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Universidade Federal do Rio de Janeiro

Instituto de Economia IE/UFRJ

DESCENTRALIZAO E FEDERALISMO FISCAL:


UM ESTUDO DE CASO DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO
PAULA ALEXANDRA CANAS DE PAIVA NAZARETH

Tese de Doutorado submetida ao Programa de Psgraduao em Economia da Indstria e da Tecnologia,


do Instituto de Economia da Universidade Federal do
Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de doutor em
Economia.

Aprovada por:
Prof._________________________________________________________
Dr Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna IE/UFRJ (orientadora)
Prof. _________________________________________________________
Dr. Alosio Teixeira IE/UFRJ
Prof._________________________________________________________
Dr Lia Hasenclever IE/UFRJ
Prof._________________________________________________________
Dr Ruth Helena Dweck Faculdade de Economia/UFF
Prof. _________________________________________________________
Dr. Jorge de Paula Costa vila Instituto Nacional de Propriedade Industrial

Rio de Janeiro Brasil


Agosto de 2007

Dedicatria

Ao meu pai, que me ensinou a curiosidade,


e minha me, por tudo.

Ao Antonio, pelo sentido que deu minha vida,


e ao Paulo, pelo amor.

Agradecimentos
Contei com o apoio de inmeras pessoas durante o tempo em que cursei o doutorado e
agradeo a todas, do fundo do meu corao. Algumas, em particular, foram
fundamentais para que eu pudesse conclu-lo.
Minha orientadora, professora Maria Lcia, pelo permanente incentivo, pela gentileza e
exemplo de sabedoria e principalmente pela fora que me deu em todos os momentos do
doutorado, sem a qual eu no teria concludo esta tese.
Meu marido, Paulo Sergio, que me acompanhou com tanto amor e pacincia,
acreditando mais em mim do que eu mesma, no encontro palavras para os sacrifcios
do nosso tempo em comum, para o incentivo permanente e por no me deixar desistir.
Meu filho Antonio, por tudo que significa para mim, pela compreenso, pelo amor e por
acreditar em mim.
Meus irmos e irms, Rita, Ana, Pedro e Miguel, e minha me, pelo amor; ao meu pai,
mesmo distante, por tudo que sou hoje.
Aos meus queridos Bernardo e Gustavo, pelo amor enorme que sinto por esses quase
filhos, e minha madrinha ngela Ferracioli, pelo apoio, pacincia e amizade. Dona
Maria e Geralda que cuidaram de mim e da minha casa, durante todo esse tempo.
s amigas e colegas de doutorado Paula Marina Sarno, que me apoiou em todos os
momentos desse percurso, pela fora e pelo exemplo que significou para mim, e Sol
Garson, com quem tive o privilgio de compartilhar o interesse pelo tema das finanas
pblicas, pela troca, pela inteligncia, pelo carinho.
minha querida amiga Renata Lins, com quem pude continuar compartilhando essa
jornada, o meu agradecimento por estar sempre perto de mim.
Devo agradecer ainda s instituies e pessoas que permitiram o desenvolvimento desse
trabalho. Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), agradeo por
me proporcionar um excepcional ambiente de trabalho e convvio, e pelos
conhecimentos que l adquiri.
Aos Conselheiros do TCE-RJ que me apoiaram nessa jornada, Sergio Quintella, que me
apresentou o tema das finanas pblicas e possibilitou que eu desenvolvesse os estudos
que deram origem a esta tese; Jos Gomes Graciosa, pelo permanente incentivo e apoio

em todo o perodo do curso, e Jos Maurcio de Lima Nolasco, pelo reconhecimento e


pela confiana com que me distingue.
Aos colegas da Escola de Contas e Gesto do TCE-RJ (ECG), pela mudana para
melhor que operam a cada dia no ambiente do Tribunal, agradeo o apoio e incentivo de
todos em nome de seu Diretor, Jos Augusto de Assumpo Brito, com especial carinho
aos colegas da Comisso Permanente de Estudos e Pesquisas (COPEP), em nome da
coordenadora Rosa Maria Chaise.
Ao colega Marcos Ferreira da Silva, que me ajudou desde o incio do trabalho com o
levantamento e tratamento da base de dados dos municpios, por longos meses,
agradeo sua capacidade, dedicao e pacincia, fundamentais nessa jornada solitria.
Aos colegas Ricardo Ewerton Britto Santos e Maria Vernica de Souza Madureira, que
se tornaram amigos, pela oportunidade de convvio e exemplo de dedicao, pela
amizade e incentivo que tornaram possvel atravessar esse tempo.
Aos colegas com quem, alm da discusso das idias, tenho tido a felicidade de aliar
trabalho e amizade, Luiz Marcelo Fonseca Magalhes, Marcelo Martinelli Murta,
Mrcio Barros, Luiz Fernando Lopes Porto e Regina Maria Themstocles Esperana.
A todo o pessoal da Subsecretaria de Auditoria e Controle da Gesto e da Receita do
TCE-RJ (SSR), uma equipe dedicada e capaz, pela pacincia e pela ajuda, agradeo a
todos, para no correr o risco de esquecer ningum, em nome dos coordenadores e
amigos Celso Henrique de Oliveira e Nina Quintanilha Arajo.
Ao Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), por me
acolher mais uma vez, pelo privilgio de aprender e de poder conviver com a
pluralidade, agradeo em nome do amigo David Kupfer.
Aos colegas do doutorado do Instituto de Economia, por compartilharem comigo essa
incrvel experincia do saber, em especial a Ana Cludia Alm e Esther Dweck, pela
amizade e pela fora, e Gabriel Rached, pelo comportamento cooperativo.
A todos os professores que integraram a banca, pela pacincia, disponibilidade e esprito
acadmico.
A Wanda Santos, que fez a reviso final do texto, com muita disposio.
Agradeo, por fim, a todos os meus queridos amigos que continuaram sendo meus
amigos, mesmo depois de longa ausncia.
4

TESE DE DOUTORADO

DESCENTRALIZAO E FEDERALISMO FISCAL:


UM ESTUDO DE CASO DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO

PAULA ALEXANDRA CANAS DE PAIVA NAZARETH

ORIENTADORA:
Professora MARIA LUCIA TEIXEIRA WERNECK VIANNA

Agosto de 2007

NDICE
INTRODUO
I

14

COMENTRIOS SOBRE AS TEORIAS DA DESCENTRALIZAO


E FEDERALISMO FISCAL

25

I.1

Reviso da literatura

II

O ARRANJO FEDERATIVO BRASILEIRO

II . 1

Breve histrico da montagem do arranjo federativo brasileiro

47

II . 2

A Constituio de 1988 e a autonomia municipal

56

II . 3

Caracterizao do atual sistema de gesto fiscal brasileiro

70

III

MUDANAS INSTITUCIONAIS, LEGAIS E POLTICAS QUE MAIS

28

39

AFETARAM A GESTO MUNICIPAL: O PROCESSO DE


MUNICIPALIZAO

77

III . 1

Municipalizao da sade

85

III . 2

Municipalizao da educao

94

III . 3

Mudanas no setor de petrleo

IV

A ECONOMIA DO RIO DE JANEIRO: UMA HISTRIA DE


TRANSFORMAES

101

118

IV . 1

A evoluo da economia fluminense

119

IV . 2

A trajetria industrial no sculo XX

125

IV . 3

A recuperao econmica

137

IV . 4

Atual perfil demogrfico e econmico do estado do Rio de Janeiro

140

IV.4.1

Distribuio da populao no territrio fluminense

141

IV.4.1.1

A criao de novos municpios

144

IV.4.1.2

Evoluo da populao residente no estado

153

IV.4.2

Produto Interno Bruto dos municpios fluminenses

156

IMPACTOS NAS FINANAS PBLICAS DOS MUNICPIOS


DO RIO DE JANEIRO

V.1

Anlise das receitas dos municpios fluminenses

169
180

V.1.1

Panorama geral das receitas no perodo 1996-2004

180

V.1.2

Apresentao do modelo analtico utilizado

186

V.1.2.1

Detalhamento das categorias de receita

189

V.1.3

Anlise da receita dos municpios do Rio de Janeiro 2004

222

V.1.4

Anlise da receita tributria de 2004

236

V.1.5

Evoluo da receita tributria no perodo de 1996 a 2004

240

V.1.6

Anlise da distribuio do ICMS-RJ em 2004

249

V.1.7

Evoluo das receitas dos municpios do RJ, por categorias: 1996-2004

256

V.2

Anlise das despesas dos municpios fluminenses

273

V.2.1

Anlise das despesas municipais por funo de governo 2004

273

V.2.2

Evoluo das despesas municipais por funo: 1996-2004

287

V.2.3

Anlise das despesas municipais por categoria econmica 2004

292

V.2.4

Evoluo das despesas municipais por categoria econmica: 1996-2004

300

VI

CONCLUSO

303

VII

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

314

VIII

ANEXO

325

VIII . 1 Comentrios sobre a padronizao das contas pblicas no RJ

325

VIII . 2 Comentrios sobre a classificao das receitas do petrleo e do gs natural

330

INDICE DE TABELAS
Tabela 1. Brasil Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1960-2004 .......... 66
Tabela 2. Brasil Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004 ........... 68
Tabela 3. Evoluo Comparada de Indicadores Relacionados ao Petrleo: 1999-2005......... 116
Tabela 4. Produto Interno Bruto (PIB) do Estado e do Municpio do RJ: 1949-2004.............. 132
Tabela 5. Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e do Estado do Rio de Janeiro: 1939-2004 . 134
Tabela 6. Estimativas do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado do RJ,
por Setor de Atividade: 1996-2004 ......................................................................... 138
Tabela 7. Densidade demogrfica em 2000: Brasil, Regies e estado do Rio de Janeiro ..... 142
Tabela 8. Municpios Existentes em 2000, por Faixa Populacional
Brasil, Regies e Estado do Rio de Janeiro............................................................ 151
Tabela 9. Evoluo da Populao do Estado do RJ, por Regio: 1996-2004 ......................... 153
Tabela 10. Receitas dos Municpios do RJ, Principais Grupos: 1996, 2000 e 2004................ 180
Tabela 11. Composio do ndice de Participao dos Municpios (IPM)
para a Distribuio da Cota-Parte do ICMS-RJ: 1996 ........................................... 207
Tabela 12. Distribuio Percentual dos 25% do ICMS-RJ, ndices por Regio....................... 209
Tabela 13. Participao das Regies do RJ nos ndices da Lei n 2.664/96
e Peso de Cada ndice no Total da Parcela de 25% do ICMS-RJ.......................... 210
Tabela 14. Comparao do ndice de Valor Adicionado (V.A.) por Regio
Estado do Rio de Janeiro: 1996 e 2004.................................................................. 211
Tabela 15. Receitas Tributrias, Transferncias do ICMS e FPM e Royalties, per capita
Municpios do RJ por Regies 2004 .................................................................... 225
Tabela 16. Receitas Tributrias, Transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita
Municpios do RJ por Faixa Populacional 2004 ................................................... 227
Tabela 17. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categoria de Receita e
Componentes e por Faixa Populacional 2004 ..................................................... 230
Tabela 18. Receita Tributria dos Municpios do RJ 2004.................................................... 236
Tabela 19. Receita Tributria per capita, Municpios do RJ, por Regio 1996/2000/2004 ... 246
Tabela 20. Receita Tributria per capita, Municpios do RJ, por Faixa Populacional
1996/2000/2004....................................................................................................... 248
Tabela 21. Indicadores do ICMS-RJ Distribudo aos Municpios, em Percentagem
da Receita Total e per capita, por Regio 2004................................................... 250
8

Tabela 22. Clculo da Disperso na Distribuio do ICMS-RJ per capita,


por Regio 2004 ................................................................................................... 252
Tabela 23. Indicadores do ICMS-RJ Distribudo, em Percentagem da Receita Total
e per capita, por Faixa Populacional 2004........................................................... 255
Tabela 24. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 1996............................................................................. 259
Tabela 25. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 2000............................................................................ 260
Tabela 26. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 2004............................................................................. 260
Tabela 27. Disparidades Horizontais de Capacidade de Gasto,
Municpios de Quissam e So Gonalo 2004 .................................................... 264
Tabela 28. Despesas per capita com as Principais Funes de Governo,
Municpios de Quissam e So Gonalo 2004 .................................................... 266
Tabela 29. Disparidades Horizontais de Capacidade de Gasto, Municpios de Natividade,
Nova Iguau, Varre-Sai e So Joo de Meriti 2004............................................. 267
Tabela 30. Despesa Empenhada por Funo de Governo Municpios do RJ 2004 ............ 273
Tabela 31. Despesa Empenhada com a Funo Sade, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004......................................................................................... 277
Tabela 32. Despesa Empenhada com a Funo Educao, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004......................................................................................... 280
Tabela 33. Despesa empenhada com a Funo Urbanismo, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004......................................................................................... 283
Tabela 34. Despesa Empenhada com a Funo Assistncia Social, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004......................................................................................... 285
Tabela 35. Despesa Empenhada com a Funo Habitao, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004......................................................................................... 286
Tabela 36. Comparativo das Despesas por Funes Selecionadas,
Municpios do RJ: 1996/2000/2004......................................................................... 287
Tabela 37. Despesa Empenhada por Natureza da Despesa e por Regio
Municpios do RJ 2004......................................................................................... 292
Tabela 38. Relao Investimentos/Royalties, Despesas Totais e com Investimentos, e
Royalties per capita, por Faixa Populacional Municpios do RJ 2004 .............. 295
Tabela 39. Relao Investimentos/Royalties, Despesas com Investimentos, Pessoal e Outras
Correntes e Royalties per capita, por Regio Municpios do RJ 2004 ............. 297
9

Tabela 40. Clculo da Disperso na Distribuio de Royalties per capita e nas Principais
Naturezas de Despesa, por Regio Municpios do RJ 2004 ............................ 298
Tabela 41. Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 1996 ........ 301
Tabela 42. Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2000 ........ 301
Tabela 43. Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2004 ........ 302

INDICE DE GRFICOS
Grfico 1.
Grfico 2.
Grfico 3.
Grfico 4.

Distribuio das Matrculas no Ensino Fundamental, Rio de Janeiro e Brasil:


1999-2005..................................................................................................
100
Evoluo da Receita de Participaes Governamentais - Estado do Rio de
Janeiro: 1995/2004....................................................................................
111
Participao Relativa do PIB dos Estados do Sudeste no PIB Brasil: 19392004..........................................................................................................
135
Distribuio da Populao Residente no Estado do RJ, por Faixa
Populacional, em 1996 e 2004...................................................................
144

Grfico 5.

Nmero de Municpios: 1995-2001 Brasil e Regio Sudeste.......................

146

Grfico 6.

Nmero de Municpios Instalados: 1995-2001 Rio de Janeiro....................

147

Grfico 7.

Municpios em 2000, por Tamanho Brasil X RJ............................................

152

Grfico 8.

Crescimento da Populao Residente no Estado do RJ, por Regio:


154
variao % entre 1996 e 2004.....................................................................

Grfico 9.

Produto Interno Bruto dos Municpios do RJ, por Regio 2004.................

159

Grfico 10. Produto Interno Bruto por Habitante, Municpios do RJ, por Faixa
Populacional: 1996 e 2004.........................................................................
162
Grfico 11. PIB dos Municpios do RJ, por Regio: 1996 e 2004....................................

163

Grfico 12. Receitas per capita dos Municpios do RJ em 2004, por Categoria de
Receita e Faixa Populacional.........................................................................
234
Grfico 13. Receitas do IPTU e do ISS dos Municpios do RJ, por Regio: 2004............
Grfico 14.

Variao da Receita Tributria por Habitante, por Regio, entre 1996 e


2004........................................................................................................

237

241

Grfico 15. Composio das Receitas Finais dos Municpios do RJ 1996....................

257

Grfico 16. Composio das Receitas Finais dos Municpios do RJ 2004....................

257

Grfico 17. Receitas Municipais per capita, por Categorias da Receita


1996/2000/2004............................................................................................

261
Grfico 18. Evoluo Comparada das Receitas Municipais per capita, por Categorias
da Receita 2004......................................................................................
270

10

Grfico 19. Despesas por Funo, Municpios do RJ 2004...........................................

276

Grfico 20. Despesas com a Funo Sade, Principais Subfunes, Municpios do RJ


2004...........................................................................................................
278
Grfico 21. Despesas com a Funo Educao, Principais Subfunes, Municpios do
RJ 2004...................................................................................................
281
Grfico 22. Despesas com a Funo Urbanismo, Principais Subfunes, Municpios do
RJ 2004..................................................................................................
284
Grfico 23. Evoluo das Despesas por Funo, Municpios do RJ 1996/2000/2004...

288

Grfico 24. Evoluo das Despesas, por Categoria Econmica, Municpios do RJ


1996/2000/2004..........................................................................................

300

11

Resumo

Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80,
entendido como um processo de municipalizao, sobre a composio e o perfil atual
das finanas municipais. A hiptese de trabalho a de que os impactos decorrentes das
alteraes no aparato legal e institucional em que se insere o arranjo federativo
brasileiro foram mais pronunciados no estado do Rio de Janeiro do que no restante da
Federao, em razo da importncia do petrleo e gs natural para a economia e para as
finanas pblicas dos entes federativos fluminenses.
As evidncias reunidas permitem comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de
municipalizao no estado do Rio de Janeiro, com significativas mudanas em termos
de aumento e modificao do perfil das receitas disponveis, crescentemente vinculadas
a finalidades especficas, com o correspondente aumento da responsabilidade municipal
sobre o provimento de bens e servios pblicos. Confirmam-se a ausncia de
mecanismos de cooperao e a ineficcia do sistema de partilha para redistribuir os
recursos horizontalmente e minimizar as desigualdades socioeconmicas que se
observam entre os municpios e as regies fluminenses problemas comuns a toda a
Federao, aqui agravados pela distribuio da cota-parte municipal do ICMS e dos
recursos provenientes do petrleo, que acarretam significativa disparidade entre as
receitas finais disponveis per capita para os governos locais.

12

Abstract

This study works on a public finance case, namely that of the municipalities in State of
Rio de Janeiro, aiming at an assessment of the impacts of political and fiscal
decentralization, or rather, municipalization an ongoing process in Brazil since the
eighties on present composition and breakdown of municipal finance. Its main
assumption is that the effects from changes in legal and institutional structure which
makes up the Brazilian federative framework have been more pronounced in the State
of Rio de Janeiro than elsewhere within the country, mainly due to the great influence of
oil and natural gas on the economy and on the state and the municipalities finances.
Garnered evidence clearly points to an actual process of municipalization in Rio de
Janeiro state, with substantial changes, as far as an increase in disposable revenues and a
concurrent change in their breakdown are concerned. Disposable revenues have been
growingly linked to specific end uses, thus enlarging municipal responsibility in public
goods and services.

Lack of cooperation mechanisms and the inefficiency of the

sharing revenue system for an across-the-board redistribution of funds are confirmed,


with few results in reducing socioeconomic inequalities among regions and
municipalities. These are common problems within the Brazilian Federation but they
have become worse in Rio de Janeiro due to the criteria for oil royalties payments and
distribution and to the way the distribution of municipal quota shares of ICMS (VAT) is
arranged. The final result is a significant disparity in per capita disposable revenues for
local governments.

13

Introduo

Objetivo e justificativa

Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
estado do Rio de Janeiro, cujo objetivo avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80 sobre a
composio e o perfil atual das finanas municipais.
Em vista das limitaes encontradas na reviso da literatura sobre o federalismo e a
descentralizao, que permitiram concluir pela inadequao do uso das teorias
hegemnicas da economia do setor pblico, em razo de seu carter normativo e da
ausncia de poder explicativo das experincias concretas do federalismo encontradas no
mundo real, na ausncia de um referencial terico que d conta da especificidade do
arranjo federativo brasileiro, buscou-se trabalhar com categorias analticas que
permitissem conhecer a soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das recentes mudanas ocorridas.
A opo pelo estudo de caso justifica-se pela possibilidade que oferece de se examinar
o fenmeno impactos de mudanas legais sobre as relaes intergovernamentais em
um contexto federativo em seu contexto, sob os seus vrios ngulos, aliando pesquisa
histrica e descrio dos fatos utilizao dos dados quantitativos e, na medida do
possvel, qualitativos, para auxiliar o conhecimento e compreenso do fenmeno.
Alguns fatores justificam a escolha do tema. Em primeiro lugar, a constatao da
importncia da produo de anlises da economia fluminense, j que a nossa produo
acadmica tem estado muito mais voltada aos temas de desenvolvimento nacional do
que aos temas do desenvolvimento regional e, principalmente, local, carentes de
maiores estudos. Creio que esta deficincia sentida por todos aqueles que trabalham
direta ou indiretamente com a economia do estado e de seus municpios, e que a
reflexo acadmica e a produo de estudos sobre a economia fluminense so de grande
valia para embasar propostas e processos de avaliao das polticas pblicas em curso
ou a adotar, bem como fornecer elementos para o debate em torno do desenvolvimento
econmico local e dos instrumentos que podem ser utilizados para promov-lo.
14

Finalmente, mas no menos importante, a escolha se justifica pelo meu interesse pessoal
e profissional por trabalhar como tcnica de controle externo e pela possibilidade de
aliar a curiosidade de ordem acadmica e o estudo das questes ligadas s finanas
pblicas prtica diria do trabalho que desenvolvo no Tribunal de Contas do Estado
do Rio de Janeiro.

Da importncia e atualidade do tema

O papel que o municpio ocupa na Federao brasileira sofreu grandes modificaes no


passado recente. s significativas mudanas polticas que marcaram o fim de mais de
20 anos de ditadura militar correspondem profundas mudanas na estrutura da
sociedade brasileira, com desdobramentos no sistema econmico e na organizao
federativa do pas.
O processo de redemocratizao provocou mudanas no sistema representativo, com o
aperfeioamento das instituies eleitorais e a ampliao dos direitos civis e polticos,
culminando com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte e a promulgao da
Constituio Cidad em 1988.
Embalada pelo clima de euforia que acompanhou o movimento popular pelo retorno das
eleies diretas em todos os nveis de governo (diretas j), restauradas ao longo dos
anos 80, a nova Constituio props resgatar e fortalecer a autonomia municipal,
seriamente ameaada no perodo da ditadura, quando a centralizao do poder nas mos
do governo federal incluiu a extino das eleies locais, com a nomeao dos prefeitos.
Identificando a descentralizao como fundamental para assegurar a democracia e a
participao popular, a Constituio modificou o padro de distribuio de receitas e
competncias no sistema federativo brasileiro, favorecendo principalmente os
municpios.
No apenas ampliou a competncia tributria privativa da esfera municipal, como
tambm complementou a repartio da competncia tributria com o aprofundamento
do sistema de quotas de participao nas receitas estadual e federal, aumentando as
transferncias intergovernamentais de receitas com o objetivo de equalizar os recursos

15

disponveis para os municpios, considerados fundamentais para que estes pudessem


desempenhar o novo papel que lhes foi reservado na Federao.
Prado (2001) chama a ateno para a peculiar forma de montagem e desenvolvimento
do atual arranjo federativo brasileiro, desde os anos 80, que resultou, nas palavras do
autor, de uma inverso da relao de determinao do financiamento dos gastos
normalmente observada em federaes. No Brasil, no a estrutura de
responsabilidades atribudas aos governos locais que define as necessidades de
financiamento e a forma de viabiliz-lo, mas a descentralizao financeirooramentria que conduz, em boa medida, descentralizao dos encargos, sem
qualquer orientao para o necessrio processo de adequao dos mecanismos de
financiamento federativo. 1
Com efeito, como apontado pelo autor, ao contrrio do que ocorreu em outros pases
que tambm experimentaram processos de descentralizao no passado recente, a
Constituio Cidad assegurou aos governos subnacionais brasileiros, em primeiro
lugar, a redistribuio dos recursos ento existentes e competncias tributrias
privativas, enquanto definiu apenas precariamente a descentralizao de encargos, o que
foi ocorrendo de forma desordenada desde ento.
Por tudo isso, o processo brasileiro de descentralizao, que se originou dos conflitos
com a Unio em funo da centralizao do perodo anterior, 2
assume, em grande medida, o carter de um movimento de ampliao
e autonomizao dos oramentos dos GSN, acompanhado de algumas
definies parciais de descentralizao de encargos e de um
movimento difuso e pouco organizado de ampliao dos gastos dos
governos subnacionais.

Ao longo dos anos 90, a economia brasileira sofreu importantes modificaes em sua
estrutura, destacando-se a abertura comercial, o fim de monoplios e a privatizao de
empresas estatais, as reformas administrativa e previdenciria, o controle da inflao e a
estabilidade monetria.

1
2

PRADO, 2001, p. 2. Essa inverso na relao de determinao - a receita tende a gerar seu prprio
gasto - equivaleria, segundo o autor, Lei de Say fiscal.
Idem. (GSN a sigla para governos subnacionais). Este aspecto ser retomado no captulo V, na
anlise das finanas dos municpios fluminenses, onde se identificam alguns dos traos caractersticos
desse movimento.

16

Nesse contexto de mudanas das regras do jogo, em uma conjuntura domstica de


instabilidade poltica, agravada pelos problemas da inflao crnica e do endividamento
externo, consolidou-se a tendncia de aprofundamento da descentralizao poltica e
fiscal que avanou sem retrocessos apesar de sucessivas crises econmicas e polticas
que abalaram o pas, e talvez mesmo por isso na direo de conferir maior autonomia
financeira aos governos locais para atender s demandas crescentes de suas sociedades.
Passados 10 anos, j se contavam 20 emendas Constituio. Dezenove anos depois, 53
emendas constitucionais modificaram o arranjo federativo pactuado em 1988, colocando
em risco a sua unidade e coerncia. Ainda assim, apesar das inmeras mudanas
constitucionais com reflexos sobre a organizao federativa e o papel dos governos
locais, os municpios lograram manter a autonomia poltica e para tributar consagrada
em 1988, fortalecendo-se enquanto entes federativos autnomos em igualdade de status
com os estados, inclusive quanto s competncias impositivas. 3
O agravamento da crise fiscal e dificuldades crescentes de financiamento do setor
pblico conduziram aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000, que
instituiu novas regras e promoveu importantes alteraes na gesto dos recursos
pblicos no Brasil. 4
Como desdobramento das alteraes institucionais promovidas pela Constituio e pelas
reformas constitucionais que se seguiram e, posteriormente, pela LRF, nova legislao
infraconstitucional modificou a estrutura, as formas de gesto e o funcionamento de
diversos setores e atividades, com implicaes sobre a organizao poltica e as
atribuies municipais, e reflexos nas finanas dos municpios, enquanto aumentou a
responsabilidade dessa esfera no gasto pblico principalmente nas reas sociais.

Santos e Mattos (2006, p. 734-735) argumentam que, apesar da autonomia municipal, predomina o
centralismo da Unio nas tomadas de decises que afetam todos os entes: Diante de tudo isso,
parece correto dizer que o Municpio brasileiro, com a Constituio de 1988, adquiriu teoricamente
o direito de exercer a condio de ente federado. Na prtica, contudo, o exerccio pleno desse direito
no lhe foi garantido. O constituinte de 1988 parece ter imaginado que haveria uma adeso
automtica dos governantes aos seus propsitos descentralizadores, que, entretanto, no ocorreu.
Privilegiando o equilbrio entre receitas e despesas e a gerao de resultados primrios positivos, com
inspirao em leis similares em vigor em outros pases, e contando com o apoio de organismos
multilaterais, a LRF estabeleceu limites para os gastos com pessoal e para o endividamento de todos
os entes da Federao e dos trs Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e criou restries
criao de despesas continuadas, alm de enfatizar a importncia do controle de gastos e a
transparncia na gesto, por meio da divulgao peridica obrigatria dos resultados fiscais e da
execuo oramentria.

17

Se por um lado, como se analisar ao longo deste trabalho e em especial no captulo V,


os recursos postos disposio dos municpios aumentaram consideravelmente nos
ltimos anos, por outro foram sendo crescentemente vinculados a finalidades
especficas, introduzindo limitaes gesto e autonomia dos governos locais,
ampliando os focos de tenses no equilbrio federativo alcanado em 1988.
Na grande maioria dos estados, tal processo tem lugar em um contexto de severas
restries financeiras e de acesso ao crdito por parte das administraes municipais,
resultando em insuficiente capacidade de gasto para as despesas previstas. Estas, por
outro lado, aumentam com o crescimento demogrfico, a urbanizao desordenada e os
problemas associados ao desenvolvimento desigual das diversas regies do pas, com
conseqente migrao de pessoas de outros estados, em busca de oportunidades de
trabalho.
A expressiva concentrao populacional no estado do Rio de Janeiro, principalmente na
capital e na regio metropolitana, decorrente da histrica polarizao espacial das
atividades econmicas, a tendncia de metropolizao da pobreza e a marcada
desigualdade na distribuio de renda entre as regies so componentes essenciais a
pressionar a demanda pelo atendimento de necessidades ligadas urbanizao 5 .
Apesar de crescentes nos ltimos anos, existe uma percepo generalizada de que os
recursos transferidos aos municpios pelas demais esferas tm sido, de maneira geral,
insuficientes em face das demandas tambm crescentes da populao, realidade que,
conjugada com a falta de mecanismos institucionais de cooperao e coordenao dos
esforos municipais, vem redundando em deteriorao das condies de vida em muitos
municpios, principalmente na regio metropolitana e na regio noroeste do estado.
O resultado desse quadro tem sido o agravamento das tenses federativas no estado do
Rio, assim como no restante do pas, com o acirramento das disputas por mais recursos
e por redefinio de responsabilidades na Federao.
O propsito deste trabalho avaliar os impactos do processo de descentralizao sobre a
composio e o perfil das finanas dos municpios do Rio de Janeiro. Para tanto, sero
analisadas as recentes modificaes institucionais e legais relativas ao processo de
municipalizao descrito e seus impactos sobre as finanas locais, com base na

Especialmente nas reas da sade, educao, assistncia social e saneamento bsico.

18

evoluo recente dos padres de financiamento e da composio dos gastos dos


municpios fluminenses a ser desenvolvida no ltimo captulo.
A anlise est concentrada em trs momentos distintos: os anos de 1996, 2000 e 2004.
Em 1996, as mudanas mais relevantes para os fins desta anlise, aquelas que
procuraram operacionalizar e aprofundar o processo de descentralizao, foram
aprovadas: a Emenda Constitucional n 14/96 (da educao e criao do FUNDEF); a
aprovao da Norma Operacional Bsica da sade (NOB-SUS 1/96); a nova legislao
do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes
de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao (ICMS),
tanto federal (Lei Kandir) como estadual (a Lei n 2.664/96, que regula a distribuio da
cota-parte do imposto para os municpios fluminenses); a Emenda Constitucional
n 15/96, que limitou a criao dos novos municpios; e a lei do petrleo. Esse seria um
marco zero, um ponto prvio no tempo, quando, sendo aprovadas, essas mudanas
ainda no haviam produzido qualquer efeito.
No ano de 2000, j em um novo contexto macroeconmico marcado pelo ajuste fiscal
em todos os nveis de governo, com renegociao das dvidas estaduais e progressiva
recentralizao de recursos na Unio, como se discutir no captulo II, foi aprovada a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com importantes implicaes para as finanas
pblicas das trs esferas, a partir de ento. Tambm foi aprovada a Emenda
Constitucional n 29/00, que fixou limites mnimos para aplicao de recursos pblicos
pelos trs nveis de governo, na sade.
Naquele momento, j se faziam sentir alguns impactos das novas regras institudas em
1996, tendo em vista que o FUNDEF comeou efetivamente a operar em 1998, mesmo
ano em que se iniciaram os expressivos pagamentos de royalties do petrleo e que
entraram em efetivo funcionamento as regras da NOB-SUS 1/96, que alteraram
expressivamente a gesto do SUS, com profundos reflexos nas contas municipais. Por
tudo isso, esse seria um ponto intermedirio no tempo.
O ano de 2004 seria representativo da situao atual, em que as mudanas na sade, na
educao, no petrleo e nas regras da gesto fiscal encontram-se consolidadas, e em que
muito expressiva a participao dos recursos dos royalties nas finanas locais.
Um desdobramento da anlise testar a validade, para os municpios do Rio de Janeiro,
de algumas das teses mais freqentemente encontradas na literatura sobre o federalismo

19

fiscal no Brasil, procurando estabelecer semelhanas e diferenas entre os padres de


desenvolvimento das finanas locais brasileiras e fluminenses.
Alm dos avanos institucionais mencionados, que modificaram significativamente as
receitas e as despesas de seus municpios assim como ocorreu em todos os demais
municpios brasileiros em virtude da simetria das regras constitucionais, uma importante
distino observada no estado do Rio de Janeiro que as fazendas estadual e dos
municpios registram, adicionalmente, ingresso expressivo e crescente de recursos de
royalties e participaes especiais relacionadas s atividades de produo e explorao
de petrleo e gs natural, em especial nos municpios que integram a Zona Principal de
Produo de Petrleo da Bacia de Campos.
O crescimento do volume de pagamentos com forte impacto sobre a estrutura da receita,
como se ver, tambm coincide com as reformas constitucionais e modificaes legais
ocorridas a partir de 1997. Com a flexibilizao do monoplio de explorao pela
Petrobras e a mudana nas alquotas e formas de clculo das compensaes financeiras,
o aumento do volume de produo e de preos do petrleo que se seguiu, repercutiu na
elevao dos pagamentos de royalties, j que o estado responsvel por mais de 80% da
produo nacional e 80% das reservas totais de petrleo do pas.
A ocorrncia de mudanas estruturais de tal magnitude em um contexto federativo
certamente introduz complexidade adicional aos sistemas fiscal e poltico, tendo em
vista a complexidade da rede de relaes intergovernamentais estabelecidas entre os
diferentes nveis de governo. Em razo da sua natureza, por envolverem inmeros e
variados aspectos, podem obedecer a lgica especfica, que deve ser buscada.
O movimento de descentralizao que se analisar neste trabalho no um fenmeno
isolado, que acontece apenas no Brasil. Com efeito, registra-se tendncia crescente no
sentido da descentralizao desde o incio dos anos 80, com a distribuio vertical de
recursos e poder poltico do centro para as unidades locais (governos subnacionais), que
acompanha e muitas vezes se confunde com o movimento de redemocratizao. Por
isso, ocorreu nos pases da Amrica Latina em paralelo ao fim das ditaduras militares e
nos pases do Leste Europeu em transio para a economia de mercado, coincidindo
com o enfraquecimento do poder regulatrio dos Estados nacionais, que acompanha a
globalizao.

20

A reviso da literatura revela que, nas ltimas dcadas, a descentralizao de


competncias e responsabilidades nos pases da Amrica Latina resultou tanto da
presso dos governos subnacionais por maior autonomia quanto, em muitos casos, da
incapacidade dos governos centrais de articular e implementar polticas pblicas,
especialmente nas chamadas reas sociais. 6
A importncia do estudo, por outro lado, justificada pelo revigoramento do
federalismo em paralelo ao avano da descentralizao, constatado na afirmativa de
Affonso (2003) de que, hoje, aproximadamente 25 naes reivindicam o adjetivo
federal para seus Estados ou ostentam caractersticas tpicas de federaes,
respondendo por algo em torno de 40% da populao mundial. 7
A atualidade do tema e a quantidade de estudos e pesquisas que vm sendo produzidos
nos ltimos anos, no entanto, contrastam com a ausncia de abordagens tericas que
dem conta das especificidades dos arranjos federativos e da complexidade das relaes
que se estabelecem entre o Estado, o mercado e as sociedades dos pases que adotam
esta forma de governo.

Da estrutura do trabalho

Com o objetivo de avaliar em que medida o estudo das modificaes dos mecanismos
de financiamento das aes governamentais, em contextos federativos, exige uma
abordagem terica especfica do federalismo fiscal, o primeiro captulo apresenta uma
reviso da literatura relativa s teorias do federalismo e procura avanar na discusso
das questes ligadas descentralizao, como forma de execuo e suprimento dos
servios pblicos, com intuito de identificar, nesse universo, modelos de relaes
federativas e de distribuio de poderes e competncias em federaes que possam
subsidiar a anlise do caso brasileiro e, em particular, do caso fluminense.
A anlise que ser desenvolvida permite confirmar que cada Federao real adota uma
soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi tornado possvel pelas
circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras polticas e da evoluo

6
7

AFFONSO, 2001; CARRERA, 2006; SANTOS, 2003.


AFFONSO, 2003, p. 3.

21

das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado, sendo dessa forma
compatvel com suas especificidades. Por essas razes, existe em permanente processo
de evoluo e reforma. 8
Em face da ausncia de um instrumental terico adequado, tendo em vista a
impossibilidade de reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem
nicos e compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas,
buscou-se trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a
especificidade da soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em
que opera, j resumidas, que modificaram tanto o contexto sociopoltico como a
estrutura econmica.
Assim, o captulo II revisa, com base nos estudos sobre o tema, a montagem do arranjo
federativo brasileiro e o recente processo de descentralizao com nfase no papel do
municpio e descreve, em linhas gerais, o estgio atual e as principais caractersticas e
limitaes do sistema fiscal federativo em vigor.
O terceiro captulo resume as mudanas legais, institucionais e polticas promovidas
desde a dcada de 90 que mais impactos produziram sobre a autonomia e as finanas
dos municpios fluminenses, com destaque para o processo de municipalizao das
polticas sociais, mais especificamente nas reas da sade e educao, bem como as
mudanas no aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas extrao e
explorao do petrleo e gs natural, em vista da abundncia das reservas desses
recursos no territrio estadual e na Plataforma Continental.
O quarto captulo revisita, em linhas gerais, as transformaes da economia do estado
do Rio de Janeiro, de modo a fornecer subsdios para a anlise dos municpios. O
captulo inicia com um breve retrospecto dos principais fatos da histria e da economia
do estado, com o intuito de contextualizar a anlise que se segue, abordando com mais
detalhe por sua importncia para os fins deste trabalho a trajetria de crise
vivenciada pela economia fluminense em boa parte do sculo XX e a inflexo desta
trajetria desde a dcada de 90, viabilizada pelas mudanas no setor do petrleo e gs
natural e ancorada fortemente nas atividades dessa cadeia produtiva desde ento.

PRADO, 2006, p.16.

22

Nas sees seguintes, so apresentados, em seus traos distintivos, os atuais perfis


demogrfico e econmico fluminenses, a partir da distribuio da populao residente e
das atividades econmicas, medidas pelo Produto Interno Bruto, por regio do estado e
por faixas populacionais, segregando os municpios fluminenses por seu tamanho, com
uma descrio das mudanas ocorridas no perodo em que se desenvolve a anlise. Em
particular, so comentados o processo de criao de novos municpios no pas, que
resultou na instalao de 11 novos municpios fluminenses entre 1996 e 2004, e a
tendncia de desconcentrao espacial das atividades em curso, com breve descrio do
panorama atual.
O quinto captulo busca avaliar os impactos e desdobramentos do processo de
descentralizao poltica e fiscal, analisado nos captulos anteriores, sobre o perfil das
finanas pblicas dos municpios do estado do Rio de Janeiro e sobre os montantes, a
composio e os padres de financiamento dos gastos pblicos fluminenses com base
nos dados relativos aos anos de 1996, 2000 e 2004.
Os dados de receitas e despesas dos municpios fluminenses utilizados foram coletados
em duas fontes primrias: o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, exceto
para o municpio do Rio de Janeiro (no Sistema Integrado de Gesto Fiscal (SIGFIS),
para os dados de 2004; no Banco de Dados da Secretaria Geral de Planejamento (SGP),
para 2000; e nos processos de prestaes de contas de administrao financeira dos
municpios, para 1996), e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da
Fazenda. 9
As receitas e despesas dos municpios, objetos do trabalho, so abordadas em sees
prprias. A primeira descreve o modelo analtico adotado, desenvolvido por Srgio
Prado (2001; 2003a), que trabalha com categorias de apropriao da receita para anlise
do sistema de competncias tributrias e transferncias fiscais em federaes, definindo
a capacidade de gasto efetiva de cada ente. Com base nesse modelo, conceituam-se as

Relatrios do FINBRA (para os dados do municpio do Rio de Janeiro, dos trs anos examinados, e
como complemento aos dados do TCE-RJ, quando necessrio). Alm dessas, foram utilizadas
informaes das seguintes fontes: TCMRJ (dados do municpio do RJ de 2004); IBGE e IPEADATA
(populao e PIB); Fundao CIDE do Rio de Janeiro, ANP e SIAFEM RJ (royalties), STN e
AFE/BNDES (transferncias de recursos federais); Secretaria de Estado da Fazenda (ou da Receita) e
do Tribunal de Contas da Unio - TCU (para clculo da distribuio do ICMS-RJ); Fundao Getlio
Vargas (PIB do Estado do RJ e IGP-DI para atualizao dos valores); Ministrio da Sade (SIOPS e
DATASUS) para dados da sade; e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, para o IDHM).

23

categorias de receita utilizadas e seus respectivos componentes, promovendo-se


adaptaes consideradas necessrias, oportunamente explicadas.
De posse desse instrumental, so avaliados o perfil e a composio atual das receitas
dos municpios do Rio de Janeiro, com base nos dados de 2004, e comparada a evoluo
das receitas entre 1996 e 2004, agregadas e por habitante, por regio do estado ou
tamanho dos municpios. Ao final do captulo, estabelecem-se comparaes entre as
receitas per capita de alguns municpios selecionados, arrecadadas em 2004, de modo a
evidenciar as profundas desigualdades horizontais na capacidade de gasto por habitante,
que resultam da operao descoordenada e pouco eficiente do sistema de transferncias
redistributivas, apontado na literatura sobre o federalismo fiscal brasileiro, que se
reproduz no estado do Rio de Janeiro.
Procurou-se confrontar, na seo seguinte, a distribuio das prioridades de gastos das
administraes municipais em 1996, 2000 e 2004, refletidas na classificao das
despesas por funo de governo, e por categoria econmica, tambm por regio do
estado, detalhando-se para esse ltimo ano, de acordo com a relevncia no total de
gastos, os dados referentes s chamadas reas sociais, que refletem o perfil atual das
despesas e o avano do processo de municipalizao descrito nos captulos anteriores.
Por fim, so resumidas as principais concluses alcanadas no trabalho, que permitiro
comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de municipalizao no estado do Rio de
Janeiro, com significativas mudanas em termos de aumento de recursos e
responsabilidades sobre o provimento de bens e servios pblicos, ao mesmo tempo em
que sero confirmadas, para os municpios fluminenses, a adequao e a validade de
muitas das teses encontradas na literatura sobre o federalismo fiscal brasileiro.

24

Comentrios sobre as teorias da descentralizao e


federalismo fiscal

A questo terica central que se coloca para fins deste trabalho se a anlise das
mudanas constitucionais, legais e institucionais, que afetaram a autonomia dos
municpios fluminenses e brasileiros de modo geral no perodo recente, e que
caracterizam o processo de descentralizao fiscal e poltica, pelo fato deste ter ocorrido
em um Estado federal, em um contexto legal, poltico, institucional e jurdico prprio,
pressupe a delimitao de um marco terico especfico.
Identificou-se a necessidade de conhecer e entender o que diferencia o federalismo
como processo poltico distinto e a federao como forma de organizao do Estado
nacional, e de avaliar em que medida o processo de descentralizao assume contornos
prprios e especficos nessas circunstncias.
A questo relevante seria identificar, na reviso da literatura do federalismo fiscal,
modelos de relaes federativas e de distribuio de poderes e competncias dentro de
federaes, entre as diferentes unidades que as compem, bem como formas de
organizao do Estado federal, e avaliar em que medida a Federao brasileira e o
estado do Rio de Janeiro, em especfico, se enquadram nesses modelos.
Adicionalmente, buscava-se identificar as implicaes e desdobramentos esperados de
mudanas institucionais e legais da magnitude das que foram empreendidas no Brasil
sobre as relaes intergovernamentais, em um contexto federativo, que fossem
especficas dessa forma de organizao do Estado que permite preservar a unidade
com diversidade e que pudessem orientar e subsidiar a construo de uma agenda de
pesquisa futura.
Foram esses objetivos que nortearam o mapeamento do atual estado das artes da
teoria, em busca de instrumentos tericos para a anlise do federalismo brasileiro e do
caso fluminense. Como resultado, constatou-se a ausncia de abordagens tericas que
dessem conta das especificidades dos arranjos federativos e, por conseqncia, do
brasileiro e da complexidade das relaes que se estabelecem entre o Estado, o
mercado e as sociedades dos pases com organizao federal de governo.

25

Observou-se, em primeiro lugar, grande dificuldade na precisa delimitao dos


conceitos de descentralizao e federalismo, dificuldade esta que vem sendo apontada
em diversos estudos 10 . De fato, estabelecer as diferenas entre descentralizao e
federalismo com base na literatura no tarefa simples.
Affonso (2003) chama a ateno para o fato de que a confuso entre os conceitos na
literatura (relativa ao que circunscreve como teoria dominante) reduz o federalismo a
seu aspecto fiscal, desconsiderando as demais dimenses social, poltica e histrica:
para a welfare economics e, em particular, para o federalismo fiscal, o federalismo
entendido como descentralizao. 11
Para o autor, na teoria econmica tradicional, o federalismo entendido como
descentralizao, com enfoque estritamente econmico (fiscal). A estrutura federativa,
em seus aspectos sociais, jurdicos e polticos, considerada dado exgeno do qual se
parte.

12

Nesse sentido, s interessa economia na medida em que afeta a capacidade

de que a proviso de bens e servios localmente corresponda s preferncias locais,


enquanto que do ponto de vista da cincia poltica, importaria a anlise da diviso e
utilizao do poder.
Oates (1990) v o federalismo fiscal como um spectrum de situaes de maior ou menor
centralizao

(ou

descentralizao),

como

um

continuum

centralizao-

descentralizao, contexto em que desaparece a especificidade do Estado federal. 13


A descentralizao para Oates consiste na autntica deteno de poder decisrio por
unidades descentralizadas, em contraste com a desconcentrao, conceito que se
confunde com a delegao do controle administrativo para nveis inferiores da
hierarquia administrativa. 14
As relaes fiscais intergovernamentais e os arranjos institucionais que regulam as
relaes entre os diferentes nveis de governo, em um Estado federal com elevado nvel
10
11

AFFONSO, 2003; ABRUCIO, 2004; ALMEIDA, 1995.


AFFONSO, 2003, p.24.

12

Para Affonso (2003, p.23), embora as definies dessa exogeneidade que utilizam no sejam
exatamente iguais, alguns autores (como Musgrave e Musgrave e Oates) compartilhariam o mesmo
ponto de vista terico com relao ao federalismo e s estruturas federativas.
13
O enfoque estritamente econmico do federalismo fiscal, distinto da abordagem da cincia poltica,
teria sido desenvolvido por Oates a partir do trabalho pioneiro de Wheare (1963), para quem o
federalismo um mtodo da diviso de poderes para que em determinada esfera os governos geral e
regional sejam cada qual coordenados e independentes, sendo a autonomia dos diferentes nveis
protegida por garantias constitucionais (AFFONSO, 2003, p.22-23).
14
AFFONSO, 2003, p.25.

26

de descentralizao, como o caso do Brasil, so fundamentais para garantir que sejam


atingidos os objetivos e funes do governo, com vistas ao desenvolvimento do pas.
O estudo das relaes fiscais intergovernamentais envolve diferentes aspectos, desde a
distribuio das responsabilidades sobre gastos e das competncias tributrias, tipos e
naturezas distintas das transferncias intergovernamentais e seus impactos, questes
ligadas administrao tributria, at ao oramento e gesto financeira em estados
federais (com mltiplas esferas de governo), e ao controle do endividamento dos
governos subnacionais. A prxima seo apresenta uma reviso da literatura sobre o
federalismo fiscal.

27

I.1

Reviso da literatura

Procurou-se, a princpio, analisar as principais abordagens tericas ou linhas de


pesquisa na rea do federalismo fiscal, com o intuito de reunir instrumentos suficientes
para proceder anlise do federalismo brasileiro e, mais especificamente, do caso
fluminense.
Uma reviso ainda superficial da literatura, entretanto, permitiu inferir as dificuldades
que seriam enfrentadas na busca de uma abordagem adequada para embasar o estudo
das finanas de governos locais.
Diversos autores dedicados ao estudo do tema 15 observaram, na maior parte dos
trabalhos dedicados ao federalismo, a ausncia de um instrumental terico que auxilie o
entendimento das questes que esto subjacentes ao conflito de interesses presente no
modelo federativo brasileiro 16 .
Constataram, ainda, a opo pelo recurso a teorias centradas nos problemas de
otimizao, seguindo a orientao neoclssica, ou que permanecem fiis aos preceitos
da teoria tradicional de finanas pblicas e que, por isso, pouco avanam na discusso
das questes federativas e das relaes do Estado com as respectivas sociedades 17 .
Para Aguirre e Moraes (1997), o problema bsico da teoria do federalismo fiscal a
descentralizao. O conceito de descentralizao, no entanto, abrange diversas
dimenses poltica, administrativa, fiscal, econmica.
No sentido amplo do termo, a descentralizao pode ser entendida como a transferncia
de poderes, autoridade e responsabilidades pelas funes pblicas, do governo central
para os governos subnacionais, organizaes governamentais subordinadas ou
independentes ou, ainda, para o setor privado. A descentralizao fiscal cuida dos graus
de autonomia fiscal e responsabilidade sobre gastos pblicos concedidos aos governos
subnacionais 18 .

15

ABRUCIO, 2004. AFFONSO, 2003. AFONSO; LOBO, 1996. AGUIRRE; MORAES, 1997.

16

A principal concluso que se extrair dessa anlise que a discusso do conflito federativo brasileiro
encontra-se desprovida de embasamento terico adaptado sua especificidade. (AGUIRRE;
MORAES,1997, p.122).
17
AGUIRRE; MORAES, 1997, p.122.
18

A descentralizao fiscal no se limita a pases organizados formalmente como federaes, mas pode
ser observada tambm em pases com sistemas polticos unitrios que possuem, em alguns casos,
estruturas fiscais at mais descentralizadas do que os demais (AFONSO; LOBO, 1996).

28

Estabelecer as diferenas entre a descentralizao (e a desconcentrao, conceito ainda


mais restrito) e o federalismo com base na literatura, como se observou, no simples.
Embora no tenham o mesmo significado, os conceitos esto estreitamente relacionados
entre si e com o movimento de democratizao, tendo em vista a tendncia crescente de
transferncia de poderes dos governos centrais para os governos locais.
Affonso (2003) aponta a grande confuso existente entre os conceitos na literatura, que
acabaram por reduzir o federalismo, na teoria econmica dominante, quase que
exclusivamente a seu aspecto fiscal, desconsiderando as demais dimenses social,
poltica e histrica que lhe so inerentes.
Com efeito, a noo bsica do federalismo, envolvendo a combinao, em um nico
sistema poltico, de regras compartilhadas para fins especficos, por um lado, e de
unidades que o constituem, mas que so autnomas, por outro, sem que seja
constitucionalmente definida qualquer relao de subordinao de um dos nveis de
governo aos demais, tem sido aplicada a inmeros pases no perodo mais recente.
A descentralizao surgiria como fenmeno e forma de organizao das atividades do
Estado, pelos impactos que promove nas relaes entre os governos e a sociedade,
vindo a ser tambm adotada no s no Brasil mas em grande nmero de pases, a partir
da crise do capitalismo mundial dos anos 70 19 . Envolve a discusso de inmeros
aspectos relacionados, tais como a autonomia local, formas de democracia participativa,
racionalizao da proviso de servios, maior liberdade e responsabilidade dos gestores
pblicos, desigualdades regionais, entre outros 20 .
Affonso (2003, p.4) resume as razes histricas para o fenmeno:
Como determinantes gerais do espraiamento dos movimentos de
descentralizao e federalizao, podemos citar: o desmoronamento
do chamado socialismo real, a desestruturao do nacionaldesenvolvimentismo nos pases do terceiro mundo e a crise do
Welfare State nos pases desenvolvidos. Tambm como fator de
difuso da descentralizao e da federalizao, devemos considerar,
ainda, a emergncia do fenmeno da globalizao ou da
mundializao do capital e o enfraquecimento simultneo do poder

19

Em boa medida, o discurso e a prtica descentralizadoras derivaram da crise do modelo centralizador


de interveno estatal, iniciada na dcada de 80 (ABRUCIO, 2004, p.7).
20
ABRUCIO, 2004.

29

regulatrio dos Estados nacionais; a emergncia dos region states


espaos

econmicos

que

se

conectam

com

economia

internacionalizada, acima do controle do Estado-nao; e a ascenso


do iderio neoliberal com a subseqente reduo do papel do Estado
na economia.

Uma interpretao para a manuteno da tendncia no perodo recente, na mesma linha


do ltimo dos determinantes apontados por Affonso, acima transcritos, proposta por
Schmitter (1999) quando observa que, interessados em promover a consolidao das
neodemocracias no mundo atual, atores externos tm procurado forar esses pases
a adotarem, seno o federalismo, pelo menos alguma forma de descentralizao ou
desconcentrao da autoridade pblica, como se estes fossem requisitos universalmente
desejveis a todos.
Os advogados e defensores da descentralizao, segundo o autor, apoiados em suas
propostas pelas instituies internacionais como o Banco Mundial e o FMI recomendam
a concesso de maior autoridade e autonomia poltica para as unidades locais como
soluo para todos os problemas.
Para Schmitter, no entanto, eles esto mais preocupados em garantir liberdade para
investimentos e lucros do que com a liberdade dos cidados para participar
politicamente e poder responsabilizar seus governantes. Prometem (implicitamente)
recompensar os pases que assim fizerem e asseguram-lhes (explicitamente) que dessa
forma garantiro a equidade, o crescimento econmico, a transparncia, a
responsabilizao e a probidade 21 , enquanto apenas raramente alertam para o fato de
que esses resultados podero demorar a chegar ou ainda para a possibilidade de que, no
curto e no mdio prazos, os resultados sejam opostos aos pretendidos 22 .
Embora os estudiosos do federalismo concordem que o federalismo bom,
especialmente para a democracia, so incapazes de chegar a um consenso quanto sua

21

Schmitter (1999) cita os relatrios Decentralization, Briefing Notes do Banco Mundial (que considera a
Bblia dos que advogam estas medidas) e Decentralized Governance Programme das Naes
Unidas. Um exemplo, no Brasil, de interpretao da descentralizao como princpio que preside a
boa prtica administrativa consta da pgina do Ministrio do Planejamento na internet, na explicao
dos critrios de classificao das contas pblicas, adotados a partir de 2000. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/classificaoes_orcamentari
as.htm.
22
A saber, aumento da corrupo, clientelismo, intolerncia, violao de direitos humanos,
irresponsabilidade fiscal e enfraquecimento da capacidade poltica do poder central para lidar com
questes da estabilizao, segurana e ajuste macroeconmico, apenas para citar os mais
importantes (SCHMITTER, 1999).

30

significao. Com base nessa constatao, o autor preocupa-se em apresentar a sua


prpria definio do que um Estado federal, como sendo aquele cujas subunidades
polticas definidas territorialmente apresentam as seguintes caractersticas:
Existncia e autonomia decisria garantidas constitucionalmente;
Participao nas decises tomadas pelo governo central formalmente
estabelecida, em geral como elementos constituintes representados em alguma
assemblia ou corpo legislativo em um sistema bicameral;
reas de ao poltica (competncias) estabelecidas e protegidas por estatuto e
que no possam ser alteradas sem o seu consentimento voluntrio; e, finalmente,
Diviso ou expulso do arranjo federativo no pode ser efetivada
unilateralmente.
Para ele, como se v, um Estado federal muito mais que uma unidade poltica que
descentralizada em sua estrutura territorial ou desconcentrada na sua administrao, mas
cujas unidades subordinadas podem ser ignoradas, combinadas ou eliminadas de acordo
com a convenincia das autoridades centrais.
As unidades subnacionais que integram um Estado federal, em sua definio, possuem
status jurdico diferenciado e poder e legitimidade para exercer coero em seus
prprios domnios, no que se diferenciam da multiplicidade de unidades privadas ou
semipblicas da sociedade civil, que tambm podem, eventualmente, desempenhar
importantes tarefas pblicas nas democracias modernas.
A maior parte dos trabalhos tericos sobre sistemas polticos com mltiplas esferas de
governo seguia, at recentemente, a tradio das abordagens normativas da teoria da
escolha pblica e do bem-estar social (welfare economics) na linha da teoria
neoclssica.
A partir do reconhecimento, por parte dos prprios representantes do pensamento
econmico dominante (mainstream), das limitaes dessas teorias para lidar com o
federalismo e do fraco ou quase inexistente poder explicativo do funcionamento dos
arranjos federativos, o desenvolvimento terico evoluiu no sentido de incorporar
anlise as instituies e a poltica como se estas constitussem dimenses
separadas da realidade que os tericos se propem a explicar.

31

Estariam dessa forma caminhando em direo ao que acreditam ser uma abordagem
com enfoque positivo, que estaria situada na interseo entre a economia e a cincia
poltica, com maior poder explicativo por ser baseada na observao do efetivo
funcionamento dos sistemas federativos de governo e nas diferentes formas que
assumem ao redor do mundo 23 .
A anlise que se segue pretende resumir brevemente as principais contribuies tericas
na rea do federalismo fiscal e permite concluir que as novas teorias tambm no
conseguem avanar em direo a um maior poder explicativo e no do conta das
especificidades dos arranjos federativos reais.
Partindo da teoria tradicional das finanas pblicas neoclssica, a teoria do federalismo
fiscal ou do bem estar social procura definir a estrutura fiscal ideal como sendo aquela
que melhor atende ao critrio da eficincia econmica no que diz respeito ao
desempenho das funes do governo alocativa, distributiva e estabilizadora.
Os principais trabalhos no mbito dessa teoria procuram avanar na definio de
critrios para a distribuio ideal, ou mais eficiente, das competncias (tributrias) e
encargos (responsabilidades) entre os diferentes nveis de governo, que permita atender
aos trs objetivos fiscais melhor alocao de recursos, distribuio de renda mais justa
e estabilizao da economia estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de
bens pblicos das formas centralizada e descentralizada.
De acordo com Aguirre e Moraes (1997), os argumentos favorveis descentralizao
referem-se, em geral, funo fiscal bsica de alocao de recursos e gastos e derivam,
em ltima anlise, da identificao da existncia de diferenas entre as preferncias (dos
cidados-consumidores) e os nveis de renda dos indivduos em cada localidade e,
portanto, da maior possibilidade de adequao da oferta descentralizada de bens e
servios pblicos s necessidades de cada comunidade.
Haveria ainda entre outras vantagens dessa forma de gesto apontadas na literatura,
maior incentivo participao poltica dos indivduos nas decises coletivas, e por
conseqncia, o fortalecimento da democracia.
Para as funes distributiva e estabilizadora, ao contrrio, os argumentos tradicionais
trabalhariam mais em favor da centralizao na rbita federal, considerando a existncia

23

RODDEN, 2005.

32

de economias de escala e de preferncias e nveis de demanda uniformemente


distribudos por todo o territrio, embora se possam tambm identificar argumentos em
favor da descentralizao para essas funes.
Independentemente do argumento invocado em favor da descentralizao critrio da
eficincia econmica ou de maior participao poltica , os resultados esperados, nos
termos da teoria tradicional, so de que os servios prestados atendero melhor as
demandas especficas daquela comunidade, haver maior responsabilizao dos
servidores pblicos em relao qualidade dos servios prestados, e a populao local
estar mais disposta a pagar pelos servios, j que suas preferncias foram atendidas.
Como se observa, a teoria tradicional do federalismo fiscal baseia-se nos pressupostos
da teoria tradicional das finanas pblicas, cuja lgica o ponto de vista da escolha
individual e a soberania das preferncias individuais que, desde que possam manifestarse livremente, garantiro a sua prpria satisfao por meio de estruturas polticas cujo
nico objetivo assegurar a mxima satisfao dos contribuintes-cidados. Estes so
por sua vez livres e soberanos para buscarem a satisfao em outra jurisdio se no
estiverem satisfeitos como se fatores de ordem poltica, cultural, social, familiar,
enfim, no interferissem em suas decises, determinadas por critrios puramente
econmicos.
Por considerar a existncia de um contexto de perfeita competio entre as unidades que
integram qualquer federao e a lgica racional das escolhas individuais, a teoria
tradicional limita-se a definir critrios econmicos que maximizam a eficincia, a serem
considerados na definio da estrutura fiscal ideal, envolvendo as diferentes esferas e
unidades de governo.
A questo mais relevante para a teoria tradicional definir o sistema mais eficiente de
proviso dos bens pblicos se centralizado em uma nica unidade fiscal ou se
estruturado em mltiplas unidades. Em virtude da limitao de seus pressupostos
bsicos e de seu carter normativo, ao no considerar a inter-relao entre os agentes, a
teoria do federalismo fiscal no avana na discusso das estruturas fiscais efetivamente
existentes nos diversos pases, e de como seria possvel alter-las problemas que no

33

so de escolha individual, no esto situados na esfera da teoria do consumidor nem


podem ser por ela explicados, mas constituem problemas de escolha coletiva 24 .
desse ponto que parte a teoria da escolha pblica, apontando as limitaes da
teoria do bem-estar social por no dar conta de explicar como uma determinada
coletividade atinge um consenso sobre que bens pblicos devem ser oferecidos, como e
por quem, ou seja, como o consumidor deve escolher a estrutura fiscal que lhe
permite atingir o mximo de satisfao.
De acordo com Aguirre e Moraes, na concepo da teoria da escolha pblica proposta
por BUCHANAN, um dos formuladores dessa abordagem, a definio da distribuio
de competncias entre instncias de governo depende muito mais do arranjo polticoinstitucional de cada pas do que de critrios de eficincia econmica: ao contrrio das
decises quanto aos bens privados, definidas no mercado pelo sistema de preos, as
decises relativas aos bens pblicos se do atravs do processo poltico organizado 25 .
Em que pese a tentativa dessa teoria de incorporar um enfoque poltico-institucional,
mais abrangente, os autores enfatizam que a teoria da escolha pblica permanece presa
s prescries da tradicional Teoria das Finanas Pblicas, na mesma armadilha
normativa anterior 26 , estabelecendo mecanismos de definio de estruturas fiscais a
partir do comportamento racional de consumidores-eleitores inseridos em um ambiente
ideal, representado por uma democracia representativa plena, em que cada cidado
tem mais ou menos o mesmo poder para influenciar o processo poltico.
Ainda no mesmo campo terico, os autores ressaltam a contribuio de OLSON (1982),
como importante contraponto idia de que somente a troca poltica e o comportamento
maximizador de utilidade garantem que o resultado poltico seja positivo, ou que a
poltica seja um jogo de soma positiva, isto que trar benefcios para todos 27 . Olson
observou que os pases onde a democracia est mais consolidada apresentavam barreiras
maiores ao crescimento, o que, para ele, seria conseqncia da organizao dos
indivduos em grupos de presso, que agem no em benefcio da coletividade, mas,
movidos pela racionalidade econmica, em defesa de seus prprios interesses.

24
25
26
27

AGUIRRE; MORAES, 1997.


AGUIRRE; MORAES, 1997, p. 124-125.
Idem, p.125-126.
Idem, p.126.

34

A lgica da ao coletiva permitiria, em decorrncia da racionalidade econmica estrita


que move os indivduos, a emergncia de comportamentos perversos e contrrios ao
crescimento, como os monoplios e a concentrao de renda. Devem existir, portanto,
outras razes e motivaes que conduzam a ao coletiva a comportamentos mais
construtivos e cooperativos, embora Olson no aprofunde a discusso nesse sentido 28 .
O resultado da ao dos grupos de presso tende a gerar conflitos, que dificultam o
desenvolvimento econmico.
A exemplo do que foi apontado para a teoria do bem-estar social, o problema com esta
teoria deriva da premissa de que a lgica que orienta a ao coletiva a racionalidade
econmica pura.
Os desenvolvimentos tericos posteriores, preocupados em superar essa limitao,
buscam incorporar a existncia de instituies economia, como instncias mediadoras
das transaes econmicas 29 .
Na interpretao de Aguirre e Moraes, por perceberem uma srie de problemas com o
conceito tradicional de racionalidade, os autores que integram a escola dos novos
institucionalistas procuram alternativas mais adequadas, destacando-se Williamson que
trabalha com a noo de racionalidade limitada dos agentes, derivada de problemas de
informao e do fato de que o comportamento dos agentes pautado pelo
oportunismo 30 . Nesse contexto, as instituies permitem economizar em custos de
transao, por reduzirem a incerteza nas relaes econmicas.
A crtica feita a esses autores, por aqueles que se denominam apenas
institucionalistas, herdeiros da tradio dos velhos institucionalistas, retoma a

28

O autor teria destacado a existncia dos chamados incentivos seletivos, que no entanto s
funcionariam para pequenos grupos e sob circunstncias especiais (ver AGUIRRE; MORAES, 1997,
p.126).
29
Existem duas escolas com abordagens distintas: o Velho Institucionalismo (ou Institucionalismo Norteamericano) que conheceu o seu auge na virada do sculo XIX para o XX, sofrendo grande influncia
da Escola Histrica Alem, que negava a existncia de teoria que fosse vlida para toda e qualquer
sociedade, com base no entendimento de que cada sociedade diferente, no cabendo falar em uma
teoria geral, uma lei econmica geral. Os principais nomes do Velho Institucionalismo so os de
Thorstein Veblen, John R. Commons, Wesley Mitchell, Richard T. Ely e Clarence Ayres. Embora
tenham ajudado a instituir o New Deal destacando a importncia das instituies americanas e
promovendo inmeras mudanas, a matematizao crescente da economia, a partir principalmente de
Hicks-Hansen e da curva IS-LM, acabou por destru-los. Os institucionalistas s voltam a aparecer, j
sob a forma de Novo Institucionalismo, em 1976, com Williamson. Os autores aqui analisados
pertencem a esta ltima corrente. Para uma reviso dos autores e da abordagem do Institucionalismo
ver Hodgson, Geoffrey, The Approach Of Institutional Economics (Journal of Economic Literature, v.
36, n.1, 1998).
30
AGUIRRE; MORAES, 1997, p.128.

35

questo da racionalidade: para os tericos da nova economia institucionalista o


comportamento individual (maximizador), em ltima instncia, que explica a existncia
das instituies.
Para os institucionalistas, o prprio comportamento dos indivduos j seria, ele mesmo,
resultante porque influenciado da ao e funcionamento das instituies. A ao
coletiva, portanto, no seria determinada apenas pela busca da maior eficincia, mas
incluiria a forma como as instituies atuam e influenciam a ao individual.
A concluso da reviso da literatura feita por Aguirre e Moraes (1997) de que uma
anlise histrica mais abrangente que inclua as questes da organizao poltica o
caminho mais frutfero e a nica forma de verdadeiramente incluir uma anlise real das
instituies. 31
Buscando estabelecer a relao do conceito de federalismo desenvolvido pelas teorias
econmicas hegemnicas com o contexto histrico do capitalismo contemporneo,
Affonso (2003) destaca que a teoria do bem-estar social, hegemnica do fim da segunda
Guerra Mundial at os anos 70, consistia na aplicao da welfare economics aos
contextos de estruturas estatais com vrios nveis de governo, e corresponde
racionalizao do Estado do Bem-Estar Social, que tem como caracterstica central a
derivao e delimitao da participao do Estado na economia a partir das falhas de
mercado 32 . Nesse contexto, o governo central assume as funes distributiva e
estabilizadora, enquanto reparte as tarefas de alocao de recursos com governos
subnacionais.
A partir da virada dos anos 60 para os 70, concomitantemente emergncia da crise
capitalista mundial e crtica teoria keynesiana, procede-se crtica dos pressupostos
da welfare economics e, com base na idia de que os governos no atuam de forma
eficiente na correo das falhas de mercado em funo de problemas em seus
mecanismos de funcionamento e no comportamento dos seus agentes (polticos,
burocratas), advoga-se a reduo drstica do papel do Estado na economia.
As falhas de mercado passam a ser substitudas pelas falhas de governo, contexto que
recomenda o aprofundamento do processo de descentralizao, ampliando a eficincia

31
32

AGUIRRE; MORAES, 1997, p.130.


AFFONSO, 2003, p. 7-8 (grifos originais do autor).

36

alocativa atravs da concorrncia entre jurisdies, e para que se aproxime o Estado da


sociedade, de modo a facilitar seu controle.
Finalmente, em um terceiro momento, cujo incio o autor situa nos anos 80 e a
consolidao nos anos 90, o pensamento hegemnico passa a se utilizar da temtica
institucional para reintroduzir a importncia do Estado como regulador do mercado,
aps duas dcadas (anos 70 e 80) de polticas de ajustamento macroeconmico e de
reformas do Estado de cunho neoliberal 33 . Para o autor, o neo-institucionalismo e a
nova economia poltica positiva trazem estampados em suas denominaes a tentativa
de reconciliar a teoria econmica neoclssica com as demais cincias sociais,
subordinando-as aos seus axiomas 34 . Em concluso, para Affonso (2003, p.9) essas
teorias,
...ao contrrio do que alguns autores supem, no parecem, em
nenhuma hiptese, constituir base analtica adequada estruturao de
uma teoria do fenmeno do Estado federal e do federalismo. Na
verdade, em vrios aspectos, os desdobramentos recentes da
mainstream parecem caminhar em direo oposta. Ao generalizarem
as hipteses de comportamento maximizador dos agentes econmicos
para a esfera pblica, as teorias hegemnicas da economia do setor
pblico no conseguem (re)construir, teoricamente, os sujeitos
coletivos que o federalismo pressupem.

Os aspectos at aqui discutidos permitem concluir pela dificuldade associada a uma


teoria do federalismo, uma vez que no existe um modelo nico de federalismo ou de
relaes fiscais federativas que possa ser aplicado universalmente, um padro ou uma
distribuio tima de responsabilidades entre os diferentes nveis de governo. O arranjo
difere de pas para pas e determinado, entre outros, por fatores histricos, econmicos
e culturais.
A dificuldade no nova. Afonso e Lobo (1996) identificam tendncia clara de avano
na descentralizao fiscal e financeira diretamente proporcional consolidao do
regime democrtico na Amrica Latina desde os anos 80, mas observam que

33
34

AFFONSO, 2003, p.8.


Idem, p.8-9.

37

...fatores econmicos, sociais, culturais e histricos moldam estruturas


fiscais distintas de um pas para outro. No h um modelo terico
ideal nem um padro uniforme ditado pela prtica, para a
configurao do sistema tributrio, das atribuies de gasto e,
sobretudo, das relaes intergovernamentais.

35

Como ficou claro na reviso das teorias, a principal limitao encontrada na literatura
o carter normativo e sua inadequao s experincias concretas do federalismo, ao
mundo real.
Como a teoria no fornece elementos para a compreenso do fenmeno que se quer
estudar, em vista da inexistncia de uma abordagem terica e da inadequao do uso de
um instrumental que objetive caracterizar teoricamente um modelo ideal de
federalismo contra o qual se possa avaliar a eficincia do arranjo brasileiro, buscou-se
identificar categorias analticas que permitissem avanar na direo de uma adequada
compreenso do fenmeno federativo em toda a sua complexidade, abrangendo os
diferentes aspectos envolvidos.
Em face da impossibilidade de reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de
outros, por serem nicos e compatveis com condies sociais, histricas e polticas
determinadas, justifica-se a opo por trabalhar com categorias analticas que permitam
conhecer a peculiaridade da soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, bem como avaliar a sua adequao em vista das mudanas ocorridas nas
condies em que opera, j resumidas, que modificaram tanto o contexto sociopoltico
como a estrutura econmica.

35

AFONSO; LOBO, 1996, p. 5.

38

II

O arranjo federativo brasileiro

Da reviso da literatura terica sobre o tema do federalismo fiscal, possvel concluir


pela dificuldade de encontrar uma abordagem terica que no seja normativa, vale dizer,
que no esteja assentada em hipteses de comportamento maximizador que partem da
lgica individual racional para explicar a lgica das aes coletivas e das decises em
sistemas federativos.
Por ser especificamente constituda dentro de um espao nacional, cada federao
nica, formada por um sistema poltico prprio e um quadro institucional a ele
correspondente, construdos e modificados em conjunto ao longo do tempo e, portanto,
de uma maneira exclusiva, peculiar, que se confunde com a prpria histria daquela
sociedade. No h, nessas circunstncias, como estabelecer uma lei geral que seja vlida
para explicar fenmenos que so to distintos entre si. 36
Fica claro que, se no for com base em determinada ideologia, no existe e nem
poderia existir um instrumental capaz de caracterizar um modelo ideal de
federalismo, um esquema terico que permitisse avaliar a eficincia dos diferentes
arranjos federativos existentes e a direo das mudanas necessrias para garantir o
estabelecimento de um arranjo eficiente.
A prpria definio do que seria um arranjo eficiente pressupe um conceito
especfico de eficincia e a viso de mundo que cada conceito traz implcita. Essa
viso vai configurar a forma ideal de funcionamento das instituies e as reformas
necessrias para alcanar a eficincia pretendida, que atendero, necessariamente,
apenas a uma parte dos distintos interesses dos grupos sociais e refletiro, em uma
Federao, os conflitos entre os interesses dos entes que a compem.
O exame dos estudos empricos sobre sistemas federais, pelo fato destes se debruarem
sobre experincias concretas de funcionamento de sistemas existentes, tem confirmado
que cada federao adota uma soluo prpria, nica, que foi tornada possvel pelas

36

Como observou Watts (2002) em sua interveno na Conference on Fiscal Equalization and Economic
Development Policy within Federations realizada naquele ano, The discussion at this conference has
already made it clear that there is no single model of federalism or of federal financial relations that is
universally applicable everywhere.

39

circunstncias histricas e que resultou da inter-relao das foras polticas e da


evoluo das relaes sociais e , dessa forma, compatvel com suas especificidades. 37
Por serem especficas e no genricas, possvel observar distintas formas de
distribuio constitucional de poderes, responsabilidades e recursos em uma federao,
que podem ser uniformemente ou simetricamente aplicadas a todas as unidades que a
compem ou apresentar diferenas ou assimetrias com o intuito de lidar com as
diferentes circunstncias ou requisitos de suas unidades constituintes, caracterizando,
como se observou, um arranjo fiscal-federativo em que se insere uma determinada
soluo tcnica especfica. 38
A anlise desenvolvida no captulo anterior permitiu confirmar que cada federao real
adota uma soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi tornado possvel
pelas circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras polticas e da
evoluo das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado, sendo, dessa
forma, compatvel com suas especificidades. Mais ainda, por essas razes, existe em
permanente processo de evoluo e reforma. 39
A reforar o argumento, observa-se que, em muitas federaes como nos Estados
Unidos, Sua, Austrlia e Alemanha a distribuio constitucional da jurisdio
legislativa e executiva foi simetricamente aplicada a todos os estados constituintes
habilitados a exerc-las. Em outras, todavia, diferenas relevantes na composio social,
poltica, na situao econmica ou no tamanho do territrio e da populao das unidades
constituintes, alm de intensidades variveis das presses regionais por autonomia,
levaram proviso constitucional de assimetrias no grau de autonomia e de poderes
atribudo a cada unidade, caracterizando um federalismo assimtrico, diverso do
federalismo homogneo (ou simtrico), que associado igualdade dos subsistemas
autnomos (estados ou unidades constituintes) que compem o sistema federativo
(federao ou confederao).

37

Rodden (2005) apresenta uma reviso abrangente dos estudos empricos sobre a descentralizao,
por correntes tericas, dentro de cada explicao para as causas da descentralizao e do
federalismo se endgena ou exogenamente determinados e suas implicaes sobre o crescimento
econmico, dficit fiscal, inflao e estabilidade macroeconmica, ou sobre a qualidade da
governana (relao com corrupo, accountability e bom governo) ou ainda, estudos mais antigos
que examinam a relao destes com o tamanho e o crescimento dos governos.
38
PRADO, 2006, p.16.
39

Idem.

40

Watts (2002) identifica cinco formas bsicas de estabelecimento de assimetria


constitucional na distribuio de poderes e competncias dentro dos sistemas
federativos, a saber: o aumento legal da autoridade federal nos estados para
determinadas funes (citando o exemplo da ndia); o fortalecimento legal da jurisdio
de alguns estados particulares (poderes diferenciados concedidos a provncias
especficas da Federao da Malsia, por exemplo); a iseno da aplicao da
autoridade central em reas especficas (como a liberao da aplicao do Tratado de
Maastrich na Inglaterra e na Dinamarca); a incluso de provises legais que permitam
s unidades, sob certas circunstncias, aderir ou no ao que lhes est designado de
forma simtrica pela Constituio, o que permite acomodar uma assimetria de facto no
exerccio dos poderes e atribuies (caso da Espanha, que garante a cada Comunidade
Autnoma o seu prprio Estatuto de Autonomia adequado s suas circunstncias e
particularidades); e a assimetria constitucional que reside no apenas nas diferenas de
jurisdio entre as regies territoriais, mas tambm na inter-relao entre outras
instncias de poder (exemplo do federalismo complexo da Blgica, com os Conselhos
Regionais e os Conselhos das Comunidades). 40
Independentemente das simetrias e assimetrias mais ou menos presentes na distribuio
de poderes e autonomia, os sistemas federativos caracterizam formas de federalismo
funcional no sentido de que as partes que constituem o sistema tm que ter, alm de
um sistema democrtico prprio, autonomia para exercer as atividades que lhes so
designadas as funes pblicas dentre as quais se incluem legislar, administrar e
controlar o territrio e os meios, os seja, os recursos financeiros necessrios para
financi-las. Quanto a estes, tem sido observada em todos os sistemas federativos a
introduo de assimetrias na redistribuio dos recursos financeiros por meio das
transferncias intergovernamentais, de modo a tornar a capacidade fiscal de suas
entidades constituintes mais simtricas. 41
A adoo desses mecanismos decorre da constatao de que, nos sistemas onde a
Constituio estabeleceu uma alocao simtrica dos poderes para tributao, diferenas
entre a capacidade fiscal e de renda (riqueza) das unidades constituintes levaram a

40
41

WATTS, 2002.
Evidncias da adoo generalizada de dispositivos assimtricos na distribuio de recursos nos
sistemas federativos esto relatadas na literatura que trata do federalismo fiscal (PERNTHALER,
2002; WATTS, 2002).

41

diferenas expressivas nos servios que estavam aptas a oferecer aos seus cidados.
A necessidade de correo de desequilbrios horizontais e verticais induz, por essa via,
ao estabelecimento de regras assimtricas de transferncias de recursos entre as
diferentes entidades governamentais.
Por outro lado, a interdependncia e justaposio no exerccio das responsabilidades e
poderes, inevitveis nos arranjos federativos, requerem, na prtica, o desenvolvimento
de instituies e relaes intergovernamentais que assegurem a cooperao e
coordenao entre os governos que os constituem, fundamentais para resolver os
conflitos que emergem e para fornecer os meios necessrios adaptao a
circunstncias mutveis. Pode-se concluir que essas instituies so ainda mais
necessrias em sistemas assimtricos, em vista dos inmeros arranjos alternativos
tantos quanto so as federaes e da complexidade de coorden-los.
O sistema federativo brasileiro no foge regra (vale dizer, ausncia de uma regra) e
apresenta hoje peculiaridades que o diferenciam de outras experincias federativas e do
que pode ser considerado um sistema ideal de federalismo, baseado nos pressupostos
da teoria do federalismo fiscal.
O principal trao distintivo do regime federativo brasileiro exatamente a elevada
descentralizao das competncias tributrias, que se traduz na autonomia que os
governos subnacionais possuem para instituir alquotas e cobrar impostos que
representam parcela considervel do bolo tributrio nacional. 42
No obstante as caractersticas peculiares do arranjo federativo brasileiro e a elevada
autonomia, observa-se que a diviso de competncias tributrias que hoje prevalece no
pas segue, em larga medida, as prescries da teoria tradicional, tais como a
competncia do imposto sobre a renda atribuda ao governo central e do imposto sobre a
propriedade aos governos subnacionais. A competncia do principal imposto nacional, o
imposto sobre o consumo, atribuda no Brasil aos governos estaduais, constitui
importante exceo relativamente distribuio ideal de competncias, ponto que se
analisar com mais detalhes.

42

Particularmente no caso dos estados, que tm a competncia sobre o principal imposto nacional o
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios, responsvel por 22% do bolo tributrio , com
liberdade para fixar as alquotas, dentro de certos limites, resultando na situao de 27 diferentes
legislaes do imposto e 44 alquotas diferentes que hoje se observa no pas.

42

Quanto atual diviso de encargos, possvel constatar que os governos subnacionais


tm responsabilidade predominante em relao ao total dos gastos com pessoal (ativo),
compra de bens e servios de custeio e, principalmente, a investimentos, em
consonncia com a estratgia descentralizadora. O governo central (federal) responde
pelo pagamento de juros e encargos da dvida pblica e pela maior parte do pagamento
de benefcios assistenciais e previdencirios. 43
A diviso da despesa por funo, entre os trs nveis de governo nacional, estadual e
municipal presidida pela lgica da eficincia alocativa acompanhando em grande
medida, a exemplo do que ocorre com as competncias tributrias, as recomendaes da
teoria do federalismo fiscal e os arranjos prevalecentes em outros pases federativos, na
direo da descentralizao, como se depreende dos trechos a seguir transcritos: 44
...there is broad consensus in the literature that decentralization of
spending responsibilities can entail substantial welfare gains.
According to this view, efficiency in the allocation of resources is best
served by assigning responsibility for each type of public expenditure
to the level of government that most closely represents the
beneficiaries of these outlays. In this perspective, a clear case for
centralized provision can be made at least on allocative grounds
only for national public goods, that is goods whose benefits extend
nation-wide or whose provision is subject to substantial economies of
scale. Defense, foreign affairs, and infrastructures for interstate
transport and telecommunications are the categories of expenditure
that most closely fit these criteria.
[...]
The central government is also generally responsible for the
promotion of research and development. State or provincial
governments tend to share responsibility with the central government
in the areas of agriculture, forestry, fishing and environmental
protection.

They

are

generally

responsible

for

regional

infrastructures, notably the road network. Local governments tend to


regulate locally based businesses.

43
44

AFONSO, 2001.
TER-MINASSIAN, 1997, p.4-7.

43

Na rea do gasto social, a diviso de atribuies entre as esferas de governos apresenta


expressiva diversidade entre as experincias federativas, identificando-se tendncias de
concentrao das responsabilidades sobre a previdncia social e as polticas de emprego
(e desemprego) nos governos centrais, que desempenham tambm, em geral, papel
central na formulao e financiamento dos programas da rea de assistncia social,
ficando a execuo, em muitos pases, a cargo dos governos locais. Na educao e na
sade, o padro predominante de responsabilidades concorrentes entre os nveis de
governo. 45
Em sintonia com a lgica da teoria do federalismo fiscal e com as tendncias observadas
nos demais pases federais, cabe ao governo federal do Brasil maior parcela de
responsabilidade pelo ensino superior, defesa e segurana nacional, previdncia, parte
de transportes (rodovias maiores e interestaduais), administrao financeira e
desenvolvimento econmico. Os governos estaduais assumiram, historicamente, o
ensino mdio, as rodovias estaduais e a segurana pblica, enquanto os governos
municipais respondem pelo ensino fundamental, transporte urbano, habitao e
urbanismo e limpeza pblica.
O saneamento dividido entre estados e municpios, assim como a sade, embora esta,
como se viu, esteja dividida entre os trs nveis no mbito de um sistema articulado,
com comando nico em cada esfera.
Em alguns casos, porm, observam-se aqui, assim como em outros pases federais,
superposio e duplicidade de atribuies, ambigidades na distribuio de
responsabilidades e/ou ainda vcuos na prestao dos servios que redundam na
ineficincia ou insuficincia na proviso de bens e servios e na execuo das polticas
pblicas, e permitem concluir pela ocorrncia do fenmeno da municipalizao por
ausncia, especialmente em algumas reas sociais. 46
Como se observa, a distribuio de encargos na federao brasileira segue, de modo
geral, as recomendaes da teoria tradicional do federalismo fiscal. Dependendo da
natureza dos bens pblicos e de seus efeitos sobre o estoque de capital humano do

45
46

TER-MINASSIAN, 1997.
A descentralizao na poltica habitacional brasileira constituiria um caso exemplar de
descentralizao espontnea ou por ausncia, por meio do qual estados e municpios foram
desenvolvendo polticas prprias e assumindo responsabilidades por decises sobre programas e seu
funcionamento na medida em que o governo federal foi perdendo a capacidade de ao (ALMEIDA,
1995). Este ponto ser retomado no prximo captulo.

44

pas e por conseqncia sobre as perspectivas de crescimento de longo prazo , no


entanto, como advertem os prprios tericos do federalismo fiscal, as consideraes de
carter alocativo, que recomendam a descentralizao da proviso dos bens com base
nos ganhos de eficincia esperados, podem conflitar com os objetivos das atribuies
distributiva e estabilizadora dos governos e, ainda, ser prejudicadas, na prtica, por
constrangimentos de ordem institucional. 47
A capacidade dos governos subnacionais de ofertar bens e servios pblicos a seus
habitantes, efetivamente, e segundo reconhece a teoria, pode variar consideravelmente
entre jurisdies, com resultados indesejados, como migraes internas e presses
polticas e sociais insustentveis, especialmente em grandes pases, caracterizados por
substanciais disparidades regionais de recursos produtivos e renda, como o Brasil.48
No Brasil, o estgio atual da descentralizao fiscal indica, no obstante as dificuldades
apontadas, que os municpios foram os entes da federao mais beneficiados pelo
processo de descentralizao consagrado com a promulgao da Constituio de
1988. 49
Com efeito, ao definir os municpios como entidades federativas autnomas 50 , a
Constituio de 1988 alterou substancialmente sua estrutura e funcionamento, com
destaque para os seguintes aspectos:
Reconheceu as capacidades de auto-organizao dos governos municipais
(mediante carta prpria a Lei Orgnica Municipal, uma espcie de
Constituio do municpio, elaborada e promulgada pela respectiva Cmara de
Vereadores), de autogoverno (exercida pelos agentes polticos locais, eleitos

47

Problemas com a capacidade administrativa dos governos locais (que pode ser fraca em muitos
casos) para a formulao e execuo das polticas, o que inclui deficincias de gesto e de controle,
com pouca transparncia e elevada incidncia de corrupo, alm de problemas de tamanho das
localidades que dificultam o sucesso na implementao de polticas descentralizadoras (TERMINASSIAN, 1997, p.5-6).
48
O que leva Ter-Minassian (1997, p.5) a concluir que, nesse caso, there can be even significant
efficiency costs from the decentralization of these types of expenditures.
49
Prado (2001), ao analisar a distribuio vertical de recursos na federao brasileira, argumenta que o
processo de descentralizao no Brasil corresponde, na realidade, a um processo de municipalizao,
enquanto a situao dos estados praticamente no se alterou desde a promulgao da Constituio
de 1988, como se analisar adiante.
50
Tal situao seria extremamente peculiar, no encontrada facilmente em outros pases com
organizao federativa, nos quais, em sua maioria, so divises administrativas das unidades
federadas que delegam diferentes nveis de autonomia aos governos locais (TOMIO, 2002). O autor
observa que apesar de mencionado como organizao poltica autnoma em quase todas as
constituies republicanas, exceto na de 1937, s na Constituio de 1988 o municpio conquistou
autonomia plena, obtendo, de fato, o status de ente federativo.

45

pelo voto direto e secreto), de autolegislao (sobre assuntos de interesse local e


outros, de forma suplementar e concorrente), e de auto-administrao (para
arrecadar os tributos de sua competncia, aplicar suas receitas e prestar servios
pblicos comunidade local); 51
Ampliou a competncia tributria da esfera municipal de governo, conferindolhe o poder exclusivo de instituir e cobrar os impostos sobre a propriedade
territorial e urbana IPTU, sobre a transmisso inter vivos de bens imveis
ITBI, e sobre servios de qualquer natureza ISS, prevendo ainda a
possibilidade de delegao de competncias da Unio e dos estados e a
ampliao das chamadas competncias concorrentes, conferidas em comum aos
trs nveis de governo;
Complementou a repartio da competncia tributria com o aprofundamento do
sistema

de

quotas

de

participao,

aumentando

as

transferncias

intergovernamentais de receitas com o objetivo de equalizar os recursos


disponveis para gastos dos municpios, fundamentais para o desempenho de
suas atribuies.

