Aprovada por:
Prof._________________________________________________________
Dr Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna IE/UFRJ (orientadora)
Prof. _________________________________________________________
Dr. Alosio Teixeira IE/UFRJ
Prof._________________________________________________________
Dr Lia Hasenclever IE/UFRJ
Prof._________________________________________________________
Dr Ruth Helena Dweck Faculdade de Economia/UFF
Prof. _________________________________________________________
Dr. Jorge de Paula Costa vila Instituto Nacional de Propriedade Industrial
Dedicatria
Agradecimentos
Contei com o apoio de inmeras pessoas durante o tempo em que cursei o doutorado e
agradeo a todas, do fundo do meu corao. Algumas, em particular, foram
fundamentais para que eu pudesse conclu-lo.
Minha orientadora, professora Maria Lcia, pelo permanente incentivo, pela gentileza e
exemplo de sabedoria e principalmente pela fora que me deu em todos os momentos do
doutorado, sem a qual eu no teria concludo esta tese.
Meu marido, Paulo Sergio, que me acompanhou com tanto amor e pacincia,
acreditando mais em mim do que eu mesma, no encontro palavras para os sacrifcios
do nosso tempo em comum, para o incentivo permanente e por no me deixar desistir.
Meu filho Antonio, por tudo que significa para mim, pela compreenso, pelo amor e por
acreditar em mim.
Meus irmos e irms, Rita, Ana, Pedro e Miguel, e minha me, pelo amor; ao meu pai,
mesmo distante, por tudo que sou hoje.
Aos meus queridos Bernardo e Gustavo, pelo amor enorme que sinto por esses quase
filhos, e minha madrinha ngela Ferracioli, pelo apoio, pacincia e amizade. Dona
Maria e Geralda que cuidaram de mim e da minha casa, durante todo esse tempo.
s amigas e colegas de doutorado Paula Marina Sarno, que me apoiou em todos os
momentos desse percurso, pela fora e pelo exemplo que significou para mim, e Sol
Garson, com quem tive o privilgio de compartilhar o interesse pelo tema das finanas
pblicas, pela troca, pela inteligncia, pelo carinho.
minha querida amiga Renata Lins, com quem pude continuar compartilhando essa
jornada, o meu agradecimento por estar sempre perto de mim.
Devo agradecer ainda s instituies e pessoas que permitiram o desenvolvimento desse
trabalho. Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), agradeo por
me proporcionar um excepcional ambiente de trabalho e convvio, e pelos
conhecimentos que l adquiri.
Aos Conselheiros do TCE-RJ que me apoiaram nessa jornada, Sergio Quintella, que me
apresentou o tema das finanas pblicas e possibilitou que eu desenvolvesse os estudos
que deram origem a esta tese; Jos Gomes Graciosa, pelo permanente incentivo e apoio
TESE DE DOUTORADO
ORIENTADORA:
Professora MARIA LUCIA TEIXEIRA WERNECK VIANNA
Agosto de 2007
NDICE
INTRODUO
I
14
25
I.1
Reviso da literatura
II
II . 1
47
II . 2
56
II . 3
70
III
28
39
77
III . 1
Municipalizao da sade
85
III . 2
Municipalizao da educao
94
III . 3
IV
101
118
IV . 1
119
IV . 2
125
IV . 3
A recuperao econmica
137
IV . 4
140
IV.4.1
141
IV.4.1.1
144
IV.4.1.2
153
IV.4.2
156
V.1
169
180
V.1.1
180
V.1.2
186
V.1.2.1
189
V.1.3
222
V.1.4
236
V.1.5
240
V.1.6
249
V.1.7
256
V.2
273
V.2.1
273
V.2.2
287
V.2.3
292
V.2.4
300
VI
CONCLUSO
303
VII
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
314
VIII
ANEXO
325
325
330
INDICE DE TABELAS
Tabela 1. Brasil Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1960-2004 .......... 66
Tabela 2. Brasil Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004 ........... 68
Tabela 3. Evoluo Comparada de Indicadores Relacionados ao Petrleo: 1999-2005......... 116
Tabela 4. Produto Interno Bruto (PIB) do Estado e do Municpio do RJ: 1949-2004.............. 132
Tabela 5. Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e do Estado do Rio de Janeiro: 1939-2004 . 134
Tabela 6. Estimativas do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado do RJ,
por Setor de Atividade: 1996-2004 ......................................................................... 138
Tabela 7. Densidade demogrfica em 2000: Brasil, Regies e estado do Rio de Janeiro ..... 142
Tabela 8. Municpios Existentes em 2000, por Faixa Populacional
Brasil, Regies e Estado do Rio de Janeiro............................................................ 151
Tabela 9. Evoluo da Populao do Estado do RJ, por Regio: 1996-2004 ......................... 153
Tabela 10. Receitas dos Municpios do RJ, Principais Grupos: 1996, 2000 e 2004................ 180
Tabela 11. Composio do ndice de Participao dos Municpios (IPM)
para a Distribuio da Cota-Parte do ICMS-RJ: 1996 ........................................... 207
Tabela 12. Distribuio Percentual dos 25% do ICMS-RJ, ndices por Regio....................... 209
Tabela 13. Participao das Regies do RJ nos ndices da Lei n 2.664/96
e Peso de Cada ndice no Total da Parcela de 25% do ICMS-RJ.......................... 210
Tabela 14. Comparao do ndice de Valor Adicionado (V.A.) por Regio
Estado do Rio de Janeiro: 1996 e 2004.................................................................. 211
Tabela 15. Receitas Tributrias, Transferncias do ICMS e FPM e Royalties, per capita
Municpios do RJ por Regies 2004 .................................................................... 225
Tabela 16. Receitas Tributrias, Transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita
Municpios do RJ por Faixa Populacional 2004 ................................................... 227
Tabela 17. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categoria de Receita e
Componentes e por Faixa Populacional 2004 ..................................................... 230
Tabela 18. Receita Tributria dos Municpios do RJ 2004.................................................... 236
Tabela 19. Receita Tributria per capita, Municpios do RJ, por Regio 1996/2000/2004 ... 246
Tabela 20. Receita Tributria per capita, Municpios do RJ, por Faixa Populacional
1996/2000/2004....................................................................................................... 248
Tabela 21. Indicadores do ICMS-RJ Distribudo aos Municpios, em Percentagem
da Receita Total e per capita, por Regio 2004................................................... 250
8
Tabela 40. Clculo da Disperso na Distribuio de Royalties per capita e nas Principais
Naturezas de Despesa, por Regio Municpios do RJ 2004 ............................ 298
Tabela 41. Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 1996 ........ 301
Tabela 42. Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2000 ........ 301
Tabela 43. Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2004 ........ 302
INDICE DE GRFICOS
Grfico 1.
Grfico 2.
Grfico 3.
Grfico 4.
Grfico 5.
146
Grfico 6.
147
Grfico 7.
152
Grfico 8.
Grfico 9.
159
Grfico 10. Produto Interno Bruto por Habitante, Municpios do RJ, por Faixa
Populacional: 1996 e 2004.........................................................................
162
Grfico 11. PIB dos Municpios do RJ, por Regio: 1996 e 2004....................................
163
Grfico 12. Receitas per capita dos Municpios do RJ em 2004, por Categoria de
Receita e Faixa Populacional.........................................................................
234
Grfico 13. Receitas do IPTU e do ISS dos Municpios do RJ, por Regio: 2004............
Grfico 14.
237
241
257
257
261
Grfico 18. Evoluo Comparada das Receitas Municipais per capita, por Categorias
da Receita 2004......................................................................................
270
10
276
288
300
11
Resumo
Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80,
entendido como um processo de municipalizao, sobre a composio e o perfil atual
das finanas municipais. A hiptese de trabalho a de que os impactos decorrentes das
alteraes no aparato legal e institucional em que se insere o arranjo federativo
brasileiro foram mais pronunciados no estado do Rio de Janeiro do que no restante da
Federao, em razo da importncia do petrleo e gs natural para a economia e para as
finanas pblicas dos entes federativos fluminenses.
As evidncias reunidas permitem comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de
municipalizao no estado do Rio de Janeiro, com significativas mudanas em termos
de aumento e modificao do perfil das receitas disponveis, crescentemente vinculadas
a finalidades especficas, com o correspondente aumento da responsabilidade municipal
sobre o provimento de bens e servios pblicos. Confirmam-se a ausncia de
mecanismos de cooperao e a ineficcia do sistema de partilha para redistribuir os
recursos horizontalmente e minimizar as desigualdades socioeconmicas que se
observam entre os municpios e as regies fluminenses problemas comuns a toda a
Federao, aqui agravados pela distribuio da cota-parte municipal do ICMS e dos
recursos provenientes do petrleo, que acarretam significativa disparidade entre as
receitas finais disponveis per capita para os governos locais.
12
Abstract
This study works on a public finance case, namely that of the municipalities in State of
Rio de Janeiro, aiming at an assessment of the impacts of political and fiscal
decentralization, or rather, municipalization an ongoing process in Brazil since the
eighties on present composition and breakdown of municipal finance. Its main
assumption is that the effects from changes in legal and institutional structure which
makes up the Brazilian federative framework have been more pronounced in the State
of Rio de Janeiro than elsewhere within the country, mainly due to the great influence of
oil and natural gas on the economy and on the state and the municipalities finances.
Garnered evidence clearly points to an actual process of municipalization in Rio de
Janeiro state, with substantial changes, as far as an increase in disposable revenues and a
concurrent change in their breakdown are concerned. Disposable revenues have been
growingly linked to specific end uses, thus enlarging municipal responsibility in public
goods and services.
13
Introduo
Objetivo e justificativa
Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
estado do Rio de Janeiro, cujo objetivo avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80 sobre a
composio e o perfil atual das finanas municipais.
Em vista das limitaes encontradas na reviso da literatura sobre o federalismo e a
descentralizao, que permitiram concluir pela inadequao do uso das teorias
hegemnicas da economia do setor pblico, em razo de seu carter normativo e da
ausncia de poder explicativo das experincias concretas do federalismo encontradas no
mundo real, na ausncia de um referencial terico que d conta da especificidade do
arranjo federativo brasileiro, buscou-se trabalhar com categorias analticas que
permitissem conhecer a soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das recentes mudanas ocorridas.
A opo pelo estudo de caso justifica-se pela possibilidade que oferece de se examinar
o fenmeno impactos de mudanas legais sobre as relaes intergovernamentais em
um contexto federativo em seu contexto, sob os seus vrios ngulos, aliando pesquisa
histrica e descrio dos fatos utilizao dos dados quantitativos e, na medida do
possvel, qualitativos, para auxiliar o conhecimento e compreenso do fenmeno.
Alguns fatores justificam a escolha do tema. Em primeiro lugar, a constatao da
importncia da produo de anlises da economia fluminense, j que a nossa produo
acadmica tem estado muito mais voltada aos temas de desenvolvimento nacional do
que aos temas do desenvolvimento regional e, principalmente, local, carentes de
maiores estudos. Creio que esta deficincia sentida por todos aqueles que trabalham
direta ou indiretamente com a economia do estado e de seus municpios, e que a
reflexo acadmica e a produo de estudos sobre a economia fluminense so de grande
valia para embasar propostas e processos de avaliao das polticas pblicas em curso
ou a adotar, bem como fornecer elementos para o debate em torno do desenvolvimento
econmico local e dos instrumentos que podem ser utilizados para promov-lo.
14
Finalmente, mas no menos importante, a escolha se justifica pelo meu interesse pessoal
e profissional por trabalhar como tcnica de controle externo e pela possibilidade de
aliar a curiosidade de ordem acadmica e o estudo das questes ligadas s finanas
pblicas prtica diria do trabalho que desenvolvo no Tribunal de Contas do Estado
do Rio de Janeiro.
15
Ao longo dos anos 90, a economia brasileira sofreu importantes modificaes em sua
estrutura, destacando-se a abertura comercial, o fim de monoplios e a privatizao de
empresas estatais, as reformas administrativa e previdenciria, o controle da inflao e a
estabilidade monetria.
1
2
PRADO, 2001, p. 2. Essa inverso na relao de determinao - a receita tende a gerar seu prprio
gasto - equivaleria, segundo o autor, Lei de Say fiscal.
Idem. (GSN a sigla para governos subnacionais). Este aspecto ser retomado no captulo V, na
anlise das finanas dos municpios fluminenses, onde se identificam alguns dos traos caractersticos
desse movimento.
16
Santos e Mattos (2006, p. 734-735) argumentam que, apesar da autonomia municipal, predomina o
centralismo da Unio nas tomadas de decises que afetam todos os entes: Diante de tudo isso,
parece correto dizer que o Municpio brasileiro, com a Constituio de 1988, adquiriu teoricamente
o direito de exercer a condio de ente federado. Na prtica, contudo, o exerccio pleno desse direito
no lhe foi garantido. O constituinte de 1988 parece ter imaginado que haveria uma adeso
automtica dos governantes aos seus propsitos descentralizadores, que, entretanto, no ocorreu.
Privilegiando o equilbrio entre receitas e despesas e a gerao de resultados primrios positivos, com
inspirao em leis similares em vigor em outros pases, e contando com o apoio de organismos
multilaterais, a LRF estabeleceu limites para os gastos com pessoal e para o endividamento de todos
os entes da Federao e dos trs Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e criou restries
criao de despesas continuadas, alm de enfatizar a importncia do controle de gastos e a
transparncia na gesto, por meio da divulgao peridica obrigatria dos resultados fiscais e da
execuo oramentria.
17
18
19
20
Da estrutura do trabalho
Com o objetivo de avaliar em que medida o estudo das modificaes dos mecanismos
de financiamento das aes governamentais, em contextos federativos, exige uma
abordagem terica especfica do federalismo fiscal, o primeiro captulo apresenta uma
reviso da literatura relativa s teorias do federalismo e procura avanar na discusso
das questes ligadas descentralizao, como forma de execuo e suprimento dos
servios pblicos, com intuito de identificar, nesse universo, modelos de relaes
federativas e de distribuio de poderes e competncias em federaes que possam
subsidiar a anlise do caso brasileiro e, em particular, do caso fluminense.
A anlise que ser desenvolvida permite confirmar que cada Federao real adota uma
soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi tornado possvel pelas
circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras polticas e da evoluo
6
7
21
das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado, sendo dessa forma
compatvel com suas especificidades. Por essas razes, existe em permanente processo
de evoluo e reforma. 8
Em face da ausncia de um instrumental terico adequado, tendo em vista a
impossibilidade de reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem
nicos e compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas,
buscou-se trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a
especificidade da soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em
que opera, j resumidas, que modificaram tanto o contexto sociopoltico como a
estrutura econmica.
Assim, o captulo II revisa, com base nos estudos sobre o tema, a montagem do arranjo
federativo brasileiro e o recente processo de descentralizao com nfase no papel do
municpio e descreve, em linhas gerais, o estgio atual e as principais caractersticas e
limitaes do sistema fiscal federativo em vigor.
O terceiro captulo resume as mudanas legais, institucionais e polticas promovidas
desde a dcada de 90 que mais impactos produziram sobre a autonomia e as finanas
dos municpios fluminenses, com destaque para o processo de municipalizao das
polticas sociais, mais especificamente nas reas da sade e educao, bem como as
mudanas no aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas extrao e
explorao do petrleo e gs natural, em vista da abundncia das reservas desses
recursos no territrio estadual e na Plataforma Continental.
O quarto captulo revisita, em linhas gerais, as transformaes da economia do estado
do Rio de Janeiro, de modo a fornecer subsdios para a anlise dos municpios. O
captulo inicia com um breve retrospecto dos principais fatos da histria e da economia
do estado, com o intuito de contextualizar a anlise que se segue, abordando com mais
detalhe por sua importncia para os fins deste trabalho a trajetria de crise
vivenciada pela economia fluminense em boa parte do sculo XX e a inflexo desta
trajetria desde a dcada de 90, viabilizada pelas mudanas no setor do petrleo e gs
natural e ancorada fortemente nas atividades dessa cadeia produtiva desde ento.
22
Relatrios do FINBRA (para os dados do municpio do Rio de Janeiro, dos trs anos examinados, e
como complemento aos dados do TCE-RJ, quando necessrio). Alm dessas, foram utilizadas
informaes das seguintes fontes: TCMRJ (dados do municpio do RJ de 2004); IBGE e IPEADATA
(populao e PIB); Fundao CIDE do Rio de Janeiro, ANP e SIAFEM RJ (royalties), STN e
AFE/BNDES (transferncias de recursos federais); Secretaria de Estado da Fazenda (ou da Receita) e
do Tribunal de Contas da Unio - TCU (para clculo da distribuio do ICMS-RJ); Fundao Getlio
Vargas (PIB do Estado do RJ e IGP-DI para atualizao dos valores); Ministrio da Sade (SIOPS e
DATASUS) para dados da sade; e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, para o IDHM).
23
24
A questo terica central que se coloca para fins deste trabalho se a anlise das
mudanas constitucionais, legais e institucionais, que afetaram a autonomia dos
municpios fluminenses e brasileiros de modo geral no perodo recente, e que
caracterizam o processo de descentralizao fiscal e poltica, pelo fato deste ter ocorrido
em um Estado federal, em um contexto legal, poltico, institucional e jurdico prprio,
pressupe a delimitao de um marco terico especfico.
Identificou-se a necessidade de conhecer e entender o que diferencia o federalismo
como processo poltico distinto e a federao como forma de organizao do Estado
nacional, e de avaliar em que medida o processo de descentralizao assume contornos
prprios e especficos nessas circunstncias.
A questo relevante seria identificar, na reviso da literatura do federalismo fiscal,
modelos de relaes federativas e de distribuio de poderes e competncias dentro de
federaes, entre as diferentes unidades que as compem, bem como formas de
organizao do Estado federal, e avaliar em que medida a Federao brasileira e o
estado do Rio de Janeiro, em especfico, se enquadram nesses modelos.
Adicionalmente, buscava-se identificar as implicaes e desdobramentos esperados de
mudanas institucionais e legais da magnitude das que foram empreendidas no Brasil
sobre as relaes intergovernamentais, em um contexto federativo, que fossem
especficas dessa forma de organizao do Estado que permite preservar a unidade
com diversidade e que pudessem orientar e subsidiar a construo de uma agenda de
pesquisa futura.
Foram esses objetivos que nortearam o mapeamento do atual estado das artes da
teoria, em busca de instrumentos tericos para a anlise do federalismo brasileiro e do
caso fluminense. Como resultado, constatou-se a ausncia de abordagens tericas que
dessem conta das especificidades dos arranjos federativos e, por conseqncia, do
brasileiro e da complexidade das relaes que se estabelecem entre o Estado, o
mercado e as sociedades dos pases com organizao federal de governo.
25
12
(ou
descentralizao),
como
um
continuum
centralizao-
12
Para Affonso (2003, p.23), embora as definies dessa exogeneidade que utilizam no sejam
exatamente iguais, alguns autores (como Musgrave e Musgrave e Oates) compartilhariam o mesmo
ponto de vista terico com relao ao federalismo e s estruturas federativas.
13
O enfoque estritamente econmico do federalismo fiscal, distinto da abordagem da cincia poltica,
teria sido desenvolvido por Oates a partir do trabalho pioneiro de Wheare (1963), para quem o
federalismo um mtodo da diviso de poderes para que em determinada esfera os governos geral e
regional sejam cada qual coordenados e independentes, sendo a autonomia dos diferentes nveis
protegida por garantias constitucionais (AFFONSO, 2003, p.22-23).
14
AFFONSO, 2003, p.25.
26
27
I.1
Reviso da literatura
15
ABRUCIO, 2004. AFFONSO, 2003. AFONSO; LOBO, 1996. AGUIRRE; MORAES, 1997.
16
A principal concluso que se extrair dessa anlise que a discusso do conflito federativo brasileiro
encontra-se desprovida de embasamento terico adaptado sua especificidade. (AGUIRRE;
MORAES,1997, p.122).
17
AGUIRRE; MORAES, 1997, p.122.
18
A descentralizao fiscal no se limita a pases organizados formalmente como federaes, mas pode
ser observada tambm em pases com sistemas polticos unitrios que possuem, em alguns casos,
estruturas fiscais at mais descentralizadas do que os demais (AFONSO; LOBO, 1996).
28
19
29
econmicos
que
se
conectam
com
economia
21
Schmitter (1999) cita os relatrios Decentralization, Briefing Notes do Banco Mundial (que considera a
Bblia dos que advogam estas medidas) e Decentralized Governance Programme das Naes
Unidas. Um exemplo, no Brasil, de interpretao da descentralizao como princpio que preside a
boa prtica administrativa consta da pgina do Ministrio do Planejamento na internet, na explicao
dos critrios de classificao das contas pblicas, adotados a partir de 2000. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/classificaoes_orcamentari
as.htm.
22
A saber, aumento da corrupo, clientelismo, intolerncia, violao de direitos humanos,
irresponsabilidade fiscal e enfraquecimento da capacidade poltica do poder central para lidar com
questes da estabilizao, segurana e ajuste macroeconmico, apenas para citar os mais
importantes (SCHMITTER, 1999).
30
31
Estariam dessa forma caminhando em direo ao que acreditam ser uma abordagem
com enfoque positivo, que estaria situada na interseo entre a economia e a cincia
poltica, com maior poder explicativo por ser baseada na observao do efetivo
funcionamento dos sistemas federativos de governo e nas diferentes formas que
assumem ao redor do mundo 23 .
A anlise que se segue pretende resumir brevemente as principais contribuies tericas
na rea do federalismo fiscal e permite concluir que as novas teorias tambm no
conseguem avanar em direo a um maior poder explicativo e no do conta das
especificidades dos arranjos federativos reais.
Partindo da teoria tradicional das finanas pblicas neoclssica, a teoria do federalismo
fiscal ou do bem estar social procura definir a estrutura fiscal ideal como sendo aquela
que melhor atende ao critrio da eficincia econmica no que diz respeito ao
desempenho das funes do governo alocativa, distributiva e estabilizadora.
Os principais trabalhos no mbito dessa teoria procuram avanar na definio de
critrios para a distribuio ideal, ou mais eficiente, das competncias (tributrias) e
encargos (responsabilidades) entre os diferentes nveis de governo, que permita atender
aos trs objetivos fiscais melhor alocao de recursos, distribuio de renda mais justa
e estabilizao da economia estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de
bens pblicos das formas centralizada e descentralizada.
De acordo com Aguirre e Moraes (1997), os argumentos favorveis descentralizao
referem-se, em geral, funo fiscal bsica de alocao de recursos e gastos e derivam,
em ltima anlise, da identificao da existncia de diferenas entre as preferncias (dos
cidados-consumidores) e os nveis de renda dos indivduos em cada localidade e,
portanto, da maior possibilidade de adequao da oferta descentralizada de bens e
servios pblicos s necessidades de cada comunidade.
Haveria ainda entre outras vantagens dessa forma de gesto apontadas na literatura,
maior incentivo participao poltica dos indivduos nas decises coletivas, e por
conseqncia, o fortalecimento da democracia.
Para as funes distributiva e estabilizadora, ao contrrio, os argumentos tradicionais
trabalhariam mais em favor da centralizao na rbita federal, considerando a existncia
23
RODDEN, 2005.
32
33
24
25
26
27
34
28
O autor teria destacado a existncia dos chamados incentivos seletivos, que no entanto s
funcionariam para pequenos grupos e sob circunstncias especiais (ver AGUIRRE; MORAES, 1997,
p.126).
29
Existem duas escolas com abordagens distintas: o Velho Institucionalismo (ou Institucionalismo Norteamericano) que conheceu o seu auge na virada do sculo XIX para o XX, sofrendo grande influncia
da Escola Histrica Alem, que negava a existncia de teoria que fosse vlida para toda e qualquer
sociedade, com base no entendimento de que cada sociedade diferente, no cabendo falar em uma
teoria geral, uma lei econmica geral. Os principais nomes do Velho Institucionalismo so os de
Thorstein Veblen, John R. Commons, Wesley Mitchell, Richard T. Ely e Clarence Ayres. Embora
tenham ajudado a instituir o New Deal destacando a importncia das instituies americanas e
promovendo inmeras mudanas, a matematizao crescente da economia, a partir principalmente de
Hicks-Hansen e da curva IS-LM, acabou por destru-los. Os institucionalistas s voltam a aparecer, j
sob a forma de Novo Institucionalismo, em 1976, com Williamson. Os autores aqui analisados
pertencem a esta ltima corrente. Para uma reviso dos autores e da abordagem do Institucionalismo
ver Hodgson, Geoffrey, The Approach Of Institutional Economics (Journal of Economic Literature, v.
36, n.1, 1998).
30
AGUIRRE; MORAES, 1997, p.128.
35
31
32
36
33
34
37
35
Como ficou claro na reviso das teorias, a principal limitao encontrada na literatura
o carter normativo e sua inadequao s experincias concretas do federalismo, ao
mundo real.
Como a teoria no fornece elementos para a compreenso do fenmeno que se quer
estudar, em vista da inexistncia de uma abordagem terica e da inadequao do uso de
um instrumental que objetive caracterizar teoricamente um modelo ideal de
federalismo contra o qual se possa avaliar a eficincia do arranjo brasileiro, buscou-se
identificar categorias analticas que permitissem avanar na direo de uma adequada
compreenso do fenmeno federativo em toda a sua complexidade, abrangendo os
diferentes aspectos envolvidos.
Em face da impossibilidade de reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de
outros, por serem nicos e compatveis com condies sociais, histricas e polticas
determinadas, justifica-se a opo por trabalhar com categorias analticas que permitam
conhecer a peculiaridade da soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, bem como avaliar a sua adequao em vista das mudanas ocorridas nas
condies em que opera, j resumidas, que modificaram tanto o contexto sociopoltico
como a estrutura econmica.
35
38
II
36
Como observou Watts (2002) em sua interveno na Conference on Fiscal Equalization and Economic
Development Policy within Federations realizada naquele ano, The discussion at this conference has
already made it clear that there is no single model of federalism or of federal financial relations that is
universally applicable everywhere.
39
37
Rodden (2005) apresenta uma reviso abrangente dos estudos empricos sobre a descentralizao,
por correntes tericas, dentro de cada explicao para as causas da descentralizao e do
federalismo se endgena ou exogenamente determinados e suas implicaes sobre o crescimento
econmico, dficit fiscal, inflao e estabilidade macroeconmica, ou sobre a qualidade da
governana (relao com corrupo, accountability e bom governo) ou ainda, estudos mais antigos
que examinam a relao destes com o tamanho e o crescimento dos governos.
38
PRADO, 2006, p.16.
39
Idem.
40
40
41
WATTS, 2002.
Evidncias da adoo generalizada de dispositivos assimtricos na distribuio de recursos nos
sistemas federativos esto relatadas na literatura que trata do federalismo fiscal (PERNTHALER,
2002; WATTS, 2002).
41
diferenas expressivas nos servios que estavam aptas a oferecer aos seus cidados.
A necessidade de correo de desequilbrios horizontais e verticais induz, por essa via,
ao estabelecimento de regras assimtricas de transferncias de recursos entre as
diferentes entidades governamentais.
Por outro lado, a interdependncia e justaposio no exerccio das responsabilidades e
poderes, inevitveis nos arranjos federativos, requerem, na prtica, o desenvolvimento
de instituies e relaes intergovernamentais que assegurem a cooperao e
coordenao entre os governos que os constituem, fundamentais para resolver os
conflitos que emergem e para fornecer os meios necessrios adaptao a
circunstncias mutveis. Pode-se concluir que essas instituies so ainda mais
necessrias em sistemas assimtricos, em vista dos inmeros arranjos alternativos
tantos quanto so as federaes e da complexidade de coorden-los.
O sistema federativo brasileiro no foge regra (vale dizer, ausncia de uma regra) e
apresenta hoje peculiaridades que o diferenciam de outras experincias federativas e do
que pode ser considerado um sistema ideal de federalismo, baseado nos pressupostos
da teoria do federalismo fiscal.
O principal trao distintivo do regime federativo brasileiro exatamente a elevada
descentralizao das competncias tributrias, que se traduz na autonomia que os
governos subnacionais possuem para instituir alquotas e cobrar impostos que
representam parcela considervel do bolo tributrio nacional. 42
No obstante as caractersticas peculiares do arranjo federativo brasileiro e a elevada
autonomia, observa-se que a diviso de competncias tributrias que hoje prevalece no
pas segue, em larga medida, as prescries da teoria tradicional, tais como a
competncia do imposto sobre a renda atribuda ao governo central e do imposto sobre a
propriedade aos governos subnacionais. A competncia do principal imposto nacional, o
imposto sobre o consumo, atribuda no Brasil aos governos estaduais, constitui
importante exceo relativamente distribuio ideal de competncias, ponto que se
analisar com mais detalhes.
42
Particularmente no caso dos estados, que tm a competncia sobre o principal imposto nacional o
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios, responsvel por 22% do bolo tributrio , com
liberdade para fixar as alquotas, dentro de certos limites, resultando na situao de 27 diferentes
legislaes do imposto e 44 alquotas diferentes que hoje se observa no pas.
42
They
are
generally
responsible
for
regional
43
44
AFONSO, 2001.
TER-MINASSIAN, 1997, p.4-7.
43
45
46
TER-MINASSIAN, 1997.
A descentralizao na poltica habitacional brasileira constituiria um caso exemplar de
descentralizao espontnea ou por ausncia, por meio do qual estados e municpios foram
desenvolvendo polticas prprias e assumindo responsabilidades por decises sobre programas e seu
funcionamento na medida em que o governo federal foi perdendo a capacidade de ao (ALMEIDA,
1995). Este ponto ser retomado no prximo captulo.
44
47
Problemas com a capacidade administrativa dos governos locais (que pode ser fraca em muitos
casos) para a formulao e execuo das polticas, o que inclui deficincias de gesto e de controle,
com pouca transparncia e elevada incidncia de corrupo, alm de problemas de tamanho das
localidades que dificultam o sucesso na implementao de polticas descentralizadoras (TERMINASSIAN, 1997, p.5-6).
48
O que leva Ter-Minassian (1997, p.5) a concluir que, nesse caso, there can be even significant
efficiency costs from the decentralization of these types of expenditures.
49
Prado (2001), ao analisar a distribuio vertical de recursos na federao brasileira, argumenta que o
processo de descentralizao no Brasil corresponde, na realidade, a um processo de municipalizao,
enquanto a situao dos estados praticamente no se alterou desde a promulgao da Constituio
de 1988, como se analisar adiante.
50
Tal situao seria extremamente peculiar, no encontrada facilmente em outros pases com
organizao federativa, nos quais, em sua maioria, so divises administrativas das unidades
federadas que delegam diferentes nveis de autonomia aos governos locais (TOMIO, 2002). O autor
observa que apesar de mencionado como organizao poltica autnoma em quase todas as
constituies republicanas, exceto na de 1937, s na Constituio de 1988 o municpio conquistou
autonomia plena, obtendo, de fato, o status de ente federativo.
45
de
quotas
de
participao,
aumentando
as
transferncias
51
46
52
52
53
47
48
54
AFONSO; ARAJO, 2001. A evoluo da receita arrecadada pelas trs esferas e da receita disponvel
ser analisada mais adiante.
49
55
50
parte o desequilbrio vertical na repartio das receitas tributrias entre os entes. Por
outro lado, a inadequao e rigidez dos critrios adotados pelo sistema de partilha das
receitas baseado nos fundos de participao, em lugar de compensar, agravam os
desequilbrios horizontais, isto , as disparidades de renda entre estados e entre
municpios.
Com efeito, a eficcia do sistema atual de transferncias intergovernamentais de
impostos federais e estaduais para a correo das disparidades das receitas dos
municpios e das desigualdades econmicas regionais, especialmente do FPM, tem sido
duramente criticada por diversos estudiosos. 59
Formado hoje, como se descreveu, por uma parcela de 22,5% dos principais impostos
federais IR e IPI -, desde a dcada de 1970 os recursos disponveis ao FPM vm
aumentando, como se verifica no quadro a seguir: 60
59
60
51
62
61
At o final dos anos 1970, novas condicionalidades e vinculaes foram sendo atreladas aos recursos
transferidos pelos fundos, reduzindo dessa forma a liberdade oramentria dos governos receptores, e
desvirtuando o carter destes de mecanismos de equalizao oramentria strictu senso, ou seja,
como mecanismos que aportavam recursos livres aos oramentos dos GSN. (PRADO, 2003a, p.51).
62
Ato Complementar n 35 de 1967 e Lei n 5.172 de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional).
52
com a populao dos municpios, entre 0,6 (para qualquer municpio com populao at
10.188 habitantes, o que elevou o volume de recursos repassados aos pequenos
municpios, que constituem a maioria dos municpios brasileiros 63 ) e 4,0 (acima de
156.216 habitantes).
O Decreto criou ainda a Reserva do Fundo de Participao dos Municpios, constituda
por 4% dos recursos que eram divididos entre os municpios no capitais (90% do total),
destinada exclusivamente aos municpios que se enquadrassem no coeficiente individual
de participao 4,0, prevendo a distribuio de acordo com os mesmos critrios
definidos para a distribuio dos 10% das capitais (proporcionalmente populao e ao
inverso da renda per capita do respectivo estado). 64
Em 1988, foi aprovada nova alterao legal considerando, para fins da distribuio do
FPM, os municpios regularmente instalados e prevendo a reviso anual das quotas, a
partir de 1989, com base em dados oficiais de populao produzidos pelo IBGE. 65
Os recursos do Fundo, desde ento, passaram a ser subdivididos em trs grupos: 10% do
total so destinados s capitais dos estados (FPM-Capitais); 3,6% dos recursos formam
um fundo adicional para os municpios do interior com grande populao (mais de
156.216 habitantes, FPM-Reserva 66 ) e o restante, 86,4%, destinado a todos os
municpios do interior (FPM-Interior).
A criao da Reserva do FPM pretendeu compensar as distores decorrentes das regras
at ento vigentes, que penalizavam os grandes municpios que j apresentavam,
poca, problemas de metropolizao. que, na realidade, a forma de distribuio do
FPM, enquadrando os municpios em faixas de acordo com o nmero de habitantes,
com coeficientes que crescem proporcionalmente menos que o crescimento da
populao, reduzindo a receita per capita daqueles com tamanho acima do mximo
previsto, embora justificada pela lgica redistributiva do Fundo compensar as
disparidades econmicas e sociais que limitam a capacidade de arrecadao decorrente
63
Em 2000, 2.695 dos municpios brasileiros, ou 49% do total, tinham at 10 mil habitantes (dados do
Censo Demogrfico do IBGE).
64
Decreto-Lei n 1.881 de 1981. Com essa alterao, os municpios do interior com mais de 156.216
habitantes, alm do valor da cota do FPM-Interior a que tinham direito, tambm passaram a receber o
valor da cota estabelecida por esse Decreto.
65
Lei Complementar n 59 de 1988.
