Adam Przeworski

Pranab Bardhan, Luiz Carlos Bresser Pereira, Lszl Bruszt,

Jang Jip Choi, Ellen Turkish Comisso, Zhiyuan Cui,
Torcuato di Telia, Elem er Hankiss, Lena Kolarska-Bobiska,
David Laitin, Jos M ara M aravall, Andranik M igranyan,
Guillerm o O 'D onnell, Ergun Ozbudun, John E. Roemer,
Philippe C. Schmitter, Barbara Stallings, Alfred Stepan,
Francisco Weffort, Jerzy J. W iatr

Democracia
sustentable
BIBLIOTECA - FLACSO - E C
Fcln:

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Ciije:
Dssc':

^ ' Paids

Buenos A ires-B arcelon a-M xico

Titulo original: S u stain able D em ocracy

C am b rid g e U niversity Press, 1995
Published by the Press Syndicate of The U niversity o f C am bridge
C am bridge, 1995

D irector de la coleccin: Sebastin M azzuca

Traduccin d e Sebastin M azzuca

Cubierta de M ara Laura Piaggio

la. edicin, 1998

Im preso en la A rgentina. Printed in A rgentina

Q ueda hecho el d eposito que p revien e la L ey 11.723

C opyright d e todas las ediciones en castellano

ft

Editorial Paids SAICF

Defensa 599, Buenos Aires

Ediciones P aids Ibrica SA

M ariano Cubi, 92, Barcelona
Editorial Paids M exicana SA
Rubn D aro 118, M xico DF

La rep rod u ccin total o parcial de este libro, en cu alq u ier form a que sea, idntica o
m odificada, escrita a m quina, p or el sistem a "m u ltig rap h ", m im eg rafo , im preso
p o r fotocopia, fotoduplicacin, etc., no autorizada p o r los editores, viola d erechos
reservados. C ualquier utilizacin debe ser p reviam ente solicitada.

IS B N 950-1 2 -8 9 0 3 -6

ndice

Prefacio .................................................................................................................

11

Reconocimientos.................................................................................................

17

Introduccin. Antecedentes: modernizacin va internacionalizacin . .

19

P a rte I
Democracia e instituciones democrticas

1. Transiciones a la democracia e integridad territorial ...........................

43

2. Democracia, ciudadana y E stad o ..............................................................

61

3. Instituciones democrticas...........................................................................

69

4. Sociedad civil .................................................................................................

85

60

A dnm P rzew orski y otros

petar los derechos de las m inoras dentro de su territorio, a respetar los

derechos de propiedad de las m inoras "pobladoras" y finalm ente a
controlar a sus propios m axim alistas. Es difcil establecer y mantener
esos compromisos. Schelling (1963) ha trabajado sobre las posibilida
des de impasses durante la negociacin en situaciones similares. Cmo
resolver los problem as de los com prom isos sim ultneos entre las elites
regionales y las estatales en el contexto de la dem ocratizacin, ser un
gran desafo para los polticos e investigadores de los prxim os aos.
El tem a general debe quedar claro: luego de una generacin de
investigaciones que desacreditaron el prim ordialism o en frica y
Asia, el colapso de la hegem ona sovitica y el auge de los m ovim ien
tos nacionalistas revivieron los argum entos prim ordialistas. Los ase
sinatos de croatas por serbios, de arm enios por azeres, de osetos por
georgianos, fueron registrados com o datos "n atu rales". N o son natu
rales y requieren explicacin poltica. Los m ovim ientos nacionalistas
que am enazan la dem ocratizacin por m edio de reclam os separatis
tas no son efecto, com o sostendran los argum entos prim ordialistas,
de las diferencias culturales p er se; m s bien, la falta de gobierno ex
plica la m ovilizacin de grupos culturales bajo la bandera del nacio
nalism o. En perodos de transicin dem ocrtica, donde el centro es
dbil vis a vis las regiones culturalm ente diferentes, es probable que
se desarrollen dem andas de autonom a. La tarea de encontrar m ejo
res respuestas a los desafos separatistas es de crucial im portancia pa
ra evitar los conflictos violentos. Esas respuestas se pueden hallar
tanto en los diseos institucionales com o en las estrategias polticas.
Las arquitecturas institucionales que den cabida a los intereses regio
nales pueden contribuir a contener estas cuestiones dentro del m arco
dem ocrtico. Las fronteras grupales y regionales deben fijarse en el
proceso poltico y no ser reconocidas com o prim ordialm ente reales.
Se deben asegurar los derechos de las m inoras y crear m ecanism os
de supervisin. Las polticas fiscales deben orientarse a m otivar a los
grupos pequeos a buscar la autonom a dentro, no fuera, de la u ni
dad m ayor del Estado integrado. Se deben resolver los problem as e s
tratgicos derivados de los com prom isos sim ultneos. Todo lo cual
significa que las dem ocracias en los Estados m ultinacionales sern d i
ferentes de los sistem as en que las dem andas nacionalistas no se han
articulado, pero no im plica que las sociedades cultural o n acion al
m ente heterogneas no sean candidatos viables a la dem ocratizacin
exitosa.

Captulo 2

D em ocracia, ciudadana y Estado

La ciu d ad an a m od ern a im p lica un haz de d erechos y ob lig a

ciones p red ecib les y v lid o s para cada m iem bro de la com unidad
poltica. D em o cracia y ciu d ad an a fueron coexten sivas en varios
p ases eu rop eos del sig lo XIX p orqu e la p erten en cia a la com unidad
p o ltica estab a restrin g id a por ley a quienes eran in d ep en d ien te
m en te cap aces de ejercer sus d erech os y ob lig acion es p olticos. S
lo q u ien es cum p lan cierto s p rerreq u isitos so ciales y econ m icos
para el ejercicio efectiv o de la ciu d ad ana -p ro p ie d a d , ingreso,
e d u c a c i n - gozaban de estos d erechos. Con el ad v en im iento del
su fragio u n iv ersal, una con d icin d efin ito ria de la dem ocracia fue
q u e tod as las p erson as p u d ieran tener com o ciu d ad an o s los m is
m os d erech os y ob lig acion es. C on todo, la d ificu ltad que enfrentan
los reg m en es d em o crtico s con tem p orn eo s es que si b ien la d e
m ocracia es un sistem a de d erech os p ositiv os, no genera au to m
ticam en te las co n d icio n es req u erid as para el ejercicio efectiv o de
esos d erech os y esas ob lig acion es. En particular, la segurid ad m a
terial y la ed u cacin , as com o el acceso a la in form acin , n ecesa
rios para ejercer la ciu d ad an a, no estn g aran tizad os a toda la p o
b laci n por la m era ex isten cia de in stitu cion es dem ocrticas. De
m odo que, en m u ch os p ases, algu n os gru pos no pu ed en ejercer
sus d erech os y cu m p lir sus ob ligacion es. H acem os frente a un nue-

62

Adam Przeioorski y otros

vo m onstruo: d em ocracias caren tes de una ciu d ad an a efectiv a p a

ra am plios segm en tos de la com u nid ad p o ltica .1
La ciudadana se puede ejercer de forma plena slo cuando el
sistem a norm ativo est guiado por criterios universales, cuando im
pera el estado de derecho, cuando los poderes pblicos estn dis
puestos a proteger los derechos y son capaces de hacerlo y cuando to
das las personas gozan ciertos prerrequisitos sociales y econm icos.
Y slo un Estado efectivo puede generar las condiciones que asegu
ran la realizacin universal de la ciudadana (O 'D onnell, 1992).
El Estado debe cum plir tres condiciones para que la ciudadana
sea efectiva en un rgim en dem ocrtico:
1.