A montagem do atual sistema ser resumida na seqncia de forma a embasar a


discusso das caractersticas do atual sistema fiscal brasileiro, que consta da seo
seguinte.

51

SANTOS; MATTOS, 2006.

46

II . 1 Breve histrico da montagem do arranjo federativo brasileiro


Os fundamentos do sistema de federalismo fiscal em vigor no Brasil remontam
reforma tributria de 1966/67. A Constituio de 1988 promoveu alteraes em sua
estrutura, sem contudo reformul-lo em suas bases, e desde ento o sistema tem sofrido
alteraes pontuais, que contriburam para introduzir distores.
O modelo federativo institudo na dcada de 1960 foi desenhado para auxiliar o Estado
brasileiro na promoo do crescimento e do desenvolvimento econmico, em um
contexto especfico, de forte centralizao poltica e fiscal. Insere-se, portanto, no
modelo de desenvolvimento econmico ento adotado no pas, liderado pelo Estado, e
foi desenhado para financi-lo. Para isso, entre as vrias mudanas empreendidas
poca recomposio da capacidade de financiamento do Estado, transformao do
instrumento tributrio num poderoso meio de acumulao de capital, criao de um
leque de incentivos econmicos destinados a setores considerados estratgicos no
processo, etc.

52

, buscou-se ajustar o modelo federativo para auxiliar nessa tarefa,

dando condies aos entes da federao para adotarem as medidas de poltica


necessrias ao desenvolvimento.
Pelo lado da receita, alm de fortalecer e estimular a explorao das bases tributrias
prprias de estados e municpios criando o Imposto sobre Circulao de Mercadorias
(ICM) na competncia dos estados e o Imposto sobre Servios (ISS), na competncia
dos municpios , foram criados os fundos de participao dos estados (FPE) e dos
municpios (FPM), fundos redistributivos que tinham como objetivo compensar as
desigualdades na capacidade de gasto dos entes, apesar de terem sua destinao
crescentemente definida pelo governo federal at o final dos anos 70, reduzindo a
liberdade oramentria dos entes. 53
Alm desses, foram institudos fundos setoriais de infra-estrutura, com funes de
cooperao, e mantidos os fundos destinados a incentivar o desenvolvimento das
regies Norte e Nordeste, criados anteriormente (1961-63), por meio do apoio
realizao de investimentos privados com a finalidade de reduzir as diferenas de

52
53

REZENDE, 2003, p. 13.


Para compensar a concentrao excessiva da arrecadao tributria no governo federal e nos
estados, as receitas dos impostos municipais, de produtividade limitada principalmente nos municpios
pequenos, foram complementadas pelo FPM e pela cota-parte do ICM (PRADO, 2003a, p. 51). Ver
tambm Prado (2001), para uma discusso pormenorizada dos fundos.

47

crescimento econmico entre as regies, financiados com renncia de receita do


Imposto de Renda.
Pelo lado da despesa, foram criados mecanismos para a cooperao intergovernamental
na implementao das polticas de modernizao da infra-estrutura necessria
industrializao do pas nas reas de transportes, comunicaes e energia com
recursos provenientes dos impostos incidentes sobre esses setores. As vinculaes
estabelecidas buscavam promover o alcance da estratgia de desenvolvimento ento
priorizada, centrada, basicamente, na modernizao da infra-estrutura.
O modelo federativo acima descrito, ajustado aos objetivos do crescimento, foi-se
revelando inadequado nos anos 80, com o enfraquecimento poltico do governo militar e
o esgotamento do modelo de desenvolvimento brasileiro que vigorara por trinta anos.
A mudana no papel do Estado, precipitada pela deteriorao da situao fiscal do
governo federal desencadeada pela crise da dvida externa, e a presso poltica na
direo da redemocratizao do pas, deram forte impulso ao movimento de
descentralizao.
A aprovao da Constituio de 1988 marcou o fim do modelo anterior e instituiu novo
sistema fiscal em substituio s regras de cooperao intergovernamental at ento
vigentes. O equilbrio do regime de competncias e partilhas de recursos aprovado em
1967 foi alterado, mas os fundamentos em que se apoiava no foram reformulados.
As modificaes introduzidas em 1988 atenderam, principalmente, reivindicao de
maior autonomia e participao poltica dos governos subnacionais, no contexto de
redemocratizao do pas, pela via tanto da ampliao das competncias tributrias
(demandada pelas unidades mais desenvolvidas) quanto pelo aumento das transferncias
sem a imposio de condicionalidades quanto ao seu uso (pelas unidades mais pobres).
O novo texto constitucional repartiu o poder tributrio entre as esferas governamentais
de forma pormenorizada, conferindo-lhes competncias impositivas privativas
(exclusivas) quanto aos impostos e competncia impositiva comum com relao s
taxas e s contribuies de melhoria. Aos estados, foi concedida competncia para
incorporar os impostos federais sobre combustveis, energia e comunicaes ao seu
principal imposto, o ICM, que ganhou um S, de Servios, e passou a se denominar
Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao (ICMS).

48

A Constituio atribuiu Unio competncia residual para impostos inominados e


extraordinrios, e competncia privativa para os emprstimos compulsrios e para as
contribuies especiais (de interveno no domnio econmico, de interesse das
categorias profissionais e as sociais).
O ordenamento constitucional ento aprovado atendeu as demandas de maior autonomia
dos municpios e, alm de reconhecer a capacidade de auto-organizao a ser exercida
por meio da Lei Orgnica Municipal, garantiu competncia tributria exclusiva aos
governos locais para instituir e cobrar impostos sobre a propriedade territorial e urbana
(IPTU), sobre a transmisso inter vivos de bens imveis (ITBI) e sobre a prestao de
servios de qualquer natureza (ISS), alm da competncia comum aos trs nveis de
governo para taxas e contribuio de melhoria.
Com a atribuio desses poderes, a autonomia financeira dos municpios contrasta com
o que se verifica na maior parte das demais federaes ao redor do mundo, e reserva aos
municpios brasileiros papel de destaque na Federao.
Em que pese a autonomia impositiva assegurada constitucionalmente, a arrecadao dos
tributos municipais representava apenas 5,7% da carga tributria nacional em 2004,
apesar de ter sido registrado, nos ltimos anos, esforo considervel por parte das
esferas locais no sentido de crescimento da arrecadao dos impostos de competncia
municipal. 54
Essa performance explicada pelas limitaes das bases sobre as quais incidem os
tributos reservados aos municpios, cuja receita depende do desenvolvimento
econmico e do grau de urbanizao do municpio. Como conseqncia, a arrecadao
mais elevada e tende a se concentrar nas regies mais desenvolvidas do pas.
A Constituio prev, ainda, a possibilidade de delegao de competncias da Unio e
dos estados aos municpios e a ampliao das chamadas competncias concorrentes,
conferidas em comum aos trs nveis de governo.
A repartio da competncia tributria acima resumida, como se observou, foi
complementada pelo aumento dos valores que integram o sistema de transferncias
intergovernamentais de receitas, com o objetivo de equalizar os recursos disponveis

54

AFONSO; ARAJO, 2001. A evoluo da receita arrecadada pelas trs esferas e da receita disponvel
ser analisada mais adiante.

49

para os municpios, antes mesmo destes assumirem maiores responsabilidades sobre os


gastos sociais.
Assim, foram aumentadas para 22,5% as parcelas da arrecadao dos impostos federais
destinadas a compor o Fundo de Participao dos Municpios FPM (a saber, o
Imposto de Renda IR e o Imposto sobre Produtos Industrializados IPI 55 ) e para
21,5% as parcelas desses mesmos impostos destinadas ao Fundo de Participao dos
Estados FPE, recursos isentos de qualquer vinculao. Dessa forma, os fundos que
em 1967, quando foram criados, eram compostos com parcelas de 10% cada, das
mesmas receitas federais passaram a absorver quase a metade da arrecadao dos
principais impostos da Unio. 56
Alm do aumento dos recursos do FPM, ampliaram-se as participaes municipais
sobre a arrecadao dos principais impostos de competncia da Unio e estados 57 .
A Constituio assegurou aos municpios, em 1988:
50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR
(federal), relativo aos imveis neles situados; 58
100% do Imposto de Renda Recolhido na Fonte IRRF (federal) sobre
rendimentos pagos pelo prprio municpio, suas autarquias e pelas fundaes
que institurem e mantiverem (hoje diretamente retidos pelos municpios);
50% do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA
(estadual), licenciados em seus territrios; e
25% da receita do ICMS (estadual), percentual que era de 20% at ento.
A competncia tributria federal, como se deduz, foi parcialmente reduzida ao mesmo
tempo em que aumentaram as transferncias intergovernamentais, compensando-se em

55

As receitas do IR e do IPI so lquidas de incentivos fiscais (FINAM Fundo de Investimentos da


Amaznia; FINOR Fundo de Investimentos do Nordeste; e FUNRES Fundo de Recuperao
Econmica do Estado do Esprito Santo) e de restituies (STN/MF, 2005).
56
Desde ento, os recursos transferidos foram sendo crescentemente vinculados a finalidades
especficas, o que se por um lado limita o exerccio da plena autonomia, por outro garante a proviso
de bens e servios localmente. Este ponto ser retomado adiante.
57
Em 2000, estima-se que os municpios tenham recebido cerca de 5% dos tributos do pas via
transferncias do FPM, e mais 5% pelas transferncias do ICMS, principal imposto estadual.
(ARAJO, 2001).
58
Desde 2003, os municpios podem cobrar e fiscalizar o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
ITR mediante lei, desde que isso no implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de
renncia fiscal, (art. 153, 4, III da CF, acrescentado pela EC n42/03, regulamentado pela Instruo
Normativa SRF n 643/06).

50

parte o desequilbrio vertical na repartio das receitas tributrias entre os entes. Por
outro lado, a inadequao e rigidez dos critrios adotados pelo sistema de partilha das
receitas baseado nos fundos de participao, em lugar de compensar, agravam os
desequilbrios horizontais, isto , as disparidades de renda entre estados e entre
municpios.
Com efeito, a eficcia do sistema atual de transferncias intergovernamentais de
impostos federais e estaduais para a correo das disparidades das receitas dos
municpios e das desigualdades econmicas regionais, especialmente do FPM, tem sido
duramente criticada por diversos estudiosos. 59
Formado hoje, como se descreveu, por uma parcela de 22,5% dos principais impostos
federais IR e IPI -, desde a dcada de 1970 os recursos disponveis ao FPM vm
aumentando, como se verifica no quadro a seguir: 60

59
60

At 4/10/1988, data da promulgao da Constituio Federal.


Fonte: STN/MF, 2005.

GOMES; MacDOWELL, 1999, 2000; PRADO, 2001, 2003; REZENDE, 2003.


Por seu elevado montante, os fundos de participao constituem o ncleo do sistema de partilha de
recursos fiscais e principal fonte de recursos, em conjunto com a cota-parte do ICMS, para a maior
parte dos municpios brasileiros.

51

Como se depreende do exame do quadro anterior, os valores destinados aos Fundos de


Participao variaram significativamente desde sua instituio pela Emenda
Constitucional n 18 de 1965, com 10% cada do IR e do IPI, associando-se
freqentemente a variao do volume destinado aos fundos ao momento poltico, de
modo inversamente proporcional s tendncias de maior (reduo dos percentuais) ou
menor (aumento) centralizao de poder no governo federal. Desde o incio, atribuiu-se
ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) a responsabilidade pelo clculo da aplicao dos
fundos entregues mensalmente aos beneficirios pelos estabelecimentos oficiais de
crdito, sistemtica que perdura at os dias atuais.
A Emenda disps ainda que os entes deveriam destinar obrigatoriamente pelo menos
50% do valor recebido ao respectivo oramento de capital. Apesar das posteriores
mudanas na legislao, a autonomia dos municpios para gastar os recursos do Fundo
nunca foi absoluta, mantendo-se sempre alguma forma de controle mais ou menos
rgida ao longo de sua vigncia em alguns momentos inclusive condicionando a
entrega de recursos at 1988, quando a Constituio Federal ento aprovada, em seu
artigo 160, vedou a reteno ou qualquer restrio entrega e ao emprego dos
recursos atribudos aos estados, municpios e ao Distrito Federal, aumentando assim,
alm do volume de recursos destinados ao FPM, a autonomia de gastos dos municpios
sobre esses recursos. 61
Originariamente, a legislao que regulamentou os Fundos previa que os recursos do
FPM seriam divididos entre os municpios das capitais (10%) e os demais municpios
do pas (90%)

62

. Os primeiros seriam distribudos proporcionalmente a um fator

representativo da populao de cada capital em relao populao total do conjunto


das capitais, por faixas, e a um fator representativo do inverso da renda per capita do
respectivo estado, enquanto os 90% restantes deveriam ser distribudos atribuindo-se a
cada municpio um coeficiente individual de participao, que variava entre 0,2 e 4,0,
enquadrando-se os municpios em faixas, de acordo com a populao.
Em 1981, a mudana na legislao introduzida pelo Decreto-Lei n 1.881 alterou os
coeficientes de participao, criando novas faixas (dezoito) que variavam, de acordo

61

At o final dos anos 1970, novas condicionalidades e vinculaes foram sendo atreladas aos recursos
transferidos pelos fundos, reduzindo dessa forma a liberdade oramentria dos governos receptores, e
desvirtuando o carter destes de mecanismos de equalizao oramentria strictu senso, ou seja,
como mecanismos que aportavam recursos livres aos oramentos dos GSN. (PRADO, 2003a, p.51).
62
Ato Complementar n 35 de 1967 e Lei n 5.172 de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional).

52

com a populao dos municpios, entre 0,6 (para qualquer municpio com populao at
10.188 habitantes, o que elevou o volume de recursos repassados aos pequenos
municpios, que constituem a maioria dos municpios brasileiros 63 ) e 4,0 (acima de
156.216 habitantes).
O Decreto criou ainda a Reserva do Fundo de Participao dos Municpios, constituda
por 4% dos recursos que eram divididos entre os municpios no capitais (90% do total),
destinada exclusivamente aos municpios que se enquadrassem no coeficiente individual
de participao 4,0, prevendo a distribuio de acordo com os mesmos critrios
definidos para a distribuio dos 10% das capitais (proporcionalmente populao e ao
inverso da renda per capita do respectivo estado). 64
Em 1988, foi aprovada nova alterao legal considerando, para fins da distribuio do
FPM, os municpios regularmente instalados e prevendo a reviso anual das quotas, a
partir de 1989, com base em dados oficiais de populao produzidos pelo IBGE. 65
Os recursos do Fundo, desde ento, passaram a ser subdivididos em trs grupos: 10% do
total so destinados s capitais dos estados (FPM-Capitais); 3,6% dos recursos formam
um fundo adicional para os municpios do interior com grande populao (mais de
156.216 habitantes, FPM-Reserva 66 ) e o restante, 86,4%, destinado a todos os
municpios do interior (FPM-Interior).
A criao da Reserva do FPM pretendeu compensar as distores decorrentes das regras
at ento vigentes, que penalizavam os grandes municpios que j apresentavam,
poca, problemas de metropolizao. que, na realidade, a forma de distribuio do
FPM, enquadrando os municpios em faixas de acordo com o nmero de habitantes,
com coeficientes que crescem proporcionalmente menos que o crescimento da
populao, reduzindo a receita per capita daqueles com tamanho acima do mximo
previsto, embora justificada pela lgica redistributiva do Fundo compensar as
disparidades econmicas e sociais que limitam a capacidade de arrecadao decorrente

63

Em 2000, 2.695 dos municpios brasileiros, ou 49% do total, tinham at 10 mil habitantes (dados do
Censo Demogrfico do IBGE).
64
Decreto-Lei n 1.881 de 1981. Com essa alterao, os municpios do interior com mais de 156.216
habitantes, alm do valor da cota do FPM-Interior a que tinham direito, tambm passaram a receber o
valor da cota estabelecida por esse Decreto.
65
Lei Complementar n 59 de 1988.
66

A incluso posterior dos municpios de coeficiente 3,8 no FPM-Reserva, mencionada adiante, reduziu
para 142.632 habitantes a populao acima da qual os municpios passaram tambm a ter direito, a
partir de 1999, a receber recursos adicionais dessa cota.

53

das reduzidas bases tributrias dos pequenos municpios introduzira significativa


distoro em favor destes ltimos. 67
Esses eram os critrios existentes at 1990, os quais, apesar das distores mencionadas,
igualavam as transferncias das cotas do FPM para todos os municpios brasileiros de
uma mesma faixa populacional. O fato dos recursos serem distribudos unicamente em
funo da populao para a grande maioria dos municpios sem levar em conta as
disparidades de renda (a renda per capita s era considerada como critrio no caso dos
grandes municpios, que recebiam tambm parcelas do FPM-Reserva e FPM-Capitais),
limitava a possibilidade concreta de que o Fundo alcanasse o objetivo de reduzir as
desigualdades regionais, mas assegurava um carter minimamente dinmico aos
critrios.
Entretanto, possivelmente em funo do excesso de emancipaes e criao de novos
municpios, a legislao tornou a ser alterada, criando ndices de participao no FPM
fixos para cada unidade da Federao, o que introduziu distores adicionais ao
sistema. 68
Com efeito, a Lei Complementar n 62 de 1989 estabeleceu novos critrios de rateio,
fixando os coeficientes individuais do FPE e do FPM para cada estado, assim como a
participao de cada capital no FPM-Capitais, congelando as regras que correspondiam
aos critrios legais ento vigentes, prevendo, no entanto, uma reviso dos percentuais
em 1992, com base no Censo de 1990 que no foi realizado naquele ano. 69
Durante a dcada de 90, em funo de discordncias dos municpios com os nmeros da
populao apurados no Censo Demogrfico de 1991, surgiram diversos dispositivos que
congelaram os coeficientes do FPM dos municpios que teriam seus coeficientes
reduzidos.
Finalmente, em 1997, com o intuito de solucionar as distores, foi aprovada a Lei
Complementar n 91/97 que incluiu os municpios de coeficiente 3,8 no FPM-Reserva e

67

Por isso, o fundo teve sempre o carter de um certo tipo de renda mnima fiscal para compensar a
limitao das bases prprias das pequenas localidades (PRADO, 2003a, p.65).
68
A mudana teria sido uma reao ao milagre da multiplicao dos pes, incentivo criao de
municpios, representado pelas regras anteriores de rateio (VILLELLA, 1995, citado por PRADO,
2003a, p. 66). O processo de criao de municpios ser analisado no captulo IV.
69
Os coeficientes congelados sofreram um certo ajustamento poltico beneficiando as regies mais
atrasadas do pas. O atraso na realizao do Censo fez com que os critrios s fossem revistos, e
ainda assim apenas parcialmente, em 1994 (PRADO, 2003a, p.66).

54

estabeleceu o enquadramento de todos os municpios de acordo com a populao


efetiva, fixando um prazo de 5 anos para o enquadramento nos novos ndices, com
redutores anuais de 10%. O prazo foi posteriormente ampliado at 2008, quando
finalmente todos os municpios devero estar enquadrados em coeficientes que
correspondero sua real situao em termos populacionais. 70
A fixao dos coeficientes do FPM de cada estado e das capitais limitou drasticamente a
possibilidade do Fundo alcanar seus objetivos redistributivos, mantendo alguma
capacidade de acompanhar, e dessa forma compensar, as mudanas nas condies
econmicas e sociais dos entes, apenas no que diz respeito distribuio dos recursos
entre os municpios de cada estado.
A necessidade de reviso dos critrios de rateio para assegurar a redistributividade
dessas transferncias, corrigir as distores e devolver o dinamismo ao sistema, embora
amplamente reconhecida, esbarra na dificuldade poltica de alterar as regras de partilha
das transferncias de recursos de uma esfera de governo para outra e entre os governos
de uma mesma esfera, reforando o carter no-cooperativo do federalismo brasileiro.

70

Lei Complementar n 106/2001.

55

II . 2 A Constituio de 1988 e a autonomia municipal


Um retrospecto da descentralizao permite constatar que as novas disposies
descentralizadoras da CF/88 foram, em grande medida, determinadas pela retomada do
poder dos governadores, em um contexto de prolongada crise do Estado nacional
desenvolvimentista, quando coincidiam as aspiraes de descentralizao fiscal dos
governos locais e a luta para recuperar a democracia. Foram eles os primeiros a ser
eleitos pelo voto direto, depois de mais de 20 anos sem eleies no pas, e ganharam
uma legitimidade que, no novo contexto de abertura poltica, o governo federal e os
militares j tinham perdido.
Iniciado no final dos anos 70, o processo de descentralizao no foi impulsionado pelo
governo federal, por fora da crise fiscal, como ocorreu em outros pases da Amrica
Latina, como Mxico, Colmbia, Chile e Venezuela.
A luta de estados e municpios em favor da descentralizao tributria coincide com a
crise econmica de fins dos anos 70 e com o processo de restaurao da democracia no
pas, vista como agravante do problema hiperinflacionrio pelo governo federal, que
reagiu, confrontado com o fim do padro de endividamento externo a que sempre
recorreu e tendo que lidar com o agravamento do endividamento em todas as esferas e
com a perda de recursos para estados e municpios.
Esse processo caracteriza, portanto, uma descentralizao a partir da demanda e no
descentralizao de oferta, como ocorreu naqueles pases. 71
Affonso (2000) destaca que a simultaneidade dos processos de recuperao da
democracia e de abertura poltica por um lado e de descentralizao, por outro, resultou
em ausncia de coordenao suficiente da descentralizao pelo nvel federal, causada
pela prpria debilidade poltica do governo central. A coordenao foi desarticulada,
porque o governo era visto como entulho da ditadura, um governo fraco, em
decomposio e fim de mandato, em contraposio aos governos subnacionais j eleitos
pelo povo, que se destacavam como a nova institucionalidade democrtica do pas,
movimento que reforou o carter federal do Estado brasileiro. Este aspecto ser
retomado no prximo captulo, quando se discute o processo de descentralizao.

71

No sentido de que a presso para a descentralizao teria vindo de baixo para cima, de maneira
oposta dos demais pases (AFFONSO, 2000).

56

A ausncia de uma poltica global de descentralizao e a extrema heterogeneidade


socioeconmica do pas contriburam para a existncia de lacunas e superposio de
atribuies em diversas reas e nveis de governo, resultando em aumento da
descentralizao de recursos fiscais, principalmente em favor dos municpios, e no
aumento de atribuies das esferas subnacionais, alm da descentralizao interregional, em favor das regies menos desenvolvidas. 72
Almeida (1995), ao discutir os condicionantes e as caractersticas mais gerais do
processo de redesenho das competncias e atribuies entre esferas de governo na rea
social, desde os anos 80, constata o mesmo sentido inequvoco da descentralizao, com
o fortalecimento da capacidade decisria das instncias subnacionais de governo.
Para a autora, entretanto, os macrocondicionantes dessa transformao do sistema
federativo brasileiro teriam sido a democratizao e a crise fiscal esta no incio da
dcada, embora suplantada em importncia a partir de 88, quando a crise econmica
ganha destaque. 73
As poderosas correntes descentralizadoras, originadas da crise do regime autoritrio
e da transio democrtica, que lograram promover na Constituio uma verdadeira
revoluo descentralizadora 74 operaram no seguinte sentido:
O impulso pela redefinio descentralizadora do pacto federativo derivou da
importncia da poltica estadual e da liderana poltica dos governadores;
A descentralizao se tornou, para as oposies, sinnimo de democracia e
devoluo cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares; e,
Na rea social, a proposta descentralizadora derivou da crtica s caractersticas
do modelo de proteo social construdo pelos governos autoritrios
(hipercentralizado, institucionalmente fragmentado e inquo do ponto de vista
dos servios e benefcios distribudos) e propunha corrigir as distores do
sistema para reduzir desigualdades sociais, pela universalizao do acesso da

72

Isso explicaria, para Affonso (2000), porque o Brasil hoje, em termos fiscais, um dos pases mais
descentralizados da Amrica Latina apesar da descoordenao geral do processo de descentralizao
e da falta de definies claras com relao s novas competncias.
73
Almeida (1995) considera que estes seriam condicionantes da mudana do federalismo centralizado
para o descentralizado, interpretao diversa da que foi proposta por Affonso (2000), para quem a
crise fiscal no foi fator determinante do processo de descentralizao.
74
ALMEIDA, 1995, p.92.

57

populao e aumento do controle dos beneficirios sobre os servios mais fcil


de ser exercido nos municpios.
Com o novo arranjo federativo pactuado em 1988, houve significativa transferncia de
capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional para os estados e
especialmente para os municpios, por um lado, enquanto por outro aumentou o poder
de um Legislativo onde as duas casas consagram naturalmente, em graus diversos a
representao desproporcional dos sistemas federais e so de fato arenas de embate e
negociao de conflitos federativos.. 75
Em suma, a Constituio de 88 foi francamente descentralizadora, ao garantir
autonomia poltica a todos os entes federativos, fundamentada na idia de que a
descentralizao das aes e a participao popular nas decises eram o caminho para o
fortalecimento da democracia.
Para garantir o financiamento necessrio s aes governamentais em cada esfera de
governo, a Constituio tratou de definir com preciso a repartio das competncias
tributrias, exclusivas e comuns, alm de adequar o esquema de partilha
intergovernamental de recursos ento existente s novas orientaes do modelo
federativo pactuado.
Apesar de considerar a prestao dos servios de forma descentralizada essencial para
melhorar a proviso dos bens e servios pblicos, especialmente nas chamadas reas
sociais, com base no princpio da universalidade definindo a educao, a sade e a
habitao, entre outros, como direitos dos cidados e sua garantia um dever do estado 76
o texto constitucional no logrou definir, com a mesma preciso com que define as
receitas, a parcela de responsabilidade de cada ente federativo pelos encargos.
As dificuldades e as razes para essa indefinio na distribuio de encargos foram
interpretadas por Arretche (2004) nos seguintes termos: 77
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias
concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na
verdade, as propostas para combinar descentralizao fiscal com

75

ALMEIDA, 1995, p.92.

76

So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia


o
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. (CF/88, art. 6 ).
77
ARRETCHE, 2004, p.22.

58

descentralizao de competncias foram estrategicamente derrotadas


na ANC 1987-88 (Souza, 1997). Assim, qualquer ente federativo
estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas
reas de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento.
Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente
obrigado a implementar programas nestas reas. Decorre deste fato a
avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas
no encargos (Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996; Affonso,1999;
Willis et al., 1999).
Esta distribuio de competncias propcia para produzir os efeitos
esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas:
superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso de
servios; e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais.
Estes efeitos, por sua vez, so derivados dos limites coordenao
nacional das polticas.

Aos municpios, como se discutiu, a Constituio assegurou elevada autonomia poltica,


financeira e fiscal. Os recursos municipais aumentaram significativamente no s pela
ampliao das competncias tributrias exclusivas (e pela extino da possibilidade de
ingerncia das demais esferas), quanto pela elevao dos montantes das transferncias
de receitas da Unio e dos estados livres de vinculao FPM e ICMS,
fundamentalmente.
Desde o incio da dcada de 90, no entanto, a autonomia municipal consagrada na
CF/88 foi sendo reduzida, entre outras, pelas seguintes razes:
Em reao perda relativa de recursos na federao, decorrente do aumento das
transferncias e da ampliao do pagamento de benefcios de carter social
definidos na Constituio, com a crescente rigidez introduzida em seu
oramento, a Unio passou a se financiar crescentemente por tributos no
partilhados com os demais entes as contribuies sociais , reduzindo
relativamente a arrecadao dos Impostos de Renda e sobre Produtos
Industrializados que compem os Fundos de Participao e, com isso, as
transferncias de recursos que poderiam ser livremente utilizados pelos governos
subnacionais (sem vinculao);

59

Aumentaram as vinculaes das receitas, afetando a autonomia de gasto e o


estabelecimento de prioridades localmente: na educao, apesar da Constituio
j ter estabelecido a vinculao de 25% da receita de impostos e transferncias, a
criao do FUNDEF introduziu condicionalidades para transferncia de
recursos; na sade, com a Emenda 29/00; e com a criao dos Fundos de
Combate Pobreza nos Estados (que reduzem os repasses de ICMS), entre
outros; e,
A competncia tributria sobre o IPTU e sobre o ISS foi restringida por emendas
constitucionais, que acabaram com a progressividade do IPTU (s recentemente
reintroduzida) e fixaram alquotas mximas e mnimas para a cobrana do
imposto sobre servios, principal imposto municipal.
Se o processo de descentralizao, em um primeiro momento, foi efetivamente de
municipalizao, o controle das decises foi sendo gradualmente retomado pela Unio,
que passou a organizar e disciplinar a definio das diretrizes gerais das polticas,
introduzindo crescentemente restries e condicionantes para as transferncias de
recursos 78 . As transferncias livres foram sendo substitudas por transferncias
condicionadas, com objetivos setoriais. Em grande medida, assiste-se no perodo
recente a um processo de recentralizao, com a tendncia de retomada dos ganhos
dos municpios para a Unio, enquanto o papel dos estados pouco se alterou ao longo
desse perodo.
Dentre as emendas constitucionais que mais impactos produziram na autonomia dos
municpios 79 seja por reduzirem competncias tributrias ou transferncias, seja por
restringirem a autonomia poltica e/ou sobre gastos destacam-se:
A Emenda Constitucional (EC) n 3, de 18/03/1993, que extinguiu o Imposto
sobre Vendas a Varejo de Combustveis lquidos e gasosos, exceto leo diesel
(IVVC) a partir de 1996 e revogou o dispositivo que permitia a progressividade

78

Como o caso do SUS e dos conselhos com mltipla representao, que tm logrado instituir normas
que organizam todo o sistema de sade pblica, em todos os nveis, mesmo sem a aprovao de leis
ou a discusso legislativa (apenas por Portarias Ministeriais).
79
Santos e Mattos (2006) avaliam, de uma maneira geral, as emendas promulgadas nesse perodo como
emendas anti-autonomia municipal por ferirem a autonomia municipal e trabalharem rumo
reconcentrao dos poderes distribudos em 1988 (p. 743), concluindo que o modelo de federao
ento pensado, no corresponde ao que se desenha na Carta atual, reformada mais de 40 vezes. O
cenrio que se desenha, na viso das autoras, de uma verdadeira queda de brao entre os entes
federativos cujos atores principais tm sido o Municpio, de um lado, como perdedor e a Unio, de
outro, como recorrente ganhadora [...] (p.746).

60

do IPTU no tempo, que vinha sendo considerado bitributao, competncia que


foi posteriormente retomada pela Emenda Constitucional n 29, de 13/09/1999
(cujo principal impacto foi a limitao da competncia tributria municipal);
A EC de Reviso n 1, de 01/03/1994, que instituiu o Fundo Social de
Emergncia (FSE) no oramento federal, restringindo dessa forma o volume das
transferncias vinculadas da Unio para estados e municpios, e revogou artigo
da EC n 3/1993 que destinava 20% do Imposto Provisrio sobre a
Movimentao Financeira (IPMF) ao custeio de programas de habitao
popular, de interesse dos municpios (principal impacto foi a reduo das
transferncias discricionrias);
A EC n 10, de 4/03/1996 que reinstituiu o FSE com o nome de Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF), mantendo e ampliando limitaes das transferncias,
e cuja vigncia foi posteriormente prorrogada pela Emenda n 17, de 22/11/1997
(principal impacto foi a reduo das transferncias discricionrias);
A EC n 12, de 15/08/1996, que permitiu Unio instituir a Contribuio
Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF) a ser cobrada por dois
anos (no mximo) com alquota mxima de 0,25%, que seria integralmente
destinada ao Fundo Nacional de Sade (FNS), com prazo de cobrana
prorrogado pela EC n 21, de 18/03/1999 80 e pela EC n 31, de 31/12/2000, que
ainda aumentou o percentual para 0,38% com o intuito de aplicao em um
Programa de Combate Pobreza (principal impacto foi a reduo da
participao relativa dos municpios no bolo tributrio, j que a contribuio no
partilhada);
A EC n 14, de 12/09/1996, que estabeleceu novas obrigaes com ensino e
autorizou a criao do FUNDEF 81 , programa de maior capilaridade na
Federao, s comparvel ao SUS em abrangncia e volume de recursos

80

A EC n 21 prorrogou o prazo para cobrana da CPMF por mais 36 meses e aumentou a alquota da
contribuio para 0,38% nos 12 primeiros meses e 0,30% nos 24 meses seguintes.
81
Segundo a lgica municipalista, a EC n 14 feriu a autonomia do Municpio, posto que fez evaporar,
antes mesmo de chegar em seus cofres, parte dos recursos que, pela Constituio, deveriam ser-lhe
integralmente destinados. (SANTOS; MATTOS, 2006, p.742). Para as autoras, a lgica do Fundo
altamente complexa e beneficiou a Unio, ficando o Municpio com escolas de mais e recursos de
menos, sem saber se estavam, ou no e com certeza estavam sendo atacados em sua autonomia
financeira. (Idem, p.740).

61

(principais impactos foram a reduo da autonomia de deciso sobre recursos


prprios e o aumento de encargos);
A EC n 15, de 12/09/1996, que previu que Lei Complementar Federal
determinaria o perodo no qual lei estadual procederia criao, incorporao,
fuso e desmembramento de municpios, que dependeriam de consulta prvia
mediante plebiscito s populaes dos municpios envolvidos, aps a realizao
dos Estudos de Viabilidade Econmica, com o objetivo de conter a proliferao
de municpios 82 (principal impacto foi a reduo da autonomia poltica);
A EC n 25, de 14/02/2000, que alterou o limite das despesas com o poder
legislativo municipal, incluindo os subsdios dos vereadores (principal impacto
foi a reduo da autonomia sobre gastos);
A EC n 26, de 14/02/2000, tornou a moradia direito social, includa nos direitos
sociais fundamentais dos cidados, que passam a poder exigir sua prestao de
imediato, aumentando a responsabilidade do municpio (principal impacto foi o
aumento de encargos);
A EC n 27, de 21/03/2000, que instituiu a Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU) flexibilizando o oramento federal em 20% dos impostos e contribuies
sociais da Unio, sem reduzir a base de clculo das transferncias
constitucionais

(principal

impacto

foi

reduo

das

transferncias

discricionrias); 83
A EC n 29, de 13/09/2000, que imps restries e condies para aplicao de
recursos para financiamento das aes e servios pblicos de sade por parte dos
estados e municpios, vinculou 15% das receitas correntes municipais
assistncia sade e retomou a progressividade do IPTU (impactos diversos, de
reduo da autonomia sobre recursos prprios e de aumento da competncia
tributria municipal);

82

Apesar das crticas de que teria resultado em aumento de gastos com instalao dos Poderes
Executivo e Legislativo e com pessoal administrativo e em perda de receita nos municpios j
instalados, o processo de criao de municpios no perodo ps-88 teria garantido redistribuio de
recursos para distritos no beneficiados pelos investimentos pblicos municipais antes da
emancipao (SANTOS; MATTOS, 2006).
83
A DRU foi aprovada com carter transitrio para vigorar at 2003, sucedendo o FEF, e destinava-se a
desvincular vinte por cento do produto da arrecadao de todos os impostos e contribuies da
Unio, excetuando da desvinculao a arrecadao da contribuio social do salrio-educao.

62

A EC n 31, de 14/12/2000, que instituiu o Fundo de Combate e Erradicao da


Pobreza, de mbito federal, para vigorar at 2010, reduzindo recursos da Unio
que iriam para estados e municpios, tambm obrigados a instituir seus prprios
Fundos de combate pobreza com recursos do ICMS (at 2%) e do ISS (at
0,5%), respectivamente (principais impactos foram a reduo de transferncias e
de autonomia sobre recursos prprios, alm do aumento de encargos);
A EC n 33, de 11/12/2001, que criou a Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico (CIDE), incidente sobre a importao e a comercializao
de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico
combustvel, para ser aplicada, obrigatoriamente por estados e municpios, no
financiamento de programas de infra-estrutura de transportes, tendo sido os
percentuais de distribuio majorados pela EC n 44, de 30/06/2004,
estabelecendo-se que 29% do total iriam para os estados e o Distrito Federal,
sendo 25% para os respectivos municpios (principal impacto foi o aumento de
transferncias vinculadas);
A EC n 37, de 12/06/2002, que prorrogou o prazo de cobrana da CPMF, cujos
recursos passam a financiar, alm da sade (recursos diminudos), a Previdncia
e o Fundo de Combate Pobreza, e instituiu alquota mnima de 2% para o ISS,
com o objetivo de coibir a guerra fiscal entre os municpios84 (principais
impactos foram a reduo da participao relativa dos municpios no bolo
tributrio e a reduo da autonomia poltica pela limitao da competncia
tributria municipal); e
A EC n 39, de 19/12/2002, que facultou aos municpios e ao Distrito Federal
instituir contribuio para o custeio do servio de iluminao pblica (COSIP), e
efetuar a cobrana na fatura de consumo de energia eltrica 85 (principal impacto
foi o aumento da competncia tributria).

84

O ISS, embora de competncia municipal, passou a ser regulado pela Lei Complementar Federal
n 116/03, que praticamente anulou as normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto,
gerando reaes contrrias dos municpios. Como observaram Santos e Mattos (2006, p. 745) No
obstante a legitimidade dos objetivos perseguidos, trata-se de uma afronta autonomia municipal
instituda na Constituio Federal.
85
Essa foi a primeira Emenda Constitucional que atendeu apenas ao interesse dos Municpios,
ampliando sua competncia tributria, o que lhes propiciar maior autonomia financeira. (SANTOS;
MATTOS, 2006, p.745).

63

Do ponto de vista da autonomia financeira dos municpios, importante estabelecer


uma diferenciao entre os impactos das medidas que afetam as competncias
tributrias e, dessa forma, elevam a arrecadao prpria municipal (mais relevantes para
os municpios que tm base econmica mais significativa, em geral cidades com mais
de 100 mil habitantes, e as maiores e capitais, que querem ampliao das competncias)
e os decorrentes de medidas que aumentam as transferncias de recursos de outras
esferas, sejam legais ou discricionrias, que tm mais impacto nas pequenas cidades,
que possuem menor capacidade tributria (que constituem 85% dos municpios
brasileiros). 86
Quanto aos estados, embora tenham sado fortalecidos politicamente com a
democratizao e o fortalecimento do poder regional ps-88, passaram a ser
crescentemente prisioneiros da armadilha financeira em que se envolveram, com a
perda das fontes tradicionais de financiamento e a deteriorao das condies do
endividamento em que se apoiavam, que se seguiu ao Plano Real. 87
Naquele contexto de crise econmica, a adeso ao Programa de Reestruturao Fiscal e
Financeira dos Estados 88 , na segunda metade da dcada de 90, significou um alvio para
as finanas estaduais ao permitir a federalizao das dvidas, assumidas pela Unio,
firmando-se acordos, com regras iguais, com cada um dos estados e o Distrito
Federal 89 , soluo que permitiu compatibilizar a capacidade de pagamento dos estados
com o estoque de dvida para reverter a trajetria explosiva do endividamento.. 90
Se por um lado essa adeso contribuiu para reduzir o saldo devedor da dvida financeira
por meio do alongamento do prazo de pagamento e, principalmente, pela reduo dos
86

87

88

89

90

No obstante a importncia da distino, Santos e Mattos (2006) concluem que a medida de maior
impacto para a autonomia financeira dos municpios seria a retomada do crescimento, pois isso
significaria elevao da cota-parte do ICMS, principal fonte de receita municipal.
Lopreato (2002) analisa com profundidade o colapso do padro de financiamento dos governos
estaduais na federao brasileira, desde a sua montagem falncia do sistema, que culminou com a
crise financeira e o acirramento dos conflitos federativos.
O programa deu continuidade ao esforo de equacionamento da dvida dos estados, iniciado ainda
nos anos 80, caracterizando uma terceira rodada de refinanciamento. Ver Mora (2002) para uma
discusso do papel do endividamento como relao intergovernamental no contexto federativo
brasileiro e na negociao da autonomia dos estados, e para a anlise do processo de endividamento
e equacionamento da dvida.
Os critrios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica de
responsabilidade dos estados e do Distrito Federal, foram estabelecidos pela Lei n 9.496/97. As
condies dos acordos compreendem o refinanciamento pelo prazo de at 30 anos com juros de 6%
ou 7,5% a.a., correo pelo IGP-DI, amortizao pela tabela Price de dvidas mobilirias, dvidas
bancrias contratuais, inclusive AROs e dvidas com a Caixa Econmica Federal, com um teto de
comprometimento de receita com encargos de no mximo 15%.
MORA, 2002, p.22.

64

encargos financeiros sobre ela incidentes, por outro, obrigou os entes beneficiados ao
pagamento das prestaes da dvida refinanciada, que devia ser garantido pelo
cumprimento de metas e compromissos pactuados com a Unio, que envolveram o
controle da dvida financeira em relao Receita Lquida Real RLR; metas de
resultado primrio e de arrecadao de receitas prprias, para reverter o quadro
deficitrio; controle de despesas com o funcionalismo pblico; reforma administrativa e
patrimonial, com a privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos; e
despesas de investimento em relao RLR.
Os acordos firmados envolveram o pagamento imediato pelos estados de, no mnimo,
20% da dvida a ser refinanciada pela Unio a chamada Conta Grfica, montante a
ser pago vista ou como garantia sobre o valor total por meio da transferncia de
ativos ao governo federal a serem includos imediatamente no Plano Nacional de
Desestatizao (PND), o que garantia uma taxa de juros menor. As dificuldades de
obteno dos recursos para o pagamento da Conta Grfica fizeram com que o estado do
Rio fosse o ltimo estado da Federao a renegociar a dvida, como se analisa no
captulo V.
A renegociao das dvidas estaduais, como se pode inferir, limitou a autonomia fiscal
dos estados, tanto do lado da receita como da autonomia sobre os gastos, contribuindo
decisivamente para o processo de enfraquecimento poltico e esvaziamento do papel
desses entes na Federao.
Com efeito, aps as conquistas alcanadas em 1988, os compromissos referentes s
prestaes reconduzem os estados situao anterior: subordinados s decises do
governo central, dependentes de negociao para obteno de recursos, na forma de
operaes de crdito, negociao de metas e compromissos, transferncias voluntrias.
Estabelece-se paralelamente, nesse vcuo, um padro de relacionamento direto da Unio
com os municpios, sem qualquer mediao, caracterstico do atual sistema fiscal
brasileiro. Assim que, ao longo da dcada de 90, os municpios foram sendo instados
a assumir novas responsabilidades.
Enquanto transferia responsabilidades aos governos subnacionais, como se analisou, o
governo federal dedicou-se a criar novos tributos capazes de garantir os recursos
necessrios para financiar as novas responsabilidades sociais criadas ou ampliadas pela
Constituio

Cidad.

Aproveitando

competncia

exclusiva

dada

65

constitucionalmente, a Unio ampliou as contribuies sociais destinadas ao oramento


da seguridade social, apesar de as responsabilidades terem sido, em grande medida,
municipalizadas.
Com isso, as atribuies dos municpios foram se tornando mais complexas e
diversificadas, forando o equacionamento da questo do financiamento das aes
governamentais locais, cruciais para o desenvolvimento urbano, evidenciando a
importncia da capacidade tcnica, de gesto, para um adequado planejamento e efetiva
implementao das polticas pblicas.
Apesar do aumento dos volumes de recursos progressivamente incorporados aos
oramentos municipais, no contexto de crise fiscal, intensificou-se a necessidade de
recursos financeiros adicionais em todas as esferas de governo e, conseqentemente,
alimentaram-se as disputas federativas.
A partir de 1995, a Unio passou a ampliar as transferncias voluntrias de recursos a
estados e municpios, vinculados ao financiamento de obras ou prestao de servios.
As receitas transferidas com o objetivo de equalizar os recursos disponveis para
financiar o processo de municipalizao dos gastos sociais, em especial nas reas da
educao e da sade, foram sendo crescentemente vinculadas a despesas daquelas
funes, limitando a autonomia sobre gastos, restringindo a discricionariedade dos
governos e agravando as tenses no equilbrio federativo.
Os dados reunidos na Tabela 1 a seguir mostram a evoluo da arrecadao direta pelas
trs esferas de governo, evidenciando a carga tributria desde 1960 e a participao de
cada esfera no total.
Tabela 1
Brasil Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1960-2004
(em % PIB)

(em % total)

ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1960 11,1
5,5
0,8
17,4 1960 64,0
31,3
4,7
100,0
1970 17,3
8,0
0,7
26,0 1970 66,7
30,6
2,7
100,0
1980 18,3
5,3
0,9
24,5 1980 74,7
21,6
3,7
100,0
1983 20,7
5,6
0,8
27,0 1983 76,6
20,6
2,8
100,0
1988 16,1
5,7
0,6
22,4 1988 71,7
25,6
2,7
100,0
1996 19,6
1996
8,1
1,5
29,1
67,3
27,7
5,0
100,0
2000 22,3
9,2
1,9
33,4 2000 66,7
27,6
5,7
100,0
2004 25,1
9,8
2,1
37,0 2004 67,8
26,5
5,7
100,0
Fonte: AFONSO; MEIRELLES, 2006.

66

O que se destaca na anlise da Tabela 1, em primeiro lugar, a elevao da carga


tributria global nesses 40 anos: a arrecadao direta total dos trs nveis de governo,
medida em termos de participao no PIB, mais do que dobrou entre 1960 (17,4%) e
2004 (37%). A carga tributria total cresceu cerca de 15 pontos percentuais desde 1988,
evoluindo de 22,4% do PIB percentual que se situava pouco abaixo da mdia de 25%,
observada desde o incio da dcada de 70 para 37% em 2004, o percentual mais
elevado desde 1960.
A responsabilidade de cada esfera na carga tributria bastante diferenciada, como se
infere do exame das colunas direita, que apresentam a parcela de cada uma no total.
A Unio a que mais arrecada, respondendo por 67,8% do total recolhido em 2004.
Observa-se, na Tabela 1, que a Unio elevou sua participao no total da carga desde a
dcada de 60, at alcanar o ponto mximo no incio dos anos 80, quando o governo
federal chegou a responder por 76,6% de tudo que foi arrecadado no pas. Desde ento,
a parcela relativa do governo federal na carga tributria nacional inicia trajetria de
queda, acentuada a partir de 1988, contrabalanada pela elevao da participao de
estados e municpios que se segue aprovao da Constituio, movimento que se
observa at meados da dcada de 90.
ntida, a partir de 2000, uma inflexo dessa trajetria, marcando a reao federal
perda de receita, por meio da elevao da arrecadao das contribuies sociais, nopartilhadas com os governos subnacionais, como j analisado.
Os estados, que j chegaram a responder por mais de 30% do total arrecadado na dcada
de 60, viram sua participao na carga total reduzir-se significativamente
principalmente desde o segundo choque do petrleo (1973) at a crise do incio dos
anos 80, chegando a 20,6% em 1983, a menor participao em todo o perodo analisado.
Desde 1988, registra-se tendncia de crescimento, observada at 2000, ano a partir do
qual a arrecadao dos estados volta a perder espao no bolo nacional.
Em 1996, aps o Plano Real, observa-se aumento substancial da arrecadao em todos
os nveis de governo, apesar do grave desajuste fiscal e financeiro nos estados,
decorrente do crescimento da dvida mobiliria.
Quanto a este aspecto, destaca-se outra mudana marcante em 1996 o Programa de
Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira (Lei n 9.496/97) destinado a equacionar o
endividamento estadual, que permitiu aos Estados assinar contratos com a Unio para o

67

refinanciamento de suas dvidas, compatibilizando a capacidade de pagamento e o


estoque das dvidas, como se examinou.
Alm do crescimento das transferncias e apesar das dificuldades enfrentadas pelas
prefeituras para aumentar suas receitas prprias, derivadas da natureza dos tributos
locais, registra-se, desde 1988, um incremento significativo da arrecadao tributria
municipal no Brasil, que passou de 0,6% para 2,1% do PIB, e que resulta,
principalmente, de investimentos na melhoria da administrao tributria dos governos
locais e das exigncias introduzidas pela LRF, j que no houve mudana significativa
das disposies relativas aos tributos municipais (apenas a contabilizao da receita do
IRRF, que passou a ser considerada, desde 2001, receita tributria e no mais
transferncia da Unio, e a extino do IVVC).
No perodo mais recente, em que se centra a anlise aqui empreendida, observa-se que o
maior crescimento ocorreu entre 1996 e 2000, quando a arrecadao municipal cresceu
0,4% do PIB, desacelerando-se o crescimento da em diante, registrando-se elevao de
0,2% do PIB at 2004. Este comportamento ser confirmado tambm no estado do Rio,
na anlise desenvolvida no captulo V.
Na Tabela 2 abaixo, esto apresentados, para os mesmos anos, os dados relativos
evoluo da receita disponvel de cada esfera de governo, que resulta da operao do
sistema de transferncias intergovernamentais.
Tabela 2
Brasil Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004
(em % PIB)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS
1960 10,4
5,9
1,1
1970 15,8
7,6
2,6
1980 16,7
5,7
2,1
1988 13,5
6,0
3,0
1996 16,3
8,0
4,8
2000 18,6
8,8
6,0
2004 21,4
9,4
6,3

TOTAL
17,4
26,0
24,5
22,4
29,1
33,4
37,0

(em % total)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1960 59,5
34,1
6,4
100,0
1970 60,8
29,2
10,0
100,0
1980 68,2
23,3
8,6
100,0
1988 60,1
26,6
13,3
100,0
1996 56,0
27,6
16,3
100,0
2000 55,8
26,3
17,9
100,0
2004 57,8
25,3
17,0
100,0

Fonte: AFONSO; MEIRELLES, 2006.

Chama a ateno, na Tabela 2, a mudana no volume de recursos distribudos a cada


esfera depois das transferncias de receitas da Unio para estados e municpios,
permitindo concluir que os municpios foram efetivamente os entes mais beneficiados
pelo processo de descentralizao.
68

A comparao entre os valores da receita disponvel e os valores da arrecadao direta


de 2004 revela que a Unio e os estados transferiram mais receitas do que receberam,
permitindo que a participao dos municpios no bolo tributrio crescesse de 2,1% do
PIB para 6,3% (ltima linha da Tabela acima).
Quem mais transfere a Unio, o que fez com que a participao dessa esfera na receita
disponvel em 2004 (colunas direita) casse de 67,8% do total arrecadado para 57,8%.
A situao dos estados a que menos se altera: arrecadaram, em 2004, 26,5% do total
das receitas, permanecendo, depois de receber transferncias da Unio e repassar
recursos aos municpios, com 25,3% da receita disponvel. Os municpios, como se
observou, foram os que mais lucraram, j que apesar de terem arrecadado diretamente
apenas 5,7% do total das receitas, ficaram com 17% do bolo tributrio (receita
disponvel). Resta claro que o ganho da esfera municipal devido, principalmente, s
transferncias da Unio.
A Tabela 2 evidencia, no entanto, a tendncia de recentralizao das receitas no perodo
mais recente, com a perda da participao relativa dos municpios e dos estados na
receita disponvel, de cerca de 1% cada, em favor de um aumento de 2% na participao
da Unio entre 2000 e 2004.
Apesar disso, possvel constatar o ganho relativo dos municpios desde 1988, uma vez
que a participao da receita disponvel municipal no total evoluiu de 13,3% naquele
ano para 17,0% em 2004. O ganho dos municpios fica evidente quando se comparam
tais percentuais participao vigente em 1960, quando estes entes ficavam com apenas
6,4% da receita disponvel.
A seo a seguir analisa as caractersticas e o funcionamento do atual sistema de gesto
fiscal brasileiro, com nfase nas transferncias intergovernamentais.

69

II . 3 Caracterizao do atual sistema de gesto fiscal brasileiro


Os estudos e trabalhos dedicados anlise do arranjo federativo brasileiro so unnimes
em apontar as profundas desigualdades estruturais de natureza econmica, social,
poltica e administrativa, entre e intra-regionais, que caracterizam o pas.
Combinam-se, de um lado, a heterogeneidade geogrfica e territorial em um pas de
dimenses continentais, com distribuio muito irregular de uma populao numerosa,
altamente concentrada em poucos municpios de grande porte, mas dividida em um
grande nmero de municpios de pequeno porte, e, de outro, a heterogeneidade
socioeconmica, decorrente da expressiva concentrao da gerao de valor e renda em
espaos especficos do territrio.
Evidncias dessas disparidades, que tm sido to discutidas e divulgadas nos ltimos
anos, so encontradas no exame dos dados relativos ao produto interno bruto por estado,
municpio ou regio, e em diversos indicadores das condies de vida e
desenvolvimento, como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que comprovam
a concentrao de riqueza nas regies Sul e Sudeste, vis--vis a pobreza reinante nas
demais regies, especialmente as do Norte e Nordeste. As disparidades regionais e
individuais repercutem em todos os setores do pas, com reflexos no acesso diferenciado
da populao a bens e produtos e a servios pblicos.
De fato, a heterogeneidade se manifesta ainda nas diferentes capacidades polticas,
financeiras e administrativas de estados e municpios, que conformam as perspectivas
de implementao bem-sucedida de polticas sociais voltadas para a incluso social, a
redistribuio da renda e a reduo das iniqidades estruturais.
A

este

quadro

de

profundas

desigualdades

corresponde

uma

significativa

heterogeneidade na capacidade de financiamento das aes governamentais.


Como discutido anteriormente, nas regies e municipalidades em que so maiores as
necessidades e demandas por bens e servios pblicos, onde a interveno
governamental para proviso desses servios fundamental para garantir condies
mnimas de bem-estar social a populaes desprovidas de renda, a capacidade de
arrecadao de recursos dos governos locais muitas vezes limitada e
proporcionalmente muito menor do que das cidades mais desenvolvidas, em razo da
limitao das bases econmicas.

70

O desenho ideal de um sistema de financiamento, dentro da Federao, impe adequar a


disponibilidade de recursos s demandas sociais de cada localidade, ou seja, promover
uma redistribuio dos recursos, entre os nveis de governo vertical e dentro de cada
um horizontal , que seja compatvel com a correspondente atribuio de
responsabilidades e encargos visando o atendimento das demandas sociais.
Embora no seja muito diferente da que se verifica em outros pases, especialmente
naqueles que tambm possuem grandes dimenses e contrastes, o atual desenho dos
sistemas brasileiros de competncias tributrias e de partilha de recursos no favorece a
reduo das desigualdades no pas, mas, pelo contrrio, agrava-as, acirrando as tenses
federativas e prejudicando a capacidade de alcance dos objetivos de crescimento e
desenvolvimento econmico da nao, respeitado o princpio da equidade fiscal.
A anlise do funcionamento do atual sistema fiscal brasileiro, que se desenvolve neste
trabalho, segue, em sua essncia, o modelo analtico formulado por Prado (2001; 2003a)
para anlise do sistema de transferncias fiscais em federaes, que parte da receita
arrecadada diretamente, derivada da atribuio de competncias tributrias, e vai
agregando, sucessivamente, categorias de transferncias, gerando diferentes perfis da
receita at chegar receita final disponvel, que define a capacidade de gasto efetiva de
cada ente. 91
O ponto de partida da anlise a constatao de que a apropriao final de recursos,
pelos diferentes nveis de governo, depende menos das competncias tributrias do que
do amplo e complexo sistema de transferncias governamentais em vigor no pas, que
se foi construindo da forma descrita na seo anterior.
Hoje, o sistema de gesto fiscal institudo no pas inclui:

91

PRADO, 2003a, p.45. O modelo utilizado para a anlise das finanas dos municpios fluminenses
desenvolvida no captulo V.

71

Sistema de repartio de competncias tributrias (prprias, exclusivas e


comuns);
Sistema de partilhas de receitas (participao dos entes em competncias
tributrias alheias, transferncias que podem ser diretas, por participao nos
impostos, ou indiretas, por meio de fundos); e
Diviso de encargos e responsabilidades entre as trs esferas.

Da operao desses sistemas e de sua interao resulta a apropriao final de recursos


pelos diferentes nveis de governos. Como apontou Lobo (2006),
pois, enfim, sobre esses dois eixos fundamentais que se estrutura em
grande medida o Federalismo Fiscal como esboado originalmente na
Constituio de 1988: a discriminao horizontal de rendas (obteno
direta de recursos prprios pelos entes federativos, com a cobrana e
arrecadao dos tributos de sua competncia impositiva) e a
distribuio vertical das receitas (obteno indireta de recursos pelos
entes federativos, com a transferncia de parcela do produto da
arrecadao de tributos da competncia impositiva alheia).

92

Com relao ao primeiro dos dois eixos fundamentais, cabe assinalar que a busca da
definio de uma distribuio ideal das competncias tributrias em federaes
constitui objeto de preocupao da teoria do federalismo fiscal, desde a segunda metade
do sculo XX.
Os principais trabalhos no mbito dessa teoria, como se analisou no captulo I,
procuraram avanar na definio de critrios para a distribuio ideal, ou mais
eficiente, das competncias (tributrias) e encargos (responsabilidades) entre os
diferentes nveis de governo, que permitem atender aos trs objetivos fiscais melhor
alocao de recursos, distribuio de renda mais justa e estabilizao da economia
estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de bens pblicos das formas
centralizada e descentralizada.

92

LOBO, 2006, p.84, grifos do autor.

72

O estudo das diversas correntes tericas que se sucederam, no tempo, na tentativa de


estabelecer tal modelo, permite concluir que no existe um modelo nico de relaes
fiscais federativas que possa ser aplicado universalmente, um padro timo de
distribuio de recursos ou uma distribuio tima de responsabilidades entre os
diferentes nveis de governo. O arranjo difere de pas para pas e determinado, entre
outros, por fatores histricos, econmicos e culturais. 93
No obstante essas limitaes, por razes relacionadas principalmente eficincia e
facilidade de administrao e fiscalizao do sistema tributrio, a arrecadao, em
sistemas federativos, tende a se concentrar nos nveis mais altos de governo; em geral,
os principais impostos sobre a renda e o consumo so de competncia do governo
central.
No Brasil, como se observou, so os governos estaduais que detm a competncia para
fixar as alquotas do mais importante imposto nacional sobre consumo, o Imposto sobre
a Circulao de Mercadorias e Servios ICMS, responsvel por 22% do bolo
tributrio. Tal prerrogativa concedida a governos subnacionais pouco usual e, na
ausncia de instituies efetivamente capazes de solucionar conflitos e produzir a
cooperao, agrava o carter competitivo do federalismo brasileiro.
Com efeito, existem hoje 27 legislaes e 44 alquotas diferentes para o mesmo
imposto, alimentando a concorrncia para atrao de investimentos, a chamada guerra
fiscal entre os estados. Tal situao se repete, em menor escala, nos municpios, com a
competio por investimentos via manipulao de alquotas do ISS.
A Unio opera como arrecadadora substituta dos impostos federais para estados e
municpios, e os estados para seus respectivos municpios. Arretche (2005) destaca que
a partir da Constituio de 1946, a parte mais expressiva do embate federativo em
torno da questo tributria disse respeito fundamentalmente extenso em que a Unio
operaria como arrecadadora substituta dos estados e municpios.

94

Em razo da tendncia de concentrao da arrecadao no nvel central (superior) de


governo 95 , uma vez estabelecida a distribuio de competncias, dever ser definido um

93

O captulo I resume a discusso crtica das teorias do federalismo e de sua evoluo, seguindo o
trabalho de Affonso (2003).
94
ARRETCHE, 2005. Para Prado (2001, p.16), o papel do governo federal, nessa funo, discreto.
95

A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da

73

conjunto de regras para a repartio das receitas tributrias entre os nveis de governo,
de maneira a garantir recursos suficientes e necessrios para que cada esfera possa
desincumbir-se, a contento, de suas atribuies.
Seguindo a conceituao proposta por Prado (2001; 2003a), a partilha das receitas
assume as seguintes formas: 96
A participao direta e incondicional de um nvel de governo na receita
arrecadada por outro, que constitui devoluo tributria, no sentido de
corresponder base tributria contida em seu territrio. Essa receita possui um
carter neutro, pois corresponde capacidade fiscal de cada ente, ou seja, o
prprio governo poderia arrecadar se no houvesse um arrecadador
substituto 97 ; classificam-se, nesta categoria, as transferncias da cota-parte
municipal do ICMS e do IPVA, pelos estados, e do IOF-Ouro e ITR, pelo
governo federal.
A redistribuio de parcelas, legalmente estabelecidas, de receitas de um dado
nvel de governo, de carter redistributivo geral, como so os Fundos de
Participao dos Estados e Municpios, FPM e FPE, de natureza redistributiva,
que tm o objetivo de reduzir as disparidades inter-regionais e no tm
vinculao de gastos 98 , e os mecanismos de compensao tributria decorrentes
da desonerao de exportaes; e
Recursos tambm legalmente definidos de modo a constiturem direitos de
nveis de governo inferiores perante os superiores (embora no constituam
participao em impostos ou fundos), o que seria o caso dos recursos do Sistema
nico de Sade SUS.
No so consideradas, no modelo do autor, as chamadas transferncias voluntrias, uma
vez que, por no constiturem obrigao legal, so variveis, tipicamente conjunturais,

arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, que foram
reforadas com a globalizao. (PRADO, 2003a, p.46).
96
O conceito de redistributividade adotado por Prado (2003) inclui todas as transferncias que no
constituem devoluo tributria, por meio das quais se entregam a governos recursos que estes no
teriam condies de arrecadar, dado o sistema de distribuio de competncias tributrias vigente
(no guardam relao com as bases tributrias).
97
As transferncias devolutivas tm, portanto, total aderncia distribuio espacial das bases
tributrias. (PRADO, 2003a, p.46).
98
Exceto as vinculaes genricas constitucionalmente definidas para os municpios, de aplicao de
25% da receita de impostos e transferncias na educao e de 15% na sade.

74

dependentes de decises de natureza oramentria (decorrem basicamente de convnios


e necessidades localizadas, negociadas politicamente).
Como se verifica, a definio do sistema de partilhas tal como formulada por Prado
(2001) envolve a considerao de aspectos quantitativos (quanto dever caber a cada
governo, partilha tanto vertical entre as diferentes esferas como horizontal dentro
de cada esfera, entre governos de mesmo nvel) e do grau de condicionalidade associado
s transferncias (que remete discusso da autonomia de gesto dos recursos).
A repartio vertical relevante seria, ainda segundo Prado (2001), aquela que considera
as transferncias necessrias para uma adequada distribuio horizontal, de modo a
equalizar a capacidade de gasto entre os governos estaduais e municipais.
Um ltimo aspecto que no pode deixar de ser considerado diz respeito ao acesso ao
crdito pelos municpios. Com efeito, no obstante o processo de municipalizao
mencionado nas sees precedentes e a reduo dos recursos disponveis por fora da
recomposio das perdas da Unio desde principalmente a segunda metade da dcada
de 90, j analisada, constata-se o estabelecimento de dificuldades legais e
administrativas para a contratao de operaes de crdito, reduzindo a capacidade de
investimento local e a autonomia financeira.
Os municpios enfrentam hoje severas limitaes no que diz respeito s fontes de
financiamento para investimento, tanto em razo da autonomia limitada da poupana
corrente, comprometida com a contribuio a que esto obrigados a dar para a gerao
de supervits primrios (4,25% do PIB para o conjunto do setor pblico), quanto pelas
limitaes contratao de operaes de crdito, seja de ordem legal, impostas pelas
Resolues do Senado Federal nos 40/2001 e 43/2001 e pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, seja pela prpria oferta de recursos, em vista do contingenciamento imposto pelo
Conselho Monetrio Nacional para emprstimos ao setor pblico, alm de outros limites
para realizao de operaes de crdito entre agentes do setor pblico. 99
Essas limitaes, como se depreende, se fazem sentir de forma mais contundente nas
grandes cidades e nas cidades metropolitanas onde so maiores as demandas pelos
gastos pblicos ligados urbanizao (com destaque para habitao, urbanismo,
transportes e saneamento).

99

MAC DOWELL, 2005.

75

Em suma, as principais caractersticas do sistema federativo em vigor, que acrescentam


dificuldades adicionais ao ordenamento eficiente das finanas federativas, podem ser
assim resumidas:
Forte descentralizao das competncias tributrias, com reas de tributao
exclusiva de cada nvel de governo: na prtica, significa que os governos
subnacionais possuem autonomia para instituir alquotas e cobrar impostos
responsveis, hoje, por parcela considervel dos recursos tributrios nacionais
(30 % da arrecadao total do pas, em mdia);
Autonomia municipal acentuada, status similar ao dos estados, sendo o padro
de relacionamento predominante na Federao, o da Unio com cada nvel local
(e no entre eles), sem articulao ou coordenao do nvel intermedirio
(governos estaduais);
Competncias simtricas: iguais para todos os entes que integram cada nvel de
governo, definidas constitucionalmente, independentemente das caractersticas
de tamanho e/ou situao socioeconmica;
Expressiva disparidade inter e intra-regional do ponto de vista fiscal: regies
mais atrasadas tm arrecadao efetiva per capita em mdia trs vezes menor
que a da regio Sudeste, em funo dos diferenciais de produo e renda, e,
mesmo dentro das regies, observa-se significativa heterogeneidade e
diversidade de situaes entre os estados que as compem e entre os mais de
5.560 municpios brasileiros 100 ; e
Complexidade do sistema de transferncias fiscais.

A consolidao do modelo descentralizado de governo no Brasil, tendo em vista os


conflitos federativos envolvendo principalmente o acesso aos recursos fiscais, depende
ainda de uma srie de importantes ajustes, dentre os quais se destaca a necessidade de
uma maior cooperao e harmonizao entre as trs esferas de governo, com definio
mais precisa de suas respectivas responsabilidades.

100

A interveno da Unio para reduzir as disparidades na arrecadao prpria dos governos


subnacionais crucial, j que no existe mecanismo de redistribuio horizontal da receita dos
governos subnacionais (PRADO, 2001, p.1).

76

III

Mudanas institucionais, legais e polticas que mais


afetaram

gesto

municipal:

Processo

de

Municipalizao

Este captulo apresenta uma descrio das mudanas institucionais, legais e polticas
recentes com mais impactos na autonomia e na gesto fiscal dos municpios, com nfase
na descentralizao poltica e fiscal ps-redemocratizao e, principalmente, na
municipalizao das polticas sociais.
As reformas constitucionais dos anos 90 modificaram o perfil da interveno do Estado
na economia e foram orientadas pela busca de uma insero mais favorvel do Brasil
no cenrio internacional. Esse movimento de reformas na direo da desregulamentao
dos mercados e atividades e da reformulao do papel do Estado no se restringiu ao
Brasil, conforme j apontado, tendo sido observado em diversos pases da Europa
Ocidental e da Amrica Latina, defendido e apoiado pelos organismos financeiros
multilaterais.
No Brasil, a urgncia da agenda de reformas era justificada por uma dupla necessidade,
econmica e poltica. No plano econmico, pela necessidade de superao da crise
fiscal do Estado, agravada com a crise da dvida deflagrada no incio dos anos 80 e do
padro de financiamento do setor pblico brasileiro, para a qual se recomendava,
seguindo as recomendaes dos organismos multilaterais, especialmente o Fundo
Monetrio Internacional, a modificao do modelo de desenvolvimento substitutivo de
importaes, que mostrava claros sinais de esgotamento.
Buscavam-se, naquele momento, novas formas de financiamento externo, capazes de
assegurar investimentos principalmente em infra-estrutura que o Estado brasileiro,
em todos os nveis de governo, no tinha mais condies de garantir. A viabilizao de
mudanas

dessa

magnitude,

entretanto,

impunha

adequao

das

normas

constitucionais e das instituies que balizavam a ordem at ento vigente, de modo a


remover entraves maior abertura do mercado domstico e ao ingresso de capitais
estrangeiros.
No plano poltico, todos os esforos estavam voltados para a reconstruo e
consolidao das instituies democrticas, com vistas ao aumento da participao
77

poltica da sociedade civil e ao combate corrupo. Ao mesmo tempo em que se


manifestava a fraqueza do governo federal na conduo e definio de rumos do
acelerado processo de redemocratizao, crescia o poder dos governadores, que saram
fortalecidos da resistncia ditadura militar, e se revelaram a fora poltica
representativa das mudanas, com grande legitimidade adquirida em 1982, primeira
eleio direta desde a dcada de 60, em que se elegeram governadores de partidos de
oposio ao governo 101 .
Para Arretche (2002), esse perodo da democratizao permitiu que se recuperassem as
bases do Estado federativo no Brasil, pela via do fortalecimento da autoridade poltica
dos governos locais com governadores e prefeitos retomando a autoridade baseada no
voto popular direto , como tambm expandindo sua autoridade sobre recursos fiscais,
por fora da garantia de transferncias automticas de recursos das demais esferas e pela
maior autoridade tributria sobre impostos de significativa importncia 102 .
A redefinio de responsabilidades sobre os gastos sociais dentro desse contexto, com
destaque para a sade e educao, teve um sentido claro e quase inevitvel de
descentralizao, transferindo-se decises, encargos e a prestao de servios essenciais
populao para estados e principalmente municpios instncias mais adequadas, em
princpio e de acordo com as prescries da teoria tradicional das finanas pblicas j
resumidas, por estarem mais prximas, para lidar com as necessidades e especificidades
de cada comunidade e alocar de forma mais eficiente os recursos.
A definio do novo arranjo federativo pactuado na Constituio de 1988, em
consonncia com o esprito redemocratizador, envolveu significativa transferncia de
capacidade decisria, funes e principalmente recursos do governo central para os
governos subnacionais, movimento que foi sendo gestado ao longo dos anos 80, de
maneira mais ou menos articulada nos diferentes setores, e que viria a constituir um
novo padro de interveno estatal na rea social.

101

Melo (2005, p. 855) argumenta que os governadores negociaram ativamente a transio com os
militares, e jogaram um papel central na elaborao da Constituio, fortemente influenciada pelos
A
interesses subnacionais, enquanto o Executivo no desempenhou efetivamente qualquer papel.
evoluo das relaes intergovernamentais no governo de Fernando Henrique Cardoso refletiu a
reao do governo federal contra as implicaes fiscais da Constituio, s percebidas no incio dos
anos 90.
102
ARRETCHE, 2002, p. 29.

78

Com efeito, a Constituio representou um marco decisivo nesse processo, na medida


em que estabeleceu vrios princpios que modificaram o regime vigente, refletindo as
prioridades polticas daquele momento especfico. O novo modelo de proteo baseouse na universalizao do acesso seguridade, sade e educao bsica.
Esse objetivo de ampliao dos direitos da cidadania ficou explicitado nas disposies
inseridas nos captulos que tratam da ordem social (captulo especfico da seguridade
social) e do sistema tributrio nacional, com vistas ao financiamento do novo modelo,
que resultaram no fortalecimento do federalismo no pas 103 . O modelo ento concebido
caracterizava um federalismo cooperativo, com significativa ampliao das
atribuies dos municpios e correspondente descentralizao fiscal 104 .
Mudana de tal magnitude, entretanto, no se opera de uma vez, mas supe um
demorado e complexo processo de trnsito 105 , envolvendo:
A promulgao de legislao complementar aos dispositivos da CF, que definiu
regras e instrumentos para a realocao, consolidao ou devoluo de funes
entre instncias de governo;
A negociao de conflitos resultantes das mudanas propostas; e
A redefinio de objetivos e a reforma administrativa das mquinas
governamentais cujas atribuies se modificaram.
O processo de consolidao das mudanas constitucionais foi dificultado pela perda de
comando do governo federal, por fatores de ordem poltica e econmica, que limitaram
sua capacidade efetiva de atuao e negociao.
Quanto aos primeiros, registram-se as dificuldades polticas dos governos civis para
compor maiorias estveis e, dessa forma, definir os rumos para a ao do executivo.

103

Elas ampliaram a autonomia dos governos estaduais e municipais, promoveram considervel


redistribuio do bolo tributrio em prol dos estados e municpios e inverteram a equao da
distribuio das receitas caracterstica do regime militar. (REZENDE, 2006, p. 263).
104
ALMEIDA (2005).
105

As correntes geradas na luta pela democratizao promoveram uma verdadeira revoluo


descentralizadora (ALMEIDA, 1995, p. 92). A mesma viso compartilhada por Rezende (2006, p.
262), para quem a Constituio catalisou o sentimento dominante das foras de oposio ao regime
militar que identificavam a descentralizao como redemocratizao, e acreditavam que
descentralizar o poder e a oferta de polticas pblicas fosse uma ao eficaz para responder aos
anseios da sociedade por mais direitos de cidadania. No entanto, o descasamento entre estes dois
objetivos ampliao dos direitos sociais e aumento das transferncias de recursos aos governos
subnacionais estaria na raiz das dificuldades enfrentadas pelo Estado brasileiro desde os anos 90.

79

As dificuldades econmicas prendiam-se questo do financiamento das aes do


governo, pressionado pela persistncia do ambiente inflacionrio e pelo crescimento e
elevada rigidez das despesas federais definidas constitucionalmente (aumento das
transferncias automticas s demais esferas, aumento de gastos na rea social, da
ampliao de benefcios previdencirios e do aumento de despesas com pessoal, entre
outros) vis--vis a perda de participao federal no bolo tributrio.
Assim, enquanto a rea econmica do governo tinha como objetivos centrais o controle
da inflao e o ajuste fiscal, procurando desonerar a Unio de gastos e atribuies
dentro de uma lgica voltada para o curto prazo, os segmentos da rea social,
comprometidos com a defesa da continuidade das polticas setoriais defendiam, com
capacidades de articulao variveis, as conquistas constitucionais, no que se
irmanaram no empenho comum de escapar s conseqncias do ajuste do setor
pblico. 106
As dificuldades econmicas aliadas ausncia de coordenao no mbito do governo
federal fizeram prevalecer a lgica antiinflacionria e as vises setoriais, impedindo a
construo de um modelo de federalismo cooperativo, com uma estratgia mais
abrangente de atuao das trs esferas no domnio social, definindo atribuies e
formatos organizacionais mais adequados seja pelo Executivo, seja pelo Congresso.
O contexto foi agravado pelo sistema de repartio de receitas institudo pela
Constituio, que limitou decisivamente a capacidade de gasto do governo federal e, por
conseqncia, sua capacidade de coordenao de polticas, j dificultada pela elevada
autonomia poltica assegurada a estados e municpios. 107
Estados e municpios, por sua vez, no foram capazes de definir seus papis com clareza
onde as competncias so concorrentes e resistiram a assumir novas funes, apesar da
transferncia de recursos 108 . Os conflitos tendem, em um cenrio como este, a se acirrar
inviabilizando a redefinio do pacto federativo em bases cooperativas.
Ao analisar as experincias de reforma nas reas sociais, Almeida (1995) chama a
ateno para um aspecto fundamental desse processo, que prejudicou a consolidao de

106
107
108

ALMEIDA, 1995, p. 93.


ARRETCHE, 2004, p.17.
O que induziu concluso de que esses entes desejam a descentralizao sempre e quando ela for
financiada pelo governo federal (ALMEIDA, 1995, p. 94).

80

um carter mais cooperativo do federalismo brasileiro. Refere-se ao fato de que, embora


houvesse uma inclinao generalizada pela descentralizao, considerada pelas foras
de oposio ao autoritarismo, meio e condio para atingir a eficcia e a equidade 109 ,
no existiu uma verdadeira poltica de descentralizao, por parte do governo federal,
que orientasse a reforma das diferentes polticas sociais (ou a manuteno do status quo,
em alguns casos), consideradas inquas e ineficazes.
A falta de um centro que comandasse o processo, como coloca a autora, constituiu
obstculo importante continuidade da redefinio de competncias e funes ps-88.
A importncia de uma deliberada ao descentralizadora do governo federal seria
fundamental por duas razes. Primeiro, para definir atribuies especficas e reas de
cooperao por meio de polticas governamentais, j que a Constituio no definiu
com clareza uma hierarquia de competncias na federao, mas ao contrrio,
estipulou cerca de trinta funes concorrentes entre Unio, estados e municpios, boa
parte delas na rea social.
Segundo, para definir formas de financiamento, tanto no que diz respeito ao grau de
envolvimento de cada esfera quanto s formas de repasse dos recursos geridos pela
Unio. Com exceo da Previdncia Social, o financiamento em todas as demais reas
depende do envolvimento das trs esferas, em grande medida, com recursos das
contribuies sociais, transferidas poca sem regras de partilha preestabelecidas
(voluntrias). Por no serem compartilhadas, essas receitas tornaram-se cruciais para o
governo federal custear suas despesas e com isso atingir o equilbrio fiscal (e
oramentrio) perseguido pela poltica econmica.
O governo federal no foi capaz de formular uma estratgia de redefinio das funes
dos trs nveis de governo na rea social, contemplando especificidades dos setores e
diversidade das situaes regionais. A cooperao financeira das esferas subnacionais,
no entanto, era fundamental para viabilizar o novo modelo de seguridade social, em que
se ampliaram direitos individuais via Previdncia Social e coletivos com a

109

[...] "a descentralizao se tornou, para as oposies, sinnimo de democracia, de devoluo


cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares (ALMEIDA, 1995, p.91).

81

universalizao da sade e assistncia a serem financiados pelas trs esferas com o


oramento da seguridade social, cuja proposta no chegou a ser regulamentada 110 .
Com isso, a redistribuio de competncias e atribuies nas diferentes reas sade,
educao, habitao, assistncia social foi conduzida por lgicas particulares,
setoriais, e subordinada s necessidades de ajuste fiscal e da poltica de curto prazo, em
funo das limitaes impostas pelas dificuldades econmicas e de controle da inflao.
A ausncia de uma viso estratgica, mais abrangente, da atuao das trs esferas no
domnio social, na viso da autora, impediu uma distribuio de atribuies adequada e
a redefinio do pacto federativo em bases cooperativas

111

, acirrando o conflito entre

os diferentes nveis de governo.


A anlise da autora de como se deu o processo de mudana de poderes das instncias de
governo revelou que s na sade o ordenamento de funes foi desencadeado por uma
poltica deliberada e de amplitude nacional, apesar de, ainda assim, ter enfrentado
inmeros problemas econmicos e polticos em sua implementao que o
transformaram em processo catico. As demais experincias foram ocorrendo sem
uma poltica nacional orientadora e definidora das novas responsabilidades, acarretando
conseqncias sociais e polticas perversas.
Para Almeida (1995), a reorganizao de competncias e funes nas reas sociais
colocava ento trs grandes questes: 112
Caractersticas do sistema em gestao;
Grau de desigualdade social e regional presente no novo arranjo federativo; e
Durao e resultados provveis do processo de mudana em curso.
Quanto primeira questo, enquanto o processo de mudana ento em curso implicava
o desmantelamento do federalismo centralizado, no h indicao de gerao
espontnea das bases e mecanismos de funcionamento de um federalismo cooperativo
arranjo que pressupe definio clara tanto das responsabilidades exclusivas quanto das
110

Isso explicaria o crescimento da carga tributria federal com base nas contribuies sociais previstas
no artigo 195 da CF/88 para o financiamento da seguridade social, que representaram 45% do total
arrecadado em 2003, prejudicando a qualidade do sistema tributrio (REZENDE, 2006, p.266).
111
ALMEIDA, 1995, p.94.
112

Naquelas condies, em 1995, o governo nacional, confrontado com propostas radicais de devoluo
de funes, propostas setoriais que desafiavam as exigncias do ajuste fiscal e resistncias setoriais
descentralizao, no dava conta de oferecer resposta adequada aos desafios da construo de um
novo federalismo (Idem, p.104).

82

compartilhadas pelas trs esferas, na deciso, financiamento e implementao das


iniciativas governamentais, ou seja, a substituio de competncias concorrentes por
meio de ao concertada e de colaborao entre os trs nveis para a utilizao mais
racional das capacidades e dos recursos disponveis.
Quanto segunda, a forma pela qual se processou a descentralizao, especialmente nos
casos em que se deu por ausncia, em lugar de reduzir corre o risco de confirmar,
quando no de agravar, as disparidades intra e inter-regionais geradas sob o federalismo
centralizado, pervertendo assim o objetivo de equidade social inerente a toda a poltica
social. 113
Finalmente, quanto terceira, a reordenao das relaes intergovernamentais nas reas
sociais necessariamente, na viso da autora, um processo de longa durao e que
ocorre a diferentes velocidades nos diversos estados e regies, no resultando, ainda que
orientado por polticas nacionais coerentes, em distribuio uniforme de competncias e
responsabilidades entre estados. Para enfrentar essas questes seria necessrio discutir o
modelo de federalismo cooperativo que se deseja e as polticas mais adequadas
deliberadas e contnuas, em lugar de processo desordenado para implant-lo.
A questo central seria a de encontrar formas institucionais capazes de compatibilizar
igualdade jurdica com as enormes assimetrias econmicas e sociais, que se projetam
em desigualdades regionais. Nas reas sociais, a redistribuio de competncias tem que
ser flexvel, levar em conta a capacidade efetiva das unidades subnacionais para assumir
cada uma das funes e redefinir o que compete ao governo federal, que deve ter papel
ativo na compensao das desigualdades regionais.
Em que pesem as dificuldades enfrentadas ao longo desse processo, a partir da segunda
metade da dcada de 90, o governo federal intensificou a poltica descentralizadora de
suas aes, passando a transferir um volume crescente de recursos financeiros
vinculados aos gastos sociais para os demais nveis de governo, principalmente os
municpios.
Como conseqncia, entre 1995 e 1999, os gastos nacionais com sade totalizaram em
mdia 3,6% do PIB, sendo mais de 1/3 financiados por transferncias da Unio.

113

Nessa medida, tende a alimentar as tenses que atravessam a federao, reavivam as disputas
regionais e minam a estabilidade de seu pacto constitutivo. (ALMEIDA, 1995, p.105).

83

Os repasses do Sistema nico de Sade (SUS) foram preponderantemente efetuados em


benefcio dos municpios, que receberam naquele perodo mais de 70% do total
transferido anualmente pela Unio 114 . J no ano de 2000, 83% dos R$ 8,2 bilhes do
SUS foram entregues aos municpios. 115
Os governos municipais tambm foram responsveis pelo aumento das despesas
educacionais no pas. Entre 1995 e 1997, as despesas apresentaram uma taxa anual de
crescimento real da ordem de 0,8%: enquanto as federais caram 5,7% em mdia, as
estaduais e municipais aumentaram em 3,9% e 3,3%, respectivamente, no mesmo
perodo. A anlise dos indicadores fsicos (de expanso das redes municipais) e
financeiros (de aumento dos gastos dos municpios nas reas sociais) sugeria, no incio
deste sculo, que a taxa de expanso dos servios prestados pelos municpios j
superava a do gasto estimado.

116

Em 2005, o gasto social nacional consolidado j chegava a 22% do PIB. No entanto,


com a sade, os gastos pblicos somaram R$ 69 bilhes, valor equivalente aos mesmos
3,6% do PIB alocados na segunda metade da dcada de 90 e a apenas 16% do gasto
social amplo 117 . Do total de gastos, 37% foram executados pelos estados e 44% pelos
municpios, ficando a Unio responsvel por 19%. Com a educao, foram gastos
R$ 88 bilhes, ou 4,5% do PIB, 48% pelos estados, 38% pelos municpios e 14% pela
Unio.

114

Araujo; Garson, 2001, p.3..

115

A Emenda Constitucional n 29/2000 estabeleceu que anualmente, a partir de 2004, os estados e


municpios aplicassem 12% e 15%, respectivamente, de suas receitas prprias e de transferncias na
sade, aumentando significativamente o aporte de recursos a esta rea social (Araujo; Garson, 2001).
A prxima seo analisa o processo de municipalizao na sade.
116
Para Araujo e Garson (2001, p.1) essa evidncia sugere,salvo distores estatsticas, que a
municipalizao do ensino e da sade provocou melhoria da racionalizao e eficincia do gasto
pblico.
117
Que considera toda a Ordem Social estabelecida na Constituio, incluindo a previdncia social
(52%), educao (21%), assistncia social (20%), trabalho (14%), saneamento (6%), organizao
agrria (3%) e habitao (3%). (AFONSO, 2006).

84

III . 1

Municipalizao da sade

A partir de 1988, com a promulgao da Constituio Federal, a sade passa a ser


reconhecida como direito social e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais
e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao
(art. 196, grifos nossos).
A reorganizao do sistema brasileiro de sade pblica, desencadeada a partir de ento,
partiu das diretrizes estabelecidas no artigo 198 da Constituio: a descentralizao,
com direo nica em cada esfera de governo; o atendimento integral, com prioridade
para as atividades preventivas; e a participao da comunidade, para garantir o controle
social. 118
A montagem do novo modelo um sistema nico que integra em uma rede
regionalizada e hierarquizada as aes e servios pblicos de sade exigiu mudanas
na organizao de todo o setor da sade, de modo a viabilizar a implantao do Sistema
nico de Sade SUS, que viria a ser regulamentado dois anos depois da promulgao
do texto constitucional, por meio da Lei Orgnica da Sade. 119
Integrando as aes curativas (at ento financiadas pelo sistema previdencirio, por
intermdio do INPS) s preventivas, o SUS passa a ser financiado, conforme a previso
constitucional, com recursos do oramento da Seguridade Social da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes 120 , prevendo-se, de acordo
com o princpio do comando nico em cada esfera, responsabilidades e prerrogativas
para o Ministrio da Sade e para as secretarias estaduais e municipais de sade, ou
rgo equivalente, na formulao da poltica setorial da respectiva esfera.
Embora a Constituio estabelecesse que cuidar da sade e da assistncia pblica
compete s trs esferas de governo, caracterizando uma competncia comum121 , apenas

118

Substitua-se o conceito de seguro at ento prevalecente, assegurado ao contribuinte direto nas


reas da sade, previdncia e assistncia social, pelo conceito de seguridade social, assegurando
cobertura ao cidado.
119
Formada pelas Leis n 8.080, de 19 de setembro de 1990 e 8.142, de 28 de dezembro de 1990,
dispondo sobre a participao da comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias
intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade, constitui o arcabouo jurdico-legal
bsico para a implementao do Sistema nico de Sade (LUCCHESE, 1996).
120
Art. 198.
121

Art. 23, II.

85

o municpio recebeu a misso especfica de prestar, com a cooperao tcnica e


financeira da Unio e do estado, servios de atendimento sade da populao. 122
Um primeiro marco importante no movimento de municipalizao das aes de sade
foi a aprovao, em 1993, da Norma Operacional Bsica 1/93 (NOB-SUS 1/93), que
iniciou a transferncia da gesto das aes de sade para estados e municpios 123 ,
implantando progressivas formas de gesto municipalizada das aes de sade.
Da forma incipiente, passando pela parcial at a semiplena, os municpios habilitados
passaram a dispor de tetos financeiros definidos, a serem repassados pelo governo
federal, e autonomia de gesto de todas as unidades de abrangncia municipal ou
regional (dependendo do porte do municpio).
Adicionalmente, essa norma institucionalizou a Comisso Intergestores Tripartite (CIT)
e as Comisses Intergestores Bipartite (CIB) que, juntamente com o Conselho Nacional
de Sade (CNS), so fruns de pactuao da poltica nacional de sade. 124
Apesar dos avanos, no entanto, a NOB-SUS 1/93 no conseguiu superar vrios
obstculos na descentralizao. Os resultados alcanados ficaram muito aqum dos
esperados, tanto em termos do ritmo da descentralizao e alcance de municpios e de
aes de sade abrangidas pela transferncia fundo a fundo (restrita rea da
assistncia, permanecendo a sistemtica de convnios nas demais reas), como de
avaliao do desempenho dos recursos descentralizados (que continuou sendo feita
apenas em cima do quantitativo de procedimentos em sade, sem incorporar
componentes de avaliao de resultados ou de qualidade), e de estabelecimento de novo
padro de relacionamento com o setor privado complementar.

122

Art. 30, VII.

