceito de cidadania. No somente abarca os
direitos a participar politicamente, como tambm inclui as condies que
possibilitam s pessoas converterem-se em membros completos da sociedade em
todos os nveis. [...] Fica claro que a comunicao e a informao so condies
centrais para o exerccio de uma cidadania total e efetiva na poca atual. Isso no
novo. Os liberais democratas reconheceram h tempos que o acesso a informao
7

La televisin se ha convertido en actor decisivo de los cambios polticos, en protagonista de las nuevas
maneras de hacer poltica, a la vez que es en a la donde el permanente simulacro de los sondeos suplanta la
participacin ciudadana, y donde el espectculo en su aparente visin de la realidad logra disolver el debate
poltico.

42

adequada e a uma diversidade de debates e de representaes uma pr-condio


bsica para o funcionamento efetivo da poltica democrtica e para o exerccio dos
direitos que oferece a cidadania GOLDING; MURDOCK, 1990, p. 56, traduo
nossa).8

Golding e Murdock (1990) identificam ainda trs tipos de relaes entre mdia e a
cidadania. Seriam eles: 1) a disponibilizao de informao aos cidados (para o pleno
exerccio de seus direitos); 2) os meios de comunicao devem constituir canais de
mobilizao para se fazer crticas polticas e tambm propor cursos alternativos de ao; 3)
direito a contribuir para representao de suas identidades e interesses de grupo dentro dos
meios de comunicao. E para que tais direitos sejam respeitados so essenciais condies
como diversidade no mbito da produo, proporcionando mecanismos de retroalimentao e
participao cidad e garantia de acesso universal a seu uso e consumo independente do poder
socioeconmico.
A discusso apresentada por esses autores remete os valores fundamentais da
democracia enquanto ideal, colocados anteriormente, e retomados agora no contexto do papel
exercido pelos meios de comunicao dentro da democracia. Neste sentido, sobre a relao
entre mdia e democracia, a despeito da multiplicidade de perspectivas possveis para se
estudar esta interconexo, a abordagem presente nesta Tese segue o ponto de vista da media
policy, ou seja, das conjunturas relativas elaborao de polticas pblicas para o setor de
comunicao, tendo como foco a ideia da democratizao da comunicao. Neste
direcionamento, a orientao terica segue pela perspectiva da Economia Poltica da
Comunicao visando observar aspetos econmicos e as relaes de poder que interferem
neste cenrio.
1.4

Mdia e capitalismo: o enfoque da Economia Poltica da Comunicao (EPC)


A discusso sobre os processos miditicos inseridos no capitalismo global objeto de

pesquisa do campo da Economia Poltica da Comunicao (EPC) desde a dcada de 1940


quando um dilogo entre as reas de economia e cultura faz emergir conceitos como
transformao social, processo social, relaes sociais, reavaliando o enfoque que a Economia
8

Esta definicin ampla notablemente el concepto de ciudadana. No solo abarca los derechos a participar
polticamente, sino que incluye las condiciones que le posibilitan a la gente convertirse en miembros completos
de la sociedad a todos los niveles [...] resulta claro que la comunicacin y la informacin son condiciones
centrales para el ejercicio de una ciudadana total y efectiva en la poca actual. Esto no es nuevo. Los liberales
demcratas han reconocido desde hace tiempo que el acceso a informacin adecuada y a una diversidad de
debates y de representaciones es una precondicin bsica para el funcionamiento efectivo de la poltica
democrtica y para el ejercicio de los derechos que ofrece la ciudadana

43

Poltica tradicional tem dedicado s instituies e classes sociais (MOSCO, 2009). A EPC
tem sua base na Crtica da Economia Poltica, produzida no sculo XIX, no contexto de uma
expressiva expanso capitalista na Europa, a partir dali, ao longo do sculo XX, entendida
como eixo central na constituio de um paradigma crtico alternativo para analisar as
mudanas sociais e as transformaes histricas ocorridas a partir do desenvolvimento, da
estruturao e da apropriao dos veculos de comunicao na sociedade capitalista
(BOLAO, 2008).
Esta corrente pode ser definida, em sentido estrito, como o estudo das relaes
sociais, em especial as relaes sociais de poder que mutuamente constituem a produo,
distribuio e consumo de recursos, inclusive os meios de comunicao (MOSCO, 2009, p.
2, traduo nossa).9 De acordo com Vincent Mosco (2009) existe uma preocupao central em
como o negcio da comunicao opera, sua cadeia de produo, distribuio, consumo, venda
dessa produo alm da forma como isso ir determinar a criao de novos produtos
miditicos para o mercado.10 Mosco (2009, p. 6, traduo nossa) oferece ainda uma definio
de como comunicao deve ser compreendida dentro da EPC:
Com a finalidade de explorar a economia poltica da comunicao, til para v-la
como uma troca social de significados cujo resultado medida ou marca de uma
relao social. A partir desta perspectiva, a comunicao mais do que a
transmisso de dados ou informaes. a produo social de sentido que constitui
um relacionamento.11

Dentre as produes cientficas desta linha se destacam na Amrica do Norte as


figuras de Dallas Smythe e Herbert Schiller, cujas abordagens podem ser identificadas dentro
9

In the narrow sense, political economy is the study of the relations, particular the power relations, that
mutually constitute the production, distribution, and consumption of resources, including communication
resources
10
Outra forma de definir a abordagem da EPC, de maneira mais ampla, seria atravs da considerao de suas
caractersticas centrais. Mosco (2009) enumera quatro ideias: 1) a mudana social e a transformao histrica
anteriormente orientada pela viso marxista da transio do capitalismo ao socialismo, mas agora voltada para
a observao de uma possvel entrada na sociedade da informao; 2) a preocupao com as relaes sociais
como um todo, como um contexto maior, considerando reas poltica, econmica, social e cultural, e sua
influncia mtua na compreenso dos fenmenos como poder e riqueza se relacionam com os mbitos social
e cultural considerando os sistemas de mdia massiva, de informao e entretenimento; 3) filosofia moral
relativa a questes epistemolgicas e ontolgicas da EPC que so permeados por valores democrticos,
especialmente transpondo-os para todos os aspectos da vida social, no se restringindo a esfera poltica da
participao formal no governo, mas tambm se estendendo aos domnios econmico, social e cultural nos
quais partidrios da democracia defendam igualdade de renda, acesso educao, participao pblica total
na produo cultural e um direito garantido para se comunicar livremente; 4) prtica social ope-se a tradio
acadmica que separa pesquisa da interveno social e o pesquisador do ativista, estabelecendo uma ligao
entre a mudana social e o avano do conhecimento.
11
For the purpose of exploring the political economy of communication, it is useful to see it as a social
exchange of meaning whose outcome is measure or mark of a social relationship. From this perspective,
communication is more than the transmission of data or information. It is the social production of meaning that
constitutes a relationship.

44

das tradies institucional e marxista, observando o crescimento da dimenso e do poder dos


negcios da comunicao em escala transnacional. Na Europa os nomes que iro se destacar
so os de Nicholas Garnham, Peter Golding e Graham Murdock. H uma grande influncia da
obra de Raymond Williams e da Escola de Frankfurt na elaborao de conexes entre
indstria de comunicao, poder de governo e capitalismo, alm da expanso de uma
compreenso da mdia como servio pblico, de modo a integrar diversas abordagens
institucionais e neomarxistas ali presentes. Outros autores notveis so Armand Mattelart
(cuja produo trata da Amrica Latina e outras realidades em desenvolvimento), Bernard
Mige e Peter Waterman.
Sendo decorrente do postulado marxista, aqui a essncia para a formao social
capitalista a existncia de relaes sociais de dominao mais ou menos universais dadas
pelas relaes de troca. Garnham (1979) considera a validade do modelo base/superestrutura
como orientao para observar as formas como o capitalismo monopolista tem industrializado
a superestrutura, dada sua presso de reduzir tudo a seu equivalente valor de troca. A atual
fase do capitalismo tem, assim, as seguintes caractersticas: 1) concentrao de capital sem
precedentes em todos os setores de manufaturas tradicionais, 2) valorizao pelo capital
excedente de novas reas de investimento, antes alheias sua lgica, 3) desenvolvimento
associado ao ento chamado setor de servios, caracterizado pela industrializao de funes
antes organizadas primitivamente, como nas esferas domsticas (GARNHAM, 1979).
Vincent Mosco (2009), por sua vez, organiza sua compreenso da relao entre meios
de comunicao e capitalismo atravs de trs processos bsicos: espacializao
(spatialization), estruturao (structuration) e mercadorizao (commodification). A
espacializao refere-se ao processo de superao de limitaes espaciais promovidas
especialmente pelas TICs e sua relao com as prticas sociais. A relao espao e tempo se
altera de maneira ntima com o processo de globalizao interferindo na forma como a
informao passa a ser consumida, alm das relaes de produo de contedo, de
fornecedores entre si, da cadeia produtiva e distributiva, da relao com clientes, funcionrios,
etc. Comercializao, privatizao, liberalizao, internacionalizao e diviso internacional
do trabalho so processos que tambm compem esta dimenso de anlise. J a estruturao
retoma a noo marxista pela qual as pessoas e os conflitos entre classes constroem a histria,
isto , assimila a complexidade processual, no se limitando ao estudo esttico das estruturas.
Ao tratar do processo de mercadorizao, Mosco (2009) observa como prticas de
comunicao e tambm a tecnologia contribuem para o processo geral da transformao em
mercadoria dentro da sociedade. Aqui cabem nfases diversas como o estudo da audincia,

45

relao com a publicidade e com a relao do trabalho, processo produtivos industriais das
grandes corporaes, etc. A apropriao comercial da criatividade e da produo simblica
transforma o artista em assalariado, de modo que sua produo capturada tornando-se parte
inerente de seu valor de troca.
O produtor no , na verdade, a pessoa cujo nome aparece na tela. Essa pessoa um
substituto que leva a cabo a lgica generalizada da ordem institucional em que existe
a indstria audiovisual. O produtor ltimo de um bem o conjunto de relaes de
propriedade que lhes so especficas a uma poca histrica (SEABROOK, 1983
apud SCHILLER, 1993, p. 47, traduo nossa).12

Neste contexto a produo passa a orientar-se por uma racionalidade que comporta o
desenvolvimento de tcnicas e mtodos cada vez mais eficientes para ampliar o potencial de
consumo em grande escala, eliminando os riscos de rejeio e de falhas. Atravs do processo
sui generis de mercadorizao, junto ao princpio da excluso e apropriao mediante
pagamento, possvel identificar na produo cultural o estabelecimento estratgico de
padres de qualidade, frmulas constitudas, produes em escala contnua, pesquisas de
opinio, diviso de trabalho, equipes fixas, entre outros.
Enquanto produtos de mercado, os bens culturais apresentam algumas especificidades
como a dificuldade de comercializar produtos que no possuem suporte material, o fato de seu
valor de uso ser quase ilimitado na medida em que ele no deteriorado, ou de alguns
produtos que no podem ser separados do ato de produzi-lo. Outros aspectos vo caracterizar
o setor cultural, de acordo com Garnham (1979): 1) o aumento da competio internacional,
com companhias multinacionais assumindo o controle de companhias domsticas de
publicidade, radiodifuso, etc.; 2) a ntida luta dentro do campo da produo cultural sobre o
processo de trabalho numa tentativa de aumentar a produtividade num setor que
notoriamente resistente a isso; 3) aumento de tentativas persistentes de abrir novos mercados
com finalidade de absorver excedentes; 4) tentativa de abrir novos mercados a partir de novas
tecnologias de comunicao.
No setor televisivo, a subsuno lgica comercial leva a um acirramento
concorrencial que, segundo Zallo (1994), altera o papel da televiso. Para ele existe uma
tendncia que cada vez mais ela se torne distribuidora e j no mais produtora de contedos,
uma vez que o mercado de programas com garantia de xito escasso e seus custos so
12

El productor no es, en la realidad, la persona cuyo nombre aparece en la pantalla. Esa persona es un sustituto
que lleva a cabo la lgica generalizada del orden institucional en que existe la industria cinematogrfica. El
productor ltimo de un bien es el conjunto de relaciones de propiedad que le son especficas a una poca
histrica.

46

crescentes. Assim, somente grandes empresas de televiso possuiriam de fato capacidade


financeira para produzir programas competitivos diante do grande pblico, se beneficiando de
economias de integrao em escala, como aquelas vinculadas a grandes grupos transnacionais.
Tal tendncia de redirecionamento de investimentos aproxima, segundo o autor, a produo
televisiva da indstria editorial, que possui caractersticas especficas, como a de ser
eminentemente privada e, por isso, ter maior liberdade de preocupar-se essencialmente com
lucro, sem tanta exigncia de oferecer servios pblicos (ZALLO, 1994).
No caso de emissoras comerciais concessionrias de frequncia pblica, a forma de
faturamento geralmente atravs da publicidade, como predomina no modelo latinoamericano de radiodifuso. Para Smythe (1994) o carter mercantil da mdia deve ser
analisado a partir de seu elemento bsico que a audincia, uma vez que seu faturamento se
d pela venda de pacotes de audincia para anunciantes.13
Essa dependncia do mercado publicitrio torna ao mesmo tempo uma particularidade
e uma fragilidade do setor, na viso de Ramn Zallo (1994), dada sua peculiar estrutura de
competio entre os canais, o que pode gerar um ajuste de custos que no tem refletido numa
melhor qualidade da programao. O modelo de financiamento por venda de audincia a
anunciantes seria ineficiente, na viso do autor, por se tratar de transaes volteis e incertas,
o que seria preocupante por tornar a produo de contedo refm a uma orientao
essencialmente quantitativa.
A programao da TV hertiziana uma mercadoria especfica com uma eminente
carga simblica e cultural, de forte impacto social, de consumo generalizado, no
neutro, no aproprivel em sentido estrito, de utilidade conhecida a posteriori e
imediatamente obsoleta, sem mercado direto, de oferta indivisvel, de consumo
parcialmente divisvel e cuja produo mais valorizada socialmente no
necessariamente a de maior qualidade e, sobretudo, se trata de um bem pblico
(ZALLO, 1994, p. 36-37, traduo nossa).14

A alternativa colocada pelo mercado nas ltimas dcadas do sculo XX foi a TV por
assinatura em diferentes suportes tecnolgicos, cuja programao, menos dependente do
faturamento publicitrio, poderia apresentar uma programao mais sofisticada e sem tanto

13

Esta viso de Smythe criticada por Garnham (1979, p. 132) ao afirmar que For Smythe, any political
economy of mass-media must be based upon an analysis of its commodity form and for him the commodity
form specific to the mass-media is the Audience, that is to say, for Smythe, the crucial function of the massmedia is not to sell packages of ideology to consumers, but audiences to advertisers.
14
La programacin de la TV herziana es una mercanca especfica con una eminente carga simblica y cultural,
de fuerte impacto social, de consumo generalizado no neutro, no apropiable en sentido estricto, de utilidad
conocida a posteriori e inmediatamente obsoleta, sin mercado directo, de oferta indivisible, de consumo
parcialmente divisible y cuya produccin ms valorada socialmente no es forzosamente la de ms calidad y,
sobre todo, se trata de un bien pblico.

47

apelo a nmeros extensivos de audincia. Observando o carter pblico das ondas


eletromagnticas de rdio e TV, comparando-as a outros recursos naturais renovveis, Schiller
(1993) entende que precisar pagar para ter acesso a um contedo tido como de maior
qualidade, j que a alternativa aberta encontra-se bastante contaminada por sua extensa
comercializao, equivaleria a uma fbrica de papel que contaminasse rios e posteriormente
oferecesse o servio de fornecimento de gua limpa mediante pagamento.
Alm da funo de publicidade, vinculada s necessidades dos capitais individuais em
concorrncia, do ponto de vista do poder, a comunicao se apresenta no capitalismo ainda
sob a forma da propaganda. Trata-se de sua funo de legitimao no apenas do Estado, mas
tambm do sistema em que est inserida. Segundo Bolao (2008), as funes de publicidade e
de propaganda passam s mos de um tipo especial de capital, que emprega trabalho cultural,
como mecanismo de seduo das massas, para alm de sua funo produtiva (de lucro),
ocupando-se tambm de uma funo tipicamente de Estado.
Assim, hegemonia cultural, controle da informao e poder de censura passam das
mos do Estado para as de um grupo extremamente reduzido de empresas,
responsveis agora pela organizao do debate pblico, com consequncias nefastas
para a democracia, a depender do grau em que o prprio Estado nacional se submete
aos interesses particulares da oligarquia que controla os grandes meios de
comunicao (BOLAO, 2008, p. 19).

O carter de propaganda ideolgica das indstrias culturais tambm identificado por


Schiller (1993) como sendo profundamente estruturado e penetrante, compondo uma dieta
diria de valores sistmicos, pois seriam produtos de consumo, assim como ideolgicos, que
do corpo s regras e valores do sistema de mercado que os produzem.
O cimento social da economia avanada de mercado constitudo de uma dieta de
notcias, esportes, filmes, comdias e dramas da televiso [...] A fragmentao e
privatizao das condies de vida, da experincia, das interaes pessoais e da
totalidade de ser so aliviadas ou escondidas pelos espetculos que produzem as
indstrias culturais: superbowls, best sellers, programas de entrevista com as
celebridades, filmes de sucesso e um ciclo vertiginoso de novas comidas, estilos,
modas e recomendaes para comer, fazer dieta, administrar e obter sucesso
(SCHILLER, 1993, p. 51, traduo nossa).15

15

El cemento social de la economa avanzada de mercado lo constituye una dieta de noticias, deportes,
pelculas, comedias y dramas por televisin, parques de diversin, excursiones tursticas, ya las imgenes de
guerras y conflictos lejanos. La fragmentacin y privatizacin de las condiciones de vida, de la experiencia, de
las interacciones personales y de la totalidad de ser son aliviadas o escondidas por los espectaculares que
producen las industrias culturales: superbowls, best sellers, programas de entrevista con las celebridades,
pelculas de xito, y un ciclo vertiginoso de nuevas comidas, estilos modas y prescripciones para comer, hacer
dieta, administrar y tener xito.

48

Os meios de comunicao exerceriam, pois, uma funo importante na disseminao


de um ambiente simblico propcio ao desenvolvimento de relaes econmicas, agindo
tambm como mecanismo de reproduo desse sistema. Golding (1979) apresenta um
raciocnio similar ao confirmar o papel da mdia associado criao de uma empatia
segundo a qual os valores tidos como apropriados para culturas desenvolvidas so
disseminados para a promoo de atitudes adequadas modernidade, como o consumo.
Schiller (1993) interpreta tal lgica dentro da noo de indstria da conscincia dentro da qual
uma srie de indues simblicas, ocasionadas pela apropriao de espaos culturais por
corporaes, funcionaria para a propagao ideolgica da motivao econmica.
Tal percepo ideolgica dos meios de comunicao avana para alm da estrita noo
althusseriana de aparelhos ideolgicos do Estado, na qual ele tambm enquadra a mdia.
Trata-se de uma perspectiva marxista que, de acordo com a crtica de Nicholas Garnham
(1979), negligencia os efeitos especficos da produo e reproduo cultural subordinada
lgica geral de produo mercantil assim como descuida tambm das dinmicas entre as
esferas econmicas, ideolgica e poltica inseridos em momentos histricos concretos. Como
parte de sua reao a essa viso marxista sobre a mdia, Garnham oferece uma elaborao na
qual defende uma relativa autonomia da superestrutura e, dentro dela, dos nveis ideolgico e
poltico.
A perspectiva de pesquisa, cujas bases terica e histrica, expus brevemente, tentam
deslocar a ateno da concepo dos mass media como aparelhos ideolgicos de
Estado e v-los primeiro como entidades econmicas com papis tanto econmico
direto, como criadores de mais-valia atravs da produo de commodities e
intercmbio como, num papel indireto, atravs da publicidade, na criao de maisvalia dentro de outros setores da produo de mercadorias [...] Apesar de aceitar que
os meios de comunicao podem ser, e so politicamente e ideologicamente sobredeterminados, dentro de muitas conjunturas especficas, uma economia poltica,
como eu o entendo, repousa sobre a determinao final do econmico (um nvel que
sempre permanece problemtico e deve ser definido no processo de anlise). De
fato, uma das principais caractersticas dos meios de comunicao dentro do
capitalismo monopolista tem sido o exerccio da dominao poltica e ideolgica
atravs do econmico (GARNHAM, 1979, p. 132-133, traduo nossa).16

16

The research perspective, whose theoretical and historical basis I have briefly outlined, attempts to shift
attention away from the conception of the mass-media as ISAs and sees them first as economic entities with
both a direct economic role as creators of surplus value through commodity production and exchange and an
indirect role, through advertising, in the creation of surplus value within other sectors of commodity
production [] While accepting that the mass media can be and are politically and ideologically overdetermined within many specific conjunctures, a political economy, as I understand it, rests upon ultimate
determination by the economic (a level that itself always remains problematic and to be defined in the process
of analysis). Indeed, one of the key features of the mass media within monopoly capitalism has been the
exercise of political, and ideological domination through the economic.

49

Portanto, dentro da proposta de Garnham, a concepo dos meios de comunicao


deve ser reorientada para uma perspectiva mais ampla na qual eles sejam contemplados como
entidades pertinentes tanto esfera da produo de mercadoria de seus produtos como em
relao a outros setores produtivos, por meio da publicidade. Por fim, afirma que uma das
caractersticas principais da mdia dentro do capitalismo monopolista tem sido, justamente, o
exerccio da dominao poltica e ideolgica atravs do econmico.
Retoma-se aqui novamente a questo da cidadania trazida por Peter Golding e Graham
Murdock (1990) quando problematizam se os direitos relativos ela podem ser garantidos
num sistema de produo cada vez mais organizado em termos de lgicas de mercado. Os
autores constatam que sempre que o acesso s comunicaes e informao requeridas para
o exerccio da cidadania plena depender de poder aquisitivo do usurio, so geradas graves
desigualdades que obstruem sua universalidade nominal (GOLDING; MURDOCK, 1990. p.
57, traduo nossa)17, e discorrem:
A tenso entre as operaes atuais dos mercados capitalistas e a promessa de uma
cidadania plena e igualitria se construiu como um assunto proeminente de crticas
desde o princpio da poca moderna. Os mercados interpelam as audincias em
termos de consumidores mais do que como cidados. As opes do mercado
apresentam a liberdade de escolher entre produtos que estejam competindo entre si
como a liberdade central e genrica da idade moderna. Em consequncia, a
cidadania se converte em uma atividade menos coletiva e poltica e mais uma
atividade individual e econmica (GOLDING; MURDOCK, 1990. p. 57, traduo
nossa).18

A tenso identificada pelos autores visvel cotidianamente, corroborando a ideia de


que o desenvolvimento da economia poltica na esfera cultural no um mero problema de
interesse terico, trata-se, por outro lado, de uma discusso de prioridade poltica urgente.
Como conclui Garnham (1979), enquanto a anlise marxista se concentrar em contedos
ideolgicos dos mass media ser difcil desenvolver estratgias polticas coerentes para
resistir s dinmicas em desenvolvimento na esfera cultural em geral fortemente orientadas
para o crescimento da lgica da produo generalizada de mercadorias.

17

siempre que el acceso a las comunicaciones y a la informacin requerida para el ejercicio de una ciudadana
plena depende del poder adquisitivo del usuario, se generan graves desigualdades que ponen en entredicho su
universalidad nominal
18
La tensin entre las operaciones actuales de los mercados capitalistas y la promesa de una ciudadana plena y
igualitaria se ha construido como un prominente asunto de crtica desde el principio de la poca moderna. Los
mercados interpelan a las audiencias en trminos de consumidores ms que como ciudadanos. Las opciones del
mercado presentan la libertad de escoger entre productos que compiten entre si como la libertad central y
genrica de la edad moderna. En consecuencia, la ciudadana se convierte en una actividad menos colectiva y
poltica y ms una actividad individual y econmica

50

A seguir trazida outra viso, diversa da EPC, para contribuir na discusso aqui
levada. A contraposio de perspectivas segue, portanto, a partir da apresentao de
discusses clssicas relativas s teorias da imprensa, acerca da estruturao de meios de
comunicao compatveis com o aprimoramento da democracia, equacionando liberdades e
responsabilidades da mdia.
1.5

Teorias da imprensa, responsabilidade social da mdia e formas de controle


Historicamente, as discusses sobre meios de comunicao, sociedade e Estado se

desenvolveram dentro de diversas vertentes tericas, classificadas por Fred Siebert, Theodore
Peterson e Wilbur Schramm na obra Four Theories of the Press, publicada em 1963. Aspectos
filosficos de perspectivas internacionais adotadas em polticas de comunicao so
considerados na organizao dos autores que assim dividida: teoria autoritria, teoria liberal,
teoria da responsabilidade social e teoria do totalitarismo sovitico.
A teoria autoritria da imprensa percebida como surgida no sculo XVI, dentro da
filosofia estatal do absolutismo ingls, quando a imprensa buscava promover a poltica de
governo da poca e servir ao Estado e no sociedade, havendo um sistema de controle
rigoroso da mdia. So caractersticas desse modelo: 1) a utilizao de patentes para autorizar
quais empresas poderiam operar o servio de imprensa;19 2) censura, especialmente quando
no sc. XVI o nmero de impressos era pequeno; 3) a acusao de traio e de desobedincia
perante tribunais.20 Nesse modelo, os meios de comunicao eram empresas privadas com
fins lucrativos e tinham seu contedo censurado por autoridades se considerados subversivos.
Havia aqui, portanto, uma forte conformidade aos interesses do Estado e uma proibio
expressa imprensa de oposio ou ao debate poltico (SIEBERT, 1963).
No entanto, com as descobertas cientficas do sculo XVII, com Newton, Copernicus,
por exemplo, a racionalidade do pensamento cientfico e o Iluminismo se expandem, o que,
paralelamente ao crescimento da classe media econmica exigente pelo fim das disputas
religiosas, junto Reforma Protestante, contriburam para a proliferao do pensamento
liberal.

19

Special care went into the selection of printers who were to be entrusted with producing printing matter
which concerned affairs of State (SIEBERT, 1963, p. 20).
20
The penalty for treason was usually death, a penalty which in certain periods of history made it a particularly
potent weapon against dissent (SIEBERT, 1963, p. 23).

51

A lgica da empresa capitalista era incompatvel com as noes medievais de status


e segurana. O contrato livre se tornou a base do liberalismo econmico, pois a fase
de expanso econmica assim exigiu. Nem a Igreja nem o Estado foram autorizados
a questionar a adequao moral de uma sociedade aquisitiva que foi fortemente
direcionada para a realizao dos desejos dos homens (SIEBERT, 1963, p. 42,
traduo nossa).21

A teoria liberal da imprensa nasce, ento, de acordo com os autores, no sculo XVIII,
sculo das luzes, quando a confiana na razo do homem passa a orientar certos direitos
naturais como a liberdade de religio, expresso e imprensa. Considerados inalienveis, esses
direitos eram conferidos aos indivduos para que satisfizessem sua necessidade de buscar a
verdade. Um livre mercado de opinies, em que as diversas ideias possam competir sobre
tolerncia mtua, permitiria ao sujeito compar-las e escolher aquelas que lhe parecessem
mais racionais para aceitar.
Este raciocnio reflete o processo de autoalinhamento (traduo livre de self-righting
process) pertencente a John Milton, pensador ingls do sculo XVII, que vai ser identificado
com a crena liberal de que a verdade s pode ser definida e demonstrada num ambiente de
conflito de ideias livre e aberto, o open market place of ideias. Deixem todos com algo a
dizer ser livres para se expressarem. O som verdadeiro vai sobreviver e aquele infundado ser
vencido (SIEBERT, 1963, p. 45, traduo nossa).22 John Stuart Mill, no sculo XIX,
observava a relao entre autoridade e liberdade dentro da perspectiva utilitarista, segundo a
qual o interesse particular deve estar ligado ao bem estar coletivo, mas sem supresso dos
interesses individuais egosticos, que para serem alcanados precisam de liberdade. Tais
lgicas orientam, pois, o axioma adotado para se pensar a teoria liberal da mdia.
Que todo homem que tenha algo a dizer sobre questes pblicas possa expressar-se
independentemente de que o que ele tenha a dizer seja verdadeiro ou falso, e
deixemos o pblico decidir, em ltima instncia. Alguns homens tm habilidades
superiores para expresso verbal; outros tm a energia por seus interesses e a
direciona para expressar-se, e alguns tm acesso mais direto ao audincias pblicas
do que outros. Mas, teoricamente, todos tiveram a mesma oportunidade, se no a
mesma capacidade ou os mesmos meios de acesso. [...] O campo fora aberto a todos.
Tambm fora assumido que os meios de comunicao seriam operados numa
sociedade capitalista em que a livre iniciativa um princpio orientador. Isso
significava que os instrumentos de comunicao seriam de propriedade privada e
iriam competir em um mercado aberto. Qualquer pessoa com capital suficiente
poderia comear uma empresa de comunicao, e seu sucesso ou fracasso depende

21

Capitalistic enterprise was incompatible with medieval notions of status and security. The free contract
became the basis of the economic liberalism which the age of expansion demanded. Neither the church nor the
state was allowed to question the moral adequacy of an acquisitive society which was busily engaged in
supplying the wants of men.
22
Let all with something to say to be free to express themselves. The true and sound will survive and unsound
will be vanquished.

52

de sua capacidade de produzir um lucro. O lucro, na verdade, dependia de sua


capacidade de satisfazer os seus clientes (SIEBERT, 1963, p. 52, traduo nossa).23

Torna-se perfeitamente tolervel, portanto, a funo lucrativa de empresas de mdia


dentro deste modelo. Tal independncia financeira, atravs de vendas ou publicidade
conferiria inclusive a liberdade to desejada para esses veculos. Isso no significa, no
entanto, que no pensamento liberal a liberdade de expresso seja compreendida como
absoluta. Trata-se de um ideal que muitas vezes pode ser visto como ameaado pelo carter
lucrativo que a comercializao da imprensa ocasiona. Alguns consensos se tornaram, pois,
aceitos no que concerne s limitaes colocadas para esta liberdade, considerando o princpio
democrtico de que todos os poderes devem ser balanceados, como o respeito reputao de
indivduos (no caso de serem figuras pblicas, apenas sua vida privada deve ser protegida),
combate a obscenidades, e o direito do Estado em proteger informaes sigilosas,
especialmente em perodos crticos, como em guerras (SIEBERT, 1963).
Em 1923 a American Society of Newspaper Editors (ASNE) j adotava seu primeiro
cdigo de padres (Cnones do Jornalismo) para orientar as boas prticas. A verso de 1975
deste cdigo trazia como orientaes: 1) responsabilidade; 2) liberdade de imprensa; 3)
independncia de interesses estabelecidos; 4) verdade e preciso; 5) imparcialidade
(distinguindo particularmente reportagens e opinies); 6) jogo limpo no que se refere ao
respeito s pessoas envolvidas observando padres de decncia, concesso de oportunidades
de rplica e respeito confidencialidade.
As responsabilidades concomitantes liberdade de imprensa compem a premissa
bsica da teoria da responsabilidade social, derivada da teoria liberal, e que partir do sculo
XX ganhou maior repercusso. A liberdade acarreta obrigaes concomitantes, e a imprensa,
que goza de uma posio privilegiada diante do governo, obrigada a ser responsvel com a
sociedade uma vez que realiza funes essenciais de comunicao de massa na sociedade
contempornea (PETERSON, 1963, p. 74, traduo nossa).24
23

Let every man who has something to say on public issues express himself regardless of whether what he has
to say is true or false, and let the public ultimately decide. Some man has superior abilities for verbal
expression; some man had the interests energy and drive to express themselves; and some had more direct
access to public audiences than others. But theoretically all had the same opportunity if not the same ability or
the same means of access. [] The field was open to all. It was also assumed that the mass media would
operate in a capitalistic society in which free enterprise was a guiding principle. This meant that the
instruments of communication would be privately owned and would compete in an open market. Anyone with
sufficient capital could start a communication enterprise, and his success or failure would depend upon his
ability to produce a profit. Profit, in fact, depended upon his ability to satisfy his customers.
24
Freedom carries concomitant obligations; and the press, which enjoys a privileged position under our
government, is obliged to be responsible to society for carrying out certain essential functions of mass
communication in contemporary society

53

Um relatrio publicado em 1947 pela Comission of Freedom of the Press argumentava


a reivindicao de uma responsabilidade social a ser assumida pela imprensa. Fortes crticas
eram travadas sobre o carter sensacionalista que muitas vezes ela assumia, por julg-lo
ameaador liberdade que havia sido conquistada perante o Estado. Alm disso, a comisso
criticava tambm a concentrao de propriedade e o insuficiente provimento de informaes
que os cidados poderiam precisar em uma democracia (McQUAIL, 2012).
Recomendaes relativas ao padro de conduta responsvel foram, ento, oferecidas
por essa comisso: os jornais deveriam separar o relato de fatos de comentrios opinativos;
deveriam tambm oferecer um frum para troca de comentrios e crticas; projetar uma
imagem representativa dos diversos grupos que constituem a sociedade, evitando esteretipos;
por ltimo, eles deveriam apresentar e esclarecer objetivos e valores da sociedade
(McQUAIL, 2012; PETERSON, 1963).
A teoria da responsabilidade social vem questionar, portanto, a proposta do livre
mercado de ideias que, orientado pela busca por anunciantes, poderia trazer alguma perda
social ao pblico. Por outro lado, contudo, no seria defensvel, para essa perspectiva que a
mdia estivesse sobre propriedade ou controle do Estado (BERTRAND, 1999). A defesa aqui
por um equilbrio a ser buscado entre a sustentao de lucros (a propriedade privada
prioridade), e a responsabilidade perante os diversos grupos sociais que deveriam ter canais
abertos de manifestao para que a empresa que incorresse em abusos pudesse se retratar. Em
casos mais extremos seria necessrio e legtimo que o parlamento interviesse, mas para evitar
tal ao, uma alternativa seria sustentar o cumprimento de uma deontologia25.
Claude-Jean Bertrand (1999) entende que para impedir a indesejvel interferncia do
Estado, seria necessria a existncia do que ele denominou Meios de Assegurar a
Responsabilidade Social da Mdia (M.A.R.S.), abarcando todo mtodo no estatal usado para
tornar os meios de comunicao responsveis perante o pblico. Enquadram-se nesta
categoria: espaos de correo, comentrios e crticas (dentro e fora dos veculos), como
publicao de cartas dos leitores, o uso de ombudsman, observatrios, relatrios, livros,
pesquisas acadmicas, estudos de opinio, mdias pequenas e publicaes alternativas,
conselhos, comits e outras instncias pblicas de regulao (formadas por profissionais e/ou
usurios) etc.

25

A deontologia da mdia serviria, segundo o autor, para afastar comportamentos indesejveis atravs da
conscincia individual de cada profissional enunciando valores e princpios unanimemente reconhecidos, com
poder de repreenso coletiva, de modo a evitar a interveno do Estado. Para isso um cdigo de deontologia
deveria ser formulado voluntariamente dentro de uma profisso (BERTRAND, 1999, p. 82).

54

J a teoria do comunismo sovitico foi uma apropriao sovitica do modelo de


imprensa identificado no Estado absolutista ingls. No modelo comunista a imprensa oficial
cumpria o dever de apoiar o sistema totalitrio e o seu partido nico. Os meios de
comunicao seriam de propriedade estatal com forte tendncia de ser utilizados para
propaganda de uma ideologia oficial, no possuindo compromisso com lucro financeiro
nem com a busca da verdade. O autoritarismo nazifascista seria uma forma distorcida de
autoritarismo onde h um Estado corporativo com total prioridade diante de grupos
econmicos e sociais do pas (intervencionismo) (SCHRAMM, 1963).
Sobre as teorias da imprensa Fred S. Siebert, Theodore Peterson e Wilbur Schramm
(1963, p. 29, traduo nossa), afirmam:
As teorias autoritria e comunista esto convencidas de que o Estado deve controlar
esse processo, a liberal afirma que menos autoridade poltica tem a ver com um
processo que funciona melhor, e os defensores da teoria da responsabilidade social
argumentam que, embora os princpios libertrios sejam vlidos, sua operao no
complexo da sociedade contempornea exige alguma forma de controle, de
preferncia pelos prprios meios, com um governo benevolente no fundo
discretamente verificando as regras do jogo.26

A obra Four Theories of the Press apresentou notvel influncia na academia em


termos de discurso, estruturando de uma maneira geral, a forma como ela passou a encarar o
sistema de comunicao. Tal repercusso foi encarada como prejudicial por Dallas Smythe
(1994) por considerar que esta obra distorce a histria da comunicao trazendo uma srie de
equvocos a partir de uma viso romantizada da doutrina liberal. Ademais, Smythe entende
que a obra desconsidera diversos aspectos julgados por ele como cruciais, a exemplo das lutas
de classe e do processo social oriundo desta trajetria histrica, bem como de questes
concernentes ao capitalismo monopolista e corporativo. Para orientar sua srie de crticas,
Smythe (1994) desenvolve uma hiptese geral: a de que as doutrinas (no 'teorias') da
liberdade de imprensa sustentam-se desconsiderando as estruturas de classes e de poder das
sociedades e divergem em relao a qual liberdade protegida contra as restries de quais
origens.
De tal modo, o autor sustenta que existe uma defesa implcita de valores elitizados e
excludentes e discorda que se trate de uma teoria, mas sim de uma doutrina de imprensa
liberal. Ele lembra o quanto ela nasce impregnada pelos interesses oriundos da classe mdia
26

The authoritarian and the Communist are convinced that the state must control this process; the libertarian
asserts that less political authority has to do with process the better; and the advocates of the theory of social
responsibility contend that, although libertarian principles may be basically sound, their operation in the
complex of contemporary society demands some form of control, preferably by the media themselves with a
benevolent government in the background unobtrusively checking the ground rules.

55

capitalista de modo a protegerem-se contra ameaas do Estado feudal, mas que seu mercado
livre de ideias permanecia restrito aos detentores de recursos financeiros suficientes para
adquirir meios de produo. Esses valores tambm se fazem presentes mesmo na teoria da
responsabilidade social derivada da noo de responsabilidade social nos negcios como
estratgia de programas de relaes pblicas cujo objetivo principal seria proteger grandes
negcios do criticismo pblico atravs de suas caractersticas monopolsticas (SMYTHE,
1994, p. 95, traduo nossa).27
O autor acredita que tal perspectiva , portanto, enviesada, vaga e simplista,
restringindo processos sociais histricos a escolhas meramente filosficas. Para ele as
polticas para a imprensa refletem os interesses da classe dominante naquela sociedade e tende
a proteger esses interesses contra restries ou intromisses que possam ser incompatveis
com os interesses dessa classe (SMYTHE, 1994, p. 98, traduo nossa).28 Seguindo este
raciocnio, entende-se que as ameaas sentidas por esta classe de liberais viria no tanto do
governo, como a retrica liberal fazia parecer, mas de opinies dissidentes com as da classe
dominante.
A tradio liberal, entretanto, a despeito de diversas categorias de crticas que lhe
chegaram a ser feitas, tornou se amplamente aceita ao longo do sculo XX, adaptando-se ao
capitalismo monopolista sobre a forma de neoliberalismo, e associando-se ainda, ao ideal
democrtico. Contudo, no que diz respeito s polticas de comunicao, a defesa de alguns
valores tidos como cruciais democracia ainda problemtica neste contexto. A discusso
histrica sobre polticas de comunicao adequadas democracia passa ainda pela formulao
de valores e pressupostos conceituais condizentes com seus ideais, o que, ao longo dos anos,
com as diferentes experincias dos pases, se remodelam e se complexificam.

1.6

Servio pblico e interesse pblico nas comunicaes: valores democrticos para


polticas de comunicao
A discusso terica de conceitos empenhada no presente captulo segue agora para

uma breve apresentao de duas dimenses conceituais comumente mencionadas ao se


perceber a importncia do servio prestado pelos meios de comunicao dentro da sociedade.
Noes de servio pblico (public service) e de interesse pblico (public interest) tornam-se
27

Protect big business from public criticism in light of its monopoly characteristics
The press policy in a society reflects the dominant class interests in that society and that it tends to protect
those interests against restraints or intrusions which are inimical to the interests of that class

28

56

presentes enquanto orientaes normativas balizadoras dos sistemas regulatrios de


comunicao, especialmente na Gr-Bretanha e Estados Unidos. Trata-se de propostas
fundamentais para o avano da compreenso acerca dos valores democrticos adotados
historicamente para se pensar o setor de comunicao.
De acordo com Othon Jambeiro (2000), servio pblico seria o conjunto de atividades
relacionadas ao interesse geral de uma coletividade que, uma vez reconhecido pelo Estado,
deve por ele ser garantido gratuitamente ou por preos e condies no discriminatrios.
Tradicionalmente servios enquadrados nesta categoria no eram entregues iniciativa
privada ou submetidos s leis de mercado e, por conta disso, a responsabilidade sobre seu
exerccio delegada ao Estado. Ainda segundo Jambeiro (2000) esta categoria de servios
condicionada por trs regras: 1) continuidade de prestao; 2) mutabilidade ou adaptao
(com aprimoramento contnuo e reavaliao de necessidades diante do progresso
tecnolgico); 3) igualdade de todos os cidados em seu acesso.
A noo de servio pblico, com financiamento independente de Estado e mercado,
alavancou-se criando alguns modelos paradigmticos de TVs pblicas europeias, como a
inglesa, a sueca ou a sua. O exemplo mais comumente mencionando como a tentativa de
concretizao de um ideal de servio pblico de comunicaes a British Broadcasting
Corporation (BBC). Pensada como um servio de utilidade pblica, a BBC buscava garantir
que todos os cidados ingleses tivessem acesso a contedos educativos de qualidade e com
pluralidade cultural garantidos pelo Estado, mas com relativa independncia deste, uma vez
que seu sistema de financiamento provinha de uma taxao ao pblico sobre a venda de
aparelhos (MURCIANO, 2006).
Em 1927 ela foi transformada em corporao pblica e em 1954 criou-se uma
emissora comercial atravs da aprovao do Independent Broadcasting Act, iniciando um
perodo de duoplio de comunicao ingls que duraria 35 anos (SANTOS; SILVEIRA,
2007). O surgimento da TV comercial trouxe preocupao com o contedo, o que aumentou a
rigidez regulatria. A natureza do modelo de servio ingls pretendido orientava-se, de acordo
com Santos e Silveira (2007, p. 69) por dois argumentos:
O primeiro, questo de segurana e ordem, vinculados ao papel de soberania,
segurana e autoridade do Estado. O segundo, que a recente experincia americana
no sistema de financiamento por publicidade no cumpria os interesses do servio na
divulgao cultural e no papel educativo. Nas origens deste modelo est o vnculo
direto da televiso e do rdio com a cultura, praticamente consagrados como um
direito de todo ingls.

57

Interessante observar que, segundo o raciocnio dos autores, a definio de uma


categoria de servios como sendo de carter pblico depende no apenas de sua relevncia
coletividade. Ela remete tambm a escolhas no plano poltico, podendo assim, a partir de
textos constitucionais, legislativos ou jurisprudncia, retirar da especulao privada setores
considerados pelo Estado como sensveis seja por critrios de justia social distributiva, de
adequado aproveitamento de recursos naturais finitos (como seria o caso do espectro
eletromagntico), de manuteno da integrao nacional etc. (SANTOS; SILVEIRA, 2007).
Esta compreenso no seria impeditiva, contudo, para a existncia de prestao desses
servios por empresas privadas. Eles se encaixariam na categoria de servio pblico no
privativo do Estado, ou seja, quando autorizado por permisso ou concesso a ser
cumprido pela iniciativa privada.
J a noo de interesse pblico, tem suas razes no livre mercado e na acentuada
preocupao com a defesa da liberdade de expresso diante do Estado. Seu surgimento vem
sendo atrelado aos critrios adotados pela americana Federal Radio Commission (FRC, que
em 1934 se tornaria FCC), a partir da indicao do Radio Act em 1927, para regular a
distribuio de concesses de frequncias eletromagnticas. Tais critrios centravam-se
basicamente em trs pontos: interesse pblico, convenincia e necessidade (SANTOS;
SILVEIRA, 2007; SIEBERT, 1963). O licenciado considerado na verdade um fiducirio
no sentido de que a ele imposto um dever de servir ao interesse pblico na comunidade que
ele escolheu representar como emissora.
Entre os critrios de avaliao de interesse pblico utilizados pela FCC esto:
equilbrio (entre diversos grupos de interesse); heterogeneidade (numero de diferentes
interesses); dinamismo (adaptabilidade e evoluo); localismo (favorecimento para
radiodifuso em mbitos local); diversidade (de programas e servios ao pblico)
(McQUAIL, 2012).
Nesse sentido, a liberdade de expresso na radiodifuso deve ser ampla o suficiente
para fornecer oportunidades iguais para representar o pblico em sua diversidade de valores e
interesse. Como algum com licena para operar em um domnio pblico, o licenciado
assume, tambm, a obrigao de apresentar todos os lados de questes pblicas importantes
de maneira justa, objetiva e sem parcialidade (BARROW, 1968 apud McQUAIL, 2012, p.
63).
Importante ressaltar, contudo, que a expresso interesse pblico tem sido usada de
maneira imprecisa, de modo a referir-se a servios e profisses que de tamanha importncia
social, deveriam seguir determinados critrios de garantia. Sua pressuposio orienta o

58

raciocnio democrtico acerca de diversas questes normativas relacionadas a reas


necessrias aos cidados, o que se aplica tambm comunicao. Segundo Helena Sousa
(2011, p. 82):
Este conceito tem sido alvo de aprofundada discusso acadmica e a investigao
cientfica tem contribudo significativamente para revelar dimenses essenciais, sem
que se tenha esgotado, contudo, o debate. O interesse pblico, no sentido da defesa
do que considerado bom para o interesse geral (ou da maioria), pode ser uma
viso simples de uma realidade que complexa, mas a justificao subjacente
maioria das polticas e regulao da mdia.

McQuail (2012), por sua vez, apresenta uma tipologia a partir da qual se pode entender
o conceito de interesse pblico: 1) pela teoria da preponderncia que o traduz pela soma de
preferncias individuais medida pela regra da maioria; 2) pela teoria do interesse comum que
se alinha com a vontade geral de Rousseau e refere-se a interesses comuns a todos os
membros, como servios bsicos de energia e transporte; 3) ou pela teoria unitria que se
baseia em algum princpio normativo tomado como absoluto, fundamentado em valores
ideolgicos que acabam se tornando um fim em si prprios, autojustificando-se.

Ao

relacionar tais perspectivas com o estudo dos meios de comunicao, o autor declara sua
preferncia pela segunda perspectiva pela qual a mdia pode ser vista como um bem comum
maior que transcende os interesses e preferncias individuais.
Esta compreenso ir orientar ainda a noo de preferncias conflitantes29 que
assumida por McQuail ao propor, uma sistematizao de ambientes discursivos, como fruns
institucionalizados, nos quais os valores tidos como fundamentais pelos diversos atores
polticos (ou agentes de preferncia) so reivindicados de acordo com suas respectivas
ideias sobre o que seja de interesse pblico. Este julgamento de ideias conflitantes, dado
dentro do foro de discusses, tornar-se-ia, pois, desejvel em detrimento da coero
impositiva de normatividades unilaterais.
Num esforo de oferecer parmetros criteriosos alternativos para se pensar o interesse
pblico da mdia, McQuail (2012) prope-se a fazer um inventrio atravs do levantamento
de leis, normas, cdigos, decises judiciais, recomendaes de estudos e pesquisas realizadas
em diversos pases (como Gr-Bretanha, EUA, Canad, Alemanha, Frana, Sucia e Holanda)
diante de questes relacionadas a regulamentaes sobre a atuao da mdia, observando,
especialmente, as consideraes sobre valores democrticos que lhes eram comuns.

29

Lanando mo da sugesto da autora Held (1970 Apud McQUAIL, 2012) que prope evitar o termo interesse
pblico de modo a pensar em termos de reivindicaes conflitantes.

59

Diante da dificuldade de estabelecer algum centro indiscutvel para ponto de partida, o


autor opta por se utilizar de princpios-chave que toma como valores centrais amplamente
aceitos na sociedade moderna ocidental: liberdade, justia/igualdade, ordem/solidariedade. A
partir da anlise separada desses trs princpios, ele elabora um esquema de organizao em
que os agrupa relacionando, ainda, com valores de segunda ordem, que esto ligados a cada
um deles, desse modo: independncia, acesso, diversidade (como aspectos mais ligados
liberdade); objetividade, solidariedade (relacionados principalmente com a igualdade);
controle social e cultura simblica (relativos ordem/solidariedade, ou coeso social). Dentro
dessas ramificaes, tais subvalores ainda se intercruzam com outros dos trs princpios
centrais formando novas relaes.
A lgica da composio do modelo envolve a progresso de especificidade crescente
do nvel mais abstrato e geral (os trs valores bsicos), para as implicaes desses
valores para o sistema de mdia e as atuao (independncia, diversidade, etc.), para
subprincpios ou conceitos ainda mais especficos que fornecem uma conexo
aplicao de procedimentos de avaliao e pesquisa (McQUAIL, 2012, p. 88).

Figura 1 - Modelo resumido dos princpios de atuao da mdia


LIBERDADE

ORDEM (como

IGUALDADE

coeso)

Independncia

Diversidade

Objetividade

Solidariedade

Controle
social

Cultura
simblica

Acesso

Fonte: McQUAIL, 2012, p. 88.


A relao paradoxal entre as necessidades coletivas comportadas dentro deste conceito
disperso que o de interesse pblico, e os imperativos mercadolgicos associados s solues
privadas adotadas maciamente ao redor do mundo faz com que a regulao torne-se
fundamental na tentativa de equilibrar os riscos de mercado e a salvaguarda de valores
democrticos (SMYTHE, 1994; SOUSA, 2011).
Aplicando rea da informao e da comunicao o mesmo regime geral de
concorrncia que se aplica a empresas de carros ou botes, a legislao faz depender
as proibies de vetos da entidade reguladora, sujeita, contudo a formulaes
qualitativas, o que sujeita o parecer a apreciaes subjetivas. A preocupao mais

60

evidente neste domnio o de garantir a transparncia da propriedade, considerada


atualmente uma das melhores formas de realizar a defesa do pluralismo, ajudando a
impedir as concentraes. No campo da salvaguarda dos princpios da regulao
estamos, sobretudo perante uma defesa genrica nada objetivada em termos de
conceito, substncia ou ao (SOUSA, 2011, p. 87).

A despeito de sua indeterminao conceitual, a ideia da importncia de noo dos


valores oriundos do interesse pblico ou geral da coletividade social para se pensar os
propsitos normativos da regulao da mdia diante de um ideal democrtico pode ser
considerada consensual.

1.6.1 Valores democrticos e mdia


A trajetria de busca de valores essenciais, tal como adotada na anlise apresentada
por McQuail, tambm realizada por Marcial Murciano (2006), quando identifica na
atualidade a emergncia de novos valores, como pluralismo, diversidade cultural,
desenvolvimento econmico e tecnolgico e bem-estar social. Para adequar esses valores
democrticos mdia podemos, seguindo os autores estudados, adotar a orientao abaixo:
Liberdade - O direito liberdade de expresso deriva do papel que esperado do
indivduo como membro de uma sociedade. Como princpio, a liberdade de expresso deve
ser compreendida como direitos de: acesso a conhecimento, ter opinies prprias, expressar
necessidades e preferncias, participar na formao de objetivos amplos da sociedade bem
como dos meios de se atingir esses objetivos. Glasser (1984 apud McQUAIL, 2012, p. 81)
traz uma definio sucinta acerca das relaes entre diversidade de opinio e democracia:
[...] uma imprensa livre pode melhor atender as necessidades de uma comunicao
pblica de uma sociedade democrtica [...] uma imprensa forte e desinibida
desejvel porque capaz e, supostamente, disposta a acomodar pontos de vista
divergentes; pontos de vista divergentes so desejveis porque sustentam o debate
pblico; o debate pblico desejvel porque desenvolve cidados informados e os
cidados informados so desejveis porque causam a formao de uma organizao
poltica mais perfeita e, no fim, legitimam a ideia de autonomia.

Igualdade Correspondendo ideia de justia no que se refere igualdade de direitos


diante da lei e de equidade nos acordos sociais. Seria a possibilidade de comunicar e receber
informao, um direito social que deve estar igual e universalmente distribudo (ou no
mnimo de maneira justa dentro dos limites desta distribuio). De tal modo, a igualdade o
princpio que apoia o acesso justo aos canais para as vozes alternativas exigindo ausncia de
discriminao ou de parcialidade no fornecimento de acesso para emissores e receptores tanto

61

quanto possvel. A diversidade de proviso, portanto, refere-se oferta justa de meios,


considerando aspectos de distribuio geogrfica, identidade lingustica, tnica e cultural,
poltica e ideolgica (McQUAIL, 2012). possvel haver, diz o autor, dois tipos de
tratamento igual: a distribuio igual em si ou literal e a distribuio justa, feita dentro dos
limites de recurso disponveis, pensados para serem distribudos entre grupos representativos
de uma diversidade.
Ordem/solidariedade - Aqui a ideia de ordem est, segundo McQuail (2012),
relacionada aos termos de harmonia, coeso e integrao social, pr-condies para uma
sociedade mais justa e civilizada. Espera-se, portanto, que a mdia promova a educao e a
cultura priorizando a tolerncia social, a autonomia cultural de grupos sociais especficos e
respeitando parmetros de idioma, regionalismos e nacionalidade. Interessante observar que,
no que diz respeito a este valor, o autor pondera relaes entre grupos privilegiados e
marginalizados da sociedade ao entender que a ordem social deve ser vista como relativa a
quem a coloca. Assim, sendo estabelecida de baixo para cima, se lida com conceitos de
cooperao, reciprocidade e afeto voluntrio que, em se tratando da mdia, reflete seu papel de
ser solidria e oferecer acesso e apoio a grupos sociais em situaes marginais para que
tenham acesso autoexpresso ou mesmo formas positivas de representao. J em direo
contrria, a ordem estabelecida de cima para baixo identificada como esforos de
estabelecimento de controle e conformismo.
Novos valores: pluralismo, participao, diversidade e inovao - Marcial Murciano
(2006) observa que dentre os valores partilhados pelas polticas de comunicao em diversos
pases esto presentes ainda outros valores como o pluralismo e o acesso a informao diversa
e de qualidade. Ele entende que o pluralismo impe-se como forma de reforar a liberdade de
expresso bsica de toda democracia. A participao seria outro valor emergente da
necessidade de estruturas mais abertas, receptivas e responsveis por parte dos meios de
comunicao, reivindicao emanada diante da excessiva centralizao e dirigismo de
empresas de comunicao que determinam contedos e horrios meramente de acordo com
estratgias de lucro.
Com a Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural, resultado da Conferncia
Geral da Unesco em Paris em 2001, este outro valor elevado a categoria de patrimnio da
Humanidade, devendo ser preservado e renovado.
A declarao de 2001 defende que cada indivduo deve reconhecer no s a
alteridade em todas as duas formas, como tambm o carter plural da sua prpria
identidade dentro das sociedades nacionais igualmente plurais. S desta forma

62

possvel conservar a diversidade cultural na sua dupla dimenso de processo


evolutivo e fonte de inovao, criao e expresso [...] a Declarao sobre a
Diversidade Cultural uma criao poltica avanada de carter internacional dos
novos valores que a sociedade mundializada procura, indispensveis para garantir a
democracia cultural num mundo globalizado, em que devem conviver pessoas,
grupos e sociedades com identidades culturais plurais, diversas e dinmicas
(MURCIANO, 2004, p. 119).

Do mesmo pressuposto partem as polticas de exceo cultural enquanto propostas


surgidas no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (1993) quando se colocava em
pauta a liberalizao dos mercados de cultura, fortemente defendida pelos EUA, na tentativa
de consolidar sua posio de domnio no mercado audiovisual mundial. A Rede Internacional
de Polticas Culturais (apoiada por ministrios da cultura de Frana e Canad) dedicou-se a
empenhar polticas de exceo cultural que se transformaram num movimento intelectual na
poltica em defesa da diversidade cultural.
O ltimo aspecto colocado por Murciano (2006) trata do desenvolvimento industrial e
da inovao tecnolgica, valores colocados em pauta nas polticas de comunicao pelo
menos desde meados dos anos 1980 quando a Unio Europeia sentiu-se ameaada pelo
crescimento de EUA e Japo, que competiam entre si tendo como meta adentrar seu mercado
consumidor. O Mercado nico europeu passou, ento, a investir no desenvolvimento
econmico e social de polticas industriais para o setor de novas tecnologias de informao e
comunicao, alm da indstria de contedos.
Outros valores gradativamente se inserem na pauta de polticas de comunicao
integradas em democracias mais avanadas, de acordo com o que demonstra Murciano (2006)
no grfico abaixo:
Figura 2: Os valores de interesse geral nas democracias sociais avanadas
Transparncia
Participao
Pluralismo
Liberdade de expresso

Liberdade de eleio
Diversidade cultural
Criatividade
Qualidade

Emprego
Desenvolvimento econmico
Competncia
Inovao

Sistemas de meios de comunicao


Polticas de comunicao integradas

Fonte: MURCIANO, 2006, p. 124.


Tendo em vista este levantamento panormico de noes e valores essenciais para se
pensar a relao entre mdia, democracia e valores cidados, avanamos para o foco central

63

que orienta a presente trajetria terica, a democratizao da comunicao, no deixando,


contudo, de relacion-la com outros pressupostos conceituais basilares que com ela dialogam.
1.7

Direito comunicao, liberdade de expresso e democratizao da comunicao:


delimitaes conceituais
As noes de democratizao da comunicao, direito comunicao e liberdade de

expresso procuram dar conta da complexa inter-relao entre comunicao e democracia


sem, contudo, deixar de refletir, cada uma dessas definies, determinadas posturas polticas.
Ainda hoje possvel perceber a persistncia da dicotomia clssica entre
direita/conservadora/liberal

esquerda/progressista/socialista,

despeito

de

sua

superficialidade conceitual, sendo que a prpria noo de democracia encontra-se ainda hoje
em constante disputa entre os dois conjuntos de tradies tericas, sendo frequentemente
questionada em seus respectivos impasses e pertinncias (BOBBIO, 2000b).
1.7.1 Direito comunicao e liberdade de expresso
Garantida desde a proclamao da Declarao Universal dos Direitos Humanos de
1948, em seu artigo 19, a liberdade de expresso um mrtir da democracia liberal. Ela
pressupe a liberdade que cada indivduo possui de manifestar opinies, emitir e receber
informaes por qualquer meio sem quaisquer impedimentos, especialmente aqueles advindos
do Estado. Importante lembrar que a teoria liberal no esteve negligente no que diz respeito
as interferncias negativas que os interesses por lucratividade possam ter na produo dos
meios de comunicao. Atualmente comum que democracias j consolidadas entendam a
liberdade de imprensa como um direito que no absoluto e que de tal maneira no pressupe
a ausncia total de regras algo que se desenvolve levando em considerao a mencionada
noo de responsabilidade social da imprensa, questionadora do modelo do livre mercado
de ideias financiado pelos anunciantes (BERTRAND, 1999).
A ausncia de restries regulamentares identificada por Mattelart (2009) como uma
distoro retrica estratgica alinhada com a doutrina do free flow of information, proposta
defendida pela delegao dos EUA na Conferncia das Naes Unidas em Genebra (1948).
Ela consistia numa necessidade de desregulamentao dos mecanismos protecionistas
nacionais a fim de permitir uma livre circulao de informao e distribuio de contedo nos
diversos mercados ao redor do mundo.

64

Crtica similar feita por Cees Hamelink (1995) declarao dada por Al Gore em
1991, quando este falava que a criao de uma Infraestrutura Global de Informao (GII em
ingls) baseada em superhighways da informao, criaria um frum similar a uma nova era de
Atenas. O autor questiona o quanto um processo to antidemocrtico quanto o capitalista que
orienta o GII poderia de fato produzir tal arranjo democrtico participativo.
A aceitao da liberdade de expresso como ideal democrtico alinhou-se com a
expanso do neoliberalismo o que, para alguns autores, contribuiu para recuar as discusses
mais amplas referentes s desigualdades de fluxos de informao em perspectiva global:
A liberdade de expresso comercial tem procurado suplantar a liberdade de
expresso dos cidados expressa na Carta fundamental dos direitos humanos. A
ideia de que o mercado cria a sua prpria regulamentao neutraliza qualquer
proposta de regulao por meio de polticas democrticas de comunicao. O recuo
da conscincia crtica conjugou-se fatalmente com a representao do processo de
globalizao sob o signo neoliberal (MATTELART, 2009, p. 39).

Na medida em que a liberdade de expresso entendida como sustentada na ausncia


de leis uma autorregulao perante responsabilizao tica acusada de insuficiente por
defensores de um conceito que pretende ser mais amplo, o direito comunicao. A ausncia
de leis e o compromisso com a tica de empresas e profissionais, no seria, segundo tal
perspectiva, o bastante para impedir, por exemplo, a concentrao de mercado por grandes
corporaes, o que prejudicaria valores democrticos como a diversidade e a igualdade. Neste
sentido, um deslocamento fundamental do eixo analtico oferecido pelo conceito de direito
comunicao passando a entender a sociedade como uma estrutura complexa configurada
fortemente sob relaes de poder, e diante da qual a democratizao da comunicao s
poderia ser garantida pela presena de polticas regulatrias.
O direito comunicao se distingue dos tradicionais direitos e liberdades
individuais a ele associados e.g. direito informao, liberdade de expresso por
possuir uma forte dimenso coletiva e por se caracterizar tambm como um
verdadeiro direito social, cujo reconhecimento implica no dever do Estado de criar
os pressupostos materiais para seu efetivo exerccio e na faculdade do cidado de
exigir as prestaes constitutivas desse direito (WIMMER, 2008, p. 147, grifos da
autora).

Assim, acusando a liberdade de expresso de ser uma defesa de liberdades


individualistas, o discurso do direito comunicao traria uma proposta definida como
coletiva, propondo-se no a suprimi-la, mas a ampli-la. Ao contrrio, portanto do que
sustentado pelo discurso liberal, que entende qualquer tipo de interveno do Estado como
censria, a normatizao regulamentar defendida pelo discurso progressista como

65

fundamental justamente para imprimir medidas capazes de promover uma maior pluralidade
de discursos. Essa radicalizao da liberdade de expresso para todos, pensando-se numa
abertura de oportunidade mais equitativa para os diversos grupos,30 trazida pela proposta do
direito comunicao algo que a lgica do mercado por si s, ao menos na experincia
latino-americana, no foi capaz de garantir.
Quando debate a relao entre direito comunicao e liberdade de expresso,
Bertrand (1999, p. 68) afirma que:
A liberdade de palavra e de imprensa no pode permanecer numa ausncia de
proibio, que beneficia somente uma nfima minoria. Ela deve transformar-se em
direito de comunicar, para todos. De que serve, com efeito, a liberdade de se
exprimir se no possvel fazer-se ouvir? [...] Sendo a comunicao uma
necessidade essencial do ser humano, o direito comunicao impe-se: o direito
reconhecido aos indivduos, aos grupos e s naes de trocar qualquer mensagem
por qualquer meio de expresso. E consequentemente, a obrigao para a
coletividade de fornecer os meios desta troca.

Philip Lee (1995, p. 6, traduo nossa), por sua vez, identifica a proposta do
empoderamento e incluso do cidado como aspectos centrais do direito comunicao:
O direito comunicao um ideal que visa capacitar as pessoas a participar
ativamente na busca de solues para os problemas de desenvolvimento, como
percebido e definido por eles. Significa tornar disponveis para as pessoas os meios
necessrios que lhes permitam estabelecer um dilogo em p de igualdade.31

A noo um direito comunicao mencionada em 1969, quando Jean DArcy


criticava a insuficincia do artigo 19 da Declarao Universal dos Direitos Humanos,
observando que um novo direito, mais amplo que o de liberdade de expresso, como do de
comunicar deveria ser reconhecido como fundamental (BRITTOS; COLLAR, 2008;
FISCHER, 1984; GOMES, 2007):
Agora parece possvel um novo avano: o reconhecimento do direito do homem a se
comunicar, derivado de nossas ltimas vitrias sobre o tempo e o espao e de nossa
maior conscincia do fenmeno da comunicao... Agora est claro para ns que
este direito engloba todas essas liberdades, e ainda lhes acrescenta, para os
indivduos e a sociedades, os conceitos de acesso, de participao, de fluxos de
30

Hoje em dia se considera que a comunicao um aspecto dos direitos humanos. Mas esse direito cada vez
mais concebido como o direito de comunicar, passando-se por cima do direito de receber comunicao ou de
ser informado. Acredita-se que a comunicao seja um processo bidirecional, cujos participantes individuais
ou coletivos mantm um dilogo democrtico e equilibrado. Essa ideia de dilogo, contraposta de
monlogo, a prpria base de muitas das ideias atuais que levam ao reconhecimento de novos direitos
humanos (UNESCO, 1980, p. 300).
31
The right to communicate is an ideal that seeks to empower people to participate actively in the search for
solutions to problems of development as perceived and defined by them. It means making available to the
people the necessary facilities that will enable them to engage in dialogue on an equal footing.

66

informao em ambos os sentidos, todos os quais so vitais ao desenvolvimento


harmonioso do homem e da humanidade (UNESCO, 1980, p. 149).

O desdobramento dessas discusses, entre os anos sessenta e setenta, repercutiu na


publicao pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(UNESCO), do documento Um mundo e muitas vozes: comunicao e informao na nossa
poca, resultado de uma comisso que problematizou o papel da comunicao para o
fortalecimento da democracia.
O relatrio MacBride, como passaria a ser conhecido, consiste numa crtica ao fluxo
unidirecional da informao resultado da transnacionalizao e da concentrao da indstria
de comunicao e, segundo Ramos (2005), considerado um dos mais completos relatos
acerca da importncia da comunicao na contemporaneidade. Trata-se do primeiro
documento da ONU a entender a necessidade de conferir comunicao o status de direito
humano, incorporando-a a discusso da Nova Ordem Mundial da Informao e da
Comunicao (NOMIC) e em suas metas: mais justia, mais igualdade, mais reciprocidade na
troca de informao, menos dependncia das redes de comunicao, mais autoconfiana e
identidade cultural (UNESCO, 1980).
No entanto, o relatrio e suas recomendaes foram recebidos com protestos que
ocasionaram o desmembramento de duas potncias representativas da UNESCO, Inglaterra e
EUA (BRITTOS; COLLAR, 2008). Por conta da representatividade que tinham, a desero
desses dois pases, aliada ao cerco imposto pelos governos Reagan e Thatcher, colocada
como causa principal para esvaziamento deste debate nos anos que se seguiram (GOMES,
2007; MATTELART, 2009; RAMOS, 2005).
Para o pensamento neoliberal que ento comeava seu perodo de hegemonia, era
absurdo se pensar a comunicao na tica de polticas nacionais. Mais absurdo ainda
era pensar a comunicao como um direito mais amplo do que o consagrado, mas
restritivo, direito informao, do qual se beneficiava fundamentalmente a
imprensa, enquanto instituio, e seus proprietrios privados, como agentes
privilegiados de projeo de poder sobre a sociedade (RAMOS, 2005, p. 246).

Apesar de concordar que se trata de um conceito guarda-chuva, Desmond Fischer


(1984), alerta para o perigo de sobrecarreg-lo com expectativas e consideraes excessivas,
incluindo o hiato da informao entre pases em diferentes nveis de desenvolvimento, acesso,
participao nos processos de comunicao, responsabilizao da mdia, etc.
O direito de comunicar no uma panaceia para os males do mundo. No ir
resolver os problemas de desenvolvimento, o problema de um fluxo de
comunicaes mais equilibrado, uma distribuio mais justa dos recursos de

67

comunicaes nacional ou internacionalmente. No ir assegurar a paz mundial, o


progresso da educao, ou endireitar as insuficincias do Terceiro Mundo. Aqueles
que procurarem usar o conceito do direito de comunicar ou como justificao para
promover o imperialismo cultural ou para combat-lo ou para fins econmicos e
polticos, esto prostituindo-o para fins os quais, ainda que dignos, no deveriam
estar ligados ao direito humano fundamental de comunicar (FISCHER, 1984, p. 48).

O autor no oferece, contudo, uma definio prpria, mas orienta que para tentar
alcan-la preciso englobar as necessidades da comunicao, seus problemas e
possibilidades, mas evitando excessiva generalizao, ou seja, ela no deve ser distendida
para incluir uma gama de liberdades como de expresso, de opinio, de informao, de
imprensa, do profissional jornalista, etc. pois elas no possuiriam a mesma importncia
bsica.
partindo de tal raciocnio que Fischer (1984) passa a defender a hierarquizao dos
conceitos subjacentes ao do direito de comunicar, propondo os quatro nveis: 1) direito
universal de comunicar (um direito humano abrangente, vlido em todas as sociedades e
encarado como uma meta final e geral); 2) direitos especficos de comunicao (instrumentos
de aplicao prtica deste direito geral); 3) responsabilidade de comunicao (aqueles que
exercitam o direito de comunicao tm de prestar contas sociedade por suas aes, luz do
bem comum); 4) questes de comunicao (problemas e possibilidades de comunicao
devem permanecer em contnua superviso e aprimoramento). Disto, conclui Fischer (1984, p.
51):
Nesta conceituao, o direito de comunicar seria encarnado com o cerne de uma
srie de liberdades inter-relacionadas na rea de comunicaes. Em volta dele
estariam a liberdade de opinio, a liberdade de expresso e a liberdade de
informao liberdades que no so absolutas em si mesmas, mas que representam
as principais reas da vida humana em que exercido o direito fundamental de
comunicar. As liberdades secundrias ou derivadas de opinio, expresso e
informao so, por sua vez, exercidas por vrias expresses prticas a liberdade
de imprensa, a ausncia de censura, a independncia de radiodifuso, o direito dos
jornalistas de protegerem suas fontes, o direito de acesso informao, e assim por
diante.

Dessa forma, mesmo que o direito fundamental de comunicar pressuponha um respeito


universal como direito humano bsico, absoluto, ele exercido, na prtica, atravs de
liberdades e pressuposies secundrias que podem, estas sim, ser limitadas. Assim, as
liberdades integrantes do direito fundamental de comunicar so em essncia inviolveis, mas
na prtica, seu exerccio mediante a sociedade e diante dos direitos dos outros de acesso
informao se sujeita a restries e limitaes. A verdade que esta liberdade, para ter

68

significado numa sociedade organizada, precisa consistir num amlgama ou hierarquia de


liberdades e restries (FISCHER, 1984, p. 52).
Essa deduo conceitual entende, portanto, que o direito de comunicar pressupe a
obrigao do Estado em assegurar recursos e condies gerais sob as quais ele possa ser
exercitado. Com isso, Fischer (1984) defende que o dever do Estado deve partir de dois
pontos bsicos: o reconhecimento deste direito como universal, como necessidade
fundamental para o desenvolvimento pleno do potencial dos seres humanos e a incorporao
deste fundamento s leis de maneira global reconhecendo as prticas que dele decorrem (livre
fala, liberdade de imprensa, independncia, diversidade, etc.). 32
1.7.2 Democratizao da comunicao
No que diz respeito noo de democratizao da comunicao, defende Adilson
Cabral (2008 apud VALENTE, 2008): uma construo muito mais da sociedade civil do
que da Academia. No que se refere s similaridades e fronteiras entre os dois conceitos,
atualmente no h muito consenso. Para Edgard Rebouas o direito comunicao seria
anlogo ao conceito de democratizao da comunicao, pois como existia um
desconhecimento da utilizao deste conceito de direito comunicao, falava-se em
democratizao da comunicao. Mas, no fundo, se formos fazer uma ruptura epistemolgica
e analisar os conceitos, a mesma coisa, por outro lado, Murilo Ramos entende que o
direito comunicao no sucedneo para questo de democratizao da comunicao,
porque tem marca mais acadmica, mais conceitual e tem dimenso terica importante
(VALENTE, 2008). 33
A vagueza na definio do conceito de democratizao da comunicao observada
por Robert White, que posteriormente o relaciona com o processo de construo de verdades
pblicas:
32

De acordo com o relatrio McBride: Todo mundo tem o direito de comunicar. Os elementos que integram
esse direito fundamental do homem so os seguintes, sem que sejam de modo algum limitativos: a) o direito de
reunio, de discusso, de participao e outros direitos de associao; b) o direito de fazer perguntas, de ser
informado, de informar e outros direitos de informao; c) o direito cultura, o direito de escolher, o direito
proteo da vida privada e outros direitos relativos ao desenvolvimento do indivduo (UNESCO, 1980, p.
288).
33
Mesmo o conceito de direito comunicao, considerado mais desenvolvido por conta de sua centralidade nos
debates do relatrio MacBride, apresenta ainda em sua formulao preceitos mais polticos do que cientficos,
como constata Gomes (2007, p. 157): observvel at aqui que o conceito da comunicao como direito
humano ainda est sendo construdo sob argumentos mais polticos que cientficos especialmente no campo da
Comunicao. Os estudos que existem sobre as teorias da comunicao citam os debates internacionais sobre o
direito comunicao como um momento de militncia e articulao poltica, no como uma tentativa de
estabelecer novos marcos epistemolgicos para o campo das cincias da informao e comunicao.

69

A questo central nos debates da Nova Ordem Mundial da Informao e


Comunicao tem sido a democratizao da comunicao, para que o pblico tenha
garantido o exerccio do direito comunicao. Surpreendentemente, no entanto, a
democratizao de comunicao continua a ser um processo muito mal definido e
explicado. A impresso dada de que seria suficiente elaborar planos idealistas,
talvez com algumas consultas, e em seguida, encontrar um Executivo de governo
amigvel para implement-las [...] Descritivamente, comunicao democrtica
refere-se a uma organizao institucional da comunicao pblica que tenta garantir
o direito de todos os indivduos e subculturas de participar na construo da verdade
cultural pblica. Verdade cultural pblica o consenso dominante sobre o que
verdadeiro e o que o significado da histria do grupo ou da sociedade em um dado
momento temporal. [...] O que considerado a verdade cultural pblica est
continuamente se transformando e, nesse processo, comunicadores, de retricos a
defensores pblicos, so extremamente importantes na articulao e
desenvolvimento de linguagem simblica para expressar o que as pessoas pensam
como sendo verdade (WHITE, 1995, p. 92-93, traduo nossa).34

Robert White (1995) traz ainda o que considera as seis caractersticas principais da
democratizao da comunicao: 1) o direito de contribuir no processo de construo da
verdade cultural pblica (a democratizao da comunicao tem como um de seus principais
aspectos a garantia de acesso a toda informao que seja necessria s carncias humanas
bsicas tais como educao, sade, desenvolvimento pessoal etc.); 2) a expresso do direito
comunicao em mbitos institucional, estrutural e social (refere-se ao privilgio de
comunicar que est concentrado nas mos de profissionais orientados por seus questionveis
valores-notcia); 3) participao nas tomadas de deciso polticas e administrativas
referentes mdia massiva como um direito do cidado (trata-se da contraposio que existe
entre a necessidade de se ampliar a participao da sociedade nas polticas relacionadas aos
meios de comunicao, especialmente os do sistema pblico, e a dinmica de eficincia dos
negcios que acaba prevalecendo nas rotinas produtivas das empresas de comunicao); 4) a
busca do equilbrio entre as definies de propriedade pblica, legislao pblica e tradio
em poltica pblica que encoraja um espao de dilogo cultural entre uma ampla diversidade
de interesses; 5) uma nova filosofia pblica de comunicao (refere-se a valores culturais que
estruturam a sociedade em diversos nveis); 6) a estruturao de uma teoria normativa a ser
compartilhada com a sociedade.
34

The central issue in the debates of the New World Information and Communication Order has been the
democratization of communication so that the public is guaranteed the exercise of the right to communicate.
Surprisingly, however, the democratization of communication remains a very poorly defined and explained
process. The impression is given, however, that it is sufficient to draw up idealistic plans, perhaps with some
consultation, and then find a friendly government executive to implement them [] Descriptively, democratic
communication refers to an institutional organization of public communication with attempts to guarantee the
right of all individuals and subcultures to participate in the construction of the public cultural truth. Public
cultural truth is the dominant consensus about what is true and what is the meaning of the history of the group
or society at any given moment of time. [] What is considered the public cultural truth is continually shifting,
and communicators, from rhetoricians to public advocates, are extremely important in articulating and
developing symbolic language to express what people thinks is true.

70

Cees Hamelink (1995) pondera que dedicar-se a pensar sobre o que seja a
democratizao da comunicao, impe necessariamente, lanar mo de uma abordagem
normativa, j que pela natureza do objeto, uma perspectiva emprica analtica se faria
inadequada e limitada. Na busca de princpios normativos de aceitao ampla, o autor conclui
que o consenso sobre a defesa da dignidade e integridade de todos os seres humanos poderia
servir de base para uma agenda de reivindicaes morais aceitas universalmente e a partir
disso, passa a defender que a liberdade de expresso deve ser necessariamente ampliada:
No centro da defesa dos direitos humanos esto as condies de expressar-se com
requisitos especficos: a defesa dos direitos humanos implica que todas as pessoas
podem falar em defesa de seus prprios direitos ou em defesa dos direitos dos
outros, que os relatos sobre violaes de direitos humanos e seus autores no sejam
silenciados, e que exista debate pblico sobre os direitos humanos. Isto exige a
ausncia de todas as formas de censura: um dos obstculos mais graves para a defesa
dos direitos humanos. Portanto, um arranjo comunicativo necessrio, na qual a
liberdade de expresso seja mais do que apenas um direito formal, constitucional.
O mero reconhecimento formal no assegura a participao de todos em um debate
pblico aberto e no monopolizado. A situao da liberdade de expresso necessria
para a defesa dos direitos humanos deve proporcionar as condies sociais e
materiais para a mais ampla participao possvel de todos no debate pblico, para
garantir que todos os cidados possam decidir por si mesmos o que dizer, que os
falantes aceitem responsabilidade para o que eles dizem e que mecanismos de
recursos estejam disponveis contra todos os agentes que monopolizem, restrinjam
ou distoram a liberdade de expresso. Abordagens no igualitrias no conseguem
garantir essas condies, uma vez que numa variedade de maneiras acabam por
permitir, ou mesmo promover, formas de privilgio discursivo e de censura
(HAMELINK, 1995, p. 29, traduo nossa).35

Aqui til distinguir entre democratizao atravs da mdia (o uso da mdia, se pelos
governos ou atores da sociedade civil, para promover metas e processos por toda sociedade) e
democratizao da mdia em si. O conceito de democratizao da mdia, trazido por Carroll e
Hackett (2006), enfatiza o processo, evitando ver a democracia como uma entidade dada,
como um estado final e fixo, mas como algo continuamente construdo, o que conota tambm
a conexo entre processo de mudana progressiva na mdia e outras esferas de ordem social.
A democratizao da mdia compreende esforos para modificar contedos da mdia, prticas,
35

At the core of the defense of human rights is a speech situation with specific requirements: the defense of
human rights implies that all people can speak up in defense of their own rights or in defense of the rights of
others, that reports about rights violations and their perpetrators are not silenced, and that there is public debate
about human rights. This demands the absence of all forms of censorship: one of the gravest obstacles for the
defense of human rights. Therefore a communicative arrangement is required in which free speech is more
than just a formal, constitutional right. The mere formal recognition does not secure the participation of all in a
open and non-monopolized public debate. The free speech situation required for the defense of human rights
should provide the social and material conditions for the widest possible participation of all in public debate,
secure that all speakers can decide for themselves what to say, that speakers accept accountability for what
they say and that mechanisms of redress are instituted against all actors who monopolize, constrain or
otherwise distort free speech. Non-egalitarian approaches fail to secure this situation since in a variety of ways
they permit or even promote forms of speech privilege and censorship.

71

processos, emprego, financiamento, leis de mdia, propriedade, acesso etc. no sentido de


aprimorar valores democrticos prticos e subjetivos, assim como aumentar a igual
participao no discurso pblico e na tomada de deciso social.
O carter processual da democratizao da comunicao bastante enfatizado no
trabalho de Emily Berman (2008) quando ela analisa dinmicas de democratizao nos
sistemas de comunicao em Bsnia e Kosovo. Sua experincia mostra que normas e padres
internacionais podem definir o resultado final desejado de democratizao da mdia, contudo
os mesmos princpios podem no fornecer orientaes suficientes para determinar o meio pelo
qual esse resultado pode ser alcanado. A suposio de que as normas que funcionam to bem
em ambientes de democracias estveis, possam ser aplicadas nas sociedades de transio
deixa de reconhecer que a democratizao no democracia, mas um processo de reformas e
de transformaes no setor de mdia. Isso remete a outro aspecto dessa noo, o contextual.
Em circunstncias de democratizao, afirma Berman (2008), as instituies do
governo e da sociedade civil ainda no operam de acordo com os princpios que regem estas
instituies nas sociedades democrticas. De fato, se o fizessem, no seria necessria a
democratizao. Os ideais de uma imprensa democrtica, por exemplo, ser livre,
independente, tica, plural so reconhecidas pela autora como importantes, mas no como
universalmente aplicveis, de modo que a intensidade de sua aplicao deve considerar o
contexto de transio de que se trata, seus aspectos histrico, politico, religioso, tico,
geogrfico, pois experincias aplicveis em uma nao no necessariamente se aplicam a
outra (BERMAN, 2008).
Esta falta de tradio democrtica, muitas vezes inclui a ausncia de uma tradio de
mdia livre e independente. Em vez de operar como parte de uma sociedade civil
forte onde os atores so independentes de influncia inadequada e comprometem-se
a agir dentro das normas legais, os meios de comunicao nas sociedades
emergentes de regime no democrtico, autoritrio ou outro, muitas vezes tm uma
tradio de serem instrumentos de propaganda e porta-vozes para agendas polticas
particulares. Pelo fato de os meios de comunicao nesses contextos nunca terem
desenvolvido um senso de seu papel como instrumentos de interesse pblico
comprometendo-se com a independncia, preciso e imparcialidade reformas
destinadas a recriar esses meios de comunicao tero de incutir nos jornalistas uma
tica inteiramente nova. [...] Em tais circunstncias, a hiptese tpica liberal do
mercado de ideias a ideia de que a cura para o discurso impreciso, ofensivo, ou
simplesmente no convincente mais discurso, ao invs de regulao
simplesmente no se prova como verdade. [...] As condies apresentadas por
alguns pases durante o processo de democratizao, ao mesmo tempo em que
tornam esse processo extremamente frgil, fazem alguns princpios democrticos

72

liberais parecerem temporariamente irrelevantes (BERMAN, 2008, p. 19, traduo


nossa).36

De tal modo, a autora constata que, no sendo universalmente aplicveis, as regras


liberais para uma mdia democrtica, simplesmente provam-se como inadequadas, ineficientes
ou irrelevantes, ao menos temporariamente. Pensado como um processo a ser efetuado em
estgios, a depender do contexto, o rompimento de estruturas enraizadas pode exigir,
portanto, a aplicao de medidas mais radicais que, num segundo estgio, tendem a ser mais
suaves, quando houver condies de construo de novos debates entre a sociedade.
Hujanen (1997) identifica os movimentos de democratizao da comunicao com o
pensamento utpico de Mannheim (1976 apud HUJANEN, 1997) de uma fora social ativa
que transforma a sociedade no tempo e no espao, uma pr-condio para a transformao
histrica das sociedades. O autor alega que a ordem existente a ser desafiada pela utopia da
comunicao democrtica consiste paradoxalmente na institucionalidade das liberdades de
expresso na sociedade burguesa liberal. Tal institucionalizao fora fundamentada
historicamente em dois tipos de representao: na poltica, a representao foi constituda
pelos partidos e pelo parlamento, e em comunicao de massa, por parte dos proprietrios dos
meios de comunicao e dos jornalistas profissionais.
Ao analisar o processo de democratizao da radiodifuso na Finlndia, antes
dominada por um monoplio estatal, Hujanen (1997) ir constatar, contudo, que o carter
idealista que impulsionou o pensamento utpico da luta pela democratizao da comunicao
no teve vida longa uma vez que aps conseguirem seu espao de frequncia, com a
propriedade de emissoras de rdio, os ativistas acabaram incorporando aos seus veculos
posturas to tipicamente comerciais quanto as rdios com as quais estavam concorrendo.
Entre os receptores das primeiras 22 franquias estavam duas estaes de rdio que
mais claramente utilizavam um ideal de democratizao da comunicao para
motivar suas intenes. [...] No incio, os utopistas consideravam o rdio como um
meio de autoexpresso cultural, em menor medida, tambm como meio de
emancipao social e poltica e protesto. Considerando os rumos que tomaram
36

This dearth of democratic tradition often includes the absence of a tradition of free and independent media.
Instead of operating as part of a robust civil society where the actors are independent of inappropriate influence
and committed to acting within the legal rules, the media in societies emerging from authoritarian or other
nondemocratic rule often have a tradition of being tools of propaganda and mouthpieces for particular political
agendas. Because the media in such places have never developed a sense of their role as instruments of the
public interest - committed to independence, accuracy, and evenhandedness - reforms designed to create such
media will have to instill in journalists an entirely new ethic. [] In such circumstances, the typical, liberal
market-place of ideas hypothesis - the idea that the cure for inaccurate, offensive, or simply unconvincing
speech is more speech, rather than regulation - simply may not hold true. [] The conditions presented by
some nations during the democratization process both render that process extremely fragile and make some
liberal democratic principles temporarily irrelevant.