Para que el ejercicio de la ciudadana sea predecible, los gobier

nos y funcionarios tienen que actuar de acuerdo con la constitu
cin y las leyes.
2. Un sistem a legal universalista es una dim ensin constitutiva del
orden que garantiza un Estado en un territorio delim itado: inclu
ye los derechos y obligaciones del derecho pblico y tam bin las
regulaciones de las relaciones privadas. Slo un Estado que hace
cumplir las leyes con previsibilidad perm ite el desarrollo de rela
ciones privadas pacficas. De este m odo, la vigencia y efectividad
de los derechos de ciudadana depende de la calidad y la canti
dad de la presencia del Estado en las relaciones privadas. Para
que los sistem as judiciales y policiales funcionen al servicio del
ejercicio de los derechos y de la regulacin de conflictos, es m e
nester asegurar a los ciudadanos que sern aplicados de form a
universal y predecible.
3. Para que todos ejerzan efectivam ente sus derechos ciudadanos,
deben darse las condiciones sociales necesarias. Si bien la dem o
cracia ofrece a todos el derecho de no ser som etido a la violencia
arbitraria, as com o de form ar e intercam biar opiniones, el ejerci-

1.
N tese que esta distincin entre los d erechos ciu d ad an o s y las con dicion es re
queridas para hacerlos efectivos no equivale al vocabu lario m arxista de d em o cracia
"fo rm al" versus "real". Esta ltim a se b asab a en el argu m en to de que en las so cied a
des desiguales social o econ m icam en te, la d em o cracia universal en la esfera polti
ca slo reproduce la desigualdad de la esfera social. N uestra distincin, p or su p a r
te, se basa en el supuesto de que se p u ed e activar la ciud adan a p ara alterar la
desigualdad de la esfera social, pero slo cu an d o todos disponen de las con dicion es
sociales necesarias para ejercerla.

Democracia, ciudadana y Estado

63

ci de la ciudadana slo est al alcance de aquellas personas que

disfrutan un m nim o de seguridad m aterial, educacin y acceso a
la inform acin. La conexin entre propiedad, educacin y ciuda
dana es, por supuesto, un viejo tema del pensam iento poltico.
La conexin entre libertad y propiedad fue enfatizada por la tra
dicin republicana en los Estados Unidos; la conexin entre la ca
pacidad de elaborar opiniones polticas y la educacin se rem on
ta a Kant. D e hecho, fue precisam ente el reconocim iento de estas
conexiones en la tradicin liberal que sirvi durante el siglo xix
para restringir el alcance de la ciudadana a quienes se juzgaba
capacitados pera ejercerla. Pero una vez que los derechos polti
cos se unlversalizan, un m nim o de seguridad m aterial y conoci
m ientos constituyen las condiciones necesarias para la ciudada
na efectiva.
Tanto los ciudadanos com o el Estado deben redefinir sus pape
les con la dem ocracia. D urante los perodos autoritarios, el Estado
poda ofrecer beneficios a grupos selectos de form a discrecional. Las
personas no pensaban en trm inos de derechos: los derechos no eran
lo que im portaba, pues no se podan ejercer y siem pre se podan vio
lar. Los regm enes autoritarios podan hacer valer ciertos derechos y
violar otros: eran arbitrarios. A la inversa, puesto que el Estado repre
sentaba un poder arbitrario, las personas no pensaban en trm inos de
responsabilidades cvicas: el lenguaje de la obligacin era em pleado
por las dictaduras com o un instrum ento de represin. Bajo la dem o
cracia, los ciudadanos ya no pueden tratar a las obligaciones como
im posiciones de una fuerza hostil sino com o exigencias de la cohe
sin social. N o participar de las elecciones y evadir los im puestos, fe
nm enos tan com unes en las nuevas dem ocracias, debilitan an ms
a un ya dbil Estado. Ciudadana y Estado deben definir un conjunto
m utuo de obligaciones: si, por un lado, el Estado no hace cum plir los
d erech o s y re sp o n sa b ilid a d e s de la ciu d a d a n a y si, por el otro,
los ciudadanos no se organizan para hacer valer sus derechos y obli
gar al Estado a que observe eficientem ente sus responsabilidades, el
concepto m ism o de ciudadana carece de sentido.
Las nuevas dem ocracias tienen que atender sim ultneam ente las
exigencias civiles, polticas y sociales de la ciudadana. N o pueden se
guir la larga experiencia de Europa occidental, donde el Estado de de
recho, el sistem a de derechos polticos y los derechos al bienestar so

64

A iinin P rz it'orski y o tros

cial y la educacin se desarrollaron com o desafos sucesivos. Sin em

bargo, en la actualidad, la com binacin de transicin de rgim en y
crisis econm ica plantea graves inconvenientes al cum plim iento de
estos prerrequisitos en varios pases:
1.

2.

3.

Con respecto a la constitucionalidad, m uchos gobiernos sostienen

que dada la gravedad de la crisis econmica, las nuevas autorida
des democrticas pueden renegar de sus compromisos legales e in
cluso de los constitucionales. M uchas de las apelaciones de los ciu
dadanos al sistema legal para proteger sus derechos garantizados
por la constitucin, y los consiguientes fallos judiciales, fuerzan a
los gobiernos a elegir entre obedecer las restricciones de la situacin
econmica o actuar de acuerdo con la legalidad. En estas condicio
nes, muchos gobiernos intentan gobernar por medios excepcionales.
En m uchas nuevas dem ocracias, la vigencia del Estado de dere
cho es irregular a lo largo del territorio, y existen grandes diferen
cias sociales a la hora de proteger los derechos ciudadanos. Esta
dos inefectivos coexisten con esferas de poder autnom as: stas
operan bajo reglas diferentes y suelen degenerar en sistem as de
violencia y dom inacin privada, com o el fam ilism o, el regionalis
mo, el prebendism o o el personalism o; sus conexiones con el
Estado a m enudo se basan en el intercam bio de votos, favores p o
lticos, fondos pblicos y recursos adm inistrativos. En partes im
portantes de sus territorios y en am plios sectores de la sociedad,
estos estados no pueden asegurar ni el im perio de la ley ni la ciu
dadana. En casos extrem os, los estados abandonan su responsa
bilidad de hacer cum plir la ley para vastos sectores de la com uni
dad, sean partes del territorio, reas urbanas o grupos sociales. La
quiebra social y territorial de las responsabilidades pblicas del
Estado es evidente no slo en el N ordeste de Brasil o en las sie
rras de Per, sino tam bin en la periferia de m uchas ciudades de
A m rica latina donde el Estado no tiene presencia efectiva. sta
incluye la proteccin policial. En algunos pases, especialm ente
en Brasil, la polica es tan temida que los ciudadanos la perciben
m s com o una am enaza que com o una defensa. La proteccin de
sigual del Estado frente a la violencia privada debilita el ncleo
m ism o de la ciudadana.
La educacin, as com o el acceso a los servicios bsicos del b ien es
tar, estn distribuidos con gran desigualdad entre los grupos so-

Democracia, ciudadana y Estado

65

cales. En m uchos pases, los servicios sociales bsicos estn sien

do privatizados de Jacto o estn desapareciendo lisa y llanamente.
En algunos pases, incluidos la Argentina, Brasil y Polonia, lo po. i co que queda de las burocracias estatales efectivas y las carreras
; dedicadas al servicio pblico, est sufriendo un grave deterioro,
lo cual debilita an m s la hom ogeneidad social y territorial. Ob
servem os que los casos exitosos de dem ocratizacin, particular
m ente en Europa m eridional (M aravall, 1993), fueron justam ente
aqullos donde el Estado expandi su papel com o proveedor de
proteccin social y educacin.
El im pacto de las desigualdades sociales y educativas sobre el
ejercicio de la ciudadana se ha confirm ado en un am plio conjunto de
sociedades. Los m enores niveles educativos estn relacionados con
los m ayores de escepticism o y pesim ism o respecto de la capacidad
personal de influir en los acontecim ientos o decisiones polticas; tam
bin se vinculan con bajas tasas de participacin poltica y altas de in
diferencia o rechazo de la poltica dem ocrtica. Las desigualdades
econm icas tam bin estn relacionadas con esas actitudes hacia la
poltica dem ocrtica. En Espaa, cinco aos despus de la dictadura,
las desigualdades,educativas estaban asociadas con una diferencia de
25 puntos porcentuales en el apoyo de la dem ocracia, con rangos de
variacin de 1 a 8 puntos porcentuales en la distribucin del inters
por la poltica y de 1 a 10 puntos porcentuales en la participacin po
ltica por m edios distintos del voto (M aravall, 1981). En Brasil, hacia
fines de 1989, las desigualdades educativas se reflejaban en variacio
nes de 40 puntos porcentuales en el inters por la poltica, y de 28
puntos porcentuales en el apoyo de la dem ocracia (M oiss, 1990). En
H ungra, las diferencias sociales se asociaban con una variacin de 37
puntos porcentuales en la expectativa de que la dem ocracia podra re
solver los problem as del pas m ejor que una dictadura (Bruszt y S i
m n, 1991). En Polonia, el 77 por ciento de los encuestados con edu
cacin secundaria pensaba que la dem ocracia es la m ejor forma de
gobierno y de las personas que nicam ente recibieron educacin pri
m aria, slo el 48 por ciento suscriba esa afirm acin (CBOS, julio de
1993). Puesto que las desigualdades sociales se convierten en desi
gualdades polticas, el ejercicio de los derechos de ciudadana se ve
afectado por las diferencias en la posicin social.
Tres razones pueden haber contribuido a este divorcio entre de
m ocracia y ciudadana efectiva:

66

1.