123

At 1993, as aes de sade de carter curativo, individual, produzidas pelos estados e municpios
eram compradas pelo governo federal, atravs do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social INAMPS.
124
De acordo com o Decreto 5.839/2006, o CNS formado por 48 conselheiros titulares e 96 suplentes.
Desse total, 24 titulares e 48 suplentes representam entidades e movimentos sociais de usurios do
SUS; 12 titulares e 24 suplentes representam entidades de profissionais de sade, includa a
comunidade cientfica; dois titulares e quatro suplentes representam entidades prestadoras de servio;
e dois titulares e quatro suplentes representam entidades empresariais da rea da sade.
As Comisses, integradas pelos gestores municipal, estadual e federal, constituem as instncias
bsicas para a viabilizao dos propsitos do SUS: a Comisso Intergestores Tripartite (CIT)
integrada paritariamente por representantes do Ministrio da Sade e dos rgos de representao
dos conjuntos dos Secretrios Estaduais de Sade CONASS e dos Secretrios Municipais de Sade
CONASEMS; a Comisso Intergestores Bipartite (CIB) composta igualmente de forma paritria,
por representao da Secretaria Estadual de Sade (SES) e do Conselho Estadual de Secretrios
Municipais de Sade (COSEMS) ou rgo equivalente (www.saude.gov.br).

86

Em 1996, outra Norma Operacional, a NOB-SUS 1/96, foi editada com o objetivo de
superar as dificuldades encontradas no processo de descentralizao, estabelecendo
novos procedimentos para a gesto e o financiamento do Sistema nico de Sade, com
vistas ao aumento da autonomia de estados e municpios. 125
Com as normas para o financiamento das aes e servios e os requisitos para a
habilitao dos entes s condies de gesto da sade contidas na NOB-SUS 1/96, a
municipalizao foi aprofundada, definindo-se o municpio como o gestor dos servios
de sade, responsvel pelo controle, avaliao e auditoria dos prestadores de servios
situados em seu territrio.
O grande avano da NOB-SUS 1/96 residiu na proposio de duas condies de gesto:
a Gesto Plena da Ateno Bsica, condio que buscava que os municpios, sobretudo
os de pequeno porte, pudessem assumir com autonomia a gesto da assistncia bsica
de seu territrio, incluindo a assistncia mdica curativa e a promoo da sade; e a
Gesto Plena do Sistema Municipal, que, alm de conter os mesmos propsitos,
permitisse principalmente aos grandes municpios, responsveis pela referncia
microrregional ou regional, organizar de forma integrada e pactuada os vrios nveis da
assistncia sade.
O estabelecimento do Piso Assistencial Bsico (PAB), montante de recursos financeiros
destinado ao custeio de procedimentos e aes de assistncia bsica, de
responsabilidade tipicamente municipal, foi uma importante inovao introduzida pela
NOB-SUS 1/96. Este piso definido pela multiplicao de um valor per capita nacional
pela populao de cada municpio (fornecida pelo IBGE), e transferido regular e
automaticamente ao fundo municipal de sade ou conta especial dos municpios e,
transitoriamente, ao fundo estadual, at a habilitao municipal.
Os procedimentos financiados pelo PAB e o valor per capita nacional nico so
propostos pela CIT e votados no CNS, com base no perfil de servios disponveis na

125

Portaria n. 2.203 de 05 de novembro de 1996. Embora as NOB sejam portarias ministeriais, se


distinguem pela forma compartilhada que tem sido adotada para a definio de seus contedos.
A NOB-SUS 1/96 resultou de intenso processo de negociao conduzido pelo Ministrio da Sade,
com a participao de representantes do Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONASS e do
Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASEMS. Disponvel em:
http://www.conselho.saude.gov.br/legislacao/nobsus96.htm.

87

maioria dos municpios, objetivando o progressivo incremento desses servios at que a


ateno integral sade esteja plenamente organizada, em todo o pas. 126
Os incentivos do PAB significaram melhoria do modelo assistencial ao romper com a
lgica do pagamento por produo de servios, estimulando os municpios a
construrem sistemas de sade voltados promoo, preveno, tratamento e
reabilitao do conjunto de seus cidados.
Na prtica, a NOB-SUS 1/96 entrou em vigor em 1998, com grande resposta dos
municpios. De maro a outubro daquele ano, 90,85% dos municpios habilitaram-se a
alguma das modalidades de gesto, sendo 4.553 na gesto plena da ateno bsica e 449
na gesto plena do sistema municipal de sade. Em outubro de 1998 apenas 504
municpios no estavam habilitados a alguma das modalidades de gesto. Dos 91
municpios do Rio de Janeiro instalados em 1998, 84 pleitos haviam sido aprovados,
sendo que 72 haviam se habilitado na condio de gesto plena da ateno bsica e 12
na gesto plena do sistema municipal.
Em 2000, foi aprovado novo conjunto de normas legais relativas sade, consolidadas
na Emenda Constitucional n 29, que modificou diversos artigos da Constituio e
acrescentou novo artigo ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para
assegurar que os entes destinassem um percentual de recursos para o financiamento das
aes e servios pblicos de sade. 127
Pela EC n 29/00, os percentuais de vinculao estabelecidos para os municpios foram
de 15% da receita de impostos e transferncias, a serem alcanados no prazo de cinco
anos percentuais que foram de 12% para os estados. Para a Unio, estabeleceu-se que
o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no ano de 2000 seria
igual de 1999 acrescido de, no mnimo, cinco por cento e, nos anos de 2001 a 2004,
seria equivalente ao valor apurado no ano anterior corrigido pela variao nominal do

126

O valor do PAB foi fixado em R$ 10 por habitante/ano em 1998. Em 2006, o Ministrio da Sade
elevou em 15% o valor do PAB-fixo para R$ 15 por habitante/ano. A assistncia ambulatorial bsica
custeada pelo PAB consiste nos procedimentos AVEIANM (vacinas, curativos, inspeo sanitria,
visita domiciliar etc.), nas consultas em especialidades mdicas bsicas (clnica mdica, pediatria,
gineco-obstetrcia e pequena cirurgia ambulatorial) e nos procedimentos preventivos de odontologia.
Alm da parte fixa do PAB, existe outra, varivel, composta por incentivos para o Programa de Sade
da Famlia - PSF e Programa de Agentes Comunitrios - PACS, para a aquisio de medicamentos
bsicos, vigilncia sanitria, combate a endemias e aes sobre o ambiente, sob responsabilidade da
Fundao Nacional de Sade.
127
Os novos dispositivos buscavam assegurar recursos para a sade, em face do sistemtico
descumprimento do art. 55 do ADCT da Constituio, que previa que 30%, no mnimo, do oramento
da seguridade social seriam destinados sade.

88

Produto Interno Bruto (PIB). O estabelecimento de percentuais mnimos das receitas


resultou no aumento dos recursos destinados rea da sade em todo pas.
Em janeiro de 2001, o Ministrio da Sade editou a Norma Operacional da Assistncia
Sade (NOAS), que obedeceu aos mesmos moldes de negociao das NOB, revogou
algumas das disposies da NOB-SUS 1/96 e adotou a estratgia de regionalizao da
assistncia como reorientadora do processo de descentralizao do sistema, induzindo
a organizao de sistemas ou redes funcionais, para facilitar e garantir o acesso dos
cidados integralidade da assistncia, bem como fomentar comportamentos
cooperativos

entre

os

gestores.

Em

fevereiro

de

2002,

foi

publicada

NOAS-SUS 1/2002, que procedeu reviso da norma anterior, em razo de resistncias


dos gestores estaduais e municipais transferncia do comando de unidades
assistenciais e de dificuldades na definio de municpios-sede de mdulo e plos
regionais. Por outro lado, possibilitou a persistncia do comando sobre os servios de
mdia e alta complexidades pelo gestor estadual, dela decorrendo os demais ajustes.
A essa estratgia de regionalizao da assistncia, consubstanciada em Planos Diretores
de Regionalizao coordenados pelos estados, correspondem mudanas significativas
no financiamento da assistncia envolvendo a ampliao do escopo da Ateno Bsica,
com acrscimo de atividades a serem realizadas pelos municpios 128 e a criao do
Primeiro Nvel de Referncia Intermunicipal, o EPM-1, estratgia de ampla
disponibilidade de servios de mdia complexidade viveis em menor escala, que
devero ser garantidos tanto para os cidados do municpio-sede do mdulo assistencial
ou do plo microrregional quanto dos municpios que compem aqueles recortes
territoriais.
A NOAS-SUS se distingue das demais normas operacionais do SUS pela proposio de
um padro de descentralizao que buscou superar as situaes de excessiva autonomia
de alguns municpios, viabilizadas pela radicalizao nas transferncias de recursos e
responsabilidades, decorrentes da expanso dos municpios habilitados em gesto plena
do sistema municipal 129 . Nesta nova norma, podem ser encontradas estratgias e
instrumentos voltados para a pactuao e articulao intermunicipal que, ao serem

128

Tais como o controle da tuberculose, a eliminao da hansenase, controle da hipertenso, controle do


diabetes mellitus, sade bucal, sade da criana e sade da mulher, os quais sero custeados com
um Piso de Ateno Bsica Ampliado, o PABA, que no substituiu ou modificou qualquer um dos
componentes do chamado PAB varivel, ficando mantidas as sistemticas de seu clculo.
129
QUEIROZ, 2004.

89

implantados, aportariam avanos qualitativos de relevncia para abordagens


regionalizadas dos problemas e necessidades assistenciais da populao.
Em que pese o avano proposto, principalmente por representar a busca de maior
coordenao e articulao das aes entre as esferas de governo, foram identificadas
dificuldades em sua implementao, que se refletiram na lentido das habilitaes
municipais nas duas modalidades de gesto vigentes, e na definio de regies
assistenciais qualificadas, atrasando o aumento das transferncias de recursos referentes
garantia de acesso ao primeiro nvel da referncia assistencial, previsto para ser
oferecido pelos servios localizados nos municpios-sedes do mdulo assistencial.
Finalmente, em 2006, foi institudo o Pacto pela Sade que estabeleceu trs
componentes para a transformao e o fortalecimento do SUS, pela gesto
compartilhada e solidria do sistema: o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o
Pacto de Gesto do SUS, que estabelece nova forma de transferncias de recursos entre
o Fundo Nacional de Sade e os fundos estaduais e municipais, em cinco blocos de
financiamento, para vigorar a partir de maro de 2007130 . Pela nova sistemtica, os
gestores tero maior autonomia na aplicao dos recursos, com base no plano de sade
aprovado pelo respectivo conselho, alm de mais recursos para uma melhor qualificao
da gesto, condicionados a metas e compromissos sanitrios pactuados pelos gestores.
Como se depreende da anlise acima, a implantao do Sistema nico de Sade SUS
representou uma profunda transformao do sistema at ento vigente, modificando
desde o modelo de ateno sade, at as prticas sanitrias e a organizao
institucional, e permanecendo em constante evoluo, com a discusso e
aperfeioamento das normas em busca de melhoria da qualidade das aes e servios de
sade.
A experincia da descentralizao da sade foi condicionada por uma srie de
determinantes prprios, apontados por Almeida (1995) em anlise das formas e ritmos
dos processos da descentralizao ocorrida nas reas sociais, e que merecem ser
mencionados.
Segundo aquela autora, a descentralizao contida no modelo SUS foi radical, no
sentido de que implicou realocao de capacidade decisria, de recursos e funes nos

130

Ateno Bsica, Ateno de mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, Vigilncia em sade,
Assistncia farmacutica e Gesto do SUS.

90

municpios, mas no ocorreu de uma s vez fato que restou claro na anlise feita, que
evidencia que o processo esteve em permanente evoluo desde a criao do SUS.
Basicamente, como se discutiu, a reforma no setor da sade promoveu a racionalizao
dos servios por meio de integrao das redes de sade (federal, estadual e municipal),
pela municipalizao do atendimento primrio, contando com a definio das fontes de
financiamento, estabelecimento de funes para as instncias de governo e criao de
mecanismos automticos de transferncias de recursos no interior da rede pblica e no
setor privado. 131
A profunda transformao do sistema pblico de sade teria sido tornada possvel pela
existncia de uma poltica nacional de reforma, resultante em grande medida da
presena de uma coalizo reformadora, importante fator condicionante da reforma na
sade, que conseguiu inscrever suas propostas na agenda poltica e na opinio pblica.
Essa, alis, teria sido a nica rea social que contou com uma poltica deliberada de
descentralizao nacional, estruturada e definida no mbito federal, envolvendo
Executivo e Legislativo.
O ncleo da coalizo reformadora era composto de uma elite profissional, um grupo
coeso quanto ao diagnstico e aos objetivos gerais da reforma com capacidade de
formulao de polticas, liderana e capacidade de organizao, ligao com
associaes profissionais da rea e entidades internacionais, e conhecimento da mquina
pblica e experincia de governo. Prefeitos, governadores, secretrios e parlamentares
contriburam com a reforma, em funo da importncia dos servios de sade para o
eleitorado.
Um outro fator determinante para a reforma do setor, que facilitou a descentralizao,
refere-se estrutura anterior da rea da sade, marcada por forte centralizao decisria
e financeira federal e pela presena nos estados e municpios de redes prprias
(e experincia de oper-los), alm de competncias definidas e exclusivas.
Se por um lado a descentralizao na sade foi, naquele momento, uma poltica
deliberada, no deu ateno dimenso federativa do Estado brasileiro, permanecendo
grande o papel do centro como motor, financiador e coordenador de um sistema

131

ALMEIDA, 1995.

91

municipalizado, sem levar em conta o poder e a iniciativa de estados e municpios


naquele contexto modificado, nem prever um papel ativo para os estados.
A partir dos anos 90, no entanto, o governo federal perdeu a capacidade de orientar a
implementao do sistema de sade descentralizado, por fora do agravamento dos
desequilbrios fiscais, comprometendo a capacidade de ao coordenadora e
financiadora do processo de descentralizao. 132
Onde a municipalizao avanou, aumentou a demanda e os municpios enfrentaram
dificuldades com as mudanas na escala dos servios de sade, seja na forma de presso
sobre os gastos, seja na falta de capacidade gerencial para operar um sistema complexo,
seja na carncia de recursos humanos qualificados.
Os principais problemas na implantao do sistema, enfrentados nos primeiros anos,
derivaram do fato de que o ritmo e as formas de implantao do SUS variaram muito
entre os estados, e a autonomia poltica dos entes federativos, principalmente dos
municpios, dificultou a racionalizao, especialmente das aes que supem
coordenao regional.
A falta de rumos polticos, nos anos 90, resultou no aumento das resistncias
burocrticas e corporativas descentralizao. A reduo dos recursos federais e a
irregularidade das transferncias federais para estados e municpios aumentaram a
incerteza quanto aos rumos do SUS. Como resultado, diminuiu, na mesma proporo, a
disposio dos estados em desenvolver polticas ativas de descentralizao e a dos
municpios em assumir plenamente as responsabilidades de gesto dos equipamentos e
de prestao de servios.
Em concluso, possvel afirmar que o desenho do sistema descentralizado institudo
se, por um lado, apresentava vantagens identificadas em teoria, com o aumento da
eficincia alocativa, de qualidade e de transparncia na prestao de servios, que
decorreriam da maior proximidade entre os responsveis pela tomada de decises e os
cidados usurios dos servios, por outro, dada complexidade do processo, apresentou

132

A avaliao do andamento do processo, em 1995, foi assim resumida por Almeida: A perda de rumos
polticos e, sobretudo, a crise financeira do governo federal esto transformando a poltica
descentralizadora em descentralizao catica. (ALMEIDA, 1995, p.97). A previso, naquele
momento, era de que se acentuassem as diferenas de nvel e qualidade de atendimento no interior
do SUS, j que a descentralizao progredia ao sabor da demanda da clientela, da disponibilidade
de recursos e do engajamento poltico (e jogo de alianas e oposies) dos executivos municipais e
estaduais.

92

inmeras dificuldades para sua implementao associadas cooperao tcnica entre


as esferas e coordenao das polticas e aes, alm dos problemas de gesto,
apontados como ineficincias por perdas de escopo e de escala, resultantes da
fragmentao dos servios de sade.

93

III . 2

Municipalizao da educao

O processo de municipalizao do ensino fundamental, que compreende oito anos da


vida do estudante, remonta ao incio da dcada de 70, quando a Lei n 5.692, de
11/08/1971, Lei de Diretrizes e Bases para o ensino de 1 e 2 graus (LDB), props a
progressiva transferncia dos encargos com a prestao de servios educacionais de
primeiro grau para os municpios. De acordo com aquela lei, caberia Unio
estabelecer as diretrizes nacionais para o setor e prestar assistncia financeira aos
estados (aos quais se garantiu o direito de legislar supletivamente) e municpios para a
execuo dos servios.
A Constituio de 88 estabeleceu as competncias privativas, comuns e concorrentes da
Unio, dos estados e dos municpios com relao educao. 133
A partir da dcada de 1990, intensificou-se o processo de municipalizao do ensino
fundamental com o objetivo de aumentar a participao dos cidados na elaborao,
implementao e avaliao do processo de ensino/aprendizagem. Um dos principais
argumentos em defesa da municipalizao que tanto professores como diretores, alm
dos prprios pais e alunos, tinham uma relao distante com o governo estadual e, ao
tornar o municpio responsvel pela educao, eles estariam mais prximos da
administrao.
Mas, assim como j se observou para a sade, a implementao da descentralizao das
aes da educao apresentou tambm dificuldades. A anlise desenvolvida por
Almeida (1995), j mencionada na seo anterior, aponta que a rea da educao
caracterizou-se por numerosas e variadas experincias de descentralizao, apesar de
escassas mudanas no plano institucional-legal.
Entre os anos 1930 e 1970, observou-se forte tendncia centralizadora na educao, com
fortalecimento do governo federal e forte poder decisrio nos estados.
As caractersticas estruturais prvias, que desde a origem do sistema pblico
compreendiam competncias diferenciadas (embora no exclusivas, permitindo que as
trs esferas atuassem em todos os nveis de ensino) e a descentralizao (a oferta

133

Artigos 22, XXIV e nico, 23, V, 24, IX e 30, VI da Constituio Federal.

94

pblica de formao bsica e secundria esteve sempre a cargo dos estados) definiram
como a educao sofreu os impactos da descentralizao.
O impulso descentralizador dos anos 80, acompanhando as tendncias de
redemocratizao e descentralizao de polticas analisadas nos captulos precedentes,
atuou com dois objetivos. Em primeiro lugar, a reduo da centralizao no plano
federal transferindo funes do Ministrio da Educao (gesto da merenda e da rede
de escolas tcnicas) e estabelecendo mecanismos automticos de repasse de recursos,
com vistas a limitar o poder de gasto da parcela federal do salrio-educao. Em
segundo lugar, perseguiu-se a realocao das capacidades decisria e administrativa,
concentradas nos estados, por meio da municipalizao do ensino e/ou autonomia da
escola.
O primeiro objetivo no foi alcanado: no houve poltica ou esforo de
descentralizao consciente do governo federal, que permaneceu com as funes e o
poder decisrio em virtude da instabilidade poltica dos anos 80 que, pela permanente
troca de ministros e equipes, fortaleceu as resistncias e o poder de ao da burocracia,
interessada em manter competncias, atribuies e recursos no Ministrio da Educao.
Em compensao, o segundo objetivo, de municipalizao do ensino, registrou avanos
apesar de caracterizar poltica de mbito estadual e no objeto de poltica nacional,
assumindo, portanto, diferentes rumos e ritmos em cada estado.
Com efeito, por terem sido decididas e empreendidas majoritariamente pelos governos
estaduais em suas redes prprias, as experincias de descentralizao da rede escolar
variaram muito quanto natureza, ritmo, intensidade e continuidade do processo de
descentralizao, em conseqncia da extrema variedade de orientaes polticas, da
disponibilidade de recursos humanos e financeiros e da forma como os sistemas de
ensino estavam estruturados em cada unidade subnacional. 134
A reforma seguiu, a partir de ento, dois caminhos de reforma deliberada

135

: o da

municipalizao (com transferncia de competncias, atribuies, instalaes e


equipamentos dos estados para os municpios) e o da desconcentrao (delegao
limitada de atribuies, dentro do mesmo nvel de governo, para unidades
administrativas, escolas ou at para instituies privadas).
134
135

ALMEIDA, 1995, p.103.


Idem.

95

Em que pese a definio de rumos mencionada, at 1995 a reforma da educao no


havia conseguido se transformar em poltica de estado, com continuidade assegurada 136 .
No existiu, efetivamente, uma poltica nacional de descentralizao das funes da
rea federal. Apesar do consenso acerca dos efeitos perversos da centralizao de
recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), da operao da
Fundao de Apoio ao Estudante e da atuao do Ministrio, o processo foi lento e
emperrado pela resistncia da burocracia e pelos interesses de utilizao polticoeleitoral dos recursos do FNDE.
As foras favorveis reduo das funes federais formaram uma coalizo instvel,
composta essencialmente pelos secretrios estaduais de educao, alm de intelectuais e
profissionais da rea, secretrios municipais, parlamentares. Aliadas ausncia de um
projeto reformista e de fora de presso, estas foras no foram capazes de desencadear
e sustentar um processo de descentralizao das competncias e das funes de
governo, um dos objetivos da agenda de reformas. Mais importante que a
descentralizao foi a defesa do ensino pblico gratuito e o estabelecimento de
percentuais fixos dos oramentos das trs esferas para os gastos com a educao. 137
Podem ser apontados alguns obstculos municipalizao 138 , que tornaram a
realocao de responsabilidades pelo ensino bsico um processo lento, sinuoso e
desigual em termos nacionais:
Institucionais a falta de delimitao clara de competncias e atribuies para
os diferentes nveis de governo dificultou a reforma: a maior dificuldade
decorreu da atribuio de competncias concorrentes s trs esferas em todos os
nveis de ensino (vincula constitucionalmente recursos, limitando raio de ao,
enquanto a alocao e reforma permaneceram dependentes da vontade dos
governos);

136

Possivelmente por isso identificou-se que teria ocorrido tambm uma municipalizao por ausncia
nessa rea, tal como ocorreu na rea da habitao, uma vez que a demanda por novas vagas, no
ofertadas pelo governo estadual, passou a ser atendida pelas administraes municipais, mais
prximas das presses da clientela (ALMEIDA, 1995).
137
Idem. O que leva a autora a concluir que A descentralizao da educao pblica tem se revelado,
simultaneamente, um objetivo consensual e uma poltica de difcil implementao.
138
Embora possa coexistir com a desconcentrao, tem lgica distinta, j que apenas a primeira tem
impacto sobre o funcionamento da Federao, acarretando reorganizao de competncias e funes
entre nveis de governo (ALMEIDA, op. cit.).

96

Administrativos e financeiros residiam na distribuio desigual dos recursos


entre os municpios, tanto de capacidade de gasto como da capacidade tcnica
para a gesto e operao de rede escolar; e
Polticos de muitas ordens: resistncias das burocracias estaduais (medo de
perder prestgio e poder) e de associaes sindicais estaduais da rea
(professores, diretores etc.), incerteza quanto continuidade do processo de
municipalizao, e a complexidade dos acordos polticos entre autoridades das
trs esferas.
Em 1996, registra-se mudana significativa nos rumos do processo de descentralizao
do ensino, com a aprovao de um conjunto importante de normas legais,
consubstanciado na Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) e na Emenda
Constitucional n 14/96.
Baseada no princpio do direito universal educao para todos, definido na
Constituio (art.205), a LDB de 1996, aprovada depois de um longo processo de oito
anos de tramitao no Congresso, trouxe diversas mudanas em relao s leis
anteriores, como a incluso da educao infantil (creches e pr-escolas) como primeira
etapa da educao bsica, a gesto democrtica do ensino pblico e progressiva
autonomia pedaggica e administrativa das unidades escolares, o ensino fundamental
obrigatrio e gratuito, dentre outras.
A Emenda Constitucional n 14/96, por outro lado, modificou diversos artigos da
Constituio Federal, destacando-se, por sua importncia, a defesa da universalizao
dos ensinos mdio e fundamental gratuitos, reforada pela possibilidade de interveno
no estado que no aplicar os recursos mnimos exigidos nas aes de educao 139 , e o
reforo do financiamento ao ensino fundamental, tanto pela destinao da contribuio
social do salrio-educao recolhida pelas empresas, como pela determinao de que,
at 2006, os estados, o Distrito Federal e os municpios deveriam destinar no menos de
sessenta por cento dos recursos definidos no art. 212 manuteno e ao
desenvolvimento desse nvel de ensino.
A Emenda previu ainda a criao de um fundo especfico, de natureza contbil, no
mbito de cada estado e do Distrito Federal, o Fundo de Manuteno e

139

A Emenda n 29/00 estendeu essa disposio tambm sade.

97

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF),


constitudo por 15% dos recursos de impostos e transferncias, sendo os recursos
distribudos entre o estado e seus municpios proporcionalmente ao nmero de alunos
matriculados nas respectivas redes de ensino fundamental. A Unio complementaria os
recursos dos fundos estaduais quando o valor por aluno no alcanasse o mnimo
definido nacionalmente.
Com as modificaes introduzidas pela EC n 14/96, a Constituio estabeleceu que os
municpios atuariam prioritariamente na oferta do ensino fundamental e da educao
infantil, enquanto os estados e o Distrito Federal deveriam atuar prioritariamente no
ensino fundamental e no ensino mdio, cabendo Unio funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos demais
entes 140 . A Unio passa a ter papel de coordenadora das atividades conduzidas na esfera
subnacional, alm da responsabilidade de promover a equalizao do ensino oferecido
no pas. 141
Ainda que a Constituio tenha previsto que as duas esferas devam definir formas de
articulao para assegurar a universalizao do ensino obrigatrio, atribuiu
simultaneamente a prioridade para a oferta do ensino fundamental aos governos
estaduais e municipais, permitindo uma superposio que tornou mais complexos os
processos de proviso dos servios e de responsabilizao por problemas na oferta.
Nesse contexto foi institudo o FUNDEF, que comeou a vigorar nacionalmente em
1998, trazendo como maior inovao a nova estrutura de financiamento do ensino
fundamental, que subvincula a esse nvel de ensino uma parcela dos recursos
destinados, pela Constituio Federal, educao 142 . Apesar de ser uma medida
constitucional transitria, aprovada para vigorar at 2006, tinha como principal objetivo

140

CF, art. 211.

141

Segundo estudo da FGV-RJ em parceria com o TCE-RJ, existem estudos que mostram que desde a
implementao do FUNDEF, a atuao da Unio no sentido de complementar recursos que garantam
o mnimo de equidade no ensino pblico oferecido no pas tem sido limitada (Mendes, 2001; Sobreira
e Campos, 2005). Cria-se, assim, um embarao na autonomia federativa brasileira: de um lado, o
Governo Federal age como agente de estruturao do ensino pblico no Brasil sem observar,
contudo, o rigor nas responsabilidades a ele atribudas. (TCE-RJ; FGV-RJ, 2006, p.6).
142
O FUNDEF foi institudo pela Emenda Constitucional n 14, de setembro de 1996, e regulamentado
pela Lei n 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto n 2.264, de junho de 1997, e
implantado, nacionalmente, em 1 de janeiro de 1998.

98

universalizar a cobertura da educao fundamental, induzindo os municpios a assumir


uma parte cada vez maior da rede pblica. 143
Desde ento, apesar de no definidos os encargos de forma precisa na Constituio,
registra-se, por fora da operao e da prpria dinmica do FUNDEF, tendncia de
ntida especializao dos governos estaduais na oferta do ensino mdio, ao mesmo
tempo em que as redes municipais tenderam a se especializar na oferta do ensino
fundamental e da educao infantil. Os municpios, responsveis pela maior parte das
matrculas de ensino fundamental, passaram a absorver, de maneira geral, um volume
de recursos superior sua contribuio, tornando-se receptores lquidos do Fundo,
que funciona redistribuindo e equalizando os recursos no mbito de cada estado. Os
governos estaduais acabam, na maior parte dos casos, assumindo o papel de
transferidores lquidos de recursos, recebendo uma quantia inferior sua contribuio
e registrando perda lquida de recursos com a operao do Fundo. 144
Desde 1999, em decorrncia do incentivo dado pelo FUNDEF para que as prefeituras
assumissem uma maior fatia do ensino fundamental, a participao da rede municipal na
proporo de matrculas pblicas nesse nvel de ensino, em todo o pas, aumentou em
torno de 10 pontos percentuais, passando de 49,4% naquele ano para 59,7% em
2005 145 .
No Rio de Janeiro, o fenmeno da municipalizao se deu de forma menos intensa que
em outros estados, possivelmente em razo de haver uma maior participao da rede
municipal na oferta do ensino fundamental pblico do estado antes mesmo do
FUNDEF. O fato que, em 2005, os municpios fluminenses respondiam por 72,8% do
total de alunos da rede pblica de ensino fundamental, uma proporo
consideravelmente superior proporo brasileira no mesmo ano (59,7%), como se
observa a seguir, no Grfico 1 que compara a evoluo da distribuio das matrculas
estaduais e municipais no pas e no estado.

143
144
145

AFONSO; SERRA, 2007, p.45.


TCE-RJ; FGV-RJ, 2006, p.21.
Idem, p.7.

99

Grfico 1

Fonte: TCE-RJ; FGV-RJ, 2006, p.8.

Em dezembro de 2006, tendo em vista a extino do Fundo criado em 1996, foi


aprovada nova Emenda Constitucional, de n 53, criando o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEB, com o objetivo de dar continuidade ao processo de descentralizao, desta
vez ampliando-se o escopo. O novo Fundo dever vigorar por 14 anos e, comparado ao
FUNDEF, proporcionar a elevao dos investimentos em educao, com novas regras
de distribuio, decorrentes de mudanas relacionadas s fontes financeiras, ao
percentual e ao montante de recursos que o compem, alm do maior alcance 146 .
Com efeito, de acordo com as modificaes introduzidas, o Fundo pretende atender no
s o ensino fundamental, como tambm a educao infantil, o ensino mdio e a
educao de jovens e adultos, garantindo a educao bsica a todos os brasileiros, da
creche ao final do ensino mdio, inclusive queles que no tiveram acesso educao
em sua infncia.

146

As fontes de recursos incluem contribuio crescente de estados, DF e municpios, de 16,66% no 1


ano, 18,33% no 2 ano e 20% a partir do 3 ano, das receitas de FPE, FPM, ICMS, IPIexp,
Desonerao de Exportaes (LC 87/96), e contribuio de 6,66% no 1 ano, 13,33% no 2 ano e
20% a partir do 3 ano sobre ITCMD, IPVA e ITR, alm de previso de complementao da Unio,
estimando-se recursos totais que podem chegar a R$ 55,2 bilhes no terceiro ano.

100

III . 3

Mudanas no setor de petrleo

Outro conjunto de mudanas legais com importantes reflexos nas finanas pblicas
fluminenses teve incio tambm na dcada de 90. Por fora das mudanas na legislao,
do aumento da produo nacional e da evoluo favorvel dos preos do petrleo no
mercado internacional, os pagamentos ao estado e aos municpios fluminenses, a ttulo
de royalties e participaes especiais decorrentes das atividades petrolferas, cresceram
de forma espetacular, com forte impacto positivo nas receitas dos entes. A magnitude
do impacto deriva das modificaes na legislao resumidas a seguir, j que o Rio de
Janeiro responsvel por mais de 80% da produo nacional e 80% das reservas totais
de petrleo do pas.
Com efeito, o aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas ao petrleo e
gs natural no Brasil foi sensivelmente alterado nas ltimas dcadas. Tais modificaes
operaram no sentido de progressiva ampliao da rea e das atividades sobre as quais
incide o pagamento das compensaes financeiras; aumento nos percentuais a elas
correspondentes; e reduo do prazo de recolhimento dos pagamentos devidos,
resultando em expressivo aumento do volume total das participaes governamentais
pagas aos beneficirios.
O conjunto de normas legais referentes ao pagamento de royalties tem origem na Lei
n 2.004, de 3 de outubro de 1953, que, entre outras disposies relevantes, criou a
Petrobras e a obrigatoriedade de que a empresa e suas subsidirias pagassem,
trimestralmente, aos estados e territrios brasileiros onde estivessem localizadas a lavra
de petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs, indenizao correspondente a 5%
sobre o valor do leo, do xisto ou do gs extrados, cabendo 20% do que recebessem
aos municpios, ou seja, 1% do total dos royalties, segundo a produo de leo de cada
um. Cuidou ainda de estabelecer que os recursos recebidos pelos entes beneficiados
deveriam ser aplicados, preferencialmente, na produo de energia eltrica e na
pavimentao de rodovias. 147
As normas ento definidas vigoraram por mais de 40 anos, j que a Lei n 2.004/53 s
foi revogada em 1997. O fato de ter regulado as atividades do setor por tantos anos,
apesar das mudanas estruturais na indstria do petrleo ocorridas ao longo desse

147

Art. 27, 1 a 4 da Lei n 2.004/53.

101

perodo, talvez encontre explicao nas dificuldades polticas que cercaram a sua
aprovao, depois de intensa campanha e debates acalorados que se arrastaram por
vrios anos, e que podem ser reveladoras da complexidade envolvida na mudana do
marco legal e institucional que regula uma das indstrias de maior sensibilidade poltica
do capitalismo.
Vale recordar que a questo petrolfera ganhou grande importncia a partir da crise de
1929 e da deteriorao do poder de compra das exportaes brasileiras que se seguiu.
Naquele contexto, a poltica de importaes ganhou um papel estratgico no qual se
destacavam o petrleo e seus derivados por seu peso na pauta de importaes, que
tendia a crescer medida que a industrializao avanava.
Iniciou-se, ento, amplo debate sobre as possibilidades de produo e refino de petrleo
no pas e sobre o modelo de organizao do setor, a partir de propostas e iniciativas que
surgiam. A polmica avanou nos anos que se seguiram, ganhando status de questo
nacional, diante do agravamento do problema da importao com o crescimento do
consumo de derivados do petrleo. 148
O fortalecimento do poder poltico do governo federal permitiu aumentar o controle
sobre o conjunto da indstria do petrleo, registrando-se a criao do Conselho
Nacional de Petrleo (CNP) em 1938, com poder de fixar preos dos derivados,
demarcar concesses para explorao e impedir o refino por firmas estrangeiras, ferindo
dessa forma os interesses das companhias petrolferas, reservando um papel marginal
aos capitais privados nacionais na indstria. 149
No ps-guerra, consolidada a hegemonia americana, os empresrios nacionais passaram
a defender e buscar uma associao com o cartel do petrleo para desenvolver a
indstria petrolfera brasileira, posio que dividiu os militares, opondo de um lado os
defensores da tendncia nacionalista, liderados pelo general Horta Barbosa, e do outro,
os que defendiam a participao do capital internacional no setor, tendncia liderada
pelo general Juarez Tvora. 150

148

Entre 1934 e 1940 as importaes de petrleo e seus derivados aumentaram de 846,3 mil para
1.256,5 mil toneladas, enquanto o valor mais que dobrou, passando de MCr$ 213,4 para MCr$ 506,4,
em funo do aumento dos preos mdios. (ARAJO, 2001, p. 252)
149
ARAJO, 2001, p. 253.
150

Segundo Arajo (2001, p.253), o carter estratgico do problema petrolfero provocou a tomada de
posio dos militares.

102

Em meio a essa disputa, em 1948, o governo enviou ao Congresso Nacional um


anteprojeto de lei para regulamentar o setor. O Estatuto do Petrleo permitia a
participao dos capitais internacionais na indstria brasileira ainda que restrita a 40%
no transporte e no refino e impunha controles sobre a exportao, com o intuito de
garantir o abastecimento interno. Arajo (2001, p.254) descreve as reaes populares ao
anteprojeto e o ambiente em que a polmica se intensificou:
O debate sobre os destinos da indstria ganhou as ruas. Militares,
tcnicos, estudantes e jornalistas que lideravam a tendncia
nacionalista qualificavam como entreguista o Estatuto do Petrleo. A
palavra de ordem dos nacionalistas era o petrleo nosso, um lema
cunhado no movimento estudantil que ganhou a boca do povo.
Manifestaes se multiplicaram pelo Brasil afora e o Estatuto do
Petrleo permanecia sem aprovao no Congresso Nacional. As
companhias petrolferas tambm boicotavam o projeto porque
desconfiavam da ingerncia do CNP na regulamentao do setor e
sobretudo temiam no ter o controle do mercado nacional de refino e
transporte.
Essa participao do povo numa discusso de cunho estritamente de
poltica econmica foi algo mpar na histria do Brasil. O movimento
popular cresceu e difundiu-se pelo Brasil afora.

O impasse e a campanha de o petrleo nosso prosseguiram, com os nimos


acirrados, at 1951, quando Getlio Vargas, eleito em 1950, substituiu o anteprojeto do
Estatuto enviado ao Congresso Nacional por outro, que propunha a criao da
Petrobras, Petrleo Brasileiro S.A., mas tratando de forma muito cautelosa a questo
do monoplio, refletindo a prpria diviso existente na sociedade e o peso dos
conservadores 151 , fixando a propriedade estatal de 51% das aes da companhia. Aps
longas discusses e negociaes que envolveram a apresentao de emendas e
mudanas no projeto, por presso das foras nacionalistas favorveis ao monoplio
estatal, o projeto foi finalmente aprovado em 21 de setembro de 1953 e sancionado pelo
presidente em 3 de outubro do mesmo ano.
A lei aprovada dispunha sobre a Poltica Nacional do Petrleo, estabelecia o monoplio
da Unio sobre as atividades integrantes da indstria do petrleo explorao, extrao,

151

ARAJO, 2001, p.255.

103

refino e transporte de leo bruto 152 e definia as atribuies do Conselho Nacional do


Petrleo (CNP) como rgo de orientao, fiscalizao e controle da poltica nacional
do petrleo, alm de autorizar a Unio a constituir empresa estatal para execuo do
monoplio a Petrobras , incluindo a execuo de quaisquer atividades correlatas ou
afins quelas monopolizadas. 153
Foi a racionalidade econmica, na avaliao de Arajo (2001, p. 257), que imps a
soluo do monoplio estatal: alm de reduzir os riscos polticos e de mercado, o
monoplio diminua os riscos econmicos e financeiros, porque permitia concentrar os
recursos financeiros e tcnicos que o pas possua.
Diante da presso crescente sobre a balana de pagamentos, decorrente das importaes
de petrleo e derivados, essenciais para suprir a industrializao e o desenvolvimento do
transporte ferrovirio, identificava-se a necessidade de construir uma indstria nacional
de petrleo eficiente, que no limitasse o crescimento da economia brasileira.
Nessas condies, o monoplio permitia racionalizar e programar os recursos escassos
para a explorao das bacias, reduzindo riscos de todas as ordens econmicos,
geolgicos e polticos e assegurando a explorao de economias de escala, que de
outra forma no seriam possveis. Quanto ao financiamento dos investimentos
necessrios, a enorme lucratividade da atividade petrolfera se encarregaria de tornar a
empresa autofinancivel, apesar de seus objetivos ambiciosos 154 , que consistiam em
encontrar leo bruto no territrio nacional que conduzisse o pas, no longo prazo,
auto-suficincia e, no mdio prazo, ampliao do parque de refino, imprescindvel
industrializao.
Apesar do enorme esforo de investimento em prospeco e refino empreendido na
dcada de 50 e incio dos anos 60, perodo em que construiu diversas refinarias, a
Petrobras s assumiu a condio de indstria integral em 1963, quando o monoplio
de importao de leo bruto pela Petrobras foi instaurado, permitindo obter preos de
compra mais favorveis e desenvolver o setor de transporte de leo.

152

ARAJO, 2001, p.259.

153

A Petrobras Sociedade por Aes Petrleo Brasileiro, sociedade de economia mista, integrada, foi
instituda pela Lei n 2.004, de 3 de outubro de 1953, e aprovada por Decreto do Poder Executivo
Federal n 35.308, de 2 de abril de 1954.
154
Idem, p.258.

104

Desde 1961, a empresa tinha sido autorizada pelo CNP a fazer a distribuio dos
derivados aos consumidores, concorrendo com as empresas do cartel internacional do
petrleo que controlavam at ento as operaes a montante (abastecimento do leo
bruto) e a jusante (valorizao final no mercado nacional). Com isto, a empresa logrou a
integrao total de suas atividades, extremamente importante, tendo em vista que at
ento s ficava com as fases de maior risco da cadeia produtiva.
O choque dos preos do petrleo em 1973 obrigou a reorientao dos investimentos da
Petrobras para a explorao, com vistas a aumentar a produo interna para reduzir a
dependncia e os impactos da importao de leo e gs natural sobre a balana
comercial.
A histria da explorao da Bacia de Campos, no litoral do Rio de Janeiro, comeou
ainda antes do choque, em 1968, quando foi perfurado o primeiro poo submarino 155 .
Os esforos da Petrobras para a prospeco de hidrocarbonetos na regio foram
intensificados nos anos 70, como parte dessa estratgia poltica de investimentos
voltados para aumentar a produo interna de petrleo e gs natural. 156
O primeiro sucesso na Bacia de Campos foi obtido em 1974, com a descoberta do poo
1-RJS-9-A, que deu origem ao campo de Garoupa, situado em lmina dgua de 100
metros. A produo comercial, no entanto, s teve incio em agosto de 1977, no poo
3-EM-1-RJS, situado no campo de Enchova, com vazo de 10 mil barris/dia. Em 1984
foi descoberto o primeiro campo gigante do pas em regio de guas profundas
Albacora.
Posteriormente, foram localizados os tambm gigantes campos de Marlim (em 1985) e
Roncador (em 1996), levando a Petrobras a investir em pesquisas pioneiras para o
desenvolvimento de tecnologia de explorao nessas condies que a tornariam
empresa lder mundial em exploraes martimas de grandes profundidades. 157
Com o incio da explorao e produo de petrleo no mar, a Lei n 7.453, de 27 de
dezembro de 1985, sujeitou tambm esse tipo de atividade ao pagamento de royalties,

155

Esta seo baseia-se no artigo publicado na Revista Sntese, n 1, Nov.2006, em co-autoria com
Conceio, Mello e Murta. (CONCEIO et al., 2006). Disponvel em:
http://www.ecg.tce.rj.gov.br/EstudosPesquisas/PETPetroleo.aspx.
156
Em 1973, na poca do primeiro choque do petrleo, o Brasil importava cerca de 80% do petrleo
consumido.
157
Essa posio viria a ser conquistada em 2000 quando iniciou a produo em Roncador, com lmina
dgua de 1.877 metros de profundidade (CONCEIO et al., 2006).

105

mantendo o mesmo percentual de 5%, assim distribudos: 1,5% da arrecadao aos


estados confrontantes com poos produtores; 1,5% aos municpios confrontantes com
poos produtores e queles pertencentes s reas geoeconmicas dos municpios
confrontantes; 1% ao Ministrio da Marinha; e 1% para constituir um Fundo Especial, a
ser repartido entre todos os estados e municpios da Federao.
Acompanhando as mudanas na distribuio dos recursos, com ampliao dos
beneficirios, essa lei estabeleceu que os valores da indenizao recebidos pelos
estados, territrios e municpios passariam a ser aplicados, preferencialmente, em
energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao,
proteo ao meio ambiente e saneamento bsico.

158

Nova legislao veio a estabelecer normas complementares s ento vigentes,


introduzindo os conceitos de regio geoeconmica e de extenso dos limites territoriais
dos estados e municpios litorneos na plataforma continental, conceitos estes aplicados
at hoje na distribuio dos royalties decorrentes da produo martima de petrleo e
gs natural. 159
Para fins de clculo dos valores indenizatrios, a lei atribuiu Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) a responsabilidade pelo traado das linhas
de projeo dos limites territoriais dos estados, territrios e municpios confrontantes.
Os critrios utilizados foram: a linha geodsica ortogonal costa para indicao dos
estados onde se localizam os municpios confrontantes; ou o paralelo at o ponto de sua
interseo com os limites da plataforma continental, isto , seqncia da projeo alm
da linha geodsica ortogonal costa, segundo o paralelo para a definio dos
municpios confrontantes no territrio de cada estado. O Decreto n 93.189, de 29 de
agosto de 1986, regulamentou o traado de linhas de projeo dos limites territoriais dos
estados, territrios e municpios a ser utilizado pelo IBGE para a definio de poos
confrontantes.
O IBGE ainda ficou responsvel, com base nas informaes sobre a explorao de
novos poos e instalaes e reativao ou desativao de reas de produo fornecidas
pela Petrobras (que detinha o monoplio dessas atividades poca), pela definio da

158
159

Lei n 2.004/53, art. 27, 3, alterado pela Lei n 7.453, de 27 de dezembro de 1985.
Lei n 7.525, de 22 de julho de 1986. (GUTMAN; LEITE, 2003).

106

abrangncia das reas geoeconmicas, bem como dos municpios includos nas zonas de
produo principal e secundria. 160
Em 1988, a Constituio Federal 161 assegurou aos estados, Distrito Federal, municpios
e rgos da Administrao Direta da Unio participao no resultado da explorao do
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e
outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial
ou zona econmica exclusiva, ou, ento, compensao financeira por essa
explorao. 162
A alquota de 1,5% devida aos municpios confrontantes e suas respectivas reas
geoeconmicas 163 passou a ser repartida entre os municpios integrantes da Zona de
Produo Principal (60%) 164 , os integrantes da Zona de Produo Secundria (10%) 165 ,
e aqueles integrantes da Zona Limtrofe (30%). 166
A aprovao dessas normas alterou a distribuio dos royalties, incluindo entre os
beneficirios os municpios onde se localizassem instalaes de embarque e
desembarque de petrleo ou de gs natural. Para acomodar essa mudana, reduziu-se de
1% para 0,5% o percentual relativo ao Fundo Especial, destinando-se os demais 0,5%
aos municpios com instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque.
Complementando essa regulamentao, a Lei Federal n 8.001, de 13 de maro de 1990,
alterou a periodicidade dos pagamentos da indenizao, de trimestral para mensal,
vedando aos entes a aplicao desses recursos em pagamento de dvidas ou no quadro
permanente de pessoal, mas sem especificar em que reas deveriam ser aplicados.
Como se pode constatar, at 1995, o mercado brasileiro de explorao de petrleo era
exclusivamente estatal. O pas estava fechado ao fluxo de investimento privado para os
setores de explorao, produo, refino, comercializao, transporte, importao de

160
161

Arts. 9 e 10 da referida lei.


Arts. 20, 1, e 21, inc. XIX.

162

A compensao financeira viria a ser posteriormente instituda pela Lei Federal n 7.990, de 28 de
dezembro de 1989, e regulamentada pelo Decreto n 1, de 11 de janeiro de 1991.
163
Art. 5 da Lei 7.525/86.
164

Rateados entre todos, na razo direta da populao de cada um, assegurando-se ao municpio que
concentrasse as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e
escoamento de petrleo e gs natural 1/3 (um tero) da cota desse item.
165
Rateados entre eles, na razo direta da populao dos distritos cortados por dutos.
166

Rateados entre eles, na razo direta da populao de cada um, excludos os municpios integrantes da
Zona de Produo Secundria.

107

petrleo e seus derivados, bem como para o segmento de gs natural, com elevada
dependncia do petrleo importado.
Com o objetivo anunciado de incentivar a entrada de novos investimentos, aumentar a
concorrncia e acabar com distores nas polticas de preos e subsdios, tem incio a
abertura do mercado brasileiro de petrleo, a partir da flexibilizao dada pela Emenda
Constitucional n 9, de 9/11/95.
Ao contrrio do que freqentemente e equivocadamente entendido, a Emenda
Constitucional n 9/95 no acabou com o monoplio estatal do petrleo. A Unio
continua sendo proprietria dos "depsitos de petrleo, gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio nacional, nele compreendidos a parte
terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econmica exclusiva".
O que mudou foi a forma pela qual esse monoplio exercido. A Emenda inovou ao
permitir que a Unio pudesse contratar com empresas estatais ou privadas a realizao
das atividades ligadas ao petrleo e ao gs, acima descritas.
Em suma, as disposies constitucionais contidas nos artigos 176 e 177, com as
alteraes dadas pelas Emendas n 6/95 e n 9/95, reafirmam que os recursos minerais
existentes pertencem Unio. No interesse nacional, porm, a explorao desses
recursos poder ser efetuada por outras empresas e no mais exclusivamente pela
Petrobras, que passa a contar com concorrentes no pas, inclusive empresas estrangeiras,
desde que constitudas sob as leis brasileiras, com sede e administrao no pas,
mediante concesso (atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo
e de gs natural) ou autorizao (atividades de refino de petrleo, processamento de gs
natural, transporte e importao e exportao de petrleo, seus derivados e gs natural).
Finalmente, a Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, conhecida como a Lei do
Petrleo, aumentou de 5% para 10% a alquota bsica dos royalties 167 , mantendo
inalterados os critrios de distribuio para a parcela do valor dos royalties prevista no
contrato de concesso que representa os 5% estipulados pela Lei n 7.990/89, acima
resumidos, e introduziu uma forma diferenciada de distribuio para a parcela que
excede os 5%, dependendo se a lavra ocorre em terra ou na plataforma continental.

167

A lei prev que a alquota poder ser reduzida pela ANP at um limite de 5%, tendo em conta os riscos
geolgicos, as expectativas de produo e outros fatores.

108

As regras introduzidas pela Lei n 9.478/97 e atualmente em vigor incluem a indicao


dos pagamentos a serem feitos pelas empresas exploradoras aos entes da Federao a
ttulo de compensao financeira pelo resultado da explorao, desenvolvimento e
produo de petrleo e gs natural, as chamadas participaes governamentais168 , quais
sejam:
Bnus de assinatura pagamento ofertado na proposta para obteno da
concesso, pago na assinatura do contrato (art. 46);
Royalties incidentes sobre a produo comercial de cada campo de petrleo e
gs natural, em montante correspondente a um mnimo de 5% e um mximo de
10% da produo, calculado em funo dos preos de mercado do petrleo, gs
natural ou condensado, das especificaes do produto e da localizao do campo
(arts. 47 a 49);
Participao especial calculada sobre os lucros dos campos de grande volume
de produo ou grande rentabilidade (art. 50); e
Pagamento pela ocupao ou reteno de rea fixado por quilmetro quadrado
ou frao da superfcie do bloco, a ser pago anualmente, podendo ser aumentado
pela ANP no caso de prorrogao do prazo de explorao.
Alm dessas, a Lei estabeleceu o pagamento, aos proprietrios de bloco localizado em
terra, de participao equivalente a um percentual varivel entre cinco dcimos por
cento e um por cento da produo de petrleo ou gs natural, a critrio da ANP (art. 52).
Como j foi comentado, embora tenha estabelecido a alquota bsica dos royalties em
10%, a Lei do Petrleo manteve os mesmos critrios de distribuio da parcela at 5%
anteriormente definidos pela Lei n 7.990/89. Por outro lado, para a parcela do valor dos
royalties que excede a cinco por cento da produo, a Lei estabeleceu, no seu art. 49,
que quando a lavra ocorre no mar caso do Rio de Janeiro , devero ser pagos, desse
valor, 22,5% aos estados e 22,5% aos municpios, todos eles produtores confrontantes;
15% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das
reas de produo; 7,5% aos municpios afetados pelas operaes de embarque e
desembarque de petrleo e gs natural; 7,5% para a constituio de um Fundo Especial,

168

O regime de participaes governamentais foi regulamentado pelo Decreto n 2.705/98, que definiu os
critrios para o seu clculo e sua cobrana.

109

a ser distribudo entre todos os estados, territrios e municpios; e, por fim, 25% ao
Ministrio da Cincia e Tecnologia.
Os estados e municpios onde ocorre a produo em terra ou confrontantes com a
plataforma continental onde se realizar a produo, nos casos de grande volume de
produo ou de grande rentabilidade, passaram a fazer jus, ainda, s participaes
especiais, caso de alguns dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos o que
tende a acentuar a concentrao na distribuio dos recursos do petrleo entre os
municpios beneficirios desta regio.
Em contraste com a forma como so calculados e pagos os royalties, a participao
especial aplicada sobre a receita lquida da produo trimestral de cada campo, ou
seja, o lucro do campo, que apurado deduzindo-se da receita bruta da produo os
royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os
tributos previstos na legislao em vigor. Os recursos das participaes especiais so
calculados por campo, utilizando alquotas progressivas, que variam de zero a 40%, em
razo do tempo e da localizao da lavra. 169
De acordo com o art. 50 da Lei, 40% dos recursos das participaes especiais vo para o
estado onde ocorrer a produo em terra ou que seja confrontante com a plataforma
continental onde se realizar a produo, e 10% para o municpio com aquelas mesmas
caractersticas. Os 50% restantes vo para a Unio, sendo 40% destinados ao Ministrio
de Minas e Energia e 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da
Amaznia Legal. 170
Alm dessas disposies, a Constituio de 1988 assegurou a todos os municpios
brasileiros (no apenas os produtores) a transferncia de 25% da parcela do valor dos
royalties at 5% recebida pelos respectivos estados, mediante os mesmos critrios de
repartio do ICMS, dispositivo regulamentado pelo art. 9 da Lei n 7.990/89.
Em suma, as mudanas na legislao elevaram o valor dos royalties recolhidos para as
trs esferas governamentais beneficiando mais os municpios, relativamente, nessa

169

Decreto n 2.705/98, art. 21. Os procedimentos so detalhados nas Portarias da ANP. (GUTMAN;
LEITE, 2003).
170
Pela Lei, os recursos do Ministrio de Minas e Energia destinam-se ao financiamento de estudos e
servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural, e os do Ministrio
do Meio Ambiente, ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do
meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria do
petrleo.

110

repartio , alm de terem contribudo para reduzir o lapso temporal entre o fato
gerador e o pagamento das compensaes financeiras e promover um processo rpido
de correo dos royalties em funo da variao dos preos internacionais do petrleo e
gs natural. 171
Em conseqncia desse processo, desde 1998, depois da entrada em vigor da Lei do
Petrleo, os recursos das participaes governamentais previstas no artigo 45 daquela
Lei, que englobam royalties e participaes especiais, recebidos pelo governo estadual
cresceram mais de 26 vezes, em termos reais, passando de R$ 126,5 milhes naquele
ano para R$ 3,2 bilhes em 2004 172 , um crescimento espetacular, como se observa no
Grfico 2, a seguir:
Grfico 2

Evoluo da Receita de Participaes Governamentais


Estado do Rio de Janeiro: 1995/2004
(em milhes de reais de 2004)
4.000

(em milhes de reais de dez./2004)

3.289,5 3.235,7

3.000

1.829,6

2.000

1.936,0

1.381,4

1.000
381,7
58,7

77,6

94,9

126,5

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fonte: TCE-RJ

Os repasses de valores referentes s mesmas participaes governamentais distribudos


aos municpios fluminenses pela Unio e pelo estado tambm registraram um aumento
expressivo entre 1998 e 2004, evoluindo de R$ 83,3 milhes para R$ 1,9 bilho no
perodo, montante que cresceu 22 vezes em apenas seis anos, j descontada a inflao

171
172

SERRA, 2003.
Em reais de dezembro de 2004 (atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV/RJ). Dados
disponveis em www.tce.rj.gov.br, Servios Sociedade, Contas de Gesto do Governo do Estado do
RJ, exerccio de 2005, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

111

acumulada no perodo 173 . Os impactos nas finanas estaduais e municipais, como


natural, so significativos, merecendo anlise mais detida nos captulos que se seguem.
O aumento da produo de petrleo no pas, em razo da abertura do mercado e dos
investimentos que se seguiram, aliado escalada de preos no mercado internacional
nos ltimos anos explicam esse crescimento dos valores recebidos pelo estado e
municpios fluminenses, que correspondem hoje a aproximadamente 50% do total
distribudo a ttulo de participaes governamentais no Brasil. 174
Considerada a maior reserva petrolfera da plataforma continental brasileira, a Bacia de
Campos tem cerca de 100 mil quilmetros quadrados e se estende do estado do Esprito
Santo at Arraial do Cabo, no litoral norte do estado do Rio de Janeiro. Em 2005, j
estavam em operao mais de 400 poos de leo e gs, 30 plataformas de produo e
3.900 quilmetros de dutos submarinos. 175
Com o incio das operaes da plataforma P-50 no campo de Albacora Leste que
possui capacidade de produzir cerca de 180 mil barris/dia de petrleo e seis milhes de
metros cbicos de gs natural/dia , em 21 de abril de 2006, atingiu-se o objetivo da
auto-suficincia nacional na produo de petrleo, ou seja, a partir dessa data, o Brasil
passou a produzir tanto petrleo quanto consome.
Apesar dessa conquista, a necessidade de importao de petrleo leve permanece, em
virtude da maior parte do leo produzido no pas ser pesado ou ultrapesado e a
capacidade nacional de refino instalada na dcada de 70, quando a maior parte dos
investimentos da Petrobras ainda se concentrava na garantia do abastecimento dos
derivados, e antes de ser conhecido o potencial da Bacia de Campos ter sido projetada
para o processamento de leos mais leves, tais como os que eram importados poca
e considerados de qualidade superior.
O crescimento, nos ltimos anos, da produo brasileira de petrleo do tipo pesado,
tal como o encontrado no campo de Marlim, na Bacia de Campos, agravou ainda mais a
situao de insuficincia da capacidade de refino nacional frente a uma demanda
crescente por derivados de petrleo. Tal se deve, em grande medida, ao fato de que,
depois do segundo choque do petrleo, no final dos anos 70, a composio dos

173
174
175

Valores atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV/RJ, para dezembro de 2004.
Dados de 2005 (CONCEIO et al., 2006).
Informe da Petrobras, 2006.

112

investimentos da Petrobras passou a priorizar a aplicao de recursos nas atividades de


explorao e produo, principalmente offshore, que permitem a reduo da
dependncia energtica externa brasileira. 176
Em razo de suas caractersticas de densidade no serem compatveis com a capacidade
tcnica (limitada) das refinarias nacionais, os crescentes volumes de petrleo
produzidos na Bacia de Campos no podem ser inteiramente processados no pas,
tornando-se ainda necessria a exportao de parte da produo domstica, de menor
valor, e a importao de um leo mais leve, de maior valor agregado, para ser misturado
ao produzido internamente, adequando este ltimo capacidade de refino nacional.
O novo desafio que se coloca para o Brasil, portanto, o domnio de tecnologias
relativas a outras etapas importantes do processo, como o refino e o transporte, para
garantir o abastecimento nacional de petrleo e seus derivados e reduzir a dependncia
externa com relao a estes ltimos.
A Petrobras, em parceria com o grupo Ultra e o BNDES, deu incio implantao de
uma refinaria conjugada a um plo petroqumico em Itabora, na regio Metropolitana,
que dever refinar diariamente mais de 150 mil barris de petrleo pesado, ampliando o
consumo interno do leo de baixo grau API produzido no pas e, conseqentemente,
diminuindo os excedentes dos hidrocarbonetos exportados atualmente.
O projeto, denominado Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, demandar
investimentos de US$ 3,5 bilhes na primeira etapa, quando est prevista a implantao
de uma central de matrias-primas que produzir 1,3 milho de toneladas/ano de eteno e
900 mil toneladas/ano de propeno 177 . Alm dos empregos que dever gerar, o
empreendimento dever resultar em mais receitas de impostos para o governo estadual,
na medida em que, ao contrrio do que ocorre com o petrleo e os combustveis dele
derivados, a tributao do ICMS sobre os produtos petroqumicos segue a dos demais
produtos (incidncia na origem).
A Petrobras pretende, nos prximos anos, investir pesadamente em explorao e
produo, tanto no Brasil como no exterior, para dobrar a atividade exploratria o que

176

Em 1983, no auge desse processo, os investimentos da Petrobras nesse segmento chegaram a


representar 93% do total, ao passo que, em 1971, 74% do total dos investimentos da Petrobras foram
direcionados para as atividades de refino e demais atividades ligadas ao abastecimento de derivados
(ARAGO, 2005).
177
Disponvel em: http://www.arefinariaenossa.com.br/noticias_interno.asp?ID=244.

113

significa buscar novas reas para sustentar, no longo prazo, o crescimento da produo e
antecipar, o mximo possvel, a produo de leo leve e de gs natural, alm de obter a
recuperao de campos maduros, evitando o declnio da produo. A concretizao dos
planos de investimentos programados pela Petrobras ser de especial relevncia para a
economia fluminense, como se deduz da anlise dos dados relativos elevada
participao da produo estadual de petrleo e gs natural no total produzido pelo pas.
De fato, em 2005, o Brasil produziu 617,2 milhes de barris de leo equivalentes (boe)
de petrleo, dos quais 519,4 milhes s no Rio de Janeiro volume significativamente
superior aos 262 milhes de barris produzidos neste estado em 1998, primeiro ano de
vigncia da nova legislao. Alm de responder por 84,2% da produo nacional de
petrleo em 2005, o estado do Rio de Janeiro (leia-se a Bacia de Campos) tambm foi
responsvel por 48,7% da produo de lquido de gs natural (LGN) e 45% da de gs
natural. 178
A concentrao da produo no RJ deriva diretamente da concentrao das reservas: ao
final de 2004, 79,4% das reservas provadas 179 de leo, condensado e gs natural
estavam situadas na Bacia de Campos 180 , em virtude tanto de novas descobertas em
blocos exploratrios e em reas de concesso de campos de produo como de revises
em campos existentes em 2005.
A partir do incio da explorao comercial em 1977, a produo na Bacia de Campos
expandiu-se continuamente apesar da relativa estagnao no perodo 1985-1993 ,
atingindo 1,4 milho de barris por dia em 2005, ao passo que as demais regies
produtoras, somadas, mantiveram o mesmo patamar de produo nos ltimos 20 anos,
produzindo, em mdia, 250 mil barris de petrleo por dia, desde 1985.
A elevao de preo do petrleo no mercado internacional nos ltimos anos tambm
constituiu fator determinante em conjunto com as mudanas na legislao, o aumento

178

Disponvel em: http://www.anp.gov.br.

179

Reservas de petrleo e gs natural que, com base na anlise de dados geolgicos e de engenharia,
se estima recuperar comercialmente de reservatrios descobertos e avaliados, com elevado grau de
certeza; e cuja estimativa considere as condies econmicas vigentes, os mtodos operacionais
usualmente viveis e os regulamentos institudos pelas legislaes petrolfera e tributria brasileiras
(conceito ANP).
180
Em 2005, as reservas provadas nos campos da Petrobras no Brasil atingiram 13,232 bilhes de barris
de leo equivalente (boe), dos quais 86% de leo e condensado e 14% de gs natural (critrio da
Society of Petroleum Engineers SPE, adotado pela ANP). Para cada barril de leo equivalente
extrado no ano de 2005, foram apropriados 1,311 barris de leo equivalente, resultando em um ndice
de Reposio de Reservas (IRR) de 131,1%. Por esse critrio, a relao Reserva-Produo (R/P)
ficou em 19,7 anos.

114

da produo e a desvalorizao cambial para o significativo crescimento das


participaes governamentais recebidas pelos governos do estado e dos municpios do
Rio de Janeiro.
A frmula adotada para a fixao do preo mnimo do petrleo, base para a apurao
dos royalties e participaes especiais, leva em considerao, dentre outros fatores, a
cotao do petrleo Brent 181 no mercado internacional e a qualidade do leo bruto,
classificado quanto ao grau de densidade API 182 . O preo do gs natural, por outro
lado, apurado com base na Portaria ANP n 45/00 a partir do valor estabelecido nos
contratos de venda do produto, ou, no caso de sua inexistncia, no preo referencial do
gs natural na entrada do gasoduto de transporte, estabelecido por Portaria
Interministerial dos Ministrios de Minas e Energia e da Fazenda.
A tendncia de crescente elevao da cotao internacional do petrleo aumentou a
rentabilidade apurada para fins de participaes especiais nos campos da Bacia de
Campos, que recebem participaes governamentais sobre o lucro da explorao,
principalmente em Albacora, Marlim e, mais recentemente, Roncador, contribuindo
decisivamente para as consecutivas elevaes dos valores de participaes
governamentais recebidos pelo estado do Rio de Janeiro no perodo de 1999-2005. 183
A Tabela 3 a seguir apresenta a evoluo comparada, para o perodo 1999-2005, de
indicadores selecionados de cmbio, volume de produo e cotao do petrleo no
mercado internacional , determinantes do valor das participaes governamentais
recebido pelo governo estadual, indicado na ltima linha.
A comparao da evoluo dos valores entre 1999 e 2005 permite constatar a
espetacular elevao do valor das participaes governamentais pagas ao governo
estadual. A ltima coluna da Tabela 3 mostra que, no mesmo perodo, o real depreciouse 39,2% em relao moeda norte-americana no obstante a apreciao observada
desde 2003 , enquanto o preo mdio do barril do petrleo no mercado internacional
aumentou 165,1%.

181

Mistura de petrleos produzidos no Mar do Norte e oriundos dos sistemas petrolferos Brent e
Ninian, com grau API de 39,4 e teor de enxofre de 0,34%.
182
Escala hidromtrica idealizada pelo American Petroleum Institute API, juntamente com o National
Bureau of Standards, e utilizada para medir a densidade relativa de lquidos no teor. Petrleo leve =
grau API>31; petrleo mediano = 31>grau API>22; petrleo pesado = 21>grau API>10; e petrleo
extrapesado = grau API<10.
183
Com isso, as participaes especiais pagas em 2005 ao RJ (R$ 2,7 bilhes), representaram mais que
o dobro da receita auferida com royalties e royalties excedentes (R$ 1,3 bilho).

115

Tabela 3
Evoluo Comparada de Indicadores Relacionados ao Petrleo: 1999-2005
DESCRIO

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Taxa de cmbio mdia do ano


R$ X US$ (1)
1,81
1,83
2,35
2,92
3,19
2,95
Preo (referncia ANP) do
barril de petrleo US$ (1)
15,12 22,54
19,06
21,12
23,86
29,13
Produo de petrleo e LGN,
Bacia
de
Campos,
mil
barris/dia (2)
858,0 992,0 1.053,0 1.214,7 1.252,4 1.203,7
Participaes governamentais
recebidas pelo ERJ (R$ 190,04 783,30 1.144,40 1.667,29 2.689,04 3.086,34
milhes correntes) (1)

2005

% 2005/
1999

2,52

39,2%

40,08

165,1%

1.404,7

63,7%

4.017,90

2.014,2%

Fonte: (1) http://www.anp.gov.br/participacao_gov/index.asp.


(2) http://www2.petrobras.com.br/portal/frame.asp?pagina=/ri/port/DestaquesOperacionais/ExploracaoProducao/
ExploracaoProducao.asp.

As mudanas na legislao, com a abertura do mercado e o aumento dos investimentos,


e a evoluo dos indicadores analisados certamente contribuem para esclarecer a
elevao de 63,7% no volume produzido na Bacia de Campos. As variaes observadas
nos indicadores que influenciam o clculo dos royalties e das participaes especiais
exceto pela apurao de rentabilidade dos campos para fins de clculo das participaes
especiais , explicam a expanso de 2.014,2% nos valores recebidos.
Em que pese a evoluo extremamente favorvel dos indicadores no passado recente, h
que se ter em mente as incertezas associadas percepo dessas receitas, uma vez que
muitos so os fatores que podem influenciar o regime de participaes governamentais,
a comear pela prpria possibilidade de esgotamento das reservas, passando pelo risco
geolgico, os custos de operao, novas alteraes na legislao que regula o setor, e a
estabilidade macroeconmica, que proporciona estabilidade de preos e cmbio e d
segurana produo.
Alm desses, outros fatores de ordem poltica e econmica que tm lugar no resto do
mundo influenciam os preos do petrleo no mercado internacional, com destaque para
a instabilidade poltica e insegurana militar no Oriente Mdio, principal regio
produtora mundial, bem como o comportamento da demanda mundial de petrleo e seus
derivados, com reflexos no preo referncia para o clculo dos royalties no Brasil.
A certeza do esgotamento de recursos naturais que so finitos e no renovveis, apesar
de no ser possvel antecipar quando ocorrer, aliada s incertezas que cercam o
recebimento dos valores correspondentes sua explorao, acima descritas, devem
inspirar cautela e prudncia por parte das administraes pblicas fluminenses
116

beneficiadas pelas receitas do petrleo e gs natural. Estas devem estar preparadas para
redues abruptas ou mesmo interrupo dos pagamentos a qualquer tempo, sob pena
de sofrerem posteriormente com conseqncias indesejadas, tanto sobre as finanas
pblicas quanto sobre o desenvolvimento local que da podem advir 184 . A importncia
do petrleo para a economia e as finanas pblicas do estado e dos municpios do Rio
de Janeiro ser analisada nos captulos IV e V, que evidenciaro a centralidade desses
recursos na trajetria recente de recuperao econmica.

184

No limite, a regio poderia vir a sofrer a sndrome da maldio dos recursos naturais", expresso que
tem sido utilizada para descrever a situao de pases que, apesar da abundncia de recursos
naturais, no conseguem converter essa riqueza em dinamismo econmico e desenvolvimento para a
sua populao.

117

IV

A economia do Rio de Janeiro: uma histria de


transformaes

Este captulo apresenta, em linhas gerais, a evoluo histrica da economia fluminense


de maneira a permitir uma melhor compreenso da situao atual do estado e de seus
municpios. A proposta fornecer elementos para subsidiar e contextualizar a anlise da
economia e das finanas municipais que se desenvolve no captulo V.
Para tanto, a primeira seo apresenta, com uma perspectiva histrica, alguns dos
principais movimentos da histria da conformao do espao territorial que hoje
constitui o Rio de Janeiro, destacando a posio poltica e econmica privilegiada que
esse espao ocupou na Colnia, no Imprio e na Repblica.
A histria de capitalidade 185 , que durou 200 anos, conferiu um trao muito especfico
identidade local, distinguindo o Rio de Janeiro dos demais estados e tornando mais
complexo o processo da fuso do antigo estado do Rio de Janeiro com o novo estado da
Guanabara nico na histria de desmembramento e criao de novos estados e
municpios da Federao brasileira, da qual se discute mais adiante, neste captulo, o
movimento mais recente.
As prximas sees resumem os principais fatos da histria econmica fluminense,
desde o perodo de regio mais rica do Imprio, passando pela perda de dinamismo e
crise no sculo XX, recuperao centrada no petrleo.
Na seqncia, apresentado o atual perfil demogrfico e econmico do Rio de Janeiro,
a partir da distribuio da populao e das atividades econmicas no territrio estadual,
por regies e por tamanho dos municpios, agregados em faixas populacionais, de
maneira a permitir a anlise da evoluo comparada no perodo 1996-2004 e embasar o
estudo que se desenvolver.
Tpico especfico dedicado ao processo de criao de novos municpios, que resultou
na instalao de 11 novos municpios no Rio de Janeiro, desde 1996, com reflexos nas
finanas pblicas analisadas no captulo V.

185

Silva (2006) identifica a histria de capitalidade, utilizando conceito trabalhado por Motta (2001), como
fonte do dinamismo econmico dos territrios carioca e fluminense. Ao analisar as diferenas entre a
cultura e o campo polticos da capital e do resto do estado no processo de fuso, Motta (2001, p. 21)
resume a essncia do argumento nos seguintes termos: Cidade-Capital do Imprio e da Repblica, o
Rio de Janeiro construiu sua identidade como espao-sntese da nao e da nacionalidade.

118

IV . 1

A evoluo da economia fluminense

O territrio fluminense 186 se distingue das demais regies brasileiras por ter abrigado
durante quase 200 anos a capital da Colnia, do Imprio e da Repblica, concentrando
riquezas e acumulando uma importncia poltica e cultural que se confunde com a
prpria histria do pas. 187
Usufruindo das excelentes condies porturias da baa do Rio de Janeiro (atualmente
Guanabara), no meio da rota para a regio platina do sul do continente, na vrzea
existente entre os Morros do Po de Acar e Cara de Co, foi fundada em 1565 a
Cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro. Como posto militar e comercial, fazia a
defesa do sul da Amrica portuguesa e traou o destino da regio, que viria a se tornar
em breve a mais rica do pas. 188
A disseminao da cultura canavieira nas cercanias da baa do Rio de Janeiro 189 e o
comrcio de pau-brasil, ao lado da produo de sal, de farinha de mandioca e
aguardente promoveram o povoamento da Cidade e da Capitania do Rio de Janeiro. O
crescimento econmico, no entanto, foi lento at que a descoberta de ouro no interior de
Minas Gerais, em 1690, transformou a vida do povoado e do seu porto. 190
Com efeito, o sculo XVIII inicia-se com a grande corrida para o interior na busca das
riquezas das Minas Gerais. A grande febre do ouro contagiou a populao,
registrando-se a importao de negros africanos em grandes quantidades e a chegada de
colonos e aventureiros de Portugal. A abertura do Caminho Novo pelos bandeirantes,
transpondo a Serra do Mar e a Serra da Mantiqueira, estabelece uma ligao direta entre
o Rio de Janeiro e os distritos mineiros, transformando-se em rota comercial
significativa.
A exportao do ouro obriga a adaptao do antigo porto do Rio de Janeiro, agora
visitado por linhas regulares de navegao. O Rio de Janeiro torna-se uma cidade

186

O territrio que hoje ocupado pelo Rio de Janeiro pertenceu aos donatrios da Capitania de S.
Vicente (doada a Martim Afonso de Souza em 1534) e de S. Tom (vizinha do Esprito Santo, doada a
Pero Gis da Silveira em 1536).
187
MELO, 2001.
188

Idem, p. 220.

189

Na segunda metade do sculo XVIII, mesmo sendo o momento de maior declnio do preo do acar
no exterior, houve ampliao das reas de cultivo da cana e produo do acar, iniciando-se a
atividade aucareira de grande porte para exportao, no norte fluminense.
190
MELO, 2001, p. 220.

119

mundialmente conhecida como ponto de partida e entreposto de fornecimento das


Minas Gerais: o principal centro exportador de ouro e metais preciosos e abastecedor
da zona mineradora, recebendo alimentos, escravos, carne-seca, peles, aguardente, e
variados artigos europeus, redistribuindo-os por via martima e terrestre, integrando a
regio com o centro-sul da Colnia. 191
Em 1763, apesar do ouro comear a ficar escasso, a necessidade de controlar o comrcio
intenso na regio Centro-Sul levou a Coroa Portuguesa a transferir a capital da Colnia
(sede do Vice-reino do Brasil) de Salvador para o Rio de Janeiro, que j contava,
poca, com 50 mil habitantes, populao que ainda era metade da de Salvador, regio
opulenta de acar e tabaco.
No final do sculo XVIII, a decadncia da minerao provoca srias alteraes no
panorama social e econmico da capitania do Rio de Janeiro, com o retorno de grande
contingente populacional s suas terras: na regio de Campos, no norte, os canaviais
tornam-se mais numerosos; o caf comea a ser plantado (com matrizes vindas do Par,
onde era plantado desde 1727); h produo de sal marinho em Cabo Frio; e Parati
fabrica aguardente, trocada por escravos no litoral africano.
Assim como o setor exportador, fortemente dependente do trabalho escravo, a
agricultura para o mercado interno tambm tinha na mo-de-obra escrava sua base de
sustentao 192 . No Rio de Janeiro, registra-se no campo e no meio urbano, a supremacia
do trabalho escravo: os escravos eram mais da metade da populao da capitania em
1789, que chegava a 170 mil habitantes, e concentravam-se na rea rural, nas grandes
unidades agrcolas aucareiras.
O carter exportador e escravista da economia fluminense resta evidenciado na anlise
do lugar ocupado pela regio no quadro geral do comrcio do imprio colonial
portugus. Na virada do sculo XVIII para XIX, aproveitando uma poca de grande
crescimento econmico mundial e do comrcio exterior, o porto do Rio era o principal
plo importador e exportador da Colnia, por onde passavam 38% das importaes e

191

A cidade firma-se a como porto de escoamento de produtos tropicais e de entrada e redistribuio de


escravos africanos e de importao de manufaturados europeus: Estava selado seu destino de
entreposto comercial, com uma burguesia mercantil urbana de origem portuguesa intermediando o
comrcio com Lisboa. (MELO, 2001, p. 221).
192
No norte do Rio de Janeiro, em 1785, 98% dos 217 engenhos possuam escravos, embora em nmero
reduzido. Dentre os lavradores de cana, de mandioca e aqueles que se dedicavam pecuria no
mesmo ano, 83%, 58% e 42%, respectivamente, tambm tinham cativos. (FRAGOSO et al.,1998, p.
56).

120

34% das exportaes totais brasileiras, enquanto a Bahia, segundo porto mais
importante, registrava, respectivamente, 27% e 26%, destacando-se o trfico de
escravos, trazidos em navios negreiros e vendidos aos fazendeiros e comerciantes. 193
O Rio de Janeiro formava rea de ponta voltada para o mercado internacional, cujo
abastecimento, por outro lado, implicou a criao de uma ampla rede intracolonial, com
economia associada a outras formas de trabalho que no exclusivamente o do escravo.
Internamente, havia um verdadeiro mosaico de ncleos de produo para o
abastecimento da praa do Rio de Janeiro: o Rio Grande do Sul (trigo, charque), So
Paulo (alm da cana, alimentos como farinha e feijo e comrcio de mulas e bovinos) e
Minas Gerais (gneros alimentcios). 194
Em maro de 1808, mudou-se para o Rio de Janeiro a famlia real portuguesa,
acompanhada por mais de 10 mil pessoas, fugindo das tropas de Napoleo, que invadira
Portugal. A chegada da Corte e sua instalao na cidade, transformada na capital do
Imprio Portugus, tiveram um enorme impacto na vida econmica e social local:
a cidade do Rio de Janeiro e as terras vizinhas passaram a se desenvolver
extraordinariamente, com a transferncia de instituies e vultosos gastos pblicos que
redundaram em inmeros melhoramentos urbanos. 195
A abertura de estradas em direo ao sul de Minas Gerais desenvolveu o intercmbio
regional, com o comrcio martimo (interno e externo) e o comrcio terrestre do interior
convergindo para o porto do Rio, enquanto o Prncipe Regente D. Joo decretou a
abertura dos portos do Brasil s naes amigas, cujas embarcaes haviam sido
proibidas de aportar no Brasil em 1711. Com tudo isso, em 1820, o Rio j era a maior
cidade brasileira, com a populao crescendo duas vezes mais rpido que a do pas.
Em 1821, as Capitanias do Brasil passam a chamar-se Provncias, sendo a mais
importante a Provncia do Rio de Janeiro onde estava localizada, desde 1815, a sede do
Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves. 196

193

Entre 1796 e 1811 saam do porto carioca 36% das exportaes de acar branco (FRAGOSO et al.,
1998, p. 97).
194
Essa proposio coloca em xeque a viso amplamente difundida de que as unidades exportadoras
eram autnomas e no se relacionavam entre si, apenas com a metrpole. (FRAGOSO et al., 1998,
p.62).
195
Transferem-se para o Brasil rgos da Administrao Pblica e da Justia, criam-se academias,
hospitais, quartis, tornando-se a capital, o destino de estudiosos e artistas europeus e ponto de
partida de inmeras expedies cientficas.
196
Nessa poca, a Capitania do Rio de Janeiro j tinha 330 mil habitantes, dos quais 170 mil escravos.

121

Com a proclamao da Independncia em 7 de setembro de 1822, o Rio de Janeiro, no


centro do processo, permanece como a capital do pas. Em 12 de agosto de 1834, o Ato
Adicional separa da Provncia a cidade do Rio de Janeiro, agora denominada Municpio
Neutro. 197
Inicialmente cultivados nos arredores da cidade do Rio de Janeiro, os cafezais atingem,
nessa poca, Angra dos Reis e Parati evoluindo na direo do vale do Rio Paraba do
Sul at as encostas da serra fluminense, concorrendo com as lavouras tradicionais do
acar, algodo e tabaco. Rapidamente o caf se tornaria a principal atividade
agroexportadora brasileira, beneficiando particularmente as trs provncias do Sudeste:
Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais, fortalecendo a aristocracia rural da regio.
A projeo poltica dessas trs provncias, as mais ricas e poderosas do Brasil, j se
fazia sentir desde a transferncia da Corte, em 1808. Representadas agora pelos "bares
do caf", elas fortaleceram ainda mais as suas posies relativas, com poder de impor
nacionalmente a sua poltica. Como segmento mais rico e prximo do poder central, os
bares do caf estavam em condies de submeter sua liderana, na direo do
centralismo poltico e na defesa de seus interesses, a aristocracia rural das demais
provncias.
Por causa de sua situao geogrfica junto capital do Brasil e, principalmente, por ser
a maior produtora de caf de todo o pas, a Provncia do Rio de Janeiro cuja primeira
capital foi a cidade de Niteri

198

experimentou uma fase de grande prosperidade

durante o II Reinado. 199


O sucesso da cafeicultura no interior da provncia fluminense atenuou a repercusso
negativa da separao da capital. A efervescncia comercial propiciada pela abertura
dos portos e consolidada pela independncia teve na expanso cafeeira, e na riqueza
gerada pelas exportaes de caf a partir do porto do Rio, sua maior expresso. 200

197

O Ato Adicional Constituio de 1824, primeira constituio brasileira, criou a Regncia Una que
vigoraria at 1840 e alterou a organizao poltica e administrativa do Imprio.
198
A Vila Real da Praia Grande, fundada em 1819 em terrenos da sesmaria concedida em 1568 a
Araribia, como recompensa pelos servios prestados na luta contra os franceses, deu origem
cidade de Niteri, elevada a esta categoria em 28 de maro de 1835.
199
O Segundo Reinado iniciou-se a 23 de julho de 1840, com a declarao de maioridade de D. Pedro II,
e terminou em 15 de novembro de 1889, quando o Imprio foi derrubado pela Proclamao da
Repblica.
200
Nos ltimos 40 anos do Imprio, o Rio era responsvel por mais da metade de todo o comrcio
exterior brasileiro e, na dcada de 1870, por um quarto de todo o comrcio entre as provncias.
(MELO, 2001, p. 221-222).

122

Os cafezais ocupavam ento extensas reas dos municpios de Barra Mansa, Barra do
Pira, Resende, Vassouras, Valena, Paraba do Sul, Sapucaia, Carmo, Cantagalo, Nova
Friburgo, Santo Antonio de Pdua, Miracema, Itaperuna e Bom Jesus de Itabapoana.
Mesmo no litoral, havia plantaes nas zonas de So Pedro da Aldeia, Barra de So
Joo, Maca, So Gonalo e perto de Niteri.
A ilustrar a importncia da provncia na Federao, cabe assinalar que foi com a
finalidade de facilitar o escoamento da produo cafeeira, por iniciativa do Baro de
Mau, que se construiu em 1854 a primeira estrada de ferro do pas, ligando o Porto de
Mau (hoje Mag) Raiz da Serra da Estrela, no caminho de Petrpolis.
O crescente consumo de acar no exterior provocou tambm a expanso da produo
aucareira fluminense. Os engenhos primitivos deram lugar a grandes usinas,
principalmente ao norte da provncia, sendo Campos de Goytacazes o maior produtor.
A abolio da escravatura, decretada em 13 de maio de 1888 pela Princesa Isabel,
afetou fortemente a produo fluminense concentrada nas fazendas de caf e de
acar 201 , atingindo mais duramente Campos, Valena, Cantagalo e Vassouras, que
detinham a maior quantidade de escravos.
A produo nacional de caf migra ento para o oeste paulista e a regio da mata
mineira, movimento que assinala a perda de dinamismo da economia fluminense, que
inicia uma trajetria declinante, acentuada com a exploso industrial da capital paulista.
Apesar disso, a cidade do Rio continuava a ser a rea mais rica do pas, dona do
principal parque manufatureiro e do mais importante mercado, dotada de uma malha
ferroviria por onde eram exportados o acar e o caf do interior fluminense e de
Minas.
As curtas distncias entre o interior e a capital foram decisivas para concentrar o
comrcio nesta ltima, o que tolheu o surgimento de centros urbanos intermedirios
que permitissem compor uma melhor distribuio das atividades econmicas no espao
regional

202

, explicando a concentrao espacial das atividades no entorno da cidade,

que se estenderia por muitos anos.

201

Ao contrrio do que ocorreu nas fazendas paulistas, cujos proprietrios tinham contratado milhares de
imigrantes italianos para substituir os escravos. Em 1873, a populao escrava da Provncia do Rio de
Janeiro contava com mais de 300 mil indivduos alm dos 47 mil que viviam na Corte.
202
MELO, 2001, p. 222.

123

Com a proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889, o Governo Provisrio,


com o Marechal Deodoro da Fonseca frente, decretou o regime republicano e
federalista e a transformao das antigas provncias em estados da Federao, com a
mudana do nome do Imprio do Brasil para Estados Unidos do Brasil.
A Provncia do Rio de Janeiro passou ento a se chamar estado do Rio de Janeiro e o
Municpio Neutro foi transformado em Distrito Federal, continuando a ser a capital do
Brasil

203

. J estava prevista, porm, naquela primeira Constituio da Repblica, a

mudana da Capital Federal para o interior do pas


Distrito Federal em estado

205

204

e a transformao do ento

, tendo sido nomeada uma comisso para realizar um

levantamento da regio do planalto central e elaborar o projeto, embora a construo de


Braslia s tenha sido concretizada no governo de Juscelino Kubitscheck (1956-1961).

203

Art. 2 da Constituio de 24 de fevereiro de 1891.

204

Art 3 Fica pertencendo Unio, no planalto central da Repblica, uma zona de 14.400 quilmetros
quadrados, que ser oportunamente demarcada para nela estabeIecer-se a futura Capital federal.
205
Art. 3, pargrafo nico, da Constituio de 1891. A Constituio de 1946, no artigo 4 do Ato das
Disposies Transitrias, tambm determinou a transferncia da capital para o planalto central,
enquanto o pargrafo 4 estabeleceu que efetuada a transferncia, o atual Distrito Federal passar a
constituir o Estado da Guanabara."

124

IV . 2

A trajetria industrial no sculo XX

No antigo estado do Rio de Janeiro, acentua-se, no perodo da Repblica Velha

206

,a

crise iniciada no Imprio: lavouras tradicionais, caf e acar esto em decadncia;


destacam-se ncleos artesanais e manufatureiros pequenos e restritos ao consumo local;
e desenvolvem-se atividades extrativas, como a de pesca em Cabo Frio e a salineira em
Araruama, alm da explorao de florestas em escala predatria para o fornecimento de
lenha e carvo. 207
A produo de caf concentra-se em Itaperuna, Muria e Itabapoana. reas
cafeicultoras tradicionais em Cantagalo, Vassouras e Valena so substitudas pela
pecuria, ocupando os solos esgotados. Outros cultivos tambm se desenvolvem em
maior escala inclusive para mercados externos, como a laranja e a banana na baixada
fluminense. A indstria de laticnios atinge algum desenvolvimento, apesar do baixo
nvel tecnolgico.
A Cidade do Rio de Janeiro, por outro lado, concentrava no incio do sculo XX a maior
parte da produo industrial regional e nacional, situao proporcionada pela riqueza
acumulada com o caf e pelos investimentos federais em infra-estrutura e na instalao
do aparato administrativo na cidade que havia sido Capital da Colnia e do Imprio, o
que lhe garantiu tambm o lugar de importante centro comercial e financeiro. 208
A interrupo do comrcio internacional, em funo da Primeira Guerra Mundial, aliada
crise da produo cafeeira afetou o movimento do porto do Rio e a acumulao local,
reduzindo

os

investimentos

na

indstria

de

transformao,

com

isso,

conseqentemente, o dinamismo da indstria carioca frente paulista. 209


A dcada de 30 foi marcada por profundas transformaes na economia brasileira,
decorrentes da crise mundial de 1929 e de seus efeitos adversos sobre a economia
cafeeira, e no cenrio poltico, com a Revoluo de 1930, motivada pela insatisfao de

206
207

1889 a 1930.
Em 1903, a Capital do Estado, que havia sido transferida em 1894 para Petrpolis, volta a ser Niteri.