73

posteriormente, esta proposta pareceu amadorismo ou puro idealismo. O entusiasmo


inicial em direo utopia da comunicao democrtica foi abandonado
rapidamente (HUJANEN, 1997, p. 51, traduo nossa).37

Mais adiante, ele afirma:


Em termos de valores e normas da cultura de rdio e televiso, a atitude dominante
foi fortemente a favor do servio pblico de radiodifuso. Isso foi expresso por uma
forma dicotmica de pensamento que caracteriza a radiodifuso pblica com um
nmero de atributos positivos e radiodifuso comercial com aqueles quase
exclusivamente negativos (HUJANEN, 1997, p. 54, traduo nossa).38

Esta experincia de Hujanen (1997) mostra que discusses sobre a democratizao da


comunicao no acontecem apenas no continente latino-americano e que a falta de
orientao clara sobre os objetivos a serem alcanados, algumas vezes atrelada ao excesso de
idealizao e a uma cultura poltica ainda contaminada por prticas alheias a esse propsito,
pode incorrer na falha da realizao plena deste projeto.
Por conta disso, a democratizao da mdia deve ser vista, de acordo com Carrol e
Hackett (2006), como um processo contnuo de aprimoramento. A construo de uma
comunicao idealizada como mais democrtica possui, portanto, o desafio de reestruturar-se
constantemente, de acordo com o estgio do processo, os desafios postos como objetivos e o
contexto em que se insere, para que seja alcanada efetivamente.
Considerando essas caractersticas, compreendemos que uma percepo mais
ampliada sobre dimenses relevantes da democratizao da comunicao enquanto conceito
exige fatalmente a verificao de elementos de ordem contextual da realidade a que se est
referindo.
De tal modo, se aqui pretendemos oferecer uma contribuio para a discusso desse
conceito, devemos lembrar que ela se dar atrelada realidade regional latino-americana,
mais especificamente aos pases do MERCOSUL, onde a mdia massiva de maior penetrao
ainda a televiso. Embora gradativamente passe a conviver com outros meios de

37

Among the receivers of the first 22 franchises there were two radio stations which most clearly used the ideas
of democratization of communication to motivate their intentions. [] In the beginning, the utopians
considered radio as a medium of cultural self-expression; to a lesser extent also as a medium of social and
political emancipation and protest. From the point of view of the later development, this looked amateurish
and like pure idealism. The earlier enthusiasm towards the utopia of democratic communication died out
quickly.
38
In terms of values and norms of radio and television culture, the dominant attitude was strongly in favor of
public service broadcasting. That was expressed by a dichotomic form of thinking which characterized public
broadcasting with a number of positive attributes and commercial broadcasting with almost exclusively
negative ones. For many influential actors in the establishment commercialism was and still is a monster

74

comunicao mais modernos, digitais e convergentes, esse veculo ainda mantm sua
relevncia econmica e sua centralidade como catalizadora das relaes sociais.
Assim, antes que discorramos ao longo desta Tese pormenorizadamente acerca de
outros elementos de ordem contextual em todos os pases analisados, por hora nos
dedicaremos a conhecer melhor o meio televiso enquanto objeto de estudo, sua relevncia
social e mercadolgica e sua histrica problematizao com a perspectiva de um modelo de
regulao mais adequado para a consolidao democrtica.
Essa compreenso servir para fundamentar uma discusso posterior mais centrada
sobre o que se compreende como democratizao da comunicao no contexto estudado.

75

2 Televiso: mercado, democracia e desafios regulatrios


O presente captulo procura contemplar aspectos relativos relevncia social e
mercadolgica do setor televisivo identificando alguns dos principais desafios regulatrios
que a ele se impem na contemporaneidade. Pretende-se, com isso, encaminhar a discusso
levada no captulo anterior para uma compreenso mais aprofundada acerca de nosso objeto
setorial.
De tal modo, voltamos agora o olhar para o campo televisivo inicialmente debatendo
perspectivas contrrias sobre sua relevncia e influncia para a democracia. Traz-se tambm
para o debate a viso do modelo pblico europeu de TV, considerado na literatura como um
padro para a estrutura democrtica de comunicao.
Ponderaes acerca do mercado e de transformaes na cadeia de valor do setor
oriundas de desafios tecnolgicos associados digitalizao do seguimento ao captulo que
abrigar tambm consideraes relativas aos impactos que essa conjuntura pode gerar aos
chamados valores vulnerveis.
2.1. Centralidade do setor televisivo e sua relevncia social
Considerada por alguns como o meio de comunicao por excelncia da segunda
metade do sculo XX, a televiso, a despeito dos discursos controversos sobre sua influncia
na sociedade, tem assegurado seu lugar de destaque como meio de comunicao eletrnico de
massa fundamental no seio da democracia contempornea. Seu repertrio de obras criativas,
acumulado ao longo desses ltimos sessenta anos, seria suficientemente denso para Arlindo
Machado (2000) consider-la um dos fenmenos culturais mais importantes de nosso tempo.
Desde seu surgimento, a televiso tem provocado inquietao entre cientistas de
diversas reas que se dedicam a apreender a amplitude de sua influncia sobre a experincia
social e poltica humana, sobre a opinio pblica, como tambm sobre atitudes
comportamentais e de consumo. Alm de um meio tcnico de produo e transmisso de
informao, a TV exerce um papel social central por consistir numa instituio social
protagonista na produo contempornea de significados.
O poder da TV, atualmente e no futuro certamente mais, se manifesta, sobretudo, em
seu crescente protagonismo atravs de sua funo informativa diante da audincia.
Protagonismo que vai desde a tentativa de transmisso de informaes infundadas
at a construo cada vez mais verossmil de cenrios sociais virtuais. Cenrios
onde o que se diz ou se cala, o que se transmite ou se oculta do bloco do poder para

76

a audincia, repercute no somente em fixar as coordenadas dentro das quais se


podem mover os atores e a discusso dos fatos sociais, mas tambm aquelas de onde
se desafia a sociedade e se julga, se dota de sentido e significao especficos esses
fatos (OROZCO, 1996, p. 182, traduo nossa).39

Seu poder de construir sentidos e valores, diante do dito e do no dito por imagens e
sons numa dinmica frentica suscita vises pessimistas como a de Sartori (1998) que anuncia
a criao do que chama de homo videns. Trata-se de um novo sujeito cuja capacidade de
entendimento ou de abstrao seria empobrecida em consequncia da concretude direta que
oferecida pelas imagens da TV, interferindo na capacidade de abstrao mental e de
interpretao da realidade.

40

Alm disso, ela teria a capacidade de tornar-se autoridade

informativa em si mesma:
A televiso explosiva porque destrona os chamados lderes intermedirios de
opinio, e porque acaba definindo uma multiplicidade de autoridades cognitivas
estabelecendo de forma diferente, para cada um de ns, em quem devemos crer;
quem digno de crdito e quem no . Com a televiso, a autoridade a viso em si
mesma, a autoridade da imagem (SARTORI, 1998, p. 23, traduo nossa).41 42

O potencial da influncia mtua da televiso sobre governo e opinio pblica, indica


Sartori (1997), pode ser observado a partir das sondagens de opinio. Estas seriam, sobretudo,
uma expresso do poder dos meios de comunicao sobre o pblico, numa lgica de
influncia que bloquearia frequentemente decises teis ou necessrias, levando a decises,
muitas vezes equivocadas, baseadas no na razo, mas em simples rumores, opinies no
fundamentadas e dbeis. Desse modo, a chamada tele-democracia incentivaria a
39

El poder de la TV, actualmente y en el futuro seguramente ms, se manifiesta, sobre todo, en su creciente
protagonismo a travs de su funcin informativa frente a la teleaudiencia. Protagonismo que va desde el intento
la transmisin de informaciones infundadas hasta la construccin cada vez ms verosmil de escenarios
sociales virtuales. Escenarios donde lo que se dice o se calla, lo que se transmite o se oculta del bloque del
poder a la audiencia repercute no slo en fijar las coordenadas dentro de las cuales se pueden mover los actores
y la discusin de los hechos sociales, sino aqullas desde donde se interpela a la sociedad y se enjuicia y se
dota de sentido y significacin especifica esos hechos.
40
Nossa capacidade de administrar e interpretar a realidade social e poltica, segundo Sartori (1997), se
fundamenta em um pensamento conceitual representado por entidades abstratas, desenrolando-se em um
mundus intelligibilis (de conceitos e concepes mentais) que no seria, portanto, correspondente ao mundus
sensibilis. A sensibilidade no produz ideias, mas se insere e enquadra em ideias pr-concebidas, um processo
que se atrofia quando o homo sapiens substitudo pelo homovidens (SARTORI, 1998). A linguagem
conceitual (abstrata) , ento, substituda pela linguagem perceptiva (concreta) que infinitamente mais pobre,
segundo Sartori, no apenas em palavras, mas enquanto a riqueza de significado, de capacidade conotativa.
41
La televisin es explosiva porque destrona a los llamados lderes intermedios de opinin, y porque se lleva
por delante la multiplicidad de autoridades cognitivas que establecen de forma diferente, para cada uno de
nosotros, en quin debemos creer, quin es digno de crdito y quin no lo es. Con la televisin, la autoridad es
la visin en s misma, es la autoridad de la imagen
42
Diz, ainda, o autor: Deca que a la democracia representativa le basta, para funcionar, que exista una opinin
pblica que sea verdaderamente del pblico. Pero cada vez es menos cierto, dado que la videocracia est
fabricando una opinin slidamente hetero-dirigida que aparentemente refuerza, pero que en sustancia vaca, la
democracia como gobierno de opinin (SARTORI, 1998, 23).

77

autodestruio do prprio sistema, pois, em sua consequncia adviria uma demos debilitada,
desinformada, treinada apenas para a escolha legtima de representantes. Mesmo a suposio
de uma democracia mais inclusiva, mais participativa, ou semidireta, exigiria um demos mais
preparado sob uma educao poltica, um demos potencializado (SARTORI, 1998).
O importante que cada maximizao da democracia, cada crescimento de
diretismo requer que o nmero de pessoas informadas se incremente e que, ao
mesmo tempo, aumente sua competncia, conhecimento e entendimento. Se
tomarmos essa orientao, ento o resultado ser um demos potencializado, capaz de
atuar mais e melhor do que antes. Mas se, pelo contrrio, essa direo se inverte,
ento temos um demos debilitado [...] Mas o valor democrtico da televiso nas
democracias se vai convertendo pouco a pouco num engano: um demopoder
atribudo a um demos desvirtuado. No somente uma questo de debilidade
informativa, mas tambm de quem selecionam as informaes, pois se convertem
em administradores do domnio simblico das massas (SARTORI, 1998, p. 47-48,
traduo nossa).43

De tal modo, uma democracia em que a televiso torna-se o centro de distribuio


principal de informaes legtimas seria problemtica em sua essncia uma vez que sua maior
entidade, o demos, se v cada vez mais desvirtuada, sendo informada por administradores de
contedo que selecionam convenientemente aquele que deve chegar ao pblico, ou seja, a
partir de valores e interesses alheios aos do fortalecimento da democracia em si.
Um exemplo disso a constante acusao de que na tentativa de captar a ateno do
espectador, a televiso, d prioridade ao inslito, ao excepcional e ao chocante. Para fazer
isso, segundo Canavilhas (2001), seus produtores recorrem a elementos essenciais nessa
espetacularizao, como a explorao de dramas humanos, a dramatizao em geral (com uso
do exagero, da oposio, da simplificao, da deformao e/ou da amplificao emocional),
transmisses exclusivas ao vivo (o acompanhamento do fato no momento em que ele ocorre),
efeitos visuais e seleo das imagens mais atraentes. Afirma o autor: A informao torna-se
assim num espetculo que procura no sensacionalismo e na rapidez, os ingredientes que
fazem subir as audincias, nem que isso seja conseguido custa de imprecises, para isso
bastaria misturar trs ingredientes, sangue, sexo e dinheiro que a informao-espetculo
obtm a frmula que faz subir audincias (CANAVILHAS, 2001, p. 8).

43

Lo importante es que cada maximizacin de democracia, cada crecimiento de directismo requiere que el
nmero de personas informadas se incremente y que, al mismo tiempo, aumente su competencia, conocimiento
y entendimiento. Si tomamos esta direccin, entonces el resultado es un demos potenciado, capaz de actuar ms
y mejor que antes. Pero si, por el contrario, esta direccin se invierte, entonces nos acercamos a un demos
debilitado [] Pero el valor democrtico de la televisin en las democracias se va convirtiendo poco a poco en
un engao: un demopoder atribuido a un demos desvirtuado. No es slo una cuestin de malnutricin
informativa, sino que adems quienes seleccionan las informaciones se convierten en administradores del
dominio simblico de las masas.

78

Por mais que reflita uma viso excessivamente conformada e simplista sobre o meio,
possvel captar a pertinncia da argumentao no que respeita a preocupao com o contedo
que oferecido ao pblico pela televiso. De tal maneira, a discusso no ambiente
democrtico no seria pautada diante da audincia pelo debate racional, mas pela manipulao
e controle de informaes. A opinio pblica , ento, sufocada pela indstria miditica que
transforma a esfera pblica em uma fraude. A poltica passa a ser encenada no parlamento e
na mdia enquanto os interesses comerciais triunfam sobre os interesses do pblico
(GIDDENS, 2004).
Arlindo Machado (2000), por sua vez, entende que a mercantilizao da cultura e a
banalizao de contedos no seria exclusividade da televiso que, equivocadamente, estaria
levando toda a responsabilidade. Ele observa ainda que essa viso tem contaminado o
desinteresse por estudos acadmicos que se dediquem criticamente ao meio, especificamente
s qualidades intrnsecas ao seu contedo e programao.
Nos ltimos anos, a discusso sobre televiso, sobretudo no Brasil, desceu a um
nvel de ingenuidade lastimvel, em razo principalmente da contaminao da rea
por um subsociologismo repleto de chaves que chegou ao extremo de sugerir que
as formas mais degradantes de televiso refletem (a velha tese da reflexo) a
degenerao social ou as mazelas da desigualdade econmica, funcionando, portanto
como um sintoma ruidoso do estado de convulso dos excludos. Da a aceitao e
apologia do lixo televisual falta apenas um passo. Na verdade, a associao entre
crises sociais e modelos degenerados de televiso ingnua e equivocada pela
simples razo de que tais modelos no so criados em situaes de crise: eles so
importados de pases ricos, sobretudos dos EUA, e implantados por deciso
exclusiva dos profissionais da rea dos setores econmicos que os financiam. Em
minha opinio, a televiso e ser aquilo que ns fizermos dela. Nem ela, nem
qualquer outro meio, esto predestinados a ser qualquer coisa fixa [...] muitos
discursos dobre a televiso s vezes me parecem um tanto estacionrios ou
conformistas, pois negligenciam o potencial transformador que est implcito das
posturas que nos assumimos em relao a ela (MACHADO, 2000, p. 12, grifo do
autor).

Observada, portanto como um veculo, a perspectiva instrumental de Arlindo Machado


defende claramente que a TV refletir, isto sim, as posturas que forem adotadas em seu uso.
De tal maneira, se o contedo televisivo torna-se um mecanismo catalizador de contedos
considerados por muitos como de baixa qualidade, a busca por suas razes no pode deixar de
considerar motivaes de ordem econmica, o que tornaria simplistas justificativas que
considerem tal problema de qualidade como algo inerente ao meio.
Sobre o discurso de qualidade de contedo, o Machado (2000) considera que embora
seja um interessante marco balizador de discusses, esse termo inadequado por refletir ainda
uma srie de posicionamentos preconceituosos e elitizados, alm de carregar um carter

79

valorativo bastante subjetivo em relao ao meio ou o contedo que, levado a rigor, pouco
contribuiria para sua crtica.44
Tal posicionamento tambm compartilhado por Haydan Shaughnessy e Carmen
Fuente Cobo (1990). Apesar de considerarem ser cada vez mais difcil falar-se em qualidade
da programao, esses autores ressaltam aspectos levados em conta por relatrios que a
mencionam, como: 1) respeitar a dignidade humana e direitos fundamentais; 2) responder aos
interesses da audincia apresentando uma mais ampla viso de mundo; 3) apresentar uma
proporo substancial de material original ou produo prpria; 4) garantir liberdade de
expresso e encorajar o livre desenvolvimento de opinio reflexiva sobre a natureza plural da
sociedade (SHAUGHNESSY; COBO, 1990).
A busca de valores bsicos, como estes, para um modelo de televiso mais respeitoso
cidadania orientou a tradicional discusso europeia acerca do Servio Pblico de TV (SPT).
Sua concepo tornou-se consensual, como afirma Joaquim Fidalgo (2003), identificada
principalmente com o modelo da BBC, criado em 1926, e cujo formato tornou-se padro.
Percebido na qualidade de servio pblico, esse modelo norteava-se pelo regime de
monoplio do Estado sobre o sistema, assumindo seu controle, operao e financiamento.
Durante mais de meio sculo na televiso da Europa Ocidental foi adotado esse princpio de
servio pblico, acompanhado por um forte carter valorativo para sua legitimao.
A televiso no pode somente ser considerada como fonte de relaxamento ou de
entretenimento emocionante. tambm veculo de poder poltico, uma fonte
multiforme de experincia cultural, e um dos principais meios atravs do qual a
sociedade se observa e se avalia (BLUMLER, 1992, p. 14, traduo nossa).45

Mesmo apresentando formas diferentes entre os pases, desde a dcada de 1920 a


programao europeia se dirigiria por um modelo de servio pblico que compartilhava
caractersticas comuns quele continente, diferentemente do padro de TV pblica americana.
Enquanto a TV pblica norte-americana caracterizava-se, segundo Blumler (1992), como uma
ilha de alta cultura em meio ao mercantilismo, a TV pblica europeia se dedicava a oferecer
uma programao mais diversificada abarcando desde entretenimento at informao
procurando aliar qualidade e popularidade. Havia, portanto, uma tentativa de satisfazer os

44

Trata-se de um posicionamento compartilhado por esta pesquisa para justificar a opo por no dispersar a
discusso regulatria e democrtica sobre o meio com bibliografias que se dedicam ao tratamento de questes
relativas qualidade do contedo televisivo.
45
La televisin no puede slo ser considerada como fuente de relajacin o de emocionante entretenimiento. Es
tambin vehculo de poder poltico, una fuente multiforme de experiencia cultural, y unos de los principales
medios a travs do cual la sociedad se observa y se evala

80

gostos da maioria atravs de um s canal, mas incorporando ali material considerado de alto
nvel.
A tradio de TV pblica europeia buscava atender a multiplicidade de perfis de
audincia com a realizao de programas voltados para a heterogeneidade do pblico
espectador e para as necessidades especficas das diferentes comunidades. Trata-se de uma
proposta distinta daquela oferta televisiva auspiciada pelo sistema de financiamento
publicitrio que prioriza a satisfao e gratificao pessoal e para uma audincia pensada de
modo absoluto, por ndices quantitativos. Para o modelo europeu, seria necessrio associar
entretenimento com contedo informativo, que fosse capaz de aprimorar seus horizontes e sua
experincia com arte e cultura.
Acreditava-se que a televiso podia e devia fazer pelo telespectador mdio algo mais
do que entret-lo e mant-lo ciente das principais notcias [...] uma televiso pblica
bem gerida devia, ao menos ocasionalmente, apresentar a sua audincia materiais
que potencializassem seu discernimento e ampliassem seus horizontes; despertar na
audincia ideias e apreciaes menos familiares em matria de cultura, artes e
cincias; e, possivelmente, questionar alguns dos supostos consensos acriticamente
aceitos acerca da vida, da moralidade e da sociedade. A televiso deveria dar mais
intensidade qualidade de vida do telespectador e no contentar-se com o retir-lo
do cotidiano... como um placebo, um recurso contra o tdio, um ponto de referncia
informativo [...] as horas de mxima audincia (prime time), por exemplo, no
deveriam considerar unicamente como horas de diverso (como nos Estados
Unidos) mas tambm como uma oportunidade para recorrer a um caleidoscpio
leque de propostas pensadas para proporcionar um conjunto mais variado de
gratificaes visuais (BLUMLER, 1992, p. 26-27, traduo nossa).46

Contudo, tal proposta tem perdido seu carter consensual e se complexificado ao


longo dos anos, inclusive com a evoluo da prpria noo de pblico que passa a
apresentar interpretaes nem sempre coincidentes. Entre os princpios que regiam a proposta
original de servio pblico de televiso europeu esto: a universalidade (igualdade de acesso a
todos os cidados), a diversidade (de programao variada de modo a informar, formar e
entreter), o financiamento pblico (por taxa associada posse de aparelho de TV ou pelo

46

Se crea que la televisin poda y deba de hacer por el televidente medio algo ms que entretenerlo o
mantenerlo al tanto de las principales noticias. [] una televisin pblica bien gestionada deba, al menos
ocasionalmente, presentar a su audiencia materiales que potenciasen su discernimiento y ampliasen sus
horizontes; despertar en las audiencias ideas y apreciaciones menos familiares en materia de cultura, artes y
ciencias; y, posiblemente, cuestionar algunos de los supuestos acrticamente aceptados acerca de la vida, la
moralidad y la sociedad. La televisin debera dar ms intensidad a la calidad de vida del televidente y no
contentarse con retirarse al teln de fondo de la vida a ser un placebo, un recurso contra el tedio, un punto de
referencia informativo [] las horas de mxima audiencia (prime time), por ejemplo, no deberan considerarse
nicamente como la horas para la diversin (como en los Estados Unidos) sino ms bien como una
oportunidad para recorrer un caleidoscpico abanico de propuestas pensadas para proporcionar un conjunto
ms variado de gratificaciones visuales.

81

oramento do Estado) e independncia (diante de diferentes governos e de interesses


particulares) (FIDALGO, 2003).
Questionamentos ao princpio de servio pblico de televiso haviam sido mais
pontuais do que generalistas, algo que, portanto, foi se alterando gradativamente quando
rupturas com esse modelo comearam a surgir no fim dos anos 1980. Fidalgo (2003) observa
que a conjugao de fatores polticos, sociais, culturais econmicos e tecnolgicos questiona
tanto a concepo como a prpria prtica deste servio: desaparecem os monoplios estatais
dando espao cada vez maior para os operadores privados, cada vez mais as solues de
economia de mercado so aderidas, novas possibilidades tecnolgicas se desenvolvem para
difuso de canal (cabo, satlite, internet etc), estimula-se a liberalizao do setor de
telecomunicaes e a desregulamentao das atividades que lhes so contguas, questiona-se a
ideia de uma televiso mais social e cultural, diante do seu exerccio cotidiano de funes
mais econmicas e polticas.
Neste perodo, uma turbulncia de mudanas tecnolgicas, estruturais, econmicas e
legais passaram a atingir o setor de comunicaes quando este assiste o fim do monoplio de
entes pblicos, a invaso de foras transnacionais em nveis empresariais de produo e
distribuio, uma oferta televisiva reduzida a uma ampla generalizao de canais e o
surgimento de uma concorrncia sem precedentes por faixas de audincia (BLUMLER,
1992).
Essa srie de perplexidades encontraria escassa orientao sobre a maneira mais
adequada de enfrentar problemas.47 No so apenas os monoplios pblicos que tm fim, mas
tambm os consensos relativos aos objetivos da televiso enquanto meio, assim como as
formas de alcan-los.48 Os sistemas de TV j no mais sustentavam sua estrutura onerosa e
mudanas de cunho tecnolgico ocorrem em nome de uma ecloso de canais e possibilidades
que j no mais sustentavam monoplios estruturais, mas uma crescente concorrncia.
Como os custos de produo no baixavam, os servios pblicos encontravam
dificuldades em desempenhar suas funes, ao mesmo tempo em que o
desenvolvimento das tecnologias do cabo e do satlite fizeram com que um grande
nmero de canais de rdio e televiso fosse tecnicamente possvel, derrubando um
47

Blumler (1992) destaca uma srie de questes para esse momento: 1) Como regulamentar a televiso privada
para garantir sua conformidade com o interesse pblico? 2) Que papeis se prev para a TV pblica sob essas
novas condies de competio? 3) Como conciliar expectativas, obrigaes, e recursos dos canais privados e
pblicos 4) como tornar eficazmente responsveis de suas polticas e atuaes o crescente nmero de
autoridades e servios de rdio e televiso?.
48
Afirma o autor que um desses pontos de vista associa-se tica social e vincula a televiso a um conjunto de
valores que devem ser seguidos resolutamente esperando que as audincias se deem por satisfeitas com a
programao resultante. Por outro lado, um outro ponto de vista considera a audincia/mercado como a norma
e objetivos principais do negcio da televiso buscando realizar-se num sistema de ampla oferta.

82

dos argumentos frequentemente utilizado pelos governos para justificar o reduzido


nmero de canais disponveis (BOLAO; SOUSA, 2004, p. 10).

A expanso tecnolgica e a criao de novos canais representou um desafio


especialmente para pases com forte estrutura regulatria para o setor de televiso,
particularmente na Europa ocidental. Oportunidades de criao de mercados transnacionais
comeam a surgir diante da abundncia de espao de programao a ser preenchido, pois o
potencial de alcance do satlite dissolvia as limitaes nacionais. Havia mesmo um excesso
de cobertura.
O declnio de barreiras tecnolgicas que incrementou o nmero de canais
disponveis tambm foi acompanhado por uma mudana ideolgica em favor de
solues orientadas pelo mercado para a regulao da televiso e para a
flexibilizao de exigncias relativas ao interesse pblico. Na Europa ocidental, a
liberalizao do mercado na dcada de 1980, no s terminou o antigo domnio do
servio pblico na televiso, mas tambm levou a uma assimilao de princpios
mercadolgicos e de financiamento comercial, e uma flexibilizao das regras
relativas ao contedo e propriedade de canais comerciais [...] Esta mudana
ideolgica andava de mos dadas com mudanas sociais mais amplas, que
enfatizavam as necessidades do indivduo e do consumo, em detrimento da
comunidade e de princpios socialmente orientados, que sustentaram, nas tradies
britnica e da Europa Ocidental, noes de servio pblico de radiodifuso
(STEEMERS, 2004, p. 25, traduo nossa).49

No caso europeu, detecta-se que a um modelo de confiana e orgulho do servio


pblico de TV, sucede-se um tempo mais ctico e controverso. Haveria, portanto, uma crise
tripla: de financiamento, de funcionamento e de identidade (FIDALGO, 2003). Por outro
lado, as promessas relativas pluralidade de ofertas de contedo informativo da TV comercial
tornaram-se frustradas por certa uniformizao resultante da concorrncia.
A progressiva liberalizao da atividade televisiva no conduziu (pelo menos, at
agora) diversidade de ofertas e propostas que os mais optimistas defensores de um
mercado livre prediziam (Collins, 2002). Pelo contrrio, a tendncia global orientouse mais no sentido da uniformizao e do mimetismo concorrencial, deixando cada
vez mais desguarnecidas (porque as prprias televises pblicas foram em muitos
lugares arrastadas pela mesma onda) reas de programao menos susceptveis de
captar audincias imediatas e os correlativos investimentos publicitrios
(FIDALGO, 2003, p. 16).

49

The falling away of technological barriers that made an increase in channels possible was also accompanied
by an ideological shift in favor of Market-led solutions for the regulation of television and the relaxation of
public interest requirements. In western Europe, market liberalization in the 1980s not only broke up the old
public service dominance in television, but also led to a periodization of commercial principles and commercial
funding, and a relaxation of rules relating to content and the ownership of commercial channels [] This
ideological shift went hand in hand with broader social changes, which emphasized the needs of the individual
and consumption rather than the community and society-led principles that underpinned British and Western
European notions of public service broadcasting.

83

O cenrio da televiso europeia altera-se, portanto, com a introduo de modelos de


economia de mercado, com servios por cabo e satlite desenhados para o marketing
internacional de alcance de espectadores em larga escala. A influncia de princpios liberais
de cunho econmico e poltico contribuam para o desenvolvimento deste cenrio. Um
terceiro fator seria, de acordo com Blumler (1992), o potencial exportador desta indstria. Seu
pleno desenvolvimento exigia uma regulamentao cada vez mais flexvel.
O controle regulamentrio tinha que se fazer mais flexvel, se argumentava, a fim de
fomentar o potencial exportador tanto de equipamento para comunicaes, como
para os canais nacionais, para os produtores de programas e para que as empresas
auxiliares encontrassem acesso mais rpido ao mercado internacional e pudessem se
desenvolver nele com maior competitividade (BLUMLER, 1992, p. 43, traduo
nossa).50

Tais fatores articularam-se, portanto, para a configurao de um ambiente favorvel


para a comercializao gradativa do setor televisivo europeu ao fim dos anos oitenta, mas no
sem enfrentar intensos debates de cunho ideolgico, filosfico e poltico, que tinham em seu
cerne, segundo Blumler (1992), algumas reservas de carter prudencial. Isso se d porque se
buscava maneiras de realizar a privatizao da TV sem, porm, desmerecer o histrico de
conquistas amplamente apreciados pelo sistema pblico. A preocupao em manter o legado
da televiso inglesa, por exemplo, colocada pelo livro branco britnico. Ele aponta a
necessidade de preservar a continuidade de elementos reconhecidamente exitosos daquele
modelo, pois no se torna to aceito no raciocnio europeu, a lgica norte-americana de que
uma maior competio empresarial traria maior diversidade, promoveria a liberdade de
expresso e um maior bem estar ao consumidor e democracia.

2.2. Mercado de TV
A valorizao comercial no setor televisivo consolidou-se impulsionada por uma
correlao de interesses: a necessidade de financiamento dos veculos, o crescimento do setor
industrial e do mercado publicitrio buscando alcanar consumidores em audincias massivas.
De tal modo, os ndices tornam-se cada vez mais determinantes de estratgias de rentabilidade
das indstrias de televiso.
50

El control reglamentario tena que hacerse ms laxo, se argumentaba, a fin de fomentar el potencial
exportador del equipamiento para comunicaciones y para que los canales nacionales, los productores de
programas y las empresas auxiliares encontrasen un acceso ms rpido al mercado internacional y pudiesen
desenvolverse en l con mayor competitividad

84

A renda dessas redes depende da venda de espao publicitrio. [...] As empresas de


televiso utilizam estatsticas colhidas regularmente (ndices de audincia) que
indicam quantas pessoas assistem a programas especficos para determinar o valor
das taxas publicitarias. Esses ndices, claro, tambm exercem uma forte influencia
nas decises que envolvem a escolha dos programas que devem continuar a ser
exibidos (GIDDENS, 2004, p. 368).

So oriundas da intensidade desses movimentos de capitais em direo televiso,


transformaes como a descentralizao e internacionalizao da produo, a multiplicao
de canais, a privatizao ou desregulao da explorao de redes, a rentabilizao das
emisses multimdia etc. (ZALLO, 1988). A fbrica televisiva orientada para o lucro se impe
produo criativa colocando-a submissa a resultados prticos. Prevalecem critrios de
planejamento e gesto sobre a criao artstica, com a fragmentao lgica das fases
produtivas (pr-produo, produo e ps-produo) de modo a exercer um controle sobre o
aparato de cada uma delas mediante clculos de investimento ou de audincia almejados. Tais
clculos de custo tornam-se cada vez mais precisos, evitando-se riscos, e com isso, de acordo
com Zallo (1988) apresentando resultados de criatividade medocre, que em sua maioria
repercutem standards tcnicos j conhecidos de outros programas. Caractersticas dessa
indstria so:
O planejamento empresarial da produo contnua (a programao) e de cada
produto, mediante escritrios especializados para a formulao de padres tcnicos e
de custos, cobrindo o dobro do objetivo de planejar condies para a produo e de
assegurar uma audincia, o assalariamento global tanto do trabalho de base como de
especializaes funcionais e de tarefas; a desapropriao crescente do fazer criativo,
particularmente de diretores e/ou realizadores e informadores (ZALLO, 1988, p.
141, traduo nossa).51

Sintomtico desse modus operandi o exaustivo aproveitamento da infraestrutura


construda, com o barateamento de custos de produtos unitrios, o assalariamento de artistas,
produtores, roteiristas, editores, sua profissionalizao especializada, pressionados a levar ao
limite sua capacidade criativa para a produo em ritmo seriado. O planejamento estratgico
permite reduzir custos unitrios, aumentar a produtividade, alcanar economias de escala e
manter mercados cativos (ZALLO, 1988, p. 146, traduo nossa).52

51

La planificacin empresarial de la produccin en continuum (la programacin) y de cada producto, mediante


gabinetes especializados para la formulacin de estndares tcnicos y de costes, cubriendo el doble objetivo de
plantear condiciones a la produccin y de asegurar una audiencia; la asalarizacin global tanto del trabajo en
base a especializaciones funcionales y de tareas; la deposesin creciente del saber hacer creativo,
particularmente de directores y/o realizadores e informadores.
52
La planificacin, permite reducir costes unitrios, aumentar la productividad, lograr economias de escala y
mantener mercados cautivos.

85

Koop (1990) explica que especificamente no setor televisivo os produtos carregam


uma caracterstica incomum para mercadorias em geral: sua produo cara, mas ao mesmo
tempo deve ser rentvel o suficiente para tornar-se disponvel gratuitamente aos
consumidores. Esse o caso da TV aberta, na qual o servio audiovisual no financiado
pelos espectadores em proporo ao seu nvel de consumo, ou seja, trata-se de uma anomalia
se comparado s regras tradicionais de mercado.
Alm disso, duas propriedades presentes neste setor vo caracteriz-lo como
pertencente a categoria de bens coletivos: 1) no h uma situao de concorrncia dos
indivduos da audincia uns com os outros, ou seja, o consumo do produto televisivo por uns
no o torna indisponvel aos outros; 2) invivel impedir o acesso ao consumo da mercadoria
um ou mais consumidores, tal excluso geralmente ocorre no mercado atravs do preo
especialmente para que a demanda no exceda a oferta (KOOP, 1990).
O servio televisual, para o autor, um bem coletivo quando oferecido por uma
empresa, privada ou pblica, de maneira gratuita. A fixao de um preo como condicionante
para o acesso ao servio, como o pagamento de assinatura, o transformaria, ento, em bem
privado.
O servio televisual constitui o produto das firmas de televiso. um bem coletivo,
independentemente do carter pblico ou privado dessas empresas. [...] O servio de
TV tem duas caractersticas, quando comparado a outros bens pblicos. O
financiamento , como muitas vezes fornecido por um imposto a taxa mas
tambm por receitas de publicidade que complementam ou substituem totalmente.
As empresas de TV comerciais constituem, assim, um caso raro de empresas
privadas, impulsionadas pela busca do lucro e distribuindo seu produto livremente
(KOOP, 1990, p. 59, traduo nossa).53

Tais firmas de TV comerciais constituem, portanto, um caso raro de empresas


privadas, impulsionadas pelo lucro, que distribuem seus produtos gratuitamente. Essa
distribuio massiva torna a revelao de preferncias de consumo bastante difcil de detectar,
de modo que sua orientao geralmente confunde-se com os j mencionados ndices de
audincia (KOOP, 1990).
Na tentativa de delinear as caractersticas que diferenciam os programas televisivos de
outras mercadorias, Steemers (2004) oferece trs aspectos gerais. O primeiro deles o j
53

Le servisse tlvisuel costitue le produit des firmes de tlvision. Il sagit dun bien colectif, indiffermment
au caractre publico u priv des firmes. Ce service vrifie, en effet les deux caractristiques des biens
collectiffs: non rivalit entre les consommateurs et non exclusin de la consommation [] Le srvice
tlvisuel comporte deux particularits, au regard des autres biens collectifs. Son financement est, comme
souvent, assur par un impt la redevance -, mais aussi par les recettes publicitaires qui la compltent, ou sy
substituent totelement. Les firmes de tlvision comerciales constituent ainsi un cas rare dentreprises prives,
mes par la recherche du profit, et distribuant gratuitement leur produit.

86

colocado por Koop, de que o consumo do programa de televiso por um indivduo no exclui
a possibilidade de consumo por outros mesmo o alto custo de confeco deste produto no
impede seu baixo custo ou mesmo gratuidade para o consumidor final. Alm disso, embora a
despesa inicial de produo seja elevada, o custo de duplicao para outros mercados baixo,
o que permite diferentes preos. Uma segunda caracterstica desta mercadoria seria o que
Steemers (2004) chama de desconto cultural, ou seja, possveis barreiras de consumo
geradas diante de bens simblicos que reflitam traos arraigados cultura que os produziu,
tais como valores, crenas, modelos de comportamentos e estilos de vida, capazes de gerar
resistncia em mercados consumidores estranhos a eles. A transao de produtos em escala
internacional seria um terceiro aspecto quando pases menores ou menos desenvolvidos em
seus setores audiovisuais teriam a possibilidade de comprar programas de alta qualidade
tcnica abaixo do custo de produo (STEEMERS, 2004).
Zallo (1988), por sua vez, enumera mais extensamente outras caractersticas que
considera inerentes mercadoria televisiva: 1) trata-se de uma unidade de produo e
distribuio (exibio) cujo mesmo produto pode ser consumido por receptores mltiplos; 2) a
descontinuidade da produo compensada pela exibio em continuidade tanto cotidiana
como entre perodos de tempo espaados; 3) o produto televisivo constitui uma mercadoria
complexa ainda por trs variantes: por seu contedo (diversidade de contedos especficos,
temticos ou por sistemas de emisso), pelo encontro de indstrias que proporciona (cinema,
edio, informao, msica etc.) e pelas relaes entre programao e publicidade; 4) os
programas de televiso so imediatamente perecveis (o que pode ser compensado por
reprises ou disponibilizao diante de novos pblicos); 5) a televiso assumiria
primordialmente o carter de entretenimento e informao e apenas secundariamente um meio
cultural e educativo; 6) a difuso televisiva cotidiana no costuma ser internacional, salvo os
sistemas a cabo ou satlite, quando prevalece o mercado de trocas de programaes no
exterior; 7) a televiso supe um baixo custo para distribuio massiva, o que a torna
extremamente competitiva no mbito publicitrio; 8) mesmo fortemente estruturado como
setor, a competio entre operadores e a multiplicao de canais reintroduzem constantemente
a incerteza da aleatoriedade mercantil.
Os aspectos colocados descrevem um meio cuja apropriao pela lgica de mercado
tenta a todo custo domar suas especificidades e suas volatilidades na tentativa de conformar
seus produtos em mercadorias rentveis. Dado o elevado nvel de seus investimentos, os
operadores do setor esto constantemente buscando novas possibilidades, reduo de riscos e

87

garantias de retorno financeiro numa estabilidade suficientemente capaz de preencher


continuamente horas de programao de custo oneroso e carter perecvel.
Essa dinmica de fluxo pode ser vista como a qualidade primordial desta indstria,
tanto como tecnologia quanto como meio cultural. Raymond Williams (1975) pondera isso a
ponto de perceber a necessidade de reavaliar os conceitos de programa e de distribuio
considerados por ele como estticos. Feita por uma srie de unidades isoladas cronometradas
e agrupadas, a organizao dos programas televisivos uma montagem sucessiva, continuada
e combinada, compondo um conjunto sequencial a ser oferecido em casa pela operao de um
interruptor. O autor percebia na televiso, portanto, uma alterao decisiva do conceito de
sequncia como programao para o conceito de sequncia como fluxo.
Em todos os sistemas de radiodifuso desenvolvidos a organizao caracterstica, e,
por conseguinte, a experincia caracterstica, de uma sequncia ou fluxo. Esse
fenmeno, do fluxo planejado, ento talvez a caracterstica definidora da
radiodifuso, simultaneamente, como uma tecnologia e como uma forma cultural
[...] A diferena na radiodifuso no apenas que esses eventos, ou eventos que se
assemelhem a eles, esto disponveis no interior da casa, pela operao de um
interruptor. que o programa real que oferecido uma sequncia ou conjunto de
sequncias alternativas desses e de outros eventos similares, que so, ento,
disponveis em uma nica dimenso e em uma nica operao (WILLIAMS, 1975,
p. 86, traduo nossa).54

Essa organizao sequencial passa a ser feita de modo a alimentar o consumo contnuo
da programao, com diversas estratgias para captura do espectador.55 observada por
Williams (1975) a experincia de assistir um filme cujo primeiro bloco possui um tempo
maior de durao, mas que vai reduzindo-se gradativamente nos outros blocos, inserindo mais
interrupes comerciais quando se supe que o telespectador no mudar de canal, pois j foi
capturado pelo seu interesse no desenrolar da trama. O fluxo contnuo pressupe que a
exposio possa ocorrer a qualquer momento sendo estimulada de modo que, uma vez
iniciada, ela perdure. considerando isso que a TV se utiliza, por exemplo, da exibio de
trailers dos programas ou de destaques de noticirios que viro em seguida.

54

In all developed broadcasting systems the characteristic organization, and therefore the characteristic
experience, is one of sequence or flow. This phenomenon, of planned flow, is then perhaps the defining
characteristic of broadcasting, simultaneously as a technology and as a cultural form []The difference in
broadcasting is not only that these events, or events resembling them, are available inside the home, by the
operation of a switch. It is that the real programme that is offered is a sequence or set of alternative sequences
of these and other similar events, which are then available in a single dimension and in a single operation
55
This was intensified in conditions of competition, when it became important to broadcasting planners to
retain viewers or as they put it, to capture them for a whole evenings sequence (WILLIAMS, 2012, p.
91).

88

praticamente impossvel para muitas pessoas assistirem a um fluxo de


programao durante mais de 20 horas num dia. Mas o fluxo est sempre acessvel,
em vrias sequncias alternativas, ao apertar de um boto. Assim, tanto
internamente, na sua organizao imediata e, como a experincia, geralmente
disponvel, esta caracterstica de fluxo parece central (WILLIAMS, 1975, p. 95,
traduo nossa).56

Tal caracterstica sequencial percebida tambm por Zallo (1988, p. 129, traduo
nossa) que a enquadra como caracterstica da indstria de difuso contnua:
A difuso em fluxo contnuo supe uma produo complexa e variada, com
processos de trabalho plenamente industriais simultneos por produo e
sequenciais por emisso, ordenador por uma programao que assegura a
continuidade e cotidianidade das emisses e integra o trabalho criativo e tcnico
em um mesmo processo. A programao se dirige tradicionalmente a uma audincia
heterognea, massiva e arquetpica. Mas tambm se dirige crescentemente a
audincias segmentadas por raes de idade, etnia, cultura, gostos ou renda,
aproximando-se, em parte, do autosservio editorial.57

Destaca-se tambm a caracterstica da TV ser, como mencionado anteriormente, uma


mltipla indstria em si. A sua cadeia de valor aglutina, sinteticamente, produo,
programao e distribuio e por isso geradora tambm de concorrncias internas, quando
os operadores dos ramos que a abastecem competem por espao (BRITTOS; SIMES, 2011).
Agregando desde produo televisiva, filmes at produo videogrfica, videoclipes, spots
publicitrios, informaes com imagens etc., possvel constatar o carter centrpeto da
televiso como meio audiovisual, uma posio vantajosa na distribuio de excedentes e
benefcios.
A atividade de uma empresa de televiso consiste em comprar, produzir, coproduzir,
s vezes realizar as transmisses. A firma de televiso transforma, portanto, os
inputs provenientes em grande parte de outras empresas (filmes, programas,
notcias, transmisses de shows, etc.) em um servio de provimento de contedo
para as telas. O transporte do servio entre a firma de televiso e o consumidor
fornecido por uma empresa de outro tipo: o distribuidor [...] (KOOP, 1990, p. 61,
traduo nossa).58

56

It is scarcely possible that many people watch a flow of that length, over more than twenty hours of the day.
But the flow is always accessible, in several alternative sequences, at the flick of a switch. Thus, both
internally, in its immediate organization, and as a generally available experience, this characteristic of flow
seems central.
57
La difusin en flujo continuo supone una produccin compleja y variada, con procesos de trabajo plenamente
industriales simultneos por produccin y secuenciales por emisin, ordenados por una programacin que
asegura la continuidad y cotidianeidad de las emisiones e integra el trabajo creativo y tcnico en un mismo
proceso. La programacin se ha dirigido tradicionalmente a una audiencia heterognea, masiva y arquetpica.
Pero tambin se dirige crecientemente a audiencias segmentadas por razones de edad, etnia, cultura, gustos o
renta, aproximndose en parte al autoservicio editorial.
58
Lactivit dune firme de tlvision constite acheter, faire produire, co-produire, parfois raliser des
missions. La firme de tlvision transforme donc des inputs provenant em grande partie del extrieur de la

89

Neste contexto, conforma-se uma cadeia de valor na qual diversas funes so


previstas, dentre as quais se destaca a figura do distribuidor. As empresas que realizam essa
funo chegam a ter entre 25 e 35 por cento do faturamento das vendas para televiso e 20%
das vendas de vdeo e DVD (STEEMERS, 2004). Custos por duplicaes, transporte so
retirados da receita bruta, sem qualquer liquidao para msicos e criadores, a no ser que
isso tenha sido previsto no contrato inicial. Produtores independentes chegam a receber 30%
de retorno, com o radiodifusor recebendo o equivalente a 70% (STEEMERS, 2004).
Prtica recorrente neste mercado so ainda as coprodues, isto quando parceiros
compartilham recursos e trabalhos de execuo de obras audiovisuais. Com isso uma
vantagem competitiva j alcanada na medida em que os mercados nacionais dos pases
membros desta joint-venture59 se tornam potencialmente assegurados. Isso por que
geralmente, segundo Steemers (2004), eles adquirem os direitos de exibio do programa em
seu pas, alm da percentagem no lucro geral.
O firmamento desses acordos, bem como a venda de novas ideias e lanamento de
propostas tomam espaos em eventos internacionais que so vitrines especializadas para esse
tipo de mercado. Eventos como o MIP-TV - March International des Programmes de
Tlvision, que ocorre anualmente em Cannes, ou o MILIA - The World's Audiovisual &
Digital Content Market, constituem fruns voltados para executivos e investidores da
indstria audiovisual reforar contatos, fechar vendas e parcerias. O sucesso de um comprador
est vinculado a sua habilidade de escolher programas que iro alcanar bons ndices de
aceitao entre audincia e anunciantes.
Geralmente a maioria das escolhas feita pela experincia e intuio dos
compradores. Programas devem atrair compradores quando realizam sua seleo,
tomam suas decises com base em suposies sobre o que o pblico quer, sua
experincia sobre o que funcionou antes, as prioridades de sua rede de contatos, sua
avaliao sobre as redes concorrentes e o pblico alvo em uma determinada faixa.
Suas decises tambm sero afetadas pela quantidade de programao em estoque, a
quantidade de publicidade que o programa suscetvel de atrair, e como uma
aquisio relaciona-se com outros programas no horrio (STEEMERS, 2004, p. 31,
traduo nossa).60

firme (films, missions, news, retransmissions de concert, etc.) em um servisse nourrissant les crans dimages.
Le transport du servisse entre la firme de tlvision et le constommateur est assur par une firme dune autre
nature: le distributeur [].
59
Joint-venture trata-se de associaes realizadas entre empresas para explorar determinados negcios
realizando projetos pontuais com fins lucrativos.
60
Generally most choices come down to the buyers experience and intuition. Programmes have to appeal to
buyers in their role gatekeepers, making decisions based variously on assumptions about what their audiences
want, their experience of what has worked before, the priorities of their network, their assessment of competing
networks, and the target audience for a particular slot. Their decisions will also be affected by the amount of

90

Nesse mercado ganha destaque ainda a venda de formatos televisivos que, podem ser
high-concept quando se baseiam em manuais de orientao e definio de elementos
(como regras, prmios, artes visuais, computao grfica, cenrio, processo produtivo do
programa, alm de receitas para se evitar erros ou de como se lidar com a plateia etc.) como
o caso de sitcoms, game shows e reality shows ou o low concept, menos rigoroso, incluindo
formatos de shows de variedade, de culinria, de decorao de interiores, que no possuem
elementos nicos, caractersticas ou estruturas muito marcadas ou distintivas uns dos outros
que so produzidos ao redor do mundo (STEEMERS, 2004). Frequentemente a empresa que
vende o formato oferece ainda orientaes de consultoria para os produtores locais ou
radiodifusores que executam os programas em seus pases.
2.3. Modalidades de TV: generalista, temtica e convergente
Por se tratar de uma indstria altamente dinmica, a televiso precisou ser flexvel a
adaptaes, renovaes e perspectivas rentveis. Por conta disso, tornou-se capaz de criar
modalidades compatveis com diferentes propostas tecnolgicas que tensionam estruturas e
exigem um replanejamento global de canais e plataformas existentes.
A compreenso acerca dos diferentes modelos de televiso orienta-se aqui pela
categorizao trazida por Mariano Herreros (2004), a saber: generalista, temtica e
convergente.
2.3.1 TV generalista
A televiso classificada como generalista enquadra-se no modelo tradicional de
televiso aberta voltada para o pblico massivo. Este modelo mais tradicional de TV, mesmo
perdendo audincia gradativamente, em virtude da diversificao de opes de informao e
entretenimento, e pulverizao da audincia, fenmeno identificado por Valrio Brittos
(2001) como fase da multiplicidade da oferta, ainda possui relevncia social significativa. 61

programming in stock, the amount of advertising the programme is likely to attract, and how an acquisition
relates to other programmes in the schedule
61
A partir da segunda metade da dcada de 1990, e que sintetiza as mudanas sofridas pela TV brasileira nos
ltimos 20 anos, quando a incorporao do projeto neoliberal estimulou o aumento do consumo e da oferta de
opes diferenciadas de produtos simblicos disponveis no mercado miditico (videogames, computadores
pessoais, internet, CD player, DVD, etc.).

91

A televiso generalista se mantm como negcio e tem penetrao social. No h


nenhum canal temtico com tanta audincia, nem sequer a plataforma em seu
conjunto. Com a chegada dos demais modelos ela entra numa situao de adaptao
que ainda no se sabe como se estruturar. medida que se implantam os demais
modelos, ela vai perdendo audincia de maneira gradual. Isso no anuncia seu
desaparecimento, mas a exigncia de renovao e de reajuste em seus objetivos,
planejamento e estratgias. Seguir perdendo audincia durante os prximos anos,
ainda que nos grandes momentos informativos ou de transmisses esportivas
alcanar ndices multimilionrios de audincia (HERREROS, 2004, p. 267,
traduo nossa).62

Mariano Herreros (2004) afirma ainda que por contar com uma audincia de milhes
de espectadores, o modelo generalista que atua como mantenedor dos referenciais que os
elementos do pblico possuem em comum, reforando cotidianamente sentimentos de
identidade. O autor diz, tambm que devido ao elevado nmero de espectadores que a
consomem, a TV generalista ainda se mantm como eixo central da identidade social por
alimentar os elementos comuns, os gostos gerais, as grandes referncias de informao e a
sustentao da agenda das conversas cotidianas.
Existe a uma centralizao em determinados gneros e frmulas populares e de
entretenimento amplamente aceitos pelo grande pblico (concursos, programas musicais e de
auditrio, fices de grande apelo emocional, notcias impactantes etc.). Este modelo,
segundo Herreros (2004) alcana sua plenitude em dias de notcias de grande impacto ou
apelo visual, como por coberturas de competies esportivas, cataclismos naturais ou
acidentes, atentados, falecimentos notrios, datas comemorativas ou celebraes eleitorais.
Nesses momentos se mantm como meio informativo de referncia, de consagrao de
grandes acontecimentos, ainda que divida cada vez mais a ateno com outros instrumentos
informacionais.63
62

La televisin generalista se mantiene como negocio y penetracin social en el conjunto de modelos. No hay
ningn canal temtico con tanta audiencia, ni siquiera la plataforma en su conjunto. Con la llegada de los
dems modelos ha entrado en una situacin de adaptacin que todava no se sabe cmo quedar. A medida que
se implantan los dems modelos va perdiendo audiencia de manera gradual. Esto no anuncia su desaparicin
sino la exigencia de renovacin y reajuste en sus objetivos, planteamiento y estrategias. Seguir perdiendo
audiencia durante los prximos aos, aunque en los grandes momentos informativos o de transmisiones
deportivas alcanzar multimillonarias.
63
Cada emisora generalista trata de hacer lo mismo. Todas luchan por conseguir el liderazgo general de
audiencia o del mayor nmero posible de las franjas horarias e incluso de programas por la cotizacin
publicitaria que esto supone. Las apuestas pueden ser de batalla frontal: programar contenidos similares a la
misma hora; ofrecer propuestas diferentes para buscar los pblicos dejados por los dems [] a partir de esta
delimitacin se desarrollan las dems franjas con ms o menos estabilidad. Hay otras franjas que marcan
claramente la programacin. Por la maana y por la tarde se programan magazines de larga duracin, y por la
noche, en el prime time, la programacin estelar de cada cadena. Son los momentos de mayor competitividad y
a los que las emisoras se entregan con todo su potencial [] La programacin de fin de semana cambia estos
esquemas. Se mantiene el informativo de medioda, mientras que el de la noche suele variar de horario en
funcin de la transmisin de partidos de ftbol. Las maanas se orientan a programaciones infantiles, las tardes
a pelculas y el prime time a grandes programas musicales, de concursos o pelculas (HERREROS, 2004, p. 6364).

92

Herreros (2004) elenca, ainda, uma srie de caractersticas pertinentes ao modelo


generalista: a exacerbada competitividade entre os canais; a caracterstica massiva de suas
audincias; a tendncia ao enfoque comercial; o financiamento pela publicidade; o conflito
entre interesses polticos e econmicos; o destinatrio objeto quantitativo de publicidade;
escassa possibilidade de interao do telespectador; contedos voltados para tentar satisfazer
todo o tipo de pblico; contedo espetacular; carter iminentemente sequencial; linguagem
audiovisual dinmica e acelerada; narrativas que se repetem; tenso constante pela
rentabilidade econmica, buscando novas formas de publicidade, etc.
2.3.2

TV temtica
O modelo compreendido como temtico ou multitemtico, por sua vez, transforma a

organizao de contedos, linguagem e narrativas do modelo anterior tanto pela nova


organizao de plataformas de canais quanto por reorientaes de ordem mais interna,
servios por pacotes de acordo com modalidades de acesso, estabelecimento de classificaes
por gneros, contedos mais atrativos ou de interesse a grupos especficos.
Neste modelo a relao com o usurio procura ser estabelecida de maneira mais
personalizada possvel, buscando-se perfis de usos, consumos e gostos, procurando consolidar
uma relao contnua de estmulo a novas aquisies. O destinatrio no um desconhecido
como no modelo generalista, mas algum a quem se procura conhecer para satisfazer seus
gostos e expectativas (HERREROS, 2004, p. 78, traduo nossa).64 Por conta disso, seu
interesse sustenta-se na expanso da base de clientes, e por essa razo tenta oferecer
contedos que estes estejam dispostos a pagar. Uma vez conseguida a assinatura, afirma o
autor, o objetivo mant-la pelo maior tempo possvel, pois alm de uma receita fixa, ela se
torna fonte potencial de novas vendas, de pacotes mais extensos ou programao exclusiva.
Este modelo comea a trazer tambm servios multimdia ou interativos que, segundo
Herreros (2004), seriam um passo mais alm do audiovisual convergindo com a televiso e
integrando interatividade, inter-relaes (hipertextualidade e hipermiditicas) e navegao
(buscadores, guias eletrnicos de programao). A concepo de canais com multisservios
permite que o usurio possa, por exemplo, buscar informaes especializadas, ter acesso a
jogos, ferramentas (como montagem de grade ou gravao de programas), servios associados
e outros sistemas de comunicaes, etc. A estrutura de programao mais complexa, pois
64

El destinatario no es un desconocido como en el modelo generalista, sino alguien a quien se trata de conocer
para satisfacer sus gustos y expectativas

93

passa a ser por canais planejados em sua temtica, em horrios encadeados etc., e no por
programas em uma nica linha sequencial como na TV generalista. O usurio pensado como
seletivo, e a programao possibilita e adapta-se ao hbito de zapping.
A TV temtica estabelece tambm um novo universo de relaes televisivas e de
contedos, atravs do nascimento das produtoras ou provedores de canais. Cada provedor
organiza seu canal com contedos prprios ou alheios com os quais negocia direitos, e busca
criar unidade e coerncia para tentar vend-lo para os administradores de plataformas
(sistemas de satlite, cabo ou ondas terrestres) e para os empacotadores das macroestrutura de
programao.
Quando trata a respeito das modalidades de TV a cabo e por satlite, Zallo (1988)
preocupa-se em afirmar que esta se constitui um novo media, pois supe uma nova
tecnologia, assim como uma nova prtica de financiamento, no entanto no constitui uma
nova indstria cultural, mas uma modalidade do sistema televisivo, ou uma das formas da
indstria cultural do audiovisual contnuo.
Zallo (1988) elenca, ainda, particularidades econmicas deste setor: a) multiplicao
de programas (com a possibilidade de sinais de retorno e com isso de oferecimento de novos
servios); b) TV a cabo um sistema de comunicao de mercado mais complexo, pois
pressupe a diversificao de agentes intervenientes: instaladores de rede, proprietrios da
rede, operador de gesto do sistema, operador regional ou local, provedores-programadores de
canais e produtores de programas;65 c) uma atividade distribuidora que no exige grandes
equipes de pessoal, pois recorre contratao de produes alheias definidas por
programador, provedor do canal e operador do servio local; d) introduz certa lgica editorial,
abarcando caractersticas diferenciadas ao audiovisual contnuo quando o gestor da rede acaba
por atuar como editor/distribuidor de canais na medida em que seleciona lotes de agrupados
de acordo com o que o assinante est disposto a pagar; alm disso, h aspecto tambm da
fragmentao do pblico, uma caracterstica tipicamente editorial; e) traz certa privatizao da
comunicao, na medida em que supe uma diferenciao da audincia pelas disponibilidades
econmicas; f) consiste num novo mercado para o audiovisual e para as diversas empresas e
setores que se utilizam deste setor; g) diversifica de fontes de financiamento, pois publicidade,
vendas de programas e merchandising ganham novas possibilidades com a TV por assinatura;
65

En suma, vista la diversidad de intervinientes la pugna de intereses estar a la orden del da: autores,
sociedades de explotacin, instaladores, agencias de programacin, distribuidores, productores de programas,
otras industrias culturales, el pblico. Los temas: porcentajes de renta nivel de abono y oferta, programaciones
de los distintos mbitos territoriales, mercado publicitario, servicios pblicos y privados [...] (ZALLO, 1988,
p. 158).

94

h) confere certa alterao no modo de consumo, havendo mesmo uma tendncia de elevao
das horas de cio expostas TV nesta modalidade (ZALLO, 1988).
2.3.3

TV convergente
Por sua vez, o modelo convergente aquele que integra televiso e internet

orientando-se para um usurio navegador e pesquisador de contedos. Caracteriza-se pela


heterogeneidade de canais integrados em ofertas de pacotes, pela simultaneidade convergente
com canais temticos de internet, pela interatividade e disponibilizao de mecanismos de
buscas (HERREROS, 2004). Trata-se do modelo que se prope essencialmente a criar novas
possibilidades de comunicao com o pblico, oferecendo servios diversos como vdeocatlogos, msica, comrcio eletrnico, informaes em geral, jogos, etc. , portanto, o
modelo em que o usurio possui maior autonomia.
A diferena reside no fato de ser o usurio quem escolhe, e no a quem se impe,
determinada programao. Este elege entre a combinao e a especializao, entre
os gostos gerais e as necessidades especficas; no tem nada imposto a ele, mas se
oferece cada contedo em estado autnomo ou vinculado a outros contedos, de
acordo como queira consumi-lo. A escolha , por fim, do usurio (HERREROS,
2004, p. 220, traduo nossa).66

O ato de convergir internet e televiso, como mostram os exemplos Web TV e a IPTV


(Internet Protocol Television), consiste em unir penetrao social e contedos de maior
interesse (entretenimento e informao). A Web TV, por exemplo, uma modalidade de
disponibilizao de contedos televisivos em sites, possuindo a tendncia de ser mais aberta, e
podendo os programas ser vistos por download ou em streaming. O custo de transmisso na
Web TV mais baixo e a largura de banda necessria tambm menor. Cada canal ocupa,
em mdia, uma largura de 1,5 a 2 megabits por segundo. Por utilizar uma largura de banda
menor, a imagem das Web TVs no pode ser muito alargada (DENICOLI, 2012, p. 80)
J a IPTV a transmisso de programao televisiva por meio de IP, permitida pela
ADSL67 e pela entrada de empresas telefnicas no mercado da internet, passando a oferecer
servios triple play, com telefonia fixa, Internet e televiso por assinatura. Assim, ao invs de
receber sinal de televiso pela antena ou por cabo da operadora, o sinal recebido via
66

La diferencia estriba en que ser el usuario el que elija, e no a quien se le imponga determinada
programacin. ste elige entre la combinacin y la especializacin, entre los gustos generales y las necesidades
especficas; no se le impone nada, sino que se ofrece cada contenido en estado autnomo o vinculado a otros
contenidos, segn como quiera consumirlo. La opcin recae pues, en el usuario
67
Tecnologia de comunicao de dados por rede de telefonia fixa.

95

internet. Para Srgio Denicoli (2012) a grande diferena em relao TV por cabo que,
quando o telespectador aciona o comando e troca de canal na IPTV, ele passa a receber
apenas os sinais respectivos quele canal. Isso permite uma otimizao do transporte de dados
pela rede de cobre, que tem uma largura de banda restrita.
A convergncia multimdia que conduz, assim, a aproximao entre televiso e
internet forma um modelo novo que rene caractersticas da cultura da imagem, do espetculo
audiovisual com a cultura escrita e interativa de dados, cones e figuras.
Persistir a televiso, se manter a Internet e se acumular a convergncia de ambas
para gerar um sistema em que o protocolo e a capacidade da Internet se integraro
televiso para navegar por imagens, criar narrativas e, em suma, para gerar outro
universo, uma autntica ciberteleviso (HERREROS, 2006, p. 28, traduo nossa).68

Para o autor, portanto, esta integrao pode ocorrer em trs vias: a) a direo televisointernet, na qual a primeira busca incorporar interatividade e informaes que enriqueam os
programas, b) a direo internet-televiso, que trata de incorporar imagens reais que
expliquem determinados fatos e aes (o usurio no se contenta em saber da informao,
quer v-la com o mximo de realidade ou mesmo que por simulao audiovisual ou
animao),69 c) a convergncia para ambas as direes em que o internauta no navega
somente por dados e texto escrito, mas por imagens, por produes criativas, por um ou vrios
filmes, interfere em seus programas favoritos, busca, atua, seleciona, inter-relaciona com
outros, etc. (HERREROS, 2006).
Tal modelo pode ser identificado tambm com o que Brittos e Simes (2011) chamam
de PluriTV, que seria a sntese da pluralidade das formas da cadeia de valores da TV,
transitando por aspectos tcnicos e simblicos e abarcando as formas de fazer e consumir
mdia, advinda da mudana de paradigmas em funo da digitalizao. Assim:
Mais do que aumentar a quantidade de monitores que captam sinal de TV, ocorre
uma reorganizao dos modelos do que ser transmitido e como ser encaminhado
ao espectador, gerando gradativo crescimento das opes de fruio do audiovisual.
Essa abertura de brechas no mercado comunicacional, que acaba por permitir a
entrada de novos agentes competitivos no setor, decorre do tensionamento das
estruturas at ento vigentes, aumentando a concorrncia e constituindo novas
disputas [...] Essa PluriTV expressa, simultaneamente, no s a mudana no

68

Persistir la televisin, se mantendr Internet y se acumular la convergencia de ambas para generar un


sistema en el que el protocolo y la capacidad de Internet se integrarn a la televisin para navegar por
imgenes, crear narraciones y, en suma, para generar otro universo, una autntica cibertelevisin.
69
importante ressaltar, contudo, que existem ainda limitaes para disponibilizao de internet pelo aparelho
de TV digital, como a diferena de configuraes entre terminais ou a exigncia do replanejamento de
contedo de sites para adaptao tela de televiso (DENICOLI, 2012; HERREROS, 2004).

96

aparelho, como equipamento tecnolgico, tambm os cmbios de comportamento no


prprio consumidor (BRITTOS; SIMES, 2011, p. 64-65).

Haveria, ainda, a integrao entre os trs modelos por conta da rentabilizao de


produtos simblicos de sucesso, quando, por exemplo, lanamentos que saem dos cinemas, e
passam pela TV por assinatura (geralmente primeiro em canais premiere) para depois serem
exibidos na TV aberta, buscando por fim vendas extras atravs do DVD, CD de trilha sonora,
jogos, aplicativos ou produtos associados diversos.
O objetivo das empresas passa a ser o de empacotar os contedos produzidos em
quaisquer meio de difuso e explorar plataformas de todo tipo, como dispositivos mveis, ou
portais de internet. Cada vez mais se oferece ao usurio contedos informativos e servios,
diversificando as informaes disponveis nos meios (noticirios, previso do tempo, cotao
de bolsa de valores, lanamentos etc.) Outra tendncia seria a multiexplorao de uma ideia,
conceito ou tema em diversos meios (coberturas especiais, acontecimentos, narrativas de
sucesso, concursos ou programas de grande audincia como o exemplo de concursos ou
realities shows).
2.4 Redefinies tecnolgicas: possibilidades e desafios
Considerando o acima exposto, constatamos que a convergncia tecnolgica permitida
pela digitalizao altera plataformas convencionais de disponibilizao de contedo
audiovisual para o pblico. Oriundos de um mercado ansioso por inovaes e promissor do
ponto de vista da rentabilidade, esses avanos alteram sensivelmente a experincia da
sociabilidade dos indivduos, e devem ser problematizados enquanto possibilidades e desafios
regulatrios para o debate da democratizao da comunicao.
Uma forte caracterstica da digitalizao a multiplexagem, ou seja, a capacidade de
transmisso de diversos tipos de sinais atravs de uma mesma fonte, compartilhando um
canal. Servios que podem ser disponibilizados dessa maneira so, por exemplo, vdeo, udio,
dados, legendas, informaes sobre programas, emissoras, classificao indicativa, etc. J
pelo espectro radioeltrico, as ondas mltiplas, a depender de sua frequncia, podem
disponibilizar, por exemplo: TV terrestre, radiodifuso AM e FM, telefonia celular, GPS,
radiocomunicao,

alarmes,

telecomandos,

servios

de

meteorologia,

sensores

de

proximidade, sistemas de comunicao martima, aeronutica, etc. (DENICOLI, 2012). Tal


multiplicidade de possibilidades se potencializa atravs da digitalizao que aperfeioa o sinal
e favorece a expanso dos servios disponibilizados pelas plataformas.

97

No mercado de televiso, umas das maiores apostas da digitalizao a interatividade


com o usurio, aproximando-a da linguagem de computadores.70 Entre os servios interativos,
de acordo com Sergio Denicoli (2012), pode-se destacar: guias de Programao Eletrnicos
(EPGs), para que o telespectador possa saber horrios de programao, atraes de
programas, sinopses, ver trechos de vdeos etc.; servios de teletexto para conferir previso
do tempo, notcias, pr legendas, etc.; Walled Gardens servios de contedo fechado e
exclusivo, como telebanco, jogos, e-mails, telecompras, etc.; internet na televiso trata-se
de uma possibilidade, mas que ainda esbarra em incompatibilidades tecnolgicas que
impedem o uso pleno de websites em plataformas televisivas, como problemas de resoluo
de sites em telas de TV; Enhanced TV que oferece informaes relacionadas aos programas,
como sobre histrias de fico, estatsticas de campeonatos esportivos, televendas de produtos
utilizados durante os shows, etc.; Vdeo por demanda ou, video-on-demand (VoD), servio
que permite ao telespectador assistir, no horrio desejado determinados vdeos ou programas,
escolhidos entre uma srie de ttulos disponibilizados pelo operador; gravadores de vdeo
digitais ou Personal Video Recorders (PVRs) gravador de programao digital no qual
gravao pode ser agendada para se realizar automaticamente, para ser vista posteriormente,
ou mesmo para que a transmisso ao vivo possa ser pausada.
Apesar dessas possibilidades, Srgio Denicoli entende que a interatividade na TV
digital ainda limitada:
A interatividade na TDT ainda incipiente, com poucos casos de inovao
significativos, o que deixa as opes muito prximas ao que os telespectadores j
encontravam na TV analgica. Isso pode ser explicado por questes econmicas,
pois quanto mais servios interativos a TDT oferecer, mais espao ela vai ocupar no
espectro radioeltrico, impossibilitando o uso de frequncias para outros servios de
comunicaes eletrnicas (DENICOLI, 2012, p. 91).

Com a digitalizao, toda a cadeia de valor do setor televisivo passa a ser afetado por
transformaes e desafios. Na fase da produo, necessrio observar adaptaes referentes
s gravaes de alta definio, exigindo zelo redobrado aos detalhes, como de cenografia,
figurino e iluminao. Alm disso, no caso da Amrica Latina, passam a ser vigentes o padro
de duas propores de monitores: a 4:3, clssica dos televisores convencionais e a 16:9
presente nos novos aparelhos com telas retangulares (BRITTOS; SIMES, 2011). No caso da
programao, os Brittos e Simes (2011) enfatizam as novas possibilidades trazidas para a
70

Outra aposta do mercado recentemente a TV em 3D que com lentes de LCD (Liquid Crystal Display), tem
sensores infravermelhos e so ligados ao aparelho de televiso e conjugam duas imagens transmitidas
simultaneamente pelo televisor.

98

publicidade, que tende a ganhar novas configuraes a partir da agregao de novas


possibilidades ao servio de transmisso de programas. J as alteraes de distribuio dizem
respeito s potencialidades tcnicas prprias de novas formas de envio (como pela telefonia
mvel, linhas de telefone fixo, internet etc.).
O modelo convergente, com a necessidade de integrao de dados e informaes,
estimula fuso entre empresas como as administradoras de plataformas e operadores de rede
que estendem sua rea de atuao com os mesmos canais, ou verses traduzidas, para diversos
pases e continentes.
H um processo claro de convergncias e de sinergias: convergncia de tecnologias,
meios e servios, convergncia de contedos de fico, entretenimento e de
informao; e por trs de cada uma delas a convergncia das empresas
correspondentes e o nascimento de outras. um processo de integrao de empresas
multimdia e multisservios. A convergncia empresarial se refere a todo tipo de
fuses, alianas, absores, concentraes verticais de diversos setores e horizontais
dentro do prprio setor (HERREROS, 2004, p. 255, traduo nossa).71

Contudo, alerta Herreros (2006), essa gama de possibilidades oferece o risco do


controle abusivo por parte das redes internacionais como dos satlites ou internet, de
produo e distribuio de contedo na medida em que tende a estimular a propriedade
cruzada de atividades no setor. Essa caracterstica , portanto, parte do valor econmico do
setor, o que prejudica a fluidez plural de informaes, o acesso em igualdade de condies, a
abertura a diferentes opinies, proteo de menores [...] e outros direitos que no
necessrio circunscrever em mbitos territoriais reduzidos, mas que so direitos fundamentais
da pessoa e, portanto, universais (HERREROS, 2006, p. 30, traduo nossa).72
Alm da digitalizao das TVs a cabo e por satlite, geralmente disponibilizadas para
um pblico de poder aquisitivo mais elevado, recentemente a expanso da TV digital terrestre
(TDT), ou seja, TV aberta,73 trouxe em pases da AL discusses polticas e tecnolgicas a
respeito das possibilidades democratizantes que ela poderia trazer consigo.
A digitalizao no miraculosa e nem cresceu como estandarte da democracia.
Como toda tecnologia, seu reflexo social ocorre pela forma como utilizada. A
tcnica inerte se no houver o agente que a aplique. Os interesses, que a fizeram
71

Hay un proceso claro de convergencias y de sinergias: convergencia de tecnologas, medios y servicios,


convergencia de contenidos de ficcin, entretenimiento y de informacin; y detrs de cada una de ellas la
convergencia de las empresas correspondientes y el nacimiento de otras. Es un proceso de integracin de
empresas multimedia y multiservicios. La convergencia empresarial se refiere a todo tipo de fusiones, alianzas,
absorciones, concentraciones verticales de diversos sectores y horizontales dentro del propio sector.
72
y otros derechos que no hay que circunscribirlos a los mbitos territoriales reducidos, sino que son de derecho
fundamental de la persona y, por tanto, universales
73
Realizada pelo espao por ondas hertzianas que oscilam em ciclos repetidos.

99

surgir e se desenvolver, cambiaram, ou se agregaram a outros, com o passar do


tempo, no sendo possvel destacar a qual unicamente ela atende, mas com certeza
no estaria to ampliada se no atendesse estrutura do mercado, aspecto
fundamental nos limites de uma sociedade capitalista (BRITTOS; SIMES, 2011, p.
48).

2.5 Democratizao, regulao e valores vulnerveis no setor televisivo


Esse simplificado panorama acerca das possibilidades e dinmicas tecnolgicas
constantemente transformadoras para a sociedade contempornea ajuda a compreender a srie
de tenses que so trazidas tambm para a regulamentao do setor televisivo, especialmente
quando discutirmos o seu valor poltico e social para a consolidao de democracias recentes.
Tais desafios lidam fundamentalmente com o conflito existente entre a necessidade de
orientar-se para a sustentao rentvel, ou mesmo para a intensificao da lucratividade diante
de mercados to promissores, e a defesa por valores sociais ou democrticos para o setor.
No caso do setor televisivo o Estado exerce usualmente, de acordo com Joaquim
Fidalgo (2003) quatro papeis: 1) o de construtor de infraestruturas e facilitador de acesso; 2) o
de financiador de servios e programas; 3) o de legislador, regulador e fiscalizador da
atividade televisiva; 4) e o de proprietrio. Essas intervenes so justificadas basicamente
pelo fato de a distribuio hertziana ocupar um bem pblico e escasso, que o espectro
radioeltrico. Alm disso, justifica-se essa interferncia tambm com um argumento
convencional em sociedades democrticas, de que h uma necessidade fundamental de o
cidado estar informado sobre temas pblicos, por um contedo livre e plural que seja capaz
de garantir sua participao ativa e crtica na esfera pblica. Ademais, a ampla penetrao
social do meio televiso confere-lhe uma responsabilidade muito particular para a
informao/formao dos cidados e sua afirmao no espao pblico (FIDALGO, 2003).
Diferente da imprensa para a Radiodifuso admite-se uma legislao mais invasiva.
O direito internacional tambm reconhece a profunda diferena entre os vrios tipos
de mdia, bem como a necessidade de abordagens regulatrias distintas para elas. No
caso da radiodifuso (a televiso em particular), o fato de utilizar um recurso
limitado o espectro de frequncias de transmisso e de ser um poderoso veculo
que chega diretamente ao interior das residncias, o direito internacional admite uma
legislao mais invasiva do que aquela considerada como legtima para a mdia
impressa (MENDEL; SALOMON, 2011, p. 12).

importante assim enfatizar que a regulamentao para a televiso passa a ser


admitida de forma mais incisiva do que aquela exercida sobre meios impressos, ou sobre o
que Zallo (1994) chama de indstria editorial. Por mais que se traga aqui um levantamento

100

analtico importado em parte da teoria da imprensa, reconhece-se essa particularidade da


televiso enquanto meio. Sua penetrao social tende a ser muito mais invasiva, ou mesmo
involuntria, do que o consumo de jornais, discos e filmes, diante dos quais a exposio e
consumo mais condicionada a escolha dos sujeitos. Alm disso, seu servio ser sustentado
num bem pblico e finito exige convencionalmente contrapartidas relativas funes e
impactos sociais.
Consideraes como essa fazem parte de debates constantemente realizados em
tratados e convenes internacionais, alm de reformulaes legais de pases. Dentre as
preocupaes centrais esto pressupostos que Shaughnessy e Cobo (1990) chamam de
responsabilidades culturais da radiodifuso (cultural obligations of broadcasting).74
Os autores oferecem uma lista de elementos bsicos para se pensar o que chamam de
obrigaes culturais das empresas de mdia: 1) estereotipizao sexual e racial; 2) direito de
resposta; 3) minorias culturais; 4) promoo de excelncia em artes; 5) apoio a produo de
dramas originais; 6) produo de programao e filmes independentes; 7) publicidade
abusiva; 8) direitos autorais; 9) programao multilingustica; 10) regulao de patrocnios;
11) educao; 12) diversidade cultural (SHAUGHNESSY; COBO, 1990).
Jay Blumler (1992), similarmente, ao discutir a relao entre televiso e interesse
pblico, identifica sete conjuntos de valores vulnerveis, ou seja, aqueles que correm o risco
de serem deteriorados pelo mercado: 1) qualidade do programa; 2) diversidade; 3) identidade
cultural; 4) independncia comercial; 5) integridade da comunicao cvica; 6) bem estar de
crianas e adolescentes e 7) manuteno de critrios de bom senso.
Qualidade do programa definida pelo autor, sobretudo como uma relao de
equilbrio entre conjuntos de caractersticas e de valores, no podendo, portanto se reduzir a
um nico critrio.
Assim, o que interessa para uma boa poltica de televiso no que um critrio de
qualidade determinado prevalea sobre todos os demais (elevando as preferncias
subjetivas a uma caracterstica dominante), mas a) que o sistema em um conjunto
considere a busca e a avaliao da qualidade dos programas como objetivos
prioritrios, e b) que se proponha e fomente um amplo espectro dos diversos tipos de

74

No caso dos servios de TV da Europa, como visto, essas obrigaes culturais esto voltadas a promover
vrios aspectos da cultura nacional, construir relaes colaborativas com entidades artsticas nacionais, como
orquestras, respeito a grupos sociais vulnerveis, como crianas e jovens, desencorajar imagens estereotipadas
de mulheres, minorias tnicas, desenvolvimento da linguagem nacional, promover a produo audiovisual
regional, prover programao educativa e informativa etc.

101

excelncia a que os realizadores possam aspirar (BLUMLER, 1992, p. 49, traduo


nossa).75

Diversidade refere-se a pluralismo de diversos tipos (regional, lingustico, poltico,


cultural etc.) de modo que os diferentes setores da sociedade possam encontrar na
programao televisiva material que reflitam seus interesses e com os quais possam se
identificar. J Identidade cultural transparece a necessidade em se pensar critrios cada vez
mais cosmopolitas de contedo audiovisual.76 Relaciona-se fase de turbulncia trazida pela
globalizao, caracterizada pela competio de mltiplas identidades coletivas impulsionada
pelas cada vez mais complexas redes de comunicao.
Independncia comercial um valor atrelado a preocupao de que o financiamento
publicitrio cause distores nas funes do que produzido na programao televisiva de
modo voltar-se apenas para a acumulao de lucro. Neste sentido algumas restries foram
feitas sobre a quantidade de contedos publicitrios em canais comerciais em alguns pases
europeus, de modo a evitar um bombardeio excessivo de publicidade.
A Integridade da comunicao cvica o receio de que, com a comercializao de
emissoras, as prioridades se desloquem da informao para o entretenimento, ou de que
acontecimentos mais espetaculares e dramticos tomem o lugar das anlises crticas e dos
debates, de que a competio poltica eleitoral assemelhe-se a corrida de cavalos, de que a
espetacularizao de slogans possam tomar o lugar e a essncia da informao e do dilogo.
O valor Bem estar de crianas e adolescentes, por sua vez, seria a preocupao com a
seduo do pblico infantil por aventuras, robs e heris o que acaba tomando o lugar do
contedo educativo e estimulador de raciocnio que os canais pblicos mais se propunham a
oferecer.
Nessa rea onde o comercialismo puro e duro mostrou seu aspecto mais descarado.
Em particular nos Estados Unidos, a incluso de mensagens publicitrias dentro e
entre os programas infantis tem sido generalizada, onde os mesmos apresentadores
anunciam produtos e os personagens animados mais famosos aparecem intimamente

75

As, lo que interesa para una buena poltica de televisin no es que un criterio de calidad determinado
prevalezca sobre todos los dems (elevando las preferencias subjetivas al rango de principio dominante), sino
a) que el sistema en un conjunto considere la bsqueda y la evaluacin de la calidad de los programas como
objetivos prioritarios, y b) que se proponga y fomente un amplio espectro de los diversos tipos de excelencia al
que los realizadores puedan aspirar
76
Fices, por exemplo, so muito teis para entender e decifrar valores, expectativas, atitudes, vises de mundo
tudo aquilo que em um dado momento conforma a identidade cultural de uma sociedade. en el caso de la
ficcin televisiva de produccin nacional, las audiencias del pas compartan no slo diversin y
entretenimiento, sino tambin descripciones de la idiosincrasia, los problemas, conflictos sociales y dilemas
morales de su sociedad (BLUMLER, 1992, p. 53).

102

ligados a brinquedos que se vendem nas lojas (BLUMLER, 1992, p. 58, traduo
nossa).77

Por ltimo, quando explica a Manuteno de critrios de bom senso o autor compara
que enquanto na Europa existe a preocupao de a programao televisiva no ferir a
sensibilidade popular no que se refere a violncia, sexo e linguagem obscena nos EUA, as
condies de competitividade tem levado a uma tendncia de buscar contedos capazes de
chocar, escandalizar, causar inquietao, especialmente atravs de gneros chamados
jornalismo verdade (BLUMLER, 1992).
Interessante observar que essas responsabilidades no esto restritas apenas a
empresas de radiodifuso de carter pblico, mas tambm a empresas privadas que explorem
o servio, mesmo que com fins lucrativos. Trata-se de um argumento sustentado na ideia de
que a noo de pblico no nica. Joaquim Fidalgo (2003) argumenta que possvel chegar
a um conceito de servio de TV pblico atravs da tripla acepo de pblico: 1) servio
pblico na medida em que feito para o pblico (chegando a todos e a cada um na medida de
suas particularidades); 2) financiado pelo pblico (integral ou parcialmente) e 3) controlado
pelo pblico (com estruturas que assegurem a efetiva participao diversidade dos
cidados).
Gradativamente supera-se, portanto, a ideia de que o servio pblico deveria ser
prestado apenas pela televiso pblica, e comea-se a defender que mesmo emissoras de
propriedade privada, com orientao comercial, deveriam assumir tais compromissos:
[...] o servio pblico de televiso agora definido quase exclusivamente em termos
de compromisso com uma poltica de programas, que dizem respeito
composio (diversidade) e ao carcter (qualidade) da grelha de programao
(Sondergaard, 1999). E nesta perspectiva razoavelmente vaga e imprecisa, o
servio tanto pode ser prestado por instituies pblicas, independentes do mercado,
como por empresas puramente comerciais (FIDALGO, 2003, p. 20).

Esse novo modelo oferece a proposta de um afastamento do Estado, mas tambm do


mercado, conferindo importncia para a participao de membros do pblico enquanto
cidados.

77

Es en sta rea donde el comercialismo puro y duro ha mostrado su aspecto ms descarado, en particular en
los Estados Unidos, donde la inclusin de mensajes publicitarios dentro y entre los programas infantiles ha sido
generalizada, donde los mismos presentadores anuncian las cuas y los personajes animados ms famosos
aparecen ntimamente ligados a los juguetes que se venden en las tiendas.

103

2.5.1 Viabilidade econmica versus obrigaes culturais


Embora justificada pela defesa de valores considerados fundamentais para a
democracia como os arrolados acima, alguns autores apontam ainda para o perigo de que uma
regulamentao inadequada possa restringir demasiadamente o desenvolvimento econmico
do setor televisivo.
Sobre regulamentao da mdia, Anthony Giddens (2004) considera ser uma questo
mais complexa, pois a imposio de limites pode ser restritiva de modo a afetar a
prosperidade econmica do setor de mdia nacional, especialmente frente concorrncia de
poderosas corporaes de magnitude internacional. Assim, pases restritivos demais podem
acabar ficando para trs, tornando-se no competitivos, e desvalorizando seus mercados
nacionais.
Anthony Giddens (2004) sintetiza parte das questes relativas regulamentao da
mdia na democracia.
Aqueles que criticam a concentrao da mdia dizem que as grandes empresas de
mdia exercem um poder excessivo. A parte empresarial contesta, afirmando que, se
eles se sujeitarem regulamentao, ser impossvel tomar decises comerciais
eficazes, e eles sofrero perdas na concorrncia global [...] A concorrncia
sinnimo de pluralismo, ou deveria ser e presume-se que o pluralismo seja bom
para a democracia. Mas ser que o pluralismo suficiente? Muitos apontam os EUA
ao defenderem a ideia de que a pluralidade dos canais de mdia no uma garantia
de qualidade e de preciso dos contedos. Alguns enxergam a importncia de se
manter um forte setor pblico de radiodifuso para bloquear o domnio das grandes
empresas de mdia. Entretanto, os sistemas pblicos de radiodifuso, que na GrBretanha equivalem a BBC, geram seus prprios problemas. Na maioria dos pases,
eles costumavam ser monoplios, e em muitos, de fato, foram utilizados como
veculo de propaganda do governo (GIDDENS, 2004, p. 391).

Shaughnessy e Cobo (1990) tambm compartilham da ponderao de que um dos


maiores dilemas colocados para se pensar em regulamentaes adequadas indstria
televisiva envolve no apenas as tradicionais obrigaes com questes culturais, mas gera-se
tambm o desafio de se pensar a viabilidade econmica de um setor de investimentos
financeiros cada vez mais elevados como aqueles referentes aos negcios da digitalizao.
A televiso cada vez mais definida como um negcio como qualquer outro e um
negcio sobre o qual alguns governos colocam grandes esperanas na luta pela
regenerao industrial. Questes econmicas, portanto, tm prioridade sobre as
questes culturais, apesar do fato de ningum definir a natureza das obrigaes
culturais na televiso europeia. Esta dificuldade de conciliar as questes econmicas
e culturais tem levado a muitos problemas na formulao de regulamentos
adequados idade satlite. Por um lado, a imposio de obrigaes tradicionais

104

sobre a indstria pode ameaar a sua viabilidade comercial. Por outro lado, deixando
a indstria a seus prprios dispositivos poderia levar a uma diminuio do potencial
criativo (SHAUGHNESSY; COBO, 1990, p. 21).78

Para se avanar nessa discusso fundamental que no se recorra ao reducionismo de


opor-se uma televiso pblica gerida pelo Estado como essencialmente positiva diante da TV
privada, gerida pelo mercado, como essencialmente negativa para a democracia. Como
escreve Richard Collins,
o servio pblico e o mercado so frequentemente colocados em oposio. Mas isso
uma falsa escolha. A verdadeira questo encontrar uma relao apropriada entre
o servio pblico e o mercado seja dentro das organizaes de radiodifuso, seja
em termos de uma mais vasta ecologia dos media na sociedade (COLLINS, 2002, p.
21 apud FIDALGO, 2003).

Mais adiante arremata Fidalgo (2003): As concepes estatistas que diabolizam toda
e qualquer atividade privada, s por ser privada, e lanam um olhar reprovador sobre toda a
empresa que vise o lucro, parecem bastante desadequadas face ao funcionamento das
sociedades livres e democrticas num tempo que o nosso (FIDALGO, 2003, p. 28).
Ao propor caminhos possveis a serem adotados, Blumer e Hoffmann-Rien (1992)
recorrem sada por uma autorregulao regulada, um sistema de responsabilidade pblica
renovada que deve conceber-se como um conjunto integrado de elementos interconexos no
qual ningum deve fazer todo o trabalho sozinho.
Essa proposta organizada pelos autores em seis elementos: 1) fortalecer nos canais
pblicos e privados a responsabilidade pblica em interesses de valores sociais (criar uma
espcie de cdigo e conselho de tica, pensando-se numa autonomia das categorias
profissionais); 2) incorporar o conhecimento sociocientfico da academia, pesquisadores e
defensores do interesse pblico, sobre fenmenos comunicacionais e efeitos na audincia; 3)
maior incluso de grupos marginalizados, no apenas com canais para reclamao, mas na
formulao prpria de polticas, ou mesmo na produo ativa de contedos; 4) maior incluso
de crticos de rdio, TV, imprensa em outros meios, na formulao de polticas de mdia; 5) J
no mais aceitvel que as discusses sobre televiso sejam monopolizadas por elites, sendo
importante que organizaes de cidados possam cada vez mais compartilhar da
78

Television is now increasingly defined as a business like any other and it is a business upon which some
governments place high hopes in the battle for industrial regeneration. Economic issues therefore take priority
over cultural issues, despite the fact that nobody has yet set out to define the nature of cultural obligations in
European television. This difficulty of reconciling economic and cultural issues has led to many problems in
the formulation of appropriate regulations for the satellite age. On one hand imposing traditional obligations on
the industry might threaten its commercial viability. On the other hand, leaving the industry to its own devices
might well lead to a diminution in creative potential.