2.

3.

Admn Przeworski \ otros

Segn anlisis que a m ediados de los '70 cubran todo el espectro

ideolgico (H aberm as, 1975; Stigler, 1975), en m uchos pases, ms
o m enos desarrollados, los Estados se convirtieron en vctim as de
las invasiones de intereses especiales y perdieron la capacidad de
im plem entar m edidas universalistas. Para estos anlisis, el
Estado creci dem asiado y distribuy en exceso, creando de ese
modo fuertes incentivos para que los grupos privados poderosos
prom ovieran sus intereses m ateriales recurriendo al Estado antes
que a las actividades productivas ("colonizacin en busca de pre
bendas"). En consecuencia, los estados no slo fueron perm eados
por intereses especiales sino tam bin sufrieron serias crisis fisca
les. Esta situacin era com partida por los pases de A m rica lati
na y los de Europa oriental.
Com o sostendrem os m s adelante, los efectos de esas crisis fisca
les sobre el Estado se ven agravados por las reform as que privile
gian el m ercado. La estabilizacin y el ajuste estructural im plican
recesiones y de ese m odo reducen la base im positiva: un fenm e
no particularm ente pronunciado en Europa oriental, donde la
transicin a una econom a de m ercado coincidi con el colapso
del m ercado sovitico. Los paquetes de ajuste convencionales
suelen incluir reducciones generalizadas del gasto pblico. M s
an, com o en Polonia, la erosin de la base im positiva suele agra
varse con las privatizaciones. Y si bien una reorientacin de las
actividades estatales es inevitable y aconsejable, los recortes in
discrim inados del gasto pblico reducen la capacidad del Estado
para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de ciu dada
na, particularm ente en reas como la proteccin policial, la edu
cacin y los ingresos. Llevados al extrem o, esos recortes am ena
zan la integridad m ism a del estado.
Una hiptesis m s com pleja es que el propio cam bio de rgim en
menoscaba de diversas form as la viabilidad de los Estados como
organizaciones. Ya hem os visto que en ciertos Estados m ultina
cionales, el aparato burocrtico central se desintegr como u ni
dad fiscal, m ilitar y, en ciertos casos, poltica. Pero las transiciones
de rgim en pueden am enazar la viabilidad del Estado com o or
ganizacin incluso cuando no est en juego la integridad territo
rial. En prim er lugar, en pases com o Rum ania, A lbania y las Fili
p inas, dond e los regm en es previos im p u sieron fuertes
tendencias sultansticas (en el sentido w eberiano de una form a

Democracia, ciudadana y Estado

67

extrem a de patrim onialism o), su colapso dej un Estado y una so

ciedad casi com pletam ente desorganizados. En segundo lugar, la
distincin de Fishm an (1990) entre las transiciones originadas
dentro del Estado y las originadas dentro del rgim en nos lleva a
pensar que el aparato estatal se ver ms afectado en el prim er ca
so: la diferencia entre Portugal y Espaa. Finalm ente, en varios
pases, un proceso que Jon Elster (1992) denom ina "ju sticia retros
pectiva de retribucin y restitu cin" conduce a la purga de los
viejos funcionarios del aparato estatal. Los intentos de tom ar re
vancha de las violaciones pasadas de los derechos hum anos y
otros excesos de poder pueden socavar el concepto universalista
de ciudadana.
Puesto que este ltim o tem a es m uy delicado, es m enester reali
zar algunas distinciones: existe una diferencia entre la retribucin de
violaciones especficas de leyes nacionales e internacionales en vigen
cia y los intentos de privar de sus derechos ciudadanos, sobre una b a
se colectiva, a ciertas categoras de personas asociadas con las dicta
duras pasadas.
Una cuestin es determ inar si se debera castigar o no a quienes
com etieron violaciones especficas de derechos hum anos. El principal
argum ento a favor es que el castigo tendra un efecto disuasivo.2 El te
m or que pesa en contra del castigo es que los m ilitares contragolpeen
para prevenirlo. Pero tam bin se argum ent (Delich, 1984) que pues
to que estos crm enes fueron com etidos por los m ilitares com o insti
tucin, cualquier sancin debera dirigirse contra la corporacin m ili
tar com o tal. Puesto en estos trm inos, este argum ento im plica que
cualquier accin contra las fuerzas arm adas socavara la capacidad
defensiva de la nacin, algo que ningn gobierno con una m nim a
dosis de nacionalism o podra aceptar. C laram ente, esta cuestin care
ce de una solucin general: conlleva una serie de decisiones que re
clam an ju icios tanto m orales com o estratgicos (Acua y Sm ulovitz,
1994). El gobierno argentino de Ral A lfonsn enjuici a los m iem bros
de la junta m ilitar y el gobierno chileno de Patricio Aylwin no lo hi
zo. Con todo, la m era revelacin de los crm enes no basta: el slogan
"R ecordar para no rep etir" se basa en una tenue cadena causal. El en-

2.
A un q u e el co n traarg u m en to es que si los m ilitares castigad os vuelven a to
m ar el poder, es m en os probable que lo abandonen en el futuro.

68

Admit Przcworski 1/ otros

juiciam iento, aun cuando se siga de un perdn, com o en la A rgenti

na, es necesario para que el Estado institucionalice la capacidad legal
y organizativa de hacer cum plir el principio de la igualdad de res
ponsabilidades frente a la ley.3 Y este principio es un rasgo constitu ti
vo de cualquier sistem a dem ocrtico.
El tem a de la responsabilidad por el pasado es m s am plio en
Europa del Este y puede tener consecuencias m s profundas: en la
m edida en que los partidos com unistas y los adm inistradores del
Estado fueron coextensivos, la "d escom u n istizacin " im plica grandes
purgas en las burocracias e incluso en las industrias. A dem s, enfren
tados a una crisis econm ica continua, los polticos dem ocrticos de
Europa del Este tienden a asignar la responsabilidad de los pad eci
m ientos tanto a los rem anentes de la nom enklatura com unista dentro
de la burocracia com o a los viejos com unistas que dejaron de ser ap
paratchiks para convertirse en "en trep ren eu rch icks", para em plear la
frase de Tarkow ski (1989). D e este m odo, el slogan de purificar el
Estado y la econom a goza de gran popularidad, y varios pases han
aprobado o estn a punto de aprobar legislacin que restringe los de
rechos polticos de varias categoras de ex m iem bros del gobierno o
del partido com unista. Esta purificacin priva a los individuos de sus
derechos polticos sobre una base colectiva y sin el debido proceso, y
excluye del Estado una gran cantidad de burcratas potencialm ente
leales y com petentes.
En pocas palabras, m uchas nuevas dem ocracias hacen frente si
m ultneam ente a los m ltiples desafos que acarrea el tener que ase
gurar una ciudadana efectiva bajo condiciones econm icas e institu
cionales que obstruyen la viabilidad de las instituciones estatales. El
resultado es que los Estados son incapaces de hacer cum plir u nifor
m em ente los haces de derechos y obligaciones que constituyen la ciu
dadana. De m odo que nos encontram os con regm enes dem ocrticos
carentes de una ciudadana efectiva para significativos sectores socia
les y en am plias reas geogrficas. Y sin una ciudadana efectiva, ca
be dudar de que esos regm enes sean "d em ocracias" en algn senti
do de la palabra.