66
A incluso posterior dos municpios de coeficiente 3,8 no FPM-Reserva, mencionada adiante, reduziu
para 142.632 habitantes a populao acima da qual os municpios passaram tambm a ter direito, a
partir de 1999, a receber recursos adicionais dessa cota.
53
67
Por isso, o fundo teve sempre o carter de um certo tipo de renda mnima fiscal para compensar a
limitao das bases prprias das pequenas localidades (PRADO, 2003a, p.65).
68
A mudana teria sido uma reao ao milagre da multiplicao dos pes, incentivo criao de
municpios, representado pelas regras anteriores de rateio (VILLELLA, 1995, citado por PRADO,
2003a, p. 66). O processo de criao de municpios ser analisado no captulo IV.
69
Os coeficientes congelados sofreram um certo ajustamento poltico beneficiando as regies mais
atrasadas do pas. O atraso na realizao do Censo fez com que os critrios s fossem revistos, e
ainda assim apenas parcialmente, em 1994 (PRADO, 2003a, p.66).
54
70
55
71
No sentido de que a presso para a descentralizao teria vindo de baixo para cima, de maneira
oposta dos demais pases (AFFONSO, 2000).
56
72
Isso explicaria, para Affonso (2000), porque o Brasil hoje, em termos fiscais, um dos pases mais
descentralizados da Amrica Latina apesar da descoordenao geral do processo de descentralizao
e da falta de definies claras com relao s novas competncias.
73
Almeida (1995) considera que estes seriam condicionantes da mudana do federalismo centralizado
para o descentralizado, interpretao diversa da que foi proposta por Affonso (2000), para quem a
crise fiscal no foi fator determinante do processo de descentralizao.
74
ALMEIDA, 1995, p.92.
57
75
76
58
59
78
Como o caso do SUS e dos conselhos com mltipla representao, que tm logrado instituir normas
que organizam todo o sistema de sade pblica, em todos os nveis, mesmo sem a aprovao de leis
ou a discusso legislativa (apenas por Portarias Ministeriais).
79
Santos e Mattos (2006) avaliam, de uma maneira geral, as emendas promulgadas nesse perodo como
emendas anti-autonomia municipal por ferirem a autonomia municipal e trabalharem rumo
reconcentrao dos poderes distribudos em 1988 (p. 743), concluindo que o modelo de federao
ento pensado, no corresponde ao que se desenha na Carta atual, reformada mais de 40 vezes. O
cenrio que se desenha, na viso das autoras, de uma verdadeira queda de brao entre os entes
federativos cujos atores principais tm sido o Municpio, de um lado, como perdedor e a Unio, de
outro, como recorrente ganhadora [...] (p.746).
60
80
A EC n 21 prorrogou o prazo para cobrana da CPMF por mais 36 meses e aumentou a alquota da
contribuio para 0,38% nos 12 primeiros meses e 0,30% nos 24 meses seguintes.
81
Segundo a lgica municipalista, a EC n 14 feriu a autonomia do Municpio, posto que fez evaporar,
antes mesmo de chegar em seus cofres, parte dos recursos que, pela Constituio, deveriam ser-lhe
integralmente destinados. (SANTOS; MATTOS, 2006, p.742). Para as autoras, a lgica do Fundo
altamente complexa e beneficiou a Unio, ficando o Municpio com escolas de mais e recursos de
menos, sem saber se estavam, ou no e com certeza estavam sendo atacados em sua autonomia
financeira. (Idem, p.740).
61
(principal
impacto
foi
reduo
das
transferncias
discricionrias); 83
A EC n 29, de 13/09/2000, que imps restries e condies para aplicao de
recursos para financiamento das aes e servios pblicos de sade por parte dos
estados e municpios, vinculou 15% das receitas correntes municipais
assistncia sade e retomou a progressividade do IPTU (impactos diversos, de
reduo da autonomia sobre recursos prprios e de aumento da competncia
tributria municipal);
82
Apesar das crticas de que teria resultado em aumento de gastos com instalao dos Poderes
Executivo e Legislativo e com pessoal administrativo e em perda de receita nos municpios j
instalados, o processo de criao de municpios no perodo ps-88 teria garantido redistribuio de
recursos para distritos no beneficiados pelos investimentos pblicos municipais antes da
emancipao (SANTOS; MATTOS, 2006).
83
A DRU foi aprovada com carter transitrio para vigorar at 2003, sucedendo o FEF, e destinava-se a
desvincular vinte por cento do produto da arrecadao de todos os impostos e contribuies da
Unio, excetuando da desvinculao a arrecadao da contribuio social do salrio-educao.
62
84
O ISS, embora de competncia municipal, passou a ser regulado pela Lei Complementar Federal
n 116/03, que praticamente anulou as normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto,
gerando reaes contrrias dos municpios. Como observaram Santos e Mattos (2006, p. 745) No
obstante a legitimidade dos objetivos perseguidos, trata-se de uma afronta autonomia municipal
instituda na Constituio Federal.
85
Essa foi a primeira Emenda Constitucional que atendeu apenas ao interesse dos Municpios,
ampliando sua competncia tributria, o que lhes propiciar maior autonomia financeira. (SANTOS;
MATTOS, 2006, p.745).
63
87
88
89
90
No obstante a importncia da distino, Santos e Mattos (2006) concluem que a medida de maior
impacto para a autonomia financeira dos municpios seria a retomada do crescimento, pois isso
significaria elevao da cota-parte do ICMS, principal fonte de receita municipal.
Lopreato (2002) analisa com profundidade o colapso do padro de financiamento dos governos
estaduais na federao brasileira, desde a sua montagem falncia do sistema, que culminou com a
crise financeira e o acirramento dos conflitos federativos.
O programa deu continuidade ao esforo de equacionamento da dvida dos estados, iniciado ainda
nos anos 80, caracterizando uma terceira rodada de refinanciamento. Ver Mora (2002) para uma
discusso do papel do endividamento como relao intergovernamental no contexto federativo
brasileiro e na negociao da autonomia dos estados, e para a anlise do processo de endividamento
e equacionamento da dvida.
Os critrios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica de
responsabilidade dos estados e do Distrito Federal, foram estabelecidos pela Lei n 9.496/97. As
condies dos acordos compreendem o refinanciamento pelo prazo de at 30 anos com juros de 6%
ou 7,5% a.a., correo pelo IGP-DI, amortizao pela tabela Price de dvidas mobilirias, dvidas
bancrias contratuais, inclusive AROs e dvidas com a Caixa Econmica Federal, com um teto de
comprometimento de receita com encargos de no mximo 15%.
MORA, 2002, p.22.
64
encargos financeiros sobre ela incidentes, por outro, obrigou os entes beneficiados ao
pagamento das prestaes da dvida refinanciada, que devia ser garantido pelo
cumprimento de metas e compromissos pactuados com a Unio, que envolveram o
controle da dvida financeira em relao Receita Lquida Real RLR; metas de
resultado primrio e de arrecadao de receitas prprias, para reverter o quadro
deficitrio; controle de despesas com o funcionalismo pblico; reforma administrativa e
patrimonial, com a privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos; e
despesas de investimento em relao RLR.
Os acordos firmados envolveram o pagamento imediato pelos estados de, no mnimo,
20% da dvida a ser refinanciada pela Unio a chamada Conta Grfica, montante a
ser pago vista ou como garantia sobre o valor total por meio da transferncia de
ativos ao governo federal a serem includos imediatamente no Plano Nacional de
Desestatizao (PND), o que garantia uma taxa de juros menor. As dificuldades de
obteno dos recursos para o pagamento da Conta Grfica fizeram com que o estado do
Rio fosse o ltimo estado da Federao a renegociar a dvida, como se analisa no
captulo V.
A renegociao das dvidas estaduais, como se pode inferir, limitou a autonomia fiscal
dos estados, tanto do lado da receita como da autonomia sobre os gastos, contribuindo
decisivamente para o processo de enfraquecimento poltico e esvaziamento do papel
desses entes na Federao.
Com efeito, aps as conquistas alcanadas em 1988, os compromissos referentes s
prestaes reconduzem os estados situao anterior: subordinados s decises do
governo central, dependentes de negociao para obteno de recursos, na forma de
operaes de crdito, negociao de metas e compromissos, transferncias voluntrias.
Estabelece-se paralelamente, nesse vcuo, um padro de relacionamento direto da Unio
com os municpios, sem qualquer mediao, caracterstico do atual sistema fiscal
brasileiro. Assim que, ao longo da dcada de 90, os municpios foram sendo instados
a assumir novas responsabilidades.
Enquanto transferia responsabilidades aos governos subnacionais, como se analisou, o
governo federal dedicou-se a criar novos tributos capazes de garantir os recursos
necessrios para financiar as novas responsabilidades sociais criadas ou ampliadas pela
Constituio
Cidad.
Aproveitando
competncia
exclusiva
dada
65
(em % total)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1960 11,1
5,5
0,8
17,4 1960 64,0
31,3
4,7
100,0
1970 17,3
8,0
0,7
26,0 1970 66,7
30,6
2,7
100,0
1980 18,3
5,3
0,9
24,5 1980 74,7
21,6
3,7
100,0
1983 20,7
5,6
0,8
27,0 1983 76,6
20,6
2,8
100,0
1988 16,1
5,7
0,6
22,4 1988 71,7
25,6
2,7
100,0
1996 19,6
1996
8,1
1,5
29,1
67,3
27,7
5,0
100,0
2000 22,3
9,2
1,9
33,4 2000 66,7
27,6
5,7
100,0
2004 25,1
9,8
2,1
37,0 2004 67,8
26,5
5,7
100,0
Fonte: AFONSO; MEIRELLES, 2006.
66
67
TOTAL
17,4
26,0
24,5
22,4
29,1
33,4
37,0
(em % total)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1960 59,5
34,1
6,4
100,0
1970 60,8
29,2
10,0
100,0
1980 68,2
23,3
8,6
100,0
1988 60,1
26,6
13,3
100,0
1996 56,0
27,6
16,3
100,0
2000 55,8
26,3
17,9
100,0
2004 57,8
25,3
17,0
100,0
69
este
quadro
de
profundas
desigualdades
corresponde
uma
significativa
70
91
PRADO, 2003a, p.45. O modelo utilizado para a anlise das finanas dos municpios fluminenses
desenvolvida no captulo V.
71
92
Com relao ao primeiro dos dois eixos fundamentais, cabe assinalar que a busca da
definio de uma distribuio ideal das competncias tributrias em federaes
constitui objeto de preocupao da teoria do federalismo fiscal, desde a segunda metade
do sculo XX.
Os principais trabalhos no mbito dessa teoria, como se analisou no captulo I,
procuraram avanar na definio de critrios para a distribuio ideal, ou mais
eficiente, das competncias (tributrias) e encargos (responsabilidades) entre os
diferentes nveis de governo, que permitem atender aos trs objetivos fiscais melhor
alocao de recursos, distribuio de renda mais justa e estabilizao da economia
estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de bens pblicos das formas
centralizada e descentralizada.
92
72
94
93
O captulo I resume a discusso crtica das teorias do federalismo e de sua evoluo, seguindo o
trabalho de Affonso (2003).
94
ARRETCHE, 2005. Para Prado (2001, p.16), o papel do governo federal, nessa funo, discreto.
95
A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da
73
conjunto de regras para a repartio das receitas tributrias entre os nveis de governo,
de maneira a garantir recursos suficientes e necessrios para que cada esfera possa
desincumbir-se, a contento, de suas atribuies.
Seguindo a conceituao proposta por Prado (2001; 2003a), a partilha das receitas
assume as seguintes formas: 96
A participao direta e incondicional de um nvel de governo na receita
arrecadada por outro, que constitui devoluo tributria, no sentido de
corresponder base tributria contida em seu territrio. Essa receita possui um
carter neutro, pois corresponde capacidade fiscal de cada ente, ou seja, o
prprio governo poderia arrecadar se no houvesse um arrecadador
substituto 97 ; classificam-se, nesta categoria, as transferncias da cota-parte
municipal do ICMS e do IPVA, pelos estados, e do IOF-Ouro e ITR, pelo
governo federal.
A redistribuio de parcelas, legalmente estabelecidas, de receitas de um dado
nvel de governo, de carter redistributivo geral, como so os Fundos de
Participao dos Estados e Municpios, FPM e FPE, de natureza redistributiva,
que tm o objetivo de reduzir as disparidades inter-regionais e no tm
vinculao de gastos 98 , e os mecanismos de compensao tributria decorrentes
da desonerao de exportaes; e
Recursos tambm legalmente definidos de modo a constiturem direitos de
nveis de governo inferiores perante os superiores (embora no constituam
participao em impostos ou fundos), o que seria o caso dos recursos do Sistema
nico de Sade SUS.
No so consideradas, no modelo do autor, as chamadas transferncias voluntrias, uma
vez que, por no constiturem obrigao legal, so variveis, tipicamente conjunturais,
arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, que foram
reforadas com a globalizao. (PRADO, 2003a, p.46).
96
O conceito de redistributividade adotado por Prado (2003) inclui todas as transferncias que no
constituem devoluo tributria, por meio das quais se entregam a governos recursos que estes no
teriam condies de arrecadar, dado o sistema de distribuio de competncias tributrias vigente
(no guardam relao com as bases tributrias).
97
As transferncias devolutivas tm, portanto, total aderncia distribuio espacial das bases
tributrias. (PRADO, 2003a, p.46).
98
Exceto as vinculaes genricas constitucionalmente definidas para os municpios, de aplicao de
25% da receita de impostos e transferncias na educao e de 15% na sade.
74
99
75
100
76
III
gesto
municipal:
Processo
de
Municipalizao
Este captulo apresenta uma descrio das mudanas institucionais, legais e polticas
recentes com mais impactos na autonomia e na gesto fiscal dos municpios, com nfase
na descentralizao poltica e fiscal ps-redemocratizao e, principalmente, na
municipalizao das polticas sociais.
As reformas constitucionais dos anos 90 modificaram o perfil da interveno do Estado
na economia e foram orientadas pela busca de uma insero mais favorvel do Brasil
no cenrio internacional. Esse movimento de reformas na direo da desregulamentao
dos mercados e atividades e da reformulao do papel do Estado no se restringiu ao
Brasil, conforme j apontado, tendo sido observado em diversos pases da Europa
Ocidental e da Amrica Latina, defendido e apoiado pelos organismos financeiros
multilaterais.
No Brasil, a urgncia da agenda de reformas era justificada por uma dupla necessidade,
econmica e poltica. No plano econmico, pela necessidade de superao da crise
fiscal do Estado, agravada com a crise da dvida deflagrada no incio dos anos 80 e do
padro de financiamento do setor pblico brasileiro, para a qual se recomendava,
seguindo as recomendaes dos organismos multilaterais, especialmente o Fundo
Monetrio Internacional, a modificao do modelo de desenvolvimento substitutivo de
importaes, que mostrava claros sinais de esgotamento.
Buscavam-se, naquele momento, novas formas de financiamento externo, capazes de
assegurar investimentos principalmente em infra-estrutura que o Estado brasileiro,
em todos os nveis de governo, no tinha mais condies de garantir. A viabilizao de
mudanas
dessa
magnitude,
entretanto,
impunha
adequao
das
normas
101
Melo (2005, p. 855) argumenta que os governadores negociaram ativamente a transio com os
militares, e jogaram um papel central na elaborao da Constituio, fortemente influenciada pelos
A
interesses subnacionais, enquanto o Executivo no desempenhou efetivamente qualquer papel.
evoluo das relaes intergovernamentais no governo de Fernando Henrique Cardoso refletiu a
reao do governo federal contra as implicaes fiscais da Constituio, s percebidas no incio dos
anos 90.
102
ARRETCHE, 2002, p. 29.
78
103
79
106
107
108
80
109
81
111
Isso explicaria o crescimento da carga tributria federal com base nas contribuies sociais previstas
no artigo 195 da CF/88 para o financiamento da seguridade social, que representaram 45% do total
arrecadado em 2003, prejudicando a qualidade do sistema tributrio (REZENDE, 2006, p.266).
111
ALMEIDA, 1995, p.94.
112
Naquelas condies, em 1995, o governo nacional, confrontado com propostas radicais de devoluo
de funes, propostas setoriais que desafiavam as exigncias do ajuste fiscal e resistncias setoriais
descentralizao, no dava conta de oferecer resposta adequada aos desafios da construo de um
novo federalismo (Idem, p.104).
82
113
Nessa medida, tende a alimentar as tenses que atravessam a federao, reavivam as disputas
regionais e minam a estabilidade de seu pacto constitutivo. (ALMEIDA, 1995, p.105).
83
116
114
115
84
III . 1
Municipalizao da sade
118
85
122
123
At 1993, as aes de sade de carter curativo, individual, produzidas pelos estados e municpios
eram compradas pelo governo federal, atravs do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social INAMPS.
124
De acordo com o Decreto 5.839/2006, o CNS formado por 48 conselheiros titulares e 96 suplentes.
Desse total, 24 titulares e 48 suplentes representam entidades e movimentos sociais de usurios do
SUS; 12 titulares e 24 suplentes representam entidades de profissionais de sade, includa a
comunidade cientfica; dois titulares e quatro suplentes representam entidades prestadoras de servio;
e dois titulares e quatro suplentes representam entidades empresariais da rea da sade.
As Comisses, integradas pelos gestores municipal, estadual e federal, constituem as instncias
bsicas para a viabilizao dos propsitos do SUS: a Comisso Intergestores Tripartite (CIT)
integrada paritariamente por representantes do Ministrio da Sade e dos rgos de representao
dos conjuntos dos Secretrios Estaduais de Sade CONASS e dos Secretrios Municipais de Sade
CONASEMS; a Comisso Intergestores Bipartite (CIB) composta igualmente de forma paritria,
por representao da Secretaria Estadual de Sade (SES) e do Conselho Estadual de Secretrios
Municipais de Sade (COSEMS) ou rgo equivalente (www.saude.gov.br).
86
Em 1996, outra Norma Operacional, a NOB-SUS 1/96, foi editada com o objetivo de
superar as dificuldades encontradas no processo de descentralizao, estabelecendo
novos procedimentos para a gesto e o financiamento do Sistema nico de Sade, com
vistas ao aumento da autonomia de estados e municpios. 125
Com as normas para o financiamento das aes e servios e os requisitos para a
habilitao dos entes s condies de gesto da sade contidas na NOB-SUS 1/96, a
municipalizao foi aprofundada, definindo-se o municpio como o gestor dos servios
de sade, responsvel pelo controle, avaliao e auditoria dos prestadores de servios
situados em seu territrio.
O grande avano da NOB-SUS 1/96 residiu na proposio de duas condies de gesto:
a Gesto Plena da Ateno Bsica, condio que buscava que os municpios, sobretudo
os de pequeno porte, pudessem assumir com autonomia a gesto da assistncia bsica
de seu territrio, incluindo a assistncia mdica curativa e a promoo da sade; e a
Gesto Plena do Sistema Municipal, que, alm de conter os mesmos propsitos,
permitisse principalmente aos grandes municpios, responsveis pela referncia
microrregional ou regional, organizar de forma integrada e pactuada os vrios nveis da
assistncia sade.
O estabelecimento do Piso Assistencial Bsico (PAB), montante de recursos financeiros
destinado ao custeio de procedimentos e aes de assistncia bsica, de
responsabilidade tipicamente municipal, foi uma importante inovao introduzida pela
NOB-SUS 1/96. Este piso definido pela multiplicao de um valor per capita nacional
pela populao de cada municpio (fornecida pelo IBGE), e transferido regular e
automaticamente ao fundo municipal de sade ou conta especial dos municpios e,
transitoriamente, ao fundo estadual, at a habilitao municipal.
Os procedimentos financiados pelo PAB e o valor per capita nacional nico so
propostos pela CIT e votados no CNS, com base no perfil de servios disponveis na
125
87
126
O valor do PAB foi fixado em R$ 10 por habitante/ano em 1998. Em 2006, o Ministrio da Sade
elevou em 15% o valor do PAB-fixo para R$ 15 por habitante/ano. A assistncia ambulatorial bsica
custeada pelo PAB consiste nos procedimentos AVEIANM (vacinas, curativos, inspeo sanitria,
visita domiciliar etc.), nas consultas em especialidades mdicas bsicas (clnica mdica, pediatria,
gineco-obstetrcia e pequena cirurgia ambulatorial) e nos procedimentos preventivos de odontologia.
Alm da parte fixa do PAB, existe outra, varivel, composta por incentivos para o Programa de Sade
da Famlia - PSF e Programa de Agentes Comunitrios - PACS, para a aquisio de medicamentos
bsicos, vigilncia sanitria, combate a endemias e aes sobre o ambiente, sob responsabilidade da
Fundao Nacional de Sade.
127
Os novos dispositivos buscavam assegurar recursos para a sade, em face do sistemtico
descumprimento do art. 55 do ADCT da Constituio, que previa que 30%, no mnimo, do oramento
da seguridade social seriam destinados sade.
88
entre
os
gestores.
Em
fevereiro
de
2002,
foi
publicada
128
89
130
Ateno Bsica, Ateno de mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, Vigilncia em sade,
Assistncia farmacutica e Gesto do SUS.
90
municpios, mas no ocorreu de uma s vez fato que restou claro na anlise feita, que
evidencia que o processo esteve em permanente evoluo desde a criao do SUS.
Basicamente, como se discutiu, a reforma no setor da sade promoveu a racionalizao
dos servios por meio de integrao das redes de sade (federal, estadual e municipal),
pela municipalizao do atendimento primrio, contando com a definio das fontes de
financiamento, estabelecimento de funes para as instncias de governo e criao de
mecanismos automticos de transferncias de recursos no interior da rede pblica e no
setor privado. 131
A profunda transformao do sistema pblico de sade teria sido tornada possvel pela
existncia de uma poltica nacional de reforma, resultante em grande medida da
presena de uma coalizo reformadora, importante fator condicionante da reforma na
sade, que conseguiu inscrever suas propostas na agenda poltica e na opinio pblica.
Essa, alis, teria sido a nica rea social que contou com uma poltica deliberada de
descentralizao nacional, estruturada e definida no mbito federal, envolvendo
Executivo e Legislativo.
O ncleo da coalizo reformadora era composto de uma elite profissional, um grupo
coeso quanto ao diagnstico e aos objetivos gerais da reforma com capacidade de
formulao de polticas, liderana e capacidade de organizao, ligao com
associaes profissionais da rea e entidades internacionais, e conhecimento da mquina
pblica e experincia de governo. Prefeitos, governadores, secretrios e parlamentares
contriburam com a reforma, em funo da importncia dos servios de sade para o
eleitorado.
Um outro fator determinante para a reforma do setor, que facilitou a descentralizao,
refere-se estrutura anterior da rea da sade, marcada por forte centralizao decisria
e financeira federal e pela presena nos estados e municpios de redes prprias
(e experincia de oper-los), alm de competncias definidas e exclusivas.
Se por um lado a descentralizao na sade foi, naquele momento, uma poltica
deliberada, no deu ateno dimenso federativa do Estado brasileiro, permanecendo
grande o papel do centro como motor, financiador e coordenador de um sistema
131
ALMEIDA, 1995.
91
132
A avaliao do andamento do processo, em 1995, foi assim resumida por Almeida: A perda de rumos
polticos e, sobretudo, a crise financeira do governo federal esto transformando a poltica
descentralizadora em descentralizao catica. (ALMEIDA, 1995, p.97). A previso, naquele
momento, era de que se acentuassem as diferenas de nvel e qualidade de atendimento no interior
do SUS, j que a descentralizao progredia ao sabor da demanda da clientela, da disponibilidade
de recursos e do engajamento poltico (e jogo de alianas e oposies) dos executivos municipais e
estaduais.
92
93
III . 2
Municipalizao da educao
133
94
pblica de formao bsica e secundria esteve sempre a cargo dos estados) definiram
como a educao sofreu os impactos da descentralizao.
O impulso descentralizador dos anos 80, acompanhando as tendncias de
redemocratizao e descentralizao de polticas analisadas nos captulos precedentes,
atuou com dois objetivos. Em primeiro lugar, a reduo da centralizao no plano
federal transferindo funes do Ministrio da Educao (gesto da merenda e da rede
de escolas tcnicas) e estabelecendo mecanismos automticos de repasse de recursos,
com vistas a limitar o poder de gasto da parcela federal do salrio-educao. Em
segundo lugar, perseguiu-se a realocao das capacidades decisria e administrativa,
concentradas nos estados, por meio da municipalizao do ensino e/ou autonomia da
escola.
O primeiro objetivo no foi alcanado: no houve poltica ou esforo de
descentralizao consciente do governo federal, que permaneceu com as funes e o
poder decisrio em virtude da instabilidade poltica dos anos 80 que, pela permanente
troca de ministros e equipes, fortaleceu as resistncias e o poder de ao da burocracia,
interessada em manter competncias, atribuies e recursos no Ministrio da Educao.
Em compensao, o segundo objetivo, de municipalizao do ensino, registrou avanos
apesar de caracterizar poltica de mbito estadual e no objeto de poltica nacional,
assumindo, portanto, diferentes rumos e ritmos em cada estado.
Com efeito, por terem sido decididas e empreendidas majoritariamente pelos governos
estaduais em suas redes prprias, as experincias de descentralizao da rede escolar
variaram muito quanto natureza, ritmo, intensidade e continuidade do processo de
descentralizao, em conseqncia da extrema variedade de orientaes polticas, da
disponibilidade de recursos humanos e financeiros e da forma como os sistemas de
ensino estavam estruturados em cada unidade subnacional. 134
A reforma seguiu, a partir de ento, dois caminhos de reforma deliberada
135
: o da
95
136
Possivelmente por isso identificou-se que teria ocorrido tambm uma municipalizao por ausncia
nessa rea, tal como ocorreu na rea da habitao, uma vez que a demanda por novas vagas, no
ofertadas pelo governo estadual, passou a ser atendida pelas administraes municipais, mais
prximas das presses da clientela (ALMEIDA, 1995).
137
Idem. O que leva a autora a concluir que A descentralizao da educao pblica tem se revelado,
simultaneamente, um objetivo consensual e uma poltica de difcil implementao.
138
Embora possa coexistir com a desconcentrao, tem lgica distinta, j que apenas a primeira tem
impacto sobre o funcionamento da Federao, acarretando reorganizao de competncias e funes
entre nveis de governo (ALMEIDA, op. cit.).
96
139
97
140
141
Segundo estudo da FGV-RJ em parceria com o TCE-RJ, existem estudos que mostram que desde a
implementao do FUNDEF, a atuao da Unio no sentido de complementar recursos que garantam
o mnimo de equidade no ensino pblico oferecido no pas tem sido limitada (Mendes, 2001; Sobreira
e Campos, 2005). Cria-se, assim, um embarao na autonomia federativa brasileira: de um lado, o
Governo Federal age como agente de estruturao do ensino pblico no Brasil sem observar,
contudo, o rigor nas responsabilidades a ele atribudas. (TCE-RJ; FGV-RJ, 2006, p.6).
142
O FUNDEF foi institudo pela Emenda Constitucional n 14, de setembro de 1996, e regulamentado
pela Lei n 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto n 2.264, de junho de 1997, e
implantado, nacionalmente, em 1 de janeiro de 1998.
98
143
144
145
99
Grfico 1
146
100
III . 3
Outro conjunto de mudanas legais com importantes reflexos nas finanas pblicas
fluminenses teve incio tambm na dcada de 90. Por fora das mudanas na legislao,
do aumento da produo nacional e da evoluo favorvel dos preos do petrleo no
mercado internacional, os pagamentos ao estado e aos municpios fluminenses, a ttulo
de royalties e participaes especiais decorrentes das atividades petrolferas, cresceram
de forma espetacular, com forte impacto positivo nas receitas dos entes. A magnitude
do impacto deriva das modificaes na legislao resumidas a seguir, j que o Rio de
Janeiro responsvel por mais de 80% da produo nacional e 80% das reservas totais
de petrleo do pas.
Com efeito, o aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas ao petrleo e
gs natural no Brasil foi sensivelmente alterado nas ltimas dcadas. Tais modificaes
operaram no sentido de progressiva ampliao da rea e das atividades sobre as quais
incide o pagamento das compensaes financeiras; aumento nos percentuais a elas
correspondentes; e reduo do prazo de recolhimento dos pagamentos devidos,
resultando em expressivo aumento do volume total das participaes governamentais
pagas aos beneficirios.
O conjunto de normas legais referentes ao pagamento de royalties tem origem na Lei
n 2.004, de 3 de outubro de 1953, que, entre outras disposies relevantes, criou a
Petrobras e a obrigatoriedade de que a empresa e suas subsidirias pagassem,
trimestralmente, aos estados e territrios brasileiros onde estivessem localizadas a lavra
de petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs, indenizao correspondente a 5%
sobre o valor do leo, do xisto ou do gs extrados, cabendo 20% do que recebessem
aos municpios, ou seja, 1% do total dos royalties, segundo a produo de leo de cada
um. Cuidou ainda de estabelecer que os recursos recebidos pelos entes beneficiados
deveriam ser aplicados, preferencialmente, na produo de energia eltrica e na
pavimentao de rodovias. 147
As normas ento definidas vigoraram por mais de 40 anos, j que a Lei n 2.004/53 s
foi revogada em 1997. O fato de ter regulado as atividades do setor por tantos anos,
apesar das mudanas estruturais na indstria do petrleo ocorridas ao longo desse
147
101
perodo, talvez encontre explicao nas dificuldades polticas que cercaram a sua
aprovao, depois de intensa campanha e debates acalorados que se arrastaram por
vrios anos, e que podem ser reveladoras da complexidade envolvida na mudana do
marco legal e institucional que regula uma das indstrias de maior sensibilidade poltica
do capitalismo.
Vale recordar que a questo petrolfera ganhou grande importncia a partir da crise de
1929 e da deteriorao do poder de compra das exportaes brasileiras que se seguiu.
Naquele contexto, a poltica de importaes ganhou um papel estratgico no qual se
destacavam o petrleo e seus derivados por seu peso na pauta de importaes, que
tendia a crescer medida que a industrializao avanava.
Iniciou-se, ento, amplo debate sobre as possibilidades de produo e refino de petrleo
no pas e sobre o modelo de organizao do setor, a partir de propostas e iniciativas que
surgiam. A polmica avanou nos anos que se seguiram, ganhando status de questo
nacional, diante do agravamento do problema da importao com o crescimento do
consumo de derivados do petrleo. 148
O fortalecimento do poder poltico do governo federal permitiu aumentar o controle
sobre o conjunto da indstria do petrleo, registrando-se a criao do Conselho
Nacional de Petrleo (CNP) em 1938, com poder de fixar preos dos derivados,
demarcar concesses para explorao e impedir o refino por firmas estrangeiras, ferindo
dessa forma os interesses das companhias petrolferas, reservando um papel marginal
aos capitais privados nacionais na indstria. 149
No ps-guerra, consolidada a hegemonia americana, os empresrios nacionais passaram
a defender e buscar uma associao com o cartel do petrleo para desenvolver a
indstria petrolfera brasileira, posio que dividiu os militares, opondo de um lado os
defensores da tendncia nacionalista, liderados pelo general Horta Barbosa, e do outro,
os que defendiam a participao do capital internacional no setor, tendncia liderada
pelo general Juarez Tvora. 150
148
Entre 1934 e 1940 as importaes de petrleo e seus derivados aumentaram de 846,3 mil para
1.256,5 mil toneladas, enquanto o valor mais que dobrou, passando de MCr$ 213,4 para MCr$ 506,4,
em funo do aumento dos preos mdios. (ARAJO, 2001, p. 252)
149
ARAJO, 2001, p. 253.
150
Segundo Arajo (2001, p.253), o carter estratgico do problema petrolfero provocou a tomada de
posio dos militares.
102
151
103
152
153
A Petrobras Sociedade por Aes Petrleo Brasileiro, sociedade de economia mista, integrada, foi
instituda pela Lei n 2.004, de 3 de outubro de 1953, e aprovada por Decreto do Poder Executivo
Federal n 35.308, de 2 de abril de 1954.
154
Idem, p.258.
104
Desde 1961, a empresa tinha sido autorizada pelo CNP a fazer a distribuio dos
derivados aos consumidores, concorrendo com as empresas do cartel internacional do
petrleo que controlavam at ento as operaes a montante (abastecimento do leo
bruto) e a jusante (valorizao final no mercado nacional). Com isto, a empresa logrou a
integrao total de suas atividades, extremamente importante, tendo em vista que at
ento s ficava com as fases de maior risco da cadeia produtiva.
O choque dos preos do petrleo em 1973 obrigou a reorientao dos investimentos da
Petrobras para a explorao, com vistas a aumentar a produo interna para reduzir a
dependncia e os impactos da importao de leo e gs natural sobre a balana
comercial.
A histria da explorao da Bacia de Campos, no litoral do Rio de Janeiro, comeou
ainda antes do choque, em 1968, quando foi perfurado o primeiro poo submarino 155 .
Os esforos da Petrobras para a prospeco de hidrocarbonetos na regio foram
intensificados nos anos 70, como parte dessa estratgia poltica de investimentos
voltados para aumentar a produo interna de petrleo e gs natural. 156
O primeiro sucesso na Bacia de Campos foi obtido em 1974, com a descoberta do poo
1-RJS-9-A, que deu origem ao campo de Garoupa, situado em lmina dgua de 100
metros. A produo comercial, no entanto, s teve incio em agosto de 1977, no poo
3-EM-1-RJS, situado no campo de Enchova, com vazo de 10 mil barris/dia. Em 1984
foi descoberto o primeiro campo gigante do pas em regio de guas profundas
Albacora.
Posteriormente, foram localizados os tambm gigantes campos de Marlim (em 1985) e
Roncador (em 1996), levando a Petrobras a investir em pesquisas pioneiras para o
desenvolvimento de tecnologia de explorao nessas condies que a tornariam
empresa lder mundial em exploraes martimas de grandes profundidades. 157
Com o incio da explorao e produo de petrleo no mar, a Lei n 7.453, de 27 de
dezembro de 1985, sujeitou tambm esse tipo de atividade ao pagamento de royalties,
155
Esta seo baseia-se no artigo publicado na Revista Sntese, n 1, Nov.2006, em co-autoria com
Conceio, Mello e Murta. (CONCEIO et al., 2006). Disponvel em:
http://www.ecg.tce.rj.gov.br/EstudosPesquisas/PETPetroleo.aspx.
156
Em 1973, na poca do primeiro choque do petrleo, o Brasil importava cerca de 80% do petrleo
consumido.
157
Essa posio viria a ser conquistada em 2000 quando iniciou a produo em Roncador, com lmina
dgua de 1.877 metros de profundidade (CONCEIO et al., 2006).
105
158
158
159
Lei n 2.004/53, art. 27, 3, alterado pela Lei n 7.453, de 27 de dezembro de 1985.
Lei n 7.525, de 22 de julho de 1986. (GUTMAN; LEITE, 2003).