105

responsabilidade de se pensar estratgias polticas para o setor sem reduzi-los a meros


consumidores; 6) importante se pensar, ainda, em formas de conciliar e integrar esses
diferentes elementos de responsabilidade, como o estabelecimento de um frum nacional de
televiso, ou um centro capaz de agregar investigaes, receber crticas estruturalmente
pertinentes, informes e outras contribuies.
Mas seria indispensvel para os autores que tal organismo fosse, sobretudo, capaz de
assumir responsabilidade frente ao contedo e a qualidade dos debates acerca de temas
polticos na televiso, cuja direo fosse assumida por um grupo de cidados e que, alm
disso, no corresse o risco de ser confundida com uma autoridade reguladora.
Sem dvida, para que no a confunda com uma autoridade reguladora, tal
instituio, mesmo que apoiada por recursos pblicos deveria estar dotada de
poderes limitados, principalmente os de obter dados e informes, e assegurar sua
participao nas sesses de deliberao. Sua razo de existir deveria se orientar pela
organizao de debates sobre a organizao, polticas e prticas televisivas, cobrindo
um amplo espectro de interesses conexos, incluindo os dos canais mesmos
(BLUMER; HOFFMANN-RIEN, 1992, p. 288, traduo nossa).79

Neste cenrio, no s o novo papel da televiso pblica est necessariamente ligado a


uma marcada responsabilidade pblica, mas tambm a responsabilidade pblica da TV
comercial deve ser buscada por instrumentos capazes de regul-la, especialmente, em funo
dos conflitos que surgiro quando as presses pblicas pela defesa desses valores cidados
forem capazes de ameaar os ndices de audincia das empresas televisivas.
O risco de que essas organizaes abusem do poder resultante responsabilidade da
maior dimenso possvel. Outra razo surge do fato de que a liberdade dos meios
no um valor absoluto, mas est acoplada inextrincavelmente a numerosas
consequncias sociais. O exerccio de tal liberdade socialmente importante deve darse em condies de responsabilidade e de obrigao de prestar contas (BLUMER;
HOFFMANN-RIEN, 1992, p. 289, traduo nossa).80

As novas modalidades de responsabilidade pblica a que se referem os autores no


esto baseadas em mandatos e controle de Estado, mas em mecanismos interativos de
autorregulao social, essencialmente flexveis para, tambm, respeitar os interesses
79

Sin embargo, para que no se la confundiera con una autoridad reguladora, tal institucin, aunque apoyada por
fondos pblicos, debera estar dotada de poderes limitados, principalmente los de obtener datos e informes, y
asegurar su participacin en las sesiones de deliberacin. Su raison dtre debera ser la de organizar debates
sobre la organizacin, polticas y prcticas televisivas, cubriendo un amplio espectro de intereses conexos,
incluyendo los de los canales mismos.
80
El riesgo de que estas organizaciones abusen del poder resultante es responsabilidad en la mayor extensin
posible. Otra razn surge del hecho de que la libertad de medios nos es un valor absoluto sino que est
acoplada inextricablemente a numerosas consecuencias sociales. El ejercicio de tal libertad socialmente
importante debe darse en condiciones de responsabilidad y de obligacin de rendir cuentas.

106

econmicos dos canais para que possam se sustentar. Trata-se de uma tentativa necessria de
conciliar liberdade televisiva com a responsabilidade frente ao pblico.
Em ltima instncia, entretanto, o Estado permanece como instrumento fundamental
na intermediao desse tipo de conflito. Ele ainda a entidade legitimada para criao de
ordem e validao de regras dentro da democracia, ainda que se exija que elas possam ser
mais maleveis para a participao ativa de esferas no governamentais como a sociedade
civil empresarial e no empresarial.
De tal modo, importante frisar que os desafios apresentados nesse captulo
dificilmente sero passveis de serem resolvidos adequadamente num modelo de Estado
viciado e paternalista. Ou seja, no se trata de qualquer Estado. Ele precisa ser reestruturado
para se tornar mais flexvel dinmica dos mercados, sem abrir mo de seu papel de
amortecedor dos impactos sociais dessa explorao.
Mecanismos institucionais mais modernos, dinmicos e eficientes devem ser pensados
no apenas para reduzir os efeitos de uma burocratizao excessiva nos mercados, mas para
serem acessveis s demandas das organizaes da sociedade civil. Trata-se de pensar num
modelo de regulao institucional que tenha governabilidade verstil e equilibre tais interesses
no momento de formular e aplicar polticas pblicas para o setor de mdia.
Historicamente, no contexto latino-americano, houve reforma do Estado, buscando um
modelo mais flexvel. Entretanto, seu projeto adequava-o s reformulaes neoliberais
daquele perodo e resultou em impactos profundos na estruturao de setores de mdia
bastante concentrados e excludentes. Esse processo histrico e sua relao com polticas de
comunicao da regio e com as demandas da sociedade civil so tema da prxima seo.

107

3 Polticas de comunicao para a democracia: o Estado regulador e a


sociedade civil como ator poltico
O presente captulo dedica-se a discutir mais especificamente as polticas pblicas de
comunicao pensadas para a democracia, partindo de seus dois entes conformadores
principais: o Estado e a sociedade civil (empresarial e no empresarial). Enquanto entidade
legitimada para a formulao e aplicao de regras, torna-se fundamental para nosso estudo
compreender o Estado regulador constitudo historicamente, e inserido em conjunturas globais
de transformao e reforma estrutural. Essa apreenso oferece um caminho mais slido para
se perceber a dimenso e a coerncia das exigncias feitas e dos mecanismos adotados
contemporaneamente, quando se supera uma estrutura burocrtica intervencionista e se
questiona a presena do Estado em setores estratgicos para o desenvolvimento nacional.81
Alm disso, historicamente para a Amrica Latina esse momento marca a assimilao
desenfreada de polticas neoliberais trazendo impactos fundamentais para a maneira como o
setor se organizaria a partir dali.
Em seguida, caminha-se para problemticas histricas acerca de um Imperialismo
Cultural, discusso que influencia a preocupao por formulaes polticas mais adaptadas
regio. Juntamente a essas exigncias, trazem-se outros desafios que compem o cerco s leis
de comunicao, com a apresentao de um novo cenrio de convergncia, que faz reas
como radiodifuso e telecomunicaes se interpenetrarem.
Posteriormente, coloca-se em cena a sociedade civil como uma esfera complementar
atuao do Estado. Aqui se trata especialmente da sociedade civil ativista (ou no
empresarial) que se consolida gradativamente, como um ente legtimo de fiscalizao e
denncias de abusos no setor de comunicao. tambm ela que se articula na proposio de
agendas e priorizaes para polticas pblicas pautadas pela democratizao da comunicao
e pelo resgate aos valores do direito comunicao.
Por fim, essas discusses so interpretadas com a aproximao do cenrio de anlise
das polticas de comunicao do MERCOSUL, diante dos chamados ps-neoliberalismo e
governos progressistas.

81

A trajetria histrica das reformas de Estado e das polticas de comunicao de cada pas estudada com
maior profundidade no captulo 5 desta Tese.

108

3.1 Reforma do Estado: privatizaes e re-regulamentaes neoliberais


Visto como soluo para a reconstruo econmica de diversos pases aps o perodo
de grande depresso mundial na dcada de 1930 (como a americana de 1929 e a do petrleo),
o Estado fortemente interventor, ou keynesiano, havia sido fundamental para amenizar
problemas ento ocasionados por falhas oriundas da instabilidade do mercado. Em diversos
pases, portanto, o desenvolvimento no perodo ps-guerra ocorreu centrado essencialmente
nesse modelo institucional. Tal estrutura consistia num patrimonialismo de Estado forte e
centralizador, muitas vezes alinhado com pensamento autoritrio e representado pela fuso
entre seus papis de regulador e proprietrio (VELASCO JNIOR, 1997).
Esse modelo de organizao patrimonialista da economia caracterizava-se por uma
interpermeabilidade entre patrimnios pblico e privado preservados por uma administrao
pblica burocrtica organizada de maneira formal, hierarquizada e impessoal na tentativa de
prevenir o nepotismo e a corrupo (PEREIRA, 1999). Entretanto, as crises econmicas que
eclodem a partir da dcada de 1970 so marcadas por crescentes ndices de desemprego e
inflao que denunciavam inadequao de tal estrutura. A despesa pblica discricionria e as
generosas polticas de bem-estar eram cada vez mais vistas como parte do problema do
desempenho econmico insatisfatrio (MAJONE, 1999).
As falhas administrativas do setor pblico apontavam, ento, para o desmoronamento
do intervencionismo com a assimilao cada vez maior da soluo identificada com algo
semelhante retomada do Estado Mnimo liberal. Tratava-se de uma dinmica no
simplesmente de reduo da atuao estatal, mas de reavaliao de sua funo e extenso. A
iniciativa privada no s se considerava capaz de suprir boa parte das funes que eram
incumbidas ao Estado, como passaram a constituir um movimento em defesa da reregulamentao a partir de uma hostilidade que havia se formado com aquele tipo de
interveno (HILLS, 1986).
possvel afirmar que a descrena gradativa no ideal socialista e a crise fiscal pela
qual foi acusado o modelo de Welfare State podem ser considerados como sntese das razes
que orientaram exigncias por alteraes nas engrenagens administrativas dos aparelhos
estatais.82 Tornava-se necessria sua adaptao s exigncias prprias da lgica competitiva,
colocadas principalmente pelo poder poltico-econmico de entidades internacionais, como a

82

Ver mais em Barros (2010).

109

Organizao Mundial do Comrcio, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial,


juntamente com foras influentes de organizaes multinacionais.
Sob a cartilha neoliberal a receita para o desenvolvimento econmico baseava-se
essencialmente na abertura de mercados internos via privatizao e desregulamentao.83 Os
Estados passavam a se encontrar questionados em sua soberania administrativa, pois numa
lgica cada vez mais global de relaes econmicas e polticas, sua estrutura parecia inapta a
oferecer a propulso competitiva necessria ao novo ambiente.
Assim, os ajustes para a superao de colapsos e reestruturao de economias passava
necessariamente por uma reforma administrativa interna do aparelho estatal. Propostas de
reforma se deparavam, ento, com dois dilemas fundamentais, de acordo com Kettl (1999): a
busca de um Estado que funcionasse melhor custando menos e, paralelamente, a redefinio
do seu papel.
Esta onda de reformas tinha como ponto de partida um novo conceito que se
disseminava ao redor do mundo, o managerialism

84

, a partir do qual se buscava reduzir a

autoridade e a rigidez pela flexibilidade, a ateno estrutura, pela melhoria do processo,


uma vez que a tradicional hierarquia burocrtica, com seus procedimentos baseados em
regras e rigidez passou a ser vista como superada e intil (KETTL, 1999, p. 79-80). Ou seja,
a necessidade de se manter o equilbrio entre atender s mais variadas demandas populares
com recursos escassos (para que tambm no houvesse elevao da carga tributria) e fazer
valer a proteo ao patrimnio pblico diante da probabilidade de ameaas de privatizao
exige um novo modelo de Estado, baseado numa administrao pblica gerencial.
A administrao pblica gerencial emergiu na segunda metade deste sculo como
resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal, como estratgia
para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administrao dos imensos servios
que cabiam ao Estado e como um instrumento de proteo do patrimnio pblico
contra os interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta (PEREIRA, 1999, p. 28).

83

Acerca de questes conceituais que diferenciam os termos regulao e regulamentao, compreende-se aqui
que regulao corresponde expresso em ingls regulation, que de fato pode ser traduzida como regulao ou
regulamentao, mas que, na abordagem aqui adotada compreendida como a forma de orientao adotada
pelas agncias reguladoras com vias a manter o equilbrio e o funcionamento de um sistema. Regulamentao,
por seu turno, deriva de rulemaking em ingls e se relaciona s formas de gesto tipicamente polticoinstitucionais de Estado e que, portanto, tendem a ser mais burocrticas.
84
O managerialism visto como um conjunto de ideias e crenas que tomam como valores mximos a prpria
gerncia, o objetivo de aumento constante da produtividade e a orientao para o consumidor. (PEREIRA,
1999, p.32).

110

A administrao pblica gerencial orientada para o cidado, que aqui passa a ser
identificado tambm como consumidor85, e para a obteno de resultados, que so observados
constantemente via avaliao de desempenho atravs de critrios e ndices, voltada para o
direcionamento de decises poltico-administrativas (KETTL, 1999).
As demandas reformistas, antes de uma degradao das formas de regulamentao do
Estado, portanto mesmo que marcadas por estratgias bsicas como a privatizao,
liberalizao, austeridade fiscal, integrao econmica e monetria, todas atuando de maneira
a limitar o Estado positivo pregavam objetivamente uma nova forma de regular. Com um
grau diferenciado de governana, menos rgida, buscando atingir objetivos reguladores
atravs de mtodos menos pesados, haveria, ento, um Estado mais enxuto, mais eficiente.
Reformar o Estado no significa desmantel-lo. Pelo contrrio, a reforma jamais
poderia significar uma desorganizao do sistema administrativo e do sistema
poltico de decises e, muito menos, claro, levar diminuio da capacidade
regulatria do Estado, ou ainda, diminuio do seu poder de liderar o processo de
mudanas, definindo o seu rumo. Mudar o Estado significa, antes de tudo,
abandonar vises do passado de um Estado assistencialista e paternalista que, por
fora de circunstncias, concentrava-se em larga medida na ao direta para a
produo de bens e servios. Hoje, todos sabemos que a produo de bens e servios
pode e deve ser transferida sociedade, iniciativa privada, com grande eficincia e
menor custo ao consumidor (CARDOSO, 1999, p. 15).

Aqui no se aponta, portanto para uma desvalorizao da regulamentao, mas ao


contrrio, a percepo sobre a sua importncia que contribuir para a superao do Estado
patrimonialista. No se trata mais to somente de reduzi-lo, mas de dot-lo de capacidade de
interveno em novas bases (VELASCO JNIOR, 1997, p. 5). Assim, a revoluo global de
reforma do setor pblico criou a necessidade de se restringir ao mximo o nmero de
funcionrios e instituies de governo que do materialidade institucional ao Estado. A partir
da, uma estratgia de enxugamento de despesas veio tona e mecanismos de controle
passaram a se sustentar numa estrutura de delegao de poder (KETTL, 1999).
Do cruzamento entre o fim das empresas estatais de infraestrutura e a reforma do
Estado deu-se a emergncia entre ns das agncias reguladoras independentes, ou
autnomas. Agncias tcnicas, acima de tudo, impermeveis s oscilaes
conjunturais da poltica, s oscilaes eleitorais, sobretudo (RAMOS, 2005, p. 35).

Para que o mecanismo de delegao de poder tivesse um funcionamento efetivo,


especialmente com a transferncia de atividades antes estatais para entes privados, observou85

So incorporados aos mtodos de gerenciamento pblico os recursos especficos de tratamento e satisfao do


cliente de empresas capitalistas convencionais como forma de superar deficincias no atendimento ao pblico
(KETTL, 1999).

111

se como essencial, portanto, o aperfeioamento de instrumentos de controle impondo


determinadas restries, penalidades, incentivos e accountability, divulgando para a opinio
pblica suas aes e definies polticas, bem como permitindo sua participao e avaliao
(ABRUCIO; P, 2006). Este tipo de preocupao se deve ao fato de que mesmo com as
atividades, antes sob exerccio do Estado, transferidas s mos da iniciativa privada, elas
permanecem constituindo obrigao do Estado que apenas delega a sua execuo para essas
empresas. Como continua se tratando de servio pblico, em ltima instncia, permanece sob
sua responsabilidade a garantia de que tais atividades sirvam efetivamente populao como
bem comum (COIMBRA, 2001).
Torna-se sensvel, assim, o deslocamento do eixo da estrutura de poder composto pela
passagem do Estado interventor para regulador e, a partir da, o encargo antes de domnio dos
ministrios se transfere para as agncias.
Esse novo paradigma estatal objetiva, desse modo, editar normas de acordo com as
necessidades do setor econmico no ficando to dependente do processo legislativo
[...] e essa a causa maior do surgimento de regulao econmica, o regramento das
atividades econmicas se torna mais dinmico pelo fato de esses rgos possurem,
alm de um conhecimento tcnico especializado das atividades as quais se
encontram sob a sua esfera de atuao, o poder normativo e fiscalizatrio, dando,
assim, uma maior eficincia ao regramento do setor econmico (OLIVEIRA, 2007,
p. 158).

A especializao tcnica das agncias proporciona maior conhecimento e legitimidade


no momento de formular regras para o gerenciamento dos setores competentes e resolvem a
lentido burocrtica que interferia na fiscalizao e imposio de sanes aos atores
econmicos, consistindo num desempenho mais prtico e menos custoso para iniciativas
pblicas e privadas.
As exigncias por reestruturao dos estados nacionais, como vimos anteriormente,
so determinadas por uma forte presso internacional de reconfigurao das economias de
pases em desenvolvimento. dentro deste cenrio mundial, sua relao com a ideologia do
liberalismo e com a economia monetarista, que o movimento orientado para a
desregulamentao e privatizao deve ser visto (HILLS, 1986, p. 26). O Estado, portanto,
seja por sua ao direta ou mesmo por seu afastamento, torna-se pea estratgica
imprescindvel na conformao de um ambiente favorvel, ou seja, economicamente estvel,
at porque concorrncia e regulao no so anttese um do outro, mas meios diferentes de
se buscar o mesmo objetivo garantir condies de eficincia dos mercados (FIANI;
PINTO, 2002 Apud MATTOS; SIMES, 2005, p. 37).

112

A delimitao dada ao Estado com a sua reforma o recriou como mecanismo de


manuteno da ordem econmica, colocando em evidncia, primeiramente o respeito
liberdade dos agentes econmicos. Entretanto, a ideia de uma reduo do Estado pode levar
impresso errnea de que o ambiente que se instaura o de uma desregulamentao. A
adaptao regulamentar exigida no cenrio atual, entretanto, at hoje esteve longe de
representar a falta de regulamentao que, pelo contrrio, apenas torna-se ainda mais
indispensvel dentro da nova poltica.
Hills (1986) argumenta que a liberdade sem regulao, inclusive para o setor de
comunicaes, liberdade para determinadas pessoas que desfrutam das facilidades de
acesso, um grupo restrito de consumidores que de fato desfrutam de liberdade de escolha, de
modo que, na prtica, as promessas mercadolgicas da privatizao parecem se restringir
apenas aos consumidores privilegiados.
Em virtude disso, ele define duas razes fundamentais para a regulao de Estado. A
primeira delas social, segundo a qual seu dever salvaguardar aqueles interesses que o
mercado no tem condies de garantir, minimizando as externalidades, ou seja, os custos
sociais da lgica acumulativa. A segunda econmica e deve orientar-se para garantir que o
mercado funcione dentro de regras que assegurem benefcios para todos via competitividade
e, inclusive, tomando para si o controle de setores que constituam monoplios naturais
como forma de evitar a explorao abusiva de consumidores.
Hills (1986) assegura ainda que uma das principais tendncias de um mercado
fortemente concorrencial a sua concentrao. Dessa forma, com a explorao de servios de
interesse pblico por empresas privadas, como o caso das comunicaes, mais do que nunca
a demanda por uma regulao moderna e atualizada que evite abusos.
Neste setor, o que veio ocorrer, contudo, de acordo com Trebing (1993), foi o
relaxamento de polticas antitruste antes instauradas para evitar falhas de competitividade,
mas que passaram a ser toleradas e at defendidas por alguns economistas. O aumento de
fuses e aquisies concentrou economias e criou megaempresas com tentculos dentro e fora
dos seus territrios nacionais, corporaes com poder de capital suficiente para fazer com que
alguns Estados se sentissem ameaados, especialmente porque passavam a influenciar de
maneira decisiva na regulao dos seus setores de atuao. Neste sentido, defende o autor:
[] existe uma forte necessidade de restaurar a confiana na habilidade do governo
planejar e agir com responsabilidade. A ampla aceitao do argumento de que o
planejamento de governo consideravelmente inferior ao planejamento privado

113

constitui, porm uma significativa barreira de reforma (TREBING, 1993, p. 56,


traduo nossa).86

Sobre a necessidade da regulao de Estado, afirma (JAMBEIRO, 1997):


[...] os prprios idelogos liberais tm sustentado que nenhuma organizao pode
substituir o Estado no papel de regulador da vida social econmica. Ele continua
sendo o melhor instrumento para a manuteno da ordem, a preveno e eliminao
da anarquia no mercado, e a reduo do nvel de conflito entre as classes sociais e
grupos de interesse que atuam na sociedade.

Assim, do ponto de vista social e democrtico, a importncia do aprimoramento do


Estado se d especialmente porque atividades que dizem respeito a direitos essenciais dos
cidados, como tem sido defendida a comunicao, mesmo quando delegadas iniciativa
privada, no devem ser conduzidas arbitrariamente, dentro de uma liberdade traduzida pelas
dinmicas do livre-mercado, ainda que na atualidade sofram grandes presses para isso.
3.1.1 Regulao da mdia
Do ponto de vista democrtico as consequncias da expanso de lgicas de
competitividade no mercado de comunicao quando caracterizadas pela conglomerao de
empresas e oligopolizao do mercado, acabam sendo prejudiciais. O processo de expanso
do capitalismo na rea de comunicao tornou-se marcado pela conglomerao de empresas,
globalizao da produo, internacionalizao e oligopolizao do mercado, caractersticas
muito mais associadas lgica de excluso do que ao aprofundamento da democracia. A este
propsito exemplos prticos da Amrica Latina mostram que o mercado e sua autorregulao,
ao menos no setor das comunicaes, tem se provado falho (JAMBEIRO, 1997).
A regulao do setor de comunicao, longe de caracterizar qualquer retorno censura
ditatorial e uma ameaa liberdade de informao deve ser concebida, ao contrrio, como
mecanismo institucional legtimo para garantir este direito. Na medida em que a liberdade
defendida pela competio de mercado no comportada pelos conflitos e contradies
inerentes a este ambiente, cabe ao Estado impedir que eles prejudiquem o interesse pblico.
[...] o mercado por si s j demonstrou ser incapaz de organizar a economia de modo
que ela combine eficincia, justia e equidade social, at mesmo porque o mundo
no um grande mercado de concorrncia perfeita, totalmente pulverizado e com
86

[] there is a strong need to restore confidence in governments ability to plan and act responsibly.
Widespread acceptance of argument that government planning is consistently inferior to private planning
constitutes a significant barrier to reform

114

chances igualitrias. Pelo contrrio, so frequentes e universais as situaes que


favorecem monoplios e oligoplios, ou situaes de desigualdade na competio,
com claras barreiras entrada de novos agentes econmicos num dado mercado.
Mantm-se, pois imprescindvel a presena do Estado [...]. (JAMBEIRO, 2006).

A relao entre Estado e economia, especialmente quando abrange o setor de


comunicaes, torna-se mais bem compreendida dentro do enfoque de estruturas de mercado.
Aqui, alm de um mero conjunto de mtodos de disputa, a concorrncia entendida como a
prpria fora motriz da dinmica capitalista, mas que se v reduzida diante de um mercado
oligoplico (BRITTOS, 2004). Contraditoriamente, a prpria competitividade o elemento
estimulante das fuses estratgicas entre empresas, pois assim se tornam mais agressivas e
protegidas de oscilaes. Quando alcanam um posicionamento favorvel, as empresas
buscam ento, mant-lo protegido da volatilidade de mercado, e conseguem isso atravs de
barreiras entrada, que so [...] um conjunto de injunes denominadas pelas empresas
lderes, que servem como impedimentos para o acesso de novas corporaes num mercado ou
para que, ingressando, as demais companhias que compem este setor no alcancem a
liderana (BRITTOS, 2004, p. 18-19).
A regulao de setores econmicos, por exemplo, para evitar distores prprias do
mercado, aconselhada mesmo pela tradio liberal, pois sua instabilidade traz riscos reais
que podem representar uma violao da liberdade de consumidores e cidados.
Diferentemente das barreiras entrada, que consistem no processo em que empresas j
estabilizadas adotam prticas de autoproteo ou de concorrncia desleal, que dificultam ou
mesmo impedem que novos ingressantes possam adentrar ou sobreviver em determinado
mercado, as barreiras regulatrias, entende Koop (1990), procuram corrigir distores do
mercado e so justificveis por no serem criadas pela firma, mas pelo Estado. As barreiras
regulatrias e as barreiras erguidas pelas firmas (tecnolgicas, patentes, elevao do capital
exigido, publicidade, etc.) so correspondem mesma definio (KOOP, 1990, p. 52,
traduo nossa).87
No caso do setor televisivo especificamente, afirma Brittos (2004, p. 33):
O Estado intervm na atividade televisiva de duas formas, como empresrio e como
agente regulamentador. Quando o Estado outorga novas concesses ou permisses
de TV, interfere no mercado e aumenta, de alguma forma, a disputa pelos
consumidores. A barreira poltico-institucional processa-se a partir de atuaes dos
rgos executivos, legislativos e judicirios estatais e suas unidades geo-polticoadministrativas [...] Em linhas gerais, pode-se dizer que a regulamentao que
determina a barreira poltico-institucional. Para que a regulamentao transforme-se
87

Les barrires rglementaires et les barrires riges par les firmes (technologie, brevets, ampleur des capitaux
requise, publicite, etc.) ne rpondent pas la mme dfinition

115

em barreira poltico-institucional necessrio que se traduza em posio que garanta


ao agente econmico lugar privilegiado na disputa, dificultando a outros atores de
ingressarem ou crescerem no mercado. A edificao desta barreira pode decorrer de
vitria regular em processo de disputa decidido por instncias governamentais ou de
relaes privilegiadas com tais organismos.

atravs de mecanismos deste tipo, ento, que a permisso ou inibio regulamentar


exerce influncia fundamental na caracterizao dos mercados, como o televisivo. A
conscientizao sobre a importncia do papel do Estado neste contexto imprescindvel, pois
por seu intermdio so estabelecidas as regras capazes de criar e recriar barreiras de proteo
s posies estratgicas de grandes empresas barreiras poltico-institucional impedindo
que sejam atingidas pela competitividade, e ainda, impedindo que novas empresas tenham
reais chances de crescer.

3.2 Imperialismo e discusses acerca de uma dependncia cultural


Os efeitos relativos a esse jogo de elementos regulatrios podem ser observados na
histrica discusso acerca de um imperialismo cultural na Amrica Latina. Tendo suas
barreiras fiscais suprimidas frente abertura de mercados e desregulamentao, os pases
latino-americanos tornavam-se um polo de atrao, entre outras motivaes, pela amplitude
do seu mercado consumidor.
Historicamente o modelo de negcio empregado pelo setor em meados dos anos 1980
insere-se num cenrio de forte concentrao de comandos estratgicos com a oligopolizao
da mdia e de seus contedos, quando surgem as joint-ventures, atravs de grandes fuses e
incorporaes.
A regulao do setor das comunicaes na regio passou a ganhar maior destaque com
as pesquisas que denunciavam um processo de denominao ideolgica. Assim como havia a
teoria da dependncia para dedicar-se ao exame da expanso capitalista na regio, segundo
a qual pases perifricos (geralmente ex-colnias) apresentam suas economias atreladas das
grandes potncias, a teoria da dependncia cultural desenvolveu-se como uma vertente de
pressuposto similar. Com uma perspectiva de influncia notadamente marxista, entendia-se
que a dominao ideolgica, oriunda dos produtos culturais advindos do exterior, seria uma
arma para a reproduo do sistema.
Assim, a difuso de padres de consumo tpicos do neoliberalismo reforaria esta
dependncia na medida em que reproduzia valores externos e alheios s realidades sociais e
econmicas desses pases, o que se constituiria um empecilho a um genuno desenvolvimento

116

democrtico latino-americano por serem contrrios a sua autonomia cultural e soberania


poltica.
Em sua verso da teoria das comunicaes, a teoria da dependncia cultural aponta
um processo de dominao ideolgica que se realiza na medida em que logra
fortalecer os laos de dependncia. Aos MCM, como instrumentos desse processo,
cabe a tarefa de propagar valores e induzir comportamentos que se definem
fundamentalmente por sua externalidade em relao ao contexto nacional: so
valores criados nos centros hegemnicos do capitalismo, portanto orientados por
interesses externos e (opostos) aos nacionais. Reproduz-se assim, a nvel
superestrutural, a relao de desigualdade que caracteriza as transaes econmicas
do mundo capitalista, tal qual assinala a teoria da dependncia. O resultado seria
uma dupla alienao imposta aos povos latino-americanos (SARTI, 1979, p. 236).

Na medida em que imposta de fora, entende Sarti (1979), tal ideologia teria,
portanto, uma grande tendncia a ser antagnica aos interesses das populaes do continente,
pois expressaria de interesses de pases e de classes dominantes, propagando uma ideologia
imperialista e antidemocrtica.
A noo de imperialismo comea a ganhar conotao negativa no incio do sculo XX,
quando passa a ancorar a crtica da ordem mundial sobre a imposio da vontade de uma
nao a partir de sua hegemonia poltica econmica e cultural sobre outras naes, Estados ou
grupos,

que

logo

foi

desenvolvimento/modernizao.

associado
No

aos

centro

Estados
desta

Unidos

concepo

sua

linear

retrica
de

sada

do
do

subdesenvolvimento reina a mdia como vetor dos modelos da modernidade encarnada em seu
termo pela sociedade consumista (MATTELART, 2005, p. 72).
Mattelart (2005) entende que, em sua concepo cultural, o imperialismo seria uma
forma de etnocentrismo politicamente atuante, transformado em ideologia apresentada como
via de salvao para povos apticos, modelando-os e nivelando-os a um padro de
civilizao ocidental.88 Seria, portanto, um mecanismo de foras de um sistema de poder de
relaes desiguais, que passam a reproduzir uma viso de mundo hegemnica, ou seja, so
representaes,

modelos

de

institucionalizao,

sistemas

de

referncia,

matrizes

organizacionais generalizando-se e consolidando-se como nicas racionais e razoveis para o


alcance da desejada modernidade (MATTELART, 2005).
Dentro das discusses relativas teoria da dependncia este imperialismo observado
na desigualdade dos fluxos de informao. Os autores Elizabeth Fox de Cordona e Luis
88

Imperialismo cultural seria, de acordo com Schiller (1976, p. 9 Apud MATTELART, 2005, p. 75), o conjunto
dos processos pelos quais uma sociedade introduzida no seio do sistema mundial moderno e a maneira com
que sua camada dirigente conduzida, pelo fascnio, pela presso, pela fora ou pela corrupo, a modelar as
instituies sociais para que elas correspondam aos valores e s estruturas do centro dominante do sistema ou a
se tornar a sua promotora.

117

Ramiro Beltrn (1979) classificam os mltiplos aspectos identificados na Amrica Latina


diante deste cenrio em trs tipos de influncias: a de ordem econmica, a da comunicao e a
influncia poltica.
Sobre a influncia econmica os autores observam, dentre outros pontos, que a
maioria dos grandes meios de comunicao latino-americanos obtm seu financiamento das
agncias publicitrias dos EUA. So investimentos provenientes de companhias
multinacionais estabelecidas naquele pas cujas operaes voltam-se essencialmente para o
alcance da pequena porcentagem da populao que detm poder econmico de consumo,
orientao esta que tende, porm, a negligenciar necessidades tnicas, sociais, cultural e de
informao das maiorias.
Os clientes no-nacionais utilizam seu investimento publicitrio como um
instrumento que limita e manipula a informao que chega aos pblicos dos meios
ajustada aos seus prprios interesses comerciais e polticos. Assim, neutraliza ou
deixa sem vigncia um importante princpio da democracia: a existncia de uma
cidadania bem informada (CORDONA; BELTRN, 1979, p. 220).

A chamada influncia da comunicao refere-se ao controle dos fluxos de


comunicao exercido pelas agncias noticiosas norte-americanas, que segundo os autores
conduzem as informaes de modo a projetar uma realidade norte-americana distorcida alm
da reflexo de valores pela maximizao mercantil (CORDONA; BELTRN, 1979). De tal
modo, essa projeo de valores imperialistas, atravs das comunicaes, prejudicaria a
compreenso do pblico latino-americano acerca de sua prpria realidade, estimularia o
conformismo poltico e a sua baixa autoestima favorecendo a dependncia econmica e
poltica da Amrica Latina para com os Estados Unidos.
Tais danos as ideias e prticas democrticas configuram parte do que Cordona e
Beltrn (1979) classificam de influncia poltica. Eles alertam para o fato de a superioridade
dos EUA neste mercado de comunicaes constituir um perigo para a autonomia da
comunicao regional, interferindo em padres de orientao de produo imitados e vo
alm, afirmando que as prticas copiadas pelos produtores latino-americanos:
So criticveis por promoverem o consumo irracionalmente exagerado de bens e
servios, a alienao, a banalidade, o conformismo social, a violncia, o racismo, o
elitismo e o conservadorismo. Considera-se que isso concorda com as ideologias e
interesses dos investidores e est em discrepncia com os esforos da regio para
alcanar o desenvolvimento nacional por meio da mudana social, a autonomia
cultural e a soberania poltica (CORDONA; BELTRN, 1979, p. 223).

118

Assim, a estratgia norte-americana seria dada pela consolidao de um mercado


global de imagens, atravs de uma cultura ocidentalizada, fortalecida essencialmente pela
busca de valores culturais universais pretensiosamente alinhados ao american way of life
como parmetros de globalidade (MATTELART, 2005).
teoria da dependncia cultural, portanto, foram feitas uma srie de crticas dado seu
carter reducionista ao se propor abarcar fenmenos de dependncia ideolgica, cuja
complexidade no a mesma de uma dependncia econmica. De acordo com Sarti (1979),
esta viso acaba por vitimizar a cultura latino-americana, entendida por vezes de maneira
monoltica, de modo que o foco analtico tende a se concentrar na figura do inimigo externo, o
imperialismo. A postura anti-imperialista desconsideraria, portanto, as lutas de classe dentro
do contexto interno das naes, alm disso, tende a enxergar os povos de forma passiva, como
meros receptores de processos ideolgicos, de modo a no oferecer o devido valor as lutas de
resistncia dos oprimidos.
Ao invs de avaliar corretamente a luta de classes a dinmica do processo de
dominao, a literatura de dependncia cultural preferiu caracterizar de passivos
os oprimidos e, neste sentido, longe de inovar, apenas repete antigos (pre)conceitos
sobre a natureza do colonizado, pois a conotao de povos passivos no
diferente da que se encontra em velhos princpios que assume a inferioridade dos
povos dominados em contraposio superioridade dos dominadores. No puderam,
portanto, perceber que a ideologia aqui mesmo produzida e responde aos interesses
aqui mesmo dominantes, que podem identificar-se com os de outros centros
capitalistas a ponto de leva-los associao, mas que sem dvida no necessitam de
lies importadas para realizar sua prpria dominao (SARTI, 1979, p. 245-246).

parte desta crtica, Mattelart (2005) responde brevemente, enfatizando no se tratar


de teorias de compl nem uma representao passiva da subalternidade. Para ele a
compreenso sobre o imperialismo o entende em paralelo com a resistncia, como duas faces
de um mesmo processo.

As insuficincias desta teoria, contudo, no impediu que ela

avanasse na discusso internacional posterior relativa a necessidade e do direito dos Estados


nacionais tm de proteger suas diversas culturas dos impactos potencialmente nocivos da
invaso de produtos externos oriundos da lgica mercantil.
Neste sentido, a principal arma observada para a conteno de efeitos negativos so as
polticas nacionais de proteo. Tal pensamento orientou as discusses em torno da
conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das Expresses Culturais que,
aprovada em outubro de 2005 por 148 dos 154 pases participantes da 33 Conferncia Geral
da UNESCO, consagrou o reconhecimento do direito soberano dos Estados na formulao de
polticas pblicas destinadas a proteger e promover a diversidade cultural (BARROS, 2008).

119

A Conveno sobre a Diversidade Cultural, como ficou conhecida, exclui as expresses


culturais de cada pas das regras que regem o comrcio internacional de modo que a cultura
converteu-se numa exceo que pode receber subveno dos Estados. Segundo Mattelart
(2005), naquele momento uma posio contrria era, porm, sustentada por governos como os
dos Estados Unidos, da Austrlia e do Japo, que compreendiam nesse texto apenas uma
expresso de protecionismo a um setor que deveria supostamente, como todos os outros
servios, seguir a regra nica do livre-comrcio.
Assim, como nas discusses da NOMIC nas dcadas de 1970 e 1980, na Cpula
Mundial sobre a Sociedade da Informao, em Genebra em 2003, a inteno norte-americana
se mantm: pressionar em prol da maior desregulamentao possvel a fim de garantir a da
liberdade total de circulao de seus contedos por todo o mundo (RAMONET, 1999).

3.3 O cerco s leis de mdia: demandas recentes de reforma


A discusso histrica sobre o imperialismo cultural trouxe consigo uma srie de
preocupaes acerca da relao entre polticas de mdia, desenvolvimento regional e
democracia. Embora se reconhea a pertinncia sobre suas crticas, especialmente relativas
sua superficialidade, possvel perceber tambm suas contribuies em reflexos por polticas
condizentes com os desafios das realidades latino-americanas at hoje.
No entanto, alm dessas demandas de ordem mais social e de defesa das culturas
nacionais, outra categoria de exigncias pressiona mais recentemente os Estados no
planejamento de suas polticas de comunicao. Trata-se das j mencionadas dinmicas
tecnolgicas, como a digitalizao e sua transformao de diversas formas de comunicao
em uma linguagem comum que, aliadas representao de diversas formas de servios de
informao em arquivo digital, e ao aperfeioamento de redes de fibra tica e satlite,
estruturam um setor cada vez mais convergente. Diversos servios passaram a compartilhar
um nico suporte interpenetrando informtica, telecomunicaes e radiodifuso, fazendo
surgir um novo campo onde confluem diferentes setores econmicos (MIGUEL, 2010).
O Livro Verde da Convergncia da Comisso Europeia define convergncia como a
capacidade de diferentes plataformas de rede servirem de veculo a servios essencialmente
semelhantes ou a juno de equipamentos terminais para uso do consumidor, como o telefone,
televiso e o computador pessoal (UNIO EUROPEIA, 1997, p.1). justamente esta
caracterstica integradora, representada essencialmente pela Internet, que permitir inmeras

120

formas de transmisso por redes de terminais passveis de recepo e de interatividade nos


mais variados meios como cabo, difuso terrestre e satlite.
A convergncia se define essencialmente, portanto, pela homogeneizao de suportes
pelos quais ocorre disponibilizao e consumo de produtos info-comunicacionais,
impulsionada pelos processos capitalistas de globalizao, inovao e pela frentica busca de
velocidade para a mobilidade de capitais (MIGUEL, 2010). Este fenmeno envolve, pois,
uma combinao de transformaes interligadas e interdependentes, de natureza tecnolgica,
industrial/comercial, cultural e social, que profundamente vinculada maximizao
acumulativa da prxis capitalista. Albornoz et. al. (1998) entendem que quando falamos de
convergncia estamos nos referindo a um dos processos do que se conhece como
reestruturao capitalista. um fenmeno possibilitado por certos avanos tecnolgicos e
que est dominado por uma forte reconverso dos modelos produtivos ocidentais, a partir da
crise do modo fordista de regulao (ALBORNOZ et. al., 1998, s/p, traduo nossa).
Como resposta a um momento de crise, portanto, a inovao proporcionada pela
convergncia sustenta a promessa de uma guinada de crescimento da economia como forma
substituir, em alguma proporo, o que foi a indstria automobilstica no perodo ps-guerra
ou, num menor grau, a informtica nas dcadas de 1970 e 1980 (RALLET, 1998). Os
produtos e servios de comunicao tm ampla demanda e assumem o lugar dos mercados
relativamente saturados. Como efeito de uma tendncia mundial tanto o mercado televisivo
como o das telecomunicaes esto em vias de saturao [...] Como consequncia, as
telecomunicaes buscam sadas no campo do audiovisual e a televiso no das
telecomunicaes (RICHERI, 1993, p. 36, traduo nossa).
A produo e o consumo de bens culturais so diretamente afetados por essa dinmica
uma vez que a busca por novas possibilidades de mercado torna-se bastante atrelada ao
desenvolvimento cada vez maior de tecnologias convergentes e ao surgimento constante de
novos dispositivos. Segundo o raciocnio de Dantas (2010), a convergncia tecnolgica deve
ser compreendida em sua relao com a horizontalizao da cadeia produtiva da indstria
cultural.
Definimos esse fenmeno que costuma ser denominado convergncia tecnolgica
como um processo econmico, poltico e cultural que est fazendo convergir para
um mesmo regime de negcios e de prticas sociais, o conjunto da cadeia produtiva
da indstria cultural suportada em meios eletroeletrnicos de comunicao. Onde,
at algumas poucas dcadas atrs, tnhamos cadeias produtivas claramente
diferenciadas e verticalizadas em funo de seus negcios, prticas sociais e
tecnologias apropriadas, tendemos a ter, de uns anos para c e cada vez mais daqui
para frente, uma nica cadeia horizontalizada, indiferente s distintas plataformas de

121

comunicao ou transporte, mas segmentada conforme a diviso de trabalho, ou de


valor, ao longo de todo o processo de produo, distribuio ou recepo de bens e
servios culturais mediatizados (DANTAS, 2010,p. 44)

Esta horizontalizao da cadeia produtiva, j exemplificada no captulo anterior, se


d entre produtores, programadores e distribuidores de contedo, tendo como espinha dorsal a
indstria fabricante de equipamentos e sistemas presentes em todas as etapas. As funes
passam a ser compartilhadas de forma que a antiga distino entre telecomunicaes e
radiodifuso deve ser relativizada revendo antigos conceitos e barreiras regulatrias. Alm
disso, se faz essencial que tal estrutura institucionalizada suporte no apenas um modelo de
negcio que ora se configura, mas que se torne imune a velozes obsolescncias causadas pela
dinmica evoluo tecnolgica nos prximos anos.
3.3.1

Emissoras e teles: um terreno de disputas


A interpenetrao dos mercados a causa direta do acirramento de disputas no

mercado entre empresas concessionrias de servios de telecomunicaes e de radiodifuso.


Numa estrutura de mercado no qual o controle de redes de informao se torna essencial, a
estratgia de negcios indispensvel consiste em dominar uma plataforma que combine
suporte para informao multimdia e produo de contedo. As companhias de comunicao
passaram, ento, a buscar o controle dos canais de distribuio eletrnica a fim de melhor
disponibilizar o acesso de seus produtos aos consumidores, mas tambm, na procura de novos
investimentos e da reduo de riscos, encontram uma soluo vivel na expanso de suas
atividades convergindo os servios que oferecem. Ampliam-se as novas formas de explorao
dos servios sem que a ausncia de regulao clara constitua qualquer impeditivo.
Operadores de radiodifuso, em particular, esto urgentemente procura de uma
resposta para a pergunta de como servios interativos podem ser ativados. Estes
servios interativos so reconhecidos como os servios de valor agregado para redes
de transmisso que vai garantir a lucratividade no longo prazo. A combinao dos
sistemas de transmisso com um canal de retorno telefonia mvel poderia permitir
novos modelos de servios, especialmente se a mobilidade tambm levada em
conta no sistema de transmisso (KELLER et. al., 2004, p. 279).

Se o poder de barganha dos empresrios de radiodifuso essencialmente poltico


(principalmente por se tratarem de formadores de opinio pblica), o poder das empresas de
telecomunicao que se dedicam a novos investimentos no setor fundamentalmente
econmico.

122

Mesmo no Brasil, que o mercado de comunicaes mais fortemente estruturado no


MERCOSUL, os efeitos dessa disputa parecem ser preocupantes. A bandeira argumentativa
de defesa dos empresrios de radiodifuso a de que a entrada desses empresrios no setor se
constituiria num perigo ao contedo nacional e s expresses regionais que no teriam como
competir com concorrentes to ameaadores.
De fato, h o perigo de uma internacionalizao do contedo televisivo uma vez que
qualquer empresa de contedo nacional no consegue fazer frente aos grandes grupos de
entretenimento como Time Warner, News Corp. e Disney. Se toda a indstria nacional se
juntasse em um nico grupo, no chegaria a 17 do mundo (DANTAS, 2011, s/p Apud
GIANCOLI, 2011, p. 13).
A entrada das teles pode gerar impactos agudos nessas empresas radiodifusoras de
contedo nacional causando certa inverso da postura poltica dos movimentos pela
democratizao do setor, como afirma cineasta Berenice Mendes, integrante da Coordenao
Executiva do FNDC.
Se por um lado essas empresas (radiodifuso) representaram, em muitos momentos,
o papel de nossos adversrios imediatos, dificultando a democratizao da
comunicao, por outro lado elas so importantes para o setor, precisam existir de
forma menos hegemnica, claro. Por isso, precisamos nos posicionar quanto aos
limites da entrada das teles neste negcio [...] Porque as matrizes das teles so
internacionais. So megacorporaes. A sociedade ficar ainda mais sujeita aos
interesses do capital transnacional (MENDES Apud MARINI, 2010, s/p)

Para a proteo dos mercados nacionais da Amrica do Sul, uma interferncia


regulatria do Estado seria, pois, imprescindvel. Alm disso, paralela s presses advindas do
mercado, os legisladores encontram-se tambm espreitados pelo crescimento de pautas sociais
que questionam o excesso de priorizao por temas tcnicos nas polticas pblicas em
detrimento da ampliao de um debate de tamanha relevncia social para a consolidao de
democracias. A expanso de espaos de participao, formais e informais, e o fortalecimento
da sociedade civil no empresarial como ator poltico tm fortalecido a discusso sobre a
necessidade de se pensar em modelos de comunicao e de formulao de polticas mais
inclusivos.

3.4 Movimentos sociais: a sociedade civil como ator poltico


Algumas dcadas de ditaduras militares na maioria dos pases da Amrica do Sul,
aliadas aplicao de polticas neoliberais deixaram como herana sistemas de comunicao

123

concentrados, excludentes e orientados por interesses elitistas e oligrquicos. Mais


recentemente, contudo, a estabilizao gradativa de regimes democrticos, ainda que em
alguns pases encontre fragilidades, tem fortalecido a articulao de movimentos sociais na
regio. Defendendo diferentes causas, tais movimentos ampliam a reflexo sobre reformas
mais aprofundadas no modelo de regulao do Estado e sobre a insuficincia do modelo
democrtico representativo no atendimento de suas demandas.
A adoo macia deste modelo tem uma tendncia histrica de afastamento do cidado
comum da prtica poltica que passa a ser delegada a polticos profissionais, protegidos em
seu conhecimento tcnico especfico e em aparatos burocrticos. Especialmente em pases em
desenvolvimento, isso serviu de escudo para prticas ilcitas e corruptas de toda ordem, que
para serem evitadas seria necessria maior integrao da sociedade nas discusses polticas
que ocorrem no seio institucional (GIDDENS, 1996).
De tal maneira, a sntese histrica do debate dicotmico entre esquerda e direita,
apresentado no captulo 1, parece apontar para o fato de que reformar o Estado de modo a
aprimorar a prtica do ideal democrtico, ou seja, democratizar a democracia significa, antes
de tudo, repensar o papel da sociedade neste contexto.89 A tendncia da prtica poltica global
nas ltimas dcadas demonstra que as democracias passam a repensar o papel desempenhado
pela sua entidade originalmente maior, o povo.
Nisso surgem, antes mesmo de espaos institucionalizados para maior participao
popular (como conselhos e conferncias), a intensificao dos movimentos sociais, com temas
de direitos civis da agenda contempornea No se baseavam em classe, mas, sobretudo em
etnia (o movimento pelos direitos civis), gnero (o feminismo) e estilo de vida (o pacificismo
e o ambientalismo) (ALONSO, 2009, p. 50). Trata-se de um termo designado pelos tericos
que observavam a partir da dcada de 1960, um ativismo bradando por mudanas pacficas
(faa amor, no faa guerra), desinteressadas do poder do Estado, como costumavam ser os
movimentos operrios alinhados com a proposta de revoluo socialista.90
Reivindicando demandas ps-materiais, tais movimentos atuam por mudanas
paulatinas na sociabilidade e na cultura a serem logradas pela persuaso de consumidores e

89

Seria esta, grosso modo, a base de argumentao da democracia dialgica e da Terceira via de Anthony
Giddens (1996; 2001), da dupla reforma e do princpio de autonomia de David Held (1994), para citar algumas
ideias anlogas.
90
Trs grandes correntes tericas se destacam na tentativa de explicao do fenmeno dos movimentos sociais, a
Teoria de Mobilizao de Recursos (TMR), a Teoria do Processo Poltico (TPP) e a Teoria dos Novos
Movimentos Sociais (TNMS), alm das contribuies de Alain Touraine, Jrgen Habermas, Alberto Melucci
que no chegam a constituir uma escola terica coesa. Ver Alonso (2009).

124

eleitores, no tendo, portanto, como propsito a ideia de tomada do poder do Estado por
revoluo armada.
Ao longo do sculo XX, uma mudana macroestrutural teria alterado a natureza do
capitalismo, cujo centro teria deixado de ser a produo industrial e o trabalho. Uma
nova sociedade se vislumbraria, dando lugar tambm a novos temas e agentes para
as mobilizaes coletivas [...] As reivindicaes teriam se deslocado dos itens
redistributivos, do mundo do trabalho, para a vida cotidiana, demandando a
democratizao de suas estruturas e afirmando novas identidades e valores. Estaria
em curso uma politizao da vida privada. Os movimentos de classe dariam lugar,
assim, a novos movimentos expressivos, simblicos, identitrios, caso do
feminismo, do ambientalismo, do movimento estudantil (ALONSO, 2009, p. 67).

No caso das comunicaes, tais movimentos so voltados para criticar os dficits


democrticos de um sistema de mdia altamente comercializado, suas desigualdades de
acesso, poder de representao e ideolgico, sua estrutura de integrao econmica com um
capitalismo globalizante e com a cultura do consumo. Desde o meio da dcada de 1990, surge
o ativismo progressista dentro das democracias liberais Anglo-Americanas, voltado a
democratizar o contedo, prticas e estruturas de mdia dominantes. Entretanto, afirmam
Carroll e Hackett (2006), existem ainda relativamente poucos estudos e esforos para teorizar
sobre seus graus de resistncia e de transformao.
Os autores entendem que o surgimento dos movimentos sociais pela democratizao
da mdia difere de outros movimentos, pois, embora alguns grupos a defendam, eles na
verdade, muitas vezes so pertencentes a outros movimentos sociais, mas que incorporam esta
causa ativista, enxergando a mdia de maneira instrumental. A emergncia contempornea do
ativismo da mdia democrtica, de acordo com Carroll e Hackett (2006), apontaria no
somente para pontos cegos, mas tambm para novas direes potenciais para a teoria dos
movimentos sociais.
Seu sucesso consiste em fazer comunicao democrtica um nexo, e uma prioridade
consciente, por vrios movimentos crticos sociais um ponto nodal, articulando os
diferentes elementos da democracia radical (com base na comunidade econmica,
multicultural, etc) em um projeto coerente informando uma esfera pblica
revitalizada e capaz de vencer as mudanas estruturais necessrias. Se analistas,
como Buechler (2002) e Tarrow (1998), esto corretos de afirmar que a globalizao
do protesto social pode significar uma mudana de ciclos intermitentes de protesto
mobilizados permanentemente numa sociedade global em que os movimentos se
espalham e difundem em todo o mundo na velocidade da moderna de
telecomunicaes (Buechler, 2002: 25), ento o ativismo mdia democrtica

125

certamente ir desempenhar um papel crucial na formao social emergente


(CARROLL; HACKETT, 2006, p.100, traduo nossa).91

A retomada de tal discusso que havia recuado, segundo Mattelart (2009), por conta
de uma intensa subjugao da sociedade perante as leis de mercado algo que contraps a
liberdade de expresso dos cidados liberdade de expresso comercial, uma contraposio
da viso da sociedade que reduz cidados a consumidores por si s j pode ser considerada
um primeiro passo de avano no terreno latino-americano.

3.5 Democratizao da comunicao como bandeira de movimentos sociais


identificado como resultado dessas mobilizaes sociais na Amrica Latina o
fortalecimento da pauta e a prpria constituio conceitual da proposta de democratizao da
comunicao. Na verdade, as aes da sociedade civil ativista na esfera pblica tm sido
pautadas, de acordo com Mattelart (2009), pelo duplo princpio da defesa dos direitos
comunicao e da sua compreenso como um bem pblico, um patrimnio que deve, a
despeito de regras de mercado, ser compartilhado em condies de igualdade de acesso. Em
mbito internacional a mobilizao civil tem se organizado em torno da campanha
internacional Communication Rights in the Information Society (Cris Direito
Comunicao na Sociedade da Informao).
Contrabalanceando a fragilidade de fundamentao epistemolgica da proposta, a
democratizao da comunicao apresenta-se estruturada pela sua grande tendncia prxis.92
Tal caracterstica torna-se evidenciada quando se observa que a defesa pela democratizao se
d essencialmente pela sugesto de agendas de polticas a serem seguidas.
As diversas agendas so sugeridas sempre que o tema colocado em questo e muito
embora variem de um defensor para outro, reivindicam aes polticas bastante semelhantes,
algumas delas comuns aos diversos pases latino-americanos como, por exemplo: a
participao popular na formulao de polticas para o setor, o controle social sobre o
91

Its success will consist in making democratic communication a nexus, and a conscious priority, for various
critical social movements a nodal point articulating different elements of radical democracy (economic,
community-based, multicultural, etc.) into a coherent project informing a revitalized public sphere and capable
of winning needed structural changes. If analysts like Buechler (2002) and Tarrow (1998) are correct that
globalization of social protest may signify a shift from intermittent cycles of protest to a permanently
mobilized global society in which movements spread and diffuse around the world at the speed of modern
telecommunications (Buechler, 2002: 25), then democratic media activism will surely play a crucial role in the
emerging social formation.
92
Questiona-se, porm, se a ausncia de uma fundamentao terica mais clara no prejudicaria sua
aplicabilidade prtica. Tema tratado em Barros (2012).

126

contedo veiculado pelos meios de comunicao (posterior sua veiculao, sempre com a
preocupao de no ser confundido com censura)

93

, bem como a abertura de canais de

recebimento de contribuies e crticas, pluralidade de meios e de seu contedo, respeito e


abertura para a representao contedo adequado diversidade cultural, igualdade no acesso
informao, cultura e conhecimento assim como s tecnologias de comunicao e informao,
proteo contra abusos dos meios de comunicao em seu exerccio da liberdade de
expresso, etc.
A ligao entre o conceito de democratizao da comunicao e tais mobilizaes
to ntima que Robert A.White (1994 Apud SRIDHARA, 2003, s/p) defende que para
compreend-la completamente torna-se necessrio recorrer teoria contempornea dos
movimentos sociais. Sridhara (2003, s/p, traduo nossa) enumera alguns pontos bsicos para
compreender esta conexo:
Os movimentos sociais trazem um padro de comunicao, que emerge de fora e
em oposio estrutura hierrquica institucional existente (no democrtica) de
comunicao em uma sociedade. Os movimentos sociais, a fim de fortalecer a
identificao e lealdade, tendem a apresentar e um legtimo padro alternativo de
comunicao que, em relao ao padro dominante, insiste em que todos os
membros tm o direito de obter e fazer inseres comunicativas quando quiserem,
que os membros podem participar de todas as fases do processo de tomada de
deciso numa comunicao coletiva, que os membros podem se envolver numa
comunicao horizontal entre indivduos e grupos sem serem controlados pelas
autoridades, que a comunicao seja dialgica no sentido de que os membros tm o
direito de resposta e esperar uma resposta direta. Os movimentos sociais tendem a
renovar e democratizar praticamente todos os aspectos do processo de comunicao:
a definio do que meios de comunicao significam, a definio de quais setores e
atores sociais podem participar do processo de comunicao pblica, o emprego de
novas tecnologias de mdia e a democratizao daquelas existentes, a redefinio de
profissionalismo na mdia e a formao de profissionais, o desenvolvimento de
novos cdigos de tica e de novos valores para nortear as polticas pblicas, etc.94

93

Existe uma retrica do perigo do retorno censura ditatorial adotada pelos empresrios de comunicao de
uma maneira geral, em praticamente todos os pases latino-americanos em que se props alteraes normativas
para a comunicao. Esse tema ser estudado nos Captulos 5 e 6.
94
Social movements are a communication pattern, which emerges outside and in opposition to the existing
institutional, hierarchical (non-democratic) structure of communications in a society. Social movements, in
order to strengthen identification and loyalty, tend to introduce and legitimate an alternative pattern of
communication which, relative to the dominant pattern, insists that all members have a right to obtain and make
communicative inputs when they wish, that members may participate in all phases of the collective
communication decision-making process, that members may engage in horizontal communication between
individuals and groups without being vetted by authorities, that communication be dialogical in the sense that
members have a right to reply and expect a direct reply. Social movements tend to renovate and democratize
virtually all aspects of the communication process: the definition of what communication means; the definition
of which social sectors and social actors may participate in the public communication process; the employment
of new media technology and the democratization of existing technology; the redefinition of media
professionalism and the training of professionals; the development of new codes of ethics and new values
guiding public policy, etc.

127

Slavko Splichal (1999), por sua vez, defende a socializao da mdia com um
reconhecimento mais amplo do que o poltico ou o econmico. Esta socializao se daria por
quatro princpios bsicos: gesto e controle social meios de comunicao e infraestrutura de
comunicao; proviso de recursos financeiros (subsdios de informaes sociais) para as
operaes de mdia de massa com base nos princpios de solidariedade e reciprocidade de
todos os cidados; influncia (de forma direta e indireta) dos cidados na formulao e
implementao polticas de comunicao; e socializao da populao em todas as formas de
comunicao atravs da educao (por exemplo, educao para a mdia) (SPLICHAL, 1999,
p. 20).
Diversas entidades da organizao civil tem se articulado em defesa da
democratizao da comunicao na Amrica Latina, como mostra este texto do site
movimientos.org, que congrega diversas entidades da regio na busca de uma agenda social
para a comunicao:
Sem democratizao da comunicao no h democracia foi uma proclamao,
um grito que se estendeu pela Amrica Latina no incio dos anos 1980,
particularmente naqueles pases do Sul que transitavam das trevas ditatoriais para
frmulas constitucionais. A premissa era simples, mas contundente, por ser
universalmente aceita: a vitalidade da democracia depende da participao cidad
para a qual resulta fundamental que os diversos setores cidados estejam
devidamente informados e possam expressar seus pontos de vista particulares ao
conjunto da sociedade, condio que somente pode ser garantida atravs da
democratizao da comunicao. [...] Porm, em tal proclamao, tambm esteve
presente a voz e desejo de inmeros esforos e experincias alternativas que, com
um sentido popular, comunitrio, de base, etc., buscavam desde colocar
contrapontos a segmentos de gerenciamento miditico, at formular propostas
globais, em um sentido anti-hegemmico, passando por um conjunto hbrido, mas
com um denominador comum: a filiao ao que foi o movimento tem torno das
polticas nacionais de comunicao que deu sustento a demanda por uma Nova
Ordem Mundial de Informao e Comunicao (NOMIC). [...] O ressurgimento no
continente de expresses organizadas que lutam para democratizar a comunicao
est contribuindo a esta retomada do debate (LEON; BURCH, 2007, s/p, traduo
nossa). 95

95

Sin democratizacin de la comunicacin, no hay democracia fue una proclama, un grito, que se extendi
por Latinoamrica a inicios de los 80, particularmente en aquellos pases del Sur que transitaban de las
tinieblas dictatoriales a frmulas constitucionales. La premisa era simple, pero contundente, por ser
universalmente aceptada: la vitalidad de la democracia depende de la participacin ciudadana, para lo cual
resulta fundamental que los diversos sectores ciudadanos estn debidamente informados y puedan expresar sus
particulares puntos de vista al conjunto de la sociedad, condicin que solamente puede garantizarse con la
democratizacin de la comunicacin. [] Pero en tal proclama tambin estuvo presente la voz y anhelo de un
sinnmero de esfuerzos y experiencias alternativas, que con un sentido popular, comunitario, de base, etc.,
buscaban desde anteponer contrapuntos a segmentos del manejo meditico, hasta formular respuestas globales,
en un sentido anti-hegemnico, pasando por un conjunto hbrido, pero con un comn denominador: la filiacin
a lo que fue el movimiento en torno a las polticas nacionales de comunicacin que dio sustento a la demanda
por un Nuevo Orden Mundial de Informacin y Comunicacin (NOMIC).[] La reemergencia en el
continente de expresiones organizadas que pugnan por democratizar la comunicacin est contribuyendo a este
replanteamiento del debate

128

O modelo de comunicao a que esses movimentos se contrapem representado


pelas tendncias histricas apontadas por Martin Becerra (2008) como estruturantes dos meios
de comunicao latino-americanos: um sistema comercial politicamente dcil (por conta de
um pacto implcito entre Estado e meios); uma concentrao de conglomerados com ndices
mais altos que em outras regies do mundo; a transferncia de ativos estatais para o setor
privado (consequncia das polticas de corte neoliberal); intensa abertura produo
audiovisual estrangeira, com pouca produo prpria; confuso entre sistemas estatal e
pblico, e a prtica inexistncia deste ltimo. Mesmo apresentando variaes de um pas para
outro, de uma maneira geral pode-se perceber que essas tendncias so comuns entre pases
da regio.
De tal modo, possvel constatar que a ordenao dos sistemas privados de
comunicao na Amrica Latina, foi capaz de consolidar uma estrutura contrria aos preceitos
democrticos bsicos (como justia, igualdade e incluso). Recentemente, contudo, assiste-se
na regio uma intensificao acerca das orientaes regulatrias do setor que parece ser mais
permevel a tais agendas democratizantes da comunicao, levando a alteraes marcantes
em sua estrutura.
A funo tradicional do Estado, de arbitrar sob o mercado e proteger o interesse
pblico das oscilaes de mercado, surge atrelada conscincia da importncia de polticas de
comunicao para a consolidao da democracia na Amrica Latina. possvel afirmar que
uma nova agenda de discusses se faz presente, retomando a pauta do direito comunicao
como valor humano, e, como tal, imprescindvel para a consolidao democrtica.

3.6 Governos progressistas, ps-neoliberalismo e discusso de polticas de


comunicao no MERCOSUL
O setor de comunicaes dos pases que compem o Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL) tem assistido nos ltimos anos a intensificao de debates acerca de sua
orientao regulatria, assim como ocorre em outros pases da Amrica Latina. Esse
movimento tem como pano de fundo uma srie de transformaes sociais, econmicas e
polticas identificadas na regio, sobretudo aps a ascenso dos seguintes governos: Hugo
Chvez na Venezuela (1998), Luiz Incio Lula da Silva no Brasil (2002), Nstor e Cristina
Kirchner na Argentina (2003 e 2007), Tabar Vasquez no Uruguai (2004), Evo Morales na

129

Bolvia (2005), Michele Bachelet no Chile (2005), Rafael Correa no Equador (2006), Daniel
Ortega na Nicargua (2006) e Fernando Lugo no Paraguai (2008) (MORAES, 2011).
Em alguns desses pases, esses movimentos de rediscusso da mdia tm sido fruto de
acirrada disputa poltica entre empresrios de comunicao e representantes do Executivo.
Esse momento histrico ser trabalhado mais detalhadamente a partir do captulo 5. Nesse
momento, contudo, faremos apenas um breve enlace conjuntural com o que tem sido
identificado com uma fase contempornea de ps-neoliberalismo.
Centralizando-se em questes sociais (como desigualdades, desemprego e pobreza), e
pensando uma espcie de economia social, capaz de construir uma sociedade mais solidria,
essa proposta, contudo, no traz um modelo definido,96 e no sugere meramente um retorno
ao keynesianismo, ou de sua composio hbrida com leis de mercado (CORAGGIO, 2003).
A ideia seria formular um modelo a partir da construo coletiva de uma agenda psneoliberal provedora de uma cidadania que supere estigmas de um legado colonial, autoritrio
e de um modelo de desenvolvimento econmico neoliberal, criando polticas sustentadas no
preceito de limitao s aes do mercado (MOREIRA, 2004).
Trata-se de uma agenda declaradamente progressista que tem encontrado terreno frtil
nas discusses acerca das polticas de comunicao na Amrica Latina, onde leis mais
voltadas para o fortalecimento de sistemas de comunicao no-comerciais e para a ampliao
de mecanismos de gesto e participao da sociedade procuram corrigir estruturas histricas
consideradas prejudiciais consolidao democrtica desses pases.
Moraes (2009) aponta as tendncias gerais dessas iniciativas governamentais:
reorganizao da comunicao estatal; novos canais de televiso nos mbitos estatal ou
pblico; leis que restrinjam a concentrao e assegurem maior controle pblico sobre
empresas concessionrias de rdio e televiso; apoios a mdias alternativas e comunitrias;
fomento produo cultural independente; leis que protejam e estimulem a indstria
audiovisual nacional; programas regionais de co-produo, co-distribuio e reserva de
mercado para filmes, documentrios e seriados televisivos latino-americanos.
De acordo com Aguinara (2010), em diversos pases latino-americanos possvel
observar uma tendncia refundacional, ou seja, de governos de esquerda que tm aplicado
medidas econmicas e polticas a fim de recobrar a institucionalidade estatal, ampliando sua
margem regulatria, atacando estruturas do modelo neoliberal.
96

O que d margem para o surgimento de alguns radicalismos como a defesa feita por Holloway (2004, p. 369)
pela supresso da democracia representativa, dos partidos e do prprio Estado: La respuesta es clara. Decimos
no al Estado, a la democracia representativa, a los partidos polticos. No podemos cambiar el mundo a travs
del Estado, ni a travs de la democracia representativa, ni a travs de los partidos polticos.

130

justamente esse processo recente por que passam os pases da Amrica Latina que
constitui o pano de fundo da problematizao abraada na presente pesquisa. Percebe-se que o
Estado e as instituies de governo tem sido colocados na dianteira desses movimentos que,
a depender do ponto de vista ideolgico, visam a democratizao da mdia ou o seu controle,
o que, preferncias ideolgicas parte, aponta para avanos importantes na direo de
instituies de comunicao mais democrticas na Amrica Latina hoje (RAMOS, 2010).
Antes de avanarmos, contudo, para uma anlise mais aprofundada desse momento de
efervescncia dos debates e de reformulao de polticas de comunicao nos pases do
MERCOSUL, torna-se necessrio realizar uma discusso mais focalizada no que se
compreende como democratizao das comunicaes numa perspectiva mais conceitual a
partir do levantamento terico que foi realizado nesta parte da Tese.

131

Discusso da Parte I: Uma contribuio para se pensar o que entendido


como democratizao da comunicao?
O objetivo da presente seo retomar e discutir alguns pontos centrais deste primeiro
bloco de captulos. Na tentativa de estabelecer um referencial terico sobre a regulao
democrtica da mdia televisiva buscou-se respaldo em contribuies advindas dos campos da
Teoria Democrtica e da Economia Poltica da Comunicao, alm de outros estudos
dedicados relao entre mdia e democracia. Nesse sentido, foi lanado mo de valores e
conceitos, tradicionais e recentes, associados s diversas propostas de modelos de
comunicao adequada a eles equacionando-os com a noo de democratizao da
comunicao.
Desde j, tomando como suporte a trajetria terica levada at este ponto, possvel
constatar que a ideia de democratizao da comunicao consiste essencialmente em um
processo mediante o qual se busca alterar estruturas deste setor com o intuito de integrar
valores assumidos classicamente como democrticos, a exemplo de liberdade (vista como
autonomia ou independncia), a igualdade (referente justia distributiva em geral), e a
incluso (relativo participao de cidados pertinentes a diferentes grupos sociais), para
ficar nos pilares.
A relao com noes como liberdade de expresso e direito comunicao se d pelo
fato de estes conceitos usualmente representarem os objetivos ideolgicos desse processo.
Tais, por sua vez, refletem diferentes posturas sobre o que se interpreta como sendo uma
comunicao mais democrtica. Assim, simplificadamente, enquanto a liberdade de expresso
alinha-se mais tradio liberal que valoriza a autonomia do indivduo (essencialmente diante
do Estado), a propriedade privada e o livre mercado de ideias, a proposta de direito
comunicao volta-se para a transformao do setor, de modo a garantir maior igualdade,
incluso e empoderamento do cidado atravs de polticas especficas de mdia, algo que se
encontraria mais alinhado ao que se convencionou chamar de discurso progressista.
Direito comunicao parece assumir, portanto, um carter emancipador e
revolucionrio de empoderamento de sujeitos anteriormente colocados parte, alterando a
tendncia da sua excluso e os efeitos de acentuao da desigualdade que a adoo de
solues liberais permite causar.
De tal modo, claro que, toma-se por certo que democratizao da comunicao no
democracia (BERMAN, 2008). Melhor dizendo, ela constitui-se essencialmente um processo

132

de transio. Diante disso, portanto, seu alinhamento com o direito comunicao parece
mais claro do que com a liberdade de expresso mais tradicional, pelo menos se tomarmos
como referncia ambientes de desigualdade crnica de acesso a recursos, como o caso da
Amrica Latina. Assume-se, por conseguinte, que a defesa da liberdade de expresso como
tm sido sustentada no foi suficiente para garantir seu amplo acesso para diversos segmentos
sociais, especialmente se se leva em conta o acesso a meios massivos de comunicao.
A democratizao das comunicaes compreendida, assim, numa proposta de
reformas estruturantes orientada pela utopia de valores ideais (HUJANEN, 1997), ou por
princpios normativos bsicos (HAMELINK, 1995), pressupe que a mdia deve ser
impactada em seu sistema, inserindo valores de cidadania em seu cerne, para que seja
instrumento de replicao de sua lgica. Busca-se, portanto dotar a mdia de um carter mais
inclusivo e equitativo, pois se entende que a construo de estruturas democrticas pressupe
um constante aprimoramento das relaes sociais, processo no qual a mdia tem papel
intermediador substancial.
Nas cada vez mais numerosas sociedades contemporneas, os meios de comunicao
se constituem como fruns onde ideias e interesses podem ser apresentados e discutidos
atravs, por exemplo, da expresso de demandas, necessidades e problemas de determinados
grupos sociais, e que de outra forma no alcanariam amplo conhecimento. Torna-se, assim,
irremediavelmente espao crucial para ecloso de conflitos sociais e polticos, ao mesmo
tempo em que possui potencial civilizatrio de alcanar nveis razoveis de tolerncia e busca
de consensos (STAIN VELASCO, 2005; SPLICHAL, 1999).
A mdia torna-se, desse modo, o instrumento atravs do qual o cidado, informa-se e
desenvolve-se plenamente como ser poltico racional e autnomo, capaz de munir-se de voz
para a defesa de seus interesses, ampliando assim a ideia de cidadania e de democracia para
alm de pleitos eleitorais. Essa outra caracterstica identificada nas propostas de
democratizao da comunicao.
Do modo que posta e defendida pelas agendas sociais, possvel identific-la com o
entendimento de democracia enquanto substncia, ou seja, percebe-se nitidamente que nos
discursos tericos e prticos sobre a temtica, em se comparando com modalidades de
tipologias de discursos tericos, est presente a concepo desenvolvimentista atrelada a
ideias de pluralidade com igualdade e participao:
O discurso predominante relativo democratizao da comunicao prev um
cidado consciente das suas necessidades, apto a participar no s dos processos
decisrios referentes a polticas para o setor, mas tambm inserido no processo de

133

produo de contedo e de fiscalizao de meios atravs de aes de gesto e de


controle social (BARROS; DOMINGUES-DA-SILVA, 2013).

Podemos entender, portanto, que a noo conceitual de democratizao da


comunicao reflete essencialmente a projeo prtica de um modelo de mdia que mesmo
ainda pouco desenvolvido academicamente, apresenta indcios de alinhamento terico com
ideais democrticos conhecidos tanto na literatura da rea como na histria de discusses
polticas e culturais da regio. Seu desenvolvimento terico-conceitual constitui um desafio
acadmico primordial para que se possa estabelecer pontes compreensivas e esclarecer
conflitos junto pragmtica das discusses de polticas em esferas institucionais, tornando-se
til para se pensar como, de fato, possvel construir-se modelos de comunicao cada vez
mais condizentes com o fortalecimento de democracias.
Dessa maneira, tendo em vista o panorama exposto, sintetizamos aqui o que
consideramos serem as principais dimenses da noo de democratizao da comunicao:
1. Dimenso normativa/ideolgica podendo ser identificado tambm como utpica,
trata-se da idealizao pelo alcance e insero social na mdia de valores associados
cidadania, como igualdade, diversidade, participao, etc. Esse aspecto remete
tambm ao seu uso em discusses de polticas de comunicao, sobre o prisma
retrico, ou seja, quando sua noo apropriada para legitimar, atravs de preceitos
virtuosos, posturas nem sempre to coerentes com seus propsitos reais. Alm disso,
possui ainda o risco de propor idealismos difceis de serem aplicados na prtica.
2. Dimenso processual complementarmente dimenso anterior, respalda-se em seu
carter questionador e dinmico, buscando transformaes e exigindo constantes
revises e aprimoramentos.
3. Dimenso ativista a busca de ideais utpicos pressupe a reestruturao de uma
realidade dada que tem sido reivindicada atravs do engajamento cvico, motivo pelo
qual a ento abandonada pauta do direito comunicao tem retornado a esfera
pblica na regio. Faz parte, portanto de sua essncia propositiva muito mais atrelada
s prxis das agendas de mobilizao social do que, por exemplo, propriamente
academia.
4. Dimenso contextual apontado principalmente por Emily Berman (2008) que traz
essa discusso o questionamento acerca da adaptabilidade funcional de modelos
estruturais de mdia exitosos em democracias j consolidadas. Ideais de uma imprensa
democrtica so reconhecidas como importantes, mas no como universalmente
aplicveis. A intensidade de sua aplicao deve considerar o contexto de transio de

134

que se trata, ou seja, seus aspectos histrico, poltico, religioso, tico, geogrfico, uma
vez que experincias aplicveis em uma nao no necessariamente se aplicam a
outra.
5. Dimenso regulamentar parte do pressuposto que o alcance de uma nova estrutura
no se d naturalmente, pois a condio de desigualdade e excluso a consequncia
de uma ausncia regulatria. Nesse sentido, categrica a criao de regras que a
estabeleam. Atualmente, como dito, o instrumento principal e legtimo para isso o
Estado atravs de sua funo reguladora, porm considera-se bastante saudvel que
essa funo seja compartilhada com a sociedade civil e com mecanismos de
autorregulao.
6. Dimenso global refere-se ao carter abrangente dessa proposta que procura abarcar
o setor de comunicaes de maneira ampla. De tal modo, geralmente o argumento da
uma comunicao democrtica procurar repensar o setor como um todo, entendendo
que se trata de um processo estrutural amplo e, ento, que no suficiente enquanto
restringir-se a aes pontuais. A dimenso global pode ser entendida tambm no
mbito internacional em que os processos comunicativos desconsideram fronteiras e
influenciam pases mutuamente. Alm disso, algumas vezes as polticas so pensadas
regionalmente e pressupostos so compartilhados como acontece a partir de
convenes e tratados internacionais.
Essas dimenses referem-se, de maneira geral, tentativa de traduo para setor de
comunicao de valores tidos como bsicos pelo ideal democrtico. Como mencionamos
anteriormente, essa traduo no consensual nem teoria nem na prtica poltica. Suas
prioridades e hierarquias variam de acordo com as distintas defesas de posturas.
Contudo, muito embora apontem caminhos resolutivos distintos, essas posturas vo de
encontro no que se refere importncia da mdia para o cidado e na ideia de que o
fortalecimento da cidadania necessita de regras para amenizar riscos e impactos negativos que
a intensa comercializao do setor possa acarretar ao interesse pblico assumido aqui como
bem comum. De tal modo, mesmo na tradio liberal, e em sua vertente mais atualizada da
chamada Nova Direita, assume-se a necessidade da interferncia institucional para ordenar
possveis disfunes que a lgica de acumulao capitalista possa trazer para o setor como o
sensacionalismo e a busca desenfreada por audincias e suas consequncias para o contedo
que produzido dentro da esfera pblica.

135

A contribuio desta tradio terica para a discusso de um modelo de mdia mais


democrtica vem, portanto, no apenas da liberao da dependncia do Estado com a
permisso pela difuso de ideias diversas para o debate racional e pela autonomia do
indivduo na construo de suas convices, mas tambm pelo reconhecimento de que essa
liberdade de expresso no absoluta.
Todos os sistemas de direito, sejam internacionais ou nacionais, reconhecem que a
liberdade de expresso no absoluta. Algumas restries, limitadas e
cuidadosamente formuladas, impostas liberdade de expresso podem ser
necessrias, tendo em vista os valores da dignidade individual e da democracia
(MENDEL; SALOMON, 2011, p. 12).

Para isso, de fundamental importncia tambm a contribuio do debate acerca da


responsabilidade social da imprensa que, a despeito de suas crticas, pde trazer tona a
necessidade de se equilibrar o direito de expressar-se com a responsabilidade em assumir o
que posto diante da esfera de discusses pblica.
A considerao desses fatores torna-se fundamental pelo fato de os meios de
comunicao encontrarem-se cada vez mais orientados para o setor privado comercial, como
o caso do setor de televiso latino-americana, e disso perceber-se a necessidade de se pensar
em regras que equilibrem os valores antitticos de liberdade e igualdade (BOBBIO, 2000b). A
justia distributiva de recursos, inclusive de meios de comunicao, que tida como
imprescindvel para a democracia (DAHL, 2001; HELD, 1994), oferece o risco de prejudicar
a liberdade do setor, pois medida que tentam corrigir as foras de mercado levam
supresso de liberdades que por ele so promovidas se no forem concebidas e consumadas
com coerncia (GIDDENS, 1996).
Na realidade que ora se coloca, os riscos de mercado agravam-se diante do fenmeno
da convergncia tecnolgica que se desenvolve velozmente, orientada por um forte impulso
econmico, questionando barreiras setoriais e, principalmente, tradies regulatrias para o
setor de comunicao referentes ao interesse pblico. Na Europa, tal tradio protecionista foi
intensamente questionada a partir da dcada de 1980 quando o servio pblico de televiso,
orientado por consagrados valores cidados, provou-se pouco sustentvel e passou a ser
gradativamente substitudo pela iniciativa privada. No caso da Amrica Latina, a orientao
de mercado consolida o setor de forma distorcida, atrelando-se a uma conjuntura especfica de
colonizao, patrimonialismo e autoritarismo que pouco permitiu espao para o
desenvolvimento de discusses democrticas como o carter pblico do servio que
oferecido pela comunicao.

136

A orientao lucrativa intensificada com a convergncia tecnolgica, especialmente


em se tratando de um negcio to promissor como esse contexto regional, tensiona ainda mais
os Estados para desregulamentarem o setor. O mercado, argumenta o discurso neoliberal,
seria mais eficiente para oferecer ao cidado-consumidor a liberdade de escolha, atravs de
uma estrutura menos burocrtica e mais flexvel de servios. A experincia, contudo, prova o
quanto a comercializao do setor, orientada exclusivamente para o lucro, como tem sido a
dinmica da convergncia, pouco tem contribudo para o aprimoramento de valores
democrticos como a igualdade e a incluso de cidados.
a convergncia que questiona tambm a legislao setorial, quando passa a redefinir
mesmo o que se entende por televiso. Diante das possibilidades integradoras, possvel
perceber que cada vez mais a televiso define-se, no apenas pelo aparelho, mas pela sua
caracterstica de programao em fluxo, exercida em continuidade independentemente da
plataforma que a suporta, alm tambm de ter um padro tcnico-esttico que pode faz-la ser
reconhecida como tal em determinados produtos audiovisuais.
A televiso, diante desse questionamento tcnico e da dissoluo gradativa de sua
audincia, consegue permanecer ainda como meio central tanto na produo audiovisual
como em seu carter de indstria. Ademais, o setor que concentra os maiores investimentos
do bolo publicitrio na rea de mdia. Relevante destacar tambm que a TV aberta ainda tem,
como visto, sua importncia reconhecida como portadora do discurso poltico legtimo alm
de representar o meio de maior potencial de agendamento das discusses pblicas, criando
elementos de identidade social e interferindo significativamente em decises eleitorais. Ou
seja, mesmo com a crescente concorrncia com novas tecnologias da comunicao, a indstria
de televiso, ainda hoje, consegue manter sua centralidade como importante veculo cultural,
poltico e econmico na regio, sendo o principal meio de comunicao e concentrando
montantes significativos de audincia e investimento financeiro (BECERRA; MASTRINI,
2008).
notvel, no entanto, que tais potenciais polticos e econmicos da mdia televisiva
entrem em conflito com o interesse pblico que representa. Tal equilbrio de
incompatibilidades, em sociedades democrticas, deve ser administrado atravs de polticas
de comunicao. Regras que normatizem e orientem o setor so justamente a reivindicao
dos movimentos sociais pela democratizao da comunicao.
Cada vez mais fortalecidos, esses movimentos representam a legitimao da sociedade
civil no empresarial como terceira via para ordenao democrtica do setor e foram
responsveis nas ltimas dcadas por parte dos avanos sociais em diversos setores nos pases

137

latino americanos em suas fases de democratizao. No setor de comunicao


especificamente, esses movimentos (que integram ativismos de causas diversas como
feministas, trabalhadoras e tnicas) adotam agendas muitas vezes comuns em suas prioridades
polticas, alinhando-se ao discurso aqui identificado com o do direito comunicao. No
debate aqui proposto, os movimentos sociais adquirem importncia vital

por serem os

principais defensores e desenvolvedores de contedos intelectuais e discursivos relativos


democratizao da comunicao na regio.
A regulao de Estado torna-se, portanto, pea estratgica nesse contexto, por ser o
instrumento normativo legtimo atravs do qual uma comunicao mais democrtica pode ser
institucionalmente constituda. Sua funo elementar de salvaguardar os interesses que o
mercado no possui condies de garantir, como seus custos sociais, deve ser priorizada, mas
no pode tambm perder de vista a sustentabilidade do setor, ou seja, no se defende aqui um
retorno comunicao centralizada no Estado.
De tal modo, concorda-se com Fidalgo (2003) que o caminho no consiste em
diabolizar atividades privadas lanando olhar reprovador sobre empresas que por serem
privadas visem o lucro. Esta modalidade consiste numa conquista liberal que desvinculou a
produo informativa da sociedade do controle do Estado, sendo um avano para a
consolidao de sociedades livres e democrticas.
Trata-se, isto sim, do entendimento de que regras devem existir de modo a conciliar a
liberdade privada de empresas de mdia com a responsabilidade perante o pblico. Assim
sendo, para que no esteja relegada apenas ao mercado ou corra o risco de sofrer influncias
polticas partidrias, censura, proselitismo, domnios abusivos de publicidade ou propaganda,
concentrao, manipulao ou distoro de informaes, sensacionalismos de contedos
considerados abusivos como de sexo, violncia ou discriminatrios etc. h um consenso sobre
a necessidade de regulao.
De acordo com os autores estudados, para que tal regulao ocorra de maneira mais
satisfatria do ponto de vista democrtico, a soluo est no fortalecimento de mecanismos de
incluso da sociedade civil. Exemplo desse tipo de instrumentos so o que Claude-Jean
Bertrand (1999) denominou Meios de Assegurar a Responsabilidade Social da Mdia
(M.A.R.S.) como ombudsman, observatrios, relatrios, livros, pesquisas acadmicas,
estudos de opinio, mdias pequenas e publicaes alternativas, conselhos, comits e outras
instncias pblicas de regulao.
As entidades de autorregulao tm sido colocadas tambm como soluo para uma
ordenao independente de Estado e do mercado, em diversos pases com democracias mais

138

consolidadas. Exemplo disso a sada proposta por Blumer e Hoffmann-Rien (1992) de uma
autorregulao regulada, ou seja, da criao de um sistema de responsabilizao pblica
com o fortalecimento de canais pblicos e privados, integradores do conhecimento
acadmico, de ativistas, de profissionais do setor, etc. de maneira participativa e inclusiva,
no confundindo-se, no entanto, com autoridade reguladora institucionalizada. Ou seja, cada
vez mais, percebe-se a necessidade de discutir mecanismos adequados para fortalecer a
participao da sociedade civil no processo de media policy para uma estrutura de mdia mais
democrtica.
Considerando, portanto, o cenrio latino-americano necessrio ter em mente que
democratizar a comunicao supe enfrentar necessariamente os desafios histricos do setor
televisivo em cada realidade observada. O modelo historicamente implantado neste territrio
pertinente, de uma forma ou de outra, proposta de comunicao do Estado democrtico
liberal, ainda que se possa questionar sua adequao e que parea haver, isto sim, certo
consenso de que ele tenha se consolidado de forma pouco democrtica. No que se refere
organizao do setor televisivo, por exemplo, tomou-se como base o parmetro norteamericano, que possui fundamentao democrtica-liberal. Entender, portanto, se de fato tais
alteraes regulatrias que acontecem nas comunicaes consistem num avano democrtico
requer uma percepo mais abrangente.
Retomamos que para a presente pesquisa foi delimitado como foco para investigao o
setor televisivo dos pases componentes do MERCOSUL em seus sistemas pblico, privado e
estatal, em redes aberta e por assinatura. Neste intuito, a investigao emprica levada na
Parte 2 da Tese a partir de captulos que contribuiro para a desenvolvimento e delimitaes
metodolgicas considerando as especificidades desta pesquisa. Em seguida, realizado o
apanhado contextual e a aplicao de indicadores capazes de sistematizar categorias de
anlise das discusses normativas das polticas de comunicao em Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e Venezuela.