3. N tese que en la A rgen tin a no hubo legislacin penal que co n tem p lara esp e
cficam ente el tipo de crm en es p erp etrad o s p o r las fuerzas arm ad as, ni criterios de
evidencia establecidos, ni u nidad es b u rocrticas en carg ad as de p erseg u ir las viola
ciones de d erech os h u m an o s (M oreno O cam p o , 1991).

C a p tu lo 3

Instituciones dem ocrticas

ifDdio'O -

Las dem ocracias no son todas iguales. Los regm enes que gene
ralm ente se consideran dem ocracias guardan grandes diferencias en
cuanto a los sistem as de representacin, las m odalidades de divisin
y supervisin de poderes, las form as de organizacin de los intereses,
las doctrinas legales y los conjuntos de derechos y obligaciones aso
ciados con la ciudadana.
Todas las sociedades que em prenden la tarea de construir una de
m ocracia se topan con tres cuestiones genricas: sustancia versus pro
ceso, acuerdo versus com petencia, y m ayoritarism o versus constitucio
nalism o. Debera la dem ocracia organizarse de m odo de facilitar
explcitam ente la consecucin de ciertos objetivos norm ativos -p o r
ejem plo, la justicia social o ciertos valores del cristian ism o- o debera
ser neutral respecto de todos los valores -prom ovien d o slo la liber
tad y la igualdad polticas, estableciendo slo procedim ientos y de
jan d o los resultados sustantivos en m anos del proceso dem ocrtico-?
D eberan las instituciones dem ocrticas estar im buidas de un conte
nido m oral especfico o deberan ser slo un sistem a de leyes para re
gular los conflictos? D eben algunas instituciones, com o los tribuna
les, las fuerzas arm adas o los m onarcas, actuar com o rbitros sobre el
proceso com petitivo o deberan todas ellas som eterse al veredicto pe
ridico de las elecciones? D eberan algunas decisiones -co m o el de
recho a la propiedad privada en las constituciones de Venezuela y de

70

Adam Przeworski y otros

Espaa o la separacin de la Iglesia y el E sta d o - ser rem ovidas de la

esfera de com petencia? Finalm ente, en qu m edida y por qu m e
dios debera la sociedad sujetarse a s m ism a para prevenir algunas
transform aciones potenciales? D eben los resultados del proceso de
m ocrtico ser sensibles a la voluntad de las m ayoras actuales, o esta
voluntad debe ser refrenada por m edio de provisiones constituciona
les?1
Una de las tareas distintivas de las instituciones dem ocrticas es
contrabalancear las concentraciones de poder. C om o Lae (1979) ha
puesto de relieve, el poder es un m onopolio natural, pues sus divi
dendos son proporcionales a su m agnitud: directam ente, en la m ed i
da en que el cargo pblico proporciona ventajas, e indirectam ente, en
la m edida en que el poder poltico puede ser em pleado para adquirir
poder econm ico y el poder econm ico puede utilizarse para ganar
poder poltico. De m odo que para que la dem ocracia no term ine en
una dictadura d e fa c to , las instituciones dem ocrticas deben dotar a
los perdedores de instrum entos para reparar estos efectos. D eben, en
otras palabras, proteger el poder de las m inoras. Si no lo hacen, la de
mocracia no se estabilizar porque quienes perdieron en las prim eras
rondas de la com petencia dem ocrtica hallarn buenas razones para
temer que nunca volvern a tener m a oportunidad justa. N o obstan
te, sigue siend o cen tral en las con trov ersias co n tem p o rn eas la
cuestin de si las instituciones dem ocrticas deben sum inistrar slo
garantas procedim entales, librando los resultados sustantivos a la
com petencia, o si deben estar im buidas de un contenido m oral o so
cial especfico.
Una m anera de plantear este tema es definirlo com o la relacin
entre la dem ocracia poltica y la dem ocracia social: deben garanti
zarse ciertas condiciones econm icas para que la esfera poltica sea
dem ocrtica? Debem os ser cuidadosos, no obstante, y distinguir el
aspecto norm ativo del aspecto em prico de esta pregunta. Desde el
punto de vista norm ativo, se puede argum entar que, aunque celebre
elecciones de form a regular y pacfica, una sociedad no puede consi
derarse dem ocrtica si no se cum plen ciertas condiciones sociales y
econm icas. D e hecho, es vasta la evidencia de que para la m ayora
de la gente "d em ocracia" significa, antes que nada, igualdad, tanto en
las esferas econm ica y social com o en la poltica. Con todo, esto no
1. Sobre este tpico, vanse tos enstivns reunidos en tilster y Slnystad (1988).

Instituciones democrticas

71

equivale a sostener la hiptesis de que a m enos que se cum plan cier

tas condiciones, la dem ocracia en su sentido m inim alista se m archita
r sin rem edio. Los aspectos norm ativo y em prico de esta relacin
entre la dem ocracia en la esfera poltica y la dem ocracia en la esfera
social se exam inarn m s adelante, pero es preciso m antenerlos sepa
rados.
H em os visto que incluso cindonos a la concepcin puram ente
poltica de la dem ocracia, es preciso atender a las condiciones socia
les como prerrequisito para un ejercicio efectivo de la ciudadana. Sin
em bargo, tradicionalm ente, tal y com o se desarroll en Europa occi
dental, la dem ocracia se asoci con pretensiones m s am biciosas, a
saber, que las instituciones dem ocrticas deberan generar resultados
que protejan no slo las libertades de los ciudadanos sino tam bin su
bienestar m aterial. Y esto es lo que la m ayor parte de la gente espera
en las n uevas dem ocracias. Los relevam ientos de datos en C hile indi
can que el 64 por ciento de los encuestados tiene la expectativa de que
la dem ocracia reduzca el desem pleo y el 59 por ciento de que atene
las desigualdades sociales (A lam inos, 1991). Las investigaciones rea
lizadas por Bruszt y Sim n (1991) en nueve pases de Europa oriental
m uestran que la poblacin asocia el advenim iento de la dem ocracia
con transform aciones sociales y econm icas. La proporcin de en
cuestados que asocian dem ocracia con progreso econm ico vara del
72 por ciento en la ex C hecoslovaquia y Eslovenia al 96 por ciento en
Rum ania. La proporcin de personas que asocian dem ocracia con
m ayor igualdad social vara del 61 por ciento en C hecoslovaquia al 88
por ciento en Bulgaria. La proporcin que asocia dem ocracia con au
m ento de los puestos de trabajo y descenso del desem pleo vara del
48 por ciento en C hecoslovaquia al 92 por ciento en Rum ania.
C on todo, independientem ente de si se prefiere la versin estre
cha o la versin am plia del argum ento norm ativo, la pregunta contro
vertida es si su realizacin depende de un sistem a de procedim ientos
o instituciones lim itadas o de un sistem a que garantice derechos so
ciales. El argum ento tradicional a favor de la dem ocracia procedim ental s que para que las instituciones dem ocrticas perduren, tie
nen que constituir un m arco abierto a cualquier resultado, capaz de
procesar intereses y valores divergentes e incluso cam biantes. Desde
este punto de vista, las instituciones dem ocrticas slo pu eden sobre
vivir si las fuerzas polticas organizadas, cualesquiera sean sus obje
tivos, reiteradam ente encuentran que es de su inters canalizar sus