208

No incio do sculo XX, o Distrito Federal detinha dois teros dos ativos dos bancos brasileiros,
sediava a nica Bolsa de Valores do pas e a renda per capita era muito superior dos estados do
Rio, So Paulo e Minas Gerais que formavam o epicentro da riqueza brasileira (MELO, 2001,
p.
224-225).
209
Apesar disso, o eixo Rio/So Paulo continua desde ento e at hoje formando a mais significativa
mancha industrial do pas. (MELO, 2001, p. 223).

125

diversos setores sociais com a Repblica Velha, culminando com a chegada ao poder de
Getlio Vargas. Sucederam-se a partir de ento, na chefia do estado do Rio, vrios
interventores federais, sendo nomeado em 1937, com a implantao do Estado Novo,
Ernni do Amaral Peixoto, que viria a se tornar genro de Vargas em 1939.
At a transferncia da capital para Braslia em 1960, o estado do Rio e o Distrito
Federal vivem o final do perodo ureo da metrpole tropical

210

. a poca da

arrancada da industrializao no Brasil, impulsionada pelo processo de substituio de


importaes dentro do modelo de desenvolvimento liderado pelo Estado, que beneficiou
o municpio do Rio de Janeiro, ainda Distrito Federal.
Acompanhando o significativo crescimento econmico ento registrado, decorrente em
grande medida do transbordamento do processo industrial paulista

211

e do

desenvolvimento local de atividades de servios, a populao da cidade e,


principalmente, do estado do Rio de Janeiro praticamente dobram no perodo, passando
de pouco mais de 5 milhes em 1940 para quase 10 milhes em 1960.
A grande concentrao dos investimentos na cidade e seu entorno impulsionou a
expanso metropolitana, com expressivo adensamento populacional nas cercanias da
Baa da Guanabara, o que estimulou a gerao de empregos, caracterizando um crculo
virtuoso. A diversificao das atividades econmicas que acompanhou essa expanso
possibilitou que o Rio de Janeiro se destacasse como uma regio muito rica, responsvel
por cerca de 20% do PIB nacional em 1939

212

. No mesmo ano, a produo industrial

no eixo Rio/So Paulo representava 67% da produo industrial do pas, sendo o Rio
ainda responsvel por 22%. 213
A anlise dos indicadores econmicos do Brasil do sculo XX, contudo, permite
constatar a progressiva perda de participao da economia do Rio de Janeiro que se
seguiu e a correspondente apropriao por So Paulo do espao at ento ocupado pelo
Rio na economia brasileira, questo que ser retomada adiante.

210
211

MELO, 2001, p. 226.


Idem, p. 223.

212

O Produto Interno Bruto (PIB) do Rio de Janeiro (a preos constantes de 2000), em 1939, primeiro ano
da srie calculada pelo IBGE, ultrapassou R$ 8,7 bilhes, valor equivalente a 20,3% do PIB nacional
daquele ano (R$ 43 bilhes). Em 1960, essa participao j havia sido reduzida para 17% e continuou
caindo da em diante. Disponvel em:
http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?90679828.
213
Apesar da perda de importncia relativa observada desde o incio do sculo, quando respondia por
40% do total. (MELO, 2001, p. 225).

126

Em que pese o lento declnio da participao do estado na renda nacional, que


explicita o relativo processo de empobrecimento regional

214

com a perda da

liderana no processo de industrializao, a economia fluminense continuou como a


segunda maior do pas, com a estrutura industrial do Rio de Janeiro avanando na
direo da produo de insumos bsicos, mesmo sentido de diversificao e ampliao
experimentado pela indstria nacional.
Em 1941, tm incio as atividades da Companhia Siderrgica Nacional CSN, em
Volta Redonda, primeira aciaria a coque da Amrica Latina, estrategicamente localizada
entre Rio de Janeiro e So Paulo, os dois maiores centros de consumo e distribuio dos
produtos de siderurgia.
Melo (2001, p. 226) observa que os investimentos da CSN, com os respectivos efeitos
de encadeamento que se fizeram sentir na regio, a partir de ento, fomentaram um
plo metal-mecnico que, acoplado ao setor de construo naval (esta uma tradio
colonial), consolidou esse complexo industrial na capital e no estado, aumentando, ao
longo da dcada de 50, a participao da indstria metalrgica fluminense no pas,
enquanto So Paulo perdia participao relativa nesse setor no mesmo perodo.
Com o crescimento econmico registrado no perodo 1940-1960, outros segmentos da
indstria fluminense, que se consolidariam nas dcadas seguintes como fundamentais
para o desenvolvimento econmico do estado, tambm receberam forte impulso.
Destacam-se a indstria de minerais no-metlicos nas regies de Cordeiro e Cantagalo
que se beneficiou do desenvolvimento da construo civil, fomentado pela febre de
construes desencadeada desde o Estado Novo, pela abundncia de cimento, indstria
j desenvolvida no estado desde 1933 e o setor qumico-farmacutico, com a
inaugurao da Refinaria de Manguinhos, na cidade do Rio de Janeiro em 1957, e da
Refinaria Duque de Caxias (REDUC) da Petrobras, no municpio de mesmo nome, em
1961 215 , alm da continuidade da concentrao dos investimentos dos grandes
laboratrios farmacuticos, instalados h dcadas no eixo Rio/So Paulo. 216

214

MELO, 2001, p. 226.

215

Melo (2001, p. 227) observa que a construo da REDUC teve grande impacto nas atividades
econmicas regionais, com efeito multiplicador em toda a cadeia produtiva do setor metal-mecnico,
semelhana do que ocorrera na instalao da CSN.
216
Levantamento realizado pelo Sindicato da Indstria de Produtos Farmacuticos indica a concentrao
da produo de medicamentos no eixo Rio/So Paulo em 1947 quando, das 611 empresas
registradas, apenas 42 ficavam fora deste eixo. Devido guerra, naquele perodo, as exportaes

127

Foram tambm criadas no perodo a Fbrica Nacional de Motores FNM, em 1942, em


Duque de Caxias, na Baixada Fluminense, e a Companhia Nacional de lcalis,
produtora de barrilha e sal, instalada em 1943 no municpio de Arraial do Cabo, mas
que s entraria em funcionamento nos anos 50.
Em 21 de abril de 1960, em virtude da transferncia da capital da Repblica para a
recm-criada cidade de Braslia, e conforme previsto na Constituio de 1946, como se
viu, o antigo Distrito Federal passou a constituir uma nova unidade da Federao:
o estado da Guanabara. 217
A dcada de 60 foi marcada por grande interveno urbanstica na cidade do Rio de
Janeiro, considerada uma verdadeira cirurgia urbana

218

. Grandes obras foram

realizadas, como o alargamento da praia de Copacabana, o elevado sobre a Avenida


Paulo de Frontin e os tneis Rebouas, Dois Irmos e do Jo, a primeira etapa da autoestrada LagoaBarra, o incio da construo da ponte RioNiteri, a via expressa do
Aterro do Flamengo, para citar as mais conhecidas. A renovao da estrutura viria e
urbanstica da cidade contou tambm com obras de infra-estrutura urbanstica,
destacando-se a Adutora do Guandu.
A principal motivao do conjunto dos investimentos urbansticos era a incorporao
cidade de novas reas geogrficas at ento de difcil acesso basicamente na direo
da baixada de Jacarepagu que permitissem intensificar o processo de industrializao
da Guanabara e retomar, por essa via, a sua participao no PIB industrial brasileiro. 219
De acordo com Silva (2006), a oferta de terrenos e infra-estrutura ento empreendida
era parte da poltica de fomento focada na indstria, particularmente na organizao de
distritos industriais, que resultou em rotundo fracasso por estar fundamentada em
diagnsticos e dados equivocados, que no correspondiam histria e potencialidades
da regio, e que consideravam que estaria ocorrendo um derramamento do processo de

aumentaram e apenas 10,75% dos produtos consumidos internamente eram importados. Disponvel
em: http://sincamesp.com.br/pg.asp?txt=HIFB.
217
A Lei n 3.273, de 21 de outubro de 1957, fixou a data da transferncia da capital para Braslia 21 de
abril, mesma data em que se constituiria o estado da Guanabara, conforme determinado na Lei n
3.752, de 14 de abril de 1960.
218
SANTOS, 2003.
219

A hiptese subjacente era de que os investidores industriais tendem a evitar as deseconomias de


aglomerao dos espaos metropolitanos, o que seria o caso da cidade do Rio de Janeiro (SANTOS,
2003).

128

industrializao do ncleo central para a periferia, a exemplo do que ocorria em So


Paulo. 220
No obstante os pesados investimentos realizados na cidade no perodo para a
viabilizao dos quais teria concorrido, alm de investimento externo, a percepo
simultnea de recursos estaduais e municipais que integravam o oramento do estado da
Guanabara em razo da peculiaridade de sua situao federativa , a mudana da capital
para Braslia marcou a perda da centralidade da metrpole carioca 221 . O trecho a seguir
resume o impacto da mudana: 222
A partir de 1960, no entanto, com a transferncia da Capital para
Braslia, a cidade do Rio de Janeiro, organizada desde a origem como
porto e eixo de logstica nacional e que a partir da vinda da Famlia
Real consolida-se como centro de articulao nacional do ponto de
vista poltico, cultural, econmico e social, sofre um processo de
fratura em sua dinmica institucional, o mesmo ocorrendo com a
Velha Provncia, que deriva sua lgica econmica ps-ciclo cafeeiro
do dinamismo existente em seu ncleo econmico central, a cidade do
Rio de Janeiro, e dos investimentos federais nela realizados at 1960.

A mudana da capital foi acompanhada do deslocamento dos centros de negociao e de


deciso e provocou, em vrios casos, uma relocalizao das sedes de diversas empresas
do Rio de Janeiro em direo nova capital ou, mais freqentemente, para So Paulo
(como a Bolsa de Valores, as sedes dos bancos etc.), alm da perda significativa de
mercado consumidor. 223
Em 15 de maro de 1975, fundiram-se o estado da Guanabara e o estado do Rio de
Janeiro, com o nome de estado do Rio de Janeiro, assumindo o governo o Almirante

220

O texto analisa as estratgias (ou a ausncia delas) de desenvolvimento econmico para a cidade e o
estado do Rio de Janeiro desde a transferncia da capital para Braslia. (SILVA, 2006, p. 10).
221
Dominguez Perez (2007, p. 118-145) discute as diferentes verses que tentaram, poca, em meio ao
radicalizado campo de luta poltica da Guanabara explicar a origem dos recursos empregados por
Carlos Lacerda para o imenso canteiro de obras em que se transformou a cidade, que iam desde a
ajuda financeira dos EUA com motivao poltica contra o governo de Jango; a dupla tributao
estadual e municipal mencionada acima; a ajuda do governo militar no perodo final do governo,
quando foram concludas as obras mais conhecidas; o aumento de impostos; e, finalmente, a
contratao de emprstimos, que teria comprometido financeiramente as geraes futuras, concluindo
como nica alternativa lgica que o financiamento se deu por meio de aumento da receita em torno
de 30% (basicamente por elevao da alquota do IVC, antecessor do ICMS, e pela recuperao da
taxa de gua).
222
SILVA, 2006, p.2.
223

HASENCLEVER; FAURE, 2004, p.18.

129

Faria Lima. A fuso dos dois estados, determinada pelo presidente Ernesto Geisel
constitui caso nico no quadro federativo brasileiro caracterizando a juno de duas
unidades que, apesar de prximas geograficamente, guardavam e ainda guardam
profundas diferenas entre si

224

. A extino do estado da Guanabara foi uma das

ltimas manifestaes da interveno do Estado na poltica territorialista. 225


Existem diferentes verses do que teria conduzido fuso, como a que garante ter sido
esta uma deciso unilateral da ditadura, um ato de fora cujo nico propsito era
diminuir o espao poltico do Movimento Democrtico Brasileiro MDB, partido de
oposio ao governo federal em ascenso em 1974 verso que prope que seja
ignorado o fato de que, nos anos que a precederam, houve grande discusso e inmeros
debates acerca da proposta.
Da reviso da literatura, podem ser apontadas trs ordens de fatores que teriam infludo
conjuntamente para a fuso. O primeiro seria o fator econmico, j que enquanto a
Guanabara apresentava quadro de maior prosperidade, o Rio de Janeiro estava
esvaziado economicamente. A Guanabara era mais rica, arrecadava mais, dispunha de
mais infra-estrutura do que o estado do Rio, gerando expectativa de melhor distribuio
dos recursos.
O segundo fator seria de ordem poltica, mencionado anteriormente, com o intuito de
esvaziar politicamente a Guanabara, tradicional reduto oposicionista, j que o Rio
sempre fora polarizador de opinies, muitas delas contrrias ao regime militar em vigor.
O terceiro fator seria de ordem estratgica e militar, com o novo estado pensado como
um ponto de partida para um projeto nacional, que constituiria um novo centro
econmico dinmico, capaz de contrabalanar o predomnio econmico paulista na
Federao e constituir um complexo industrial-militar no novo estado. 226
Independentemente das motivaes, possivelmente por uma conjugao dos fatores
acima, o fato que a fuso do estado da Guanabara com o estado do Rio de Janeiro
atrasou o processo poltico interno, que passou a ser fortemente controlado pelo governo

224

MOTTA, in Santos, 2003, p. 9. A fuso foi estabelecida pela Lei Complementar n 20, de 1 de julho de
1974.
225
SANTOS, 2003, p.11.
226

MOTTA, 2001, p.29.

130

federal atravs de intervenes, at os anos 80, retardando a tomada de conscincia da


nova unidade estadual denominada estado do Rio de Janeiro. 227
Cabe destacar ainda a complexidade do processo poltico e da institucionalidade
construda no territrio carioca, no qual coexistiram, durante muitos anos, duas lgicas
polticas diversas: a nacional, derivada do fato de ser capital da Repblica, e a local,
prejudicada pela ausncia de eleies diretas locais e pelo foco permanente nas questes
nacionais. 228
O desalinhamento das foras polticas estaduais e federais, observado ao longo de toda a
histria fluminense recente, contribuiu para o declnio econmico e prejudicou a
alavancagem do desenvolvimento do estado, em razo das dificuldades de comunicao
e de afinidades, com efeitos adversos sobre o indispensvel apoio federal para os
grandes projetos de desenvolvimento local, viabilizado pelas agncias federais de
financiamento. 229
Nos anos 80, o estado do Rio continuou sua trajetria de perda de participao na
produo nacional, explicada em grande medida pela prpria crise da economia
brasileira, naquela que ficou conhecida como a dcada perdida.
Na capital, o movimento de queda relativa do PIB carioca, j em andamento, acentuouse com a fuso em 1975 e foi mais acelerado na dcada de 80.

230

A crise seria mais

aguda no Rio do que em outras grandes cidades brasileiras pelo fato de ter passado por
trs importantes mudanas poltico-administrativas no espao de apenas 15 anos a
mudana da capital para Braslia e a criao da Guanabara, ambas em 1960, e a fuso
com o antigo estado do Rio em 1975.
Paradoxalmente, foram essas mudanas poltico-institucionais peculiares vividas pela
economia regional que serviram para amortecer e retardar, por algum tempo, a crise dos
anos 80. Alm de se beneficiar da conjuntura econmica favorvel do pas nas dcadas
de 60 e 70, que permitiu que a estrutura produtiva se consolidasse como complementar
indstria paulista, os impactos negativos da transferncia da capital, dados
principalmente pela reduo do gasto pblico e, conseqentemente, da renda, foram de

227
228
229
230

HASENCLEVER; FAURE, 2004, p.18.


SILVA, 2006, p.7.
HASENCLEVER; FAURE, 2004, p.18.
Como a cidade do Rio de Janeiro j tinha sido o plo mais rico do pas, enfrentar essa situao
tornou-se o pesadelo dos cariocas/fluminenses. (MELO, 2001, p.227).

131

certa forma atenuados pela elevao da cidade condio de estado, como se viu, com a
qual passou a usufruir vantagens tributrias de sua peculiar condio: ser
simultaneamente estado e municpio da federao.

231

A Tabela 4 abaixo compara o PIB do municpio do Rio de Janeiro ao PIB do estado,


destacando na ltima coluna a perda da importncia da capital na economia estadual.
Depois de ter sido responsvel por mais de 90% do produto fluminense na dcada de 50
e por trs quartos da riqueza gerada poca da fuso, a queda da participao da capital,
em andamento desde os anos 80, se acentua a partir de 1996 quando a variao negativa
do produto carioca, em termos reais, coincide com a emergncia do petrleo na regio
Norte, novo fator dinmico da economia fluminense.
Tabela 4
Produto Interno Bruto (PIB) do Estado
e do Municpio do RJ: 1949-2004

Ano
1949
1960
1975
1985
1996
2000
2004

PIB do
Estado
RJ
12.650
21.331
68.214
97.364
112.781
137.877
151.161

Variao
% no
perodo
69%
220%
43%
16%
22%
10%

(R$ milhes de 2000)


Variao % PIB
PIB da
% no
Capital/
Capital
perodo PIB-RJ
11.581
n.d.
50.951
62.321
78.039
57.754
50.242

22%
25%
-26%
-13%

92%
75%
64%
69%
42%
33%

Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional

O exame dos dados da Tabela 4 sugere que o interior do estado resistiu melhor s
dificuldades econmicas enfrentadas no sculo passado do que a capital, fenmeno que
no exclusivo do Rio de Janeiro e que, em certa medida, independe do petrleo, j que
se observa uma tendncia generalizada de perda relativa de espao das atividades
econmicas nas grandes metrpoles em favor do interior, em razo principalmente das
deseconomias de aglomerao das grandes cidades, em especial a falta de segurana. 232
Em 1982, pela primeira vez desde 1964, houve eleies diretas para governadores.
O primeiro governador do estado do Rio de Janeiro no novo contexto de abertura

231
232

SILVA, 2004, p. 89.


HASENCLEVER; FAURE, 2004, p.20. Este ponto ser explorado na prxima seo.

132

poltica foi Leonel Brizola (1983-1987), eleito pelo voto direto em meio crise estadual
longeva, complexa e profunda, caracterizada pela decadncia e perda de
competitividade industrial, reduo do gasto pblico federal no estado e agravamento da
questo social e dos conflitos de natureza federativa

233

, crise que se prolongaria pelos

anos 90.
No perodo 1970-2000, como resultado desse processo, a regio do atual estado do Rio
de Janeiro apresentou uma variao do PIB significativamente menor que as observadas
nos demais estados e uma perda de empregos formais na indstria de 37%, ao mesmo
tempo em que se registrava no pas crescimento de 13%.
A perda de empregos na indstria no foi compensada pelo aumento da oferta de
trabalho em outros setores, o que comprovado por uma menor ampliao de empregos
no setor servios, de 29%, em contraste com um crescimento nacional no setor, no
mesmo perodo, de 66%. 234
Com a perda de posio relativa na Federao em finais da dcada de 80, foi
identificado o risco do estado do Rio perder para Minas Gerais a posio de segunda
para terceira economia regional do pas, o que no chegou a ser confirmado. Esse seria
o segundo desafio da fuso perdido, depois da falta de integrao entre a capital e o
estado: em lugar da prometida transformao do Rio de Janeiro em um plo
econmico capaz de rivalizar com So Paulo na disputa pela hegemonia nacional, o que
lhe restou foi concorrer com Minas Gerais pelo lugar de segundo estado mais
desenvolvido da federao. 235
Na comparao com Minas, no entanto, o Rio conseguiu crescer mais ao longo da
dcada, passando sua participao relativa de 10,9% em 1990 para 12,1% em 2004.
A inequvoca recuperao da economia fluminense

236

a partir de meados da dcada

de 90, est retratada na Tabela 5, a seguir, que compara o PIB do estado ao PIB do
Brasil no perodo de 1939 a 2004, e onde se confirma que o PIB estadual cresceu
sistematicamente abaixo do PIB do pas at 1996, resultando na perda de espao do
produto fluminense na Federao.

233
234
235
236

NATAL, 2004, citado por SILVA, 2005.


SILVA, 2006, p. 15.
MOTTA, 2001, p. 53.
SILVA, 2005.

133

Tabela 5
Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e do Estado
do Rio de Janeiro: 1939-2004
Estado
1939
1949
1960
1970
1975
1980
1985
1990
1996
2000
2004

PIB do ERJ
8.734
12.650
21.331
43.729
68.214
95.956
97.364
92.068
112.781
137.877
151.161

Variao %
no perodo
-45%
69%
105%
56%
41%
1%
- 5%
22%
22%
10%

PIB Brasil
42.948
77.121
125.217
296.026
496.829
766.490
829.172
847.945
1.090.551
1.159.008
1.250.096

(R$ milhes de 2000)


Variao
% PIB-ERJ/
% no
PIB-BR
perodo
-80%
62%
136%
68%
54%
8%
2%
29%
6%
8%

20%
16%
17%
15%
14%
13%
12%
11%
10%
12%
12%

Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
Deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional

O baixo crescimento observado desde o final dos anos 70, relativamente ao restante do
pas, continuou na primeira metade da dcada de 90, considerada representativa da
dinmica estadual observada na dcada anterior, embora j estivesse em andamento
parte das transformaes que culminariam na alterao da trajetria de esvaziamento
relativo regional no perodo ps-1995. 237
As taxas de variao do PIB do Rio de Janeiro e do Brasil mostram, efetivamente, que
desde 1996 o produto fluminense passou a crescer acima do produto nacional,
desempenho que deve ser creditado indstria extrativa e mais especificamente ao
petrleo, como se analisar. Acumuladamente, entre 1995 e 2000, a renda industrial
fluminense cresceu cerca de 70%, enquanto a mdia nacional foi de 20%.
O Grfico 3 abaixo apresenta a evoluo da participao relativa do PIB dos estados do
Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais no PIB nacional, calculado a preos
constantes, e evidencia a progressiva perda de participao do produto estadual no
produto nacional, ao longo do sculo XX, j analisada.

237

Idem, p. 13.

134

Grfico 3
Participao Relativa do PIB dos Estados do Sudeste
no PIB Brasil: 1939-2004
(em %)
100%

Demais estados
Minas Gerais
50%

So Paulo
Rio de Janeiro

0%
1939

1970

1980

1990

1996

2000

2004

Fonte: IpeaData (dados do IBGE); calculado a preos constantes (R$ de 2000).

Depois de responder por 20% da produo da riqueza nacional em 1939 (quase o dobro
da participao do PIB de Minas Gerais), o PIB fluminense perdeu metade da sua
participao relativa, crescendo mais lentamente que os demais, at chegar a
representar, em 1996, apenas 10% do PIB brasileiro menos de um ponto percentual
superior participao de Minas Gerais. A anlise da composio setorial do produto
mostra que o acentuado declnio fluminense desde a dcada de 80 foi generalizado, com
perdas significativas em quase todos os setores de atividade. 238
A partir de 1996, como se detalhar na seo seguinte, a participao fluminense no PIB
brasileiro cresce, ultrapassando 12% em 2004, alcanando o mesmo nvel que ocupava
antes da crise dos anos 80. Dois setores tiveram crescimento espetacular, a indstria
extrativa e comunicaes, constatando-se declnio da indstria de transformao,
acompanhando a queda da indstria nacional, entre 1985 e 2000.
Vale observar que o PIB mineiro, depois de perder participao no PIB nacional at
1970, apresentou uma recuperao que lhe garantiu retornar a um patamar bem prximo

238

Na agropecuria, servios industriais de utilidade pblica (eletricidade, gs, gua), construo civil,
atividades de alojamento e alimentao, transportes e armazenagem, comunicaes, intermediao
financeira, imobiliria e prestaes de servios s empresas. (HASENCLEVER; FAURE, 2004).

135

ao de 1939, mantendo-se em torno de 9% desde o incio dos anos 90. O estado de So


Paulo, que desde o incio do sculo XX disputava com o Rio de Janeiro a liderana do
processo de industrializao posio que alcanou com a crise cafeeira e o declnio da
produo industrial fluminense j respondia por 31% do PIB nacional em 1939.
A participao relativa do produto paulista no PIB do pas manteve-se praticamente
estvel at 1950, e, ao contrrio do que ocorreu com o Rio, o PIB de So Paulo voltou a
crescer, chegando a representar mais de um tero do produto nacional em 1975. Depois
de tambm perder participao na crise dos anos 80, So Paulo voltou a responder por
37% do PIB do Brasil em 1990 e, desde ento enquanto a economia fluminense
passou a crescer, invertendo a trajetria de queda , a participao de So Paulo
declinou at chegar a menos de 30% em 2004.

136

IV . 3

A recuperao econmica

A inflexo da trajetria de declnio da produo fluminense foi fortemente induzida pela


expanso da atividade petrolfera, apesar de alguns importantes investimentos realizados
na indstria de transformao fluminense ao longo dos anos 90, mais especificamente
no interior.

Essa expanso possibilitou economia estadual recuperar parte da

participao relativa que havia perdido e apresentar um movimento de desconcentrao


espacial das atividades at ento sediadas na capital.
No obstante, enquanto a indstria extrativa apresentou ao longo do perodo uma
expanso de tal ordem que permite consider-la, hoje, como base da economia
fluminense, a indstria de transformao s mais recentemente, desde o ano de 2000,
passou a apresentar sinais de recuperao (especialmente nos gneros de material de
transporte e metalurgia, responsveis por 15% e 25%, respectivamente, do valor da
produo da indstria de transformao em 2004). 239
A Tabela 6, a seguir, permite visualizar como evoluiu a participao dos principais
setores de atividade no PIB estadual, nos anos selecionados. Os dados so da Fundao
CIDE e, por questes metodolgicas, os valores so diferentes daqueles do IBGE. Tais
diferenas, no entanto, no invalidam o objetivo que aqui se prope: evidenciar a
mudana significativa da composio do produto estadual nos anos enfocados neste
trabalho, o que permite afirmar que as mudanas analisadas nos captulos anteriores, em
virtude do petrleo, impactaram de forma mais expressiva os entes federativos
fluminenses do que os demais, resultando na recuperao da participao do Rio de
Janeiro no produto nacional, j examinada.
Optou-se, por essa razo, por analisar a evoluo das participaes dos diferentes
setores no PIB, a cada ano, evidenciadas nas colunas que detalham a participao
percentual de cada setor no total.

239

Possivelmente em funo do prazo de maturao de grandes investimentos realizados. Dados da


Fundao CIDE para 2004 (Estimativas do Produto Interno Bruto PIB das indstrias extrativa e de
transformao, a preos bsicos, segundo os gneros). Disponvel em:
http://200.156.34.70/cide/secao.php?secao=3.1.

137

Tabela 6
Estimativas do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado do RJ,
por Setor de Atividade: 1996-2004
(em milhes de reais correntes)

Indstria Extrativa
Transformao

Indstria de Transformao
Construo Civil

gua e Esgoto
Distribuio de Gs

SERVIOS

483
51.605

% do
total
0%
35%

953
113.001

% do
total
0%
45%

18.228

18%

38.486

26%

90.398

36%

94%

3.213

3%

18.510

13%

45.544

18%

456%

3.093

3%

18.402

13%

45.410

18%

476%

2000

2004

-15%
60%

de

Indstria Extrativa
Extrao de Petrleo e
Gs
Extrao
de
outros
Minerais

SIUP
Produo
e
Distr.
Energia Eltrica

437
27.763

% do
total
0%
28%

1996

SETORES DE ATIVIDADE
AGROPECURIA
INDSTRIA

Variao %
do Peso no
PIB 1996/
2004

120

0%

108

0%

134

0%

-56%

15.015

15%

19.976

14%

44.854

18%

17%

7.145
2.390

7%
2%

8.998
4.121

6%
3%

13.074
9.528

5%
4%

-28%
56%

1.408

1%

2.703

2%

6.971

3%

94%

934

1%

1.234

1%

1.975

1%

-17%

de

47

0%

184

0%

582

0%

381%

63.956

65%

84.739

58%

125.533

50%

-23%

Comrcio

6.665

7%

6.827

5%

15.803

6%

-7%

Transportes

4.151

4%

4.936

3%

9.973

4%

-6%

2.892

3%

3.497

2%

6.984

3%

-5%
624%

Transporte Rodovirio
Transporte Ferrovirio

62

0%

29

0%

1.142

0%

Transporte Hidrovirio

404

0%

577

0%

1.574

1%

53%

Transporte Areo

793

1%

833

1%

273

0%

-86%

2.456

2%

7.549

5%

8.040

3%

28%
-23%

Comunicaes
Instituies Financeiras

3.972

4%

4.969

3%

7.846

3%

Aluguel de Imveis

13.627

14%

18.616

13%

19.895

8%

-43%

Administrao Pblica

10.118

10%

12.482

9%

19.208

8%

-26%
-24%

Outros Servios

TOTAL
Imputao Financeira

PIB a preo bsico


Impostos sobre produtos

PIB a preos de mercado

22.967

23%

29.358

20%

44.767

18%

92.156

93%

136.826

94%

239.486

95%

2%

(2.398)

-2%

(3.707)

-3%

(5.781)

-2%

-6%

89.758

91%

133.119

91%

233.705

92%

2%

9.386

9%

12.962

9%

19.241

8%

99.144

100%

146.081

100%

252.946

100%

-20%

0%

Fonte: Fundao Centro de Informaes e Dados do Rio de Janeiro CIDE. (2004: dados preliminares).
Obs: PIB a preo bsico, em milhes de Reais correntes.

Como se verifica na Tabela 6, h menos de dez anos, a indstria extrativa representava


3% do PIB do Rio de Janeiro (percentual menor do que ocupado pelo setor, no
momento, no plano nacional), e em 2004 esse percentual j chegava a 18%.
A recuperao do setor industrial desde 1996, expressa no aumento da participao
relativa da indstria no PIB (de 28% em 1996 para 45% em 2004) est calcada, como
fica evidente, na dinmica expansiva da extrativa mineral. Vale observar na Tabela que,
pelos dados da Fundao CIDE, o valor da produo da extrativa mineral naquele

138

primeiro ano equivalia a apenas um quinto do valor da indstria de transformao; em


2004, oito anos depois, j o havia ultrapassado.
A ltima coluna da Tabela 6 revela que, entre 1996 e 2004, os setores da agropecuria e
servios apresentaram quedas em suas participaes relativas no PIB a preos de
mercado, de 15% e 23%, respectivamente, enquanto a participao da indstria cresceu
60% na mesma base de comparao. O setor de servios, tradicionalmente o principal
responsvel pelo PIB estadual, viu sua participao encolher de 65% para 50%.
Se comparadas as contribuies dos diferentes subsetores e gneros para o total da
produo, fica constatado o espetacular crescimento de 476% da participao relativa do
setor de extrao de petrleo e gs no PIB a preos de mercado entre 1996 e 2004 (pula
de 3% para 18%), contra o modesto aumento de 17% observado na participao
percentual da indstria de transformao (peso sobe de 15% para 18% no mesmo
perodo).
De fato, a participao da indstria de extrao de petrleo (R$ 45 bilhes) no PIB da
indstria extrativa e de transformao fluminense (que somou R$ 90 bilhes em valores
correntes de 2004) saltou de 17% para 50% entre 1996 e 2004, enquanto a importncia
relativa da indstria de transformao caiu de 82% do total para 50% (de R$ 15 bilhes
em R$ 18 bilhes em 1996, para R$ 45 bilhes em R$ 90 bilhes em 2004). 240
Confirma-se que o impulso dado pelas atividades ligadas extrao de petrleo e gs
natural efetivamente modificou a composio da economia fluminense no perodo sob
exame. A participao do setor de servios recuou de 65% para 50%, espao ocupado
pela indstria extrativa mineral, que responde atualmente por 18% do PIB, mesmo peso
da indstria de transformao e muito superior aos pesos da agricultura (nulo),
construo civil (5%), dos servios industriais de utilidade pblica (4%) e da
administrao pblica (8%), setor este que, apesar de ter perdido participao no
perodo, pela histria e tradio de capital da Repblica sempre teve mais peso no Rio
de Janeiro que no resto do pas, seja atravs do pagamento de salrios, seja por meio das
empresas estatais sediadas no territrio fluminense e principalmente carioca.

240

Enquanto no perodo de 1990 a 1997, o valor agregado do setor de petrleo se manteve em mdia em
torno de R$ 41 bilhes, aumentou significativamente da em diante, chegando a uma mdia de R$
73,3 bilhes no perodo 1998 a 2003. Em 2003, somou R$ 104 bilhes (6,9% do PIB nacional), em
virtude do forte crescimento no valor agregado das atividades de explorao e produo de petrleo e
da queda gradual no segmento de comrcio de combustveis. (ARAGO; MACHADO; SCHAEFFER,
2005, p.5).

139

IV . 4 Atual perfil demogrfico e econmico do estado do Rio de


Janeiro

Para fins da anlise que se desenvolve neste trabalho, foram adotadas as classificaes
por regio e por faixa populacional explicitadas a seguir. O estado do Rio de Janeiro foi
dividido em regies, seguindo a classificao oficial que vigorava em 1996 e que,
apesar de ter sofrido alteraes posteriores, foi mantida neste trabalho, tendo em vista o
objetivo de estabelecer comparaes dos valores relativos aos diferentes anos
selecionados (1996, 2000 e 2004): Capital, Metropolitana, Noroeste, Norte, Serrana,
Baixadas Litorneas, Mdio Paraba, Centro-Sul e Litoral Sul Fluminense.

241

Em funo do tamanho da populao, os municpios foram agregados nas seguintes


faixas: Pequenos, englobando aqueles que possuem at 20 mil habitantes; Mdios, que
possuem de 20 mil e um a 100 mil habitantes; Grandes, de 100 mil e um a trezentos mil
habitantes; Muito Grandes, de 300 mil e um at um milho e meio; e a Capital, nico
que possui mais de um milho e meio de habitantes.

241

A diviso regional foi adotada pela Lei n 1.227, de 1987, e alterada posteriormente pelas LC n 64/90,
97/01 e 105/02. (Disponvel em: www.cide.rj.gov.br). As regies so integradas pelos seguintes
municpios, conforme a Tabela de Regies constante do Anexo II da Lei n 2.664/96:
CAPITAL : Rio de Janeiro;
METROPOLITANA: So Gonalo, Nova Iguau, Duque de Caixas, Niteri, So Joo de Meriti, Belford Roxo,
Mag, Nilpolis, Itabora, Queimados, Japer, Itagua, Seropdica, Maric, Paracambi, Guapimirim, Tangu, e
Mesquita (decreto n 34.858/04);
NOROESTE: Itaperuna, Sto. Antnio de Pdua, Bom Jesus do Itabapoana, Miracema, Itaocara, Cambuci,
Natividade, Porcincula, Italva, Laje do Muria, Varre-Sai, Aperib, e So Jos de Ub;
NORTE: Campos dos Goytacazes, Maca, So Francisco do Itabapoana, So Fidlis, So Joo da Barra,
Conceio de Macabu, Cardoso Moreira, Quissam, e Carapebus;
SERRANA: Petrpolis, Nova Friburgo, Terespolis, Bom Jardim, CantaGalo, Cordeiro, So Jos do Vale do
Rio Preto, Carmo, Sumidouro, Santa Maria Madalena, Trajano de Morais, Duas Barras, So Sebastio do
Alto, e Macuco;
BAIXADAS LITORNEAS: Cabo Frio, Araruama, Rio Bonito, So Pedro da Aldeia, Cachoeiras de Macacu,
Saquarema, Arraial do Cabo, Rio das Ostras, Silva Jardim, Casimiro de Abreu, Armao de Bzios, e Iguaba
Grande;
MDIO PARABA: Volta Redonda, Barra Mansa, Resende, Barra do Pira, Valena, Pira, Itatiaia, Pinheiral, Rio
Claro, Quatis, Porto Real, e Rio das Flores;
CENTRO-SUL: Trs Rios, Paraba do Sul, Vassouras, Paty do Alferes, Miguel Pereira, Mendes, Sapucaia,
Engenheiro Paulo de Frontin, Areal, Comendador Levy Gasparian; e,
LITORAL SUL FLUMINENSE: Angra dos Reis, Parati, e Mangaratiba.

140

IV.4.1 Distribuio da populao no territrio fluminense


Com 189 milhes de habitantes, o Brasil hoje o quinto pas mais populoso do mundo,
atrs da China, ndia, Estados Unidos e Indonsia, mas o que apresenta menor
densidade demogrfica dentre estes (20 moradores por quilmetro quadrado contra mais
de 300 hab./km2 na ndia). 242
A ocupao do territrio, todavia, no homognea: o porte demogrfico das cidades
varia de menos de mil habitantes at 10 milhes de habitantes, e esto localizadas tanto
em zonas de pobreza absoluta como de grande pujana econmica, passando por todas
as variaes na escala do desenvolvimento econmico e social. O ltimo censo do
IBGE registra desde enormes vazios territoriais at pontos de extrema concentrao
populacional. 243
As disparidades existentes entre os municpios no apenas quanto ao porte demogrfico,
como tambm no grau de urbanizao, desenvolvimento das atividades econmicas e na
dimenso territorial, fazem com que as diferenas sejam acentuadas e dificultam
generalizaes.
Assim como a concentrao de renda caracterstica do perfil econmico nacional, a
concentrao populacional a caracterstica mais marcante do perfil demogrfico
brasileiro: apesar de o Brasil possuir 5.561 municpios em 2000, ano em que foi
realizado o ltimo Censo Demogrfico, 225 municpios concentravam metade da
populao (97 milhes de pessoas), observando-se forte concentrao nos seguintes
estados, por ordem: So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Rio Grande do
Sul.
A desigual distribuio da populao no territrio tambm se observa entre regies.
A concentrao populacional nas regies Nordeste e Sudeste do pas e na regio Sul,
medida pela densidade demogrfica, resta evidenciada na Tabela 7, a seguir, que
destaca ainda a elevada densidade demogrfica no estado do Rio de Janeiro, comparada
aos indicadores apurados no restante do pas.

242

Dados disponveis em: http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/protabl.asp?z=cd&o=3&i=P e


http://www.indianembassy.org/dydemo/indiaprofile/profile.htm.
243
No Amazonas, existem municpios com mdia de ocupao de menos de um habitante por quilmetro
quadrado, enquanto em So Joo do Meriti, na regio metropolitana do Rio de Janeiro, vivem
12.897,8 pessoas por km2. (NAZARETH; PORTO, 2002).

141

Tabela 7
Densidade demogrfica em 2000:
Brasil, Regies e estado do Rio de Janeiro
(habitante por quilmetro quadrado)
REGIO
Sudeste
Sul
Nordeste
Centro-Oeste
Norte

DENSIDADE
78,2
43,5
30,7
7,2
3,4

Brasil

19,92
Rio de Janeiro

328,03

Fonte: IBGE (Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico 2000 Brasil)

Com uma rea total de 43,7 mil km2, correspondente a apenas 0,5% da rea total do pas
(8.514,2 mil km2), o estado do Rio de Janeiro concentrava 8,5% da populao brasileira
em 2000 (14.367 mil habitantes de um total de 169.590 mil residentes no pas). 244
Por isso, sem considerar o Distrito Federal, o Rio de Janeiro era, em 2000, o estado da
Federao que possua a densidade demogrfica mais elevada, de 328,03 hab./km2,
como se v na ltima linha da Tabela acima, contra uma densidade de 19,92 hab./km2
para o Brasil como um todo.

245

O estado do Rio tambm registrava em 2000 o maior

percentual de populao urbana do pas, com 96,04% da populao vivendo em cidades.


Esse percentual era, no mesmo ano, de 81,23% para o Brasil evidenciando a
significativa concentrao populacional nas cidades fluminenses.
Apesar de possuir apenas 91 municpios em 2000, o detalhamento da distribuio da
populao permite constatar, tambm no Rio, a elevada heterogeneidade existente no
pas, com a densidade demogrfica variando de um mnimo de 12,67 hab./km2 em Santa
Maria Madalena (municpio de 815,6 km2 com pouco mais de 10 mil habitantes, dos
quais apenas cerca da metade vive em regio urbana) a um mximo de 12.897,81
hab./km2 em So Joo de Meriti, na regio Metropolitana (com mais de 450 mil
habitantes residindo em uma rea de 34,8 km2, o municpio registra a maior densidade
demogrfica de todo o pas).

244
245

Dados da Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico 2000 BRASIL, IBGE.


Por suas caractersticas peculiares, o Distrito Federal s possui um municpio, o da capital, e tem a
2
densidade demogrfica mais elevada do pas, de 352,16 hab./ km . No outro extremo, a densidade
2
demogrfica mais baixa em 2000, era de 1,45 hab./ km em Roraima.

142

Desde os anos 80, acompanhando as transformaes na ordem econmica, j


mencionadas nos captulos precedentes, observa-se no Brasil uma tendncia de
crescimento sustentado dos municpios de porte mdio, com populao entre 100 mil e
at um milho de habitantes. 246
A anlise da distribuio da populao residente no estado no perodo 1996-2004
demonstrou que essa tendncia tambm foi observada no Rio de Janeiro, onde a taxa de
crescimento da populao residente na capital e nos municpios considerados muito
grandes, que possuem mais de 300 mil at um milho e meio de habitantes, foi de cerca
de 9%, pouco mais de um tero da taxa apurada nas faixas que concentram os
municpios mdios e grandes, que apresentaram o maior crescimento demogrfico nesse
perodo, de 24,7% e 25,3%, respectivamente.
O crescimento, como se ver, foi mais expressivo nos municpios localizados nas
regies do litoral fluminense, com destaque para Rio das Ostras, cuja populao cresceu
61% no perodo, seguido de Maric, Angra dos Reis, Araruama e Mangaratiba, todos
com crescimento superior a 40%

247

. O Grfico 4, a seguir, ilustra as tendncias de

maior crescimento relativo, no perodo da anlise, da populao residente nos


municpios grandes e mdios, em contraste com os muito grandes e a capital, que
concentram a maior parte da populao fluminense.
interessante observar a mudana no perfil dos municpios brasileiros ao longo das
ltimas dcadas do sculo XX. Enquanto em 1940, 55% dos municpios brasileiros
possuam menos de 20 mil habitantes, em 2000 os municpios pequenos correspondiam
a 73% do total, sendo que 25% no tinham mais do que 5 mil habitantes

248

. Deve ser

ressaltado, contudo, que em 1940 o Brasil possua 1.574 municpios, e at 2000


surgiram mais 3.987, a maioria de pequeno porte, como se deduz.

246

Vale recordar que, neste trabalho, esses so considerados como grandes e muito grandes (os
municpios mdios possuem entre 20 mil e 300 mil habitantes). Santos (2003, p.45) atribui papel
determinante reduo da capacitao do Estado em implementar polticas que enfrentem os
desequilbrios espaciais na tendncia de descentralizao espacial das atividades produtivas com o
conseqente crescimento das cidades de porte mdio.
247
Entre outros relevantes aspectos da nova dinmica demogrfica do Rio de Janeiro, Santos (2003,
p.108) constata a simultaneidade de um movimento tendente despolarizao espacial, com a
emergncia de novos centros de porte mdio no interior do estado e, de outro, em sentido inverso, de
consolidao dos centros urbanos metropolitanos.
248
Dados do IBGE (Censo Demogrfico de 2000).

143

Grfico 4

Distribuio da Populao Residente no Estado do RJ,


por Faixa Populacional, em 1996 e 2004
50%

40%

30%

20%

10%

0%
Capital

Muito Grandes

Grandes

Mdios

Pequenos

1996

41%

32%

13%

11%

2%

2004

40%

31%

15%

12%

3%

Fonte: IBGE.

IV.4.1.1

A criao de novos municpios

A intensa criao de municpios registrada no pas no perodo recente, em especial nas


duas ltimas dcadas do sculo passado, tem sido apontada como uma das mais
importantes conseqncias do movimento de descentralizao poltica e fiscal descrito
nos captulos II e III

249

. Embora anterior a 1988, essa tendncia ganhou forte impulso

com as mudanas introduzidas pela Constituio, transferindo da Unio para os estados


o poder de regulamentar as emancipaes e/ou fuses de territrios. Esse teria sido um
fator fundamental para o ritmo diferenciado na criao de novos municpios, j que
antes de 1988 a legislao era mais restritiva. 250
A diminuio das exigncias emancipao municipal de distritos pelas legislaes
estaduais desencadeou um movimento acelerado de emancipaes por todo o pas,

249
250

TOMIO, 2002; GOMES; MAC DOWELL, 2000.


Tomio (2002, p. 65) argumenta que, apesar disso, muitos municpios j tinham sido criados na dcada
de 1980 desrespeitando a legislao anterior a Lei Complementar n 1/67 , fato que credita a uma
provvel crise de legitimidade das instituies geradas no governo militar.

144

possibilitado pela presena de componentes institucionais que influenciaram o processo


de diferentes formas: as instituies delimitadoras (que definiram o estoque de
localidades emancipveis); as estimuladoras (por ampliarem o interesse das lideranas
polticas e do eleitorado local, com vistas ao aumento das transferncias de recursos
para os municpios, basicamente a legislao do FPM e do ICMS); e as de ordem
processual (que determinam a forma do processo legislativo at a promulgao da lei e a
possibilidade de interferncia dos atores polticos, a Constituio e as leis estaduais). 251
A importncia das mudanas institucionais e legais para o processo emancipacionista
resta evidenciada no fato de que cerca de 75% dos novos municpios criados no
poderiam existir dentro do quadro legal anterior, por no atenderem os requisitos at
ento vigentes. 252
Perspectivas favorveis de acesso a recursos considerveis do FPM e do ICMS
constituem fator determinante, funcionando como importante mecanismo de estmulo s
emancipaes, j que em muitos casos, esses recursos so suficientes para manter toda a
mquina municipal, sem necessidade de qualquer contrapartida do novo ente. 253
Como resultado dessa febre emancipacionista

254

, o Brasil registrou um aumento de

36% no nmero de municpios existentes entre 1984 (4.102) e 2000 (5.561 municpios).

251

Esta classificao foi proposta por Tomio (2002, p. 69), em sua anlise dos mecanismos polticoinstitucionais relevantes para o processo emancipacionista.
252
Estimativa apresentada por Tomio (2002). A LC n 1/67 estabelecia requisitos mnimos de populao e
renda, alm de dispor sobre a forma de consulta prvia s populaes locais, para a criao de novos
municpios, nos seguintes termos:
Art. 1 - A criao de Municpio depende de lei estadual que ser precedida de comprovao dos requisitos
estabelecidos nesta Lei e de consulta s populaes interessadas.
Pargrafo nico - O processo de criao de Municpio ter incio mediante representao dirigida
Assemblia Legislativa, assinada, no mnimo, por 100 (cem) eleitores, residentes ou domiciliados na rea
que se deseja desmembrar, com as respectivas firmas reconhecidas.
Art. 2 - Nenhum Municpio ser criado sem a verificao da existncia, na respectiva rea territorial, dos
seguintes requisitos:
I - populao estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou no inferior a 5 (cinco) milsimos da
existente no Estado;
II - eleitorado no inferior a 10% (dez por cento) da populao;
III - centro urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200 (duzentas);
IV - arrecadao, no ltimo exerccio, de 5 (cinco) milsimos da receita estadual de impostos.
1 - No ser permitida a criao de Municpio, desde que esta medida importe, para o Municpio ou
Municpios de origem, na perda dos requisitos exigidos nesta Lei.
253

Segundo Afonso e Arajo (2001), o Brasil seria um caso raro de Federao que no adota nas formas
de partilha qualquer mecanismo de prmio ao esforo prprio de arrecadao municipal. A distribuio
da parcela dos 25% do ICMS-RJ pertencente aos municpios fluminenses, no entanto, contempla um
indicador da receita prpria com o objetivo de compensar este esforo, como se analisar.
254
Santos (2003, p. 103). Tomio (2002) usa o termo onda emancipacionista ao analisar o fenmeno.

145

Nesses 17 anos, foram criados nada menos que 1.459 municpios no pas, sendo a
maioria esmagadora de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes. 255
O Grfico 5 ilustra a mudana ocorrida e permite visualizar o crescimento de quase
200% no nmero de municpios no pas. Na regio Sudeste, registrou-se o menor
crescimento dentre todas as regies. Embora o nmero de localidades tenha quase
dobrado naqueles 50 anos, com aumento de 97%, o movimento foi menos pronunciado
quando comparado aos percentuais de aumento do nmero de municpios na regio Sul
(431%) e nas regies Norte e Centro-Oeste (mais de 300% cada).

Grfico 5
Nmero de Municpios - 1950/2001
Brasil e Regio Sudeste
6.000
5.000
4.000
Brasil

3.000

Sudeste

2.000
1.000
0
Brasil
Sudeste

1950

1960

1970

1980

1990

1997

2001

1.889

2.766

3.952

3.974

4.491

5.507

5.653

845

1.085

1.410

1.410

1.432

1.666

1.668

Fonte: IBGE (Territrio); acesso em 21/07/2006.

No estado do Rio de Janeiro foram criados 26 novos municpios desde 1988, sendo 11
desde 1996, perodo em que se centra a presente anlise. Embora as leis de criao dos
novos municpios fluminenses sejam de 1995, estes s vieram a ser instalados, ou seja,
comearam efetivamente a funcionar, elegendo-se o primeiro prefeito, em 1997, com
exceo de Mesquita, desmembrado de Nova Iguau em 1999 e instalado em 2001 256 .

255

A regio Sul foi a campe na criao de novos municpios: 435, desde 1984. S no ano de 2001, 30
novas cidades foram criadas no Rio Grande do Sul. (NAZARETH; PORTO, 2002).
256
Lei n 3253, de 25 de setembro de 1999. Desde a aprovao das leis de criao, as parcelas
resultantes da aplicao dos ndices de Participao dos Municpios foram repassadas aos
respectivos Municpios de origem, at a instalao dos novos municpios.

146

Foram os seguintes os municpios instalados em 1997 pelo desmembramento de


distritos dos municpios de origem: So Francisco de Itabapoana (desmembrado de So
Joo da Barra pela Lei n 2.379, de 18/01/95); Iguaba Grande (desmembrado de So
Pedro DAldeia pela Lei n 2.407, de 07/06/95); Pinheiral (desmembrado de Pira pela
Lei n 2.408, de 13/06/95); Carapebus (desmembrado de Maca pela Lei n 2.417, de
19/07/95); Seropdica (desmembrado de Itagua pela Lei n 2.446, de 12/10/95); Porto
Real (desmembrado de Resende pela Lei n 2.494, de 28/12/95); So Jos de Ub
(desmembrado de Cambuci pela Lei n 2.495, de 28/12/95); Tangu (desmembrado de
Itabora pela Lei n 2.496, de 28/12/95); Macuco (desmembrado de Cordeiro pela Lei n
2.497, de 28/12/95); e Armao de Bzios (desmembrado de Cabo Frio pela Lei n
2.498, de 28/12/95). 257
A tendncia de acelerao do aumento do nmero de municpios desde os anos 80 fica
evidenciada no Grfico 6, a seguir, que mostra que nos 30 anos que separaram 1950 e
1980 surgiram sete novos municpios no estado, enquanto nos 20 anos seguintes, at
2001, foram criados mais 28 (ou 4 vezes mais).
Grfico 6

Nmero de Municpios instalados - Rio de Janeiro


1950/2001
100

80

60
92
81

40
57

62

64

64

1950

1960

1970

1980

70

20

0
1990

1997

2001

Fonte: IBGE

257

Ver NAZARETH e PORTO (1999) para uma anlise do processo no estado e dos novos municpios
instalados em 1997. Naquele ano foram instalados 533 novos municpios no pas, 34% do total de
municpios instalados entre 1980 e 2001. (BREMAEKER, 2001).

147

Cabe destacar tambm que dos 11 novos municpios instalados desde 1996, sete (ou
64%) possuam menos de 20 mil habitantes em 2000 (muito embora em 2004 apenas
cinco ainda pudessem ser considerados pequenos).
O fato de a maioria dos novos municpios ter menos de 20 mil habitantes confirma, no
estado do Rio, a tese de que os critrios de repartio do FPM incentivaram, desde
1988, a criao de pequenos municpios, principalmente por garantirem a atribuio de
uma cota mnima do Fundo para quaisquer municpios com menos de 10.188 habitantes.
De fato, para os municpios, a emancipao de distritos, facilitada pelas regras legais
menos restritivas, passou a ser vantajosa, uma vez que aumentava a probabilidade de os
ganhos por habitante para o novo municpio serem proporcionalmente maiores para a
populao do que a perda para o municpio que foi desmembrado, assegurando um
ganho lquido para a populao do municpio de origem, agora convertido em dois.
O nus, por outro lado, diludo, distribuindo-se por todos os municpios do estado, j
que, como os percentuais dos estados no FPM so fixos desde 1989, as perdas ficam
restritas ao mbito estadual; apenas reduzem-se proporcionalmente os valores
distribudos aos demais municpios. 258
Entre os resultados negativos desse processo de proliferao de municpios tm sido
apontados: o desestmulo ao aumento das atividades produtivas geradoras de riqueza,
em funo do aumento do volume das transferncias de receitas entre municpios (dos
grandes para os pequenos) e entre regies (do Sudeste para o resto do pas); o fato de ter
beneficiado desproporcionalmente a parcela da populao que vive nos pequenos
municpios, e que no necessariamente a mais pobre, em prejuzo da parcela da
populao que vive nos grandes municpios; e o aumento das despesas administrativas
(inclusive com o poder legislativo), paralelamente reduo dos recursos disponveis
para os gastos sociais e investimentos. 259
A preocupao crescente com as conseqncias da fragmentao territorial acelerada,
em vista das propores que assumiu, deu origem Emenda Constitucional n 15, que

258

TOMIO, 2002; PRADO, 2001. At 1989, quando a LC n 62/89 definiu coeficientes fixos para a
dotao do FPM para cada estado, como se analisou no captulo II, o desdobramento de um municpio
em dois pequenos aumentava o volume total de recursos recebidos pela mesma populao, o que
era um incentivo multiplicao de micro municpios em todo o pas, sendo o impacto rateado entre
todos os municpios do pas, problema chamado de milagre da multiplicao dos pes, j
mencionado (VILLELLA, 1995, citado por PRADO, 2001, p.21).
259
GOMES; MAC DOWELL, 2000. Ver tambm Nazareth e Porto (2002).

148

em 1996 limitou a criao de municpios, impondo uma srie de novas exigncias, mais
restritivas, para a emancipao dos distritos.
At ento, como se observou, a criao, incorporao, fuso e o desmembramento de
municpios eram feitos por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei
complementar, e dependiam de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes
diretamente interessadas. Resta clara a competncia exclusivamente estadual, atribuda
pela Constituio, em 1988, para as alteraes na diviso territorial, respeitada a
vontade das populaes locais diretamente interessadas (no caso do desmembramento
de distritos, da populao do municpio de origem e do distrito que pleiteava a
emancipao).
Quanto a este aspecto, Tomio (2002, p. 69) observa que:
O papel mais extenso e substancial sobre a regulamentao das
emancipaes coube, at 1996, esfera estadual. A capacidade de
legislar sobre a regulamentao das emancipaes, por meio de leis
complementares, foi um dos principais mecanismos que gerou as
condies propcias para a recente onda emancipacionista e, em
grande parte, determinou o seu ritmo diferenciado por Estado,
sobretudo

porque

carter

permissivo

da

maioria

das

regulamentaes estaduais, quando comparadas delimitao imposta


pela LC federal 01/67, ampliou o estoque de localidades
emancipveis.

Do ponto de vista dos interesses municipais, a emancipao simbolizava, sem custos, a


perspectiva de acesso da comunidade a uma maior oferta de servios pblicos e a
expectativa de maior autonomia na gesto dos recursos e no atendimento das demandas
locais, facilitados por regras mais permissivas, como se depreende do trecho a
seguir: 260
Bem ou mal a comunidade passa a gerir seus destinos quanto
educao, sade e assistncia social. Alm disso, passa a construir
e depois a conservar as vias urbanas, as estradas e caminhos vicinais, a
cuidar da limpeza pblica e, de alguma forma, prover o saneamento

260

A idia da inviabilidade financeira da grande maioria desses novos Municpios e do custo que
representam para o Pas [...] uma quase unanimidade nos meios tcnico, acadmico, poltico e da
mdia contra o processo de emancipao de novos Municpios, seria a alegao para a Emenda
Constitucional. (BREMAEKER, 2001, p. 9).

149

bsico. Alm do mais, a comunidade passa a ter acesso a uma srie de


servios de competncia da Unio e dos Estados, nas reas da sade,
educao, assistncia social, administrao fazendria, agricultura,
comunicaes, judicirio, segurana pblica, trabalho, previdncia,
transporte e trnsito.

Esses dispositivos foram alterados em 1996, quando passou para lei federal o controle
sobre o processo, prevendo-se como condio adicional de criao de municpios, aps
a consulta popular, a necessidade de ser demonstrada a viabilidade de sua sustentao,
por meio de Estudo de Viabilidade Municipal. Desde ento, qualquer alterao em
municpios "constitucionalmente proibida" at que seja editada lei complementar
federal que fixe critrios gerais. 261
Conclui-se que a mudana representou uma retomada do controle da Unio sobre o
processo de reorganizao do territrio e uma limitao autonomia legislativa dos
estados. 262
No estado do Rio de Janeiro, a criao de municpios estava prevista no Art. 357 da
Constituio Estadual de 1989, regulamentada pela Lei Complementar n 59/90. 263
Em 2001, a Emenda n 23 Constituio do estado, de 09 de agosto, revogou a
legislao anterior e alterou o Artigo 357, introduzindo restries criao,
incorporao, fuso e desmembramento de municpios, seguindo a legislao federal.264
Diversos fatores influenciaram o processo de emancipaes nos estados, contribuindo
para os diferentes ritmos e intensidades de criao de municpios observados, tais como
o estoque de localidades emancipveis (ainda no constitudas em municpios, e se so
distritos urbanos ou rurais), a legislao estadual que regulamenta o processo e a

261

Art. 18, pargrafo 4 da Constituio. Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) entende
como inconstitucionais as leis estaduais que prevem a criao, incorporao, fuso ou
desmembramento de municpios sem a devida regulamentao por norma geral da Unio (o STF j
decidiu pela inconstitucionalidade de lei sobre desmembramento e anexao de municpios em Santa
Catarina, ADI 3524 contra a Lei estadual n 11.607/00, alterada pela Lei n 12.852/03).
262
Com exceo dos perodos do regime militar (1967 a 1988) e aps 1996, os Estados sempre foram o
nvel de governo responsvel pela regulamentao das emancipaes municipais (BARRETO, 1971
citado por TOMIO, 2002, p. 86).
263
Com as alteraes introduzidas pelas Leis Complementares n 61/90, n 70/90 e n 78/90.
264

semelhana do estabelecido na Constituio Federal, embora continuem a ser feitos por lei
estadual, dependendo de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos municpios
envolvidos, esses procedimentos foram limitados pela Constituio do estado ao perodo que seria
determinado pela Lei Complementar Federal e somente aps divulgao dos Estudos de Viabilidade
Municipal, que deveriam ser apresentados.

150

dinmica do processo poltico, dada pela interao entre os poderes executivo e


legislativo e entre os interesses polticos locais. 265
O estado do Rio de Janeiro apresentou o menor crescimento no nmero de
emancipaes dentre todos os estados, desde 1950, muito embora desde 1988 o ritmo
tenha se acelerado, aproximando-se da mdia nacional. Apesar de possuir uma
significativa quantidade de localidades passveis de emancipao (distritos, em sua
maioria, urbanos), no se verificou uma intensidade de criao de municpios
correspondente, o que pode sugerir que no houve interesse na emancipao ou
capacidade de articulao nesse sentido por parte das foras polticas locais, ou que as
decises polticas no plano estadual no foram favorveis aos pleitos de emancipao,
ou ainda a atuao de outros fatores (histricos, sociais e institucionais), hipteses cuja
comprovao foge ao escopo do presente trabalho. 266
De qualquer modo, como resultado desse ritmo diferenciado, em contraste com o que se
verifica para o Brasil, apenas 37% das cidades do estado do Rio tinham at 20 mil
habitantes em 2000 e s uma tinha menos de 5 mil, enquanto dos 63% restantes, 24%
eram cidades consideradas grandes ou muito grandes 267 , com mais de 100 mil
habitantes. A Tabela 8 a seguir detalha a distribuio nacional dos municpios de acordo
com a faixa populacional, por regio.

Tabela 8
Municpios Existentes em 2000, por Faixa Populacional Brasil, Regies e
Estado do Rio de Janeiro
Populao
(1.000 hab.)
At 20 mil

Sul

Sudeste

Brasil

302

CentroOeste
375

965

1.181

491

133

76

185

De 100 mil a 500 mil

37

12

Mais de 500 mil

TOTAL

1.792

449

Nordeste

Norte

1.255

De 20 mil a 100 mil

4.078

% do
total
73%

Rio de
Janeiro
34

% do
total
37%

373

1.258

23%

36

39%

37

99

194

3%

18

20%

15

31

1%

4%

463

1.189

1.668

5.561

100%

92

100%

Fonte: IBGE (Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico 2000 Brasil)

265

TOMIO (2002).

266

TOMIO (2002) testa a validade das diferentes hipteses explicativas dos ritmos diferenciados de
criao de municpios para uma amostra de cinco estados, com base nos fatores indicados, mas o Rio
de Janeiro infelizmente no est entre eles.
267
Na relao dos 100 municpios mais populosos do Brasil em 2000, contavam-se nada menos que 10
municpios fluminenses; os seis maiores, depois da capital, pertencem todos regio Metropolitana.
(NAZARETH; PORTO, 2002).

151

Alm do Rio de Janeiro registrar um menor nmero de cidades pequenas do que a


mdia dos demais estados, os dados confirmam que a concentrao da populao nos
grandes municpios fluminenses, tendncia observada nacionalmente, mais
pronunciada que na mdia do pas, e que apenas uma pequena parcela da populao
vive nos pequenos municpios, como informa o Grfico 7.

Grfico 7
Municpios em 2000, por tamanho
Brasil X RJ
100%

80%
73%
60%

63%

Pequenas (at 20 mil hab)


Grandes (mais de 20 mil hab)

40%
37%
20%

27%

0%
Brasil

RJ

Fonte: IBGE

De fato, a populao residente nos 34 municpios fluminenses que tm menos de 20 mil


habitantes (que representam 37% do total, conforme indicado no Grfico 7) equivale a
apenas 3% da populao total do estado do Rio de Janeiro, enquanto 97% dos habitantes
residem nas demais cidades fluminenses, como se analisa na seqncia. No conjunto do
pas, a distribuio da populao no to concentrada, com 20% residindo nas
pequenas cidades que constituem menos de um tero do total, como se v no Grfico 7.

152

IV.4.1.2

Evoluo da populao residente no estado

Dentre os estados da regio Sudeste, o estado do Rio foi o que apresentou a menor taxa
de crescimento populacional na dcada de 90: o contingente populacional cresceu taxa
mdia geomtrica de 1,30% ao ano, incremento ainda superior ao registrado na dcada
de 80, de 1,15% ao ano. 268
Na segunda metade da dcada de 90, a populao residente no estado do Rio de Janeiro
cresceu em ritmo mais acelerado, ultrapassando a marca dos 14 milhes em 2000, at
alcanar 15,2 milhes em 2004, equivalente a 8,3% da populao brasileira.
A Tabela 9 abaixo apresenta a distribuio da populao fluminense em 1996 e 2004,
por regio, destacando a participao de cada uma no total do estado e deste no total do
pas, bem como a taxa mdia de crescimento observada nos diferentes perodos. A
populao residente no estado aumentou 13% no perodo, crescimento inferior aos
15,6% registrados para a populao brasileira, que evoluiu de 157 milhes para 181
milhes de pessoas.
Tabela 9
Evoluo da Populao do Estado do RJ,
por Regio: 1996-2004
(em mil habitantes)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
TOTAL RJ
BRASIL
% Populao RJ/Brasil

Populao
2004

% no total
2004

Populao
1996

643
6.040
267
196
829
5.347
310
741
784
15.157
181.581
8,3%

4,2%
39,8%
1,8%
1,3%
5,5%
35,3%
2,0%
4,9%
5,2%
100,0%

470
5.552
234
140
741
4.621
284
654
712
13.408
157.070
8,5%

% no
total
1996
3,5%
41,4%
1,7%
1,0%
5,5%
34,5%
2,1%
4,9%
5,3%
100,0%

% 2004/
1996
36,8%
8,8%
14,1%
40,0%
11,9%
15,7%
9,2%
13,3%
10,1%
13,0%
15,6%
-2,4%

Fonte: IBGE (SIDRA) e Fundao CIDE.

As taxas de crescimento da populao residente no estado variaram muito entre as


regies nos anos de 1996 a 2004. A ltima coluna da Tabela 9 mostra as variaes

268

Estimativas do IBGE.

153

ocorridas, que evidenciam o maior crescimento populacional nos municpios da regio


do Litoral Sul Fluminense e das Baixadas Litorneas, quando se considera todo o
intervalo (ltima coluna): 40% e 37%, respectivamente, comportamentos que so
visualizados com o auxlio do Grfico 8, a seguir, que mostra que o incremento foi
superior ao crescimento da populao estadual no mesmo perodo.

Grfico 8
Crescimento da Populao Residente no Estado do RJ, por Regio
Variao % entre 1996 e 2004
Capital

9%

Noroeste

9%

Serrana

10%

Mdio Paraba

12%

TOTAL RJ

13%

Norte

13%

Centro-Sul

14%

Metropolitana

16%

Baixadas Litorneas

37%

Litoral Sul Fluminense

40%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

Fonte: IBGE (SIDRA) e Fundao CIDE.

Destaque-se que as regies que mais cresceram esto situadas no litoral e possuem
elevado potencial turstico, que vem sendo crescentemente explorado, sendo que alguns
dos municpios da regio das Baixadas Litorneas, pela confrontao geogrfica com a
Bacia de Campos, esto tambm entre os maiores beneficirios dos recursos
provenientes da explorao do petrleo e gs. As regies do Mdio Paraba, com 12%,
Serrana, com 10%, e Noroeste e a Capital, com cerca de 9% cada, apresentaram
crescimento bem mais modesto.
Uma anlise mais detalhada, por municpio, permite constatar que est efetivamente
ocorrendo um movimento de atrao da populao na direo dos que mais recebem

154

recursos provenientes de royalties do petrleo, situados nas regies Norte e das


Baixadas Litorneas. Dentre eles, Maca, Armao dos Bzios, Cabo Frio e Rio das
Ostras apresentaram elevado crescimento no nmero de habitantes no perodo. Os trs
ltimos esto entre os 10 municpios do estado que mais receberam recursos de
royalties, em valores absolutos, e entre as cidades cuja populao cresceu acima de 20%
desde 1996. 269
O exame dos dados demogrficos permite extrair algumas concluses:
a. Em 2004, dois teros dos municpios do Rio de Janeiro (63%) tinham mais de 20
mil habitantes (apenas um tero podia ser considerado como integrante da faixa
dos pequenos), ao passo que, para o Brasil, essa proporo inversa: 73% so
pequenos e menos de um tero dos municpios possui mais de 20 mil habitantes;
b. Apenas uma nfima parcela da populao fluminense (3%) reside nos pequenos
municpios do estado, enquanto 71% da populao fluminense concentram-se
nas cidades de mais de 300 mil habitantes, sendo 40% na capital;
c. Dos 11 municpios fluminenses criados entre 1997 e 2001, sete (ou 64%)
possuam menos de 20 mil habitantes quando foram criados, reforando tese
encontrada na literatura de que as regras de distribuio do FPM incentivaram a
proliferao de pequenos municpios 270 ;
d. Registra-se acentuada tendncia de crescimento populacional nas regies
localizadas no norte e no litoral do estado, onde a maior parte dos municpios
de mdio porte (a grande maioria tem entre 20 mil e 100 mil habitantes),
confirmando-se no estado do Rio tendncia observada nacionalmente de
crescimento das cidades de mdio porte;
e. A tendncia de crescimento populacional expressiva nos municpios que mais
recebem recursos provenientes de royalties do petrleo, situados nas regies
Norte e das Baixadas Litorneas, indicando a necessidade de especial ateno na
implementao de polticas urbanas e sociais nessas cidades.

269

Ver Costa F e Murta (2000) e Conceio, Mello, Murta e Nazareth (2006), para uma anlise detalhada
da relevncia dos royalties e das participaes especiais nas finanas dos municpios do estado do
Rio de Janeiro.
270
GOMES; MACDOWELL, 1999.

155

IV.4.2 Produto Interno Bruto dos municpios fluminenses


O objetivo desta seo analisar como se distribui a riqueza gerada nos municpios do
estado do Rio de Janeiro e como essa distribuio evoluiu no perodo analisado 271 .
Antes de iniciar o exame dos dados, cabem algumas consideraes acerca da
metodologia adotada para o clculo do PIB dos municpios brasileiros, de maneira a
qualificar os resultados encontrados e esclarecer distores, evitando concluses
precipitadas.
O mtodo usado pelo IBGE consiste em um processo descendente de repartio, pelos
municpios, do valor adicionado das 15 atividades econmicas das Contas
Regionais 272 , obtido para cada unidade da federao, de acordo com a seguinte
metodologia: estimado o valor adicionado estadual de cada atividade, obtido das
Contas Regionais; procede-se distribuio desse valor para as atividades municipais,
segundo indicadores escolhidos para este fim; as 15 atividades econmicas so
agrupadas, e obtm-se as estimativas municipais do valor adicionado da agropecuria,
da indstria e dos servios; e, finalmente, agregando-se o dummy financeiro e os
impostos sobre produtos chega-se ao PIB, por municpio, em valores correntes (sem
contemplar variaes de volume e de preo, quer por atividade econmica, quer para o
PIB).
Como se constata da descrio da metodologia, o PIB no apurado a partir da
agregao da riqueza gerada em cada localidade, mas sim da alocao fsica da riqueza
gerada, nacionalmente, em cada uma das atividades econmicas, primeiro pelos estados
da Federao e posteriormente pelos municpios. Por essa razo, no reflete,
necessariamente, a renda que permanece nos municpios e nem mesmo a renda gerada
localmente, j que depende em larga medida do indicador escolhido para a
redistribuio espacial do valor gerado em cada atividade e da natureza da atividade.
Segundo os crticos, o elevado grau de abertura das economias municipais tambm
requer cuidados especiais na interpretao dos resultados do PIB, principalmente com

271

Dados: IBGE (2004, disponvel em: ftp://ftp.ibge.gov.br/Pib_Municipios/2004/Banco_de_Dados) e IPEA


e Fundao CIDE (1996; ver Nazareth e Porto (1998), para a descrio da metodologia adotada).
272
Agropecuria, Indstria Extrativa Mineral, Indstria de Transformao, Construo Civil, Servios
Industriais de Utilidade Pblica, Comrcio, Transporte, Servio de Alojamento e Alimentao,
Comunicao, Servio Financeiro, Administrao Pblica, Aluguel e Servios Prestados s Empresas,
Educao e Sade, Outros Servios e Servios Domsticos. (IBGE, 2006).

156

relao s tentativas de vincular o PIB per capita e o ndice de Desenvolvimento


Humano IDH, cujo clculo inclui indicadores de renda familiar, sade (expectativa de
vida) e escolaridade (taxas de freqncia escolar e alfabetizao) da populao
municipal. 273
O caso dos municpios do Rio de Janeiro bastante esclarecedor da limitao do uso do
PIB per capita como indicador da riqueza e da renda local, em razo da distoro
introduzida pelo petrleo.
A evoluo recente da situao econmica fluminense, resumida no incio deste
captulo, permitiu constatar que a reverso da trajetria de crise, iniciada em meados da
dcada de 90, apoiou-se decisivamente na dinmica da cadeia do setor de petrleo e gs,
altamente intensiva em capital e tecnologia.
Os impactos da cadeia sobre as atividades econmicas, emprego e renda das diferentes
regies do estado variam desde a injeo de renda e tributos diretos na economia
gerao de empregos diretos e indiretos, inclusive na indstria naval, s encomendas de
bens de capital e servios, a montante, e induo de investimentos, a jusante, entre
outros.
Como se deduz, os impactos podem ser muito significativos em nvel municipal, mas a
intensidade depende de inmeros fatores como a capacidade de oferta local de bens de
capital, o grau de abertura da economia, a existncia de um complexo gs-qumico ou
petroqumico que seja capaz de incorporar novos investimentos, entre outros fatores. 274
Por essas razes, os reflexos da presena dessas atividades na melhoria das condies de
vida da populao, onde esto localizadas, no so facilmente identificveis e
mensurveis; podem por vezes sequer ocorrer ou, caso ocorram, podem ainda no ser
percebidos.
A forma de clculo do PIB utilizada pelo IBGE, no entanto, faz com que os municpios
localizados no norte e no litoral fluminenses, pela proximidade com a Bacia de Campos,
tenham posio privilegiada no ranking do PIB brasileiro nos anos recentes, resultados

273
274

UCAM, 2005.
ARAJO, 2001, p. 266.

157

que tm provocado grandes iluses, e, conseqentemente, motivado falsos debates e


inmeras especulaes. 275
Tal se deve soluo encontrada pelo IBGE no caso do petrleo: para localizar
geograficamente a riqueza produzida na plataforma continental, medida pelo valor
adicionado por essas atividades, o indicador utilizado a distribuio de royalties pagos
pelas concessionrias aos municpios (com base nos dados fornecidos pela ANP).
O maior problema dessa soluo o fato de que reproduz impropriedades implcitas s
regras de rateio dos royalties, particularmente a sobre-remunerao de municpios que
esto apenas prximos de campos petrolferos martimos, ou vizinhos a municpios
confrontantes com estes, sem a presena efetiva de capitais petrolferos em seus
territrios.

276

Dessa forma, um municpio que possui indstria ou produz petrleo que

sero consumidos em municpios vizinhos, em outros estados ou at no exterior, e que


tem populao reduzida, pode ter um elevado PIB per capita, mas a renda no
permanecer em seus limites geogrficos (vazando, por exemplo, pelo pagamento de
salrios ou de remunerao do capital a fatores de produo de outros municpios).
Assim, os municpios fluminenses ditos petrolferos no estariam como as estatsticas
sugerem entre os mais ricos do pas, mas apenas entre os que produzem mais riqueza
(ou que esto geograficamente prximos ao local onde produzida). 277
Uma soluo interessante para tentar minimizar as distores foi a adotada pela
Fundao CIDE, que exclui do clculo do PIB o valor da produo martima de
petrleo, atribuindo-o a uma entidade fictcia chamada Bacia de Campos, como forma
de evitar a contaminao dos produtos municipais pela riqueza produzida offshore, para
que no fiquem artificialmente inflados. O quadro a seguir aqui reproduzido apenas
com o intuito de ilustrar a diferena das metodologias adotadas pelo IBGE e pela
Fundao CIDE: 278

275

UCAM, 2005, p. 2. [...] PIB uma medida de produo de valor, e no uma medida de valor fixado na
regio.
276
Ver Serra (2003) para uma discusso dos critrios de distribuio dos royalties vigentes no pas.
277

A anlise mencionada sugere outras medidas como mais adequadas para avaliar a riqueza que circula
nos municpios, por exemplo, a receita tributria e a massa de salrios e outros rendimentos, que
tambm possuem limitaes, embora de outras ordens. (UCAM, 2005, p. 3).
278
Idem, p. 4.

158

Para os fins de subsidiar a anlise desenvolvida no prximo captulo, os valores do


Produto Interno Bruto de 2004 dos municpios do Rio de Janeiro, importante medida da
produo de valor no estado, foram agregados por regies, e a contribuio de cada
regio para o total do produto estadual pode ser visualizada no Grfico 9:

Grfico 9

Produto Interno Bruto dos Municpios do RJ,


por Regio _ 2004
(em milhes de R$ correntes)
Baixadas
Litorneas
21.270
10%

Serrana
6.549
3%
Norte
48.164
22%

Capital
73.975
32%

Noroeste
1.888
1%

Metropolitana
47.178
21%

Mdio Paraba
19.212
9%

Litoral Sul

Centro-Sul
1.763
1%

2.565
1%

159

Fonte: IBGE

Em nvel de regio, observa-se que a maior parcela do PIB estadual, de 32%, foi gerada
na capital (R$ 74 bilhes), seguida pelas regies Norte e Metropolitana, responsveis
por 22% (R$ 48 bilhes) e 21% (R$ 47 bilhes) do total do PIB do estado,
respectivamente. As regies do Litoral Sul Fluminense, Centro-Sul e Noroeste
apresentaram as menores participaes no PIB-RJ (1%).
O Grfico 9 ilustrativo do que foi apontado na anlise da economia fluminense
desenvolvida na seo precedente: a contribuio do valor produzido pelas atividades
econmicas historicamente concentradas na Capital e seu entorno 279 vem sendo
progressivamente substituda pelo valor da produo das atividades ligadas explorao
de petrleo e gs natural, concentradas geograficamente na Bacia de Campos e em
alguns (poucos) municpios das regies Norte e das Baixadas Litorneas. 280
O exame dos dados por municpio revela que, depois da Capital, os municpios de
Campos e Maca, ambos na regio Norte, foram os que apresentaram os maiores PIB
em 2004: R$ 21 bilhes e R$ 18 bilhes, respectivamente. No por acaso, o prximo
PIB municipal do estado, em valor, Duque de Caxias, localizado na regio
Metropolitana, com R$ 18 bilhes, sendo o refino do petrleo o principal responsvel
por esse resultado (no municpio est localizada a terceira maior refinaria, em
capacidade instalada de produo de barris de petrleo, do pas).
A distribuio do PIB pelo territrio fornece uma medida tambm da excessiva
concentrao da riqueza no Brasil e da importncia do petrleo para a economia do pas:
68 municpios responderam por metade do PIB nacional de 2004 e concentravam a tera
parte da populao brasileira, enquanto apenas 10 dos 5.561 municpios foram
responsveis por um quarto do Produto Interno brasileiro, sendo quatro do estado do
Rio: a Capital e Duque de Caxias na regio Metropolitana, e Campos e Maca no Norte
fluminense. 281

279

A participao da regio Metropolitana chega a 53%, se considerada tambm a Capital, separada aqui
apenas para permitir um maior detalhamento da anlise.
280
Estima-se que a contribuio mdia do setor de petrleo ao PIB tenha evoludo de 2,4% (nos anos 60)
para 4,2% (anos 80), chegando em 2004 a representar 8,1% do PIB brasileiro; a estimativa do valor
agregado em 2003, a preos daquele ano, foi de R$ 104,71 bilhes.
281
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/pibmunic2004.pdf.

160

Observa-se ainda que os produtos dos oito municpios fluminenses classificados como
muito grandes 282 esto entre os 20 maiores PIB do estado, relao que inclui tambm
dois pequenos: Porto Real, onde est instalada a fbrica da sede da PSA PeugeotCitron, municpio da regio do Mdio Paraba, que concentra a indstria
automobilstica, e Quissam, no Norte fluminense, grande beneficirio de royalties e
que, pela populao reduzida, apresenta o maior PIB per capita do estado, R$ 231 mil
por habitante, e o 3 mais elevado do pas. Os 20 menores PIB do estado correspondem,
sem exceo, a municpios classificados como pequenos.
O Grfico 10, a seguir, compara a distribuio do PIB per capita dos municpios
fluminenses em 1996 e 2004, em valores atualizados para dezembro de 2004, por faixas
de tamanho da populao 283 . Observa-se que a distribuio do PIB por habitante foi
sensivelmente alterada no perodo.
Em 1996, o PIB per capita da Capital era superior ao das demais faixas, e o valor do
produto por habitante tendia, em mdia, a decrescer com o tamanho do municpio. Em
2004, essa relao se inverteu: o valor do PIB por habitante da faixa dos pequenos
municpios era o maior de todas as faixas, e cerca de quatro vezes maior do que o valor
de 1996, enquanto o PIB per capita do municpio do Rio de Janeiro foi bem menor,
inferior inclusive ao valor por habitante da faixa dos municpios muito grandes.

282

Belford Roxo, Campos dos Goytacazes, Duque de Caxias, Niteri, Nova Iguau, Petrpolis, So
Gonalo e So Joo de Meriti.
283
Apesar das diferenas nas metodologias utilizadas para os clculos do PIB dos anos de 1996 e 2004,
alguns testes realizados permitiram verificar a viabilidade da comparao, j que ambas utilizam
dados primrios do IBGE. (Ver Nazareth e Porto, 1998, para metodologia de clculo adotada para
1996).

161

Grfico 10

Produto Interno Bruto por Habitante, Municpios do RJ,

R$ de 2004 por habitante

por Faixa Populacional: 1996 e 2004


30,0

20,0

1996
2004

10,0

Capital

Muito grandes

Grandes

Mdios

Pequenos

Fonte: IBGE, 2004 (PIB de 2004); NAZARETH; PORTO, 1998 (PIB de 1996).

Resta evidenciado no Grfico 10 o efeito petrleo descrito, que elevou


significativamente o produto por habitante da faixa dos pequenos municpios: se forem
desconsiderados os valores do PIB dos municpios que esto muito acima da mdia
(outlyers), Quissam e Carapebus, que recebem vultosos recursos de royalties, o PIB
per capita da faixa cai de R$ 27,9 mil para R$ 14,5 mil por habitante (ou para
R$ 18,6 mil, se apenas Quissam for desconsiderado). O efeito pode ser mensurado
ainda se o mesmo exerccio for repetido com Porto Real, que tem o PIB muito elevado,
mas no receptor de royalties. Nesse caso, o PIB por habitante da faixa cai bem
menos, para R$ 20,9 mil.
A distribuio do PIB estadual por regies, nos anos de 1996 e 2004, est representada
no Grfico 11, a seguir, que demonstra claramente como cresceu a contribuio do valor
da produo das regies Norte e das Baixadas Litorneas para a riqueza produzida no
estado, em substituio contribuio do valor produzido pela Capital.

162

Grfico 11

PIB dos Municpios do RJ, por regio - 1996 e 2004


(em % do total)

100%
33%

(em % do total)

80%

63%
22%

60%
2%
40%

21%
21%

20%

2%

10%

14%

12%

0%

Capital
Norte
Metropolitana
Baixadas Litorneas
Demais regies

1996

2004

63%

33%

2%

22%

21%

21%

2%

10%

14%

12%

Fonte: IBGE, 2004 (PIB de 2004); NAZARETH; PORTO, 1998 (PIB de 1996).

Em 1996, a Capital e a regio Metropolitana foram responsveis por 84% do valor do


PIB estadual e as regies Norte e das Baixadas Litorneas, por apenas 4%. A
participao destas ltimas no PIB total de 2004 cresceu oito vezes, chegando a 32%, e
as primeiras viram sua contribuio reduzida a 54% (no obstante o crescimento de
cerca de um quarto, em termos reais, do valor do PIB estadual nesse mesmo perodo).
As demais regies do estado tambm perderam participao, muito embora apenas em
termos relativos, destacando-se a regio do Mdio Paraba, cuja contribuio caiu de 9%
para 7% do produto estadual.
O movimento observado no Grfico 11 indica uma efetiva desconcentrao da riqueza
no territrio, o que pode ser um sinal muito positivo de redistribuio das atividades e
da populao, no apenas por dinamizar e beneficiar outras reas ou regies, oferecendo
oportunidades de aproveitamento de recursos e fatores produtivos, mas principalmente
por reduzir a presso das demandas urbanas na regio Metropolitana, principalmente na
Capital, e as deseconomias de aglomerao.
163

Com efeito, a exacerbao do crescimento urbano da rea Metropolitana uma


caracterstica do estado, explicada, entre outros fatores, pela longa funo de capital
nacional que a cidade desempenhou por tanto tempo e pelo peso que representa no
jovem estado fluminense que hoje dirige, alm do desinteresse pelos problemas do
interior que manifestaram durante longo tempo suas elites polticas e intelectuais, em
claro contraste com as realidades e necessidades do interior fluminense em vrios
aspectos, principalmente, de seu aparelho produtivo. 284
que o fraco dinamismo da economia fluminense e a crise vivenciada no sculo
passado, resumidos nas sees precedentes, no significam que algumas regies ou
localidades do estado no tenham apresentado movimento relevante em suas atividades
no perodo, apesar de seu peso restrito no produto estadual. Essas cidades (ou
microrregies) apresentaram crescimento e dinamismo, constituindo vantagens de
manchas, ilhas de prosperidade dentro do territrio, embora de alcance limitado
econmica e geograficamente 285 . Essas vantagens se constituram, de maneira geral, por
iniciativas isoladas, no relacionadas a outros espaos econmicos do estado, sem que
tenha havido uma programao ou coordenao com o conjunto de outras iniciativas
econmicas no territrio estadual.
A desconcentrao espacial das atividades econmicas e da populao, j analisada, que
at aqui se deu quase que exclusivamente em funo das atividades de explorao do
petrleo e do gs natural, cuja sustentabilidade no tempo depende da existncia de
recursos no-renovveis, poderia ser orientada tambm para o aproveitamento do
dinamismo dessas ilhas ou vocaes, reorganizando-se, com uma viso de mais
longo prazo, as atividades situadas nesses plos, localizados no entorno das cidades
mdias ou pequenas, compostos majoritariamente por micro e pequenas empresas. 286
Os desejados impactos favorveis, que o movimento de desconcentrao das atividades
econmicas pode ter sobre o emprego e a gerao de renda nas regies beneficiadas por
essas atividades e setores mais dinmicos, em especial os do petrleo e gs natural,

284
285
286

HASENCLEVER; FAURE, 2004, p. 9.


Idem, p.17.
De acordo com as concluses do relatrio de pesquisa sobre Configuraes Produtivas Locais (CPL)
no estado do Rio de Janeiro, esta seria a chave para a revitalizao da economia fluminense: Estes
plos, alavancas essenciais de um crescimento do tipo novo, podem tornar-se os focos de um
desenvolvimento local em torno do qual a globalizao, paradoxalmente, concede todas as suas
chances. (HASENCLEVER; FAURE, 2004, p. 9).

164

dependem da capacidade multiplicadora e indutora de novos investimentos,


principalmente das atividades da cadeia petrolfera, sob pena de no se traduzirem em
efetiva melhoria das condies econmicas e sociais.
A simples observao das mudanas em direo s regies beneficiadas nada diz quanto
a esses impactos mais efetivos e duradouros sobre a organizao espacial da riqueza e
sobre a continuidade dos efeitos positivos de seu dinamismo. Por essa razo, torna-se
fundamental a busca da diversificao das atividades produtivas em todo o estado,
inclusive nas etapas a jusante da cadeia, de maior agregao de valor, bem como a
manuteno e ampliao de investimentos nas oportunidades j identificadas e nas
atividades j em operao, nas quais o estado apresenta especializao elevada,
assegurando a existncia de alternativas, construdas em bases mais slidas e
sustentveis, para a explorao de recursos que cedo ou tarde se esgotaro.
O estudo Produto Interno Bruto dos Municpios 2004, elaborado pelo IBGE, identifica,
em termos do valor adicionado, reas no estado do Rio de Janeiro com caractersticas
similares que lhes conferem uma identidade econmica e que confirmam o que foi
apontado na anlise anterior: o litoral norte fluminense, com a indstria extrativa do
petrleo, e a regio do Vale do Paraba (eixo da BR-116, Rodovia Presidente Dutra),
com os setores metal-mecnico e de material de transporte, onde se registra forte
predominncia do valor adicionado da indstria na economia dos municpios; os
municpios da regio Metropolitana, onde o valor adicionado municipal apresentou
maior diversificao, alm de um forte peso do setor de servios, que se explica pela
crescente interdependncia entre a produo industrial e esse setor; e a regio do Litoral
Sul (BR-101, no trecho entre o Rio de Janeiro e Santos), onde tambm predomina o
setor de servios, resultado, neste caso, das atividades ligadas ao turismo. 287
As atividades econmicas concentradas em regies e reas especficas do estado e
Arranjos Produtivos Locais (APL 288 ) em setores da indstria j foram identificados por

287

Este ltimo eixo no restou evidenciado na anlise precedente, tendo em vista o elevado peso do
petrleo no PIB fluminense (at mesmo no PIB do Brasil, como se viu), que desequilibra e dificulta a
visualizao do comportamento das demais atividades econmicas e regies.
288
O conceito de APL pode ser associado aglomerao espacial de agentes econmicos, polticos e
sociais, com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que apresenta vnculos e
interdependncia. Por meio desses vnculos, origina-se um processo de aprendizagem que possibilita
a introduo de inovaes de produtos, processos e formatos organizacionais, gerando maior
competitividade para as empresas integradas ao arranjo, tendo sua formao associada a trajetrias
histricas de criao de vnculos territoriais, a partir de uma base social, cultural, poltica e econmica
comum. (RIO DE JANEIRO, Estado, TCE-RJ, 2004).