139

PARTE II: Anlise emprica

140

4 Delineamento metodolgico: analise de polticas regulatrias no setor


televisivo do MERCOSUL e estrutura de categorias de indicadores

Aps ter sido apresentado um panorama geral sobre o pano de fundo terico que
fundamenta as discusses propostas na presente Tese passa-se, a partir deste captulo, para sua
Parte II. Esse segundo momento pretende realizar um esforo para aplicao emprica de
conceitos e noes propostas na discusso anterior realizando um paralelo entre perspectivas
tericas e prticas polticas, tendo em vista a problemtica das polticas de mdia nos pases
do MERCOSUL. A trajetria que aqui se percorre objetiva alcanar um modelo metodolgico
que, partindo de um retorno terico necessrio a noes e valores mais basilares para se
pensar a democratizao da comunicao, seja capaz de abarcar questes que sustentem a
discusso sobre um modelo mais democrtico de comunicao na Amrica Latina.
Como se observou, valores mais gerais para a democracia, como liberdade, justia,
incluso, estiveram presentes desde os primeiros esforos normativos para se pensar o seu
modelo de aplicabilidade ideal. No entanto, muito embora alguns autores reconheam a
necessidade de distribuio de recursos, como os de comunicao, a necessidade de se ter
direito a voz para a plena defesa dos interesses de grupos de cidados, etc., pouco se avanou
na teoria democrtica sobre a avaliao crtica da mdia diante do modelo de democracia
representativa que se instaurou na sociedade contempornea (DAHL, 2001; HELD, 1994;
MIGUEL, 2000).
A contribuio da teoria democrtica acaba por se tornar limitada ao enquadramento
em modelos categorizados por caractersticas especficas. Seguindo este ensejo outro esforo
terico, realizado em trabalho anterior, pde enquadrar o modelo de democratizao da
comunicao que buscado na Amrica Latina dentro da tipologia de democracia
participativa, vista como substncia e no apenas como procedimento, dentro do qual so
solicitados maior incluso de diferentes grupos sociais, historicamente excludos, no s na
formulao de leis, como na produo de contedo e participao administrativa como um
todo do setor de mdia (BARROS; DOMINGUES-DA-SILVA, 2013).
Por mais que se possa reconhecer a contribuio trazida pela teoria democrtica para
essa compreenso, entende-se que o contexto poltico-social marcado por trajetrias histricas
particulares, de colonizao e autoritarismo, estruturas de concentrao, prevaricao poltica,
e toda a complexidade da estrutura regional impregnada por disputas de poder no

141

suficientemente abarcada simplesmente pelo enquadramento terico num modelo ideolgico


cuja tradio importada de outros contextos nacionais. Argumenta-se, portanto, que pensar a
democratizao da comunicao no modo como se d (ou se prope efetuar) na Amrica
Latina, pressupe a compreenso mais ampliada dos fenmenos regionais, numa perspectiva
mais crtica complementar atrelada Economia Poltica da Comunicao. Esse esforo
conceitual que aqui foi buscado agora procura avanar para uma empiria que seja capaz de
fornecer elementos de ordem mais concreta capazes de confrontar a teoria anteriormente
delineada.
A necessidade de realizar um cruzamento entre teoria e prtica, d-se notadamente
pela caracterstica colocada acerca de nosso objeto conceitual central. A democratizao da
comunicao, como discutido na parte primeira da Tese, a despeito de seu uso retrico para
defesa de polticas de comunicao mais respeitantes a valores como igualdade e diversidade,
acaba por se tornar, no universo latino-americano, uma construo mais da sociedade civil
ativista do que propriamente da academia. De tal modo, sua constituio efetivamente
conceitual torna-se frgil, sendo essa vagueza muitas vezes prejudicial a sua anlise ou
mesmo a sua defesa.
Como argumentamos anteriormente, a democratizao da comunicao deve ser vista,
antes de tudo, como um processo, isto , no como um estgio final fixo, mas como algo
continuamente construdo. A ausncia de fundamentao epistemolgica e sua grande
tendncia prxis, e dinmicas volteis de policy making, atreladas agendas negociadas em
escritrios e exigidas nas ruas, lobbies, etc. a torna tema de difcil apreenso metodolgica,
isolamento de corpus e apreciao emprica.
O presente captulo orienta-se, portanto, pela proposta de desenvolver, a partir da
problemtica posta e do levantamento terico previamente estabelecido, a discusso sobre um
modelo metodolgico capaz de abarcar um objeto inserido nos estudos de media policy, com a
tentativa de apresentar um modelo a ser aplicado para o estudo da regulao do setor
televisivo do MERCOSUL.
Num primeiro momento discutem-se as contribuies que podem ser trazidas pelo
mtodo comparativo de anlise, entendendo-o como alternativa vivel aos estudos de media
policy, dentro de uma orientao mais adequada perspectiva contextual e realizada atravs
de instrumentos como entrevistas semiestruturadas e pesquisa documental. Em seguida,
discorre-se sobre a utilizao de indicadores como instrumentos de operacionalizao de
variveis terico-conceituais, alm de delimitaes gerais acerca do objeto. Traz-se, ainda, um
levantamento de dados e informaes atualizadas sobre o MERCOSUL e sobre o setor

142

televisivo nos pases da regio. Busca-se, por fim, avanar numa formulao metodolgica
capaz de gerar um quadro passvel de anlise comparativa tendo como base um esquema de
categorias de indicadores desenvolvidos especificamente para a problemtica estabelecida
nesta tese.

4.1. Mtodo comparativo para pesquisa de media policy


Evidncias empricas demonstram que estados nacionais ao redor do mundo esto
gradualmente reconfigurando seus modelos de regulao de mdia (SOUSA et. al, 2013). A
natureza e a atuao desses corpos regulatrios variam de pas para pas de modo que as suas
consequncias para o setor miditico no podem ser compreendidas se no atravs de seus
contextos nacionais e regionais especficos. No caso europeu, por exemplo, observa-se que
aos reguladores do setor delegado um papel primordial na funo de promover uma maior
qualidade da mdia, assim como a expanso de suas responsabilidades sociais. Mas ser que
de fato eles fazem isso?
Essa foi a problemtica colocada por Sousa et. al (2013) na pesquisa publicada sob o
relatrio Media regulators in Europe: a cross-country comparative analysis. Para tentar
respond-la, os autores contaram com uma equipe de pesquisadores ao redor de 13 pases
categorizando informaes relativas a determinadas dimenses de anlise. Essas, por sua vez,
foram formuladas como mecanismo de apreenso e organizao de um fenmeno relevante,
porm disperso (SOUSA et.al, 2013).
As categorias utilizadas por esses autores foram: 1) Enquadramento legal (definio
dos marcos regulatrios para a mdia em cada pas; identificar que documentos so esses e se
eles admitem estruturas de autorregulao e corregulao, etc); 2) Funes (identificar que
setores da mdia so cobertos, se internet mencionada, se envolve convergncia de regras,
quais as funes das entidades regulatrias, se cobre contedo de publicidade, se educao e
literacia na mdia esto inclusas, se existe distino funcional entre Estado, auto e
corregulao, etc.); 3) Valores fundamentais/legtimos (quais valores justificam a regulao
de Estado para a mdia? Onde essa normativa est sustentada. Existe uma hierarquia de
valores? Esses valores defendidos pela regulao so similares aos defendidos pela auto e pela
corregulao?); 4) Performance (quais as tarefas que as autoridades regulatrias de fato
exercem diariamente? As aes dirias de governo complementam ou confrontam as
atividades das entidades de auto e corregulao? Se cidados, empresas de mdia ou outros

143

atores discordam de decises ou de performances, eles possuem mecanismos para apelar?); 5)


Mecanismos de constrangimento e accountability (quais os instrumentos para reforar o
cumprimento de regras? Como esses mecanismos so usados? A quem as entidades de mdia
so submetidas a avaliao? O conselho de mdia consegue ser protegido e independente?); 6)
Organizao institucional (se existem e como se constitui a organizao em conselho,
funcionrios, representantes de setor de mdia e de sociedade civil); 7) Financiamento (como
o conselho regulador de mdia financiado? O seu relatrio de gastos pblico?); 8)
Regulao em contexto (descrio do mercado de cada pas, se concentrado, nmero de
emissoras etc.); 9) Dimenses ignoradas (item reservado para complementao de
informaes relevantes que possam ter sido ignoradas de pas para pas) (SOUSA et.al, 2013).
Os autores concluem que quase todos os pases democrticos em estudo tem entidades
regulatrias independentes exercendo tarefas de regulao da mdia e eles geralmente
possuem autonomia administrativa e financeira diante do Estado. Disso se interpreta que os
estados nacionais percebem a regulao de mdia como uma importante caracterstica da
democracia e para a qualificao de ambientes simblicos e por isso se fazem estruturas
externas de regulao de mdia. Alm disso, possvel observar que sociedade civil e
representantes de empresas de mdia possuem baixa representatividade nessas entidades.
Alm disso, o parlamento nacional aparece como o organismo mais comum para o qual as
entidades de mdia so subordinadas para accountability (SOUSA et.al, 2013).
De tal modo, o mtodo de organizao de dimenses foi capaz de viabilizar uma
percepo comparativa dentre os pases observados, sem deixar de lado, elementos de
contextualizao especficos para cada realidade, muito embora no relatrio final pouco
espao tenha sido dedicado a sua anlise.
Na investigao social o mtodo de investigao comparativo apresenta a vantagem de
sensibilizar para a variao e a similitude na formao e refinamento conceitual de elementos
que esto colocados em observao, na medida em que permite maior controle acerca das
generalizaes conceituais, auxiliando na observao dos limites de sua aplicao (HALLIN;
MANCINI, 2010). Pela comparao possvel detectar, ainda, aspectos que poderiam ser
camuflados em estudos de um nico caso, ajudando a perceber com maior clareza dimenses
que exigem maior explicao e que de outro modo, poderiam ser naturalizados. Hallin e
Mancini (2010) consideram que esse tipo de anlise essencial para se entender e explicar os
diferentes sistemas de mdia em pases diversos.
O estudo desses autores surge como resposta ao clssico Four theories of the press
(SIEBERT, PETERSON, SCHRAMM, 1956) que estabelece uma tipologia numa proposta

144

que une elementos histricos, filosficos e uma perspectiva internacional sobre a relao entre
imprensa e democracia.97
Por considerar essa tipologia insuficiente para estudos de modelos de mdia, Hallin e
Mancini (2012) sugerem um enquadramento comparativo atravs do qual seja possvel
realizar uma comparao entre os sistemas de mdia, em sua forma regulatria e estrutural, e
para isso desenvolvem sua prpria categorizao: Modelo liberal prevalecente na Inglaterra,
Irlanda e Amrica do Norte (caracterizado pelo domnio relativo dos mecanismos de mercado
e dos meios comerciais); Modelo Corporativista Democrtico prevalece no norte do
continente europeu (caracterizado pela coexistncia histrica de meios comerciais e meios
vinculados a grupos sociais e polticos organizados e por um papel relativamente ativo, mas
legalmente limitado do Estado); Modelo Pluralista Polarizado predominante nos pases
mediterrneos e no sul da Europa (caracterizado pela integrao dos meios em partidos
polticos e por um forte papel do Estado) 98.
Hallin e Mancini (2012) admitem, portanto, que enquadrar certos pases em modelos
particulares, que so de fato modelos ideais, pode no ser totalmente adequado ou livre de
problemas. Numa crtica a este trabalho, Humphreys (2012) reala a caracterstica generalista
de tal abordagem e pondera sobre a necessidade de uma perspectiva mais compreensiva sobre
a amplitude de variveis polticas e econmicas. Ele tambm sugere que, ao invs de se
concentrar na produo de tipologias perfeitas, mais til explorar modelos de concordncia
entre sistemas de mdia particulares que so frequentemente sui generis em suas
caractersticas, e prestar maior ateno aos sistemas social e poltico dentro dos quais esto
incorporados. Sinteticamente, portanto, a ideia de Humphreys (2012) que mesmo
oferecendo uma fundamental contribuio para se pensar mtodos comparativos de estudos de
sistemas de mdia, o trabalho de Hallin e Mancini apresenta agudas limitaes. Para o autor,
97

Obra trabalhada no Captulo 1. Siebert, Peterson e Schramm (1956) estabelecem quatro modelos: o de regime
autoritrio (surgido no sculo XVI, dentro filosofia estatal do absolutismo, quando a imprensa buscava
promover a poltica de governo da poca e servir ao Estado e no a sociedade, havendo grande censura e
controle absolutista); o da teoria liberal (doutrina que defende a liberdade para que todos os relatos e opinies
possam estar disponveis no mercado de ideias para que o sujeito livre possa, utilizando-se de seu
discernimento, julgar aquilo que considera pertinente.); teoria da responsabilidade social (esta doutrina prega
que a mdia preferivelmente no esteja sob propriedade ou controle do Estado ou determinao exclusiva por
lucratividade, de modo que haja responsabilizao diante dos diversos grupos sociais); modelo comunista (em
que a imprensa oficial cumpria o dever de apoiar o sistema totalitrio e o seu partido nico. Os meios de
comunicao so de propriedade estatal com forte tendncia de ser utilizados para divulgao de uma
ideologia oficial).
98
Para realizar sua anlise, Hallin e Mancini (2012) desenvolvem, ainda, quatro dimenses: 1) o
desenvolvimento dos mercados de mdia, com especial nfase no desenvolvimento forte ou fraco de uma
imprensa de circulao de massa; 2) paralelismo poltico: isto , o grau e natureza das ligaes entre a mdia e
os partidos polticos ou, em termos mais latos, at que ponto o sistema de mdia reflete as principais divises
polticas da sociedade; 3) o desenvolvimento do profissionalismo jornalstico; e 4) o grau e a natureza da
interveno do Estado no sistema de mdia.

145

seria importante haver a integrao de mais elementos no quadro da anlise e, alm disso, os
sistemas de mdia so complexos demais para serem facilmente encaixados em modelos
identificveis.
Humphreys (2012) aponta ainda as vantagens de estudos comparativos de sistemas de
mdia em que seja trabalhado um nmero reduzido de corpus. Ele acredita que comparaes
mais direcionadas permitem percepes mais aprofundadas. Anlises de processos e
instituies de mdia similares num limitado nmero de casos podem elucidar o processo ou a
instituio em si ou a poltica dos pases em que ela ocorre. Esse tipo de observao mais
detalhada permite que o pesquisador possa capturar com maior profundidade o contexto e a
complexidade de cada sistema (HUMPHREYS, 2012).
No que se refere particularmente anlise de media policy, possvel entender que ela
tenta examinar os caminhos nos quais as polticas no campo das comunicaes so geradas e
implementadas assim como suas repercusses ou implicaes para o campo da comunicao
como um todo. Nesses estudos de polticas de mdia frequentemente utilizada a abordagem
que analisa a participao dos stakeholders, ou partes interessadas (BULCK, 2012). Ela
inicia-se, geralmente com uma compreenso ampla de estruturas e processos de tomadas de
deciso, assim como o enquadramento terico conceitual das diversas posies adotadas
diante das questes polticas.
O prximo passo seria a identificao das partes interessadas relevantes, como
pessoas, grupos, organizaes com interesses investidos na busca de determinados resultados
sobre alguma poltica em particular. O escopo e a escala desses atores so variveis numa
espcie de governana em mltiplo nvel (como organismos de influncia e deciso regionais,
nacionais, locais) (BULCK, 2012). Aqui podem ser includos polticos, instituies
regulatrias, cidados, representantes da sociedade civil, da indstria ou do setor de servios,
entre outros.
As partes interessadas [ou stakeholders] so identificados com base em quem eles
so/representam/pertencem em sua interferncia (ou visibilidade) e seu impacto (ou
poder). Eles podem ainda ser caracterizados com base em sua postura para com
determinadas questes polticas e pela lgica principal a qual aderem (BULCK,
2012, p. 220, traduo nossa).99

De acordo com Bulck (2012) o levantamento de dados numa tpica stakeholder


analysis considera dois mtodos complementares: documental e entrevista. Na parte
99

Stakeholders are identified on basis of who they are/represented/belong to their stake (or visibility) and their
impact (or power). They can further be characterized on the basis of their attitude towards the policy issue and
main logic they adhere to.

146

documental os dados so obtidos atravs da busca de registros relevantes que devem ser
analisados atravs de um mtodo integrado e conceitualmente sustentado, de modo a
localizar, identificar, recuperar e examinar tais documentos considerando seu sentido e
significncia em relao ao tema estudado.
Anlise documental pode ser complementada, ento, por entrevistas com especialistas
ou testemunhas que possam ter informaes privilegiadas no processo de tomada de deciso
poltica (BULCK, 2012). Essas pessoas possuem a vantagem de terem acompanhado o
processo mais de perto e, ento, podem ser capazes de oferecer informaes mais detalhadas
ou intrigantes de modo a agregar conhecimento de acordo com a necessidade do pesquisador.
Diante disso, a pesquisa aqui apresentada busca orientar-se por essa metodologia
complementar de anlise documental, descrita abaixo, e entrevistas com especialistas, na
tentativa de coletar informaes relevantes para a anlise comparativa entre os pases
estudados. A pesquisa documental serve de base, no apenas para o levantamento terico da
tese, mas tambm ser a base para a aplicao dos indicadores, como ser explicado mais
adiante, enquanto as entrevistas cumprem mais a funo de aprimorar o olhar sob a dimenso
contextual dos interesses em disputa de das relaes de poder que envolvem as discusses de
media policy em cada pas estudado.
4.1.1

Pesquisa documental
A pesquisa documental apresenta a vantagem de desenvolver a percepo acerca do

objeto atravs de estudos previamente realizados, atividades, estratgias e decises


documentadas, fundamentando e constituindo o conhecimento primrio que alavancar o
ponto de partida do estudo, assim como seu prosseguimento.
Deacon, Picketing, Golding e Murdock (1999) consideram que o uso de pesquisas
anteriores oferece a possibilidade de verificar, checar, cruzar dados e informaes, pondo-os
em perspectiva e ampliando a percepo acerca do objeto. Os autores elencam quatro
situaes em que a pesquisa documental cabvel: quando o acesso a pessoas ou situaes de
estudo restrito ou negado; em estudos histricos no qual o acesso direto a pessoas a
situaes no mais possvel; em anlises secundrias, quando a pesquisa prope-se a
reanalisar o material coletado previamente em outras pesquisas; quando o material
documental em si o maior foco da pesquisa. Pesquisas documentais podem ainda ajudar
atravs do acompanhamento e registro de eventos contemporneos.

147

Esses autores mencionam ainda a importncia de se considerar ao menos trs critrios


para a escolha do material a ser tratado: a representatividade (se o corpus de fato reflete o
objeto ou corre o risco de representar uma realidade atpica), a autenticidade (se as evidncias
coletadas so genunas), e a credibilidade (se o material preciso, distante de erros e se a
autoria reconhecida).
Antnio Carlos Gil (2008), por sua vez, estabelece trs fases para este tipo de
pesquisa: 1) pr-anlise; 2) explorao do material e 3) tratamento de dados, inferncia e
interpretao. A pr-anlise seria a fase de organizao que se inicia com o contato com os
primeiros documentos quando se procede com a escolha daqueles mais relevantes, prepara-se
o material para anlise e formulam-se hipteses. A fase de explorao de material constitui
numa fase mais densa para administrar o contedo atravs do que o autor chama de tarefas
de codificao, envolvendo o recorte (escolha de unidades), a enumerao (escolha de regras
de contagem) e a classificao (escolha de categorias). J no tratamento de dados, a inferncia
e a interpretao objetivam tornar os dados vlidos e significativos. Nessa fase os
procedimentos envolvem a organizao de quadros, tabelas, diagramas que sintetizem e
ponham em relevo as informaes obtidas. medida que se confrontam esses dados com as
informaes pr-existentes, possvel alcanar-se amplas generalizaes.
4.1.2 Entrevistas
A entrevista se constitui a tcnica de obter dados interessantes compreenso do
objeto, obter diagnsticos e orientaes, atravs de perguntas aos investigados. Seu principal
objetivo consiste em gerar dados que sejam capazes de sustentar o pesquisador.
Enquanto tcnica de coleta de dados, a entrevista bastante adequada para a
obteno de informaes acerca do que as pessoas sabem, creem, esperam, sentem
ou desejam, pretendem fazer, fazem ou fizeram, bem como acerca das suas
explicaes ou razes a respeito das coisas precedentes (GIL, 2008, p.109).

Para o presente trabalho o modelo de entrevista utilizado enquadra-se no que Gil


(2008) chama de entrevista focalizada, ou seja, aquela em que dispe de certo grau de
liberdade para a fala do entrevistado, mas que se preocupa em manter a retomada do foco se
em algum momento ocorre seu desvio. Trata-se da preocupao em manter o ponto de
interesse temtico sem que isso implique maior necessidade de estruturao rigorosa. Ela
ope-se a entrevista estruturada, segundo a qual as perguntas so estabelecidas fixamente para
todos os entrevistados, e aproxima-se do modelo de entrevista semi-estruturada, que consiste

148

num formato mais livre e que prescinde de controle e padronizao. um formato mais
emptico, aberto, livre, uma abordagem capaz de fornecer apreenses mais apuradas sobre
percepes e crenas dos entrevistados. Contudo, torna-se importante que a discusso seja
conduzida por um guia preparado para a pesquisa com os temas que no devem ser
esquecidos (DEACON et. al., 1999).
Silverman (2009) fala da necessidade da habilidade do entrevistador de exercer uma
escuta ativa para permitir que o entrevistado tenha a liberdade de falar, e atribuir seus
significados, sem sofrer interferncias de opinies ou qualquer comentrio apreciativo. O
acompanhamento da fala deve prevalecer, mas de maneira colaborativa e ativa, de modo que
o entrevistador possa estimular o desenvolvimento de raciocnio de modo mais completo pelo
entrevistado, para se conseguir um nvel satisfatrio de informaes.
4.2. Delimitaes do objeto: MERCOSUL e setor televisivo
Tendo em vista a intensificao das discusses regulatrias acerca dos mercados
miditicos em pases latino-americanos, acompanhada de uma politizao muitas vezes
polarizada contrapondo, grosso modo, conservadores e progressistas, percebe-se que se trata
de um momento histrico relevante. A trajetria que culmina neste momento varia de um pas
para o outro, mas apresenta como caracterstica comum o fortalecimento de uma denncia
acerca da estruturao de modelos de comunicao consolidada pelo favorecimento histrico
de elites polticas e grandes grupos econmicos e sua complacncia com os Estados e suas
legislaes permissivas. A mobilizao que ora se assiste em diferentes estgios nos pases
latino-americanos observada como tendo relao com governos presidenciais identificados
com a proposta progressista que, aps eleitos, passaram a permitir maior porosidade s
agendas de mobilizao social defensoras de propostas de democratizao da comunicao,
assim como do direito comunicao.
De tal modo, a discusso conceitual realizada na parte primeira da Tese sobre esses
conceitos, suas caractersticas e dimenses, pretende ser colocada em perspectiva, sob
observao mais emprica. Neste sentido, toma-se como base os ambientes regulatrios para o
setor televisivo dos pases que compem atualmente o Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL).

149

4.4.1 MERCOSUL
O MERCOSUL foi criado como uma proposta de integrao regional concebida por
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai em 1991 pelo Tratado de Assuno. Em 12 de agosto
de 2012, quando entrou em vigor o Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da
Venezuela, este pas se torna o quinto Estado a compor o bloco.
Esse bloco apresenta como caracterstica o regionalismo aberto, a partir do qual busca
fortalecer alm do comrcio intra-zona, tambm o estmulo a troca entre pases terceiros,
como os Estados atualmente associados: Bolvia (desde 1996), o Chile (desde 1996), o Peru
(desde 2003), a Colmbia e o Equador (desde 2004).100 Atualmente, existem negociaes para
que a Bolvia seja tambm incorporada, estando em processo de adeso desde dezembro de
2012. Pelo fato de ainda no ser oficialmente membro integrante do MERCOSUL, a Bolvia
no entra no presente corpus de anlise.
O objetivo primordial do tratado de criao do bloco a integrao dos pases por
meio da livre circulao de bens, servios, fatores produtivos e do estabelecimento de uma
Tarifa Externa Comum (TEC), alm da adoo de polticas comerciais, setoriais e
macroeconmicas mais harmnicas. De acordo com o artigo 1 do Tratado de Assuno, o
MERCOSUL implica:
a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs,
entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no-tarifrias
circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente; o
estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial
comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao
de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais; a
coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes - de
comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de
servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem, a fim
de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados Partes; o
compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas
pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao (ASSUNO,
1991).

Desde 1994, quando aprovado o Protocolo de Ouro Preto, o MERCOSUL passa a ser
dotado tambm de estrutura institucional e personalidade jurdica internacional. Ainda pelo
Tratado fica estabelecido a Presidncia Pro Tempore, caracterizada pela alternncia semestral
de pases na Presidncia do Conselho do Mercado Comum. Estados associados tm o direito

100

Informaes obtidas em: http://www.mercosul.gov.br/

150

de participar na qualidade de convidados de reunies dos rgos da estrutura institucional do


MERCOSUL, mas sem direito a voto.101
Dentre os principais rgos que compem a estrutura institucional do MERCOSUL
esto: o Conselho do Mercado Comum (CMC), que um rgo superior decisrio integrado
pelos Ministros das Relaes Exteriores e da Economia de cada Estado Membro, tendo como
objetivo assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos no Tratado de Assuno; o
Grupo Mercado Comum (GMC) que o rgo executivo que se pronuncia mediante
resolues que so obrigatrias para os Estados Membros; a Comisso de Comrcio do
MERCOSUL (CCM) que o rgo que procura assistir o GMC velando pela aplicao de
instrumentos comuns da poltica comercial, regulando o comrcio intra-MERCOSUL e com
outros pases.102
No que se refere a dados quantitativos, o MERCOSUL responde por 71,8%
(12.789.558 km) do territrio da Amrica do Sul (cerca de 3 vezes a extenso da Unio
Europeia), e possui uma populao de 275 milhes de habitantes. 103 O PIB nominal da regio
chega a US$ 3,32 trilhes (dados de 2012).
Tabela 1: Valores de PIB dos pases do MERCOSUL 2012
PIB (US$ milhes)
PIB per capta
PIB PPP104 (US$
milhes)
PIB PPP per capta
Crescimento esperado
para 2012
Projeo do
crescimento para 2013

Argentina
444.644
10.944
716.419

Brasil
2.492.988
12.788
2.294.243

Paraguai
21.236
3.257
35.346

Uruguai
46.872
13.914
50.908

Venezuela
315.841
10.611
374.111

MERCOSUL
3.324.501
12.067,59
3.471.027

17.516
2,6%

11.769
1,5%

5.421
-1,50%

15.106
3,5%

12.570
5,70%

12.599,47
...

3,1%

4,0%

11,0%

4,0%

3,3%

...

Fonte: site http://www.mercosul.gov.br/dados-gerais


Tendo como caracterstica sua economia agrcola, podem-se destacar no MERCOSUL
as culturas de trigo, milho, soja, acar e arroz. O bloco o maior produtor e exportador
101

A normativa referente aos Estados Associados, em especial as Decises do Conselho Mercado Comum de
nmeros 14/96 e 18/04, pode ser consultada no site da Secretaria do Mercosul (www.mercosur.int).
102
Informaes obtidas em: http://www.mercosul.gov.br/. Existem ainda o Parlamento do Mercosul, a Comisso
de Representantes Permanentes do Mercosul, as Reunies de Ministros, o Foro de Consulta e Concertao
Poltica, o Foro Consultivo Econmico e Social, os Subgrupos de Trabalho, as Reunies Especializadas, os
Comits, os Grupos AD HOC, os Grupos, a Comisso Socio-Laboral e os Comits Tcnicos. O Parlamento do
Mercosul foi um rgo criado para reforar o carter poltico-institucional do processo de integrao. Numa
primeira fase, entre dezembro de 2006 e dezembro de 2010, se estabeleceu com base na representao paritria
contando com 18 parlamentares de cada Estado Parte. J numa segunda fase, iniciada em 2012, os
parlamentares passaram a ser eleitos por critrios de proporcionalidade de representao entre os Estados
Partes.
103
Informaes obtidas em: http://www.mercosul.gov.br/dados-gerais
104
PPP refere-se a purchasing power parity ou paridade do poder de compra.

151

mundial de soja, 1 produtor e 2 maior exportador mundial de carne bovina, o 4 produtor


mundial de vinho, o 9 produtor mundial de arroz, alm de ser grande produtor e importador
de trigo e milho. Alm disso, detm 19,6% das reservas de petrleo do mundo (sendo a
Venezuela dona de 92,7% das reservas de petrleo do bloco), 3,1% das reservas de gs
natural e 16% das reservas de gases recuperveis de xisto.105
No que se refere ao presente estudo, a justificativa pela escolha dos pases do
MERCOSUL para a realizao da anlise situa-se especialmente na necessidade de fortalecer
pesquisas integradoras para polticas de comunicao da regio, considerando que diversos
desafios contemporneos e histricos so similares dentre esses pases.
Faz-se necessrio ressaltar tambm que diferentemente da Unio Europeia, uma
caracterstica central do MERCOSUL que suas decises normativas para serem aceitas
devem alcanar o carter de consenso, e no por maioria de votos, e somente assim podem ser
levadas a cabo. , ento, um bloco internacional essencialmente econmico, onde prevalece
preocupaes com questes tarifrias em detrimento de temas efetivamente polticos.
De tal modo, considerando que os pases membros possuem autonomia para realizar as
decises relativas ao setor, percebe-se como de fundamental importncia colocar esses
desafios regulatrios em perspectiva comparativa, de modo a compreender como os Estados
nacionais os encaram em funo da formulao de polticas de comunicao.
4.4.2 O setor televisivo na regio
No que se refere ao setor de comunicaes, dados de julho de 2012 indicam que a
Amrica Latina foi a regio com maior aumento no investimento em publicidade no primeiro
trimestre deste ano, 12%, crescimento registrado em todos os pases da regio
(INVESTIMENTO PUBLICITRIO NA..., 2013) 106. Comparativamente, esses ndices que
so positivos para a regio so duas vezes maiores do que a taxa de aumento da sia e
Pacfico e surgem num momento de estagnao do setor na Europa e Amrica do Norte. A
Amrica Latina prepara-se para receber o Campeonato do Mundo de futebol em 2014 e os
Jogos Olmpicos de 2016, que tero lugar no Brasil e devero aguar o apetite dos
anunciantes (INVESTIMENTO PUBLICITRIO RECUA..., 2013, s/p) 107

105

Informaes obtidas em: http://www.mercosul.gov.br/dados-gerais


Informao obtida em: http://exame.abril.com.br/marketing/noticias/investimento-publicitario-na-americalatina-cresce-quase-12
107
Informao obtida em: http://marketeer.pt/2013/07/23/investimento-publicitario-recua-44-na-europa/
106

152

Dados do site eMarketer, referentes aos anos de 2007, 2008 e 2009, indicam uma
tendncia de retrao mundial que tem sido mais reduzida na Amrica Latina, especialmente
considerando-se o ano de 2009 quando a regio foi a nica a apresentar crescimento.
Tabela 2: Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo por regies, 20072009.
Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo por regies, 2007-2009
(% de mudana)
2007
2008
2009
Amrica Latina
11,3%
11,3%
8,2%
Oriente
Mdio/frica
sia-Pacfico
Amrica do Norte

23,1%

20,9%

-0,6%

7,5%
2,7%

6,5%
0,6%

-3,3%
-4,2%

Europa Ocidental
Europa Emergente
Mundial

6,3%
19,1%
6,1%

-0,9%
9,7%
3,0%

-6,7%
-15,8%
-4,4%

Fonte: EMARKETER, 2013, traduo nossa.108


A mesma pesquisa indica ainda a prevalncia da TV como meio de maior
investimento no mundo, mesmo com o crescimento da internet.109 Observando valores de
investimento entre os anos de 2007 e 2011, possvel perceber que o investimento em TV
oscila entre U$173 e U$186 milhes, sendo este maior valor registrado em 2011.
Tabela 3: Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo, por meio,
2007-2011 (em milhes de dlares)
Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo, por meio, 2007-2011 (em milhes de
dlares)
2007
2008
2009
2010
2011
TV
$178,196
$183,277
$173,158
$179,146
$186,573
Jornal
Internet
Revistas

$128,553
$41,352
$57,789

$121,636
$49,994
$55,136

$107,005
$54,298
$49,046

$102,651
$60,438
$47,549

$102,866
$69,695
$48,155

Rdio
Outdoor
Cinema
Total

$38,189
$30,546
$2,287
$476,894

$37,361
$31,395
$2,421
$481,219

$33,621
$29,276
$2,336
$448,740

$33,204
$29,914
$2,472
$455,373

$34,041
$31,792
$2,675
$475,797

Fonte: EMARKETER, 2013, traduo nossa.110

108

http://www.emarketer.com/Article/Dire-Predictions-Global-Ad-Spending-Plummet/1007049.
Informao
obtida
em:
http://www.emarketer.com/Article/Dire-Predictions-Global-Ad-SpendingPlummet/1007049
110
http://www.emarketer.com/Article/Dire-Predictions-Global-Ad-Spending-Plummet/1007049.
109

153

Dados do Media Book 2011, publicao do Ibope Media para orientao em


investimentos publicitrios em 13 pases da Amrica Latina, indicam que a TV aberta ainda
lidera investimentos publicitrios na regio, como pode ser visto no grfico abaixo, a exemplo
do Brasil.111
Figura 3: Investimento em mdia no Brasil e participao de cada meio (2008-2011).

Fonte: www.mediadados.digitalpages.com.br/home.aspx.
Com mais de 90% de penetrao na maior parte dos pases da regio (exceto na
Guatemala, onde a penetrao de 85%), a TV aberta lidera os investimentos
publicitrios. No Brasil, a TV aberta recebeu 53% da verba publicitria em 2011 [...]
Entre os setores econmicos, o segmento comrcio foi o que mais investiu em
propaganda no Brasil, Argentina, Chile, Panam e Uruguai. Por aqui, o montante foi
de mais de US$ 11 bilhes (TV ABERTA..., 2012, s/p).

111

A pesquisa indica ainda que, no caso do Brasil, o horrio nobre da novela permanece dominando os ndices
de audincia que possuam em mdia 38,5 pontos de segunda a sbado (TV ABERTA..., 2012).

154

Dados de 2012 sobre o mercado publicitrio indicam crescimento de 7,6% entre


janeiro e outubro, quando se observou que o investimento publicitrio em TV aberta bateu um
novo recorde: em apenas dez meses, o meio recebeu 64,7% do total investido em mdia
(PORTUGAL, 2013). Entende-se que o crescimento em publicidade seja devido ao momento
econmico favorvel s expectativas de crescimento econmico do pas. A TV por assinatura,
por sua vez, faturou 13,5% a mais com venda de espao para anunciantes em relao ao
mesmo perodo do ano de 2011(PORTUGAL, 2013).
Tais dados oferecem uma viso mais geral da relevncia econmica do setor televisivo
no mundo, algo que permanece mesmo diante da concorrncia com novos meios como o
caso da internet. Na regio da Amrica Latina o setor tem no somente se mantido como vem
apresentando ainda sinais de prosperidade.
Contudo, a opo pelo setor televisivo como objeto para estudo no se d apenas por
sua relevncia econmica. Opta-se por estudar este setor especialmente por se considerar sua
importncia cultural e poltica para a regio. Ou seja, o fato de se consolidar como uma
indstria que concentra montantes significativos de audincia e investimento financeiro e sua
trajetria histrica de prevaricao poltica de instrumentos regulatrios para facilitar o
acmulo de capital por parte daqueles que exploram esse servio constitui um desafio
primordial para a discusso de um modelo de TV mais democrtico na regio (BECERRA,
MASTRINI, 2008).
Outro aspecto de delimitao do objeto a ser justificado na escolha pelo setor
televisivo, compreendendo sistemas privado, pblico e estatal (em redes abertas e por
assinatura), a dimenso tecnolgica. Admite-se aqui a existncia de certa dificuldade em se
delimitar um objeto setorial em virtude da crescente convergncia tecnolgica entre meios de
comunicao. Contudo, a delimitao setorial apenas TV se faz imprescindvel para fins
de viabilidade da pesquisa. Alm disso, apesar de outras tecnologias internet,
particularmente estarem presentes nos servios de TV, este setor mantm-se
predominantemente isolado, em formas de presena social nos pases abrangidos pela
pesquisa. De tal modo, por mais que questes concorrenciais e de reformulaes de servios
sejam incorporadas ao presente estudo, por conta de seus impactos na reconfigurao do
mercado e das leis que incidem sobre ele, indispensvel ressaltar que o foco continuar
sendo o setor televisivo e os impactos que tais alteraes iro ali acarretar.

155

4.4.3 Retomando: questes norteadoras e objetivos


Para a presente pesquisa foi delimitado como objeto de investigao o conjunto de
instrumentos regulatrios para o setor televisivo dos pases componentes do MERCOSUL
(Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela) em seus sistemas pblico, privado e
estatal, em redes aberta e por assinatura. As questes norteadoras do presente estudo so:
como a comunicao e a mdia televisiva so conceituadas, em relao democracia, nos
regulamentos em vigor dos pases do MERCOSUL? Como esta conceituao se relaciona
com as demandas dos atores que atuam no ambiente regulatrio destes pases e com a noo
de uma democratizao da comunicao?
Delimita-se, ainda, como objetivo geral: conhecer os conceitos de democracia
aplicados, pelos pases do MERCOSUL, nos regulamentos da mdia televisiva comparandoos com demandas da sociedade civil e com o referencial terico da rea utilizado.
Complementarmente, considera-se como objetivos especficos desta tese:

Construir uma referncia terica sobre regulao democrtica da mdia televisiva, de


acordo com as principais vertentes da teoria democrtica e da literatura especfica do
tema, no mbito dos estudos de Polticas e de Economia Poltica da Comunicao.

Contribuir para o avano de uma problematizao terica acerca do conceito de


democratizao da comunicao, inclusive em suas possveis relaes, similaridades e
fronteiras com conceitos normativos anlogos.

Construir, a partir desta referncia, um modelo metodolgico baseado em categorias


de indicadores de democracia e aplic-los aos regulamentos do setor televisivo dos
pases do MERCOSUL.

Construir um panorama de discusses regulatrias histricas e recentes sobre o setor


de radiodifuso dos pases estudados, identificando sua estrutura institucional vigente
e desafios para um modelo de comunicao mais democrtica.

Colher e organizar as referncias conceituais contidas nas demandas das diversas


categorias de atores que atuam no ambiente regulatrio da TV, nos pases do
MERCOSUL.

Verificar as convergncias e divergncias entre as demandas dos atores, os


regulamentos e a referncia terica construda.

156

O recorte temporal em que se realiza a pesquisa refere-se ao ano de 2013, na tentativa


de oferecer uma perspectiva atualizada, abarcando um momento em que a Venezuela j
compe o bloco, alm de ser quando a presente parte da tese est sendo produzida.
As fontes utilizadas para o levantamento de informaes nesse estudo varia de acordo
com sua fase. Num primeiro momento, para a redao dos captulos tericos, foram utilizadas
publicaes acadmicas e peridicas (livros, artigos, pesquisas, noticirios, revistas, notas
pblicas, etc.) bem como contedos apreendidos, formal e informalmente, em eventos
acadmicos como congressos, palestras e seminrios, e no acadmicos, como reunies para
entrevistas, encontros de entidades de movimentos sociais, debates, aulas pblicas etc. No
segundo momento da tese, as fontes de informao se constituem mais de documentos legais
para a aplicao de indicadores (desde cartas constitucionais at leis, decretos e emendas que
incidam de alguma forma sobre os sistemas de televiso) e entrevistas com acadmicos,
jornalistas, representantes da sociedade civil entre outros atores polticos.
4.3. Operacionalizao de variveis e sua interpretao qualitativa
Na pesquisa social, de acordo com Gil (2008), aps a fase essencialmente terica,
aquela da formulao do problema a partir de sua insero numa perspectiva mais ampla,
quando se identificam os potenciais nexos entre as variveis, vem o delineamento da pesquisa,
em que se pensa de que maneira os conceitos e as variveis devem ser equacionados com os
fatos empricos para a obteno de respostas significativas. Torna-se, portanto, necessrio
definir variveis tericas em termos de variveis empricas.
O processo lgico de operacionalizao de uma varivel requer primeiramente a
definio terica da varivel e a enumerao de suas dimenses, no caso de ser uma
varivel muito complexa. A seguir, torna-se necessria outra definio, agora uma
definio emprica. Esta definio, que pode ser chamada de operacional, far
referncia a seus indicadores, ou seja, aos elementos que indicam seu valor de forma
prtica. A partir da, torna-se possvel a medio desses indicadores o que
possibilitar conhecer o valor da varivel [...] esses indicadores, por serem bastante
concretos, possibilitam sua medio, conduzindo ao estabelecimento do valor da
varivel (GIL, 2008, p. 80).

O esforo aqui empregado enquadra-se nesta tentativa de operacionalizao de


variveis tericas em dimenses conceituais analticas. Busca-se definir atravs de categorias,
diversas dimenses que respeitem, na medida do possvel, a complexidade da temtica
estudada.

157

Contudo, antes de uma simples medio de dados oferecidos pelos indicadores,


considera-se que, como inserido na pesquisa social, e tendo em vista a relevncia de aspectos
histricos e contextuais no mtodo aqui desenvolvido para anlise, o presente estudo deve
orientar-se por uma interpretao qualitativa das informaes coletadas.
A anlise qualitativa, longe de ser apenas um procedimento contrrio ao quantitativo,
ou mesmo superficialmente um recurso no quantitativo, deve ser visto, segundo Silverman
(2009), como uma tcnica de anlise complementar na tentativa de amenizar disfunes de
mtodos puramente quantitativos como, por exemplo, a tendncia a negligenciar a construo
social e cultural das variveis e dos fenmenos sociais que a pesquisa procura correlacionar.
Dessa maneira, a investigao qualitativa volta-se para a observao do objeto no
somente em sua essncia, mas localizado dentro de contextos da experincia situacional.
Estuda-se, portanto, no apenas o fenmeno, mas tambm as percepes e reaes sobre ele,
ou seja, sua imerso em um conjunto de eventos e, por isso, compreende-se esse mtodo
sendo mais adequado para fundamentar uma interpretao mais consistente das informaes
obtidas pelos indicadores.
No que diz respeito fragilidade de confiabilidade do mtodo qualitativo, a exemplo
de sua subjetividade ou impreciso, Silverman (2009) observa que oferecer pontos de vista
diversificados e contrapostos, pode auxiliar na amenizao desse problema. No estamos
diante de uma escolha clara entre palavras e nmeros, ou mesmo entre dados precisos e
imprecisos mas, sobretudo, de uma variao de dados mais precisos para menos precisos
(HAMMERSLEY, 1992, p. 163, apud SILVERMAN, 2009, p. 61). A intensidade sobre a
aplicao de um mtodo ou de outro vai depender da natureza dos fenmenos a que se tenta
descrever, da profundidade que se pretende ter essas descries, dos propsitos, dos recursos,
ou mesmo do compromisso ideolgico com um ou outro paradigma metodolgico.
4.4. Estrutura metodolgica proposta de categorias de indicadores
De acordo com Guimares e Januzzi (2004), vem ganhando maior aceitao na
pesquisa interdisciplinar nas Cincias Sociais Aplicadas, em universidades, centros de
pesquisa e agncias estatsticas, a utilizao de indicadores enquanto instrumentos de
diagnstico de realidades sociais. Tal destaque ocorre devido ao aprofundamento, no meio
acadmico, dos estudos sobre pobreza, desigualdade de renda e excluso social no contexto da
crise e estagnao econmica nos anos 80 e do crescente interesse do poder pblico em dispor

158

de instrumentos tcnicos para focalizar a ao social, em um quadro de recursos mais escassos


e demandas pblicas cada vez mais organizadas (GUIMARES; JANUZZI, 2004).
No presente estudo, optou-se pelo uso de indicadores devido sua funcionalidade
enquanto ferramenta de diagnstico, cuja sua meta principal a coleta de dados empricos
relevantes a serem tomados como base para observao e comparao das realidades
analisadas. Entende-se que o desenvolvimento de indicadores pode permitir uma compreenso
mais acurada das diversas questes pertinentes ao complexo de aspectos a serem considerados
no momento de se avaliar as polticas de comunicao em seu carter democrtico.
Um exemplo da utilizao deste instrumento metodolgico o documento Marco
para avaliao no desenvolvimento dos meios de comunicao, produzido pela Unesco
(2008, p. 7), cujo desenvolvimento de indicadores se d atravs da delimitao das categorias
observadas como principais. Cada categoria subdividida em blocos de questes,
apresentadas em seu contexto e tambm subdivididas, por sua vez, em outras questes
paralelas. Da surge uma srie de indicadores-chave, e cada um destes possui um conjunto de
subindicadores com o intuito de conferir substncia ao indicador principal em termos
concretos. Alm disso, para cada categoria, oferecido um guia das fontes de dados como
tambm para cada indicador, so sugeridos diversos meios de verificao.
Um esquema de definio de indicadores semelhante apresentado no relatrio final
para a Comisso Europeia pela Universidade de Leuven de Bruxelas (INDEPENDENT
STUDY..., 2009, p.14, traduo nossa).112 Sua estrutura foi criada, inclusive, para um
contexto analtico similar, uma pesquisa independente acerca do pluralismo da mdia dos
pases membros da Unio Europeia. A sntese desse esquema pode ser conhecida no quadro
abaixo:113

112

A adoo de um esquema similar tambm observado em Intervozes (2010). Trata-se de uma adaptao
metodolgica realizada para a pesquisa independente Indicators for Media Pluralism in the Member States:
Towards a Risk-Based Approach realizada pela Katholieke Universiteit Leuven, cujo relatrio foi publicado
em
2009.
Disponvel
em:
<http://ec.europa.eu/information_society/media_taskforce/doc/pluralism/study/final_report_09.pdf>.
113
Neste mesmo estudo, inclusive, so feitas consideraes acerca do trabalho com indicadores de aspecto legal:
The legal indicators cover the presence and effective implementation of policies and legal instruments that
support media pluralism. These include a wide range of measures, going far beyond the scope of ownership
restrictions, which were traditionally the focus of studies and policy documents dealing with media pluralism
(INDEPENDENT STUDY..., 2009, p. 24).

159

Quadro 1: Elementos para a construo de indicadores de anlise


Categorias
Especificar a
categoria a
qual o
indicador
pertence

Questes-
chave
Formular
perguntaschave a fim de
chegar a
indicadores
potenciais.

Indicadores

Mtodo

Definir
Descrever o
indicadores de mtodo a ser
amostra,
seguido para
indicando o
medir o
tipo de dados
indicador.
mensurveis
que podem ser
procurados.
Fonte: INDEPENDENT STUDY..., 2009, p.14.

Recurso de
dados
Fornecer
orientaes a
fontes de dados
para medir o
indicador.

Aos propsitos da presente pesquisa, a criao de indicadores observa a materializao


objetiva de temas na discusso acerca da democratizao e do direito comunicao aplicado
de maneira especfica ao setor de televiso considerando critrios como pertinncia,
relevncia e comparabilidade.
Para cada indicador foi observado se existe ou no regra especfica para trat-lo na
legislao de cada pas e, em paralelo se considerou tambm como tais regras esto dispostas,
numa tentativa de anlise crtica e qualitativa de cada um. O estudo de tais indicadores seguiu
as fases de:
a) Elaborao: escolha e definio de cada um dos indicadores de acordo com
levantamento terico, pesquisas similares e agendas colocadas em discusses sobre a
democratizao das comunicaes. Desenvolvimento de indicadores de acordo com
sua pertinncia, relevncia e comparabilidade.
b) Refinamento: observar-se- a pertinncia e a capacidade de tais indicadores para
retratar as realidades estudadas de maneira coerente com o propsito da pesquisa,
aperfeioando-os, inclusive, no que concerne a sua aplicabilidade.
c) Coleta: levantamento de dados brutos com a aplicao de indicadores na coleta de
informaes em documentos legais (leis, decretos, cartas constitucionais etc.) dos
pases no que se referem ao setor televisivo dos pases estudados.
d) Organizao: as informaes sero organizadas de modo que os dados procurados
possam ficar expostos e propensos ao tratamento analtico.
e) Interpretao: quando se d a anlise contextual e comparativa dos dados dos diversos
pases com base nos levantamentos terico e histrico realizados.

160

Para a construo de uma medida operacional para dimensionar os ndices analisados,


Guimares e Januzzi (2004) sugerem a definio de qual a agenda de compromissos sociais
que se est tomando como referncia, reconhecendo que a escolha dessa agenda no uma
simples operao metodolgica, mas uma deciso poltica com desdobramentos cruciais nas
demais etapas de construo do indicador. No presente estudo, entretanto, no se pretende
tomar como referncia a criao de modelos ideais ou de medies escalonadas de estgios
para o alcance de objetivos. Aqui o objetivo foi o de realizar a constatao crtica de
informaes que auxiliem na compreenso das diferentes realidades orientada, claro, pelas
discusses referidas no marco terico abordado.
Assim, muito embora se entenda a preocupao dos autores em definir uma agenda de
necessidades para interpretao dos dados, geralmente com ndices gradativos de alcance ou
no de determinadas metas, a presente pesquisa prescinde da criao de tais parmetros por
entender, como tambm afirmam os autores, que a definio de metas pressuporiam a tomada
de posicionamento poltico de uma agenda social em detrimento de outra dada a variedade de
interesses dos atores envolvidos.
Nesse sentido, concordamos com Humphreys (2012) ao abrir mo da elaborao de
tipologias perfeitas, considerando ser mais produtivo observar os sistemas de comunicao e
seus ambientes regulatrios em duas caractersticas e contextos particulares para, na medida
do possvel, realizar inferncias comparativas. Alm disso, assume-se aqui a postura de que a
constituio de um modelo de comunicao mais democrtico configura-se como um
processo de contnuo aprimoramento e no deve cessar em objetivos normativos estanques,
muitas vezes associados a experincias bem sucedidas e modelos importados de outros pases
ou continentes, com sua prpria trajetria e desafios histricos.
Dito isso, esclarecemos que o desenvolvimento de indicadores buscado na medida
em que contribuam para o levantamento de informaes passveis de anlise comparativa
entre os pases, de modo a observar como as diversas questes relativas democratizao da
comunicao, so ali tratadas.
Considerando-se os temas abordados em pesquisas comparativas similares
(INDEPENDENT STUDY..., 2009; INTERVOZES, 2010; UNESCO, 2011; SOUSA, 2013;
AMARC, 2010) e realizando o cruzamento com questes e valores democrticos abordados
no levantamento terico da tese, o presente estudo desenvolve as seguintes categorias de
indicadores para anlise qualitativa do cenrio pretendido:

161

Quadro 2: Esquema de categorias, indicadores e questes de anlise.


Categoria
Valores
democrticos

Indicadores
- Funes e objetivos do servio de
TV
- Reconhecimento expresso de
valores como direito
comunicao, liberdade de
expresso, interesse pblico,
diversidade etc.

Questes
- Quais as funes e objetivos do
servio de TV?
- Como se d o reconhecimento
expresso de valores como direito
comunicao, liberdade de
expresso, interesse pblico,
diversidade etc.?

Autoridades
reguladoras

- Distribuio de poderes
- Financiamento
- Constituio do corpo diretivo
- Accountability
- Liberdade para autorregulao

-Como se d a distribuio de
poderes entre entidades
reguladoras do setor?
- Quais so as regras de
financiamento dessas entidades?
- Como prevista a constituio do
corpo diretivo?
- Quais as regras para
accountability
- Como est prevista a liberdade
para autorregulao?
- Como se d a divulgao de
disponibilidade de licenas?
- Como o processo de
licenciamento e renovao?
- Quais as condies estabelecidas
aos prestadores de servio na
licena?
- Quais as sanes previstas?
- Como funcionam os instrumentos
voltados para evitar concentrao
de propriedade?
- Como so as regras relativas a
entrada de capital estrangeiro?
- Como funcionam as regras
relativas propriedade de
emissoras por parte de detentores
de cargos pblicos?
- Como feita referncia a noo
de diversidade de contedo?
- Como est prevista a proteo de
crianas e adolescentes nas regras
do setor?
- Como se d a proteo contra
incitao a crime e discursos de
dio?
- Como est previsto o direito de
resposta?
- Quais so as regras para a

Licenciamento - Divulgao da disponibilidade de


(outorgas de
licenas
concesses)
- Processo de licenciamento e
renovao
- Condies estabelecidas na
licena
- Sanes
Regras de
propriedade

- Concentrao de propriedade
- Capital estrangeiro
- Propriedade por detentores de
cargos pblicos

Regulao de - Diversidade
contedo
- Proteo de crianas e
adolescentes
- Proteo contra incitao a crime
e discursos de dio
- Direito de resposta
- Publicidade
- Regras e instrumentos para
queixas
- Sanes
- Previso de controle prvio de

162

contedo (censura)
- Obrigaes positivas de
contedo: cotas de produo
nacional, estmulo a produo
independente e ao contedo
regional.

publicidade na TV?
- Como funcionam as regras e
instrumentos para queixas?
- Como funcionam as sanes em
caso de violao de contedo?
- Existe alguma previso de
controle prvio de contedo?
- Como se estabelecem as cotas e
estmulos para produo nacional,
independente e regional?
Emissoras
- Transparncia e accountabillity
- Quais as regras de transparncia e
pblicas
- Independncia
accountability para emissoras
- Financiamento e gesto
pblicas?
- Existem instrumentos para
assegurar sua independncia?
- Como esto previstos seu
financiamento e gesto?
Emissoras
- Reconhecimento e
- Existem instrumentos para
comunitrias
enquadramento legal
reconhecimento e enquadramento
- Financiamento e gesto
legal das emissoras comunitrias?
- Licenciamento
- Como esto previstos seu
financiamento e gesto?
- Como se d seu licenciamento?
Inovao
- Transio para a tecnologia - Como est prevista a transio
digital
para a tecnologia digital nos
instrumentos normativos do setor?
Controle
- Participao e controle social em - Existem instrumentos de
pblico
mecanismos de monitoramento
participao e controle por parte da
sociedade civil?
Fonte: Elaborao prpria.
O modelo metodolgico desenvolvido a partir da pesquisa documental e de
entrevistas, com o uso de indicadores para a elaborao de um quadro geral de anlise,
pretende ser flexvel o suficiente para comportar interpretaes de dados a partir de contextos
polticos e dos diversos posicionamentos defendidos pelos principais atores envolvidos,
oferecendo um avano no estudo da democratizao da mdia nesta regio. A ideia foi montar
um painel geral capaz de orientar uma perspectiva comparativa mais ampla sobre dimenses
pertinentes a essa discusso.

163

5 Contextualizao: panorama das polticas de comunicao nos pases


estudados e seus respectivos desafios
A presente seo orienta-se para realizao de um apanhado geral sobre as principais
discusses histricas e atuais relativas s polticas de comunicao de Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e Venezuela. A proposta que tal panorama oferea uma contribuio
qualitativa de elementos histricos, polticos e sociais, para uma percepo contextual mais
qualificada acerca dos indicadores que sero analisados no captulo posterior. De tal maneira,
almeja-se compreend-los no como unidades estanques, ou textos legislativos isolados numa
normativa dogmtica alheia da realidade prtica, mas sim imersos em num complexo de
elementos circunstanciais s suas discusses polticas de modo a amparar a anlise
comparativa pretendida.
Diversos elementos podem ser vistos como demandas histricas comuns em pases
com histricos colonial e ditatorial semelhantes. Contudo, imprescindvel perceber as
peculiaridades do desenrolar de solues e idealismos referentes a modelos de comunicao
mais democrtica entre eles, em meio aos seus diferentes conflitos, disputas e desafios.
Nesse sentido, o panorama apresentado parte de discusses histricas mais relevantes
em cada um desses pases passando pelo levantamento de dados recentes sobre seus mercados
de TV e de debates mais atualizados, oriundos das dinmicas desse objeto em efervescente
conflito e reestruturao, num mapeamento que procura identificar alteraes recentes,
principais atores envolvidos no processo e, por fim, buscando perceber os principais desafios
na busca por uma comunicao mais democrtica.

5.1 Argentina
O setor argentino de TV cresceu fortemente atrelado tecnologia de cabodifuso.
Conforme Becerra e Mastrini (2011) somente em sete cidades (alm da capital onde h cinco
canais) existem mais de um canal de televiso com recepo aberta. Em outras 14 provncias
s h uma oferta televisiva por ar e em vrias zonas o nico modo de acesso televisivo por
assinatura. Nem mesmo o canal do Estado chega gratuitamente em todo o territrio nacional.
Assim, segundo os autores, a TV aberta argentina limitada, apresentando-se concentrada em
grandes centros urbanos, enquanto que no restante do pas o acesso televisivo somente ocorre
pela oferta de TV a cabo, que chega a 70% dos domiclios.

164

Dados de 2013 indicam que essa modalidade de TV passa ainda por uma significativa
expanso, concentrando atualmente 50% da audincia de televiso do pas (LAMAC, 2013a).
Os canais de maior audincia so respectivamente a Telef, o Canal 13 e o Canal 9.
Figura 4: Rating de audincia por canal entre 2006 e primeiro semestre de 2013.

Fonte: LAMAC (2013a).


Desde 1990 a TV aberta argentina desenvolve grande capacidade de produo de
contedos nacionais, inclusive na rea de fico, mesmo tendo demonstrado durante anos
dependncia dos contedos norte-americanos. Dados da Associao Britnica de
Distribuidores de Televiso apontam que o pas o quarto lugar do mundo em exportao de
contedos televisivos, depois dos Estados Unidos, Reino Unido e Holanda (BECERRA;
MASTRINI, 2011). O predomnio de contedo norte-americano, contudo, ainda permanece
na TV a cabo.
A liderana no setor de comunicao exercida pelo Grupo Clarn. o grupo mais
expressivo em investimento publicitrio, o maior produtor de contedos audiovisuais da
Argentina, a maior empresa de TV a cabo da Amrica Latina, sendo seu jornal Clarn, o dirio
de maior circulao nessa regio e o segundo de maior circulao em idioma castelhano em
todo o mundo (REPOLL, 2010). O que no diz o Clarn que esse desenvolvimento foi
possvel graas a sua estreita relao com o governo de Carlos Menem (REPOLL, 2010, p.
40, traduo nossa).114 Como contam Albornoz et. al. (2000, p. 187, traduo nossa):
114

Lo que no dice Clarn es que este desarrollo ha sido posible gracias a su estrecha relacin con el gobierno de
Carlos Menem

165

Alinhado ao candidato do Partido Judicialista durante as eleies presidenciais de


1989, o Clarn pressionou o novo governo para conseguir ao mesmo tempo a
privatizao dos canais de televiso aberta da Cidade de Buenos Aires, at esse
momento em mos do Estado, e a modificao do artigo 45 da lei vigente que o
permitiria participar nos concursos pblicos para adquirir as licenas. contramo
da histria da radiodifuso argentina, uma das primeiras medidas do governo de
Carlos Menem foi convocar licitao para outorgar as licenas da televiso aberta e
privatizar os canais da Cidade de Buenos Aires.115

Figura 5: Estrutura corporativa do Grupo Clarn. Principais sociedades organizadas por


segmento de negcios.

115

Alineado al candidato del Partido Justicialista durante las elecciones presidenciales de 1989, Clarn
presion al nuevo gobierno para lograr al mismo tiempo la privatizacin de los canales de televisin abierta de
la Ciudad de Buenos Aires, hasta ese momento en manos del Estado, y la modificacin del artculo 45 de la ley
vigente que le permitiera participar en los concursos pblicos para adquirir las licencias. A contramano de la
historia de la radiodifusin argentina, una de las primeras medidas del gobierno de Carlos Menem fue llamar a
licitacin para otorgar las licencias de la televisin abierta y privatizar los canales de la Ciudad de Buenos
Aires.

166

Fonte: Site do Grupo Clarn.116

Como pode ser visto na figura acima, o grupo Clarn tambm intervm em outras reas
vinculadas s indstrias de comunicao e cultura, como a fabricao do papel para a
imprensa (em que scio do Estado), produtoras cinematogrficas, agncias de notcias e
distribuio de Internet (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010). Alm do Clarn, destacase no setor de mdia argentino tambm a Telefnica, a Telecom (ligada Telecom Itlia e a
Telefnica da Espanha) e a mexicana Telmex.117
possvel caracterizar, de um modo geral, o setor televisivo argentino como tendo: 1)
gesto privada com lgica comercial na maior parte do sistema; 2) existncia de meios de
gesto estatal com forte marca governamental e baixo nvel de audincia; 3) alto ndice de
concentrao dos principais meios; 4) tipo de concentrao conglomerada; 5) centralizao
geogrfica da produo de contedos na capital; 6) entrada massiva de capital estrangeiro
durante a dcada de 1990, o que reduziu a presena de capitais nacionais no setor e aumentou
sua profissionalizao; 7) produo nacional de formatos consagrados internacionalmente, por
vezes por meio de franquias; 8) adaptao gradativa convergncia e disseminao de
tecnologias digitais (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010). Entretanto, para uma
compreenso mais ampla desse cenrio se faz necessrio um resgate histrico dos principais
processos regulatrios para o setor televisivo argentino.
5.1.1

Panorama histrico das polticas de comunicao: principais discusses


A primeira licena de rdio foi outorgada em 1923 para a Sociedad Radio Argentina e

os primeiros decretos vieram a partir de 1924, quando se usa o termo estaes radioeltricas
de broadcasting (BUSSO; JAIMES, 2011). Somente em 1933, com o Decreto 21.004, que se
dedica a normatizar as telecomunicaes, se utiliza o termo radiodifuso. Um dos principais
regimentos para o setor foi o Decreto 13.474, de 1946, que criava um Manual de Instrues
para as Agncias de Radiodifuso, estabelecendo o que Busso e Jaimes (2011) consideram
uma censura prvia bastante minuciosa, com 307 artigos definindo contedo de programas,

116

Disponvel em: <http://www.grupoclarin.com/ir/Informacion-Corporativa/Estructura-Corporativa>. Acesso


em 19 nov 2013.
117
Embora Telefnica e Telmex possuam grande interesse em entrar no setor de TV por assinatura, a legislao
argentina impede esse tipo de atuao.

167

formato de apresentao dos textos e, inclusive, as palavras a serem utilizadas para abertura e
encerramento dos programas.
Os meios de comunicao ganharam grande importncia durante o populismo
carismtico do primeiro governo de Jun Domingo Pern (1946-1952) quando coexistiram
sistemas de imprensa escrita, de rdio e de televiso.

Conforme Arrib (2005), Pern

consolidou um modelo de Estado Social, nacionalista e popular baseado numa distribuio


mais igualitria de riquezas e para levar adiante esse projeto, adotou como polticas centrais
de seu governo a restrio de liberdades individuais e a centralizao de poder no Executivo.
Para o autor, este governo buscava a conformao oligoplica do setor, fundamentando-o
deste modo nas normas criadas quela poca, pois tal estrutura no somente assegurava o
monoplio poltico da informao e como tambm potencializava a difuso das figuras de
Pern e Eva Pern na representao do governo.
Em 17 de outubro de 1951, iniciava-se a transmisso de TV na Argentina, atravs do
Canal 7 e em 13 de outubro de 1953, foi promulgada a Lei n 14.241, de Servio de
Radiodifuso.118 Entre as atribuies a este servio estava o carter cultural, artstico,
educativo e informativo, alm disso, servio ficava definido como sendo de interesse
pblico, delegando ao Executivo o poder de distribuir concesses. Toda a organizao do
regime do servio de radiodifuso tinha como princpio fundamental a subordinao do
interesse particular ao interesse social, cultural, econmico e poltico na nao. Esta lei criou,
ainda, o Servio Oficial de Radiodifuso (SOR) e o Servio Internacional de Radiodifuso
(SIR), ambos de carter nacionalista e voltados para enaltecer a identidade argentina e as
aes do governo (ARRIB, 2005).119
Com a derrubada de Pern em 1955, trs cadeias de radiodifuso de alcance nacional
estavam consolidadas, Belgrano, Splendid e El Mundo, sendo apenas a primeira dessas,
detentora do nico servio de televiso de Buenos Aires, o Canal 7 (MASTRINI, 2005).
Todas as emissoras se encontravam nas mos de pessoas estreitamente ligadas ao peronismo.
118

Em seguida, o Decreto n 4.870, aprovado em 08 de abril de 1953, estabelecia a responsabilidade do


ministrio das Comunicaes, o Servio Nacional de Radiodifuso e o setor de televiso, sendo o primeiro
tambm de responsabilidade dos ministrios da Defesa Nacional, Interior e Educao e o segundo, dos
ministrios da Justia e Defesa Nacional (ARRIB, 2005).
119
Para regulamentar a lei, foi firmado o Decreto n 25.004 em 23 de dezembro de 1953, estabelecendo a
competncia e o controle do setor por parte do Ministrio das Comunicaes, bem como regras para contedo,
como a identificao de fontes de informao, a responsabilizao das empresas pelas notcias divulgadas, e
limites para a publicidade comercial, de maneira a no comprometer a qualidade do programa (ARRIB,
2005). Sete meses depois, em junho de 1954, aberta a licitao para explorao dos servios de radiodifuso
pelo Decreto n 9.967/54 e so contempladas trs redes de emissoras possuindo cerca de 24 estaes cada uma.
Em 22 de outubro de 1954, o Decreto n 17.959 concede a explorao do servio para a Empresa Editorial
Haynes Limitada S/A, para a A.P.T. Promotores Associados de Teleradiodifuso S/A e tambm para a
Sociedade Annima La Razn, Editorial, Emissora, Financeira e Comercial.

168

Entretanto, em 1 de outubro de 1955 foi sancionado o Decreto n 170 declarando nulas as


outorgas realizadas em 1954 pelo governo peronista, facultando ao Estado o papel de nomear
novos concessionrios, e em seguida o Decreto n 686/55, delegava ao Estado a administrao
dos bens pertencentes a essas emissoras (MASTRINI, 2005). Embora prevista para ser
provisria, essa expropriao tornou-se definitiva.
Em 1957, sancionado o Decreto n 1.731 criando a Comisso Administradora das
redes de Radiodifuso. Logo em seguida derrogada a Lei de Radiodifuso de 1953 e em 26
de julho se ditava o Decreto n 866, estabelecendo o carter privado desses meios e a
necessidade de uma nova lei de radiodifuso. Em 25 de novembro de 1957 sancionada a
nova lei n 15.460. Ela tinha como objetivo ruir a estrutura oligoplica que havia sido criada
com o governo de Pern, fixando, desde j, um limite mximo de emissoras para cada titular,
impedindo a formao de cadeias e a participao do capital estrangeiro. Essa lei reafirmava o
carter de interesse pblico do servio.
Com o Decreto-Lei n 16.531, de 1957, abrem-se licitaes para a explorao de ondas
televisivas e em abril de 1958, o General Pedro Eugenio Aramburu assina o Decreto-Lei n
6.287 pelo qual se outorgava as licenas para instalar canais de televiso s empresas Cadete
(Canal 9), Dicon (Canal 11) e Rio da Prata TV (Canal 13) (MASTRINI, 2005). A ideia,
afirma Mastrini (2005), era deixar o sistema de radiodifuso em mos confiveis.
No entanto, a implantao dessas emissoras estava comprometida pela falta do capital
necessrio para investir nesse arriscado segmento, ainda to incipiente na Argentina. Por
conta disso, o setor de TV se consolida, durante a dcada de 1960, atravs de contedos
adquiridos nas grandes cadeias norte-americanas, CBS, NBC e ABC (MASTRINI, 2005).
Em 08 de outubro de 1973, novamente como presidente, Pern assina o Decreto 1.761
que declarava a caducidade (vencimento do prazo de 15 anos) das licenas de televiso dos
principais canais da Argentina, 9, 11 e 13 de Buenos Aires, aos quais se agregavam ainda, o 8
de Mar del Plata e o 7 de Mendoza. Em 31 de julho de 1974, aps a morte do marido, a
presidente em exerccio Mara Estela Martnez Pern, assina o Decreto 340 que dispe sobre a
interveno estatal nos cinco canais de televiso, seus bens imveis e equipamentos de
transmisso (MORONE; CHARRAS, 2005).
O projeto de nacionalizao ou estatizao do sistema de televiso argentino
procurava, conforme Morone e Charras (2005), se orientar pelo modelo de servio pblico
europeu, com maior participao dos segmentos da sociedade, das instituies do Estado,
diminuio da carga publicitria, aumento do contedo cultural e nacional. Os autores
afirmam que aps a medida de expropriao de produtoras e repetidoras, esse sistema acabou

169

representando um espao ideal para a difuso ideolgica dos grupos predominantes no


governo, abandonando a ideia inicial de um servio pblico e tornando-se parte do Processo
de Reorganizao Nacional.
A ditadura que veio em seguira pde, assim, usufruir de um sistema de meios em
domnio do Estado e usou desta herana para fazer seu arsenal repressivo. De acordo com
Postolsky e Marino (2005), a poltica de comunicao implementada pela ditadura militar foi
explcita e ativa na construo de um consenso social atravs do controle da informao, da
censura, via gesto direta ou indireta, como por dependncia econmica, dos veculos de
comunicao. Algumas destes, afirmam os autores, enriqueceram sendo cmplices de aes
do Estado durante aqueles oito anos (1976-1983, desde Jorge Videla at Reynaldo Bignone).
Ao contrrio da TV aberta, a TV a cabo no teve participao do Estado na
administrao de suas empresas, limitando-se apenas a estabelecer um marco regulatrio
mnimo aprovado pelo presidente militar Alejandro Agustn Lanusse, a Lei Nacional de
Telecomunicaes de 1972, Decreto-lei 19.798 (ALBORNOZ et. al., 1998).120
Em maro de 1980, foi sancionado pelo general Jorge Videla o Decreto-Lei n 22.285,
uma nova Lei de Radiodifuso, posteriormente regulamentado pelo Decreto 286 de 24 de
fevereiro de 1981. Albornoz et. al (1998) afirmam que essa lei construa as bases para uma
futura privatizao da prestao dos servios, mas assegurando ao governo militar a
possibilidade de manter um controle rigoroso sobre seus contedos. Com traos autoritrios e
centralistas, a lei representa a combinao de interesses de controle ideolgico com os de
lucro empresarial, garantido o domnio estatal sobre a radiodifuso, considerada ainda como
de interesse pblico, mesmo que os meios fossem privatizados (POSTOLSKY; MARINO,
2005).
Esta lei definia TV a cabo, por satlite e emissoras de FM como servios
complementrios de modo que poderiam ser concedidos diretamente pelo Poder Executivo
(JAMBEIRO, 2000). O ingresso de capital estrangeiro era proibido e o nmero de acionistas
por empresas limitado a vinte para que houvesse maior controle. Alm disso, ficava proibida
tambm a constituio de propriedade cruzada. O artigo 114 desta lei permitia a renovao
automtica das concesses de todas as licenas que estavam em uso. Ela, ainda, criou os
120

Em 1986, a sano do Decreto n1.613, permitiu o uso do sistema de satlite para os operadores de cabo,
aumentando exponencialmente o nmero de canais. Em 1993, diante da possibilidade de perder as duas
frequncias geoestacionrias designadas pela UIT abre uma licitao internacional para a explorao do servio
na Argentina. Foram autorizadas: Nahuelsat (Alemanha), Aeroespatiale (Frana), Alenia Spazio (Itlia),
Corporacin Financiera Internacional (Banco Mundial), GE Capital Global Satellites Inc., y los socios
regionales Publicom (Telecom), Grupo Banco Provincia, Bisa (do Bemberg Group), e Antel (Uruguay).
Albornoz et. al. (1998) considera que o desenvolvimento do setor de satlites emblemtico da pactuao de
interesses entre o Estado nacional e os grandes grupos econmicos internacionais.

170

seguintes mecanismos para auxiliar o Executivo: Secretaria de Informao Pblica (SIP),


Secretaria de Comunicaes (SECOM) e o Comit Federal de Radiodifuso (CONFER)
(POSTOLSKI; MARINO, 2005).
Pelo disposto no artigo 110 desta lei e pelo Decreto n462/81 se aprovou o Plano
Nacional de Radiodifuso (PLENARA), um plano tcnico para a privatizao e expanso do
sistema de radiodifuso que apresentava as frequncias disponveis para concurso
estabelecendo trs etapas para a privatizao e o desenvolvimento da radiodifuso, que
duraria at 1994 (ALBORNOZ et. al., 1998). O plano possua o carter ordenador do
espectro, fixando localizaes, frequncias, potncias para os diferentes servios de
radiodifuso estatais e privados.
De acordo com Jambeiro (2000), o PLENARA, que privatizava a TV aps a
fracassada gesto militar, foi catalizadora de diversas disputas de interesses pelas emissoras
mais lucrativas quando influncias e amizades polticas orientavam essa distribuio marcada
por denncias (JAMBEIRO, 2000). Em 1984, j com o pas democratizado, o PLENARA foi
suspenso pelo Decreto n 1151/84, durante o governo de Ral Afonsn (1983-1989),
permanecendo assim at que numa nova Lei de Radiodifuso fosse sancionada. Com isso,
afirma Jambeiro (2000), o efeito indireto desta medida foi o avano na distribuio do
espectro e a expanso da TV a cabo, j que no necessitava de licitao, de acordo com a Lei
n 22.285/80.121
Com o governo de Alfonsn e o retorno da democracia vrios projetos chegaram a ser
elaborados com a finalidade de reformular todo o marco legal do setor para se pensar numa
proposta mais adequada democracia:
A reivindicao de uma Lei de meios da democracia remonta s suas origens, em
1983. Vrios projetos foram apresentados, mas nunca tratados pelo Parlamento.
Durante o governo de Ral Alfonsn (1983-1989) o Conselho de Consolidao da
Democracia (COCODE) elaborou um projeto que se enviou ao Congresso, sendo
rapidamente arquivado. Outras iniciativas chegaram a ser apresentadas nos anos
2000 pela Confederao de Sindicatos de Trabalhadores da Comunicao
(COSITMECOS) e pelos dirigentes polticos Floreal Gorini (Partido Comunista) e
Hctor Polino (Partido Socialista). A mais importante, sem dvida, foi a proposta
elaborada em 2001 pelo Comit Federal de Radiodifuso (COMFER), enviada ao
Congresso pelo ex-presidente Fernando De La Ra que, afetado pela crise
econmica de 2001, renunciou ao seu mandato (ZUNINO, 2012, p. 84)

121

A democratizao do pas trouxe consigo tambm o fenmeno das rdios FM piratas que eclodiu por todo o
pas o que provocou uma imensa desordenao do espectro. Em 1989 o decreto n 890/89 permitia que
provncias e universidades prestassem servios de TV aberta e rdio, e posteriormente o decreto n 2355
permitiu que essas emissoras aceitassem publicidade (JAMBEIRO, 2000).

171

Em 1989, desregulamentao e privatizaes marcaram a poltica argentina dali em


diante, quando foi sancionada a Lei de Reforma do Estado n 23.696, a qual trazia em seu
artigo 65 que cabia ao Executivo a faculdade de adotar as medidas necessrias at a
promulgao de uma nova lei de radiodifuso, para regular o funcionamento daqueles meios
que no se encontrassem enquadrados nas disposies vigentes (JAMBEIRO, 2000, p. 72).
O governo passa, assim, a ser autorizado para legislar mediante decretos sem a necessidade do
debate parlamentar.
O incio do processo de privatizao e concentrao da radiodifuso do governo de
Carlos Menem (1989-1999) associado alterao do artigo 45 da Lei 22.285/80 que
impedia a formao de grupos de multimdia, como parte da Lei de Reforma.
Alheio a qualquer critrio de poltica cultural, se produziu uma transformao
radical no marco regulatrio de acordo com as necessidades de alguns grupos
econmicos. Ao amparo dessa legislao, os principais grupos editoriais, Clarn
(scio majoritrio de ARTEAR) e Atlntida (integrante junto a outros acionistas do
grupo TELEF), se tornaram concessionrios dos canais 13 e 11 respectivamente,
ingressando no negcio da televiso (ALBORNOZ et. al., 1998, p. 4, traduo
nossa).122

Outras medidas complementaram essa lei:


Essa lei foi acompanhada consecutivamente pelas seguintes medidas: o Decreto n
1.771 de 1991 (que permitiu a gesto de redes privadas semipermanentes e a
transmisso de publicidade dentro dos programas); a entrada de capitais estrangeiros
(por meio do Tratado de Proteo Recproca de Investimentos de 1991 firmado entre
a Argentina e os EUA, e que adquiriu carter constitucional na reforma de 1994); e o
Decreto n 1.005 de 1999 (que elevou de quatro para 24 o mximo de licenas
permitidas) (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010, p. 106).

Assim, a partir da permite-se, ento, a propriedade cruzada de mdias, a privatizao


das redes 11 e 13 de Buenos Aires, e a modificao no nmero limite de licenas que passava
de quatro para vinte quatro (MENEZES; AGUM, 2013). Albornoz et. al. (2000) entendem
que essas alteraes so chave para que o Clarn se torne o principal grupo de multimdia do
pas. As modificaes do sistema tinham um claro favorecimento das necessidades do
mercado de capitais no setor. A TV a cabo, que na Argentina tem incio na dcada de 60, mas
apenas na dcada de 80 se consolida, sofre tambm nesse momento um processo de intensa
concentrao em trs grandes operadores: Cablevisin, Multicanal e Video Cable

122

Ajeno a cualquier criterio de poltica cultural, se produjo un cambio radical en el marco regulatorio acorde a
las necesidades de algunos grupos econmicos. Al amparo de esta legislacin los principales grupos editoriales,
Clarn (socio mayoritario de ARTEAR) y Atlntida (integrante junto a otros accionistas del grupo TELEFE),
resultaron adjudicatarios de los canales 13 y 11 respectivamente, ingresando al negocio de la televisin

172

Comunicacin (ALBORNOZ et. al., 1998).123 Com uma forte adeso a agenda de ajuste
neoliberal desde o governo de Menem, a Argentina pode ser considerada, de acordo com
Jambeiro (2000), como o pas analisado que mais promoveu a abertura de sua economia
diante da globalizao.
Entre os anos de 1995 e 2000, o setor de comunicaes argentino assistiu, ento, a
transferncia dos principais meios de radiodifuso a novos agentes vinculados ao mercado
financeiro, empresas de telecomunicao e operadoras internacionais de servios de
radiodifuso. O processo de concentrao acentuado resultou na conformao de um duoplio
no setor com os grandes conglomerados Grupo Clarn e a sociedade Citicorp Equity
Investment (CEI) Telefnica (POSTOLSKY, 2010). Este ltimo era o principal operador de
televiso aberta chegando a controlar 16 emissoras no pas, assim como 74 emissoras de rdio
(POSTOLSKY, 2010). Posteriormente a dissoluo da sociedade CEI-Telefnica coincidiu
com o ingresso do Goldman Sachs Group ao Grupo Clarn.
J com Nstor Kirchner no poder, desde maio de 2003, se cria em 18 de junho de 2003
a Lei de Proteo de Indstrias Culturais (n 25.750 de 2003), com o intuito de isentar as
empresas de comunicao da Lei de Falncias a partir da qual os credores podem se
apropriar da empresa devedora at cobrir o valor devido e estabelecer em 30% o limite da
participao de capital estrangeiro nesse tipo de atividade econmica (MARINO; BECERRA;
MASTRINI, 2010).
Em maio de 2005 sancionado o Decreto n 527, que tornou as licenas de
concessionrios de emissoras de TV quase vitalcias. Mas tambm em 2005 aprovada a lei
26.053 que segundo os autores representou sensvel melhoria para diversos setores excludos
da possibilidade de obter licenas, quando passou a permitir que organizaes sem fins
lucrativos pudessem ter este direito. J em 2007, a Secretaria de Defesa da Concorrncia
permite a fuso das empresas prestadoras do servio de Televiso a cabo Multicanal e
Cablevisin, controladas desde novembro de 2006 pelo Grupo Clarn e concentrando, ainda
mais, o setor (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010).

123

Esses operadores se organizavam na Asociacin Argentina de Televisin por Cable (ATVC), e possuam
papel significativo como ator poltico nas discusses normativas do setor (ALBORNOZ et. al., 1998).

173

5.1.2

Reformas regulatrias mais recentes: aprovao da Lei de Servios de Comunicao


Audiovisual n 26.522/09
Uma guinada assistida na orientao regulatria do setor de mdia argentino a partir

de 2008, quando o conflito instaurado entre as principais mdias nacionais como as do


Grupo Clarn, mas tambm o dirio La Nacin e canais de notcias de TV a cabo e o
governo desencadeia aes para a aprovao da Lei de Servios de Comunicao Audiovisual
(LSCA ou Ley de medios), n 26.522, em 10 de outubro de 2009. As circunstncias que
suscitam a aprovao dessa lei surgem associadas ao apoio dado pelos grandes veculos de
comunicao ao chamado lock out agropecurio. Tal movimento acontece em decorrncia da
aprovao da Resoluo 125, em 11 de maro de 2008, pelo ento ministro da economia
Martn Lousteau definindo critrios para a reteno de divisas geradas pela exportao de
cereais e oleaginosas (especialmente a soja), em funo do aumento acelerado de preos
desses produtos no mercado internacional o que gerou uma reao negativa por parte dos
empresrios do setor agropecurio (BUSSO; JAIMES, 2011).
Segundo Jos Crettaz (2013),124 neste contexto catico, configurado por manifestaes
nas ruas, desabastecimento de produtos bsicos e bloqueios econmicos, a cobertura da mdia
isso foi vista pelo governo como um compl que amplificou esses reclames, influenciando
negativamente sua imagem diante da opinio pblica.
Desde o incio do governo de Nstor Kichner, informam Becerra e Mastrini (2011), a
estratgia de comunicao da presidncia variava em relao aos governos anteriores, pois se
suspendiam coletivas de imprensa e entrevistas exclusivas e o ex-presidente comeava a
criticar o que considerava publicao distorcida de informaes. Entretanto, de uma maneira
geral, como seu governo havia sido em certa medida favorvel aos grupos de comunicao,
estes mantinham uma postura complacente com sua gesto. De tal modo, at a o kirchenismo
tinha uma relao tranquila com o grupo Clarn.
Crettaz (2013) analisa, inclusive, que a postura do kirchenismo aqui seria controversa,
pois, antes de 2008, suas aes polticas para o setor eram contrrias ao que posteriormente
viria determinar com a nova Ley de Medios como, por exemplo, quando estende o prazo de
concesses por mais 20 anos e quando aprova a fuso entre Multicanal e Cablevisin.

124

Informaes obtidas em entrevista concedida por Jos Crettaz pesquisadora em 28 de junho de 2013 em
Buenos Aires. Jos Crettaz jornalista, editor da seo de economia do jornal La Nacin e crtico especializado
em leis de mdia.

174

Entretanto, em 2008, sem razes totalmente evidentes, alm da cobertura considerada


tendenciosa, acirrou-se a hostilidade entre a famlia Kirchner e o grupo Clarn. O governo
utilizou diversas ferramentas ao seu alcance para enfraquecer economicamente o grupo
Clarn. O grupo multimdia, por seu lado, se arvorou como um dos pilares da oposio
poltica ao governo a ponto de convocar os lderes dos partidos opositores para reunies
privadas (BECERRA; MASTRINI, 2011, p. 11). Em sentido inverso, informa Repoll (2010)
tambm se constata uma postura inspita do governo com o grupo Clarn, sendo frequentes as
denncias de agresses e intimidaes.
Paralelo a isso, estava se consolidando no pas uma das mais importantes iniciativas de
interveno cidad para o setor de comunicaes. Convocados inicialmente pelo Foro
Argentino de Rdios Comunitrias (FARCO), diversos setores da sociedade civil se
organizaram na Coalizo por uma Radiodifuso Democrtica e desde 2004 passaram a
realizar reunies e a formular um conjunto de aes. O coletivo adotou a estratgia de no
redigir um projeto de lei prprio, mas estabelecer uma srie de princpios norteadores para se
pensar numa poltica para o setor.
Descartou-se desde o incio a ideia de se redigir um projeto de Lei. A principal
tarefa desse coletivo foi elaborar uma srie de pontos, a ttulo de ideias em um
rascunho inicialmente, que deram direcionamento aos contedos fundamentais que
deveria conter uma nova lei de radiodifuso da democracia. Pontos que surgiram a
partir das prticas e de perspectivas de cada uma das organizaes participantes,
porm que no se fechavam em reivindicaes setoriais, mas que tiveram uma viso
ampla e inclusiva (BUSSO; JAIMES, 2011, p. 44, traduo nossa).125

Diante das propostas apresentadas e da srie de discusses levadas em reunies, se


chegaram a ideia de centralizar-se em 21 Pontos por uma Lei de Radiodifuso Democrtica.
A partir de tal definio se buscou massificar a pauta diante da sociedade e de representantes
parlamentares (BUSSO; JAIMES, 2011).126 Em 16 de abril de 2009 representantes da
coalizo conseguem uma audincia com a presidente na Casa Rosada e a apresenta os 21
Pontos Bsicos pelo Direito Comunicao. Cristina compromete-se, ento, a avanar no
125

Se descart desde el inicio la idea de redactar un proyecto de Ley. La principal tarea de este colectivo fue
elaborar una serie de puntos, a modo de ideas en borrador en un principio, que dieran marco a los contenidos
fundamentales que debera contener una nueva ley de radiodifusin de la democracia. Puntos que surgieran
desde las prcticas y las miradas de cada una de las organizaciones participantes, pero que no se cerraran en
reclamos sectoriales, sino que tuvieran una visin amplia y abarcativa.
126
Foram produzidos centenas de milhares de material de divulgao, como cartazes e cartilhas, foi criado um
site com um sistema de adeso e coleta de assinaturas www.coalicion.org.ar. Outra iniciativa ocorreu em 27 de
agosto de 2004 quando mais de trezentas organizaes da sociedade civil reunidos sob a Coalizo apresentaram
os 21 Pontos atravs de um programa de rdio transmitido do auditrio da Radio Nacional de Buenos Aires a
todo pas em simultneo numa rede formada por rdios comunitrias, universidades e pequenas empresas locais
especificamente para este dia (BUSSO; JAIMES, 2011).

175

tema com uma srie de consultas com os diferentes setores relacionados com a comunicao
audiovisual e a enviar em 60 ou 90 dias um projeto especfico ao Congresso.
O fato que, em funo do conflito poltico que se instaurava, a coalizo alcana uma
aproximao de dilogo com o governo e assume o protagonismo poltico no objetivo
conjunto de desestruturar o concentrado setor miditico argentino. uma lei desenhada para
enfrentar o Clarn e que est muito focada no Clarn (informao verbal, BECERRA, 2013,
traduo nossa).127
Em maro de 2009, a presidente apresenta no Teatro Argentino de La Plata uma
proposta de projeto de lei, incluindo as demandas populares e lana o debate pblico
anunciando uma srie de fruns de consulta pblica em todo o pas. Foram realizados em
poucos meses 24 fruns nos quais participaram cerca de 10 mil pessoas e apresentaram-se
propostas de alteraes para o projeto de lei (BUSSO; JAIMES, 2011).
Em 27 de agosto de 2009, a presidente Cristina envia ao Congresso o projeto de Lei de
Servios de Comunicao Audiovisual (LSCA) assinalando em seu discurso que:
Essa lei busca consagrar essa pluralidade, esses princpios de que todos possam ser
escutados, que a voz de todos e de todas possa ser escutada, daqueles de quem
gostamos ou no, daqueles que nos convm ou no (KICHNER, 2009, traduo
nossa).128

Em 09 de setembro de 2009 se inicia dentro do Congresso uma srie de debates,


durante cinco dias com sesses de cerca de quinze horas dirias, com a comisso de
Comunicaciones, Presupuesto y Liberdad de Expresin sobre o projeto enviado pelo
Executivo. Alguns atores passavam a defender a ideia que o governo buscava com a lei
favorecer empresas de telecomunicaes, uma vez que no projeto original havia referncia a
convergncia entre telecomunicaes e servios de comunicao audiovisual. Contudo, diante
da polmica, o executivo decidiu interceder e decide retirar do projeto, em 14 de setembro de
2009, a possibilidade de qualquer empresa telefnica ser licenciada para servios de
comunicao audiovisual (BUSSO; JAIMES, 2011).
Em 16 de setembro a Cmara dos Deputados argentina aprova, com 147 votos a favor,
quatro contra e uma absteno, o projeto de LSCA e o envia ao Senado. O projeto aprovado
tem mais de cem modificaes em relao ao projeto originalmente enviado pelo Executivo
127

Informao verbal obtida em entrevista concedida por Martn Becerra pesquisadora em 19 de junho de 2013
em Buenos Aires.
128
Discurso proferido pela presidente ao anunciar o envio do projeto de Lei ao Congresso em 27 de agosto de
2009. Esta ley busca consagrar esa pluralidad, estos principios de que todos puedan ser escuchados, que la voz
de todos y todas pueda ser escuchada, le de los que nos gustan y la de los que no nos gustan; la de los que nos
conviene y la de los que no nos convienen a cada uno de nosotros.