106
abrangncia das reas geoeconmicas, bem como dos municpios includos nas zonas de
produo principal e secundria. 160
Em 1988, a Constituio Federal 161 assegurou aos estados, Distrito Federal, municpios
e rgos da Administrao Direta da Unio participao no resultado da explorao do
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e
outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial
ou zona econmica exclusiva, ou, ento, compensao financeira por essa
explorao. 162
A alquota de 1,5% devida aos municpios confrontantes e suas respectivas reas
geoeconmicas 163 passou a ser repartida entre os municpios integrantes da Zona de
Produo Principal (60%) 164 , os integrantes da Zona de Produo Secundria (10%) 165 ,
e aqueles integrantes da Zona Limtrofe (30%). 166
A aprovao dessas normas alterou a distribuio dos royalties, incluindo entre os
beneficirios os municpios onde se localizassem instalaes de embarque e
desembarque de petrleo ou de gs natural. Para acomodar essa mudana, reduziu-se de
1% para 0,5% o percentual relativo ao Fundo Especial, destinando-se os demais 0,5%
aos municpios com instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque.
Complementando essa regulamentao, a Lei Federal n 8.001, de 13 de maro de 1990,
alterou a periodicidade dos pagamentos da indenizao, de trimestral para mensal,
vedando aos entes a aplicao desses recursos em pagamento de dvidas ou no quadro
permanente de pessoal, mas sem especificar em que reas deveriam ser aplicados.
Como se pode constatar, at 1995, o mercado brasileiro de explorao de petrleo era
exclusivamente estatal. O pas estava fechado ao fluxo de investimento privado para os
setores de explorao, produo, refino, comercializao, transporte, importao de
160
161
162
A compensao financeira viria a ser posteriormente instituda pela Lei Federal n 7.990, de 28 de
dezembro de 1989, e regulamentada pelo Decreto n 1, de 11 de janeiro de 1991.
163
Art. 5 da Lei 7.525/86.
164
Rateados entre todos, na razo direta da populao de cada um, assegurando-se ao municpio que
concentrasse as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e
escoamento de petrleo e gs natural 1/3 (um tero) da cota desse item.
165
Rateados entre eles, na razo direta da populao dos distritos cortados por dutos.
166
Rateados entre eles, na razo direta da populao de cada um, excludos os municpios integrantes da
Zona de Produo Secundria.
107
petrleo e seus derivados, bem como para o segmento de gs natural, com elevada
dependncia do petrleo importado.
Com o objetivo anunciado de incentivar a entrada de novos investimentos, aumentar a
concorrncia e acabar com distores nas polticas de preos e subsdios, tem incio a
abertura do mercado brasileiro de petrleo, a partir da flexibilizao dada pela Emenda
Constitucional n 9, de 9/11/95.
Ao contrrio do que freqentemente e equivocadamente entendido, a Emenda
Constitucional n 9/95 no acabou com o monoplio estatal do petrleo. A Unio
continua sendo proprietria dos "depsitos de petrleo, gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio nacional, nele compreendidos a parte
terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econmica exclusiva".
O que mudou foi a forma pela qual esse monoplio exercido. A Emenda inovou ao
permitir que a Unio pudesse contratar com empresas estatais ou privadas a realizao
das atividades ligadas ao petrleo e ao gs, acima descritas.
Em suma, as disposies constitucionais contidas nos artigos 176 e 177, com as
alteraes dadas pelas Emendas n 6/95 e n 9/95, reafirmam que os recursos minerais
existentes pertencem Unio. No interesse nacional, porm, a explorao desses
recursos poder ser efetuada por outras empresas e no mais exclusivamente pela
Petrobras, que passa a contar com concorrentes no pas, inclusive empresas estrangeiras,
desde que constitudas sob as leis brasileiras, com sede e administrao no pas,
mediante concesso (atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo
e de gs natural) ou autorizao (atividades de refino de petrleo, processamento de gs
natural, transporte e importao e exportao de petrleo, seus derivados e gs natural).
Finalmente, a Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, conhecida como a Lei do
Petrleo, aumentou de 5% para 10% a alquota bsica dos royalties 167 , mantendo
inalterados os critrios de distribuio para a parcela do valor dos royalties prevista no
contrato de concesso que representa os 5% estipulados pela Lei n 7.990/89, acima
resumidos, e introduziu uma forma diferenciada de distribuio para a parcela que
excede os 5%, dependendo se a lavra ocorre em terra ou na plataforma continental.
167
A lei prev que a alquota poder ser reduzida pela ANP at um limite de 5%, tendo em conta os riscos
geolgicos, as expectativas de produo e outros fatores.
108
168
O regime de participaes governamentais foi regulamentado pelo Decreto n 2.705/98, que definiu os
critrios para o seu clculo e sua cobrana.
109
a ser distribudo entre todos os estados, territrios e municpios; e, por fim, 25% ao
Ministrio da Cincia e Tecnologia.
Os estados e municpios onde ocorre a produo em terra ou confrontantes com a
plataforma continental onde se realizar a produo, nos casos de grande volume de
produo ou de grande rentabilidade, passaram a fazer jus, ainda, s participaes
especiais, caso de alguns dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos o que
tende a acentuar a concentrao na distribuio dos recursos do petrleo entre os
municpios beneficirios desta regio.
Em contraste com a forma como so calculados e pagos os royalties, a participao
especial aplicada sobre a receita lquida da produo trimestral de cada campo, ou
seja, o lucro do campo, que apurado deduzindo-se da receita bruta da produo os
royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os
tributos previstos na legislao em vigor. Os recursos das participaes especiais so
calculados por campo, utilizando alquotas progressivas, que variam de zero a 40%, em
razo do tempo e da localizao da lavra. 169
De acordo com o art. 50 da Lei, 40% dos recursos das participaes especiais vo para o
estado onde ocorrer a produo em terra ou que seja confrontante com a plataforma
continental onde se realizar a produo, e 10% para o municpio com aquelas mesmas
caractersticas. Os 50% restantes vo para a Unio, sendo 40% destinados ao Ministrio
de Minas e Energia e 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da
Amaznia Legal. 170
Alm dessas disposies, a Constituio de 1988 assegurou a todos os municpios
brasileiros (no apenas os produtores) a transferncia de 25% da parcela do valor dos
royalties at 5% recebida pelos respectivos estados, mediante os mesmos critrios de
repartio do ICMS, dispositivo regulamentado pelo art. 9 da Lei n 7.990/89.
Em suma, as mudanas na legislao elevaram o valor dos royalties recolhidos para as
trs esferas governamentais beneficiando mais os municpios, relativamente, nessa
169
Decreto n 2.705/98, art. 21. Os procedimentos so detalhados nas Portarias da ANP. (GUTMAN;
LEITE, 2003).
170
Pela Lei, os recursos do Ministrio de Minas e Energia destinam-se ao financiamento de estudos e
servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural, e os do Ministrio
do Meio Ambiente, ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do
meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria do
petrleo.
110
repartio , alm de terem contribudo para reduzir o lapso temporal entre o fato
gerador e o pagamento das compensaes financeiras e promover um processo rpido
de correo dos royalties em funo da variao dos preos internacionais do petrleo e
gs natural. 171
Em conseqncia desse processo, desde 1998, depois da entrada em vigor da Lei do
Petrleo, os recursos das participaes governamentais previstas no artigo 45 daquela
Lei, que englobam royalties e participaes especiais, recebidos pelo governo estadual
cresceram mais de 26 vezes, em termos reais, passando de R$ 126,5 milhes naquele
ano para R$ 3,2 bilhes em 2004 172 , um crescimento espetacular, como se observa no
Grfico 2, a seguir:
Grfico 2
3.289,5 3.235,7
3.000
1.829,6
2.000
1.936,0
1.381,4
1.000
381,7
58,7
77,6
94,9
126,5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: TCE-RJ
171
172
SERRA, 2003.
Em reais de dezembro de 2004 (atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV/RJ). Dados
disponveis em www.tce.rj.gov.br, Servios Sociedade, Contas de Gesto do Governo do Estado do
RJ, exerccio de 2005, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
111
173
174
175
Valores atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV/RJ, para dezembro de 2004.
Dados de 2005 (CONCEIO et al., 2006).
Informe da Petrobras, 2006.
112
176
113
significa buscar novas reas para sustentar, no longo prazo, o crescimento da produo e
antecipar, o mximo possvel, a produo de leo leve e de gs natural, alm de obter a
recuperao de campos maduros, evitando o declnio da produo. A concretizao dos
planos de investimentos programados pela Petrobras ser de especial relevncia para a
economia fluminense, como se deduz da anlise dos dados relativos elevada
participao da produo estadual de petrleo e gs natural no total produzido pelo pas.
De fato, em 2005, o Brasil produziu 617,2 milhes de barris de leo equivalentes (boe)
de petrleo, dos quais 519,4 milhes s no Rio de Janeiro volume significativamente
superior aos 262 milhes de barris produzidos neste estado em 1998, primeiro ano de
vigncia da nova legislao. Alm de responder por 84,2% da produo nacional de
petrleo em 2005, o estado do Rio de Janeiro (leia-se a Bacia de Campos) tambm foi
responsvel por 48,7% da produo de lquido de gs natural (LGN) e 45% da de gs
natural. 178
A concentrao da produo no RJ deriva diretamente da concentrao das reservas: ao
final de 2004, 79,4% das reservas provadas 179 de leo, condensado e gs natural
estavam situadas na Bacia de Campos 180 , em virtude tanto de novas descobertas em
blocos exploratrios e em reas de concesso de campos de produo como de revises
em campos existentes em 2005.
A partir do incio da explorao comercial em 1977, a produo na Bacia de Campos
expandiu-se continuamente apesar da relativa estagnao no perodo 1985-1993 ,
atingindo 1,4 milho de barris por dia em 2005, ao passo que as demais regies
produtoras, somadas, mantiveram o mesmo patamar de produo nos ltimos 20 anos,
produzindo, em mdia, 250 mil barris de petrleo por dia, desde 1985.
A elevao de preo do petrleo no mercado internacional nos ltimos anos tambm
constituiu fator determinante em conjunto com as mudanas na legislao, o aumento
178
179
Reservas de petrleo e gs natural que, com base na anlise de dados geolgicos e de engenharia,
se estima recuperar comercialmente de reservatrios descobertos e avaliados, com elevado grau de
certeza; e cuja estimativa considere as condies econmicas vigentes, os mtodos operacionais
usualmente viveis e os regulamentos institudos pelas legislaes petrolfera e tributria brasileiras
(conceito ANP).
180
Em 2005, as reservas provadas nos campos da Petrobras no Brasil atingiram 13,232 bilhes de barris
de leo equivalente (boe), dos quais 86% de leo e condensado e 14% de gs natural (critrio da
Society of Petroleum Engineers SPE, adotado pela ANP). Para cada barril de leo equivalente
extrado no ano de 2005, foram apropriados 1,311 barris de leo equivalente, resultando em um ndice
de Reposio de Reservas (IRR) de 131,1%. Por esse critrio, a relao Reserva-Produo (R/P)
ficou em 19,7 anos.
114
181
Mistura de petrleos produzidos no Mar do Norte e oriundos dos sistemas petrolferos Brent e
Ninian, com grau API de 39,4 e teor de enxofre de 0,34%.
182
Escala hidromtrica idealizada pelo American Petroleum Institute API, juntamente com o National
Bureau of Standards, e utilizada para medir a densidade relativa de lquidos no teor. Petrleo leve =
grau API>31; petrleo mediano = 31>grau API>22; petrleo pesado = 21>grau API>10; e petrleo
extrapesado = grau API<10.
183
Com isso, as participaes especiais pagas em 2005 ao RJ (R$ 2,7 bilhes), representaram mais que
o dobro da receita auferida com royalties e royalties excedentes (R$ 1,3 bilho).
115
Tabela 3
Evoluo Comparada de Indicadores Relacionados ao Petrleo: 1999-2005
DESCRIO
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
% 2005/
1999
2,52
39,2%
40,08
165,1%
1.404,7
63,7%
4.017,90
2.014,2%
beneficiadas pelas receitas do petrleo e gs natural. Estas devem estar preparadas para
redues abruptas ou mesmo interrupo dos pagamentos a qualquer tempo, sob pena
de sofrerem posteriormente com conseqncias indesejadas, tanto sobre as finanas
pblicas quanto sobre o desenvolvimento local que da podem advir 184 . A importncia
do petrleo para a economia e as finanas pblicas do estado e dos municpios do Rio
de Janeiro ser analisada nos captulos IV e V, que evidenciaro a centralidade desses
recursos na trajetria recente de recuperao econmica.
184
No limite, a regio poderia vir a sofrer a sndrome da maldio dos recursos naturais", expresso que
tem sido utilizada para descrever a situao de pases que, apesar da abundncia de recursos
naturais, no conseguem converter essa riqueza em dinamismo econmico e desenvolvimento para a
sua populao.
117
IV
185
Silva (2006) identifica a histria de capitalidade, utilizando conceito trabalhado por Motta (2001), como
fonte do dinamismo econmico dos territrios carioca e fluminense. Ao analisar as diferenas entre a
cultura e o campo polticos da capital e do resto do estado no processo de fuso, Motta (2001, p. 21)
resume a essncia do argumento nos seguintes termos: Cidade-Capital do Imprio e da Repblica, o
Rio de Janeiro construiu sua identidade como espao-sntese da nao e da nacionalidade.
118
IV . 1
O territrio fluminense 186 se distingue das demais regies brasileiras por ter abrigado
durante quase 200 anos a capital da Colnia, do Imprio e da Repblica, concentrando
riquezas e acumulando uma importncia poltica e cultural que se confunde com a
prpria histria do pas. 187
Usufruindo das excelentes condies porturias da baa do Rio de Janeiro (atualmente
Guanabara), no meio da rota para a regio platina do sul do continente, na vrzea
existente entre os Morros do Po de Acar e Cara de Co, foi fundada em 1565 a
Cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro. Como posto militar e comercial, fazia a
defesa do sul da Amrica portuguesa e traou o destino da regio, que viria a se tornar
em breve a mais rica do pas. 188
A disseminao da cultura canavieira nas cercanias da baa do Rio de Janeiro 189 e o
comrcio de pau-brasil, ao lado da produo de sal, de farinha de mandioca e
aguardente promoveram o povoamento da Cidade e da Capitania do Rio de Janeiro. O
crescimento econmico, no entanto, foi lento at que a descoberta de ouro no interior de
Minas Gerais, em 1690, transformou a vida do povoado e do seu porto. 190
Com efeito, o sculo XVIII inicia-se com a grande corrida para o interior na busca das
riquezas das Minas Gerais. A grande febre do ouro contagiou a populao,
registrando-se a importao de negros africanos em grandes quantidades e a chegada de
colonos e aventureiros de Portugal. A abertura do Caminho Novo pelos bandeirantes,
transpondo a Serra do Mar e a Serra da Mantiqueira, estabelece uma ligao direta entre
o Rio de Janeiro e os distritos mineiros, transformando-se em rota comercial
significativa.
A exportao do ouro obriga a adaptao do antigo porto do Rio de Janeiro, agora
visitado por linhas regulares de navegao. O Rio de Janeiro torna-se uma cidade
186
O territrio que hoje ocupado pelo Rio de Janeiro pertenceu aos donatrios da Capitania de S.
Vicente (doada a Martim Afonso de Souza em 1534) e de S. Tom (vizinha do Esprito Santo, doada a
Pero Gis da Silveira em 1536).
187
MELO, 2001.
188
Idem, p. 220.
189
Na segunda metade do sculo XVIII, mesmo sendo o momento de maior declnio do preo do acar
no exterior, houve ampliao das reas de cultivo da cana e produo do acar, iniciando-se a
atividade aucareira de grande porte para exportao, no norte fluminense.
190
MELO, 2001, p. 220.
119
191
120
34% das exportaes totais brasileiras, enquanto a Bahia, segundo porto mais
importante, registrava, respectivamente, 27% e 26%, destacando-se o trfico de
escravos, trazidos em navios negreiros e vendidos aos fazendeiros e comerciantes. 193
O Rio de Janeiro formava rea de ponta voltada para o mercado internacional, cujo
abastecimento, por outro lado, implicou a criao de uma ampla rede intracolonial, com
economia associada a outras formas de trabalho que no exclusivamente o do escravo.
Internamente, havia um verdadeiro mosaico de ncleos de produo para o
abastecimento da praa do Rio de Janeiro: o Rio Grande do Sul (trigo, charque), So
Paulo (alm da cana, alimentos como farinha e feijo e comrcio de mulas e bovinos) e
Minas Gerais (gneros alimentcios). 194
Em maro de 1808, mudou-se para o Rio de Janeiro a famlia real portuguesa,
acompanhada por mais de 10 mil pessoas, fugindo das tropas de Napoleo, que invadira
Portugal. A chegada da Corte e sua instalao na cidade, transformada na capital do
Imprio Portugus, tiveram um enorme impacto na vida econmica e social local:
a cidade do Rio de Janeiro e as terras vizinhas passaram a se desenvolver
extraordinariamente, com a transferncia de instituies e vultosos gastos pblicos que
redundaram em inmeros melhoramentos urbanos. 195
A abertura de estradas em direo ao sul de Minas Gerais desenvolveu o intercmbio
regional, com o comrcio martimo (interno e externo) e o comrcio terrestre do interior
convergindo para o porto do Rio, enquanto o Prncipe Regente D. Joo decretou a
abertura dos portos do Brasil s naes amigas, cujas embarcaes haviam sido
proibidas de aportar no Brasil em 1711. Com tudo isso, em 1820, o Rio j era a maior
cidade brasileira, com a populao crescendo duas vezes mais rpido que a do pas.
Em 1821, as Capitanias do Brasil passam a chamar-se Provncias, sendo a mais
importante a Provncia do Rio de Janeiro onde estava localizada, desde 1815, a sede do
Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves. 196
193
Entre 1796 e 1811 saam do porto carioca 36% das exportaes de acar branco (FRAGOSO et al.,
1998, p. 97).
194
Essa proposio coloca em xeque a viso amplamente difundida de que as unidades exportadoras
eram autnomas e no se relacionavam entre si, apenas com a metrpole. (FRAGOSO et al., 1998,
p.62).
195
Transferem-se para o Brasil rgos da Administrao Pblica e da Justia, criam-se academias,
hospitais, quartis, tornando-se a capital, o destino de estudiosos e artistas europeus e ponto de
partida de inmeras expedies cientficas.
196
Nessa poca, a Capitania do Rio de Janeiro j tinha 330 mil habitantes, dos quais 170 mil escravos.
121
198
197
O Ato Adicional Constituio de 1824, primeira constituio brasileira, criou a Regncia Una que
vigoraria at 1840 e alterou a organizao poltica e administrativa do Imprio.
198
A Vila Real da Praia Grande, fundada em 1819 em terrenos da sesmaria concedida em 1568 a
Araribia, como recompensa pelos servios prestados na luta contra os franceses, deu origem
cidade de Niteri, elevada a esta categoria em 28 de maro de 1835.
199
O Segundo Reinado iniciou-se a 23 de julho de 1840, com a declarao de maioridade de D. Pedro II,
e terminou em 15 de novembro de 1889, quando o Imprio foi derrubado pela Proclamao da
Repblica.
200
Nos ltimos 40 anos do Imprio, o Rio era responsvel por mais da metade de todo o comrcio
exterior brasileiro e, na dcada de 1870, por um quarto de todo o comrcio entre as provncias.
(MELO, 2001, p. 221-222).
122
Os cafezais ocupavam ento extensas reas dos municpios de Barra Mansa, Barra do
Pira, Resende, Vassouras, Valena, Paraba do Sul, Sapucaia, Carmo, Cantagalo, Nova
Friburgo, Santo Antonio de Pdua, Miracema, Itaperuna e Bom Jesus de Itabapoana.
Mesmo no litoral, havia plantaes nas zonas de So Pedro da Aldeia, Barra de So
Joo, Maca, So Gonalo e perto de Niteri.
A ilustrar a importncia da provncia na Federao, cabe assinalar que foi com a
finalidade de facilitar o escoamento da produo cafeeira, por iniciativa do Baro de
Mau, que se construiu em 1854 a primeira estrada de ferro do pas, ligando o Porto de
Mau (hoje Mag) Raiz da Serra da Estrela, no caminho de Petrpolis.
O crescente consumo de acar no exterior provocou tambm a expanso da produo
aucareira fluminense. Os engenhos primitivos deram lugar a grandes usinas,
principalmente ao norte da provncia, sendo Campos de Goytacazes o maior produtor.
A abolio da escravatura, decretada em 13 de maio de 1888 pela Princesa Isabel,
afetou fortemente a produo fluminense concentrada nas fazendas de caf e de
acar 201 , atingindo mais duramente Campos, Valena, Cantagalo e Vassouras, que
detinham a maior quantidade de escravos.
A produo nacional de caf migra ento para o oeste paulista e a regio da mata
mineira, movimento que assinala a perda de dinamismo da economia fluminense, que
inicia uma trajetria declinante, acentuada com a exploso industrial da capital paulista.
Apesar disso, a cidade do Rio continuava a ser a rea mais rica do pas, dona do
principal parque manufatureiro e do mais importante mercado, dotada de uma malha
ferroviria por onde eram exportados o acar e o caf do interior fluminense e de
Minas.
As curtas distncias entre o interior e a capital foram decisivas para concentrar o
comrcio nesta ltima, o que tolheu o surgimento de centros urbanos intermedirios
que permitissem compor uma melhor distribuio das atividades econmicas no espao
regional
202
201
Ao contrrio do que ocorreu nas fazendas paulistas, cujos proprietrios tinham contratado milhares de
imigrantes italianos para substituir os escravos. Em 1873, a populao escrava da Provncia do Rio de
Janeiro contava com mais de 300 mil indivduos alm dos 47 mil que viviam na Corte.
202
MELO, 2001, p. 222.
123
203
205
204
e a transformao do ento
203
204
Art 3 Fica pertencendo Unio, no planalto central da Repblica, uma zona de 14.400 quilmetros
quadrados, que ser oportunamente demarcada para nela estabeIecer-se a futura Capital federal.
205
Art. 3, pargrafo nico, da Constituio de 1891. A Constituio de 1946, no artigo 4 do Ato das
Disposies Transitrias, tambm determinou a transferncia da capital para o planalto central,
enquanto o pargrafo 4 estabeleceu que efetuada a transferncia, o atual Distrito Federal passar a
constituir o Estado da Guanabara."
124
IV . 2
206
,a
os
investimentos
na
indstria
de
transformao,
com
isso,
206
207
1889 a 1930.
Em 1903, a Capital do Estado, que havia sido transferida em 1894 para Petrpolis, volta a ser Niteri.
208
No incio do sculo XX, o Distrito Federal detinha dois teros dos ativos dos bancos brasileiros,
sediava a nica Bolsa de Valores do pas e a renda per capita era muito superior dos estados do
Rio, So Paulo e Minas Gerais que formavam o epicentro da riqueza brasileira (MELO, 2001,
p.
224-225).
209
Apesar disso, o eixo Rio/So Paulo continua desde ento e at hoje formando a mais significativa
mancha industrial do pas. (MELO, 2001, p. 223).
125
diversos setores sociais com a Repblica Velha, culminando com a chegada ao poder de
Getlio Vargas. Sucederam-se a partir de ento, na chefia do estado do Rio, vrios
interventores federais, sendo nomeado em 1937, com a implantao do Estado Novo,
Ernni do Amaral Peixoto, que viria a se tornar genro de Vargas em 1939.
At a transferncia da capital para Braslia em 1960, o estado do Rio e o Distrito
Federal vivem o final do perodo ureo da metrpole tropical
210
. a poca da
211
e do
212
no eixo Rio/So Paulo representava 67% da produo industrial do pas, sendo o Rio
ainda responsvel por 22%. 213
A anlise dos indicadores econmicos do Brasil do sculo XX, contudo, permite
constatar a progressiva perda de participao da economia do Rio de Janeiro que se
seguiu e a correspondente apropriao por So Paulo do espao at ento ocupado pelo
Rio na economia brasileira, questo que ser retomada adiante.
210
211
212
O Produto Interno Bruto (PIB) do Rio de Janeiro (a preos constantes de 2000), em 1939, primeiro ano
da srie calculada pelo IBGE, ultrapassou R$ 8,7 bilhes, valor equivalente a 20,3% do PIB nacional
daquele ano (R$ 43 bilhes). Em 1960, essa participao j havia sido reduzida para 17% e continuou
caindo da em diante. Disponvel em:
http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?90679828.
213
Apesar da perda de importncia relativa observada desde o incio do sculo, quando respondia por
40% do total. (MELO, 2001, p. 225).
126
214
com a perda da
214
215
Melo (2001, p. 227) observa que a construo da REDUC teve grande impacto nas atividades
econmicas regionais, com efeito multiplicador em toda a cadeia produtiva do setor metal-mecnico,
semelhana do que ocorrera na instalao da CSN.
216
Levantamento realizado pelo Sindicato da Indstria de Produtos Farmacuticos indica a concentrao
da produo de medicamentos no eixo Rio/So Paulo em 1947 quando, das 611 empresas
registradas, apenas 42 ficavam fora deste eixo. Devido guerra, naquele perodo, as exportaes
127
218
aumentaram e apenas 10,75% dos produtos consumidos internamente eram importados. Disponvel
em: http://sincamesp.com.br/pg.asp?txt=HIFB.
217
A Lei n 3.273, de 21 de outubro de 1957, fixou a data da transferncia da capital para Braslia 21 de
abril, mesma data em que se constituiria o estado da Guanabara, conforme determinado na Lei n
3.752, de 14 de abril de 1960.
218
SANTOS, 2003.
219
128
220
O texto analisa as estratgias (ou a ausncia delas) de desenvolvimento econmico para a cidade e o
estado do Rio de Janeiro desde a transferncia da capital para Braslia. (SILVA, 2006, p. 10).
221
Dominguez Perez (2007, p. 118-145) discute as diferentes verses que tentaram, poca, em meio ao
radicalizado campo de luta poltica da Guanabara explicar a origem dos recursos empregados por
Carlos Lacerda para o imenso canteiro de obras em que se transformou a cidade, que iam desde a
ajuda financeira dos EUA com motivao poltica contra o governo de Jango; a dupla tributao
estadual e municipal mencionada acima; a ajuda do governo militar no perodo final do governo,
quando foram concludas as obras mais conhecidas; o aumento de impostos; e, finalmente, a
contratao de emprstimos, que teria comprometido financeiramente as geraes futuras, concluindo
como nica alternativa lgica que o financiamento se deu por meio de aumento da receita em torno
de 30% (basicamente por elevao da alquota do IVC, antecessor do ICMS, e pela recuperao da
taxa de gua).
222
SILVA, 2006, p.2.
223
129
Faria Lima. A fuso dos dois estados, determinada pelo presidente Ernesto Geisel
constitui caso nico no quadro federativo brasileiro caracterizando a juno de duas
unidades que, apesar de prximas geograficamente, guardavam e ainda guardam
profundas diferenas entre si
224
224
MOTTA, in Santos, 2003, p. 9. A fuso foi estabelecida pela Lei Complementar n 20, de 1 de julho de
1974.
225
SANTOS, 2003, p.11.
226
130
230
aguda no Rio do que em outras grandes cidades brasileiras pelo fato de ter passado por
trs importantes mudanas poltico-administrativas no espao de apenas 15 anos a
mudana da capital para Braslia e a criao da Guanabara, ambas em 1960, e a fuso
com o antigo estado do Rio em 1975.
Paradoxalmente, foram essas mudanas poltico-institucionais peculiares vividas pela
economia regional que serviram para amortecer e retardar, por algum tempo, a crise dos
anos 80. Alm de se beneficiar da conjuntura econmica favorvel do pas nas dcadas
de 60 e 70, que permitiu que a estrutura produtiva se consolidasse como complementar
indstria paulista, os impactos negativos da transferncia da capital, dados
principalmente pela reduo do gasto pblico e, conseqentemente, da renda, foram de
227
228
229
230
131
certa forma atenuados pela elevao da cidade condio de estado, como se viu, com a
qual passou a usufruir vantagens tributrias de sua peculiar condio: ser
simultaneamente estado e municpio da federao.
231
Ano
1949
1960
1975
1985
1996
2000
2004
PIB do
Estado
RJ
12.650
21.331
68.214
97.364
112.781
137.877
151.161
Variao
% no
perodo
69%
220%
43%
16%
22%
10%
22%
25%
-26%
-13%
92%
75%
64%
69%
42%
33%
Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional
O exame dos dados da Tabela 4 sugere que o interior do estado resistiu melhor s
dificuldades econmicas enfrentadas no sculo passado do que a capital, fenmeno que
no exclusivo do Rio de Janeiro e que, em certa medida, independe do petrleo, j que
se observa uma tendncia generalizada de perda relativa de espao das atividades
econmicas nas grandes metrpoles em favor do interior, em razo principalmente das
deseconomias de aglomerao das grandes cidades, em especial a falta de segurana. 232
Em 1982, pela primeira vez desde 1964, houve eleies diretas para governadores.
O primeiro governador do estado do Rio de Janeiro no novo contexto de abertura
231
232
132
poltica foi Leonel Brizola (1983-1987), eleito pelo voto direto em meio crise estadual
longeva, complexa e profunda, caracterizada pela decadncia e perda de
competitividade industrial, reduo do gasto pblico federal no estado e agravamento da
questo social e dos conflitos de natureza federativa
233
anos 90.
No perodo 1970-2000, como resultado desse processo, a regio do atual estado do Rio
de Janeiro apresentou uma variao do PIB significativamente menor que as observadas
nos demais estados e uma perda de empregos formais na indstria de 37%, ao mesmo
tempo em que se registrava no pas crescimento de 13%.
A perda de empregos na indstria no foi compensada pelo aumento da oferta de
trabalho em outros setores, o que comprovado por uma menor ampliao de empregos
no setor servios, de 29%, em contraste com um crescimento nacional no setor, no
mesmo perodo, de 66%. 234
Com a perda de posio relativa na Federao em finais da dcada de 80, foi
identificado o risco do estado do Rio perder para Minas Gerais a posio de segunda
para terceira economia regional do pas, o que no chegou a ser confirmado. Esse seria
o segundo desafio da fuso perdido, depois da falta de integrao entre a capital e o
estado: em lugar da prometida transformao do Rio de Janeiro em um plo
econmico capaz de rivalizar com So Paulo na disputa pela hegemonia nacional, o que
lhe restou foi concorrer com Minas Gerais pelo lugar de segundo estado mais
desenvolvido da federao. 235
Na comparao com Minas, no entanto, o Rio conseguiu crescer mais ao longo da
dcada, passando sua participao relativa de 10,9% em 1990 para 12,1% em 2004.
A inequvoca recuperao da economia fluminense
236
de 90, est retratada na Tabela 5, a seguir, que compara o PIB do estado ao PIB do
Brasil no perodo de 1939 a 2004, e onde se confirma que o PIB estadual cresceu
sistematicamente abaixo do PIB do pas at 1996, resultando na perda de espao do
produto fluminense na Federao.
233
234
235
236
133
Tabela 5
Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e do Estado
do Rio de Janeiro: 1939-2004
Estado
1939
1949
1960
1970
1975
1980
1985
1990
1996
2000
2004
PIB do ERJ
8.734
12.650
21.331
43.729
68.214
95.956
97.364
92.068
112.781
137.877
151.161
Variao %
no perodo
-45%
69%
105%
56%
41%
1%
- 5%
22%
22%
10%
PIB Brasil
42.948
77.121
125.217
296.026
496.829
766.490
829.172
847.945
1.090.551
1.159.008
1.250.096
20%
16%
17%
15%
14%
13%
12%
11%
10%
12%
12%
Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
Deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional
O baixo crescimento observado desde o final dos anos 70, relativamente ao restante do
pas, continuou na primeira metade da dcada de 90, considerada representativa da
dinmica estadual observada na dcada anterior, embora j estivesse em andamento
parte das transformaes que culminariam na alterao da trajetria de esvaziamento
relativo regional no perodo ps-1995. 237
As taxas de variao do PIB do Rio de Janeiro e do Brasil mostram, efetivamente, que
desde 1996 o produto fluminense passou a crescer acima do produto nacional,
desempenho que deve ser creditado indstria extrativa e mais especificamente ao
petrleo, como se analisar. Acumuladamente, entre 1995 e 2000, a renda industrial
fluminense cresceu cerca de 70%, enquanto a mdia nacional foi de 20%.
O Grfico 3 abaixo apresenta a evoluo da participao relativa do PIB dos estados do
Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais no PIB nacional, calculado a preos
constantes, e evidencia a progressiva perda de participao do produto estadual no
produto nacional, ao longo do sculo XX, j analisada.
237
Idem, p. 13.
134
Grfico 3
Participao Relativa do PIB dos Estados do Sudeste
no PIB Brasil: 1939-2004
(em %)
100%
Demais estados
Minas Gerais
50%
So Paulo
Rio de Janeiro
0%
1939
1970
1980
1990
1996
2000
2004
Depois de responder por 20% da produo da riqueza nacional em 1939 (quase o dobro
da participao do PIB de Minas Gerais), o PIB fluminense perdeu metade da sua
participao relativa, crescendo mais lentamente que os demais, at chegar a
representar, em 1996, apenas 10% do PIB brasileiro menos de um ponto percentual
superior participao de Minas Gerais. A anlise da composio setorial do produto
mostra que o acentuado declnio fluminense desde a dcada de 80 foi generalizado, com
perdas significativas em quase todos os setores de atividade. 238
A partir de 1996, como se detalhar na seo seguinte, a participao fluminense no PIB
brasileiro cresce, ultrapassando 12% em 2004, alcanando o mesmo nvel que ocupava
antes da crise dos anos 80. Dois setores tiveram crescimento espetacular, a indstria
extrativa e comunicaes, constatando-se declnio da indstria de transformao,
acompanhando a queda da indstria nacional, entre 1985 e 2000.
Vale observar que o PIB mineiro, depois de perder participao no PIB nacional at
1970, apresentou uma recuperao que lhe garantiu retornar a um patamar bem prximo
238
Na agropecuria, servios industriais de utilidade pblica (eletricidade, gs, gua), construo civil,
atividades de alojamento e alimentao, transportes e armazenagem, comunicaes, intermediao
financeira, imobiliria e prestaes de servios s empresas. (HASENCLEVER; FAURE, 2004).
135
136
IV . 3
A recuperao econmica
239
137
Tabela 6
Estimativas do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado do RJ,
por Setor de Atividade: 1996-2004
(em milhes de reais correntes)
Indstria Extrativa
Transformao
Indstria de Transformao
Construo Civil
gua e Esgoto
Distribuio de Gs
SERVIOS
483
51.605
% do
total
0%
35%
953
113.001
% do
total
0%
45%
18.228
18%
38.486
26%
90.398
36%
94%
3.213
3%
18.510
13%
45.544
18%
456%
3.093
3%
18.402
13%
45.410
18%
476%
2000
2004
-15%
60%
de
Indstria Extrativa
Extrao de Petrleo e
Gs
Extrao
de
outros
Minerais
SIUP
Produo
e
Distr.