165

diversas instituies, fornecendo o conhecimento e os elementos necessrios para o


planejamento dos investimentos e fortalecimento daquelas atividades, fundamentais
para a construo de alternativas s atividades da cadeia do petrleo. 289
Nesse sentido, cabe destacar estudo realizado pelo SEBRAE-RJ em 2004 que
identificou, a partir de critrios de emprego, renda, especializao relativa, relevncia
setorial e outros, 61 concentraes de atividades econmicas e 16 APL em setores da
indstria no estado, alm de outros arranjos em fase de desenvolvimento 290 . O trabalho
do SEBRAE-RJ buscou mapear o padro de "especializao relativa" da indstria
fluminense e identificou 27 atividades nas quais a participao do estado no emprego
total do pas era superior quela observada para o conjunto da indstria, sendo 20
associadas ao setor de servios e sete ao setor industrial.
Algumas das concentraes identificadas no estudo esto vinculadas a ramos nos quais
o estado apresenta uma especializao relativa bastante elevada, tais como: extrao de
petrleo e gs natural; transporte aquavirio; fabricao de coque; refino de petrleo;
fabricao de outros equipamentos de transporte; correio e telecomunicaes; atividades
recreativas, culturais e desportivas; alojamento e alimentao; atividades de informtica
e conexas; transporte terrestre; edio, impresso e reproduo de gravaes; sade e
servios sociais; fabricao de produtos qumicos; e metalurgia bsica.
Quanto aos arranjos produtivos do estado, foi apontado, sem constituir uma surpresa,
que o maior o do setor de petrleo, sediado em Maca, com rea de influncia sobre
Rio das Ostras, Carapebus, Quissam e Campos dos Goytacazes 291 . Os setores
petroqumico, qumico e farmacutico tm um APL identificado em trs municpios:
atividades de refino de petrleo, cujo ncleo est em Duque de Caxias; de fabricao de
aditivos para uso industrial, com base em Belford Roxo; e de fabricao de embalagens
de plstico, concentrada em So Joo de Meriti, com rea de influncia em diversos
municpios da regio, alm de concentrao de atividades na fabricao de
medicamentos, artefatos de plstico, artigos de perfumaria e cosmticos e, ainda, de

289

RIO DE JANEIRO, Estado, TCE-RJ, 2004.

290

Estudo Sobre Arranjos Produtivos Locais RJ, SEBRAE-RJ. Disponvel em:


http://www.sebraerj.com.br.
291
Na Bacia de Campos encontram-se 38 campos offshore em operao, com 1.814 poos de leo e gs,
37 plataformas fixas e mveis de produo e quase 4 mil km de dutos submarinos, alm da fabricao
de estruturas metlicas, mquinas e equipamentos, construo e reparao de embarcaes e
estruturas flutuantes, montagens industriais e outras obras de instalaes, e atividades de logstica de
transporte.

166

materiais para usos mdicos, hospitalares e odontolgicos, quase todas na regio


Metropolitana e em alguns municpios da regio Serrana, onde tambm se verificaram
atividades de fabricao de mveis com predominncia de madeira. H outro plo
moveleiro em Campos, na regio Norte.
O setor metal-mecnico tem trs APL identificados nas reas siderrgica, automotiva e
da indstria naval, com ncleos em municpios das regies do Mdio Paraba e
Metropolitana, alcanando municpios vizinhos. O primeiro inclui a produo de
laminados planos de ao em Volta Redonda, fabricao de peas fundidas de ferro e ao
em Barra do Pira, e produo de laminados no-planos de ao em Barra Mansa. O APL
automotivo tem sede em Resende, onde a Volkswagen fabrica caminhes e nibus, e em
Porto Real, onde a PSA Peugeot-Citron fabrica os automveis modelos 206, Xsara
Picasso e C3, com influncia em Itatiaia. O APL da indstria naval tem ncleo em
Niteri, com influncia sobre a Capital, So Gonalo e Maric. Ainda no setor metalmecnico, encontram-se concentraes de atividades na fabricao de peas fundidas de
metais no-ferrosos e suas ligas e artefatos de metal, montagem e reparao de
locomotivas, vages e outros materiais rodantes.
No setor de turismo encontra-se o maior nmero de APL no estado. So quatro ncleos
identificados: o primeiro no Litoral Sul (Paraty, Angra dos Reis e Mangaratiba); o
segundo em Resende e Itatiaia; o terceiro na Capital, com influncia sobre Niteri; e o
quarto, em Arraial do Cabo, Cabo Frio, Armao dos Bzios e Rio das Ostras, com rea
de influncia em Maric, Saquarema, Araruama, Iguaba Grande, So Pedro da Aldeia e
Casimiro de Abreu alm de novos ncleos em desenvolvimento, como o circuito do
Caminho do Caf, em torno de Vassouras; na regio em torno de Petrpolis; entre
Terespolis e Nova Friburgo; e na regio Norte do estado, compreendendo Campos,
Quissam e So Joo da Barra.
Foram identificadas diversas concentraes no setor agroindustrial (regies Norte e
Noroeste Fluminense e regio Serrana): o APL de fruticultura, que consolida o plo de
fruticultura irrigada; concentrao de pesca em Niteri; de pecuria, com criao de
bovinos e fabricao de produtos de laticnios, carne, banha e produtos de salsicharia; e
criao de aves e produo de ovos em diversos municpios em todo o estado.
No setor txtil-vesturio, foram identificados dois APL: o de moda ntima em Nova
Friburgo e o de fabricao de tecidos de malha e produo de moda feminina, em

167

Petrpolis, ambos com rea de influncia sobre os municpios vizinhos alm de


atividades de confeco de outras peas de vesturio em municpios da regio
Metropolitana, Itaperuna e Valena, e o comrcio varejista de artigos de vesturio e
complementos em Campos dos Goytacazes, Niteri e Cabo Frio.
Nos setores de extrao mineral, cermica e cimento, foram identificados outros dois
Arranjos Produtivos Locais: o APL de rochas ornamentais com base em Santo Antnio
de Pdua, e o APL de cermica vermelha com base em Campos dos Goytacazes (ambos
com reflexos nos municpios vizinhos), alm de concentraes de atividades no setor
cermico nas regies Metropolitana e Centro-Sul, extrao e refino de sal marinho e salgema em Cabo Frio, e de pedra, areia e argila, aparelhamento e outros trabalhos em
pedras em diversos municpios da regio Metropolitana. A fabricao de cimento,
artefatos de concreto e construo, com larga tradio no estado, tem concentrao em
Volta Redonda e em Cantagalo, que tambm tem atividades de fabricao de
fibrocimento, gesso e estuque.
No setor de papel, editorial e grfico, a Capital tem concentrao de atividades de
edio e impresso de jornais, revistas, livros e outros produtos grficos, e a fabricao
de embalagens de papel e papelo tem concentrao de atividades em municpios da
regio Metropolitana. Tambm na Capital, foi identificado um APL de informtica, na
rea de processamento de dados, consultoria em sistemas, desenvolvimento de
programas, e manuteno e reparao de mquinas, e concentrao de atividades de
desenvolvimento de programas e de consultoria em sistemas de informtica na regio
Serrana e no Centro-Sul.
Os setores de telecomunicaes, atividades culturais e esportivas e de audiovisual tm
APL identificados na Capital, com o primeiro influenciando municpios da Baixada
Fluminense, como Mesquita, Nova Iguau, Belford Roxo, So Joo de Meriti e Duque
de Caxias. Finalmente, identificou-se concentrao de atividades no setor de servios
mdicos em municpios das regies Serrana e Norte e no setor de transporte rodovirio
de passageiros e de cargas, na regio do Mdio Paraba.

168

V Impactos nas finanas pblicas dos municpios do Rio de


Janeiro
Este captulo prope uma anlise do modo como o processo de descentralizao em
curso no pas nas ltimas dcadas, analisado nas sees precedentes, modificou o perfil
das finanas pblicas dos municpios do Rio de Janeiro, em termos da composio da
estrutura de financiamento e dos gastos.
A anlise ainda que agregada da distribuio intergovernamental das receitas no pas
desenvolvida por Prado (2001) permite quele autor a confirmao de que o processo
de descentralizao um processo de municipalizao, evidenciada pela participao
crescente dos municpios no dispndio real total, em contraste com a esterilizao de
parcela crescente dos recursos dos oramentos estaduais sob a forma de servios
financeiros, decorrente da situao de crise oramentria em que esses entes se viram
envolvidos no passado recente. 292
Com a crescente complexidade do sistema intergovernamental de partilha de receitas e o
aumento dos recursos que vm sendo transferidos diretamente da Unio para os
municpios, de se esperar que o perfil das finanas dos municpios brasileiros tenha
sido fortemente modificado pelas reformas constitucionais, institucionais e legais
associadas a esse processo de municipalizao, que ocorreu em paralelo ao processo de
enfraquecimento do papel dos estados na Federao, analisado no captulo II.
Considerando o objetivo de avaliar os impactos causados pelas mudanas
constitucionais e legais descritas, sero apresentadas, ao longo do captulo, a situao
atual, em uma anlise mais detalhada com base nos dados relativos a 2004, e a evoluo
das receitas e dos gastos dos municpios do Rio de Janeiro desde 1996. Para tanto, so
comparados os dados das finanas dos municpios receitas e despesas em trs
momentos distintos: os anos de 1996, 2000 e 2004.
Os fatores que influenciam os movimentos que se forem evidenciando ao longo da
anlise, bem como a avaliao dos impactos decorrentes da natureza diferenciada dos
recursos e dos gastos, sero oportunamente discutidos. Especial ateno, quando
necessrio, ser dedicada ao esclarecimento de mudanas especficas da legislao,

292

Prado, 2001, p. 38.

169

como se fez no caso das alteraes da lei estadual, que regula a distribuio da cotaparte do ICMS pertencente aos municpios, explicada em detalhes por constituir
exemplo claro de reproduo, no estado, das distores e da ausncia de coordenao e
dinamismo dos critrios de distribuio de recursos na Federao brasileira,
freqentemente criticados na literatura, como comentado nos captulos anteriores.

Breve contextualizao do perodo de anlise


O ano de 1996, como se observou, foi escolhido como momento inicial, o marco zero,
por ser o ano em que foram aprovadas as mudanas mais relevantes para os fins a que se
prope este trabalho. Com efeito, a segunda metade da dcada de 90 foi um perodo de
grandes mudanas polticas e de aprovao de inmeras mudanas constitucionais
alteraes de regras legais que foram viabilizadas, em muitos casos, pela estabilidade
monetria finalmente alcanada com o Plano Real.
No estado do Rio de Janeiro, 1996 tambm marca o incio de um perodo de
importantes mudanas, resumidas a seguir, cujos efeitos se estenderiam pelos anos
seguintes, e das quais as mais relevantes sero analisadas mais detidamente ao longo do
captulo.
No plano estadual, em sintonia com o que ocorria no plano federal, esse foi o perodo
ureo de Reforma do Estado, com mudanas institucionais importantes 293 . Em 1995,
foi institudo o Programa Estadual de Desestatizao (PED)

294

, iniciando-se, ainda em

1996, o ajuste patrimonial do estado, tendo sido privatizados naquele ano o Banerj e a
Cerj. Tambm em 1995, foi institudo o Fundo de Desenvolvimento Econmico e
Social (FUNDES), destinado a financiar programas e projetos prioritrios em setores
estratgicos para o desenvolvimento econmico e social do estado. 295
Iniciaram-se, nesse perodo, as negociaes com a Unio com vistas ao refinanciamento
da dvida estadual, cuja adeso previa que fosse adotado um programa de reestruturao

293

No perodo (legislatura 1995-1998), o governador do estado, Marcello Alencar, pertencia ao mesmo


partido poltico do presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, o PSDB, fato que sem
dvida contribuiu para a implementao de reformas na administrao estadual na mesma linha das
reformas institudas pelo governo federal.
294
O PED foi institudo pela Lei estadual n 2.470, de 28/11/1995.
295

Decreto-Lei n 8, de 15/03/1975, regulamentado pelo Decreto n 22.306, de 28/06/1996.

170

e ajuste fiscal de longo prazo voltado para a reduo da dvida, processo que s seria
finalizado, no caso do estado, em 1999, como se analisa na seqncia.
Em termos econmicos, 1996 ponto de inflexo em relao crise que marcou o
perodo anterior, tendo incio a trajetria de crescimento da economia fluminense
centrada no setor de petrleo, possibilitada pela abertura do mercado brasileiro de
petrleo, a partir da flexibilizao dada pela EC n 9/95, e que viria a se constituir no
principal eixo de sustentao da economia fluminense, fortemente concentrada em
pontos especficos do territrio estadual. Em 1997, foi aprovada a nova legislao do
setor e criada a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), fatos analisados no captulo III.
Outras duas mudanas de regras que viriam a impactar fortemente o papel da
administrao pblica municipal foram a EC n 14/96, que criou o FUNDEF, e a NOBSUS 1/96, que modificou a gesto da sade com o propsito de tornar o poder pblico
municipal responsvel imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de
sade em seu territrio. Ambas modificaram o financiamento, a organizao e forma de
prestao das atividades e servios pblicos e, por conseqncia inevitvel, as finanas
pblicas, produzindo efeitos a partir de 1998.
Ainda no mbito da administrao estadual, em janeiro de 1997, foi implantado o
Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (SIAFEM),
uma adaptao do sistema de informaes adotado pelo governo federal (Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI), com o objetivo de
modernizar e integrar a gesto contbil, oramentria e financeira do estado e
aperfeioar os controles existentes.
Em conjunto com as alteraes que viriam a ser promovidas com e induzidas pela a
aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a organizao da gesto dos
recursos pblicos e as formas de controle interno e externo, tanto no estado como nos
municpios fluminenses, foram profundamente modificadas.
A racionalizao e integrao dos sistemas oramentrio e financeiro, o avano em
termos da padronizao das contas e registros contbeis e o fortalecimento dos
instrumentos de planejamento, reabilitado em um contexto de estabilidade monetria,
obrigaram os entes pblicos a adaptarem as suas estruturas administrativas, revelando,
por um lado, as deficincias de recursos humanos e materiais e a falta de qualificao,

171

mas forando, de outro lado, a maior transparncia das contas pblicas, fundamental
para o aperfeioamento dos controles existentes.
Uma anlise do desenvolvimento dessas questes, abordando a implantao do
SIAFEM no estado e a questo da padronizao das contas pblicas municipais que
conforma e limita a disponibilidade de dados da natureza dos que so utilizados para
avaliaes das finanas pblicas, como a que ora se desenvolve , tendo em vista a sua
especificidade e os reflexos na metodologia, consta do Anexo ao presente trabalho.
A geografia poltica do estado tambm sofreu alteraes, com o desmembramento de
distritos e a criao de dez novos municpios, instalados em 1997, como se examinou no
captulo IV. Em 1996, a EC n 15/96 limitou esse processo no pas, ao determinar que
modificaes na geografia dos estados e municpios s poderiam ocorrer em prazo a ser
fixado em lei complementar federal, at hoje no editada, e mediante a realizao de
Estudo de Viabilidade Municipal. Em funo da reorganizao territorial e da estrutura
produtiva fluminense, com as alteraes introduzidas pela explorao do petrleo e gs,
a distribuio da populao residente no estado tambm mudou, na direo apontada no
captulo precedente.
Por fim, as regras de distribuio da parcela de 25% do ICMS pertencente aos
municpios tambm foram modificadas com a aprovao de nova legislao estadual,
que regulamentou esse que considerado o principal imposto nacional, que se seguiu
aprovao da Lei Complementar n 87/96, a Lei Kandir, alterando a distribuio dos
recursos fiscais no mbito intra-estadual, com o agravamento dos desequilbrios
horizontais entre os municpios , ponto que ser explorado adiante.
A conjuno de todos esses fatores, como no poderia deixar de ser, contribuiu
decisivamente para a modificao dos padres de financiamento e composio dos
gastos pblicos no territrio estadual, objeto central da anlise que se desenvolve neste
captulo.
Em 2000, ano eleitoral, foi aprovada a LRF, cercada de expectativas quanto s
implicaes sobre a organizao e controle das finanas, e nfase no equilbrio das
contas pblicas e na reduo do endividamento de todos os entes federativos, incluindo
os municpios. Naquele momento, j se faziam sentir alguns dos impactos mais
importantes decorrentes das mudanas da dcada de 90. De fato, o FUNDEF comeou
efetivamente a operar em 1998, mesmo ano em que se iniciaram os expressivos

172

pagamentos de royalties do petrleo e que entraram em funcionamento as novas


condies de gesto da sade definidas na NOB-SUS 1/96, alm de ter sido tambm
aprovada, nesse ano, a EC n 29, que fixou limites mnimos para aplicao de recursos
pblicos na sade, nos trs nveis de governo.
Outro aspecto que merece ser destacado por seus reflexos sobre as finanas municipais,
o movimento, nitidamente percebido em 2000, de recentralizao dos recursos no
mbito da Federao em resposta crescente rigidez do oramento federal, mencionada
anteriormente, com a progressiva substituio das transferncias de recursos livres a
estados e municpios por transferncias condicionadas ou vinculadas a finalidades
especficas, processo claramente identificado no exame dos dados que se segue.
A reduo da autonomia decisria sobre a utilizao dos recursos, por parte dos
governos locais, foi acompanhada do aumento dos volumes repassados com o controle e
comando mais centralizados no governo federal e sujeitos a condies definidas por lei
ou normas.
A perda gradual da elevada autonomia financeira e poltica assegurada pela CF/88
equivale a uma reduo efetiva da autonomia da esfera municipal, como se analisar,
mas permite que se alcance algum grau de coordenao, na busca de assegurar nveis
mnimos de proviso de bens e servios pblicos essenciais para a populao.
O ano de 2004 representa o momento atual

296

em que as mudanas mencionadas

anteriormente encontram-se consolidadas e, em alguns casos, aprofundadas como na


sade, com a aprovao da NOAS 2001 , e em que expressiva e crescente a
participao dos recursos dos royalties nas finanas locais.
Um desdobramento da anlise que se desenvolve testar a validade, para os municpios
do Rio de Janeiro, de algumas das teses mais freqentemente encontradas na literatura
sobre o federalismo fiscal no Brasil, procurando estabelecer semelhanas e diferenas
entre os padres de desenvolvimento das finanas locais brasileiras e fluminenses.
Assim, com o intuito de verificar em que medida os traos caractersticos do sistema
federativo em vigor j discutidos, que acrescentam dificuldades ao ordenamento

296

A escolha de 2004 foi determinada por ser o ano mais recente para o qual h maior disponibilidade de
dados auditados.

173

eficiente das finanas federativas 297 , tambm se manifestam no estado do Rio de


Janeiro, a prxima seo apresenta uma anlise dos dados referentes s receitas dos
municpios, buscando avaliar se a distribuio recente das receitas prprias e
transferidas acompanha o padro nacional, descrito na literatura, bem como testar a
adequao de algumas das teses levantadas relativamente s caractersticas do arranjo
federativo brasileiro, nessa mesma literatura, para os municpios fluminenses.
Destacam-se, nesse sentido, as concluses de que uma pequena parcela da populao
brasileira vive nos municpios pequenos, mas essas cidades menos populosas se
apropriam de uma parcela maior de recursos do FPM em proporo aos seus habitantes
do que os municpios de todos os demais portes: mdios, grandes e muito grandes,
incluindo as capitais dos estados; ou seja, quanto menor o nmero de habitantes, maior
a receita disponvel per capita decorrente de uma tambm elevada relao
FPM/populao. Essa situao decorreria, como se analisou no captulo II, do fato de
que os critrios de repartio do FPM, tal como definidos legalmente, favorecem as
cidades menos populosas com o objetivo de redistribuir os recursos entre os municpios
que seriam financeiramente mais pobres, mas estes municpios no so necessariamente
os que tm a populao mais pobre.
Outras concluses oferecidas em estudos sobre o federalismo fiscal no Brasil apontam
para o fato de que a receita tributria prpria e as transferncias do ICMS crescem com
a populao do municpio, e no seriam relevantes para as cidades pequenas; assim
como o fato de que os municpios conseguem arrecadar pouco com seus tributos em
razo da estrutura fiscal vigente, j que o potencial de gerao de receita prpria, dadas
as competncias tributrias municipais, concentra-se nos grandes centros e nas regies
mais desenvolvidas. A anlise empreendida nas prximas sees permitir avaliar em
que medida essa afirmativa vlida para os municpios fluminenses.
Considerando que a municipalizao se d essencialmente nas reas sociais,
fundamental definir o que pode ser considerado como gasto social e, na medida em que
os dados permitirem tendo em vista as dificuldades decorrentes da excessiva

297

Principalmente a forte descentralizao das competncias tributrias, a autonomia municipal


acentuada e a expressiva disparidade inter e intra-regional do ponto de vista fiscal.

174

agregao das informaes de despesa at pouco tempo utilizada por todos os nveis de
governo avaliar possveis impactos. 298
A definio do que seria o gasto nas reas sociais no trivial. Segundo definio
adotada em estudo de acompanhamento do gasto do governo federal, desenvolvido pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, o gasto pblico social seria aquele
que: 299
compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor
pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao
custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias,
sem deduzir o valor de recuperao (depreciao e amortizao dos
investimentos em estoque, ou recuperao do principal de
emprstimos anteriormente concedidos). A definio do gasto pblico
social implica uma viso mais ampla da atividade pblica, por isso
ficou definida a rea de cobertura do levantamento como todos os
programas sociais de carter pblico, o que inclui os executados por
rgos da administrao indireta que dispem de recursos prprios.

O trabalho chama a ateno para o fato de que a maioria dos estudos dedicados anlise
do gasto pblico define o gasto social pelos setores considerados de interesse
social, definio que, por incorporar necessariamente um componente de juzo de
valor, dificulta um consenso quanto aos setores relevantes, que acabam sendo definidos,
em cada caso, pela disponibilidade de informaes.
As limitaes metodolgicas envolvidas no exame dos gastos sociais pelos registros das
despesas por rgo (conceito institucional), por funo (enfoque funcional), e at por
programa devem-se, basicamente, ao fato de serem essas classificaes muito
agregadas. As dificuldades de obteno de informaes mais detalhadas da despesa em
nvel que permita identificar as aes desenvolvidas e os recursos para o seu
financiamento, tambm apontadas no mencionado estudo do IPEA, apesar de muito
relevantes, no devem impedir que se busque analisar, com as informaes disponveis
298

As despesas por funo de governo s passaram a ser desagregadas a partir da Portaria n 42/99 do
Ministrio do Planejamento e Oramento, cuja adoo pelos municpios s se tornou obrigatria a
partir de 2002.
299
Texto para Discusso do IPEA (TD 547), relativo ao acompanhamento do gasto social federal,
considera as seguintes reas de atuao social: educao, sade, saneamento, alimentao e
nutrio, habitao e urbanismo, defesa do trabalhador, previdncia e assistncia, organizao
agrria, cincia e tecnologia e benefcios a servidores. Disponvel em:
http://www.ipea.gov.br/pub/td/td_547.pdf.

175

nos oramentos municipais, o comportamento dos gastos sociais de maior peso, com o
objetivo de avaliar, ainda que de forma imprecisa, os impactos da municipalizao, o
que ser feito na ltima seo deste captulo.
Sero destacadas ainda por sua importncia estratgica para a economia do estado e
dos municpios do Rio de Janeiro, detalhada no captulo IV , as receitas da
compensao financeira provenientes das atividades de explorao e produo de
petrleo e gs natural, que vm impactando de forma expressiva os oramentos das
cidades do Rio de Janeiro. 300
Os montantes envolvidos justificam essa opo e permitem dimensionar a relevncia da
fonte de recursos: em 2004, o total pago aos 92 municpios fluminenses correspondeu a
11% das receitas totais dos governos municipais. Se na maior parte dos municpios das
regies Norte e das Baixadas Litorneas, confrontantes com a Bacia de Campos, as
rendas do petrleo respondem por mais de 50% da receita total, em Campos dos
Goytacazes, maior beneficirio, representaram 70% do oramento municipal de 2004.
A hiptese que se procura desenvolver no presente trabalho que os impactos sobre as
finanas pblicas decorrentes das alteraes no aparato legal e institucional em que se
insere o arranjo federativo brasileiro foram ainda mais pronunciados no estado do Rio
de Janeiro, em razo da importncia que ganharam o petrleo e o gs natural para a
economia e para as finanas dos entes federativos fluminenses, depois das mudanas no
marco legal do setor.
Como se pretende demonstrar nas prximas sees, a importncia da existncia desses
recursos naturais no estado do Rio de Janeiro, onde esto localizadas as maiores
reservas provadas do Brasil, no se resume centralidade do papel que as atividades
ligadas a eles ocupam, hoje, na economia fluminense, e que se traduzem na participao
expressiva de 25% do PIB estadual, como restou comprovado no captulo IV.
Desde as mudanas ocorridas no quadro legal e institucional, a riqueza gerada pelas
atividades econmicas ligadas a esses setores possibilitou a reverso da profunda crise
vivida pela economia estadual ao longo do sculo XX, evidenciada, nos ltimos anos da
dcada de 80, pela perda de competitividade industrial e da posio relativa do Rio de

300

Alm de responder por 84,2% da produo nacional de petrleo, 48,7% da produo de lquido de gs
natural (LGN) e 45% da produo de gs natural em 2005, o estado do Rio de Janeiro concentra mais
de 80% das reservas provadas de leo, condensado e gs natural. (Dados da Agncia Nacional do
Petrleo ANP. Disponvel em: http://www.anp.gov.br.

176

Janeiro na produo nacional e na prpria Federao, com o agravamento dos


problemas sociais e dos conflitos de natureza federativa da decorrentes.
Do ponto de vista das finanas pblicas, sob outro prisma, os impactos da mudana na
legislao tambm no se resumem magnitude das receitas que passaram a ser
recebidas como compensao financeira pela explorao e produo do petrleo e do
gs natural, e ao significativo reforo de caixa nos cofres pblicos que representam, mas
incluem, ainda, os impactos relativos ao potencial de melhoria da situao patrimonial
que proporcionam aos entes beneficiados.
Vale destacar, como exemplo claro desse potencial, que foi a mudana na legislao do
petrleo, em ltima instncia, que possibilitou a assinatura do acordo de renegociao
da dvida estadual, por aumentar o valor dos royalties a que faz jus o estado e criar a
participao especial dispositivos que geraram direitos futuros fundamentais para a
concretizao do contrato.
Com efeito, o Rio de Janeiro foi o ltimo, dentre os estados brasileiros, a renegociar a
sua dvida com a Unio. J tendo privatizado o banco estadual, Banerj, em 1996 e
diversas empresas estaduais no perodo 1996-1998, no mbito do Programa Estadual de
Desestatizao (PED)

301

, ao final de 1998, s restava ao estado o controle acionrio da

CEDAE a ser oferecido como garantia. Como a empresa no foi privatizada302 , a


alternativa encontrada para viabilizar a assinatura do contrato foi a antecipao de
receitas futuras do petrleo.
Dessa forma, o Contrato de Refinanciamento de Dvidas do estado do Rio de Janeiro s
veio a ser celebrado em 29 de outubro de 1999

303

, quando o governo estadual logrou

reunir as condies financeiras para o pagamento de R$ 2,0 bilhes Unio, a chamada

301

O PED foi institudo pela Lei Estadual n 2.470, de 28/11/95. No perodo 1996-1998 apresentou
resultados expressivos de vendas de empresas estaduais que totalizaram US$ 2.050 milhes,
incluindo, alm do Banerj, a privatizao da Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro CERJ
(primeira distribuidora estadual de energia eltrica a ser privatizada no Brasil), a CEG, RioGs, Metr,
Conerj, Flumitrens e o Terminal Garagem Menezes Cortes. (Contas de Gesto do Governo Estadual,
exerccio 2002. Disponvel em www.tce.rj.gov.br, link: Prestando contas sociedade/Contas da gesto
pblica).
302
Depois da eleio de novo governador de um partido de oposio ao governo federal, Anthony
Garotinho (1999-2002), foi suspenso o processo de privatizao da empresa iniciado no governo
anterior, e aprovada lei que impediu a privatizao, depois de tentativa frustrada de ciso parcial da
companhia que viabilizasse a venda de partes.
303
Contrato de Confisso, Promessa de Assuno, Consolidao, e Refinanciamento de Dvidas,
celebrado entre a Unio e o Estado, com intervenincia do Banco do Brasil S.A., com base na Lei n
9.496/97, na Medida Provisria n 1.900-43/99 e nas Leis Estaduais n 2.674/97 e n 2.996/98. Ver
Murta (2000) para uma anlise aprofundada do processo de renegociao da dvida do estado do Rio
de Janeiro.

177

Conta Grfica, montante de ativos correspondentes a 20% do valor total da dvida


renegociada (avaliada em R$ 10,2 bilhes)

304

, que deveria ser transferido ao governo

federal na assinatura do acordo para a obteno de condies mais favorveis.


Na ausncia de bancos ou empresas a serem privatizadas, o estado ofereceu, como parte
do pagamento, recursos da antecipao de crditos futuros do estado em "Royalties do
Petrleo" (recebveis), adquiridos pela Unio. Pelo acordo, a dvida deveria ser
amortizada em 30 anos, a partir do ano 2000, em 360 prestaes mensais e
consecutivas, incidindo sobre o montante da dvida a variao do IGP-DI mais 6% de
juros ao ano.
A viabilizao da renegociao da dvida do estado com a Unio, proporcionada pelos
recursos oriundos do petrleo e do gs natural, mais um aspecto a ilustrar a
importncia crucial do petrleo para as finanas estaduais. 305
A falta de mecanismos de coordenao, que caracterstica do federalismo brasileiro,
faz com que esses recursos extraordinrios e expressivos estejam sendo utilizados, por
cada governo local, sem que se definam estratgias ou prioridades que considerem a
questo do desenvolvimento regional, tendo em vista a ausncia de regramento legal
que delimite as possibilidades de aplicao das receitas, ou um planejamento que
contemple, principalmente, o esgotamento previsvel das reservas.
A preocupao com a utilizao desses recursos pelo estado e pelos municpios
fluminenses, por sua natureza peculiar, tem sido manifestada pelo Tribunal de Contas
do Estado, responsvel pela fiscalizao do cumprimento das normas legais relativas
gesto dos recursos pblicos, como se verifica no trecho a seguir, extrado do Voto
proferido na apreciao das Contas de Gesto do Governo do estado, exerccio 2006:
306

304

Com base nos critrios estabelecidos pela Lei n 9.496/97. O montante da dvida era ainda maior: a
parcela referente s Contas A e B linhas de crdito abertas na Caixa Econmica Federal para
cobertura de passivos atuariais e outras avenas do Banerj , que somava mais de R$ 5 bilhes, no
foi includa no acordo.
305
Alm de garantir ingressos anuais de receitas em valores crescentes, no Tesouro estadual e no
RIOPREVIDNCIA, os direitos sobre a participao no resultado da explorao de petrleo e gs
natural das reservas fluminenses, inclusive futuros, de que o estado titular, tambm tm servido de
lastro para operaes de antecipao de receitas oramentrias nos ltimos anos, que garantiram
recursos extraordinrios s finanas estaduais. (Contas de Gesto do Governo Estadual, exerccio
2006. Disponvel em: www.tce.rj.gov.br, , link: Prestando contas sociedade/Contas da gesto
pblica).
306
Idem, p.1000-1005. Em 2006, as receitas das participaes governamentais provenientes do petrleo
e gs natural representaram cerca de 15% da receita total arrecadada pelo governo estadual.

178

A dependncia (crescente) que o Estado apresenta dos recursos do


petrleo e gs natural no se resume s receitas da compensao
financeira

participaes

governamentais

mencionadas

anteriormente, mas inclui, como se analisou nos Relatrios das Contas


de Gesto de exerccios anteriores, as receitas provenientes dos
resgates e rendimentos dos Certificados Financeiros do Tesouro
CFT que integram o patrimnio do RIOPREVIDNCIA, as quais so
determinantes para o pagamento dos benefcios previdencirios que,
de outra forma, teriam que ser cobertos por aportes adicionais de
recursos do Tesouro.
[...]
Conforme j alertado por este Tribunal em diversos processos em que
foram analisadas questes relativas utilizao pelos Municpios e
pelo Estado de recursos do petrleo, pelo fato destes no serem
renovveis, portanto, finitos, seria recomendvel que se evitasse que
estes recursos fossem utilizados no pagamento de despesas correntes,
ainda que permitidas legalmente. Preferencialmente, tais recursos
devem destinar-se a investimentos que incrementem a gerao de
receita prpria de forma sustentada no futuro, contribuindo de forma
mais efetiva para o equilbrio fiscal e, com isso, assegurando a
manuteno das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento e
melhoria das condies de vida da populao fluminense.

A instncia estadual pode ser a mais adequada, nesse caso, para propor e articular uma
estratgia regional, que poderia ser viabilizada com a criao de um fundo regional com
parcela desses recursos, com o objetivo de estabelecer um plano de investimentos
voltados para o desenvolvimento de alternativas de diversificao produtiva, para
quando o petrleo acabar e, principalmente, para a reduo das desigualdades, de
maneira a no acentuar os desequilbrios que j se manifestam e a ocupao
desordenada da regio.

179

V.1

Anlise das receitas dos municpios fluminenses

V.1.1 Panorama geral das receitas no perodo 1996-2004


Entre 1996 e 2004, a receita final do conjunto dos municpios fluminenses
de R$ 9,1 bilhes para R$ 13,5 bilhes

308

307

cresceu

, um aumento de 49% j descontada a

inflao do perodo, demonstrado na Tabela 10, a seguir.


As receitas totais

309

cresceram no mesmo perodo de R$ 11,5 bilhes para R$ 16,9

bilhes (em valores de dezembro de 2004), com a composio resumida na Tabela 10,
que apresenta os valores agregados para 1996, 2000 e 2004, em moeda de dezembro
desse ltimo ano.
O exame mais detido dos percentuais de variao (real) dos volumes de receita,
informados nas colunas da direita, revela, no entanto, que esse aumento das receitas teve
lugar entre 1996 e 2000, perodo em que ocorreu a maior parte das mudanas
anteriormente analisadas. Com efeito, as receitas finais dos municpios conceito mais
relevante para a anlise que se desenvolve cresceram 53% nesses quatro primeiros
anos, ao passo que entre 2000 e 2004, como indicado na ltima coluna da Tabela,
apresentaram queda em termos reais de 3%, resultando no aumento de 49% quando
comparados os valores de 2004 e 1996.
Tabela 10
Receitas dos Municpios do RJ, Principais Grupos: 1996, 2000 e 2004
Receitas

2004

% do
total

2000

% do
total

1996

(em mil R$ de 2004)


%
%
%
% do
2004
2000 2004
total
/1996 /1996 /2000

Receita Tributria

4.059.130,7

24%

4.529.279,3

28%

4.142.324,7

36%

-2%

9%

-10%

Transferncias
Compensao Financeira
(Royalties)

7.557.590,0

45%

8.391.290,7

53%

4.884.345,8

43%

55%

72%

-10%

1.886.440,7

11%

977.533,8

6%

56.068,0

0%

Receita Final
Receita Total

13.503.161,4

80%

13.898.103,7

87%

9.082.738,5

79%

3.265% 1.643%
49%

53%

93%
-3%

16.929.234,5 100% 15.943.833,3 100% 11.489.478,7 100%


47%
39%
6%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE-RJ (SIGFIS, para 2004; SGP (TCE-RJ) e FINBRA (STN) para
2000 e para os dados do municpio da Capital; e NAZARETH; PORTO, 1998, para o ano de 1996; valores atualizados
para dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).

307

A receita final dos municpios, no esquema analtico deste trabalho, a categoria que inclui as receitas
tributrias e de transferncias da Unio e do estado, alm das receitas de compensao financeira do
petrleo e do gs natural, e representa cerca de 80% da receita total.
308
Valores em reais de dezembro de 2004, atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ.
309

As receitas totais englobam, alm das receitas tributrias e transferncias, as receitas de


contribuies, patrimonial (exceto da compensao financeira), outras receitas correntes (inclusive da
dvida ativa), receitas de capital, entre outras.

180

Como seria esperado em decorrncia das mudanas institucionais j analisadas, alm do


aumento das receitas totais dos municpios fluminenses no perodo 1996-2004 (que
somou mais de R$ 5 bilhes em valores atualizados), a composio da receita dos
municpios alterou-se significativamente no perodo.
O aumento foi proveniente em maior medida, e como se examinar adiante, das
transferncias vinculadas a finalidades especficas com destaque para o FUNDEF e o
SUS, responsveis por 9% e 8%, respectivamente, de toda a receita arrecadada em 2004
e dos valores das receitas da compensao financeira pela explorao do petrleo e
gs natural (royalties e participaes especiais).
Com efeito, o detalhamento da composio da receita final, retratado na Tabela 10,
evidencia o espetacular crescimento de 3.265% da receita da compensao financeira
desde 1996, quando ainda era insignificante a sua importncia como fonte de recursos,
at 2004, quando j representava 11% do total de recursos arrecadados pelo conjunto
dos municpios; muito embora, como mencionado anteriormente e ser explicitado na
anlise dos dados desagregados, que se segue, a distribuio dessa riqueza entre eles
seja muito desigual e concentrada.
O maior percentual de aumento das receitas provenientes da explorao do petrleo e
gs natural foi provocado pela mudana no aparato legal descrita no captulo III e, por
essa razo, se deu com mais vigor entre 1996 e 2000 (aumento de 1.643% em termos
reais). Apesar de no continuar no mesmo ritmo, a tendncia de aumento permaneceu
no perodo 2000-2004, quando esses recursos elevaram-se 93% por influncia da
evoluo favorvel dos preos no mercado internacional e da elevao nos volumes
produzidos, tendncia que tambm foi mapeada no mesmo captulo III.
As receitas tributrias arrecadao prpria municipal e de transferncias todos os
recursos repassados, independente da origem, natureza ou finalidade apresentaram
comportamento bastante diverso.
Confirmando as expectativas derivadas da anlise das mudanas empreendidas no
perodo, verifica-se que as receitas de transferncias, consideradas em seu conjunto,
cresceram 55%, em termos reais, entre 1996 e 2004.
Um olhar mais detido revela que a elevao tambm ocorreu no perodo inicial, entre
1996 e 2000, registrando-se nesse ltimo ano um aumento de 72% (j descontada a
181

inflao) nos volumes transferidos aos municpios, quando comparados aos recebidos
em 1996. Invertendo-se a tendncia, a partir de ento, as receitas transferidas em 2004
apresentaram uma queda real de 10% relativamente ao total transferido em 2000.
As receitas tributrias dos municpios fluminenses, ao contrrio das receitas de
transferncias, retraram-se 2% em termos reais ao longo do perodo, quando
comparados os valores arrecadados em 2004 e 1996. Apesar desse resultado, a
arrecadao tributria dos municpios tambm cresceu no incio, registrando-se um
aumento de 9%, em termos reais

310

, entre 1996 e 2000, mas que foi contrabalanado

por uma reduo de 10% da receita tributria nos anos subseqentes.


Constata-se, portanto, no Rio de Janeiro, um incremento da arrecadao tributria dos
municpios no perodo inicial da presente anlise, marcado pela estabilizao monetria
que se seguiu ao Plano Real, at 2000, mas que foi totalmente revertido no perodo
2000-2004. Esse comportamento coincide com o movimento mais geral de elevao da
receita arrecadada diretamente por todos os nveis de governo, j mencionado quando se
analisou o processo de descentralizao ocorrido no Brasil (captulo II).
Em que pese o contnuo aumento da carga tributria total, que prossegue avanando no
perodo mais recente, verificou-se, com mais vigor principalmente a partir de 1998, uma
inflexo na distribuio da receita disponvel entre as esferas de governo.
Com efeito, a situao federativa se modificou, ao longo da dcada de 90, quando tem
incio um processo de recomposio progressiva das perdas relativas da Unio. Esse
movimento se assemelha a uma recentralizao, no sentido de que se d por meio de
aumento da carga tributria federal que no partilhada com os demais entes, derivada
principalmente da arrecadao das contribuies sociais, em detrimento da arrecadao
dos impostos de renda e sobre produtos industrializados, que compem os fundos de
participao, como se viu, os mais importantes instrumentos de redistribuio vertical
de recursos fiscais na Federao.

310

O aumento de 9% cai para 3% quando se exclui o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), que at
1996 no era considerado receita tributria (em 2004, o IRRF correspondeu a 3% da receita
tributria); por outro lado, at 1996, inclusive, os municpios ainda registraram receitas do Imposto
sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos, exceto leo Diesel (IVVC, extinto em
1995). Em qualquer hiptese (com e sem as mudanas), houve queda em termos reais entre 1996 e
2004. O que se pretende na presente anlise avaliar quanto e como variou a capacidade de
arrecadao tributria dos municpios, que depender sempre da legislao tributria em vigor em
cada momento.

182

Cabe destacar que esse movimento foi intensificado com a mudana de orientao da
poltica econmica, motivada pela crise deflagrada pela moratria da Rssia decretada
em meados de agosto de 1998. At ento, a economia nacional vinha convivendo com
elevados e persistentes dficits externo e fiscal e com a manuteno, por parte do
governo, do enfoque gradual para a correo de ambos os dficits, poltica esta que j
vinha sendo adotada desde 1995.
A moratria russa desencadeou uma abrupta reduo no fluxo de capitais para os
chamados mercados emergentes e disseminou um forte sentimento de desconfiana dos
investidores externos com relao possibilidade de sustentao do mix de poltica
econmica utilizada pelos pases emergentes, em geral, e pelo Brasil, em particular.
Repetindo a combinao de poltica monetria e fiscal j adotada por ocasio da crise
asitica, o governo lanou um novo programa de ajuste das contas pblicas e elevou
substancialmente as taxas de juros.
A perda expressiva de reservas e o agravamento da crise internacional conduziram o
pas a pedir apoio externo, que veio a ser capitaneado pelo Fundo Monetrio
Internacional (FMI), garantindo a obteno de recursos da ordem de US$ 42 bilhes,
valor que permitiu a reduo da taxa de juros, mas selou o compromisso do governo
com a austeridade fiscal e a perseguio de supervits primrios da em diante.
A desconfiana do mercado em relao sustentao da poltica econmica do governo
e, em especial, manuteno da poltica cambial ento empreendida, fruto dos seguidos
ataques especulativos sofridos pela moeda nacional, o real, ao longo de 1997 e 1998,
contribuiu no s para o crescimento acelerado do endividamento pblico, como
tambm para a alterao da composio da dvida, que se tornou mais desfavorvel,
com a progressiva deteriorao das condies fiscais e financeiras dos governos
estaduais. O agravamento do quadro motivou o processo de renegociao das dvidas
dos estados, inclusive do estado do Rio de Janeiro, j examinado nos captulos
precedentes.
O programa de estabilizao fiscal ento implementado pelo governo federal partiu do
pressuposto que as causas do baixo crescimento e da excessiva vulnerabilidade externa
da economia brasileira estavam intimamente relacionadas ao desequilbrio fiscal.
O programa baseado em pesada elevao de impostos e taxas e cortes de gastos
governamentais para gerao de supervits primrios, no curto prazo, e no controle da

183

dvida, no longo prazo apoiou-se em poucos pontos bsicos, identificados como sendo
as principais restries ao equacionamento das finanas pblicas do pas, dentre os
quais se destacaram a questo da previdncia em especial, da previdncia dos
servidores pblicos e a defesa das reformas administrativa e tributria, consideradas
fundamentais para o sucesso e concretizao do ajuste fiscal.
O resultado da nova orientao da poltica econmica internamente foi o incremento da
participao relativa do governo federal na diviso federativa da arrecadao direta
(o bolo tributrio) e, principalmente, da receita disponvel, na razo direta da reduo
proporcional das transferncias, como demonstram os dados apresentados no
captulo II, Tabelas 1 e 2, dos quais extramos apenas os relativos aos anos de 1996,
2000 e 2004, reproduzidos a seguir:
BRASIL Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1996-2004

ANO UNIO
1996
19,6
2000
22,3
2004
25,1

(em % PIB)
(em % total)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
8,1
1,5
29,1 1996 67,3
27,7
5,0
100,0
9,2
1,9
33,4 2000 66,7
27,6
5,7
100,0
9,8
2,1
37,0 2004 67,8
26,5
5,7
100,0

BRASIL Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1996-2004


(em % PIB)
(em % total)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1996 16,3
8,0
4,8
29,1 1996 56,0
27,6
16,3
100,0
2000 18,6
8,8
6,0
33,4 2000 55,8
26,3
17,9
100,0
2004 21,4
9,4
6,3
37,0 2004 57,8
25,3
17,0
100,0
Fonte: AFONSO; MEIRELLES, 2006.

Os dados so esclarecedores do movimento descrito. No total, a carga tributria,


crescente desde o incio da dcada de 90, elevou-se de 29% para 37% do PIB, uma
elevao consistente de 7,9 pontos do PIB, ao longo de todo o perodo analisado, quase
toda de responsabilidade da Unio, no restando dvidas quanto ao crescimento da
receita do governo federal em 2004 na comparao com 1996, de 5,5 pontos do PIB.
Nesse mesmo tempo, a receita arrecadada diretamente pelos estados cresceu 1,7 pontos,
passando de 8,1% para 9,8% do PIB e a dos municpios cresceu 0,6%, representando,
em 2004, apesar do crescimento, apenas 2,1% do PIB.
Embora crescendo, ao longo dos anos, em percentual da arrecadao total dados das
linhas de cima, direita observa-se que, depois de perder participao em termos
relativos em 2000, a receita da Unio ultrapassou em 2004 a importncia que tinha em
1996, representando 67,8% do total de tributos.
184

Os municpios tambm ganharam mais espao no bolo tributrio, arrecadando em 2004


o equivalente a 5,7% de todos os tributos do pas, contra 5% em 1996, enquanto os
estados foram perdendo participao para os demais entes, de 27,7% para 26,5% do
total da arrecadao, evidenciando o enfraquecimento relativo dessa esfera tambm em
termos de recursos disponveis.
O acirramento da guerra fiscal, por meio da concesso de benefcios tributrios do
ICMS, principal fonte de recursos fiscais prprios dos estados, convertida em
instrumento de poltica de desenvolvimento regional, certamente colaborou para esse
desempenho. esse o preo pago, em termos agregados, pela ampliao da autonomia
dos governos estaduais na gesto do principal imposto do pas, conferida pela
Constituio de 1988 em um contexto federativo marcado pela competio entre os
entes, e que no conta com instrumentos de poltica regional nem com mecanismos
eficazes de coordenao e cooperao. 311
Considerando a receita disponvel, a Unio tambm foi a que mais ganhou. Depois de
perder terreno at 2000, a participao da receita federal no bolo tributrio voltou a
crescer, chegando a representar 57,8% em 2004.
Nos municpios, confirmando os resultados apurados com os dados dos municpios
fluminenses, o movimento foi inverso. A participao municipal na receita disponvel
cresceu entre 1996 e 2000, alcanando 17,9% do total, mas tornou a cair desde ento,
para 17% em 2004. Para os estados, a perda foi maior e se deu em todo o perodo,
recuando de 27,6% em 1996 para 25,3% em 2004.
Em resumo, conclui-se que a receita arrecadada diretamente pelo conjunto dos
municpios brasileiros aumentou principalmente entre 1996 e 2000, desacelerando o
ritmo e mantendo-se virtualmente no mesmo patamar desde ento (em termos relativos).
A parcela da receita tornada disponvel para essa esfera de governo, por outro lado,
cresceu bem mais, como se verifica na parte inferior das Tabelas, direita, evidenciando
a importncia das transferncias intergovernamentais de recursos para os oramentos

311

No obstante a existncia de um frum especfico para lidar com questes tributrias, o Conselho
Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ), constitudo por representantes de cada estado, do Distrito
Federal e do governo federal, com o objetivo de elaborar polticas e harmonizar procedimentos e
normas inerentes ao exerccio da competncia tributria dos Estados e do Distrito Federal,
promovendo a celebrao de convnios, para efeito de concesso ou revogao de isenes,
incentivos e
benefcios
fiscais do imposto
estadual,
o ICMS. Disponvel
em:
http://www.fazenda.gov.br/confaz/confaz/Regimentos/Regimento%20CONFAZ%20-%20CV%2013397%20.htm.

185

municipais e confirmando que a descentralizao oramentria caracteriza um


processo de municipalizao, fartamente documentada na literatura. 312
Cabe destacar, no entanto, que esse aumento da receita disponvel teve lugar
principalmente no perodo 1996-2000, registrando-se perda relativa da participao dos
municpios na receita disponvel do conjunto da Federao desde 2000 (de 17,9% para
17% do total), efeitos tambm sentidos nas finanas dos municpios fluminenses.
Os ganhos maiores de receita para os municpios, portanto, concentraram-se no perodo
entre 1996 e 2000. O fato de que o aumento das receitas municipais no perodo se deu
exclusivamente pela via das transferncias intergovernamentais sugere a elevao da
dependncia dos municpios relativamente ao esforo arrecadador dos demais nveis de
governo.
Tais concluses, todavia, por serem genricas, no permitem identificar com preciso
que receitas deram causa a esses movimentos e as repercusses sobre a autonomia
financeira da esfera municipal, obviamente diversas dependendo da natureza das
receitas, se livres ou condicionadas, se legais ou discricionrias.
Tendo em vista ser precisamente este o objeto do presente trabalho, a anlise ser
aprofundada com o detalhamento por categorias de receitas e por natureza das
transferncias, parcela mais significativa dos oramentos municipais, com o intuito de
fornecer novos elementos para a avaliao dos impactos das modificaes descritas nos
captulos precedentes sobre as finanas dos municpios fluminenses.

V.1.2 Apresentao do modelo analtico utilizado


Para desenvolver a anlise tal como proposta, separando as receitas por seus objetivos e
componentes, convm, antes de avanar, apresentar o modelo analtico adotado neste
trabalho, que segue, como j mencionado, o esquema formulado por Srgio Prado com

312

Como bem observado por Prado (2003, p. 43), nos seguintes termos: No Brasil, s parece haver um
efetivo processo de descentralizao no sentido de ampliao da participao dos municpios nos
encargos e recursos. Do ponto de vista tanto da atribuio de encargos como da disponibilidade
lquida de recursos, aps transferncias intergovernamentais, os governos estaduais tm hoje
rigorosamente a mesma situao que tinham vinte anos atrs.

186

o objetivo de identificar os componentes que podem ser considerados quase universais


em sistemas fiscais federativos. 313
Com esse intuito, o esquema parte da apropriao de receita que deriva da atribuio de
competncias tributrias a receita prpria diretamente arrecadada pelos entes e vai
agregando, sucessivamente, formas bsicas de transferncias, que vo gerando outros
perfis de distribuio da receita at chegar receita final disponvel que define a
capacidade de gasto efetiva de cada jurisdio. 314
O objetivo separar os efeitos das duas funes bsicas assumidas usualmente pelos
governos de nveis superiores em sistemas federativos: a de arrecadador substituto e a
de redistribuidor de recursos com fins de equalizao do poder de gasto oramentrio e
da proviso de bens pblicos especficos.
Com base no reconhecimento de que a tendncia concentrao da arrecadao no
nvel central (superior) de governo 315 , aliada descentralizao de encargos, torna
necessria e fundamental a transferncia de receitas para ajustar verticalmente a
capacidade

de

gasto,

modelo

classifica

os

fluxos

das

transferncias

intergovernamentais por sua finalidade (devolutiva/compensatria ou redistributiva,


voltada para reduzir disparidades ou vinculada a objetivos setoriais) e separa esses
fluxos em estruturais (legal ou constitucionalmente definidos) ou de curto prazo
(discricionrios).
O esquema trabalha com trs conceitos bsicos de receita, que, como se observou
acima, resultam da agregao dos diferentes tipos de recursos fiscais e que podem ser
posteriormente desdobrados em outras formas de apropriao e perfis de distribuio da
receita, pelas diferentes unidades que integram os sistemas fiscais federativos, at
chegar receita final disponvel, que define a capacidade de gasto efetiva de cada
jurisdio: 316
Arrecadao Prpria: reflete a estrutura de competncias tributrias e o esforo
fiscal de cada nvel de governo;

313
314

PRADO, 2001; 2003a.


PRADO, 2003a, p. 45.

315

A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da
arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, reforadas com
a complexidade dos sistemas trazida pela globalizao. (PRADO, 2003a, p. 46).
316
PRADO, 2003a, p. 45.

187

Receita Prpria: totalidade de recursos derivados da explorao das bases


tributrias do territrio, independente de quem arrecada; e,
Receita Disponvel Permanente: totalidade de recursos recebidos de forma
permanente, resultante da arrecadao prpria e da operao do sistema de
transferncias.
Esses conceitos so detalhados pelo autor e desdobrados com a agregao abaixo
resumida, que constitui o esquema analtico bsico para sistemas de transferncias
intergovernamentais, com as adaptaes para a anlise do caso fluminense: 317

Apropriao inicial por competncia tributria:


1. ARRECADAO ou Receita Prpria Diretamente Arrecadada
(+) Devoluo Tributria
(=) Apropriao legal derivada das bases tributrias:
2. RECEITA PRPRIA ou Receita Prpria Lquida
(+) Transferncias redistributivas e por polticas seletivas permanentes, intra-estaduais
(=) Apropriao por critrios redistributivas e de polticas seletivas permanentes
(critrio fiscal de longo prazo), nos limites do estado:
3. RECEITA DISPONVEL POR APROPRIAO ECONMICA
(+) Transferncias redistributivas e por polticas seletivas permanentes (setoriais)
(=) Apropriao por critrios redistributivas e de polticas seletivas permanentes
(critrio fiscal de longo prazo):
4. RECEITA DISPONVEL PERMANENTE
(+) Transferncias da Compensao Financeira (Royalties)
(=) Apropriao por critrios redistributivas e de polticas seletivas permanentes
(critrio fiscal de longo prazo), incluindo Royalties:
5. RECEITA DISPONVEL PERMANENTE COM ROYALTIES
(+) Transferncias discricionrias
(=) Apropriao efetiva no ciclo oramentrio:
6. RECEITA FINAL OU RECEITA DISPONVEL EFETIVA
A principal adaptao feita neste trabalho a incluso de categoria exclusiva para
contemplar as receitas derivadas do petrleo e do gs natural, que no se enquadram em

317

PRADO, 2003a.

188

nenhuma das categorias anteriores e que, por sua natureza jurdica especfica, relevncia
no perodo da anlise, e por se assemelharem em seus impactos s transferncias novinculadas, apesar de seu carter de transitoriedade, justificam o tratamento separado.
Na prxima seo, so apresentadas as categorias de receita utilizadas, com a adaptao
para anlise das receitas dos municpios fluminenses, acima demonstrada, resumindo-se
os principais componentes contemplados em cada agregao; vale dizer, as receitas de
tributos e os fluxos de transferncias que os integram, que vo sendo decompostos por
suas caractersticas distintivas e somados para obteno dos valores finais, com o
enfoque analtico proposto.
Deve ainda ser destacado que nos anos em que se centra este trabalho ocorreram
importantes mudanas na lei do ICMS em nvel nacional com a desonerao do
imposto incidente sobre as exportaes (Lei Kandir), que trouxe perdas para os estados
exportadores, compensadas pela instituio do Seguro Receita e no estado com a
aprovao de nova legislao alterando os critrios de distribuio da parcela de 25% do
ICMS que pertence aos municpios, alteraes que, por seus impactos, sero
devidamente analisadas.

V.1.2.1

Detalhamento das categorias de receita

I ARRECADAO ou RECEITA PRPRIA DIRETAMENTE ARRECADADA


Corresponde apropriao inicial por competncia tributria 318 , a primeira distribuio
de receitas na Federao, que resulta da estrutura de competncias tributrias vigente.
Tem, em geral, maior participao relativa dos nveis superiores de governo, em
particular do governo central.
Com efeito, por refletir a distribuio espacial da base tributria, sobre a qual incidem
os impostos geridos pelos diferentes nveis de governo, tende a gerar uma distribuio
inicial de recursos que concentrada nos nveis de governo superiores e nas regies ou
localidades mais desenvolvidas de cada pas.

319

318

No considera a receita da dvida ativa tributria porque esse dado no est disponvel para os anos
de 1996 e 2000 (muito embora represente a quase totalidade da arrecadao da dvida ativa na
maioria dos municpios).
319
Esta tendncia est de acordo com o que prescreve a teoria tradicional do federalismo fiscal,
analisada no captulo II: em geral, a competncia dos impostos sobre a renda e o consumo do

189

Equivale ao conceito de Receita Tributria (RT) e inclui os seguintes tributos


municipais:
ISS (ou ISSQN) Principal imposto municipal, o Imposto Sobre Servios de Qualquer
Natureza foi criado pela EC n 18/65 (art. 15), juntamente com o ICM (imposto
estadual, sobre a circulao de mercadorias, art. 12), e continuou na competncia dos
municpios em 1988; o fato gerador a prestao dos servios constantes na lista anexa
Lei Complementar n. 116/03, no compreendidos os servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao (compreendidos na competncia do
ICMS); os municpios gozam de autonomia para fixar as alquotas do ISS, respeitados
os limites da alquota mxima de 5% e mnima de 2%; 320
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, que incide sobre a
propriedade, o domnio til ou a posse do imvel urbano, calculado com base no valor
venal do imvel; 321
ITBI Imposto sobre a Transmisso inter vivos, a qualquer ttulo por ato oneroso, de
Bens Imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto
os de garantia, bem como cesso de direitos sua aquisio, calculado com base no
valor venal dos bens ou direitos transmitidos, e no no preo da venda; 322
IRRF Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza, Incidente na Fonte, pago
pelos prprios municpios, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e
mantiverem; em 2001 deixou de ser contabilizado como transferncia, e passou a
integrar a receita tributria municipal; 323

governo central, e do imposto sobre a propriedade, dos governos locais. A competncia dos governos
subnacionais sobre o imposto de consumo, como se observa no Brasil, constitui uma exceo regra
geral.
320
CF, art. 156, 3, inc. I e III, alterado pela EC n 37/02; a Lei Complementar federal n 116/03 anulou
as normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto e ampliou os servios a serem
tributados, com o objetivo de coibir a guerra fiscal entre os municpios; o fato de o principal imposto
municipal passar a ser regulado por uma lei federal, inclusive quanto concesso de incentivos,
permitiu considerar que, apesar de seus efeitos positivos, a lei afrontou a autonomia municipal.
(SANTOS; MATTOS, 2006).
321
CF, art. 156, I, e CTN, art. 32; a EC n 3/93 revogou o dispositivo que permitia a progressividade do
IPTU no tempo, mediante lei municipal, mas a competncia foi retomada com a EC n 29/99.
322
CF, art. 156, II, e CTN, art. 38; a EC n 18/65 restabeleceu a unio dos impostos de transmisso de
bens imveis, inter vivos e causa mortis, mantendo-os na competncia dos estados, pois, pela EC n
5/61 passou para a competncia dos municpios o imposto de transmisso de bens inter vivos (antes
era dos estados, que mantiveram o imposto causa mortis); a competncia municipal sobre o imposto
foi recuperada em 1988, e a competncia para a instituio do imposto de transmisso causa mortis
ficou com os estados e o Distrito Federal.
323
Portaria STN n 212, de 04 de junho de 2001, DOU de 5/6/2001, determinou a utilizao da
classificao 1112.04.30 Retido nas Fontes e no mais a 1721.01.04 Transferncia de Imposto

190

Taxas Arrecadadas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao,


efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposio;

324

as taxas podem ser criadas pelas trs esferas

de governo;
Contribuio de Melhoria Pode ser instituda pelos municpios para compensar o
custo de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a
despesa realizada, e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar
para cada imvel beneficiado. 325
O ano de 1996 foi o ltimo no qual a Receita Tributria municipal ainda inclua o
Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos, exceto leo
Diesel IVVC, tributo cuja competncia passou para os municpios em 1988 (antes era
da Unio), mas que foi extinto em 1995, por fora da Emenda Constitucional n 3/93.
A receita tributria diretamente arrecadada pelos municpios fluminenses somou
R$ 3.873,2 milhes em 2004, equivalentes a 24% da receita total dos municpios, como
se examinar com mais ateno na seo V.1.4 (Anlise da receita tributria de 2004).

II RECEITA PRPRIA ou RECEITA PRPRIA LQUIDA


Corresponde apropriao legal derivada das bases tributrias, e equivale soma da
Arrecadao (RT) com a Devoluo Tributria (DT). Por meio da devoluo tributria,
cada jurisdio recebe a parcela da arrecadao que diretamente proporcional sua
capacidade fiscal, ou seja, s bases tributrias contidas em seu espao territorial, dadas
as regras tributrias vigentes.
Na realidade, assim chamada por refletir o fato de que outra esfera de governo
arrecada o imposto em nome do poder municipal, sendo mera devoluo de tributos.
Tem carter neutro, no sentido de que no implica nenhuma redistributividade entre
jurisdies. De acordo com Prado (2003a), no caso brasileiro, por ser essencialmente

sobre a Renda Retido nas Fontes a partir de 2002. No presente trabalho, inclumos o IRRF no clculo
da Receita Tributria de 2000, para fins de comparao com o ano de 2004. (o valor do IRRF em 2000
representou menos de 6% da Receita Tributria, no comprometendo a anlise).
324
CF, art. 145, II; pela EC n 39/02, os municpios passam a poder cobrar a Contribuio para o Custeio
do Servio de Iluminao Pblica COSIP, que substituiria a Taxa de Iluminao Pblica,
considerada inconstitucional.
325
CF, art. 145, III, e CTN, art. 81; a competncia comum aos trs nveis de governo, mas no
aplicada efetivamente no Brasil, embora exista desde a CF de 1934.

191

calcada na devoluo do principal imposto, o ICMS, j que as demais receitas


devolvidas so em valores tais que no afetam a distribuio

326

, acaba por acompanhar

o perfil da renda per capita vigente no pas.


Para os municpios, as transferncias dos impostos ITR e IOF, federais, e a distribuio
da cota-parte do ICMS correspondente ao valor adicionado (ICMS-VA) e do IPVA,
estaduais, resumidas a seguir, constituem a devoluo tributria:
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, passou competncia federal em
1967 para ser usado como instrumento de incentivo utilizao produtiva da terra e
para fins de reforma agrria, com a destinao de 50% de sua arrecadao aos
municpios, relativamente aos imveis neles situados; desde 2003, os municpios podem
optar por cobrar e fiscalizar o imposto, retendo 100% do valor arrecadado, desde que
isso no implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal; 327
IOF Cota-parte do IOF Ouro, consiste na transferncia feita pela Unio, na proporo
de 30% aos estados e Distrito Federal e 70% aos municpios, do montante arrecadado
do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro ou Relativas a Ttulo ou
Valores Mobilirios e Comercializao do Ouro; 328
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores, de competncia
estadual; o estado transfere aos municpios 50% da arrecadao do IPVA, relativo aos
veculos licenciados em seus territrios; e
ICMS Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao,
ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; foi institudo em 1967
como Imposto sobre a Circulao de Mercadorias ICM, um imposto sobre valor
adicionado (IVA), nos mesmos moldes do imposto sobre produtos industrializados (IPI
federal), criado em 1964; desde 1988, passou a incorporar as bases de cinco impostos
federais, os trs impostos nicos sobre combustveis, energia eltrica e minerais e
aqueles sobre servios de transporte e de comunicao, dando origem ao ICMS, do qual

326

No exame dos dados de 2004 dos municpios fluminenses, observa-se que o ICMS-VA, que
correspondeu a 13% das receitas totais municipais, respondeu por 83% da devoluo tributria
enquanto as transferncias do IPVA representaram 16% dessa parcela e 2% das receitas totais.
327
Art. 153, 4, III, da CF, acrescentado pela EC n 42/03, regulamentado pelas disposies da
Instruo Normativa SRF n 643, de 12 de abril de 2006, DOU de 13/4/2006.
328
Art. 153 da CF; Lei n 7.766, de 1989, art. 4.

192

os estados devem repassar 25% da receita aos municpios.

329

Depois da receita

tributria, a cota-parte do ICMS recebida constitui a segunda maior fonte de recursos


dos municpios fluminenses.
A parcela do ICMS considerada como devoluo tributria corresponde aos 75% do
imposto que so distribudos proporcionalmente ao valor adicionado em cada
municpio.
O montante do imposto distribudo ao conjunto dos municpios somou R$ 2.740,6
milhes em 2004, valor que corresponde a 17% da receita total. Em termos de valor, a
principal rubrica de receita (maior que o ISS ou o IPTU) e a transferncia mais
relevante. Do total de ICMS recebido, trs quartos ou R$ 2.047,6 milhes (equivalentes
a 12,7% da receita total) foram distribudos proporcionalmente ao valor adicionado
fiscal gerado em seus territrios, montante que considerado, por essa razo, como
devoluo tributria. De IPVA, foram transferidos pelo estado aos municpios, em 2004,
mais R$ 403,7 milhes, correspondentes a 2% da receita total.
A frao de um quarto restante da cota-parte municipal do ICMS, R$ 693,1 milhes (ou
4,3% da receita total de 2004) foi distribuda de acordo com critrios redistributivos,
fixados na Lei Estadual n 2.664/96, que incluem a populao, rea, receita prpria, cota
mnima e ajuste econmico razo pela qual, no modelo analtico adotado, essa parcela
incorporada prxima categoria de receita.
Pela relevncia do ICMS e dos impactos sobre a receita dos municpios decorrentes da
mudana nos critrios de distribuio, em funo da aprovao da Lei Estadual n
2.664, de 27 de dezembro de 1996, no perodo em estudo, foi feita uma anlise
detalhada dos principais aspectos legais relativos distribuio do ICMS, bem como da
descrio dos clculos efetuados para cada parcela que compe a cota-parte municipal,
apresentada em seguida.

329

Alm de ampliar a capacidade de arrecadao dos estados, a CF de 1988 eliminou importante fonte
de distores, j que os impostos nicos, por sua interao com o IPI e o ICM, causavam
cumulatividade ao sistema. (VARSANO, 2003).

193

DISTRIBUIO DO ICMS ENTRE OS MUNICPIOS IPM:


Segundo a Constituio Federal, inciso IV do art. 158, e a Constituio estadual, inciso
IV do art. 202, pertencem aos municpios do Rio de Janeiro, 25% do produto da
arrecadao do imposto do estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias
e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao, devendo as parcelas de receita pertencentes aos municpios serem
creditadas conforme os seguintes critrios (pargrafo nico):
I trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas
operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de
servios, realizadas em seus territrios;
II at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no
caso dos Territrios, lei federal.

Os critrios e prazos de crdito das parcelas pertencentes aos municpios, que incluem
os juros, a multa moratria e a correo monetria, quando arrecadados como
acrscimos dos impostos (ICMS e IPI), foram estabelecidos nos artigos 3 e 4 da Lei
Complementar federal n 63, de 11 de janeiro de 1990.
No mesmo ano, a Lei Estadual n 1.689, de 06 de agosto de 1990, regulamentou os
critrios de distribuio da parcela dos 25% do ICMS do estado do Rio de Janeiro
pertencente aos municpios, que vigoraram at 1996. Pelo art. 1 da lei, a parcela dos
municpios a ser creditada a partir do exerccio de 1991 seria calculada com base nos
seguintes critrios: 330
Valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas
prestaes de servios, realizadas em seus territrios (75%);
Populao (10%, em funo da relao percentual entre o nmero de habitantes
de cada municpio e a populao total do estado);
rea (7%, em funo da relao percentual entre a extenso territorial de cada
municpio e a rea total do estado); e
Diviso igual (8%, divididos igualmente entre todos os municpios do estado).

330

O ndice de Participao dos Municpios (IPM), provisrio, era calculado e divulgado para
conhecimento dos municpios assegurando-se o prazo de 30 dias para encaminharem eventuais
reclamaes Secretaria de Fazenda do Estado, responsvel pelos clculos, conforme estabelece a
Lei Complementar n 63/90. Mesmo com as alteraes de critrios de distribuio introduzidas em
1996, esta sistemtica no foi alterada e permanece em vigor at a presente data.

194

O primeiro critrio, como j observado, foi estabelecido na Constituio Federal para


distribuio de trs quartos do imposto, enquanto os trs ltimos critrios de diviso
acima listados referem-se ao um quarto do imposto a ser repassado de acordo com lei
estadual. Estes critrios sero analisados a seguir.

Do Clculo do Valor Adicionado 331


Ao regulamentar a frao mnima correspondente a (trs quartos) a serem distribudos
aos municpios, equivalentes a 18,75% do produto da arrecadao do ICMS, a Lei
Complementar federal n 63/90 atribuiu competncia aos estados para a apurao do
valor adicionado e do ndice do valor adicionado, que servem de indicadores para o
clculo, determinando que, para isso, devem manter um sistema de informaes baseado
em documentos fiscais obrigatrios, capaz de apurar, com preciso, o valor adicionado
de cada municpio 332 , que corresponde, de acordo com a lei, ao valor das mercadorias
sadas, acrescido do valor das prestaes de servios, no seu territrio, deduzido o valor
das mercadorias entradas, em cada ano civil. 333
Devem ser computadas, para fins do clculo 334 , as operaes e prestaes que
constituam fato gerador do imposto mesmo quando o pagamento for antecipado ou
diferido, ou quando o crdito tributrio for diferido, reduzido ou excludo em virtude de
iseno ou outros benefcios, incentivos ou favores fiscais , e as operaes imunes do
imposto por determinao constitucional. 335
O valor das mercadorias sadas corresponderia ao valor final constante da nota fiscal de
venda da mercadoria que saiu do estoque da indstria, do comrcio, do produtor, e no
ao valor do ICMS sobre elas incidentes, assim como o valor das mercadorias entradas

331

Para uma descrio do clculo, ver documento ICMS. (Disponvel em: www.tce.rj.gov.br, link:
Documentos e Publicaes).
332
Assegurou, ainda, aos prefeitos municipais, s associaes de municpios e seus representantes, livre
acesso s informaes e documentos utilizados no clculo, vedando aos estados omitir quaisquer
dados ou critrios ou dificultar ou impedir o acompanhamento dos clculos.
333
Art.3, 1 da Lei Complementar n 63/90.
334

Lei Complementar n 63/90, art. 3, incisos I e II do 2. A lei prev ainda que: (i) o valor adicionado
relativo a operaes constatadas em ao fiscal ser considerado no ano em que o resultado desta se
tornar definitivo, em virtude de deciso administrativa irrecorrvel; (ii) os relativos a operaes ou
prestaes espontaneamente confessadas pelo contribuinte sero considerados no perodo em que
ocorrer a confisso; e (iii) a Lei Estadual que criar, desmembrar, fundir ou incorporar municpios levar
em considerao, no ano em que ocorrer, o valor adicionado de cada rea abrangida.
335
Conforme alneas a e b do inciso X do 2 do art. 155, e alnea d do inciso VI do art. 150, da
Constituio Federal.

195

corresponderia ao valor constante da nota fiscal de compra das mercadorias adquiridas


que entram no estoque, podendo ser acabadas, prontas para a comercializao, semiacabadas ou matria-prima para produo industrial (as quais, depois de agregados
novos valores, sero comercializadas, representando a sada). 336

Do Clculo do ndice do Valor Adicionado


O ndice do valor adicionado de cada ano consiste na relao percentual entre o valor
adicionado em cada municpio correspondente a 75% da mdia dos ndices apurados
nos dois anos civis imediatamente anteriores e o valor total do estado. 337
O clculo feito da seguinte forma 338 : primeiro, apurada a relao percentual entre o
valor adicionado do municpio e o total do estado soma dos valores de todos os
municpios para os dois anos anteriores, com base nos valores efetivamente
arrecadados; em seguida, calculada a mdia dos percentuais dos dois anos; e,
finalmente, calculado o valor equivalente a 75% dessa mdia, que constitui o ndice
do Valor Adicionado. este ndice que, somado frao de at (um quarto) apurada
de acordo com os critrios definidos em lei estadual, ser aplicado para entrega dos 25%
das parcelas pertencentes aos municpios, a partir do primeiro dia do ano imediatamente
seguinte ao da apurao.

339

No estado do Rio de Janeiro, resoluo do Secretrio de Estado de Fazenda com a


apurao dos ndices provisrios publicada no Dirio Oficial do Estado (DOERJ), at
30 de junho de cada ano. O prazo para contestao dos ndices provisrios pelos

336

O entendimento de que o valor adicionado deve ser calculado sobre o valor constante na nota fiscal e
no sobre o imposto incidente atende ao previsto na lei, evitando que as operaes de crdito
tributrio diferidas, reduzidas ou excludas, ou seja, as isenes, deixem de ser computadas no
clculo do valor adicionado. (Disponvel em: www.tce.rj.gov.br/documentos e publicaes/ICMS, p.7).
337
Lei Complementar n 63/90, art. 3, 3 e 4.
338

No estado do Rio, o valor adicionado dos municpios, correspondente ao somatrio do Valor


Adicionado de cada Contribuinte (VAC), calculado automaticamente pelo sistema informatizado da
Secretaria de Fazenda, com base nas declaraes anuais que so entregues pelos contribuintes, via
internet, para esse fim: a DECLAN IPM, Declarao Anual para o IPM (Resoluo SEFAZ n 30, de
A Superintendncia de Cadastro e
9 de abril de 2007. Disponvel em: www.sef.rj.gov.br).
Informaes Econmico-Fiscais (SUCIEF), por intermdio da Coordenao de Informaes
Econmico-Fiscais (CIEF), gerencia as rotinas de recebimento, processamento e controle da
DECLANIPM e do clculo do IPM: a partir da alimentao das informaes recebidas dos
contribuintes, do IBGE, da Fundao CIDE e do Tribunal de Contas do Estado (para o clculo dos
demais percentuais), o sistema executa o clculo dos ndices Provisrios e Definitivos de Participao
dos Municpios.
339
Como a Constituio Federal fixa o percentual mnimo de do valor adicionado, se a lei estadual fixar
percentual inferior a ou mesmo no fixar percentual algum, a diferena ou totalidade da frao de
ser acrescida aos , sujeitando-se aos critrios da legislao federal.

196

municpios, de acordo com a lei, de 30 dias, aps o que concluda a anlise dos
recursos apresentados, se julgados procedentes , os ndices so recalculados e
considerados definitivos mediante decreto do governador do estado, publicado no
DOERJ at 30 de agosto, com validade para o exerccio seguinte.

Do Clculo da Parcela de 25% 340


A Lei n 1.689/90 definiu que a parcela dos 25% pertencente aos municpios (6,25% do
ICMS total) seria creditada a partir do exerccio de 1991 com base nos critrios
mencionados populao, rea e diviso igual , considerando a populao e a rea
informadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), disponveis
poca das respectivas apuraes dos ndices de participao. 341
Essa sistemtica vigorou at 1996. Em 13 de dezembro daquele ano, o Poder Executivo
do ERJ encaminhou Assemblia Legislativa o Projeto de Lei n 1.055/96, que
propunha, para vigorar j no exerccio de 1997, a adoo de novos critrios de
distribuio dos 25% do ICMS no distribudos proporcionalmente ao valor adicionado
gerado no territrio, em substituio aos estabelecidos pela Lei n 1.689/90 que seria,
de acordo com o projeto, revogada.
Foram apresentados pelo Poder Executivo, na mensagem que acompanhou o projeto,
como fatores motivadores da proposta de reviso dos critrios, a estabilidade da moeda
(trazida com o Plano Real, em 1994), a retomada do crescimento econmico do estado
do Rio de Janeiro e a criao de 10 (dez) novos municpios 342 .
Questionava-se o modelo de distribuio anterior baseado principalmente no valor
adicionado e populao com o argumento de que reforaria as desigualdades
existentes, em razo das diferenas no perfil econmico-financeiro dos municpios. Ao
no estabelecer qualquer distino entre os municpios, principalmente entre a capital,
mais rica e mais populosa, e os municpios do interior, o modelo favoreceria claramente

340

A anlise dos critrios de distribuio em vigor e de seus impactos sobre as finanas municipais
consta da prxima seo.
341
Art. 1. A lei estabeleceu tambm que seriam transferidos recursos aos municpios, a ttulo de
compensao pela reduo do repasse de arrecadao do ICMS, agregando s respectivas parcelas
quantia correspondente recomposio do ndice vigente em 1990, com dotao especfica a ser
includa na proposta oramentria para 1991 e posteriores, devendo tais recursos ser aplicados nas
reas de sade, educao, assistncia criana e ao adolescente.
342
Mensagem n 37/96.

197

a primeira, em funo da concentrao da atividade econmica e da populao em seu


territrio. Dentre os critrios, o nico que beneficiava os municpios do interior, na
diviso do imposto, era o relativo rea, enquanto o primeiro e o segundo favoreciam a
capital. O trecho a seguir reproduzido ilustra a motivao do Poder Executivo no projeto
de lei enviado Alerj: 343
CONCEITUAO BSICA PARA MUDANA
A principal e inovadora mudana para uma melhor e justa distribuio
dos recursos do ICMS, apresentada neste Projeto, a utilizao de
Regies como critrio preponderante, o que ir possibilitar ao governo
retirar de uma Regio mais rica para de forma clara e justa, promover
a redistribuio da riqueza, invertendo, assim, o sentido de migrao
da populao pobre do interior para os grandes centros. A diviso dos
recursos no pode ser linear. Existem, por exemplo, municpios com
grande extenso territorial e pequena populao e outros com pequena
rea e alta densidade demogrfica, mas certo que ambos no esto
numa mesma Regio e, portanto, no podem ser analisados pelo
mesmo parmetro.
Jamais conseguiremos reduzir as enormes diferenas econmicas
entre os Municpios do nosso Estado, sem antes reduzi-las a nvel
regional. bvio que, por maior que seja a discrepncia regional, ela
ser sempre menor e de mais fcil ajuste se comparada ao Estado
como um todo.
Decidindo-se pela diviso regional poderemos criar critrios e
percentuais diferentes para cada uma delas, ou seja, a cobrana do
ICMS, por se tratar de um imposto direto, pode no ser justa, mas a
distribuio desta mesma arrecadao pode, deve e com certeza ser
muito mais justa.
Outro conceito de fundamental importncia a introduo de um
parmetro de clculo que considere o esforo de arrecadao prpria
dos Municpios. Este critrio j utilizado na maioria dos Estados.
Temos que premiar as administraes que invistam na melhoria da

343

A
proposio
encaminhada

Assemblia
est
disponvel
em:
http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/scpro.nsf/f024db8ec27215ae0325650200508fc8/de0b2cf3bdaef0d9032564
05006784c8?OpenDocument.

198

mquina arrecadadora. inconcebvel que Municpios de mdio porte


no possuam sequer o quadro de Fiscais de Renda, promulguem quase
que anualmente leis de anistia e de remisso de dbitos fiscais e nunca
tenham realizado a cobrana judicial.
O critrio Ajuste Econmico foi introduzido com o objetivo de
compensar, dentro de uma mesma regio, municpios que se afastam
da mdia regional na soma dos ndices de populao, rea e valor
adicionado. Um municpio com baixa populao, pequena rea e
reduzido valor adicionado ser diretamente beneficiado por este
critrio de clculo. Outra grande vantagem deste critrio reduzir o
prejuzo econmico do municpio quando o mesmo sofre uma grande
reduo no seu valor adicionado, muitas vezes ocasionado pelo
fechamento, paralisao ou diminuio de uma determinada atividade
econmica preponderante na economia do municpio.

Em 27 de dezembro de 1996, foi aprovada a Lei Ordinria n 2.664, nos termos


propostos pelo Poder Executivo, com exceo do artigo 2, que previa uma reduo de
10% do percentual do municpio que, no ano base de apurao do IPM (1997),
concedesse anistia, remisso ou permitisse a prescrio de crditos tributrios
constitudos, redistribuindo-se igualmente pelos demais municpios da regio em que
estivesse inserido, o valor obtido da reduo ou no caso de todos os municpios da
regio sofrerem a reduo prevista , o valor seria distribudo entre as demais regies,
excludos os municpios nos quais tambm tivesse ocorrido a reduo. 344
Com a aprovao da lei, a parcela pertencente aos municpios passou a ser distribuda
por regio do estado 345 nos percentuais indicados no Anexo I, que contemplam os

344

Possveis explicaes para a no aprovao deste dispositivo poderiam ser a existncia de incentivos
fiscais anteriormente aprovados, a previso do ndice de receita prpria, que j seria uma
aproximao para o esforo de arrecadao, ou a articulao dos representantes municipais para
impedir essa sano; a comprovao dessas conjecturas, embora relevante, foge aos objetivos do
presente trabalho.
345
As regies relacionadas no Anexo II da lei tomaram por base as Regies-Programa denominadas
Regies de Governo, que foram estabelecidas com objetivo de nortear aes do governo visando o
desenvolvimento do Estado (pargrafo nico do art. 1 da Lei). Aquela diviso por regies, apesar de
alterada posteriormente, foi adotada neste trabalho para facilitar a comparao dos dados de 1996
com os dos demais anos.

199

critrios mencionados anteriormente nas frmulas de obteno dos ndices de


populao, rea geogrfica, receita prpria, cota mnima e de ajuste econmico. 346
Assim, na fixao do ndice de Participao dos Municpios (IPM) para o exerccio de
1997 foram acrescidos, ao ndice do valor adicionado (VA) calculado de acordo com o
disposto na Lei Complementar n 63/90 (federal), conforme detalhado, os percentuais
constantes do Anexo III da lei estadual, calculados com base nos demais ndices e
critrios acima resumidos, sendo o exerccio de 1996 o ltimo em que o produto da
arrecadao do ICMS foi distribudo pelos critrios anteriores.
O modelo de distribuio da parcela de um quarto dos 25% do ICMS pertencente aos
municpios, considerada como transferncia redistributiva intra-estadual no esquema
analtico adotado neste trabalho 347 , sofreu as alteraes analisadas entre os anos de
1996, quando ainda vigorava o modelo definido na Lei n 1.689/90, que diferenciava os
municpios quase que exclusivamente pela populao e rea geogrfica (10% e 7%,
respectivamente, dos 25% da cota-parte municipal, incluindo a Capital) e 2000 e 2004,
anos estes em que a distribuio passou a ser feita de acordo com os critrios da
Lei n 2.664/96.
Como resta claro na exposio de motivos contida na mensagem de encaminhamento do
projeto de lei, a legislao aprovada em 1996 inovou ao considerar as regies do estado
como critrio preponderante para a distribuio do imposto com o intuito de
promover a redistribuio da riqueza, invertendo, assim, o sentido de migrao da
populao pobre do interior para os grandes centros, buscando compensar as diferenas
entre as regies, movimento considerado como precondio para a reduo das
enormes diferenas econmicas entre os Municpios do nosso Estado.
A considerao das regies como critrio bsico para a distribuio do imposto, em
contraste com a legislao anterior que contemplava apenas a relao dos indicadores de
cada municpio com os totais do estado, introduz nova dinmica na distribuio do

346

ndices de populao (INP, relao percentual entre a populao residente no municpio e a populao
total da respectiva regio); rea geogrfica (INA, relao entre a rea geogrfica do municpio e a rea
total da respectiva regio); da receita prpria (INR, relao entre a receita prpria do municpio oriunda
de tributos de sua competncia e a arrecadao do ICMS no municpio, baseada em dados relativos
ao ano civil imediatamente anterior); de cota mnima (INC, parcela a ser distribuda em igual valor para
todos os municpios de uma mesma regio); e de ajuste econmico (IAE, percentual a ser distribudo
entre os municpios de uma mesma regio, proporcionalmente soma inversa dos ndices de
populao, rea e valor adicionado de cada municpio em relao ao total da regio).
347
Integra, em conjunto com a parcela de 25% do IPI-Exp. e do Seguro Receita (LC n 87/96),
o
chamado Sistema Cota-parte (PRADO, 2003a).

200

imposto, uma vez que os ndices municipais passam a ser relativos, ou seja, so
calculados sempre com relao ao percentual daquele ndice atribudo regio, fixado
na lei. Como argumentado na exposio de motivos,
Decidindo-se pela diviso regional poderemos criar critrios e
percentuais diferentes para cada uma delas, ou seja, a cobrana do
ICMS, por se tratar de um imposto direto, pode no ser justa, mas a
distribuio desta mesma arrecadao pode, deve e com certeza ser
muito mais justa.

Constata-se, portanto, que a mudana foi orientada por propsitos redistributivos,


favorecendo claramente os municpios do interior, ao no atribuir ndices Capital
(ndices nulos) 348 .
Ao visar a justia fiscal incorporando novas variveis ao clculo dos ndices,
justificadas como uma tentativa de contemplar outros fatores, como o esforo de
arrecadao prpria dos municpios e um percentual de ajuste proporcionalmente
inverso aos ndices populacionais, geogrficos e valor agregado de cada regio para
compensar os que se afastam da mdia regional na soma desses ndices , a lei
penalizou a capital estadual, que concentra a maior parte da populao e, portanto, das
demandas por servios e bens pblicos.
A votao da lei, que teria prejudicado a arrecadao do Rio de Janeiro em cerca de 70
milhes de reais, trouxe a fuso para o banco dos rus e detonou uma demanda pela
desfuso que tomou de assalto os jornais da poca. Pesquisas de opinio, editoriais,
declaraes de polticos e economistas, e at um inusitado pedido do prefeito Conde
para que o Rio se tornasse um ente federativo especial, ocuparam a imprensa naquele
momento. 349
A falta de integrao e de uma identidade comum, com a permanncia das diferenas
histricas entre as identidades polticas dos dois estados do Rio de Janeiro e da
Guanabara , afloraram nesse momento, constituindo um indcio seguro de que o

primeiro desafio da fuso foi perdido.

348

A atribuio de peso zero capital nos critrios redistributivos foi questionada judicialmente pelo
municpio do Rio de Janeiro, tendo recebido deciso favorvel do STF em 2007, resumida adiante.
349
MOTTA, 2001, p. 53.

201

Os critrios que foram introduzidos com o intuito de garantir a justia fiscal,


respeitando as diferenas socioeconmicas entre as regies do estado observadas em
1996, no momento em que foram realizados os estudos tcnicos que embasaram os
percentuais contidos no Anexo I da lei, no entanto, ficariam congelados, no obstante as
modificaes estruturais ocorridas desde ento na distribuio das atividades
econmicas, da populao e conseqentemente da riqueza.
De fato, o nico percentual das regies que variou ao longo do tempo foi o do valor
adicionado, enquanto que os demais percentuais (totais) de cada uma das regies do
estado, exceto a Capital ndices de populao, rea, receita prpria, cota mnima e
ajuste econmico, mantiveram-se os mesmos.
Conclui-se, portanto, que o sistema de partilha intra-estadual da principal receita
tributria reproduz, no estado do Rio de Janeiro, a mesma rigidez de critrios que
caracteriza o sistema de partilha dos recursos do FPM criticada por Prado (2001),
decorrente do fato de estarem congeladas as participaes dos estados naquele fundo
desde 1989, conforme resumido no captulo II. 350
A fixao dos ndices por regio, no estado do Rio, impede o ajustamento dinmico da
distribuio do imposto aos municpios, s condies econmicas, demogrficas e
sociais em permanente evoluo, inviabilizando a consecuo do prprio objetivo para o
qual teria sido proposto: a distribuio justa do ICMS com vistas reduo das
disparidades regionais e intra-regionais no espao territorial do estado, como se
analisar adiante (seo V.1.6). Dessa forma, o sistema de distribuio do ICMS para os
municpios fluminenses, atualmente em vigor, agrava as distores j introduzidas no
sistema de partilha pelo FPM.
Por fim, cabe destacar recente deciso do Supremo Tribunal Federal dando provimento
a recurso extraordinrio interposto pelo municpio do Rio de Janeiro, no qual foi
declarada a inconstitucionalidade dos anexos I e II da Lei estadual 2.664/96,
considerando que vedado, legislao estadual, a pretexto de resolver as

350

Ao analisar os critrios de distribuio do FPM em vigor desde 1989, Prado (2001, p. 22) observa que,
evidente que a fixao dos percentuais por estado reduziu em muito os atributos dinmicos do
sistema. No sistema atual, enquanto no forem alterados os percentuais, a parcela recebida por um
municpio depende de sua taxa de expanso populacional em relao quela do estado a que
pertence, e a parcela recebida pelo estado em seu conjunto insensvel s variaes relativas de sua
taxa de crescimento populacional em relao ao resto do pas.
O mesmo raciocnio pode ser
estendido s regras de distribuio do ICMS entre os municpios fluminenses, congeladas por regio
desde a aprovao da Lei n 2.664/96.