176

(BUSSO; JAIMES, 2011). Em 25 de setembro se inicia uma srie de consultas pblicas no


mbito do Senado para coletar opinies de especialistas e profissionais sobre o projeto. Uma
grande mobilizao social forma viglia em frente Praa do Congresso. A lei foi aprovada
com grandes mobilizaes pelas ruas. O dia que a lei foi aprovada no senado ramos mais de
50 mil pessoas em frente ao Congresso Nacional. Nenhuma lei na Argentina havia sido
aprovada com esse nvel de mobilizao, inclusive espalhada pelo pas (informao verbal,
BUSSO, 2013, traduo nossa).129
s 3 da manh de 10 de outubro , ento, anunciado o resultado da votao, 44 votos a
favor e 24 votos contrrios e a lei passa a existir sob o nmero 26.522 (ZUNINO, 2012).
Assim, a LSCA, que foi recebida com grande rechao por parte dos empresrios de mdia,130
contou com ampla maioria em ambas as cmaras alm de forte consentimento popular, por ter
sido elaborada com apoio macio de vrios setores. Para Marino et. a. (2010) essa lei cultiva
uma raiz democrtica por que inclusiva e institui uma srie de princpios consagradores de
demandas populares histricas, alm de se constituir um importante avano porque vincula o
conceito de liberdade de expresso aos direitos humanos.
Aprovada a lei, ela passa a abranger os servios de rdio, TV aberta, TV por assinatura
(a cabo e via satlite). Para Zunino (2012), em relao legislao anterior, cabvel destacar
mudanas: 1) com relao ao acesso: permitindo outorga de concesses para atores antes
excludos; 2) com relao concentrao: limitaes quantidade de licenas e no domnio
de mercados; 3) com relao autoridade que administra sua aplicao: formao de uma
entidade autnoma; 4) com relao aos contedos: implantao de cotas de produo
nacional, local e independente; 5) com relao aos meios pblicos: criao de um sistema de
meios pblicos.
A Autoridade Federal de Servios de Comunicao Audiovisual (AFSCA) iniciou suas
atividades em 10 de dezembro de 2009 obedecendo ao Decreto 1525/09.131 So suas funes:
realizar avaliao de contedo, fiscalizar programao da TV aberta; identificar infraes e
sancion-las, inspecionar as emissoras, administrar licenas, formao e qualificao tcnica

129

Informao obtida em entrevista concedida por Nestor Busso pesquisadora em 18 de junho de 2013 em
Buenos Aires.
130
Frequentemente o jornal Clarn procurava desqualificar o projeto de lei chamando-o de ley K como uma
referncia para referir-se a Kirchner e/ou kirchnerismo, acusando-a de ser arbitrariamente construda pelo
Executivo (REPOLL, 2010).
131
O rgo anterior de regulao, o Comit Federal de Radiodifuso (Comfer), havia sido criado em 22de agosto
de 1981. Antes deste, funcionou a Comisso Nacional de Rdio e Televiso (Conarte), criada pela Lei Nacional
de Telecomunicaes, a Lei n 19.798, promulgada em 22 de agosto de 1972 e revogada pela Lei Nacional de
Radiodifuso, a Lei n 22.285.

177

de profissionais na rea etc. Infraes podem ser punidas com sanes que vo desde
advertncias e multas at suspenses e cancelamento da licena (ARGENTINA, 2009).
So suas atribuies, ainda: aplicar e fazer cumprir a Lei 26.522 e as normas
regulamentares; elaborar e aprovar as especificaes e condies para a alocao de servios
de comunicao audiovisual; promover a participao dos servios de comunicao
audiovisuais; coletar e gerir os fundos da cobrana dos impostos e as multas resultantes da
aplicao da lei; desenvolver e atualizar as normas tambm no setor de telecomunicaes,
juntamente com a entidade reguladora competente; desenvolver e aprovar os termos de
licitao e as condies de concesso de outorgas; primar pela concorrncia equilibrada de
mercado, assim como da existncia de pluralidade de meios (ARGENTINA, 2009).
A Comisso Bicameral de Promoo e Seguimento da Comunicao Audiovisual deve
ser composta por oito deputados e oito senadores nacionais. Cabe ressaltar que, no tocante
sua concretizao, os deputados e senadores dos blocos que se opuseram Lei nunca se
apresentaram para assumir os lugares designados para eles nessa comisso, o que constitui um
obstculo para a implantao efetiva da LSCA (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010).
Foi criado tambm o Conselho Federal de Comunicao Audiovisual, que atua no
mbito da AFSCA, sendo uma instncia de discusso de polticas pblicas. Tem por funes,
entre outras: colaborar e assessorar a ASFCA na elaborao da poltica de radiodifuso
pblica; propor diretrizes para a elaborao dos termos de licitao e das condies dos
concursos pblicos ou da atribuio direta de licenas; fornecer Comisso Bicameral de
Promoo e Vigilncia da Comunicao Audiovisual um relatrio anual sobre o estado de
cumprimento da legislao e sobre o desenvolvimento da radiodifuso na Argentina; convocar
anualmente os membros do conselho da ASFCA para receberem um relatrio gerencial
detalhado sobre as atividades desenvolvidas; criar comisses permanentes ou sazonais para o
tratamento de temas especficos na rea de sua competncia (ARGENTINA, 2009).
A estrutura institucional do setor na Argentina conta ainda com a Secretaria de Meios
de Comunicao com objetivos, dentre outros, de acompanhar a formulao, execuo e
controle da poltica de comunicao social, acompanhar a atividade de difuso do Poder
Executivo Nacional e sua relao com a mdia, acompanhar e efetuar o planejamento e a
contratao da publicidade oficial (ARGENTINA, 2009).
Alm disso, surge a Defensoria do Pblico de Servios de Comunicao Audiovisual,
instaurada pelo art. 19, que possui o objetivo de receber, canalizar e dar prosseguimento s
reivindicaes do pblico, representando em todo momento seus interesses. A LSCA cria,
ainda, sob jurisdio do Poder Executivo, a Radio e Televiso Argentina Sociedade do Estado

178

(RTA) composto por TV Canal 7, Rdio Nacional (e suas filiais no interior do pas) e
Radiodifuso Argentina ao Exterior (RAE) (ARGENTINA, 2009).
No que diz respeito a contedos, se estabelecem cotas de produo nacional (60% para
rdio e 70% para TV), de produo prpria (50% rdio e 30% TV), e de produo local e
independente (de acordo com as zonas geogrficas) com o objetivo de proteger a indstria
nacional. A LSCA mantm a tradio histrica de considerar os servios de comunicao
audiovisual como uma atividade de interesse pblico, delegando ao Estado sua
administrao de forma democrtica e respeitando as reservas de 33% para organizaes sem
fins de lucro (ARGENTINA, 2009).
No que se refere concentrao, a lei fixa um limite de dez licenas para um mesmo
prestador, antes era 24, e define que a multiplicidade de licenas num mesmo local deve se
restringir a 35% do total nacional de habitantes ou de usurios do servio que se presta. Alm
disso, um distribuidor de cabo somente pode incluir um sinal prprio de cabo por localidade e
no pode ter um sinal aberto e um fechado na mesma localidade. Com isso, com a nova lei um
cenrio novo deve se reestruturar a partir da adequao dos grupos empresariais do setor
argentino.
Sua implantao efetiva, no entanto, sofre atraso por conta de dificuldades de ordem
estrutural e por poderosos lobbies de conglomerados empresariais que se utilizam de
subterfgios legais para questionar sua legitimidade constitucional. De fato, h certa
ambiguidade por parte do governo argentino para a implantao da LSCA, pois seria possvel
constatar, de acordo com Mastrini (2013) certa morosidade ou arbitrariedade para aplicar
igualmente a lei a todos os grupos de operadores.
A aplicao da lei muito menos democrtica do que o prprio texto da lei. A
poltica de governo para a aplicao da lei no est sendo to democrtica quanto
ela. Ento, eu fao a distino entre as duas coisas: o texto da lei e a poltica de sua
aplicao. Ela tem problema, mas em termos gerais ela muito boa. Porm, a
aplicao est muito abaixo do padro que havia sido estabelecido pela lei [...] um
desequilbrio: uma lei que por um lado um marco e por outro uma aplicao dbil
que no est sua altura (informao verbal, MASTRINI, 2013, traduo nossa). 132

Um tratamento desigual evidenciado por Zunino (2012) ao exemplificar o caso do


grupo Telefnica que possui nove licenas de TV e, por ser uma empresa de Servios
Pblicos e filial de uma empresa estrangeira, no poderia manter seus meios, segundo
estabelece o artigo 25 da LSCA. Mas, a empresa recorreu a tratados internacionais de
132

Informao obtida em entrevista concedida por Gullermo Mastrini pesquisadora em 17 de junho de 2013,
em Buenos Aires.

179

proteo de investimentos recprocos, j que tem sede nos EUA, para defender-se e, com isso,
no se sabe de qualquer ao mais efetiva da AFSCA contra esse grupo. Atualmente a
Telefnica possui uma audincia potencial no pas que supera o 35%,133 situao tambm
proibida expressamente pela Lei (ZUNINO, 2012).
Jos Crettaz (2012) entende do mesmo modo que a cobrana que feita pelo governo
ao Clarn, no feita a outros grupos empresariais do setor. A figura abaixo ilustra o cenrio
antes da aplicao da lei e as irregularidades que devem ser corrigidas por outros grupos alm
do Clarn, para que haja a adaptao. Os nmeros ao lado do nome das empresas indicam as
respectivas irregularidades em relao nova lei.
Figura 6: Outros grupos de fora da lei de meios - Argentina.

133

Somando a TELEFE, Canal 8 de Crdoba, 13 de Santa F, 5 de Rosrio, 11 de Salta, 8 de Tucumn, 7 de


Neuqun, 8 de Mar do Prata e 9 de Baa Branca (ZUNINO, 2012).

180

Fonte: CRETTAZ, 2012, s/p.


Zunino (2012) alega, ainda, que embora se reconhea os avanos relativos
estruturao de um sistema de comunicao de meios pblicos, sua autonomia
comprometida. Eles so utilizados maciamente, segundo o autor, como instrumentos de
propaganda de carter oficial, constituindo-se, na prtica em meios pblicos governamentais.
Ademais, no que diz respeito s crticas para a concretizao dos preceitos da lei,
existem denncias de arbitrariedade nas licitaes de novas licenas para os meios
comunitrios:
Foram apresentadas denncias sobre a adjudicao discricionria das novas licenas
de Televiso Digital Terrestre (TDT). Por intermdio dos decretos n 685/11 e n
686/11, se chamaram a concurso pblico para a adjudicao de 220 licenas para
prestar um servio de comunicao audiovisual de televiso aberta digital (TDA) na
norma ISDB-T. A metade delas estaria destinada aos meios sem fins lucrativos.
Mesmo que o governo disponibilizasse a plataforma estatal da Empresa Argentina
de Solues Satelitales (AR-SAT), pela qual esses meios poupariam a instalao de
antenas e equipamentos, os mesmos devero pagar em torno de US$ 5.600 por ms
empresa pelo servio. Alm do mais, o valor dos contratos gira em torno de US$
24.000,00, quantia que, face ausncia de subsdios ou crditos, constitui uma
verdadeira barreira econmica para a entrada de novos jogadores (ZUNINO, 2012,
p.87).

Alm disso, a plena aplicao da lei havia sido atrasada em alguns anos por conta de
medidas cautelares que questionavam, entre outras coisas, o carter constitucional de artigos
da lei e o prazo de um ano para adequao estabelecido no artigo 161. O Clarn conseguiu,
atravs de uma srie de sentenas favorveis, manter-se isento dos efeitos da lei sobre sua
estrutura concentrada de propriedade.134 A medida cautelar que protegia o grupo do prazo de
adequao expiraria em 07 de dezembro de 2012, data conhecida popularmente como 7D.
Nesse dia de encerramento do prazo, outros grupos de meios apresentaram planos de
adequao questionveis, como distribuio de titularidade entre scios, parentes e amigos
como acontece com o grupo Vila-Manzano, segundo maior grupo de comunicao da
Argentina (CRETTAZ, 2013).
O argumento que fundamentava as medidas de proteo ao grupo Clarn sobre a
inconstitucionalidade da lei foi, no entanto, anulado em 29 de outubro de 2013, quando a
Suprema Corte da Argentina legitimou a validade da LSCA. A Suprema Corte entendeu que a
lei constitucional, pois regula a multiplicidade de licenas de modo geral, o que uma
134

A juza da provncia de Mendoza, Olga Pura de Arrabalde determinou em 21 de dezembro de 2009 a


suspenso da norma, deciso validada pela Cmara Federal da provncia, mas em revogada pela Corte Suprema
de Justia em 15 de junho de 2010 (ZUNINO, 2012). No entanto, permanecem vigentes algumas medidas
cautelares que excetuam o Grupo Clarn e outros de desprender-se de meios.

181

atribuio do Congresso e cuja convenincia e oportunidade no se trata de matria de anlise


do judicirio. Alm disso, ela reafirma tambm a legitimidade de uma lei que fixe limites para
impedir a concentrao de mercado e o favorecimento da liberdade de expresso
(YANAKIEW, 2013). Com isso, o Clarn ter de se desfazer de vrios ativos, pois possui 237
licenas de TV a cabo, ou seja, dez vezes mais do que permitido por lei (YANAKIEW,
2013).
5.1.3 Desafios para a democratizao no cenrio argentino
De acordo Becerra e Mastrini (2011), aps a aprovao da LSCA, permanecem
pendentes alguns desafios para se avanar na democratizao da mdia argentina. A
elaborao da LSCA ocorreu, na viso dos autores, de forma desarticulada com o
desenvolvimento de televiso digital e das novas tecnologias como um todo. Ela no
considera novas plataformas ou servios convergentes de modo que medidas complementares
como a discusso de uma lei de servios convergentes se tornam necessrias. Outros
problemas ainda no foram solucionados apenas com a aprovao da lei, como: a
centralizao de contedos informativos e culturais na cidade de Buenos Aires, a
concentrao de propriedade dos meios de comunicao ou a subordinao dos meios de
comunicao estatais ao governo em exerccio.
Como dito, falta tambm compromisso da oposio com seu papel de controle, uma
vez que por divergncias polticas, seus representantes no assumiram seus lugares nos rgos
de aplicao da lei, prejudicando o equilbrio de diferentes posturas no controle e na
fiscalizao da sua gesto. deficiente, ainda, a viabilizao prtica dos chamados meios
privados sem fins lucrativos, ou comunitrios, sendo somente a reserva de espectro algo
insuficiente diante de entraves de ordem burocrtica e econmica.
Crticas lei do conta, ainda, de algumas determinaes excessivamente duras, como
a limitao de sinais para operadores de cabo em uma mesma localidade ou a exigncia
excessiva de produo de contedos no interior do pas, onde no h viabilidade estrutural
econmica para tanto (BECERRA, 2013; CRETTAZ, 2013; MASTRINI, 2013).
A lei estabelece a proibio que o mesmo operador de TV aberta faa TV paga
simultaneamente na mesma localidade e tambm probe que um operador trabalhe
com mais de um sinal prprio. Estes dispositivos so duros e no sei se vo se
cumprir. No estava sendo cumprido pelo Clarn, que tinha uma medida cautelar,
mas nem mesmo para outros operadores. No sei se essa disposio faz sentido. Ela
no tem nenhum antecedente no mundo, de limitar os operadores a ter apenas um
sinal (informao verbal, BECERRA, 2013, traduo nossa).

182

Mastrini (2013) concorda que algumas disposies em matria de desconcentrao


podem ser excessivas:
A lei determina que os canais do interior cumpram os mesmos padres de produo
que os de Buenos Aires. Isso em termos ideais correto e desejvel, mas em termos
formais e prticos impossvel de se cumprir. Isso leva a certa arbitrariedade de
onde e como se faz cumprir a lei. Eu creio que seria melhor estabelecer uma
gradao, sobretudo no interior da Argentina, para que esses canais possam
incrementar seus nveis de produo, mas tendo prazo adequado para seu
desenvolvimento (informao verbal, MASTRINI, 2013, traduo nossa).

Mastrini (2013) sintetiza o problema da lei na distncia entre sua idealizao e sua
aplicabilidade prtica numa estrutura consolidada historicamente como orientada para o
mercado.
Em termos gerais a lei boa. Mas se paramos para avaliar seus problemas, creio que
em alguns casos a lei idealista. O que chamo idealismo o estabelecimento de
pisos demasiado altos sem se ter em conta o carter dos mercados. Eu creio que a
tenso em matria de polticas de comunicao entre idealismo e economicismo. O
economicismo seria deixar tudo relegado ao que o mercado permite ou no. O
idealismo seria no considerar o que o mercado permite ou no. Se se definem que
devem existir 50 rdios por cidade, preciso ver se existem condies de haver 50
rdios por cidade. Estou falando do que se diz no texto da lei e no em sua
aplicao, porque considero que so coisas separadas. Pois, feita a lei, um governo
pode aplic-la bem ou mal e posteriormente, outro governo pode aplica-la bem ou
mal. A lei em si no diz como tem que ser a poltica posterior (informao verbal,
MASTRINI, 2013, traduo nossa).

Entretanto, pontuar tais crticas e reconhecer muitas em sua legitimidade e coerncia


no invalida assumir tambm os avanos alcanados pela lei de meios da Argentina. Trata-se
de um caso paradigmtico na Amrica Latina de enfrentamento do poder dos conglomerados
de comunicao e da insero de princpios de participao popular na institucionalizao de
polticas alinhadas com suas demandas histricas. Parte-se de um conflito poltico entre
Executivo e o Clarn, para se abrir espao para demandas da sociedade civil ativista e
velozmente, se aprova uma lei que reestrutura acentuadamente as regras que orientam o setor.
Trata-se de uma experincia prtica fundamental para se desenvolver novas estratgias e
pontos de partida, assumindo suas crticas como desafios de aprimoramento e maturao,
inclusive tericos.

183

5.2 Brasil
O Brasil tem sido identificado, nos ltimos anos, com um crescimento econmico
significativo e com a emergncia das classes D e E para a classe mdia. Entre 2003 e 2009 o
produto interno bruto per capta no pas saltou de R$9.511 para cerca de R$16.400 (GOMIDE;
HAJE, 2012). No que se refere ao mercado de televiso, dados de 2010 demonstram que o
veculo era o principal canal de comunicao para 96,6% da populao, sendo o tempo mdio
de consumo dirio de quatro horas. O programa considerado de maior relevncia o
telejornal, seguido por novelas, e os canais de maior audincia so respectivamente Rede
Globo (da famlia Marinho), Record (da Igreja Universal do Reino de Deus de Edir Macedo),
SBT (da famlia Abravanel de Slvio Santos) e Bandeirantes (da famlia Saad).
No que se refere a faturamento publicitrio, dados de 2012 indicam que a TV aberta
brasileira, apesar na presena de novas tecnologias da informao, ainda apresenta
crescimento. Seu faturamento naquele ano foi de R$ 9,25 bilhes, num aumento de 8,33% em
relao ao ano anterior, permanecendo no apenas em primeiro lugar como veculo de maior
participao no bolo publicitrio, 64,81%, mas tambm com ndices estveis de crescimento
(DAMASCENO, 2013):
A TV aberta permanece como o destino do maior volume de investimentos, com o
total de R$ 18,01 bilhes, 9,17% a mais que 2010 e 63,3% do bolo publicitrio do
ano passado. Nos ltimos dez anos, o faturamento da TV aberta mais que triplicou,
j que em 2002 ele era de R$ 5,65 bilhes. Em 2011, a TV atingiu seu share recorde
(MANZANO, 2012, s/p).

De acordo com o vice-presidente comercial da Rede Record, Walter Zagari, trata-se de


uma peculiaridade cultural brasileira que confere grande importncia televiso:
Por mais que tenhamos novas mdias dividindo este bolo, a TV aberta e ser por
muito tempo o principal veculo de comunicao brasileiro e a grande absorvedora
de verba publicitria. Por mais que digam que a supremacia da TV esteja ameaada
pelos novos entrantes, no h, pelo menos num curto espao de tempo, quem possa
desbanc-la em importncia de veculo de comunicao e como geradora de
negcios de mdia (ZAGARI, apud DAMASCENO, 2013, s/p).

A TV por assinatura tambm apresentou crescimento de 19,63% no bolo publicitrio


de 2012, impulsionada pela ampliao das suas bases de assinantes, especialmente atrelada ao
crescimento de usurios da classe C que j representam 28% dos assinantes de TV no Brasil
(CLASSE C..., 2013).

184

Mesmo em estvel expanso, entretanto, o mercado brasileiro de TV sustenta-se sobre


um modelo institucional bastante disperso e desatualizado. Dentre as principais discusses
recentes no cenrio regulatrio que atingem esse setor, destacam-se: a opo pelo sistema
ISDB-T, atravs do Decreto n 5.820 de 2006, para a digitalizao da TV brasileira, chamado
modelo nipo-brasileiro; a criao da Empresa Brasil de Televiso (EBC) em 2008, para
reestruturar o sistema nacional de mdias pblicas; a realizao da Conferncia Nacional de
Comunicao (Confecom) em 2009, com a participao de diversos setores da sociedade; e a
aprovao da Lei do Servio de Acesso Condicionado, em 2011, que equipara as regras para
os prestadores de TV por assinatura, independente da tecnologia utilizada, alm de permitir a
participao de empresas de capital estrangeiro, como telefnicas, no setor.
Cabe salientar, contudo, a estagnao do debate mais amplo sobre polticas de
comunicao no Brasil e a permanncia de problemas regulatrios crnicos no setor. As
discusses polticas sobre a rea de comunicao so historicamente suspensas pela ausncia
de uma iniciativa poltica que confronte a barreira constituda pela interferncia de lobbys
polticos e econmicos de poderosos setores do empresariado da radiodifuso. O que se
observa, contudo, a conformao de uma estrutura de posse vigente h dcadas no pas,
permitida por uma passividade poltica conivente com a manuteno econmica desse status
quo, como afirmam Pieranti e Zouain (2006).
O estudo da legislao brasileira para a radiodifuso sugere ser a regulao desse
setor fruto de um pacto histrico entre Estado e empresariado, no necessariamente
atores distintos, visto que, no raro, os empresrios so, tambm, parlamentares,
fiscalizando as concesses de emissoras. Nesse cenrio, premiam-se correligionrios
e privilegia-se a regulao imprecisa em prol do empresariado. O sistema montado,
se bem administrado, pode constituir a base de sustentao poltica dos atores
pblicos. [...] Assim, o empresariado, nos mbitos local e regional, tem papel
fundamental na manuteno da estrutura de apoio ao Estado no que tange aos meios
de comunicao de massa. Para que possa exercer essa funo, ampara-se nas
condies que lhe so oferecidas pelo prprio Estado, por meio de uma regulao
precria (PIERANTI; ZOUAIN, 2006, p. 70-71).

Essa relao pactuada nas polticas de comunicao sustentada na manuteno de


elites polticas, mesmo aps ao restabelecimento da democracia no pas, tambm constatada
por Suzy dos Santos (2010, p. 121):
Esta relao de continuidade poltica fez com que as polticas pblicas e privadas de
comunicao de massa jamais fossem efetivamente desnudadas do denso vu que as
cobriu ao longo de seu desenvolvimento. [...] Houve, sim, algumas tentativas, como,
por exemplo, a divulgao de algumas listas de acionistas ou a adoo de processo
licitatrio para a concesso dos servios principais. Porm, a ausncia de reviso das
outorgas j concedidas e a persistncia das prticas clientelistas no mbito estatal
fazem com que as iniciativas de desnudamento sejam tmidas.

185

So aspectos que permanecem ainda presentes e fazem parte da trajetria histrica das
polticas de comunicao no Brasil.
5.2.1

Panorama histrico das polticas de comunicao: principais discusses


As primeiras emisses radiofnicas do Brasil datam de 1922. No ano seguinte, Edgard

Roquete Pinto cria a primeira estao de rdio, a Rdio Sociedade do Rio de Janeiro
(GOMIDE; HAJE, 2012). Para regular esse setor em sua fase inicial foram publicados os
Decretos n 20.047, em 1931 e n 21.222, em 1932. O primeiro atribua ao Estado a
competncia sobre a radiodifuso ento considerada de interesse nacional e com finalidade
educacional, e o segundo decreto regulamentava a execuo dos servios de
radiocomunicao, detalhando natureza dos servios, sua destinao e processo de outorga
(com prazo de 10 anos e a exigncia de ter diretoria composta pelo mnimo de 2/3 de
brasileiros) (JAMBEIRO, 2000).
Em 1950 entrava no ar a TV Tupi de So Paulo, primeira emissora televisiva
brasileira, idealizada por Assis Chateaubriand, e na dcada de 1960 se instituam os principais
regulamentos que iriam orientar o setor nas dcadas seguintes. O mais importante deles foi o
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. Seu processo de elaborao foi longo e conflituoso.
Diversas propostas foram apresentadas aos Poderes Executivo e Legislativo, mas sem
sucesso, at que em 1953 os radiodifusores conseguiram levar ao Congresso Nacional sua
proposta de um cdigo que no contemplava ainda as telecomunicaes.
Em 1940 foi constituda uma comisso para elaborar um estatuto para a
radiodifuso, o que foi realizado. O documento, com o ttulo de Cdigo Brasileiro de
Radiodifuso, foi apresentado ao Governo como sugesto. Entretanto o trabalho no
teve prosseguimento, provavelmente porque o Congresso Nacional fora fechado
pelo Estado Novo. Outras tentativas foram feitas, em 1944 e 1946, sempre sem
haver posterior andamento. Em 1947 foi novamente apresentado, na Cmara dos
Deputados, um anteprojeto de lei para o Cdigo Brasileiro de Radiodifuso. Esse
anteprojeto foi muito discutido em Comisses da Cmara, porm no chegou a ser
votado [...] (OLIVEIRA, 2007).

durante o contexto histrico de renncia do presidente Jnio Quadros, num perodo


de transio de chefes de governo, que o empresariado passa a se empenhar com maior
interesse junto ao Congresso, conseguindo apressar a votao do seu projeto de lei
(OLIVEIRA, 2007). O projeto foi rapidamente aprovado quando foi ao Senado, mas ao passar
pelas mos do ento presidente Joo Goulart foi submetido a 52 vetos.

186

Naquele momento foi marcante a articulao do empresariado de radiodifuso. Foi


fundada Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert), para defender os
interesses desse segmento e logo tornava-se responsvel direta pela derrubada de cada um dos
52 vetos que haviam sido colocados ao CBT pela Presidncia da Repblica (MARTINS,
2007).
Os vetos impostos por Joo Goulart ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
provocaram, novamente, mais uma forte reao dos radiodifusores que, a partir de
uma mobilizao nacional, reuniram-se em Braslia com o objetivo de atuar junto
aos parlamentares, pressionando por sua derrubada [...] com uma grande presso das
emissoras nacionais de rdio e televiso, o Congresso Nacional, numa atuao
indita, derrubou cada um dos 52 itens vetados pela Presidncia da Repblica
(MARTINS, 2007, p. 325).

Como colocado pela prpria Abert em seu histrico:


A movimentao era intensa e a conquista de votos em nmero suficiente para a
derrubada dos vetos ao Cdigo foi rdua. Os participantes daquele momento
histrico foram responsveis no s pela derrubada dos vetos, como tambm pela
formao da Associao Brasileira de Empresas de Radiodifuso e Televiso Abert. [...] A vitria foi total: a classe passava a existir como sociedade civil e todos
135
os 52 vetos foram derrubados (ABERT).

Em 27 de agosto de 1962 foi, portanto, sancionado o Cdigo Brasileiro de


Telecomunicaes (CBT) pela lei 4.117. Tal conquista reflete o sucesso desse segmento na
defesa de seus interesses, mantido tambm pela proteo histrica entre ele e o poder militar.
Protegidas pela nova legislao O Cdigo Nacional de Telecomunicaes e o
Regulamento dos Servios de Radiodifuso que refletiam suas aspiraes
histricas para a proteo de seus interesses privados, as emissoras organizaram-se
sob e em torno do poder militar [...] A ditadura militar pde ento completar seu
papel tanto como defensora dos interesses das elites econmicas reforando o
carter da indstria televisiva como vendedora de mercadorias quanto de si
mesma, atravs do controle do contedo da televiso e da ampla divulgao das
conquistas positivas do governo (JAMBEIRO, 2001, p. 104-105).

Aps a aprovao do CBT, outros regulamentos foram sancionados em seguida. O


Decreto 52.795, de 1963, regulamenta os servios de radiodifuso e vem ser alterado pelos
decretos 1720/95 e 2108/96. J o Decreto-lei 236/67 torna o Cdigo mais centralizador e
autoritrio, com penalidades mais rigorosas, criando restries ao controle de propriedade a
fim de evitar a formao de conglomerados de rdio e TV, alm de proibir associao com
capital estrangeiro e o financiamento por publicidade em TVs educativas. O Decreto-Lei

135

Informao obtida no site < http://www.abert.org.br/>

187

200/67 marca a criao do Ministrio das Comunicaes (MINICOM), centralizando o poder


decisrio, e supresso do Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL) (JAMBEIRO,
2000).
A ao coordenada pelo empresariado da radiodifuso, ento organizado sob a Abert,
se fez notria tambm durante as discusses para a Constituio de 1988, que poria fim a um
perodo de 20 anos de regime militar e dedicaria, pela primeira vez, um captulo especfico
Comunicao Social.
Mais uma vez a Abert exercia forte poder de presso, defendendo, inicialmente que o
texto constituinte no abordasse a radiodifuso, mas em seguida passou a defender que ela
fosse regulada diretamente pelo Poder Executivo, e no por um rgo autnomo
(JAMBEIRO, 2001). Houve, contudo, uma polarizao de opinies, em que do lado oposto,
estavam propostas identificadas com um cunho mais progressista, como normas
antimonoplio, direito informao e criao de um Conselho Nacional de Comunicao,
entre outras, representadas principalmente pela Federao Nacional dos Jornalistas (FENAJ)
(BOLAO, 2007).
De uma maneira geral, aps os embates empreendidos na Assembleia, pode-se afirmar
que algumas conquistas foram alcanadas por esta frente de ao. Entre elas podemos citar o
artigo 220, pargrafo 5, que probe o monoplio e o oligoplio dos meios de comunicao; a
priorizao das funes como educativas, culturais e informativas, bem como o princpio de
complementaridade, a preservao da cultura regional e estmulo produo independente
(BOLAO, 2007).
Entretanto, embora o Conselho de Comunicao Social tambm possa ser apontado
como uma conquista para o setor e tenha sido regulamentado pelo Congresso Nacional desde
1991, seu funcionamento permanece instvel.136 Alm disso, se possvel afirmar que o texto
constitucional representa um importante avano para orientar um setor de comunicao mais
democrtico, ele no demonstra tanta eficincia no momento de efetivar tais conquistas, [...]
se cala quanto regulamentao desses dispositivos ou silencia quanto a prazos para
estabelecimento de critrios para regul-los (PIERANTI; ZOUAIN, 2006, p. 70).
136

Entre dezembro de 2006 e agosto de 2012 o Conselho encontrava-se desativado. A forma como ocorre sua
reativao repudiada pela sociedade civil, pois aconteceu sem discusso e revelia da maioria dos
parlamentares, segundo o que informa o site da Frentecom. Dentre os titulares, nenhuma mulher. Dentre os
membros da sociedade civil, no mximo o representante da Fundao Getlio Vargas pode ser considerado
representante de entidade, coletivo ou grupo que discute a comunicao. A grande maioria so empresrios,
'laranjas' e religiosos, com destaque para o exemplo que melhor define a composio deste conselho: o
jornalista Fernando Csar Mesquita - atual Secretrio de Comunicao do Senado e ex-porta-voz de Jos
Sarney na Presidncia da Repblica. A vaga de Mesquita, pasmem, destinada sociedade civil. (MARTINS,
2012, s/p).

188

Disso torna-se possvel constatar que, mais uma vez, o maior beneficirio do processo
de reformulao foi o empresariado de radiodifuso que conseguiu fazer prevalecer seus
interesses durante a elaborao constitucional e, ainda assim, atua para que as poucas
mudanas, conseguidas pela frente progressista, sejam at hoje postergadas (JAMBEIRO,
2001). De tal modo, mesmo que estabelea especificamente a necessidade de introduzir leis
para regular a radiodifuso, no estipula prazo para que isso ocorra, gerando o que Mendel e
Salomon (2011), chamam de limbo legislativo do captulo constitucional da
comunicao.137
O texto constitucional estabelece que compete Unio a explorao dos servios de
radiodifuso sonora e de sons e imagens, diretamente ou por concesso a terceiros,
observando o princpio da complementaridade entre os sistemas pblico, privado e estatal. A
outorga e sua renovao ficam sob incumbncia do Executivo, cabendo ao Congresso
Nacional a apreciao. Na prtica, a maior parte do espectro ocupado pelo sistema privado e
no h clareza sobre o que se entende por pblico (GOMIDE; HAJE, 2012).
Mendel e Salomon (2011), em pesquisa realizada pela Unesco acerca do ambiente
regulatrio da radiodifuso brasileira, constatam que o processo de outorga de licenas para
servios de radiodifuso aberta extremamente lento, geralmente durando anos at a
aprovao final. Alm disso, a oportunidade que representaria a renovao de concesso para
a aferio de atendimento aos compromissos e s exigncias s regras estabelecidas
desperdiada no Brasil, j que esse processo tambm deficiente. Os prazos estabelecidos
para concesso ou permisso so de dez anos para rdio e quinze para TV, sendo que a no
renovao exige a aprovao de, no mnimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votao
nominal, e o cancelamento depende de deciso judicial.
No que se refere TV por assinatura, desde 1975 j existiam iniciativas para tentar
regulamentar a cabodifuso no Brasil, mas as negociaes formais somente acontecem a partir
de 1993. Conforme Jambeiro (2000), algumas reunies so realizadas entre o FNDC e a
recm-criada Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA) de modo que foram
alcanados acordos em praticamente todos os itens de suas pautas. A despeito de a
Telecomunicaes Brasileiras S.A (Telebrs) no aceitar a entrada do setor privado na

137

No momento ps-constituinte, as determinaes sobre o captulo de comunicao no so regulamentadas,


com exceo da Lei 8.389 regulava o CCS estabelecendo sua funo em elaborar estudos e pareceres sobre
processos de concesso, questes de monoplio, oligoplio, programao, liberdade de expresso etc. 15
membros com mandato de dois anos (sendo 5 representantes da sociedade civil e 1 engenheiro especializado)
(JAMBEIRO, 2000).

189

construo de redes e a direta operao de servios, pois esses servios eram exclusividade
dela, no geral, diversos consensos foram alcanados.
Dentre os principais itens acordados destacavam-se as quatro teses que o Frum
tinha elaborado como princpios bsicos da Lei do Cabo: uma nica rede; o carter
pblico desta rede; o livre uso de certo nmero de canais por organizaes da
sociedade civil (public access channels); e a reserva de uma quota de canais para
programas fornecidos por programadores no vinculados ao operador. Por uma
nica rede pblica o frum entendia que operadores de TV a cabo poderiam tambm
construir redes, mas estas seriam exploradas como redes pblicas e no privadas
incorporando-se tecnicamente rede nica controlada pela Telebrs. O frum por
sua vez, aceitou as trs teses dos operadores: parceria entre Telebrs e operadores na
construo das redes; o direito de propriedade dos operadores sobre as redes por eles
prprios construdas; e o reconhecimento da explorao de TV a cabo como um
servio destinado ao setor privado, cabendo ao setor pblico explor-lo apenas
quando no houver interesse do privado (JAMBEIRO, 2000, p.89-90).

Esse processo prvio de negociao para o projeto de lei no contou com a


participao do Ministrio das Comunicaes. Aps ser aprovado em outubro de 1994
unanimemente na Cmara dos Deputados e tambm no Senado, sem emendas, o projeto
seguiu para a Presidncia da Repblica que a sancionou integralmente tornando-se Lei do
Cabo, n 8.977, em 6 de janeiro de 1995. A partir dela ficavam estabelecidos como objetivos
dos servios de TV a cabo a promoo cultural nacional e universal, a diversidade de fontes
de informao, lazer, entretenimento, pluralidade poltica, desenvolvimento social e
econmico do pas tudo isso diante dos conceitos de rede nica, rede pblica, participao
da sociedade, operao privada, e coexistncia fisicamente integrada das redes privadas com
as redes estatais do setor (JAMBEIRO, 2000, p. 92). De acordo com Jambeiro (2000) a lei
foi criada em uma das circunstncias mais democrticas de elaborao de leis de comunicao
no Brasil.
J para a TV aberta, essa lgica no se fez presente. Na tentativa de englob-la,
intensificava-se a exigncia por revises legislativas para setor mais amplo da comunicao.
Durante o governo de FHC, o ento ministro das comunicaes, Srgio Motta, comprometerase com a elaborao de uma Lei Geral de Comunicao que pudesse revisar e abarcar todo o
setor revogando o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (LOPES, 2005).
Entretanto, o projeto foi elaborado privativamente naquele primeiro momento, alheio
at mesmo, segundo Brant (2002), ao empresariado. A Abert comea a questionar, mais uma
vez, a necessidade de outra lei, afirmando a validade do CBT, e reclamando do fato de o
processo estar sendo feito s escondidas (BRANT, 2002, p. 195). A prioridade das
reformulaes no setor de telecomunicaes retardou as promessas sobre as definies da

190

nova lei para 1998. Porm, o momento que sucede morte de Srgio Motta, naquele ano, faz
com que as definies para a nova lei tomem outro rumo, como descrito por Joo Brant:
At a morte de Srgio Motta, o processo vinha sendo tocado s escondidas. Com a
posse de Luiz Carlos Mendona de Barros, o Ministrio abre Abert os pontos que
vinham sendo discutidos, mas o processo continuava fechado s outras entidades,
repetindo a promiscuidade conhecida entre Executivo e empresrios. nesse
momento que Juarez Quadros, secretrio-executivo do MINICOM, anuncia que o
projeto ficaria s para 1999, mas que estava definido que a ANATEL seria o rgo
regulador responsvel pelo setor, transformando-se em uma agncia de
comunicaes. A definio contestada pelo presidente da Abert, Joaquim
Mendona; claramente, a entidade se incomodava com a possibilidade de um rgo
independente (por mais relativa que seja a independncia no caso das agncias)
regular o setor. A chiadeira tem efeito. Em setembro de 98, o ministro Luiz Carlos
Mendona de Barros declara que a radiodifuso poder ficar no MINICOM, saindo
das atribuies da ANATEL [...] Todo esse trmite mostra a mudana de rumos que
se deu no projeto a partir da morte de Motta. Comeava assim a interferncia direta
da Abert, o que o tornaria mais liberal (BRANT, 2002, p. 195-196).

O projeto continuava correndo em regime de sigilo, mesmo com a abertura para a


participao da sociedade pela internet.138 Pimenta da Veiga, ao assumir a pasta do ministrio
posteriormente, reconheceu a estagnao em que se encontrava o processo e prometeu amplo
debate, inclusive com consultas pblicas, no entanto o que se deu foi uma guinada no projeto
de modo a tornar-se muito mais suscetvel ao lobby empresarial (BOLAO, 2007). Pelo
menos seis verses do anteprojeto foram formuladas e somente em 2001 o texto do que viria a
ser uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa (LGCEM) foi disponibilizado para
consulta pblica (LOPES, 2005).
Contudo, para Csar Bolao (2007), o projeto seguia direo oposta originalmente
colocada pelo ex-ministro Srgio Motta, de vincular todo setor a uma entidade autnoma sob
a forma de uma Agncia Nacional de Comunicao (ANACOM). O anteprojeto, no entanto,
seja por sua dificuldade de aceitao por alguns atores envolvidos, entidades e meios de
comunicao, ou por possivelmente colocar em jogo a convenincia dos radiodifusores, bem
como de membros do Executivo e Legislativo, no avanou e logo foi engavetado (BRANT,
2002; LOPES, 2005).
Com o programa de governo de Lus Incio Lula da Silva, em 2002, no estavam
definidas metas de reformulao para o setor de comunicaes. A gesto do Miro Teixeira
no Ministrio das Comunicaes deu prioridade praticamente absoluta questo do acmulo
de processos de radiodifuso comunitria, bem como ao resgate do poder ministerial sobre as
138

Foram disponibilizados questionrios online para que cidados interessados pudessem opinar sobre diversas
questes a serem abordadas no projeto. No entanto, apenas 56 pessoas responderam ao primeiro questionrio
(BRANT, 2002).

191

telecomunicaes (LOPES, 2005, p. 6). Quando Euncio Oliveira assume o Ministrio


retoma-se a ideia de renovar a legislao do setor, mas por conta de discusses paralelas
relacionadas ao projeto da ANCINAV, e em virtude dos ataques incisivos da mdia, as
propostas de reformulao legislativa acabaram perdendo fora e mais uma vez se desviando
de seu rumo.
5.2.2 Reformas e discusses regulatrias durante os governos Lula
Uma das principais discusses regulatrias para as comunicaes que ocorre durante o
governo Lula o projeto de uma Agncia Nacional de Cinema e do Audiovisual (ANCINAV)
que tinha como objetivo a ampliao da Agncia Nacional de Cinema (ANCINE), criada pelo
governo de Fernando Henrique em 2001. Contidas nesse processo estavam aes que
redimensionariam os valores da Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria
Cinematogrfica e Audiovisual Brasileira (CONDECINE), transformariam o Conselho
Superior de Cinema (CSC) em Conselho Superior do Audiovisual (CSA), criariam o Fundo
Nacional para o Desenvolvimento do Cinema e do Audiovisual Brasileiros (FUNCINAV) e
outros mecanismos de fomento, como o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema
Brasileiro (PRODECINE), o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Audiovisual
Brasileiro (PRODAV) e o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Infraestrutura do
Cinema e do Audiovisual (Pro-infra) (BRITTOS; NAZRIO, 2005). 139
Ministrio da Cultura e Casa Civil se articularam com outros colaboradores
ministeriais para a elaborao de uma lei que abrangente ao cinema e ao audiovisual e a
puseram em consulta pblica. Apenas setores envolvidos diretamente na discusso se
manifestaram emissoras de TV, produtores, provedores de internet, escolas de cinema,
centros de pesquisa, advogados etc. sendo que a sociedade civil mais ampla manteve-se
alheia a tais movimentaes. De todo modo, o projeto foi levado ao conhecimento pblico,
sendo alvo de diversas acusaes, especialmente a de se tratar de uma tentativa de controle
federal para a produo de contedo semelhante censura, consistindo em ameaa a liberdade
de expresso. A cobertura miditica demonstrava, dessa forma, uma postura claramente
contrria proposta, salvo raras excees.

139

Pelo projeto, haveria tambm espao reservado na programao de emissoras para exibio e/ou publicidade
de contedos independentes a fim de promover visibilidade produo nacional. Nesta mesma linha, os
cinemas deveriam tambm dedicar 35 dias por ano exibio de produes brasileiras.

192

Diante de fortssima presso por parte dos organismos miditicos, o Ministrio da


Cultura modificou os trs artigos mais polmicos do projeto, reapresentando-o trs
semanas depois do lanamento da primeira verso. O artigo oitavo, que tratava do
poder pblico poder impor limites participao estrangeira no capital das
exploradoras de atividades cinematogrficas e audiovisuais foi totalmente
suprimido. O artigo primeiro reverteu seu texto, retirando expresses como planejar
e administrar atividades cinematogrficas e audiovisuais. J o mais polmico, o
artigo 43, teve eliminado o propsito de regular as linhas editoriais e a direo dos
produtos audiovisuais (BRITTOS; NAZRIO, 2005, p.17).

A proposta de criao de um rgo que assumisse o compromisso de controle por


parte do Estado afastou-se do seu objetivo na medida em que foi se adaptando s exigncias
da mdia e no concluindo suas metas. Brittos e Nazrio (2005) criticam o carter restritivo
que o projeto tomou se voltando apenas produo cinematogrfica. Para eles, uma proposta
deste tipo deveria abranger o audiovisual como um todo, contemplando a diversidade de
produes que necessitam e regulamentao e incentivo, a exemplo das TVs comunitrias e
pblicas que no possuem recursos suficientes para a sua sustentao e se submetem
obrigatoriamente publicidade descaracterizando-se e comprometendo seu papel social. A
ANCINAV originalmente responderia a boa parte desses anseios e por isso constituiria um
passo importante para o setor, mas tem tambm sua discusso abandonada.
Outra discusso relevante relativa digitalizao da TV brasileira. O processo de
discusso comeou em 1999, mas somente em 2003 com Miro Teixeira no Ministrio das
Comunicaes prope-se a criao de um sistema nacional inteiramente prprio. Em 26 de
novembro de 2003, o presidente Lula instituiu pelo decreto n 4.901, o Sistema Brasileiro de
TV Digital (SBTVD) (MARTINS; HOLANDA, 2005).
quele perodo foram criados um Comit Consultivo, para propor aes e diretrizes;
um Comit de Desenvolvimento, a fim de fixar critrios e condies para a escolha das
pesquisas e dos projetos e um Grupo Gestor, responsvel pela execuo e operao das
decises administrativas (O SISTEMA..., 2005). O convnio assinado entre o Fundo de
Desenvolvimento Tecnolgico de Telecomunicaes (FUNTTEL) e a Fundao Centro de
Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD) destinou R$ 65 milhes no
primeiro ano de pesquisas (compreendido entre maro de 2004 e maro de 2005) (BARROS,
2006).
O ministro sucessor, Euncio de Oliveira, comprometia-se com a manuteno do
projeto SBTVD, bem como dos objetivos para ele estabelecidos: a) promover a incluso
social, a diversidade cultural do pas e a lngua ptria por meio de acesso tecnologia digital,
visando a democratizao da informao; b) propiciar a criao de uma rede universal de
educao distncia; c) planejar um processo de transio da televiso analgica para a

193

digital que garanta a gradual adeso dos usurios a custos compatveis com sua renda; d)
estabelecer aes e modelos de negcios para a televiso digital adequados realidade
econmica e empresarial do pas (BRASIL, 2003).
Todavia, o processo de elaborao de um sistema nacional para a digitalizao da TV,
com prioridades sociais e inclusivas, ruiria com a ascenso de Hlio Costa ao Ministrio das
Comunicaes, em julho de 2005. A primeira das suas atitudes foi anunciar que o pas j no
mais investiria no desenvolvimento do SBTVD, ignorando os R$ 80 milhes previstos para
pesquisas (dos quais apenas R$ 38 milhes j haviam sido liberados), descartando a
possibilidade de haver um sistema prprio (BOLAO; BRITTOS, 2004). Os relatrios do
esforo coletivo de 1400 pesquisadores foram entregues ao governo no dia 10 de fevereiro de
2005, mas nem chegou a ser debatido com o Comit Consultivo (HOINEFF, 2005).
Mesmo diante de reaes da sociedade, Costa mostrou uma clara inclinao pela
defesa de interesses dos radiodifusores, especialmente quando passou a negociar com eles
independentemente do Comit Consultivo do SBTVD. Optou-se pelo padro japons (ISDB),
para a TV digital brasileira em 29 de junho de 2006 pelo decreto n 5820, o que estava de
acordo com o anseio do empresariado da radiodifuso (BRASIL, 2006).
O Sistema Brasileiro de Televiso Terrestre (SBTVD-T) foi, assim, regulamentado
estabelecendo entre seus objetivos a transmisso digital em alta definio (HDTV) e em
definio padro (SDTV) simultaneamente at o ano de 2016, alm de interatividade. Gomide
e Haje (2012) informam que o espectro radioeltrico composto por 12 canais em VHF e 55
canais em UHF para difuso de TV aberta, no tem a utilizao total pela tecnologia da TV
digital, uma vez que no mais se utilizar os canais em VHF. Entretanto, no est ainda
definido como os canais novos e antigos sero alocados no espectro com a televiso digital.
O dividendo digital, resultado dessa otimizao tecnolgica que comprime o sinal e
gera mais canais de programao, poderia ser aproveitado para ampliar a distribuio do sinal
atravs do compartilhamento com mais emissoras, por exemplo, pblicas. Essa a
argumentao dos setores que defendem a democratizao da comunicao, porm ainda no
h poltica pblica estabelecida para a destinao dessas faixas do espectro. 140
De grande importncia tambm foi a criao da Empresa Brasil de Comunicao em
2008, atravs da medida provisria que foi transformada na Lei n 11.652. Com a inteno de
140

Outro aspecto que tambm ainda no tem implementao regulatria o Canal Educao, previsto no decreto
da TV digital. Seria uma possibilidade, por exemplo, para as emissoras universitrias que hoje estudam formar
um canal nacional nico na TV por assinatura. Segundo dirigentes da Associao Brasileira de TVs
Universitrias (ABTU), o MEC no quer passar s TVs universitrias esta janela, e ao mesmo tempo no cria o
canal, que at hoje no saiu do papel (MERMELSTEIN, 2013).

194

estabelecer um sistema a ser efetivamente pblico no pas, sua estrutura constituda por trs
canais: a TV Brasil, NBR e a TV Brasil Internacional. A TV Brasil, formada pela unificao
da TVE do Rio de Janeiro com a TV Nacional de Braslia, tem um perfil voltado ao
jornalismo, programao infantil e a contedos culturais. Possui nove geradoras, seis operadas
diretamente em Braslia, Rio de Janeiro, So Lus, So Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre,
e trs em parceria com emissoras universitrias, em Cuiab, Joo Pessoa e Boa Vista (EBC,
2012).141
Outro marco de suma relevncia para a discusso regulatria das comunicaes no
Brasil foi a realizao da Conferncia Nacional de Comunicao (CONFECOM), em
dezembro de 2009. Em 2007 os debates em prol das reformulaes regulatrias ganham
evidncia com a realizao da Conferncia Nacional Preparatria de Comunicaes: uma
nova poltica para a convergncia tecnolgica e o futuro das comunicaes e impulsionam a
movimentao por um novo modelo de comunicao no Brasil com o apoio de diversas
entidades organizadas sob um movimento pr-conferncia.142
A iniciativa tinha o intuito de dialogar com membros do Poder Executivo e Legislativo
para, assim, viabilizar a convocao do evento. Com esse objetivo, o comit promoveu
encontros com deputados favorveis iniciativa, como Luiza Erundina (PSB/SP), Walter
Pinheiro (PT/BA) e Iriny Lopes (PT/ES), alm do ministro-chefe da Secretaria da
Comunicao Social, Franklin Martins e empresrios.
Com um ano de existncia, a Comisso j apresentou proposta de mtodo para a
Conferncia Nacional, em que os debates deveriam ser organizados em torno de trs
eixos: a) Meios de Comunicao (televiso aberta, rdio, Internet, telecomunicaes
por assinatura, cinema, mdia impressa e mercado editorial), b) Cadeia Produtiva
(abrange os processos de produo, provimento, distribuio e recepo de
contedos); e c) Sistemas de Comunicao (agrupados nas categorias pblico,
estatal e privado). O formato definitivo deve ser acertado por grupo de trabalho
convocado por portaria presidencial, essencial para que os resultados da conferncia
sejam incorporados s polticas pblicas do setor. Ademais, a Comisso PrConferncia Nacional de Comunicao conseguiu a aprovao de uma emenda Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2008 que garante R$ 6 milhes para a
realizao da Conferncia neste ano e promoveu, at junho deste ano, trs
videoconferncias com representantes de vrios estados brasileiros debatendo
estratgias de mobilizao para a convocao da Conferncia (HAJE; LEAL;
PAULINO, 2008, p. 9).
141

Informaes obtidas em < http://www.ebc.com.br/sobre-a-ebc/veiculos-da-ebc>. Acesso em 25 julho de


2012.
142
Este grupo organizado conta com a participao de entidades tais quais: Associao Brasileira de Canais
Comunitrios (ABCcom), Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG), Associao
Brasileira de Radiodifuso Comunitria (ABRAO), Associao Nacional dos Docentes das Instituies de
Ensino Superior (ANDES), Campanha pela tica na TV, Ministrio Pblico Federal (MPF), Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) entre tantos outros.
Informaes obtidas no site <http://www.proconferencia.com.br/>. Acesso em 15 jul 2010.

195

A ideia era alavancar a realizao de uma conferncia nos moldes que ocorrem em
outras reas de interesse nacional, como sade, educao, meio ambiente etc. Somente no
governo Lula, desde 2002, foram realizadas aproximadamente 50 conferncias, nacionais e
internacionais, para debater os mais diversos temas, o que aumenta a sensao de atraso nos
debates referentes comunicao no Brasil (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008).
No dia 16 de abril de 2009 o presidente Lula convocou por decreto a 1 Conferncia
Nacional de Comunicao (CONFECOM), realizada em dezembro do mesmo ano. O evento
contou com a participao de mais de 1.600 delegados das 27 unidades federativas
representando movimentos sociais, parte dos empresrios de comunicao e telecomunicaes
e o governo. Segundo o caderno final resultado da Conferncia, durante os dias de evento 633
propostas foram aprovadas, sendo 64 na plenria final e 569 nos grupos temticos.143 A
realizao da Conferncia teve como sua principal conquista o estabelecimento do dilogo
aberto com a sociedade acerca de temas antes abafados, tidos como proibidos mesmo na
esfera institucionalizada e que nunca atingiam o grande pblico.
Reflexo da Confecom foi o reforo da pauta sobre a necessidade de um marco
regulatrio que seja coerente com a defesa da democratizao da comunicao. Entre as
ltimas aes decorrentes disso, houve a elaborao pela Sociedade civil organizada de
documentos priorizando pontos especficos definidos na conferncia e o decreto144
presidencial em 21 de julho de 2010, criando uma Comisso Interministerial coordenada pela
Casa Civil. Essa comisso tinha a finalidade de elaborar estudos e apresentar propostas de
reviso do marco regulatrio da organizao e explorao dos servios de telecomunicaes e
de radiodifuso (BRASIL, 2010).
A comisso chegaria a um projeto final que foi, ento, entregue nova presidente,
Dilma Rousseff. Ela solicita reviso ao Ministrio das Comunicaes antes de coloc-lo para
consulta pblica para, somente ento, envi-lo ao Congresso Nacional (GOMIDE; HAJE,
2012), algo que no ocorre at o fechamento desta Tese.
Outras iniciativas em prol de uma reformulao regulatria merecem ateno. Uma
delas a criao, em 2011, da Frente Parlamentar pela Liberdade de Expresso e o Direito a
Comunicao com Participao Popular (FrenteCom). Trata-se uma iniciativa de membros da
Cmara dos Deputados, em parceria com entidades da sociedade civil, que visa a fomentar a

143

Disponvel em <http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/publicacoes/confecom>.
A ntegra do decreto est disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2010/Dnn/Dnn12700.htm>. Acesso em 20 out 2013.

144

196

mobilizao por iniciativas que ampliem o exerccio do direito humano liberdade de


expresso e do direito comunicao (FRENTECOM, 2011).145
Uma das aes da sociedade civil apoiada por essa frente foi a realizao, em outubro
de 2011, de uma consulta pblica por propostas na Plataforma para um novo Marco
Regulatrio das Comunicaes no Brasil. Sistematizada por temas chave de bandeiras
histricas dos movimentos pela democratizao da comunicao e propostas oriundas da
Confecom,

empreitada

abriu

debate

para

participao

popular

no

site

www.comunicacaodemocratica.org.br e, posteriormente, gerou o documento Diretrizes


fundamentais: 20 pontos para democratizar as comunicaes no Brasil.146
Atualmente, a mais relevante ao do ativismo no Brasil a coleta de assinaturas para
que o Projeto de Iniciativa Popular por Mdia Democrtica147 consiga ser encaminhado para
debate no Congresso Nacional. Ele foi levado a cabo pela campanha "Para Expressar a
Liberdade: Uma nova lei para um novo tempo", promovida pelo FNDC, congregando diversas
entidades, e lanada no dia 27 de agosto de 2012, quando o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes completava 50 anos.
J no setor de TV por assinatura uma reformulao regulatria acontece em 2011, a
partir da aprovao da Lei do Servio de Acesso Condicionado (SeAC), n 12.485, revogando
a Lei n 8.977, de 1995, a chamada Lei do Cabo. O processo de aprovao da lei, sustentada no
conhecido PL n. 29, durou cerca de quatro anos, sofrendo diversas alteraes em relao
sua proposta original.
Tal lei pe, ento, fim s restries de participao do capital estrangeiro e empresas
de telecomunicaes na TV paga brasileira, de modo que elas possam explorar o servio sem
a necessidade da constituio de empresa coligada, como acontecia anteriormente, e passa a
defini-lo como: complexo de atividades que permite a emisso, transmisso e recepo, por
meios eletrnicos quaisquer, de imagens, acompanhadas ou no de sons, que resulta na
entrega de contedo audiovisual exclusivamente a assinantes (BRASIL, 2011).
A lei cria, ainda, cotas de contedo nacional e independente e amplia o financiamento
na indstria audiovisual. So estabelecidas restries, contudo, para a produo de contedo
pelas prestadoras de servios de telecomunicaes. Elas no podem contratar talentos

145

Informao obtida no manifesto da Frentecom, disponvel em <http://frentecom.wordpress.com/manifesto/>.


Acesso em: 20 out 2013.
146
Informao disponvel em: <http://www.comunicacaodemocratica.org.br/>. Acesso em: 20 out 2013.
147
Projeto disponvel em <http://www.paraexpressaraliberdade.org.br/arquivos-nocms/plip_versao_final.pdf>.
Acesso em: 30 set 2013.

197

artsticos ou direitos sobre obras que sejam nacionais, nem mesmo adquirir ou financiar a
aquisio de direitos de explorao de imagens em eventos com interesse nacional.
5.2.3 Desafios para a democratizao no cenrio brasileiro
Como mencionado anteriormente, o maior desafio para a democratizao das
comunicaes no cenrio brasileiro sintetiza-se na barreira para o avano de reformulaes
regulatrias para a radiodifuso. Historicamente apoiada em uma condescendncia entre o
Estado e o empresariado do setor, a estrutura consegue sustentar sua dominao ao longo de
dcadas na radiodifuso aberta desse pas. Seu reflexo a reproduo de problemas
inveterados que perduram ao longo de dcadas como um sistema institucional disperso,
confuso e desatualizado.
Como dito, tal regulamentao precria oriunda do pacto histrico entre Estado e
empresariado insere-se num sistema sustentado em prticas historicamente arraigadas na
poltica brasileira, como o patrimonialismo e o clientelismo. Essas caractersticas so tambm
observadas por Gomide e Haje (2012):
O modelo institucional da comunicao social eletrnica est construdo sobre bases
normativas autoritrias e patrimonialistas traos marcantes do prprio carter
sociopoltico e cultural brasileiro. O autoritarismo estaria expresso na raiz varguista
da regulamentao original do rdio, feita quase sob a gide do Estado Novo, e na
prpria regulamentao atual da radiodifuso, construda sob a ditadura militar [...]
J o patrimonialismo se expressa, por exemplo, no poder que os radiodifusores
exercem sobre os agentes de Estado responsveis pela regulao do segmento ou na
racionalidade privada que os radiodifusores foram capazes de impor sobre o
processo de outorgas de rdio e TV, de natureza pblica, desde a introduo da
radiodifuso no pas (GOMIDE; HAJE, 2012, p. 69).

A regulamentao com caractersticas autoritrias e patrimonialistas seria, ento, o


reflexo de uma cultura histrica brasileira centrada no pacto entre elites polticas e
empresariais, excluindo a participao popular nos processos decisrios relativos
formulao de polticas pblicas para o setor.148
De tal modo, atualmente os principais desafios a um modelo de comunicao mais
democrtica no Brasil, especialmente no tocante a TV aberta, apenas se aglomeram a outros

148

Um caso clssico de prticas clientelistas na histria das polticas de telecomunicao do Brasil a


distribuio ostensiva de concesses como moeda de troca poltica durante o Governo de Jos Sarney. Isso
ocorreu quando o presidente necessitava de por votos em favor da extenso do seu mandato para cinco anos.
Como resultado disso, cerca de 40% das concesses feitas at o final de 1993 estavam nas mos de prefeitos,
governadores, ex-parlamentares ou seus parentes e scios. No total, Sarney autorizou entre 1985 e 1990, 1028
concesses de rdio e TV ou 30% de todas as concesses desde 1922 (JAMBEIRO, 2000).

198

bastante conhecidos e que pouco se alteraram. So, sinteticamente, a ausncia de


regulamentao de alguns importantes dispositivos constitucionais; a ambiguidade, a falta de
clareza ou desatualizao de regras j existentes, o que gera problemas para sua aplicao e
fiscalizao; a falta de transparncia para processos de outorga e renovao de radiodifuso; a
desatualizao das regras vigentes para o setor de radiodifuso aberta; a institucionalizao
dispersa e excessivamente burocratizada; a carncia por mecanismos que garantam a
participao da sociedade civil na formulao e fiscalizao de polticas.
A excessiva e ineficiente burocratizao das regras pode ser simbolizada pela
paradoxal separao normativa que existe entre telecomunicaes, orientada pela Lei Geral de
Telecomunicaes, de 1995, e gerenciada pela ANATEL, e a radiodifuso aberta, regida pelo
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, de 1962, e pelo Ministrio das Comunicaes.149
Torna-se, assim, necessria a centralizao das regras em uma lei mais ampla, que abarque
todos os setores e seja flexvel para a convergncia exigida pela interpenetrao tecnolgica.
Outra recomendao para o setor, trazida pelo estudo da Unesco, seria a necessria
criao de uma entidade reguladora autnoma capaz de aplicar regras e fiscalizar o setor, algo
que, como visto, j foi projetado mas, em virtude dos impedimentos mencionados, no
conseguiu avanar. De todo modo, para que ela pudesse atuar seria imprescindvel tambm
uma normativa clara que verse com eficincia sobre temas centrais como o outorga de
concesses, a regulao de contedo e de propriedade (MENDEL; SALOMON, 2011).
A manuteno do controle regulatrio da TV aberta sob a gide do Ministrio das
Comunicaes tambm conveniente. Este rgo tem sido no s historicamente
complacente com os interesses do empresariado da radiodifuso como parece atuar para a
disperso das discusses regulatrias do setor. Prova disso a concluso chegada por Gomide
e Haje (2012) de que outros rgos, como a Casa Civil e o Ministrio da Cultura, acabaram
assumindo em alguns momentos discusses essenciais para a radiodifuso aberta brasileira.
Foi o caso da criao do Grupo Interministerial para a reformulao do marco legal ou do
projeto da ANCINAV. Atualmente o MinC assume tambm a pauta da democratizao da
comunicao atravs de sua Conferncia Livre Democratizao da Comunicao e Cultura
Digital 2013, uma iniciativa que contou com consulta pblica a fim de orientar as aes do
Programa Comunica Diversidade (MINISTRIO DA CULTURA, 2013).150
149

Estudo feito em profundidade em Barros (2010).


As propostas a III Conferncia Nacional de Cultura, realizada em outubro de 2013, contava com esta pauta
especialmente nos eixos como Produo Simblica e a Diversidade e Democratizao da Comunicao e
Cultura Digital. O tema, Democratizao da Comunicao e da Cultura Digital tem como desafios: a
necessidade de que os meios de comunicao que sejam to diversos quanto a enorme variedade de modos de

150

199

Permanece, assim, a histrica ausncia de iniciativa do Ministrio das Comunicaes


que no colocou em discusso e sequer divulgou o projeto de lei que foi entregue pelo exministro Franklin Martins Dilma no incio de 2011 e mal assume qualquer compromisso
mais incisivo de avanar qualquer debate sobre a reformulao de um marco to antiquado e
anacrnico.
Outra observao desse cenrio brasileiro que, possivelmente devido ao receio de
enfrentamento com elites polticas ou empresrios de radiodifuso, se observa uma tendncia
que as reformulaes regulatrias adquiram um carter essencialmente tcnico ou
mercadolgico. Assume-se essa postura numa tentativa de camuflarem-se posicionamentos
polticos sob a fachada de decises neutras, pautadas apenas por determinaes tecnicistas. O
fato que um dos principais desafios no assumidos pela discusso regulatria brasileira
desse setor assumir que essa uma deciso tambm poltica, de inegvel interesse pblico.
De tal maneira, qualquer caminho que no abra espao legtimo para o dilogo com as
demandas da sociedade civil no empresarial no pode ser considerado democrtico.
De modo geral, contudo, deve-se reconhecer que houve nos ltimos anos alguns
avanos das discusses sobre polticas de comunicao no Brasil, como foi o caso da
realizao da Confecom e da criao da EBC. A aprovao da nova lei de TV por assinatura,
por um lado, estabelece cotas para a produo nacional e independente, mas por outro,
suplanta a Lei do Cabo, uma das poucas leis do setor que foi construda com participao da
sociedade civil em sentido amplo.
A sociedade civil no empresarial, por sua vez, tem mantido o ativismo e sustentado as
possibilidades de transformao existentes neste cenrio. No caso do Brasil, ela tem sido ator
fundamental para alavancar o debate, denunciar abusos e irregularidades, propor e exigir
alteraes substanciais na pauta das comunicaes. Exemplos disso so as articulaes que
levaram, no s a realizao da Confecom, como a organizao da FrenteCom, da campanha
"Para Expressar a Liberdade: Uma nova lei para um novo tempo" e do Projeto de Iniciativa
Popular por Mdia Democrtica que atualmente orientam o ativismo pela democratizao da
comunicao no Brasil.

viver, fazer, criar e pensar; a produo e distribuio de contedos regionais independentes para rdio,
televiso, cinema, internet e outras mdias; a digitalizao e disponibilizao de acervos de bibliotecas,
cinematecas, museus e; e a ampliao da infraestrutura, servios e aplicaes tecnolgicas e de comunicao de
carter pblico. Informaes obtidas em: <http://confelivrecomcult.culturadigital.br/sobre/>. Acesso em 23 set
2013.

200

5.3 Paraguai
O Paraguai caracterizado por ter um dos mais baixos ndices de desenvolvimento
humano (IDH) da Amrica do Sul e por ser uma das naes com mais altos ndices de
desigualdade social do mundo segundo dados da ONU de 2011. Sua populao composta
por cerca de 95% de mestios e 5% de outros, que seriam membros de grupos tribais.
Possui como lnguas oficiais o espanhol e o guarani.151
A economia do pas predominantemente agrcola e baseada na exportao de
commodities, como a soja e algodo. Parte significativa de sua populao vive no campo
(40% dos mais de seis milhes de habitantes) com elevados ndices de misria, subemprego e
problemas de acesso infraestrutura (FERREIRA; PEREIRA, 2013). A concentrao
fundiria e os conflitos sociais na regio agrcola fazem parte dos maiores problemas
enfrentados pelo pas, a exemplo da tenso resultante no massacre de Curuguaty em 15 de
junho de 2012, quando um confronto violento entre policiais e sem-terra deixou 17 mortos
(SERAFINI, 2013).
No que se refere ao setor miditico paraguaio, ele dominado por sete grandes
conglomerados empresariais, em sua maioria consolidados no perodo ditatorial de Alfredo
Stroessner. So eles: Zuccolillo, Vierci, Domnguez Dibb, Multimedia S.A./ Wasmosy,
Chena, ngel Gonzalez e Rubn (SEGOVIA, 2010).
Quadro 3: Empresas de comunicao paraguaia
Grupo empresarial

Televiso

Rdio

Zuccolillo
Vierci

Telefuturo, La Tele

Domnguez Dibb
Wasmosy
Rubn
ngel Gonzalez
Chena

SNT Cerro Cor,


Paravisin
Teledifusora Paraguaya

Estacin 40, Urbana,


Monumental AM
970 AM, Montecarlo
FM
Uno, Popular FM
Nandut, Rock and Pop
Mburukuja PJC, RGS,
Disney, Farra

Jornal
ABC Color,
Vanguardia
ltima Hora
La Nacin, Crnica
Popular

Cardinal

Fonte: Segovia, 2010.

151

Informao obtida em Country-Facts. Demografia do Paraguai. Disponvel em: <http://countryfacts.com/pt/country/south-america/153-paraguay/796-paraguay-demographics.html> Acesso em: 20 set 2013.

201

Tabela 4: Horas semanais de programao por canal (2010) Paraguai


Programao/canal
Informao
Esportes
Variedades
Educativos
Filmes, sries,
novelas
Infantis

Telefuturo

Cerro Cor

40
8
15
0,5
32

40
2,5
.
.
65

Teledifusora
Paraguaya
40
7
33
1,5
10

30

10

23

Fonte: Segovia, 2010.


Os canais com maior audincia na TV so Cerro Cor (canal 9), Teledifusora
Paraguaya (canal 13) e Telefuturo (Canal 4). Esses canais possuem a programao distribuda
de acordo com a tabela acima. Dados da Direccin General de Estatstica, Encuestas y
Censos (DGEEC, 2012), apontam que, em reas urbanas, a televiso chegava a 91% dos lares
paraguaios, enquanto a internet chegava a 21%. J no meio rural a disparidade chega a 82% e
5,9% respectivamente (FERREIRA; PEREIRA, 2013).
5.3.1 Panorama histrico das polticas de comunicao: principais discusses
A primeira transmisso de TV no Paraguai foi realizada em 1965 pela TV Cerro Cor,
poca em que o pas estava sob o comando ditatorial de Alfredo Stroessner (1954-1989),
apoiado pelo Partido Colorado (FERREIRA; PEREIRA, 2013). Nesse perodo, a Radio
Nacional del Paraguay era utilizada para difundir propaganda ideolgica governamental e a
Radio Carlos Antonio Lpez, administrada pela companhia telefnica paraguaia, tinha um
carter mais independente, apesar de seu perfil estatal, pois era financiada pela venda de
espaos publicitrios, at ser incorporada Presidncia da Repblica em 2009.
Durante mais de trinta anos (1940-1973) o Estado paraguaio se encarregou
autoritariamente de regular e orientar todo tipo de produo cultural no pas, tornando-se
agente econmico de grande importncia no processo de desenvolvimento nacional. esta
poca o ministro de Guerra e Marinha, Hignio Mornigo assume a presidncia no lugar do
general Jos Felix Estigarribia, heri militar da Guerra do Chaco,152 que havia falecido em um
acidente areo (POZZO, 1992). Antes de seu falecimento, Estigarribia havia dissolvido o

152

Conflito entre Paraguai e Bolvia nos anos de 1932 e 1935 quando os dois pases disputavam o domnio
daquele territrio, supostamente dotado de potencial petrolfero.

202

parlamento em 1939, assumindo todos os poderes, comeando a instaurar uma estrutura de


Estado autoritrio. no incio desse perodo, dos governos Morinigo (1940-1948) e
Stroessner (1954-1989), que se inicia a consolidao de um mercado de bens culturais no
pas, na avaliao de Pozzo (1992).
Uma nova Constituio havia sido promulgada no pas em 1940 e com a concentrao
do poder poltico no Executivo, o Estado intervencionista passa, a ser responsvel pelo
desenvolvimento de setores como transporte, energia, gua, servios sanitrios e
telecomunicaes, apoiado pelo crdito internacional. A valorizao do Estado refletia a
influncia da ideologia fascista. A ideologia dominante durante o perodo da revoluo
paraguaia de Mornigo representava os interesses do capital relativo s oligarquias ligadas ao
setor agrcola, setores da classe mdia at o limite necessrio a sua neutralizao -, e o das
Foras Armadas (POZZO, 1992, p. 10, traduo nossa).153
Em outubro de 1941 criada, atravs do Decreto n 9.351 a Direo Nacional de
Imprensa e Propaganda (DENAPRO), sendo encarregada de coordenar e administrar a
propaganda nacional-populista oficial do governo. No que se dedica a radiodifuso, o
DENAPRO tinha a funo de organizar a rdio do Estado, fiscalizar programas, controlar o
grau de contedo cultural, artstico e musical na programao, organizar o registro das
estaes de rdio cuidando para que houvesse uma maior propagao deste contedo
(POZZO, 2000).
Durante este perodo promulgado o Decreto-Lei n 6.422 referente Lei de
Telecomunicaes de 1944. Em seu artigo 6 o decreto estabelece que o servio pblico de
telecomunicaes (radiocomunicao e cabodifuso) do pas monoplio do Estado devendo
ser administrado pelo Ministrio de Obras Pblicas e Comunicaes atravs da Direo Geral
de Correios e Telgrafos. Esta lei estabelecia, ainda, que o servio de radiodifuso tinha por
objetivo a transmisso de programas culturais, educativos, artsticos e informativos,
destinados ao pblico em geral (POZZO, 2000). Com a criao da Administrao Nacional de
Telecomunicaes (ANTELCO) em 1948, as funes anteriormente assumidas pela Direo
Geral de Correios e Telgrafos assumida pela nova entidade.
Em 1954 assume o poder o Gerenal Alfredo Strossner responsvel por mais de trinta
anos de governo ditatorial no Paraguai. Apenas em 1963 d-se a primeira regulamentao da
Lei de 1944, atravs do Decreto n 26.504. Esta regulamentao estabelece regras mais claras
153

La ideologa dominante durante el perodo de la revolucin paraguaya de Mornigo representaba a los


intereses del capital relativo a las oligarquas ligadas al sector agrcola, sectores de la clase media hasta el
lmite necesario a su neutralizacin -, y el de las Fuerzas Armadas

203

sobre a programao em rdio e TV, o servio estatal de radiodifuso, a concesso das


frequncias, as obrigaes da ANTELCO e as transgresses s normas (POZZO, 2000).
A partir da dcada de 1960 o pas entra numa etapa poltica e econmica de esprito
desenvolvimentista de progresso quando se pe em prtica o Plano Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social. neste perodo que se impulsiona o mercado de
impressos, orientado j por uma lgica empresarial de consumo massivo, e tambm se iniciam
as operaes de televiso, em setembro de 1965. Pozzo (1992) afirma que se sustentam
aquelas empresas que conseguem estruturar-se em leis de mercado ou com base em favores
polticos. Apenas a partir de 1973 o mercado de bens simblicos se amplia no pas para
alcanar seu pico na dcada de 1980, quando se torna mais slido.154
Com o processo de transio democrtica, o Paraguai sanciona uma nova Constituio
em 1992, que estabelece um Estado Social de Direito e garante a liberdade de expresso,
passando a exigir uma nova legislao de telecomunicaes para substituir a de 1944. A Lei
de Telecomunicaes, n 642, de 1995 aprovada posteriormente transferindo para a
Comisso Nacional de Telecomunicaes (CONATEL) a tarefa de gerenciar o funcionamento
das telecomunicaes no pas, em substituio ANTELCO, e tornando-se responsvel por
criar e aplicar planos nacionais de Telecomunicaes e de frequncias (POZZO, 2000).
A CONATEL possui o direito de solicitar diversas informaes s empresas
concessionrias, com o objetivo de fiscalizar a qualidade dos servios que esto
sendo prestados aos cidados. A agncia reguladora pode impor sanes s
companhias em casos de descumprimento das normas. Entre as penalidades sofridas
pelas empresas destacamos a possibilidade de multas, suspenso e at a cassao da
concesso pela CONATEL (MENEZES; AGUM, 2013, p. 207).

Na nova lei a concesso de servios de telefonia reservada ao Poder Executivo,


enquanto as de radiodifuso e cabodifuso fica sob a tutela da CONATEL. Esta lei foi
regulamentada em cerca de seis meses depois de promulgada com o Decreto n 14.135 de
1996, criando disposies gerais para a prestao de servios de telecomunicao,
administrao do espectro, normalizao tcnica e regulao do mercado de servios.
Pozzo (1992) traz um raciocnio interessante ao considerar que no caso da Amrica
Latina, no a mera presena de meios massivos de comunicao que vai indicar a insero
num conceito de modernidade como colocado por Wilbur Schramm (1967 apud POZZO,
1992). Mais do que a penetrao quantitativa desses meios, importante compreender sua
154

Uma caracterstica histrica a concentrao do mercado de bens simblicos na rea urbana de Assuno.
Cinema, radiodifuso e impressos tinham pouca penetrao em reas rurais. Posteriormente, os meios que
passam a alcanar essas zonas so rdio e televiso, dada sua caracterstica de oralidade atrelada ao elevado
ndice de analfabetismo no pas naquela poca (alcanando 75% da populao) (POZZO, 1992).

204

insero nos processos culturais e polticos da regio enquanto prticas de comunicao entre
blocos hegemnicos e subalternos. De tal maneira, defende Pozzo (1992), no contexto
histrico do Paraguai, assim como de outros pases da regio, os meios de comunicao
massivos se dedicaram essencialmente reverberao de um populismo de massas
convertendo o povo em nao e fazendo reconhecer entre eles demandas bsicas, mas que
eram pautadas pela mdia, num processo de ressignificao fundamental para a consolidao
poltica daquele momento.
A funo do Estado, assim como de seus correligionrios e dos meios de
comunicao massivos consistiu durante esse perodo em resignificar as demandas e
expresses das grandes maiorias populares com base numa retrica oficial. Entre
1930-1960 o populismo se constitui na estratgia poltica que marca com maior ou
menos intensidade, a luta em quase todas as naes latino-americanas (POZZO,
1992, p. 20, traduo nossa).155

medida que o mercado de bens culturais vai se formando, afirma o autor, ocorre um
gradativo afastamento do Estado, criando-se uma clara distino entre o seu papel e o da
iniciativa privada nesse novo processo. Contudo, no Paraguai, o Estado ainda mantem um
frreo controle nas concesses de frequncias de radiodifuso e na elaborao de polticas
sobre esses meios.
A dcada de 90 acompanhada de uma onda neoliberal tambm no Paraguai que
atravs da lei n126/90 declara cinco empresas estatais como privatizveis. Alm disso,
observa-se a conformao de novos grupos econmicos dispostos a investir no campo da
comunicao tornando-se grupos multimdia (POZZO, 2000).
Em sntese, o Paraguai, diferentemente dos demais pases do MERCOSUL, pouco se
preocupou em legislar em matria de radiodifuso. A legislao de peso nesse
campo, de 1944, sobreviveu mais de cinquenta anos, sendo que as alteraes
introduzidas pela nova lei no apresentavam modificaes substanciais que
apontassem para transformaes no sistema de radiodifuso existente no pas
(POZZO, 2000, p. 100, traduo nossa).156

O fim da ditadura de Strossner deu-se em circunstncias forjadas quando o golpe de


Estado foi dado por seu scio, correligionrio e amigo, o General Andrs Rodriguez. A

155

La funcin del estado, asimismo el de sus caudillos y de los medios de comunicacin masivos consisti
durante este perodo en resemantizar las demandas y expresiones de las grandes mayoras populares, en base a
una retrica oficial. Entre 1930-1960 el populismo se constituye en la estrategia poltica que marca con mayor
o menor intensidad, la lucha en casi todas las naciones latinoamericanas.
156
En sntesis, el Paraguay, a diferencia de los dems pases del MERCOSUR, poco se ha preocupado en
legislar en materia de radiodifusin. La legislacin de peso en este campo, de 1944, ha sobrevivido ms de
cincuenta aos, siendo que los cambios introducidos por la nueva ley no presentan alteraciones substanciales
que apunten a cambios en el sistema de radiodifusin existente en el pas.

205

democracia estabelecida era bastante questionvel por preservar privilgios conservadores. A


nova Constituio no criou alteraes estruturais significativas na concentrao de terras e
nas desigualdades sociais, de modo que a consequncia na dcada de 1990 foi uma violncia
crescente, intensificao da concentrao da produo agropecuria, represso policial,
aumento da fome e da pobreza e o deslocamento de milhares de pessoas para as zonas urbanas
(SNCHEZ, 2009). Isso alterou a configurao demogrfica e social do pas, com a crescente
superlotao de demanda e deficincia dos servios bsicos, desero escolar, precariedade
das condies de trabalho e ndices de desemprego que em 2009 chegavam a 2/3 do pas
(SNCHEZ, 2009).
Nesta democracia o direito a liberdade de expresso tenta arduamente se constituir,
mas permanece sendo profundamente desrespeitado. Existem denncias de ameaas e
condutas violentas por parte de agentes pblicos ou mfias, grupos econmicos etc. ao
trabalho de comunicadores e pessoas comuns em seu exerccio de busca e difuso de
informaes atravs de diversas formas de coero ou censura prvia (RIVEIROS, 2005).
Alguns dos fatos que mais marcaram a ltima dcada foi o fechamento de um jornal com mais
de 20 anos de existncia, o sequestro do filho de um jornalista e permanentes ameaas por
parte de membros dos poderes do Estado ao trabalho de jornalistas e comunicadores daquele
pas. Nos ltimos 10 anos, as perseguies e hostilidades, somados aos fechamentos de
atividades de meios de comunicao, a falta de legislao que garantisse o exerccio da
liberdade de expresso e do direito informao, foram fatos notveis (RIVEIROS, 2005, p.
277, traduo nossa).157
Esse cenrio, contudo, experimenta uma breve alterao com a chegada de Fernando
Lugo presidncia da Repblica. Lugo desde candidato j demonstrava uma maior
predisposio em favorecer o desenvolvimento dos meios de comunicao comunitrios,
alegando o papel fundamental que eles desempenhavam na tarefa de democratizar o acesso e
o direito comunicao em benefcio cidadania, especialmente entre os setores mais
humildes da sociedade (LUGO REGULARIZAR..., 2008).

157

En los ltimos 10 aos, las persecuciones y hostigamientos, sumados a los cierres de medios de
comunicacin, a la falta de legislacin que garantice el ejercicio de la libertad de expresin y el derecho a la
informacin, fueron los hechos resaltantes.

206

5.3.2 Reformas e discusses regulatrias durante o governo de Fernando Lugo


A conjuntura para a ascenso de Fernando Lugo ao poder decorre da profunda crise
socioeconmica pela qual o Paraguai passava ao fim da dcada de 1990 quando uma
mobilizao popular ps fim ao governo autoritrio no chamado Maro Paraguaio de 1999.
Contudo, afirma Snchez (2009), apesar de sua intensa mobilizao, no havia um projeto
poltico por parte dos setores populares que pudesse superar as limitaes impostas por
partidos polticos tradicionalmente j estruturados. Assim, o governo que se seguiu at 2003
alcanou os nveis de corrupo mais elevados e de desenvolvimento socioeconmico mais
baixos, do que se somadas as crises de 2001 e 2002: era o pior desastre social da histria
recente do pas, pois 48,8% da populao estava na linha de pobreza (SNCHEZ, 2009).
O perodo que se segue de uma rearticulao do Partido Colorado que leva ao poder
Nicanor Duarte Frutos, entre 2003-2008, atravs de uma candidatura forjada sobre discurso
progressista, mas responsvel pela maior represso ao movimento campesino desde a
ditadura. Em 29 de maro de 2006, 40 mil pessoas se renem para manifestar-se contra as
aes presidenciais de represso aos gritos de Dictadura nunca ms!. Tal circunstncia foi
palco para a projeo de Fernando Lugo no cenrio nacional (SNCHEZ, 2009).
As dcadas de crises socioeconmicas no pas levaram a insatisfao generalizada
para com os partidos tradicionais que se mostravam incapazes de responder s demandas
mnimas da sociedade e criaram uma deixa para que Fernando Lugo se consolidasse como
alternativa.
Sua figura religiosa em um pas catlico seu discurso suave e inclusivo, seu
chamado a recuperao da soberania sobre os recursos naturais, a institucionalizao
do Estado, a renovao do Poder Judicial e a superao da pobreza, conjugaram
aspiraes amplamente consentidas pela maioria do pas (SNCHEZ, 2009 p.5,
traduo nossa).158

Ele tambm ps em pauta reivindicaes histricas de setores populares, como a


reforma agrria e a democratizao do Estado, e conquistou credibilidade em diversos
segmentos da sociedade como acadmicos, sindicais, culturais e eclesisticos, que apoiavam
seu discurso de denncia da desigualdade do pas e de apoio s lutas sociais. Sua eleio,
afirma Snchez (2009), no foi, porm resultado de um projeto contra hegemnico coeso, mas
de um breve e oportuno cenrio histrico poltico-institucional do pas que o gerou uma
158

Su figura religiosa - en un pas catlico -, su discurso suave y abarcante, su llamado a la recuperacin de la


soberana sobre los recursos naturales, la institucionalizacin del Estado, la renovacin del Poder Judicial y la
superacin de la pobreza, conjugaron aspiraciones ampliamente consensuadas por la mayora del pas.

207

brecha pela crise dos grupos que tradicionalmente mantinham o poder. Por conta disso, j
previa Snchez (2009, p.5, traduo nossa):
Trata-se de um corpo estranho que, diante uma conjuntura dada e no calculada
pelos grupos de poder, conseguiu posicionar-se com um respaldo massivo para
meter-se dentro do velho Estado. [...] Sem dvida, o que est por ver-se at que
ponto se transformaro as relaes de poder, quanto poder de articulao tero os
movimentos sociais e partidos de esquerda, quo rpido se rearticularo os setores
dominantes e que estratgias utilizaro para englobar e remover o corpo
estranho.159

Durante a campanha presidencial de Fernando Lugo de 2007-2008 houve meno a


uma nova legislao de comunicao como forma de democratizar o setor. O recebimento
negativo pela imprensa fez com que ele precisasse constantemente defender-se afirmando no
ter a inteno de criar qualquer lei que fosse restritiva imprensa, uma confuso que, de
acordo com Ferreira e Pereira era justificada pelo texto constitucional:
Obstculo para uma futura ley de medios paraguaia o dispositivo da
Constituio, de 1992, que probe, de forma genrica, qualquer impedimento
liberdade de imprensa/expresso e permite contestaes judiciais das iniciativas para
regulamentar a propriedade dos meios de comunicao (FERREIRA; PEREIRA,
2013, p. 337).