72

Adam Przewarski 1/ otros

acciones a travs del m arco dem ocrtico. El supuesto que subyace a

este argum ento es que las personas estn guiadas slo por la expec
tativa de prom over sus intereses y valores y no por un com prom iso
norm ativo previo con la dem ocracia. N o obstante, Przew orski (1991)
ha dem ostrado que este punto de vista im plica no slo que las insti
tuciones dem ocrticas deben ser "ecu n im es", en el sentido de ofre
cer a todas las fuerzas polticas im portantes una oportunidad razona
ble de prom over sus objetivos dentro del m arco institucional, sino
tam bin que deben proteger los intereses de aquellas fuerzas que su e
len perder en la com petencia dem ocrtica. De este m odo, la hiptesis
liberal es cierta slo si las instituciones dem ocrticas estn diseadas
de un m odo tal que garanticen el acceso ecunim e y protejan a los
perdedores.2
El principal argum ento a favor de las concepciones sustantivas
de la dem ocracia es que si aceptam os que la dem ocracia debera con
ducir al desarrollo de los derechos sociales, el m arco institucional de
bera facilitar o incluso garantizar expresam ente el ejercicio de dichos
derechos.3 D esde este punto de vista, las instituciones dem ocrticas
deben expresar valores y guiar las elecciones m orales y no sim ple
m ente procesarlas con independencia de su contenido. Las institucio
nes dem ocrticas que no logran ofrecer liderazgo m oral no pueden
hacer frente a los conflictos derivados de las desigualdades y las p ri
vaciones econm icas. Los com prom isos constitucionales estn desti
nados no slo a garantizar sino tam bin a m ovilizar: sin su reconoci
m iento institucional, no hay derechos que defender. El consenso en
torno a la dem ocracia depende, desde este punto de vista, no de los
resultados especficos del proceso dem ocrtico, sino de la congruen
cia entre el contenido m oral de las instituciones y los valores bsicos
de la sociedad. A hora bien, el contraargum ento es que no habr m a
nera de im plem entar este contenido m oral si las fuerzas polticas pro
m ueven sus intereses particularistas en la com petencia dem ocrtica.
El peligro es que la enu nciacin de los com prom isos m orales carece
r de m icrofundam entos, y que estas constituciones dem ocrticas no
lograrn regular el conflicto.

2. L os E stad o s U nid os son un obvio caso que va en co n tra de esta hiptesis: es un

sistem a d em o crtico estable con g ran d es lim itaciones en el acceso a la poltica y horren d as exclusiones sociales.
3. P ara-un resum en de estas co n cepciones, v ase S tepan (1978: cap . 1).

Instituciones democrticas

73

Entonces, estas consideraciones norm ativas no apuntan con clari

dad hacia ninguna opcin. Por un lado, para adquirir legitim idad, el
m arco de las instituciones polticas bsicas debe reflejar las metas
com partidas y los com prom isos norm ativos sentidos con m ayor in
tensidad. Por otro lado, si una constitucin estipula derechos sociales
y econm icos que no se pueden im plem entar dada la situacin fiscal
o la debilidad organizativa del Estado, el sistem a institucional pade
cer desde sus prim eros das la incapacidad de hacer efectivos los de
rechos que garantiza.
Incluso si contam os con claras bases norm ativas para equilibrar
sustancia y proceso, acuerdo y com petencia, m ayoritarism o y consti
tucionalism o, los efectos derivados de los distintos diseos institucio
nales distan de ser claros. En consecuencia, quiz sea m s seguro eva
luar hiptesis a un nivel inferior de abstraccin, trabajando con lo que
sabem os acerca de las consecuencias de las diferentes arquitecturas
constitucionales en condiciones histricas especficas: qu institucio
nes, y bajo qu condiciones, hacen que las dem ocracias funcionen y
perduren?
Las instituciones tienen dos efectos distintos: 1) A unque la evi
dencia sistem tica es lim itada, hay razones suficientes para creer que
los diseos institucionales especficos que com ponen cada sistema
dem ocrtico particular afectan su desem peo. Las dem ocracias no
son todas iguales, y es im portante cm o son para saber cm o se de
sem pean. 2) A la vez, el efecto de las circunstancias exgenas sobre
la supervivencia de las dem ocracias depende del tipo de diseo ins
titucional. La estabilidad dem ocrtica no es slo una cuestin de con
diciones econm icas, sociales o culturales, porque las distintas es
tructuras institucionales difieren en su capacidad para procesar
conflictos, en particular cuando estas condiciones llegan a ser tan ad
versas que el desem peo dem ocrtico com ienza a ser considerado
inadecuado.
Q u es entonces lo que sabem os acerca de los efectos de los di
seos institucionales particulares sobre el desem peo y la durabili
dad de la dem ocracia? En general, los rasgos institucionales que los
d en tistas polticos consideran im portantes son si el ejecutivo es res
ponsable ante las legislaturas, si el sistema electoral es proporcional,
si el poder legislativo es unicam eral o bicam eral, si las com isiones le
gislativas son m uchas e im portantes, si el sistem a es unitario o fede
ral, si existen restricciones constitucionales im portantes sobre la regla

74

Adam Przeworski 1/ otros

de la m ayora (incluida la revisin judicial), si los bancos centrales

son independientes de los gobiernos y si la afiliacin a las asociacio
nes de inters es voluntaria o com pulsiva. P ow ell (1990) enum era co
m o las m s im portantes las siguientes caractersticas de las institu cio
nes democrticas: 1) grado de inclusividad: qu porcin de los miembros
debe prestar su acuerdo antes de que se adopte m a m edida, tanto en
la legislacin ordinaria com o en la constitucional; 2) m ayoritarism o
versus constitucionalism o; 3) presidencialism o, parlam entarism o y
sistem as m ixtos; 4) reglas de eleccin. En otro trabajo (1989) tam bin
pone de relieve: 5) la fuerza de las com isiones legislativas. U na lista
apenas diferente ofrecen Lijphart (1989) en su extensin de la d em o
cracia "con sociativa" o "con sen su al", y W eaver y Rockm an (1993) en
la conclusin de Do Institutions M atter?
Las instituciones cuyos efectos han recibido m ayor atencin son
el presidencialism o versus el parlam entarism o, los sistem as electora
les, los bancos centrales y los sistem as de negociacin colectiva. A un
que tam bin poseem os algunos estudios em pricos sobre las conse
cuencias de las reglas de sucesin en los cargos pblicos, las instituciones
que favorecen a las m ayoras versus las que favorecen a las m inoras
y las estructuras internas de las com isiones legislativas (Strom, 1990;
Pow ell, 1991).
Desde el clsico estudio de Rae (1967), sabem os que las frm ulas
electorales, los tam aos de los distritos, los procedim ientos de em p a
dronam iento y el voto obligatorio tienen im portantes consecuencias
para las estructuras partidarias y los niveles de participacin electo
ral (Blais y Carty, 1 988,1990; Jackm an, 1987; K ing, 1 9 89,1990; K ing y
Brow ning, 1987; Lijphart, 1990, 1991; Pow ell, 1982, 1989, 1990; Strom ,
1990). stos a su vez tienen im pacto sobre la form acin de gobiernos
de m ayora y su durabilidad. Las reglas de sucesin en los cargos p
blicos afectan la com posicin (Strom , 1985) y la duracin del gabine
te (King y otros, 1990). Pueden favorecer o perjudicar a los partidos
m s pequeos (Budge, Laver y Strom , 1994).
Por su parte, las instituciones que favorecen a la m ayora ponen
en claro la responsabilidad de los resultados polticos y perm iten a los
electores castigar a los partidos que consideren ineficientes (Pow ell,
1989). D e m odo que estas instituciones pueden crear incentivos para
que los gobiernos sean perm eables a los planes de las m ayoras. Sin
em bargo, com o Shugart y C arey (1992: pgs. 7-8) rem arcaron, se esta
blece un trade-off entre lo que denom inan "eficien cia" -"g ra d o en que