Energia Eltrica
437
27.763
% do
total
0%
28%
1996
SETORES DE ATIVIDADE
AGROPECURIA
INDSTRIA
Variao %
do Peso no
PIB 1996/
2004
120
0%
108
0%
134
0%
-56%
15.015
15%
19.976
14%
44.854
18%
17%
7.145
2.390
7%
2%
8.998
4.121
6%
3%
13.074
9.528
5%
4%
-28%
56%
1.408
1%
2.703
2%
6.971
3%
94%
934
1%
1.234
1%
1.975
1%
-17%
de
47
0%
184
0%
582
0%
381%
63.956
65%
84.739
58%
125.533
50%
-23%
Comrcio
6.665
7%
6.827
5%
15.803
6%
-7%
Transportes
4.151
4%
4.936
3%
9.973
4%
-6%
2.892
3%
3.497
2%
6.984
3%
-5%
624%
Transporte Rodovirio
Transporte Ferrovirio
62
0%
29
0%
1.142
0%
Transporte Hidrovirio
404
0%
577
0%
1.574
1%
53%
Transporte Areo
793
1%
833
1%
273
0%
-86%
2.456
2%
7.549
5%
8.040
3%
28%
-23%
Comunicaes
Instituies Financeiras
3.972
4%
4.969
3%
7.846
3%
Aluguel de Imveis
13.627
14%
18.616
13%
19.895
8%
-43%
Administrao Pblica
10.118
10%
12.482
9%
19.208
8%
-26%
-24%
Outros Servios
TOTAL
Imputao Financeira
22.967
23%
29.358
20%
44.767
18%
92.156
93%
136.826
94%
239.486
95%
2%
(2.398)
-2%
(3.707)
-3%
(5.781)
-2%
-6%
89.758
91%
133.119
91%
233.705
92%
2%
9.386
9%
12.962
9%
19.241
8%
99.144
100%
146.081
100%
252.946
100%
-20%
0%
Fonte: Fundao Centro de Informaes e Dados do Rio de Janeiro CIDE. (2004: dados preliminares).
Obs: PIB a preo bsico, em milhes de Reais correntes.
138
240
Enquanto no perodo de 1990 a 1997, o valor agregado do setor de petrleo se manteve em mdia em
torno de R$ 41 bilhes, aumentou significativamente da em diante, chegando a uma mdia de R$
73,3 bilhes no perodo 1998 a 2003. Em 2003, somou R$ 104 bilhes (6,9% do PIB nacional), em
virtude do forte crescimento no valor agregado das atividades de explorao e produo de petrleo e
da queda gradual no segmento de comrcio de combustveis. (ARAGO; MACHADO; SCHAEFFER,
2005, p.5).
139
Para fins da anlise que se desenvolve neste trabalho, foram adotadas as classificaes
por regio e por faixa populacional explicitadas a seguir. O estado do Rio de Janeiro foi
dividido em regies, seguindo a classificao oficial que vigorava em 1996 e que,
apesar de ter sofrido alteraes posteriores, foi mantida neste trabalho, tendo em vista o
objetivo de estabelecer comparaes dos valores relativos aos diferentes anos
selecionados (1996, 2000 e 2004): Capital, Metropolitana, Noroeste, Norte, Serrana,
Baixadas Litorneas, Mdio Paraba, Centro-Sul e Litoral Sul Fluminense.
241
241
A diviso regional foi adotada pela Lei n 1.227, de 1987, e alterada posteriormente pelas LC n 64/90,
97/01 e 105/02. (Disponvel em: www.cide.rj.gov.br). As regies so integradas pelos seguintes
municpios, conforme a Tabela de Regies constante do Anexo II da Lei n 2.664/96:
CAPITAL : Rio de Janeiro;
METROPOLITANA: So Gonalo, Nova Iguau, Duque de Caixas, Niteri, So Joo de Meriti, Belford Roxo,
Mag, Nilpolis, Itabora, Queimados, Japer, Itagua, Seropdica, Maric, Paracambi, Guapimirim, Tangu, e
Mesquita (decreto n 34.858/04);
NOROESTE: Itaperuna, Sto. Antnio de Pdua, Bom Jesus do Itabapoana, Miracema, Itaocara, Cambuci,
Natividade, Porcincula, Italva, Laje do Muria, Varre-Sai, Aperib, e So Jos de Ub;
NORTE: Campos dos Goytacazes, Maca, So Francisco do Itabapoana, So Fidlis, So Joo da Barra,
Conceio de Macabu, Cardoso Moreira, Quissam, e Carapebus;
SERRANA: Petrpolis, Nova Friburgo, Terespolis, Bom Jardim, CantaGalo, Cordeiro, So Jos do Vale do
Rio Preto, Carmo, Sumidouro, Santa Maria Madalena, Trajano de Morais, Duas Barras, So Sebastio do
Alto, e Macuco;
BAIXADAS LITORNEAS: Cabo Frio, Araruama, Rio Bonito, So Pedro da Aldeia, Cachoeiras de Macacu,
Saquarema, Arraial do Cabo, Rio das Ostras, Silva Jardim, Casimiro de Abreu, Armao de Bzios, e Iguaba
Grande;
MDIO PARABA: Volta Redonda, Barra Mansa, Resende, Barra do Pira, Valena, Pira, Itatiaia, Pinheiral, Rio
Claro, Quatis, Porto Real, e Rio das Flores;
CENTRO-SUL: Trs Rios, Paraba do Sul, Vassouras, Paty do Alferes, Miguel Pereira, Mendes, Sapucaia,
Engenheiro Paulo de Frontin, Areal, Comendador Levy Gasparian; e,
LITORAL SUL FLUMINENSE: Angra dos Reis, Parati, e Mangaratiba.
140
242
141
Tabela 7
Densidade demogrfica em 2000:
Brasil, Regies e estado do Rio de Janeiro
(habitante por quilmetro quadrado)
REGIO
Sudeste
Sul
Nordeste
Centro-Oeste
Norte
DENSIDADE
78,2
43,5
30,7
7,2
3,4
Brasil
19,92
Rio de Janeiro
328,03
Com uma rea total de 43,7 mil km2, correspondente a apenas 0,5% da rea total do pas
(8.514,2 mil km2), o estado do Rio de Janeiro concentrava 8,5% da populao brasileira
em 2000 (14.367 mil habitantes de um total de 169.590 mil residentes no pas). 244
Por isso, sem considerar o Distrito Federal, o Rio de Janeiro era, em 2000, o estado da
Federao que possua a densidade demogrfica mais elevada, de 328,03 hab./km2,
como se v na ltima linha da Tabela acima, contra uma densidade de 19,92 hab./km2
para o Brasil como um todo.
245
244
245
142
247
248
. Deve ser
246
Vale recordar que, neste trabalho, esses so considerados como grandes e muito grandes (os
municpios mdios possuem entre 20 mil e 300 mil habitantes). Santos (2003, p.45) atribui papel
determinante reduo da capacitao do Estado em implementar polticas que enfrentem os
desequilbrios espaciais na tendncia de descentralizao espacial das atividades produtivas com o
conseqente crescimento das cidades de porte mdio.
247
Entre outros relevantes aspectos da nova dinmica demogrfica do Rio de Janeiro, Santos (2003,
p.108) constata a simultaneidade de um movimento tendente despolarizao espacial, com a
emergncia de novos centros de porte mdio no interior do estado e, de outro, em sentido inverso, de
consolidao dos centros urbanos metropolitanos.
248
Dados do IBGE (Censo Demogrfico de 2000).
143
Grfico 4
40%
30%
20%
10%
0%
Capital
Muito Grandes
Grandes
Mdios
Pequenos
1996
41%
32%
13%
11%
2%
2004
40%
31%
15%
12%
3%
Fonte: IBGE.
IV.4.1.1
249
249
250
144
254
36% no nmero de municpios existentes entre 1984 (4.102) e 2000 (5.561 municpios).
251
Esta classificao foi proposta por Tomio (2002, p. 69), em sua anlise dos mecanismos polticoinstitucionais relevantes para o processo emancipacionista.
252
Estimativa apresentada por Tomio (2002). A LC n 1/67 estabelecia requisitos mnimos de populao e
renda, alm de dispor sobre a forma de consulta prvia s populaes locais, para a criao de novos
municpios, nos seguintes termos:
Art. 1 - A criao de Municpio depende de lei estadual que ser precedida de comprovao dos requisitos
estabelecidos nesta Lei e de consulta s populaes interessadas.
Pargrafo nico - O processo de criao de Municpio ter incio mediante representao dirigida
Assemblia Legislativa, assinada, no mnimo, por 100 (cem) eleitores, residentes ou domiciliados na rea
que se deseja desmembrar, com as respectivas firmas reconhecidas.
Art. 2 - Nenhum Municpio ser criado sem a verificao da existncia, na respectiva rea territorial, dos
seguintes requisitos:
I - populao estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou no inferior a 5 (cinco) milsimos da
existente no Estado;
II - eleitorado no inferior a 10% (dez por cento) da populao;
III - centro urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200 (duzentas);
IV - arrecadao, no ltimo exerccio, de 5 (cinco) milsimos da receita estadual de impostos.
1 - No ser permitida a criao de Municpio, desde que esta medida importe, para o Municpio ou
Municpios de origem, na perda dos requisitos exigidos nesta Lei.
253
Segundo Afonso e Arajo (2001), o Brasil seria um caso raro de Federao que no adota nas formas
de partilha qualquer mecanismo de prmio ao esforo prprio de arrecadao municipal. A distribuio
da parcela dos 25% do ICMS-RJ pertencente aos municpios fluminenses, no entanto, contempla um
indicador da receita prpria com o objetivo de compensar este esforo, como se analisar.
254
Santos (2003, p. 103). Tomio (2002) usa o termo onda emancipacionista ao analisar o fenmeno.
145
Nesses 17 anos, foram criados nada menos que 1.459 municpios no pas, sendo a
maioria esmagadora de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes. 255
O Grfico 5 ilustra a mudana ocorrida e permite visualizar o crescimento de quase
200% no nmero de municpios no pas. Na regio Sudeste, registrou-se o menor
crescimento dentre todas as regies. Embora o nmero de localidades tenha quase
dobrado naqueles 50 anos, com aumento de 97%, o movimento foi menos pronunciado
quando comparado aos percentuais de aumento do nmero de municpios na regio Sul
(431%) e nas regies Norte e Centro-Oeste (mais de 300% cada).
Grfico 5
Nmero de Municpios - 1950/2001
Brasil e Regio Sudeste
6.000
5.000
4.000
Brasil
3.000
Sudeste
2.000
1.000
0
Brasil
Sudeste
1950
1960
1970
1980
1990
1997
2001
1.889
2.766
3.952
3.974
4.491
5.507
5.653
845
1.085
1.410
1.410
1.432
1.666
1.668
No estado do Rio de Janeiro foram criados 26 novos municpios desde 1988, sendo 11
desde 1996, perodo em que se centra a presente anlise. Embora as leis de criao dos
novos municpios fluminenses sejam de 1995, estes s vieram a ser instalados, ou seja,
comearam efetivamente a funcionar, elegendo-se o primeiro prefeito, em 1997, com
exceo de Mesquita, desmembrado de Nova Iguau em 1999 e instalado em 2001 256 .
255
A regio Sul foi a campe na criao de novos municpios: 435, desde 1984. S no ano de 2001, 30
novas cidades foram criadas no Rio Grande do Sul. (NAZARETH; PORTO, 2002).
256
Lei n 3253, de 25 de setembro de 1999. Desde a aprovao das leis de criao, as parcelas
resultantes da aplicao dos ndices de Participao dos Municpios foram repassadas aos
respectivos Municpios de origem, at a instalao dos novos municpios.
146
80
60
92
81
40
57
62
64
64
1950
1960
1970
1980
70
20
0
1990
1997
2001
Fonte: IBGE
257
Ver NAZARETH e PORTO (1999) para uma anlise do processo no estado e dos novos municpios
instalados em 1997. Naquele ano foram instalados 533 novos municpios no pas, 34% do total de
municpios instalados entre 1980 e 2001. (BREMAEKER, 2001).
147
Cabe destacar tambm que dos 11 novos municpios instalados desde 1996, sete (ou
64%) possuam menos de 20 mil habitantes em 2000 (muito embora em 2004 apenas
cinco ainda pudessem ser considerados pequenos).
O fato de a maioria dos novos municpios ter menos de 20 mil habitantes confirma, no
estado do Rio, a tese de que os critrios de repartio do FPM incentivaram, desde
1988, a criao de pequenos municpios, principalmente por garantirem a atribuio de
uma cota mnima do Fundo para quaisquer municpios com menos de 10.188 habitantes.
De fato, para os municpios, a emancipao de distritos, facilitada pelas regras legais
menos restritivas, passou a ser vantajosa, uma vez que aumentava a probabilidade de os
ganhos por habitante para o novo municpio serem proporcionalmente maiores para a
populao do que a perda para o municpio que foi desmembrado, assegurando um
ganho lquido para a populao do municpio de origem, agora convertido em dois.
O nus, por outro lado, diludo, distribuindo-se por todos os municpios do estado, j
que, como os percentuais dos estados no FPM so fixos desde 1989, as perdas ficam
restritas ao mbito estadual; apenas reduzem-se proporcionalmente os valores
distribudos aos demais municpios. 258
Entre os resultados negativos desse processo de proliferao de municpios tm sido
apontados: o desestmulo ao aumento das atividades produtivas geradoras de riqueza,
em funo do aumento do volume das transferncias de receitas entre municpios (dos
grandes para os pequenos) e entre regies (do Sudeste para o resto do pas); o fato de ter
beneficiado desproporcionalmente a parcela da populao que vive nos pequenos
municpios, e que no necessariamente a mais pobre, em prejuzo da parcela da
populao que vive nos grandes municpios; e o aumento das despesas administrativas
(inclusive com o poder legislativo), paralelamente reduo dos recursos disponveis
para os gastos sociais e investimentos. 259
A preocupao crescente com as conseqncias da fragmentao territorial acelerada,
em vista das propores que assumiu, deu origem Emenda Constitucional n 15, que
258
TOMIO, 2002; PRADO, 2001. At 1989, quando a LC n 62/89 definiu coeficientes fixos para a
dotao do FPM para cada estado, como se analisou no captulo II, o desdobramento de um municpio
em dois pequenos aumentava o volume total de recursos recebidos pela mesma populao, o que
era um incentivo multiplicao de micro municpios em todo o pas, sendo o impacto rateado entre
todos os municpios do pas, problema chamado de milagre da multiplicao dos pes, j
mencionado (VILLELLA, 1995, citado por PRADO, 2001, p.21).
259
GOMES; MAC DOWELL, 2000. Ver tambm Nazareth e Porto (2002).
148
em 1996 limitou a criao de municpios, impondo uma srie de novas exigncias, mais
restritivas, para a emancipao dos distritos.
At ento, como se observou, a criao, incorporao, fuso e o desmembramento de
municpios eram feitos por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei
complementar, e dependiam de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes
diretamente interessadas. Resta clara a competncia exclusivamente estadual, atribuda
pela Constituio, em 1988, para as alteraes na diviso territorial, respeitada a
vontade das populaes locais diretamente interessadas (no caso do desmembramento
de distritos, da populao do municpio de origem e do distrito que pleiteava a
emancipao).
Quanto a este aspecto, Tomio (2002, p. 69) observa que:
O papel mais extenso e substancial sobre a regulamentao das
emancipaes coube, at 1996, esfera estadual. A capacidade de
legislar sobre a regulamentao das emancipaes, por meio de leis
complementares, foi um dos principais mecanismos que gerou as
condies propcias para a recente onda emancipacionista e, em
grande parte, determinou o seu ritmo diferenciado por Estado,
sobretudo
porque
carter
permissivo
da
maioria
das
260
A idia da inviabilidade financeira da grande maioria desses novos Municpios e do custo que
representam para o Pas [...] uma quase unanimidade nos meios tcnico, acadmico, poltico e da
mdia contra o processo de emancipao de novos Municpios, seria a alegao para a Emenda
Constitucional. (BREMAEKER, 2001, p. 9).
149
Esses dispositivos foram alterados em 1996, quando passou para lei federal o controle
sobre o processo, prevendo-se como condio adicional de criao de municpios, aps
a consulta popular, a necessidade de ser demonstrada a viabilidade de sua sustentao,
por meio de Estudo de Viabilidade Municipal. Desde ento, qualquer alterao em
municpios "constitucionalmente proibida" at que seja editada lei complementar
federal que fixe critrios gerais. 261
Conclui-se que a mudana representou uma retomada do controle da Unio sobre o
processo de reorganizao do territrio e uma limitao autonomia legislativa dos
estados. 262
No estado do Rio de Janeiro, a criao de municpios estava prevista no Art. 357 da
Constituio Estadual de 1989, regulamentada pela Lei Complementar n 59/90. 263
Em 2001, a Emenda n 23 Constituio do estado, de 09 de agosto, revogou a
legislao anterior e alterou o Artigo 357, introduzindo restries criao,
incorporao, fuso e desmembramento de municpios, seguindo a legislao federal.264
Diversos fatores influenciaram o processo de emancipaes nos estados, contribuindo
para os diferentes ritmos e intensidades de criao de municpios observados, tais como
o estoque de localidades emancipveis (ainda no constitudas em municpios, e se so
distritos urbanos ou rurais), a legislao estadual que regulamenta o processo e a
261
Art. 18, pargrafo 4 da Constituio. Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) entende
como inconstitucionais as leis estaduais que prevem a criao, incorporao, fuso ou
desmembramento de municpios sem a devida regulamentao por norma geral da Unio (o STF j
decidiu pela inconstitucionalidade de lei sobre desmembramento e anexao de municpios em Santa
Catarina, ADI 3524 contra a Lei estadual n 11.607/00, alterada pela Lei n 12.852/03).
262
Com exceo dos perodos do regime militar (1967 a 1988) e aps 1996, os Estados sempre foram o
nvel de governo responsvel pela regulamentao das emancipaes municipais (BARRETO, 1971
citado por TOMIO, 2002, p. 86).
263
Com as alteraes introduzidas pelas Leis Complementares n 61/90, n 70/90 e n 78/90.
264
semelhana do estabelecido na Constituio Federal, embora continuem a ser feitos por lei
estadual, dependendo de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos municpios
envolvidos, esses procedimentos foram limitados pela Constituio do estado ao perodo que seria
determinado pela Lei Complementar Federal e somente aps divulgao dos Estudos de Viabilidade
Municipal, que deveriam ser apresentados.
150
Tabela 8
Municpios Existentes em 2000, por Faixa Populacional Brasil, Regies e
Estado do Rio de Janeiro
Populao
(1.000 hab.)
At 20 mil
Sul
Sudeste
Brasil
302
CentroOeste
375
965
1.181
491
133
76
185
37
12
TOTAL
1.792
449
Nordeste
Norte
1.255
4.078
% do
total
73%
Rio de
Janeiro
34
% do
total
37%
373
1.258
23%
36
39%
37
99
194
3%
18
20%
15
31
1%
4%
463
1.189
1.668
5.561
100%
92
100%
265
TOMIO (2002).
266
TOMIO (2002) testa a validade das diferentes hipteses explicativas dos ritmos diferenciados de
criao de municpios para uma amostra de cinco estados, com base nos fatores indicados, mas o Rio
de Janeiro infelizmente no est entre eles.
267
Na relao dos 100 municpios mais populosos do Brasil em 2000, contavam-se nada menos que 10
municpios fluminenses; os seis maiores, depois da capital, pertencem todos regio Metropolitana.
(NAZARETH; PORTO, 2002).
151
Grfico 7
Municpios em 2000, por tamanho
Brasil X RJ
100%
80%
73%
60%
63%
40%
37%
20%
27%
0%
Brasil
RJ
Fonte: IBGE
152
IV.4.1.2
Dentre os estados da regio Sudeste, o estado do Rio foi o que apresentou a menor taxa
de crescimento populacional na dcada de 90: o contingente populacional cresceu taxa
mdia geomtrica de 1,30% ao ano, incremento ainda superior ao registrado na dcada
de 80, de 1,15% ao ano. 268
Na segunda metade da dcada de 90, a populao residente no estado do Rio de Janeiro
cresceu em ritmo mais acelerado, ultrapassando a marca dos 14 milhes em 2000, at
alcanar 15,2 milhes em 2004, equivalente a 8,3% da populao brasileira.
A Tabela 9 abaixo apresenta a distribuio da populao fluminense em 1996 e 2004,
por regio, destacando a participao de cada uma no total do estado e deste no total do
pas, bem como a taxa mdia de crescimento observada nos diferentes perodos. A
populao residente no estado aumentou 13% no perodo, crescimento inferior aos
15,6% registrados para a populao brasileira, que evoluiu de 157 milhes para 181
milhes de pessoas.
Tabela 9
Evoluo da Populao do Estado do RJ,
por Regio: 1996-2004
(em mil habitantes)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
TOTAL RJ
BRASIL
% Populao RJ/Brasil
Populao
2004
% no total
2004
Populao
1996
643
6.040
267
196
829
5.347
310
741
784
15.157
181.581
8,3%
4,2%
39,8%
1,8%
1,3%
5,5%
35,3%
2,0%
4,9%
5,2%
100,0%
470
5.552
234
140
741
4.621
284
654
712
13.408
157.070
8,5%
% no
total
1996
3,5%
41,4%
1,7%
1,0%
5,5%
34,5%
2,1%
4,9%
5,3%
100,0%
% 2004/
1996
36,8%
8,8%
14,1%
40,0%
11,9%
15,7%
9,2%
13,3%
10,1%
13,0%
15,6%
-2,4%
268
Estimativas do IBGE.
153
Grfico 8
Crescimento da Populao Residente no Estado do RJ, por Regio
Variao % entre 1996 e 2004
Capital
9%
Noroeste
9%
Serrana
10%
Mdio Paraba
12%
TOTAL RJ
13%
Norte
13%
Centro-Sul
14%
Metropolitana
16%
Baixadas Litorneas
37%
40%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Destaque-se que as regies que mais cresceram esto situadas no litoral e possuem
elevado potencial turstico, que vem sendo crescentemente explorado, sendo que alguns
dos municpios da regio das Baixadas Litorneas, pela confrontao geogrfica com a
Bacia de Campos, esto tambm entre os maiores beneficirios dos recursos
provenientes da explorao do petrleo e gs. As regies do Mdio Paraba, com 12%,
Serrana, com 10%, e Noroeste e a Capital, com cerca de 9% cada, apresentaram
crescimento bem mais modesto.
Uma anlise mais detalhada, por municpio, permite constatar que est efetivamente
ocorrendo um movimento de atrao da populao na direo dos que mais recebem
154
269
Ver Costa F e Murta (2000) e Conceio, Mello, Murta e Nazareth (2006), para uma anlise detalhada
da relevncia dos royalties e das participaes especiais nas finanas dos municpios do estado do
Rio de Janeiro.
270
GOMES; MACDOWELL, 1999.
155
271
156
273
274
UCAM, 2005.
ARAJO, 2001, p. 266.
157
276
275
UCAM, 2005, p. 2. [...] PIB uma medida de produo de valor, e no uma medida de valor fixado na
regio.
276
Ver Serra (2003) para uma discusso dos critrios de distribuio dos royalties vigentes no pas.
277
A anlise mencionada sugere outras medidas como mais adequadas para avaliar a riqueza que circula
nos municpios, por exemplo, a receita tributria e a massa de salrios e outros rendimentos, que
tambm possuem limitaes, embora de outras ordens. (UCAM, 2005, p. 3).
278
Idem, p. 4.
158
Grfico 9
Serrana
6.549
3%
Norte
48.164
22%
Capital
73.975
32%
Noroeste
1.888
1%
Metropolitana
47.178
21%
Mdio Paraba
19.212
9%
Litoral Sul
Centro-Sul
1.763
1%
2.565
1%
159
Fonte: IBGE
Em nvel de regio, observa-se que a maior parcela do PIB estadual, de 32%, foi gerada
na capital (R$ 74 bilhes), seguida pelas regies Norte e Metropolitana, responsveis
por 22% (R$ 48 bilhes) e 21% (R$ 47 bilhes) do total do PIB do estado,
respectivamente. As regies do Litoral Sul Fluminense, Centro-Sul e Noroeste
apresentaram as menores participaes no PIB-RJ (1%).
O Grfico 9 ilustrativo do que foi apontado na anlise da economia fluminense
desenvolvida na seo precedente: a contribuio do valor produzido pelas atividades
econmicas historicamente concentradas na Capital e seu entorno 279 vem sendo
progressivamente substituda pelo valor da produo das atividades ligadas explorao
de petrleo e gs natural, concentradas geograficamente na Bacia de Campos e em
alguns (poucos) municpios das regies Norte e das Baixadas Litorneas. 280
O exame dos dados por municpio revela que, depois da Capital, os municpios de
Campos e Maca, ambos na regio Norte, foram os que apresentaram os maiores PIB
em 2004: R$ 21 bilhes e R$ 18 bilhes, respectivamente. No por acaso, o prximo
PIB municipal do estado, em valor, Duque de Caxias, localizado na regio
Metropolitana, com R$ 18 bilhes, sendo o refino do petrleo o principal responsvel
por esse resultado (no municpio est localizada a terceira maior refinaria, em
capacidade instalada de produo de barris de petrleo, do pas).
A distribuio do PIB pelo territrio fornece uma medida tambm da excessiva
concentrao da riqueza no Brasil e da importncia do petrleo para a economia do pas:
68 municpios responderam por metade do PIB nacional de 2004 e concentravam a tera
parte da populao brasileira, enquanto apenas 10 dos 5.561 municpios foram
responsveis por um quarto do Produto Interno brasileiro, sendo quatro do estado do
Rio: a Capital e Duque de Caxias na regio Metropolitana, e Campos e Maca no Norte
fluminense. 281
279
A participao da regio Metropolitana chega a 53%, se considerada tambm a Capital, separada aqui
apenas para permitir um maior detalhamento da anlise.
280
Estima-se que a contribuio mdia do setor de petrleo ao PIB tenha evoludo de 2,4% (nos anos 60)
para 4,2% (anos 80), chegando em 2004 a representar 8,1% do PIB brasileiro; a estimativa do valor
agregado em 2003, a preos daquele ano, foi de R$ 104,71 bilhes.
281
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/pibmunic2004.pdf.
160
Observa-se ainda que os produtos dos oito municpios fluminenses classificados como
muito grandes 282 esto entre os 20 maiores PIB do estado, relao que inclui tambm
dois pequenos: Porto Real, onde est instalada a fbrica da sede da PSA PeugeotCitron, municpio da regio do Mdio Paraba, que concentra a indstria
automobilstica, e Quissam, no Norte fluminense, grande beneficirio de royalties e
que, pela populao reduzida, apresenta o maior PIB per capita do estado, R$ 231 mil
por habitante, e o 3 mais elevado do pas. Os 20 menores PIB do estado correspondem,
sem exceo, a municpios classificados como pequenos.
O Grfico 10, a seguir, compara a distribuio do PIB per capita dos municpios
fluminenses em 1996 e 2004, em valores atualizados para dezembro de 2004, por faixas
de tamanho da populao 283 . Observa-se que a distribuio do PIB por habitante foi
sensivelmente alterada no perodo.
Em 1996, o PIB per capita da Capital era superior ao das demais faixas, e o valor do
produto por habitante tendia, em mdia, a decrescer com o tamanho do municpio. Em
2004, essa relao se inverteu: o valor do PIB por habitante da faixa dos pequenos
municpios era o maior de todas as faixas, e cerca de quatro vezes maior do que o valor
de 1996, enquanto o PIB per capita do municpio do Rio de Janeiro foi bem menor,
inferior inclusive ao valor por habitante da faixa dos municpios muito grandes.
282
Belford Roxo, Campos dos Goytacazes, Duque de Caxias, Niteri, Nova Iguau, Petrpolis, So
Gonalo e So Joo de Meriti.
283
Apesar das diferenas nas metodologias utilizadas para os clculos do PIB dos anos de 1996 e 2004,
alguns testes realizados permitiram verificar a viabilidade da comparao, j que ambas utilizam
dados primrios do IBGE. (Ver Nazareth e Porto, 1998, para metodologia de clculo adotada para
1996).
161
Grfico 10
20,0
1996
2004
10,0
Capital
Muito grandes
Grandes
Mdios
Pequenos
Fonte: IBGE, 2004 (PIB de 2004); NAZARETH; PORTO, 1998 (PIB de 1996).
162
Grfico 11
100%
33%
(em % do total)
80%
63%
22%
60%
2%
40%
21%
21%
20%
2%
10%
14%
12%
0%
Capital
Norte
Metropolitana
Baixadas Litorneas
Demais regies
1996
2004
63%
33%
2%
22%
21%
21%
2%
10%
14%
12%
Fonte: IBGE, 2004 (PIB de 2004); NAZARETH; PORTO, 1998 (PIB de 1996).
284
285
286
164
287
Este ltimo eixo no restou evidenciado na anlise precedente, tendo em vista o elevado peso do
petrleo no PIB fluminense (at mesmo no PIB do Brasil, como se viu), que desequilibra e dificulta a
visualizao do comportamento das demais atividades econmicas e regies.
288
O conceito de APL pode ser associado aglomerao espacial de agentes econmicos, polticos e
sociais, com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que apresenta vnculos e
interdependncia. Por meio desses vnculos, origina-se um processo de aprendizagem que possibilita
a introduo de inovaes de produtos, processos e formatos organizacionais, gerando maior
competitividade para as empresas integradas ao arranjo, tendo sua formao associada a trajetrias
histricas de criao de vnculos territoriais, a partir de uma base social, cultural, poltica e econmica
comum. (RIO DE JANEIRO, Estado, TCE-RJ, 2004).
165
289
290
166
167
168
292
169
como se fez no caso das alteraes da lei estadual, que regula a distribuio da cotaparte do ICMS pertencente aos municpios, explicada em detalhes por constituir
exemplo claro de reproduo, no estado, das distores e da ausncia de coordenao e
dinamismo dos critrios de distribuio de recursos na Federao brasileira,
freqentemente criticados na literatura, como comentado nos captulos anteriores.
294
, iniciando-se, ainda em
1996, o ajuste patrimonial do estado, tendo sido privatizados naquele ano o Banerj e a
Cerj. Tambm em 1995, foi institudo o Fundo de Desenvolvimento Econmico e
Social (FUNDES), destinado a financiar programas e projetos prioritrios em setores
estratgicos para o desenvolvimento econmico e social do estado. 295
Iniciaram-se, nesse perodo, as negociaes com a Unio com vistas ao refinanciamento
da dvida estadual, cuja adeso previa que fosse adotado um programa de reestruturao
293
170
e ajuste fiscal de longo prazo voltado para a reduo da dvida, processo que s seria
finalizado, no caso do estado, em 1999, como se analisa na seqncia.
Em termos econmicos, 1996 ponto de inflexo em relao crise que marcou o
perodo anterior, tendo incio a trajetria de crescimento da economia fluminense
centrada no setor de petrleo, possibilitada pela abertura do mercado brasileiro de
petrleo, a partir da flexibilizao dada pela EC n 9/95, e que viria a se constituir no
principal eixo de sustentao da economia fluminense, fortemente concentrada em
pontos especficos do territrio estadual. Em 1997, foi aprovada a nova legislao do
setor e criada a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), fatos analisados no captulo III.
Outras duas mudanas de regras que viriam a impactar fortemente o papel da
administrao pblica municipal foram a EC n 14/96, que criou o FUNDEF, e a NOBSUS 1/96, que modificou a gesto da sade com o propsito de tornar o poder pblico
municipal responsvel imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de
sade em seu territrio. Ambas modificaram o financiamento, a organizao e forma de
prestao das atividades e servios pblicos e, por conseqncia inevitvel, as finanas
pblicas, produzindo efeitos a partir de 1998.
Ainda no mbito da administrao estadual, em janeiro de 1997, foi implantado o
Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (SIAFEM),
uma adaptao do sistema de informaes adotado pelo governo federal (Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI), com o objetivo de
modernizar e integrar a gesto contbil, oramentria e financeira do estado e
aperfeioar os controles existentes.
Em conjunto com as alteraes que viriam a ser promovidas com e induzidas pela a
aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a organizao da gesto dos
recursos pblicos e as formas de controle interno e externo, tanto no estado como nos
municpios fluminenses, foram profundamente modificadas.
A racionalizao e integrao dos sistemas oramentrio e financeiro, o avano em
termos da padronizao das contas e registros contbeis e o fortalecimento dos
instrumentos de planejamento, reabilitado em um contexto de estabilidade monetria,
obrigaram os entes pblicos a adaptarem as suas estruturas administrativas, revelando,
por um lado, as deficincias de recursos humanos e materiais e a falta de qualificao,
171
mas forando, de outro lado, a maior transparncia das contas pblicas, fundamental
para o aperfeioamento dos controles existentes.
Uma anlise do desenvolvimento dessas questes, abordando a implantao do
SIAFEM no estado e a questo da padronizao das contas pblicas municipais que
conforma e limita a disponibilidade de dados da natureza dos que so utilizados para
avaliaes das finanas pblicas, como a que ora se desenvolve , tendo em vista a sua
especificidade e os reflexos na metodologia, consta do Anexo ao presente trabalho.
A geografia poltica do estado tambm sofreu alteraes, com o desmembramento de
distritos e a criao de dez novos municpios, instalados em 1997, como se examinou no
captulo IV. Em 1996, a EC n 15/96 limitou esse processo no pas, ao determinar que
modificaes na geografia dos estados e municpios s poderiam ocorrer em prazo a ser
fixado em lei complementar federal, at hoje no editada, e mediante a realizao de
Estudo de Viabilidade Municipal. Em funo da reorganizao territorial e da estrutura
produtiva fluminense, com as alteraes introduzidas pela explorao do petrleo e gs,
a distribuio da populao residente no estado tambm mudou, na direo apontada no
captulo precedente.
Por fim, as regras de distribuio da parcela de 25% do ICMS pertencente aos
municpios tambm foram modificadas com a aprovao de nova legislao estadual,
que regulamentou esse que considerado o principal imposto nacional, que se seguiu
aprovao da Lei Complementar n 87/96, a Lei Kandir, alterando a distribuio dos
recursos fiscais no mbito intra-estadual, com o agravamento dos desequilbrios
horizontais entre os municpios , ponto que ser explorado adiante.
A conjuno de todos esses fatores, como no poderia deixar de ser, contribuiu
decisivamente para a modificao dos padres de financiamento e composio dos
gastos pblicos no territrio estadual, objeto central da anlise que se desenvolve neste
captulo.