O mandato de Fernando Lugo simblico para a presente anlise, na medida em que a


partir dele um modelo de comunicao pblica passa a ser estruturado no Paraguai. Em 2008,
o Decreto n 171 cria a Secretaria da Informao e Comunicao para o Desenvolvimento
Social (SICOM) diretamente subordinada Presidncia da Repblica, com o intuito de gerir
veculos estatais de comunicao bem como a coordenao de matrizes polticas de
comunicao (MENEZES; AGUM, 2013). A SICOM recebeu como misso institucional
democratizar a comunicao, fortalecer a cultura e identidade nacionais, ampliar a qualidade e
alcance da educao e fortalecer a participao cidad.
A partir de seu funcionamento algumas rdios comunitrias puderam ser autorizadas,
parte delas em regies de maioria indgena, e veculos alternativos passaram a contar com o
apoio do governo, por meio da descentralizao de recursos destinados a campanhas
publicitrias educativas (FERREIRA; PEREIRA, 2013). Porm, tais iniciativas foram

159

Es un cuerpo extrao que, mediante una coyuntura dada y no calculada por los grupos de poder, logr
posicionarse con un respaldo masivo para meterse dentro del Estado viejo. [] Sin embargo, lo que est por
verse es hasta qu punto cambiarn las relaciones de poder, cunto poder de articulacin tendrn los
movimientos sociales y partidos de izquierda, cun rpido se rearticularn los sectores dominantes y qu
estrategias utilizarn para englobar o remover al cuerpo extrao

208

isoladas e no evoluram paralelamente efetivao de um novo regulamento para a


habilitao de rdios comunitrias.
Em 2012, o Decreto n 4.982 cria dentro da estrutura da SICOM um Conselho
Assessor responsvel por propor a estrutura legal e institucional de empresas de
telecomunicao, assim como fazer com que os requisitos tecnolgicos fossem adequados
participao da populao nos organismos pblicos de comunicao. Alm disso, dentro da
estrutura da SICOM foi criada tambm a Direo Geral de Meios do Estado (DGME)
contando com representantes dos seis veculos de comunicao pblicos: Agencia Informativa
IP Paraguay, Red Pblica Semanario, Radio Nacional del Paraguay AM ,TV Pblica
Paraguay, Radio Nacional FM e a Radio Carlos Antonio Lpez (MENEZES; AGUM, 2013).
O maior mrito do mandato de Fernando Lugo para o setor foi, portanto, a
estruturao do Sistema Estatal de Comunicao, que deveria ser dedicado s demandas e
participao da sociedade civil, coordenado pela SICOM. A Rdio Nacional do Paraguai e a
Rdio Carlos Antnio Lpez foram criadas na dcada de 1940 e 1962 respectivamente. Com o
fim do governo Stroessner, a Rdio Nacional do Paraguai elimina de sua programao alguns
smbolos da ditadura (como o programa La Voz del Colorado), mas somente no mandato de
Fernando Lugo ela sofre uma reestruturao para se voltar mais a uma comunicao pblica
com participao da sociedade civil. A so criados programas educativos e informativos para
compor a programao, ambos com participao popular, como a Red Pblica, que abria
espaos para rdios comunitrias. Ela conta ainda com a assessoria de um conselho consultivo
composto por membros da sociedade civil e um perfil historicamente popular em que
predominam quadros informativos e musicais (FERREIRA; PEREIRA, 2013).
J a TV pblica consolidou-se como carro-chefe do processo de fortalecimento dos
meios pblicos do governo de Fernando Lugo, se concretizando pela SICOM atravs do
Decreto n 4.982 de agosto de 2010. Suas transmisses se iniciam em maio de 2011 com
sinais analgico e digital, utilizando a infraestrutura doada pelo governo japons como
contrapartida pela implantao do sistema nipo-brasileiro de TV digital. A emissora
subordinada DGME e mantida com recursos oramentrios no vinculados. O projeto
original da emissora prev programas informativos e de entretenimento versados por temas de
incluso social, meio ambiente, direitos e cidadania.
No que se refere ao modelo de TV digital, em 2010 o Paraguai oficializou sua escolha
pelo padro nipo-brasileiro, momento em que estabelece o Conselho Nacional de
Telecomunicaes (CONATEL), como organismo responsvel para sua implantao. Em
2011, Brasil e Paraguai assinam um memorando em que o Brasil se compromete a prestar

209

assistncia ao Paraguai em todas as etapas de implementao tcnica do sistema, como


capacitao, cooperao de pesquisa universitria, assistncia na formulao de polticas
pblicas, etc. (CARVALHO; CARVALHO, 2012).
No que concerne ao setor de comunicao comunitria, aps dcadas de discriminao
pelos governos anteriores, o tema havia ganhado maior importncia sendo pauta de fruns e
seminrios para a discusso de sua regulamentao, no entanto nenhuma proposta chegou a
ser aprovada. Em outubro de 2010, houve ainda um retrocesso para este setor quando, mesmo
diante dos vetos de Lugo, o senado paraguaio aprovou um projeto de alterao dos artigos
57,58 e 59 da Lei 642 de 1995, restringindo a potencia e proibindo qualquer forma
publicitria em suas transmisses de emissoras comunitrias (AYALA, 2013; AMARC,
2010).
As modificaes nos artigos 57, 58 e 59 tinham a ver somente com a inteno
poltica, e com o resultado de presses dos setores de meios empresariais para
reduzir a potncia e proibir todo tipo de publicidade nas Rdios Comunitrias. Essas
alteraes aprovadas pelo parlamento foi, a partir de articulaes das organizaes
das rdios comunitrias como VOCES Paraguay, vetada pelo ento Presidente Lugo.
Porm, logo as duas cmaras a ratificaram e a lei foi sancionada com alteraes
mencionadas. A partir dali, os nicos que questionaram a lei e solicitaram sua
mudana so as organizaes vinculadas s Rdios Comunitrias, e em particular
VOCES Paraguay. Mesmo assim, ultimamente os parlamentares da Frente Guaz
(aliana de esquerda do parlamento) comeam a falar da necessidade de uma nova
Lei de Telecomunicaes (AYALA, 2013, s/p, traduo nossa).160

De modo geral, segundo Segovia (2010), as polticas de comunicao de Lugo


apresentam trs vertentes: o apoio s organizaes sociais, criao e fortalecimento de mdias
estatais e formao de capital humano no campo da comunicao para o desenvolvimento.
Entretanto, essa fase de reestruturao entra em colapso com a troca de governos em
2012. Quando acontece o impeachment de Fernando Lugo a TV pblica contava com apenas
seis meses de existncia e o sistema pblico se formava de maneira muito embrionria. Alm
de demisses macias, a grade de programao sofre reviso e sua diretoria alterada por
quatro vezes em menos de um ano.

160

Informao obtida em entrevista concedida por Rben Ayala pesquisadora Chalini Barros em 08 nov. 2013.
Las modificaciones en los artculo 57, 58 y 59 tenan que ver slo con la intencin poltica, y resultado de la
presin de los sectores de medios empresariales, reducir la potencia y prohibir todo tipo de publicidad a las
Radios Comunitarias. Estos cambios aprobados por el parlamento, y a partir de gestiones de las organizaciones
de radios comunitarias como VOCES Paraguay, fue vetada por el entonces Presidente Lugo. Sin embargo
luego las dos cmaras se ratificaron y la ley qued sancionada con las modificaciones mencionadas. A partir de
all los nicos que cuestionan la Ley y solicitan su cambio son las organizaciones vinculadas a las Radios
Comunitarias, y en particular VOCES Paraguay. Aunque ltimamente los parlamentarios del "Frente Guaz"
(alianza de izquierda en el parlamento) empezaron a hablar de la necesidad de una nueva Ley de
Telecomunicaciones.

210

De acordo com o ento diretor da Televisin Pblica, Marcelo Martinessi, horas


aps a oficializao da deciso dos parlamentares paraguaios, um homem
corpulento teria ido aos estdios do canal e, em nome do novo presidente, exigido
informaes sobre a grade de programao. O fato teve como consequncia o pedido
de demisso da cpula diretiva do rgo. Nas semanas seguintes ao 22 de junho de
2012, data da deposio de Lugo, a TV Pblica se tornaria um dos pontos de
resistncia a Federico Franco, que assumia a cadeira presidencial (FERREIRA;
PEREIRA, 2013, p. 333).

A grande resistncia no impediu as reestruturaes da emissora. Dentre elas, se


planejava a abertura para o financiamento por meio de publicidade e de modo que cada vez
mais ela passasse a competir com emissoras de carter comercial.161
De tal modo, a estruturao do sistema pblico de comunicao paraguaia iniciada por
Lugo foi interrompida muito precocemente antes que pudesse se consolidar, por exemplo, sob
uma legislao adequada para garantir suas funes originais.
Aps a reestruturao, as duas estaes de rdio, a emissora de televiso e a agncia
informativa online que compem o sistema atuaram at que as drsticas mudanas
conjunturais interrompessem o andamento do processo, longe de sua concluso.
Franco determinou que a TV Pblica passasse a disputar com canais comerciais por
audincia e financiamentos publicitrios, e o canal, que nasceu com a prerrogativa
da comunicao pblica, passou a lidar com questes de mercado, comprometendo o
seu carter inicialmente institudo (FERREIRA; PEREIRA, 2013, p. 347).

Alm disso, a dependncia financeira do oramento pblico fragilizou os veculos que


se tornam sujeitos a interesses sazonais de governos.
5.3.3 Desafios para a democratizao no cenrio paraguaio
So diversos os desafios que se impem ao desenvolvimento de um sistema de mdia
mais democrtico no Paraguai. Uma prtica comum especialmente no que se refere a
frequncias de rdio naquele pas a transferncia e negociao irregular de propriedade de
licenas de veculos audiovisuais, em que se troca de donos e domnio sem o concurso por
licenas.
Outra denncia feita pelo Informe Libertad de Expresion (2005) foi a renovao
automtica de licenas de rdio e TV no pas por 10 anos, ao fim de 2004, quando foi
sancionada uma lei do deputado Vctor Bogado que modificou a legislao de
telecomunicaes (RIVEIROS, 2005). Esse fato gerou a permanncia de concesses
161

Em entrevista rdio Cardinal Gustavo Khn, ex-jornalista esportivo, afirmou que os canais pblicos
deveriam brigar por audincia com os canais privados. O principal critrio para a aceitao de novos
programas no canal ser a possibilidade deles serem rentveis, argumentou. A ideia do governo negociar
contratos de publicidade com empresas privadas (FERREIRA; PEREIRA, 2013, p. 333).

211

outorgadas durante a ditadura stronista, sem licitaes ou transparncia. Essas mesmas


licitaes haviam sido renovadas tambm por 10 anos em 1995, quando se promulgou a Lei
642, de telecomunicaes.
A perseguio s emissoras comunitrias outra denncia que frequentemente tem
sido feita no pas. A comunicao alternativa, organizada principalmente sob a Associao de
Rdios Comunitrias e Meios Alternativos do Paraguai (VOCES Paraguay) e a Associao
Paraguaia de Comunicao Comunitria (COMUNICA), ligada a Associao Mundial de
Rdios Comunitrias no Paraguai (AMARC-Paraguai), consagra-se como um setor de
resistncia histrica a embates polticos e represses. So vrias organizaes de campesinos,
trabalhadores, artistas, associaes de bairros, de jovens etc. que contam com meios
comunitrios (PEZ, 2009).162 Entre as denncias dessas entidades est a concesso irregular
de outorgas:
Em dezembro de 2006 foram habilitadas 49 rdios comunitrias, nenhuma
outorgada entre as 37 associadas ao COMUNICA, que participaram do processo,
algumas das quais tem treze anos de trabalho social em suas comunidades. Enquanto
isso pesquisadores apontam que 80% das concesses beneficiaram integrantes do
partido oficialista, seitas religiosas ou empresrios que exploram tambm rdios
com fins lucrativos (OTORGAMIENTO, 2007, s/p).163

Mesmo que a Lei de Telecomunicaes 642 reconhea a existncia legal das rdios
comunitrias, elas continuavam a enfrentar travas burocrticas para sua constituio,
perseguies legais, atravs de ordens de encerramentos de atividades e confisco de seus
equipamentos de transmisso (CASTILLO, 2006).
A liberdade de expresso se v ameaada no Paraguai tambm, de acordo com Castillo
(2006), por trs aspectos bsicos: a precarizao das condies de trabalho dos
comunicadores, a dependncia econmica e publicitria que os veculos tm em relao ao
Estado e as situaes de terror vividas por comunicadores, especialmente aqueles que vivem
no interior do pas e sofrem constantes ameaas.
A dependncia econmica de jornalistas em condies de trabalho precrias e a
dependncia das empresas em relao ao Estado determinam uma sujeio que
influencia decisivamente sobre a liberdade de expresso. Alm disso, so vividas
situaes de extrema violncia principalmente no interior do pas, caracterizadas por
162

Exemplos so o Movimiento Campesino Paraguayo (MCP), a Mesa Coordinadora Nacional de


Organizaciones Campesinas (MCNOC), a Coordinadora de Productores Agrcolas de San Pedro Norte (CPASN), la Organizacin de Lucha por la Tierra (OLT), entre outras (PEZ, 2009).
163
En diciembre de 2006 se habilitaron 49 radios "comunitarias", ninguna otorgada a las 37 asociadas de
COMUNICA que participan del proceso, algunas de las cuales tienen trece aos de trabajo social en sus
comunidades. Mientras tanto, investigadores dan cuenta que el 80% de las concesiones beneficiaron a
integrantes del partidos oficialista, sectas religiosas o empresarios que explotan la radio con fines de lucro.

212

ameaas de morte e agresses contra jornalistas. Dessa forma, se constitui um cerco


econmico em torno da liberdade de expresso, que se soma a situaes de
agresses, ameaas, insegurana e terror vividas pelos comunicadores (CASTILLO,
2006, p. 193, traduo nossa).164

No ano de 2006, por exemplo, so relatados casos como o desaparecimento do


radialista Enrique Galeano em Yby Yau; o atropelamento da jornalista Daniela Candia, do
canal 9, Sistema Nacional de Televisin (SNT); os disparos e agresses contra os jornalistas
Juan Augusto Roa e Walberto Caballero ambos do Dirio ABC Color, alm de diversas outras
ameaas a profissionais da comunicao que muitas vezes fazem denuncias sobre
narcotrfico, esquemas de mfia ou de irregularidades polticas (CASTILLO, 2006).
Em sntese, tanto no antigo problema que afeta as rdios comunitrias, como na
renovao automtica de licenas obtidas durante a ditadura, o Estado est
mostrando que no oferece nenhuma garantia de pluralismo informativo, igualdade
de oportunidades, livre acesso ao aproveitamento do espectro eletromagntico,
garantidos pela Constituio Nacional e acordos internacionais. Mas permitem que
as ondas de rdio e TV sigam sendo terreno de negcios em detrimento da
democracia informativa (RIVEIROS, 2005, p. 263, traduo nossa).165

Entre suas recomendaes para encarar esses desafios no Paraguai, Castillo (2006)
prope que as regulaes do artigo 28 da Constituio devam preocupar-se com a garantia do
livre acesso a informao pblica no mesmo grau de importncia do direito de pessoas
comuns receberem informaes verazes, responsveis e equnimes. J as recomendaes
feitas pelo relatrio sobre Libertad de Expresin (2005) apontam para necessidade de uma
nova lei de telecomunicaes que permita uma real democratizao do acesso s frequncias
de rdio e televiso.
So necessrias normas e condutas que permitam superar os privilgios que tiveram
os grupos econmicos e polticos na rea de radiodifuso e das telecomunicaes, e

164

La dependencia econmica de periodistas en condiciones laborales precarias y la dependencia de empresas y


del Estado determinan una sujecin que influye decisivamente sobre la libertad de expresin. Adems se viven
situaciones extremas de violencia, principalmente en el interior del pas, caracterizadas por amenazas de muerte
y agresiones contra periodistas. De esta forma se constituye un cerco econmico en torno a la libertad de
expresin, que se suma a situaciones de agresiones, amenazas, inseguridad y terror vividas por los
comunicadores.
165
En sntesis, tanto en el antiguo problema que arrastran las radios comunitarias, la renovacin automtica de
licencias obtenidas durante la dictadura, el Estado est mostrando que no brinda ninguna garanta de pluralismo
informativo, igualdad de oportunidades, libre acceso al aprovechamiento del espectro electromagntico,
garantizados por la Constitucin Nacional y acuerdos internacionales. Ms bien permiten que las ondas radiales
y televisivas sigan siendo pasto de negociados en desmedro de la democracia informativa

213

que se permita sociedade civil o acesso em igualdade s frequncias radioeltricas


(RIVEIROS, 2005, p. 266, traduo nossa).166

Alm disso, se recomenda fortalecer a radiodifuso pblica, disposio da cidadania


e promovendo o conhecimento, afastando-se do modelo de meios de radiodifuso estatais a
servio do partido poltico de turno.
No caso de uma reviso regulatria ampla, no existe no Paraguai, de acordo com
Anbal Pozzo (2013),167 um projeto acabado ou um conjunto articulado de propostas para
revisar o marco legal do setor de comunicaes. Ele informa que a discusso sobre uma
comunicao mais democrtica bastante incipiente e dispersa nas reivindicaes de
movimentos campesinos e sociais paraguaios.
Para o autor, uma democratizao da comunicao em seu pas passa necessariamente
pela ampliao do acesso aos meios, pois esta noo est para ele intimamente ligada
possibilidade de produzir contedos e emiti-los amplamente, sem restries de potencia como
limita atualmente a legislao s rdios comunitrias. Nesse processo de democratizao do
acesso aos meios de comunicao, complementa Pozzo (2013), o Estado tem contribudo
muito pouco e, na verdade, tem atuado em sentido contrrio, na medida em que se alia a
interesse de grandes proprietrios de meios de comunicao, perseguindo e reprimindo aes
de setores populares orientados a uma maior abertura e democratizao do espao
radioeltrico paraguaio.

5.4 Uruguai
Com uma populao de cerca de 3,3 milhes de habitantes, altos nveis de
alfabetizao (quase 97,6% em 2011) e um dos maiores percentuais de leitores de jornais da
Amrica Latina, o Uruguai se pe hoje como uma economia em ascenso seu PIB cresce a
uma mdia de 6,2% ao ano nos ltimos sete anos (ARAJO; OLIVEIRA, 2013).
A radiodifuso neste pas teve um prematuro e rpido desenvolvimento, iniciando-se o
rdio em 1922 e a TV em 1956 (JAMBEIRO, 2000). Marcado historicamente por um forte
carter comercial, o setor uruguaio de radiodifuso dominado por trs grandes grupos de TV
privada, localizados em Montevidu. Os trs grupos so Romay-Salvo (canal 4), De Feo166

Se requiere de normativas y conductas que permitan dejar de lado los privilegios que tuvieron los grupos
econmicos y polticos en el rea de la radiodifusin y las telecomunicaciones, y que se permita a la sociedad
civil acceder en igualdad a los lugares en las frecuencias radioelctricas
167
Informao obtida em entrevista concedida por Anbal Pozzo pesquisadora Chalini Barros em 18 de outubro
de 2013, via e-mail.

214

Fontaina (Canal 10) e Cardoso-Scheck (Canal 12). Trata-se de uma concentrao horizontal
estendida em diversas modalidades de servios audiovisuais (rdio, TV aberta, por cabo e
satlite) (ARAJO; OLIVEIRA, 2013).168
Alm de Montevidu, os trs grupos miditicos so proprietrios de estaes e de
redes de TV aberta e por assinatura nas cidades de Colonia, Meldonado e Rocha. O grupo
Romay-Salvo tambm titular do Canal 3 da cidade de Colonia e do Canal 8 de Rosrio, que
atualmente retransmitem seu Canal 4 de Montevidu, exceto por um espao para noticirio
local de 45 min por noite (LANZA; BUQUET, 2011). De acordo com Lanza (2012), o grupo
Romay-Salvo controla, ainda, a Del Faro TV (Colonia Telecable S.A.), uma das emissoras de
TV por assinatura da capital departamental.
A Red Uruguaya de Televisin Sociedad Annima (RUTSA ou Red) uma empresa de
propriedade acionria compartilhada por esses trs conglomerados uruguaios para,
basicamente, prover contedos aos permissionrios de TV do interior do pas. A Red conta
com os canais que cada um dos grupos tem no interior e dois canais prprios do consrcio
(Durazno e Paso de los Toros), planejando a programao e os espaos comerciais entre as
mais de 20 emissoras de TV aberta no interior do pas por meio de relaes contratuais
(LANZA, 2012).
Os canais abertos que fazem parte da Red so os seguintes: Canal 12 (Melo), Canal 3
TV (Artigas), Canal 10 (Bella Unin), Canal 11 (Treinta y Tres), Canal 7 (Tacuaremb),
Canal 8 (Rosario), Canal 9 (Paso de los Toros), Canal 11 (Durazno), Canal 3 (Paysand),
Canal 10 (Guichn), Canal 10 (Rivera), Canal 8 (Salto) e Canal 4 (Chuy). Alm disso, o
Grupo De Feo-Fontaina titular direto do Canal 7 Cerro Pan de Azcar (Maldonado) e Canal
9 (Rocha), e o Grupo Romay do Canal 3 (Colonia), Canal 4 (Dolores) e Canal 12 (Fray
Bentos) (LANZA; BUQUET, 2011).

168

Mesmo diante do crescimento da internet e do alto consumo de peridicos, no Uruguai a televiso segue
sendo o meio de comunicao de massas mais importante tanto a ttulo da quantidade de pessoas que a
utilizam, como na quantidade de horas de uso. Em 2008, consumo geral de televiso em minutos por dia chega
a 216 no Uruguai, quando no Brasil chegam a 222 e na Argentina a 266, e cerca de 46,8% da populao tinha
servio de TV por assinatura (LANZA, 2012). Dados de 2009 apontam que 99,8% dos uruguaios assistiam
televiso regularmente, enquanto 61% usava internet e 37% consumia publicaes impressas peridicas
(ARAJO; OLIVEIRA, 2013).

215

Figura 7: Controle da televiso aberta e por assinatura no interior do Uruguai

Fonte: LANZA; BUQUET 2011, p.21.


Nas relaes contratuais existentes entre os permissionrios do interior e a Red,
segundo Lanza e Buquet (2011), esto algumas condies. A Red fornece toda a programao
para os canais do interior, exceto uma hora diria que se reserva para a produo local. A
programao fornecida combina programas nacionais dos trs grupos principais, programao
estrangeira, e formatos produzidos pela Red. Como contrapartida, os canais do interior esto
obrigados a ceder dois dos quatro blocos publicitrios que se transmitem por hora, de modo
intercalado. Lanza e Buquet (2011) afirmam ainda que o formato bastante inflexvel, pois
no h espao para aumentar a cota de produo local dentro do que est estabelecido.

216

J a empresa Equital a equivalente para a TV por assinatura. Foi fundada em 1991


pelos mesmos trs grupos com o propsito de controlar em forma monoplica a TV paga em
Montevidu, alm de boa parte do interior do pas, prestando tambm servios de conexo de
rede para lugares distantes. Desde sua criao, ela se constituiu num verdadeiro monoplio no
mercado de TV paga que em seguida passou a concorrer com novos competidores: a Direct
TV e o Grupo Clarn (argentino). De acordo com Lanza e Buquet (2011) esse tipo de prtica
de cartel, isto de alianas e coordenao de aes entre operadores de um mercado,
proibida por leis antimonoplio em diversos pases. Os canais associados so tambm
proprietrios do Multiseal, um sistema de TVs por micro-ondas sem fio que compete com o
Grupo Clarn em Montevidu (LANZA, 2012).
Quadro 4: Propriedade e controle dos trs principais grupos da televiso privada comercial do
Uruguai.
Grupo

TV Aberta
TV por assinatura
Canal 4 Dolores
Montecarlo TV S.A.
Monteclable (video S.A.)
Grupo Romay-Salvo
(Canal 4)
Del Faro TV Cable (Colonia
Canal 3 Colonia
Romay-Eccher
Telecable S.A.)
Canal 8 Rosario

Fray Bentos Video Cable
Canal 11 Punta del Este
Canal 12 Fray Bentos
Canal 7 Cerro Pan de
TCC (Tractoral S.A)
Azcar
Grupo Fontaina-De Feo
Rocha Cable Color
Canal 10 (Saeta)
TDH Satelital
Canal 9 Rocha
Grupo Cardoso Pombo Canal 12 (Televisora
Nuevo Siglo (Riselco S.A.)
Larraaga S.A.)
Latinoamrica Televisin
Scheck
Fonte: Elaborao prpria com informaes obtidas em Lanza e Buquet (2013).
No que se refere a faturamento, como pode ser constatado nas figuras abaixo, esses
grupos controlam 95,5% do mercado de TV aberta do pas, 75% do negcio de TV paga em
Montevidu e 74% dos assinantes em escala nacional, de modo que, em um mercado em que
mais de 70 empresas provm o servio de TV por assinatura, apenas cinco controlam 74% do
negcio (LANZA; BUQUET, 2011).

217

Figura 8: ingresso bruto de grupos de TV aberta no Uruguai

Fonte: LANZA, BOUQUET, 2011, p.23.


Figura 9: Assinantes de TV paga por grupos.

Fonte: LANZA, BOUQUET, 2011, p.25.

218

Tal concentrao fruto de uma legislao permissiva que historicamente estruturou


um setor pblico marginalizado e um setor comunitrio criminalizado. A radiodifuso
comercial uruguaia permanece ainda regida essencialmente pela Lei 14.670 e pelo Decreto
734/78 ambos da poca da ditadura.
5.4.1

Panorama histrico das Polticas de comunicao no Uruguai: principais discusses


As primeiras normas regulatrias para o setor de radiodifuso surgem no Uruguai na

dcada de 1920 quando se aprova a Lei 8.390, em 13 de novembro de 1928, e a Lei 8.557, em
19 de dezembro de 1920. Esta ltima foi a lei responsvel pela criao do Servio Oficial de
Difuso Radioeltrica (SODRE).169 Posteriormente, em 25 de julho de 1974, foi criado pelo
Executivo a Administrao Nacional de Telecomunicaes (ANTEL) pelo Decreto-Lei n
14.235, voltada para ser uma entidade estatal de prestao de servios de telecomunicaes
nacional e internacional.
Em 23 de junho de 1977 foi aprovado o Decreto-Lei n 14.670 para substituir a Lei
8.390, da dcada de 1920, estabelecendo-se o novo marco regulatrio da radiodifuso no pas.
Em 08 de novembro de 1984, o Decreto n 15.671 cria a Direo Nacional de Comunicaes
(DNC), vinculada ao Ministrio da Defesa Nacional com atribuies de administrar, defender
e controlar o espectro nacional. Contudo, as autorizaes para concesses de radiodifuso
permaneciam sobre competncia direta do Poder Executivo. Como em outros pases da
regio, o arranjo regulatrio uruguaio nasce planejado e monopolizado pelo Estado, com este
exercendo o monoplio da transmisso de dados atravs da ANTEL, apesar da presena forte
da iniciativa privada na prestao de tais servios.
Em agosto de 1990, foi editado o Decreto n 349 que passa a regulamentar o servio
de TV por assinatura. Sua operao deve ser tambm autorizada pelo Executivo, diante da
assessoria do DNC, mas no caso de emissoras comunitrias, essa autorizao dependia
diretamente do DNC (RUBIO, 1994). O prazo estabelecido para operao de TV a cabo de
10 anos, sendo de carter pessoal e intransfervel.

169

Existe desde 1929 o Servicio Oficial de Difusin, Radiotelevisin y Espectculos (SODRE), criado pela Lei
n 8.577. Sua sigla se adaptou a essa diversidade de produtos e em 1983 passou a significar Servio Oficial de
Radioteleviso e Espetculos. O canal 5 foi concedido ao Sodre em 18 de outubro de 1955, reservando tambm
a este os canais 3 e 8. Cinco anos antes j se havia criado um fundo para financiar sua instalao. A Televiso
Nacional Uruguai (TNU) foi inaugurada em 19 de junho de 1963 e permaneceu integrada ao Servio at o ano
de 2002, quando se converteu em uma unidade executora independente, dentro do Ministrio de Educao e
Cultura.

219

J em 1991, uma srie de alteraes das competncias do Executivo trazida atravs


da Lei 16.211, Lei de Empresas Pblicas, que cria tambm a Comisso Nacional de
Telecomunicaes (CONTEL), uma agncia reguladora dotada de autonomia tcnica para
controlar o setor. Entre suas atribuies pode-se destacar: a) aprovar convnios com entidades
estrangeiras referentes ao estabelecimento de telecomunicaes; b) autorizar e controlar o
funcionamento das estaes de televiso e radiodifuso; c) autorizar e controlar novos
servios de telecomunicaes, seja com fins comerciais seja para uso prprio; d) controlar a
qualidade, a regularidade e o alcance dos servios de telecomunicaes; e) formular normas
de controle tcnico, de regras para a indstria, de manejo com o espectro das
telecomunicaes e controlar sua implementao (MENEZES; AGUM, 2013).
At o ano 2000 no havia institucionalidade clara, salvo a Direo de Comunicao
que se encontrava ligada ao Ministrio da Defesa e ligada a instrumentos antigos da
ditadura militar. Era um pequeno escritrio que fazia muito pouca coisa, com a TV,
praticamente nada. No se discutia nada. As trs famlias j estavam consolidadas.
Era apenas um controle mais tcnico. Isso explica, por exemplo, porque os canais
estavam organizados em nmeros pares, para evitar interferncias. Era o nico
controle. Nos anos 90 quando se abre o cabo, se criaram regras de jogo que
impediram o surgimento de novos competidores, ficando mais centrado mais uma
vez nas trs famlias. Era uma oportunidade de se abrir para novos atores, mas as
outorgas eram feitas quase que somente com a regra de que tinha que ter experincia
em TV. O negcio sempre ficou bem fechado, por isso esto to preocupados com a
digitalizao (informao verbal, KAPLN, 2013, traduo nossa).

Somente em 2001, criada a Unidade Reguladora de Servios de Comunicaes


(URSEC), ao mesmo tempo em que se elimina a DCN e a CONTEL. A URSEC atua como
um rgo desvinculado do Poder Executivo e deve funcionar no mbito da Comisso de
Planejamento e Oramento (Lei n 17.296), que composta por ministros diretamente ligados
ao Poder Executivo, alm disso, ela formada por uma comisso de trs diretores indicados
pelo Presidente da Repblica (MENEZES; AGUM, 2013). Entre suas atribuies est a
regulao de servios de telecomunicaes, radiodifuso e postais, incluindo TV digital, TV a
cabo, rdios comunitrias.
Aps a criao da URSEC o governo aprova, com o intuito de especificar suas
atribuies, o Decreto n 114 de 2003, conhecido como Regulamento da Administrao e
Controle do Espectro Radioeltrico e o Decreto n 115 no mesmo ano, intitulado
Regulamento das Licenas de Telecomunicaes.
O primeiro regulamento estabelece como objetivos da URSEC: propiciar o uso
eficiente do espectro radioeltrico, procurando limitar o nmero de frequncias e a extenso
do espectro utilizado ao indispensvel para assegurar o funcionamento satisfatrio dos

220

servios e sistemas; promover o uso do espectro radioeltrico como fator de desenvolvimento


econmico e social; propiciar o acesso equitativo aos recursos radioeltricos, mediante
procedimentos abertos, transparentes e no discriminatrios; promover o desenvolvimento e a
utilizao de novos servios radioeltricos, redes e tecnologias e o acesso geral a eles,
impulsionando a aplicao, na maior brevidade possvel, dos ltimos avanos tcnicos e
contribuir para o planejamento estratgico do setor das telecomunicaes. J o segundo
regulamento define novas regras de prestao de servios de telecomunicaes, com exceo
para os de radiodifuso por j possurem regulamento prprio.
A partir de 2005 o pas passa a assistir a intensificao dos debates concernentes a
orientao regulatria do setor de comunicaes de maneira mais geral. Isso ocorre,
especialmente com a eleio de Tabar Vsquez para presidncia, quando o pas inicia um
amplo processo de reformas, que se expandem, de alguma maneira, pelo governo do
presidente Jos Alberto Mujica.
5.4.2 Reformas e discusses regulatrias recentes: Governos de Tabar Vzquez (20052010) e de Jos Mujica
Em 2003 e 2004 passava a se estruturar um panorama poltico mais alinhado com a
agenda classicamente progressista. Kapln (2013)170 informa que o planejamento de
democratizao da comunicao naquele momento tinha quatro eixos principais e um quinto
complementar. Eram: 1) fortalecer o setor pblico; 2) abrir ao setor comunitrio e promovlo, 3) desconcentrar o setor comercial; 4) participao cidad nas polticas de comunicao e
sua interveno em reas pontuais (como com a criao de conselhos consultivos cidados e
outros mecanismos); 5) uma mudana na institucionalidade.
Tabar Vzquez (2005-2010 - Frente Amplio) foi o primeiro governo de esquerda a
ascender presidncia depois de 175 anos de governos conservadores. Segundo Lanza (2012)
tambm o primeiro a adotar uma agenda mais progressista para a rea de comunicao,
tentando tornar exerccio da liberdade de expresso e do direito a informao mais estendida
aos cidados. Por conta disso, houve um aumento de expectativa para que um processo de
reforma mais ampla se desse no setor, incluindo um dilogo com a sociedade civil.
Com a chegada em 2005 da Frente Ampla de centro-esquerda ao governo,
muitas pessoas alimentaram a esperana de que se produziriam mudanas
importantes na poltica pblica de comunicao, especialmente tendo em conta que
170

Entrevista concedida por Gabriel Kapln pesquisadora em 03 de julho de 2013 em Montevidu.

221

o programa eleitoral postulava a democratizao dos meios de comunicao. Muitas


dessas expectativas, contudo, no foram abrigadas totalmente, pois o Decreto-Lei
14.670 de Radiodifuso aprovado pela ditadura militar segue vigente e continua a
ser utilizado para administrar o espectro. Porm, deve-se destacar que no se
retornou ao critrio poltico para alocao de frequncias (LANZA;
GOLDARACENA, 2009, p. 49, traduo nossa).171

Algumas aes de fato ocorreram, como a transferncia dos temas da comunicao do


Ministrio da Defesa para o Ministrio de Indstria, Energia e Minrios (pelo Decreto n
515/05), a concesso de frequncias para veculos de alcance local, mas o maior destaque,
sem dvida, foi a aprovao da lei de radiodifuso comunitria.
Lanza e Goldaracena (2009) percebem a Lei de Servio de Radiodifuso Comunitria
n 18.232, de 11 de dezembro de 2006 como um divisor de guas na ultrapassada
legislao de comunicao do pas. Pela primeira vez se instala um processo de concesso e
renovao de permisses com princpios de transparncia, participao e competio
equilibrada, atravs de editais e audincias pblicas. Algo distante, afirma Kapln (2013), do
tradicional esquema uruguaio, a partir do qual o governo realizava concesses precrias e sem
prazo, arbitrariamente. Na lei nova, emissoras comunitrias tem um prazo de 10 anos e sua
renovao condicionada ao cumprimento de compromissos de contrato, bem como a
realizao de uma audincia pblica (URUGUAY, 2007). Um conselho assessor fiscalizar a
lisura nas concesses e renovaes das licenas.
Os servios de radiodifuso so definidos na legislao uruguaia como sendo de
interesse pblico, entendido como a radiodifuso de sinais sonoros, televisivos ou similares
que se emitem por espectro radioeltrico. J na lei de radiodifuso comunitria sua
compreenso mais ampla, partindo do pressuposto que: O espectro radioeltrico um
patrimnio comum da humanidade, sujeito a administrao dos Estados e, portanto, o acesso
equitativo as frequncias por toda a sociedade uruguaia constitui um princpio geral de sua
administrao (URUGUAY, 2007, traduo nossa).172
De acordo com a Associao Mundial de Rdios Comunitrias (AMARC), a Lei de
Radiodifuso Comunitria do Uruguai (2007) uma das mais avanadas do mundo. O texto
enquadra as emissoras comunitrias como terceiro setor, complementar s rdios comerciais e
171

Con el acceso en 2005 del Frente Amplio - de centro izquierda - al gobierno, muchas personas abrigaron la
esperanza de que se produjeran cambios importantes en la poltica pblica de comunicacin, mxime teniendo
en cuenta que el programa electoral postulaba la democratizacin de los medios de comunicacin. Muchas de
estas expectativas, empero, no se han visto colmadas totalmente, puesto que el Decreto-Ley 14.670 de
Radiodifusin aprobado por la dictadura militar sigue vigente y, en los hechos, se ha utilizado para administrar
el espectro. No obstante, hay que destacar que no se volvi al criterio de asignacin poltica o por oleadas.
172
El espectro radioelctrico es un patrimonio comn de la humanidad sujeto a administracin de los Estados y,
por tanto, el acceso equitativo a las frecuencias de toda la sociedad uruguaya constituye un principio general de
su administracin

222

estatais, reservando-lhes um tero das frequncias disponveis em AM e FM, alm de poder


ter canais de rdio e televiso. Entretanto, parte das normas dessa nova lei, como o
planejamento de 1/3 para o setor comunitrio, segundo Kapln (2013), ainda no conseguiu se
cumprir.
Mais recentemente, a Lei n 17.930 cria a Direo Nacional de Telecomunicaes
(DINATEL). Trata-se de um rgo competente por formular, implementar, articular,
coordenar e supervisionar as polticas nacionais do setor de telecomunicaes como um todo,
retirando essa atribuio da URSEC e deixando-a responsvel somente pela regulao e
fiscalizao dos agentes de mercado.
Recentemente o segmento de TV por assinatura tambm sofre reformulao com o
Decreto 775, de 31 de dezembro de 2012. Ele procura criar barreiras para a formao de
oligoplios no segmento ao determinar que o total de assinantes de cada empresa de TV paga
no poder ultrapassar 25% do total de residncias uruguaias e que o total de assinantes das
referidas empresas no poder superar 35% do total de residncias de cada territrio.
Num balano sobre as polticas de comunicao do governo de Vzquez, Kapln
(2013), analisa que as mudanas foram poucas e que, em sua maioria, no eram iniciativas do
governo e sim, nasciam das bases, isto , com proposies feitas pela sociedade civil no
empresarial. Ele destaca, alm da aprovao da lei de radiodifuso comunitria, a aprovao
de lei de acesso a informao pblica (que determina que toda informao de Estado deve se
tornar pblica, a no ser em situaes especficas de necessidade de sigilo) e um
gerenciamento mais cuidadoso dos recursos da publicidade estatal (que tradicionalmente era
sistema de barganha dos governos anteriores sobre os veculos de comunicao). Kapln
(2013) ressalta, ainda, as reformas de institucionalidade, criando a DINATEL, reestruturando
as funes da URSEC e transferindo a Direo de Comunicao para o Ministrio da
Indstria, Energia e Minrios.
Kapln (2013) considera desastroso, contudo, o processo decisrio sobre a TV digital
no Uruguai durante o governo de Vzquez. Em 2006 o governo forma uma Comisso
Nacional de Televiso Digital Terrestre Aberta, pelo decreto 262/06, para discutir o tema, mas
antes que seus trabalhos fossem concludos, ele divulga a opo pelo padro europeu. O autor
afirma que essa seria apenas uma parte da deciso, pois ainda seria necessrio discutir marco
regulatrio, multiplexao, alta definio, interatividade etc. Quando o Brasil escolhe o
modelo japons, o governo volta atrs, e dada s proximidades das eleies, abandona a
discusso. Posteriormente, o Uruguai opta tambm pelo padro nipo-brasileiro de TV digital.

223

Termina-se o governo anterior assim: setor pblico mais forte, algumas leis
interessantes aprovadas, a institucionalidade com uma possibilidade de mudana,
plano de banda larga interessante, e o problema da TV digital completamente
pendente. No caso da radiodifuso comunitria se fez as primeiras 40 outorgas de
rdio. O processo de aplicao da lei de radiodifuso comunitria est sendo muito
complexo (informao verbal, KAPLN, 2013, traduo nossa).

As expectativas sobre o aprofundamento das reformas para o setor das comunicaes


se mantiveram em 2010 quando Jos Mujica, ex-integrante do Movimiento de Liberacin
Nacional-Tupamaros e tambm membro da Frente Amplia, eleito presidente.
Nesse governo, assume a Direo da Comunicao, Gustavo Gomez, algum de
dilogo mais prximo com a sociedade civil no empresarial e que, segundo Kapln (2013),
busca estabelecer como iniciativas de trabalho: 1) acelerar a aplicao da radiodifuso
comunitria, 2) comear a discusso de uma lei geral de telecomunicao, 3) expandir a rede
de fibra tica em grande parte do pas para acesso de banda larga, 4) fortalecer a direo de
comunicaes e limitar as aes da URSEC redistribuindo as responsabilidades e 5) retomar o
tema da TV digital.
Foi iniciado no Uruguai, a partir da, um processo de discusso para uma nova lei de
servios de comunicao audiovisual. convocado, ento, o Comit Tcnico Consultivo
(CTC) para a nova Lei de Servios de Comunicao Audiovisual (LSCA) pela DINATEL em
julho de 2010, com o objetivo de estabelecer um espao institucionalizado de dilogos entre
os diferentes atores concernidos, sobre pontos essenciais para a discusso da temtica.173 O
CTC se conformou num ambiente produtivo, no qual os atores estatais, empresariais, sociais e
acadmicos puderam intercambiar informaes e opinies para se pensar numa lei geral para
o setor (KAPLN, 2013).
Diversos consensos foram alcanados em reunies semanais ocorridas entre 6 de
agosto e 19 de novembro de 2010, e relatados no Informe-Sntese final. Dez eixos
organizavam as diversas discusses no relatrio final do CTC: 1) objeto, alcance, objetivos,
princpios gerais e campo de aplicao da LSCA; 2) outorgas de frequncias, controles e
173

Compunham o comit: Gabriel Kapln (presidente) Diretor da Licenciatura em Ciencias de la


Comunicacin de la Universidad de la Repblica; Rafael Inchausti Presidente da Asociacin Nacional de
Broadcasters Uruguayos (ANDEBU); Juan Braas Presidente da Asociacin de Radios del Interior (RAMI);
Horacio Rodrguez Presidente de Cmara Uruguaya de Televisin para Abonados (CUTA); Diego
Fernndez da Asociacin de Productores y Realizadores del Uruguay (ASOPROD); Hernn Tajam da
Cmara Audiovisual del Uruguay (CAU) e do Cluster Audiovisual; Gabriel Molina Presidente de Sutel, PIT
CNT; Ruben Hernndez Secretario Geral da Asociacin de la Prensa Uruguaya (APU); Edison Lanza
Grupo Medios y Sociedad e Coalicin por una Comunicacin Democrtica; Paola Papa Coordenadora da
Licenciatura em Comunicacin Social da Universidad Catlica; Paula Baleato Coordenadora da Agencia Voz
y Vos; Jos Imaz Integrande da radio comunitaria La Cotorra, afiliada da Asociacin Mundial de Radios
Comunitarias; Gabriel Barandiarn Diretor de Causa Comn; Jorge Pan Instituto de Estudios Legales y
Sociales del Uruguay (IELSUR); Lilin Celiberti Cotidiano Mujer e Gustavo Gmez - Diretor Nacional de
Telecomunicaciones (INFORME-SNTESIS, 2010).

224

sanes; 3) competio, diversidade e concentrao; 4) setor pblico-estatal; 5) setor privadocomercial; 6) setor social-comunitrio; 7) Direitos das audincias e contedos, infncia,
adolescncia e acessibilidade; 8) Produo nacional de contedos audiovisuais; 9) Educao,
comunicao e meios; 10) desenho institucional e autoridade de aplicao (INFORMESNTESIS, 2010).
Dentre outras coisas, o relatrio recomenda que uma nova lei no deve ser apenas de
rdio e TV, mas sim integrada de maneira a assimilar a convergncia tecnolgica, utilizando o
conceito de Servios de Comunicao Audiovisual (SCA), de modo a abarcar servios
diversos independente da tecnologia de suporte utilizada.
Entende-se por SCA um servio cuja principal finalidade proporcionar programas
com o objetivo de informar, entreter ou educar, atravs de redes de comunicaes
eletrnicas, de televiso ou radiodifuso sonora por meio de uma oferta estvel e
permanente de contedos, sobre a base de um horrio de programao (INFORMESNTESIS, 2010, p. 03, traduo nossa).174

Entre seus objetivos, recomenda ainda o relatrio, deve incluir-se: a promoo da


liberdade de expresso, diversidade, transparncia, bem como da responsabilidade dos
operadores, a promoo de contedos nacionais e independentes, da educao e participao
cidad. Sugere-se, ainda, que os procedimentos de concesso sejam baseados em concursos
pblicos transparentes, assegurando a igualdade de oportunidades, sem qualquer tipo de
discriminao, para pessoas fsicas ou jurdicas, com licenas intransferveis, e que tenham
prazos estabelecidos previamente de 10 anos, com renovao condicionada a prestao de
contas e audincia pblica (INFORME-SNTESIS, 2010).
O informe destaca tambm a necessidade de equilibrar a complementaridade do
espectro pela tripartio de setores pblico-estatal, privado-comercial e social-comunitrio e
recomenda a criao de um estatuto bsico para ser seguido pelos meios pblicos. Alm disso,
recomenda a criao e divulgao de cdigos de tica e critrios de gesto e programao para
emissoras privadas.
A iniciativa indita para o setor de comunicaes uruguaio, embora tenha sido
reconhecido uma um debate de alto nvel, alm de transparente, participativo e aberto, teve
seu resultado rechaado pelo chefe do Executivo em 2010. Aps quatro meses de encontros e
trabalho, quando da divulgao de seu relatrio final, os representantes do CTC foram
surpreendidos com declaraes de Mujica de que A melhor lei a que no existe e de que
174

Se entiende por SCA un servicio cuya principal finalidad es proporcionar programas con objeto de informar,
entretener o educar, a travs de redes de comunicaciones electrnicas, de televisin o radiodifusin sonora por
medio de una oferta estable y permanente de contenidos, sobre la base de un horario de programacin

225

Esto me cansando com essa pergunta (referindo-se futura Lei de Servios de


Comunicao Audiovisual). Cansando! Ao governo no trouxeram nada, mas quando o
fizerem, eu vou jogar no lixo (SI ME TRAEN, 2010, s/p, traduo nossa).175
A iniciativa, contudo, serviu para fortalecer, segundo Lanza (2012), a organizao da
sociedade civil que apresentou propostas e fundamentou suas pautas.

Em dezembro, a

Coalizo da Sociedade Civil por uma Poltica Democrtica de Comunicao (CSCPDC),


coletivo de organizaes da sociedade civil, apresentou 16 pontos que deveriam ser
contemplados, como: concentrao de propriedades no setor, outorgas de concesses,
diversidade e direitos das audincias. Os documentos foram entregues ao Ministrio da
Indstria, Energia e Minrios, a quem o DINATEL subordinado, para que um projeto de Lei
de Servios de Comunicao Audiovisual fosse elaborado (AMARC, 2010).
Um projeto176 , ento, redigido em conformidade com instrumentos internacionais
assinados pelo pas, como a Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade de
Expresses Culturais da UNESCO, e planeja uma abordagem integral do setor no sentido de
cobrir vazios legais existentes. No texto, os servios de comunicao audiovisual so
considerados em suas naturezas econmica e cultural. Alm disso, dispe que como so de
interesse pblico deve ser dever do Estado assegurar o acesso universal aos mesmos,
contribuindo para a liberdade de informao, incluso social e promoo da diversidade
cultural.
O projeto de lei se prope, ainda, a unificar instrumentos de participao social como a
Comisso Honorria Assessora Independente (CHAI) e o Conselho Honorrio Assessor de
Radiodifuso Comunitria (CHARC) na Comisso Honorria Assessora de Servios de
Comunicao Audiovisual (CHASCA), assim como a criao da figura do Ombudsman.
Alm disso, pretende ainda reforar o setor pblico criando o Sistema Nacional de Rdio e
Televiso Pblico (SNRTVP).
O projeto de lei possui treze captulos, a saber: 1) disposies gerais (trazendo
definies diversas); 2) princpios da regulao (valores para servios culturais de interesse
pblico: no discriminao, pluralidade e diversidade, transparncia, publicidade de
procedimentos e condies para licenas); 3) direitos dos prestadores de servios (direito a
liberdade de expresso e informao, proibio de censura, independncia, liberdade editorial,
alm de regular sobre publicidade); 4) direitos das pessoas (tambm a liberdade de expresso
175

Me tienen podrido con esa pregunta (en referencia a la futura Ley de Servicios de Comunicacin
Audiovisual). Podrido! Al gobierno no le han trado nada, pero cuando lo hagan la voy a tirar a la papelera
176
O projeto uruguaio de uma Lei de Servios de Comunicao Audiovisual est disponvel em
<http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2013/05/cons_min_682_anexo.pdf>. Acesso em 19 out 2013.

226

e informao, a transparncia sobre procedimentos de outorgas, direitos de crianas e


adolescentes, de portadores de deficincia e minorias); 5) diversidade e pluralismo
(estabelecimento de limites de concentrao, promoo de diversidade com produo nacional
e independente); 6) desenho institucional (cria o Conselho de Comunicao Audiovisual,
redefinem-se funes da URSEC, limita o poder do Executivo e DINATEL, se cria a
CHASCA e a figura do ombudsman); 7) dos servios de comunicao audiovisual comerciais
(normas tcnicas, requisitos, obrigaes, alm de se estabelecer normas de oferta no
discriminatria de sinais de TV, regular publicidade comercial e eleitoral, e promover a
autorregulao tica dos meios de forma complementar); 8) dos servios de comunicao
audiovisual pblicos (criao do Sistema Nacional de Radio e Televiso Pblico); 9) dos
servios de comunicao audiovisual comunitrios (vincula-se com a lei 18.232 de
radiodifuso comunitria); 10) infraes e sanes (tipificando-as e especificando-as); 11)
custo de licenas e preo por uso do espectro (estabelece critrios para o pagamento da
licena e pelo seu uso); 12) disposies transitrias (fixa-se previses necessrias para
efetivar a transio para a aplicao da nova norma); 13) disposies finais (com disposies
sobre a derrogao de normas pr-existentes contrrias a nova lei, fixando prazo para a norma
regulamentar) (PROJETO DE LEI..., 2013).
5.4.3 Desafios para a democratizao no cenrio uruguaio
A legislao atual uruguaia no assegura pluralidade e diversidade, nem mesmo a
consignao de frequncias de modo transparente, alm de favorecer a manuteno de
oligoplios e da grande concentrao no setor privado. A ineficincia da legislao uruguaia
deve-se ainda ao fato de no haver um marco orgnico para abranger todo o setor, mas um
conjunto de normas dispersas, dissolvidas em decretos para tratar de diferentes aspectos da
comunicao social (RUBIO, 1994).
No existem, segundo Lanza e Goldaracena (2009), limitaes a polticos,
legisladores, militares, religiosos para que obtenham licenas, com exceo da proibio de
proselitismo poltico-partidrio ou religioso, ou sobre promoo da discriminao racial ou
social de qualquer tipo, como est disposto na legislao de radiodifuso comunitria.
Para regular o setor privado-comercial, como dito, segue vigente uma legislao
aprovada na ditadura e convalidada na democracia, que estabeleceu um marco jurdico
generalista e que outorga grande arbitrariedade ao poder poltico para administrar o espectro
radioeltrico. Esse marco foi capaz de permitir a concesso de licenas aos trs grandes

227

grupos dominantes do setor de forma precria e irrevogvel na dcada de 1950 e embora


estabelea algumas poucas normas especficas, como o limite a publicidade e a
impossibilidade de transferncia da concesso, essas regras so fortemente descumpridas, pois
no h um sistema claro de fiscalizao e punio. Como afirma Buquet (2013):
A legislao , portanto, plasmar por escrito que no h lei nenhuma para regular a
televiso. Os empresrios defendem essas condies precrias e irrevogveis,
utilizando o argumento de direitos adquiridos sobre a licena. O prazo no h,
portanto no h renovao. A licena proibida de ser hereditria, mas j h quarta
gerao de domnio sobre essa licena passando de pais para filhos (informao
verbal, BURQUET, 2013, traduo nossa).177

De fato, as autorizaes para o funcionamento de estaes de radiodifuso, de


incumbncia do Poder Executivo, no tem prazo determinado por lei ou regramento algum
sobre revogao ou renovao, alm disso, so de carter pessoal e no hereditrias (RUBIO,
1994). Alterar a estrutura concentrada e cartelista em que se configurou historicamente o setor
, para Buquet (2013), um desafio, pois esbarra no lobby dos empresrios sustentado no
argumento de direitos adquiridos sobre as licenas.
A legislao do setor , portanto, permissiva, vaga, pouco clara, ultrapassada,
anacrnica, e alheia da realidade tecnolgica (GERMANO, 2010; LANZA, 2012; RUBIO,
1994). As decises, afirma Beltramelli (2013), acabam cabendo ao Poder Executivo que
regula por decreto presidencial, o que lhe oferece um poder de arbitrariedade muito grande e,
alm disso, os organismos de controle e de formulao de polticas no so efetivos.178
Federico Beltramelli (2013) entende que entre os principais desafios do setor
audiovisual uruguaio podem se destacar: problemas de distribuio em escala e
financiamento. Apesar de existirem polticas para a produo de contedo no pas, o problema
de distribuio ainda apresenta um dficit grande. H uma invaso de contedo estrangeiro,
especialmente argentino e norte-americano, a produo nacional baixa, medianamente
exitosa noticirios, documentrios, entretenimento, formatos de estdio copiados de
modelos j existentes mas pouco competitiva e de difcil exportao, o que se agrava
quando se tem um mercado de consumo interno to reduzido (BELTRAMELLI, 2013;
KAPLN, 2013).
No Uruguai no vivel financeiramente produzir para um mercado to pequeno. E
custa muito exportar. Por isso importam muito, sobretudo da Argentina, e um pouco
do resto da AL e dos EUA, e quase inexistente do resto do mundo. Geralmente
177
178

Entrevista concedida por Gustavo Buquet pesquisadora em 04 de julho de 2013 em Montevidu.


Entrevista concedida por Federico Beltramelli pesquisadora em 03 de julho de 2013 em Montevidu.

228

produtos de consumo massivo e de baixa qualidade. H produo nacional que


cresce nos ltimos anos, mas mais informativo e quase nada de fico, alguns
documentrios, mais em canais pblicos, alguma produo de humor e
entretenimento (informao verbal, KAPLN, 2013, traduo nossa). 179

Existe tambm uma excessiva concentrao da produo a partir de Montevidu. As


produes do interior no circulam no restante do pas e nem mesmo em nenhum dos canais
da capital (RUBIO, 1994). No que se refere a publicidade, de acordo com o artigo 29 do
Decreto-lei 734/78, o tempo destinado a publicidade nas emissoras uruguaias no pode
exceder quinze minutos por hora de transmisso. Contudo, segundo Rubio (1994) na prtica
esse limite tem sido bastante desrespeitado.
Por outro lado est o setor pblico que, historicamente no Uruguai, muito frgil.
Havia at os 90, de acordo com Kapln (2013), apenas um canal pblico de muito baixa
qualidade e que no alcanava todo o pas. No comeo de 2000 se optou por terceirizar parte
de sua programao, mas no melhorou a baixa qualidade dos produtos e condies tcnicas,
que continuavam ruins. Ainda nos anos 90 surge outra emissora pblica em Montevidu, na
TV por assinatura, era a TV Ciudad que, segundo ele, apareceu como um modelo de qualidade
interessante de informao e entretenimento bastante criativos. Contudo, ainda havia muito
pouca fico, pois seria muito difcil compensar seus custos de produo. O setor pblico,
ainda assim era considerado muito frgil e tambm consiste num fundamental desafio para as
polticas de comunicao do pas.
Germano (2010) defende que o enfoque para se definir uma nova lei para as
comunicaes no Uruguai, devem ser os direitos humanos, com o objetivo de garantir e
proteger a liberdade de expresso, alm de proteger os meios, oferecendo previsibilidade
jurdica e certezas relativas a investimento e s regras do jogo no mercado. Deve ainda,
defender os direitos das pessoas, inclusive diante do Estado e dos prprios meios de
comunicao, sejam eles pblicos, comerciais ou comunitrios.
Uma regulao de contedos vivel, para Germano (2010), deve ter o objetivo de
garantir o exerccio da liberdade de expresso nos meios de comunicao audiovisuais,
oferecer previsibilidade jurdica, assegurar igualdade de oportunidades, impedir concentrao,
proteger vulnerveis, mas sem controlar ou restringir o livre exerccio da atividade de
produo de contedos. Sobre o desenho institucional do setor Germano (2010) entende que
se deve fortalecer a URSEC, sua capacidade de fiscalizao, assim como criar um organismo
independente do governo e instrumentos consultivos que o assessore.

179

Entrevista concedida por Gabriel Kapln pesquisadora em 03 de julho de 2013 em Montevidu.

229

5.5 Venezuela
Consagrada como um dos maiores produtores de petrleo do mundo, a Venezuela
assistiu um vertiginoso desenvolvimento econmico atrelado sua explorao e indstria
petroqumica no sculo XX, apresentando atualmente um PIB anual na mdia dos 9,2%. Sua
populao de cerca de 26 milhes de habitantes, encontra-se hoje mais em ambiente urbano
(93%) e composta por maioria mestia (67%, seguidos por 21% de brancos, 10% de negros
e 2% de indgenas).180
A Venezuela possui a particularidade poltica de ter tido o mesmo presidente, Hugo
Chvez, entre os anos de 1999 e 2013, sendo reeleito nos pleitos de 2000 e 2006. Manteve-se,
portanto no poder por quatorze anos at falecer em maro de 2013 e ser substitudo por
Nicols Maduro, seu vice-presidente que , em seguida, eleito em abril do mesmo ano. O
governo populista de Chvez foi marcado pelo forte intervencionismo do Estado e por
polticas sociais assistencialistas responsveis pela reduo da pobreza em seu pas. No incio
de seu primeiro mandato, 50,5% dos Venezuelanos vivia na pobreza, ndice reduzido para
31,5% no ano de 2007 (JARDIM, 2009).
No que diz respeito ao mercado de televiso, tambm na Venezuela ela se destaca
como o meio de maior investimento publicitrio, recebendo U$433,3 milhes em 2012 (um
crescimento de 16% em relao a 2011), referente a 32,8% do total investido no setor. Esse
valor repartido entre a TV aberta, responsvel por U$332,3 milhes do valor total, e a TV
por assinatura, com U$81,9% milhes (LA INVERSIN..., 2013). Alm disso, dados da
Latin American Multichannel Advertising Council (LAMAC) de 2013 apontam para uma
penetrao da TV paga de 59,9% em relao a 40,9% da TV aberta, representando um
crescimento de 45,6 por cento entre os anos de 2008 e 2013 (LAMAC, 2013b).
Atualmente o setor de TV venezuelano constitudo, segundo dados de 2012, por seis
canais nacionais abertos financiados por publicidade: Venevisin, Televen, La Tele,
Globovisin, Meridiana Televisin e Canal i. Entre seus principais desafios, est a migrao
total para a TV digital, utilizando o padro nipo-brasileiro ISDB-T, at o ano de 2018. Sua
implantao de responsabilidade do Ministrio do Poder Popular para a Cincia, Tecnologia
e Inovao e da CONATEL (BRAZ; HAJE, 2012).

180

Informaes
obtidas
no
site
do
governo
venezuelano.
<http://www.venezuela.or.jp/content/view/27/79/>. Acesso em: 03 nov 2013.

Disponvel

em:

230

Ao que nos interessa mais de perto, vejamos agora um apanhado histrico sobre as
principais discusses regulatrias relativas ao setor de comunicaes na Venezuela.
5.5.1

Panorama histrico das polticas de comunicao: principais discusses


O rdio surge em 1924 na Venezuela, sob a ditadura de Juan Vicente Gmez, quando

foi outorgada sua primeira licena, mas tem suas atividades iniciadas apenas em 1926, com a
Rdio Ayre. Durante o governo dele o pas tem sua administrao pblica centralizada e passa
por um processo de urbanizao e desenvolvimento do mercado nacional, a partir da
explorao de petrleo, chegando a posio de segundo produtor mundial em 1928.181 Porm,
uma poltica complacente e cedida s presses de empresas norte-americanas que queriam
explorar o petrleo, segundo Briceo (2003), acabaram por deixar Estado venezuelano
hipotecado e com uma agricultura e pecuria em decadncia. A riqueza se tornava cada vez
mais concentrada em fazendeiros e exportadores enquanto a maioria da populao, 85%,
encontrava-se vivendo em reas rurais, em condies de misria (BRAZ, 2010).
Nesse perodo a preocupao no campo das comunicaes era o de interligar o pas
atravs de uma infraestrutura como o telgrafo e o telefone. O pas cresce com base no
petrleo e na dependncia de empresas e interesses externos, ao mesmo tempo em que a
burguesia venezuelana se forma atrelada ao capital petroleiro estrangeiro. O regime
latifundirio no perdeu foras, mas dominando 80% das terras privadas conviveu e
complementou a nova forma de riqueza com alianas entre aquelas que Maringoni (2006)
chama de burguesias comercial, bancria e latifundiria. Em pouco tempo, o quadro de
exportaes do pas vai mudando: em 1920, caf e cacau ocupavam 92% das exportaes
venezuelanas enquanto petrleo e derivados ocupava apenas 2%; em 1930 esses valores se
invertem significativamente passando para 15% de caf e cacau e 83% para petrleo e
derivados (BARROS, 2007 apud BRAZ, 2010).
Em 29 de junho de 1940 promulgada a Lei Orgnica de Telecomunicaes
reconhecendo a radiodifuso como um servio pblico e concedendo, portanto, ao Estado o
direito de regulament-la. Do mesmo modo, em 5 de maro de 1941, Eleazar Lpez Contreras
sanciona o Regulamento de Radiocomunicaes que entregava ao Estado o monoplio sobre
os chamados servios radioeltricos (BRICEO, 2003).
181

Ainda sob o governo de seu antecessor, Cipriano Castro, o pas havia assinado o protocolo de Washington,
em 1903, para a explorao de petrleo concedida s empresas New York y Bermdez Company e Warner y
Quinlan (BRICEO, 2003).

231

Capriles (1976) informa que nesse perodo, a poltica estatal era de no agresso aos
interesses dos meios de comunicao com uma relao de favores mtuos em que o silncio e
a solidariedade incondicional dos meios para com as decises governamentais, era trocada por
uma aceitao das violaes cometidas por eles diante das escassas legislaes.
No governo de Prez Jimnez, que se inicia em 1952, as manifestaes populares eram
reprimidas ao passo que o pas se abre ainda mais ao capital estrangeiro com a expanso de
sua participao na economia e a ampliao dos campos petroleiros. Nesta dcada a
Venezuela a economia subdesenvolvida de maior nvel de petrleo per capta do mundo
(BRAZ, 2010).
neste perodo que a TV surge na Venezuela. Em 22 de novembro de 1952 se
inaugura a Televisora Nacional, Canal 5, de propriedade do Estado. Posteriormente, em julho
de 1953, iniciam-se as transmisses da Televisa, Canal 4 e em novembro de 1953, a vez da
Radio Caracas Televisin, Canal 7 (que depois se torna Canal 2) (BRICEO, 2003). A
emissora Televisa abre falncia em 1960 sendo, ento, comprada pela Organizao Diego
Cisneros, quando passa a se chamar Venevisin (de nome jurdico Corporacin Venezolana
de Televisin CTV) e trs anos depois substituda pela Venezolana de Televisin, Canal 8,
que vem ser adquirida pelo Estado em 1974 (BRICEO, 2003).
As outorgas de TV eram feitas em carter precrio, sem estarem baseadas em nenhum
tipo de regulao, at que foi sancionada em 1964 a Resoluo n 1.621, submetendo esse
servio ao Regulamento de Radiocomunicao de 1941. Entre 1952 e 1973 mais de trinta
resolues complementares foram realizadas, mas em sua maioria reiterando normas j
definidas em 1941 (UNESCO, 1977). Caractersticas dessa poca so tanto o necessrio
alinhamento poltico e ideolgico das emissoras com a propaganda de governo quanto a
ligao direta com o capital norte-americano (UNESCO, 1977).
De acordo com Capriles (1976), os primeiros anos de atividade da televiso no pas
foram marcados por uma poltica extremamente liberalizante e ditatorial de Prez Jimnez,
permitindo uma desregulamentao econmica do setor, ao mesmo tempo em que impunha
forte censura s novas emissoras. Embora tenha iniciado sua estruturao sob o domnio do
Estado, a televiso se consolida como indstria na Venezuela sob forte influncia comercial.
Pasquali (1990) afirma que a meta primordial dessa indstria era mesmo o acmulo de
exibies que fossem rentveis para a atrao de anunciantes. Na Venezuela a televiso passa
a ser em 1962, o meio publicitrio de maior investimento, o que fez atrofiar outras indstrias
de difuso de entretenimento, cultura e informao massivos, como o cinema e o rdio. Essa
dinmica traz empresas publicitrias do exterior e confere um forte impulso econmico ao

232

setor. Em 1964 a televiso j detinha 62% de todo investimento publicitrio em radiodifuso e


46% do investimento total nacional no setor de mdia (PASQUALI, 1990). Na dcada de
1970, 49% da programao televisiva na Venezuela era ocupada por publicidade (UNESCO,
1977).
Quando se fala em televiso na Venezuela, se faz referncia a um fenmeno de
natureza essencial e exclusivamente comercial, a um de tantos episdios da
iniciativa privada, que nunca se questiona como tal por simples razes de hbito.
Televiso significa negcio, sua funo vital a de difundir mensagens comerciais,
alm de outras mensagens de preenchimento, como msica, novelas, notcias,
destinadas a fazer mais digestivo o pesado bolo publicitrio e a fingir a funo de
servio pblico privado (PASQUALI, 1990, p. 290, traduo nossa).182

Essa forte predominncia do regime de livre empresa e a orientao para a captao de


renda publicitria na TV venezuelana tambm observada num estudo realizado pela Unesco
(1977). A pesquisa elenca as crticas mais frequentes no que diz respeito ao contedo
veiculado pelos meios televisivos venezuelanos naquela poca: 1) elevado ndice de contedo
importado; 2) os contedos de produo nacional acabam sendo influenciados e refletindo
parcialmente valores estrangeiros, 3) preponderncia de espaos dedicados a mensagens
triviais e de entretenimento em relao a contedos informativos e educativos; 4) excessiva
publicidade.183
Essa importncia econmica do setor televisivo reflete-se no poder poltico que os
meios passam a assumir na Venezuela. Sua influncia foi fundamental, por exemplo, na
manuteno do Pacto de Punto Fijo, organizado em 1958, entre os partidos Ao
Democrtica (AD), Comit de Organizao Poltica Eleitoral Independente (Copei), Unio
Republicana Democrtica (URD) e Partido Comunista da Venezuela (PCV), com apoio de
Federacin de Cmaras y Asociaciones de Comercio y Produccin de Venezuela
(Fedecmaras), Igreja e Foras Armadas (BRICEO, 2003). Na prtica o pacto se
caracterizava pelo domnio intercalado de dois partidos conservadores, AD e o Copei,
revezando-se no poder por 40 anos. Os meios de comunicao foram atores indispensveis

182

Cuando se habla de televisin en Venezuela, se hace referencia a un fenmeno de naturaleza esencial y


exclusivamente comercial, a uno de tantos episodios de la iniciativa privada, que nunca se cuestiona como tal
por simples razones de hbito. Televisin significa negocio; su funcin vital es la de difundir mensajes
comerciales, ms otros mensajes de relleno, como msica, novelas, noticias, destinados a hacer ms digerible el
pesado bolo publicitario y a fingir la funcin de servicio pblico privado.
183
Outro fator relevante sobre esses contedos de TV o seu excessivo apelo, pois 66% dos programas
observados pela pesquisa exaltavam a violncia fsica, emocional ou moral, algo que aumentava
consideravelmente aos fins de semana. Sobre a programao estrangeira, quela poca ocupava 45,5% da hora
de programao na Amrica Latina (UNESCO, 1977).

233

para a manuteno do Pacto combatendo a luta armada de grupos de esquerda (BRAZ, 2010,
p. 148).
A influncia poltica dos empresrios do setor foi tambm percebida quando em 1974
o Executivo criou a Comisso Preparatria do Conselho Nacional da Cultura (CONAC) com
a funo de elaborar o Projeto de Lei da Cultura (Lei CONAC), e dentro da qual havia um
Comit de Radio e Televiso. A criao de tal comit sinalizava uma maior participao
social nos debates sobre o tema da comunicao, influenciada pelo debate internacional da
Nova Ordem Mundial da Informao e da Comunicao.
Alm do projeto de Lei CONAC, que previa o dever do Estado na promoo da
diversidade cultural no rdio e na TV, essa comisso elaborou tambm o Projeto de Rdio e
Televiso (RATELVE). Esse projeto defendia a ideia de que a comunicao social no deve
ser apenas um ramo da indstria cultural ou publicitria e que a radiodifuso um servio
pblico. Como instrumento de desenvolvimento deveria adequar-se s necessidades nacionais,
sendo dirigido pelo Estado, no no sentido monopolista, mas equilibrando sistemas pblico e
privado. O projeto, elaborado por acadmicos e especialistas de setores institucionais do
Estado, propunha que as novas polticas operassem de modo a construir um complexo
nacional para a produo de contedos, regionalizao da programao, nacionalizao das
empresas produtoras de contedo, restrio difuso de programas importados, regulao de
contedo e um modelo de radiodifuso pautado nas concepes de interesse nacional e
desenvolvimento social (AGUIRRE, 1977). A reao a esses dois projetos, contudo, foi o
ataque de empresrios de mdia que conseguiram fazer presso o suficiente para retirar rdio e
televiso da regulao prevista pela Lei CONAC e engavetar o projeto RATELVE
(CAPRILES, 1976).
Todavia, a regulao de Rdio e TV sofreu alteraes entre 1974 e 1984, quando
foram aprovados 11 decretos e 16 resolues no governo neoliberal de Jaime Lusichi (19841989). quele momento foi sancionado o regulamento sobre concesses (Decreto n 1.577 de
27 de maio de 1987), ampliando os prazos de concesses para 20 anos (BRAZ; HAJE, 2012).
Na dcada de 1980, a desacelerao que a explorao petroleira experimentava, junto
ao aumento da corrupo e do empobrecimento do povo, impulsionou em 27 e 28 de fevereiro
de 1989 a revolta popular conhecida como El caracazo, e numa tentativa de destituir o
governo de Carlos Andrs Prez em 1992. O tenente coronel Hugo Chvez Fras, que lidera a
fracassada insurreio, comea a surgir a no imaginrio popular. Ele traz um discurso de
igualdade e justia para o povo venezuelano, alm da instaurao de outra repblica atravs
de uma nova Constituio e da revoluo bolivariana (BRICEO, 2003).

234

Em 1994, rompe-se a hegemonia do chamado puntofijismo, quando Rafael Caldera,


aps sair do Copei para associar-se a uma coalizo composta por 17 pequenos partidos,
Convergncia Nacional, elege-se com 30,46% dos votos (BRAZ, 2010). Ele, no entanto,
repete a poltica neoliberal de Carlos Andrs Prez.
A situao do pas na dcada de 1990 provocou uma forte falta de confiana da
populao nos partidos polticos, j demonstrada no nmero de abstenes durante
as eleies de 1993. Desde a tentativa de golpe, Hugo Chvez comeou a ganhar
popularidade e a fazer parte do imaginrio da populao, que o identifica como
representante de um rompimento com a poltica que tinha se desenvolvido no pas
nos ltimos anos. Em 1997, o MBR-200 decidiu lanar candidato prprio ao
Executivo. No mesmo ano, Chvez e seus companheiros fundaram o partido
Movimento Quinta Repblica (MVR). O nome representava uma ruptura com as
quatro repblicas vividas anteriormente pelo pas e propunha uma nova era poltica.
A candidatura de Chvez se fortaleceu com o apoio de outros partidos de esquerda,
como o Ptria Para Todos (PPT), uma parte de La Causa R e o Partido Comunista
(BRAZ, 2010, p. 160).

O fracasso do modelo de desenvolvimento implantado ali era demonstrado pelos


elevados ndices de pobreza em um pas que paradoxalmente se tornava um dos principais
exportadores de petrleo do mundo. Os principais meios de comunicao levaram a cabo uma
intensa campanha de crticas contra entidades, como partidos polticos e sindicatos, atuando
como defensores do povo. Gradativamente se tornavam mais poderosos politicamente por
influenciar a opinio pblica, alcanando elevados ndices de credibilidade (CAIZLEZ,
2003). Com a eleio de Chvez, os meios de comunicao assumem um maior protagonismo
na cena poltica venezuelana.
5.5.2 Reformas e discusses regulatrias durante os governos Chvez
Em meio a uma sociedade frustrada com a ausncia de solues para a profunda crise
instaurada no pas e o agudo declnio de credibilidade dos partidos polticos e instituies
como o Congresso Nacional, Chvez acaba por se converter num fenmeno eleitoral por
apresentar-se como alternativa aos partidos polticos tradicionais (CAIZLEZ, 2003).184 Ele
se elege com larga margem de votos em 1998 quando se converte numa figura poltica de
notria penetrao entre a populao mais humilde e usa a mdia como veculo para seu
discurso emotivo e esperanoso de rompimento de laos com a velha classe poltica.

184

De acordo com diversas sondagens de opinio, os partidos polticos e as instituies como o Congresso
Nacional ocupavam os ltimos lugares na credibilidade entre os venezuelanos, enquanto que, por outro lado,
com elevados ndices de credibilidade estavam os meios de comunicao, seguidos das Foras Armadas e da
Igreja Catlica (CAIZLEZ, 2003).

235

A relao de Chvez com os meios de comunicao eletrnicos de massa era bastante


prxima. No por outra razo levava ao ar semanalmente o programa Al, presidente em
cadeias nacionais de rdio e TV do Estado, no qual se mesclavam anncios sobre decises de
Estado, ataques e crticas a outros veculos de comunicao, seus proprietrios ou jornalistas
(falava sempre de um Golpismo miditico), saudaes a familiares e amigos, etc., numa
programao que se estendia por trs horas ou mais (CAIZLEZ, 2003). Sua conduta de
dirigir-se diretamente ao pblico, o consolida como um personagem bastante popular entre o
eleitorado, especialmente por fazer uma espcie de incluso simblica dos mais pobres que se
encontravam excludos da cena poltica do pas.
Chvez produziu uma incluso simblica dos mais pobres e marginalizados e ali
sustenta parte de seu poder. As pesquisas da oposio reconheciam que para 3 em
cada 10 pessoas entrevistadas, Chvez era uma esperana, e ele se elege usando os
meios atravs dos quais ele pode transmitir sua emotividade: TV e rdio, no
imprensa escrita [...] Os destinatrios da mensagem de Chvez, os setores mais
pobres e marginalizados, no leem a imprensa escrita e sustentam sua relao com o
lder poltico atravs de canais em que se conectam com efetividade e sem dvida,
nessa dimenso a televiso, principalmente, e o rdio, tm um papel primordial
(CAIZLEZ, 2003, p. 32-34, traduo nossa).185

Sua aceitao no era unnime, mas sua figura intensa cria uma polarizao da
sociedade, a favor ou contra Chvez, muitas vezes se caracterizando de forma radical, que
alcana tambm os meios de comunicao. Sobre o intenso conflito que havia entre Chvez e
a mdia, lembra Briceo (2003, p. 27):
A oposio e a mdia utilizavam uma linguagem de excluso pela qual rotulava de
ral, mostos de fome, satnicos ou talibs os seguidores de Chvez, enquanto que
o oficialismo qualifica os opositores de srdidos, oligarcas, terroristas ou
golpistas. O discurso terminava por polarizar a populao venezuelana que vivia
em uma simulao de um estado de guerra que exigia uma sada inevitvel do
presidente para evitar os contnuos enfrentamentos nas duas das principais cidades
do pas (BRICEO, 2003, p. 27, traduo nossa).186

Quando observa a cobertura da mdia diante de Hugo Chvez, Poljak (2012, p.54) a
compreende como distorcida uma vez que o ento novo presidente era apresentado como
185

Chvez ha producido una inclusin simblica de los ms pobres y marginados y all radica parte de su poder.
Las encuestas de oposicin reconocan que para 3 de cada 10 Chvez era una esperanza, y l se elige a ellos
desde los medios con los que puede transmitir su emotividad: TV y radio, no prensa escrita [] Los
destinatarios del mensaje de Chvez, los sectores ms pobres y marginados, ni leen la prensa escrita y sostienen
su relacin con el lder poltico a travs de canales en los que se conectan a travs de los afectos, y sin duda en
esta dimensin la televisin, principalmente, y la radio, tienen un papel primordial.
186
La oposicin y los medios han sembrado un lenguaje de exclusin en el que se tilda de chusmas, muertos de
hambre, satnicos o talibanes a los seguidores de Chvez, mientras que el oficialismo califica a los opositores
de esculidos, oligarcas, terroristas o golpistas. El discurso ha terminado de polarizar a la poblacin
venezolana que vive en una simulacin de un estado de guerra que requiere la salida inevitable del Presidente
para evitar los continuos enfrentamientos de calle en las principales ciudades del pas

236

uma ameaa contra as liberdades democrticas e particularmente contra a liberdade de


expresso. Segundo o autor, nunca um chefe de Estado havia sido to criticado, insultado e
desrespeitado com acusaes e adjetivos depreciativos e afirma ainda que, salvo a deciso de
suspender o sinal de canais comerciais de televiso:
No houve durante aquele governo nenhuma disposio administrativa ou
regulamentria que limite a liberdade de expresso. Todas as acusaes formuladas
por donos de meios em instncias de duvidosa reputao, como a Sociedade
Interamericana de Imprensa, conhecida por seus silncios cmplices frente a
ditadura e frente aos atropelos cometidos por alguns de seus afiliados, contra os
trabalhadores de imprensa, se limitavam a pontuar supostas ameaas mas nenhum
feito concreto que se possa atribuir diretamente e com argumentos e provas de peso
ao governo venezuelano legitimamente constitudo (POLJAK, 2012, p. 55).

Caizlez (2003) compreende que, nesse contexto, a mdia deixa de ser mediadora na
crise para se tornar protagonista do conflito poltico, mas isso no acontece de forma madura.
Muitas vezes o discurso miditico se torna muito pobre de debate poltico, expressando afetos
e desafetos atravs de vises simplistas e maniquestas. Segundo o autor, portanto, isso acaba
por colocar a populao e os profissionais de comunicao em um fogo cruzado entre mdia e
Executivo, que excedidos em suas funes, entram numa arena de intenso confronto poltico.
Dois eventos historicamente recentes tiveram relevncia no estudo da relao entre
meios de comunicao e o conflito poltico venezuelano: o frustrado golpe de Estado de abril
de 2002 e a greve civil organizada pela oposio e que se estendeu por dois meses a partir de
02 de dezembro de 2002.
Em abril de 2002 o conjunto de empresas jornalsticas do pas implantou um
engenhoso esquema para cobrir o que se esperava como o desenlace da crise. Uma greve geral
convocada pelas organizaes sindicais e empresariais no setor petroleiro teve uma ampla e
favorvel cobertura. Mesmo emissoras rivais de televiso passaram intercambiar informaes
e imagens dando voz ao argumento da oposio, numa estratgia de demonstrar a
contundncia da greve de 8 a 11 de abril (CAIZLEZ, 2003; PEREIRA, 2009).
Essa empreitada miditica acompanhou minuto a minuto o desenvolvimento da crise
que desembocou na tentativa de golpe e destituio do chefe de Estado. Alm disso, os meios
de comunicao ofereciam apoio ao interino Pedro Carmona, para que assumisse a
presidncia na madrugada de 12 de abril daquele ano, sustentando a verso dada de que
Chvez havia renunciado. Censuraram at mesmo o general fiscal, Isaas Rodrguez, quando
este questionou o processo e assinalou que havia ocorrido um golpe de Estado

237

(CAIZLEZ, 2003, p. 35, traduo nossa).187 Durante sua curta passagem pela presidncia,
Carmona realizou algumas poucas reunies, uma delas com os proprietrios dos principais
meios de comunicao do pas.
O que ocorre nos dias seguintes um silncio informativo acerca das manifestaes e
pronunciamentos favorveis ao regresso de Chvez ao poder. Diversas manifestaes que se
espalharam pelas ruas no tiveram espao na cobertura miditica que mostrava desenhos
animados e documentrios sobre pases europeus (CAIZLEZ, 2003; PEREIRA, 2009).
Chvez retorna ao poder em 14 de abril apoiado por intensas mobilizaes sociais. O silncio
informativo foi explicado pelos empresrios de mdia e jornalistas como motivado por razes
de segurana e precauo contra a violncia que se estendia por Caracas. Afirma Caizlez
(2003, p. 35, traduo nossa): ficou claro que a orientao poltica das empresas e
comunicadores prevaleceu sobre a responsabilidade de informar.188
Essa aberta parcialidade mais uma vez observada na greve de dezembro de 2002 a
janeiro de 2003, quando a Fedecmaras e Corporacin Venezolana de Televisin (CTV)
iniciaram um novo Paro Petroleiro, dessa vez com apoio do comrcio, indstria e setores
estratgicos, para paralisar totalmente a produo de hidrocarbonetos, sob a condio da
renncia de Chvez para o retorno s atividades (BRAZ, 2010).189 Numa deciso sem
precedentes na Amrica Latina, afirma Caizlez (2003), o conjunto de meios de
comunicao radioeltricos suspendeu sua programao regular durante dois meses
substituindo-a por uma totalmente informativa e opinativa sobre a greve.
Segundo Briceo (2003), a greve de dezembro de 2002 a janeiro de 2003 teve adeso
de mais de 20 estaes de televiso, 50 jornais e 250 emissoras de rdio se uniram num claro
posicionamento poltico que acusava o governo de autoritrio e denunciava ameaas contra
liberdade de expresso por parte desse governo. O ento diretor do jornal El Nacional, Miguel
Henrique Otero (OTERO, 2003 apud BRICEO, 2003) afirmava que mais de 300 agresses
diretas aos meios de comunicao por parte do governo venezuelano estavam registradas em
organismos internacionais. Otero (2003) entende que os meios de comunicao acabaram se
consolidando como nica via de escape de agresses e irregularidades cometidas
sistematicamente pelo governo nacional.

187

Hasta censuraron al fiscal general, Isaas Rodrguez, cuando ste cuestion el proceso y seal que se haba
producido un golpe de Estado
188
Ha sido claro que la orientacin poltica de empresas y comunicadores prim por sobre la responsabilidad de
informar.
189
A paralizao de durou 63 dias chegou ao fim trazendo em seu bojo uma forte recesso econmica (BRAZ,
2010).

238

O perodo posterior se caracteriza por uma ampliao da interveno e regulao


estatal no setor, reviso legislativa e de maiores investimentos em meios pblicos e
comunitrios. Sobre isso foi paradigmtico o anncio de Chvez, em 28 de dezembro de
2006, sobre a deciso de no renovar a concesso da emissora RCTV, utilizando-se do fim do
prazo legal de sua concesso pblica (PEREIRA, 2009).
A deciso era justificada com base na Constituio e na Lei Orgnica de
Telecomunicaes, alegando a conduta abusiva da emissora por manipulao e distoro de
informaes atentando, ainda, contra o Estado, sendo acusada de participar diretamente da
tentativa de golpe de abril de 2002. Tal revogao de concesso aconteceu sem qualquer
processo investigativo ou judicial, tomando mais uma aparncia de retaliao poltica do que
um direito legal competente ao Estado (BRAZ; HAJE, 2012).
A RCTV sai ento do ar e em seu lugar, aps o governo ganhar uma ao judicial para
tanto, surge a Televisin Venezolana Social (TVes), um canal de perfil pblico gerenciado
pela Fundao Televisin Venezolana Social (Teves), criada pelo Decreto n 5.340, em 14 de
maio de 2007 (PEREIRA, 2009). Tal fundao constitui-se, em tese, como um rgo
independente, contudo, est vinculado ao Ministrio das Comunicaes venezuelano e vai
orientar posteriormente a reestruturao de todo o sistema de comunicao pblica do pas.
Num plano mais geral, houve a consagrao da nova Constituio, que at hoje
vigente na Venezuela. Ela foi proposta pelo partido de Chvez e aprovada em 1999 e
estabeleceu que o pas seria uma repblica federal presidencialista em que seu chefe poderia
ser eleito para um mandato de seis anos, algo que posteriormente foi complementado pela
possibilidade de reeleio ilimitada (BRAZ; HAJE, 2012).
Uma inovao dessa Constituio foi a criao do Poder Cidado,190 cuja finalidade
prevenir, investigar e punir os atentados contra a tica pblica e a moral administrativa, velar
pela boa gesto e a legalidade no uso do patrimnio pblico e promover a educao como
processo criador da cidadania. (BRAZ; HAJE, 2012, p. 188). Institucionalmente, esse poder
exercido pelo Conselho Moral Republicano, integrado pela Defensoria do Povo, pelo
Ministrio Pblico e a Controladoria-Geral da Repblica.191

190

Ao total os poderes da Venezuela so divididos em cinco: Poder Legislativo, Poder Executivo, Poder
Judicirio, Poder Cidado e Poder Eleitoral, sendo este ltimo exercido pelo Conselho Nacional Eleitoral
(CNE).
191
Em dezembro de 2010 a Assembleia Nacional da Venezuela aprovou a Lei Orgnica do Poder Popular. Entre
suas determinaes est o fortalecimento da organizao popular na consolidao da democracia revolucionria
venezuelana a partir da construo de uma sociedade que ali se prope socialista, democrtica, de direito e de
justia. Alm disso, o texto procurar criar mais espaos para a iniciativa popular no exerccio da gesto estatal,
estimulando a soberania popular e a participao direta nas funes de governo.

239

J as propostas de reviso constitucional relativas ao setor de comunicao, como a


necessidade de regular direito de resposta e o monoplio do Estado sobre os meios, foram
recebidas por uma campanha sistemtica coordenada pelos empresrios de jornais, rdio e
televiso. Eles denunciavam tal reviso, chamando de a reforma da mordaa, a acusavam de
ser uma retaliao de partidos polticos em virtude de denncias de corrupo feitas por esses
veculos (BRAZ, 2010).
Entre as medidas aprovadas na nova constituio esto diretrizes e princpios
norteadores para a atividade de comunicao, porm no se cria mecanismos e medidas de
regulao dos meios. Estabelecem-se: direito liberdade de expresso, proibio da censura,
que toda forma de comunicao deve ser livre e plural, direito informao oportuna, veraz e
imparcial, que o Estado ser provedor de emisso e difuso de informaes culturais, a
necessidade de linguagem de sinais para surdos, a obrigao dos meios contriburem para a
formao cidad, e a obrigao do Estado em oferecer servios pblicos de rdio, TV, alm
de redes de bibliotecas e informticas (VENEZUELA, 1999).
Em 20 de agosto de 2000, se cria pelo Decreto n1928 o Ministrio do Poder Popular
para a Comunicao e Informao (MINCI) com o objetivo de formular, dirigir, planejar,
executar, coordenar e avaliar as polticas de comunicao do Estado e da administrao
pblica federal (BRAZ, 2010).
J o processo de discusso para o desenvolvimento de uma lei especfica para a
regulao de contedo durou entre 2000 e 2004, iniciando-se quando a Comisso Nacional de
Telecomunicaes (CONATEL), agncia reguladora de telecomunicaes venezuelana,
formou um grupo de estudos responsvel por sua elaborao. Aps nove meses de consultas
pblicas, o projeto foi encaminhado Assembleia Nacional em janeiro de 2003 e aprovado
em 7 de dezembro de 2004, como Lei de Responsabilidade Social no Rdio e na TV
(RESORTE) (BRAZ; HAJE, 2012).
Essa lei classifica tipos de programas, estabelece cotas para transmisso de contedo
nacional e independente, alm de garantir espaos para a participao de usurios. previsto
de antena para o pblico, como tambm a possibilidade de ele organizar-se para formar
Organizaes de Usurios e Usurias (OUU) a fim de defender seus interesses.
Hernandez e Reina (2010) destacam outras leis que vieram complementar a Lei
RESORTE para a legislao do setor de comunicao: a Ley Orgnica de Telecomunicaes
(2000), a Ley Orgnica para Proteccin de Nios y Adolescentes (2000), o Reglamento de
Radiodifusin Sonora y Televisin Abierta Comunitrias de Servicio Pblico (2002), a Ley de
Proteccin de Nios, Nins y Adolescentes em salas de uso de Internet, Vdeo Juegos y otros

240

Multimedia (2006), a Ley Orgnica de Educacin (2009) e a Ley para La Prohibicin de


Videojuegos y juguetes Blicos (2009).
No quadro abaixo possvel constatar o crescimento do setor de comunicaes aps o
estabelecimento destas leis.
Tabela 5: Produtores Nacionais Independentes por tipo de meio - Venezuela
Totais por tipo de meio
Rdio e televiso
Rdio
Televiso
Totais

Quantidade
9.956
7.240
1.431
18.627

Porcentagem
53.45%
38.87%
7.68%
100%

Fonte: HERNANDEZ, REINA, 2010.