Instituciones dem ocrticas

75

las elecciones perm iten a los votantes identificar las diferentes pro
puestas de gobierno en com petencia y elegir entre e lla s " - y "representativid ad " -"g ra d o en que las elecciones articulan los diversos in
tereses en la asam blea y les garantizan v o z " -. Shugart y C arey llegan
a sostener que un sistem a institucional en particular - e l "prem ierp resid en cialism o "- es el m ejor com prom iso que se puede establecer
entre esas dos cualidades.
Los efectos de la independencia de los bancos centrales sobre el
d esem peo econm ico no son fciles de determ inar, en parte porque
la independencia efectiva (m edida a travs de la tasa de recam bio de
sus presidentes) no siem pre se corresponde con las provisiones lega
les (C ukierm an, Webb y N eyapti, 1992). Entre los pases desarrolla
dos, la independencia de los bancos centrales tiende a reducir la in
flacin y au m entar el d esem pleo sin u n claro efecto sobre el
crecim iento, p efo entre los pases m enos desarrollados el efecto sobre
la inflacin n o es significativo en los anlisis estadsticos (Alesina,
1988; C ukierm an y otros, 1992; G rilli, M asciandrano y Tabellini, 1991;
Parkin, 1986).
Finalm ente, los estudios de las sociedades capitalistas desarrolla
das m uestran que hasta principios de los ochenta el m ejor desem pe
o econm ico lo registraron los pases en que las centrales obreras y
los em pleadores concertaron sus intereses ante un Estado controlado
por partidos socialdem cratas.4 Los anlisis estadsticos de los pases
de la O CDE m uestran recurrente, aunque no invariablem ente, que los
m enores niveles de desigualdad de ingresos, las redes m s com pletas
de servicios de bienestar y los m ejores trade-offs entre em pleo e infla
cin, por un lado, y niveles salariales e inversin, por otro, se radican
en los pases que supieron com binar sindicatos fuertes con control socialdem crata sobre el gobierno. M s an, la investigacin de Lee y
Przew orski (1993) sobre catorce pases de la O CD E entre 1960 y 1980
m uestra que el bienestar -d efin id o com o una fruicin de ingresos de
m ercado, com pensaciones por desem pleo y haberes so cia les- de un
adulto prom edio es m ayor en los pases socialdem cratas. M s senci4.
U sam os un tiem po de verbo pretrito porque las negociaciones co lectiv as o r
g an izad as en traro n en colapso en Suecia a principios de los ochenta, m ien tras los
p artid o s so ciald em o crtico s fu eron d esp lazad o s del p o d er en Suecia y N oru eg a. De
m od o que el "m o d e lo so cia ld e m crata" ya haba dejado de fu n cion ar en los ochen
ta. Es objeto de d iscu sin si las razo n es de esta d eclinacin eran inherentes al m ode
lo o extern as a l. V anse M oene y W allerstein (1992) y P rzew orsk i (1993c).

76

Adnm Przetuorski y otros

llm ente, los nicos pases en el m undo donde casi nadie es pobre
despus de im puestos y transferencias son los que llevaron a cabo
m edidas socialdem cratas.5
A la inversa, tenem os evidencia de que el im pacto de las crisis
econm icas sobre la supervivencia de la dem ocracia depende del
m arco institucional. Zim m erm an (1987, 1988) seal que la profundi
dad y la duracin de la recesin de 1929-1932 no predicen si la dem o
cracia sobrevivi a esta crisis. Varias investigaciones de la crisis b ra
silea de 1961-1964 atribuyeron el colapso de la dem ocracia no a la
crisis econm ica sino a la "parlisis institu cional". Lo que pareci de
cisivo en estos casos fue si el m arco institucional era capaz de gene
rar m ayoras efectivas.
M uchos trabajos com paran la dem ocracia parlam entaria con la
presidencial para evaluar cul es la m s vulnerable a la quiebra. Stepan y Skach (1992), as com o M ainw aring (1992) y lvarez y Przew orski (1994), encuentran que los sistem as presidenciales son ms
propensos al colapso. Linz (1994), por su parte, sostiene que si bien
los regm enes parlam entarios y los presidenciales pueden ser igual
m ente vulnerables, hay abundante evidencia de que el sistem a presi
dencial contribuy m ucho a varias cadas. Con todo, Shugart y Carey
(1992), que introducen distinciones m s finas entre los sistem as pre
sidenciales, cuestionaron estos resultados.
Un descubrim iento inequvoco es que las dem ocracias no sobre
viven cuando com binan presidencialism o con sistem a de partidos
fragm entado (Stepan y Skach, 1992; lvarez y Przew orski, 1994). Y a
m enudo com binan esos rasgos: segn Stepan y Skach, entre treinta y
ocho pases no pertenecientes a la O CDE entre 1973 y 1989, los siste
m as presidenciales estaban acom paados de m ayoras legislativas en
el 48 por ciento de los casos, m ientras los sistem as parlam entarios ha
ban form ado m ayoras en el 83 por ciento de los casos. Sin em bargo,
slo una de las veinticinco dem ocracias recientes eligi un sistem a
parlam entario puro, y casi todas optaron por sistem as electorales con
5.
E ntre los siete pases co m p arad o s en la in vestigacin m s cu id ad osa sobre la
m ateria hasta la fecha, el segm en to de la p oblacin que era p ob re antes de im p ues
tos y transferencias a m ed iad o s de los och enta, rep resentaba el 4,8 % (195.000) en N o
ru ega, el 5 % (410.000) en Suecia, el 6 % (3,23 m illones) en A lem ania federal, el 8,8 %
(1,61 m illones) en el Reino U n id o, el 12,1 % (2,88 m illones) en C an ad , el 14,5 %
(446.000) en Israel y el 16,9 % (36,88 m illones) en los E stad os U nid os (R ainw ater, Torrey y Sm eeding, 1989).

In s titu c io n e s lieiu o cr ticn s

77

una dosis im portante de proporcionalidad. En varios sistemas presi

denciales o sem ipresidenciales, la principal lnea de conflicto poltico,
particularm ente alrededor de la estrategia de reform a econmica, se
para al presidente del congreso, y no a los partidos polticos. Per,
N icaragua y Rusia, donde los conflictos entre el presidente y el con
greso condujeron al cierre de la legislatura, no son sino casos extre
m os de lo que est ocurriendo en Brasil y Polonia. Los sistem as pre
sidenciales puros y mixtos son frgiles porque pueden generar conflictos
que no pueden resolverse con claridad en ausencia de poderes arbi
trales o conducen a la parlisis legislativa. El congreso boliviano una
vez decidi "rom p er relaciones" con el presidente; el congreso de Ni
caragua se dividi en 1992 en un cuerpo antipresidencia y otro pro
presidencia. Las situaciones en que el ejecutivo no tiene poder sufi
ciente en el congreso para hacer aprobar sus proyectos de ley pero s
tiene la capacidad de vetar y m antener sus vetos son endm icas en
los sistem as presidenciales y en ocasiones desem bocan en un comple
to estancam iento: en algunos pases (Brasil entre 1961 y 1964, Chile
entre 1970 y 1973) no se aprob ni un slo proyecto de legislacin or
dinaria.
Aunque el conocim iento em prico de los efectos institucionales
crece con rapidez, todava no es suficiente para prever qu diseos
institucionales especficos funcionan y perduran en las distintas con
diciones histricas. Polonia debera adoptar un sistema presidencial
o uno parlam entario, un sistem a de representacin proporcional o
uno m ayoritario, un sistem a legislativo unicam eral o bicam eral? Da
do que la m ayora de los estudios em pricos se cien a los pases de
la O CD E y consideran los rasgos institucionales de a uno por vez, to
dava no estam os en condiciones de hacer recom endaciones. Prueba
de ello es que un artculo, de un im portante especialista, titulado "Eli
giendo una C onstitucin en Europa del Este: lecciones de la teora de
la eleccin p blica", es com pletam ente nd hoc cuando arriba a las re
com endaciones polticas (Mueller, 1991). A la vez, la idea de que to
dos los pases deberan sencillam ente im itar el genio de la constitu
cin de los Estados U nidos (Robinson, 1991) es una receta para el
desastre.
Un problem a institucional aparte son las relaciones cvico-m ilita
res. Con la excepcin de Polonia, ninguna transicin en el Sur o el Es
te de Europa parti de la base de un gobierno m ilitar jerrquicam en
te ordenado. El rgim en en Grecia estaba dom inado por coroneles