Em 2000, ano eleitoral, foi aprovada a LRF, cercada de expectativas quanto s
implicaes sobre a organizao e controle das finanas, e nfase no equilbrio das
contas pblicas e na reduo do endividamento de todos os entes federativos, incluindo
os municpios. Naquele momento, j se faziam sentir alguns dos impactos mais
importantes decorrentes das mudanas da dcada de 90. De fato, o FUNDEF comeou
efetivamente a operar em 1998, mesmo ano em que se iniciaram os expressivos
172
296
296
A escolha de 2004 foi determinada por ser o ano mais recente para o qual h maior disponibilidade de
dados auditados.
173
297
174
agregao das informaes de despesa at pouco tempo utilizada por todos os nveis de
governo avaliar possveis impactos. 298
A definio do que seria o gasto nas reas sociais no trivial. Segundo definio
adotada em estudo de acompanhamento do gasto do governo federal, desenvolvido pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, o gasto pblico social seria aquele
que: 299
compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor
pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao
custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias,
sem deduzir o valor de recuperao (depreciao e amortizao dos
investimentos em estoque, ou recuperao do principal de
emprstimos anteriormente concedidos). A definio do gasto pblico
social implica uma viso mais ampla da atividade pblica, por isso
ficou definida a rea de cobertura do levantamento como todos os
programas sociais de carter pblico, o que inclui os executados por
rgos da administrao indireta que dispem de recursos prprios.
O trabalho chama a ateno para o fato de que a maioria dos estudos dedicados anlise
do gasto pblico define o gasto social pelos setores considerados de interesse
social, definio que, por incorporar necessariamente um componente de juzo de
valor, dificulta um consenso quanto aos setores relevantes, que acabam sendo definidos,
em cada caso, pela disponibilidade de informaes.
As limitaes metodolgicas envolvidas no exame dos gastos sociais pelos registros das
despesas por rgo (conceito institucional), por funo (enfoque funcional), e at por
programa devem-se, basicamente, ao fato de serem essas classificaes muito
agregadas. As dificuldades de obteno de informaes mais detalhadas da despesa em
nvel que permita identificar as aes desenvolvidas e os recursos para o seu
financiamento, tambm apontadas no mencionado estudo do IPEA, apesar de muito
relevantes, no devem impedir que se busque analisar, com as informaes disponveis
298
As despesas por funo de governo s passaram a ser desagregadas a partir da Portaria n 42/99 do
Ministrio do Planejamento e Oramento, cuja adoo pelos municpios s se tornou obrigatria a
partir de 2002.
299
Texto para Discusso do IPEA (TD 547), relativo ao acompanhamento do gasto social federal,
considera as seguintes reas de atuao social: educao, sade, saneamento, alimentao e
nutrio, habitao e urbanismo, defesa do trabalhador, previdncia e assistncia, organizao
agrria, cincia e tecnologia e benefcios a servidores. Disponvel em:
http://www.ipea.gov.br/pub/td/td_547.pdf.
175
nos oramentos municipais, o comportamento dos gastos sociais de maior peso, com o
objetivo de avaliar, ainda que de forma imprecisa, os impactos da municipalizao, o
que ser feito na ltima seo deste captulo.
Sero destacadas ainda por sua importncia estratgica para a economia do estado e
dos municpios do Rio de Janeiro, detalhada no captulo IV , as receitas da
compensao financeira provenientes das atividades de explorao e produo de
petrleo e gs natural, que vm impactando de forma expressiva os oramentos das
cidades do Rio de Janeiro. 300
Os montantes envolvidos justificam essa opo e permitem dimensionar a relevncia da
fonte de recursos: em 2004, o total pago aos 92 municpios fluminenses correspondeu a
11% das receitas totais dos governos municipais. Se na maior parte dos municpios das
regies Norte e das Baixadas Litorneas, confrontantes com a Bacia de Campos, as
rendas do petrleo respondem por mais de 50% da receita total, em Campos dos
Goytacazes, maior beneficirio, representaram 70% do oramento municipal de 2004.
A hiptese que se procura desenvolver no presente trabalho que os impactos sobre as
finanas pblicas decorrentes das alteraes no aparato legal e institucional em que se
insere o arranjo federativo brasileiro foram ainda mais pronunciados no estado do Rio
de Janeiro, em razo da importncia que ganharam o petrleo e o gs natural para a
economia e para as finanas dos entes federativos fluminenses, depois das mudanas no
marco legal do setor.
Como se pretende demonstrar nas prximas sees, a importncia da existncia desses
recursos naturais no estado do Rio de Janeiro, onde esto localizadas as maiores
reservas provadas do Brasil, no se resume centralidade do papel que as atividades
ligadas a eles ocupam, hoje, na economia fluminense, e que se traduzem na participao
expressiva de 25% do PIB estadual, como restou comprovado no captulo IV.
Desde as mudanas ocorridas no quadro legal e institucional, a riqueza gerada pelas
atividades econmicas ligadas a esses setores possibilitou a reverso da profunda crise
vivida pela economia estadual ao longo do sculo XX, evidenciada, nos ltimos anos da
dcada de 80, pela perda de competitividade industrial e da posio relativa do Rio de
300
Alm de responder por 84,2% da produo nacional de petrleo, 48,7% da produo de lquido de gs
natural (LGN) e 45% da produo de gs natural em 2005, o estado do Rio de Janeiro concentra mais
de 80% das reservas provadas de leo, condensado e gs natural. (Dados da Agncia Nacional do
Petrleo ANP. Disponvel em: http://www.anp.gov.br.
176
301
303
301
O PED foi institudo pela Lei Estadual n 2.470, de 28/11/95. No perodo 1996-1998 apresentou
resultados expressivos de vendas de empresas estaduais que totalizaram US$ 2.050 milhes,
incluindo, alm do Banerj, a privatizao da Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro CERJ
(primeira distribuidora estadual de energia eltrica a ser privatizada no Brasil), a CEG, RioGs, Metr,
Conerj, Flumitrens e o Terminal Garagem Menezes Cortes. (Contas de Gesto do Governo Estadual,
exerccio 2002. Disponvel em www.tce.rj.gov.br, link: Prestando contas sociedade/Contas da gesto
pblica).
302
Depois da eleio de novo governador de um partido de oposio ao governo federal, Anthony
Garotinho (1999-2002), foi suspenso o processo de privatizao da empresa iniciado no governo
anterior, e aprovada lei que impediu a privatizao, depois de tentativa frustrada de ciso parcial da
companhia que viabilizasse a venda de partes.
303
Contrato de Confisso, Promessa de Assuno, Consolidao, e Refinanciamento de Dvidas,
celebrado entre a Unio e o Estado, com intervenincia do Banco do Brasil S.A., com base na Lei n
9.496/97, na Medida Provisria n 1.900-43/99 e nas Leis Estaduais n 2.674/97 e n 2.996/98. Ver
Murta (2000) para uma anlise aprofundada do processo de renegociao da dvida do estado do Rio
de Janeiro.
177
304
304
Com base nos critrios estabelecidos pela Lei n 9.496/97. O montante da dvida era ainda maior: a
parcela referente s Contas A e B linhas de crdito abertas na Caixa Econmica Federal para
cobertura de passivos atuariais e outras avenas do Banerj , que somava mais de R$ 5 bilhes, no
foi includa no acordo.
305
Alm de garantir ingressos anuais de receitas em valores crescentes, no Tesouro estadual e no
RIOPREVIDNCIA, os direitos sobre a participao no resultado da explorao de petrleo e gs
natural das reservas fluminenses, inclusive futuros, de que o estado titular, tambm tm servido de
lastro para operaes de antecipao de receitas oramentrias nos ltimos anos, que garantiram
recursos extraordinrios s finanas estaduais. (Contas de Gesto do Governo Estadual, exerccio
2006. Disponvel em: www.tce.rj.gov.br, , link: Prestando contas sociedade/Contas da gesto
pblica).
306
Idem, p.1000-1005. Em 2006, as receitas das participaes governamentais provenientes do petrleo
e gs natural representaram cerca de 15% da receita total arrecadada pelo governo estadual.
178
participaes
governamentais
mencionadas
A instncia estadual pode ser a mais adequada, nesse caso, para propor e articular uma
estratgia regional, que poderia ser viabilizada com a criao de um fundo regional com
parcela desses recursos, com o objetivo de estabelecer um plano de investimentos
voltados para o desenvolvimento de alternativas de diversificao produtiva, para
quando o petrleo acabar e, principalmente, para a reduo das desigualdades, de
maneira a no acentuar os desequilbrios que j se manifestam e a ocupao
desordenada da regio.
179
V.1
308
307
cresceu
309
bilhes (em valores de dezembro de 2004), com a composio resumida na Tabela 10,
que apresenta os valores agregados para 1996, 2000 e 2004, em moeda de dezembro
desse ltimo ano.
O exame mais detido dos percentuais de variao (real) dos volumes de receita,
informados nas colunas da direita, revela, no entanto, que esse aumento das receitas teve
lugar entre 1996 e 2000, perodo em que ocorreu a maior parte das mudanas
anteriormente analisadas. Com efeito, as receitas finais dos municpios conceito mais
relevante para a anlise que se desenvolve cresceram 53% nesses quatro primeiros
anos, ao passo que entre 2000 e 2004, como indicado na ltima coluna da Tabela,
apresentaram queda em termos reais de 3%, resultando no aumento de 49% quando
comparados os valores de 2004 e 1996.
Tabela 10
Receitas dos Municpios do RJ, Principais Grupos: 1996, 2000 e 2004
Receitas
2004
% do
total
2000
% do
total
1996
Receita Tributria
4.059.130,7
24%
4.529.279,3
28%
4.142.324,7
36%
-2%
9%
-10%
Transferncias
Compensao Financeira
(Royalties)
7.557.590,0
45%
8.391.290,7
53%
4.884.345,8
43%
55%
72%
-10%
1.886.440,7
11%
977.533,8
6%
56.068,0
0%
Receita Final
Receita Total
13.503.161,4
80%
13.898.103,7
87%
9.082.738,5
79%
3.265% 1.643%
49%
53%
93%
-3%
307
A receita final dos municpios, no esquema analtico deste trabalho, a categoria que inclui as receitas
tributrias e de transferncias da Unio e do estado, alm das receitas de compensao financeira do
petrleo e do gs natural, e representa cerca de 80% da receita total.
308
Valores em reais de dezembro de 2004, atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ.
309
180
inflao) nos volumes transferidos aos municpios, quando comparados aos recebidos
em 1996. Invertendo-se a tendncia, a partir de ento, as receitas transferidas em 2004
apresentaram uma queda real de 10% relativamente ao total transferido em 2000.
As receitas tributrias dos municpios fluminenses, ao contrrio das receitas de
transferncias, retraram-se 2% em termos reais ao longo do perodo, quando
comparados os valores arrecadados em 2004 e 1996. Apesar desse resultado, a
arrecadao tributria dos municpios tambm cresceu no incio, registrando-se um
aumento de 9%, em termos reais
310
310
O aumento de 9% cai para 3% quando se exclui o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), que at
1996 no era considerado receita tributria (em 2004, o IRRF correspondeu a 3% da receita
tributria); por outro lado, at 1996, inclusive, os municpios ainda registraram receitas do Imposto
sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos, exceto leo Diesel (IVVC, extinto em
1995). Em qualquer hiptese (com e sem as mudanas), houve queda em termos reais entre 1996 e
2004. O que se pretende na presente anlise avaliar quanto e como variou a capacidade de
arrecadao tributria dos municpios, que depender sempre da legislao tributria em vigor em
cada momento.
182
Cabe destacar que esse movimento foi intensificado com a mudana de orientao da
poltica econmica, motivada pela crise deflagrada pela moratria da Rssia decretada
em meados de agosto de 1998. At ento, a economia nacional vinha convivendo com
elevados e persistentes dficits externo e fiscal e com a manuteno, por parte do
governo, do enfoque gradual para a correo de ambos os dficits, poltica esta que j
vinha sendo adotada desde 1995.
A moratria russa desencadeou uma abrupta reduo no fluxo de capitais para os
chamados mercados emergentes e disseminou um forte sentimento de desconfiana dos
investidores externos com relao possibilidade de sustentao do mix de poltica
econmica utilizada pelos pases emergentes, em geral, e pelo Brasil, em particular.
Repetindo a combinao de poltica monetria e fiscal j adotada por ocasio da crise
asitica, o governo lanou um novo programa de ajuste das contas pblicas e elevou
substancialmente as taxas de juros.
A perda expressiva de reservas e o agravamento da crise internacional conduziram o
pas a pedir apoio externo, que veio a ser capitaneado pelo Fundo Monetrio
Internacional (FMI), garantindo a obteno de recursos da ordem de US$ 42 bilhes,
valor que permitiu a reduo da taxa de juros, mas selou o compromisso do governo
com a austeridade fiscal e a perseguio de supervits primrios da em diante.
A desconfiana do mercado em relao sustentao da poltica econmica do governo
e, em especial, manuteno da poltica cambial ento empreendida, fruto dos seguidos
ataques especulativos sofridos pela moeda nacional, o real, ao longo de 1997 e 1998,
contribuiu no s para o crescimento acelerado do endividamento pblico, como
tambm para a alterao da composio da dvida, que se tornou mais desfavorvel,
com a progressiva deteriorao das condies fiscais e financeiras dos governos
estaduais. O agravamento do quadro motivou o processo de renegociao das dvidas
dos estados, inclusive do estado do Rio de Janeiro, j examinado nos captulos
precedentes.
O programa de estabilizao fiscal ento implementado pelo governo federal partiu do
pressuposto que as causas do baixo crescimento e da excessiva vulnerabilidade externa
da economia brasileira estavam intimamente relacionadas ao desequilbrio fiscal.
O programa baseado em pesada elevao de impostos e taxas e cortes de gastos
governamentais para gerao de supervits primrios, no curto prazo, e no controle da
183
dvida, no longo prazo apoiou-se em poucos pontos bsicos, identificados como sendo
as principais restries ao equacionamento das finanas pblicas do pas, dentre os
quais se destacaram a questo da previdncia em especial, da previdncia dos
servidores pblicos e a defesa das reformas administrativa e tributria, consideradas
fundamentais para o sucesso e concretizao do ajuste fiscal.
O resultado da nova orientao da poltica econmica internamente foi o incremento da
participao relativa do governo federal na diviso federativa da arrecadao direta
(o bolo tributrio) e, principalmente, da receita disponvel, na razo direta da reduo
proporcional das transferncias, como demonstram os dados apresentados no
captulo II, Tabelas 1 e 2, dos quais extramos apenas os relativos aos anos de 1996,
2000 e 2004, reproduzidos a seguir:
BRASIL Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1996-2004
ANO UNIO
1996
19,6
2000
22,3
2004
25,1
(em % PIB)
(em % total)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
8,1
1,5
29,1 1996 67,3
27,7
5,0
100,0
9,2
1,9
33,4 2000 66,7
27,6
5,7
100,0
9,8
2,1
37,0 2004 67,8
26,5
5,7
100,0
311
No obstante a existncia de um frum especfico para lidar com questes tributrias, o Conselho
Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ), constitudo por representantes de cada estado, do Distrito
Federal e do governo federal, com o objetivo de elaborar polticas e harmonizar procedimentos e
normas inerentes ao exerccio da competncia tributria dos Estados e do Distrito Federal,
promovendo a celebrao de convnios, para efeito de concesso ou revogao de isenes,
incentivos e
benefcios
fiscais do imposto
estadual,
o ICMS. Disponvel
em:
http://www.fazenda.gov.br/confaz/confaz/Regimentos/Regimento%20CONFAZ%20-%20CV%2013397%20.htm.
185
312
Como bem observado por Prado (2003, p. 43), nos seguintes termos: No Brasil, s parece haver um
efetivo processo de descentralizao no sentido de ampliao da participao dos municpios nos
encargos e recursos. Do ponto de vista tanto da atribuio de encargos como da disponibilidade
lquida de recursos, aps transferncias intergovernamentais, os governos estaduais tm hoje
rigorosamente a mesma situao que tinham vinte anos atrs.
186
de
gasto,
modelo
classifica
os
fluxos
das
transferncias
313
314
315
A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da
arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, reforadas com
a complexidade dos sistemas trazida pela globalizao. (PRADO, 2003a, p. 46).
316
PRADO, 2003a, p. 45.
187
317
PRADO, 2003a.
188
nenhuma das categorias anteriores e que, por sua natureza jurdica especfica, relevncia
no perodo da anlise, e por se assemelharem em seus impactos s transferncias novinculadas, apesar de seu carter de transitoriedade, justificam o tratamento separado.
Na prxima seo, so apresentadas as categorias de receita utilizadas, com a adaptao
para anlise das receitas dos municpios fluminenses, acima demonstrada, resumindo-se
os principais componentes contemplados em cada agregao; vale dizer, as receitas de
tributos e os fluxos de transferncias que os integram, que vo sendo decompostos por
suas caractersticas distintivas e somados para obteno dos valores finais, com o
enfoque analtico proposto.
Deve ainda ser destacado que nos anos em que se centra este trabalho ocorreram
importantes mudanas na lei do ICMS em nvel nacional com a desonerao do
imposto incidente sobre as exportaes (Lei Kandir), que trouxe perdas para os estados
exportadores, compensadas pela instituio do Seguro Receita e no estado com a
aprovao de nova legislao alterando os critrios de distribuio da parcela de 25% do
ICMS que pertence aos municpios, alteraes que, por seus impactos, sero
devidamente analisadas.
V.1.2.1
319
318
No considera a receita da dvida ativa tributria porque esse dado no est disponvel para os anos
de 1996 e 2000 (muito embora represente a quase totalidade da arrecadao da dvida ativa na
maioria dos municpios).
319
Esta tendncia est de acordo com o que prescreve a teoria tradicional do federalismo fiscal,
analisada no captulo II: em geral, a competncia dos impostos sobre a renda e o consumo do
189
governo central, e do imposto sobre a propriedade, dos governos locais. A competncia dos governos
subnacionais sobre o imposto de consumo, como se observa no Brasil, constitui uma exceo regra
geral.
320
CF, art. 156, 3, inc. I e III, alterado pela EC n 37/02; a Lei Complementar federal n 116/03 anulou
as normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto e ampliou os servios a serem
tributados, com o objetivo de coibir a guerra fiscal entre os municpios; o fato de o principal imposto
municipal passar a ser regulado por uma lei federal, inclusive quanto concesso de incentivos,
permitiu considerar que, apesar de seus efeitos positivos, a lei afrontou a autonomia municipal.
(SANTOS; MATTOS, 2006).
321
CF, art. 156, I, e CTN, art. 32; a EC n 3/93 revogou o dispositivo que permitia a progressividade do
IPTU no tempo, mediante lei municipal, mas a competncia foi retomada com a EC n 29/99.
322
CF, art. 156, II, e CTN, art. 38; a EC n 18/65 restabeleceu a unio dos impostos de transmisso de
bens imveis, inter vivos e causa mortis, mantendo-os na competncia dos estados, pois, pela EC n
5/61 passou para a competncia dos municpios o imposto de transmisso de bens inter vivos (antes
era dos estados, que mantiveram o imposto causa mortis); a competncia municipal sobre o imposto
foi recuperada em 1988, e a competncia para a instituio do imposto de transmisso causa mortis
ficou com os estados e o Distrito Federal.
323
Portaria STN n 212, de 04 de junho de 2001, DOU de 5/6/2001, determinou a utilizao da
classificao 1112.04.30 Retido nas Fontes e no mais a 1721.01.04 Transferncia de Imposto
190
324
de governo;
Contribuio de Melhoria Pode ser instituda pelos municpios para compensar o
custo de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a
despesa realizada, e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar
para cada imvel beneficiado. 325
O ano de 1996 foi o ltimo no qual a Receita Tributria municipal ainda inclua o
Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos, exceto leo
Diesel IVVC, tributo cuja competncia passou para os municpios em 1988 (antes era
da Unio), mas que foi extinto em 1995, por fora da Emenda Constitucional n 3/93.
A receita tributria diretamente arrecadada pelos municpios fluminenses somou
R$ 3.873,2 milhes em 2004, equivalentes a 24% da receita total dos municpios, como
se examinar com mais ateno na seo V.1.4 (Anlise da receita tributria de 2004).
sobre a Renda Retido nas Fontes a partir de 2002. No presente trabalho, inclumos o IRRF no clculo
da Receita Tributria de 2000, para fins de comparao com o ano de 2004. (o valor do IRRF em 2000
representou menos de 6% da Receita Tributria, no comprometendo a anlise).
324
CF, art. 145, II; pela EC n 39/02, os municpios passam a poder cobrar a Contribuio para o Custeio
do Servio de Iluminao Pblica COSIP, que substituiria a Taxa de Iluminao Pblica,
considerada inconstitucional.
325
CF, art. 145, III, e CTN, art. 81; a competncia comum aos trs nveis de governo, mas no
aplicada efetivamente no Brasil, embora exista desde a CF de 1934.
191
326
326
No exame dos dados de 2004 dos municpios fluminenses, observa-se que o ICMS-VA, que
correspondeu a 13% das receitas totais municipais, respondeu por 83% da devoluo tributria
enquanto as transferncias do IPVA representaram 16% dessa parcela e 2% das receitas totais.
327
Art. 153, 4, III, da CF, acrescentado pela EC n 42/03, regulamentado pelas disposies da
Instruo Normativa SRF n 643, de 12 de abril de 2006, DOU de 13/4/2006.
328
Art. 153 da CF; Lei n 7.766, de 1989, art. 4.
192
329
Depois da receita
329
Alm de ampliar a capacidade de arrecadao dos estados, a CF de 1988 eliminou importante fonte
de distores, j que os impostos nicos, por sua interao com o IPI e o ICM, causavam
cumulatividade ao sistema. (VARSANO, 2003).
193
Os critrios e prazos de crdito das parcelas pertencentes aos municpios, que incluem
os juros, a multa moratria e a correo monetria, quando arrecadados como
acrscimos dos impostos (ICMS e IPI), foram estabelecidos nos artigos 3 e 4 da Lei
Complementar federal n 63, de 11 de janeiro de 1990.
No mesmo ano, a Lei Estadual n 1.689, de 06 de agosto de 1990, regulamentou os
critrios de distribuio da parcela dos 25% do ICMS do estado do Rio de Janeiro
pertencente aos municpios, que vigoraram at 1996. Pelo art. 1 da lei, a parcela dos
municpios a ser creditada a partir do exerccio de 1991 seria calculada com base nos
seguintes critrios: 330
Valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas
prestaes de servios, realizadas em seus territrios (75%);
Populao (10%, em funo da relao percentual entre o nmero de habitantes
de cada municpio e a populao total do estado);
rea (7%, em funo da relao percentual entre a extenso territorial de cada
municpio e a rea total do estado); e
Diviso igual (8%, divididos igualmente entre todos os municpios do estado).
330
O ndice de Participao dos Municpios (IPM), provisrio, era calculado e divulgado para
conhecimento dos municpios assegurando-se o prazo de 30 dias para encaminharem eventuais
reclamaes Secretaria de Fazenda do Estado, responsvel pelos clculos, conforme estabelece a
Lei Complementar n 63/90. Mesmo com as alteraes de critrios de distribuio introduzidas em
1996, esta sistemtica no foi alterada e permanece em vigor at a presente data.
194
331
Para uma descrio do clculo, ver documento ICMS. (Disponvel em: www.tce.rj.gov.br, link:
Documentos e Publicaes).
332
Assegurou, ainda, aos prefeitos municipais, s associaes de municpios e seus representantes, livre
acesso s informaes e documentos utilizados no clculo, vedando aos estados omitir quaisquer
dados ou critrios ou dificultar ou impedir o acompanhamento dos clculos.
333
Art.3, 1 da Lei Complementar n 63/90.
334
Lei Complementar n 63/90, art. 3, incisos I e II do 2. A lei prev ainda que: (i) o valor adicionado
relativo a operaes constatadas em ao fiscal ser considerado no ano em que o resultado desta se
tornar definitivo, em virtude de deciso administrativa irrecorrvel; (ii) os relativos a operaes ou
prestaes espontaneamente confessadas pelo contribuinte sero considerados no perodo em que
ocorrer a confisso; e (iii) a Lei Estadual que criar, desmembrar, fundir ou incorporar municpios levar
em considerao, no ano em que ocorrer, o valor adicionado de cada rea abrangida.
335
Conforme alneas a e b do inciso X do 2 do art. 155, e alnea d do inciso VI do art. 150, da
Constituio Federal.
195
339
336
O entendimento de que o valor adicionado deve ser calculado sobre o valor constante na nota fiscal e
no sobre o imposto incidente atende ao previsto na lei, evitando que as operaes de crdito
tributrio diferidas, reduzidas ou excludas, ou seja, as isenes, deixem de ser computadas no
clculo do valor adicionado. (Disponvel em: www.tce.rj.gov.br/documentos e publicaes/ICMS, p.7).
337
Lei Complementar n 63/90, art. 3, 3 e 4.
338
196
municpios, de acordo com a lei, de 30 dias, aps o que concluda a anlise dos
recursos apresentados, se julgados procedentes , os ndices so recalculados e
considerados definitivos mediante decreto do governador do estado, publicado no
DOERJ at 30 de agosto, com validade para o exerccio seguinte.
340
A anlise dos critrios de distribuio em vigor e de seus impactos sobre as finanas municipais
consta da prxima seo.
341
Art. 1. A lei estabeleceu tambm que seriam transferidos recursos aos municpios, a ttulo de
compensao pela reduo do repasse de arrecadao do ICMS, agregando s respectivas parcelas
quantia correspondente recomposio do ndice vigente em 1990, com dotao especfica a ser
includa na proposta oramentria para 1991 e posteriores, devendo tais recursos ser aplicados nas
reas de sade, educao, assistncia criana e ao adolescente.
342
Mensagem n 37/96.
197
343
A
proposio
encaminhada
Assemblia
est
disponvel
em:
http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/scpro.nsf/f024db8ec27215ae0325650200508fc8/de0b2cf3bdaef0d9032564
05006784c8?OpenDocument.
198
344
Possveis explicaes para a no aprovao deste dispositivo poderiam ser a existncia de incentivos
fiscais anteriormente aprovados, a previso do ndice de receita prpria, que j seria uma
aproximao para o esforo de arrecadao, ou a articulao dos representantes municipais para
impedir essa sano; a comprovao dessas conjecturas, embora relevante, foge aos objetivos do
presente trabalho.
345
As regies relacionadas no Anexo II da lei tomaram por base as Regies-Programa denominadas
Regies de Governo, que foram estabelecidas com objetivo de nortear aes do governo visando o
desenvolvimento do Estado (pargrafo nico do art. 1 da Lei). Aquela diviso por regies, apesar de
alterada posteriormente, foi adotada neste trabalho para facilitar a comparao dos dados de 1996
com os dos demais anos.
199
346
ndices de populao (INP, relao percentual entre a populao residente no municpio e a populao
total da respectiva regio); rea geogrfica (INA, relao entre a rea geogrfica do municpio e a rea
total da respectiva regio); da receita prpria (INR, relao entre a receita prpria do municpio oriunda
de tributos de sua competncia e a arrecadao do ICMS no municpio, baseada em dados relativos
ao ano civil imediatamente anterior); de cota mnima (INC, parcela a ser distribuda em igual valor para
todos os municpios de uma mesma regio); e de ajuste econmico (IAE, percentual a ser distribudo
entre os municpios de uma mesma regio, proporcionalmente soma inversa dos ndices de
populao, rea e valor adicionado de cada municpio em relao ao total da regio).
347
Integra, em conjunto com a parcela de 25% do IPI-Exp. e do Seguro Receita (LC n 87/96),
o
chamado Sistema Cota-parte (PRADO, 2003a).
200
imposto, uma vez que os ndices municipais passam a ser relativos, ou seja, so
calculados sempre com relao ao percentual daquele ndice atribudo regio, fixado
na lei. Como argumentado na exposio de motivos,
Decidindo-se pela diviso regional poderemos criar critrios e
percentuais diferentes para cada uma delas, ou seja, a cobrana do
ICMS, por se tratar de um imposto direto, pode no ser justa, mas a
distribuio desta mesma arrecadao pode, deve e com certeza ser
muito mais justa.
348
A atribuio de peso zero capital nos critrios redistributivos foi questionada judicialmente pelo
municpio do Rio de Janeiro, tendo recebido deciso favorvel do STF em 2007, resumida adiante.
349
MOTTA, 2001, p. 53.
201
350
Ao analisar os critrios de distribuio do FPM em vigor desde 1989, Prado (2001, p. 22) observa que,
evidente que a fixao dos percentuais por estado reduziu em muito os atributos dinmicos do
sistema. No sistema atual, enquanto no forem alterados os percentuais, a parcela recebida por um
municpio depende de sua taxa de expanso populacional em relao quela do estado a que
pertence, e a parcela recebida pelo estado em seu conjunto insensvel s variaes relativas de sua
taxa de crescimento populacional em relao ao resto do pas.
O mesmo raciocnio pode ser
estendido s regras de distribuio do ICMS entre os municpios fluminenses, congeladas por regio
desde a aprovao da Lei n 2.664/96.
202
recursos.
Em
razo
do
vcuo
oriundo
do
reconhecimento
da
351
Recurso Extraordinrio n 401.953, interposto pelo municpio do Rio de Janeiro contra acrdo que
entendeu ser constitucional a Lei Estadual n 2.664/96 e anexos I e II. Relator Ministro Joaquim
Barbosa, julgamento em 16/5/07, quando o Tribunal, por unanimidade, conheceu e deu provimento ao
recurso.
(Informativo
467.
Disponvel
em:
http://www.stf.gov.br//arquivo/informativo/documento/informativo467.htm#ICMS:%20Repasse%20de%
20Recursos%20e%20Exclus%E3o%20de%20Munic%EDpio. Acesso em: 23jun. 2007).
352
A proposta do ICMS - Ecolgico, j adotado em outros estados da Federao, incluir critrios
ambientais na parcela dos 25% da cota-parte municipal do ICMS, ou seja, um percentual em funo
da existncia de unidades de conservao no territrio (definidas na Lei Federal n 9.985/00) e de
outros fatores que elevem o nvel de qualidade ambiental do estado.
203
de,
para
os
governos
estaduais,
serem
consideradas
transferncias
353
Prado (2003, p.58) observa que a parcela dos 25% do ICMS a nica transferncia redistributiva
gerida e operada autonomamente pelos governos estaduais.
204
354
Prado (2003, p. 59) chama a ateno para o fato de que a distribuio do ICMS-VA, feita pelos
mesmos critrios, no regressiva, na medida em que constitui efetiva devoluo tributria, o que no
o caso destes recursos, que o municpio jamais poderia ter arrecadado.
355
Resulta em um fluxo adicional do governo federal para determinados estados, portanto, claramente
redistributivo a nvel nacional. No Rio de Janeiro, nem o estado nem os municpios recebem
complementao federal para o FUNDEF.
356
Os valores financeiros so depositados em conta especfica, mantida no Banco do Brasil, e devem ser
utilizados pelos governos beneficirios em aes de manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental pblico, observada a definio de despesas com o ensino de que trata o artigo 70 da Lei
n 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). Do total repassado no ano, 60% devem ser
destinados remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio no ensino fundamental
pblico.
205
Tendo em vista os impactos sobre as finanas municipais fluminenses no perodo 19962004, so analisadas a seguir as mudanas nos critrios de distribuio aos municpios
da parcela do ICMS que integra o Sistema Cota-Parte e o Seguro Receita.
357
Os ndices definitivos, relativos participao dos municpios no ICMS para o exerccio de 1996 foram
fixados no Decreto n 21.962, de 28 de dezembro de 1995, DOERJ de 02/01/96, em substituio aos
ndices provisrios constantes da Resoluo SEF n 2.639, de 27 de outubro de 1995, publicada em
30/10/95.
206
Tabela 11
Composio do ndice de Participao dos Municpios (IPM) para a
Distribuio da Cota-Parte do ICMS-RJ: 1996
REGIO
V.A.75%
(A=75%)
POP.
(B=10%)
REA
(C=7%)
DIV.
(D=8%)
IPM 1996
(A+B+C+D=100%)
Capital
Metropolitana
Mdio Paraba
Norte Fluminense
Serrana
Baixadas Litorneas
Litoral Sul Fluminense
Noroeste Fluminense
39,246
12,752
9,714
4,415
2,930
1,890
2,964
0,475
4,231
3,395
0,544
0,482
0,541
0,312
0,103
0,212
0,189
0,634
1,018
1,483
1,183
0,805
0,327
0,885
0,098
1,463
0,976
0,780
1,268
0,976
0,293
1,171
43,764
18,245
12,252
7,161
5,922
3,982
3,687
2,744
Centro-Sul Fluminense
TOTAL
0,614
0,179
0,475
0,976
2,244
75,000
10,000
7,000
8,000
100,000
207
358
A menos que mudasse a diviso do territrio do estado, o que viria a ocorrer posteriormente, com a
instalao de dez novos municpios em 1997, j na vigncia dos critrios fixados pela Lei n 2.664/96.
208
(grifo nosso)
Tabela 12
Distribuio Percentual dos 25% do ICMS-RJ, ndices por Regio
REGIO
Populao
rea
Receita prpria
Cota mnima
Ajuste econmico
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
4,4090
0,4766
0,4025
0,4000
0,5500
0,3500
0,3000
0,0500
0,9845
0,9000
1,5553
1,5000
0,9000
1,0549
0,5000
0,3100
0,0850
0,0650
0,0450
0,0700
0,0600
0,0600
0,0500
0,0150
1,1000
1,2310
0,9262
1,8000
0,9600
1,0500
0,9800
0,1300
0,3000
0,2500
0,1600
0,1000
0,2200
0,2000
0,3000
0,2000
TOTAIS
6,9381
7,7047
0,4500
8,1772
1,7300
Com o intuito de avaliar a participao atribuda a cada regio nos ndices acima, a
Tabela 13 a seguir apresenta o peso relativo de cada um, em termos percentuais, por
ndice, evidenciando o peso que foi atribudo a cada ndice no total da parcela de 25%
do ICMS:
Tabela 13
Participao das Regies do RJ nos ndices da Lei n 2.664/96
e Peso de Cada ndice no Total da Parcela de 25% do ICMS-RJ
REGIO
Populao
rea
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
64%
7%
6%
6%
8%
5%
4%
1%
100%
13%
12%
20%
19%
12%
14%
6%
4%
100%
Receita
prpria
19%
14%
10%
16%
13%
13%
11%
3%
100%
28%
31%
2%
TOTAIS
% dos ndices nos 25%
(peso de cada ndice)
13%
15%
11%
22%
12%
13%
12%
2%
100%
Ajuste
econmico
17%
14%
9%
6%
13%
12%
17%
12%
100%
33%
7%
Cota mnima
Como se observa, os maiores pesos foram atribudos cota mnima (33% da parcela
total a ser redistribuda), rea (31%) e populao (28%). Aos critrios de ajuste
econmico e receita prpria atriburam-se pesos muito pequenos: 7% e 2%,
respectivamente, da cota-parte municipal de 25%.