Tabela 6: Concesses de TV aberta - Venezuela
Concesses
outorgadas
Concesses de TV
comerciais
Concesses de TV
estatais
Concesses de TV
comunitrias
Total

At 1998

Entre 1999 e 2008

Total

29

38

65

37

37

31

79

108

Fonte: HERNANDEZ; REINA, 2010.


A Ley RESORTE foi reformulada transformando-se na Ley de Responsabilidad Social
en Radio, Televisin y Medios Electrnicos (LRSTME) em dezembro de 2010, sendo
reimpressa com o n 39.610 em fevereiro de 2011.192 De acordo com o relatrio da AMARC
(2010) o objetivo central desse novo instrumento jurdico estabelecer na difuso e recepo
de mensagens a responsabilidade social dos prestadores de servios de rdio e televiso,
provedores de servios de internet e meios eletrnicos, anunciantes e usurios para fomentar o
equilbrio democrtico entre seus deveres, direitos e interesses.
A Lei RESORTE tornou-se um marco para a discusso sobre a responsabilidade social
dos meios e surge atrelada a outras discusses relativas responsabilidade do Estado criar
instrumentos que viabilizem uma estrutura de comunicao mais democrtica no pas. Neste
intuito, a Venezuela procurou tambm fortalecer um sistema de comunicao pblico, voltado
para reforo da cidadania, porm criando um modelo com forte presena estatal.

192

Disponvel em: <http://leyresorte.gob.ve/leyresorte/100>. Acesso em: 12 out 2013.

241

Procurando orientar-se por premissas e princpios de comunicao pblica, mas


estando vinculada estatutariamente ao Estado, a recm-criada Televisora Venezuelana Social
(TVes) hoje a emissora mais proeminente nesse sistema pblico (PEREIRA, 2009). A partir
da sua criao outras iniciativas j existentes recebem maior investimento e se agregam a ela
na estruturao do que Pereira (2009) chama de sistema pblico misto. Seria um conjunto
de organizaes que embora possuam diretrizes de comunicao pblica sofrem forte
interferncia estatal. Em sua viso, o sistema de comunicao no-comercial da Venezuela
opera em dois conjuntos: organizaes de carter pblico (das quais fazem parte a TVes e a
radiodifuso comunitria) e de carter estatal (com emissoras e empresas de comunicao
mais subordinadas ao Estado).
Integrando as organizaes de carter pblico, como dito, o pas conta com a TVes,
uma emissora que opera em canal aberto atingindo de forma razovel o territrio nacional,
inicialmente com o intuito de transmitir contedo independente, mas no necessariamente de
produzi-lo. Alm dela, podemos incluir tambm nessa categoria, de acordo com Pereira
(2009), a radiodifuso comunitria, que teve amplo desenvolvimento aps a Lei RESORTE,
seus editais e programas, e agora conta com 227 rdios e 36 TVs.
J no que se refere a organizaes de carter estatal,193 cujo financiamento e controle
fazem parte da estrutura do Estado, est a Venezolana de Televisin (VTV) primeira rede de
TV do pas e que desde a dcada de 1970 pertence ao Estado. Em 2008 a VTV passa por um
processo de reestruturao a partir do qual se torna essencialmente informativa, mantendo um
editorial oficialista, com a funo de divulgar as aes e polticas do governo. Possui
programao de esporte, infantil, entretenimento e informativa.
Alm dela, so estatais tambm a Vive TV, criada em 2003 para ser um canal
educativo, informativo e cultural; a Televisora de la Asemblea Nacional (ANTV), rgo
oficial do parlamento venezuelano, operando em TV paga; e a Televisin del Sur (Telesur),
rede internacional de iniciativa do governo venezuelano transmitido para Venezuela,
Argentina, Equador, Uruguai, Bolvia e Cuba, cuja programao essencialmente jornalstica
e cultural.194
193

Nessa categoria pode-se mencionar tambm a Radio Nacional de Venezuela (RNV), principal rede de rdio
estatal do pas, e a gravadora Centro Nacional del Disco, vinculada a Fundao Centro Nacional del Disco e ao
Ministrio do Poder Popular para a Cultura (PEREIRA, 2009).
194
Alm da Telesur, o governo venezuelano tambm investe na internacionalizao de um canal comunitrio
Alba TV desde 2007 com o objetivo de integrar movimentos sociais e emissoras comunitrias de diversos
pases pertinentes Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), como Cuba, Bolvia,
Nicargua, Repblica Dominicana, Honduras, So Vicente e Granadinas, Equador e Antigua e Barbuda
(BRAZ; HAJE, 2012). Existe ainda a vila TV, centrada na regio de Caracas, tem uma programao mais
voltada para um pblico jovem (BRAZ; HAJE, 2012).

242

5.5.3 Desafios para a democratizao no cenrio venezuelano


O modelo institucional exposto passa a se estabelecer a partir do programa de governo
Uma Revoluo Democrtica, a proposta de Chvez para transformar a Venezuela, em que
Chvez propunha a ampliao no acesso aos meios de comunicao. Uma de suas
caractersticas a tentativa de unificar o servio de telecomunicaes e coloc-lo sob a tutela
de uma entidade reguladora nica, a CONATEL (BRAZ; HAJE, 2012). Alm disso, foram
criadas, como visto, algumas polticas para o fortalecimento do setor comunitrio, pblico e
estatal e leis dentre as quais se destaca a Lei RESORTE, voltada para o estabelecimento de
regras para contedos audiovisuais e de internet.
Algumas crticas, no entanto, parecem pertinentes. De uma maneira geral, a ateno
para a comunicao pblica ganhou fora na Venezuela a partir da discusso e promulgao
da Lei RESORTE e, posteriormente, com a criao da TVes. Entretanto, Pereira (2009)
pondera que, para muitos crticos, esse no poderia ser caracterizado como um sistema
pblico de fato, uma vez que a interferncia Estatal ainda se faz relevante tanto em seu
financiamento como em sua gesto. Uma postura menos radical perceberia que embora haja
certo grau de estatizao do sistema, ele capaz de trazer princpios de comunicao
pblica relevantes, como a priorizao da cidadania, produo nacional, participao popular
etc., e apresenta a vantagem de concretizar em aes efetivas os primeiros passos para uma
maior diversidade, reduzindo a concentrao do poder de grandes empresas comerciais de
radiodifuso.
Outra crtica o fato de no se poder afirmar que a CONATEL possua autonomia
diante do governo. Ela vem sendo dirigida por ministros no comando da pasta da
comunicao e no Diretrio de Responsabilidade Social (rgo criado pela lei RESORTE
para ter controle social dos meios), o governo tem maioria de representao (BRAZ; HAJE,
2012). Alm disso, foi extinto o Conselho de Responsabilidade Social, que era o rgo
consultivo daquele Diretrio e que cumpria o papel de permitir participao da sociedade.
No existe tambm controle pblico efetivo sobre as atividades da CONATEL e as
Organizaes de Usurios e Usurias consistem em movimentos que dependem da aprovao
deste rgo para serem reconhecidas. Cabem a elas fiscalizar e denunciar abusos cometidos
pelos meios de comunicao, porm, no possuem a disponibilidade de mecanismos de
fiscalizao ou deliberao efetivos para constranger os abusos das emissoras, nem mesmo
autonomia para interferir nas polticas da entidade reguladora.

243

Tais alteraes, portanto, de acordo com Braz e Haje (2012), possuem carter
paradoxal e estabelecem um modelo institucional contraditrio.
Esse aspecto tem impactado a regulao e o desenvolvimento das polticas de
comunicao do pas, estabelecendo um modelo institucional contraditrio que, por
um lado, moderno, convergente e atende a pautas dos movimentos pela
democratizao da comunicao, por outro, est atrelado vontade governamental e
carece de maior transparncia (BRAZ; HAJE, 2012, p. 187).

Assim, por um lado atendem demandas histricas de defensores da democratizao


das comunicaes na Amrica Latina, como o reconhecimento da comunicao como um
direito humano, proteo de pblico vulnervel, regras para melhor distribuio do espectro,
fortalecimento da produo nacional e independente, a instituio do direito de antena e o
reconhecimento da internet como um servio universal. Por outro lado, acabam por dar
margem a atitudes autoritrias como a proibio pela Lei RESORTE da difuso de contedo
que desconhea autoridades legitimamente institudas. Alm disso, persistem acusaes sobre
prticas irregulares, como punies somente aplicadas a opositores do governo. Permanece
tambm a ausncia de distino legal entre os conceitos de pblico e estatal, impedindo a
integrao de iniciativas mais autnomas por parte da sociedade civil. A presena contundente
do governo nas comunicaes seria, ento, uma ameaa para a efetividade das conquistas
alcanadas pela legislao.

244

6 Aplicao de indicadores e as diferentes demandas sociais


Aps o apanhado contextual histrico e contemporneo em que se inserem,
avanaremos nesta seo para o exame mais acurado das polticas de comunicao das naes
estudadas. Para isso, parte-se para uma anlise mais ampla dos dispositivos regulatrios
vigentes em Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela.
Sero examinadas as respectivas estruturas institucionais a partir da descrio dos
principais textos institucionais de cada pas referentes ao setor televisivo, em suas
modalidades aberta, por assinatura, estatal, pblica ou comunitria. Em seguida parte-se para
a aplicao dos indicadores estruturados no Captulo 4, de acordo com as questes
orientadoras criadas para este propsito.
Embora se busque uma apreciao ampla desses textos, ressaltamos que ela no
exaustiva, por conta de limitaes de espao, tempo, propsitos da Tese e como tambm
devido grande quantidade de contedo normativo em cada pas. Ademais, esse estudo nem
mesmo poderia se esgotar em virtude das dinmicas alteraes que esses textos sofrem ao
longo do tempo. Como dito, o levantamento dessas informaes toma como base os textos
institucionais vigentes, e considerados mais relevantes aos propsitos deste estudo, em cada
pas no segundo semestre de 2013.
O captulo apresentar, ainda, um levantamento de demandas sociais pautadas pelas
diferentes posturas da sociedade civil. Aqui elas so representadas por dois blocos: o
empresarial e o no empresarial. Declaraes e publicaes em geral, documentos e propostas
regulatrias realizadas por eles e que versem por um modelo normativo que compreendam
como sendo mais adequado constituio de um sistema democrtico de mdia sero a base
principal para essa apreciao.
6.1. Aplicao dos indicadores analticos
6.1.1. Argentina
Institucionalmente, a principal lei para orientar o setor de TV em geral na Argentina
desde 2009 a Lei de Servios de Comunicao Audiovisual (LSCA), n 26.522. Por conta
dessa centralizao, a aplicao dos indicadores acabar basicamente orientando-se por esta

245

lei, por suas normas complementares e pela Constituio argentina de 1994. Observemos a
aplicao das categorias de indicadores neste pas.
Categoria valores democrticos
- Quais as funes e objetivos do servio de TV?
O Artigo 3 da LSCA estabelece como objetivos dos servios de comunicao
audiovisual (SCA), em sntese: a promoo e garantia do livre exerccio do direito de toda
pessoa pesquisar, receber e difundir informaes, a promoo do federalismo e integrao
regional latino-americana, a garantia de direitos constitucionais fundamentais, a defesa da
pessoa humana, a constituio de uma sociedade da informao e do conhecimento, a
expresso da cultura popular e o desenvolvimento cultural, educativo e social da populao, o
direito ao acesso a informao pblica, a atuao com base em princpios ticos, participar na
formao de sujeitos, atores sociais e de diferentes modos de compreenso da vida e do
mundo com pluralidade de pontos de vista e debate pleno de ideias, o desenvolvimento
cultural e artstico das localidades, o desenvolvimento da indstria nacional de contedos
difundindo o patrimnio cultural e a diversidade nacional, administrar o espectro com base
em princpios democrticos e republicanos, salvaguardar igualdade entre homens e mulheres e
o tratamento plural, igualitrio e no estereotipado evitando discriminaes, o direito acesso
informao a pessoas portadoras de deficincia, preservao da identidade e valores
culturais de povos originrios.
- Como se d o reconhecimento expresso de valores como direito comunicao, liberdade
de expresso, interesse pblico etc.?
Segundo a Constituio argentina de 1994, em seu artigo 75, cabe ao Congresso
promover o desenvolvimento dos indivduos respeitando os direitos humanos de acordo com
as convenes internacionais. Esses textos possuem o peso hierrquico equivalente ao texto
constitucional, devendo ele ditar leis que protejam a identidade e pluralidade cultural, a livre
criao e circulao de obras, o patrimnio artstico e os espaos culturais e audiovisuais
(ARGENTINA, 1994). Alm disso, sua obrigao garantir igualdade real de oportunidades e
de direitos reconhecidos para crianas, mulheres, idosos e pessoas portadoras de deficincia.
O texto constitucional argentino tambm defende a liberdade de imprensa.

246

A LSCA mantm a tradio histrica argentina de considerar os servios de


comunicao audiovisual como uma atividade de interesse pblico de carter fundamental
ao desenvolvimento sociocultural da populao por criar formas de exteriorizar o direito
humano inalienvel de se expressar, receber, difundir e pesquisar informaes, ideias e
opinies (ARGENTINA, 2009, art. 2, traduo nossa). Fica, por isso, delegado ao Estado
sua administrao de forma a salvaguardar o direito informao, a participao,
preservao e desenvolvimento do Estado de Direito assim como valores da liberdade de
expresso (ARGENTINA, 2009, art. 2, traduo nossa). Alm disso, ela determina como
objeto da lei a regulao de SCA de modo a promover mecanismos destinados a promoo,
desconcentrao e fomento da competitividade com fins de barateamento, democratizao e
universalizao do aproveitamento de novas tecnologias da informao e da comunicao
(ARGENTINA, 2009, art. 1, traduo nossa). Portanto, alm de promover universalidade de
acesso aos servios, implicando igualdade de oportunidades e participao dos cidados, o
Estado deve atuar tambm na promoo da diversidade e na satisfao das necessidades de
informao e comunicao social das comunidades em que os meios estejam instalados. Os
artigos 1 e 2 encontram-se ainda sem regulamentao.
Categoria entidades reguladoras
- Como se d a distribuio de poderes entre entidades reguladoras do setor?
A maior autoridade para o setor a Autoridade Federal de Servios de Comunicao
Audiovisual (AFSCA)195, um organismo descentralizado e autrquico ligado diretamente ao
Executivo, criado para aplicar a lei, aprovar seus regulamentos, executar concursos para
aplicao de licenas, realizar consultas pblicas, promover a competio do setor, fiscalizar,
estruturar e organizar o setor. Dentro deste rgo h o Conselho Federal de Comunicao
Audiovisual voltado para assessorar o desenho das polticas pblicas de radiodifuso, propor
pautas, acompanhar a gesto da diretoria da AFSCA, criar comisses para debater temticas
do setor, propor nomes para cargos na diretoria da AFSCA, na diretoria da Radio e Televiso
Argentina Sociedade do Estado (RTA), assim como realizar processos para sua remoo. Se
prev, ainda, um Conselho Assessor da Comunicao Audiovisual da Infncia para elaborar
propostas de incremento da qualidade da programao e monitorar contedos em funo da
proteo de crianas e adolescentes.
195

Substitui a autoridade reguladora do Comit Federal de Radiodifuso (COMFER), que era o rgo
responsvel pela aplicao da lei anterior.

247

Existe, ainda, a Comisso Bicameral Promoo e Seguimento da Comunicao


Audiovisual com o carter de comisso permanente para velar pelo cumprimento das normas
referentes mdia pblica, propor membros e avaliar seus desempenhos nos diretrios da
AFSCA, RTA e a Defensoria do Pblico de Servios de Comunicao Audiovisual,
recebendo e avaliando o informe do Conselho Consultivo Honorrio de Meios Pblicos.
A Defensoria do Pblico de Servios de Comunicao Audiovisual criada para
receber, avaliar, registrar, encaminhar, responder e publicar queixas, consultas e denncias de
audincias de rdio e televiso em geral. Tem o poder de convocar organizaes, realizar
estudos, audincias pblicas, propor modificaes normativas e recomendaes relativas ao
interesse do pblico.
Esto previstos ainda, pelo artigo 153, Conselhos Provinciais de Comunicao
Audiovisual para fortalecer a atuao da agncia pblica federal atravs de instncias
provinciais e municipais, de modo a distribuir mais eficientemente a coordenao de
atividades de monitoramento e oportunidades de crescimento em diferentes reas geogrficas
do pas.
- Quais so as regras de financiamento dessas entidades?
A AFSCA tem seu oramento conformado por: impostos pagos por licenciados,
recebimento de multas, doaes e subsdios, recursos do Tesouro Nacional e outros ingressos
advindos de suas atividades. De acordo com o Decreto 1225/10, o Conselho Federal de
Comunicao tem a proviso de seus mecanismos tcnicos, legais e financeiros estabelecidos
pela AFSCA para quem o Conselho deve elaborar e apresentar um projeto de oramento
anual, cujos gastos no podem exceder dois por cento do efetivamente recebido pela AFSCA
no ano anterior. Para os demais rgos, ainda no constam decretos que os regulamentem.
- Como prevista a constituio do corpo diretivo?
Estabelece-se no artigo 14 que a AFSCA deve ser conduzida por um diretrio
integrado por sete membros, a saber: presidente e diretor designados pelo Poder Executivo
Nacional; trs diretores propostos pela Comisso Bicameral de Promoo e Seguimento da
Comunicao Audiovisual (selecionados pelos blocos parlamentares correspondendo um a
cada uma das trs bancadas minoritrias) e dois diretores designados pelo Conselho Federal
de Comunicao Audiovisual. Seus mandados so de quatro anos, podendo ser reeleitos. J o
Conselho Federal de Comunicao Audiovisual deve ser integrado por um representante de
cada provncia e tambm de sindicatos, emissoras comunitrias, emissoras pblicas,

248

universidades e povos indgenas. A Comisso Bicameral, por sua vez, deve ser composta por
oito deputados e oito senadores nacionais todos com mandatos de dois anos. Na Defensoria
do Pblico, o titular deve ser designado por resoluo conjunta de ambas as Cmaras diante
da proposta da Comisso Bicameral para um mandato de quatro anos renovvel uma vez. A
Secretaria de Meios de Comunicao formada pelas subsecretarias de Gesto de Meios e de
Comunicao.
- Quais as regras para accountability
No tocante a transparncia e accountability, so criados mecanismos como relatrios,
projees de gastos anuais196 e prestao de contas relativas ao cumprimento da legislao,
bem como ao desenvolvimento da radiodifuso na Argentina.
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
Na LSCA, a nica meno que feita a autorregulao est numa alterao feita
mediante o Decreto 1225/10 que altera o inciso h do artigo 3, quando este informa que um
dos objetivos da LSCA a atuao por meio de princpios ticos. O decreto discrimina que
tais preceitos so sujeitos a autorregulao dos veculos quanto observncia de princpios
ticos em matrias informativas, assim como no que se refere adoo de boas prticas no
exerccio de sua atividade comunicacional.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?
As concesses de outorga para uso do espectro radioeltrico devem ser processadas
atravs de concurso pblico aberto e permanente. Quando se tratar de um servio de
radiodifuso aberta que supere 50 km e que se encontrem localizadas junto a populaes de
mais de 500.000 habitantes, seus concursos devem ser realizados pelo Poder Executivo. O
restante, se tratando de servios por assinatura ou que no se enquadrem naquela descrio,
sero concedidas pela AFSCA.
De acordo com o art. 32 da LSCA, quando um interessado solicitar a abertura de um
concurso junto a AFSCA, dever ser aberto concurso para aquela outorga dentro de 60 dias

196

O conselho tambm deve apresentar um oramento anual cujos gastos no podem ultrapassar a 2% do total de
recursos efetivamente recebidos pela AFSCA no ano anterior.

249

aps apresentada a documentao, cumpridas as formalidades estabelecidas, como a entrega


de um plano tcnico, e verificadas disponibilidade e viabilidade.
A AFSCA deve fixar pelo menos dois perodos por ano durante os quais se admitir a
apresentao de solicitaes. Todas as chamadas para concurso devem ser realizadas por essa
autoridade.
- Como o processo de licenciamento e renovao?
A prestao de servios de LSCA deve ser executada por trs tipos de prestadores: de
gesto estatal, de gesto privada com fins de lucro e de gesto privada sem fins de lucro
(reconhecidas como cooperativas, fundaes, associaes). Os titulares, por sua vez, devem
ser pessoas de direito pblico estatal ou no estatal, de direito privado com ou sem fim de
lucro, todos de existncia visvel ou ideal (ARGENTINA, 2009). O titular deve ser, quando
pessoa fsica, entre outras coisas, argentino nato ou naturalizado h mais de cinco anos, maior
de idade, no ter sido funcionrio do governo, poder demonstrar a origem de seus fundos
relativos ao investimento a ser feito, no estar incapacitado civil ou penalmente, no ser
devedor de obrigaes fiscais, de seguridade social, no ser detentor de cargo pblico, no ser
diretor ou administrador de pessoa jurdica, nem acionista com mais de 10% das aes de
outra prestadora de LSCA, nacional, provincial ou municipal.
A AFSCA deve avaliar as propostas para alocao de frequncias privilegiando
investimentos em zonas onde essa concesso represente benefcio para comunidade local,
gerando emprego, o fomento e a difuso da comunidade local. As associaes sem fins de
lucro devem declarar os custos correspondentes para a viabilizao da infraestrutura que
devem ser certificados pelo Contador Pblico Nacional.
Os critrios de avaliao das propostas, de acordo com o art. 34, devem orienta-se pela
ampliao do pluralismo na oferta desses servios, satisfao de interesses e necessidades dos
potenciais usurios, desenvolvimento da sociedade da informao (mediante a incluso de
servios complementares como interativos), acesso a minorias como pessoas portadoras de
deficincia, desenvolvimento da indstria de contedos, priorizao de contedos de interesse
social e capacidade patrimonial de viabilizar a proposta. exigido, ademais, que a proposta
apresentada esteja disponvel ao acesso pblico e contenha objetivos, plano tcnico, a rea de
cobertura solicitada, um plano de programao, as formas de financiamento.
A outorga para pessoas de direito pblico estatal, universidades, povos originrios e
igreja catlica se realiza de maneira direta de acordo com a disponibilidade de espectro e

250

quando for pertinente, ou seja, observando a existncia de servios similares na mesma rea
ou a superposio de frequncias.
No que se refere a prazo, a durao das licenas de dez anos, prorrogveis por mais
dez diante da realizao de audincia pblica na localidade de prestao do servio. Essa
solicitao deve ser enviada com, no mnimo, 18 meses de antecipao ao vencimento, e no
podero ser renovadas concesses que tenham incorrido reiteradamente em falta grave. Ao
trmino da prorrogao, os licenciados podem concorrer novamente em concurso pblico.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
Detentores de licena privada com fins de lucro devero cumprir as seguintes
condies: no podero emitir aes, debntures, ttulos, ou qualquer tipo de obrigaes
sociais ou trusts, no podem ser devedores de obrigaes fiscais, de seguridade social. Alm
disso, toda sociedade e graus de controle societrio devem ser identificados em sua totalidade,
permitindo o conhecimento de sua composio, com aes nominativas. Os titulares de SCA
devem assegurar tambm a regularidade e continuidade das transmisses e o cumprimento
dos horrios de programao.
delegado AFSCA o poder de realizar auditorias a fim de verificar irregularidades,
como prticas anticompetitivas. Uma exigncia realizada tambm o cumprimento do plano
tcnico e da proposta comunicacional aprovados. Ademais, as licenas so indelegveis e
inalienveis.
So, ainda, obrigaes dos prestadores em geral: auxiliar gratuitamente o servio de
monitoramento de suas emisses registrando ou gravando contedos, mantendo arquivos e
disponibilizando-os ao acesso pblico. Alm disso, devem, em caso de emissoras por
assinatura, oferecer ateno a clientes e usurios, com instrumentos de reclamao e
mecanismos de transparncia em contratos e faturas detalhadas de servios. Esto, ainda,
sujeitos a cumprir obrigaes de publicidade poltica cedendo espaos para partidos durante
campanhas eleitorais, de maneira gratuita, e de oferecer AFSCA espao para emisses de
mensagens oficiais e de interesse pblico.
Emisses abertas, canais por assinatura com sinal local de produo prpria, e
programas educativos, culturais, informativos e de interesse nacional devem incorporar
mecanismos de acessibilidade para portadores de deficincia.
- Quais as sanes previstas?

251

As sanes so aplicadas pela AFSCA e, de acordo com a sua gravidade, podem ser,
para prestadores de gesto privada com ou sem finalidade de lucro: advertncia, intimao,
multa (entre 0,1% e 10% do faturamento publicitrio do ms anterior), suspenso de
publicidade, caducidade de licena ou do registro. Para administradores de emissoras estatais:
advertncia, intimao, multa (em carter pessoal ao funcionrio infrator) e suspenso de
habilitao. A lei diferencia falta leve (como descumprimento de normas tcnicas, de cotas de
contedo, de condies de outorga, de excesso de publicidade) e falta grave (constituda por
reincidncia de faltas num mesmo ano, ou descumprimento em relao a horrio para
exibio de contedos, caducidade ou declaraes falsas e fraudes em relao licena). A
operao ilegal de emissoras implicar em seu imediato encerramento e desmonte de
instalaes. Em todos os casos haver gradao de sanes em relao ao cometimento de
infraes anteriores. A aplicao de sanes, segundo o art. 111, pode ser obrigada a ser
informada ao pblico.
Categoria regras de propriedade
- Como funcionam os instrumentos voltados para evitar concentrao de propriedade?
Em mbito nacional, o art. 45 da lei limita a apenas uma licena para prestadores de
SCA via satlite por assinatura. Ela fixa, ainda, um nmero mximo de dez licenas para um
mesmo prestador quando se trate de radiodifuso aberta (de rdio ou TV) e TV por assinatura
com uso de espectro. Antes esse nmero era de 24. Quando o servio por assinatura contar
com suporte fsico (como cabo) o limite aumenta para 24 licenas em diferentes localidades.
Define, tambm, que a multiplicidade de licenas num mesmo local deve se restringir a 35%
do total nacional de habitantes ou de usurios do servio por assinatura que se presta. Alm
disso, um distribuidor de cabo somente pode incluir um sinal prprio de cabo e no pode ter
um sinal aberto e um fechado na mesma localidade. Propriedade de licenas de distintas
classes de servios entre si, ou seja, propriedade cruzada, tambm proibida pela LSCA, em
seu at. 48.
A formao de redes deve ser autorizada pela AFSCA, e no podero ser formadas por
licenciados de rdio e de TV em uma mesma rea de prestao, salvo em localidades at
50.000 habitantes e quando se tratar de retransmisso de contedos. A vinculao de
emissoras permitida exclusivamente entre prestadores de um mesmo tipo ou classe de
servio e com limite temporal. A emissora aderida (afiliada) no poder cobrir com a
programao da rede mais de 30% de suas emisses dirias, dever manter 100% dos direitos

252

de contratao sobre a publicidade e dever manter tambm a emisso de um servio de


notcias local e prprio.
- Como so as regras relativas a entrada de capital estrangeiro?
De acordo com o art. 29, quando o prestador de servio de SCA for uma sociedade
comercial dever ser um capital social de origem nacional, permitindo-se a participao de
capital estrangeiro at um mximo de 30% do capital acionrio com direito desde que isso no
signifique possuir direta ou indiretamente o controle majoritrio na sociedade. Titulares,
diretores e conselheiros de licenas sem fins de lucro no devero ter vinculao direta ou
indireta com empresas de SCA ou de telecomunicaes, nacionais ou estrangeiras do setor
privado comercial. No podero tambm ter filiais ou subsidirias de sociedades estrangeiras,
ou ter acordos societrios que permitam posio dominante do capital estrangeiro.
- Como funcionam as regras relativas propriedade de emissoras por parte de detentores de
cargos pblicos?
vetada a titularidade de licenas por magistrado judicial, legislador, funcionrio
pblico ou militar em atividade.
Categoria regulao de contedo
- Como feita referncia noo de diversidade de contedo?
Os mecanismos relativos diversidade de contedo podem ser encontrados por todo o
texto da LSCA. Entre eles esto mecanismos de cotas para produo nacional e independente,
regras de propriedade para distribuio de licenas entre entidades sem fins de lucro, como
universidades e povos originrios. Ademais, existem instncias prprias para controle dessa
diversidade de modo geral, como colegiados de composio mista, conselhos honorrios de
cidados, ou com temticas especficas como o caso do Conselho Assessor da Comunicao
Audiovisual da Infncia, por exemplo.
- Como est prevista a proteo de crianas e adolescentes nas regras do setor?
O horrio entre 6h e 22h considerado livre para todo o pblico e entre 22h e 6h,
voltado para programas aptos para maiores de idade. A classificao dos programas deve ser
identificada no incio do programa. Essa exigncia no se aplica a TVs por assinatura que
possuam emisses codificadas e que disponibilizem o controle dessa codificao aos

253

assinantes, pais ou responsveis. No permitida a participao de crianas menos de 12 anos


em programas emitidos entre as 22h e 8h, salvo quando estes tenham sido gravados fora deste
horrio.
Emissoras de TV aberta, de acordo com o Decreto 1225/10, devem exibir um mnimo
de trs horas dirias da programao destinadas a crianas e adolescentes, com produes
nacionais, em uma porcentagem mnima de 50%.
O Conselho Assessor da Comunicao Audiovisual da Infncia deve elaborar um
Programa de Formao em Recepo Crtica de Meios e Tecnologias da Informao e
Comunicaes a fim de orientar e formar capacidade crtica de docentes, pais e responsveis
em relao ao contedo da mdia, alm de relatar sobre o cumprimento da normativa vigente
no contedo televisivo e estabelecer critrios bsicos para contedos de mensagens
publicitrias.
- Como se d a proteo contra incitao a crime e discursos de dio?
A LSCA informa que a programao dever evitar qualquer contedo que promova
discriminao, de gnero, orientao sexual, etnia, pessoas portadoras de deficincia, incitem
maus tratos ou menosprezem a dignidade humana ou induzam comportamentos prejudiciais
para o ambiente e a sade de pessoas ou a integridade de crianas e adolescentes.
- Como est previsto o direito de resposta?
No previsto expressamente o direito de resposta na legislao Argentina.
Entretanto, existe a possibilidade de interpretar que ela pode ser invocada pelo que se
determina internacionalmente a Conveno Americana sobre Direitos Humanos, ou Pacto de
So Jos, assinado pelo pas em 02 de fevereiro de 1984. A Conveno consagra o direito de
ratificao ou resposta em seu artigo 14: Toda pessoa atingida por informaes inexatas ou
ofensivas emitidas em seu prejuzo por meios de difuso legalmente regulamentados e que se
dirijam ao pblico em geral tem direito a fazer, pelo mesmo rgo de difuso, sua retificao
ou resposta, nas condies que estabelea a lei.197
No existem normas legais de imprensa na Argentina.
- Quais so as regras para a publicidade na TV?

197

Conveno Americana sobre Direitos Humanos, Pacto de So


<http://www.rolim.com.br/2002/_pdfs/pactoSanJose.pdf>. Acesso em 20 out 2013.

Jos.

Disponvel

em:

254

limitada para a TV aberta a emisso de publicidade at um mximo de 12 minutos


por hora de emisso e em TV por assinatura num mximo de 8 minutos por hora. Os avisos
publicitrios, conforme art. 81, devem ser de produo nacional quanto forem emitidos em
TV aberta ou em sinais nacionais de canais por assinatura. Em sinais de retransmisso de TV
aberta existem restries para explorao de publicidade e transmissoras de TV por assinatura
s podero inserir publicidade mediante autorizao e contrato junto aos licenciados
proprietrios dos canais em questo. Deve-se preservar o idioma e a proteo a menores de
idade. A publicidade voltada para estes no deve incitar o consumo de produtos de modo a
explorar sua ingenuidade e credulidade. So proibidas mensagens de publicidade
subliminares. No esto previstas restries quanto a publicidade governamental.
No Cdigo Penal est prevista a limitao de publicidade tabagista. Seu artigo 2
determina que no se pode realizar esse tipo de publicidade em rdio ou TV entre os horrios
das 8h e 22h.
- Como funcionam as regras e instrumentos para queixas?
Existe a Defensoria Pblica dos Servios de Comunicao, cuja funo receber
consultas e queixas do pblico, encaminhar as reclamaes informando as autoridades
competentes, publicar resultados, manter registros das crticas realizadas, convocar espaos
pblicos e privados de debate sobre a mdia, audincias pblicas, propor alteraes legais etc.
Essa defensoria atua em conjunto com um Conselho Honorrio Consultivo Pblico de Mdia
para o caso de canais pblicos alm do conselho especfico para proteo de crianas e
adolescentes.
- Como funcionam as sanes em caso de violao de contedo?
Sobre contedo, esto previstas sanes para o caso de descumprimento s cotas de
programao, aos horrios de exibio, assim como proposta de programao apresentada
na ocasio da obteno da licena.
O Art. 19 da LSCA informa que a Defensoria do Pblico tem legitimao judicial e
extrajudicial para atuar, por si ou por representao de terceiros, tanto diante de abusos
observados por monitoramento de contedo como por denncias. Sua atuao se dar atravs
de recomendaes pblicas aos titulares, autoridades ou profissionais dos meios de
comunicao ou por advertncias de ajuste ao ordenamento jurdico quando o descumprirem.
Esse artigo, entretanto, ainda no foi regulamentado.

255

No caso de calnia, injria e difamao, a orientao legal o Cdigo Penal. Em seu


artigo 109 ele define que calnia ou falsa acusao de um delito que d lugar a ao pblica
ser reprimida com priso de um a trs anos. J seu artigo 114 informa que quando qualquer
calnia ou difamao for espalhada pela imprensa, alm dos autores estarem sujeitos s
penalidades cabveis, o juiz ou tribunal, se for solicitado pela vtima, pode impor que os
editores publiquem satisfaes em seus respectivos meios, assim como o resultado desta
sentena.
No Cdigo Civil argentino, o artigo 1089 informa que em ofensas de calnia e
difamao de qualquer espcie, a vtima apenas tem o direito de exigir uma compensao
financeira se provar que isso lhe causou algum dano efetivo ou perda de dinheiro. Isso ocorre
sempre que o acusado no provar a veracidade da informao. Alm da indenizao, se
considerado culpado o acusado deve ainda, pelo art. 1090, reembolsar ao ofendido aquilo que
foi gasto em despesas para sua defesa.
- Existe alguma previso de controle prvio de contedo?
A Constituio probe esse tipo de prtica.
- Como se estabelecem as cotas e estmulos para produo nacional, independente e
regional?
Emissoras abertas devem emitir um mnimo de 60% de produo nacional, 30% de
produo informativa prpria, 30% de produo local independente em cidades com mais de
um milho e meio de habitantes, 15% em localidades com mais de 600.000 e 10% em outras
localidades. J em TV por assinatura devem incluir sinais da RTA e de todas as emissoras
pblicas do Estado ou em quais o Estado tenha participao, sinais de Estado provinciais,
Cidade Autnoma de Buenos Aires, municpios e universidades nacionais. Devem dar
prioridade em sua grade a sinais locais, regionais ou nacionais, devem incluir um sinal de
programao local prpria, ou um sinal regional em caso de localidades com menos de 6.000
habitantes. Devem incluir, ainda, um mnimo de sinais originados em pases do MERCOSUL
e pases latino-americanos com os quais a Argentina possua convnios com tal propsito
(item ainda sem regulamentao).
Existem, ademais, cotas para produes cinematogrficas argentinas. Para TVs
abertas, a exigncia mnima de exibio de oito longas-metragens por ano produzidos
majoritariamente por produtoras nacionais independentes. TVs por assinatura ou TVs abertas
localizadas em reas com menos de 20% da populao do pas podem optar por cumprir a

256

cota adquirindo direitos de veiculao de filmes nacionais e produzidos por produtores


independentes nacionais. Canais de TV por assinatura que difundirem seus programas de
fico num total superior a 50% de sua programao diria e que no forem considerados
nacionais devero destinar 0,5% de sua faturao bruta do ano anterior para a aquisio de
direitos de antena de filmes nacionais.
Segundo o artigo 123, a programao da RTA deve ter no mnimo 60% de produo
prpria e 20% de produes independentes em todos os meios que componham sua rede. A
faixa de horrio para essas exibies deve ser entre as 21h e 23h.
Categoria emissoras pblicas e estatais
- Quais as regras de transparncia e accountability para emissoras pblicas e estatais?
Com a LSCA foi criada, sob a jurisdio do Executivo, a Rdio e Televiso Argentina
Sociedade do Estado (RTA S.E.) para desenvolvimento e explorao dos servios de
radiodifuso do Estado. A participao do pblico admitida pelo Conselho Consultivo
Honorrio dos Meios Pblicos que exerce o controle social do cumprimento dos objetivos da
lei pelas emissoras da rede estatal. As reunies do Conselho so pblicas e obrigatria a
divulgao peridica de um informe relativo aos temas discutidos. Esse Conselho tambm
tem a obrigao de realizar audincias pblicas para avaliar a programao e funcionamento
dos veculos de comunicao do Estado, de abrir canais de comunicao com os cidados em
diferentes localizaes geogrficas e nveis econmicos, fiscalizar o cumprimento das
determinaes da lei e denunciar infraes ao Conselho Bicameral, receber e avaliar informes
semestrais dos integrantes do diretrio da RTA.
- Existem instrumentos para assegurar sua independncia?
No existe designao expressa na lei acerca da defesa da independncia da rede de
emissoras estatais. Diretoria e Conselho tm seus principais membros designados pelo
Executivo.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
A gesto da entidade estatal realizada por um Diretrio composto por sete membros:
um presidente e um diretor designados pelo Executivo, trs diretores selecionados pela
Comisso Bicameral, dois pelo Conselho Federal de Comunicao. Seus mandatos duram
quatro anos, prorrogveis uma vez por igual perodo. Essa diretoria assessorada pelo

257

Conselho Consultivo Honorrio dos Meios Pblicos, composta por quinze membros - entre
representantes acadmicos, sindicais, organizaes de direitos humanos, conselho federal de
educao, conselho assessor de Comunicao audiovisual, povos originrios e representantes
provinciais - com mandatos de dois anos, sem remunerao.
Os recursos financeiros da RTA so compostos assim: 20% de uma penhora criada na
LSCA, alocaes oramentrias atribudas pela Lei do Oramento do Estado, venda de
publicidade, comercializao de suas produes de contedo, doaes, auspcios ou
patrocnios.
Categoria emissoras comunitrias
- Existem instrumentos para reconhecimento e enquadramento legal das emissoras
comunitrias?
Essas organizaes so no apenas reconhecidas pela LSCA, como tambm possuem o
direito de 33% de reserva do espectro. Em sua definio legal na LSCA, as emissoras
comunitrias so designadas como atores privados sem fins de lucro que tm finalidade social
e se caracterizam por ser geridas por organizaes sociais de diversos tipos. So pessoas de
direito privado sem fins de lucro: cooperativas, fundaes, associaes etc. A caracterstica
fundamental dessas emissoras, pela lei, contar com a participao na comunidade tanto na
propriedade do meio quanto na programao, administrao, operao e financiamento.
Consistem, portanto, em meios independentes e no governamentais, de modo que, em
nenhum caso se restringir sua definio, determina a lei, como servio de cobertura
geogrfica restringida.
Importante frisar que existe destaque para autorizaes de emissoras universitrias,
educativas e tambm pertencentes a povos originrios.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
Para emissoras comunitrias, universitrias e educativas e de povos originrios, o
financiamento pode se dar via transferncia de fundos oriundos do oramento universitrio ou
nacional, como recursos do Ministrio da Educao e Instituto Nacional de Assuntos
Indgenas, alm de venda de publicidade, doaes, venda de contedos de produo prpria,
auspcios ou patrocnios.
- Como se d seu licenciamento?

258

O licenciamento ocorre da mesma forma que em outras modalidades de radiodifuso,


por chamada permanente que, uma vez apresentando proposta de interesse, ser aberta
chamada pblica para a atribuio de frequncias, sempre que essa possibilidade for vivel
tecnicamente, estruturalmente e financeiramente.
Seus diretores ou conselheiros no podem ter vinculao direta ou indireta com
empresas de SCA ou de telecomunicaes nacionais ou estrangeiras do setor privado
comercial. Para fazer valer isso necessrio que se discrimine a origem dos fundos utilizados
para a emissora comunitria, comprovando que sua origem no possui essa vinculao.
Seu regime de sanes prev advertncia, citao, multa equivalente a entre 0,1% e
10% de seu faturamento no ms anterior, suspenso de publicidade, caducidade de licena ou
registro.
Categoria inovao
- Como est prevista a transio para a tecnologia digital nos instrumentos normativos do
setor?
No que diz respeito otimizao do espectro em virtude de aprimoramentos
tecnolgicos da digitalizao, a lei prev, no art. 47, que os direitos de titularidades de
licenas e autorizaes devem ser preservados, entretanto, a AFSCA deve realizar um estudo
bianual a fim de detectar se a multiplicidade de licenas e a concorrncia equilibrada esto
sendo preservadas diante do aumento de sinais de frequncia.198
A transio para os servios digitais em radiodifuso deve manter direitos e deveres
dos titulares e de suas repetidoras e as condies para que ela ocorra devem ser fixadas pelo
Plano Nacional de Servios de Comunicao Audiovisual Digitais.
A incorporao de novas tecnologias e servios dever, segundo a lei, ser determinada
pelo Executivo de acordo com as seguintes pautas: harmonizao no uso do espectro e
respeito s normas tcnicas dos pases integrantes do MERCOSUL e s regras da UIT;
determinao de normas tcnicas que assegurem a capacidade suficiente para a localizao de
todos os radiodifusores j instalados, mas procurando tambm que a introduo tecnolgica
favorea a pluralidade e o ingresso de novos operadores em condies reais de competio.
Alm disso, deve-se ceder espao participao cidad nos processos de elaborao de
normas para o setor e para a universalizao do acesso a novas tecnologias.
198

Os decretos que regem o Sistema Argentino de Televiso Digital Terrestre (SATVDT) so o n1148/09 e o n
364/10.

259

A Argentina aproveitou a digitalizao da TV Terrestre, segundo o padro ISDB-T,


para criar quatro novos canais pblicos abertos: um de msica, um de educao (geridos pelo
Ministrio da Educao), um canal com programao infantil chamado Paka Paka e outro
canal chamado Incaa TV voltado para cinema latino-americano e principalmente o cinema
argentino. Como parte dos seus esforos para democratizar a mdia, o governo argentino
deu subsdios para a produo em trs fbricas locais de 1.2 milhes de unidades de Set-topBoxes, os quais seriam distribudos para famlias de baixa renda que no dispem de servios
de TV a Cabo.199
Alm disso, no quesito inovao, o art. 65 prev o estabelecimento de regras para a
modalidade de televiso mvel sujeitando-as ao Executivo com ratificao da Comisso
Bicameral.
Categoria Controle Pblico
- Existem instrumentos de participao e controle por parte da sociedade civil?
J foram descritos acima os mecanismos de participao social institudos pela LSCA:
Conselho Federal de Comunicao Audiovisual, Conselho Honorrio Consultivo Pblico de
Mdia, Conselho Assessor da Comunicao Audiovisual da Infncia, e a Defensoria Pblica
dos Servios de Comunicao. Foi descrita acima tambm a distribuio de controles entre as
instncias, utilizando-se de instrumentos de accountability, como relatrios, informes, e
reunies abertas ao pblico.
A LSCA cria tambm, para auxiliar neste monitoramento o Registro Pblico de Sinais
e Produtores, para os produtores de contedo e empresas geradoras e comercializadoras de
sinais, bem como o Registro Pblico de Publicidade e Produtoras Publicitrias, incluindo
informaes sobre agncias e empresas de publicidade em geral. Esses arquivos tm o
objetivo de organizar e disponibilizar o contedo veiculado ao conhecimento geral para
consultas e monitoramento.
6.1.2. Brasil
Existem, no Brasil, diversos atores e leis responsveis por algum aspecto da regulao
do setor de televiso. So normativas confusas que coexistem muitas vezes sobrepondo-se,
199

Informao disponvel em: http://itvbr.com.br/blog/sem-categoria/padrao-de-tv-digital-brasileiro-conquista-aamerica-e-parte-para-o-mundo. Acesso em: 01 dez 2013.

260

sem que houvesse uma reformulao ampla da lei geral que havia sido pensada para o setor, o
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. No Brasil, como dito, a regulao de radiodifuso
encontra-se desvinculada daquela de telecomunicaes, a no ser quando se trata de aspectos
tcnicos referentes administrao do espectro.
Assim, persistem normas dispersas para as modalidades de TV aberta e por assinatura,
assim como tambm para os setores de telecomunicaes e de audiovisual. Em sntese, para o
setor de televiso destacamos como principais textos normativos:
- Lei n 4.117, de 1962 Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT): em vigor na
atualidade apenas para o setor de radiodifuso aberta, tem sua regulamentao realizada pelos
mencionados Decretos n 52.795, de 31 de outubro de 1963 e Decreto-Lei n 236, de 28 de
fevereiro de 1967.200
- Lei n 10.610, de 2002 Capital Estrangeiro: lei criada para disciplinar a
participao do capital estrangeiro nas empresas jornalsticas e na televiso aberta.
- Lei n 11.652, de 2008 Radiodifuso Pblica: disciplina o servio de radiodifuso
pblica nacional, autorizando o Poder Executivo a criar a Empresa Brasil de Comunicao
S/A (EBC), vinculada Secretaria de Comunicao Social.
- Lei n 9.472, de 1997 reestrutura os servios de telecomunicaes para o modelo de
concorrncia e cria a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL). A lei abrange os
servios de telecomunicaes prestados em regimes pblico e privado, revogando parte do
CTB, e incide sobre o espectro de radiofrequncia.
- Lei n 12.485, de 2011 Servio de Acesso Condicionado: unifica diretrizes legais
para a TV por assinatura, seja ela por cabo, satlite ou micro-ondas (esses ltimos antes
regulamentados por decretos, portarias e resolues).
necessrio frisar que a Lei n 9.612, de 1998, refere-se apenas a rdios comunitrias,
no havendo regulamento especfico para o setor televisivo nessa rea, a no ser referncias
em leis para a TV por assinatura, como a Lei n 12.485, de 2011, que estabelece seu
carregamento obrigatrio pelas operadoras. As TVs comunitrias esto presentes em apenas
2,3% das cidades brasileiras (GOMIDE; HAJE, 2012).
Vejamos, a seguir, a aplicao dos indicadores ao ambiente regulatrio brasileiro.
Categoria valores democrticos
200

Dentre as alteraes mais significativas que sofre ao longo das dcadas, esto a emenda constitucional n 8,
que abre o mercado de telecomunicaes privatizao e a de nmero 36, que altera regras de participao do
capital estrangeiro em empresas jornalsticas e de radiodifuso.

261

- Quais as funes e objetivos do servio de TV?


De acordo com o captulo Constitucional dedicado comunicao social, em seu
artigo 221, a programao das emissoras de rdio e televiso devem seguir os seguintes
princpios: preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas; promoo
da cultura nacional e regional e estmulo ao contedo independente alm da regionalizao da
produo cultural, artstica e jornalstica, e respeito a valores ticos e sociais da pessoa e da
famlia. O CBT determina que as emissoras de radiodifuso, inclusive televiso, tem
finalidade informativa, devendo destinar um mnimo de 5% de seu tempo para transmisso de
servio noticioso.
No caso de emissoras educativas, seu objetivo deve ser a transmisso de programas
educativo-culturais, visando educao bsica e superior, educao permanente e
formao para o trabalho.
Emissoras de radiodifuso comunitria tm por finalidade o atendimento
comunidade beneficiada com vistas a dar oportunidade difuso de ideias, oferecer
mecanismos formao e integrao da comunidade, prestar servios de utilidade pblica,
contribuir para o aperfeioamento profissional (inclusive para a rea prpria da comunicao)
e para a capacitao dos cidados no exerccio do direito de expresso da forma mais
acessvel possvel.
J os servios de radiodifuso pblica tm como objetivos: oferecer mecanismos
acerca de temas de relevncia nacional e internacional; desenvolver a conscincia crtica do
cidado mediante programao educativa, artstica, cultural, informativa, cientfica e
promotora de cidadania; fomentar a construo da cidadania, a consolidao da democracia e
a participao na sociedade, garantindo o direito informao, livre expresso do
pensamento, criao e comunicao; cooperar com os processos educacionais e de
formao do cidado; apoiar processos de incluso social e socializao da produo de
conhecimento garantindo espaos para exibio de produes regionais e independentes;
buscar excelncia em contedos e linguagens e desenvolver formatos criativos e inovadores,
constituindo-se em centro de inovao e formao de talentos; direcionar sua produo e
programao por finalidades promotoras da cidadania, sem com isso retirar seu carter
competitivo na busca do interesse do maior ndice de audincia; promover parcerias e
fomentar produo audiovisual nacional, contribuindo para a expanso de sua produo e
difuso; estimular a produo e garantir a veiculao de contedos interativos, especialmente
aqueles voltados para a universalizao da prestao de servios pblicos.

262

- Como se d o reconhecimento expresso de valores como direito comunicao, liberdade


de expresso, interesse pblico etc.?
Alm dos valores acima elencados, o captulo V da Constituio Federal de 1988, em
seu artigo 220, estabelece que a manifestao de pensamento, a criao, a expresso e a
informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio,
observando o disposto no texto constitucional.
Para os servios de radiodifuso pblica so previstos princpios de promoo de
acesso informao por meio da pluralidade de fontes de produo e distribuio de
contedo; finalidades educativas, artsticas, culturais, cientficas e informativas; promoo da
cultura nacional, estmulo produo regional e independente; respeito valores ticos e
sociais da pessoa e da famlia, no discriminao religiosa, poltico partidria, filosfica,
tnica de gnero ou orientao sexual e participao da sociedade civil no controle da
aplicao dos princpios do sistema pblico de radiodifuso respeitando-se a pluralidade da
sociedade brasileira.
Tambm para a radiodifuso comunitria esto previstos princpios relativos
finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas em benefcio do desenvolvimento
geral da comunidade, promoo de atividades artsticas e jornalsticas na comunidade,
respeito a valores ticos e sociais da pessoa e da famlia, no discriminao de raa, religio,
sexo, preferncias sexuais, convices poltico-ideolgico-partidrias e condio social nas
relaes comunitrias. Alm disso, vetado qualquer tipo de proselitismo na programao
dessas emissoras.
Ao conceito de direito comunicao no de dedica maior espao no marco normativo
nacional. A nica meno identificada entre as leis federais foi feita pelo inciso III do art 3
da Lei 11.652, de criao da EBC, quando menciona entre os objetivos da radiodifuso
pblica nacional: fomentar a construo da cidadania, a consolidao da democracia e a
participao na sociedade, garantindo o direito informao, livre expresso do
pensamento, criao e comunicao (BRASIL, 2008).
Categoria entidades reguladoras
- Como se d a distribuio de poderes entre entidades reguladoras do setor?
Entre as principais instituies que atuam sobre o setor, destaca-se:

263

- Ministrio das Comunicaes (MINICOM): Criado em 1967, torna-se responsvel


pela poltica nacional de telecomunicaes, radiodifuso e servios postais. Ele substitui o
Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL) e o departamento Nacional de
Telecomunicaes (DENTEL). Para o setor de radiodifuso, o rgo acumula as funes de
regulamentao e fiscalizao.
- Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL): Criada em 1997, possui entre
suas competncias a implementao das polticas nacionais de telecomunicaes, mas no que
se refere a radiodifuso, responsabiliza-se pela administrao do espectro de radiofrequncias.
- Agncia Nacional do Cinema (ANCINE): criada em 2001 pela Medida Provisria
2228-1, uma autarquia com atribuies relativas ao fomento, regulao e fiscalizao do
mercado do cinema e do audiovisual no Brasil. Ela interfere no setor de TV por assinatura a
partir da aprovao da Lei de SeAC em 2011, quando fica responsvel pela regulamentao
de artigos relativos ao mercado de produo, programao e empacotamento e ao estimulo
produo e programao brasileiras.
- Conselho de Comunicao Social (CCS): previsto pelo artigo 224 da Constituio, o
CCS foi criado para ser um rgo consultivo do Congresso Nacional. Possui regulamentao
pela Lei n 8. 389 de 1991 e a ele atribuda a competncia de realizar estudos, pareceres,
recomendaes e outras solicitaes encaminhadas pelo Congresso.
Existem ainda rgos que interferem neste setor de maneira indireta, como o Conselho
Nacional de Autorregulamentao Publicitria (CONAR), o Ministrio Pblico Federal (via
Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado PFDC), Ministrio da Justia (pelo
Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao); Conselho Administrativo de
Defesa Econmica (CADE) e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA responsvel pela sade pblica, inclusive pelo monitoramento da publicidade em sua esfera)
(MENDEL; SALOMON, 2011).
- Quais so as regras de financiamento dessas entidades?
Ligado ao Executivo, o Ministrio das Comunicaes tem seus recursos provenientes
do oramento da Unio e podem ser acessados por qualquer cidado no Portal da
Transparncia do Governo Federal.201
ANATEL administrativamente independente, financeiramente autnoma, no
subordinada hierarquicamente a nenhum rgo de governo. Tem suas fontes de financiamento

201

Disponvel em: < http://www.portaldatransparencia.gov.br>. Acesso em 15 nov 2013.

264

oriundos dos recursos oramentrios e dos crditos suplementares consignados agncia, bem
como dos recursos do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (FISTEL), depois de
transferidos os valores devidos ao Fundo de Universalizao dos Servios de
Telecomunicaes (FUST) e ao Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das
Telecomunicaes (FUNTTEL). Alm disso, obrigao da ANATEL submeter ao
MINICOM anualmente a proposta de oramento da agncia, bem como a do FISTEL, com
parte da Lei de Oramento Anual que de competncia do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
A ANCINE tem suas receitas constitudas por: arrecadao de multas; dotaes
consignadas no Oramento-Geral da Unio, crditos especiais; doaes, legados, subvenes
e outros recursos que lhe forem destinados; valores apurados na venda ou aluguel de bens
mveis e imveis de sua propriedade; valores apurados em aplicaes no mercado financeiro;
cobrana de porcentagem por servios prestados; recursos provenientes de acordos, convnios
ou contratos celebrados com entidades, organismos ou empresas, pblicos ou privados,
nacionais e internacionais; produto da venda de publicaes, material tcnico, dados e
informaes.
O CCS, por sua vez, tem suas despesas previstas para instalao e funcionamento
ligadas conta do oramento do Senado Federal, de acordo com o art. 7 da lei n 8.389/91.
- Como prevista a constituio do corpo diretivo?
No Ministrio das Comunicaes, logo abaixo do ministro esto os rgos
responsveis por sua assistncia direta e imediata, como o seu Gabinete, Secretaria-Executiva
(com a Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao e a Subsecretaria de
Servios Postais e de Governana de Empresas Vinculadas) e a Consultoria Jurdica. Abaixo
deles esto os rgos especficos singulares: a Secretaria de Incluso Digital (com o
Departamento de Articulao e Formao e o Departamento de Infraestrutura para Incluso
Digital), a Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica (com o Departamento de
Outorga de Servios de Comunicao Eletrnica e o Departamento de Acompanhamento e
Avaliao de Servios de Comunicao Eletrnica) e a Secretaria de Telecomunicaes (com
o Departamento de Servios e de Universalizao de Telecomunicaes, o Departamento de
Indstria, Cincia e Tecnologia e o Departamento de Banda Larga). Existem, ainda, as

265

delegacias regionais e as entidades vinculadas ao ministrio, como a ANATEL, os Correios e


a Telebrs.202
A ANATEL tem seu corpo diretivo composto por um Conselho Diretor, um Conselho
Consultivo e uma Ouvidoria. O Conselho Diretor seu rgo mximo e formado por cinco
conselheiros com mandatos fixos de cinco anos sendo o seu presidente responsvel tambm
pela presidncia-executiva da agncia. Esses conselheiros devem ser brasileiros, com
formao universitria e elevada especializao na rea, escolhidos pelo presidente da
Repblica e nomeados aps aprovao do Senado Federal. O Conselho Consultivo da
ANATEL integrado por dois representantes do Senado Federal, dois da Cmara dos
Deputados, dois do Poder Executivo, dois de entidades de classe das prestadores de servios
de telecomunicaes, dois de entidades representativas dos usurios e dois da sociedade. O
ouvidor nomeado pelo presidente da Repblica com mandato de dois anos, no possuindo
relao hierrquica com o Conselho Diretor. Ele tem atribuio produzir semestralmente
apreciaes crticas sobre a atuao da agncia.
A ANCINE administrada por uma diretoria colegiada, composta de um DiretorPresidente e trs Diretores. Seus mandatos so fixos e aprovados pelo plenrio do Senado
Federal. Subordinadas estrutura da Diretoria Colegiada, esto as Superintendncias de
Fomento, Registro, Acompanhamento de Mercado, Desenvolvimento Econmico e
Fiscalizao. A entidade possui ainda o Conselho Superior de Cinema presidido pela ministra
da Cultura e composta por membros de diversos segmentos do setor.
O CCS composto por representantes das empresas de rdio, de televiso, da
imprensa escrita, jornalistas, radialistas, artistas, cineastas, alm de engenheiros da rea e
cinco representantes da sociedade civil. Casa um tem mandato de dois anos e direito a um
suplente. Presidente e vice-presidente devero ser eleitos entre os representantes da sociedade
civil.
- Quais as regras para accountability
De acordo com a Lei de Acesso Informao, n 12.527/11, dados de interesse
coletivo devem ser divulgados pelos rgos pblicos, espontnea e proativamente,
independentemente de solicitaes. Por conta disso, essas entidades devem publicar em seus
respectivos sites e no Portal da Transparncia informaes institucionais, compreendendo
202

Essa configurao estabelecida pelo Decreto n 7.462, de 19 de abril de 2011 que aprova a Estrutura
Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e Funes Gratificadas do Ministrio das
Comunicaes.

266

funes, competncias e estrutura organizacional, alm de aes e programas em execuo,


auditorias, convnios, despesas, licitaes etc.
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
A nica normativa identificada a esse respeito foi no artigo 20 da Lei n 12.485, que
prev a possibilidade de elaborao de um Manual de Legislao, Conhecimentos e tica para
as rdios comunitrias pelo Poder Concedente.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?
Para a radiodifuso comercial, o incio do processo comea com a solicitao ao
MINICOM por parte da entidade interessada de abertura de edital informando a localidade e o
servio pretendidos. Havendo disponibilidade tcnica de espectro, o ministrio poder abrir
um edital indicando: objeto de solicitao, valor mnimo da outorga, condies de pagamento,
documentos necessrios para a habilitao e critrios de avaliao das propostas.
- Como o processo de licenciamento e renovao?
O artigo constitucional n 223 determina que compete ao Executivo nacional outorgar
e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons
e imagens, observando o princpio da complementaridade dos sistemas privado, pblico e
estatal. Da mesma forma, o CBT em seu art. 32 estabelece que os servios de radiodifuso,
nos quais se compreendem os de televiso, sero executados diretamente pela Unio ou
atravs de concesso, autorizao ou permisso.
Os processos de outorga e renovao so de competncia compartilhada entre o
Ministrio das Comunicaes e a Presidncia da Repblica. No MINICOM os processos tm
prosseguimento do Departamento de Outorgas e Servios de Radiodifuso da Secretaria de
Servios de Comunicao Eletrnica. Aps passar por esse departamento, a anlise segue para
a Consultoria Jurdica do ministrio, que ir revisar em busca de eventuais pendncias ou
irregularidades e elaborar os atos a serem assinados pelo ministro das Comunicaes.
Quando na Presidncia da Repblica, o processo analisado pela Casa Civil (LOPES, 2009).
Para outorgas de radiodifuso comercial a fase concorrencial ocorre em trs etapas: a
de habilitao, a de propostas tcnicas e a de propostas financeiras. Somente so classificadas
para a etapa seguinte, na qual ocorre a anlise e julgamento da proposta de preo, as entidades

267

que atendam s condies mnimas estabelecidas para cada um dos quesitos da proposta
tcnica (LOPES, 2009).
Para a radiodifuso educativa, os candidatos, como universidades, devem se
comprometer com finalidade e programao exclusivamente educativo-culturais. Lopes
(2009) afirma que no h procedimento normativo especfico para esse tipo de outorga, sendo
a escolha discricionria dos agraciados realizada pelo ministro das Comunicaes.
Os prazos para concesso e autorizao so de 10 anos para rdio e 15 anos para TV
podendo ser renovados por perodos sucessivos e iguais se os concessionrios tiverem
cumprido todas as obrigaes legais e contratuais, mantido a mesma idoneidade tcnica,
financeira e moral e atendido o interesse pblico. O pargrafo nico do art. 67 do CBT
informa que o direito renovao decorre do cumprimento pela empresa de seu contrato, das
exigncias legais ou regulamentares, bem como das finalidades educacionais, culturais e
morais as quais se obrigou. Tambm no artigo constitucional n 223 fica determinado que a
no renovao da concesso ou permisso depender de aprovao de, no mnimo, dois
quintos do Congresso Nacional, em votao nominal. J o cancelamento da concesso ou
permisso, antes do vencimento do prazo depende de deciso judicial.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
A alterao de objetivos sociais, alterao de controle societrio e a transferncia de
outorgas dependem de prvia anuncia do Executivo. Os servios de informao,
divertimento, propaganda e publicidade de emissoras de radiodifuso esto subordinados s
finalidades educativas e culturais inerentes radiodifuso, visando interesses coletivos. As
emissoras devem, ainda, reservar duas horas de sua programao propaganda partidria
gratuita nos 90 dias anteriores s eleies gerais do Pas.
- Quais as sanes previstas?
O Artigo 61 do CBT determina que os critrios para determinao da punio devem
considerar gravidade da falta, antecedentes e reincidncia. Podem consistir em multa,
suspenso, cassao ou deteno.
Categoria regras de propriedade
- Como funcionam os instrumentos voltados para evitar concentrao de propriedade?

268

No tocante restrio de propriedade ou controle dos servios de radiodifuso, a


Constituio estabelece que os meios de comunicao social no podem ser objeto de
oligoplio ou monoplio e a Lei n 10.610, de 2002, impede que a mesma pessoa participe da
administrao ou gerncia de mais de uma concessionria, permissionria ou autorizada do
mesmo tipo de servio de radiodifuso, na mesma localidade. O Decreto-Lei n 236, de 1967,
j estipulava limites territoriais para a propriedade de empresas de radiodifuso, restringindo a
dez estaes de rdio locais, cinco regionais e quatro nacionais, por empresa e dez emissoras
de TV em todo o territrio nacional (sendo no mximo cinco em VHF e duas por estado).203
No h previso de limites propriedade cruzada entre diversos meios de comunicao no
marco regulatrio brasileiro (MENDEL; SALOMON, 2011).204
- Como so as regras relativas a entrada de capital estrangeiro?
A Lei n 10.610, de 2002 trata especificamente sobre esta pauta. A partir dela a
participao do capital estrangeiro nas empresas jornalsticas e na televiso aberta passa a ser
permitida com uma restrio de 30% do capital total e votante nas empresas. Existe, ainda, a
exigncia de que tenham sede no pas e que alteraes acionrias sejam comunicadas ao
Congresso Nacional.
- Como funcionam as regras relativas propriedade de emissoras por parte de detentores de
cargos pblicos?
A Lei 10.610/02 estabelece em que as funes de diretor ou gerente de concessionria,
permissionria ou autorizada de servio de radiodifuso no podem ser exercidas por quem
esteja no gozo de imunidade parlamentar ou de foro especial.
Categoria regulao de contedo

203

No plano nacional cada entidade, termo do texto do Decreto-Lei 236/67, s poderia possuir quatro
emissoras de rdio e cinco emissoras de TV aberta (no mximo duas por estado). Contudo, essa impreciso no
termo entidade e a ausncia de regulao sobre a afiliao de emissoras, acabava permitindo que um mesmo
indivduo pudesse participar a diversas entidades distintas.
204
No que se refere ao combate a condutas anticompetitivas, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
(SBDC) sofreu alteraes com a aprovao da Lei n 12.529, em 30 de setembro de 2011, passando a ser
composto pela Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE) e pelo Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE) que incorpora o Departamento de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito
Econmico (GOMIDE; HAJE, 2012). O rgo tem a responsabilidade de instruir, analisar e julgar processos de
concentrao e condutas anticoncorrenciais e aplicar punies em caso de infrao. A lei reduz, na prtica, as
atribuies anteriormente conferidas ANATEL em matria de controle, preveno e combate a infraes de
ordem econmica no setor de telecomunicaes.

269

- Como feita referncia a noo de diversidade de contedo?


A Lei de SeAC coloca a promoo da diversidade cultural e das fontes de informao,
produo e programao entre seus princpios, assim como a promoo da lngua portuguesa
e da cultura brasileira, o estmulo a produo independente e regional, o estmulo ao
desenvolvimento econmico do pas e a liberdade de iniciativa com mnima interveno da
administrao pblica. Ela adiciona a esses, ainda, os princpios estabelecidos pela
Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das Expresses Culturais, aprovadas
pelo Decreto Legislativo n 485 de 20 de dezembro de 2006.205
- Como est prevista a proteo de crianas e adolescentes nas regras do setor?
No Brasil existe a Classificao Indicativa que de competncia do Departamento de
Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao do Ministrio da Justia. Esse rgo realiza a
classificao atravs da anlise prvia, no caso de filmes, vdeos e jogos eletrnicos, ou
monitoramento da obra ou produto audiovisual diante dos critrios de sexo, drogas e violncia
(MINISTRIO DA JUSTIA, 2013).206 No caso de programas televisivos permitida a
autoclassificao pelas emissoras havendo o monitoramento do MJ para o controle de
eventuais abusos.
A defesa de crianas e adolescentes regida no Brasil tambm pelo Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA), Lei n 8.069. O ECA determina, em seu art. 254, que a
exibio de contedo em horrio diverso do autorizado, sem aviso de sua classificao,
passvel de pena entre vinte e cem salrios mnimos, duplicada em caso de reincidncia, e
podendo ter a programao suspensa por determinao judicial.
Esse cdigo estabelece em seu art. 247 que a divulgao total ou parcial da identidade,
sem autorizao devida, de criana ou adolescente a que se atribua ato infracional incorre em
pena de multa entre trs a vinte salrios mnimos, o que pode dobrar em caso de reincidncia.

205

Entre os objetivos dessa conveno realizada em Conferncia da UNESCO em Paris em outubro de 2005,
esto a proteo e promoo da diversidade das expresses culturais, a criao de condies para que as
culturas floresam e interajam livremente em benefcio mtuo, o encorajamento do dilogo entre culturas, o
fomento a interculturalidade e promoo do respeito entre os povos, o fortalecimento da cooperao e
solidariedade internacionais, a reafirmao da soberania dos Estados em conservar e implementar polticas e
medidas protecionistas para a diversidade das expresses culturais de seus territrios, entre outros. Importante
frisar que esse decreto faz vigorar o texto dessa conveno no Brasil, entretanto colocando aprovao do
Congresso Nacional a possibilidade de realizar revises e ajustes complementares. Disponvel em:
<http://www.cultura.gov.br/politicas5/-/asset_publisher/WORBGxCla6bB/content/convencao-sobre-aprotecao-e-promocao-da-diversidade-das-expressoes-culturais/10913>. Acesso em 12 out 2013.
206
Informaes
obtidas
em:
<http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJDE2A290DITEMID112
C900848984F0EA5AFA832DB7543C1PTBRIE.htm> Acesso em 13 set 2013.

270

Sendo cometido por emissora de rdio ou televiso, a autoridade judiciria pode determinar a
apreenso da publicao.
Ele estabelece, ainda, que as emissoras de rdio e TV apenas exibiro no horrio
recomendado ao pblico infanto-juvenil programas com finalidades educativas, artsticas,
culturais e informativas.
- Como se d a proteo contra incitao a crime e discursos de dio?
O artigo 53 do CBT discrimina as infraes consideradas abusos no exerccio da
liberdade de radiodifuso, a prtica de crime ou contraveno, inclusive: incitar desobedincia
s leis ou decises judicirias, divulgar segredos de Estado ou assuntos que prejudiquem a
defesa nacional, ultrajar a honra nacional, fazer propaganda de guerra ou de processos de
subverso da ordem poltica e social, promover discriminao por classe, raa ou religio,
insuflar rebeldia ou indisciplina nas foras armadas ou organizaes de segurana pblica,
comprometer as relaes internacionais do pas, ofender a moral familiar, pblica ou os bons
costumes, caluniar injuriar ou difamar Poderes Legislativos, Executivo ou Judicirio, ou seus
membros, veicular notcias falsas, com perigo para a ordem pblica, econmica e social,
colaborar na prtica de rebeldia, desordens ou manifestaes proibidas.
- Como est previsto o direito de resposta?
O direito de resposta no Brasil, embora garantido pelo art. 5 da Constituio Federal,
desde a revogao da Lei de Imprensa em 2009, ainda no conta com regulamentao.
Naquele artigo consta que assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm
da indenizao por dano material, moral ou imagem. Encontra-se em discusso
parlamentar uma nova regulamentao para o direito de resposta, entretanto, quando da
finalizao da presente Tese, ela ainda no havia sido efetivada.207
- Quais so as regras para a publicidade na TV?
Existe no CBT a restrio de que a publicidade comercial no exceda o limite dirio
de 25% do horrio da programao. Entretanto, a fiscalizao quanto ao cumprimento da
legislao precria (GOMIDE; HAJE, 2012).
Contedos relativos ao uso de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos, medicamentos e
terapias so de controle da Unio. A Lei n 9.294, de 1996, probe a publicidade de cigarros
207

Mais informaes podem ser encontradas no link: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2013/09/1344066senado-aprova-projeto-que-regulamenta-o-direito-de-resposta-na-imprensa-brasileira.shtml>

271

em qualquer meio eletrnico, inclusive internet e restringe a propaganda de bebidas alcolicas


das emissoras de rdio e TV ao horrio entre 21h e 6h.
A Lei n 12.485/11 estabelece limites para a publicidade em TV por assinatura.
Segundo ela, o tempo mximo destinado a obras publicitrias em cada canal dever ser o
mesmo em vigor para a TV aberta, de 25% do horrio da programao diria. No horrio
nobre a veiculao publicitria se limita a 105 minutos em canais de contedo infantil e
adolescente e 90 minutos nos demais canais da programao.
- Como funcionam as regras e instrumentos para queixas?
Para isso o ambiente regulatrio brasileiro excessivamente burocrtico, lento e
desproporcional, uma vez que violaes costumam ser averiguadas apenas por processo
judicial movido por intermdio do Ministrio Pblico (MENDEL; SALOMON, 2011).
- Como funcionam as sanes em caso de violao de contedo?
O artigo 52 do CBT informa expressamente que A liberdade de radiodifuso no
exclui a punio dos que praticarem abusos no seu exerccio (BRASIL, 1962). As infraes
podem ser punidas com a aplicao de multas ou suspenso. De acordo com o artigo 63 do
CBT a suspenso aplicvel para casos das violaes elencadas acima, relativas ao estmulo
desobedincia civil, bem como a infrao a liberdade de manifestao do pensamento e da
informao ou quando seja criada situao de perigo vida.
- Existe alguma previso de controle prvio de contedo?
O artigo 220 da Constituio Federal probe a censura sob qualquer forma e nenhuma
lei poder conter dispositivos que constituam embarao plena liberdade de informao
jornalstica em qualquer veculo de comunicao social. Compete lei federal, alm de
regular diverses e espetculos de acordo com suas adequaes s faixas etrias, estabelecer
meios legais que garantam pessoa e famlia a possibilidade de se defenderem de
programas ou programaes de rdio e TV que contrariem os princpios dispostos na
Constituio, bem como de propaganda de produtos, prticas e servios que possam ser
nocivos sade e ao meio ambiente.
O art. 54 do CBT diz, ainda, que so livres as crticas e os conceitos desfavorveis,
ainda que veementes, bem como a narrativa de fatos verdadeiros, guardadas as restries
estabelecidas em lei, inclusive de atos de qualquer dos poderes do Estado. J seu art. 72
estabelece que a autoridade que impedir ou embaraar a liberdade de radiodifuso ou da

272

televiso, fora dos casos autorizados em lei, incidir, no que couber, na sano do artigo 322
do Cdigo Penal, ou seja, constituir-se- violncia arbitrria no exerccio de funo, o que
pode levar a deteno de seis meses a trs anos, alm da pena correspondente violncia.
- Como se estabelecem as cotas e estmulos para produo nacional, independente e
regional?
No h regulamentao para a determinao constitucional de que as programaes de
TV promovam a cultura nacional, regional, ou o estmulo a produo independente. Contudo,
segundo estabelecido pelo CBT, as emissoras esto obrigadas a destinar 5% de sua
programao a notcias e o mnimo de cinco horas semanais para a transmisso de programas
educacionais. As emissoras de radiodifuso pblica tm que garantir os mnimos de 10% de
contedo regional e de 5% de contedo independente em sua programao semanal, em
programas a serem veiculados no horrio compreendido entre 6h e 24h.
J a Lei do Servio de Acesso Condicionado (SeAC), n 12.485, que revoga a Lei n
8.977, de 1995, mantm a obrigatoriedade do carregamento de canais pblicos e estatais,
acrescentando-se a TV Justia, TV Brasil e NBR (do Governo Federal), alm de um canal
educativo e cultural (unificando dois dos canais de explorao pelo governo federal previstos
no Decreto n 5.820/2006).
Ela estabelece, ainda cotas de contedo nacional. Canais de espao qualificado208
passam a ter a obrigao de dedicar trs horas e meia semanais em seu horrio nobre
veiculao de contedos audiovisuais brasileiros, sendo que metade dever ser oriunda de
produtora brasileira independente. Em todos os pacotes ofertados ao assinante, a cada trs
canais de espao qualificado existentes no pacote, ao menos um dever ser canal brasileiro de
espao qualificado. Alm disso, os operadores devero garantir a presena de mais canais
brasileiros de jornalismo oferecidos por empresas distintas nos pacotes em que houver canal
de programao gerado por programadora brasileira que possua majoritariamente contedos
jornalsticos no horrio nobre.
Pela lei 12.485/11, uma produtora ser considerada independente ao reunir
cumulativamente os seguintes requisitos: no ser controladora, controlada ou coligada a
programadoras, empacotadoras, distribuidoras ou concessionrias de servio de radiodifuso
de sons e imagens; no estar vinculada a instrumento que, direta ou indiretamente, confira ou
208

Espao qualificado definido como o espao total do canal de programao, excluindo-se contedos
religiosos ou polticos, manifestaes e eventos esportivos, concursos, publicidade, televendas, infomerciais,
jogos eletrnicos, propaganda poltica obrigatria contedo audiovisual veiculado em horrio eleitoral gratuito,
contedos jornalsticos e programas de auditrio ancorados por apresentador.

273

objetive conferir a scios minoritrios, quando estes forem programadoras, empacotadoras,


distribuidoras ou concessionrias de servios de radiodifuso de sons e imagens, direito de
veto comercial ou qualquer tipo de interferncia comercial sobre os contedos produzidos;
no manter vnculo de exclusividade que a impea de produzir ou comercializar para terceiros
os contedos audiovisuais por ela produzidos.209
Ainda no que refere produo nacional a lei do SeAC estabelece tambm para as
empresas que exploram os servios de TV por Assinatura o pagamento dos tributos da
Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional (CONDECINE)
que incide sobre a explorao comercial de obras audiovisuais em cada segmento de mercado
para formar o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA).
Categoria emissoras pblicas e estatais
- Quais as regras de transparncia e accountability para emissoras pblicas e estatais?
Enquadrando-se tambm na Lei de Acesso Informao, a EBC deve disponibilizar
em seu site e no Portal da Transparncia do Governo Federal todas as suas informaes que
sejam de interesse pblico. Alm desse meio, a EBC disponibiliza canais de dilogo com o
pblico atravs do Servio de Informaes ao Cidado (SIC) e tambm de sua ouvidoria.
- Existem instrumentos para assegurar sua independncia?
O artigo 47 do CBT informa que nenhuma estao de radiodifuso de propriedade da
Unio, dos Estados, Territrios ou Municpios ou nas quais pessoas de direito pblico maioria
de cotas ou aes, poder ser utilizada para fazer propaganda poltica ou difundir opinies
favorveis ou contrrias a qualquer partido poltico, seus rgos, representantes ou
candidatos, ressalvando o disposto na legislao eleitoral.
209

Para a aplicao da Lei n 12. 485, relativa servios de TV por assinatura, h uma parceria entre ANATEL e
ANCINE para determinar como vo funcionar na prtica os dispositivos da lei. As reas tcnicas da ANCINE e
ANATEL estabeleceram um canal de permanente compartilhamento de informaes e cooperao, com a
realizao de reunies semanais, para que os regulamentos resultantes desse processo sejam convergentes, e
no contraditrios. Na esfera de atribuies da ANATEL, as principais diretrizes so a abertura do mercado
para uma competio mais ampla, a includa a autorizao para as empresas de telefonia operarem no setor, o
que era vedado pela legislao anterior; a eliminao da diferenciao do servio por tecnologias (cabo,
satlite, MMDS); e a padronizao da Autorizao como instrumento legal que permite a operao do servio.
J a ANCINE ter como metas o aumento da presena do contedo brasileiro na TV por Assinatura, o
fortalecimento das empresas brasileiras de comunicao, o crescimento da produo independente brasileira e o
desenvolvimento das programadoras nacionais. Para isso, cabe Agncia regulamentar os artigos da lei
relativos ao mercado de produo, programao e empacotamento e ao estimulo produo e programao
brasileiras por exemplo, na definio dos canais de espao qualificado e do horrio nobre, dois conceitos
importantes para o cumprimento da obrigao de veiculao de contedo nacional e independente. Informaes
obtidas em: <http://www.ANCINE.gov.br/>. Acesso em 15 nov. 2013.

274

O inciso VIII do Artigo 2 da Lei n 11.652/08 estabelece como princpio a autonomia


em relao ao Governo Federal para definir produo, programao e distribuio de
contedo no sistema pblico de radiodifuso.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
A EBC organizada sob a forma de sociedade annima de capital fechado tendo seu
capital representado por aes ordinrias nominativas, das quais pelo menos 51% sero de
titularidade da Unio. Segundo o artigo 11 da Lei n 11.652/08, seus recursos so
provenientes de dotaes oramentrias; da explorao dos servios de radiodifuso pblica
de que trata esta Lei; de, no mnimo, 75% da arrecadao da Contribuio para o Fomento da
Radiodifuso Pblica;210 de prestao de servios a entes pblicos ou privados; da
distribuio de contedo, modelos de programao, licenciamento de marcas e produtos e
outras atividades inerentes comunicao; de doaes, legados, subvenes e outros recursos
que lhe forem destinados por pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado; de
apoio cultural de entidades de direito pblico e de direito privado, sob a forma de patrocnio
de programas, eventos e projetos; de publicidade institucional de entidades de direito pblico
e de direito privado, vedada a veiculao de anncios de produtos ou servios; da distribuio
da publicidade legal dos rgos e entidades da administrao pblica federal; de rendas
provenientes de outras fontes, desde que no comprometam os princpios e objetivos da
radiodifuso pblica estabelecidos por lei.
Existem quatro instncias de gesto na EBC: Conselho Curador, Conselho de
Administrao, Conselho Fiscal e Diretoria Executiva. O Conselho Curador que formado
por 22 membros, deve deliberar sobre diretrizes educativas, artsticas, culturais e informativas
da empresa.211 O Conselho de Administrao deve deliberar sobre recursos fsicos e humanos
da companhia e composto por cinco membros, sendo um o presidente, indicado pela
Secretaria de Comunicao Social do Governo (SECOM), um pelo diretor-presidente da EBC,
um pelo ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, um pelo Ministrio das
Comunicaes e o ltimo pelos scios minoritrios da empresa. O Conselho Fiscal deve
210

Valente (2013) informa que este fundo, uma das principais fontes de receita previstas para a EBC, no
consegue se efetivar na prtica. A taxa para a Contribuio para o Fomento Radiodifuso Pblica aplicada
sobre a fiscalizao e funcionamento das prestadoras de servios de telecomunicaes pela ANATEL, dos
quais pelo menos 75% deveriam ser destinados a EBC. No entanto, nenhum centavo da Contribuio chegou
EBC ou a qualquer outra emissora. Isso porque as operadoras de telecomunicao questionam judicialmente a
taxa e desde a sua implantao fazem os depsitos em juzo. (VALENTE, 2013, p. 274).
211
A Lei n 11.652 determinou que o Conselho Curador deveria ter seu corpo renovado por consulta pblica,
recebendo, assim, indicaes da sociedade civil. Isso ocorreu em 2010, mas a nomeao do presidente da
Repblica no seguiu a ordem de votao (VALENTE, 2013).

275

administrar a execuo financeira da empresa e formado por trs membros indicados pelo
presidente da Repblica, necessitando haver um membro do Tesouro Nacional. A Diretoria
Executiva integrada por um diretor-presidente, alm de titulares de cinco diretorias:
jornalismo, produo, jurdica, administrativo-financeira e de servios.
As emissoras da Cmara, Senado, Supremo Tribunal Federal e Exrcito adotam
modelos mais centralizados, caracterizados pelo comando de um diretor-geral
indicado diretamente pelo presidente de cada rgo. [...] Tanto na Cmara quanto no
Senado a elaborao de diretrizes e o controle de qualidade so feitos por um
Conselho Editorial. [...] Na TV Justia, funo semelhante exercida pelo Conselho
Estratgico, formado pelo presidente do STF, dois ministros hierarquicamente
abaixo do titular do tribunal, o secretrio de comunicao e o diretor-geral da casa,
bem como dois especialistas em comunicao. O Exrcito, como seo do
Ministrio da Defesa, est sujeito s nomeaes presidenciais para essa pasta
(VALENTE, 2013, p. 271).

Categoria emissoras comunitrias


- Existem instrumentos para reconhecimento e enquadramento legal das emissoras
comunitrias?
O enquadramento legal do servio de radiodifuso comunitria relativo
radiodifuso sonora em frequncia modulada, operada em baixa potncia e cobertura restrita,
outorgada a fundaes e associaes comunitrias, sem fins lucrativos, com sede na
localidade de prestao do servio. Ela regida pela Lei n 9.612, de 1998.
vlido relembrar que esta lei refere-se apenas a rdios comunitrias, no havendo
regulamento especfico para o setor televisivo nessa rea, a no ser referncias em leis para a
TV por assinatura, como a Lei n 12.485, de 2011, que estabelecem seu carregamento
obrigatrio (must carry) pelas operadoras.212
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
O artigo 18 da Lei n 12.485 estabelece que as prestadoras de servio de radiodifuso
comunitria podem admitir patrocnio, sob a forma de apoio cultural, para os programas a
serem transmitidos, desde que restritos aos estabelecimentos situados na rea da comunidade
atendida. vedada a cesso ou arrendamento da emissora ou de seus horrios de
programao.

212

As TVs comunitrias esto presentes em apenas 2,3% das cidades brasileiras (GOMIDE; HAJE, 2012).

276

exigido, no artigo 8 da Lei n 12.485, que a entidade adote um estatuto social


inclusivo, seja efetivamente plural e aberta e conte com um Conselho Comunitrio composto
por no mnimo cinco integrantes para acompanhar a programao da emissora. proibida
tambm a manuteno de vnculos que subordinem ou sujeitem a gerncia, administrao,
domnio, comando ou orientao de qualquer outra entidade mediante compromissos ou
relaes financeiras, religiosas, familiares, poltico-partidrias ou comerciais.
- Como se d seu licenciamento?
De acordo com a Lei n 12.485 podem se candidatar a prestao de servios de
radiodifuso sonora comunitria associaes sem fins lucrativos com sede na localidade de
prestao do servio, legalmente institudas e devidamente registradas, com dirigentes
brasileiros natos ou naturalizados h mais de 10 anos e que no sejam scios ou
administradores de qualquer outra modalidade de servio de radiodifuso ou cabodifuso.
O processo inicia-se com a candidatura da entidade a partir da entrega de um
formulrio com informaes relativas a sua identificao legal para que se cadastre a
demonstrao de interesse. A partir da pode-se passar para a fase seguinte que a de
publicao de um aviso de habilitao pelo MINICOM, a partir do qual, mediante
disponibilidade de espectro, ser aberta a candidatura de outros interessados. A habilitao se
faz pela avaliao da documentao apresentada a fim de conferir a adequao com as
exigncias feitas. Quando cumpridas, segue-se para a fase concorrencial. Havendo mais de
um interessado, o ministrio tentar promover o entendimento entre eles para que se
associem. Porm, no existindo acordo, recebe a autorizao a entidade que acumular mais
manifestaes de apoio por parte de abaixo-assinados da comunidade a ser atendida.
Desde a edio da Medida Provisria 2.143-33/01, o Ministrio das Comunicaes
fica liberado para expedir licena provisria de funcionamento s entidades de radiodifuso
comunitria autorizadas, caso o Congresso Nacional no delibere sobre a matria em um
prazo de 90 dias. A outorga de radiodifuso comunitria vlida por 10 anos, podendo ser
renovada por iguais perodos, e intransfervel.
Categoria inovao
- Como est prevista a transio para a tecnologia digital nos instrumentos normativos do
setor?