78

Adam Przeiuorski y otros

que haban trastrocado las jerarquas, y ello contribuye a explicar por

qu los generales, interesados en restablecer la jerarqua institucional,
apoyaron la decisin del gobierno dem ocrtico de apresar a los coro
neles. En agudo contraste, los regm enes m ilitares conducidos jerr
quicam ente fueron la norm a en A m rica latina. Y a m enos que esa or
ganizacin m ilitar sea derrotada o desalojada por una fuerza arm ada
externa o por una revolucin dom stica, se atrincherar luego de la
transicin en el aparato estatal, donde norm alm ente conserva im por
tantes prerrogativas y recursos organizativos.
Esta posicin estratgica de los m ilitares tuvo un gran im pacto
sobre la poltica transicional en A m rica latina. En algunos casos, co
mo Guatem ala, las prerrogativas m ilitares son tan am plias que, de h e
cho, los gobiernos civiles electos no llegan a ser dem ocracias. En otros
casos, com o Brasil y Uruguay, las prim eras elecciones fueron fuerte
mente estructuradas por la corporacin militar. En Chile, el control
militar del Estado, y su insistencia en el m antenim iento de la consti
tucin autoritaria de 1980 com o el precio de la transicin, seguram en
te aplazar la culm inacin de la transicin dem ocrtica hasta finales
de los noventa. N icaragua es prcticam ente una diarqua cvico-m ili
tar. En Per, tanto Fernando Belande Terry com o Alan Garca, los
dos prim eros presidentes electos, abdicaron a favor de los m ilitares
toda la responsabilidad por el ejercicio de la fuerza estatal. La "d em o
cracia delegativa" de Fujim ori rpidam ente se desintegr en una dic
tadura con apoyo militar. U na de las dos dem ocracias continuas m s
antiguas de A m rica latina, Venezuela, se vio seriam ente conm ovida
por pronunciam ientos m ilitares; la com binacin de m edidas de esta
bilizacin severas y una corrupcin endm ica contribuy a crear un
clima donde los rebeldes m ilitares fueron apoyados por im portantes
sectores civiles y dem ostraciones organizadas.
Las relaciones cvico-m ilitares en los Estados com unistas difieren
de las de la periferia capitalista. Las fuerzas arm adas estaban subor
dinadas a los partidos com unistas e integradas al sistem a estatal do
minado por el partido. Fueron capaces, no obstante, de retener un al
to grado de autonom a interna, funcionando com o un Estado dentro
del Estado. C on frecuencia tam bin estuvieron representadas en los
rganos ejecutivos superiores (los bureaux polticos). Con la excepcin
de Polonia (y este caso slo a partir de 1981), nunca dom inaron el sis
tema poltico. D urante la transicin desde el com unism o, las posturas
de las fuerzas arm adas variaron del apoyo activo (Polonia, Rum ania)

Instituciones dem ocrticas

79

a la neutralidad. En ninguno de los Estados com unistas las fuerzas

arm adas intervinieron para prevenir la transicin. Sin em bargo, el
m ism o hecho de que, en general, no fueran culpadas por los vicios de
los regm enes com unistas aum enta las probabilidades de que los m i
litares sean inducidos a intervenir en poltica si las nuevas dem ocra
cias se topan con serias dificultades internas. Las encuestas de opi
nin en Polonia m uestran una pauta duradera de confianza pblica
en los m ilitares, que gradualm ente super a la de todas las institucio
nes y organizaciones representativas, e incluso a la Iglesia. Por otra
parte, la probabilidad de una intervencin m ilitar se am pla por: 1) el
hecho de que las crisis econm icas provocan el colapso de los presu
puestos estatales, incluidos los gastos m ilitares; 2) la evaporacin del
sentido de m isin, resultado del cam bio de situacin geopoltica, y 3)
la tendencia de los gobiernos poscom unistas a purgar de las fuerzas
arm adas a los oficiales de alto rango del viejo rgim en, lo cual crea in
seguridad en todas las filas.
Existen, por supuesto, algunas condiciones favorables con respec
to al rol de los m ilitares. Las ideologas que racionalizaban el gobier
n o m ilita r en el p asad o , sea la tesis de la su b v ersi n in tern a o el
desarrollism o nacionalista, perdieron su credibilidad. Aunque el de
rrocam iento de gobiernos dem ocrticam ente electos en Paquistn y
Tailandia casi no recibi ninguna respuesta internacional, el clim a po
ltico m undial es intensam ente hostil a los regm enes m ilitares. En m u
chos pases, especialm ente en U ruguay y la A rgentina, los m ilitares ya
no son vistos com o aliados confiables entre las clases dom inantes.
Q u im plica este panoram a de las relaciones cvico-m ilitares pa
ra la sustentabilidad de la dem ocracia? Tres dim ensiones son particu
larm ente im portantes. En prim er lugar, los lderes dem ocrticos de
ben disear una poltica de control constitucional, donde integren sus
m edidas m ilitares y estratgicas en el program a general de gobierno.
H asta la fecha, ningn pas de A m rica latina ha llevado a cabo un
program a consistente de reform a m ilitar sem ejante al concretado en
Espaa. En segurado lugar, la propia reform a de las instituciones po
lticas dem ocrticas debe figurar en la agenda. Por ltim o, el poder es
siem pre relacional, y si se erosiona la capacidad del Estado, y si im
portantes sectores sociales siguen cargando desproporcionadam ente
con los costos de la reestructuracin econm ica, entonces se pueden
crear las condiciones para que los m ilitares, en trm inos com parati
vos, obtengan ganancias de poder organizativo, ideolgico y poltico.

80

Acima Przeworski 1/ otros

Por lo visto hasta aqu, existen buenas razones para pensar que
los diseos institucionales especficos s son im portantes para la du
rabilidad y el desem peo de las dem ocracias. Cm o se seleccionan
entonces estas estructuras institucionales durante la transicin dem o
crtica? Especficam ente, podem os esperar que las fuerzas polticas
en conflicto instalarn el m arco institucional m s favorable a la sustentabilidad de la dem ocracia?
En contra de la hiptesis de O 'D onnell y Schm itter (1986), que
gui los prim eros estudios sobre la dem ocratizacin, es poca la ev i
dencia de que los rasgos de los sistem as luego de la transicin corres
pondan a las caractersticas del antiguo rgim en o las m odalidades de
la transicin. El tipo de transicin puede sentar una "afin id ad electi
v a" con sistem as institucionales especficos, pero esta propensin
puede desviarse por: 1) la firm eza de una herencia constitucional na
cional particular (el presidencialism o en Am rica latina, la represen
tacin proporcional en Europa); 2) la prom inencia coyuntural de cier
to clivaje o am enaza internacional (presidencialism o checo), y 3) la
existencia de m odelos y patrocinadores externos poderosos (la clu
sula de exclusin del 5 por ciento, el sistem a electoral m ixto, el voto
de desconfianza constructivo: todos tem es de la constitucin de A le
m ania federal). Es cierto que las transiciones a la dem ocracia dejan
huellas institucionales, en particular cuando som eten a la dem ocracia
a la tutela de los m ilitares. Pero estos rasgos pueden borrarse con el
tiem po: en Espaa, los sucesivos gobiernos dem ocrticos fueron efec
tivos a la hora de rem over los rem anentes del franquism o y de su bor
dinar a los m ilitares al control civil; en Polonia, la evolucin de las re
laciones de fuerzas elim in la m ayora de los vestigios del pacto de
M agdalenka.
Las fuerzas polticas involucradas en el establecim iento del nue
vo sistem a dem ocrtico pueden com partir inicialm ente una concep
cin com n m nim a acerca de lo que es la dem ocracia (o quizs acer
ca de lo que no es), pero a la hora de establecer reglas e instituciones
m s especficas descubren grandes disidencias entre s. Incluso si to
dos conocieran las consecuencias de los distintos diseos, los temas
institucionales seguiran generando conflictos porque las institucio
nes tienen im portantes consecuencias distributivas (Knight, 1992). Si
la eleccin de las instituciones fuera slo una cuestin de eficiencia,
los desacuerdos seran slo un problem a de divergencias en torno al
m ejor m odo de instalarlas: ninguna persona tendra razones para te