Com relao populao, j em 1996, ano em que a lei foi aprovada, o ndice das
regies no correspondia distribuio da populao por regies, se excluda do clculo
a populao da Capital. As regies que mais ganharam no sentido de que o ndice
fixado na lei superava, j em 1996, o que seria o percentual efetivo de sua populao no
total , foram as regies Noroeste, das Baixadas Litorneas, Centro-Sul e, com uma
pequena margem, a regio Metropolitana. As regies do Mdio Paraba, Litoral Sul,
Serrana e Norte perderam no sentido de que os ndices atribudos ficaram inferiores
proporo de suas populaes relativamente populao total residente no estado.
Concluses no mesmo sentido so observadas para 2004 as mesmas regies perdem
ou ganham relativamente participao no total do estado, com o Litoral Sul e Mdio
Paraba registrando as maiores perdas, e a Noroeste, o maior ganho relativo.
Quanto ao ndice que mede a relao Arrecadao Prpria sobre o ICMS recebido pelo
municpio, que pretendia contemplar o esforo de arrecadao prprio de cada
210
jurisdio, observou-se que o clculo dessa relao agregada por regio variou muito
entre 2004 e 1996, aumentando mais de 80% nas regies Litoral Sul e Norte, contra
apenas 9% na regio Serrana, uma das que tm o ndice mais elevado, e 22% no Mdio
Paraba. No conjunto dos municpios, a relao receita tributria/ICMS aumentou 12%
no perodo. Apesar disso, o ndice permaneceu fixo por regio, evidenciando a distoro
introduzida por esse critrio.
Os demais ndices de rea, cota mnima e ajuste econmico certamente foram
afetados desde 1996, no mnimo pela criao dos 11 novos municpios no estado, como
se examinou no captulo IV, com todas as alteraes que essa criao pode acarretar
nas estruturas geogrfica, demogrfica, econmica e social, que desafiam a
razoabilidade de manter os ndices fixos por regio, por perodo to longo. 359
A Tabela 14 a seguir compara a contribuio das diferentes regies fluminenses para a
gerao do valor adicionado no estado em 1996 e em 2004, evidenciando as alteraes
na dinmica econmica estadual, analisadas anteriormente.
Tabela 14
Comparao do ndice de Valor Adicionado (V.A.) por Regio
Estado do Rio de Janeiro: 1996 e 2004
REGIO
Capital
Metropolitana
Mdio Paraba
Norte Fluminense
Serrana
Baixadas Litorneas
Litoral Sul Fluminense
Noroeste Fluminense
Centro-Sul Fluminense
TOTAL
V.A.75% (*)
1996
% no V.A.
1996
V.A.75%
2004
% no V.A.
2004
%
2004/1996
39,246
12,752
9,714
4,415
2,930
1,890
2,964
0,475
0,614
75,000
52,3%
17,0%
13,0%
5,9%
3,9%
2,5%
4,0%
0,6%
0,8%
100,0%
36,657
14,719
7,792
6,749
2,139
2,762
3,443
0,327
0,412
48,9%
19,6%
10,4%
9,0%
2,9%
3,7%
4,6%
0,4%
0,5%
100,0%
-6,6%
15,4%
-19,8%
52,9%
-27,0%
46,2%
16,2%
-31,2%
-32,9%
0,0%
75,000
359
Adicionalmente, ao longo desse perodo, observaram-se mudanas na diviso regional do estado, que
no esto sendo aqui consideradas para facilitar a comparao no tempo, mas que promoveram o
reenquadramento de municpios em outras regies movimento que, apesar de no captado nos
ndices, certamente agravou as distores. (Ver nota de rodap na introduo seo IV.4).
211
Baixadas Litorneas onde se destacam, pela contribuio, Cabo Frio e Rio das Ostras;
e, em menor medida, embora significativas, nas regies Metropolitana principalmente
em Duque de Caxias, responsvel pela metade do valor gerado na regio, seguido de
Niteri e So Gonalo e do Litoral Sul sendo o valor da regio quase que
exclusivamente gerado no municpio de Angra dos Reis.
Em contrapartida, as regies do Centro-Sul, Noroeste Fluminense e Serrana registram
reduo de cerca de 30% em suas respectivas participaes no valor adicionado, sendo
que na primeira a queda foi superior a 35%, um pouco mais pronunciada do que nas
demais. A regio do Mdio Paraba e a Capital tiveram quedas menores.
Os resultados confirmam a menor concentrao das atividades econmicas na Capital e
na regio do Mdio Paraba, e um movimento de desconcentrao (interiorizao) das
atividades econmicas na direo das regies Metropolitana e das Baixadas Litorneas,
esta ltima grande beneficiria dos royalties do petrleo, movimento j comentado no
captulo IV.
A gerao do ICMS entre as regies do estado s no mudou mais no perodo analisado
em razo da imunidade de cobrana do imposto incidente nas operaes interestaduais
de comercializao de petrleo e seus derivados combustveis e lubrificantes. Nessas
operaes, no h incidncia de ICMS no estado de origem, estando garantida, pela
Constituio federal, a integralidade do imposto ao estado consumidor dos derivados
tratamento diferenciado em relao aos demais produtos e servios que afeta
negativamente a receita do estado do Rio de Janeiro, principal produtor nacional do
petrleo e derivados. 360
A pequena queda na Capital foi mais do que compensada pelo aumento superior a 15%
apurado no valor adicionado pela regio Metropolitana: consideradas em conjunto, as
duas contriburam com 68,5% do valor adicionado estadual de 2004, percentual similar
ao apurado em 1996, de 69,3%.
Pelo fato dos ndices que definem a distribuio da parcela equivalente a 6,25% do
ICMS estadual que no proporcional ao valor adicionado, terem permanecidos fixos
por regio do estado, em um perodo marcado pela transformao e revitalizao da
360
Art. 155, 2, X, alnea b e 4, alterado pela EC n 33/01. Para o gs natural e seus derivados, a
tributao ocorre como no caso das demais mercadorias, quando o destinatrio contribuinte do
ICMS, pela alquota interestadual (parte na origem e parte no destino).
212
O SEGURO RECEITA
A distribuio aos municpios do ICMS recebido pelo estado a ttulo de ressarcimento
das perdas impostas pela desonerao do ICMS incidente sobre as exportaes, tambm
obedece aos mesmos critrios de distribuio da cota-parte municipal do imposto.
A mudana na legislao estadual que regula a distribuio da parcela do ICMS
pertencente aos municpios ocorreu logo depois da aprovao da Lei Complementar
n 87, de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir, que desonerou as
mercadorias, inclusive produtos primrios e produtos industrializados semi-elaborados,
destinadas exportao, e os servios prestados para pessoas fsicas ou jurdicas no
exterior, do pagamento do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), de competncia dos estados.
Ocorre que por ser o ICMS um tributo no-cumulativo, a legislao assegura ao
contribuinte o direito de descontar do ICMS a pagar, os valores j pagos do imposto nas
etapas anteriores da cadeia de produo. Com a aprovao da lei, os exportadores
ficaram desobrigados de pagar o ICMS e, conseqentemente, impossibilitados de
descontar o imposto pago, embutido em seus produtos ou servios. Esses crditos
passaram ento a ser cobrados dos governos estaduais, que ficaram obrigados a ressarcir
as empresas do ICMS cobrado sobre insumos usados na fabricao de produtos que
seriam exportados.
Em funo da perda de arrecadao decorrente das novas medidas, o texto original da
Lei Kandir previa que cada estado seria ressarcido pelo governo federal com base na sua
arrecadao efetiva de ICMS, e a compensao financeira da Unio aos estados e
213
municpios 361 seria efetuada at o exerccio de 2002, prevendo-se que o prazo poderia
ser estendido, excepcionalmente, at 2006, conforme o comportamento das perdas.
O ressarcimento s ocorreria se houvesse um comportamento negativo do ICMS, no
comparativo entre o perodo base e o de referncia, respeitado um teto limite.
Mensalmente, era calculado o chamado Seguro Receita, a diferena entre a
arrecadao mdia dos ltimos 12 meses e a mdia do perodo base (julho de 1995 a
junho de 1996), devidamente corrigida pelo IGP-DI e ampliada por um fator de
crescimento. Caso a arrecadao fosse inferior apurada para aquele perodo,
considerados os referidos incrementos, o estado e seus municpios tinham o direito de
receber a transferncia da Unio, limitada a um valor mximo estipulado na prpria lei.
O saldo positivo era repassado pelo Banco do Brasil, no ltimo dia til do ms, para os
estados, destacando-se, aos municpios, 25% da compensao, com a mesma
sistemtica e nos mesmos ndices adotados para a distribuio do ICMS.
As medidas de compensao das perdas geraram, desde o incio, protestos dos estados
exportadores e seus municpios, que questionavam os clculos das perdas apurados com
base no produto da arrecadao do imposto efetivamente realizada no perodo de julho
de 1995 a junho de 1996, considerado como de conteno de consumo e baixa
arrecadao em funo do Plano Real, o que agravaria a alegada perda de receita.
Os repasses do Seguro Receita, na forma inicialmente definida na Lei Kandir, foram
realizados at julho de 2000, quando a Lei Complementar n 102 suspendeu-os at
dezembro de 2002 e instituiu novas regras, pelas quais os repasses mensais aos estados,
nos exerccios financeiros de 2000 a 2002, passaram a ser proporcionais a coeficientes
individuais de participao determinados para cada exerccio, em valores fixos
anuais. 362
A Lei Kandir foi alterada pelas seguintes leis complementares:
361
Por receberem 25% da arrecadao estadual de ICMS, os municpios tm direito a 25% dos repasses
da compensao das perdas.
362
A LC n 102/00 previu a possibilidade de que, a partir de 2003 e at 2006, voltasse a vigorar a entrega
de recursos pela Unio nos mesmos limites, critrios, prazos e demais condies fixados no Anexo
Lei Kandir, com base no produto da arrecadao do ICMS efetivamente realizada, no perodo de julho
de 1995 a junho de 1996, inclusive.
214
LC n 115/02 (alterou o artigo 31, fixando a entrega de recursos pela Unio no valor
de at R$ 3.900.000.000,00 para 2003, com a ressalva de que fosse respeitada a
dotao consignada da Lei Oramentria Anual da Unio de 2003 e eventuais
crditos adicionais, e estabeleceu que, para 2004 e 2006, a Unio entregaria os
montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Oramentrias
Anuais da Unio); e
Encerrado o prazo previsto na Lei Kandir para o ressarcimento das perdas, foi editada a
Medida Provisria n 368, de 4 de maio de 2007, que disciplina a prestao de auxlio
financeiro pela Unio aos estados e aos municpios com o objetivo de fomentar as
exportaes do pas, estabelecendo que a Unio entregar aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios, no exerccio de 2007, o montante de R$ 975.000.000,00,
proporcionalmente aos coeficientes individuais de participao de cada estado
215
363
Transferncias fundo a fundo caracterizam-se pelo repasse por meio da descentralizao de recursos
diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito
Federal, dispensando a celebrao de convnios; utilizadas nas reas de sade e de assistncia
social, so disciplinadas e regulamentadas pela Lei n 8.142 de 1990 e Decreto n 1.232 de 1994, na
216
rea de sade, e Lei n 9.604 de 1998 e Decreto n 2.529 de 1998, na rea de assistncia social. O
depsito efetuado em contas individualizadas especficas dos fundos e realizado previamente sua
utilizao pelo fundo beneficirio, que deve observar o previsto no plano de sade do respectivo
governo.
364
Segundo as normas contidas na Lei n 8.142, de 19 de fevereiro de 1990, regulamentada pelo Decreto
n 1.232, de 30 de agosto de 1994, e critrios, valores e parmetros da cobertura assistencial
estabelecidos pelo art. 35 da Lei n 8.080/1990. Disponvel em: www.saude.gov.br.
217
366
responsvel pela
365
366
O FNDE uma autarquia federal, criada pela Lei n 5.537, de 21/11/1968, alterada pelo Decreto-lei n
872, de 15/09/1969, vinculada ao Ministrio da Educao (MEC).
367
O Salrio-educao, previsto no art. 212, 5, da CF, devido pelas empresas, equivale a 2,5% do total
de remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados. Aps a deduo
de 1% para o INSS, distribudo pelo FNDE em quotas (observada em 90% a arrecadao realizada
em cada estado e no Distrito Federal), sendo uma Quota Federal, correspondente a um tero dos
recursos, destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a
universalizao do ensino fundamental, visando a reduo dos desnveis socioeducacionais existentes
entre municpios, estados, Distrito Federal e regies brasileiras; e uma Quota Estadual e Municipal,
correspondente a dois teros dos recursos, creditada mensal e automaticamente em favor das
Secretarias de Educao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios para financiamento de
programas, projetos e aes do ensino fundamental. (Lei n 10.832, de 29/12/2003).
368
Para os seguintes programas: Nacional de Alimentao Escolar (PNAE); Dinheiro Direto na Escola
(PDDE); e de Apoio a Estados e Municpios para a Educao Fundamental de Jovens e Adultos
(Recomeo). As transferncias automticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a
utilizao de convnio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depsito em conta corrente especfica,
aberta em nome do beneficirio (utilizadas para a descentralizao de recursos em programas na rea
de educao, so regulamentadas pela Medida Provisria n 2.100-31, de 2001 e pela Lei n 10.219,
tambm de 2001). Disponvel em: www.fnde.gov.br.
218
369
219
371
O Anexo VIII.2 apresenta um detalhamento das mudanas na classificao das receitas provenientes
do petrleo.
220
VI RECEITA FINAL
Esse conceito corresponde apropriao efetiva no ciclo oramentrio. Equivale soma
de Receita Disponvel Permanente (no presente trabalho, com royalties) com as
transferncias voluntrias ou discricionrias, porque no determinadas legalmente, da
Unio e do estado.
As transferncias voluntrias, de acordo com a LRF (art. 25) consistem na entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao,
auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal,
ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Podem ser formalizadas por meio de
convnio ou por contrato de repasse. 373
Resultam do processo oramentrio anual dos governos dos nveis superiores, sem
correlao com as transferncias legais e, por isso, dependem de negociaes entre
autoridades centrais dos governos locais e seus representantes no legislativo. O modelo
372
373
221
374
375
222
376
Disponvel em http://www.ibge.gov.br.
223
377
PRADO, 2001, p. 2.
224
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
TOTAL GERAL
Receita
ICMS
Tributria
V.A.
(75%) per
per
capita
capita
201,2
437,4
74,5
363,9
141,4
51,4
51,1
183,4
182,6
255,5
129,2
164,0
42,0
477,6
249,7
73,1
29,2
273,9
75,4
135,1
ICMS-Dif.
(25%) per
capita
FPM per
capita
Royalties
per
capita
118,2
218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1
45,7
107,8
10,2
149,3
95,3
96,2
39,7
141,5
72,5
91,2
42,9
664,7
14,7
14,3
137,0
34,0
29,0
147,5
1.306,4
71,7
118,8
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital.
378
225
226
Tabela 16
Receitas Tributrias, Transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita
Municpios do RJ por Faixa Populacional 2004
(em R$ por habitante)
Faixa populacional
Receita
Tributria
per
capita
73,1
133,4
161,5
128,7
437,4
255,5
ICMS ICMSV.A.
Dif.
ICMS FPM Royalties
(75%) (25%) per
per
per
per
per capita capita capita
capita capita
201,1 453,3 654,5 192,9
399,0
79,6 141,4 221,0 115,0
254,5
175,9
47,8 223,7
83,1
214,9
94,6
32,3 126,9
25,7
131,6
164,0
- 164,0
10,2
14,7
135,1
45,7 180,8
42,9
118,8
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital.
380
Estima-se que as perdas de arrecadao para o estado do Rio, em 2004, em decorrncia da noincidncia do ICMS dessas operaes no estado de origem, tenham superado R$ 1 bilho.
227
381
MELO, 2002.
228
382
Apesar de que apenas uma parcela (muitas vezes, a menor) desses valores, correspondente aos 25%
da parcela recebida pelo estado referente aos royalties at 5%, distribuda proporcionalmente ao
tamanho da populao.
383
Estes resultados corroboram as concluses apontadas por Silva (2003), em comparao realizada
entre o comportamento das receitas dos municpios paulistas e fluminenses, utilizando dados do TCERJ e o modelo analtico desenvolvido por Prado (2001), embora com metodologia diversa.
229
Tabela 17
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categoria de Receita e
Componentes e por Faixa Populacional 2004
(em R$ por habitante)
Categorias
Arrecadao
(Receita
Tributria)
Devoluo
Tributria
ICMS-V.A.
IPVA
Receita Prpria
Transferncias
Sistema
CotaParte
ICMS-Dif.
FUNDEF
Receita Disponvel
por
Apropriao
Econmica
FPM
at 20 mil
hab.
de 20.001 a
100 mil hab.
de 100.001
mil a 300 mil
hab.
de 300.001 a
1.500.000
hab.
mais de
1.500.001
hab.
Total
Geral
(% no
total)
73,1
133,4
161,5
128,7
437,4
255,5
24%
212,8
94,0
194,8
111,6
206,0
161,9
15%
201,1
79,6
175,9
94,6
164,0
135,1
13%
10,8
14,0
18,7
16,9
41,9
26,6
2%
285,9
227,3
356,3
240,2
643,4
417,4
39%
473,7
148,3
55,0
36,0
5,2
51,4
5%
453,3
141,4
47,8
32,3
45,7
4%
109,6
121,2
116,3
72,5
106,7
99,3
9%
869,2
496,9
527,6
348,8
755,3
568,1
53%
192,9
115,0
83,1
25,7
10,2
42,9
4%
SUS
64,6
63,0
62,2
75,7
115,0
87,6
8%
FNDE e FNAS
18,2
16,7
12,9
12,4
20,5
16,4
2%
1.144,8
691,7
685,8
462,7
901,0
715,0
67%
399,0
254,5
214,9
131,6
14,7
118,8
11%
1.543,8
946,2
900,7
594,3
915,7
833,7
78%
87,8
45,7
33,1
8,4
3,2
16,4
2%
1.631,6
991,9
933,8
602,7
918,8
850,2
80%
116,2
145,8
128,9
85,6
376,2
215,7
20%
Receita Disponvel
Permanente
Royalties
Receita Disponvel
Permanente com
Royalties
Transferncias
Voluntrias
(Discricionrias)
Receita Final
Demais Receitas
Receita Total
1.747,7
1.137,7
1.062,7
688,4
1.295,1
1.065,9
100%
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital e metodologia proposta por Prado (2003a).
Embora a ltima coluna da Tabela informe que a receita tributria foi responsvel, na
mdia, por 24% dos oramentos fluminenses de 2004 (a ltima linha mostra a Receita
Total, conceito que considera a totalidades das receitas municipais), pode-se constatar a
expressiva variao dos valores per capita arrecadados, identificando-se clara tendncia
de crescimento dos valores com o aumento da populao, at a faixa dos municpios
muito grandes, j comentada.
230
384
No municpio do Rio de Janeiro, seguindo uma tendncia j identificada de maior importncia relativa
das receitas tributrias para as capitais, as receitas diretamente arrecadadas so significativamente
mais relevantes do que nos municpios do interior, alcanando o percentual de 34% da receita total.
(PRADO, 2001; SILVA, 2003).
385
Em Niteri, cidade metropolitana de 470 mil habitantes, observa-se o maior percentual (50,8%),
enquanto em Varre-Sai, com pouco mais de 8 mil habitantes, esse percentual de apenas 1,3%.
386
No conceito de devoluo tributria, responsvel por 15% da receita total, as transferncias da Unio
so irrelevantes: 83% do total correspondem transferncia do ICMS e 16% do IPVA.
231
232
(R$ 685,8), dos que tm mais de 300 mil e menos de 1 milho e meio de habitantes
(R$ 462,7), e mesmo maior do que a mdia alcanada na Capital (R$ 901,0).
Somadas as receitas da compensao financeira do petrleo e gs natural, a capacidade
de gasto dos municpios fluminenses alcana um valor mdio, por habitante do estado,
de R$ 833,7, correspondente a 78% dos oramentos.
Estes valores, no entanto, e como j se analisou, contribuem para agravar ainda mais as
distores apontadas e aprofundar as desigualdades horizontais na capacidade de gasto,
na medida em que sua distribuio, alm de regionalmente concentrada, tambm ocorre
de maneira inversamente proporcional ao tamanho da populao dos municpios, caindo
consistentemente de R$ 399,0 por habitante da faixa populacional que concentra os
municpios de at 20 mil habitantes, at chegar a apenas R$ 131,6 na faixa dos
municpios muito grandes, e R$ 14,7 no municpio do Rio de Janeiro. 387
A observao dos dados contidos na Tabela 17 revela que os valores das transferncias
voluntrias, em que pese sua pouca expressividade, tambm variam no mesmo sentido e
ritmo das demais: chegam a ser 10 vezes maiores por habitante quando destinados aos
pequenos municpios (R$ 87,8), relativamente aos valores transferidos aos municpios
muito grandes (R$ 8,4), sendo irrelevantes para a Capital (R$ 3,2).
Do efeito conjugado desse padro de distribuio das transferncias, chega-se a um
valor de receita final per capita nos municpios pequenos, que cerca de trs vezes
superior ao valor apurado na faixa dos muito grandes, e quase o dobro do valor da
receita final por habitante das faixas dos municpios grandes, mdios e do municpio da
Capital, como demonstra o Grfico 12 abaixo.
387
Cabe ressaltar que os valores da compensao financeira recebidos dependem de diversos fatores,
explicados na seo III.3, que definem, entre outros, o enquadramento dos municpios nas diferentes
Zonas de Produo (principal, secundria ou limtrofe). Alteraes nesses fatores, incluindo novas
descobertas e decises favorveis da ANP a pleitos dos municpios, tm conduzido, recentemente, a
mudanas na classificao, beneficiando sensivelmente os municpios de Angra dos Reis, Niteri e do
Rio de Janeiro, e, em menor escala, os municpios vizinhos, enquanto reduzem a participao dos
demais, desencadeando demandas judiciais.
233
Grfico 12
Receitas per capita dos Municpios do RJ ,
por Categoria de Receita e Faixa Populacional - 2004
1.800,0
1.500,0
Arrecadao (Receita
Tributria)
1.200,0
Receita Prpria (inclui
Devoluo Tributria)
900,0
Receita Disponvel por
apropriao econmica
(inclui Sistema Cota-Parte
e Fundef)
Receita Disponvel
Permanente (inclui FPM e
fundos setoriais)
600,0
300,0
Receita Disponvel
Permanente com
Royalties
Receita Final
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito
Grandes
Capital
beneficiados
pelos
critrios
da
distribuio
do
FPM,
388
Calculado somando-se as participaes dos valores de cada fluxo de transferncias no total da receita
final per capita de 2004 (penltima coluna da Tabela 17), descontado o valor da receita tributria
diretamente arrecadada.
234
235
Receitas
Impostos
ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas
Contribuio Melhoria
RECEITA TRIBUTRIA
% na Receita
Tributria
% na
Receita
Total
1.834.985,78
1.327.494,57
247.118,06
114.334,83
329.367,64
19.915,47
47%
34%
6%
3%
9%
1%
11%
8%
2%
1%
2%
0%
3.873.216,35
100%
24%
Valor Arrecadado
em 2004
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS); e STN (FINBRA)
e TCMRJ para os dados do municpio da Capital.
Espera-se que o ISS seja mais relevante nos municpios que concentram mais atividades
econmicas mesmo comportamento esperado da parcela do ICMS que proporcional
ao valor adicionado , e o IPTU, nas regies com maior taxa de urbanizao e
desenvolvimento e com maior renda per capita. Em princpio, quanto maior e mais
populoso o municpio, maior a densidade econmica e, portanto, a base tributria para
os dois principais impostos, o IPTU e o ISS.
O exame dos dados desagregados permite verificar que o ISS o principal imposto para
52 municpios do Rio de Janeiro, sendo que, em 23 deles, o imposto representa pelo
menos 50% da receita total. A arrecadao do imposto est bem distribuda no territrio,
observando-se que 39 municpios fluminenses pequenos e mdios tm no ISS a
principal fonte de recursos tributrios, sendo muito relevante em alguns casos, como o
de Maca, onde a arrecadao do ISS foi equivalente a 80% da receita tributria do
municpio, e em Rio Bonito, onde esse percentual alcanou 88%.
A receita do IPTU maior do que a do ISS nos demais 40 municpios do estado, sendo
que a metade desses (20) so municpios de porte mdio e 11 esto na faixa dos
236
Norte
Noroeste
Metropolitana
Capital
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA)
e TCMRJ para os dados do municpio da Capital.
237
Mais do que a diferena encontrada entre as receitas dos dois impostos, dentro de cada
regio, chama a ateno a disparidade da receita tributria, em reais por habitante, entre
as regies (e entre os municpios) do estado, evidenciando diferenas expressivas cujas
causas merecem investigao mais apurada a fim de avaliar em que medida podem ser
atribudas a diferenas nas respectivas bases tributrias ou no esforo fiscal
empreendido pelas administraes municipais.
No primeiro caso, as diferenas nas bases tributrias lcus de explorao dos
tributos revelam as disparidades entre os nveis de renda e consumo e as
desigualdades socioeconmicas entre as regies do estado, e dependem do nvel de
concentrao da populao nos centros urbanos, da intensidade das atividades
econmicas e de sua distribuio espacial, da composio setorial da produo, entre
outros fatores, que exprimem o grau diferenciado de desenvolvimento. 389
De outra parte, diferenas na arrecadao podem ser explicadas no por capacidades
tributrias (potenciais) diferentes, mas por fatores institucionais e operacionais que
condicionam a explorao das bases tributrias 390 . Seriam determinantes do esforo
fiscal as normas relacionadas aos procedimentos administrativos, que constituem a
prpria capacidade administrativa, poltica e tributria das administraes, bem como o
grau de desenvolvimento especfico da administrao e fiscalizao tributrias, o que
inclui a quantidade e nvel de capacitao dos fiscais, o desenvolvimento dos
instrumentos de planejamento, execuo e controle da ao tributria, entre outros.
Sem ignorar as profundas desigualdades tambm verificadas entre os municpios de
uma mesma regio, as diferenas nas bases tributrias explicariam mais, em princpio,
as variaes observadas entre as regies, justificando a maior arrecadao tributria
naquelas que apresentam nveis mais elevados de desenvolvimento e renda como a
Capital, Norte, Baixadas Litorneas e Litoral Sul , em contraste com a menor
arrecadao dos impostos municipais nas regies mais pobres no caso fluminense, as
regies Noroeste e Centro-Sul, e a regio Metropolitana.
Os condicionantes do esforo fiscal, por outro lado, teriam maior poder explicativo para
justificar as diferenas observadas nas arrecadaes dos tributos entre municpios de
uma mesma regio, que possuiriam, em tese, capacidades tributrias semelhantes.
389
390
238
391
Desde 2004, o TCE-RJ vem desenvolvendo um trabalho pioneiro, em nvel de governos subnacionais,
no controle externo das receitas estadual e dos municpios jurisdicionados, contando com uma
estrutura exclusivamente criada para esse fim. (Ver Nazareth (2005b) para uma descrio da
experincia do TCE-RJ e dos principais resultados alcanados).
239
392
Variao da receita tributria per capita, em valores atualizados para R$ de dezembro de 2004, pelo
IGP-DI mdio ponderado da FGV.
240
Grfico 14
50%
29%
28%
27%
3%
14%
0%
-12%
-13%
Serrana
Total Municpios
-18%
-50%
-21%
-100%
Norte
Noroeste
Metropolitana
Mdio Paraba
Centro-Sul
Capital
Baixadas Litorneas
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (FINBRA) e TCMRJ
para os dados do municpio da Capital.
O desdobramento dos dados por municpio permite confirmar que o grande crescimento
da receita tributria se deu na arrecadao de ISS nos municpios que concentram as
atividades ligadas ao petrleo ou que mais recebem royalties, localizados nas regies
Norte e das Baixadas Litorneas (nessa ltima, o ISS per capita cresceu 180%,
enquanto o IPTU caiu 34%).
No Norte fluminense, o destaque fica com Maca, municpio que registrou a maior
arrecadao de ISS por habitante no estado em 2004 (R$ 481,6), e Quissam, onde a
receita per capita do tributo cresceu mais de 500% em termos reais entre 1996 e 2004.
Na regio das Baixadas Litorneas, o municpio em que a receita mais cresceu foi Rio
das Ostras, um dos campees em arrecadao de royalties, onde a receita do ISS por
habitante cresceu 1.636% em 2004, em comparao com a de 1996 (enquanto o IPTU
por habitante cresceu 24% em termos reais).
241
393
SANTOS, 2003b.
242
396
394
As auditorias realizadas nos sistemas de arrecadao dos municpios, pelo TCE-RJ, indicam a
desatualizao dos cadastros imobilirios como um problema recorrente nas regies mencionadas,
com poucas excees.
395
AFONSO; LOBO, 1996; FIGUEIREDO; NBREGA, 2002; SANTOS, 2003b.
396
243
397
RIBEIRO, 2006, p. 23. Apesar da limitao das informaes disponveis, uma importante linha de
pesquisa sobre a capacidade de obteno de recursos tributrios e esforo fiscal, inclusive de
municpios, vem sendo desenvolvida no Brasil, destacando-se o trabalho de Blanco (1998), que utiliza
um modelo de fronteira de produo para comparar o esforo de arrecadao dos entes em relao a
uma fronteira de produtividade tributria mxima. Ver tambm os trabalhos de Ribeiro (1998),
Schwengber e Ribeiro (2000) e Lima (2002), que apresentam indicativos do esforo relativo de
estados e municpios brasileiros na arrecadao de impostos.
398
Idem, p. 26.
399
Idem, p. 28. O modelo em que fundamenta sua refutao viso negativa amplamente difundida
baseou-se em uma amostra de municpios gachos para os anos de 1990 e 1992 a 1994, cujos
resultados indicaram uma relao positiva entre a eficcia de arrecadao e as transferncias
intergovernamentais, que explica (p. 23),
[...] no sentido que a demanda de bens pblicos locais tal que aumentos de receitas
pblicas no induzem a substituio de bens pblicos por renda privada (menos
impostos). Alm disso, pode-se argumentar que municpios muito pobres passam a
utilizar a receita adicional para efetivamente cobrar mais impostos, por poderem contar
com uma mquina administrativa melhor.
244
400
245
tributria mdia por habitante, registrando-se queda modesta apenas na regio Serrana,
de 2%, respectivamente, entre 1996 e 2000, enquanto a receita final do conjunto dos
municpios, por habitante, cresceu 44% em termos reais, evidenciando o maior
crescimento relativo das transferncias intergovernamentais e, principalmente das
receitas da compensao financeira do petrleo e gs natural. esse espetacular
crescimento, acima da inflao, que explica o aumento de 32% da receita final per
capita do conjunto dos municpios, entre 1996 e 2004. 401
Desde 2000, no entanto, o comportamento de ambas se inverte, mas a reduo nas
receitas tributrias per capita mais intensa do que nas receitas finais (16%, contra
9%). Apesar de se observarem quedas em quase todas as regies, registram-se
importantes excees de aumento da arrecadao tributria por habitante nas regies
Norte (91%), das Baixadas Litorneas (23%) e do Litoral Sul Fluminense (20%),
aumento majoritariamente decorrente do bom desempenho da arrecadao do ISS per
capita, como demonstra a Tabela 19, a seguir.
Tabela 19
Receita Tributria per capita dos Municpios do RJ,
por Regio 1996/2000/2004
(em R$ de 2004 por habitante)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios
Receita Final
Receita
Tributria
per capita
1996
Receita
Tributria
per capita
2000
Receita
Tributria
per capita
2004
% 2000/
1996
% 2004/
2000
% 2004/
1996
165,2
561,4
60,3
301,0
188,4
114,0
47,0
87,7
217,8
309,0
677,5
171,5
562,2
88,5
318,9
203,3
134,8
63,8
100,6
212,7
318,4
977,0
210,8
458,3
78,0
381,3
148,2
117,4
53,6
192,2
191,4
267,8
891,0
4%
0%
47%
6%
8%
18%
36%
15%
-2%
3%
44%
23%
-18%
-12%
20%
-27%
-13%
-16%
91%
-10%
-16%
-9%
28%
-18%
29%
27%
-21%
3%
14%
119%
-12%
-13%
32%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE-RJ (SIGFIS, para 2004; Banco de Dados da Secretaria
Geral de Planejamento SGP, para 2000; Prestaes de Contas dos Municpios para 1996
(NAZARETH; PORTO, 1998)); STN (Relatrio FINBRA, para 2000); e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital; IBGE (populao); Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI
mdio ponderado (FGV).
401
O desempenho acima descrito resulta da interao das variaes das receitas agregadas do conjunto
dos municpios fluminenses, j analisadas na seo V.1.1, e da evoluo da populao residente,
tambm j examinada (seo IV.4.1.2).
246
402
Dentre as regies mencionadas, apenas na das Baixadas Litorneas a receita do IPTU, que seria mais
sensvel ao aumento das transferncias, pelas razes anteriormente examinadas, apresentou queda
real no perodo 2000-2004, de 19%, enquanto nas demais, a receita aumentou: na regio Norte, em
torno de 5%, e no Litoral Sul, 29%, ambas em termos reais.
247
Tabela 20
Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por faixa populacional
1996/2000/2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Faixa
Populacional
Receita
Tributria
per capita
1996
Receita
Tributria
per capita
2000
Receita
Tributria
per capita
2004
Capital
561,4
562,2
458,3
0%
-18%
-18%
Muito Grandes
119,4
142,3
134,8
19%
-5%
13%
Grandes
178,0
175,8
169,2
-1%
-4%
-5%
Mdios
119,0
137,3
139,8
15%
2%
17%
Pequenos
71,0
98,3
76,6
39%
-22%
8%
Total Geral
309,0
318,4
267,8
3%
-16%
-13%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE-RJ (SIGFIS, para 2004; Banco de Dados da Secretaria
Geral de Planejamento SGP, para 2000; Prestaes de Contas dos Municpios para 1996
(NAZARETH; PORTO, 1998)); STN (Relatrio FINBRA, para 2000); e TCMRJ para os dados
do municpio da Capital; IBGE (populao); Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI
mdio ponderado (FGV).
248
249
Tabela 21
Indicadores do ICMS-RJ Distribudo aos Municpios,
em Percentagem da Receita Total e per capita, por Regio 2004
(em % da receita total e em R$ por habitante)
REGIO
ICMS/ Total
(%)
ICMS-V.A.
(75%)/
Total (%)
ICMS-Dif.