202

desigualdades sociais e regionais, alijar, completamente, um Municpio da participao


desses

recursos.

Em

razo

do

vcuo

oriundo

do

reconhecimento

da

inconstitucionalidade das alneas dos anexos que atriburam zero na participao do


municpio do Rio de Janeiro no rateio, foi determinado ainda pelo STF que, 351
sejam refeitas todas as alneas desses anexos para se atribuir, ao
Municpio do Rio de Janeiro, sua cota desde o incio de vigncia da
lei, prevendo-se, quanto aos atrasados, uma compensao e um
parcelamento em condies tais que no aniquilem as cotas futuras
dos demais Municpios.

Em vista da declarao de inconstitucionalidade, alm da compensao pelas perdas


impostas Capital, a legislao estadual ter que ser adequada para incluir o municpio
do Rio de Janeiro na partilha.
Essa constitui excelente oportunidade para a reviso dos critrios de distribuio,
congelados desde 1996, no obstante todas as mudanas que ocorreram no estado, em
suas regies e municpios, nesse perodo. desejvel que os novos critrios sejam
construdos de modo a assegurar o dinamismo do sistema, com previso de flexibilidade
suficiente para acompanhar as mudanas nas condies econmicas, demogrficas e
sociais subjacentes, alm de incluir novos indicadores que esto sendo discutidos e para
os quais j existem propostas em apreciao no legislativo, como a incorporao de
ndice relativo ao ICMS - Ecolgico na distribuio. 352

III RECEITA DISPONVEL POR APROPRIAO ECONMICA


O conceito de receita disponvel por apropriao econmica corresponde apropriao
da receita por critrios redistributivos (agregando receita prpria as transferncias do
chamado Sistema Cota-Parte) e de polticas permanentes, de carter setorial, com
algum grau de redistributividade (o FUNDEF).

351

Recurso Extraordinrio n 401.953, interposto pelo municpio do Rio de Janeiro contra acrdo que
entendeu ser constitucional a Lei Estadual n 2.664/96 e anexos I e II. Relator Ministro Joaquim
Barbosa, julgamento em 16/5/07, quando o Tribunal, por unanimidade, conheceu e deu provimento ao
recurso.
(Informativo
467.
Disponvel
em:
http://www.stf.gov.br//arquivo/informativo/documento/informativo467.htm#ICMS:%20Repasse%20de%
20Recursos%20e%20Exclus%E3o%20de%20Munic%EDpio. Acesso em: 23jun. 2007).
352
A proposta do ICMS - Ecolgico, j adotado em outros estados da Federao, incluir critrios
ambientais na parcela dos 25% da cota-parte municipal do ICMS, ou seja, um percentual em funo
da existncia de unidades de conservao no territrio (definidas na Lei Federal n 9.985/00) e de
outros fatores que elevem o nvel de qualidade ambiental do estado.

203

Para a identificao dessa categoria de receita, agrega-se receita prpria diretamente


arrecadada e devolvida, um primeiro grupo de transferncias de carter redistributivo,
cujo trao distintivo operar de forma restrita aos limites de cada estado, sem qualquer
relao de proporcionalidade com as bases tributrias de cada jurisdio, mas dentro dos
limites geogrficos estaduais.
Integram essa categoria, primeiramente, as parcelas de trs fluxos de transferncias
reunidas sob a denominao de Sistema Cota-Parte, indicando as transferncias
redistributivas do governo estadual para os governos municipais com o objetivo de
reduzir as disparidades e ampliar a capacidade geral de gasto dos oramentos
municipais, a saber: os 25% da cota-parte municipal do ICMS (no devolutivos) 353 e as
cotas-partes municipais do IPI-Exportao e do Seguro Receita recebidos pelos estados.
Os dois ltimos constituem transferncias compensatrias da Unio para os estados,
decorrentes dos impactos negativos da desonerao do ICMS incidente sobre as
exportaes nas finanas estaduais o Fundo de Compensao pela Exportao de
Produtos Industrializados, constitudo por 10% da receita do IPI (federal), distribudos
aos estados proporcionalmente ao volume exportado, e o Seguro Receita, compensao
da Unio prevista na Lei Complementar n 87/96 para vigorar at 2006, relacionada
ampliao da desonerao do imposto introduzida por aquela lei, como se examina com
mais vagar adiante.
Apesar

de,

para

os

governos

estaduais,

serem

consideradas

transferncias

compensatrias, a distribuio desses fluxos aos municpios feita pelos mesmos


critrios de distribuio da cota-parte municipal do ICMS, sem qualquer relao com a
capacidade econmica e principalmente exportadora do municpio receptor, razo pela
qual, no modelo, estes fluxos so considerados redistributivos.
Por serem tambm distribudos pelo IPM, tm 75% do seu valor alocados de forma
proporcional ao valor adicionado local, e, portanto, se mostram incapazes de reduzir
desigualdades. Enquanto transferncias redistributivas pois, por no corresponderem
s bases econmicas, no poderiam ser arrecadadas pelos governos locais so

353

Prado (2003, p.58) observa que a parcela dos 25% do ICMS a nica transferncia redistributiva
gerida e operada autonomamente pelos governos estaduais.

204

efetivamente regressivas, j que ampliam a dotao municipal mantendo as


desigualdades relativas. 354
Um segundo fluxo que opera nos limites das fronteiras estaduais, realocando capacidade
de gasto internamente, o das transferncias do FUNDEF. Apesar de tambm
redistribuir recursos entre municpios e governo estadual, uma transferncia
setorialmente vinculada educao, cujo objetivo garantir que todos os entes
fluminenses disponham do mesmo valor por aluno, assegurando, dessa forma, igual
capacidade de proviso local no ensino fundamental. O FUNDEF opera tambm outro
fluxo, com complementao de recursos do governo federal para os estados da
Federao cujos respectivos fundos no alcancem o valor mnimo por matrcula escolar,
fixado nacionalmente. 355
Os recursos do Fundo so repassados aos estados e municpios obedecendo a
coeficientes calculados com base no nmero de matrculas no ensino fundamental
pblico modalidades regular e especial , das respectivas redes de ensino estadual e
municipal no mbito de cada unidade federada, no ano anterior, informados pelo
resultado do Censo Escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (INEP), bem como na diferenciao de valor por aluno/ano, de que trata o
art. 2, incisos I e II, do Decreto n 3.326, de 31 de dezembro de 1999. 356
Em 2004, foram transferidos aos municpios fluminenses, por meio do Sistema CotaParte, R$ 778,9 milhes, valor equivalente a 5% da receita total dos municpios, sendo
89% desse montante (R$ 693,1 milhes) provenientes da cota-parte municipal do
ICMS. Do FUNDEF, os municpios receberam R$ 1.504,8 milho, que corresponde a
9% da receita total. Consideradas em conjunto essas transferncias redistributivas, que
operam no mbito intra-estadual, destinaram R$ 2.283,6 milhes aos municpios, valor
equivalente a 14% da receita total.

354

Prado (2003, p. 59) chama a ateno para o fato de que a distribuio do ICMS-VA, feita pelos
mesmos critrios, no regressiva, na medida em que constitui efetiva devoluo tributria, o que no
o caso destes recursos, que o municpio jamais poderia ter arrecadado.
355
Resulta em um fluxo adicional do governo federal para determinados estados, portanto, claramente
redistributivo a nvel nacional. No Rio de Janeiro, nem o estado nem os municpios recebem
complementao federal para o FUNDEF.
356
Os valores financeiros so depositados em conta especfica, mantida no Banco do Brasil, e devem ser
utilizados pelos governos beneficirios em aes de manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental pblico, observada a definio de despesas com o ensino de que trata o artigo 70 da Lei
n 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). Do total repassado no ano, 60% devem ser
destinados remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio no ensino fundamental
pblico.

205

Tendo em vista os impactos sobre as finanas municipais fluminenses no perodo 19962004, so analisadas a seguir as mudanas nos critrios de distribuio aos municpios
da parcela do ICMS que integra o Sistema Cota-Parte e o Seguro Receita.

SISTEMA COTA-PARTE: ANLISE DOS CRITRIOS DE DISTRIBUIO DOS


25% DA COTA-PARTE MUNICIPAL DO ICMS

Como se analisou, os critrios de distribuio da parcela de 25% do ICMS aos


municpios, definidos pela Lei Estadual n 2.664/96, foram concebidos com o objetivo
de compensar a situao dos municpios do interior, desfavorecidos na distribuio da
parcela de 75% proporcional ao valor adicionado gerado em seus territrios, tendo em
vista a concentrao das atividades econmicas na Capital e seu entorno.
Como ficou claro na anlise do projeto de lei encaminhado Alerj pelo Poder
Executivo, o conceito ento adotado foi de regio, com base no entendimento de que a
diminuio das disparidades inter-regionais constitua condio necessria para a
correo das enormes desigualdades observadas entre os municpios, agravadas pela
distribuio do ICMS proporcional ao valor adicionado e pelas dificuldades de
arrecadao dos impostos municipais, j que as bases tributrias dos municpios do
interior eram de mais difcil explorao.
A Tabela 11, a seguir, apresenta a composio do IPM de 1996, agregado por regio do
estado, com o intuito de ilustrar os critrios de distribuio vigentes poca, antes da
mudana introduzida pela Lei n 2.664/96. 357

357

Os ndices definitivos, relativos participao dos municpios no ICMS para o exerccio de 1996 foram
fixados no Decreto n 21.962, de 28 de dezembro de 1995, DOERJ de 02/01/96, em substituio aos
ndices provisrios constantes da Resoluo SEF n 2.639, de 27 de outubro de 1995, publicada em
30/10/95.

206

Tabela 11
Composio do ndice de Participao dos Municpios (IPM) para a
Distribuio da Cota-Parte do ICMS-RJ: 1996
REGIO

V.A.75%
(A=75%)

POP.
(B=10%)

REA
(C=7%)

DIV.
(D=8%)

IPM 1996
(A+B+C+D=100%)

Capital
Metropolitana
Mdio Paraba
Norte Fluminense
Serrana
Baixadas Litorneas
Litoral Sul Fluminense
Noroeste Fluminense

39,246
12,752
9,714
4,415
2,930
1,890
2,964
0,475

4,231
3,395
0,544
0,482
0,541
0,312
0,103
0,212

0,189
0,634
1,018
1,483
1,183
0,805
0,327
0,885

0,098
1,463
0,976
0,780
1,268
0,976
0,293
1,171

43,764
18,245
12,252
7,161
5,922
3,982
3,687
2,744

Centro-Sul Fluminense

TOTAL

0,614

0,179

0,475

0,976

2,244

75,000

10,000

7,000

8,000

100,000

Fonte: Anexo I do Decreto n 21.962, de 28 de dezembro de 1995.

O exame dos ndices contidos na primeira coluna confirma a concentrao do valor


adicionado na Capital e na regio Metropolitana, que geraram juntas mais de 70% do
total da riqueza produzida no estado em 1996. O percentual chega a 92% do total
quando somados os ndices das regies do Mdio Paraba, Norte e Sul Fluminenses.
As demais regies das Baixadas Litorneas, Serrana, Centro-Sul e Noroeste
Fluminenses no outro extremo, contriburam juntas com apenas 8% do valor
adicionado estadual, em consonncia com o baixo dinamismo das atividades
econmicas ali instaladas nos primeiros anos da dcada de 90.
Os critrios ento vigentes para a distribuio da parcela de 25% no proporcional ao
valor adicionado contemplavam, como exposto na Tabela 11, ndices relativos
populao e rea geogrfica, que totalizavam 10% e 7%, respectivamente, e o rateio do
saldo remanescente, que correspondia a 8% da arrecadao do imposto estadual,
igualmente distribudo entre todos os 81 municpios fluminenses.
concentrao das atividades nas cinco regies mais dinmicas poca, expressa no
valor adicionado, correspondia padro similar de concentrao demogrfica, com 87%
da populao residindo nas regies responsveis por 92% do valor adicionado, contra
13% nas regies menos dinmicas, o que explica a distribuio dos ndices de

207

populao (segunda coluna da Tabela 11). Os demais ndices percentuais de rea e de


diviso igual tendiam a permanecer inalterados no curto prazo. 358
Da interao desses critrios resultava o ndice de participao dos municpios o
somatrio dos ndices de valor adicionado, populao, rea e diviso igual, constante
da ltima coluna da Tabela 11 , que lograva um xito relativo na redistribuio da
riqueza pelo territrio estadual, garantindo que as quatro regies menos dinmicas
praticamente dobrassem a sua participao no ICMS estadual, passando dos 8%
proporcionais ao valor adicionado a que teriam direito para mais de 15% do total
efetivamente distribudo aos municpios. Suavizava-se, dessa forma, a concentrao da
riqueza, medida pela contribuio para a gerao do principal imposto estadual.
Com exceo da regio Metropolitana a nica entre as regies consideradas mais
dinmicas, que ainda ganhou com a operao dos demais critrios que no o valor
adicionado , observa-se que o ganho relativo das regies na distribuio final do
ICMS de 1996 foi to maior quanto menor a sua contribuio para o valor adicionado.
Tal fato parece demonstrar a funcionalidade dos critrios vigentes poca para a
redistribuio do imposto, apesar de ainda insuficientes para eliminar as enormes
disparidades de renda e riqueza entre as regies, cujas razes podem ser encontradas na
histria da colonizao do territrio, resumida no captulo IV, e de assegurar uma
distribuio horizontal efetivamente igualitria desses recursos, que garantisse igual
capacidade de gasto a todos os municpios.
A corroborar essa constatao, possvel constatar os ganhos obtidos pelas regies do
Noroeste e Centro-Sul Fluminenses, as mais pobres, que receberam 2,7% e 2,2% do
ICMS estadual em 1996, respectivamente, apesar da contribuio de cada uma delas
para o valor adicionado no ter chegado a representar sequer 1% do total (0,5% e 0,6%,
respectivamente).
Tal no parece ter sido o entendimento do governo estadual poca, ao considerar que
esses critrios no eram adequados, muito embora reconhecesse a importncia dessa
parcela para as finanas dos 91 municpios existentes em 1996, como se depreende do
trecho da proposio da Lei n 2.664/96 Alerj, abaixo transcrito:

358

A menos que mudasse a diviso do territrio do estado, o que viria a ocorrer posteriormente, com a
instalao de dez novos municpios em 1997, j na vigncia dos critrios fixados pela Lei n 2.664/96.

208

[...] chamamos de Peso Fixo a soma dos ndices de populao (10%),


rea (7%) e diviso igual (8%), tendo em vista que a probabilidade de
variao positiva desses percentuais praticamente impossvel.
A amplitude percentual do Peso Fixo no total do repasse para cada
Municpio situa-se entre 6,20% (Volta Redonda) e 97,16% (Laje do
Muria).
Do total dos 91 Municpios que compem o estado do Rio de
Janeiro, 64 tm mais de 50% do valor de repasse proveniente do
Peso Fixo. Isto significa que 70% dos Municpios, dentro do critrio
atual, encontram-se impossibilitados de ampliar, com esforo prprio,
seus ndices de participao na arrecadao.

(grifo nosso)

Foi esse quadro de desigualdades na distribuio da riqueza no mbito do estado que


inspirou a proposta de mudana dos critrios de distribuio do ICMS, que pretendia ser
compensatria das diferenas ento encontradas.
A Tabela 12 abaixo apresenta os critrios ento propostos e aprovados para a
distribuio da parcela de 25% do ICMS, contidos no Anexo I da Lei n 2.664/96, de 27
de dezembro de 1996. Os ndices indicam os percentuais mximos a serem
redistribudos para as diferentes regies do estado, entre os municpios integrantes de
cada uma, segundo as frmulas indicadas no texto da lei e no Anexo I.

Tabela 12
Distribuio Percentual dos 25% do ICMS-RJ, ndices por Regio
REGIO

Populao

rea

Receita prpria

Cota mnima

Ajuste econmico

Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense

4,4090
0,4766
0,4025
0,4000
0,5500
0,3500
0,3000
0,0500

0,9845
0,9000
1,5553
1,5000
0,9000
1,0549
0,5000
0,3100

0,0850
0,0650
0,0450
0,0700
0,0600
0,0600
0,0500
0,0150

1,1000
1,2310
0,9262
1,8000
0,9600
1,0500
0,9800
0,1300

0,3000
0,2500
0,1600
0,1000
0,2200
0,2000
0,3000
0,2000

TOTAIS

6,9381

7,7047

0,4500

8,1772

1,7300

Fonte: Anexo I Lei Estadual n 2.664/96.

Os totais indicados na ltima linha somam 25, equivalente parcela no distribuda


proporcionalmente ao valor adicionado.
209

Com o intuito de avaliar a participao atribuda a cada regio nos ndices acima, a
Tabela 13 a seguir apresenta o peso relativo de cada um, em termos percentuais, por
ndice, evidenciando o peso que foi atribudo a cada ndice no total da parcela de 25%
do ICMS:
Tabela 13
Participao das Regies do RJ nos ndices da Lei n 2.664/96
e Peso de Cada ndice no Total da Parcela de 25% do ICMS-RJ
REGIO

Populao

rea

Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense

64%
7%
6%
6%
8%
5%
4%
1%
100%

13%
12%
20%
19%
12%
14%
6%
4%
100%

Receita
prpria
19%
14%
10%
16%
13%
13%
11%
3%
100%

28%

31%

2%

TOTAIS
% dos ndices nos 25%
(peso de cada ndice)

13%
15%
11%
22%
12%
13%
12%
2%
100%

Ajuste
econmico
17%
14%
9%
6%
13%
12%
17%
12%
100%

33%

7%

Cota mnima

Fonte: Elaborao prpria com base no Anexo I Lei Estadual n 2.664/96.


.

Como se observa, os maiores pesos foram atribudos cota mnima (33% da parcela
total a ser redistribuda), rea (31%) e populao (28%). Aos critrios de ajuste
econmico e receita prpria atriburam-se pesos muito pequenos: 7% e 2%,
respectivamente, da cota-parte municipal de 25%.
Com relao populao, j em 1996, ano em que a lei foi aprovada, o ndice das
regies no correspondia distribuio da populao por regies, se excluda do clculo
a populao da Capital. As regies que mais ganharam no sentido de que o ndice
fixado na lei superava, j em 1996, o que seria o percentual efetivo de sua populao no
total , foram as regies Noroeste, das Baixadas Litorneas, Centro-Sul e, com uma
pequena margem, a regio Metropolitana. As regies do Mdio Paraba, Litoral Sul,
Serrana e Norte perderam no sentido de que os ndices atribudos ficaram inferiores
proporo de suas populaes relativamente populao total residente no estado.
Concluses no mesmo sentido so observadas para 2004 as mesmas regies perdem
ou ganham relativamente participao no total do estado, com o Litoral Sul e Mdio
Paraba registrando as maiores perdas, e a Noroeste, o maior ganho relativo.
Quanto ao ndice que mede a relao Arrecadao Prpria sobre o ICMS recebido pelo
municpio, que pretendia contemplar o esforo de arrecadao prprio de cada
210

jurisdio, observou-se que o clculo dessa relao agregada por regio variou muito
entre 2004 e 1996, aumentando mais de 80% nas regies Litoral Sul e Norte, contra
apenas 9% na regio Serrana, uma das que tm o ndice mais elevado, e 22% no Mdio
Paraba. No conjunto dos municpios, a relao receita tributria/ICMS aumentou 12%
no perodo. Apesar disso, o ndice permaneceu fixo por regio, evidenciando a distoro
introduzida por esse critrio.
Os demais ndices de rea, cota mnima e ajuste econmico certamente foram
afetados desde 1996, no mnimo pela criao dos 11 novos municpios no estado, como
se examinou no captulo IV, com todas as alteraes que essa criao pode acarretar
nas estruturas geogrfica, demogrfica, econmica e social, que desafiam a
razoabilidade de manter os ndices fixos por regio, por perodo to longo. 359
A Tabela 14 a seguir compara a contribuio das diferentes regies fluminenses para a
gerao do valor adicionado no estado em 1996 e em 2004, evidenciando as alteraes
na dinmica econmica estadual, analisadas anteriormente.
Tabela 14
Comparao do ndice de Valor Adicionado (V.A.) por Regio
Estado do Rio de Janeiro: 1996 e 2004
REGIO
Capital
Metropolitana
Mdio Paraba
Norte Fluminense
Serrana
Baixadas Litorneas
Litoral Sul Fluminense
Noroeste Fluminense
Centro-Sul Fluminense
TOTAL

V.A.75% (*)
1996

% no V.A.
1996

V.A.75%
2004

% no V.A.
2004

%
2004/1996

39,246
12,752
9,714
4,415
2,930
1,890
2,964
0,475
0,614
75,000

52,3%
17,0%
13,0%
5,9%
3,9%
2,5%
4,0%
0,6%
0,8%
100,0%

36,657
14,719
7,792
6,749
2,139
2,762
3,443
0,327
0,412

48,9%
19,6%
10,4%
9,0%
2,9%
3,7%
4,6%
0,4%
0,5%
100,0%

-6,6%
15,4%
-19,8%
52,9%
-27,0%
46,2%
16,2%
-31,2%
-32,9%
0,0%

75,000

Fonte: Decretos estaduais n 21.962, de 28 de dezembro de 1995, e n 34.858, de 20 de fevereiro de 2004.

De fato, a ltima coluna da Tabela acima evidencia o expressivo crescimento, superior a


50%, na gerao do valor adicionado na regio Norte Fluminense, onde se destaca o
aumento em Maca (a capital do petrleo) e Quissam; de 46% na regio das

359

Adicionalmente, ao longo desse perodo, observaram-se mudanas na diviso regional do estado, que
no esto sendo aqui consideradas para facilitar a comparao no tempo, mas que promoveram o
reenquadramento de municpios em outras regies movimento que, apesar de no captado nos
ndices, certamente agravou as distores. (Ver nota de rodap na introduo seo IV.4).

211

Baixadas Litorneas onde se destacam, pela contribuio, Cabo Frio e Rio das Ostras;
e, em menor medida, embora significativas, nas regies Metropolitana principalmente
em Duque de Caxias, responsvel pela metade do valor gerado na regio, seguido de
Niteri e So Gonalo e do Litoral Sul sendo o valor da regio quase que
exclusivamente gerado no municpio de Angra dos Reis.
Em contrapartida, as regies do Centro-Sul, Noroeste Fluminense e Serrana registram
reduo de cerca de 30% em suas respectivas participaes no valor adicionado, sendo
que na primeira a queda foi superior a 35%, um pouco mais pronunciada do que nas
demais. A regio do Mdio Paraba e a Capital tiveram quedas menores.
Os resultados confirmam a menor concentrao das atividades econmicas na Capital e
na regio do Mdio Paraba, e um movimento de desconcentrao (interiorizao) das
atividades econmicas na direo das regies Metropolitana e das Baixadas Litorneas,
esta ltima grande beneficiria dos royalties do petrleo, movimento j comentado no
captulo IV.
A gerao do ICMS entre as regies do estado s no mudou mais no perodo analisado
em razo da imunidade de cobrana do imposto incidente nas operaes interestaduais
de comercializao de petrleo e seus derivados combustveis e lubrificantes. Nessas
operaes, no h incidncia de ICMS no estado de origem, estando garantida, pela
Constituio federal, a integralidade do imposto ao estado consumidor dos derivados
tratamento diferenciado em relao aos demais produtos e servios que afeta
negativamente a receita do estado do Rio de Janeiro, principal produtor nacional do
petrleo e derivados. 360
A pequena queda na Capital foi mais do que compensada pelo aumento superior a 15%
apurado no valor adicionado pela regio Metropolitana: consideradas em conjunto, as
duas contriburam com 68,5% do valor adicionado estadual de 2004, percentual similar
ao apurado em 1996, de 69,3%.
Pelo fato dos ndices que definem a distribuio da parcela equivalente a 6,25% do
ICMS estadual que no proporcional ao valor adicionado, terem permanecidos fixos
por regio do estado, em um perodo marcado pela transformao e revitalizao da

360

Art. 155, 2, X, alnea b e 4, alterado pela EC n 33/01. Para o gs natural e seus derivados, a
tributao ocorre como no caso das demais mercadorias, quando o destinatrio contribuinte do
ICMS, pela alquota interestadual (parte na origem e parte no destino).

212

economia fluminense, que reorganizou em grande medida o aparelho produtivo e


redistribuiu a renda e a populao no territrio, conclui-se que esta transferncia no
cumpriu nem pode cumprir o objetivo de compensar as diferenas na distribuio do
imposto pelo valor adicionado e reduzir as desigualdades horizontais, entre os
municpios fluminenses.
Pelo contrrio, como ficar claro a partir do exame dos dados, essa transferncia
contribui para agravar as distores na distribuio de recursos entre os municpios
decorrentes de outras transferncias, especialmente do FPM, e para aprofundar as
enormes desigualdades horizontais preexistentes.

O SEGURO RECEITA
A distribuio aos municpios do ICMS recebido pelo estado a ttulo de ressarcimento
das perdas impostas pela desonerao do ICMS incidente sobre as exportaes, tambm
obedece aos mesmos critrios de distribuio da cota-parte municipal do imposto.
A mudana na legislao estadual que regula a distribuio da parcela do ICMS
pertencente aos municpios ocorreu logo depois da aprovao da Lei Complementar
n 87, de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir, que desonerou as
mercadorias, inclusive produtos primrios e produtos industrializados semi-elaborados,
destinadas exportao, e os servios prestados para pessoas fsicas ou jurdicas no
exterior, do pagamento do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), de competncia dos estados.
Ocorre que por ser o ICMS um tributo no-cumulativo, a legislao assegura ao
contribuinte o direito de descontar do ICMS a pagar, os valores j pagos do imposto nas
etapas anteriores da cadeia de produo. Com a aprovao da lei, os exportadores
ficaram desobrigados de pagar o ICMS e, conseqentemente, impossibilitados de
descontar o imposto pago, embutido em seus produtos ou servios. Esses crditos
passaram ento a ser cobrados dos governos estaduais, que ficaram obrigados a ressarcir
as empresas do ICMS cobrado sobre insumos usados na fabricao de produtos que
seriam exportados.
Em funo da perda de arrecadao decorrente das novas medidas, o texto original da
Lei Kandir previa que cada estado seria ressarcido pelo governo federal com base na sua
arrecadao efetiva de ICMS, e a compensao financeira da Unio aos estados e
213

municpios 361 seria efetuada at o exerccio de 2002, prevendo-se que o prazo poderia
ser estendido, excepcionalmente, at 2006, conforme o comportamento das perdas.
O ressarcimento s ocorreria se houvesse um comportamento negativo do ICMS, no
comparativo entre o perodo base e o de referncia, respeitado um teto limite.
Mensalmente, era calculado o chamado Seguro Receita, a diferena entre a
arrecadao mdia dos ltimos 12 meses e a mdia do perodo base (julho de 1995 a
junho de 1996), devidamente corrigida pelo IGP-DI e ampliada por um fator de
crescimento. Caso a arrecadao fosse inferior apurada para aquele perodo,
considerados os referidos incrementos, o estado e seus municpios tinham o direito de
receber a transferncia da Unio, limitada a um valor mximo estipulado na prpria lei.
O saldo positivo era repassado pelo Banco do Brasil, no ltimo dia til do ms, para os
estados, destacando-se, aos municpios, 25% da compensao, com a mesma
sistemtica e nos mesmos ndices adotados para a distribuio do ICMS.
As medidas de compensao das perdas geraram, desde o incio, protestos dos estados
exportadores e seus municpios, que questionavam os clculos das perdas apurados com
base no produto da arrecadao do imposto efetivamente realizada no perodo de julho
de 1995 a junho de 1996, considerado como de conteno de consumo e baixa
arrecadao em funo do Plano Real, o que agravaria a alegada perda de receita.
Os repasses do Seguro Receita, na forma inicialmente definida na Lei Kandir, foram
realizados at julho de 2000, quando a Lei Complementar n 102 suspendeu-os at
dezembro de 2002 e instituiu novas regras, pelas quais os repasses mensais aos estados,
nos exerccios financeiros de 2000 a 2002, passaram a ser proporcionais a coeficientes
individuais de participao determinados para cada exerccio, em valores fixos
anuais. 362
A Lei Kandir foi alterada pelas seguintes leis complementares:

LC n 92/97 (estendeu a at 2000 os prazos de pagamento e valores das perdas pela


Unio, contidos no Anexo da Lei Kandir, inicialmente previstos para 1997 e 1998);

361

Por receberem 25% da arrecadao estadual de ICMS, os municpios tm direito a 25% dos repasses
da compensao das perdas.
362
A LC n 102/00 previu a possibilidade de que, a partir de 2003 e at 2006, voltasse a vigorar a entrega
de recursos pela Unio nos mesmos limites, critrios, prazos e demais condies fixados no Anexo
Lei Kandir, com base no produto da arrecadao do ICMS efetivamente realizada, no perodo de julho
de 1995 a junho de 1996, inclusive.

214

LC n 99/99 (estendeu a 2002 e 2003 os prazos de pagamento das perdas pela


Unio);

LC n 102/00 (alterou diversos dispositivos, incluindo o artigo 33 que disciplina o


direito de crditos do imposto anteriormente cobrado em operaes de que tenha
resultado a entrada de mercadoria no estabelecimento, inclusive a destinada ao seu
uso ou consumo ou ao ativo permanente, ou o recebimento de servios de transporte
interestadual e intermunicipal, ou de comunicao, previsto no artigo 20,
restringindo o direito de crdito da entrada de energia eltrica e de servios de
comunicao, alm de dar nova regra utilizao dos crditos originrios da compra
de bens de capital, e de alterar o artigo 31, que trata da entrega de recursos pela
Unio, fixando os valores de R$ 3.864.000.000,00 para 2000 e R$ 3.148.000.000,00
para 2001 e 2002, em cada um dos exerccios, a serem atualizados pelo IGP-DI da
Fundao Getlio Vargas);

LC n 114/02 (alterou diversos dispositivos da lei);

LC n 115/02 (alterou o artigo 31, fixando a entrega de recursos pela Unio no valor
de at R$ 3.900.000.000,00 para 2003, com a ressalva de que fosse respeitada a
dotao consignada da Lei Oramentria Anual da Unio de 2003 e eventuais
crditos adicionais, e estabeleceu que, para 2004 e 2006, a Unio entregaria os
montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Oramentrias
Anuais da Unio); e

LC n 122/06 (que alterou novamente o artigo 33, adiando o incio de vigncia do


mecanismo de utilizao dos crditos do ICMS oriundos dos bens de uso e consumo
adquiridos pelas empresas, para vigorar a partir de 1 de janeiro de 2011, prazo que
j havia sido prorrogado para 2000, 2003 e 2007 pelas LC 92/97, 99/99 e 114/02,
respectivamente).

Encerrado o prazo previsto na Lei Kandir para o ressarcimento das perdas, foi editada a
Medida Provisria n 368, de 4 de maio de 2007, que disciplina a prestao de auxlio
financeiro pela Unio aos estados e aos municpios com o objetivo de fomentar as
exportaes do pas, estabelecendo que a Unio entregar aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios, no exerccio de 2007, o montante de R$ 975.000.000,00,
proporcionalmente aos coeficientes individuais de participao de cada estado

215

discriminados no Anexo daquela Medida Provisria, cabendo ao RJ o percentual de


2,26536% do total.

IV RECEITA DISPONVEL PERMANENTE


Esse conceito corresponde apropriao por critrios redistributivos e de polticas
permanentes, com fundos setorialmente vinculados (critrio fiscal de longo prazo).
Equivale soma da receita disponvel por apropriao econmica com as transferncias
do Sistema nico de Sade (SUS), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e o Fundo de Participao dos
Municpios (FPM).
Os primeiros restringem-se a funes setoriais e no atuam diretamente sobre a
capacidade geral de gasto do oramento; interferem na alocao dos recursos pblicos
destinados oferta de bens e prestao de servios nas reas da sade, educao e
assistncia social, respectivamente.
As transferncias do FPM tm carter geral, no sentido de que implicam em capacidade
livre de gasto e, por movimentarem, em conjunto com as transferncias do FPE,
parcelas expressivas da receita federal e operarem em bases nacionais, constituem o
ncleo do sistema de partilha na Federao brasileira, examinado no captulo II.
O SUS um sistema de repasse de recursos federais para o financiamento de gastos em
sade, acompanhado de uma estratgia de progressiva descentralizao da gesto, como
se examinou no captulo III.
Pela NOB-SUS 1/96, ficou estabelecido que os recursos de custeio da esfera federal
destinados assistncia hospitalar e ambulatorial configuram o Teto Financeiro de
Assistncia (TFA), e os seus valores podem ser executados segundo duas modalidades:
Transferncia Regular e Automtica (Fundo a Fundo) e Remunerao por Servios
Produzidos. Os repasses so majoritariamente realizados na modalidade de
transferncias automticas, do Fundo Nacional de Sade para os fundos estaduais e
municipais de sade 363 , o que, como se analisou, representa um avano no sentido de

363

Transferncias fundo a fundo caracterizam-se pelo repasse por meio da descentralizao de recursos
diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito
Federal, dispensando a celebrao de convnios; utilizadas nas reas de sade e de assistncia
social, so disciplinadas e regulamentadas pela Lei n 8.142 de 1990 e Decreto n 1.232 de 1994, na

216

reduo da discricionariedade no repasse dos recursos da sade, assegurando dessa


forma a estabilidade do financiamento.
Os recursos das transferncias fundo a fundo destinam-se cobertura das aes e
servios de sade implementados pelos estados, Distrito Federal e municpios, segundo
as condies de gesto definidas naquela norma operacional. O Fundo Nacional de
Sade (FNS) utiliza essa modalidade de transferncia para descentralizar recursos
destinados a operacionalizar as aes no mbito do SUS, que incluem o investimento na
rede de servios, cobertura ambulatorial e hospitalar e demais aes de sade. 364
Os servios custeados por meio de transferncias automticas fundo a fundo e/ou por
remunerao dos servios produzidos incluem o custeio da assistncia hospitalar e
ambulatorial, das aes de vigilncia sanitria e das aes de epidemiologia e de
controle de doenas (estas ltimas contando tambm com a possibilidade de
financiamento por convnios).
O primeiro engloba o Piso da Ateno Bsica (PAB) e os incentivos aos Programas de
Sade da Famlia (PSF) e de Agentes Comunitrios de Sade (PACS), os Tetos
Financeiros de Assistncia, entre outros, financiados por meio de transferncias fundo a
fundo e os que so financiados por Remunerao dos Servios Produzidos, como
Internaes Hospitalares e Procedimentos Ambulatoriais de Alto Custo/Complexidade.
O custeio das aes de vigilncia sanitria inclui o Piso Bsico de Vigilncia Sanitria
(PBVS) e o ndice de Valorizao do Impacto em Vigilncia Sanitria (IVISA), por
meio dos fundos, e a Remunerao Transitria por Servios Produzidos, para o
Programa Desconcentrado de Aes de Vigilncia Sanitria (PDAVS) e as Aes de
Mdia e Alta Complexidade em Vigilncia Sanitria.
Para receber os recursos do SUS, os municpios devero atender as exigncias legais
(que incluem a obrigatoriedade de instituio de Fundo, Conselho e Plano de Sade,
relatrio de gesto e contrapartida de recursos nos respectivos oramentos, entre outras),

rea de sade, e Lei n 9.604 de 1998 e Decreto n 2.529 de 1998, na rea de assistncia social. O
depsito efetuado em contas individualizadas especficas dos fundos e realizado previamente sua
utilizao pelo fundo beneficirio, que deve observar o previsto no plano de sade do respectivo
governo.
364
Segundo as normas contidas na Lei n 8.142, de 19 de fevereiro de 1990, regulamentada pelo Decreto
n 1.232, de 30 de agosto de 1994, e critrios, valores e parmetros da cobertura assistencial
estabelecidos pelo art. 35 da Lei n 8.080/1990. Disponvel em: www.saude.gov.br.

217

sob pena de perderem a condio de gesto em que foram habilitados, repassando-se a


administrao dos recursos ao respectivo estado. 365
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)

366

responsvel pela

captao de recursos financeiros para o desenvolvimento de uma gama de projetos e


programas que visam melhoria da qualidade da educao. Os recursos provem de
duas fontes principais: o Tesouro Nacional e a arrecadao do Salrio-educao e,
subsidiariamente, de restituies derivadas da inexecuo ou execuo parcial de
convnios firmados com instituies pblicas e privadas. 367
Os recursos so canalizados para escolas pblicas de ensino fundamental, governos
municipais, estaduais e do Distrito Federal e entidades no-governamentais (ONG), em
consonncia com a estratgia educacional e as diretrizes definidas pelo Ministrio da
Educao, que abrangem, ainda, aes de pesquisa, de capacitao de professores e de
fiscalizao do poder pblico por parte da sociedade.
Destinam-se, prioritariamente, ao financiamento de aes nas reas de capacitao e
formao de professores, na aquisio de material didtico-pedaggico e de
equipamentos e adaptao de escolas de educao especial, na educao pr-escolar, de
jovens e adultos, indgena e especial, na acelerao da aprendizagem, em reas
remanescentes de quilombos, no programa Paz nas Escolas e no ensino fundamental. As
transferncias de recursos do FNDE aos municpios so realizadas por meio de
transferncia automtica de recursos 368 ou por meio de convnios. 369

365

Lei n 8.142/1990, art. 4.

366

O FNDE uma autarquia federal, criada pela Lei n 5.537, de 21/11/1968, alterada pelo Decreto-lei n
872, de 15/09/1969, vinculada ao Ministrio da Educao (MEC).
367
O Salrio-educao, previsto no art. 212, 5, da CF, devido pelas empresas, equivale a 2,5% do total
de remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados. Aps a deduo
de 1% para o INSS, distribudo pelo FNDE em quotas (observada em 90% a arrecadao realizada
em cada estado e no Distrito Federal), sendo uma Quota Federal, correspondente a um tero dos
recursos, destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a
universalizao do ensino fundamental, visando a reduo dos desnveis socioeducacionais existentes
entre municpios, estados, Distrito Federal e regies brasileiras; e uma Quota Estadual e Municipal,
correspondente a dois teros dos recursos, creditada mensal e automaticamente em favor das
Secretarias de Educao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios para financiamento de
programas, projetos e aes do ensino fundamental. (Lei n 10.832, de 29/12/2003).
368
Para os seguintes programas: Nacional de Alimentao Escolar (PNAE); Dinheiro Direto na Escola
(PDDE); e de Apoio a Estados e Municpios para a Educao Fundamental de Jovens e Adultos
(Recomeo). As transferncias automticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a
utilizao de convnio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depsito em conta corrente especfica,
aberta em nome do beneficirio (utilizadas para a descentralizao de recursos em programas na rea
de educao, so regulamentadas pela Medida Provisria n 2.100-31, de 2001 e pela Lei n 10.219,
tambm de 2001). Disponvel em: www.fnde.gov.br.

218

Finalmente, as transferncias de recursos para a rea de assistncia social so realizadas


na modalidade fundo a fundo pelo Fundo Nacional de Assistncia Social. A Norma
Operacional Bsica da Assistncia Social, NOB-AS, define estratgias e movimentos
mais operacionais que possibilitem o avano em direo ao sistema inscrito na lei,
dentre eles: competncias dos rgos gestores e das instncias de negociao e controle
social, fluxos e requisitos para o processo de habilitao, mecanismos e critrios para o
repasse dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos estaduais,
do Distrito Federal, e municipais de Assistncia Social.. 370
A NOB-AS determina que a execuo das aes deve ser realizada mediante o
financiamento de benefcios de prestao continuada, de servios assistenciais e de
programas e projetos. Para a habilitao s condies de gesto estadual e municipal,
em moldes semelhantes aos vigentes na rea da sade, os estados, Distrito Federal e
municpios devem estabelecer e comprovar a implementao do Conselho e do Fundo
de Assistncia Social no mbito de sua jurisdio poltico-administrativa, alm de
formular o Plano de Assistncia Social, que dever ser aprovado pelo respectivo
Conselho, definindo as prioridades a serem seguidas na aplicao dos recursos pelos
fundos municipais.
Os municpios fluminenses receberam R$ 650,2 milhes do FPM em 2004, valor que
correspondeu a 4% da receita total.
Dos demais fundos contemplados nessa categoria, os municpios receberam R$ 1.575,7
milhes, equivalentes a 10% da receita total, dos quais 84% foram provenientes do
SUS, no total de R$ 1.327,5, valor que representou 8% da receita total.

V RECEITA DISPONVEL PERMANENTE com ROYALTIES


Essa categoria no consta do modelo analtico adotado, mas foi includa com o intuito
de possibilitar a anlise dos impactos dos recursos da Compensao Financeira sobre a
explorao do petrleo e do gs natural (chamada genericamente de royalties) sobre as

369

Existem resolues do FNDE especficas para operacionalizar os seguintes programas: Nacional do


Livro Didtico, Biblioteca na Escola, de Transporte Escolar e de Sade Escolar, voltados para o
atendimento das necessidades identificadas na populao escolar.
370
As disposies normativas que disciplinam essas transferncias so a Lei n 9.604, de 1998, e o
Decreto n 2.529, de 1998, que a regulamenta.

219

finanas dos municpios fluminenses. Trata-se, portanto, de uma adaptao da categoria


da Receita Disponvel Permanente, qual foram adicionados os recursos mencionados.
Os valores das receitas classificadas como sendo de royalties, extrados dos balanos e
demonstrativos dos municpios, no entanto, merecem ser considerados com cautela, em
razo das dificuldades associadas classificao desses recursos, que sofreu constantes
alteraes no perodo recente.
Os problemas de classificao decorreram das diferentes interpretaes acerca da
natureza jurdica desses pagamentos, que possibilitaram consider-los como receita
oriunda de tributao ou receita patrimonial, ensejando diferentes classificaes como
indenizao, contribuio econmica ou compensao financeira, e o respectivo
enquadramento nos grupos de outras receitas correntes, de contribuies, de
transferncias ou da receita patrimonial.
A questo gerou grande controvrsia, tendo em vista os distintos interesses, tanto dos
concessionrios, como da Unio e dos demais entes, afetando particularmente o estado
do Rio de Janeiro e seus municpios, pela magnitude de suas reservas de petrleo e gs,
como se examinou no captulo III; entendimento que hoje j pode ser considerado
pacificado, como sendo uma receita patrimonial, da compensao financeira.
As orientaes da STN para a classificao das receitas provenientes das atividades
ligadas produo de petrleo e gs natural, em decorrncia da controvrsia, foram
mudando, com a natureza de receita sendo alterada de Indenizaes em 2002, para
Contribuies Econmicas em 2003, e Compensao Financeira e/ou Transferncias da
Compensao Financeira, a partir de 2004 em diante. 371
Em razo dessas controvrsias e alteraes de classificao, o levantamento das
informaes relativas s receitas de royalties foi especialmente complicado. Por serem
anteriores lei do petrleo e s novas regras do setor, antes mesmo da criao da ANP,
que passaria a disponibilizar informaes mais precisas e regulares, os dados de 1996,
utilizados neste trabalho, so aqueles informados nas prestaes de contas dos
municpios, pinados nas mais diversas contas e grupos em que eram ento
classificados.

371

O Anexo VIII.2 apresenta um detalhamento das mudanas na classificao das receitas provenientes
do petrleo.

220

Para os anos de 2000 e 2004, foram utilizadas as informaes do banco de dados


mantido no mbito do projeto de pesquisa intitulado Eficcia e Sustentabilidade da
Aplicao dos Royalties do Petrleo e Gs Natural: passado recente, presente e futuro
prximo, do ncleo de pesquisa da Escola de Contas do TCE-RJ (ECG) 372 , coletados
na ANP, Fundao CIDE e no SIAFEM/RJ, englobando os valores de royalties (at 5%
e excedentes), participaes especiais e a transferncia de 25% da parcela do valor dos
royalties at 5% recebida pelo estado, distribuda mediante os mesmos critrios vigentes
de repartio do ICMS (art. 9 da Lei Federal n 7.990/89).
Em 1996, os municpios fluminenses receberam de receitas oriundas do petrleo e gs
natural R$ 22,4 milhes (valores histricos, equivalentes a R$ 56 milhes em dezembro
de 2004), valor equivalente a apenas 0,49% da receita total arrecadada naquele ano.
Em 2004, o montante recebido pelo conjunto dos municpios a esse ttulo ultrapassou
R$ 1,8 bilho, 11% das receitas totais que arrecadaram.

VI RECEITA FINAL
Esse conceito corresponde apropriao efetiva no ciclo oramentrio. Equivale soma
de Receita Disponvel Permanente (no presente trabalho, com royalties) com as
transferncias voluntrias ou discricionrias, porque no determinadas legalmente, da
Unio e do estado.
As transferncias voluntrias, de acordo com a LRF (art. 25) consistem na entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao,
auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal,
ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Podem ser formalizadas por meio de
convnio ou por contrato de repasse. 373
Resultam do processo oramentrio anual dos governos dos nveis superiores, sem
correlao com as transferncias legais e, por isso, dependem de negociaes entre
autoridades centrais dos governos locais e seus representantes no legislativo. O modelo

372
373

CONCEIO et al., 2006.


As normas que regulamentam a assinatura de convnios e contratos de repasse entre municpios e o
governo federal so as instrues normativas da Secretaria do Tesouro Nacional (IN 01/97 STN e IN
03/93 STN) e o Decreto n 1.819, de 1996 (disciplina o contrato de repasse, instrumento que vem
sendo utilizado predominantemente para execuo de programas sociais nas reas de habitao,
saneamento e infra-estrutura urbana, esporte, e em programas relacionados agricultura).

221

analtico adotado supe que essas transferncias assumem um papel suplementar e de


ajustamento emergencial e de curto prazo. 374
Em 2004, as transferncias discricionrias da Unio somaram R$ 162,6 milhes, e do
estado, R$ 86,6 milhes, correspondendo, juntas, a apenas 2% da receita total, peso
inexpressivo quando comparado ao que possuam em 2000, quando chegaram a
representar 5% do total das receitas municipais, o que evidencia a substituio dessas
transferncias por novas transferncias, em bases permanentes. Cumpre notar que
parcela das receitas destinadas s reas sociais, no passado recente, assumia esse
carter, evoluindo no sentido de tornar-se mais permanente com as novas disposies
legais e constitucionais, j examinadas no captulo III.

V.1.1 Anlise da receita dos municpios do Rio de Janeiro


2004
Com o auxlio das categorias de receita dos municpios construdas com base na
conceituao proposta por Prado (2003a), esta seo prope inicialmente uma anlise da
composio das receitas dos municpios fluminenses no ano de 2004, com nfase nas
efetivamente disponveis, que resultam do funcionamento do sistema de competncias
tributrias e das transferncias intergovernamentais discutidos nas sees precedentes.
A principal hiptese que se pretende testar se efetivamente as transferncias
intergovernamentais tm contribudo para equalizar a capacidade de gasto dos
municpios fluminenses ou se favorecem o aumento da desigualdade entre as receitas
disponveis per capita dos governos locais.
Os dados das finanas dos municpios do estado, com exceo dos relativos ao
municpio do Rio de Janeiro, so do Sistema Integrado de Gesto Fiscal do Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro (SIGFIS, do TCE-RJ). Os dados do municpio do
Rio de Janeiro so da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda, e do
Tribunal de Contas do Municpio do RJ (TCMRJ). 375

374
375

PRADO, 2003a, p. 47.


Relatrio Finanas do Brasil Finbra, Dados Contbeis dos Municpios, 2004. Disponvel em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp e Anlise das Contas de Gesto de
2004, Relatrio da CAD/TCMRJ. Disponvel em:
http://www.tcm.rj.gov.br/Noticias/2004/CAD2004.pdf.

222

Foram agregados por regio do estado e por tamanho de populao, segregando as


pequenas cidades (de menos de 20 mil hab.), as cidades de porte mdio (de 20 mil a 100
mil hab.), as grandes cidades (de 100 a 300 mil hab.), as cidades consideradas muito
grandes (de mais de 300.001 habitantes a 1.500.000 hab.), e a Capital, que possui hoje
mais de seis milhes de habitantes. Os dados relativos ao Produto Interno Bruto PIB
de 2004, assim como da populao, so do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE. 376
Os dados reunidos nas Tabelas apresentadas a seguir revelam expressivas disparidades
entre os valores mdios per capita das receitas, em todos os conceitos analisados, entre
as regies do estado e entre as diferentes faixas populacionais.
Resta evidenciado que, desde a primeira apropriao da receita, a da arrecadao
tributria tanto maior quanto maior a populao os valores que vo sendo
progressivamente incorporados aos oramentos municipais, classificados segundo as
diferentes origens e naturezas das transferncias fiscais, contribuem para inverter, de
forma radical, a distribuio desigual da capacidade inicial de gasto dada pela
arrecadao dos tributos municipais.
As transferncias intergovernamentais, desenhadas para assegurar a equalizao
horizontal da capacidade de gasto entre estados e municpios, favorecem de tal maneira
os municpios menores, em detrimento das cidades mdias, grandes e, principalmente,
das muito grandes que, ao final da operao do sistema de partilha, a Receita Disponvel
Permanente mdia por habitante dos municpios que integram a faixa dos pequenos
ultrapassa largamente a receita per capita dos municpios que possuem entre 300 mil e
1,5 milho de habitantes (antes de computadas as receitas do petrleo).
Enquanto esses oito municpios muito grandes, onde vivem 40% da populao, e onde
se concentram as maiores demandas urbanas, registraram capacidade permanente e
efetiva de gastos de apenas R$ 462,7 por habitante em 2004, os 31 pequenos municpios
que concentram apenas 3% da populao fluminense, contaram com um valor duas
vezes e meia superior, que somou R$ 1.144,8.

376

Disponvel em http://www.ibge.gov.br.

223

A agregao das receitas provenientes do petrleo e das transferncias discricionrias


(voluntrias) contribui para aprofundar ainda mais o fosso existente entre as receitas
finais disponveis, por habitante, dos municpios dessas faixas, como se ver adiante.
possvel afirmar que o sistema de transferncias de recursos de carter redistributivo
em vigor no alcana o objetivo de reduo das desigualdades horizontais no mbito do
estado do Rio de Janeiro, mas, desafiando a lgica que o preside, contribui para
aprofund-las.
No intuito de compensar diferenas nas bases econmicas dos municpios, que resultam
em uma maior arrecadao nas cidades muito grandes, mas que no chega a ser o dobro
da receita arrecadada diretamente pelos municpios pequenos, o sistema de
transferncias de recursos da Unio e do estado prejudica, em termos relativos, as
cidades maiores, cujas receitas finais disponveis para gastos por cada um dos seus
habitantes acabam por ser apenas um tero da receita que efetivamente disponibilizada
para gastos por habitante, em mdia, nos pequenos municpios.
Da forma como est atualmente estruturado, o sistema ignora a operao conjunta das
transferncias, cada qual possuindo a sua lgica e critrios prprios, sem levar em conta
os impactos sobre os oramentos municipais resultantes das demais transferncias e,
ainda mais grave, sem que sejam consideradas as demandas e necessidades
diferenciadas de municpios que apresentam indicadores socioeconmicos to desiguais,
como os fluminenses.
Constituem excees a esse quadro, as transferncias do SUS e do FUNDEF, e em
menor medida do FNDE e do FNAS, que so distribudas para atendimento de objetivos
especficos, setoriais, e de acordo com indicadores selecionados para esses fins, levando
em considerao as demandas, e que acabam, sem que seja esse o seu propsito, por
distribuir os recursos de forma mais igual entre os municpios.
Confirma-se, assim, a observao de Prado (2001) reproduzida anteriormente, que no
(nem foi) a estrutura de responsabilidades atribudas aos governos locais que define as
necessidades de financiamento na Federao brasileira e a forma de viabiliz-la.
Tambm no h, no estado, assim como no restante da Federao, um processo de
adequao dos mecanismos de financiamento federativo 377 , que seria fundamental

377

PRADO, 2001, p. 2.

224

para assegurar a distribuio de recursos necessrios para o desenvolvimento


econmico, com a melhoria das condies de vida da populao.
As tabelas a seguir comparam os valores da receita tributria e das principais
transferncias, as cotas-parte do FPM e do ICMS (esta separada em seus dois
componentes: a parcela correspondente aos 75% do valor adicionado, que constitui
devoluo tributria, e a parcela dos 25% restantes, distribuda de acordo com os
critrios fixados na legislao estadual, que tem carter redistributivo), e os recursos das
compensaes financeiras decorrentes das atividades de explorao do petrleo e gs
natural 378 , em valores mdios per capita, por regies do estado e pelas diferentes faixas
populacionais 379 .
Tabela 15
Receitas Tributrias, Transferncias do ICMS e FPM e Royalties, per capita
Municpios do RJ por Regies 2004
(em R$ por habitante)

REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
TOTAL GERAL

Receita
ICMS
Tributria
V.A.
(75%) per
per
capita
capita
201,2
437,4
74,5
363,9
141,4
51,4
51,1
183,4
182,6
255,5

129,2
164,0
42,0
477,6
249,7
73,1
29,2
273,9
75,4
135,1

ICMS-Dif.
(25%) per
capita

FPM per
capita

Royalties
per
capita

118,2

218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1
45,7

107,8
10,2
149,3
95,3
96,2
39,7
141,5
72,5
91,2
42,9

664,7
14,7
14,3
137,0
34,0
29,0
147,5
1.306,4
71,7
118,8

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital.

A primeira coluna da Tabela 15 evidencia a arrecadao dos tributos locais, por


habitante. Como se observa, a receita tributria per capita varia de um mnimo de
R$ 51,1 para o conjunto dos municpios da regio Noroeste e R$ 51,4 na regio

378

Valores incluem recebimentos a ttulo de royalties (parcela at 5% e excedentes), participaes


especiais e a cota-parte de 25% da parcela de royalties at 5% recebida pelo estado, pertencentes
aos municpios (dados do TCE-RJ, ANP e Fundao CIDE).
379
Os valores mdios de cada regio e/ou faixa foram calculados somando a receita tributria de todos os
municpios que as integram e dividindo esse montante pelo total da populao residente na regio
e/ou faixa. O total geral, indicado na ltima linha de cada tabela, foi apurado com base na mesma
metodologia (soma das receitas tributrias, dos valores globais do ICMS e do FPM transferidos e das
receitas do petrleo e do gs natural, de todos os municpios, dividido pela populao estadual).

225

Metropolitana, indicando a concentrao da pobreza em grande parte dos municpios


localizados no entorno da Capital, e R$ 74,5 na regio Centro-Sul Fluminense (as mais
pobres do estado), a um mximo de R$ 437,4 no municpio do Rio de Janeiro (Capital).
O valor da receita per capita de 2004 nesta e na regio do Litoral Sul, puxaram para
cima a arrecadao per capita que somou, no total geral do estado, R$ 255,5 por
habitante, conforme demonstrado na ltima linha da Tabela.
O exame dos mesmos valores arrecadados por habitante, mas agregados por faixa
populacional, indicados na Tabela 16 a seguir, revela a tendncia de crescimento da
receita tributria acompanhando o aumento do tamanho do municpio, com exceo da
faixa dos municpios muito grandes (quase todos situados na regio Metropolitana).
Dessa forma, enquanto na faixa dos pequenos municpios a receita diretamente
arrecadada foi de apenas R$ 73,1 por habitante em 2004, nos municpios que integram a
faixa dos grandes (entre 100 mil e 300 mil habitantes) a receita per capita alcanou
mais do dobro desse valor, R$ 161,5.
Os dados, em ambas as Tabelas, tambm confirmam a tendncia concentrao da
arrecadao no municpio da Capital, o mais desenvolvido do estado.
Em que pese a validade da tentativa de detalhar a anlise, a ainda excessiva agregao
dos dados mascara a profunda heterogeneidade que se observa entre os municpios que
integram cada faixa, e as disparidades observadas dentro de cada regio, fazendo com
que, em 2004, a receita tributria prpria por habitante variasse de um mximo de
R$ 766,20 em Mangaratiba, a mais elevada, a R$ 19,9 em Varre-Sai, na regio
Noroeste, que apresenta a mdia mais baixa do estado.
Mesmo na regio Norte, onde a receita tributria por habitante do conjunto dos
municpios foi relativamente elevada, R$ 183,4, os valores variam de um mnimo de
R$ 27 em Cardoso Moreira, no interior, a R$ 604,6 em Maca, onde se concentram as
atividades do petrleo. Tambm na regio Metropolitana, por exemplo, mesmo com a
grande concentrao de pobreza na maioria das cidades, a amplitude da variao da
receita tributria per capita foi de um mnimo de R$ 20,9 em Japeri a um mximo de
R$ 491,0 em Niteri, a quinta maior arrecadao per capita do estado.

226

Tabela 16
Receitas Tributrias, Transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita
Municpios do RJ por Faixa Populacional 2004
(em R$ por habitante)

Faixa populacional

Pequenos (at 20 mil h)


Mdios (de 20.001 a 100 mil h)
Grandes (de 100.001 a 300 mil h)
Muito Grandes (de 300.001 a 1.500.000 h)
Capital (mais de 1.500.001 h)
Total Geral

Receita
Tributria
per
capita
73,1
133,4
161,5
128,7
437,4
255,5

ICMS ICMSV.A.
Dif.
ICMS FPM Royalties
(75%) (25%) per
per
per
per
per capita capita capita
capita capita
201,1 453,3 654,5 192,9
399,0
79,6 141,4 221,0 115,0
254,5
175,9
47,8 223,7
83,1
214,9
94,6
32,3 126,9
25,7
131,6
164,0
- 164,0
10,2
14,7
135,1
45,7 180,8
42,9
118,8

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital.

O exame dos dados confirma que a distribuio da parcela da cota-parte municipal do


ICMS relativa ao valor adicionado (ICMS-V.A.), por regio, segue, na essncia, o
mesmo padro de distribuio das atividades econmicas observado na anlise do PIB
dos municpios, e s no mais concentrado na regio Norte, possivelmente, em razo
da tributao diferenciada do ICMS sobre petrleo e seus derivados (imunidade da
cobrana do ICMS nas operaes interestaduais). 380
Assim, o valor mdio do ICMS devolvido aos municpios em 2004, por habitante,
seguindo a gerao do valor, foi mais elevado nas regies do estado que so hoje as
mais dinmicas Litoral Sul, Norte, Mdio Paraba, da Capital e das Baixadas
Litorneas, nessa ordem. No outro extremo, sem constituir surpresa, est a regio
Noroeste, cujos municpios receberam a esse ttulo, em mdia, apenas R$ 29,2 por cada
habitante, seguida da regio Centro-Sul, com R$ 42,0.
Os valores mdios das transferncias da parcela do ICMS equivalente aos 25% do total
que no guardam relao com o valor adicionado (que chamamos de ICMS-Dif.), e os
valores do FPM, por habitante, destacados nas Tabelas 15 e 16, em especial na anlise
por faixa, confirmam o carter regressivo de sua distribuio, mencionado na seo
V.1.2.1, que detalhou as categorias de receita utilizadas neste estudo.

380

Estima-se que as perdas de arrecadao para o estado do Rio, em 2004, em decorrncia da noincidncia do ICMS dessas operaes no estado de origem, tenham superado R$ 1 bilho.

227

Ao invs de atenuarem as desigualdades, essas transferncias redistributivas favorecem


desproporcionalmente, na mdia, as pequenas cidades fluminenses relativamente s
demais cidades, penalizando, nessa distribuio, de forma mais contundente, os
municpios que tm mais de 300 mil e menos de um milho e meio de habitantes, quase
todos situados na regio Metropolitana, para os quais a desigualdade horizontal gerada
pela distribuio de impostos impacta de forma danosa a gesto e a capacidade de
enfrentamento dos problemas tpicos decorrentes das grandes concentraes
populacionais (as chamadas deseconomias de aglomerao). 381
Esses resultados, j esperados para o FPM em vista da farta literatura disponvel sobre
essa questo, discutida anteriormente, no deixam de surpreender no caso do ICMS,
cuja distribuio majoritariamente presidida pelo valor adicionado fiscal (75%), e
apenas a parcela restante de 25% pode obedecer a critrios redistributivos, por
orientao do governo estadual.
Cabe destacar a relevncia das transferncias do ICMS para as finanas municipais
fluminenses que resta evidente do exame dos dados. De fato, ao contrrio do que ocorre
na maioria dos estados da Federao (em especial, nos mais pobres), as transferncias
do ICMS para os municpios fluminenses tm valor significativamente mais expressivo
que as transferncias do FPM, para todas as faixas populacionais consideradas: estas
ltimas apresentaram valor irrelevante em 2004 para as cidades muito grandes, apenas
R$ 25,7, em mdia, e principalmente para a Capital, onde somaram pouco mais de R$
10 por habitante.
Por outro lado, o ICMS per capita mdio da faixa dos municpios fluminenses que
possuem at 20 mil habitantes considerando as duas parcelas tambm o mais
elevado de todas, reforando a hiptese de que os critrios de distribuio do ICMS,
assim como os do FPM, favorecem as pequenas cidades.
As receitas provenientes do petrleo e gs natural apresentam, no total geral (ltima
linha das Tabelas 15 e 16), um valor quase trs vezes maior que o do FPM.
A distribuio desses recursos tambm segue o mesmo padro detectado para as demais
transferncias; vale dizer, em termos agregados, inversamente proporcional ao

381

MELO, 2002.

228

tamanho da populao, embora de forma mais discreta, e s perde importncia, em


termos relativos, no oramento da Capital. 382
Esse fato chama a ateno, por inesperado, j que a distribuio dos recursos
provenientes da compensao financeira pela explorao do petrleo e do gs natural
obedece a lgica diversa, baseada principalmente em critrios fsicos (geogrficos), mas
termina por reforar o mesmo padro regressivo observado na distribuio das demais
transferncias.
Com efeito, os recursos do petrleo e gs contribuem de forma decisiva, em funo dos
elevados volumes transferidos, para aprofundar ainda mais as disparidades entre as
receitas finais disponveis para gasto pelas diferentes administraes municipais
fluminenses 383 , afetando, principalmente, a capacidade de investimento dos governos
municipais, nomeadamente das maiores cidades.
Cabe detalhar, agora, as naturezas das transferncias recebidas, com o intuito de apurar
em que medida constituem mera devoluo tributria no sentido, j conceituado, de
que o prprio municpio poderia arrecadar as receitas transferidas, resultantes que so
da explorao das bases tributrias de sua jurisdio , compensatrias, ou de natureza
redistributiva e, neste caso, se so livres de vinculao (caso do FPM e do ICMS) ou
destinadas a finalidades especficas, como o caso do SUS e do FUNDEF,
considerados fundos redistributivos setoriais, ou recursos de transferncias voluntrias,
transferidos, em sua maioria, por convnios.
A Tabela 17, a seguir apresentada, parte da receita tributria per capita para ir
agregando progressivamente as transferncias, por natureza, e dessa forma gerando os
conceitos de receita j detalhados, com base no modelo analtico desenvolvido por
Prado (2003a), at o conceito de Receita Final, destacando-se, em cada grupo, os
principais componentes.

382

Apesar de que apenas uma parcela (muitas vezes, a menor) desses valores, correspondente aos 25%
da parcela recebida pelo estado referente aos royalties at 5%, distribuda proporcionalmente ao
tamanho da populao.
383
Estes resultados corroboram as concluses apontadas por Silva (2003), em comparao realizada
entre o comportamento das receitas dos municpios paulistas e fluminenses, utilizando dados do TCERJ e o modelo analtico desenvolvido por Prado (2001), embora com metodologia diversa.

229

Tabela 17
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categoria de Receita e
Componentes e por Faixa Populacional 2004
(em R$ por habitante)
Categorias
Arrecadao
(Receita
Tributria)
Devoluo
Tributria
ICMS-V.A.
IPVA
Receita Prpria
Transferncias
Sistema
CotaParte
ICMS-Dif.
FUNDEF
Receita Disponvel
por
Apropriao
Econmica
FPM

at 20 mil
hab.

de 20.001 a
100 mil hab.

de 100.001
mil a 300 mil
hab.

de 300.001 a
1.500.000
hab.

mais de
1.500.001
hab.

Total
Geral

(% no
total)

73,1

133,4

161,5

128,7

437,4

255,5

24%

212,8

94,0

194,8

111,6

206,0

161,9

15%

201,1

79,6

175,9

94,6

164,0

135,1

13%

10,8

14,0

18,7

16,9

41,9

26,6

2%

285,9

227,3

356,3

240,2

643,4

417,4

39%

473,7

148,3

55,0

36,0

5,2

51,4

5%

453,3

141,4

47,8

32,3

45,7

4%

109,6

121,2

116,3

72,5

106,7

99,3

9%

869,2

496,9

527,6

348,8

755,3

568,1

53%

192,9

115,0

83,1

25,7

10,2

42,9

4%

SUS

64,6

63,0

62,2

75,7

115,0

87,6

8%

FNDE e FNAS

18,2

16,7

12,9

12,4

20,5

16,4

2%

1.144,8

691,7

685,8

462,7

901,0

715,0

67%

399,0

254,5

214,9

131,6

14,7

118,8

11%

1.543,8

946,2

900,7

594,3

915,7

833,7

78%

87,8

45,7

33,1

8,4

3,2

16,4

2%

1.631,6

991,9

933,8

602,7

918,8

850,2

80%

116,2

145,8

128,9

85,6

376,2

215,7

20%

Receita Disponvel
Permanente
Royalties
Receita Disponvel
Permanente com
Royalties
Transferncias
Voluntrias
(Discricionrias)
Receita Final
Demais Receitas

Receita Total
1.747,7
1.137,7
1.062,7
688,4
1.295,1
1.065,9
100%
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital e metodologia proposta por Prado (2003a).

Embora a ltima coluna da Tabela informe que a receita tributria foi responsvel, na
mdia, por 24% dos oramentos fluminenses de 2004 (a ltima linha mostra a Receita
Total, conceito que considera a totalidades das receitas municipais), pode-se constatar a
expressiva variao dos valores per capita arrecadados, identificando-se clara tendncia
de crescimento dos valores com o aumento da populao, at a faixa dos municpios
muito grandes, j comentada.

230

De fato, os dados reunidos na Tabela 17 demonstram a participao inexpressiva das


receitas tributrias no total de recursos disponveis nos 31 pequenos municpios
fluminenses, onde representam apenas 4% do total da receita, em contraste com a
importncia relativa das receitas transferidas, principalmente do ICMS. Nessas cidades
de at 20 mil habitantes, indicadas na primeira coluna, a arrecadao mdia por
residente foi de R$ 73,1, aumentando progressivamente at chegar ao montante de
R$ 437,4 por residente na Capital (ainda que para a faixa dos municpios considerados
muito grandes a receita per capita s seja superior apurada nos pequenos). 384
Esses resultados esto de acordo com o que se analisou nas sees precedentes: a receita
tributria dos municpios est positivamente relacionada com o tamanho das cidades at
a faixa das grandes cidades, exceto na faixa das cidades muito grandes, situadas em sua
maioria na regio Metropolitana, em funo das bases tributrias sobre as quais incidem
os impostos municipais, apesar da acentuada disperso dos valores por habitante em
cada faixa. 385
A receita prpria, resultante da agregao dos valores das transferncias recebidas por
devoluo tributria s receitas tributrias diretamente arrecadadas, seria correspondente
apropriao legal derivada de suas bases tributrias.
Em razo da distribuio da parcela do ICMS proporcional ao valor adicionado gerado
localmente, item de maior peso nessa categoria de transferncias 386 , j possvel
observar nesse conceito de receita prpria uma mudana significativa entre os valores
apropriados pelos municpios, de acordo com a populao.
Com efeito, a receita prpria por habitante na faixa dos municpios pequenos supera a
arrecadada nos municpios mdios e nos muito grandes, refletindo principalmente a
distribuio de ICMS aos pequenos municpios petrolferos. No obstante, a receita
prpria per capita na faixa dos grandes municpios ainda mais elevada do que nos
pequenos, e na Capital ainda mais do dobro da recebida nos menores municpios.

384

No municpio do Rio de Janeiro, seguindo uma tendncia j identificada de maior importncia relativa
das receitas tributrias para as capitais, as receitas diretamente arrecadadas so significativamente
mais relevantes do que nos municpios do interior, alcanando o percentual de 34% da receita total.
(PRADO, 2001; SILVA, 2003).
385
Em Niteri, cidade metropolitana de 470 mil habitantes, observa-se o maior percentual (50,8%),
enquanto em Varre-Sai, com pouco mais de 8 mil habitantes, esse percentual de apenas 1,3%.
386
No conceito de devoluo tributria, responsvel por 15% da receita total, as transferncias da Unio
so irrelevantes: 83% do total correspondem transferncia do ICMS e 16% do IPVA.

231

A incorporao dos valores das transferncias do Sistema Cota-Parte, em especial a


parcela do ICMS redistributiva, faz com que as receitas per capita dos pequenos
municpios ultrapassem as dos muito grandes.
A agregao dos valores transferidos do FUNDEF cujos valores per capita so
relativamente homogneos entre as faixas, embora favorecendo ligeiramente as mdias
e grandes cidades, at 300 mil habitantes atenua um pouco o quadro e reduz a
distncia entre os valores apropriados nos extremos populacionais observados no
conceito da Receita Disponvel por Apropriao Econmica. Esses recursos equivalem
a cerca de 10% da receita total e so destinados, como se analisou no captulo III, a
aes relacionadas manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental. Para os
municpios fluminenses, com exceo apenas dos pequenos, os repasses de recursos do
FUNDEF, de mbito estadual, so mais relevantes do que os repasses do FPM, alm dos
percentuais na receita total serem relativamente homogneos, variando de 12% nas
mdias e grandes cidades a 9% nas que possuem mais de 300 mil habitantes.
A agregao dos valores relativos s transferncias do FPM agrava sobremaneira as
disparidades entre os valores apropriados localmente, apesar de representarem apenas
4% das receitas totais dos municpios. As causas j foram discutidas e derivam dos
critrios de rateio, que fazem com que os valores transferidos, por habitante, s cidades
menos populosas sejam mais de 10 vezes maiores que os valores repassados s cidades
muito grandes, onde vive a maior parte da populao fluminense.
Com a incorporao do valor do FPM per capita e das transferncias vinculadas aos
objetivos setoriais da sade, educao e assistncia social, que agregam valores
equivalentes a 14% da receita total, majoritariamente do SUS (8%), tem-se o conceito
de Receita Disponvel Permanente montante que engloba, em mdia, 67% do total das
receitas municipais. Como o nome indica, estas receitas tm carter permanente, por
serem definidas constitucional ou legalmente, e no dependerem da execuo do
oramento das demais esferas, caso das transferncias voluntrias.
O resultado apurado uma Receita Disponvel Permanente mdia por habitante de
R$ 715,0 para o conjunto dos municpios, mas que apresenta uma disperso muito
grande entre eles. Com efeito, a receita disponvel, nesse conceito, j
significativamente maior na faixa dos municpios pequenos (R$ 1.144,8) do que em
qualquer outra faixa, desde a dos municpios mdios (R$ 691,7), dos grandes

232

(R$ 685,8), dos que tm mais de 300 mil e menos de 1 milho e meio de habitantes
(R$ 462,7), e mesmo maior do que a mdia alcanada na Capital (R$ 901,0).
Somadas as receitas da compensao financeira do petrleo e gs natural, a capacidade
de gasto dos municpios fluminenses alcana um valor mdio, por habitante do estado,
de R$ 833,7, correspondente a 78% dos oramentos.
Estes valores, no entanto, e como j se analisou, contribuem para agravar ainda mais as
distores apontadas e aprofundar as desigualdades horizontais na capacidade de gasto,
na medida em que sua distribuio, alm de regionalmente concentrada, tambm ocorre
de maneira inversamente proporcional ao tamanho da populao dos municpios, caindo
consistentemente de R$ 399,0 por habitante da faixa populacional que concentra os
municpios de at 20 mil habitantes, at chegar a apenas R$ 131,6 na faixa dos
municpios muito grandes, e R$ 14,7 no municpio do Rio de Janeiro. 387
A observao dos dados contidos na Tabela 17 revela que os valores das transferncias
voluntrias, em que pese sua pouca expressividade, tambm variam no mesmo sentido e
ritmo das demais: chegam a ser 10 vezes maiores por habitante quando destinados aos
pequenos municpios (R$ 87,8), relativamente aos valores transferidos aos municpios
muito grandes (R$ 8,4), sendo irrelevantes para a Capital (R$ 3,2).
Do efeito conjugado desse padro de distribuio das transferncias, chega-se a um
valor de receita final per capita nos municpios pequenos, que cerca de trs vezes
superior ao valor apurado na faixa dos muito grandes, e quase o dobro do valor da
receita final por habitante das faixas dos municpios grandes, mdios e do municpio da
Capital, como demonstra o Grfico 12 abaixo.

387

Cabe ressaltar que os valores da compensao financeira recebidos dependem de diversos fatores,
explicados na seo III.3, que definem, entre outros, o enquadramento dos municpios nas diferentes
Zonas de Produo (principal, secundria ou limtrofe). Alteraes nesses fatores, incluindo novas
descobertas e decises favorveis da ANP a pleitos dos municpios, tm conduzido, recentemente, a
mudanas na classificao, beneficiando sensivelmente os municpios de Angra dos Reis, Niteri e do
Rio de Janeiro, e, em menor escala, os municpios vizinhos, enquanto reduzem a participao dos
demais, desencadeando demandas judiciais.

233

Grfico 12
Receitas per capita dos Municpios do RJ ,
por Categoria de Receita e Faixa Populacional - 2004
1.800,0

1.500,0

(em R$ por habitante)

Arrecadao (Receita
Tributria)

1.200,0
Receita Prpria (inclui
Devoluo Tributria)

900,0
Receita Disponvel por
apropriao econmica
(inclui Sistema Cota-Parte
e Fundef)
Receita Disponvel
Permanente (inclui FPM e
fundos setoriais)

600,0

300,0

Receita Disponvel
Permanente com
Royalties

Receita Final

Pequenos

Mdios

Grandes

Muito
Grandes

Capital

Fonte: Tabela 17.

Confirma-se, portanto, no estado do Rio de Janeiro, que os municpios pequenos so


desproporcionalmente

beneficiados

pelos

critrios

da

distribuio

do

FPM,

comparativamente aos municpios muito grandes e Capital, quase todos pertencentes


regio Metropolitana, onde h uma grande concentrao da pobreza.
Mais importante do que essa constatao, foi a verificao de que os critrios de
distribuio da grande maioria das receitas transferidas da Unio e do estado para os
municpios fluminenses em 2004, equivalentes a 60% dos valores repassados aos
municpios 388 , apresentaram distores semelhantes s observadas nos repasses do
FPM. Vale dizer, a distribuio do ICMS (ambas as parcelas, a devolutiva e
principalmente a redistributiva) e da cota-parte dos fundos de compensao de
exportaes estaduais (que seguem os mesmos critrios de distribuio); as
transferncias do FPM e da compensao financeira do petrleo e gs natural; e as
transferncias voluntrias (em sua maioria, de convnios).

388

Calculado somando-se as participaes dos valores de cada fluxo de transferncias no total da receita
final per capita de 2004 (penltima coluna da Tabela 17), descontado o valor da receita tributria
diretamente arrecadada.

234

Com menor intensidade, as transferncias vinculadas do FNDE e do FNAS, por


habitante, tambm favoreceram mais os municpios pequenos, embora sua participao
no total dos recursos tambm seja de pouca expressividade (apenas 2%), e o maior valor
tenha sido apurado na Capital. A distribuio est vinculada, como se analisou
anteriormente, aos programas das reas de educao e assistncia social,
respectivamente.
Constituem excees as transferncias do IPVA, que tm carter devolutivo,
proporcional aos veculos licenciados nos territrios dos municpios, e cujo valor de
apenas 2% das receitas totais, e as transferncias do SUS e do FUNDEF que, apesar de
redistributivas e de corresponderem a 9% e 8% das receitas dos conjuntos dos
municpios, respectivamente, no visam a reduo das desigualdades (embora os dados
evidenciem que contribuem para reduzi-las no mbito do estado). Esto, como se
analisou, vinculadas a dois dos principais setores de atuao dos governos municipais, a
educao e a sade, e sua distribuio baseia-se nas matrculas no ensino fundamental e
em valores histricos de gastos na sade, adequando a distribuio dos recursos s
necessidades de gasto.

235

V.1.2 Anlise da receita tributria de 2004


Os municpios do estado do RJ arrecadaram R$ 16.153 milhes em 2004, sendo 98%
desse total compostos de receitas correntes. A principal fonte de recursos a receita
tributria, responsvel por 24% do total arrecadado (R$ 3.873,2 milhes). O ISS
principal imposto municipal contribuiu com 47% desse montante, enquanto o IPTU
representou 34% e as taxas, 9%, como demonstrado na Tabela abaixo.
Tabela 18
Receita Tributria dos Municpios do RJ 2004
(em mil R$ correntes)

Receitas
Impostos
ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas
Contribuio Melhoria
RECEITA TRIBUTRIA

% na Receita
Tributria

% na
Receita
Total

1.834.985,78
1.327.494,57
247.118,06
114.334,83
329.367,64
19.915,47

47%
34%
6%
3%
9%
1%

11%
8%
2%
1%
2%
0%

3.873.216,35

100%

24%

Valor Arrecadado
em 2004

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS); e STN (FINBRA)
e TCMRJ para os dados do municpio da Capital.

Espera-se que o ISS seja mais relevante nos municpios que concentram mais atividades
econmicas mesmo comportamento esperado da parcela do ICMS que proporcional
ao valor adicionado , e o IPTU, nas regies com maior taxa de urbanizao e
desenvolvimento e com maior renda per capita. Em princpio, quanto maior e mais
populoso o municpio, maior a densidade econmica e, portanto, a base tributria para
os dois principais impostos, o IPTU e o ISS.
O exame dos dados desagregados permite verificar que o ISS o principal imposto para
52 municpios do Rio de Janeiro, sendo que, em 23 deles, o imposto representa pelo
menos 50% da receita total. A arrecadao do imposto est bem distribuda no territrio,
observando-se que 39 municpios fluminenses pequenos e mdios tm no ISS a
principal fonte de recursos tributrios, sendo muito relevante em alguns casos, como o
de Maca, onde a arrecadao do ISS foi equivalente a 80% da receita tributria do
municpio, e em Rio Bonito, onde esse percentual alcanou 88%.
A receita do IPTU maior do que a do ISS nos demais 40 municpios do estado, sendo
que a metade desses (20) so municpios de porte mdio e 11 esto na faixa dos
236

pequenos. Apesar da relevncia do imposto para quase metade dos municpios, se


considerada a receita agregada por regio, s em duas delas Serrana e Noroeste o
IPTU supera o ISS.
A maioria dos municpios que arrecadam mais imposto sobre a propriedade do que
sobre servios est localizada na regio do Noroeste fluminense (8, desempenho que
pode ser atribudo baixa arrecadao do ISS nessa regio que, como se observou, a
mais pobre do estado), na regio Metropolitana (7), e na das Baixadas Litorneas (8,
sendo que alm de estarem localizados em uma regio de elevado potencial turstico, 3
municpios ainda so receptores de elevados volumes de royalties Armao de
Bzios, Cabo Frio e Casimiro de Abreu).
O Grfico 13 compara os valores arrecadados de ISS e IPTU em 2004 nas regies do
estado, por habitante, e revela a maior importncia relativa do ISS para os municpios
fluminenses, com destaque para a regio Norte, onde esto concentradas as atividades
ligadas ao petrleo e gs, e para a Capital, a mais elevada.
Grfico 13

Receitas do IPTU e do ISS dos municpios do


RJ, por regio - 2004 (em R$ por habitante)
Litoral Sul Fluminense
Centro-Sul
Mdio Paraba
Baixadas Litorneas
ISS per capita
Serrana

IPTU per capita

Norte
Noroeste
Metropolitana
Capital
0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA)
e TCMRJ para os dados do municpio da Capital.

237

Mais do que a diferena encontrada entre as receitas dos dois impostos, dentro de cada
regio, chama a ateno a disparidade da receita tributria, em reais por habitante, entre
as regies (e entre os municpios) do estado, evidenciando diferenas expressivas cujas
causas merecem investigao mais apurada a fim de avaliar em que medida podem ser
atribudas a diferenas nas respectivas bases tributrias ou no esforo fiscal
empreendido pelas administraes municipais.
No primeiro caso, as diferenas nas bases tributrias lcus de explorao dos
tributos revelam as disparidades entre os nveis de renda e consumo e as
desigualdades socioeconmicas entre as regies do estado, e dependem do nvel de
concentrao da populao nos centros urbanos, da intensidade das atividades
econmicas e de sua distribuio espacial, da composio setorial da produo, entre
outros fatores, que exprimem o grau diferenciado de desenvolvimento. 389
De outra parte, diferenas na arrecadao podem ser explicadas no por capacidades
tributrias (potenciais) diferentes, mas por fatores institucionais e operacionais que
condicionam a explorao das bases tributrias 390 . Seriam determinantes do esforo
fiscal as normas relacionadas aos procedimentos administrativos, que constituem a
prpria capacidade administrativa, poltica e tributria das administraes, bem como o
grau de desenvolvimento especfico da administrao e fiscalizao tributrias, o que
inclui a quantidade e nvel de capacitao dos fiscais, o desenvolvimento dos
instrumentos de planejamento, execuo e controle da ao tributria, entre outros.
Sem ignorar as profundas desigualdades tambm verificadas entre os municpios de
uma mesma regio, as diferenas nas bases tributrias explicariam mais, em princpio,
as variaes observadas entre as regies, justificando a maior arrecadao tributria
naquelas que apresentam nveis mais elevados de desenvolvimento e renda como a
Capital, Norte, Baixadas Litorneas e Litoral Sul , em contraste com a menor
arrecadao dos impostos municipais nas regies mais pobres no caso fluminense, as
regies Noroeste e Centro-Sul, e a regio Metropolitana.
Os condicionantes do esforo fiscal, por outro lado, teriam maior poder explicativo para
justificar as diferenas observadas nas arrecadaes dos tributos entre municpios de
uma mesma regio, que possuiriam, em tese, capacidades tributrias semelhantes.

389
390

Lima, 2002, p. 60.


Idem, p. 62.

238

A investigao das razes para as diferenas de arrecadao tributria observadas entre


as regies e municpios fluminenses, embora seja de extrema relevncia, ultrapassa os
objetivos deste trabalho. No obstante, cabe observar que auditorias realizadas nos
sistemas de administrao e fiscalizao tributria do estado e dos municpios, pela
equipe da Coordenadoria de Controle da Receita do TCE-RJ 391 , vm apontando, para
alm das diferenas nas bases tributrias, a existncia de problemas do segundo tipo
relacionados ao esforo fiscal que so comuns a diversos municpios fluminenses.
Entre eles, incluem-se as falhas ou mesmo a ausncia de procedimentos de fiscalizao
destinados represso da sonegao fiscal que se d principalmente pela omisso ou
subavaliao de receitas por parte de empresas e contribuintes e ao acompanhamento
e controle da arrecadao dos maiores contribuintes, identificado como relevante
instrumento de planejamento de aes fiscais; baixo nmero de aes fiscais e/ou aes
realizadas sem um planejamento adequado, pautado por critrios tcnicos, e sem que
sejam observados prazos e demais exigncias legais, acarretando a nulidade ou o
cancelamento de autos de infrao lavrados e documentos de fiscalizao,
procedimentos muitas vezes decorrentes do nmero insuficiente de fiscais em relao ao
universo a ser fiscalizado, e ao fato de no possurem treinamento e/ou condies
materiais adequadas para o desempenho da funo, ou mesmo pela realizao de
procedimentos de fiscalizao por servidores que no so fiscais tributrios.
Mais grave, observa-se, em muitos municpios, a omisso na cobrana de tributos
decorrente de diversos fatores, dentre os quais destacam-se a desatualizao dos
cadastros mobilirio e imobilirio; a no-reteno de ISS pelas administraes
municipais nos pagamentos feitos s empresas; a falta de controle sobre as operaes
imobilirias que ocorrem em seus territrios; ou, ainda, a inexistncia de rotinas de
trabalho eficazes para a cobrana administrativa e/ou judicial de crditos tributrios, e
rotinas de inscrio de crditos na Dvida Ativa.
Problemas na administrao tributria e no acompanhamento da execuo do oramento
tambm so encontrados com freqncia nas prefeituras, tais como: a concesso de
benefcios fiscais, principalmente tributrios, sem a realizao de estimativas do

391

Desde 2004, o TCE-RJ vem desenvolvendo um trabalho pioneiro, em nvel de governos subnacionais,
no controle externo das receitas estadual e dos municpios jurisdicionados, contando com uma
estrutura exclusivamente criada para esse fim. (Ver Nazareth (2005b) para uma descrio da
experincia do TCE-RJ e dos principais resultados alcanados).

239

impacto oramentrio-financeiro e sem um controle centralizado ou qualquer


acompanhamento por parte da administrao, inclusive de prazos e contrapartidas que
deveriam ser observados pelos beneficirios; a adoo de critrios e mtodos
inadequados no clculo da previso das receitas e o no atendimento das metas
estabelecidas nos instrumentos de planejamento; a atuao ineficaz do controle interno,
que no inibe tais prticas, sem mencionar a ocorrncia de fraudes e desvios de receitas
provocados por agentes da prpria administrao, apenas para citar os mais relevantes.

V.1.3 Evoluo da receita tributria no perodo de 1996 a 2004


O Grfico 14 mostra como variou a receita tributria, por habitante, nas diferentes
regies do estado entre 1996 e 2004 392 . A ltima observao do Grfico, direita,
informa que a receita tributria do conjunto dos municpios fluminenses, por residente
no estado, caiu 13% em termos reais (descontada a inflao do perodo).
A maior contribuio para a queda vem do ISS, cuja receita per capita do conjunto dos
municpios caiu 9% no perodo, enquanto que a receita do IPTU caiu 2%.
Resta evidente que a evoluo da receita tributria por habitante entre as regies no foi
uniforme, chamando a ateno o expressivo aumento, em termos reais, da arrecadao
tributria do conjunto dos municpios da regio Norte em 2004 (de R$ 192, per capita)
mais do dobro da apurada em 1996 (R$ 88, em valores atualizados), performance que
explicada pelo aumento real de mais de 200% da receita do ISS, por habitante, contra
uma queda, descontada a inflao, de 5% da receita do IPTU.

392

Variao da receita tributria per capita, em valores atualizados para R$ de dezembro de 2004, pelo
IGP-DI mdio ponderado da FGV.

240

Grfico 14

Variao da Receita Tributria por Habitante, por Regio,


entre 1996 e 2004
(em R$ de 2004)
150%
119%
100%

50%

29%

28%

27%
3%

14%

0%
-12%

-13%

Serrana

Total Municpios

-18%
-50%

-21%

-100%
Norte

Noroeste

Metropolitana

Mdio Paraba

Litoral Sul Fluminense

Centro-Sul

Capital

Baixadas Litorneas

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ
para os dados do municpio da Capital.