Instituciones democrticas

81

m er un sistem a que la favorece sin cargar costos sobre los dems. P e

ro, dada la distribucin de recursos, las instituciones efectivam ente
afectan la m anera y el grado en que se pueden prom over los intere
ses y valores particulares. De m odo que las preferencias respecto de
las instituciones difieren. Segn los sectores que digan representar
-se a n clases, regiones, religiones, etnias o id iom as-, las distintas fuer
zas polticas preferirn diferentes diseos institucionales y trabarn
conflictos m s o m enos duraderos.
Es probable que los conflictos en torno a las instituciones sean
duraderos. Los actores que negocian instituciones difcilm ente se
pongan de acuerdo en la prim era ronda: suelen ser varias las vueltas
de negociacin antes de que em erja un sistem a institucional estable.
Si bien las transiciones a la dem ocracia im plican por definicin una
transform acin del m arco institucional, en particular elecciones li
bres, no necesariam ente provocan cam bios en la relacin de las fuer
zas polticas, las orientaciones de las polticas pblicas o los modelos
econm icos y sociales. De m odo que quienes esperaban que la transi
cin a la dem ocracia condujera a una revolucin n o'slo poltica sino
tam bin social sufrirn una gran desilusin. El problem a del conti
nuismo aparece en la agenda poltica de la m ayor parte de las nuevas
dem ocracias, tpicam ente com o un argum ento de que cualquier con
tinuidad constituye evidencia prim a fa cie de que la transicin no ha si
do efectiva o, por lo m enos, perm anece "in com p leta". Con todo, si
bien algunas de esas continuidades se deben al carcter negociado
de la transicin, la m ayora obedecen sencillam ente a que el cambio
de rgim en poltico no es suficiente para transform ar las relaciones
econm icas y sociales. C om o Choi (1991) sostiene, Corea del Sur es
un caso extrem o, puesto que en ese pas el establishm ent autoritario
pudo por cierto tiem po organizarse com o partido electoral, ganar las
elecciones y seguir em pleando los m ism os m ecanism os de clientesmo y represin que antes. Taivvan puede pronto seguir esta pauta. Es
ta form a de continuidad difiere de la de aquellos casos en que el con
trol de los puestos de gobierno cam bi de m anos pero los militares
siguieron ejerciendo su tutela sobre el sistem a com petitivo, como en
Chile; tam bin difiere de aquellos casos en que la continuidad se ob
serva dentro de la burocracia y de los pases donde reside principal
m ente en el control sobre los recursos econm icos, por ejemplo, las
Filipinas. Sin em bargo, el problem a de si la transicin a la dem ocra
cia se ha com pletado o no tiende a generar debates interm inables en

82

Adam Przezuorski y otros

tre los actores polticos involucrados y los observadores acadm icos.

El esfuerzo m s evidente y com prehensivo por definir el tipo de
dem ocracia se lleva a cabo en el m om ento de redactar y ratificar una
nueva constitucin. Esos docum entos no slo establecen una m atriz
explcita de instituciones y una distribucin form al ele sus com peten
cias, sino tam bin norm as generales que supuestam ente gobernarn
la conducta (y establecern su legitim idad) en una am plia gam a de
transacciones privadas y pblicas.
Dos rasgos generales del constitucionalism o son particularm ente
relevantes. Prim ero, busca definir la sustancia y la form a de la polti
ca, retirando ciertos derechos polticos, y en ocasiones tam bin econ
micos y sociales, del alcance de la incertidum bre dem ocrtica. Las
constituciones garantizan a las m inoras poderosas que sus intereses
no sern violados por cam bios transitorios en las relaciones de poder.
Segundo, para que esas garantas resulten crebles, las constituciones
no slo son obligatorias para sus redactores sino tam bin para las ge
neraciones futuras. D e esta m anera, atruenan con principios eternos
("autoevidentes"), difciles de m odificar, y confieren a instituciones
especficas (una corte suprem a, un consejo de Estado) la capacidad
independiente de vigilar su aplicacin.
Una pregunta im portante, por lo tanto, es: cm o los distintos
factores en juego durante la situacin en que se efecta la eleccin de
instituciones afectan los resultados constitucionales? D esafortunada
mente, son pocas las evidencias em pricas que puedan guiarnos. Ozbudun (1992) sostuvo que la naturaleza dem ocrtica o no d em ocrti
ca del proceso constitucional y sus plazos y estilo son determ inantes
de la estabilidad de las constituciones. La distincin crucial separa a
las constituciones que son el resultado de com prom isos am plios y
una aceptacin generalizada de aquellas que son sancionadas por
una mayora victoriosa en contra de las objeciones de las m inoras.
Con respecto a las diferencias entre los procesos de construccin
constitucional dem ocrticos y los que no llegan a serlo (stos incluyen
situaciones protagonizadas por una asam blea no electa, o por una
asamblea electa con razonable libertad dom inada por los titulares del
viejo rgimen autoritario, o por una asam blea librem ente elegida que
debe trabajar sometida a fuertes restricciones d efa cto ), hay cierta evi
dencia de que los prim eros generalm ente producen constituciones es
tables y los segundos inestables. Las constitu ciones consensu adas
parecen tener mayor efecto congelante sobre el contenido y las con

Instituciones democrticos

83

ductas posteriores. Pero incluso las m inoras insatisfechas pueden

descubrir que es posible vivir bajo constituciones con las que disien
ten, siem pre y cuando se respete la regla bsica del consentim iento
contingente, en otras palabras, siem pre y cuando puedan com petir
por el apoyo m ayoritario y, de ser exitosas, integrar el gobierno. Ms
an, es probable que aprendan que las constituciones m odernas (a
pesar de su creciente dim ensin y detalle) no pueden cubrir todas las
eventualidades. Las lagunas y am bigedades ofrecern oportunida
des para desarrollar acuerdos extraconstitucionales y com portam ien
tos no convencionales. La "in terpretacin flexible" de norm as consti
tucionales especficas puede perm itir que el proceso dem ocrtico
adopte nuevas form as y altere las viejas, especialm ente en aquellos
sistem as polticos que todava no han establecido un poder judicial
independiente.
C on respecto a los plazos, Przew orski (1991: cap. 2) sostuvo que
las instituciones adoptadas en los prim eros estadios del proceso de
transicin, antes de que se esclarezcan las relaciones de poder entre
los partidos en conflicto, tienen m ayor capacidad de proteger a los
perdedores eventuales y por lo tanto son m s estables frente a
los cam bios de condiciones. C on todo, las constituciones adoptadas
con prisa tienden a ser excesivam ente antiautoritarias, en el sentido
de que subrayan los derechos protectores a expensas de la capacidad
de gobierno. D esde esta perspectiva, las constituciones adoptadas
luego de cierto perodo de agitacin p u ed en lograr un adecuado
equilibrio entre las proteccin de derechos individuales y de las m i
noras y la habilitacin de un gobierno efectivo.
Si bien presentam os hiptesis en conflicto, una conclusin m ani
fiesta es que no hay espacio para creer que el m arco institucional con
venido sea el que tenga m ayores probabilidades de funcionar y per
durar. Las instituciones son el resultado de conflictos entre partes con
intereses encontrados y, com o en m uchas situaciones estratgicas, la
prom ocin del inters particular arroja resultados subptim os desde
el punto de vista colectivo.
Por otra parte, si bien las constituciones son el principio organi
zador m s im portante de las dem ocracias, deberam os prevenir los
peligros de sobreestim ar la im portancia de la eleccin constitucional.
Las constituciones parecen ofrecer una solucin a los conflictos que se
desatan en las nuevas dem ocracias en virtud de la creencia de que al
dar una form a particular a la resolucin de las disputas polticas m o

84

Aiinm Przeivorski y otros

dificar per se la sustancia de las dem andas polticas y alterar las es

trategias de los actores polticos. A unque estos form alism os no care
cen de im portancia independiente, sera azaroso centrar la atencin
exclusivam ente en el m arco legal que delim ita los poderes de las ins
tituciones y los derechos de los ciudadanos com o seal inequvoca de
consolidacin dem ocrtica. Las constituciones no necesitan ser "le c
tura cotid iana" pero tam poco son escrituras sagradas. Las dem ocra
cias m odernas tiend en a ser con stitu cion ales, pero los procesos de
seleccin, acceso, participacin, com peticin y accountbility son sim
plem ente dem asiado m ltiples y m utables para ser codificados defi
nitivam ente.
De esta form a, si bien las instituciones tienen un im pacto au tno
mo sobre el desem peo y la durabilidad de las dem ocracias, sus efec
tos dependen del contexto poltico y cultural. Y no podem os suponer
que todas las condiciones polticas y culturales que caracterizan a los
pases en que la dem ocracia se estableci dcadas atrs estn presen
tes en los pases que acaban de experim entar una transicin a la de
m ocracia, en m uchos casos por prim era vez o luego de un largo p a
rntesis autoritario. D ebem os preguntar, entonces, qu tipos de
institucin dem ocrtica son com patibles con las condiciones m s h a
bituales de las nuevas dem ocracias.