277

O decreto n 5.820/06, que estabelece o modelo ISDB como parmetro para o Sistema
Brasileiro de TV Digital Terrestre (SBTVDT), define que ele possibilitar a transmisso em
alta definio (HDTV) e em definio padro (SDTV), transmisso digital simultnea para
recepo fixa, mvel e porttil, alm de interatividade. s concessionrias e autorizadas
foram entregues um canal de radiofrequncia com largura de banda de 6 Mhz a fim de realizar
a transmisso digital sem interromper a transmisso analgica simultnea seguindo um Plano
Bsico de Distribuio de Canais de Televiso Digital (PBTVD). Esse mesmo decreto
estabelece como data para encerramento da transio total 31 de dezembro de 2018.
No houve, contudo, uma reformulao de polticas mais ampla. As leis de TV aberta
ainda encontram-se dispersas e antigas, no versando sobre a nova tecnologia e nem mesmo
pensando o setor de maneira convergente. Isso amenizado, entretanto, com a aprovao da
Lei de Servio de Acesso Condicionado (SeAC), n 12.485/12 que passa a integrar as regras
relativas aos diversos setores de TV por assinatura: cabo, satlite ou micro-ondas, antes
regulamentados por decretos, portarias e resolues, trazendo para o setor uma lgica de
convergncia regulatria, ou seja, fundamentando-se pelo servio prestado e no pela
tecnologia utilizada.
delegada Unio, conforme o artigo 13 desse decreto, a possibilidade de explorao
do servio de radiodifuso na tecnologia digital para a transmisso do Canal do Poder
Executivo, do Canal da Educao, do Canal da Cultura, do Canal da Cidadania.
Categoria Controle Pblico
- Existem instrumentos de participao e controle por parte da sociedade civil?
Existe o Conselho de Comunicao Social que, como mencionado, um rgo
consultivo do Congresso Nacional e possui vagas para representantes da sociedade civil.
Informaes sobre atas, pautas, estudos, documentos, palestras etc. das reunies do CCS so
disponibilizados no site do Senado.213 O regimento interno de algumas emissoras educativas,
estatais e municipais, tambm prev conselhos com a integrao de membros da sociedade.
Interessante frisar tambm a existncia de iniciativas estaduais em prol da criao de
conselhos de comunicao, como na Bahia, Cear e Rio Grande do Sul.
No caso da ANATEL, as suas normas so antes submetidas a consulta pblica e seus
atos so acompanhados por exposio formal de motivos que os justifiquem. Em
213

Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/conselho/conselho.asp?con=767>. Acesso em 15 nov


2013.

278

determinados casos podem ser promovidas audincias pblicas para a manifestao presencial
da sociedade. As atas de reunies e os documentos relativos s decises do Conselho Diretor
e atuao da ANATEL devem encontrar-se disponveis ao pblico na Biblioteca da
Agncia. A Agncia possui tambm um Conselho Consultivo de composio mista.
A ANCINE possui o Conselho Superior do Cinema presidido pela ministra da Cultura.
Ele composto por representantes das empresas exibidoras, produtores cinematogrficos,
tcnicos e dirigentes governamentais dos ministrios da Cultura, Relaes Exteriores, Justia,
Desenvolvimento da Indstria e Comrcio, Comunicaes, Fazenda, Justia e Educao, alm
de representantes da Casa Civil e da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da
Repblica.214
Na EBC, o Conselho Curador deveria permitir uma participao mais ampla da
sociedade, mas no h mecanismos que a garantam apropriadamente. Para o Valente (2013),
apenas o critrio de tom personalista e subjetivo de indicaes pelo presidente da Repblica
prevalecem, algo com critrios e parmetros pouco claros. Importante assinalar que a lei de
criao da EBC (n 11.652/2008) prev, ainda, a existncia de uma ouvidoria com o papel de
exercer a crtica interna da programao, a observncia de princpios de radiodifuso pblica,
alm de examinar e responder a queixas e contestaes diversas advindas dos telespectadores
e ouvintes.215

6.1.3. Paraguai
A estrutura institucional paraguaia para o setor de TV se encontra atrelada ao macro
setor de telecomunicaes. A principal lei norteadora dos servios de radiodifuso no
Paraguai a Lei de Telecomunicaes n 642 de 29 de dezembro de 1995. Essa lei foi
regulamentada pelo Decreto n 14.135/96 e modificada pela Lei n 2.495 de 2004. Destaca-se,
ainda, o Decreto n 0171 de criao da Secretaria da Informao e Comunicao para o
Desenvolvimento Social (SICOM) em 2008. Passemos para a aplicao dos indicadores no
Paraguai.

214

Informaes obtidas em <http://www.ancine.gov.br>. Acesso em 9 out 2013.


O rgo composto por um ouvidor geral e trs adjuntos (um para a Agncia Brasil outro para a TV Brasil e
outro para as emissoras de rdio da empresa). Os ouvidores emitem boletins divulgados de diversas formas,
como com programas O pblico na TV, veiculado da TV Brasil, e Rdio em Debate nas rdios da EBC,
alm de uma coluna na Agncia Brasil (EBC, 2012).

215

279

Categoria valores democrticos


- Quais as funes e objetivos do servio de TV?
A finalidade dos servios de radiodifuso na lei paraguaia essencialmente tcnica.
Consiste em transmitir ou emitir a comunicao em um s destino a vrios pontos de recepo
simultaneamente. De acordo com as definies postas no Decreto n 14.135/96, os servios de
radiodifuso podem ser sonoro, de sons e imagens (televiso) e de teledistribuio
(radiodifuso por satlite), ou ainda, servios de radiodifuso de pequena cobertura
(comunitrias, alternativas, associativas e cidads). Apenas modalidade comunitria
previsto na Lei de Telecomunicaes o objetivo de emitir programas de carter cultural,
educativo, artstico e informativo sem fins de lucro.
- Como se d o reconhecimento expresso de valores como direito comunicao, liberdade
de expresso, interesse pblico etc.?
As liberdades de expresso e de imprensa so garantidas pelo artigo 26 da
Constituio paraguaia, assim como o direito de gerar, processar e difundir informao
atravs de qualquer meio. J o artigo 28 defende especificamente o direito das pessoas em
informar-se de contedo veraz, responsvel e equnime.
A Carta Magna define, ainda, que o servio dos meios de comunicao de interesse
pblico e, em consequncia disso, no se pode prender ou suspender seu funcionamento. No
se admite ali tambm o veculo que seja ausente de direo responsvel e se probe
interferncias nas frequncias radioeltricas ou obstruo da livre circulao e distribuio de
peridicos, livros ou revistas. garantido tambm, por esse texto, o pluralismo informativo e
se estabelece que uma lei deve regular a publicidade para proteo de crianas e adolescentes.
Os sinais de comunicao eletromagntica so de domnio pblico do Estado pelo
artigo constitucional n 30, devendo emitir ou conceder a sua explorao a pessoas fsicas ou
jurdicas. estabelecido ali tambm que uma lei para este setor deve fomentar, controlar e
regulamentar o setor assegurando igualdade de oportunidades, livre acesso ao uso do espectro,
assim como dos instrumentos eletrnicos de processamento de informao, sem limites alm
daqueles relativos a normas tcnicas.
Categoria entidades reguladoras
-Como se d a distribuio de poderes entre entidades reguladoras do setor?

280

A Lei de Telecomunicaes n 642/95 cria como entidade responsvel por sua


aplicao a Comisso Nacional de Telecomunicaes (CONATEL), com o objetivo de
administrar os servios de telecomunicao bem como o espectro radioeltrico. So deste
rgo tambm as atribuies de oferecer aos cidados acesso aos meios de comunicao de
forma igualitria, regulamentar as telecomunicaes e administrar questes tcnicas como a
instalao, operao e explorao das modalidades de radiodifuso e cabodifuso no Paraguai.
O CONATEL assessorado por um Conselho de Radiodifuso com atribuies relativas
avaliao de propostas no processo de licenciamento de frequncias.
Existe ainda a Secretaria da Informao e Comunicao para o Desenvolvimento
Social (SICOM) criada em 2008. Dentro dela constituda, especificamente para as mdias
estatais, a Direo Geral de Meios do Estado (DGME) cujas atribuies so promover a
melhoria de condies (social, econmica, tcnica e de comunicao) para mdia estatal; criar
e promover novos meios de comunicao; promover o acesso informao para os cidados;
planejar, coordenar, monitorar e avaliar o estado da mdia estatal no pas. H tambm, dentro
da SICOM, o Conselho Assessor, criado pelo Decreto n 4.982/10, responsvel por propor a
organizao do marco jurdico institucional, a adequao dos novos requerimentos
comunicacionais, tecnolgicos e de participao cidad para a Rdio e Televiso Nacional do
Paraguai.
- Quais so as regras de financiamento dessas entidades?
Constituem recursos prprios da CONATEL, segundo Decreto n 14.135/96: impostos
angariados das empresas operadoras, doaes, alocao de recursos por qualquer ttulo
proveniente de pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras alm de outros ingressos
financeiros advindos do exerccio de sua atividade. Poder ainda obter crdito de organismos
nacionais ou internacionais de cooperao tcnica atravs de crditos ou doaes. A SICOM
tem seus recursos providos pelo Ministrio da Fazenda.
- Como prevista a constituio do corpo diretivo?
A Lei de Telecomunicaes estabelece que a direo da CONATEL ser exercida por
um diretrio composto por cindo membros: um presidente e quatro diretores, todos
designados pelo Executivo, assim como os suplentes. Eles recebero retribuies financeiras
previstas no oramento anual da entidade. O mandato dos diretores de cinco anos e o
mandato do presidente coincidir com o do presidente da Repblica. De acordo com a Lei n

281

2.495/04, os membros da CONATEL podem encerrar seus cargos tambm por decreto do
Poder Executivo.
O Conselho de Radiodifuso, por sua vez, composto por cinco membros da
sociedade civil representantes dos concessionrios de rdios da capital, de rdios do interior,
de estaes de TV, do servio de TV a cabo e de trabalhadores de rdio e de TV sendo seu
presidente o mesmo da CONATEL. Seus membros e suplentes so nomeados pelo Executivo,
o que pode ocorrer diretamente ou indiretamente, diante de proposies das entidades
representadas. Os mandatos so de cinco anos, podendo ser reeleitos uma vez. Os integrantes
do conselho no recebem retribuies financeiras por seu trabalho.
A SICOM representada institucionalmente por um secretrio executivo para
administrar e supervisionar as funes e atribuies da secretaria. Para isso ele conta com a
assistncia de um secretrio adjunto. Ambos so designados e removidos pelo Executivo. O
seu Conselho Assessor composto por representantes da cmara de senadores, da cmara de
deputados, do Ministrio da Sade, da secretaria Nacional de Cultura, da SICOM, do
Sindicato de Jornalistas do Paraguai e de organizaes de produtores e realizadores
audiovisuais. O Conselho Assessor contar com um Comit Executivo, formado por um
diretor executivo e quatro membros, responsvel por elaborar um projeto de Televiso
Nacional.
- Quais as regras para accountability?
No esto previstos mecanismos de prestao de contas dessas entidades com a
sociedade.
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
No est prevista da lei a possibilidade de autorregulao de operadores do setor.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?
O artigo 66 do Decreto n 14.135/96 informa que as concesses devem ocorrer por
meio de licitao pblica de ofertas ou a pedido da parte interessada. A convocatria deve
conter informaes sobre a rea de concesso, os prazos, documentos requeridos, obrigaes,
critrios para avaliao etc. J a solicitao por parte interessada deve conter informaes e
documentaes relativas identificao da pessoa ou entidade, um projeto tcnico para

282

prestao do servio solicitado, projeo de investimentos e anlise econmica do projeto.


Uma vez cumpridos desses requisitos formais, a CONATEL dever publicar edital em sua
Gaceta Oficial e em um dos peridicos de maior circulao nacional.
- Como o processo de licenciamento e renovao?
A Lei de Telecomunicaes define concesso como o ato jurdico mediante o qual o
Estado cede a uma pessoa fsica ou jurdica a faculdade de prestar um servio pblico por
prazo determinado e deve ser aprovado pelo Congresso Nacional atravs de um contrato. J a
licena definida na mesma lei como o ato jurdico pelo qual o Estado faculta a uma pessoa
fsica ou jurdica o estabelecimento e a explorao de servios de telecomunicao que no
requeiram concesso. A autorizao, por sua vez, referente a instalao de equipamentos de
radiocomunicaes para uso privado em lugar determinado. Estes ltimos so outorgados
diretamente pela CONATEL, mas para a concesso este rgo realiza todo o processo de
intermediao junto ao Congresso.
Pelo Decreto n 14.135/96, a CONATEL atender as solicitaes de concesso tendo
em conta o Plano Nacional de Telecomunicaes e o Plano Nacional de Frequncias. Se
avaliar o pedido como pertinente, a CONATEL o repassar ao Executivo que dever referi-lo
ao Congresso Nacional para que a outorga possa se concretizar.
A Lei n 2.495/04 cria alteraes que estabelecem o prazo mnimo de 10 anos para
servios de difuso, renovveis por igual perodo uma vez, a no ser aquelas que j
possussem mais de 10 anos quando da aprovao desta lei. Nesse caso podem ser
prorrogadas por mais de uma vez. De acordo com a mesma lei, tais operadores devem
adequar-se ao Plano Nacional de Atribuio de Frequncias at 2014.
A renovao deve ser solicitada com seis meses de antecedncia e ser avaliado, de
acordo com o art. 99 do Decreto n 14.135, se o concessionrio cumpriu com as obrigaes
derivadas do contrato realizado.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
So obrigaes do concessionrio, de acordo com o art. 72 do Decreto n 14.135/96:
obedecer prazos de instalao estabelecidos em contrato, prestar o servio de forma
ininterrupta, estabelecer meios para atender as queixas dos usurios, realizar o pagamento
regular de taxas, facilitar o processo de inspeo da CONATEL, submeter previamente a este
rgo consideraes sobre mudanas referentes a modificao estatutria ou acordos com
usurios, condies de tarifa, etc. Os contratos de concesso devem estabelecer, dentre outras

283

coisas, prazos, mecanismos tarifrios, garantias de cumprimento das obrigaes e penalidades


previstas. A transferncia de titularidade somente pode ocorrer com prvia e expressa
autorizao da CONATEL.
- Quais as sanes previstas?
A prestao ilegal do servio, de acordo com o art.100 da Lei de Telecomunicaes,
implicar a desqualificao do operador por cinco anos, duplicveis em caso de reincidncia.
J os titulares regularizados esto submetidos ao seguinte regime de sanes a
depender da gravidade da infrao: advertncia, citao, multa de 3 a 1000 salrios mnimos,
suspenso ou cancelamento da concesso, licena ou autorizao, confisco ou apreenso de
equipamentos, devoluo de dinheiro de tarifa a usurios (para o caso de servios pagos).
Categoria regras de propriedade
- Como funcionam os instrumentos voltados para evitar concentrao de propriedade?
Apesar de o art 5 do Decreto 14.135 estabelecer a proibio de prticas
anticompetitivas nos servios de telecomunicaes como um todo, no h limitao legal
clara para participao de proprietrios ou dirigentes de demais empresas de comunicao.
H abertura para propriedade cruzada na instruo normativa quando o art. 71 do
Decreto n 14.135 permite que uma mesma concesso possa compreender a faculdade de
prestar mais de um servio bsico de telecomunicaes, assim como a licena para o uso do
espectro radioeltrico. Contudo, preciso que isso conste autorizado no contrato.
- Como so as regras relativas a entrada de capital estrangeiro?
No Paraguai o Decreto 14.135/96 tem forte influncia liberal e admite em seu artigo
64, a participao de empresas estrangeiras no setor de radiodifuso, exigindo apenas que
estas estejam instaladas ou tenham um representante no pas.
- Como funcionam as regras relativas propriedade de emissoras por parte de detentores de
cargos pblicos?
No h restrio expressa relativa a essa pauta.

284

Categoria regulao de contedo


- Como feita referncia a noo de diversidade de contedo?
No que se refere a regulao de contedo o artigo 28 do Regulamento da Lei de
Telecomunicaes oferece princpios para orientar a programao: contribuir para consolidar
a unidade espiritual e a integridade territorial da nao exaltando o respeito aos seus valores
morais e culturais e ao pluralismo poltico, religioso, social e tnico; respeitar a honra, a
dignidade, a vida privada das pessoas; informar sobre acontecimentos nacionais e
internacionais de forma objetiva, imparcial e fidedigna, procedente de fontes oficiais;
contribuir para a proteo da famlia e dos direitos da infncia, da juventude, de idosos e de
portadores de deficincia; fomentar a proteo ao meio ambiente; respeitar direitos autorais e
propriedade intelectual e, em geral entreter de forma s e amena.
Alm disso, o Decreto 4982/10 de criao da Rdio e Televiso Nacional do Paraguai,
estabelece que os meios pblicos no devem ser governamentais, priorizando contedos
plurais, com variedade de enfoques e contedos, a fim de fortalecer a democracia e dar voz s
diferentes expresses tnicas, sociais, polticas e religiosas do pas, alm de promover a
representao e participao ativa da sociedade.
- Como est prevista a proteo de crianas e adolescentes nas regras do setor?
Protees especficas para esse pblico esto previstas apenas parcialmente na
normativa paraguaia. As regras para o setor televisivo no o contemplam. O Cdigo da
Criana e do Adolescente paraguaio (lei 1.680/01) oferece, contudo, alguns parmetros, como
em seu artigo 29, que probe a publicao por qualquer meio massivo de nomes, fotografias
ou dados que identifiquem crianas e adolescentes vtimas ou acusados de cometer delitos. A
infrao a esta norma punida pelo cdigo penal.
- Como se d a proteo contra incitao a crime e discursos de dio?
No mencionado nas normas paraguaias consultadas. Entretanto pelo pas ser
signatrio do Pacto de So Jos da Costa Rica, torna-se vlido para ele o texto do seu artigo
13 que diz que deve haver leis que probam toda propaganda em favor da guerra, bem como
toda apologia ao dio nacional, racial ou religioso que constitua incitamento discriminao,
hostilidade, ao crime ou violncia.
- Como est previsto o direito de resposta?

285

estabelecido pelo artigo 28 da Constituio paraguaia que toda pessoa afetada pela
difuso de informaes falsas, distorcidas ou ambguas tem o direito a exigir sua retificao
ou seu esclarecimento pelo mesmo meio, nas mesmas condies que tenha sido divulgada,
sem prejuzo aos demais direitos compensatrios.
- Quais so as regras para a publicidade na TV?
O artigo 28 da regulamentao da Lei de Telecomunicaes informa que a publicidade
comercial dever realizar-se de forma que no afete ao contedo, qualidade e hierarquia da
programao. No existe limitao dos minutos de publicidade por hora de programao,
apenas solicita-se que esta proporo esteja prevista na proposta programtica do canal,
quando de sua licitao de outorga.
O artigo 27 da Constituio paraguaia de 1992 menciona a necessidade de se regular a
publicidade para proteo dos direitos de crianas, de jovens, do consumidor e da mulher.
- Como funcionam as regras e instrumentos para queixas?
No est previsto mecanismo de queixas especfico para contedos.
- Como funcionam as sanes em caso de violao de contedo?
Da mesma forma, no esto previstas sanes relativas especificamente a violaes de
contedo, at mesmo por que no existe clareza normativa para sua regulao.
- Existe algum tipo de controle prvio de contedo?
A Constituio paraguaia garante em seu artigo 26 a liberdade de expresso e a
liberdade de imprensa, assim como a difuso de pensamentos e opinio sem censura alguma,
e determina que no se ditar nenhuma lei que as impossibilite ou restrinja. Toda pessoa tem,
portanto, o direito de gerar, processar ou difundir informao, como igualmente a utilizao
de qualquer instrumento lcito e apto para tais fins.
O artigo 29 da Carta Magna define que o exerccio de jornalismo em todas as suas
formas livre e no est sujeito a autorizao prvia. Os profissionais de meios de
comunicao massivos no devem ser obrigados a atuar contra seus princpios nem a revelar
suas fontes. Colunistas tm liberdade de emitir opinies sem censura.
- Como se estabelecem as cotas e estmulos para produo nacional, independente e
regional?

286

No so previstas cotas de contedo nas normas paraguaias consultadas.


Categoria emissoras pblicas e estatais
- Quais as regras de transparncia e accountability para emissoras pblicas e estatais?
O artigo 34 da Lei n 642/95 estabelece que o Plano Nacional de Frequncias
paraguaio reserva ao Estado uma frequncia para prestao de servios de televiso com suas
correspondentes estaes repetidoras de modo que cubram todos os municpios do pas.
Atravs disso o Decreto 4982/10 estabelece a criao da Rdio e Televiso Nacional do
Paraguai, alm de criar um Conselho Assessor dentro da SICOM, para o fortalecimento da
democracia com meios pblicos devidamente estruturados de forma orgnica, funcional e
operativa com o objetivo de fomentar o pluralismo, respeitar a objetividade informativa e dar
voz s diferentes expresses tnicas, sociais, polticas e religiosas do pas, alm de promover a
representao e a participao ativa da sociedade (PARAGUAI, 2010).
No h previses especficas para transparncia e accountability para a Televiso
Nacional do Paraguai. Sua estrutura bastante incipiente, tanto que sua programao
reduzida, das 18 s 23h30 de segunda a quinta, e de 7h s 23h30 aos fins de semana.
- Existem instrumentos para assegurar sua independncia?
Com a coordenao do sistema de meios estatais ligada SICOM a interferncia do
Executivo passa a ser indireta. O Art. 5 do Decreto 4982 encomenda ao ento criado
Conselho Assessor a criao de um modelo de organizao institucional que garantisse o
funcionamento da Rdio e Televiso Nacional do Paraguai como meio de comunicao
pblica no governamental, com direo autnoma e independente, que assegure a
objetividade informativa, o pluralismo e a variedade de enfoques e contedos com objetivo de
fortalecer a democracia.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
A TV Pblica Paraguai subordinada Direo Geral de Meios do Estado (DGME) e
mantida com recursos oramentrios no vinculados.
A Rdio e Televiso Nacional do Paraguai possui um Conselho Assessor dentro da
SICOM com o objetivo de propor a organizao, o marco jurdico institucional e a adequao
das novas exigncias comunicacionais, tecnolgicas e de participao na entidade. Ele

287

composto por representantes dos poderes Executivo e Legislativo alm de organizaes da


sociedade civil.
Categoria emissoras comunitrias
- Existem instrumentos para reconhecimento e enquadramento legal das emissoras
comunitrias?
A Lei de Telecomunicaes traz o conceito de Servio de Radiodifuso de Pequena e
Mdia Cobertura ou rdios comunitrias, dedicando apenas trs artigos para a sua regulao.
O art. 57 define servio de comunicao alternativa como rdios comunitrias, educativas,
associativas e cidads e prev, assim como o Decreto 14.135, que uma regulao especfica
para esse setor deve ser formulada. O artigo 58 define que o objetivo desses servios de
emitir programas de carter cultural, educativo, artstico e informativo sem fins de lucro. J o
artigo 59 informa que podero ser prestadores desse servio organizaes sem fins
comerciais, legalmente constitudas e que no sejam subsidirias ou filiais de empresas
nacionais ou estrangeiras.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
Alteraes recentes nos artigos 57, 58 e 59 da lei de telecomunicaes paraguaia
passou a restringir toda forma de publicidade em meios comunitrios.
- Como se d seu licenciamento?
No previsto expressamente nas leis consultadas. Mas interpreta-se que o processo
seja similar ao realizado para o licenciamento como um todo do setor.
Categoria inovao
- Como est prevista a transio para a tecnologia digital nos instrumentos normativos do
setor?
Em 2010 o Paraguai oficializou sua escolha pelo padro nipo-brasileiro de TV Digital,
deixando a CONATEL responsvel por elaborar as polticas de transio. Desde 2011 Brasil e
Paraguai tm um acordo de cooperao e capacitao para a implantao tcnica do sistema.

288

Categoria Controle Pblico


- Existem instrumentos de participao e controle por parte da sociedade civil?
O art. 35 da Lei 642 cria o Conselho de Radiodifuso para permitir a participao da
sociedade civil junto CONATEL, entretanto a nomeao final de seus membros e suplentes
feita pelo Executivo.
Em 2012, o Decreto n 4.982 cria dentro da SICOM um Conselho Assessor, entretanto
sua composio mista conta com maior nmero de representantes do legislativo e de entidades
institucionais do Estado do que da sociedade civil. Tambm dentro da SICOM h a Direo
Geral de Meios do Estado (DGME) com representantes dos veculos de comunicao do
Estado.
6.1.4. Uruguai
O ambiente regulatrio para o setor de Televiso no Uruguai, assim como no Brasil,
possui uma disperso entre diversos textos normativos. Ainda que atualmente esteja em
discusso uma ampla reformulao do marco legal para os servios audiovisuais, como visto
no captulo anterior, aqui consideramos mais prudente analisar o pas pela estrutura normativa
vigente no mesmo perodo de anlise dos outros pases.
Dito isso, elencamos abaixo as principais leis uruguaias para a radiodifuso
ressaltando, porm, que dada a disperso mencionada, vrios outros textos foram consultados
para se tentar apreender o mximo possvel da matria naquele pas:
- Decreto-Lei de Radiodifuso 14.670, de 23 de junho de 1977: sancionada durante a
ditadura cvico-militar, esse texto estabelece, dentre outras coisas, uma grande margem de
arbitrariedade ao poder Executivo para a alocao de frequncias.
- Decreto 734/78: regulamenta a lei de radiodifuso. Trata-se de uma norma
administrativa que serve de suporte para destinao, posse e revogao de frequncias.
modificado pelo Decreto 374/08 de 04 de agosto de 2008, que inclui novos modelos para
alocao de frequncias comerciais, estabelecendo critrios de transparncia, igualdade de
oportunidades, competio e abertura de espaos institucionais para a participao cidad.
- Lei de Servio de Radiodifuso Comunitria, n 18.232, de 11 de dezembro de 2006.
Aprovada diante de um projeto apresentado pela sociedade civil, ela estabelece princpios
gerais potencialmente aplicveis a toda radiodifuso, mas vigente apenas para a modalidade

289

comunitria, como um sistema transparente e participativo de controle do espectro. Essa lei


regulamentada pelo Decreto 417/10.
A seguir, a aplicao dos indicadores neste pas.
Categoria valores democrticos
- Quais as funes e objetivos do servio de TV?
Pelo Decreto-Lei 14.670/77 a definio essencialmente tcnica. estabelecido o
conceito de radiodifuso como sendo o servio de radiocomunicaes cujas emisses sonoras,
televisivas ou similares estejam destinadas a recepo direta pelo pblico.
Para a radiodifuso comunitria a definio refere-se finalidade de promoo do
desenvolvimento social, dos direitos humanos, da diversidade cultural, da pluralidade de
informaes e de opinies, dos valores democrticos, da satisfao das necessidades de
comunicao social, da convivncia pacfica e fortalecimento de vnculos de identidade
cultural e social do Uruguai. Os servios pblicos, organizados sob o Servio Oficial de
Difuso Radioeltrica (SODRE) tm como finalidade transmitir programas culturais e
informativos.
- Como se d o reconhecimento expresso de valores como direito comunicao, liberdade
de expresso, interesse pblico etc.?
Fica definido, pela lei Decreto-Lei 14.670/77, que os servios de radiodifuso so
considerados de interesse pblico, podendo ser explorados por entidades oficiais ou privadas,
em regime de autorizao ou licena.216 J na lei de radiodifuso comunitria define que a
radiodifuso um suporte tcnico para o exerccio do direito humano a liberdade de
expresso e a liberdade de informao, por isso, de acordo com seu texto, sua utilizao deve
ser garantida a todos os cidados uruguaios e seu acesso deve ser equitativo e assegurado pelo
Estado.
Tambm tomado como de interesse pblico, pela Lei n 18.501, o arquivo de todo
programa de rdio ou televiso transmitido por emissoras pblicas ou privadas dentro do
territrio nacional, devendo elas entregarem semanalmente esses material para o Arquivo
Audiovisual do SODRE. Todos os cidados tm o direito de ter acesso a esse contedo, que
est sob a fiscalizao da URSEC.

216

O Decreto 734/78 diz que o servio pode ser explorado por entidades pblicas ou privadas

290

Em seu artigo 29, o Decreto n 349/90, determina que o contedo da programao


deve respeitar normas referentes moral, ao decoro e aos bons costumes.
A Constituio reconhece a livre expresso de pensamentos e opinies e tambm o
direito de ser informado sobre os assuntos pblicos.217 Alm disso, em seu artigo 72, a Carta
Magna uruguaia incorpora ao ordenamento jurdico todos os direitos inerentes personalidade
humana ou que derivem da forma republicana de governo, mesmo que esses direitos no se
encontrem expressamente estabelecidos constitucionalmente.
O Decreto 374/08, ao justificar sua publicao, remete a princpios de liberdade de
expresso da OEA pelos quais se estabelece que licitaes de outorgas devem considerar
critrios democrticos para garantir igualdade de oportunidades de acesso para todos os
indivduos. Menciona tambm a necessidade de transparncia nesse processo por se tratar de
servios de interesse pblico, e por isso, de responsabilidade do Estado fomentar sua
diversidade, assim como fortalecer a identidade nacional e a produo cultural local e
regional.
O acesso equitativo ao espectro mediante procedimentos abertos, transparentes e no
discriminatrio previsto tambm no Decreto n 114 de 2003, de Regulamento da
Administrao e Controle do Espectro Radioeltrico.
Podem ser identificados como valores defendidos tambm, no texto da Lei n 17.296,
de criao da URSEC, a livre concorrncia, a universalizao dos servios de
telecomunicaes, a proteo de direitos de usurios e consumidores, a prestao igualitria e
a qualidade dos servios.
Categoria entidades reguladoras
-Como se d a distribuio de poderes entre entidades reguladoras do setor?
No que se refere ao desenho institucional do setor, a competncia principal sobre a
administrao do espectro do Poder Executivo na rbita do Ministrio da Indstria, Energia
e Minrios. Ligada a esse ministrio, existe a DINATEL, criada em 2005 pela lei 17.930.
voltada, de acordo com o Decreto n 519/09, para formular, articular e coordenar as polticas
estatais em matria de telecomunicao. Dentre as atribuies da DINATEL, pode-se
217

Ley de Prensa 16.099, de 03 de novembro de 1989, modifica parcialmente uma regulao com similar
estrutura sancionada durante a ditadura militar, ratificando a liberdade de comunicao do pensamento, de
informao e de fundar meios de comunicao, mas tambm tipificando como delitos de comunicao
determinadas condutas criminais que ocorram pelo uso desses meios de comunicao tanto impressos como de
emisso massiva.

291

destacar: assessorar o Poder Executivo nas polticas e critrios para outorgar licenas e
autorizaes de servios de telecomunicaes e comunicao audiovisual; assessorar o Poder
Executivo na administrao dos recursos utilizados para desenvolver as tecnologias da
informao e comunicao; promover aes que melhorem o desenvolvimento tecnolgico do
setor das telecomunicaes e comunicao audiovisual no pas; representar o Poder Executivo
em matria de acordos, convnios e tratados internacionais que incluam aspectos relacionados
s telecomunicaes e comunicao audiovisual; coordenar outros rgos da administrao
pblica e atores privados com o objetivo de alcanar as metas das polticas pblicas e os
objetivos estratgicos do setor.
Porm, o organismo mais especfico para a aplicao da normativa ao setor a
URSEC. Ela possui competncia de regulao e controle sobre as atividades referidas s
telecomunicaes como um todo, alm dos correios. funo da URSEC tambm proteger os
direitos de usurios e consumidores, determinando as tarifas e preos no setor, com base em
critrios tcnicos. A entidade foi criada em 2001, pela lei 17.296, vinculada Comisso de
Planejamento e Oramento. Sua autonomia questionvel, contudo, uma vez que compete ao
Executivo a designao e a remoo dos seus diretores.
- Quais so as regras de financiamento dessas entidades?
Os textos normativos encontrados referentes DINATEL no trazem informaes
especficas sobre seu financiamento.
J para a URSEC, parte dos recursos provm da aplicao de multas, do recebimento
de taxas dos operadores, de doaes, ou outros rendimentos advindos da execuo de suas
atribuies.
- Como prevista a constituio do corpo diretivo?
A DINATEL tem em sua chefia o diretor nacional de telecomunicaes e servios de
comunicao audiovisual. Ali no esto previstos comisses ou conselhos.
No caso da URSEC, de acordo com a Lei n 17.296, ela deve ser dirigida por uma
Comisso integrada por trs membros. Esses so designados pelo Presidente da Repblica
atuando num Conselho de Ministros, entre pessoas que, por seus antecedentes pessoais,
profissionais e conhecimento na matria, devem assegurar a independncia da entidade no
desempenho de suas funes, diante de critrios de eficincia, objetividade e imparcialidade.
Seus mandatos so de seis anos, prorrogveis por igual perodo, e seus membros no podero

292

ter vinculao profissional com diretores ou gerentes do rgo e no podero ser candidatos
em eleies pblicas durante seu mandato.
- Quais as regras para accountability
O Uruguai tem em vigor desde 2008 a Lei de Acesso Informao Pblica (Lei
18.381). Atravs dela, todo organismo pblico, seja estatal ou no, deve garantir o direito
fundamental das pessoas ao acesso informao pblica com exceo de informaes
confidenciais, o que se estenderia a DINATEL e URSEC. Essas informaes esto
disponveis a qualquer cidado que as solicite gratuitamente, seja presencialmente, por e-mail
ou por fax. O Executivo publicou um decreto regulamentando seu uso em 2010.218
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
No foram encontradas nos textos consultados informaes relativas possibilidade de
autorregulao.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?
De acordo com o Decreto 374/08 necessria a chamada pblica para a realizao de
concursos transparentes e abertos para todos os cidados. Quando detectada disponibilidade
de frequncias no servio de radiodifuso comercial, cabe a URSEC abrir licitao e avaliar
as propostas dos interessados. Esses princpios so aplicveis tambm para a radiodifuso
comunitria e para os sinais de TV digital.
- Como o processo de licenciamento e renovao?
O procedimento deve, portanto, seguir a regra da competio pblica com a
participao da Comisso Honorria Assessora Independente para sua fiscalizao. Ademais,
deve seguir os seguintes critrios: igualdade de oportunidades, procedimentos abertos,
independentes e transparentes que contenham critrios claros, objetivos e razoveis e que os
candidatos evitem qualquer discriminao em sua linha editorial.

218

Disponvel em:
<http://www.cainfo.org.uy/images/Documentos/Legislacion/decreto_reglamentario_leyuy.pdf>. Acesso em: 20
nov. 2013.

293

Os concorrentes devem cumprir, entre outros requisitos: ter capacidade econmica, ser
uruguaios em situao de legalidade (e permanecer residente no pas), estar cientes sobre a
autoridade do poder Executivo no controle de sua conduta, apresentar um projeto
pormenorizado com propostas de programas, filosofia e objetivos na explorao da emissora e
declarar se tem participao em outras estaes de radiodifuso. No caso de TV a cabo, a
proposta apresentada para concorrer deve constar de um informe tcnico sobre o servio a ser
oferecido, estudo sobre zona ou populao que pretende servir, oramento, programao e
seus objetivos, proposta de estipulao contratual para realizao de assinaturas. Para tal o
licenciado deve ser uruguaio nato ou naturalizado, possuir capacidade econmica para tal e
ser idneo.
Para a radiodifuso comercial aberta, podem ser outorgadas tanto permisses
precrias, ou seja, sem prazo estabelecido, como autorizaes com prazo. Contudo, afirmam
Lanza e Goldaracena (2009), na prtica, no existe registro de outorgas com prazos finais
determinados. Todas as alocaes para o servio de rdio e televiso analgica existentes
foram outorgadas em carter precrio sendo que para essas no de produzem revogaes
(LANZA; GOLDARACENA, 2009, p. 236, traduo nossa).219 Essas licenas no podem ser
transferidas sem autorizao do Executivo e no so hereditrias.
Para TV a cabo o prazo de 10 anos, prorrogveis por perodos de mais 10. Para
emissoras comunitrias o prazo de 10 anos e necessria audincia pblica para que haja
renovao.
Desde o Decreto 585/12, o prazo para novas autorizaes em TV digital fica
estabelecido em 15 anos para radiodifuso comercial, podendo ser renovado pelo executivo
por mais 10 anos de cada vez. Tal renovao fica condicionada ao cumprimento de condies
e compromissos assumidos pelo operador em seu plano comunicacional. A renovao ser
concedida sempre que no houver avaliao negativa no cumprimento desses requisitos e
sempre que no existam novos interessados pr-qualificados para os quais no fiquem
disponveis canais dentro daqueles reservados. Tal processo deve levar em conta: o informe
tcnico da URSEC, a avaliao da CHAI e o resultado de uma audincia pblica no
vinculante.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?

219

todas las adjudicaciones para servicios de radio y televisin analgica han sido otorgadas con carcter
precario y en los hechos no se producen revocaciones

294

De acordo com o Decreto 734/78 aqueles autorizados devem apresentar um plano


tcnico de execuo em 60 dias e pr a emissora em funcionamento em um ano, prorrogvel
por mais um.
J com o Decreto 585/12, fica estabelecido que para licenas de tecnologia digital esse
prazo de nove meses, podendo ser prorrogado por mais trs. Ele estabelece tambm que as
autorizaes para servios de TV digital devem ser outorgadas com carter pessoal proibindose a transferncia de titularidade nos primeiros cinco anos, depois disso dever ser autorizada
pelo Executivo.
Esse mesmo decreto informa que titulares de servios de TV digital aberta tm o
compromisso de cumprir com contraprestaes pelo uso de um recurso escasso que o
espectro radioeltrico. Dentre essas esto, veicular quinze minutos dirios de realizao de
campanhas de bem pblico, por parte de organismos estatais ou no; incluir servios
complementares e interativos promovidos pelo Estado de modo gratuito (como aplicativos de
governo eletrnico, de sade, educao etc.); promover produo de contedos nacionais e o
uso de recursos humanos nacionais, como artsticos, profissionais e tcnicos; alm de oferecer
acessibilidade gratuita.
- Quais as sanes previstas?
A aplicao de sanes desde 2001 passou a ser de competncia da URSEC de acordo
com o disposto no art. 79 da Lei 17.296. Podem ir de uma advertncia at multas, suspenso
ou revogao do servio. A punio para o crime de lesa ptria o fechamento provisrio e
para funcionamento sem autorizao o fechamento definitivo da emissora.
Categoria regras de propriedade
- Como funcionam os instrumentos voltados para evitar concentrao de propriedade?
Sobre isso, definido no art. 12 do Decreto 734/78 que uma pessoa no pode ser
beneficiada com a titularidade total ou parcial de mais de duas frequncias em cada uma das
trs bandas de radiodifuso (AM, FM e TV), nem mesmo pode ser titular total ou
parcialmente de mais de trs frequncias de radiodifuso no total.
Mais recentemente, so encontradas barreiras para a TV por assinatura atravs do
Decreto 775 de 31 de dezembro de 2012. Ele dita que o total de assinantes de cada empresa de
TV por assinatura no poder ultrapassar 25% do total de residncias uruguaias e que o total

295

de assinantes das referidas empresas no poder superar 35% do total de residncias de cada
territrio.
- Como so as regras relativas a entrada de capital estrangeiro?
Ficavam autorizados na lei n 14.179/74 investimentos estrangeiros em todas as reas
vinculadas ao desenvolvimento econmico e social sempre que fosse compatvel com o
interesse nacional. No entanto, teriam que conseguir uma autorizao expressa do Executivo
os investimentos estrangeiros que se destinem atividades nas reas de telecomunicaes,
rdio, imprensa e televiso.
O Decreto 734/78 informa que as emissoras de radiodifuso no podem receber
doaes ou subvenes de qualquer classe de governos ou Estados estrangeiros, nem mesmo
de pessoas ou entidades estrangeiras salvo com autorizao expressa do Poder Executivo. A
lei Uruguaia protecionista quando determina que os licenciados devem ser uruguaios com
domiclio permanente na localidade, sendo as ausncias prolongadas do pas, salvo com
justificao adequada, punidas at mesmo com o cancelamento das autorizaes.
- Como funcionam as regras relativas propriedade de emissoras por parte de detentores de
cargos pblicos?
Sobre isso, no foram encontradas informaes especficas. Apenas proibida pela lei
de radiodifuso comunitria a transmisso de contedo que se configure proselitismo polticopartidrio.
Categoria regulao de contedo
- Como feita referncia a noo de diversidade de contedo?
A lei n 18.232, de radiodifuso comunitria, estabelece como princpio da
administrao de frequncias que a promoo da diversidade deve ser um objetivo primordial
da legislao de radiodifuso, princpio aplicvel tambm, de acordo com o Decreto n
585/12, para a regulao da televiso digital terrestre e polticas a ela associadas.
O servio de radiodifuso comunitria tem compromisso tambm com o
desenvolvimento social, a promoo de direitos humanos, de valores democrticos, a
diversidade e a pluralidade de informaes e opinies, sem discriminao, a satisfao da
necessidade de comunicao social, a convivncia pacfica e o fortalecimento dos vnculos de
identidade social e cultural do pas (URUGUAY, 2007).

296

- Como est prevista a proteo de crianas e adolescentes nas regras do setor?


Basicamente, a proteo que existe para crianas e adolescentes nos contedos
televisivos seguem as orientaes da Lei n 17.823, Cdigo da Infncia e da Adolescncia do
Uruguai. Ele probe a identificao de menores infratores, assim como a exibio de imagens,
mensagens ou objetos que podem agredir os direitos de crianas e adolescentes ou incitar
atitudes violentas, discriminatrias, pornogrficas. proibido tambm o uso de imagem de
crianas ou adolescentes em anncios de bebidas alcolicas, tabaco ou outros produtos
prejudiciais a sade fsica ou mental, ou qualquer contedo audiovisual que agrida sua
integridade fsica, psicolgica ou social.
Existiam, ainda, determinaes no Decreto 445/88, que foram revogados em 2012. O
artigo 2 foi revogado porque estabelecia que os programas gravados, assim como
publicidades, para poderem ser emitidos dentro do horrio de proteo ao menor, deviam
contar com a conformidade do Conselho da Criana, atualmente Instituto de Criana e
Adolescente do Uruguai. Mas isso seria, segundo a interpretao da Secretaria de
Comunicao do Executivo, censura prvia.
J o artigo 4 estabelecia disposies voltadas para proteger direitos de crianas e
adolescentes frente a possibilidade de serem expostos a violncia excessiva, crueldade e
pornografia. Entretanto, essas disposies vigoravam para todos os programas que fossem
emitidos no horrio de proteo ao menor, com exceo de esportivos, informativos ou
programas de contedo poltico. O Executivo entendeu que era uma expresso claramente
contraditria quando dentro do horrio de proteo ao menor determinados contedos se no
so exibidos em um informativo, no podem ser veiculados, mas se esto num informativo,
podem. Por conta disso, esse artigo tambm foi revogado.
- Como se d a proteo contra incitao a crime e discursos de dio?
H orientao sobre isso apenas na lei de radiodifuso comunitria. Ela define que no
poder ser realizado proselitismo poltico-partidrio ou religioso, nem haver promoo de
discriminao por raa, etnia, gnero, orientao sexual, idade ou qualquer outro tipo, sendo,
essa conduta considerada uma transgresso passvel de suspenso ou revogao da permisso.
- Como est previsto o direito de resposta?
Para os servios de radiodifuso pode haver a aplicao do direito de resposta previsto
pela lei de imprensa uruguaia, n 16.099/89, que define que toda pessoa fsica ou jurdica de

297

direito pblico ou privado pode exercer, diante do Tribunal competente, o direito de responder
a uma publicao de qualquer meio de comunicao pblica, desde que se sinta afetado por
informaes inexatas ou agravantes.
- Quais so as regras para a publicidade na TV?
Conforme o Decreto-lei 734/78, o tempo destinado a publicidade nas emissoras
uruguaias no pode exceder quinze minutos por hora de transmisso em Montevidu, e vinte
minutos por hora em emissoras de outras localidades. Outra proteo contra abusos de
contedo em publicidade oferecida pela Lei n 17.250/00, de defesa do consumidor, que
bastante genericamente, estabelece como direito bsico do consumidor a proteo contra
publicidade enganosa.
- Como funcionam as regras e instrumentos para queixas?
De maneira geral, o controle sobre infraes em todo o setor de responsabilidade da
URSEC, cujos julgamentos passam pela CHAI ou CHARC.
- Como funcionam as sanes em caso de violao de contedo?
A lei de imprensa uruguaia estabelece que constitui delito cometido atravs de meios
de comunicao, com multas ou penas de trs meses a dois anos de priso, a divulgao
intencional de notcias falsas que ocasionem grave alterao da tranquilidade pblica ou grave
prejuzo aos interesses econmicos do Estado ou ao seu crdito no exterior.
Para o caso de difamao atravs dos meios de comunicao, a pessoa ofendida pode
solicitar o ressarcimento de danos. Alm do autor da comunicao, o proprietrio do veculo
tambm pode ser acusado de ter responsabilidade diante de infraes. O autor de um delito
contra a honra de um funcionrio pblico, relativo funo que desempenha, ser isento de
pena se retratar-se antes da acusao final quando o denunciante aceitar tal retratao.
As punies previstas na lei de imprensa, descritas acima, so atreladas ao cdigo
penal. Entretanto, a lei n 17.296 delega a URSEC a aplicao de sanes sobre todo o setor,
desde a advertncia e multa at suspenso do servio e revogao da autorizao ou
concesso. A aplicao de multas dever resultar num prejuzo econmico equivalente a
infrao cometida e sua quantia, segundo estabelece o art. 89 da lei n 17.296, deve ser
repartida entre os usurios afetados, sem prejuzos de outras aes que eles possam estar
promovendo diretamente contra a operadora.

298

- Existe alguma previso de controle prvio de contedo?


A Constituio uruguaia, do ano de 1967, em seu artigo 29 menciona a censura prvia
como sendo sem necessidade. Ele estabelece que inteiramente livre em toda a matria a
comunicao de pensamentos por palavras, escritos privados ou publicados por impressos, ou
por qualquer outra forma de divulgao, sem necessidade de censura prvia alguma, ficando o
autor responsvel pelos abusos que cometer.
Entretanto, o Decreto 734/78, em seu artigo 34 determina que as estaes de televiso
devem comunicar ao DNC, poca, sua programao completa semanal, com uma
antecipao de sete dias teis, e que as modificaes devem ser comunicadas a esses
organismos com 24h de antecedncia e mediante justificativa.
O Decreto 585/12 estabelece em seu artigo 14 que o operador de TV digital tem total
independncia de linha editorial e informativa.
- Como se estabelecem as cotas e estmulos para produo nacional, independente e
regional?
possvel encontrar a defesa do nacionalismo no contedo da programao, e no uso
de recursos humanos nacionais (artistas, profissionais, tcnicos) no Decreto n 349/90. No
Decreto 734/89 define-se tambm que 80% dos anncios publicitrios devem ser de produo
nacional. O mesmo decreto estabelece que a transmisso de programas em idioma estrangeiro
deve obter uma autorizao, poca do DNC, especificando de que tipo de programa se trata
(informativo, ou de ensino didtico da lngua, por exemplo) e impondo uma traduo
correspondente.
H orientao nesse sentido na lei de radiodifuso comunitria, quando define que sua
programao deve privilegiar contedos de produo prpria e nacional, alm de produo
independente que seja compatvel com as finalidades do servio.
Categoria emissoras pblicas e estatais
- Quais as regras de transparncia e accountability para emissoras pblicas e estatais?
No Uruguai apenas existe o SODRE. No h TVs educativas ou universitrias. A
Comisso Diretora do SODRE deve prestar contas ao Ministrio de Educao e Cultura, ao
qual a entidade est vinculada. Ela enquadra-se, ainda, na Lei de Acesso Informao em
vigor no Pas.

299

- Existem instrumentos para assegurar sua independncia?


A SODRE ligada diretamente ao Estado, porm tem permisso para emitir anncios
publicitrios, embora seja muito pouco competitivo nesse sentido, especialmente num
mercado to concentrado quando o uruguaio. Jambeiro (2000) destaca que 20% da
publicidade oficial daquele pas exclusivamente destinada ao SODRE.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
A Lei n 8.577 deixava especificada a incorporao do SODRE ao oramento do
Ministrio de Educao e Cultura. Alm disso, como dito, tem permisso para competir por
publicidade.
Por esta lei tambm fica definido que a gesto do SODRE realizada por uma
Comisso Diretora honorria composta por cinco membros, trs designados pelo Conselho
Nacional de Administrao, um pelo Conselho Universitrio e um pelo Conselho de Ensino
Primrio e Normal. Seus membros podem ser reeleitos aps dois anos de mandato, at que
lhes sejam designados substitutos.
Categoria emissoras comunitrias
- Existem instrumentos para reconhecimento e enquadramento legal das emissoras
comunitrias?
O Uruguai conta desde 11 de dezembro de 2006 com a Lei de Servio de Radiodifuso
Comunitria, n 18.232, abarcando tanto rdios como TVs. Nela definida radiodifuso
comunitria como o servio de radiodifuso no estatal de interesse pblico, prestado por
associaes civis sem fins lucrativos orientado para satisfazer as necessidades de
comunicao social e habilitar o exerccio ao direito informao e liberdade de expresso
dos cidados uruguaios. Dentro da URSEC, o rgo independente para deliberar sobre o setor
o Conselho Honorrio Assessor de Radiodifuso Comunitria (CHARC).
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
O artigo 10 dessa lei define que a sustentabilidade econmica dessas emissoras possa
ser dada atravs de doaes, patrocnios, publicidade seguindo algumas regras. Por exemplo,
a totalidade dos recursos obtidos pelas entidades devem ser investidos para o funcionamento e
melhoria da prestao de seus servios, sendo considerada lucratividade a distribuio de

300

excedente como a distribuio de salrios entre os titulares da concesso, o que ser


fiscalizado atravs de auditorias anuais nas emissoras.
- Como se d seu licenciamento?
O poder Executivo dever reservar, pela Lei n 18.232/07, um tero do espectro
eletromagntico, seja ele analgico ou digital, por localidade, para o servio de radiodifuso
comunitria. Podero ser titulares associaes civis sem fim de lucro, reconhecidas pelo
Ministrio da Educao e Cultura, ou pessoas fsicas que no tenham finalidade de lucro, que
apresentem propostas de comunicao compatveis com a finalidade do servio.
As outorgas devem ocorrer atravs de concursos pblicos e abertos com
acompanhamento pelo CHARC e pela realizao de audincia pblica, observando critrios
de planejamento que beneficiem a comunidade, previso de mecanismos de participao,
antecedentes de trabalho social.
Categoria inovao
- Como est prevista a transio para a tecnologia digital nos instrumentos normativos do
setor?
A legislao uruguaia separa legislao de radiodifuso, de telecomunicaes, e de TV
aberta, mas unifica a regulamentao do setor em um s rgo, a URSEC. No existe,
portanto, uma lei geral para o setor que pense os servios de maneira convergente. No que diz
respeito a novas tecnologias, a regra que existe o Decreto 585 de 11 de maio de 2012,
estabelecendo o padro de TV digital a ser adotado no Uruguai, alm de outras disposies.
Neste decreto, fica respeitada a reserva de espectro em tecnologia digital, separando,
na rea de Montevidu: seis canais para TVs pblicas, sete canais para TVs comerciais e sete
para canais comunitrios. Nas outras localidades a tripartio reserva trs canais para cada
modalidade. O decreto permite que os operadores de TV digital ofeream de maneira
complementar servios multimdia e interativos, contanto que sejam de acesso gratuito.
Servios interativos de valor agregado no podero ser oferecidos nem comercializados com
custo para o espectador at estarem devidamente regulados mediante uma norma especfica.
O desligamento do sinal analgico de TV est previsto para acontecer da 21 de
novembro de 2015 e junto com ele ocorre a revogao de todas as autorizaes outorgadas em
frequncia de VHF.

301

Categoria Controle Pblico


- Existem instrumentos de participao e controle por parte da sociedade civil?
At a aprovao do Decreto 374/08, o desenho institucional da administrao do
espectro no contemplava a participao de empresrios ou representantes da sociedade civil.
Seu artigo 18 faz surgir a Comisso Honorria Assessora Independente (CHAI), com a funo
de permitir a participao de sindicatos e grupos representativos diversos, inserida na
URSEC, assim como o Conselho Honorrio Assessor de Radiodifuso Comunitria
(CHARC), tendo poder de interveno no processo de outorgas, elaborao de
regulamentao, determinao de pautas ou de procedimentos institucionais.
O art. 16 do Decreto 585/12, estabelece tambm que deve ser criada uma lei especfica
para que os titulares de servios de radiodifuso digital tenham a obrigao de fazer um
relatrio anual prestando contas sobre o faturamento obtido a partir da explorao lucrativa do
espectro. Alm disso, ele estabelece a criao do Foro Consultivo de TV Digital do Uruguai
para funcionar na rbita do Ministrio da Indstria, Energia e Minrios com o objetivo de
monitorar, apoiar e promover o desenvolvimento da TV digital aberta, gratuita e acessvel.
6.1.5. Venezuela
Para desenhar um panorama institucional das leis que atuam sobre o setor televisivo
venezuelano, podemos elencar como as principais:
- Lei Orgnica de Telecomunicaes, de 2000: atua sobre radiodifuso e
telecomunicaes, e recentemente sobre os servios de internet.220
- Lei de Responsabilidade Social em Rdio e Televiso e Meios Eletrnicos (Lei
RESORTE): Regula contedos de TVs aberta e por assinatura, horrios apropriados para
veiculao, cotas, publicidade etc.
- Decreto n. 1.521, de 2001: Regulamento de Radiodifuso Sonora e Televiso Aberta
Comunitria de Servio Pblico: regulamenta a radiodifuso comunitria, sendo
complementada pelo Decreto 1.522 de 2002 que exclui o pagamento de tributos exigidos pela
Lei Orgnica de Telecomunicaes.

220

Estabelece tambm que para prestar servio de internet necessrio obter autorizao, pois, de acordo com o
Decreto n 825 de 2006 a internet considerada servio universal, sendo prioritria para o desenvolvimento
cultural, econmico, social e poltico do pas.

302

Vejamos, a seguir, as informaes coletadas a partir da aplicao de indicadores


Venezuela.
Categoria valores democrticos
- Quais as funes e objetivos do servio de TV?
No h determinaes especficas sobre funes e objetivos dos servios de TV em
geral. Apenas foi encontrada essa informao relativa a Televisora Venezolana Social (Tves),
criada pelo Decreto n 5.349, de 11 de maio de 2007. Sua finalidade democratizar o acesso
aos meios de comunicao operando um canal de TV de servio pblico de sinal aberto
atravs da frequncia VHF canal 2. A ideia era ter um servio de TV a servio da educao,
cultura, identidade e valores nacionais e latino-americanos. Deve ser catalizadora da Produo
Nacional Independente (PNI), regional e comunitria ou alternativa (como universitrias,
financiadas por rgos e entes pblicos privados).
- Como se d o reconhecimento expresso de valores como direito comunicao, liberdade
de expresso, interesse pblico etc.?
Os artigos constitucionais 55, 57, 58 e 60 estabelecem o direito a proteo por parte do
Estado aos cidados expresso livre de seus pensamentos, ideias ou opinies, por escrito ou
mediante outro meio, de fazer uso de meios de comunicao e difuso sem que se possa
estabelecer censura. O art. 108 diz que os meios de comunicao devem contribuir para a
formao cidad e para isso devem ser desenvolvidas leis nacionais para normatizar a funo
formadora e comunicativa deles. O Estado deve garantir ainda, pelo seu art. 101, a emisso,
recepo e circulao de informao cultural e os meios de comunicao. Pelo texto
constitucional, devem contribuir para difuso de valores culturais de tradio popular e da
obra de artistas, escritores, compositores, cineastas, cientistas e demais criadores do pas, pois
obrigao dos meios impulsionar a produo nacional.
A Lei Orgnica de Telecomunicaes define como seu objetivo o estabelecimento de
um marco legal geral para o setor a fim de garantir o direito humano das pessoas
comunicao e a realizao de atividades econmicas necessrias para alcan-lo. Entende
tambm o espectro radioeltrico como um bem de domnio pblico a ser explorado por
concesso. Essa lei define, ainda, que por segurana e defesa nacional, os servios de
telecomunicao ficam reservados ao Estado.

303

A Lei RESORTE diz ser voltada para a responsabilizao social de prestadores de


servios de comunicao e para fomentar o equilbrio democrtico entre seus direitos e
deveres a fim de promover a justia social e contribuir para a formao da cidadania, da
democracia, da paz, dos direitos humanos, da cultura, da educao, da sade e do
desenvolvimento social e econmico da Nao. Essa lei estabelece, ainda, em seu art.2, que o
espectro radioeltrico um bem de domnio pblico e a interpretao da lei deve dar-se pelos
princpios: liberdade de expresso, comunicao livre e plural, proibio de censura prvia,
responsabilidade ulterior, democratizao, participao, solidariedade, responsabilidade
social, soberania, segurana da Nao e livre concorrncia.
Categoria entidades reguladoras
- Como se d a distribuio de poderes entre entidades reguladoras do setor?
Na Venezuela existe o Ministrio do Poder Popular para a Comunicao e Informao,
responsvel por formular e elaborar polticas e estratgias para os rgos do governo nacional,
alm de administrar o espectro radioeltrico221 e o Ministrio do Poder Popular para Cincia,
Tecnologia e Inovao, voltado para o desenvolvimento de tecnologias da informao e da
comunicao, incluindo internet.
Especificamente para as telecomunicaes, h como organismo autnomo a Comisso
Nacional de Telecomunicaes (CONATEL). Essa entidade voltada para executar polticas
de regulao e promoo em matria de responsabilidade social dos meios, polticas de
fomento, capacitao profissional, educao para a mdia, pesquisas, criar um arquivo
audiovisual, gerir fundo de fomento, expedir certificados de registos audiovisuais e sonoros,
registrar organizaes de usurios, requerer aos prestadores de servios audiovisuais,
produtores nacionais, anunciantes e terceiros, informao vinculada ao cumprimento da lei e
aprimor-la.
Existe tambm um Diretrio de Responsabilidade Social. Entre suas competncias est
discutir e aprovar normas tcnicas, impor sanes, aprovar recomendaes ao CONATEL,
aprovar desembolso do Fundo de Responsabilidade Social, entre outras.

221

Recentemente havia tambm o Ministrio do Poder Popular para o Transporte e Comunicaes, responsvel
especificamente por polticas em matria de regulao e controle do espectro radioeltrico, recursos orbitais e
obrigaes de universalizao. Contudo, com sua supresso, essas funes foram acumuladas pelo Ministrio
do Poder Popular para a Comunicao e Informao. constatada intensa dinmica na reformulao das
estruturas de ministrios bem como de suas atribuies da Venezuela. As informaes colocadas aqui se
referem ao segundo semestre de 2013.

304

- Quais so as regras de financiamento dessas entidades?


Segundo o artigo 35 da Lei Orgnica, a CONATEL independente do oramento
nacional, possuindo personalidade jurdica, autonomia tcnica, financeira, administrativa para
a aplicao da lei. Seu patrimnio integrado por ingressos provenientes de sua gesto,
atuao e da arrecadao de direitos e tributos, recursos alocados pela Lei do Oramento e
recursos provenientes do Executivo. Os recursos do Fundo de Servio Universal, por sua vez,
devem ser administrados pelo CONATEL como patrimnio separado.
- Como prevista a constituio do corpo diretivo?
O CONATEL tem sua administrao regida por um Conselho Diretor com atribuies
relativas a: elaborar um Plano Nacional de Telecomunicaes, aprovar oramento anual da
CONATEL, ditar regramento interno, elaborar normas tcnicas, ditar condies gerais de
contratos de servios de telecomunicaes assim como tomar decises sobre habilitaes
administrativas ou concesses. Esse Conselho integrado pelo Diretor Geral da CONATEL,
que o presidir, e quatro outros diretores e suplentes de livre nomeao e remoo pelo
presidente da Repblica.
O Diretrio de Responsabilidade Social integrado por um Diretor Geral da Comisso
Nacional de Telecomunicaes e representantes dos ministrios da comunicao, da cultura,
da educao e esporte, do organismo de defesa do consumidor, do Instituto Nacional da
Mulher, do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, das igrejas, das
organizaes de usurios e de docentes universitrios de cursos de comunicao.
- Quais as regras para accountability
De acordo com o art. 47 da Lei Orgnica, as atuaes do CONATEL devem estar
relatadas no Registro Nacional de Telecomunicaes para ser consultadas por qualquer
cidado, salvo em casos de contedo confidencial.
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
No h qualquer meno a autorregulao nas leis pesquisadas.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?

305

De acordo com o art. 85 da Lei Orgnica, a CONATEL dever, antes do incio de cada
ano, publicar na Gazeta Oficial o Plano Nacional de Telecomunicaes com a disponibilidade
de faixas para Oferta Pblica. Devero tambm ser divulgados requisitos tcnicos,
econmicos e legais, assim como custos estimados e critrios para pr-qualificao de
candidatos e prazos relevantes. Porm, h tambm a possibilidade de que interessados em
obter uma licena possam solicit-la junto CONATEL, sem que isso implique
necessariamente o incio de um procedimento de outorga, mas apenas uma avaliao de
proposta. O artigo 87 da mesma lei determina que a Oferta Pblica dever ser divulgada em
pelo menos dois dirios de maior circulao no territrio nacional.
- Como o processo de licenciamento e renovao?
O processo de concesso consiste numa oferta pblica ou por concesso direta
realizada pela CONATEL segundo princpios de igualdade, transparncia, publicidade,
eficincia, racionalidade, pluralidade de concorrentes, competio, desenvolvimento
tecnolgico e proteo aos usurios. O processo de oferta pblica inclui uma fase de prqualificao. Para isso existe uma Comisso de Oferta Pblica, integrada por cinco membros
representantes do Ministrio da Infraestrutura e funcionrios designados pelo Conselho
Diretivo da CONATEL, que deve selecionar e recomendar candidatos a esta entidade.
Segundo o art. 98 da Lei Orgnica, a CONATEL escolher entre os pr-qualificados, atravs
de leiles ou de avaliao de projetos aqueles que melhor satisfaam as condies de
viabilidade.
A CONATEL responsvel pela administrao, regulao, ordenao e controle do
espectro radioeltrico que inclui, entre outras coisas, a elaborao e divulgao do Quadro
Nacional de Atribuio de Bandas de Frequncias, com informaes sobre atribuies,
mudanas, acompanhamento tcnico das emisses, estabelecimento de normas tcnicas,
deteco de irregularidades etc.
Com a modificao da Lei RESORTE em 2010, os prazos de concesso para rdio e
TV passaram de 25 para 15 anos.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
As licenas concedidas no podero ser transferidas, a no ser sobre expressa
autorizao da CONATEL. No que se refere a contedo, prestadores de TV por assinatura
devem difundir gratuitamente sinais de TVs comunitrias que sejam prestadores de servio na
zona em que atuam e de TVs do Estado. As emissoras de TV por assinatura, podem ainda

306

criar um canal gratuito disposio do Executivo, que priorize programas culturais,


informativos e educativos de produo nacional independente e comunitria, de modo que o
Estado assumir os custos gerados para levar esse sinal cabea de rede do prestador, para
que este o incorpore e difunda, e aquele assumir os custos derivados de sua difuso.
- Quais as sanes previstas?
O artigo 159 da Lei Orgnica trata do regime de sanes. Elas consistem
gradativamente em: advertncia pblica, multa, revogao da habilitao, encerramento das
atividades, apreenso de equipamentos e priso.
Categoria regras de propriedade
- Como funcionam os instrumentos voltados para evitar concentrao de propriedade?
A Lei Orgnica estabelece, em seu art. 191, que nenhuma pessoa fsica ou jurdica, ou
grupo de pessoas pode obter concesso ou controlar mais de uma estao de radiodifuso ou
televiso aberta, numa mesma banda de frequncias em cada localidade. Determina tambm
que a mesma corporao no pode deter outorgas para rdio e TV simultaneamente e se tiver
duas outorgas, elas devem ser alocadas em diferentes afiliadas com contabilidades separadas.
A Venezuela conta, ainda, com uma lei especfica para inibir prticas anticompetitivas. a
Lei para Promover e Proteger o Exerccio da Livre Concorrncia, de 1992, cuja aplicao e
controle sobre fuses e aquisies ficam por conta da CONATEL e Superintendncia para a
Promoo e Proteo da Livre Concorrncia (ProCompetencia), vinculada ao Ministrio da
Produo e do Comrcio.
- Como so as regras relativas a entrada de capital estrangeiro?
A Lei Orgnica de Telecomunicaes estabelece que somente pessoas domiciliadas no
pas podem prestar servios de telecomunicaes, salvo o que esteja estabelecido em acordos
ou tratados internacionais assinados pela Venezuela. A participao de investimento
estrangeiro no mbito das telecomunicaes s limitada em servios de radiodifuso aberta.
- Como funcionam as regras relativas propriedade de emissoras por parte de detentores de
cargos pblicos?
No foram encontradas informaes a esse respeito nas leis consultadas.

307

Categoria regulao de contedo


- Como feita referncia a noo de diversidade de contedo?
A Venezuela possui a Lei RESORTE como especfica para regular contedo. O termo
diversidade no aparece expressamente no texto da lei, em priorizao ideia de pluralidade.
De todo modo, existem princpios de diversidade norteando as determinaes desta lei,
quando procura distribuir tipos de contedo, criar cotas de programao para produo
independente e de instrumentos que as faam valer, inclui a participao de usurios e prioriza
a difuso de contedos populares, de artistas e produtores regionais e nacionais. A lei cria, por
exemplo, o Fundo de Responsabilidade Social como um patrimnio separado, dependente da
CONATEL, destinado ao financiamento de projetos de desenvolvimento, fomento de
produo nacional, capacitao de produtores, de educao para a mdia, pesquisas relativas
ao tema entre outros. O fundo produto de contribuies fiscais, de doaes e de multas.
- Como est prevista a proteo de crianas e adolescentes nas regras do setor?
O artigo constitucional n 58 menciona ainda o direito de crianas e adolescentes de
receber informaes adequadas a seu desenvolvimento integral. J a Lei RESORTE classifica
tipos de programas - cultural, informativo, educativo, opinativo, recreativo ou desportivo e
misto - e orienta elementos da linguagem da sade, de sexo e de violncia para classificao
indicativa - os horrios so divididos entre todo usurio, entre 7h e 19h, horrio
supervisionado, entre 5h s 7h e 19h e 23h e horrio adulto, entre 23h e 5h.
A lei estabelece, ainda, que os prestadores de servios de rdio e TV devem difundir
durante o horrio todo usurio um mnimo de trs horas dirias de programas culturais e
educativos, informativos e recreativos dirigidos especialmente a crianas e adolescentes, com
enfoque pedaggico.
- Como se d a proteo contra incitao a crime e discursos de dio?
No artigo 8 da Lei RESORTE se estabelecem proibies a mensagens de rdio, TV e
meios eletrnicos que: 1) incitem ou promovam o dio e a intolerncia por razes religiosas,
polticas, de gnero, racismo ou xenofobia; 2) incitem, promovam ou faam apologia ao
delito; 3) constituam propaganda de guerra; 4) fomentem ansiedade ou inquietao da
cidadania de modo a alterar a ordem pblica; 5) desconheam as autoridades legitimamente
constitudas; 6) induzam ao homicdio; 7) incitem ou promovam o descumprimento do
ordenamento jurdico vigente

308

- Como est previsto o direito de resposta?


O artigo constitucional n 58 informa: Toda pessoa tem direito informao
oportuna, veraz, imparcial, sem censura, de acordo com os princpios desta Constituio,
assim como o direito rplica e ratificao quando se vejam afetados diretamente por
informaes inexatas ou agravantes. (VENEZUELA, 1999, art. 58, traduo nossa).222 Mas,
pelo o que foi pesquisa, essa norma no regulada.
Entretanto, a Venezuela, assim como Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai,
signatria do Pacto de So Jos ou Conveno Americana de Direitos Humanos, desde 1977,
texto que consagra normativamente o direito de ratificao ou resposta.
- Quais so as regras para a publicidade na TV?
Os artigos 8 e 9 da Lei RESORTE orientam sobre contedo publicitrio. A
publicidade e propaganda, incluindo aquelas realizadas ao vivo, no poder exceder 15
minutos por hora de difuso. Essa lei tambm probe a exibio de anncios em rdio e TV
aberta, em qualquer horrio, relativos a tabaco, bebidas alcolicas, narcticos, psicotrpicos
ou atividades profissionais proibidas por lei, jogos de azar, bens e servios dirigidos a
crianas e adolescentes, armas e explosivos. Em servios por assinatura permitida
publicidade de parte desses produtos (tabaco, lcool, entorpecentes e armas).
O Estado ter acesso gratuito aos servios de rdio e TV em casos de mensagens
oficiais, educativas, informativas, culturais ou preventivos, entretanto no autorizado esse
uso para publicidade ou propagandas de rgos ou entes do Estado.
- Como funcionam as regras e instrumentos para queixas?
Os usurios podem se articular em Organizaes de Usurios e Usurias para fazer
monitoramento de contedo de programao e dirigir queixas e denncias CONATEL.
- Como funcionam as sanes em caso de violao de contedo?
A violao de disposies relativas a contedo acarreta para os operadores de
radiodifuso punies como: aplicao de multas, cesso de espaos para a difuso de

222

Toda persona tiene derecho a la informacin oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de acuerdo con los
principios de esta Constitucin, as como a la rplica y rectificacin cuando se vea afectada directamente
por informaciones inexactas o agraviantes.

309

mensagens culturais e educativas, suspenso da habilitao administrativa, ou mesmo a


revogao da concesso.
- Existe alguma previso de controle prvio de contedo?
Como dito, constitucional o direito de expressar-se por qualquer meio, inclusive de
difuso massiva. O art. 57 da Constituio de 1999 menciona que quem faa uso desse direito,
assume plena responsabilidade por todo o expressado, no se permitindo anonimato, nem
propaganda de guerra, nem mensagens discriminatrias, nem que promovam intolerncia
religiosa. Probe-se, ainda a censura a funcionrios pblicos para dar conta de assuntos
competentes s suas responsabilidades. J o art. 58 determina que a comunicao seja livre e
plural, mas que comporta saberes e responsabilidades.
- Como se estabelecem as cotas e estmulos para produo nacional, independente e
regional?
A Lei RESORTE estabelece ainda cotas de contedo. Ela estipula que pelo menos sete
horas dirias do horrio todo usurio sejam de programas produzidos no pas, com quatro
dessas de produo independente. Alm disso, exige pelo menos trs horas dirias de
programao nacional no horrio supervisionado, das quais 1h e meia sejam de produo
independente.
Para serem reconhecidos como tal, os produtores independentes venezuelanos devem
certificar-se junto ao Ministrio do Poder Popular para a Comunicao e Informao. Tal
certificado concedido diante do cumprimento de alguns requisitos como: no ser acionista
de qualquer prestador de servios de rdio e TV, no ocupar cargos de direo ou de
confiana em emissoras, no ser funcionrio de rgos pblicos que regulem o setor
miditico, no ser empresa do Estado ou ente pblico nacional, estadual e municipal, ser
empresa controlada por pessoas naturais ou naturalizados na Venezuela.
Ressalte-se que no artigo 14 especificado que no se consideraro para o clculo de
horas exigidas de produo nacional e independente, aqueles programas difundidos com
posteridade, ou seja, reexibies com dois anos desde a sua primeira difuso. Em nenhum
caso o mesmo produtor nacional independente poder ocupar mais de 20% do perodo de
difuso semanal exigido. Alm disso, 100% da publicidade difundida por prestadores de
servios de rdio e TV devem ser de produo nacional, salvo obrigaes derivadas de
tratados internacionais assinados e ratificados pela Nao.

310

Para fazer cumprir essas regras, existe uma Comisso de Programao de Televiso.
Sua funo estabelecer condies de alocao de espaos a produtores nacionais
independentes a fim de garantir a democratizao do espectro radioeltrico, a pluralidade, a
liberdade de criao e a garantia da concorrncia. Essa comisso composta por
representantes do Executivo, dos prestadores de servios de rdio e TV, dos produtores
nacionais independentes e das organizaes de usurios e usurias. Existe tambm a exigncia
de que emissoras enviem um relatrio mensal para a CONATEL no qual detalhem programas
de produo nacional e independente com respectivos tempos e porcentagens.
Categoria emissoras pblicas e estatais
- Quais as regras de transparncia e accountability para emissoras pblicas e estatais?
O Sistema Pblico de Comunicao e Informao, antes denominado Sistema
Nacional de Meios Pblicos, criado pelo Decreto N 5.349/07, um conglomerado de meios
estatais venezuelanos sob a administrao do Ministrio do Poder Popular para a
Comunicao e a Informao. Entre as emissoras pblicas e estatais venezuelanas esto
Televisora Venezuelana Social (TVes), Venezolana de Televisin (VTV), Vive TV , Televisora
de la Asemblea Nacional (ANTV) e Televisin del Sur (Telesur).
Na Venezuela no h uma lei especfica para esses tipos de emissora. Eles esto
inclusos na Lei de Telecomunicaes, sem distino conceitual entre emissora pblica e
estatal. O que ir diferenci-las o tipo de habilitao administrativa obtida no processo de
concesso, que podem ser: com fins lucrativos e sem fins lucrativos (BRAZ; HAJE, 2012).
Todas as emissoras pblico/estatais esto submetidas ao Ministrio do Poder Popular para a
Comunicao e a Informao.
Pelas informaes levantadas, no existem menes sobre transparncia e
accountability especificamente para esses tipos de emissoras.
- Existem instrumentos para assegurar sua independncia?
As emissoras de carter estatal tm ligao direta com rgos de governo. J a ideia da
criao da TVes era t-la num carter pblico, desvinculado da interferncia direta
governamental. Ela criada para ser mais autnoma e gerida por uma fundao, entretanto
essa autonomia no ocorre na prtica (PEREIRA, 2009).
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?

311

A Televisora Venezuelana Social (TVes) tem seu financiamento como parte do


oramento anual do governo, de acordo com parmetros da lei oramentria venezuelana (Ley
do Presupuesto), mas ela tambm pode receber doaes de terceiros, recursos de instituies
pblicas ou privadas, e ainda pode obter receita prpria atravs de suas atividades. Alm
disso, o contedo independente que ali veiculado pode tambm inserir seus patrocinadores
durante a transmisso.
Sobre o modelo de gesto dessas organizaes, as de carter estatal so usualmente
gerenciadas por nomeados a cargos comissionados pelo Executivo e respondem diretamente
ao Ministrio das Comunicaes ou Ministrio da Cultura.
A TVes gerenciada pela Fundao Televisin Venezolana Social (Teves), e no um
rgo governamental, o que ir distingui-la daquelas de carter estatal. Contudo,
indiretamente ela est submetida ao Executivo, pois a fundao est sobre controle estatutrio
do Ministrio do Poder Popular para Comunicao. Em sua administrao interna a fundao
gerida por um Conselho Diretor composto por sete membros, entre eles dois diretores,
nomeados atravs de um comit de solicitaes, que acatam pedidos das entidades civis e
outros quatro diretores representantes de pastas governamentais, alm do presidente da
fundao. De acordo com Pereira (2009), o estatuto no define claramente como se d esse
processo de nomeao, seus mecanismos ou encaminhamentos, nem mesmo o perodo de
mandato de representantes governamentais. Para os diretores representantes da sociedade civil
o mandato de um ano e renovvel por uma vez. No existe previso sobre a funo de
ouvidoria.
Categoria emissoras comunitrias
- Existem instrumentos para reconhecimento e enquadramento legal das emissoras
comunitrias?
Tais emissoras so definidas como servios de radio e televiso comunitrios de
servio pblico, sem fins de lucro. Possuem uma normatizao especfica, atravs do Decreto
N 1.521, o Regramento de Radiodifuso Sonora e Televiso Aberta Comunitrias de Servio
Pblico, Sem Fins de Lucro.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
Existe permisso, no artigo 30 do Decreto N 1.521, para a publicidade comercial de
pequenas e mdias empresas que estejam na mesma localidade da emissora, mas no deve

312

ultrapassar 50% do tempo destinado a esse fim, que de cinco minutos por hora de
programao. Alm disso, 70% da programao devem ser de produo da comunidade.
O artigo 21 do mesmo decreto determina regras para a direo e administrao dessas
emissoras. As fundaes devem contar com mecanismos democrticos, participativos e
plurais tanto para eleies como para o exerccio dessas funes. O rgo mximo de direo
pode estar constitudo por mais de nove membros com mandatos de trs anos.
- Como se d seu licenciamento?
A maior parte do processo de licenciamento que consta no Decreto N 1.521 remete s
mesmas regras determinadas pela Lei Orgnica. Para obter uma licena o candidato deve
apresentar documentos que comprovem idoneidade, o carter de fundao comunitria,
apresentar um projeto orientado por valores democrticos, plurais e participativos, comprovar
viabilidade econmica e sustentabilidade do projeto. Segundo o artigo 11, as solicitaes so
feitas CONATEL e tero suas avaliaes de viabilidade tcnica realizadas por ordem
cronolgica de sua apresentao. Uma mesma pessoa somente pode ser licenciado para uma
habilitao de radiodifuso comunitria e sua titularidade intransfervel.
Categoria inovao
- Como est prevista a transio para a tecnologia digital nos instrumentos normativos do
setor?
O conceito de telecomunicaes que est presente na legislao venezuelana,
especificamente, na Lei Orgnica de Telecomunicaes, reconhece esse servio de maneira
integrada e convergente, englobando qualquer transmisso, emisso ou recepo de smbolos
sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza, por fios, rdio, meios
ticos ou outros meios eletromagnticos, inventados ou por se inventar. Ou seja, fica ali
prevista a insero de futuras tecnologias, ainda que possa ser necessrio o desenvolvimento
de regulamentos especficos. Por conta disso, no pas, o prestador interessado em exercer tais
servios precisa tirar uma licena geral nica.
O padro escolhido para TV digital tambm o nipo-brasileiro ISDB-T. A Venezuela
planeja realizar a migrao total at 2018. Sua implantao de responsabilidade do
Ministrio del Poder Popular para Cincia, Tecnologia y Indstrias Intermedias e da
CONATEL.

313

Categoria Controle Pblico


- Existem instrumentos de participao e controle por parte da sociedade civil?
A Lei Resorte estabelece, ainda, o direito de antena em que se prev 10 minutos
semanais cedidos aos usurios do tempo que destinado para mensagens culturais,
informativas e educativas do Estado. Alm disso, a mesma lei estabelece que os usurios dos
servios de rdio e TV podem se articular em Organizaes de Usurios e Usurias (OUU)
para promover seus interesses e direitos e para fiscalizar o cumprimento da legislao. Podem,
ainda solicitar informaes prvias acerca de sua programao, dirigir solicitaes e queixas
aos prestadores de servio de rdio e TV, acessar os arquivos de contedo, participar do
processo de formulao, execuo e avaliao de polticas, participar de consultas pblicas,
apresentar projetos de educao para a mdia, promover espaos de dilogo entre prestadores,
Estado e usurios. Para isso, necessitam se cadastrar na CONATEL e preencher requisitos,
tais como: no ter fins lucrativos, ser integrada por no mnimo 20 pessoas fsicas que no
tenham qualquer participao acionria ou vnculo a gerentes, diretores ou representantes
legais dos prestadores dos servios de rdio e TV. Em 2009 existiam no pas 84 Organizaes
de Usurios e Usurias.
6.2. Diferentes posturas e demandas identificadas na sociedade civil (empresarial e
no empresarial)
Tendo em vista a inteno de equacionar discusses terica e regulatrias com os
discursos trazidos no seio das demandas da sociedade civil, buscamos nesta seo realizar um
breve panorama de suas diferentes posturas defendidas. Por um lado apresentamos as
demandas contidas numa perspectiva mais liberal representada aqui pela Sociedade
Interamericana de Imprensa (SIP), forte defensora internacional de princpios relativos
liberdade de expresso. Por outro lado, apresentamos uma postura um pouco mais
diversificada oriunda de movimentos da sociedade civil em seu ativismo poltico por um
modelo de mdia que contemple valores relativos ao que defendem como democratizao da
comunicao.
Com isso, pretende-se compreender mais sobre as bases argumentativas que sustentam
valores em disputa sobre a percepo relacional entre as temticas de mdia, democracia e
liberdade de expresso. Jamais se teria a inteno de inferir quais as demandas mais ou menos
legtimas, mas sim, perceber, mais adiante, porque algumas delas, em diferentes momentos,

314

realidades e perspectivas idealistas, so entendidas como mais ou menos legtimas no


momento de institucionalizao de reivindicaes aparentemente similares em suas bases
tericas (ou retricas) de demandas.
6.2.1. Por um lado: a liberdade de expresso como valor mximo
A Sociedade Interamericana de Imprensa (SIP) uma organizao sem fins lucrativos,
com sede nos EUA, dedicada a defender a liberdade de expresso e de imprensa nas
Amricas. Seus princpios orientam-se pela Conveno Americana de Direitos Humanos, pela
Declarao de Chapultepec223 e pela Declarao de Princpios sobre a Liberdade de
Expresso. Alm disso, possui vinculao com o Sistema Interamericano de Proteo aos
Direitos Humanos, formado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e
pela Corte Americana de Direitos Humanos que composta por juristas representantes dos
pases membros da Organizao dos Estados Americanos (OEA).224
A SIP costuma agir denunciando e repercutindo prticas nocivas ao exerccio da
profisso jornalstica e se fazer presente em discusses sobre leis de meios em todos os pases
americanos. Em sua 69 Assembleia Geral ocorrida em outubro de 2013, a SIP denunciou
assassinatos de jornalistas, a vigilncia governamental atravs de revelao de espionagem
contra jornalistas e indivduos, o que gera autocensura de algumas fontes e a necessidade de
leis de acesso a informao em alguns pases como Equador, Honduras, Panam, Uruguai e
Venezuela, onde prevalece a cultura governamental do segredo.
A SIP denuncia tambm a aquisio massiva de meios de comunicao por parte dos
governos:
A Liberdade de imprensa tambm se viu afetada pela coero econmica em
diversas formas, como a aquisio massiva de meios de comunicao por parte dos
governos, seja diretamente atravs de pessoas afins aos mesmos na Nicargua,
Venezuela, Bolvia e Argentina, para convert-los no em meios de funo pblica,
mas em ferramentas de propaganda partidarista e ideolgica. Essa coero se

223

Conveno Americana de Direitos Humanos, conhecido tambm como Pacto de San Jos da Costa Rica, um
tratado internacional entre os pases membros da OEA, assinado inicialmente em 22 de novembro de 1969.
voltado para a proteo dos direitos humanos. J a Declarao de Chapultepec uma carta de princpios que
colocam a imprensa livre como condio fundamental para as sociedades resolverem seus conflitos,
promoverem bem-estar e protegerem sua liberdade.
224
Qualquer cidado, grupo de cidados ou entidades pertencente aos Estados signatrios da Conveno
Americana de Direitos Humanos pode denunciar pretensas violaes aos direitos por ela assegurados.

315

manifesta tambm com atitudes de discriminao na pauta da publicidade oficial


contra os meios independentes.225

Para a entidade a proliferao de iniciativas governamentais destinadas, segundo eles,


a impor normas legais destinadas a regular o funcionamento e as liberdades, de combater a
discriminao, so destinadas na verdade a habilitar um chamado controle social da imprensa,
de modo que os Estados acabam por aumentar sua interferncia nos contedos dos meios. No
Brasil, Equador e Uruguai, compreende a SIP, os governos tm anunciado impulsionar leis de
meios para regular seu funcionamento e suas liberdades e que se trata de uma tendncia
regional vinculada a uma origem filosfica de que a liberdade de informao deve ser
limitada.
A partir disso, ela denuncia ainda que quase todas essas normas vigentes ou projetadas
criam observatrios de meios ou organismos de controle dependentes do Executivo. Por conta
disso, a SIP publicou em 2010 uma nota oficial rechaando os projetos de leis de meios que
tm sido discutidos e implementados em pases da AL:
A assembleia geral da SIP resolve: expressar seu repdio s leis de regulao dos
meios de comunicao vigentes na Argentina, Bolvia e Venezuela, por restringir
severamente o direito humano a liberdade de expresso; manifestar sua mais
profunda preocupao com a possibilidade de que esses mecanismos de controle
governamental sobre o funcionamento e as liberdades dos meios de comunicao
possam tambm concretizar-se no Brasil, Equador e Uruguai. Convidar aos relatores
especiais para a liberdade de expresso da Organizao dos Estados Americanos
(OEA) e da Organizao das Naes Unidas (ONU) a tomar medidas diante deste
grave tema, em busca de impedir violaes ao direito humano que esto
responsveis por proteger na aplicao da jurisprudncia interamericana nessa
matria, cuja observncia obrigatria para os Estados signatrios do Pacto de So
Jos de Costa Rica.226

A SIP refere-se ao projeto de Lei de Servios de Comunicao Audiovisual uruguaio


como uma lei de imprensa que refere-se a imposio do Estado para que meios e jornalistas
adotem medidas de autorregulao.
225

La libertad de prensa tambin se vio afectada por la coaccin econmica en diversas formas, como la
adquisicin masiva de medios de comunicacin por parte de los gobiernos, ya sea directamente o a travs de
personas afines a los mismos en Nicaragua, Venezuela, Bolivia y Argentina, para convertirlos no en medios de
funcin pblica sino que en herramientas de propaganda partidista e ideolgica. Esta coaccin se manifiesta
tambin con actitudes de discriminacin en la pauta de publicidad oficial contra medios independientes.
226
La asamblea general de la SIP resuelve: expresar su condena a las leyes de regulacin de los medios de
comunicacin ya vigentes en Argentina, Bolivia y Venezuela, por coartar severamente el derecho humano a la
libertad de expresin; manifestar su ms profunda preocupacin por la posibilidad de que estos mecanismos de
control gubernamental sobre el funcionamiento y las libertades de los medios de comunicacin puedan tambin
concretarse en Brasil, Ecuador y Uruguay; invitar a los relatores especiales para la libertad de expresin de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) y de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) a tomar
cartas en este grave tema, en procura de impedir violaciones al derecho humano que estn llamados a proteger
en aplicacin de la jurisprudencia interamericana en la materia, cuya observancia es obligatoria para los
Estados signatarios del Pacto de San Jos de Costa Rica.

316

H um captulo na chamada lei dos meios, cujo ttulo diz tudo: o oitavo do
projeto e se chama autorregulao tica. Advertimos a grande contradio:
qualquer autorregulao tica deve ser, por definio, decidida por prpria
vontade de quem se autorregula e no por uma lei. O Poder Executivo envolve
com palavras belas a suposta autorregulao, mas, na realidade, o que procura
obrigar a que cada meio assuma determinados parmetros de conduta; no os que
querem o meio de comunicao, mas os que querem o governo. simplesmente
uma mentira dizer que vai existir uma autorregulao. Vai haver sim, se essa lei
for aprovada, uma regulao imposta pelo Estado. [...] A lei obriga os meios a
fazer pblicos os cdigos de tica e logo os fora a nomear um defensor da
audincia para controlar o cumprimento desses cdigos, que antes o Estado havia
dito que tinham que ser redigidos orientando-se pelo marco de princpios e
direitos previstos pela prpria lei.227

O argumento segue a Declarao de Princpios sobre Liberdade de Expresso adotada


pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos, segundo a qual A atividade jornalstica
deve reger-se por condutas ticas as quais em nenhum caso podem ser impostas pelos
Estados. Essa imposio