O desdobramento dos dados por municpio permite confirmar que o grande crescimento
da receita tributria se deu na arrecadao de ISS nos municpios que concentram as
atividades ligadas ao petrleo ou que mais recebem royalties, localizados nas regies
Norte e das Baixadas Litorneas (nessa ltima, o ISS per capita cresceu 180%,
enquanto o IPTU caiu 34%).
No Norte fluminense, o destaque fica com Maca, municpio que registrou a maior
arrecadao de ISS por habitante no estado em 2004 (R$ 481,6), e Quissam, onde a
receita per capita do tributo cresceu mais de 500% em termos reais entre 1996 e 2004.
Na regio das Baixadas Litorneas, o municpio em que a receita mais cresceu foi Rio
das Ostras, um dos campees em arrecadao de royalties, onde a receita do ISS por
habitante cresceu 1.636% em 2004, em comparao com a de 1996 (enquanto o IPTU
por habitante cresceu 24% em termos reais).

241

Apesar da concentrao nessas regies, o municpio de Mangaratiba, localizado na


regio do Litoral Sul fluminense, teve a segunda maior receita de ISS per capita de
2004, no total de R$ 387,9 (em valores correntes).
Nas demais regies, destacam-se as quedas, em termos reais, evidenciadas no Grfico
14, nos valores da receita tributria per capita das regies consideradas as mais
dinmicas do estado, at que as novas regras do petrleo mudaram o eixo da economia
fluminense: a Capital, a do Mdio Paraba, onde a receita do ISS por habitante caiu 28%
e a do IPTU subiu 1%, e, em menor escala, a regio Serrana, cuja perda maior se deu na
receita do IPTU per capita, com queda de 24%, enquanto o ISS aumentou 6%.
Na Capital, o que se constatou foi uma queda significativa da receita do ISS por
habitante, da ordem de 18%, ao passo que o IPTU cresceu 7%, performance bem
diversa da que se observou nas demais regies, mas que obedece a um padro j
identificado para as capitais estaduais, que contam com maiores condies tcnicas,
humanas e materiais, para fiscalizar e arrecadar o tributo sobre a propriedade. 393
Nesse aspecto, cabe observar que, de um modo geral, um aumento da arrecadao do
IPTU depende mais da ao da mquina fazendria dos municpios, o esforo fiscal, do
que no caso do ISS, mais dependente do nvel de atividade econmica e que, por ser um
imposto indireto, pode ser transferido aos preos finais dos servios. No IPTU, imposto
direto incidente sobre o patrimnio imobilirio, o lanamento se d de ofcio, pela
autoridade fazendria, sem que seja necessria participao ativa embora possa
ensejar maior resistncia do contribuinte.
No significa que, para ambos os tributos, no seja fundamental a manuteno de
cadastros atualizados, mas sim que a ausncia do cadastro imobilirio certamente
inviabiliza a cobrana do IPTU, o que no ocorre com o ISS, que pode ser pago com
base na declarao do contribuinte ou de ofcio, de acordo com critrios e normas
previstos na legislao tributria.
O aumento do imposto sobre servios nas regies que concentram as atividades e
recebem mais recursos provenientes do petrleo e do gs natural parece confirmar essas

393

SANTOS, 2003b.

242

hipteses, de um crescimento relativamente menos dependente da ao fiscal da


arrecadao do ISS relativamente do IPTU. 394
Outra hiptese que deve ser considerada o desestmulo que est sendo dado ao
esforo de arrecadao dos tributos municipais pelas respectivas administraes, mais
especificamente com relao ao IPTU, em funo do maior ingresso de recursos da
compensao financeira do petrleo e do gs natural.
O desempenho da arrecadao tributria nas regies mais beneficiadas por esses
recursos poderia ser considerado uma forma de preguia fiscal, expresso usada por
alguns estudiosos do federalismo fiscal brasileiro para justificar um comportamento
rent seeking dos governos locais, induzido pelos elevados volumes de transferncias
intergovernamentais de recursos, das esferas federal e estadual. 395
O trecho abaixo reproduzido ilustra o argumento, relacionando esse fenmeno
irresponsabilidade fiscal, em prejuzo da maior participao poltica e da emergncia de
condies mais democrticas de governo:

396

H que relativizar, entretanto, a possvel relao entre os processos de


democratizao e os de descentralizao. Dependendo da forma como
se d a descentralizao fiscal, com excessivo aporte de transferncias
federais para os governos subnacionais, no necessariamente
condies mais democrticas de governo podem ocorrer. A chamada
preguia fiscal de governos receptores de grande volume de
transferncias, no interessados em aumentar suas arrecadaes
prprias, pode levar manuteno de uma certa irresponsabilidade
fiscal dos governos locais e sua dependncia confortvel em relao
aos nveis superiores de governo. Nessas circunstncias, pouco
estmulo vir a uma ampliao da participao, j que a deciso sobre
a fonte de recursos continua centralizada.

Segundo os estudiosos mencionados, a elevada dependncia que os municpios


apresentam das transferncias governamentais decorreria principalmente das regras de
repartio do FPM, que desestimulam, de certa forma, o incremento do esforo prprio

394

As auditorias realizadas nos sistemas de arrecadao dos municpios, pelo TCE-RJ, indicam a
desatualizao dos cadastros imobilirios como um problema recorrente nas regies mencionadas,
com poucas excees.
395
AFONSO; LOBO, 1996; FIGUEIREDO; NBREGA, 2002; SANTOS, 2003b.
396

AFONSO; LOBO, 1996, p. 6.

243

de arrecadao dos tributos municipais, configurando uma possvel relao negativa


entre este ltimo e as receitas de transferncias.
Em contraste com essa viso, mais difundida, Ribeiro (2006) defende que, embora
alguns municpios tenham uma grande porcentagem das receitas correntes advinda das
transferncias intergovernamentais, este no necessariamente um problema, desde
que estes municpios estejam usando de modo eficaz sua base tributria. 397
A crtica aos critrios do FPM, usada para explicar o baixo esforo fiscal dos
municpios, para ele, fundamenta-se em uma hiptese comportamental: os critrios so
tais que induzem os municpios a no explorarem suas bases tributrias prprias. Estes
critrios j foram comparados ao milagre da multiplicao dos pes (Villela, 1993 p.
239) e indutores do caronismo fiscal (Longo e Lima, 1982, p. 234, alm de Shah
(1992), Shikida (1998), e outros). 398
A hiptese subjacente, que o autor procura testar em modelo que desenvolve e cujos
resultados lhe permitiro refutar, assim exposta: 399
Todavia, como dito acima, os recursos do FPM podem estar induzindo
os Municpios a sub-utilizar sua base tributria prpria. A teoria
econmica tem demonstrado que o efeito de transferncias abertas
como o FPM equivale a um deslocamento para fora da restrio
oramentria de um governo representativo que aloca recursos entre
bens pblicos, financiados via tributao, e bens privados, dentro de
uma certa regio (Shah, 1994, entre outros). O efeito destas
transferncias pode ser tanto um aumento no gasto pblico (a
motivao original das mesmas), como tambm a reduo da

397

RIBEIRO, 2006, p. 23. Apesar da limitao das informaes disponveis, uma importante linha de
pesquisa sobre a capacidade de obteno de recursos tributrios e esforo fiscal, inclusive de
municpios, vem sendo desenvolvida no Brasil, destacando-se o trabalho de Blanco (1998), que utiliza
um modelo de fronteira de produo para comparar o esforo de arrecadao dos entes em relao a
uma fronteira de produtividade tributria mxima. Ver tambm os trabalhos de Ribeiro (1998),
Schwengber e Ribeiro (2000) e Lima (2002), que apresentam indicativos do esforo relativo de
estados e municpios brasileiros na arrecadao de impostos.
398
Idem, p. 26.
399

Idem, p. 28. O modelo em que fundamenta sua refutao viso negativa amplamente difundida
baseou-se em uma amostra de municpios gachos para os anos de 1990 e 1992 a 1994, cujos
resultados indicaram uma relao positiva entre a eficcia de arrecadao e as transferncias
intergovernamentais, que explica (p. 23),
[...] no sentido que a demanda de bens pblicos locais tal que aumentos de receitas
pblicas no induzem a substituio de bens pblicos por renda privada (menos
impostos). Alm disso, pode-se argumentar que municpios muito pobres passam a
utilizar a receita adicional para efetivamente cobrar mais impostos, por poderem contar
com uma mquina administrativa melhor.

244

arrecadao local, permitindo um alvio fiscal para os contribuintes.


Embora este efeito possa ser eficiente do ponto de vista da alocao de
recursos na regio, pois derivado de uma escolha livre, ele
extremamente ineficiente do ponto de vista nacional. Estes recursos
foram obtidos via tributao excessiva de outras regies (via impostos
no neutros), gerando uma desigualdade vertical, e do ponto de vista
fiscal, uma subutilizao da base tributria em um ambiente de
dficits.

Preocupado com a capacidade de financiamento do setor pblico, que considera


indispensvel ao provimento da infra-estrutura fsica e social necessria para o
desenvolvimento, o autor buscou evidncias quanto produtividade na arrecadao de
impostos dos municpios do Rio Grande do Sul, dada a base tributria disponvel,
concluindo, apesar da limitao dos dados 400
[...] que muitos municpios gachos podem melhorar sua
arrecadao de IPTU, inclusive municpios grandes, e que as
transferncias, em mdia, no podem ser responsabilizadas pelo
baixo esforo fiscal destes municpios, ao contrrio da opinio
de vrios autores.
No caso do Rio de Janeiro, cabe avaliar tambm a eficcia do argumento para ajudar a
explicar o fraco desempenho da arrecadao de tributos de muitos governos locais,
especialmente aqueles mais beneficiados pelas transferncias do petrleo, no perodo
mais recente.
que o detalhamento da anlise da evoluo da receita tributria municipal por
habitante revela que a queda observada concentrou-se entre os anos de 2000 e 2004,
quando se apurou reduo de 16% no valor real da receita tributria per capita dos
municpios fluminenses.
Apesar da reduo da receita tributria ter sido acompanhada por uma queda de 9% nas
receitas finais, que incorporam as transferncias e os recursos da compensao
financeira, na mesma base de comparao (em reais por habitante, valores atualizados
para 2004), observa-se que as receitas tributrias prprias caram com mais intensidade.
De fato, no perodo inicial, o que se verificou foi um ligeiro aumento de 3% da receita

400

RIBEIRO, 2006, p. 21.

245

tributria mdia por habitante, registrando-se queda modesta apenas na regio Serrana,
de 2%, respectivamente, entre 1996 e 2000, enquanto a receita final do conjunto dos
municpios, por habitante, cresceu 44% em termos reais, evidenciando o maior
crescimento relativo das transferncias intergovernamentais e, principalmente das
receitas da compensao financeira do petrleo e gs natural. esse espetacular
crescimento, acima da inflao, que explica o aumento de 32% da receita final per
capita do conjunto dos municpios, entre 1996 e 2004. 401
Desde 2000, no entanto, o comportamento de ambas se inverte, mas a reduo nas
receitas tributrias per capita mais intensa do que nas receitas finais (16%, contra
9%). Apesar de se observarem quedas em quase todas as regies, registram-se
importantes excees de aumento da arrecadao tributria por habitante nas regies
Norte (91%), das Baixadas Litorneas (23%) e do Litoral Sul Fluminense (20%),
aumento majoritariamente decorrente do bom desempenho da arrecadao do ISS per
capita, como demonstra a Tabela 19, a seguir.

Tabela 19
Receita Tributria per capita dos Municpios do RJ,
por Regio 1996/2000/2004
(em R$ de 2004 por habitante)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios
Receita Final

Receita
Tributria
per capita
1996

Receita
Tributria
per capita
2000

Receita
Tributria
per capita
2004

% 2000/
1996

% 2004/
2000

% 2004/
1996

165,2
561,4
60,3
301,0
188,4
114,0
47,0
87,7
217,8
309,0
677,5

171,5
562,2
88,5
318,9
203,3
134,8
63,8
100,6
212,7
318,4
977,0

210,8
458,3
78,0
381,3
148,2
117,4
53,6
192,2
191,4
267,8
891,0

4%
0%
47%
6%
8%
18%
36%
15%
-2%
3%
44%

23%
-18%
-12%
20%
-27%
-13%
-16%
91%
-10%
-16%
-9%

28%
-18%
29%
27%
-21%
3%
14%
119%
-12%
-13%
32%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE-RJ (SIGFIS, para 2004; Banco de Dados da Secretaria
Geral de Planejamento SGP, para 2000; Prestaes de Contas dos Municpios para 1996
(NAZARETH; PORTO, 1998)); STN (Relatrio FINBRA, para 2000); e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital; IBGE (populao); Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI
mdio ponderado (FGV).

401

O desempenho acima descrito resulta da interao das variaes das receitas agregadas do conjunto
dos municpios fluminenses, j analisadas na seo V.1.1, e da evoluo da populao residente,
tambm j examinada (seo IV.4.1.2).

246

As evidncias examinadas, resumidas acima, parecem sugerir que a elevao expressiva


dos valores das transferncias intergovernamentais por habitante entre 1996 e 2000
perodo em que se aprofundou o processo de descentralizao dos gastos sociais no
pas, com o correspondente aumento de repasses de recursos aos governos locais
contribuiu para uma relativa reduo do esforo de arrecadao dos tributos de
competncia das administraes municipais fluminenses no perodo subseqente
(atestada por uma maior reduo relativa da receita do IPTU).
A exceo fica por conta das regies onde esto localizados os municpios receptores
dos recursos do petrleo, extraordinariamente beneficiados pela entrada em vigor das
novas regras do setor de petrleo e gs natural e da distribuio dos recursos resultantes
de sua explorao, e dos municpios da regio do Litoral Sul.
Os desempenhos desses entes, por outro lado, permitiriam refutar a validade do
argumento da preguia fiscal, j que paralelamente ao aumento das transferncias do
petrleo em todo o perodo 1996-2004, observa-se vigoroso crescimento real da receita
tributria per capita dessas localidades, principalmente do ISS.
A receita do ISS, portanto, parece responder muito mais ao dinamismo das atividades
econmicas no caso fluminense, centradas fortemente no petrleo , do que
acompanhar (inversamente) o comportamento das receitas de transferncias, no
permitindo concluir pela adequao do argumento da preguia fiscal. 402
A anlise por faixa populacional tambm conduz a resultados semelhantes, como se
observa na Tabela 20, que evidencia, a seguir, o maior aumento relativo da receita
tributria per capita entre 1996 e 2004, em termos reais, na faixa dos municpios
mdios, seguida das faixas que englobam os municpios muito grandes (so oito, sendo
seis da regio Metropolitana) e os pequenos. As maiores redues foram observadas na
Capital (que puxa o total para baixo) e na faixa dos considerados grandes.

402

Dentre as regies mencionadas, apenas na das Baixadas Litorneas a receita do IPTU, que seria mais
sensvel ao aumento das transferncias, pelas razes anteriormente examinadas, apresentou queda
real no perodo 2000-2004, de 19%, enquanto nas demais, a receita aumentou: na regio Norte, em
torno de 5%, e no Litoral Sul, 29%, ambas em termos reais.

247

Tabela 20
Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por faixa populacional
1996/2000/2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Faixa
Populacional

Receita
Tributria
per capita
1996

Receita
Tributria
per capita
2000

Receita
Tributria
per capita
2004

% 2000/ % 2004/ % 2004/


1996
2000
1996

Capital

561,4

562,2

458,3

0%

-18%

-18%

Muito Grandes

119,4

142,3

134,8

19%

-5%

13%

Grandes

178,0

175,8

169,2

-1%

-4%

-5%

Mdios

119,0

137,3

139,8

15%

2%

17%

Pequenos

71,0

98,3

76,6

39%

-22%

8%

Total Geral

309,0

318,4

267,8

3%

-16%

-13%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE-RJ (SIGFIS, para 2004; Banco de Dados da Secretaria
Geral de Planejamento SGP, para 2000; Prestaes de Contas dos Municpios para 1996
(NAZARETH; PORTO, 1998)); STN (Relatrio FINBRA, para 2000); e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital; IBGE (populao); Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI
mdio ponderado (FGV).

As ltimas colunas da Tabela 20 confirmam a expressiva queda de 16% da receita


tributria per capita no perodo 2000-2004, em valores constantes de 2004, que explica
a queda de 13% constatada quando se considera o perodo todo. Nos primeiros quatro
anos, por outro lado, s a receita mdia por habitante da faixa dos grandes municpios
apresentou queda, e, ainda assim, de apenas 1%.
Cabe destacar que, em todas as faixas populacionais, com exceo do municpio do Rio
de Janeiro (aumento de 7%) e dos municpios muito grandes (com variao positiva de
1%), a receita do IPTU por habitante caiu em termos reais entre 1996 e 2004, sendo
mais acentuadamente no perodo 2000-2004, enquanto a receita per capita do ISS, que
tambm variou mais no perodo recente, s no aumentou na Capital. Entre 1996 e
2000, foi registrada melhora do ISS e do IPTU nas faixas extremas, tanto dos
municpios muito grandes, como na dos pequenos.
As observaes extradas do exame dos dados das finanas dos municpios fluminenses
por faixa populacional, como se v, tambm no autorizam a concluso de que existe
uma relao negativa entre o aumento das transferncias e o esforo fiscal das
administraes locais, j que se observa, em diversas regies, um crescimento da
arrecadao do ISS em paralelo ao aumento das transferncias.

248

V.1.4 Anlise da distribuio do ICMS-RJ em 2004


A rigidez dos critrios que orientam a distribuio do ICMS aos municpios, que no
acompanharam as profundas alteraes ocorridas no mbito da economia e da
organizao espacial das atividades produtivas e da populao no estado do Rio de
Janeiro desde 1996, ilustrativa das dificuldades de promover mudanas no sistema de
partilha de recursos dentro da Federao brasileira.
Como o bolo da cota-parte do ICMS dado (sero sempre 25% do imposto
arrecadado pelo governo estadual) e a parcela que no corresponde ao valor adicionado
depende de critrios cujos valores globais por regio se mantiveram fixos desde 1996,
cada alterao no ndice de participao de um municpio, refletindo variaes do valor
adicionado, corresponde necessariamente a mudanas nos ndices dos demais
municpios da mesma regio. o que ocorre tambm quando so criados novos
municpios por emancipao de distritos, o que afeta a distribuio dos recursos dentro
da regio em que se inserem (reduzindo-se os ndices atribudos aos demais).
A cada alterao, os municpios afetados (por reduo de seu percentual), sentindo-se
prejudicados, questionam administrativa e/ou judicialmente a reduo dos ndices, o que
tem resultado no acmulo de processos e em freqentes alteraes nos ndices, ao longo
dos anos, a cada nova deciso judicial.
Em virtude das profundas heterogeneidades regionais e entre os municpios, a
participao das transferncias do ICMS na receita total foi desagregada na Tabela 21,
de maneira a permitir uma melhor visualizao dos impactos diferenciados dessa receita
sobre as finanas municipais.
A primeira coluna apresenta a participao do imposto no total da receita de cada uma
das diferentes regies do estado (soma do ICMS recebido por cada municpio da regio,
dividido pelo total da receita dos municpios daquela regio), e evidencia como a
importncia do imposto varia de acordo com a regio, indo de um mximo de 34% na
regio do Litoral Sul Fluminense a um mnimo de 13% na Capital.
As colunas seguintes desdobram a participao das duas parcelas na receita total,
enquanto as colunas da direita apresentam os valores recebidos, em R$ por habitante.

249

Tabela 21
Indicadores do ICMS-RJ Distribudo aos Municpios,
em Percentagem da Receita Total e per capita, por Regio 2004
(em % da receita total e em R$ por habitante)
REGIO

ICMS/ Total
(%)

ICMS-V.A.
(75%)/
Total (%)

ICMS-Dif.
(25%)/
Total (%)

ICMS per
capita

ICMS-V.A.
per capita

ICMS-Dif.
per capita

Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul Fluminense
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste Fluminense
Norte Fluminense
Serrana

15%
13%
30%
34%
31%
19%
29%
18%
21%

8%
13%
5%
28%
23%
13%
3%
12%
7%

7%
0%
25%
6%
8%
6%
26%
5%
14%

247,4
164,0
260,2
578,0
338,4
107,7
288,2
397,2
214,6

129,2
164,0
42,0
477,6
249,7
73,1
29,2
273,9
75,5

118,2
218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1

Total Geral

17%

13%

4%

180,8

135,1

45,7

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (Relatrio FINBRA, para 2000) e TCMRJ
(municpio da Capital); e do IPM-2004 (Decreto estadual n 34.858, de 20/02/2004) e do IBGE (populao).

possvel verificar, na Tabela 21, que o ICMS recebido pela Capital foi integralmente
proporcional ao valor adicionado, uma vez que, como se observou, a legislao
estadual, que fixou os critrios para distribuio dos 25% do imposto que no so
distribudos de acordo com o valor adicionado, atribuiu valores nulos aos ndices do
municpio do Rio de Janeiro, em uma tentativa de compensar os municpios do interior
pela concentrao das atividades na Capital.
Ainda que esse critrio tenha sido ento definido, com o objetivo de promover a justia
fiscal em favor do interior fluminense, o resultado alcanado est muito distante do que
pode ser considerado justo. Em 2004, passados oito anos da mudana na forma de
distribuio, o ICMS recebido na Capital, por habitante, foi de apenas R$ 164, apesar
do municpio ter sido responsvel pela gerao de 36% do imposto, e s no menor do
que o valor apurado para os municpios vizinhos, da regio Metropolitana, que
receberam o valor mdio mnimo, de R$ 108 por habitante, como se verifica na quarta
coluna da Tabela 21

403

. A ltima coluna mostra que na regio, como um todo, menos

de R$ 35 foram recebidos com base nos critrios que no o do valor adicionado.

403

Em Mesquita (municpio que s foi instalado em 2001), apurou-se o menor valor do ICMS por
habitante da regio Metropolitana, R$ 51, enquanto que em Duque de Caxias e Itagua apurou-se o
maior valor, R$ 261 (apesar da populao residente no primeiro ser quase 10 vezes maior do que a
residente no segundo).

250

Cabe observar que nas regies do Centro-Sul e do Noroeste Fluminense, as que


apresentam os menores PIB per capita do estado, a parcela do ICMS distribuda com
base nos critrios definidos pela legislao estadual (ICMS-Dif.), representou 84% e
90%, respectivamente, do montante recebido, enquanto o percentual que corresponde
devoluo do imposto bem menor, confirmando o carter redistributivo dessa parcela
do ICMS.
No outro extremo, o ICMS per capita mais elevado o do Litoral Sul Fluminense, que
somou R$ 578 (mais uma vez, puxado por Angra dos Reis, onde o valor alcanou
R$ 717, sendo quase exclusivamente proporcional ao valor adicionado no municpio,
enquanto nos demais da mesma regio, o imposto distribudo com base no valor
adicionado no chega a 15% do total recebido), e o apurado na regio do Mdio
Paraba, no montante de R$ 388 por habitante (puxado por Porto Real, onde o valor
transferido per capita foi de R$ 2.049,7, o segundo mais elevado do estado).
O maior valor do ICMS per capita foi apurado em Quissam, na regio Norte, que
recebeu R$ 2.354, sendo 77% desse montante proporcional ao valor adicionado no
municpio, em funo no da presena de atividade econmica relevante no municpio,
mas ao fato de ser um dos maiores beneficirios dos pagamentos oriundos da
explorao do petrleo e gs natural pela proximidade geogrfica com a Bacia de
Campos, integra a Zona de Produo Principal , recursos que representaram, no
mesmo ano de 2004, R$ 4.375 por cada um dos seus pouco mais de 15 mil habitantes,
assegurando, a esse pequeno municpio do norte fluminense a maior receita per capita
do estado, no montante total de R$ 7.912,83, e o maior PIB per capita, R$ 231,2 mil.
Quanto a esse aspecto, cabe destacar recente pesquisa do IBGE que apontou que, em
2004, o municpio de Quissam apresentou o terceiro maior PIB per capita dentre todos
os municpios do pas, atrs apenas de So Francisco do Conde (BA, com R$ 315,2 mil)
e Triunfo (RS, com R$ 265,4 mil). Alm de Quissam, mais quatro municpios
fluminenses constam da lista dos 10 maiores PIB per capita Porto Real (R$ 180,5
mil), Carapebus (R$ 167,4 mil), Rio das Ostras (R$ 162,6 mil) e Maca (R$ 120,6 mil)
evidenciando a importncia do petrleo para a economia estadual. 404
De fato, com exceo de Porto Real, cujo resultado devido ao crescimento da indstria
automobilstica, que lhe garantiu a quarta colocao no ranking dos 10 maiores, os
404

Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=763.

251

demais pertencem Zona de Produo Principal da Bacia de Campos, e, exceto Maca,


todos tm baixa concentrao populacional.
A desagregao dos dados da Tabela 21, por municpio, permite constatar que os totais
apresentados obscurecem as profundas disparidades encontradas dentro de cada regio,
entre os municpios que a integram. o caso da regio do Litoral Sul, composta de
apenas trs municpios Angra dos Reis, onde o imposto representou 41% do
oramento; Paraty, onde esse percentual foi de 25%; e Mangaratiba, onde representou
apenas 12% do total percentual inferior ao registrado na Capital.
A Tabela 22, a seguir, apresenta o clculo da disperso na distribuio do ICMS, por
suas parcelas, em cada regio do estado (dado pelo coeficiente de variao, resultante da
diviso do desvio padro pela mdia dos valores per capita dos municpios que
integram cada regio).
A comparao entre as colunas permite verificar que a distribuio da parcela no
proporcional ao valor adicionado (ICMS-Dif.), informada na ltima coluna, contribui
para reduzir a elevada disperso que se observa na distribuio da parcela de 75%
(ICMS-V.A., constante da coluna do meio). Na Capital, logicamente, por ser s um
municpio, no h disperso.
Tabela 22
Clculo da Disperso na Distribuio do ICMS-RJ per capita,
por Regio 2004
Coeficiente de Variao (*)
ICMS
ICMS-V.A. (75%) ICMS-Dif. (25%)
REGIO
Per capita
per capita
per capita
Baixadas Litorneas
67%
126%
54%
Capital
0%
0%
0%
Centro-Sul Fluminense
45%
62%
48%
Litoral Sul Fluminense
51%
123%
54%
Mdio Paraba
93%
159%
88%
Metropolitana
59%
110%
72%
Noroeste Fluminense
45%
29%
49%
Norte Fluminense
92%
137%
61%
Serrana
57%
135%
67%
Total geral
94%
213%
88%
(*) Variabilidade dos dados (desvio padro) em relao mdia.
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados da Tabela 21.

Observa-se uma disperso de 213% na distribuio do ICMS-V.A., proporcional ao


valor adicionado, para o total dos municpios do estado, resultado que est em
consonncia com as disparidades na gerao do valor e do produto j analisadas
252

anteriormente, e que se reduz com a diminuio da amostra quando se detalha a anlise


por regio.
Na regio Noroeste registra-se a menor disperso, apenas 29%, que decorre do baixo
valor da mdia do ICMS-V.A. recebido, por habitante, R$ 29,2. Por ser altamente
beneficiada pelos critrios que regem a distribuio da parcela do ICMS restante,
devido ao fato de ser a mais pobre do estado, o total do ICMS per capita recebido na
regio, R$ 288,2, acaba por ficar acima, inclusive, da mdia do estado, R$ 180,8, e bem
acima do valor final de ICMS recebido por cada habitante, na Capital, R$ 164,0.
Esta regio a nica onde o coeficiente de variao apurado na parcela do ICMS-V.A.,
29%, menor que o apurado no ICMS total recebido, 45%. Em todas as demais, a
parcela dos 25% (ICMS-Dif.) atenua sensivelmente a disperso da distribuio dos
valores recebidos por devoluo tributria entre os municpios que integram cada
regio, de tal maneira que a variabilidade da distribuio do total do imposto, entre os
municpios fluminenses, cai de 213% (apurada no ICMS-V.A.) para 94%, como se
constata na ltima linha da Tabela 22.
As regies do Mdio Paraba e Norte apresentam os maiores coeficientes de variao do
ICMS total e ICMS-V.A., indicando a variabilidade acentuada na distribuio do
imposto entre os seus municpios. Na primeira, em decorrncia da concentrao de
atividades do plo metal-mecnico e automotivo, que resultou em um valor mdio de
ICMS por habitante de R$ 578,0 na regio, mas com uma elevada amplitude na
distribuio do imposto, que variou de um mnimo de R$ 126,5 per capita, em Barra do
Pira, a um mximo de R$ 2.049,7, em Porto Real, valor 16 vezes maior que o recebido
pelo municpio vizinho. 405
Cabe observar que se a distribuio fosse apenas de acordo com a gerao do valor
adicionado localmente, mesma lgica da parcela de 75%, a variao chegaria ao dobro
do que se observou

406

. De fato, o valor recebido de ICMS-V.A., por habitante, em

Porto Real, R$ 1.884,6, foi 32 vezes superior ao valor recebido do imposto, em

405
406

Como j mencionado, Porto Real obteve o 3 maior PIB per capita municipal do Brasil em 2004.
Isso pode ocorrer, j que a definio de critrios para a distribuio da parcela dos 25% da cota-parte
municipal pelo respectivo governo estadual, de forma no proporcional ao valor adicionado, uma
faculdade concedida pela Constituio Federal, art. 158, IV : [...] sero creditados, pelos Estados, aos
respectivos Municpios, conforme os seguintes critrios: [...] I - trs quartos, no mnimo, na
proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes
de servios, realizadas em seus territrios [...] II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei
estadual. ( grifos nossos).

253

proporo ao valor adicionado, em Barra do Pira, R$ 57,9, evidenciando a profunda


heterogeneidade contatada dentro, inclusive, de uma regio considerada das mais ricas
do estado.
Quanto regio Norte, a variabilidade se d em razo da j mencionada desigual
distribuio do ICMS-V.A., j que o valor adicionado calculado com base nos
pagamentos da compensao financeira, que, por seguirem critrios geogrficos,
beneficiam muito uns poucos municpios da regio aqueles integrantes da Zona de
Produo Principal da Bacia de Campos -, mesma razo para o elevado coeficiente de
variao apurado na regio das Baixadas Litorneas.
A regio Metropolitana apresenta, simultaneamente, a menor mdia e o menor desvio
padro, apurados para o ICMS total, dentre todas as regies fluminenses. Tal fato est
certamente relacionado com o fato de ser esta depois da Capital, que nada recebe a
regio que recebe o menor valor de ICMS-25%, a parcela no proporcional ao valor
adicionado: apenas R$ 34,6, em contraste com o valor de R$ 259 por habitante
recebido, a esse mesmo ttulo, na regio Noroeste. O efeito to pronunciado que
inverte a distribuio do ICMS, j que, considerando o valor adicionado (parcela ICMSV.A.), o valor recebido por habitante da regio Metropolitana quase o triplo do valor
recebido na Noroeste (R$ 73 contra R$ 29), mas, depois de somada a parcela
redistributiva, a regio fica com um valor final do imposto por habitante de apenas
R$ 108, quase trs vezes menor do que o valor final recebido na Noroeste, R$ 288.
A parcela redistributiva do ICMS estadual, como se constata, tem um claro vis
antimetropolitano, beneficiando desproporcionalmente municpios do interior em
prejuzo da Capital e dos municpios vizinhos, onde se concentrava mais da metade da
populao fluminense em 2004.
A Tabela 23, a seguir, refora o argumento, ao apresentar a mesma distribuio do
imposto, desta vez por faixa populacional, evidenciando a maior relevncia da
transferncia do ICMS para a receita total (primeiras colunas) na faixa dos pequenos
municpios, altamente beneficiados pela parcela redistributiva do imposto (ICMS-Dif.).
Assim como se observa com os valores do FPM, o valor do ICMS redistributivo per
capita cresce inversamente com a populao, penalizando os maiores municpios,
independentemente da capacidade de arrecadao prpria ou da renda local de cada

254

municipalidade, em que pese a ponderao de outros fatores, contida nos ndices de


participao (IPM), como se analisou.

Tabela 23
Indicadores do ICMS-RJ Distribudo, em Percentagem da Receita Total
e per capita, por Faixa Populacional 2004
(em % da receita total e em R$ por habitante)

Faixa Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital
Total Geral

ICMS/
Total
(%)
37%
19%
21%
18%
13%
17%

ICMSV.A.
(75%)/
Total (%)
12%
7%
17%
14%
13%
13%

ICMSDif.
(25%)/
Total (%)
26%
12%
4%
5%
0%
4%

ICMS
per
capita
654,5
221,0
223,7
126,9
164,0
180,8

ICMSV.A. per
capita
201,1
79,6
175,9
94,6
164,0
135,1

ICMS-Dif.
Populao/
Total
per capita
453,3
3%
141,4
12%
47,8
15%
32,3
31%
0,0
40%
45,7
100%

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (Relatrio FINBRA, para 2000) e TCMRJ
(municpio da Capital); e do IPM-2004 (Decreto estadual n 34.858, de 20/02/2004) e do IBGE (populao).

Pelas razes apontadas, o valor mdio do ICMS recebido em 2004, por habitante da
faixa dos municpios pequenos, foi cinco vezes mais elevado do que nos municpios
muito grandes (R$ 654,5 e R$ 126,9, respectivamente, como se observa na quarta
coluna da Tabela 23). No obstante, a receita tributria diretamente arrecadada pelo
conjunto dos municpios considerados grandes, naquele ano, por habitante, no chegou
a ser o dobro da arrecadada na faixa dos municpios pequenos (R$ 73,1 contra R$ 128,7
nos maiores, como se observou na Tabela 17).
Como resta claro, a lgica de privilegiar os pequenos municpios com o argumento de
que estes possuem bases econmicas mais limitadas e menos capacidade de
arrecadao, que preside os critrios redistributivos da parcela dos 25% do ICMS, no
d conta das disparidades observadas entre os municpios de cada faixa populacional ou
regio, introduzidas pela desigual capacidade de gerao de valor adicionado e de
arrecadao de impostos municipais, no territrio estadual.
Por essa razo, a distribuio do ICMS d margem s distores analisadas e revela-se
ineficiente para alcanar o seu objetivo de diminuir as desigualdades entre os
municpios. Com efeito, se pretendem reduzir a diferente capacidade de arrecadao
prpria, os critrios devem contemplar variveis que permitam captar essas diferenas,
de maneira a evitar situaes como as observadas pelos dados apresentados.
255

V.1.5 Evoluo das receitas dos municpios do RJ, por categorias:


1996-2004

Os Grficos 15 e 16, a seguir, ilustram as mudanas na composio da receita final


agregada dos municpios fluminenses, categoria que inclui as receitas tributrias
diretamente arrecadadas e os diversos fluxos de transferncias, cujas naturezas e
classificao j foram detalhadas nas sees precedentes.
O intuito evidenciar como variou a capacidade permanente efetiva de gasto dos
governos locais do estado do Rio de Janeiro em resposta s mudanas legais analisadas,
de maneira a avaliar a extenso do processo de municipalizao e suas conseqncias
sobre as finanas municipais.
O que chama a ateno, de imediato, a reduo da participao relativa da receita
prpria na receita final entre 1996 e 2004, entendendo-se a receita prpria em seu
sentido ampliado, que abrange no apenas os recursos tributrios diretamente
arrecadados, mas tambm aqueles recolhidos pelas demais esferas, em suas bases
econmicas, que integram a devoluo tributria.
De fato, enquanto em 1996 a receita tributria arrecadada pelo conjunto dos municpios
fluminenses somava 45% da receita final quase a metade do total disponvel para os
gastos , em 2004 a receita tributria representou apenas 30% do total.
Somados os valores da devoluo tributria, cujo principal componente a parcela do
ICMS proporcional ao valor adicionado, constata-se, com o auxlio dos Grficos 15 e
16, a reduo da contribuio da receita prpria para o financiamento municipal, caindo
de 78% em 1996, ou mais de trs quartos, para 49% em 2004, ou menos da metade.

256

Grfico 15

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (Prestaes de Contas dos Municpios,
em Nazareth e Porto, 1998) e metodologia proposta por Prado (2003a), conforme seo V.1.2.1.

Grfico 16

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e metodologia proposta por
Prado (2003a), conforme seo V.1.2.1.

257

A reduo do peso da receita prpria na capacidade final de gasto dos municpios


merece ser avaliada com cautela, tendo em vista que pode resultar de dois fatores, a
saber: a reduo absoluta dos valores e/ou a elevao do peso das transferncias.
Nesse caso, os dois fatores concorreram para a queda. A receita tributria agregada
(RT), como mostrou a Tabela 10, caiu 2% em termos reais no perodo, uma queda
pequena, no entanto, para justificar a variao acentuada.
A devoluo tributria (DT), por sua vez, experimentou queda ainda mais pronunciada,
de 12%, quase toda de responsabilidade do ICMS transferido, que registrou reduo de
13% em termos reais. O resultado foi a queda real de 6% do agregado receita prpria
(RT e DT) em 2004, quando comparado a 1996 407 .
Apesar do peso mais reduzido na receita dos municpios (apenas 2%, contra 17% do
ICMS em 2004), a queda real de 3% observada na devoluo do IPVA tambm
contribuiu para o desempenho desfavorvel da receita prpria entre 2000 e 2004, que
influenciou o resultado negativo do perodo todo.
A simples observao dos Grficos 15 e 16 esclarece as razes para a modificao no
perfil das receitas municipais, com o encolhimento das parcelas da receita prpria em
2004 relativamente a 1996, sendo compensadas por uma elevao das parcelas tanto das
transferncias setoriais (SUS, FNDE e FNAS) como da compensao financeira
(royalties), cuja participao era inexpressiva em 1996, mas chegou a 14% da receita
final em 2004, crescendo principalmente entre 1996 e 2000, em resposta s mudanas
legais descritas na seo III.
As transferncias do Sistema Cota-Parte e do FUNDEF (TRSSCP) e as dos demais
fluxos redistributivos, o FPM, e setoriais, (TRS) cresceram significativamente,
registrando aumentos de 176%, as primeiras, e 250%, as ltimas, em termos reais, entre
1996 e 2004.
Resultados to expressivos revelam que o crescimento de quase 50% das receitas finais
dos municpios fluminenses se deu pela via das transferncias, j que a receita prpria
caiu 6% no mesmo perodo em que as transferncias da Unio e do estado aumentaram

407

Em valores atualizados, o ICMS distribudo aos municpios caiu de R$ 3.297,2 milhes em 1996 para
R$ 2.872,2 milhes em 2004; entre 1996 e 2000 elevou-se 2% (para R$ 3.363,9 milhes),
possivelmente em razo do maior crescimento econmico no novo contexto de estabilizao
monetria, e de 2000 em diante, caiu 15%.

258

mais de 250%, se consideradas tambm as transferncias voluntrias. Confirma-se


assim, tambm no Rio de Janeiro, que foi na partilha de recursos tributrios que mais se
avanou na descentralizao dos recursos pblicos. 408
As Tabelas 24, 25 e 26, a seguir, comparam as receitas mdias, por habitante, dos
municpios fluminenses nos anos de 1996, 2000 e 2004, respectivamente, agregados por
faixa populacional. As Tabelas resumem os valores assumidos, naqueles anos, pelas
categorias analticas constantes do modelo desenvolvido por Srgio Prado 409 ,
detalhadas na seo V.1.2.1, obtidas pela agregao dos componentes da receita
constantes dos Grficos 15 e 16.
O objetivo avaliar de que modo a receita efetivamente disponvel para os gastos dos
municpios respondeu s modificaes analisadas ao longo dos captulos anteriores.
Para permitir a comparao, os valores foram atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado
da FGV, para dezembro de 2004.

Tabela 24
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 1996
(em R$ de 2004 por habitante)
Faixa
Populacional

Receita
Receita
Receita
Receita
Receita Disponvel por
Disponvel
Disponvel
Arrecadao
Final
Prpria
Apropriao
Permanente
Permanente
econmica
com Royalties

Pequenos

71,0

216,4

650,2

852,6

887,6

1.003,9

Mdios

119,0

317,2

474,7

601,4

612,8

660,7

Grandes

178,0

423,5

486,6

578,1

588,8

663,2

Muito Grandes

119,4

246,2

284,3

319,6

320,7

347,3

Capital

561,4

846,2

878,6

892,5

892,5

905,0

309,0

526,4

591,2

640,9

645,1

677,5

Total Geral

Fonte: TCE-RJ (Prestaes de Contas dos municpios; NAZARETH; PORTO, 1998); valores atualizados pelo IGP-DI
mdio ponderado (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Prado (2003a).

408
409

REZENDE, 2005, p. 263.


PRADO, 2003a.

259

Tabela 25
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 2000
(em R$ de 2004 por habitante)
Arrecadao

Receita
Prpria

Receita
Disponvel
por
Apropriao
econmica

Pequenos

98,3

255,6

938,8

1.195,2

Mdios

137,3

246,7

546,3

735,1

882,4

1.003,8

Grandes

175,8

403,0

604,3

775,6

887,2

997,2

Muito Grandes

142,3

259,4

367,2

479,1

551,0

585,4

Faixa
Populacional

Capital
Total Geral

Receita
Disponvel
Permanente

Receita
Disponvel
Permanente
com
Royalties

Receita
Final

1.557,3

1.807,1

562,2

862,9

958,9

1.145,9

1.153,1

1.179,1

318,4

528,2

684,6

849,5

918,2

977,0

Fonte: TCE-RJ (Banco de Dados da Secretaria Geral de Planejamento - SGP) e STN (Relatrio FINBRA); valores
atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Prado (2003a).

Tabela 26
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Arrecadao

Receita
Prpria

Pequenos

76,6

299,7

Receita
Disponvel por
Apropriao
Econmica
910,9

Mdios

139,8

238,3

520,8

Faixa
Populacional

1.199,8

Receita
Disponvel
Permanente
com Royalties
1.617,9

724,9

991,6

1.039,5

Receita
Disponvel
Permanente

Receita
Final
1.709,9

Grandes

169,2

373,4

552,9

718,7

943,9

978,6

Muito Grandes

134,8

251,8

365,3

484,7

622,6

631,4

Capital

458,3

674,3

791,6

944,3

959,6

963,0

Total Geral
Variao % 2004/
1996

267,8

437,5

595,3

749,2

873,7

890,9

-13%

-17%

1%

17%

35%

32%

Fonte: TCE-RJ (SIGFIS) e STN (Relatrio FINBRA, para 2000) e TCMRJ (municpio da Capital); valores atualizados
pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Prado (2003a).

A ltima linha da Tabela 26 informa a variao percentual dos valores da receita entre
os anos de 1996 e 2004, ficando evidenciados os contrastes entre as redues na
arrecadao e na receita prpria dos municpios (incluindo a devoluo tributria), da
ordem de 13% e 17%, respectivamente, em termos reais, e os significativos aumentos
nos conceitos da receita disponvel permanente (de 17%); da receita disponvel que
engloba tambm os recursos da compensao financeira (aumento expressivo de 35%);
e da receita final (32%).

260

O Grfico 17, a seguir, resume a comparao das categorias das receitas por habitante
nos trs anos, em valores atualizados, contidas nas Tabelas acima. Fica clara no Grfico
a significativa ampliao da distncia, ao longo do perodo, entre a receita diretamente
arrecadada (conceito arrecadao, indicada na primeira barra de cada ano), que caiu em
termos reais, e a receita final, que aumentou (conceito indicado na ltima barra), apesar
do valor real da receita final per capita ter cado em 2004, relativamente a 2000.
A reduo tambm observada nos valores da receita prpria por habitante do conjunto
dos municpios fluminenses de 1996 e 2004. Como se observa, nesse ltimo ano, o
valor per capita era 17% inferior ao apurado em 1996.
A maior distncia entre a receita prpria e a receita final (ou capacidade efetiva de
gasto) referida na literatura do federalismo fiscal como desequilbrio vertical ou
brecha vertical

410

foi preenchida pelas transferncias intergovernamentais, que

aumentaram principalmente entre 1996 e 2000, como se depreende do exame do


Grfico 17.
Grfico 17

Fonte: Tabelas 24, 25 e 26.

410

Prado (2006) observa que a brecha vertical (BV ou vertical gap) resulta da tendncia simultnea,
observada nas federaes modernas, de concentrao de recursos nos nveis superiores de governo
e de encargos nos governos subnacionais (GSN), e refere-se, nas palavras do autor (p. 19, grifos
originais),
diferena entre o volume de encargos efetivamente assumidos pelos GSN,medido
pelo gasto final por eles realizado e o volume de recursos que estes governos podem
obter autonomamente, a partir das bases tributrias que lhes so atribudas, sem
depender de transferncias federais.

261

O crescimento do volume das transferncias do Sistema Cota-Parte e do FUNDEF entre


1996 e 2004 (componente TRSCP, visualizado nos Grficos 15 e 16), entretanto, foi to
elevado que compensou a queda da receita prpria, permitindo que o valor da receita
disponvel por apropriao econmica de 2004 ultrapassasse em 1% o valor per capita
de 1996.
Com o crescimento expressivo das transferncias redistributivas do FPM e,
principalmente, setoriais (SUS, FNDE e FNAS) ao longo do perodo, a receita
disponvel permanente por habitante dos municpios fluminenses alcanou um valor
17% superior ao valor disponvel em 1996, j descontada a inflao do perodo,
indicando significativa ampliao da capacidade de gasto, em grande medida, destinada
s finalidades especficas dos fundos.
A considerao dos valores transferidos a ttulo da compensao financeira (royalties),
demonstrada na penltima coluna, garante a apurao de um valor disponvel por
habitante, que , nesta categoria, 35% mais elevado do que o registrado em 1996.
Embora impressione pela expressiva ampliao, vale novamente lembrar que esse valor
mdio apenas um indicativo, j que essas receitas privilegiam principalmente, pelos
critrios que norteiam sua distribuio, os nove municpios que esto situados na Zona
de Produo Principal da Bacia de Campos, para os quais os valores so muito mais
elevados do que os valores mdios indicados na Tabela.
Com efeito, nos municpios beneficiados menos populosos como o caso de
Quissam , a receita por habitante no conceito de Receita Disponvel Permanente com
royalties somou, em valores correntes de 2004, R$ 7.598,0, a mais elevada de todo o
estado, seguida, em termos de valor, pelas receitas de Rio das Ostras e Carapebus
(tambm pertencentes Zona de Produo mencionada), que alcanaram R$ 6.137,9 e
R$ 4.447,4, respectivamente.
A magnitude da disparidade horizontal introduzida por esses recursos pode ser avaliada
por meio da comparao dos valores das receitas de Quissam com a mesma Receita
Disponvel Permanente com royalties percebida em So Gonalo, o municpio
fluminense mais populoso, depois da Capital, situado na regio Metropolitana, e que
recebeu o menor valor nesse conceito: apenas R$ 252,6 por cada um dos novecentos e
quarenta e cinco mil residentes no municpio em 2004.

262

Duplamente beneficiado pelo petrleo na distribuio do ICMS tanto na parcela


proporcional ao valor adicionado 411 , como na parcela dos 25% distribudos pelos
demais critrios analisados, por ser municpio pequeno, localizado em uma regio do
estado que s veio a ser favorecida pela emergncia do petrleo depois do
congelamento dos ndices em 1996, poca em que a regio ainda era considerada pobre
, e na distribuio do FPM (pelas razes j discutidas na seo II.1, em vista da
pequena populao residente), o municpio de Quissam j apresentava a maior receita
per capita de 2004, no conceito Disponvel Permanente (ou seja, depois de computadas
todas as transferncias permanentes, exceto royalties e as transferncias voluntrias),
R$ 3.222,5, um valor 12 vezes maior do que o que foi diretamente arrecadado de cada
residente no municpio, R$ 265,3.
No outro extremo, o municpio de So Gonalo por ter uma populao de quase um
milho de habitantes, no sediar atividade econmica to relevante quanto o petrleo
em seu territrio, e no estar geograficamente localizado em frente Bacia de Campos
prejudicado, em termos relativos, na distribuio das duas parcelas do ICMS e na
distribuio do FPM, resultando em uma Receita Disponvel Permanente de apenas
R$ 244,7 por habitante, valor que somente quatro vezes maior do que os R$ 56,5
arrecadados diretamente por cada um dos residentes no municpio.
A Tabela 27, a seguir, ilustrativa das disparidades horizontais na distribuio de
recursos entre os municpios fluminenses, tanto nas receitas tributrias diretamente
arrecadadas quanto principalmente nas transferncias recebidas em 2004 por esses dois
municpios, que mais e menos recursos receberam, respectivamente, por habitante.
A diferena na receita tributria devida, como se constata na Tabela, maior
arrecadao do ISS e do IRRF em Quissam, desempenho que pode ser creditado s
atividades ligadas explorao do petrleo e gs na regio. A Tabela fornece, por outro
lado, um indicativo do esforo de arrecadao de So Gonalo dado pela maior
arrecadao de IPTU, cujo valor per capita superior ao de Quissam. Tal resultado
deve, no entanto, ser ponderado pela taxa de urbanizao (j que o imposto incide sobre
a propriedade urbana), que significativamente superior em So Gonalo, de modo a

411

Como j foi mencionado na anlise do PIB dos municpios, seo IV.4.2, Quissam, pelo fato de ser
confrontante com a Bacia de Campos, privilegiado no clculo do valor adicionado, em razo do
mtodo utilizado pelo IBGE para localizar a riqueza gerada offshore, que utiliza como indicador a
distribuio dos royalties.

263

permitir que se extraiam concluses fundamentadas acerca das diferenas do


desempenho da arrecadao tributria dos municpios.

Tabela 27
Disparidades Horizontais de Capacidade de Gasto,
Municpios de Quissam e So Gonalo 2004
(em R$ por habitante)
MUNICPIO

QUISSAM
(A)

SO GONALO
(B)

% (B/A)

POPULAO
ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas
ARRECADAO
ICMS-V.A. (75%)
IPVA
RECEITA PRPRIA
ICMS Dif. (25%)
ICMEXP
FUNDEF
RECEITA DISPONVEL por APROPRIAO ECONMICA
FPM
SUS
FNDE
FNAS
RECEITA DISPONVEL PERMANENTE
Royalties
RECEITA DISPONVEL PERMANENTE com ROYALTIES
Transf. Voluntrias da Unio
Transf. Voluntrias do Estado
RECEITA FINAL
Demais Receitas
RECEITA TOTAL

15.224
132
21,3
5,8
103,6
2,6
265,3
1.816,30
10,4
2.093,90
537,9
38
180,5
2.888,40
213,9
100,5
6,4
13,3
3.222,50
4.375,50
7.598,00
35
17
7.650,00
262,9
7.912,80

944.900
17,6
22,2
2,3
3,3
11,1
56,5
38,8
11,1
106,3
25,3
1,3
55
187,9
19,8
26,7
9,8
0,4
244,7
7,9
252,6
1,4
1,6
255,6
60,1
315,7

-13%
104%
40%
3%
427%
21%
2%
107%
5%
5%
3%
30%
7%
9%
27%
153%
3%
8%
0%
3%
4%
9%
3%
23%
4%

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e metodologia proposta por Prado (2003a).

O exame da Tabela 27 comprova que os critrios de distribuio da cota-parte do ICMS


fixados em lei estadual, tambm aplicados na distribuio das demais transferncias do
Sistema Cota-Parte (IPI e ICMS-exp.), assim como os critrios de distribuio do FPM
e, com alcance mais restrito geograficamente, dos royalties, aprofundam em vez de
reduzir as disparidades socioeconmicas dos municpios, refletidas em suas bases
econmicas e expressas no conceito da Receita Prpria.

264

O sistema de partilha de recursos opera de maneira tal que amplia a distncia entre as
receitas dos municpios medida que vo sendo agregadas as transferncias, resultando
em uma receita final per capita em So Gonalo que equivale a apenas 4% da receita de
Quissam, muito menor que a diferena entre as receitas prprias: como se observa na
Tabela, a arrecadao direta em So Gonalo equivalia a 21% da de Quissam.
Quanto s transferncias setoriais vinculadas, o SUS e o FUNDEF, ainda que
produzindo uma distribuio um pouco mais equilibrada por habitante, no lograram em
2004 alcanar um valor per capita que fosse igual para os municpios, registrando-se
um valor em So Gonalo que representou cerca de 30% do valor por habitante de
Quissam, muito embora no sejam desenhadas com esse intuito, de equalizar a
capacidade de gasto. A exceo ficou com as transferncias do FNDE, destinadas a
programas da educao, com valor maior em So Gonalo. As transferncias
voluntrias, em menor escala, tambm reproduzem a distoro e so ineficazes para
alterar a distribuio desigual dos recursos entre os municpios.
O resultado desse padro de distribuio de recursos uma tambm profunda
disparidade nos valores das despesas por funo nos dois municpios, por habitante,
resumidas na Tabela 28, a seguir, que apresenta a relao entre as despesas nas duas
ltimas colunas, onde restam evidenciadas as desigualdades que inevitavelmente se
refletem na oferta de bens e na proviso de servios pblicos aos seus habitantes e nos
indicadores das condies de vida.
Quanto a esses, cumpre destacar que o PIB per capita de Quissam, como se observou
no captulo IV, apresentava o terceiro maior valor do pas, R$ 231 mil por habitante,
contrastando fortemente com o valor do PIB por habitante de So Gonalo, que foi de
R$ 5,5 mil no mesmo ano de 2004. A despesa com investimentos per capita tambm
reveladora dos contrastes: R$ 1.771 em Quissam, e apenas R$ 16 em So Gonalo.
A comparao das despesas per capita de 2004 nas principais reas sociais, aquelas que
mais afetam a qualidade de vida dos residentes, revela que estas foram, em Quissam,
comparadas a So Gonalo, 18 vezes maiores na sade e urbanismo; 13 vezes maiores
na educao; 86 vezes superiores com assistncia social; e at o mximo de 259 vezes
mais com saneamento e 330 com Desporto e Lazer, j que So Gonalo praticamente
nada gastou com essas funes, como se resume na Tabela abaixo.

265

Tabela 28
Despesas per capita com as Principais Funes de Governo,
Municpios de Quissam e So Gonalo 2004
(em R$ por habitante)
MUNICPIO

QUISSAM
(A)

SO GONCALO
(B)

(A-B)

(A/B)

Administrao

1.734,6

45,8

1.688,9

Sade

1.558,3

86,8

1.471,5

38
18

Educao

1.414,1

107,5

1.306,5

13

Urbanismo

713,5

40,0

673,5

18

Assistncia Social

530,7

6,2

524,5

86

Agricultura

474,0

---

474,0

---

Desporto e Lazer

396,5

1,2

395,4

330

Saneamento

284,4

1,1

283,4

259

Legislativa

280,0

5,8

274,2

48

Gesto Ambiental

207,2

4,4

202,9

47

Habitao

153,7

---

153,7

---

Transporte

145,9

1,9

144,0

77

Cultura

91,5

0,4

91,1

229

Previdncia Social

---

6,4

(6,4)

0,0

Fonte: TCE-RJ (SIGFIS).

Cumpre observar, no entanto, que as disparidades acima apresentadas no resultam


apenas da receita de royalties. De fato, como restou comprovado na Tabela 27, antes
mesmo da agregao dos valores da compensao financeira, era possvel constatar a
profunda disparidade horizontal predominante no estado, ilustrada no contraste entre
esses dois municpios, que esto situados nos extremos da escala de distribuio.
Com o intuito de reforar o argumento de que as desigualdades na capacidade de gasto
entre os municpios fluminenses, apesar de agravadas, no se devem exclusivamente
forma como se distribuem os recursos do petrleo e do gs natural, a Tabela 29, a
seguir, apresenta a mesma comparao ilustrativa das disparidades horizontais na
distribuio de recursos entre outros dois grupos de municpios fluminenses, Natividade
e Nova Iguau, e Varre-Sai e So Joo de Meriti, confrontando municpios pertencentes
s mesmas faixas populacionais de Quissam e So Gonalo, os dois primeiros de cada
grupo, respectivamente, mas que no esto entre aqueles mais beneficiados pelos
recursos da compensao financeira (royalties e participao especial).

266

Tabela 29
Disparidades Horizontais de Capacidade de Gasto, Municpios de Natividade,
Nova Iguau, Varre-Sai e So Joo de Meriti 2004
(em R$ por habitante)
MUNICPIO
POPULAO

NATIVIDADE
(A)

NOVA
IGUAU
(B)

15.358

814.509

% (B/A)

VARRESAI (C)

SO JOO
de MERITI
(D)

8.207

460.931

% (D/C)

ISS

12,6

24,4

193%

4,6

10,3

222%

IPTU

10,9

20,8

190%

4,0

17,4

430%

ITBI

3,7

1,7

46%

1,4

1,0

72%

IRRF

5,5

7,6

139%

7,8

3,5

45%

Taxas

2,6

8,6

334%

1,9

9,6

495%

35,3

79,1

224%

19,9

41,8

210%

23,5

33,0

140%

18,1

29,4

163%

9,8

10,0

103%

4,5

6,8

153%

RECEITA PRPRIA

71,4

122,1

171%

43,1

78,1

181%

ICMS Dif. (25%)

364,8

32,5

9%

591,0

26,1

4%

ARRECADAO
ICMS-V.A. (75%)
IPVA

ICMEXP
FUNDEF
RECEITA DISPONVEL
por APROPRIAO ECONMICA
FPM
SUS
FNDE
FNAS
RECEITA DISPONVEL
PERMANENTE
Royalties
RECEITA DISPONVEL
PERMANENTE com ROYALTIES
Transf. Voluntrias da Unio
Transf. Voluntrias do Estado
RECEITA FINAL
Demais Receitas
RECEITA TOTAL

6,0

1,0

17%

9,4

0,8

8%

92,9

68,0

73%

195,4

64,1

33%

541,5

224,7

41%

849,0

169,6

20%

203,2
54,1
28,7
0,1

15,0
129,0
11,6
0,3

7%
238%
41%
208%

218,1
121,4
25,9
-

36,7
72,6
1,9
-

17%
60%
7%
--

827,7
212,7

380,6
8,6

46%
4%

1.214,2
344,8

280,8
12,0

23%
3%

1.040,4
15,5
44,4
1.100,3
202,5
1.302,8

389,1
2,7
24,1
416,0
52,8
468,7

37%
17%
54%
38%
26%
36%

1.559,0
24,2
74,3
1.657,5
103,6
1.761,1

292,8
6,5
0,1
299,4
73,5
372,9

19%
27%
0%
18%
71%
21%

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e metodologia proposta por Prado (2003a).

Os dados apresentados na Tabela 29 permitem confirmar o argumento formulado, pois


demonstram, de forma inequvoca, as disparidades na capacidade de gasto final dos
municpios fluminenses, medidas pela receita final (ou total) por habitante, que so
resultantes, nos dois casos retratados na Tabela, da operao descoordenada do sistema
de partilha vigente na Federao, descrito no captulo II distoro reproduzida no
estado pelos critrios do IPM , e no apenas da distribuio dos recursos provenientes
do petrleo e gs natural.
Cabe observar que os municpios de Natividade e Varre-Sai integram, ambos, a regio
Noroeste e a faixa populacional dos pequenos municpios, enquanto os de Nova Iguau

267

e So Joo de Meriti so municpios considerados muito grandes, com mais de 300 mil
habitantes cada um, situados na regio Metropolitana do estado.
Observa-se que, no primeiro grupo cujos municpios tm populao muito prxima
de Quissam e So Gonalo, respectivamente , a receita total de Natividade, em 2004,
alcanou o montante de R$ 1.302,8 per capita, enquanto em Nova Iguau o valor
disponvel para gastos equivalia, em 2004, a pouco mais de um tero, ou R$ 468,7 por
cada residente naquele municpio.
As diferenas na capacidade final de gasto entre os municpios analisados resultam,
como se verifica na Tabela 29, da operao do sistema das transferncias
intergovernamentais, cuja lgica de partilha, ao final, privilegia municpios pequenos
como Natividade e Varre-Sai , em detrimento dos metropolitanos como Nova Iguau
e So Joo de Meriti.
Com efeito, a decomposio das receitas evidenciada na Tabela 29 mostra que as
receitas prprias per capita (incluindo arrecadao e devoluo tributrias) dos
municpios da regio Metropolitana, inclusive de So Gonalo (Tabela 27), so
significativamente superiores s receitas prprias, por habitante, dos municpios da
regio Noroeste, em especial no que diz respeito s receitas tributrias diretamente
arrecadadas, que foram, nos primeiros, mais do que o dobro dos valores recolhidos, por
habitante, nos municpios da regio Noroeste: uma diferena de 224% na comparao
de Natividade (R$ 35,3 por habitante) com Nova Iguau (R$ 79,1), e de 210% entre
Varre-Sai (R$ 19,9) e So Joo de Meriti (R$ 41,8).
A agregao dos valores do ICMS-V.A. e do IPVA, componentes de devoluo
tributria, no modifica muito o quadro, apurando-se receitas prprias mdias por
habitante, nos municpios metropolitanos, ainda expressivamente superiores s
percebidas nos demais. Este resultado est em linha com as concluses alcanadas na
anlise da receita tributria apresentada na seo V.1.4 e nas sees precedentes, no
sentido de que as diferenas observadas na receita seriam explicadas, em grande
medida, pelas diferenas nas bases tributrias entre as regies, justificando a maior
arrecadao tributria naquelas que apresentam, como o caso sob exame, nveis mais
elevados de urbanizao e maior concentrao de atividades econmicas.
A situao se altera, porm, de forma radical, com a agregao das transferncias
redistributivas, cujo propsito seria o de compensar as diferenas encontradas na receita

268

prpria. Pelas razes j discutidas anteriormente, a operao do sistema ineficiente e


acarreta a inverso da situao que se pretendia corrigir, no igualando a capacidade de
gasto, mas resultando em uma Receita Disponvel Permanente mdia per capita em
Nova Iguau de R$ 380,6, que menos da metade do valor da Receita Disponvel
Permanente para gastos por cada residente em Natividade, R$ 827,7.
A comparao dos valores da receita apurados nos municpios de Varre-Sai e So Joo
de Meriti, na mesma categoria Disponvel Permanente revela, de modo ainda mais
contundente, as distores que so introduzidas, principalmente, pela distribuio das
transferncias do ICMS-Dif. (25% da cota-parte pertencente aos municpios) e do FPM,
que resultam em um valor final de R$ 280,0 por cada um dos 461 mil residentes naquele
municpio da regio Metropolitana, montante que representa menos de um quarto do
valor apurado em Varre-Sai, que garante recursos de R$ 1.214,2, para gastos, com cada
um de seus oito mil habitantes.
Cumpre ressaltar, mais uma vez, que tais resultados so observados antes mesmo da
agregao dos recursos da compensao financeira e das transferncias voluntrias da
Unio e do estado. A incorporao dessas transferncias, como se constata na Tabela
29, em especial da parcela denominada royalties e das transferncias discricionrias do
estado, como se analisou nas sees precedentes deste captulo, aprofundam as
desigualdades horizontais, j que tambm beneficiam de forma desproporcional os
municpios pequenos, confirmando no estado tanto o vis favorvel aos de menor
populao, como por conseqncia, o vis antimetropolitano, detectado no sistema de
partilha brasileiro.
Agregadas essas parcelas, a receita final mdia por habitante soma R$ 461,0 em Nova
Iguau, e R$ 299,4 em So Joo de Meriti, valores equivalentes a apenas 38% e 18%,
respectivamente, das receitas finais recebidas em Natividade, R$ 1.100,3, e em VarreSai, R$ 1.657,5.
Tais resultados, alm de confirmarem o tratamento diferenciado aos municpios
metropolitanos, que, como se viu, independe da distribuio dos recursos provenientes
da explorao do petrleo e do gs natural (embora seja agravado por ela), evidenciam
tambm as expressivas disparidades intra-regionais, mesmo entre municpios da mesma
faixa populacional, outra caracterstica decorrente da operao do sistema de rateio de
recursos na Federao, que privilegia sempre os municpios menos populosos caso de

269

Varre-Sai e de So Joo de Meriti, quando comparados aos municpios de Natividade e


Nova Iguau.
guisa de concluso, o Grfico 18, a seguir, mostra a evoluo da composio da
receita municipal pela agregao das diferentes parcelas de transferncias aos valores
diretamente arrecadados em 1996, 2000 e 2004, em nmeros ndices (considerando a
arrecadao tributria = 100).
A partir da, vo sendo agregadas as diferentes parcelas, apurando-se as categorias
indicadas no Grfico at chegar receita final. O grfico compara as receitas em valores
atualizados para dezembro de 2004 e mostra como as receitas finais aumentaram, em
termos reais entre 1996, 2000 e 2004.

Grfico 18

Fonte: Tabelas 24, 25 e 26.

No ltimo ano, as receitas finais por habitante foram, como se viu, 29% superiores s de
1996, em valores constantes. Resta demonstrado no Grfico 18 que o grande salto nos
valores ocorreu entre 1996 e 2000 (mais de 40%), decorrente principalmente do
270

aumento das transferncias redistributivas e setoriais nesse perodo e, a partir de 2000,


do maior impulso dado pelos royalties na receita final.
Em suma, a anlise da composio da receita dos municpios fluminenses permite
extrair as seguintes concluses:
1. A participao da receita tributria prpria no total dos recursos arrecadados pelos
municpios muito mais significativa nos grandes do que naqueles que tm at 20
mil habitantes, confirmando a tese de concentrao do potencial tributrio nos
grandes municpios e nas regies mais desenvolvidas, onde a atividade econmica
maior;
2. Constatou-se grande disperso entre os indicadores da receita tributria per capita
arrecadada pelos municpios fluminenses, mesmo entre aqueles com economia de
porte semelhante e integrantes de uma mesma regio geogrfica, confirmando a
existncia de um potencial de arrecadao tributria ainda no explorado em muitas
localidades;
3. O peso das transferncias da Unio e do estado na receita arrecadada pelos
municpios , de maneira geral, muito mais expressivo nos municpios que possuem
at 20 mil habitantes (pequenos), corroborando a tese de que quanto menor o
municpio, maior a dependncia de recursos de outras fontes, desde que no
considerada a distribuio de recursos do petrleo e gs natural;
4. A importncia dos recursos do FPM na receita total inversamente proporcional ao
tamanho da populao do municpio: a relao FPM per capita maior nos
municpios menores, enquanto as menores relaes foram apuradas precisamente
nos 10 mais densamente povoados do estado, corroborando a tese de que os
municpios de menor porte so os que mais se beneficiam do modelo de distribuio
de verbas federais para as prefeituras;
5. A transferncia de recursos do ICMS a principal receita dos municpios que
possuem at 20 mil habitantes, representando 40% de suas receitas totais, e sua
importncia relativa diminui medida em que aumenta a populao412 , contrariando

412

Na Capital, a maior cidade do estado, a receita das transferncias do ICMS representou 17% do total
arrecadado em 2000, enquanto em Macuco, a menor cidade fluminense, esta receita foi responsvel
pela metade dos recursos disposio do municpio. Essas evidncias confirmam a importncia e o
carter redistributivo da parcela de 25% do ICMS que definida por lei estadual.

271

a tese de que esta receita guarda relao direta com o tamanho da populao do
municpio.
A parcela redistributiva do ICMS estadual, como se constatou, tem um claro vis
antimetropolitano, beneficiando desproporcionalmente municpios e regies do interior
em prejuzo da Capital e dos municpios vizinhos, onde se concentrava mais da metade
da populao fluminense em 2004. Adicionalmente, restou evidenciada a maior
relevncia do ICMS na faixa dos pequenos municpios, altamente beneficiados pela
parcela redistributiva do imposto (ICMS-Dif.).
Assim como se observa com os critrios de distribuio do FPM, o valor do ICMS
redistributivo per capita cresce inversamente com o tamanho da populao, penalizando
os maiores municpios, independentemente da capacidade de arrecadao prpria ou da
renda local de cada municipalidade, em que pese a ponderao de outros fatores,
contida nos ndices de participao (IPM), como se analisou. A agregao dos recursos
de royalties e de transferncias voluntrias (discricionrias) do estado amplia as
distores verificadas.

272

V.2

Anlise

das

despesas

dos

municpios

fluminenses
V.2.1 Anlise das despesas municipais por funo de governo
2004
Em 2004, as despesas dos municpios fluminenses foram alocadas nas funes de
governo que se resumem na Tabela 30, a seguir. As despesas por funo refletem, em
teoria, as prioridades de gastos de cada administrao, muito embora, no caso brasileiro,
tais prioridades venham sendo crescentemente determinadas por fatores legais e
institucionais, limitando a discricionariedade do gasto realidade discutida nos
captulos precedentes. Pela magnitude dos valores, que somaram cerca de metade dos
gastos totais, e pelas caractersticas peculiares da Capital, longamente analisadas ao
longo deste trabalho, os dados relativos ao municpio do Rio de Janeiro so
apresentados em separado dos dados dos municpios do interior.

Tabela 30
Despesa Empenhada por Funo de Governo
Municpios do RJ 2004
(em mil R$ correntes)
Funo
Sade
Educao
Administrao
Urbanismo
Previdncia Social
Encargos especiais
Legislativa
Assistncia Social
Saneamento
Habitao
Demais Funes
Total Geral

Municpios do
interior

% no
total

1.880.832
1.912.738
1.582.881
1.113.296
350.201
205.851
246.153
156.806
244.802
48.089
693.710
8.435.358

22%
23%
19%
13%
4%
2%
3%
2%
3%
1%
8%
100%

Municpio do
Rio de
Janeiro

% no Despesa Total
total Municpios RJ

1.462.828 20%
1.332.494 18%
480.942
6%
839.678 11%
1.373.663 18%
723.304 10%
252.128
3%
180.626
2%
11.795
0%
200.539
3%
635.603
8%
7.493.598 100%

3.343.660
3.245.231
2.063.823
1.952.974
1.723.864
929.154
498.281
337.431
256.597
248.627
1.329.313
15.928.956

% no
total
21%
20%
13%
12%
11%
6%
3%
2%
2%
2%
8%
100%

Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ
(Anlise das Contas de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

A anlise das despesas por funo permite avaliar, ainda que de forma limitada, a
relevncia dos gastos com as reas de atuao social, no conjunto das despesas dos

273

municpios, que constituem indicadores do avano da municipalizao dos gastos


sociais no estado do Rio.
So consideradas reas sociais, como se discutiu brevemente no incio do trabalho, a
Educao, a Sade, o Saneamento, Alimentao e Nutrio, Habitao e Urbanismo,
Defesa do Trabalhador, Previdncia e Assistncia, Organizao Agrria, Cincia e
Tecnologia e Benefcios a Servidores.
Observa-se, do exame da Tabela 30, que em 2004 os municpios fluminenses
priorizaram as reas sociais, com exceo da funo Administrao que, por ser
genrica, pode ser considerada como de suporte s demais reas. 413
A ltima coluna da Tabela destaca a importncia relativa das despesas nas funes no
total gasto no exerccio, evidenciando o elevado peso das funes Sade e Educao
neste total. Juntas, as duas funes, tradicionalmente consideradas as funes sociais
por excelncia, foram responsveis por 41% de todas as despesas realizadas pelo
conjunto dos municpios.
Esse comportamento , sem dvida, justificado pela existncia de limites mnimos de
aplicao de recursos de impostos e transferncias naquelas funes, de 15% para a
Sade e de 25% para a Educao, respectivamente, fixados na Constituio em
decorrncia do processo de descentralizao examinado com detalhes no captulo III
(sees III.1 e III.2).
A anlise da evoluo dessas despesas no perodo 1996-2004 que se far em seguida
permitir constatar, em termos financeiros, o avano do processo de descentralizao no
estado e confirmar que este configura, na realidade fluminense, um efetivo processo de
municipalizao, corroborando a tese defendida por Prado (2001; 2003a), j discutida
no captulo II.
Os dados reunidos na Tabela 30 indicam que os municpios do interior gastaram apenas
um pouco mais em Educao (23% das despesas) do que na Sade (22%), enquanto a
Capital priorizou a Sade (20%), reservando 18% do oramento para a Educao,

413

A Portaria n 42/99, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, relaciona as seguintes


subfunes a essa funo: planejamento e oramento; administrao geral, de receitas e financeira;
controle interno; normatizao e fiscalizao; tecnologia da Informao; formao de recursos
humanos; entre outras. O exame dos dados dos municpios fluminenses, exceto a Capital, revela que
do total gasto nessa funo, em 2004, 91% foram classificados nas subfunes administrao geral
(83,5% das despesas), financeira (6%) e de receitas (2%).

274

prioridade que justificada, possivelmente, em virtude do tamanho da rede hospitalar


municipal instalada na Capital.
Alm dessas, destacam-se as despesas realizadas nas reas de Urbanismo (12% do total,
com destaque para os gastos dos municpios do interior, que somaram R$ 1.113,3
milhes) e de Previdncia Social, muito embora a despesa com esta ltima tenha sido
mais concentrada no municpio da Capital, responsvel por 80% dos gastos com a
funo. Observa-se que alguns municpios do interior, principalmente os criados na
dcada de 1990, ainda tm gastos relativamente pouco expressivos com aposentadorias
e penses de servidores, alm do fato de que uma parte dos municpios no conta com
entidade ou fundo previdencirio prprio, ficando esses pagamentos a cargo das
prefeituras e principalmente do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), gerido
pelo governo federal o que no o caso do municpio do Rio de Janeiro, que possui
entidade prpria, especfica para esse fim, a Previ-Rio.
Do total das despesas dos municpios do interior nessa funo, 68% (R$ 240 milhes)
foram classificadas como gastos com a subfuno Previdncia do Regime Estatutrio,
sendo 60% de responsabilidade da administrao indireta e 40%, da administrao
direta, evidenciando a situao descrita.
Da mesma forma que ocorre com a Previdncia, a despesa com a funo Encargos
Especiais, que representa uma agregao neutra

414

, de responsabilidade quase que

exclusiva do Municpio do Rio de Janeiro, j que este despendeu 96% de tudo o que foi
gasto pelos municpios fluminenses com Juros e Encargos da Dvida (quase a totalidade
com a subfuno Encargos da Dvida Renegociada).
A maioria dos municpios fluminenses, fora a Capital, em funo do acesso ao crdito
severamente restringido nos ltimos anos e das restries adicionais introduzidas pela
LRF, j descritas no captulo II deste trabalho, no apresenta um nvel de endividamento
to elevado quanto o da Capital. 415

414

De acordo com a Portaria n 42/99, engloba as despesas em relao s quais no se pode associar
um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente (dvidas, ressarcimentos,
indenizaes e outras afins).
415
Embora os dados de ativo e passivo no faam parte do escopo deste trabalho, apenas para dar uma
idia da situao municipal, observou-se que a soma do passivo no financeiro registrado em 2004
em uma amostra de 77 dos 91 municpios fluminenses do interior correspondia a 27% do total das
receitas oramentrias. Considera as obrigaes em circulao como Precatrios, operaes de
crdito e adiantamentos , valores pendentes a curto prazo, e exigvel a longo prazo (incluindo
operaes de crdito, obrigaes legais e tributrias e resultados de exerccios futuros). (Dados do
Relatrio do Finbra, da STN).

275

Na rea de Saneamento, ao contrrio, 95% das despesas foram realizadas pelos


municpios do interior. O valor, no entanto, somou apenas R$ 256,6 milhes, ou 2% dos
oramentos de todos os municpios fluminenses. Desse montante, 70% referiram-se a
despesas com Saneamento Bsico Urbano, gastos principalmente nos municpios de
Maca (23% do total da subfuno) e Campos (16% do total), ambos da regio Norte e
os dois principais beneficirios de royalties, e da regio Metropolitana, Nova Iguau
(8%), Niteri (5%) e So Joo de Meriti (6%), alm de Maric e Quissam (3% cada).
O Grfico 19, abaixo, ilustra a destinao das despesas dos municpios, detalhando-se a
anlise, em seguida, das principais funes.

Grfico 19
Despesa por funo - Municpios do RJ - 2004
(em % do total)
Saneamento
2%

Demais Funes
8%
Habitao
2%

Assistncia Social
2%
Legislativa
3%

Sade
21%

Encargos especiais
6%
Previdncia Social
11%
Urbanismo
12%

Educao
20%
Administrao
13%

Fonte: Tabela 30.

Vale destacar, para fins de comparao, que em 2004 o gasto social do conjunto da
Federao, no conceito amplo (que inclui tudo o que est previsto no captulo da Ordem
Social, da Constituio), alcanou R$ 395 bilhes, equivalentes a 22,3% do PIB-Brasil,
dos quais 54% foram gastos pelo governo federal, 25% pelos estados e 21% pelos
municpios. 416

416

AFONSO, 2006b.

276

A diviso federativa dos gastos sociais confirma a hiptese de que o processo de


descentralizao brasileiro na realidade um processo de municipalizao. Com efeito,
o exame dos gastos sociais consolidados de 2004 mostra que, na Sade, a Unio
respondeu por 20% dos gastos, ficando os estados e municpios com pouco mais de
40%, cada esfera. Na Educao a Unio gastou 15% do total, os estados 50% e os
municpios 35%. esfera municipal couberam ainda 87% das despesas com
Urbanismo, 46% das despesas com Habitao e 55% com Saneamento.
Na Assistncia Social e na Previdncia, por outro lado, 72% e 85% dos gastos,
respectivamente, foram feitos pela Unio e 19% e 3%, pelos municpios. O governo
federal ainda tem um peso importante na funo Trabalho, de 92% do total, apesar dos
gastos pouco expressivos na funo 417 . Os gastos sociais dos municpios do Rio de
Janeiro, por principais funes, so analisados na seqncia.

Despesas com a funo Sade


Em 2004, as despesas municipais fluminenses com a sade concentraram-se
principalmente na subfuno Assistncia Hospitalar e Ambulatorial, que consumiu 62%
do total gasto pelos 92 municpios, como detalha a Tabela 31 abaixo, que abre as
despesas por subfuno.
Tabela 31
Despesa Empenhada com a Funo Sade, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004
(em mil reais correntes)
SubFuno
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
Administrao Geral
Ateno Bsica
Vigilncia Epidemiolgica
Vigilncia Sanitria
Demais Subfunes
Total Geral

Municpios
do interior

% no Municpio do % no
total Rio de Janeiro total

796.278,1 42%
655.464,2 35%
335.851,5 18%
32.186,4
2%
9.602,8
1%
51.448,7
3%
1.880.831,8 100%

1.280.481,0 88%
1.766,3
0%
154.129,0 11%
5.348,9
0%
11.751,4
1%
9.351,0
1%
1.462.827,7 100%

Despesa
% no
Total
Municpios total
RJ
2.076.759,2 62%
657.230,5 20%
489.980,6 15%
37.535,3
1%
21.354,3
1%
60.799,7
2%
3.343.659,5 100%

Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

417

A elevada participao da Unio, seguindo tendncia internacional refletiria uma opo por gastos
crescentes nos programas de transferncia de renda, que tm contribudo para reduzir a pobreza e a
desigualdade no pas, apesar de consolidarem o padro de relacionamento direto entre o governo
federal e os municipais, sem a participao dos governos estaduais (que no passado foram
importantes para a coordenao das aes) no processo. (AFONSO, 2006, p. 15).

277

Na Capital, as despesas com essa subfuno representaram 88% do total gasto,


possivelmente em razo da vasta rede de hospitais municipais instalados na cidade. Nos
demais municpios, o percentual gasto com a Assistncia Hospitalar equivaleu a 42% do
que se gastou com sade, mas, como se observa na Tabela 30, 35% das despesas so
com a subfuno Administrao, onde podem estar sendo computados tambm alguns
gastos com pessoal da sade dos municpios (possivelmente inativos).
Os municpios que mais gastaram, em valor, com a Assistncia Hospitalar e
Ambulatorial, no considerando a Capital, foram, por ordem, Nova Iguau (R$ 96
milhes), Petrpolis (R$ 73 milhes), Duque de Caxias (R$ 65 milhes), Niteri (R$ 57
milhes), Nova Friburgo (R$ 45 milhes), Maca, Campos e Volta Redonda, cada um
com mais de R$ 30 milhes.
A Ateno Bsica o segundo item principal de gasto, onde se consumiram 15% das
despesas, sendo mais relevante nos municpios do interior (18% do total das despesas
com a sade) do que na Capital (11%). Angra dos Reis (R$ 44 milhes), Nova Iguau e
Niteri (com R$ 25 milhes cada um) foram os municpios que mais gastaram. Com as
aes de Vigilncia Epidemiolgica e Sanitria, os municpios fluminenses gastaram
apenas 1% em cada uma, do total das despesas da sade.
O Grfico 20 ilustra esse detalhamento, onde resta evidenciada a maior prioridade dada
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial, fortemente influenciada pelo gasto na Capital.

Grfico 20

Despesas com a funo Sade por principais subfunes


Municpios do RJ - 2004 (em % do total)

Administrao Geral
20%
Ateno Bsica
15%
Assistncia
Hospitalar e
Ambulatorial
61%

Vigilncia
Epidemiolgica
1%
Demais Subfunes
2%

Vigilncia Sanitria
1%

Fonte: Tabela 31.

278

O confronto entre as receitas classificadas como sendo vinculadas para a Sade

418

e as

despesas classificadas nessa funo sugere que os municpios fluminenses pagaram,


com recursos oramentrios no vinculados sade, 60% das despesas com a funo.
Vale mencionar que desde a aprovao da Emenda n 29/00, como se viu, os municpios
ficaram obrigados a aplicar percentuais mnimos crescentes da receita de impostos
(prprios e transferidos) na sade, evoluindo de 7% em 2000, com aumento gradual dos
gastos, at chegar ao mnimo de 15% das receitas em 2004.
O quadro abaixo resume esses dados e mostra que os municpios do interior receberam,
em 2004, R$ 633,2 milhes do SUS e gastaram R$ 1.880,8 milho na Sade, sugerindo
que o gasto com recursos oramentrios prprios foi de R$ 1.247,6 milho, equivalente
a 66% do total de gastos com a funo. O municpio do RJ, por sua vez, recebeu
R$ 694,3 milhes do SUS em 2004, e gastou R$ 1.463 milho, indicando despesas com
outros recursos oramentrios que somaram R$ 768,5 milhes, correspondentes a 53%
do total da despesa com a funo Sade:
(em mil reais correntes)
2004

Total
Municpios
do RJ
1.880.831,8 1.462.827,7 3.343.659,5
633.155,4
694.344,9 1.327.500,2
Municpios
do interior

Total de despesas com a funo Sade


(-) Transferncias de recursos do SUS
(=) Despesas municipais com Sade pagas
com outros recursos oramentrios
1.247.676,4
(%) Despesas municipais com recursos prprios
66%
(exceto SUS)/ total

Municpio
da Capital

768.482,8 2.016.159,3
53%

60%

As despesas realizadas pelos municpios com recursos prprios, que totalizaram


R$ 2.016,2 milhes, correspondem a cerca de 25% das receitas de impostos e
transferncias da Unio e do estado (lquidas do FUNDEF, e excluindo as transferncias
setoriais do SUS, FNDE e FNAS). Assim, em uma anlise preliminar, pode-se concluir
que os municpios fluminenses teriam gasto com a funo Sade, em conjunto, mais do
que o mnimo determinado na Constituio Federal (15% das receitas), muito embora

418

Consideraram-se como receitas da Sade no SIGFIS (municpios do interior) os seguintes cdigos:


1721.33.00 (Transferncia de Recursos do Sistema nico de Sade (SUS) Repasse Fundo a
Fundo); 1722.33.00 (Transferncias de Recursos do Estado p/ Programas de Sade Repasse Fundo
a Fundo, se houver); 2421.01.00 (Transferncias de Capital Unio Transferncias de Recursos do
Sistema nico de Sade (SUS)); 2422.01.00 (Transferncias de Capital Estados). Os municpios
podem eventualmente contar com outras receitas, em geral classificadas como convnios ou repasses
(oriundas, por exemplo, de emendas parlamentares), no computadas aqui.

279

nem todos os gastos realizados com a funo sejam considerados no clculo do


atendimento ao limite constitucional.
Vale observar que, considerando o conjunto do pas, os municpios respondem hoje por
87% dos gastos pblicos com a Ateno Bsica, 42% das despesas com Assistncia
Hospitalar e Ambulatorial e 48% da Vigilncia Sanitria, apenas para mencionar as
subfunes onde desempenham papel mais significativo, o que d uma idia do peso
dessa esfera na prestao das aes e servios de sade. 419

Despesas com a funo Educao


Em sintonia com as determinaes constitucionais e legais, e com a distribuio
funcional das despesas, constata-se a prioridade dada pelos municpios ao Ensino
Fundamental em 2004, subfuno qual se destinou cerca de 80% dos gastos da
Educao.
O detalhamento das despesas com a Educao por subfuno permitiu constatar que
40% do total despendido pelos municpios do RJ com o Ensino Fundamental foram
despesas do municpio da Capital (R$ 998 milhes), responsvel tambm por 53% do
total das despesas com Educao Infantil, como demonstra a Tabela 32 a seguir.
Tabela 32
Despesa Empenhada com a Funo Educao, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004
(em mil reais correntes)
SubFuno
Ensino Fundamental
Administrao Geral
Educao Infantil
Alimentao e Nutrio
Ensino Superior
Educao de Jovens e Adultos
Educao Especial
Demais Subfunes
Total geral

Municpios % no Municpio do
do interior total Rio de Janeiro

%
no
total

Despesa
Total
Municpios
RJ

% no MRJ
total
no
total

1.505.808,7

79%

998.115,2

75%

2.503.923,9

77%

40%

189.419,1

10%

83.207,1

6%

272.626,2

8%

31%

98.804,9

5%

113.381,3

9%

212.186,2

7%

53%

36.180,1

2%

64.529,2

5%

100.709,2

3%

64%

40.196,3

2%

0,0

0%

40.196,3

1%

0%

3.392,2

0%

21.461,1

2%

24.853,2

1%

86%

5.498,2

0%

17.323,1

1%

22.821,3

1%

76%

33.438,3

2%

34.476,8

3%

67.915,1

2%

51%

1.912.737,7 100%
1.332.493,7 100%
3.245.231,4 100% 41%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

419

Dados de 2005 da STN. Os gastos consolidados das trs esferas de governo com a sade totalizaram,
como j mencionado, R$ 69 bilhes em 2005, sendo R$ 30 bilhes com a Assistncia Hospitalar e
Ambulatorial, majoritariamente de responsabilidade de estados (47% do total) e municpios, e R$ 13
bilhes com a Ateno Bsica. (AFONSO, 2006).

280

A distribuio dos gastos na funo pode ser visualizada com o auxlio do Grfico 21,
a seguir.
Grfico 21
Despesas com a funo Educao, por principais subfunes
Municpios do RJ 2004 (em % do total)
Administrao Geral
9%
Educao Infantil
7%

Outros
5%

Ensino Fundamental
79%

Alimentao e
Nutrio
3%
Ensino Superior
1%
Educao de Jovens
e Adultos
1%

Fonte: Tabela 32.

Para no distorcer o exame por municpio, dada a magnitude dos valores, os dados da
Capital no so considerados na anlise que se segue. Assim, levando em conta apenas
as despesas dos municpios do interior, observou-se que os que mais gastaram com o
Ensino Fundamental foram Duque de Caxias (12% do total das despesas com a
subfuno, o que pode ser decorrente, entre outros fatores, do fato de que no municpio,
o piso dos professores bem elevado, equivalente a 5 vezes o salrio mnimo), So
Gonalo (7%), Nova Iguau (6%), Petrpolis (5%), Maca e Niteri (4%) e Campos,
Belford Roxo e Volta Redonda (com 3%, cada).
Na Educao Infantil, com exceo de Niteri (com 8% da despesa, terceiro municpio
que mais gastou na subfuno) e Petrpolis (4%), os quase R$ 100 milhes que foram
gastos pelos municpios do interior foram de responsabilidade quase exclusiva dos
beneficirios de royalties: Maca (11%), Campos (9%), Rio das Ostras (6%), Cabo Frio
(5%) e Carapebus (2%).
No Ensino Superior, s um dentre os que mais gastaram no beneficirio de royalties:
Nova Friburgo com 10% do total (o municpio conta com uma universidade). Os demais

281

foram Campos (com 33%, municpio que concentra grande nmero de ncleos de
pesquisa e centros universitrios, referncia da regio Norte

420

), Maca (16%), Rio das

Ostras (12%) e Quissam (8% do total dos gastos municipais).