(25%)/
Total (%)
ICMS per
capita
ICMS-V.A.
per capita
ICMS-Dif.
per capita
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul Fluminense
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste Fluminense
Norte Fluminense
Serrana
15%
13%
30%
34%
31%
19%
29%
18%
21%
8%
13%
5%
28%
23%
13%
3%
12%
7%
7%
0%
25%
6%
8%
6%
26%
5%
14%
247,4
164,0
260,2
578,0
338,4
107,7
288,2
397,2
214,6
129,2
164,0
42,0
477,6
249,7
73,1
29,2
273,9
75,5
118,2
218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1
Total Geral
17%
13%
4%
180,8
135,1
45,7
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (Relatrio FINBRA, para 2000) e TCMRJ
(municpio da Capital); e do IPM-2004 (Decreto estadual n 34.858, de 20/02/2004) e do IBGE (populao).
possvel verificar, na Tabela 21, que o ICMS recebido pela Capital foi integralmente
proporcional ao valor adicionado, uma vez que, como se observou, a legislao
estadual, que fixou os critrios para distribuio dos 25% do imposto que no so
distribudos de acordo com o valor adicionado, atribuiu valores nulos aos ndices do
municpio do Rio de Janeiro, em uma tentativa de compensar os municpios do interior
pela concentrao das atividades na Capital.
Ainda que esse critrio tenha sido ento definido, com o objetivo de promover a justia
fiscal em favor do interior fluminense, o resultado alcanado est muito distante do que
pode ser considerado justo. Em 2004, passados oito anos da mudana na forma de
distribuio, o ICMS recebido na Capital, por habitante, foi de apenas R$ 164, apesar
do municpio ter sido responsvel pela gerao de 36% do imposto, e s no menor do
que o valor apurado para os municpios vizinhos, da regio Metropolitana, que
receberam o valor mdio mnimo, de R$ 108 por habitante, como se verifica na quarta
coluna da Tabela 21
403
403
Em Mesquita (municpio que s foi instalado em 2001), apurou-se o menor valor do ICMS por
habitante da regio Metropolitana, R$ 51, enquanto que em Duque de Caxias e Itagua apurou-se o
maior valor, R$ 261 (apesar da populao residente no primeiro ser quase 10 vezes maior do que a
residente no segundo).
250
251
406
405
406
Como j mencionado, Porto Real obteve o 3 maior PIB per capita municipal do Brasil em 2004.
Isso pode ocorrer, j que a definio de critrios para a distribuio da parcela dos 25% da cota-parte
municipal pelo respectivo governo estadual, de forma no proporcional ao valor adicionado, uma
faculdade concedida pela Constituio Federal, art. 158, IV : [...] sero creditados, pelos Estados, aos
respectivos Municpios, conforme os seguintes critrios: [...] I - trs quartos, no mnimo, na
proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes
de servios, realizadas em seus territrios [...] II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei
estadual. ( grifos nossos).
253
254
Tabela 23
Indicadores do ICMS-RJ Distribudo, em Percentagem da Receita Total
e per capita, por Faixa Populacional 2004
(em % da receita total e em R$ por habitante)
Faixa Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital
Total Geral
ICMS/
Total
(%)
37%
19%
21%
18%
13%
17%
ICMSV.A.
(75%)/
Total (%)
12%
7%
17%
14%
13%
13%
ICMSDif.
(25%)/
Total (%)
26%
12%
4%
5%
0%
4%
ICMS
per
capita
654,5
221,0
223,7
126,9
164,0
180,8
ICMSV.A. per
capita
201,1
79,6
175,9
94,6
164,0
135,1
ICMS-Dif.
Populao/
Total
per capita
453,3
3%
141,4
12%
47,8
15%
32,3
31%
0,0
40%
45,7
100%
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e STN (Relatrio FINBRA, para 2000) e TCMRJ
(municpio da Capital); e do IPM-2004 (Decreto estadual n 34.858, de 20/02/2004) e do IBGE (populao).
Pelas razes apontadas, o valor mdio do ICMS recebido em 2004, por habitante da
faixa dos municpios pequenos, foi cinco vezes mais elevado do que nos municpios
muito grandes (R$ 654,5 e R$ 126,9, respectivamente, como se observa na quarta
coluna da Tabela 23). No obstante, a receita tributria diretamente arrecadada pelo
conjunto dos municpios considerados grandes, naquele ano, por habitante, no chegou
a ser o dobro da arrecadada na faixa dos municpios pequenos (R$ 73,1 contra R$ 128,7
nos maiores, como se observou na Tabela 17).
Como resta claro, a lgica de privilegiar os pequenos municpios com o argumento de
que estes possuem bases econmicas mais limitadas e menos capacidade de
arrecadao, que preside os critrios redistributivos da parcela dos 25% do ICMS, no
d conta das disparidades observadas entre os municpios de cada faixa populacional ou
regio, introduzidas pela desigual capacidade de gerao de valor adicionado e de
arrecadao de impostos municipais, no territrio estadual.
Por essa razo, a distribuio do ICMS d margem s distores analisadas e revela-se
ineficiente para alcanar o seu objetivo de diminuir as desigualdades entre os
municpios. Com efeito, se pretendem reduzir a diferente capacidade de arrecadao
prpria, os critrios devem contemplar variveis que permitam captar essas diferenas,
de maneira a evitar situaes como as observadas pelos dados apresentados.
255
256
Grfico 15
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (Prestaes de Contas dos Municpios,
em Nazareth e Porto, 1998) e metodologia proposta por Prado (2003a), conforme seo V.1.2.1.
Grfico 16
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e metodologia proposta por
Prado (2003a), conforme seo V.1.2.1.
257
407
Em valores atualizados, o ICMS distribudo aos municpios caiu de R$ 3.297,2 milhes em 1996 para
R$ 2.872,2 milhes em 2004; entre 1996 e 2000 elevou-se 2% (para R$ 3.363,9 milhes),
possivelmente em razo do maior crescimento econmico no novo contexto de estabilizao
monetria, e de 2000 em diante, caiu 15%.
258
Tabela 24
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 1996
(em R$ de 2004 por habitante)
Faixa
Populacional
Receita
Receita
Receita
Receita
Receita Disponvel por
Disponvel
Disponvel
Arrecadao
Final
Prpria
Apropriao
Permanente
Permanente
econmica
com Royalties
Pequenos
71,0
216,4
650,2
852,6
887,6
1.003,9
Mdios
119,0
317,2
474,7
601,4
612,8
660,7
Grandes
178,0
423,5
486,6
578,1
588,8
663,2
Muito Grandes
119,4
246,2
284,3
319,6
320,7
347,3
Capital
561,4
846,2
878,6
892,5
892,5
905,0
309,0
526,4
591,2
640,9
645,1
677,5
Total Geral
Fonte: TCE-RJ (Prestaes de Contas dos municpios; NAZARETH; PORTO, 1998); valores atualizados pelo IGP-DI
mdio ponderado (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Prado (2003a).
408
409
259
Tabela 25
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 2000
(em R$ de 2004 por habitante)
Arrecadao
Receita
Prpria
Receita
Disponvel
por
Apropriao
econmica
Pequenos
98,3
255,6
938,8
1.195,2
Mdios
137,3
246,7
546,3
735,1
882,4
1.003,8
Grandes
175,8
403,0
604,3
775,6
887,2
997,2
Muito Grandes
142,3
259,4
367,2
479,1
551,0
585,4
Faixa
Populacional
Capital
Total Geral
Receita
Disponvel
Permanente
Receita
Disponvel
Permanente
com
Royalties
Receita
Final
1.557,3
1.807,1
562,2
862,9
958,9
1.145,9
1.153,1
1.179,1
318,4
528,2
684,6
849,5
918,2
977,0
Fonte: TCE-RJ (Banco de Dados da Secretaria Geral de Planejamento - SGP) e STN (Relatrio FINBRA); valores
atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Prado (2003a).
Tabela 26
Receitas per capita dos Municpios do RJ, por Categorias (1)
e por Faixa Populacional 2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Arrecadao
Receita
Prpria
Pequenos
76,6
299,7
Receita
Disponvel por
Apropriao
Econmica
910,9
Mdios
139,8
238,3
520,8
Faixa
Populacional
1.199,8
Receita
Disponvel
Permanente
com Royalties
1.617,9
724,9
991,6
1.039,5
Receita
Disponvel
Permanente
Receita
Final
1.709,9
Grandes
169,2
373,4
552,9
718,7
943,9
978,6
Muito Grandes
134,8
251,8
365,3
484,7
622,6
631,4
Capital
458,3
674,3
791,6
944,3
959,6
963,0
Total Geral
Variao % 2004/
1996
267,8
437,5
595,3
749,2
873,7
890,9
-13%
-17%
1%
17%
35%
32%
Fonte: TCE-RJ (SIGFIS) e STN (Relatrio FINBRA, para 2000) e TCMRJ (municpio da Capital); valores atualizados
pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Prado (2003a).
A ltima linha da Tabela 26 informa a variao percentual dos valores da receita entre
os anos de 1996 e 2004, ficando evidenciados os contrastes entre as redues na
arrecadao e na receita prpria dos municpios (incluindo a devoluo tributria), da
ordem de 13% e 17%, respectivamente, em termos reais, e os significativos aumentos
nos conceitos da receita disponvel permanente (de 17%); da receita disponvel que
engloba tambm os recursos da compensao financeira (aumento expressivo de 35%);
e da receita final (32%).
260
O Grfico 17, a seguir, resume a comparao das categorias das receitas por habitante
nos trs anos, em valores atualizados, contidas nas Tabelas acima. Fica clara no Grfico
a significativa ampliao da distncia, ao longo do perodo, entre a receita diretamente
arrecadada (conceito arrecadao, indicada na primeira barra de cada ano), que caiu em
termos reais, e a receita final, que aumentou (conceito indicado na ltima barra), apesar
do valor real da receita final per capita ter cado em 2004, relativamente a 2000.
A reduo tambm observada nos valores da receita prpria por habitante do conjunto
dos municpios fluminenses de 1996 e 2004. Como se observa, nesse ltimo ano, o
valor per capita era 17% inferior ao apurado em 1996.
A maior distncia entre a receita prpria e a receita final (ou capacidade efetiva de
gasto) referida na literatura do federalismo fiscal como desequilbrio vertical ou
brecha vertical
410
410
Prado (2006) observa que a brecha vertical (BV ou vertical gap) resulta da tendncia simultnea,
observada nas federaes modernas, de concentrao de recursos nos nveis superiores de governo
e de encargos nos governos subnacionais (GSN), e refere-se, nas palavras do autor (p. 19, grifos
originais),
diferena entre o volume de encargos efetivamente assumidos pelos GSN,medido
pelo gasto final por eles realizado e o volume de recursos que estes governos podem
obter autonomamente, a partir das bases tributrias que lhes so atribudas, sem
depender de transferncias federais.
261
262
411
Como j foi mencionado na anlise do PIB dos municpios, seo IV.4.2, Quissam, pelo fato de ser
confrontante com a Bacia de Campos, privilegiado no clculo do valor adicionado, em razo do
mtodo utilizado pelo IBGE para localizar a riqueza gerada offshore, que utiliza como indicador a
distribuio dos royalties.
263
Tabela 27
Disparidades Horizontais de Capacidade de Gasto,
Municpios de Quissam e So Gonalo 2004
(em R$ por habitante)
MUNICPIO
QUISSAM
(A)
SO GONALO
(B)
% (B/A)
POPULAO
ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas
ARRECADAO
ICMS-V.A. (75%)
IPVA
RECEITA PRPRIA
ICMS Dif. (25%)
ICMEXP
FUNDEF
RECEITA DISPONVEL por APROPRIAO ECONMICA
FPM
SUS
FNDE
FNAS
RECEITA DISPONVEL PERMANENTE
Royalties
RECEITA DISPONVEL PERMANENTE com ROYALTIES
Transf. Voluntrias da Unio
Transf. Voluntrias do Estado
RECEITA FINAL
Demais Receitas
RECEITA TOTAL
15.224
132
21,3
5,8
103,6
2,6
265,3
1.816,30
10,4
2.093,90
537,9
38
180,5
2.888,40
213,9
100,5
6,4
13,3
3.222,50
4.375,50
7.598,00
35
17
7.650,00
262,9
7.912,80
944.900
17,6
22,2
2,3
3,3
11,1
56,5
38,8
11,1
106,3
25,3
1,3
55
187,9
19,8
26,7
9,8
0,4
244,7
7,9
252,6
1,4
1,6
255,6
60,1
315,7
-13%
104%
40%
3%
427%
21%
2%
107%
5%
5%
3%
30%
7%
9%
27%
153%
3%
8%
0%
3%
4%
9%
3%
23%
4%
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e metodologia proposta por Prado (2003a).
264
O sistema de partilha de recursos opera de maneira tal que amplia a distncia entre as
receitas dos municpios medida que vo sendo agregadas as transferncias, resultando
em uma receita final per capita em So Gonalo que equivale a apenas 4% da receita de
Quissam, muito menor que a diferena entre as receitas prprias: como se observa na
Tabela, a arrecadao direta em So Gonalo equivalia a 21% da de Quissam.
Quanto s transferncias setoriais vinculadas, o SUS e o FUNDEF, ainda que
produzindo uma distribuio um pouco mais equilibrada por habitante, no lograram em
2004 alcanar um valor per capita que fosse igual para os municpios, registrando-se
um valor em So Gonalo que representou cerca de 30% do valor por habitante de
Quissam, muito embora no sejam desenhadas com esse intuito, de equalizar a
capacidade de gasto. A exceo ficou com as transferncias do FNDE, destinadas a
programas da educao, com valor maior em So Gonalo. As transferncias
voluntrias, em menor escala, tambm reproduzem a distoro e so ineficazes para
alterar a distribuio desigual dos recursos entre os municpios.
O resultado desse padro de distribuio de recursos uma tambm profunda
disparidade nos valores das despesas por funo nos dois municpios, por habitante,
resumidas na Tabela 28, a seguir, que apresenta a relao entre as despesas nas duas
ltimas colunas, onde restam evidenciadas as desigualdades que inevitavelmente se
refletem na oferta de bens e na proviso de servios pblicos aos seus habitantes e nos
indicadores das condies de vida.
Quanto a esses, cumpre destacar que o PIB per capita de Quissam, como se observou
no captulo IV, apresentava o terceiro maior valor do pas, R$ 231 mil por habitante,
contrastando fortemente com o valor do PIB por habitante de So Gonalo, que foi de
R$ 5,5 mil no mesmo ano de 2004. A despesa com investimentos per capita tambm
reveladora dos contrastes: R$ 1.771 em Quissam, e apenas R$ 16 em So Gonalo.
A comparao das despesas per capita de 2004 nas principais reas sociais, aquelas que
mais afetam a qualidade de vida dos residentes, revela que estas foram, em Quissam,
comparadas a So Gonalo, 18 vezes maiores na sade e urbanismo; 13 vezes maiores
na educao; 86 vezes superiores com assistncia social; e at o mximo de 259 vezes
mais com saneamento e 330 com Desporto e Lazer, j que So Gonalo praticamente
nada gastou com essas funes, como se resume na Tabela abaixo.
265
Tabela 28
Despesas per capita com as Principais Funes de Governo,
Municpios de Quissam e So Gonalo 2004
(em R$ por habitante)
MUNICPIO
QUISSAM
(A)
SO GONCALO
(B)
(A-B)
(A/B)
Administrao
1.734,6
45,8
1.688,9
Sade
1.558,3
86,8
1.471,5
38
18
Educao
1.414,1
107,5
1.306,5
13
Urbanismo
713,5
40,0
673,5
18
Assistncia Social
530,7
6,2
524,5
86
Agricultura
474,0
---
474,0
---
Desporto e Lazer
396,5
1,2
395,4
330
Saneamento
284,4
1,1
283,4
259
Legislativa
280,0
5,8
274,2
48
Gesto Ambiental
207,2
4,4
202,9
47
Habitao
153,7
---
153,7
---
Transporte
145,9
1,9
144,0
77
Cultura
91,5
0,4
91,1
229
Previdncia Social
---
6,4
(6,4)
0,0
266
Tabela 29
Disparidades Horizontais de Capacidade de Gasto, Municpios de Natividade,
Nova Iguau, Varre-Sai e So Joo de Meriti 2004
(em R$ por habitante)
MUNICPIO
POPULAO
NATIVIDADE
(A)
NOVA
IGUAU
(B)
15.358
814.509
% (B/A)
VARRESAI (C)
SO JOO
de MERITI
(D)
8.207
460.931
% (D/C)
ISS
12,6
24,4
193%
4,6
10,3
222%
IPTU
10,9
20,8
190%
4,0
17,4
430%
ITBI
3,7
1,7
46%
1,4
1,0
72%
IRRF
5,5
7,6
139%
7,8
3,5
45%
Taxas
2,6
8,6
334%
1,9
9,6
495%
35,3
79,1
224%
19,9
41,8
210%
23,5
33,0
140%
18,1
29,4
163%
9,8
10,0
103%
4,5
6,8
153%
RECEITA PRPRIA
71,4
122,1
171%
43,1
78,1
181%
364,8
32,5
9%
591,0
26,1
4%
ARRECADAO
ICMS-V.A. (75%)
IPVA
ICMEXP
FUNDEF
RECEITA DISPONVEL
por APROPRIAO ECONMICA
FPM
SUS
FNDE
FNAS
RECEITA DISPONVEL
PERMANENTE
Royalties
RECEITA DISPONVEL
PERMANENTE com ROYALTIES
Transf. Voluntrias da Unio
Transf. Voluntrias do Estado
RECEITA FINAL
Demais Receitas
RECEITA TOTAL
6,0
1,0
17%
9,4
0,8
8%
92,9
68,0
73%
195,4
64,1
33%
541,5
224,7
41%
849,0
169,6
20%
203,2
54,1
28,7
0,1
15,0
129,0
11,6
0,3
7%
238%
41%
208%
218,1
121,4
25,9
-
36,7
72,6
1,9
-
17%
60%
7%
--
827,7
212,7
380,6
8,6
46%
4%
1.214,2
344,8
280,8
12,0
23%
3%
1.040,4
15,5
44,4
1.100,3
202,5
1.302,8
389,1
2,7
24,1
416,0
52,8
468,7
37%
17%
54%
38%
26%
36%
1.559,0
24,2
74,3
1.657,5
103,6
1.761,1
292,8
6,5
0,1
299,4
73,5
372,9
19%
27%
0%
18%
71%
21%
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do TCE-RJ (SIGFIS) e metodologia proposta por Prado (2003a).
267
e So Joo de Meriti so municpios considerados muito grandes, com mais de 300 mil
habitantes cada um, situados na regio Metropolitana do estado.
Observa-se que, no primeiro grupo cujos municpios tm populao muito prxima
de Quissam e So Gonalo, respectivamente , a receita total de Natividade, em 2004,
alcanou o montante de R$ 1.302,8 per capita, enquanto em Nova Iguau o valor
disponvel para gastos equivalia, em 2004, a pouco mais de um tero, ou R$ 468,7 por
cada residente naquele municpio.
As diferenas na capacidade final de gasto entre os municpios analisados resultam,
como se verifica na Tabela 29, da operao do sistema das transferncias
intergovernamentais, cuja lgica de partilha, ao final, privilegia municpios pequenos
como Natividade e Varre-Sai , em detrimento dos metropolitanos como Nova Iguau
e So Joo de Meriti.
Com efeito, a decomposio das receitas evidenciada na Tabela 29 mostra que as
receitas prprias per capita (incluindo arrecadao e devoluo tributrias) dos
municpios da regio Metropolitana, inclusive de So Gonalo (Tabela 27), so
significativamente superiores s receitas prprias, por habitante, dos municpios da
regio Noroeste, em especial no que diz respeito s receitas tributrias diretamente
arrecadadas, que foram, nos primeiros, mais do que o dobro dos valores recolhidos, por
habitante, nos municpios da regio Noroeste: uma diferena de 224% na comparao
de Natividade (R$ 35,3 por habitante) com Nova Iguau (R$ 79,1), e de 210% entre
Varre-Sai (R$ 19,9) e So Joo de Meriti (R$ 41,8).
A agregao dos valores do ICMS-V.A. e do IPVA, componentes de devoluo
tributria, no modifica muito o quadro, apurando-se receitas prprias mdias por
habitante, nos municpios metropolitanos, ainda expressivamente superiores s
percebidas nos demais. Este resultado est em linha com as concluses alcanadas na
anlise da receita tributria apresentada na seo V.1.4 e nas sees precedentes, no
sentido de que as diferenas observadas na receita seriam explicadas, em grande
medida, pelas diferenas nas bases tributrias entre as regies, justificando a maior
arrecadao tributria naquelas que apresentam, como o caso sob exame, nveis mais
elevados de urbanizao e maior concentrao de atividades econmicas.
A situao se altera, porm, de forma radical, com a agregao das transferncias
redistributivas, cujo propsito seria o de compensar as diferenas encontradas na receita
268
269
Grfico 18
No ltimo ano, as receitas finais por habitante foram, como se viu, 29% superiores s de
1996, em valores constantes. Resta demonstrado no Grfico 18 que o grande salto nos
valores ocorreu entre 1996 e 2000 (mais de 40%), decorrente principalmente do
270
412
Na Capital, a maior cidade do estado, a receita das transferncias do ICMS representou 17% do total
arrecadado em 2000, enquanto em Macuco, a menor cidade fluminense, esta receita foi responsvel
pela metade dos recursos disposio do municpio. Essas evidncias confirmam a importncia e o
carter redistributivo da parcela de 25% do ICMS que definida por lei estadual.
271
a tese de que esta receita guarda relao direta com o tamanho da populao do
municpio.
A parcela redistributiva do ICMS estadual, como se constatou, tem um claro vis
antimetropolitano, beneficiando desproporcionalmente municpios e regies do interior
em prejuzo da Capital e dos municpios vizinhos, onde se concentrava mais da metade
da populao fluminense em 2004. Adicionalmente, restou evidenciada a maior
relevncia do ICMS na faixa dos pequenos municpios, altamente beneficiados pela
parcela redistributiva do imposto (ICMS-Dif.).
Assim como se observa com os critrios de distribuio do FPM, o valor do ICMS
redistributivo per capita cresce inversamente com o tamanho da populao, penalizando
os maiores municpios, independentemente da capacidade de arrecadao prpria ou da
renda local de cada municipalidade, em que pese a ponderao de outros fatores,
contida nos ndices de participao (IPM), como se analisou. A agregao dos recursos
de royalties e de transferncias voluntrias (discricionrias) do estado amplia as
distores verificadas.
272
V.2
Anlise
das
despesas
dos
municpios
fluminenses
V.2.1 Anlise das despesas municipais por funo de governo
2004
Em 2004, as despesas dos municpios fluminenses foram alocadas nas funes de
governo que se resumem na Tabela 30, a seguir. As despesas por funo refletem, em
teoria, as prioridades de gastos de cada administrao, muito embora, no caso brasileiro,
tais prioridades venham sendo crescentemente determinadas por fatores legais e
institucionais, limitando a discricionariedade do gasto realidade discutida nos
captulos precedentes. Pela magnitude dos valores, que somaram cerca de metade dos
gastos totais, e pelas caractersticas peculiares da Capital, longamente analisadas ao
longo deste trabalho, os dados relativos ao municpio do Rio de Janeiro so
apresentados em separado dos dados dos municpios do interior.
Tabela 30
Despesa Empenhada por Funo de Governo
Municpios do RJ 2004
(em mil R$ correntes)
Funo
Sade
Educao
Administrao
Urbanismo
Previdncia Social
Encargos especiais
Legislativa
Assistncia Social
Saneamento
Habitao
Demais Funes
Total Geral
Municpios do
interior
% no
total
1.880.832
1.912.738
1.582.881
1.113.296
350.201
205.851
246.153
156.806
244.802
48.089
693.710
8.435.358
22%
23%
19%
13%
4%
2%
3%
2%
3%
1%
8%
100%
Municpio do
Rio de
Janeiro
% no Despesa Total
total Municpios RJ
1.462.828 20%
1.332.494 18%
480.942
6%
839.678 11%
1.373.663 18%
723.304 10%
252.128
3%
180.626
2%
11.795
0%
200.539
3%
635.603
8%
7.493.598 100%
3.343.660
3.245.231
2.063.823
1.952.974
1.723.864
929.154
498.281
337.431
256.597
248.627
1.329.313
15.928.956
% no
total
21%
20%
13%
12%
11%
6%
3%
2%
2%
2%
8%
100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ
(Anlise das Contas de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
A anlise das despesas por funo permite avaliar, ainda que de forma limitada, a
relevncia dos gastos com as reas de atuao social, no conjunto das despesas dos
273
413
274
414
exclusiva do Municpio do Rio de Janeiro, j que este despendeu 96% de tudo o que foi
gasto pelos municpios fluminenses com Juros e Encargos da Dvida (quase a totalidade
com a subfuno Encargos da Dvida Renegociada).
A maioria dos municpios fluminenses, fora a Capital, em funo do acesso ao crdito
severamente restringido nos ltimos anos e das restries adicionais introduzidas pela
LRF, j descritas no captulo II deste trabalho, no apresenta um nvel de endividamento
to elevado quanto o da Capital. 415
414
De acordo com a Portaria n 42/99, engloba as despesas em relao s quais no se pode associar
um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente (dvidas, ressarcimentos,
indenizaes e outras afins).
415
Embora os dados de ativo e passivo no faam parte do escopo deste trabalho, apenas para dar uma
idia da situao municipal, observou-se que a soma do passivo no financeiro registrado em 2004
em uma amostra de 77 dos 91 municpios fluminenses do interior correspondia a 27% do total das
receitas oramentrias. Considera as obrigaes em circulao como Precatrios, operaes de
crdito e adiantamentos , valores pendentes a curto prazo, e exigvel a longo prazo (incluindo
operaes de crdito, obrigaes legais e tributrias e resultados de exerccios futuros). (Dados do
Relatrio do Finbra, da STN).
275
Grfico 19
Despesa por funo - Municpios do RJ - 2004
(em % do total)
Saneamento
2%
Demais Funes
8%
Habitao
2%
Assistncia Social
2%
Legislativa
3%
Sade
21%
Encargos especiais
6%
Previdncia Social
11%
Urbanismo
12%
Educao
20%
Administrao
13%
Vale destacar, para fins de comparao, que em 2004 o gasto social do conjunto da
Federao, no conceito amplo (que inclui tudo o que est previsto no captulo da Ordem
Social, da Constituio), alcanou R$ 395 bilhes, equivalentes a 22,3% do PIB-Brasil,
dos quais 54% foram gastos pelo governo federal, 25% pelos estados e 21% pelos
municpios. 416
416
AFONSO, 2006b.
276
Municpios
do interior
% no Municpio do % no
total Rio de Janeiro total
796.278,1 42%
655.464,2 35%
335.851,5 18%
32.186,4
2%
9.602,8
1%
51.448,7
3%
1.880.831,8 100%
1.280.481,0 88%
1.766,3
0%
154.129,0 11%
5.348,9
0%
11.751,4
1%
9.351,0
1%
1.462.827,7 100%
Despesa
% no
Total
Municpios total
RJ
2.076.759,2 62%
657.230,5 20%
489.980,6 15%
37.535,3
1%
21.354,3
1%
60.799,7
2%
3.343.659,5 100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
417
A elevada participao da Unio, seguindo tendncia internacional refletiria uma opo por gastos
crescentes nos programas de transferncia de renda, que tm contribudo para reduzir a pobreza e a
desigualdade no pas, apesar de consolidarem o padro de relacionamento direto entre o governo
federal e os municipais, sem a participao dos governos estaduais (que no passado foram
importantes para a coordenao das aes) no processo. (AFONSO, 2006, p. 15).
277
Grfico 20
Administrao Geral
20%
Ateno Bsica
15%
Assistncia
Hospitalar e
Ambulatorial
61%
Vigilncia
Epidemiolgica
1%
Demais Subfunes
2%
Vigilncia Sanitria
1%
278
418
e as
Total
Municpios
do RJ
1.880.831,8 1.462.827,7 3.343.659,5
633.155,4
694.344,9 1.327.500,2
Municpios
do interior
Municpio
da Capital
768.482,8 2.016.159,3
53%
60%
418
279
Municpios % no Municpio do
do interior total Rio de Janeiro
%
no
total
Despesa
Total
Municpios
RJ
% no MRJ
total
no
total
1.505.808,7
79%
998.115,2
75%
2.503.923,9
77%
40%
189.419,1
10%
83.207,1
6%
272.626,2
8%
31%
98.804,9
5%
113.381,3
9%
212.186,2
7%
53%
36.180,1
2%
64.529,2
5%
100.709,2
3%
64%
40.196,3
2%
0,0
0%
40.196,3
1%
0%
3.392,2
0%
21.461,1
2%
24.853,2
1%
86%
5.498,2
0%
17.323,1
1%
22.821,3
1%
76%
33.438,3
2%
34.476,8
3%
67.915,1
2%
51%
1.912.737,7 100%
1.332.493,7 100%
3.245.231,4 100% 41%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
419
Dados de 2005 da STN. Os gastos consolidados das trs esferas de governo com a sade totalizaram,
como j mencionado, R$ 69 bilhes em 2005, sendo R$ 30 bilhes com a Assistncia Hospitalar e
Ambulatorial, majoritariamente de responsabilidade de estados (47% do total) e municpios, e R$ 13
bilhes com a Ateno Bsica. (AFONSO, 2006).
280
A distribuio dos gastos na funo pode ser visualizada com o auxlio do Grfico 21,
a seguir.
Grfico 21
Despesas com a funo Educao, por principais subfunes
Municpios do RJ 2004 (em % do total)
Administrao Geral
9%
Educao Infantil
7%
Outros
5%
Ensino Fundamental
79%
Alimentao e
Nutrio
3%
Ensino Superior
1%
Educao de Jovens
e Adultos
1%
Para no distorcer o exame por municpio, dada a magnitude dos valores, os dados da
Capital no so considerados na anlise que se segue. Assim, levando em conta apenas
as despesas dos municpios do interior, observou-se que os que mais gastaram com o
Ensino Fundamental foram Duque de Caxias (12% do total das despesas com a
subfuno, o que pode ser decorrente, entre outros fatores, do fato de que no municpio,
o piso dos professores bem elevado, equivalente a 5 vezes o salrio mnimo), So
Gonalo (7%), Nova Iguau (6%), Petrpolis (5%), Maca e Niteri (4%) e Campos,
Belford Roxo e Volta Redonda (com 3%, cada).
Na Educao Infantil, com exceo de Niteri (com 8% da despesa, terceiro municpio
que mais gastou na subfuno) e Petrpolis (4%), os quase R$ 100 milhes que foram
gastos pelos municpios do interior foram de responsabilidade quase exclusiva dos
beneficirios de royalties: Maca (11%), Campos (9%), Rio das Ostras (6%), Cabo Frio
(5%) e Carapebus (2%).
No Ensino Superior, s um dentre os que mais gastaram no beneficirio de royalties:
Nova Friburgo com 10% do total (o municpio conta com uma universidade). Os demais
281
foram Campos (com 33%, municpio que concentra grande nmero de ncleos de
pesquisa e centros universitrios, referncia da regio Norte
420
Municpios
do interior
Municpio
da Capital
Total
Municpios do
RJ
1.912.737,7
1.505.808,7
1.332.493,7
998.115,2
3.245.231,4
2.503.923,9
108.078,1
860.105,7
968.183,8
112.602,2
644.698,0
757.300,2
220.680,3
1.504.803,7
1.725.484,0
944.553,9
575.193,5
1.519.747,4
49%
43%
47%
420
A expanso do ensino superior em Campos teve incio nos anos 90, a partir da criao da
Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). O municpio vem experimentando um
crescimento do nmero de matrculas e cursos de nvel superior, e uma expanso das atividades de
pesquisa.
421
Receitas do FUNDEF e do FNDE, alm de 25% das receitas resultantes de impostos e transferncias
conforme previso constitucional. Os municpios podem eventualmente contar com outras receitas, em
geral classificadas como convnios ou repasses (oriundas, por exemplo, de emendas parlamentares),
no computadas aqui.
282
Tabela 33
Despesa empenhada com a Funo Urbanismo, principais subfunes
Municpios do RJ 2004
SubFuno
Servios Urbanos
Municpio do
Municpios
% no total
Rio de Janeiro
do interior
274.079,5
24,6%
Infra-estrutura Urbana
701.140,5
63,0%
5.312,8
Administrao Geral
104.800,4
9,4%
66.409,3
0,0%
54.127,8
25.504,7
2,3%
1.571,7
0,1%
429,3
0,0%
Difuso cultural
Saneamento Bsico Urbano
Transporte Rodovirio
Recuperao de reas Degradadas
Demais subfunes
Total geral
5.769,6
0,5%
1.113.295,6
100,0%
635.153,2
909.232,6
47%
0,6%
706.453,3
36%
7,9%
171.209,7
9%
6,4%
54.127,8
3%
17.290,9
2,1%
42.795,5
2%
34.328,2
4,1%
35.899,9
2%
11.814,6
1,4%
12.243,9
1%
15.241,5
1,8%
21.011,1
1%
839.678,2 100,0%
1.952.973,8 100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
A principal subfuno foi a de Servios Urbanos, como tambm fica claro no Grfico
22 que se segue, subfuno esta que inclui uma gama de servios como limpeza urbana,
manuteno de equipamentos, trnsito, entre outros.
O municpio do Rio de Janeiro destinou 76% do que gastou com Urbanismo a esses
servios participando com 70% dos gastos totais com a subfuno e apenas 0,6%
Infra-estrutura Urbana. Esta consumiu, por outro lado, 63% do total gasto pelos
municpios do interior, cabendo recordar que a taxa de urbanizao do estado do Rio j
alcanava 96%, em 2004, o que ajuda a explicar porque os municpios do interior
tambm gastam com a Infra-estrutura Urbana.
283
Dentre os municpios, Rio das Ostras, com despesas de R$ 180 milhes, e Maca, com
R$ 130 milhes, aparecem no topo da lista, j que gastaram com essa subfuno um
tero de tudo o que foi despendido no interior. Duque de Caxias e Nova Iguau, na
regio Metropolitana, tambm registraram despesas significativas, embora bem
menores, a esse ttulo (R$ 72 e R$ 41 milhes, respectivamente), assim como Campos,
com R$ 56 milhes e Cabo Frio, com R$ 48 milhes, municpios que tambm recebem
muitos recursos do petrleo. Cabe observar que dos 10 municpios que mais gastaram
com a subfuno Infra-estrutura Urbana, seis esto enquadrados na Zona de Produo
Principal da Bacia de Campos e, portanto, so beneficiados com parcelas expressivas
desses recursos, conforme analisado.
Com o Saneamento Bsico Urbano, foram gastos R$ 43 milhes pelos 92 municpios,
sendo que, na realidade, apenas dois foram responsveis por essa despesa: a Capital, que
despendeu R$ 17 milhes, e Niteri com R$ 25 milhes.