O confronto entre as receitas classificadas como sendo vinculadas para a Educao 421 e
as despesas classificadas nessa funo sugere que os municpios fluminenses pagaram,
com recursos oramentrios no vinculados Educao, 47% das despesas com a
funo, totalizando R$ 3.245,2 milhes, dos quais como se observou 77% foram
destinados ao Ensino Fundamental.
O quadro a seguir resume esses dados e mostra que os municpios do interior
receberam, em 2004, do FUNDEF e do FNDE, o montante de R$ 968,2 milhes e
gastaram R$ 1.912,7 milho, sugerindo que o gasto com outros recursos oramentrios
prprios foi de R$ 944,6 milhes, equivalente a 49% do total de gastos com a Educao.
O municpio do RJ recebeu dos mesmos fundos R$ 757,3 milhes em 2004 e gastou
R$ 1.332,4 milho, indicando um gasto na Educao, com outros recursos
oramentrios prprios, que somou R$ 575,2 milhes, correspondentes a 43% do total
da despesa da Capital com a funo:
(em mil reais correntes)
2004

Total de despesas com a funo Educao


Despesas com a subfuno Ensino Fundamental
Receitas fundos setoriais:
FNDE
FUNDEF
(-) Receitas FNDE/FUNDEF
(=) Despesas municipais com Educao pagas com
outros recursos oramentrios
(%) Despesas municipais com recursos prprios
(exceto FUNDEF e FNDE)/ total

Municpios
do interior

Municpio
da Capital

Total
Municpios do
RJ

1.912.737,7
1.505.808,7

1.332.493,7
998.115,2

3.245.231,4
2.503.923,9

108.078,1
860.105,7
968.183,8

112.602,2
644.698,0
757.300,2

220.680,3
1.504.803,7
1.725.484,0

944.553,9

575.193,5

1.519.747,4

49%

43%

47%

420

A expanso do ensino superior em Campos teve incio nos anos 90, a partir da criao da
Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). O municpio vem experimentando um
crescimento do nmero de matrculas e cursos de nvel superior, e uma expanso das atividades de
pesquisa.
421
Receitas do FUNDEF e do FNDE, alm de 25% das receitas resultantes de impostos e transferncias
conforme previso constitucional. Os municpios podem eventualmente contar com outras receitas, em
geral classificadas como convnios ou repasses (oriundas, por exemplo, de emendas parlamentares),
no computadas aqui.

282

Observou-se que os gastos do conjunto dos municpios fluminenses realizados com


recursos prprios, R$ 1.519,7 milho, corresponderam a cerca de 20% da receita de
impostos e transferncias (lquida das dedues ao FUNDEF).

Despesas com a funo Urbanismo


As despesas dos municpios com a funo Urbanismo somaram R$ 1.952,9 milho em
2004, tornando-a a quarta funo em importncia, em termos de gastos. Como se
observa na Tabela 33, a seguir, os municpios do interior gastaram mais do que a
Capital, responsvel por 43% do total.

Tabela 33
Despesa empenhada com a Funo Urbanismo, principais subfunes
Municpios do RJ 2004

SubFuno

Servios Urbanos

Municpio do
Municpios
% no total
Rio de Janeiro
do interior
274.079,5

24,6%

Infra-estrutura Urbana

701.140,5

63,0%

5.312,8

Administrao Geral

104.800,4

9,4%

66.409,3

0,0%

54.127,8

25.504,7

2,3%

1.571,7

0,1%

429,3

0,0%

Difuso cultural
Saneamento Bsico Urbano
Transporte Rodovirio
Recuperao de reas Degradadas
Demais subfunes

Total geral

5.769,6

0,5%

1.113.295,6

100,0%

635.153,2

(em mil reais correntes)


Despesa
Total
% no
% no
total
Municpios total
RJ
75,6%

909.232,6

47%

0,6%

706.453,3

36%

7,9%

171.209,7

9%

6,4%

54.127,8

3%

17.290,9

2,1%

42.795,5

2%

34.328,2

4,1%

35.899,9

2%

11.814,6

1,4%

12.243,9

1%

15.241,5

1,8%

21.011,1

1%

839.678,2 100,0%

1.952.973,8 100%

Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

A principal subfuno foi a de Servios Urbanos, como tambm fica claro no Grfico
22 que se segue, subfuno esta que inclui uma gama de servios como limpeza urbana,
manuteno de equipamentos, trnsito, entre outros.
O municpio do Rio de Janeiro destinou 76% do que gastou com Urbanismo a esses
servios participando com 70% dos gastos totais com a subfuno e apenas 0,6%
Infra-estrutura Urbana. Esta consumiu, por outro lado, 63% do total gasto pelos
municpios do interior, cabendo recordar que a taxa de urbanizao do estado do Rio j
alcanava 96%, em 2004, o que ajuda a explicar porque os municpios do interior
tambm gastam com a Infra-estrutura Urbana.
283

Dentre os municpios, Rio das Ostras, com despesas de R$ 180 milhes, e Maca, com
R$ 130 milhes, aparecem no topo da lista, j que gastaram com essa subfuno um
tero de tudo o que foi despendido no interior. Duque de Caxias e Nova Iguau, na
regio Metropolitana, tambm registraram despesas significativas, embora bem
menores, a esse ttulo (R$ 72 e R$ 41 milhes, respectivamente), assim como Campos,
com R$ 56 milhes e Cabo Frio, com R$ 48 milhes, municpios que tambm recebem
muitos recursos do petrleo. Cabe observar que dos 10 municpios que mais gastaram
com a subfuno Infra-estrutura Urbana, seis esto enquadrados na Zona de Produo
Principal da Bacia de Campos e, portanto, so beneficiados com parcelas expressivas
desses recursos, conforme analisado.
Com o Saneamento Bsico Urbano, foram gastos R$ 43 milhes pelos 92 municpios,
sendo que, na realidade, apenas dois foram responsveis por essa despesa: a Capital, que
despendeu R$ 17 milhes, e Niteri com R$ 25 milhes.

Grfico 22
Despesas com Urbanismo, principais subfunes
Municpios do RJ - 2004 (em % do total)
Infra-estrutura Urbana
36%

A dministrao Geral
9%
Difuso cultural
3%
Saneamento B sico
Urbano 2%
Outro s
9%

Transpo rte Ro do virio


2%
Recuperao de reas
Degradadas 1%
Demais subfun es
1%

Servio s Urbano s
46%

Fonte: Tabela 33.

284

Despesas com as demais funes de governo


Dentre as demais funes, apesar dos gastos serem bem inferiores, destacaram-se as
despesas com a Assistncia Social e a Habitao, tambm consideradas reas sociais,
detalhadas nas Tabelas 34 e 35 a seguir.
Na primeira, os municpios destinaram cerca de metade dos gastos subfuno
Assistncia Comunitria, 42% no interior e 56% na Capital, seguida da subfuno
Administrao Geral e da Assistncia Criana e ao Adolescente, com a qual os
municpios gastaram R$ 34 milhes, 10% de tudo o que foi gasto com a funo.

422

Com Alimentao e Nutrio, praticamente s a Capital gastou.


Os gastos com Assistncia ao Idoso e ao Portador de Deficincia ainda ocupam lugar de
menor peso nos oramentos, mas deve ser ressaltada a maior participao da Unio no
pagamento de benefcios assistenciais, como ocorre no restante da Federao, conforme
se observou.
Tabela 34
Despesa Empenhada com a Funo Assistncia Social, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004
(em mil reais correntes)
SubFuno

Municpios
Municpio do
% no total
do interior
Rio de Janeiro

Despesa
%
%
Total
no
no
Municpios
total
total
RJ

Assistncia Comunitria

65.666,1

42%

100.823,8

56%

166.489,9

Administrao Geral

41.873,3

27%

47.627,8

26%

89.501,1

27%

Assistncia Criana e ao Adolescente

30.724,0

20%

3.408,8

2%

34.132,8

10%

Alimentao e Nutrio

49%

193,4

0%

16.852,5

9%

17.045,9

5%

Assistncia ao Idoso

5.015,4

3%

6.804,1

4%

11.819,5

4%

Assistncia ao Portador de Deficincia

4.096,4

3%

5.108,7

3%

9.205,1

3%

Demais Subfunes

9.236,9

6%

0,0

0%

9.236,9

3%

Total Geral

156.805,6
100%
180.625,7 100%
337.431,3 100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

A comparao feita, abaixo, entre os valores recebidos por meio do Fundo Nacional de
Assistncia Social e as despesas municipais, revela a baixa representatividade das

422

Estaria sendo registrada uma tendncia no Brasil, assim como nos EUA, no perodo mais recente do
governo central pagar benefcios assistenciais diretamente aos indivduos, relegando os governos
subnacionais a um papel secundrio ou at inexistente nesse novo arranjo federativo. (AFONSO,
2006).

285

transferncias para os oramentos, com destaque para a Capital, e evidencia que os


municpios pagaram 92% do total de seus gastos nessa funo com recursos prprios.
(em mil reais correntes)
Municpios
do interior

Municpio
Total
da Capital Municpios RJ

Total de Despesas com a funo Assistncia Social

156.805,56

180.625,72

337.431,28

(-) Receitas FNAS

16.195,71

11.344,53

27.540,24

(=) Despesas Prprias municipais com Assistncia Social

140.609,85

169.281,19

309.891,04

(%) Despesas municipais com recursos prprios/total

90%

94%

92%

2004

A Habitao uma rea em que a participao dos municpios tambm tem sido muito
relevante, chegando a representar 46% de todo o gasto consolidado das trs esferas de
governo nessa funo em 2004, como se mencionou anteriormente.
Enquanto a Capital quase s gastou com a Infra-estrutura Urbana (98% de seus gastos
na funo), no montante de R$ 197 milhes, incluindo programas como o FavelaBairro, os municpios do interior gastaram principalmente com a subfuno Habitao
Urbana, destacando-se Volta Redonda, que gastou 32% do total, So Joo do Meriti,
municpio com maior densidade demogrfica do pas, como se observou, que gastou 6%
de tudo que foi gasto no interior, e Quissam, com 5%.
Tabela 35
Despesa Empenhada com a Funo Habitao, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004
(em mil reais correntes)
SubFuno
Infra-estrutura Urbana
Habitao Urbana

Municpios
do interior

Municpio
do
% no total
Rio de
Janeiro

1.400,4

3%

196.585,9

Despesa
Total
Municpios
RJ

% no
total

98%

197.986,3

80%

% no
total

42.451,6

88%

1.621,8

1%

44.073,4

18%

Administrao Geral

1.937,3

4%

2.329,8

1%

4.267,2

2%

Habitao Rural

1.719,5

4%

0,0

0%

1.719,5

1%

Total Geral
48.088,7
100%
200.538,6
100%
248.627,3 100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

A prxima seo examina a evoluo comparada das despesas por funo nos
municpios fluminenses, desde 1996, at 2004.

286

V.2.2 Evoluo das despesas municipais por funo: 1996-2004

A Tabela abaixo compara os valores per capita das despesas por funes de governo
selecionadas, para os anos de 1996, 2000 e 2004, com o intuito de verificar de que
forma evoluram as prioridades das administraes municipais na alocao de recursos
nesse perodo.
Tabela 36
Comparativo das Despesas por Funes Selecionadas,
Municpios do RJ: 1996/2000/2004
(em milhes de R$ de 2004)
Despesas dos Municpios RJ
Legislativa
Educao e Cultura
Habitao e Urbanismo
Sade e Saneamento

1996

2000

2004

784
3.202
2.986
2.132

719
3.419
1.686
3.601

522
3.587
2.307
3.773

% 2004/
1996
-33%
12%
-23%
77%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE-RJ (SIGFIS, para 2004; Banco de Dados da Secretaria
Geral de Planejamento SGP, para 2000; Prestaes de Contas dos Municpios para 1996
(NAZARETH; PORTO, 1998)); STN (Relatrio FINBRA, para 2000); IBGE (populao).
Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).

Para a comparao, tornou-se necessrio trabalhar com as despesas agregadas de acordo


com a classificao das funes que vigorou nos anos anteriores a 2004 FuncionalProgramtica , j que at 2002 essa era a classificao vigente, no havendo
informaes disponveis mais desagregadas para 1996 e 2000.

423

Por causa dessa limitao, somente as despesas de 2004 podero ser analisadas com
mais detalhes, abrindo-se os dados por subfunes nas funes selecionadas. Vale notar
que as despesas realizadas nas funes indicadas na Tabela 36, incluindo, alm da
funo Legislativa, as principais funes consideradas sociais, corresponderam, nos
anos analisados, a cerca de 60% do total de gastos dos municpios; em 2000
representaram, somadas, quase 80% do total despendido pelos municpios no ano. A
ltima coluna da Tabela apresenta o percentual de variao real dos gastos naquelas
funes entre 1996 e 2004, evidenciados no Grfico 23, a seguir.

423

A Portaria n 42, de 1999, mencionada na seo anterior, atualizou a discriminao da despesa por
funes de que tratam o inciso I do 1 do art. 2 e 2 do art. 8, da Lei Federal n 4.320, e revogou
a Portaria n 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificao Funcional-Programtica). A aplicao da nova
classificao aos oramentos da Unio, estados e do Distrito Federal ocorreu logo no exerccio de
2000; nos municpios, passou a ser adotada apenas a partir de 2002 (revogando-se a Portaria n 117,
de 1998).

287

Grfico 23

Evoluo das Despesas por Funo


Municpios do RJ - 1996/2000/2004
(em milhes de R$ de dezembro de 2004)
4.000
3.500
3.000
2.500
1996

2.000

2000
2004

1.500
1.000
500
Legislativa

Educao e
Cultura

Habitao e
Urbanismo

Sade e
Saneamento

Fonte: Tabela 36.

Como se depreende da visualizao do Grfico, as prioridades de gasto foram


significativamente alteradas no perodo, variando de forma bem diversa.
Os gastos com a funo Legislativa foram os que apresentaram a maior queda entre
1996 e 2004, perdendo um tero do valor inicial no perodo (em termos relativos,
caram de 5% para 3% da despesa oramentria), com queda mais acentuada a partir do
ano de 2000, como se verifica na primeira linha da Tabela.
interessante notar que as despesas com a funo Legislativa em 2000 foram 8%
inferiores ao valor gasto em 1996, j descontada a inflao no perodo, apesar da
instalao, em 1997, de 10 novos municpios fluminenses, conforme analisado no
captulo IV, com o aumento inevitvel dos gastos nessa funo em virtude da criao e
montagem de 10 novas cmaras municipais. 424

424

Em 1998, em seguida instalao dos municpios, registrou-se aumento de 9%, em termos reais, do
dispndio agregado dos municpios fluminenses com a funo Legislativa. (COSTA F et al., 1999).

288

Contriburam para as redues de despesas apuradas na funo Legislativa, sem dvida,


as mudanas legais decorrentes da aprovao das emendas constitucionais que
limitaram tanto os gastos com o pagamento dos agentes polticos, incluindo os
vereadores, no mbito do estado, como o total da despesa do Poder Legislativo
Municipal, incluindo os subsdios dos vereadores, para todos os entes da Federao. 425
Observou-se, tambm, queda expressiva nos valores gastos com Habitao e Urbanismo
no perodo, da ordem de 23%

426

. Uma observao mais detida da Tabela 36, no

entanto, revela que a queda se deu apenas no primeiro perodo, entre 1996 e 2000
(queda de 44%, em termos reais), com recuperao a partir de ento.
Em 1996, como se v no Grfico 23, os municpios gastaram mais com a funo
Educao e Cultura do que com as demais funes, sendo essa possivelmente mais
valorizada pelas administraes municipais em razo das disposies contidas na
Constituio, de aplicao mnima de 25% das receitas de impostos e transferncias,
anteriormente analisadas.
Em 2000, por outro lado, alm desse limite, j estava vigorando o FUNDEF, com a
exigncia de que os recursos repassados fossem aplicados pelos municpios no ensino
fundamental pblico: do total de recursos, 60%, no mnimo, seriam destinados
remunerao dos profissionais do magistrio, em efetivo exerccio no ensino
fundamental, e a parcela restante (de no mximo 40%), aplicada em aes de
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Deve-se destacar que a vinculao do repasse de uma parcela relevante da receita de
impostos ao nmero de alunos matriculados contribuiu para a acelerao do processo de
municipalizao do ensino fundamental, em especial nas regies mais pobres do
pas. 427
Como resultado, as despesas com a funo Educao e Cultura cresceram
consistentemente em termos reais ao longo de todo o perodo, acompanhando e

425

Limitados pelas emendas Constituio do estado do Rio de Janeiro n 11/99, que entrou em vigor
naquele mesmo ano, e Constituio Federal n 25/00, que vigorou a partir de janeiro de 2001.
426
importante ter em mente a limitao das concluses que se podem extrair da anlise de funes to
distintas ao trabalhar com um nvel de agregao to elevado, j que os gastos podem variar
significativamente a cada ano em razo da prpria natureza das despesas envolvidas, em geral no
permanentes como as das demais reas, por envolverem obras e gastos extraordinrios.
427
Entre 1996 e 2002, a rede municipal que at ento registrava um patamar histrico de 1/3 das
matrculas do ensino fundamental pblico, ultrapassou, em nmero de alunos, a rede estadual
(PINTO, 2002).

289

confirmando o avano do processo de municipalizao da educao no estado do Rio de


Janeiro. Entre 1996 e 2004, as despesas cresceram 12%, totalizando R$ 3.587 milhes
em 2004, dos quais 95% representaram despesas com a educao e apenas 5% com a
Cultura, perdendo a funo, neste ano, o primeiro lugar em gastos para a da Sade.
Com efeito, as despesas com Sade e Saneamento, dentre as funes selecionadas,
foram as que mais cresceram. Em 2004, somaram R$ 3.773 milhes, um valor 77%
superior ao valor gasto em 1996. Cabe observar tambm que, do total gasto na funo
em 2004, 93% das despesas so relativas Sade e, embora para os outros anos essa
informao no esteja disponvel, estima-se que tenha representado um percentual
equivalente.
possvel verificar, pelo Grfico 23, que o grande aumento dos gastos municipais com
Sade e Saneamento ocorreu entre 1996 e 2000, perodo em que entraram efetivamente
em prtica as disposies da NOB-SUS 1/96, que, como se viu no captulo III,

seo

III.1, estabeleceu novos procedimentos para a gesto e o financiamento do Sistema


nico de Sade, aumentando as transferncias do SUS e a autonomia dos municpios na
gesto da Sade. Em 2000, os valores das despesas com a funo foram 69% superiores,
j descontada a inflao, aos valores apurados em 1996, cabendo observar que somente
na regio do Litoral Sul Fluminense, dentre todas as regies do estado, registrou-se
queda na aplicao em Sade e Saneamento. Em todas as demais, o crescimento foi
expressivo e chegou a ultrapassar 200% na regio Noroeste.
Entre 2000 e 2004, no entanto, o aumento das despesas municipais com a Sade foi de
apenas 5%. Vale ressaltar que o valor das transferncias do SUS contabilizado pelos
municpios em 2004, foi 12% inferior ao valor transferido em 2000, apesar do aumento
das despesas ocorrido entre esses dois anos. A anlise das razes para esse
comportamento exigiria a abertura dos dados, separando-se os gastos da Sade e do
Saneamento, informaes no disponveis para 2000.
Pelos dados do Ministrio da Sade analisados complementarmente aos dados do
SIGFIS, no entanto, e que se restringem Sade, observou-se uma queda ainda maior
nos valores das transferncias aos municpios do Rio de Janeiro, de 18% em termos
reais em 2004 relativamente a 2000. Observa-se, ainda, que o valor total transferido pela
Unio ao conjunto dos municpios brasileiros aumentou 6% na mesma base de

290

comparao, fazendo com que a participao dos recursos do SUS transferidos para os
municpios fluminenses casse de 13,8% do total em 2000 para 10,7% em 2004. 428
A reduo dos recursos transferidos para o municpio da Capital foi ainda mais
acentuada, um valor 26% menor em 2004 do que o repassado em 1996. Por outro lado,
ainda de acordo com a mesma fonte, as despesas dos municpios fluminenses com a
Sade cresceram 18% em 2004, descontada a inflao, sugerindo a maior participao
de recursos prprios no financiamento das aes e servios de sade, j avaliada.

428

Dados do DATASUS. Disponvel em: http://www.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?siops/serhist/municipio/


indicrj.def.

291

V.2.3 Anlise das despesas municipais por categoria econmica


2004

Em 2004, as despesas do conjunto dos municpios fluminenses totalizaram R$ 16.667


milhes, sendo 85% correntes e 15% de capital, um valor 19% superior ao das despesas
realizadas em 1996, como se examinar adiante.
As despesas em 2004 esto apresentadas na prxima Tabela, classificadas por categoria
e agregadas por regio do estado. A ltima linha indica a participao de cada natureza
de despesa e de cada regio no total da despesa realizada.
Confirmando os resultados j obtidos na anlise da questo sob outros ngulos,
constata-se o peso elevado dos gastos da Capital no total, correspondente a 47% do
total, o que justifica, mais uma vez, trat-la em separado da regio Metropolitana e das
demais regies, sob pena de distorcer as concluses que se podem extrair do exame.

Tabela 37
Despesa Empenhada por Natureza da Despesa e por Regio
Municpios do RJ 2004
(em mil R$ correntes)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital

Pessoal e
Encargos

Juros e
Encargos
da Dvida

Outras
Despesas
Correntes

Despesa
de
Capital

Investimentos

496.076

401

421.833

344.274

Inverses
Financeiras

Amortiz.
da Dvida

Despesa
Total

335.259

770

8.246

1.262.584
7.853.291

4.146.899

453.861

2.218.862

1.033.669

759.427

36.718

237.524

Centro-Sul
Litoral Sul
Fluminense
Mdio Paraba

119.334

648

90.698

38.439

34.607

452

3.380

249.119

163.924

2.353

106.680

42.251

40.869

516

866

315.209

442.637

8.251

325.344

125.285

109.023

88

16.174

901.517

Metropolitana

1.530.294

5.802

1.275.508

359.945

328.780

2.579

28.585

3.171.548

Noroeste

141.014

331

131.469

25.759

22.805

2.954

298.573

Norte

698.381

17

680.450

438.000

390.587

43.107

4.305

1.816.848

Serrana
Total
Municpios
% no total

382.450

3.297

351.018

61.919

52.705

1.100

8.114

798.684

8.121.009

474.961

5.601.862

2.469.541

2.074.062

85.330

310.149

16.667.372

49%

3%

34%

15%

12%

1%

2%

100%

Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

292

Os percentuais indicados na ltima linha da Tabela 37 revelam que elevada a


participao das despesas com pessoal e encargos por sua natureza, rgidas , com as
quais so gastos 49% dos oramentos fluminenses.
Tal resultado parece natural quando se considera o movimento de municipalizao dos
gastos sociais, tendo em vista que, nas reas da sade e da educao, em especial,
significativo o peso dos pagamentos de servidores pblicos (mdicos, enfermeiros,
professores e assistentes, entre outros) e conseqentemente de encargos.
As regies do Norte Fluminense e das Baixadas Litorneas apresentaram menor
comprometimento dos oramentos com os gastos com pessoal e encargos, de 38% e
39%, respectivamente, contra percentuais de 53% na Capital, o mais elevado, e de 49%,
em mdia nos demais. Esse resultado est certamente influenciado pelas receitas de
royalties, que garantem uma folga nos oramentos dos municpios das regies Norte e
das Baixadas relativamente aos demais, cujos oramentos esto mais engessados pelas
vinculaes de gastos.
Observou-se elevada participao de 34% das chamadas outras despesas correntes, que
incluem transferncias a outros entes federativos (municpios, Unio ou estados), a
instituies privadas e multigovernamentais (como o FUNDEF) e a pessoas
(aposentadorias e penses, auxlios e benefcios previdencirios e assistenciais),
material de consumo, outros servios de terceiros (como consultorias e contratao de
empresas para servios de limpeza e vigilncia), pagamentos de sentenas judiciais e
indenizaes, entre outros.
O comprometimento com essas outras despesas, embora elevado em todas as regies,
menor na Capital (28% do total dos gastos) e mais elevado nas regies Noroeste e
Serrana, cujos gastos em 2004 equivaleram a 44% do total, e na regio Metropolitana,
que comprometeu 40% do oramento com essas despesas. Mais uma vez, observa-se
que o peso de manuteno da mquina administrativa e do custeio mais expressivo
nos municpios que no contam com os benefcios de royalties.
O cruzamento dessa constatao com o exame da despesa por funo, onde se apurou
que 41% dos gastos so efetuados com as funes Sade e Educao nas quais o gasto
se concentra preponderantemente em pessoal e material de consumo , sugere que os
municpios esto efetivamente absorvendo mais encargos nas reas sociais.

293

Outro componente das despesas correntes, o pagamento do servio da dvida, como se


analisou anteriormente, s relevante para o municpio da Capital, onde representou 6%
dos gastos totais, j que o endividamento dos demais municpios fluminenses no to
elevado.
Quanto s despesas de capital, para as quais se destinaram no total 15% dos oramentos
dos municpios fluminenses, a Tabela 37 demonstra que so constitudas quase que
exclusivamente de investimentos, que representaram 12% dos gastos em 2004,
percentual que significativamente elevado, especialmente se comparado ao apurado
em 2000, quando os investimentos representaram pouco mais de 10% do total.
As despesas de capital foram especialmente elevadas em 2004 nas regies das Baixadas
Litorneas e Norte Fluminense, de 27% e 24%, respectivamente, percentual muito
superior ao observado nas demais regies, corroborando a hiptese de maior
disponibilidade de recursos em decorrncia das receitas de petrleo, no vinculadas. 429
Tirando essas regies, o percentual de despesas de capital do conjunto dos municpios
na despesa total cairia de 15% para 12%.
A Tabela 38, a seguir, apresenta um comparativo de alguns indicadores relacionados
despesa com investimentos de 2004, agregada de acordo com o tamanho dos
municpios, por habitante, em que se procura evidenciar a relao entre esta e os
royalties. Observa-se que a relao entre os investimentos e a receita de royalties
muito elevada na Capital, 8,2, indicando que os investimentos so efetivados com
outros recursos e demonstrando a pouca expressividade dos recursos do petrleo para o
investimento e o oramento do municpio do Rio de Janeiro.
A relao ideal entre esses dois indicadores seria de 1, significando que toda a receita do
petrleo que ingressasse nos cofres municipais estaria sendo revertida em investimentos
e no em despesas correntes, haja vista a sua finitude, que no recomenda que sejam
contradas obrigaes de carter continuado ou de manuteno de atividades com
recursos que podem reduzir-se abruptamente ou mesmo esgotar-se a qualquer momento.
Quanto menor essa relao, por outro lado, menor a utilizao desses recursos para
investimentos, ou seja, as administraes estariam pagando despesas correntes e de

429

Em que pese a existncia de inmeros trabalhos demonstrando que os investimentos nesses


municpios e regies no acompanham na totalidade os volumes de recursos recebidos, a anlise
acima sugere que, ainda que insuficiente, est havendo um efetivo direcionamento desses recursos
para investimentos. (CONCEIO et al., 2006; PACHECO, 2003).

294

custeio com esses valores, apesar da existncia de vedaes legais quanto aplicao
dos recursos de royalties em pagamento de pessoal e dvidas, exceto com a Unio,
conforme discutido no captulo III.

Tabela 38
Relao Investimentos/Royalties, Despesas Totais e com Investimentos, e
Royalties per capita, por Faixa Populacional Municpios do RJ 2004
(em R$ por habitante)
Faixa
Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital
Total Geral

Investimentos X
Royalties
0,6
0,9
0,9
0,6
8,2
1,1

Investimentos
per capita
238,4
221,5
188,1
73,4
120,0
130,6

Royalties per
capita
399,0
254,5
214,9
131,6
14,7
118,8

Despesa Total
per capita
1.746,5
1.120,0
1.095,5
696,4
1.240,6
1.049,3

Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise
das Contas de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

A Tabela 38 revela que essa relao menor, R$ 0,6 por habitante, nos municpios
classificados como pequenos e muito grandes. A primeira faixa inclui a maioria dos
municpios que integram a Zona de Produo Principal, mais beneficiados pelos
royalties

430

, razo pela qual esses indicadores esto calculados a seguir, como se

observar na Tabela 39 mais adiante, tambm por regio, de maneira a permitir verificar
a hiptese levantada.
Cabe destacar, contudo, os valores mais baixos, em mdia, dos investimentos por
habitante na Capital (metade dos valores apurados nos pequenos) e nos municpios
muito grandes (pouco mais de um tero dos valores nos pequenos), quase todos da
regio Metropolitana, como mencionado. A conjugao desse indicador com os
indicadores da despesa total e dos royalties por habitante esclarece que o menor gasto
com investimentos nessas regies est associado com o menor ingresso de recursos do
petrleo (R$ 14,7 na Capital e R$ 131,6 nos municpios muito grandes, em mdia),
relativamente aos pequenos e mdios (R$ 399 e R$ 254,5 por habitante,
respectivamente, em mdia).

430

Quanto a esse aspecto, cabe ressaltar recente deciso da ANP que incluiu Angra dos Reis na Zona de
Produo Principal da Bacia de Campos, beneficiando 13 municpios vizinhos (classificados como
limtrofes), mas provocando reao dos 39 municpios que tiveram perda de arrecadao com a nova
medida, que ingressaram com ao judicial.

295

A despesa total por habitante, R$ 1.049,3, como seria de se esperar, apresenta o mesmo
padro observado na receita final disponvel, de R$ 1.065,9 por habitante em 2004,
caindo com o aumento da populao municipal, at alcanar um mnimo nos municpios
muito grandes (onde a despesa por habitante foi de cerca da metade da despesa nos
pequenos municpios), voltando a crescer na Capital (assemelhando-se a uma curva em
forma de U).
Como confirmam os dados reunidos na Tabela 38, a despesa total per capita foi bem
superior nos municpios pequenos (R$ 1.746,5), quando comparada despesa mdia por
habitante dos municpios grandes e muito grandes (R$ 1.095,5 e R$ 696,4,
respectivamente), pelas razes analisadas nas sees precedentes deste captulo, ligadas
maior receita por habitante recebida nos primeiros, em resposta aos critrios de
distribuio de recursos.
A Tabela 39 apresenta os mesmos indicadores por regio do estado, comparando-os
adicionalmente com a despesa per capita nas principais naturezas de despesas correntes.
Os dados revelam que os indicadores de destinao dos recursos de royalties a
investimentos so inferiores unidade nas regies onde os valores dos investimentos
per capita so relativamente mais baixos (como a Noroeste e a Serrana), ou nas regies
onde, apesar dos investimentos por habitante serem elevados, os recursos de royalties
per capita tambm so superiores mdia, caso das regies Norte e das Baixadas
Litorneas.
Os

valores

mais

elevados

do

indicador

contido

na

primeira

coluna

(Investimentos/royalties) nas regies da Capital, Metropolitana, Centro-Sul e Mdio


Paraba derivam do reduzido valor dos royalties per capita percebidos nessas regies
relativamente s demais, concluindo-se que os investimentos realizados so financiados
com outros recursos oramentrios.
Os gastos com pessoal so mais baixos nas regies menos dinmicas, Serrana, Noroeste
e Centro-Sul (de pouco mais de R$ 400 por habitante) e na Metropolitana. Nas regies
que apresentam as maiores despesas totais per capita no por coincidncia, como j se
analisou, aquelas que recebem mais royalties, a Capital e a regio do Litoral Sul os
gastos de pessoal e as outras despesas correntes tendem tambm a ser mais elevadas por
habitante, indicando uma maior disponibilidade de recursos.

296

A regio Metropolitana apresenta os indicadores mais baixos por habitante, em todos os


casos, o que refora a constatao de que a distribuio de recursos no Rio de Janeiro
prejudica, em termos relativos, os municpios mais populosos dessa regio.
Tabela 39
Relao Investimentos/Royalties, Despesas com Investimentos, Pessoal e
Outras Correntes e Royalties per capita, por Regio Municpios do RJ 2004
(em R$ por habitante)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral
Sul
Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total
Municpios

Investimentos/ Investimentos
royalties
per capita

Royalties
per capita

Despesa
total per
capita

Despesa
Pessoal
per capita

Outras
Despesas
Correntes
per capita

0,7
8,2
8,7

497,4
120,0
123,9

664,7
14,7
14,3

1.873,0
1.240,6
892,0

735,9
655,1
427,3

625,8
350,5
324,7

1,5
3,7
2,0
0,5
0,4
0,9

198,9
125,5
58,7
70,3
503,0
64,2

137,0
34,0
29,0
147,5
1.306,4
71,7

1.534,1
1.037,5
565,9
920,2
2.339,8
972,7

797,8
509,4
273,1
434,6
899,4
465,8

519,2
374,4
227,6
405,2
876,3
427,5

1,1

130,6

118,8

1.049,3

511,3

352,7

Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).

A anlise dos dados referentes a 2000, por municpio, tambm identificou que
independentemente do tamanho de sua populao, os municpios que mais investiram
em 2000 foram aqueles que mais receberam recursos dos royalties do petrleo fato
que explica tambm porque a regio Norte alocou, naquele exerccio, 29% dos
oramentos de suas cidades a gastos de capital, bem acima da mdia das demais 431 .
Finalmente, a Tabela 40, a seguir, apresenta um clculo da disperso dos valores das
despesas e receitas de 2004 dos municpios fluminenses, por habitante, dentro das
diferentes regies do estado, medido pelo coeficiente de variao, calculado com base
na relao do desvio padro observado em cada regio com a mdia dos diferentes
indicadores. A inteno identificar a variabilidade observada entre os municpios, que
evidencia as extremas disparidades na distribuio de recursos e, por conseqncia, no
perfil e financiamento dos gastos municipais, j apontadas ao longo do trabalho.

431

NAZARETH; PORTO, 2002, p. 29.

297

Tabela 40
Clculo da Disperso na Distribuio de royalties per capita
e nas Principais Naturezas de Despesa, por Regio Municpios do RJ 2004
Coeficiente de Variao (*)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital

Despesa
Pessoal per
capita

Outras
Despesas
Correntes per
capita

Receita total
per capita
92%

Investimentos
per capita

Royalties per
capita

Despesa
total per
capita

213%

162%

90%

80%

86%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

54%

45%

26%

37%

29%

27%

Centro-Sul
Litoral
Sul
Fluminense
Mdio Paraba

40%

31%

29%

29%

27%

28%

123%

129%

53%

37%

44%

59%

Metropolitana

63%

106%

48%

50%

62%

47%

Noroeste

76%

48%

33%

31%

52%

28%

Norte

114%

102%

87%

85%

90%

80%
Serrana
88%
63%
35%
35%
37%
33%
Total
Municpios
231%
233%
94%
81%
93%
84%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
(*) variabilidade dos dados (desvio padro) em relao mdia.

Os indicadores da variabilidade reunidos na Tabela acima mostram que a disperso


particularmente significativa nos investimentos, 231%, e nas receitas de royalties per
capita, 233%, revelando a distribuio concentrada dos recursos entre os municpios das
Baixadas Litorneas e Norte, que apresentam os maiores percentuais, assim como nas
regies do Mdio Paraba e Metropolitana. Os dados para a Capital no apresentam
variabilidade, haja vista ser apenas um municpio.
As despesas de pessoal e outras correntes, que incluem os gastos com custeio e
transferncias, como se viu, tambm registram maior variabilidade nas regies onde
esto localizados os municpios beneficirios de royalties, tendo em vista que estes
recursos afetam a distribuio horizontal das receitas nos municpios fluminenses.
De fato, fica evidenciado na ltima coluna da Tabela 40, como comparativamente
mais elevada a disperso na distribuio dos recursos naquelas regies, em nada
contribuindo para a equalizao da capacidade de gasto que seria desejvel para garantir
que os habitantes das diferentes regies e localidades fossem igualmente contemplados
com bens e servios pblicos de qualidade.
As evidncias aqui reunidas sugerem a necessidade e urgncia de reviso dos atuais
critrios de distribuio de recursos entre os municpios do estado do Rio de Janeiro,
que privilegiam municpios menores, em detrimento dos municpios da regio

298

Metropolitana, onde vive a maior parcela da populao, concentrada em cidades onde os


recursos disponveis para a proviso de bens e de servios pblicos so claramente
inferiores aos arrecadados nos municpios menores, onde vivem apenas 3% da
populao, situao que no contribui para a desejada reduo das conhecidas
desigualdades na distribuio de renda e nas condies de vida da populao
fluminense.

299

V.2.4 Evoluo das despesas municipais por categoria econmica:


1996-2004
O Grfico 24 abaixo mostra como evoluram as despesas por categoria econmica do
conjunto dos municpios fluminenses entre 1996 e 2004, separando-as em despesa
corrente e despesa de capital, em valores atualizados de dezembro de 2004. As Tabelas
41 e 42 a seguir apresentam os nmeros relativos a 1996 e 2004, retratados no Grfico.
Grfico 24
Evoluo da Despesa, por categoria econmica
Municpios do RJ - 1996/2004
(valores atualizados)

(em milhes de reais de 2004)

18.000

12.000

6.000

0
1996

2000
despesa corrente

despesa de capital

2004
despesa total

Fonte: Tabelas 41 e 42.

No perodo analisado, acompanhando o crescimento da receita, constata-se uma


elevao consistente da despesa total dos municpios (linha superior), em termos reais,
da ordem de 19%, uma variao equivalente a R$ 2,7 bilhes, em reais de 2004.
Resta evidenciado no Grfico 24 que esse aumento das despesas totais se deu por uma
elevao substancial das despesas correntes, que cresceram quase 50% entre 1996 e
2004, enquanto que o valor da despesa de capital reduziu-se em 43% em 2004
relativamente a 1996. As Tabelas 41 a 43 detalham, abaixo, essa evoluo por regio do
estado.

300

Tabela 41
Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 1996
(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios

Despesa
Corrente
340
5.148
167
217
749
1.830
194
389
555
9.589

% no
total

Despesa de
Capital

% no
total

4%
54%
2%
2%
8%
19%
2%
4%
6%
100%

54
3.704
13
26
132
268
24
53
83
4.356

1%
85%
0%
1%
3%
6%
1%
1%
2%
100%

Despesa
Total

% no
total

394
8.852
180
243
881
2.098
222
442
638
13.949

3%
63%
1%
2%
6%
15%
2%
3%
5%
100%

Fonte: TCE-RJ (Prestaes de Contas dos municpios; NAZARETH; PORTO, 1998);


Valores atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).

Tabela 42
Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2000
(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios

Despesa
Corrente
597
7.015
205
232
936
2.478
295
732
832
13.322

% no
total

Despesa de
Capital

% no
total

Despesa Total

% no
total

4%
53%
2%
2%
7%
19%
2%
5%
6%
100%

108
864
27
21
122
269
29
290
62
1.792

6%
48%
2%
1%
7%
15%
2%
16%
3%
100%

706
7.878
232
253
1058
2.747
324
1022
894
15.114

5%
52%
2%
2%
7%
18%
2%
7%
6%
100%

Fonte: TCE-RJ (Banco de Dados da Secretaria Geral de Planejamento - SGP) e STN (Relatrio FINBRA);
Valores atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).

301

Tabela 43
Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2004
(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios

Despesa
Corrente
918
6.820
211
273
776
2.812
273
1.379
737
14.198

% no
total

Despesa de
Capital

% no
total

Despesa Total

% no
total

6%
48%
1%
2%
5%
20%
2%
10%
5%
100%

344
1.034
38
42
125
360
26
438
62
2.470

14%
42%
2%
2%
5%
15%
1%
18%
3%
100%

1.263
7.853
249
315
902
3.172
299
1.817
799
16.667

8%
47%
1%
2%
5%
19%
2%
11%
5%
100%

Fonte: TCE-RJ (SIGFIS); valores atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).

Na distribuio por regio, possvel verificar a elevada participao da regio


Metropolitana, bem como da Capital, no total das despesas realizadas em 2004. Juntas,
responderam por 66% dos gastos. Embora a participao seja elevada, a comparao
desse percentual com os percentuais equivalentes das despesas dessas regies relativos a
1996 (78%) e 2000 (70%) mostra a perda de participao relativa no conjunto do
estado.
O espao e dinamismo at 1996 ocupados pelas regies da Capital e Metropolitana na
economia fluminense e, por conseqncia no agregado das finanas pblicas, como se
examinou anteriormente, foram sendo progressivamente ocupados pelas regies mais
beneficiadas pelas atividades ligadas ao petrleo e gs natural.
O resultado desse movimento de desconcentrao pode ser constatado pelo aumento dos
percentuais das regies Norte e das Baixadas Litorneas, tambm no agregado das
despesas municipais, com uma evoluo na participao de cada uma no total de gastos
da ordem de 3% em 1996; para 5% e 7%, em 2000; at chegar a 11% e 8% do total,
respectivamente, em 2004, como se v nas ltimas colunas das Tabelas 41 a 43.
Chama a ateno, no ltimo ano examinado, a participao dessas duas regies nas
despesas de capital, 14% e 18%, respectivamente, contra apenas 1% cada em 1996,
evidenciando a maior disponibilidade de recursos para investimentos nessas regies,
decorrentes dos elevados volumes de royalties e participaes especiais que recebem.
302

VI

Concluso

Este trabalho props avaliar os impactos do processo de descentralizao recente no


Brasil sobre as finanas dos municpios fluminenses. A busca de um referencial terico
para a anlise que se pretendia desenvolver impactos de mudanas legais sobre as
relaes intergovernamentais em um contexto federativo revelou que as teorias
hegemnicas do setor pblico caracterizam-se por forte carter normativo, que no
corresponde ou explica as experincias concretas do federalismo observadas no mundo
real; ou seja, as teorias dominantes (mainstream) no conseguem compreender a
complexidade do fenmeno federativo em todas as suas dimenses, reduzindo-o
questo fiscal e da descentralizao.
Concluiu-se, da reviso da literatura sobre o federalismo fiscal apresentada no captulo
I, que no existem formulaes gerais ou um modelo nico de relaes fiscais
federativas que possam ser aplicados universalmente, nem uma distribuio tima de
responsabilidades entre os diferentes nveis de governo que possa ser considerada como
referncia. O arranjo federativo, entendido como um conjunto de solues tcnicas
especficas, tal como definido por Prado (2006) 432 , depende do contexto histrico e
poltico em que est inserido; por essa razo, difere de pas para pas e determinado,
entre outros, por fatores histricos, sociais, econmicos e culturais.
Como a teoria no fornece elementos suficientes para a compreenso do fenmeno que
se quer estudar, em toda sua extenso, buscou-se identificar categorias de anlise que
permitissem examinar, por meio do estudo de caso, os aspectos especficos envolvidos
para uma adequada compreenso do fenmeno federativo particular.
Definido o mtodo, o trabalho props descrever em linhas gerais, no captulo II, o
processo de montagem e a atual configurao do arranjo federativo brasileiro em suas
dimenses principais as competncias tributrias e o sistema de transferncias de
recursos e identificar, com base na literatura, suas caractersticas distintivas.
Identificou ainda as distores, freqentemente criticadas na literatura 433 , que decorrem
da inadequao da estrutura de financiamento fixada na Constituio em vigor atual
configurao de encargos que marcada pela indefinio -, da ausncia de

432
433

PRADO, 2006, p. 16-18.


GOMES; MacDOWELL, 1999, 2000; PRADO, 2001, 2003; REZENDE, 2003.

303

flexibilidade dos critrios de rateio dos recursos, crescentemente inadequados para lidar
com a concentrao da riqueza e das dificuldades polticas para alter-los, que limitam a
autonomia municipal e prejudicam o desenvolvimento econmico local, e que
conduzem a:
1. Aumento da desigualdade entre as receitas disponveis per capita dos governos
subnacionais;
2. Excessiva dependncia das transferncias intergovernamentais, especialmente
daquelas vinculadas, observada na maioria dos municpios brasileiros o que
limita, na prtica, a efetiva autonomia municipal;
3. Expanso da capacidade de arrecadao dos governos sem supresso de reas de
tributao de outras esferas, pela sistemtica elevao da carga tributria;
4. Dificuldades de coordenao e harmonizao entre os nveis de governo; e
5. Ausncia de instituies capazes de lidar com os conflitos.
As conseqncias incluem o acirramento das disputas por recursos (guerra fiscal) e as
tenses federativas, que inviabilizam reformar as regras do sistema tributrio e de
repartio dos recursos, e principalmente a construo de um modelo de Federao
cooperativo, ameaando a sustentabilidade do sistema fiscal brasileiro.
Aps um breve resgate da histria econmica do atual estado do Rio de Janeiro
marcada por profundas transformaes associadas histria de capitalidade que
conforma a identidade fluminense , identificou-se a crise vivenciada em grande parte
do sculo passado, com relevante perda de dinamismo e de participao da regio que j
foi a mais rica do pas no produto nacional, e a posterior recuperao, a partir de meados
da dcada de 90, fortemente ancorada no petrleo, recurso cujo dinamismo constitui
fator determinante para a compreenso do fenmeno estudado, em razo dos impactos
nas finanas municipais.
O exame realizado confirmou que o impulso dado pelas atividades ligadas extrao de
petrleo e gs natural efetivamente modificou a composio da economia fluminense no
perodo analisado, 1996-2004, quando a participao do setor de servios recuou de
65% para 50%, espao que foi ocupado pela indstria extrativa mineral, que responde
atualmente por 18% do PIB mesmo peso da indstria de transformao, e muito

304

superior aos pesos da agricultura (nulo), construo civil (5%), dos servios industriais
de utilidade pblica (4%) e da administrao pblica (8%). 434
A anlise enfocou a distribuio espacial da populao e das atividades econmicas no
territrio, procurando traar o atual perfil demogrfico e econmico do estado. O exame
dos dados demogrficos revelou que o grau de concentrao populacional no estado do
Rio superior mdia do Brasil: 97% da populao fluminense residem em municpios
com mais de 20 mil habitantes, que so dois teros do total de municipalidades do
estado (63%), enquanto no Brasil, essa proporo inversa: 73% dos municpios so
pequenos e menos de um tero grande. Adicionalmente, no Rio de Janeiro, apenas
uma nfima parcela de 3% da populao reside nos municpios com menos de 20 mil
habitantes.
Por outro lado, a anlise do processo acelerado de criao de novos municpios, na
segunda metade da dcada de 90, parece confirmar, no estado, a tese encontrada na
literatura, de que os critrios de repartio do FPM foram os grandes incentivadores
desse movimento, j que dos 11 novos municpios fluminenses criados no perodo, sete
(ou 64%) tinham menos de 20 mil habitantes. Argumenta-se que a aprovao da
Emenda Constituio federal n 15/96, que estancou o processo, ao limitar a
possibilidade da emancipao de distritos pela imposio de uma srie de exigncias
legais, mais restritivas, representou uma retomada do controle da Unio sobre o
processo de reorganizao do territrio e uma limitao autonomia legislativa dos
estados.
Registra-se, no perodo 1996-2004, acentuada tendncia de crescimento populacional
nas regies localizadas ao norte e no litoral do estado, formadas por municpios que
recebem recursos expressivos de royalties do petrleo e onde a maior parte das cidades
de mdio porte (a grande maioria tem entre 20 mil e 100 mil habitantes), confirmandose no estado do Rio de Janeiro tendncia observada nacionalmente, de maior
crescimento relativo dos municpios mdios.
A anlise do PIB mostrou que essa tendncia fortemente influenciada pelo fato de que
a contribuio do valor produzido pelas atividades econmicas historicamente
concentradas na Capital e seu entorno, vem sendo progressivamente substituda pelo
valor da produo das atividades ligadas explorao de petrleo e gs natural,
434

Dados da Fundao CIDE.

305

concentradas geograficamente na Bacia de Campos e em alguns (poucos) municpios


das regies Norte e das Baixadas Litorneas.
A mudana observada na distribuio do PIB estadual por regies, ao longo do perodo
da anlise, indica uma efetiva desconcentrao da riqueza no territrio, que pode ser um
sinal muito positivo de redistribuio das atividades e da populao, no apenas por
dinamizar e beneficiar outras reas ou regies, oferecendo oportunidades de
aproveitamento de recursos e fatores produtivos, mas principalmente por reduzir a
presso das demandas urbanas na regio Metropolitana, principalmente na Capital, e as
deseconomias de aglomerao. Desde que o movimento no permanea
exclusivamente centrado nas atividades da cadeia de petrleo e gs natural, cuja
sustentabilidade no tempo depende da existncia de recursos no-renovveis.
Sugere-se que o movimento de desconcentrao espacial que vem sendo observado
pode ser reforado por meio de polticas pblicas especficas, voltadas para a busca de
alternativas de diversificao das atividades produtivas. Para tanto, sugere-se, entre
outras possibilidades, o aproveitamento do dinamismo das concentraes de atividades
e dos arranjos produtivos locais, j identificados no estado e resumidos ao final do
captulo IV, reorganizando-se, com uma viso de mais longo prazo, as atividades
situadas nesses plos, localizados, via de regra, no entorno das cidades de mdio ou
pequeno porte, e compostos, em grande medida, por micro e pequenas empresas.

435

O exame dos dados das receitas e das despesas dos municpios fluminenses reunidos no
captulo V permitiu comprovar o efetivo e real aumento das receitas municipais no
perodo que vai de 1996 a 2004, em decorrncia do processo de descentralizao e das
mudanas que se seguiram, analisadas nos captulos II, III e IV, principalmente entre
1996 e 2000, desacelerando o ritmo e mantendo-se virtualmente no mesmo patamar
desde ento (em termos relativos).
Embora ambas tenham crescido, as receitas aumentaram ainda mais que as despesas:
49% maiores em 2004 relativamente a 1996 (apesar de ter sido apurado que a receita
tributria diretamente arrecadada pelos municpios caiu 2% em termos reais), enquanto
as despesas cresceram 19%, no mesmo perodo.
435

Existem, alm dos referidos ao longo do trabalho, diversos trabalhos e estudos dedicados ao tema dos
impactos das atividades ligadas ao petrleo e gs natural sobre as condies de vida e a economia do
estado e, em particular, das regies mais afetadas, bem como relatos de experincias de atuao de
governos locais e de polticas pblicas bem sucedidas. (CRUZ, 2005; FAUR; HASENCLEVER, 2007;
PIQUET, 2003).

306

Verificou-se que a maior elevao das receitas municipais, medida em termos reais, foi
decorrente do aumento das transferncias da Unio e do estado (55%) e do expressivo
crescimento da receita da compensao financeira (royalties e participaes especiais),
de 3.265% desde 1996 quando ainda era insignificante a sua importncia como fonte
de recursos , at 2004, quando j representava 11% do total de recursos arrecadados
pelo conjunto dos municpios, muito embora, convm frisar, a distribuio dessa
riqueza entre eles seja muito desigual e concentrada.
Observa-se, por outro lado, que, para o universo dos municpios fluminenses (e no
apenas os municpios produtores e beneficirios dos royalties do petrleo e do gs
natural), o aumento real de receitas, e por conseqncia de despesas, decorreu da
elevao do volume das transferncias intergovernamentais do estado e principalmente
da Unio, e da ampliao dos gastos municipais nas reas sociais, confirmando-se que o
processo de descentralizao constituiu efetivamente, no Rio de Janeiro, um processo de
municipalizao. 436
O aumento dos valores transferidos, no entanto, como se examinou no captulo V, foi
acompanhado de uma mudana no perfil e nos padres de financiamento dos gastos,
com a progressiva substituio de aportes de recursos livres que haviam sido
aumentados em 1988 com o objetivo de equalizar a capacidade de gasto dos municpios
para aplicao de acordo com prioridades definidas localmente por outros de carter
setorial, vinculados a finalidades especficas, reintroduzindo-se condicionalidades e
limitando, na prtica, a autonomia poltica, fiscal e financeira dos municpios,
conquistada em 1988.
A progressiva recentralizao de recursos na esfera federal viabilizada pela instituio
de contribuies sociais, no partilhadas com as demais esferas , com a definio
nacional de polticas pblicas permitindo maior coordenao e controle na execuo,
preenche, de forma no deliberada, o vcuo provocado pela ausncia de mecanismos de
cooperao na Federao que embora prevista na Constituio no emergiu
espontaneamente , e pela falta de instncias eficazes para solucionar os conflitos e
disputas em torno de recursos sempre insuficientes para lidar com as demandas
crescentes da populao.

436

Conforme colocado por Prado (2001), no sentido, principalmente, de ampliao dos oramentos
municipais.

307

Em que

pese

confirmao

da

importncia

crescente

das

transferncias

intergovernamentais nos oramentos municipais, constatou-se no estado do Rio, assim


como j foi constatado nos demais estados brasileiros 437 , a ineficcia do atual sistema
de partilha para redistribuir os recursos horizontalmente e minimizar as profundas
desigualdades socioeconmicas que se observam entre os municpios e as regies,
refletidas nas respectivas bases tributrias e nas diferentes capacidades de explorao
dessas mesmas bases.
Com efeito, as distores introduzidas pelos critrios de distribuio aos municpios das
receitas que compem o sistema de partilha, nomeadamente do FPM, freqentemente
apontadas e criticadas nos estudos do federalismo fiscal brasileiro, restaram
evidenciadas na anlise das finanas municipais fluminenses, com a distribuio final de
recursos, apresentando, assim como no restante do pas, vis favorvel aos pequenos
municpios (identificado com um conseqente vis antimetropolitano), ao beneficiar
desproporcionalmente os municpios menos populosos, no necessariamente os mais
pobres, em detrimento das grandes cidades, onde se concentram hoje a pobreza e as
maiores demandas por bens e servios pblicos. 438
O exame dos dados reunidos no estudo de caso demonstrou que as distores apontadas
na partilha de recursos so agravadas, no estado, pelos critrios de distribuio da cotaparte municipal do ICMS fixados na legislao estadual, apresentando problemas
similares aos apontados para o FPM, decorrentes da adoo do conceito de regio e do
congelamento, desde 1996, dos percentuais atribudos s diferentes regies, no
obstante as mudanas nas condies objetivas, de vrias ordens econmica,
demogrfica, social, poltica , observadas desde ento, descritas no captulo V.
A distribuio dos recursos pelo sistema de transferncias revelou-se, portanto,
ineficiente e incapaz de reduzir as disparidades horizontais, entre municpios, tambm
no estado do Rio de Janeiro. A anlise desenvolvida ao longo do trabalho permitiu
concluir que, tambm no caso fluminense, a operao descoordenada do sistema fiscal
brasileiro, com transferncias que vo sendo efetuadas com lgicas internas prprias e

437
438

PRADO, 2001; 2003a.


GOMES; MacDOWELL, 1999, 2000; PRADO, 2001, 2003.

308

independentes, sem articulao entre elas, agrava as distores e penaliza decisivamente


as cidades maiores. 439
O sistema prejudica, com especial rigor, as cidades metropolitanas do estado que
apresenta a maior densidade demogrfica e a maior proporo de grandes cidades de
todo o Brasil, com impactos negativos sobre a gesto municipal, tendo em vista a
concentrao das demandas sociais e de infra-estrutura urbana nessas localidades, que
sofrem ainda com as restries impostas ao crdito, que fundamental para o
financiamento dos investimentos necessrios.
Finalmente, em virtude da distribuio dos expressivos recursos fiscais provenientes da
explorao do petrleo e do gs natural, confirmada a hiptese inicial do trabalho,
qual seja: a de que os avanos institucionais do passado recente modificaram as finanas
dos municpios do Rio de Janeiro de forma ainda mais intensa que no resto do pas.
O fato da distribuio desses recursos, baseada em critrios geogrficos, favorecer
sensivelmente alguns poucos municpios do estado, amplia, de forma significativa, a
disparidade entre as receitas finais disponveis per capita para os governos locais
fluminenses que, como se examinou, pode ser observada antes mesmo de computadas
essas receitas.
A anlise das mudanas nos padres de financiamento dos gastos revelou, em funo da
magnitude dos valores envolvidos, um quadro preocupante de excessiva dependncia
das finanas locais das receitas provenientes das atividades ligadas explorao de
petrleo, dependncia que crescente a cada ano, principalmente nos municpios que
integram a Zona de Produo Principal da Bacia de Campos.
Tem sido registrada preocupao, como discutido no captulo V, com a possibilidade de
ocorrncia do fenmeno da preguia fiscal nas municipalidades mais beneficiadas por
esses recursos, induzidas a reduzir o esforo de arrecadao dos tributos prprios.
Embora o aprofundamento da questo no esteja no escopo do estudo, o exame dos
dados relativos ao comportamento da receita tributria mostrou a reduo acentuada da
receita do IPTU, imposto cuja arrecadao depende de um maior esforo do que no caso

439

Prado (2001, p. 54-55) chama a ateno para o fato de que os fluxos orientados para a proviso de
bens especficos (como o FUNDEF e o SUS) teriam lgicas internas mais consistentes; o problema
estaria nos fluxos voltados para prover a equalizao da capacidade oramentria de gasto dos GSN,
ou seja, os Sistemas de Fundos de Participao e cota-parte, este ltimo, incluindo a cota-parte do
ICMS.

309

do ISS, imposto cuja receita, mais dependente do nvel de atividades e de declarao


pelos contribuintes, vem crescendo.
O exame do comportamento das despesas municipais tambm fornece indicativos dos
impactos das mudanas ocorridas, ao longo do perodo 1996-2004, sobre as finanas
pblicas fluminenses. O detalhamento dos gastos por categoria econmica revelou a
elevada participao das despesas com pessoal e encargos, por sua natureza, rgidas,
com as quais foram gastos 49% dos oramentos fluminenses em 2004, resultado que
parece decorrer naturalmente do movimento de municipalizao dos gastos sociais,
tendo em vista que nas reas da sade e da educao, em especial, significativo o peso
dos pagamentos de servidores pblicos e, conseqentemente, de encargos.
O detalhamento das despesas, agregados os municpios por regio do estado, permitiu
identificar menor comprometimento, dos oramentos de 2004, com os gastos com
pessoal e encargos e com as outras despesas correntes que incluem os gastos com
custeio e manuteno das mquinas pblicas nas regies do Norte Fluminense e das
Baixadas Litorneas, as que mais recebem recursos do petrleo. Esse resultado parece
confirmar que as receitas de royalties garantem uma folga nos oramentos dos
municpios das regies Norte e das Baixadas relativamente aos demais, cujos
oramentos esto mais engessados pelas vinculaes de gastos.
Como conseqncia, tambm foram registrados nessas regies, em 2004, os percentuais
mais elevados de gastos com investimentos, por habitante, fato observado j em
2000 440 , agora intensificado. Constatou-se que os municpios que investem hoje so
principalmente os que mais recebem recursos da explorao do petrleo e do gs
natural, que so os nicos recursos efetivamente livres de qualquer vinculao. 441
A anlise das prioridades dos governos municipais, refletidas em grande medida nos
dados das despesas por funo muito embora, como se examinou, a autonomia quanto
alocao dos recursos venha sendo reduzida nos ltimos anos , revelou que os

440
441

NAZARETH; PORTO, 2002.


Esse resultado parece, primeira vista, contradizer estudos e trabalhos recentes que sugerem que os
recursos de royalties no estariam sendo destinados a investimentos, questo que enseja maiores
averiguaes, o que foge ao escopo deste trabalho. Observa-se, no entanto, em alguns municpios,
principalmente naqueles que apresentam elevada dependncia dos recursos de compensaes
financeiras em alguns casos, estes chegam a responder por mais de 70% e at 80% das receitas
municipais , gastos com investimentos inferiores ao volume de royalties recebido, sugerindo que
estes estariam sendo utilizados no pagamento de despesas correntes prtica que, embora no
recomendvel em razo do carter transitrio desses recursos, no vedada por lei, exceto no caso
do pagamento de pessoal e dvidas, como se examinou no captulo III.

310

maiores aumentos de gastos sociais no perodo foram na sade e na educao, seguindo


as mudanas legais e constitucionais descritas, que aumentaram os recursos
condicionados; por outro lado, observou-se queda significativa nos gastos com
legislativo, tambm limitados por emendas constitucionais.
Os resultados parecerem sugerir que os avanos, em termos de maior canalizao de
recursos oramentrios para o atendimento das demandas sociais, se deram, ao menos
em tese, precisamente nas reas em que se reduziu a autonomia municipal de gastos. 442
Em outras palavras, observa-se tambm no estado do Rio de Janeiro que, no obstante a
elevada autonomia conferida legalmente aos municpios, as mudanas no mecanismo
federativo de financiamento das aes governamentais introduzidas no perodo mais
recente, limitaram, na prtica, a autonomia financeira, embora assegurem, por outro
lado, maior segurana na alocao dos recursos para a proviso de bens e servios
considerados essenciais para a melhoria da qualidade de vida dos cidados.
Na prtica, e em face da ineficcia do sistema de partilha para redistribuir os recursos
horizontalmente e minimizar as desigualdades socioeconmicas entre os municpios e
as regies, as transferncias que acabam por desempenhar o papel de promover alguma
redistribuio de recursos, de modo a equalizar a capacidade efetiva de gastos, so as
vinculadas prestao de bens e servios especficos (em especial, a sade e a
educao).
Conclui-se que os critrios nos quais se baseia a distribuio de recursos fiscais na
Federao brasileira precisam ser revistos, por sua incapacidade de atender sua principal
finalidade garantir equalizao efetiva da capacidade local de gasto e investimento.
fundamental adaptar o sistema fiscal atual realidade do pas e do estado, levando em
conta as especificidades e as maiores necessidades de financiamento das grandes
cidades, em razo dos graves problemas urbanos que enfrentam.
Por outro lado, cada vez mais evidente que a sustentabilidade e o funcionamento
adequado do sistema federativo dependem da coordenao e harmonizao entre os trs

442

A existncia de um trade-off entre essas despesas, dado pelo aumento dos recursos utilizados no
pagamento de despesas com o legislativo, ao mesmo tempo em que se registrava a reduo, em
termos relativos, do montante de recursos disponveis para aplicao em programas sociais e
investimentos, foi apontado como uma das conseqncias indesejveis de dois aspectos da
descentralizao poltica no Brasil, discutidos neste trabalho: a intensa criao de municpios e o
aumento das receitas postas disposio dos municpios. (GOMES; MacDOWELL, 2000, p. 1).

311

nveis de governo. Por isso, para o estado e os municpios do Rio de Janeiro, de


especial relevncia incluir na agenda poltica o planejamento e a proposio de solues
comuns, coordenadas, para garantir um desenvolvimento local e regional equilibrado e
sustentvel, de modo a prevenir desequilbrios e a piora das condies de vida da
populao fluminense no futuro prximo.
A importncia da coordenao das aes das diferentes esferas fica mais evidente
quando se considera que a distribuio das participaes governamentais provenientes
da explorao do petrleo e do gs natural, como se examinou, tem contribudo para
promover uma desconcentrao das atividades e da populao, principalmente da regio
Metropolitana em direo regio Norte e ao litoral sul e norte fluminenses, com
reflexos indesejados sobre a ocupao urbana nessas reas e sobre a atrao de
migrantes, sem que haja um planejamento adequado que considere todos os aspectos e
possveis impactos negativos associados a esse fenmeno.
As concluses alcanadas sugerem a urgncia e a oportunidade de implementar polticas
pblicas especficas para lidar com o crescimento rpido e desordenado, que se observa
naqueles municpios, e com os problemas urbanos, sociais, ambientais e econmicos
que da podem advir, e que sero inevitavelmente agravados, tendo em vista a
inexorabilidade do esgotamento desses recursos finitos.
As receitas do petrleo, recursos finitos e no renovveis, poderiam ser usadas, entre
outros fins, para viabilizar a concretizao de estudos e pesquisas das questes ligadas
ao desenvolvimento das cidades mais afetadas pelas atividades petrolferas, para
subsidiar o planejamento das aes e polticas pblicas, bem como a construo de
alternativas que garantam a sustentao econmica daquelas economias, numa
perspectiva de longo prazo. Poderiam ser trabalhadas, por exemplo, alternativas que
inclussem o desenvolvimento a partir das concentraes de atividades econmicas, j
identificadas no estado, e dos arranjos produtivos locais, mencionados no captulo IV.
Em suma, a anlise dos dados populacionais e da execuo oramentria da receita e da
despesa dos municpios do estado em 2004, bem como sua evoluo nos ltimos anos,
permitiu confirmar a validade para os municpios fluminenses da maior parte das teses
formuladas com base no exame dos dados do conjunto dos municpios do pas na
literatura sobre o federalismo fiscal, ao mesmo tempo em que salientou algumas
diferenas significativas entre os municpios do estado e os demais.

312

Pelo lado das receitas, restou comprovado o expressivo aumento real, desde 1996, dos
valores das transferncias intergovernamentais e dos oramentos, bem como a
modificao do perfil das receitas dos municpios que ganharam em termos de
recursos disponveis, mas perderam parcela significativa da autonomia poltica, fiscal e
financeira conquistada em 1988.
No caso fluminense, ao contrrio do que se observa em muitos outros estados, os
recursos transferidos do ICMS constituem a principal receita dos municpios de at 20
mil habitantes (37% das receitas totais), e sua importncia relativa diminui com o
aumento da populao do municpio (apenas 18% do total, nos municpios muito
grandes), evidenciando a importncia da distribuio da parcela de 25% do ICMS, que
definida por lei estadual e no pela contribuio municipal para a gerao do imposto.
Foram observadas distores na distribuio da cota-parte do imposto, semelhana do
que tem sido apontado para o FPM, decorrentes da falta de flexibilidade dos critrios,
congelados desde 1996, reforando a necessidade de reviso do sistema de partilha de
recursos na Federao.
Pelo lado da despesa dos municpios do Rio de Janeiro, restou comprovada a
importncia crescente dos dispndios com as funes sociais considerados a sade, a
educao, a habitao e o urbanismo, a assistncia social e o saneamento que
consumiram quase 60% do total da despesa de 2004, sugerindo a efetiva
municipalizao dos gastos sociais, antes de responsabilidade da Unio e do estado, em
resposta ao processo de descentralizao examinado.

313

VII

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VIII

Anexo

VIII . 1

Comentrios sobre a padronizao das contas

pblicas no RJ
Os dados extrados dos balanos e demonstrativos contbeis dos municpios, anteriores
a 2000, merecem ser considerados com cautela, em razo de diversas dificuldades
associadas classificao de receitas e despesas, uma vez que, at recentemente, no
existia um plano de contas nico, adotado pelas administraes pblicas municipais.
At meados dos anos 90, antes da estabilidade da moeda alcanada pelo Plano Real, as
estatsticas das finanas pblicas no Brasil apresentavam muitos problemas, que
afetavam a confiabilidade das informaes, basicamente relacionados defasagem e
irregularidade com que os dados eram coletados ou as contas eram prestadas (nos casos
em que eram regularmente coletados), bem como ausncia de padronizao e
influncia da inflao sobre o resultado fiscal.
No caso da Unio, s em 1986 o governo federal conseguiu superar inmeras
dificuldades administrativas na gesto dos recursos pblicos que inviabilizavam a
adoo de um oramento unificado, permitindo STN, em conjunto com o SERPRO,
desenvolver o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(SIAFI). Em janeiro de 1987, o sistema foi implantado e o governo federal passou a ter
uma conta nica, considerada fundamental para executar, acompanhar e controlar a
utilizao dos recursos da Unio.
O SIAFI passou ento a ser usado pelos governos subnacionais como referncia
importante, mas no havia obrigatoriedade em seu uso: cada administrao podia adotar
o seu prprio plano de contas, que deveria constar da lei oramentria, embora, de uma
maneira geral, todas seguissem o plano da Unio.
Como no existia padronizao, cada administrao classificava as receitas e despesas
de acordo com critrios definidos no mbito da prpria administrao. Por
desconhecimento, falta de capacitao tcnica com pessoal adequadamente treinado e
com qualificao , e ausncia de uma normatizao precisa, muitas receitas e despesas
eram classificadas em desacordo com a Lei Federal n 4.320/64, o que dificultava a
consolidao dos dados.

325

No estado do Rio de Janeiro, somente em 1997, no bojo da reforma administrativa ento


empreendida 443 , que veio a ser implantado o Sistema Integrado de Administrao
Financeira para Estados e Municpios (SIAFEM/RJ), no mbito da Administrao
Direta do Poder Executivo 444 .

Esse sistema de gesto de finanas pblicas foi

desenvolvido pelo SERPRO, em 1995, com base no SIAFI, e tinha os objetivos de


simplificar e uniformizar a execuo oramentria, contbil e financeira dos estados e
municpios, de forma integrada.
De acordo com informaes da Contadoria Geral do Estado, na poca em que foi
implantado o SIAFEM/RJ, a contabilidade do estado, 445
sem qualquer investimento relevante na dcada de 80, apresentava-se
sem nenhuma estrutura fsica para acolher um sistema em rede, tendo
sido necessrio um enorme esforo para, em exguo espao de tempo,
interligar todos os rgos da Administrao Direta do Poder
Executivo Estadual e Tribunal de Contas, promover treinamento dos
agentes envolvidos e adaptar a legislao estadual s caractersticas do
Sistema.

A origem do Plano de Contas do SIAFEM/RJ o Plano de Contas nico do SIAFI,


adotado pela Unio, cujo propsito era atender aos registros contbeis dos atos e fatos
relacionados com os recursos do Tesouro, sob a responsabilidade dos rgos da
administrao direta e indireta. Seguindo as normas da Lei Federal n 4.320, de 17 de
maro de 1964, o SIAFEM/RJ passou a prover os rgos centrais, setoriais e executores
da gesto pblica, de mecanismos para realizao, acompanhamento e registro de todos
os atos, esperando-se dessa forma dotar o estado de uma fonte segura de informaes
gerenciais para todos os nveis da administrao, processadas em tempo real e
compartilhadas por todos os rgos envolvidos.

443

Entre as inmeras iniciativas que marcaram o perodo, destacam-se a privatizao do banco e de


diversas empresas do estado e a alterao de diversas normas legais relativas estrutura
administrativa estadual, que exigiram adaptaes das normas do TCE-RJ, tendo sido aprovadas
diversas Deliberaes nesse perodo, regulando importantes obrigaes dos jurisdicionados relativas
atuao do Tribunal de Contas (como as prestaes e tomadas de contas, por exemplo), muitas
ainda em vigor.
444
Decreto Estadual n 22.939, de 30 de janeiro de 1997.
445

Relatrio da Superintendncia de Normas e Orientao, com o objetivo de apresentar o Sistema


Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios SIAFEM/RJ na Prestao de
Contas do Governo do Estado do Rio de Janeiro exerccio 1997. Disponvel em:
http://www.financas.rj.gov.br/instituicao/cge/governo/97/sno.shtml. Acesso em: 21 jun.2007.

326

Os principais objetivos do SIAFEM/RJ foram: realar o estado patrimonial e suas


variaes, (proporcionar conhecimento mais adequado da situao econmicofinanceira da gesto); possibilitar a extrao de relatrios necessrios anlise
gerencial, inclusive balano oramentrio, financeiro e patrimonial e demonstrao das
variaes patrimoniais; padronizar o nvel de informaes dos rgos da administrao
direta e indireta, com a finalidade de auxiliar o processo de tomada de deciso (ampliar
a quantidade de informaes e facilitar a elaborao do balano geral); proporcionar
maior flexibilidade no gerenciamento e consolidao dos dados para atender as
necessidades de informaes em todos os nveis da administrao dos estados e
municpios; e permitir, atravs do elenco de contas e tabelas, a implantao de um
sistema integrado de informaes oramentrias, financeiras e patrimoniais na
administrao pblica, capaz de atender aos aspectos legais e gerenciais.
A unificao dos procedimentos da execuo oramentria e financeira permitiu que se
avanasse na direo da padronizao de mtodos e rotinas, com benefcios para a
disseminao do conhecimento e execuo dos trabalhos. 446
Com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a padronizao das
contas pblicas revelou-se estratgica e essencial para a consolidao das informaes
de todos os entes. A maior dificuldade, ento, residia nas contas dos governos
municipais, para os quais no havia um sistema eletrnico de dados nico, como o
SIAFI e o SIAFEM. Desde 2000, a Secretaria do Tesouro Nacional o rgo
incumbido, pelo art. 50, pargrafo 2 da LRF, de consolidar as contas dos trs nveis de
governo e enquanto no implantado o Conselho de Gesto Fiscal, previsto no art. 67
da mesma lei , editar as normas gerais necessrias para essa consolidao, o que inclui
a classificao das receitas e despesas pblicas, por meio de Portarias.
Por ser o rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, desde a edio da lei, na
ausncia do Conselho, a STN tem trabalhado na tentativa de padronizar os
procedimentos contbeis das administraes, com o intuito de assegurar a consolidao
das contas e proporcionar maior transparncia, como exige a legislao.
Apesar de previsto na LRF e de ter sido enviado ao Congresso Nacional projeto de lei
com o objetivo de instituir o Conselho, dispondo sobre sua composio (representantes
446

Embora tenha sido desenvolvido para estados e municpios, o SIAFEM no foi adotado pelas
administraes municipais. Em 2006, 10 anos depois de desenvolvido o sistema, s existiam contratos
com quatro prefeituras. Disponvel em: http://www.serpro.gov.br/noticiasSERPRO/20060908_01.

327

de todos os governos e poderes) e forma de funcionamento (PL n 3.744, de 2000) at a


presente data, passados j sete anos desde a aprovao da lei, o projeto ainda no foi
aprovado, restando pendente de regulamentao, juntamente com os limites para a
dvida consolidada (a serem definidos pelo Senado) e para a dvida mobiliria (por lei
ordinria) da Unio, at hoje no fixados, embora tenham sido definidos os limites para
as dvidas estaduais e municipais. 447
A demora na regulamentao do Conselho e dos limites para a dvida federal tem sido
apontada como um importante fator limitador da eficcia esperada do alcance da lei.
Caberia ao Conselho de Gesto Fiscal, dentre outras atribuies, propor a adoo de
normas de consolidao das contas pblicas, de padronizao das prestaes de contas,
de elaborao dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal previstos na Lei
Complementar n. 101, de 2000, em especial, do Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal.
Na ausncia de normatizao adequada, multiplicam-se as dvidas quanto
interpretao de dispositivos e operacionalidade da lei e conflitos - dentro de cada ente
e entre eles. Muito embora os avanos em termos de padronizao de registros das
finanas pblicas sejam incontestveis, em alguns casos continuam a ser adotadas
prticas contbeis e classificaes diferenciadas, que dificultam um acompanhamento
adequado e a fiscalizao do cumprimento dos limites estabelecidos na lei.
que apesar de responsvel pela consolidao, a STN tem poder limitado para obrigar
os estados e municpios a seguirem as suas orientaes, em virtude de ser um rgo do
governo federal, podendo as suas normas, na ausncia de previso legal, serem
consideradas como uma interferncia da Unio, que ameaa a autonomia poltica dos
demais entes, garantida pela Constituio.
Nesse vcuo, a interpretao de aspectos muitas vezes controversos da lei cuja maioria
das regras igual para todos os entes federativos, sem dar conta das profundas
diferenas entre as trs esferas e entre os entes dentro de cada uma delas , e a definio
de entendimentos e metodologias acabam sendo desempenhadas, de forma independente
em cada estado, pelos respectivos Tribunais de Contas, encarregados da fiscalizao do
cumprimento da LRF.

447

AFONSO, 2002.

328

As diferenas de interpretao e anlise ocorrem no s entre os Tribunais, em funo


das realidades desiguais encontradas nas diferentes regies do pas, mas tambm, por
vezes, dentro de cada Corte, por serem estes rgos colegiados, onde nem sempre as
decises plenrias so consensuais, o que evidencia as dificuldades de harmonizao de
prticas e interpretaes, na direo de uma padronizao vlida para o conjunto da
Federao.
Independentemente dessas dificuldades, e tendo em vista a necessidade de padronizar os
procedimentos contbeis, nos trs nveis de governo, para garantir a consolidao das
contas, a STN tem publicado diversas Portarias aprovando normas a serem utilizadas
por todos os entes, com alguma flexibilidade, de maneira a assegurar que sejam
atendidas as suas peculiaridades.
Inicialmente, na seqncia da aprovao da LRF, foram expedidas a Portaria
Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, da STN e SOF, padronizando as
classificaes da receita e despesa, e a Portaria STN n 180, de 21 de maio de 2001,
detalhando a classificao das receitas para todas as esferas de governo.
Alm das citadas Portarias e de outras, que disciplinam diferentes procedimentos
relativos contabilizao das despesas, foram posteriormente editadas, visando
padronizao de regras e procedimentos relacionados com as receitas, as Portarias
STN n 219/04 e n 303/05 que aprovaram a 1 e a 2 edies do Manual de Receitas
Pblicas, respectivamente, revogando a Portaria STN n 248/03 que consolidara as
Portarias n 180, 211 e 300, e que divulgou o detalhamento das naturezas de receita para
2004. A Portaria n 340/06 aprovou a 3 edio do referido Manual, atualmente em
vigor, para ser utilizada a partir da elaborao da lei oramentria para 2007 e de sua
respectiva execuo.

329

VIII . 2

Comentrios sobre a classificao das receitas

do petrleo e do gs natural
Os valores das receitas chamadas genericamente neste trabalho de royalties, extrados
dos balanos e demonstrativos dos municpios, merecem ser considerados com cautela,
em razo das dificuldades associadas classificao desses recursos, que tem sido
sujeita a constantes alteraes.
Os problemas de classificao decorrem, em ltima anlise, das diferentes
interpretaes acerca da natureza jurdica desses pagamentos, tal como exposto na seo
V.1.2.1 deste trabalho, que ensejaram, no passado recente, consider-los como
indenizao, contribuio econmica ou compensao, e sua classificao no grupo das
outras receitas correntes, de contribuies, de transferncias ou como receita
patrimonial.
Em decorrncia das diferentes interpretaes, as orientaes da STN para a classificao
das receitas provenientes das atividades ligadas produo de petrleo e gs natural
foram mudando, com a natureza de receita sendo alterada de Indenizaes, em 2002,
para Contribuies Econmicas, em 2003 e Compensao Financeira e/ou
Transferncias da Compensao Financeira, a partir de 2004 em diante, com o
detalhamento resumido a seguir:
Portaria n 326, de 27 de agosto de 2001, que alterou o Anexo I da Portaria
n 180, de 21/05/2001, definiu as receitas provenientes da explorao e produo
de petrleo e gs natural como Indenizaes, includas no grupo outras
receitas correntes (1900):
1921.00.00 Indenizaes. Registra o valor total das receitas recebidas atravs de
indenizaes aos Estados e Municpios pela explorao de recursos minerais, de
petrleo, xisto betuminoso e gs; e pela produo de energia eltrica.

Portaria n 211, de 29 de abril de 2002, que alterou o Anexo I da Portaria n 180,


de 21/05/2001, produzindo efeitos a partir de 1 de janeiro de 2003, classificou
as receitas provenientes da explorao e produo de petrleo e gs natural
como Contribuies Econmicas, includas no grupo Receitas de
Contribuies (1220):

330

1220.22.00 Cota-Parte de Compensaes Financeiras. Registra o valor da


arrecadao de receita de contribuies econmicas de recursos resultantes da
explorao de petrleo bruto, xisto betuminoso e gs, de recursos hdricos e de
recursos minerais.
1220.22.31 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties pela
Produo de Petrleo ou Gs Natural Em Terra. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas da compensao financeira
devida pela explorao de petrleo, xisto e gs.
1220.22.32 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties pela
Produo de Petrleo ou Gs Natural Em Plataforma. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas da compensao financeira
aos Estados, Distrito Federal e Municpios confrontantes, quando o leo, xisto e
gs forem extrados da plataforma continental.
1220.22.41 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties Excedentes
pela Produo de Petrleo ou Gs Natural Em Terra. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas do Royalty que exceder a
5% (cinco por cento) da produo de petrleo ou gs natural quando a lavra
ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres.
1220.22.42 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties Excedentes
pela Produo de Petrleo ou Gs Natural Em Plataforma. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas do Royalty que exceder a
5% (cinco por cento) da produo de petrleo ou gs natural quando a lavra
ocorrer na plataforma continental.
1220.22.50 Cota-Parte de Compensaes Financeiras da Participao Especial
pela Produo de Petrleo ou Gs Natural. Registra o valor da arrecadao de
receita de contribuies econmicas de participao especial nos casos de
grande volume de produo de petrleo, ou grande rentabilidade.
1721.09.03 Cota-Parte do Fundo Especial do Petrleo FEP. Registra o valor
da arrecadao de receita de transferncia da cota-parte do Fundo Especial do
Petrleo FEP.
1921.00.00 Indenizaes registra o valor total das receitas recebidas atravs
de indenizaes aos Estados e Municpios pela explorao de recursos minerais,
de petrleo, xisto betuminoso e gs e pela produo de energia eltrica.

331

Obs: Essa ltima classificao, Indenizaes, s aparece no Anexo II, que traz a
consolidao das criadas por essa Portaria (Anexo I) com as anteriores, definidas na
Portaria STN n 180/01, mas nem sequer consta desdobramento para petrleo, o que
indica que no era mais utilizada para classificar essas receitas.
Portaria n 248, de 28 de abril de 2003, que consolidou as disposies das
Portarias STN n 180/01, 211/02 e 300/02, estabeleceu as naturezas de receita
para vigorarem a partir de 2004, classificando as receitas provenientes da
explorao e produo de petrleo e gs natural de duas formas: manteve as
naturezas de receita do grupo 1220 (Compensao Financeira) e incluiu
tambm as naturezas de receitas do grupo Transferncias da Compensao
Financeira, no grupo Transferncias da Unio (1721), substituindo a natureza
1721.09.03 (excluda) por 1721.22.70 (receita da transferncia da Cota-Parte do
Fundo Especial do Petrleo FEP):
1721.22.00 Transferncia da Compensao Financeira registra o valor da
arrecadao de receita de transferncia da compensao financeira.
Com o seguinte detalhamento:
1721.22.30 Cota-Parte Royalties Compensao Financeira pela Produo
de Petrleo Lei n 7.990/89 (registra o valor da arrecadao da receita
com a cota-parte royalties compensao financeira pela produo de
petrleo).
1721.22.40 Cota-Parte Royalties pelo Excedente da Produo do Petrleo
Lei n 9.478/97, artigo 49, I e II (registra o valor da arrecadao de receita
com a cota-parte royalties pelo excedente da produo do petrleo).
1721.22.50 Cota-Parte Royalties pela Participao Especial Lei
n 9.478/97, artigo 50 (registra o valor da arrecadao de receita com a
cota-parte royalties pela participao especial prevista na Lei n 9.478/97,
art. 50).
1721.22.70 Cota-Parte do Fundo Especial do Petrleo FEP (registra o
valor da arrecadao de receita de transferncia da cota-parte do Fundo
Especial do Petrleo FEP).
1722.22.00 Transferncia da Cota-Parte da Compensao Financeira (25%)
registra o valor da arrecadao de receita pelos municpios com a transferncia
da cota-parte da compensao financeira recebida pelo Estado a ttulo de
royalties at 5%.
332

Com o seguinte detalhamento:


1721.22.30 Cota-Parte Royalties Compensao Financeira pela Produo
do Petrleo Lei n 7.990/89, artigo 9 (registra o valor da arrecadao de
receita com a cota-parte royalties compensao financeira pela produo
do petrleo.)

Portaria n 219, de 29 de abril de 2004, que aprovou a 1 edio do Manual de


Procedimentos da Receita Pblica, para vigorar a partir da elaborao da lei
oramentria para 2005, substituiu a Portaria n 248/03

448

, mas manteve as

mesmas naturezas de receitas daquela Portaria para os recursos provenientes da


produo de petrleo (como Compensao Financeira e como Transferncias
da Compensao Financeira), mantidas inclusive nas Portarias STN
posteriores, que aprovaram a 2 e 3 edies do Manual das Receitas Pblicas.
A contribuir para a confuso na classificao dessas receitas, observa-se que a STN
continua prevendo as duas possibilidades de classificao: alm da compensao, os
ingressos de recursos oriundos do petrleo e gs podem tambm ser contabilizados
como transferncias intergovernamentais, sob os cdigos 1721.2200 Transferncia da
compensao financeira pela explorao de recursos naturais - quando repassada pela
Unio, ou 1722.2200 Transferncia da cota-parte da compensao financeira (25%),
quando o repasse for do estado. 449
O Manual em vigor sugere a classificao dessas receitas, pelos estados e municpios,
como transferncia, segundo se infere de resposta apresentada a uma questo na
Seo 13 Perguntas e Respostas (fls. 53), que constava tambm das edies anteriores,
transcrita a seguir:
8. Diante da necessidade de classificarmos no Municpio a receita
proveniente de royalties e deparando com as codificaes de receita e
seus respectivos desdobramentos: 1220.22.00 - Cota-Parte de
Compensaes

Financeiras;

1721.22.00

Transferncia

da

Compensao. Pergunta-se: Em qual situao os Municpios iro fazer

448

Em 2006 foi mantida a mesma classificao pela Portaria n 303, de 28 de abril de 2005, que aprovou
a 2 edio do Manual de Procedimentos da Receita Pblica, para vigorar a partir da elaborao da lei
oramentria para 2006, em substituio Portaria n 219, de 29 de abril de 2004.
449
O Manual de Procedimentos da Receita Pblica 3 edio (Portaria STN n 340/06) prev as
mesmas possibilidades de classificao.

333

uso das codificaes acima? A receita dos royalties repassada


diretamente das empresas para os Municpios ou das empresas para o
Estado e/ou Unio e estes transferem a respectiva cota para os
Municpios? Podem ocorrer as duas situaes?
Os royalties incidentes sobre a explorao de recursos hdricos e
minerais so recolhidos ao Tesouro Nacional e depois distribudos aos
Estados e Municpios por meio de transferncias intergovernamentais.
Assim, o grupo 1220.22.00 Cota-Parte de Compensaes
Financeiras de uso da Unio. A Unio repassa as cotas-parte aos
Estados e Municpios, que registram uma receita de transferncia
1721.22.00 Transferncia de Compensao Financeira. Quando as
transferncias se derem dos Estados para os Municpios, estes
registram no grupo 722.22.00 Transferncia da Cota-parte da
Compensao Financeira.

De acordo com a interpretao dada pela Secretaria do Tesouro Nacional, acima


transcrita, os royalties so recolhidos ao Tesouro Nacional, e seu posterior repasse aos
demais entes permite caracteriz-los como transferncia da Unio.
Ocorre que o governo do estado do Rio de Janeiro, territrio onde esto concentradas as
principais reservas de petrleo do pas, tem questionado a titularidade desses direitos,
entendendo que a Constituio assegura que as reservas constituem patrimnio do
estado, razo pela qual essas receitas passaram a ser classificadas, desde 2006, na
contabilidade do estado, como Receita de Compensao Financeira 450 , dentro do grupo
das receitas patrimoniais, em desacordo com o que recomenda a STN (porque no tem o
poder de determinar) nas Portarias que detalham a classificao de receitas e despesas.
Em razo dessas controvrsias e alteraes de classificao, o levantamento das
informaes relativas s receitas de royalties foi especialmente complicado. Por serem
anteriores lei do petrleo e s novas regras do setor antes mesmo da criao da ANP,
que passaria a disponibilizar informaes mais precisas e regulares , os dados de 1996,
utilizados nesse trabalho, so aqueles informados nas prestaes de contas dos
municpios, pinados nas mais diversas contas.

450

Muito embora em 2006 o governo estadual tenha registrado os ingressos como outras compensaes
financeiras (cd. 1340.9900), o Manual da STN prev cdigos especficos para essas receitas
1340.0400 a 1340.0900 (compensao financeira com royalties , royalties excedentes e participao
especial pela produo de petrleo ou gs natural, em terra ou plataforma continental).

334

Para os anos de 2000 e 2004, foram utilizadas as informaes do banco de dados


mantido no mbito do projeto de pesquisa intitulado Royalties do Petrleo, do ncleo
de pesquisa da Escola de Contas do TCE-RJ (ECG), coletados na ANP, Fundao CIDE
e no SIAFEM/RJ 451 , englobando os valores de royalties (at 5% e excedentes),
participaes especiais e a transferncia de 25% da parcela do valor dos royalties at
5% recebida pelo Estado, distribuda mediante os mesmos critrios vigentes de
repartio do ICMS (art. 9 da Lei Federal n 7.990/89).

451

CONCEIO et al., 2006.

335