Grfico 22
Despesas com Urbanismo, principais subfunes
Municpios do RJ - 2004 (em % do total)
Infra-estrutura Urbana
36%
A dministrao Geral
9%
Difuso cultural
3%
Saneamento B sico
Urbano 2%
Outro s
9%
Servio s Urbano s
46%
284
422
Municpios
Municpio do
% no total
do interior
Rio de Janeiro
Despesa
%
%
Total
no
no
Municpios
total
total
RJ
Assistncia Comunitria
65.666,1
42%
100.823,8
56%
166.489,9
Administrao Geral
41.873,3
27%
47.627,8
26%
89.501,1
27%
30.724,0
20%
3.408,8
2%
34.132,8
10%
Alimentao e Nutrio
49%
193,4
0%
16.852,5
9%
17.045,9
5%
Assistncia ao Idoso
5.015,4
3%
6.804,1
4%
11.819,5
4%
4.096,4
3%
5.108,7
3%
9.205,1
3%
Demais Subfunes
9.236,9
6%
0,0
0%
9.236,9
3%
Total Geral
156.805,6
100%
180.625,7 100%
337.431,3 100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
A comparao feita, abaixo, entre os valores recebidos por meio do Fundo Nacional de
Assistncia Social e as despesas municipais, revela a baixa representatividade das
422
Estaria sendo registrada uma tendncia no Brasil, assim como nos EUA, no perodo mais recente do
governo central pagar benefcios assistenciais diretamente aos indivduos, relegando os governos
subnacionais a um papel secundrio ou at inexistente nesse novo arranjo federativo. (AFONSO,
2006).
285
Municpio
Total
da Capital Municpios RJ
156.805,56
180.625,72
337.431,28
16.195,71
11.344,53
27.540,24
140.609,85
169.281,19
309.891,04
90%
94%
92%
2004
A Habitao uma rea em que a participao dos municpios tambm tem sido muito
relevante, chegando a representar 46% de todo o gasto consolidado das trs esferas de
governo nessa funo em 2004, como se mencionou anteriormente.
Enquanto a Capital quase s gastou com a Infra-estrutura Urbana (98% de seus gastos
na funo), no montante de R$ 197 milhes, incluindo programas como o FavelaBairro, os municpios do interior gastaram principalmente com a subfuno Habitao
Urbana, destacando-se Volta Redonda, que gastou 32% do total, So Joo do Meriti,
municpio com maior densidade demogrfica do pas, como se observou, que gastou 6%
de tudo que foi gasto no interior, e Quissam, com 5%.
Tabela 35
Despesa Empenhada com a Funo Habitao, Principais Subfunes
Municpios do RJ 2004
(em mil reais correntes)
SubFuno
Infra-estrutura Urbana
Habitao Urbana
Municpios
do interior
Municpio
do
% no total
Rio de
Janeiro
1.400,4
3%
196.585,9
Despesa
Total
Municpios
RJ
% no
total
98%
197.986,3
80%
% no
total
42.451,6
88%
1.621,8
1%
44.073,4
18%
Administrao Geral
1.937,3
4%
2.329,8
1%
4.267,2
2%
Habitao Rural
1.719,5
4%
0,0
0%
1.719,5
1%
Total Geral
48.088,7
100%
200.538,6
100%
248.627,3 100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
A prxima seo examina a evoluo comparada das despesas por funo nos
municpios fluminenses, desde 1996, at 2004.
286
A Tabela abaixo compara os valores per capita das despesas por funes de governo
selecionadas, para os anos de 1996, 2000 e 2004, com o intuito de verificar de que
forma evoluram as prioridades das administraes municipais na alocao de recursos
nesse perodo.
Tabela 36
Comparativo das Despesas por Funes Selecionadas,
Municpios do RJ: 1996/2000/2004
(em milhes de R$ de 2004)
Despesas dos Municpios RJ
Legislativa
Educao e Cultura
Habitao e Urbanismo
Sade e Saneamento
1996
2000
2004
784
3.202
2.986
2.132
719
3.419
1.686
3.601
522
3.587
2.307
3.773
% 2004/
1996
-33%
12%
-23%
77%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE-RJ (SIGFIS, para 2004; Banco de Dados da Secretaria
Geral de Planejamento SGP, para 2000; Prestaes de Contas dos Municpios para 1996
(NAZARETH; PORTO, 1998)); STN (Relatrio FINBRA, para 2000); IBGE (populao).
Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).
423
Por causa dessa limitao, somente as despesas de 2004 podero ser analisadas com
mais detalhes, abrindo-se os dados por subfunes nas funes selecionadas. Vale notar
que as despesas realizadas nas funes indicadas na Tabela 36, incluindo, alm da
funo Legislativa, as principais funes consideradas sociais, corresponderam, nos
anos analisados, a cerca de 60% do total de gastos dos municpios; em 2000
representaram, somadas, quase 80% do total despendido pelos municpios no ano. A
ltima coluna da Tabela apresenta o percentual de variao real dos gastos naquelas
funes entre 1996 e 2004, evidenciados no Grfico 23, a seguir.
423
A Portaria n 42, de 1999, mencionada na seo anterior, atualizou a discriminao da despesa por
funes de que tratam o inciso I do 1 do art. 2 e 2 do art. 8, da Lei Federal n 4.320, e revogou
a Portaria n 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificao Funcional-Programtica). A aplicao da nova
classificao aos oramentos da Unio, estados e do Distrito Federal ocorreu logo no exerccio de
2000; nos municpios, passou a ser adotada apenas a partir de 2002 (revogando-se a Portaria n 117,
de 1998).
287
Grfico 23
2.000
2000
2004
1.500
1.000
500
Legislativa
Educao e
Cultura
Habitao e
Urbanismo
Sade e
Saneamento
424
Em 1998, em seguida instalao dos municpios, registrou-se aumento de 9%, em termos reais, do
dispndio agregado dos municpios fluminenses com a funo Legislativa. (COSTA F et al., 1999).
288
426
entanto, revela que a queda se deu apenas no primeiro perodo, entre 1996 e 2000
(queda de 44%, em termos reais), com recuperao a partir de ento.
Em 1996, como se v no Grfico 23, os municpios gastaram mais com a funo
Educao e Cultura do que com as demais funes, sendo essa possivelmente mais
valorizada pelas administraes municipais em razo das disposies contidas na
Constituio, de aplicao mnima de 25% das receitas de impostos e transferncias,
anteriormente analisadas.
Em 2000, por outro lado, alm desse limite, j estava vigorando o FUNDEF, com a
exigncia de que os recursos repassados fossem aplicados pelos municpios no ensino
fundamental pblico: do total de recursos, 60%, no mnimo, seriam destinados
remunerao dos profissionais do magistrio, em efetivo exerccio no ensino
fundamental, e a parcela restante (de no mximo 40%), aplicada em aes de
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Deve-se destacar que a vinculao do repasse de uma parcela relevante da receita de
impostos ao nmero de alunos matriculados contribuiu para a acelerao do processo de
municipalizao do ensino fundamental, em especial nas regies mais pobres do
pas. 427
Como resultado, as despesas com a funo Educao e Cultura cresceram
consistentemente em termos reais ao longo de todo o perodo, acompanhando e
425
Limitados pelas emendas Constituio do estado do Rio de Janeiro n 11/99, que entrou em vigor
naquele mesmo ano, e Constituio Federal n 25/00, que vigorou a partir de janeiro de 2001.
426
importante ter em mente a limitao das concluses que se podem extrair da anlise de funes to
distintas ao trabalhar com um nvel de agregao to elevado, j que os gastos podem variar
significativamente a cada ano em razo da prpria natureza das despesas envolvidas, em geral no
permanentes como as das demais reas, por envolverem obras e gastos extraordinrios.
427
Entre 1996 e 2002, a rede municipal que at ento registrava um patamar histrico de 1/3 das
matrculas do ensino fundamental pblico, ultrapassou, em nmero de alunos, a rede estadual
(PINTO, 2002).
289
seo
290
comparao, fazendo com que a participao dos recursos do SUS transferidos para os
municpios fluminenses casse de 13,8% do total em 2000 para 10,7% em 2004. 428
A reduo dos recursos transferidos para o municpio da Capital foi ainda mais
acentuada, um valor 26% menor em 2004 do que o repassado em 1996. Por outro lado,
ainda de acordo com a mesma fonte, as despesas dos municpios fluminenses com a
Sade cresceram 18% em 2004, descontada a inflao, sugerindo a maior participao
de recursos prprios no financiamento das aes e servios de sade, j avaliada.
428
291
Tabela 37
Despesa Empenhada por Natureza da Despesa e por Regio
Municpios do RJ 2004
(em mil R$ correntes)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital
Pessoal e
Encargos
Juros e
Encargos
da Dvida
Outras
Despesas
Correntes
Despesa
de
Capital
Investimentos
496.076
401
421.833
344.274
Inverses
Financeiras
Amortiz.
da Dvida
Despesa
Total
335.259
770
8.246
1.262.584
7.853.291
4.146.899
453.861
2.218.862
1.033.669
759.427
36.718
237.524
Centro-Sul
Litoral Sul
Fluminense
Mdio Paraba
119.334
648
90.698
38.439
34.607
452
3.380
249.119
163.924
2.353
106.680
42.251
40.869
516
866
315.209
442.637
8.251
325.344
125.285
109.023
88
16.174
901.517
Metropolitana
1.530.294
5.802
1.275.508
359.945
328.780
2.579
28.585
3.171.548
Noroeste
141.014
331
131.469
25.759
22.805
2.954
298.573
Norte
698.381
17
680.450
438.000
390.587
43.107
4.305
1.816.848
Serrana
Total
Municpios
% no total
382.450
3.297
351.018
61.919
52.705
1.100
8.114
798.684
8.121.009
474.961
5.601.862
2.469.541
2.074.062
85.330
310.149
16.667.372
49%
3%
34%
15%
12%
1%
2%
100%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
292
293
429
294
custeio com esses valores, apesar da existncia de vedaes legais quanto aplicao
dos recursos de royalties em pagamento de pessoal e dvidas, exceto com a Unio,
conforme discutido no captulo III.
Tabela 38
Relao Investimentos/Royalties, Despesas Totais e com Investimentos, e
Royalties per capita, por Faixa Populacional Municpios do RJ 2004
(em R$ por habitante)
Faixa
Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital
Total Geral
Investimentos X
Royalties
0,6
0,9
0,9
0,6
8,2
1,1
Investimentos
per capita
238,4
221,5
188,1
73,4
120,0
130,6
Royalties per
capita
399,0
254,5
214,9
131,6
14,7
118,8
Despesa Total
per capita
1.746,5
1.120,0
1.095,5
696,4
1.240,6
1.049,3
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise
das Contas de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
A Tabela 38 revela que essa relao menor, R$ 0,6 por habitante, nos municpios
classificados como pequenos e muito grandes. A primeira faixa inclui a maioria dos
municpios que integram a Zona de Produo Principal, mais beneficiados pelos
royalties
430
observar na Tabela 39 mais adiante, tambm por regio, de maneira a permitir verificar
a hiptese levantada.
Cabe destacar, contudo, os valores mais baixos, em mdia, dos investimentos por
habitante na Capital (metade dos valores apurados nos pequenos) e nos municpios
muito grandes (pouco mais de um tero dos valores nos pequenos), quase todos da
regio Metropolitana, como mencionado. A conjugao desse indicador com os
indicadores da despesa total e dos royalties por habitante esclarece que o menor gasto
com investimentos nessas regies est associado com o menor ingresso de recursos do
petrleo (R$ 14,7 na Capital e R$ 131,6 nos municpios muito grandes, em mdia),
relativamente aos pequenos e mdios (R$ 399 e R$ 254,5 por habitante,
respectivamente, em mdia).
430
Quanto a esse aspecto, cabe ressaltar recente deciso da ANP que incluiu Angra dos Reis na Zona de
Produo Principal da Bacia de Campos, beneficiando 13 municpios vizinhos (classificados como
limtrofes), mas provocando reao dos 39 municpios que tiveram perda de arrecadao com a nova
medida, que ingressaram com ao judicial.
295
A despesa total por habitante, R$ 1.049,3, como seria de se esperar, apresenta o mesmo
padro observado na receita final disponvel, de R$ 1.065,9 por habitante em 2004,
caindo com o aumento da populao municipal, at alcanar um mnimo nos municpios
muito grandes (onde a despesa por habitante foi de cerca da metade da despesa nos
pequenos municpios), voltando a crescer na Capital (assemelhando-se a uma curva em
forma de U).
Como confirmam os dados reunidos na Tabela 38, a despesa total per capita foi bem
superior nos municpios pequenos (R$ 1.746,5), quando comparada despesa mdia por
habitante dos municpios grandes e muito grandes (R$ 1.095,5 e R$ 696,4,
respectivamente), pelas razes analisadas nas sees precedentes deste captulo, ligadas
maior receita por habitante recebida nos primeiros, em resposta aos critrios de
distribuio de recursos.
A Tabela 39 apresenta os mesmos indicadores por regio do estado, comparando-os
adicionalmente com a despesa per capita nas principais naturezas de despesas correntes.
Os dados revelam que os indicadores de destinao dos recursos de royalties a
investimentos so inferiores unidade nas regies onde os valores dos investimentos
per capita so relativamente mais baixos (como a Noroeste e a Serrana), ou nas regies
onde, apesar dos investimentos por habitante serem elevados, os recursos de royalties
per capita tambm so superiores mdia, caso das regies Norte e das Baixadas
Litorneas.
Os
valores
mais
elevados
do
indicador
contido
na
primeira
coluna
296
Investimentos/ Investimentos
royalties
per capita
Royalties
per capita
Despesa
total per
capita
Despesa
Pessoal
per capita
Outras
Despesas
Correntes
per capita
0,7
8,2
8,7
497,4
120,0
123,9
664,7
14,7
14,3
1.873,0
1.240,6
892,0
735,9
655,1
427,3
625,8
350,5
324,7
1,5
3,7
2,0
0,5
0,4
0,9
198,9
125,5
58,7
70,3
503,0
64,2
137,0
34,0
29,0
147,5
1.306,4
71,7
1.534,1
1.037,5
565,9
920,2
2.339,8
972,7
797,8
509,4
273,1
434,6
899,4
465,8
519,2
374,4
227,6
405,2
876,3
427,5
1,1
130,6
118,8
1.049,3
511,3
352,7
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
A anlise dos dados referentes a 2000, por municpio, tambm identificou que
independentemente do tamanho de sua populao, os municpios que mais investiram
em 2000 foram aqueles que mais receberam recursos dos royalties do petrleo fato
que explica tambm porque a regio Norte alocou, naquele exerccio, 29% dos
oramentos de suas cidades a gastos de capital, bem acima da mdia das demais 431 .
Finalmente, a Tabela 40, a seguir, apresenta um clculo da disperso dos valores das
despesas e receitas de 2004 dos municpios fluminenses, por habitante, dentro das
diferentes regies do estado, medido pelo coeficiente de variao, calculado com base
na relao do desvio padro observado em cada regio com a mdia dos diferentes
indicadores. A inteno identificar a variabilidade observada entre os municpios, que
evidencia as extremas disparidades na distribuio de recursos e, por conseqncia, no
perfil e financiamento dos gastos municipais, j apontadas ao longo do trabalho.
431
297
Tabela 40
Clculo da Disperso na Distribuio de royalties per capita
e nas Principais Naturezas de Despesa, por Regio Municpios do RJ 2004
Coeficiente de Variao (*)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital
Despesa
Pessoal per
capita
Outras
Despesas
Correntes per
capita
Receita total
per capita
92%
Investimentos
per capita
Royalties per
capita
Despesa
total per
capita
213%
162%
90%
80%
86%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
54%
45%
26%
37%
29%
27%
Centro-Sul
Litoral
Sul
Fluminense
Mdio Paraba
40%
31%
29%
29%
27%
28%
123%
129%
53%
37%
44%
59%
Metropolitana
63%
106%
48%
50%
62%
47%
Noroeste
76%
48%
33%
31%
52%
28%
Norte
114%
102%
87%
85%
90%
80%
Serrana
88%
63%
35%
35%
37%
33%
Total
Municpios
231%
233%
94%
81%
93%
84%
Fonte: Elaborao prpria, dados do TCE-RJ (SIGFIS, para os municpios do interior) e do TCMRJ (Anlise das Contas
de Gesto de 2004, Relatrio da CAD, para o municpio do RJ).
(*) variabilidade dos dados (desvio padro) em relao mdia.
298
299
18.000
12.000
6.000
0
1996
2000
despesa corrente
despesa de capital
2004
despesa total
300
Tabela 41
Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 1996
(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios
Despesa
Corrente
340
5.148
167
217
749
1.830
194
389
555
9.589
% no
total
Despesa de
Capital
% no
total
4%
54%
2%
2%
8%
19%
2%
4%
6%
100%
54
3.704
13
26
132
268
24
53
83
4.356
1%
85%
0%
1%
3%
6%
1%
1%
2%
100%
Despesa
Total
% no
total
394
8.852
180
243
881
2.098
222
442
638
13.949
3%
63%
1%
2%
6%
15%
2%
3%
5%
100%
Tabela 42
Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2000
(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios
Despesa
Corrente
597
7.015
205
232
936
2.478
295
732
832
13.322
% no
total
Despesa de
Capital
% no
total
Despesa Total
% no
total
4%
53%
2%
2%
7%
19%
2%
5%
6%
100%
108
864
27
21
122
269
29
290
62
1.792
6%
48%
2%
1%
7%
15%
2%
16%
3%
100%
706
7.878
232
253
1058
2.747
324
1022
894
15.114
5%
52%
2%
2%
7%
18%
2%
7%
6%
100%
Fonte: TCE-RJ (Banco de Dados da Secretaria Geral de Planejamento - SGP) e STN (Relatrio FINBRA);
Valores atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).
301
Tabela 43
Despesa por Categoria Econmica, por Regio Municpios do RJ 2004
(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios
Despesa
Corrente
918
6.820
211
273
776
2.812
273
1.379
737
14.198
% no
total
Despesa de
Capital
% no
total
Despesa Total
% no
total
6%
48%
1%
2%
5%
20%
2%
10%
5%
100%
344
1.034
38
42
125
360
26
438
62
2.470
14%
42%
2%
2%
5%
15%
1%
18%
3%
100%
1.263
7.853
249
315
902
3.172
299
1.817
799
16.667
8%
47%
1%
2%
5%
19%
2%
11%
5%
100%
Fonte: TCE-RJ (SIGFIS); valores atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado (FGV).
VI
Concluso
432
433
303
flexibilidade dos critrios de rateio dos recursos, crescentemente inadequados para lidar
com a concentrao da riqueza e das dificuldades polticas para alter-los, que limitam a
autonomia municipal e prejudicam o desenvolvimento econmico local, e que
conduzem a:
1. Aumento da desigualdade entre as receitas disponveis per capita dos governos
subnacionais;
2. Excessiva dependncia das transferncias intergovernamentais, especialmente
daquelas vinculadas, observada na maioria dos municpios brasileiros o que
limita, na prtica, a efetiva autonomia municipal;
3. Expanso da capacidade de arrecadao dos governos sem supresso de reas de
tributao de outras esferas, pela sistemtica elevao da carga tributria;
4. Dificuldades de coordenao e harmonizao entre os nveis de governo; e
5. Ausncia de instituies capazes de lidar com os conflitos.
As conseqncias incluem o acirramento das disputas por recursos (guerra fiscal) e as
tenses federativas, que inviabilizam reformar as regras do sistema tributrio e de
repartio dos recursos, e principalmente a construo de um modelo de Federao
cooperativo, ameaando a sustentabilidade do sistema fiscal brasileiro.
Aps um breve resgate da histria econmica do atual estado do Rio de Janeiro
marcada por profundas transformaes associadas histria de capitalidade que
conforma a identidade fluminense , identificou-se a crise vivenciada em grande parte
do sculo passado, com relevante perda de dinamismo e de participao da regio que j
foi a mais rica do pas no produto nacional, e a posterior recuperao, a partir de meados
da dcada de 90, fortemente ancorada no petrleo, recurso cujo dinamismo constitui
fator determinante para a compreenso do fenmeno estudado, em razo dos impactos
nas finanas municipais.
O exame realizado confirmou que o impulso dado pelas atividades ligadas extrao de
petrleo e gs natural efetivamente modificou a composio da economia fluminense no
perodo analisado, 1996-2004, quando a participao do setor de servios recuou de
65% para 50%, espao que foi ocupado pela indstria extrativa mineral, que responde
atualmente por 18% do PIB mesmo peso da indstria de transformao, e muito
304
superior aos pesos da agricultura (nulo), construo civil (5%), dos servios industriais
de utilidade pblica (4%) e da administrao pblica (8%). 434
A anlise enfocou a distribuio espacial da populao e das atividades econmicas no
territrio, procurando traar o atual perfil demogrfico e econmico do estado. O exame
dos dados demogrficos revelou que o grau de concentrao populacional no estado do
Rio superior mdia do Brasil: 97% da populao fluminense residem em municpios
com mais de 20 mil habitantes, que so dois teros do total de municipalidades do
estado (63%), enquanto no Brasil, essa proporo inversa: 73% dos municpios so
pequenos e menos de um tero grande. Adicionalmente, no Rio de Janeiro, apenas
uma nfima parcela de 3% da populao reside nos municpios com menos de 20 mil
habitantes.
Por outro lado, a anlise do processo acelerado de criao de novos municpios, na
segunda metade da dcada de 90, parece confirmar, no estado, a tese encontrada na
literatura, de que os critrios de repartio do FPM foram os grandes incentivadores
desse movimento, j que dos 11 novos municpios fluminenses criados no perodo, sete
(ou 64%) tinham menos de 20 mil habitantes. Argumenta-se que a aprovao da
Emenda Constituio federal n 15/96, que estancou o processo, ao limitar a
possibilidade da emancipao de distritos pela imposio de uma srie de exigncias
legais, mais restritivas, representou uma retomada do controle da Unio sobre o
processo de reorganizao do territrio e uma limitao autonomia legislativa dos
estados.
Registra-se, no perodo 1996-2004, acentuada tendncia de crescimento populacional
nas regies localizadas ao norte e no litoral do estado, formadas por municpios que
recebem recursos expressivos de royalties do petrleo e onde a maior parte das cidades
de mdio porte (a grande maioria tem entre 20 mil e 100 mil habitantes), confirmandose no estado do Rio de Janeiro tendncia observada nacionalmente, de maior
crescimento relativo dos municpios mdios.
A anlise do PIB mostrou que essa tendncia fortemente influenciada pelo fato de que
a contribuio do valor produzido pelas atividades econmicas historicamente
concentradas na Capital e seu entorno, vem sendo progressivamente substituda pelo
valor da produo das atividades ligadas explorao de petrleo e gs natural,
434
305
435
O exame dos dados das receitas e das despesas dos municpios fluminenses reunidos no
captulo V permitiu comprovar o efetivo e real aumento das receitas municipais no
perodo que vai de 1996 a 2004, em decorrncia do processo de descentralizao e das
mudanas que se seguiram, analisadas nos captulos II, III e IV, principalmente entre
1996 e 2000, desacelerando o ritmo e mantendo-se virtualmente no mesmo patamar
desde ento (em termos relativos).
Embora ambas tenham crescido, as receitas aumentaram ainda mais que as despesas:
49% maiores em 2004 relativamente a 1996 (apesar de ter sido apurado que a receita
tributria diretamente arrecadada pelos municpios caiu 2% em termos reais), enquanto
as despesas cresceram 19%, no mesmo perodo.
435
Existem, alm dos referidos ao longo do trabalho, diversos trabalhos e estudos dedicados ao tema dos
impactos das atividades ligadas ao petrleo e gs natural sobre as condies de vida e a economia do
estado e, em particular, das regies mais afetadas, bem como relatos de experincias de atuao de
governos locais e de polticas pblicas bem sucedidas. (CRUZ, 2005; FAUR; HASENCLEVER, 2007;
PIQUET, 2003).
306
Verificou-se que a maior elevao das receitas municipais, medida em termos reais, foi
decorrente do aumento das transferncias da Unio e do estado (55%) e do expressivo
crescimento da receita da compensao financeira (royalties e participaes especiais),
de 3.265% desde 1996 quando ainda era insignificante a sua importncia como fonte
de recursos , at 2004, quando j representava 11% do total de recursos arrecadados
pelo conjunto dos municpios, muito embora, convm frisar, a distribuio dessa
riqueza entre eles seja muito desigual e concentrada.
Observa-se, por outro lado, que, para o universo dos municpios fluminenses (e no
apenas os municpios produtores e beneficirios dos royalties do petrleo e do gs
natural), o aumento real de receitas, e por conseqncia de despesas, decorreu da
elevao do volume das transferncias intergovernamentais do estado e principalmente
da Unio, e da ampliao dos gastos municipais nas reas sociais, confirmando-se que o
processo de descentralizao constituiu efetivamente, no Rio de Janeiro, um processo de
municipalizao. 436
O aumento dos valores transferidos, no entanto, como se examinou no captulo V, foi
acompanhado de uma mudana no perfil e nos padres de financiamento dos gastos,
com a progressiva substituio de aportes de recursos livres que haviam sido
aumentados em 1988 com o objetivo de equalizar a capacidade de gasto dos municpios
para aplicao de acordo com prioridades definidas localmente por outros de carter
setorial, vinculados a finalidades especficas, reintroduzindo-se condicionalidades e
limitando, na prtica, a autonomia poltica, fiscal e financeira dos municpios,
conquistada em 1988.
A progressiva recentralizao de recursos na esfera federal viabilizada pela instituio
de contribuies sociais, no partilhadas com as demais esferas , com a definio
nacional de polticas pblicas permitindo maior coordenao e controle na execuo,
preenche, de forma no deliberada, o vcuo provocado pela ausncia de mecanismos de
cooperao na Federao que embora prevista na Constituio no emergiu
espontaneamente , e pela falta de instncias eficazes para solucionar os conflitos e
disputas em torno de recursos sempre insuficientes para lidar com as demandas
crescentes da populao.
436
Conforme colocado por Prado (2001), no sentido, principalmente, de ampliao dos oramentos
municipais.
307
Em que
pese
confirmao
da
importncia
crescente
das
transferncias
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438
308
439
Prado (2001, p. 54-55) chama a ateno para o fato de que os fluxos orientados para a proviso de
bens especficos (como o FUNDEF e o SUS) teriam lgicas internas mais consistentes; o problema
estaria nos fluxos voltados para prover a equalizao da capacidade oramentria de gasto dos GSN,
ou seja, os Sistemas de Fundos de Participao e cota-parte, este ltimo, incluindo a cota-parte do
ICMS.
309
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442
A existncia de um trade-off entre essas despesas, dado pelo aumento dos recursos utilizados no
pagamento de despesas com o legislativo, ao mesmo tempo em que se registrava a reduo, em
termos relativos, do montante de recursos disponveis para aplicao em programas sociais e
investimentos, foi apontado como uma das conseqncias indesejveis de dois aspectos da
descentralizao poltica no Brasil, discutidos neste trabalho: a intensa criao de municpios e o
aumento das receitas postas disposio dos municpios. (GOMES; MacDOWELL, 2000, p. 1).
311
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Pelo lado das receitas, restou comprovado o expressivo aumento real, desde 1996, dos
valores das transferncias intergovernamentais e dos oramentos, bem como a
modificao do perfil das receitas dos municpios que ganharam em termos de
recursos disponveis, mas perderam parcela significativa da autonomia poltica, fiscal e
financeira conquistada em 1988.
No caso fluminense, ao contrrio do que se observa em muitos outros estados, os
recursos transferidos do ICMS constituem a principal receita dos municpios de at 20
mil habitantes (37% das receitas totais), e sua importncia relativa diminui com o
aumento da populao do municpio (apenas 18% do total, nos municpios muito
grandes), evidenciando a importncia da distribuio da parcela de 25% do ICMS, que
definida por lei estadual e no pela contribuio municipal para a gerao do imposto.
Foram observadas distores na distribuio da cota-parte do imposto, semelhana do
que tem sido apontado para o FPM, decorrentes da falta de flexibilidade dos critrios,
congelados desde 1996, reforando a necessidade de reviso do sistema de partilha de
recursos na Federao.
Pelo lado da despesa dos municpios do Rio de Janeiro, restou comprovada a
importncia crescente dos dispndios com as funes sociais considerados a sade, a
educao, a habitao e o urbanismo, a assistncia social e o saneamento que
consumiram quase 60% do total da despesa de 2004, sugerindo a efetiva
municipalizao dos gastos sociais, antes de responsabilidade da Unio e do estado, em
resposta ao processo de descentralizao examinado.
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VII
Referncias Bibliogrficas
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315
316
317
IBGE. Produto Interno Bruto dos Municpios 2004. Contas Nacionais, Rio de Janeiro,
n. 18, 2006. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/ pibmunic2004.pdf >
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VIII
Anexo
VIII . 1
pblicas no RJ
Os dados extrados dos balanos e demonstrativos contbeis dos municpios, anteriores
a 2000, merecem ser considerados com cautela, em razo de diversas dificuldades
associadas classificao de receitas e despesas, uma vez que, at recentemente, no
existia um plano de contas nico, adotado pelas administraes pblicas municipais.
At meados dos anos 90, antes da estabilidade da moeda alcanada pelo Plano Real, as
estatsticas das finanas pblicas no Brasil apresentavam muitos problemas, que
afetavam a confiabilidade das informaes, basicamente relacionados defasagem e
irregularidade com que os dados eram coletados ou as contas eram prestadas (nos casos
em que eram regularmente coletados), bem como ausncia de padronizao e
influncia da inflao sobre o resultado fiscal.
No caso da Unio, s em 1986 o governo federal conseguiu superar inmeras
dificuldades administrativas na gesto dos recursos pblicos que inviabilizavam a
adoo de um oramento unificado, permitindo STN, em conjunto com o SERPRO,
desenvolver o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(SIAFI). Em janeiro de 1987, o sistema foi implantado e o governo federal passou a ter
uma conta nica, considerada fundamental para executar, acompanhar e controlar a
utilizao dos recursos da Unio.
O SIAFI passou ento a ser usado pelos governos subnacionais como referncia
importante, mas no havia obrigatoriedade em seu uso: cada administrao podia adotar
o seu prprio plano de contas, que deveria constar da lei oramentria, embora, de uma
maneira geral, todas seguissem o plano da Unio.
Como no existia padronizao, cada administrao classificava as receitas e despesas
de acordo com critrios definidos no mbito da prpria administrao. Por
desconhecimento, falta de capacitao tcnica com pessoal adequadamente treinado e
com qualificao , e ausncia de uma normatizao precisa, muitas receitas e despesas
eram classificadas em desacordo com a Lei Federal n 4.320/64, o que dificultava a
consolidao dos dados.
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Embora tenha sido desenvolvido para estados e municpios, o SIAFEM no foi adotado pelas
administraes municipais. Em 2006, 10 anos depois de desenvolvido o sistema, s existiam contratos
com quatro prefeituras. Disponvel em: http://www.serpro.gov.br/noticiasSERPRO/20060908_01.
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AFONSO, 2002.
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VIII . 2
do petrleo e do gs natural
Os valores das receitas chamadas genericamente neste trabalho de royalties, extrados
dos balanos e demonstrativos dos municpios, merecem ser considerados com cautela,
em razo das dificuldades associadas classificao desses recursos, que tem sido
sujeita a constantes alteraes.
Os problemas de classificao decorrem, em ltima anlise, das diferentes
interpretaes acerca da natureza jurdica desses pagamentos, tal como exposto na seo
V.1.2.1 deste trabalho, que ensejaram, no passado recente, consider-los como
indenizao, contribuio econmica ou compensao, e sua classificao no grupo das
outras receitas correntes, de contribuies, de transferncias ou como receita
patrimonial.
Em decorrncia das diferentes interpretaes, as orientaes da STN para a classificao
das receitas provenientes das atividades ligadas produo de petrleo e gs natural
foram mudando, com a natureza de receita sendo alterada de Indenizaes, em 2002,
para Contribuies Econmicas, em 2003 e Compensao Financeira e/ou
Transferncias da Compensao Financeira, a partir de 2004 em diante, com o
detalhamento resumido a seguir:
Portaria n 326, de 27 de agosto de 2001, que alterou o Anexo I da Portaria
n 180, de 21/05/2001, definiu as receitas provenientes da explorao e produo
de petrleo e gs natural como Indenizaes, includas no grupo outras
receitas correntes (1900):
1921.00.00 Indenizaes. Registra o valor total das receitas recebidas atravs de
indenizaes aos Estados e Municpios pela explorao de recursos minerais, de
petrleo, xisto betuminoso e gs; e pela produo de energia eltrica.
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331
Obs: Essa ltima classificao, Indenizaes, s aparece no Anexo II, que traz a
consolidao das criadas por essa Portaria (Anexo I) com as anteriores, definidas na
Portaria STN n 180/01, mas nem sequer consta desdobramento para petrleo, o que
indica que no era mais utilizada para classificar essas receitas.
Portaria n 248, de 28 de abril de 2003, que consolidou as disposies das
Portarias STN n 180/01, 211/02 e 300/02, estabeleceu as naturezas de receita
para vigorarem a partir de 2004, classificando as receitas provenientes da
explorao e produo de petrleo e gs natural de duas formas: manteve as
naturezas de receita do grupo 1220 (Compensao Financeira) e incluiu
tambm as naturezas de receitas do grupo Transferncias da Compensao
Financeira, no grupo Transferncias da Unio (1721), substituindo a natureza
1721.09.03 (excluda) por 1721.22.70 (receita da transferncia da Cota-Parte do
Fundo Especial do Petrleo FEP):
1721.22.00 Transferncia da Compensao Financeira registra o valor da
arrecadao de receita de transferncia da compensao financeira.
Com o seguinte detalhamento:
1721.22.30 Cota-Parte Royalties Compensao Financeira pela Produo
de Petrleo Lei n 7.990/89 (registra o valor da arrecadao da receita
com a cota-parte royalties compensao financeira pela produo de
petrleo).
1721.22.40 Cota-Parte Royalties pelo Excedente da Produo do Petrleo
Lei n 9.478/97, artigo 49, I e II (registra o valor da arrecadao de receita
com a cota-parte royalties pelo excedente da produo do petrleo).
1721.22.50 Cota-Parte Royalties pela Participao Especial Lei
n 9.478/97, artigo 50 (registra o valor da arrecadao de receita com a
cota-parte royalties pela participao especial prevista na Lei n 9.478/97,
art. 50).
1721.22.70 Cota-Parte do Fundo Especial do Petrleo FEP (registra o
valor da arrecadao de receita de transferncia da cota-parte do Fundo
Especial do Petrleo FEP).
1722.22.00 Transferncia da Cota-Parte da Compensao Financeira (25%)
registra o valor da arrecadao de receita pelos municpios com a transferncia
da cota-parte da compensao financeira recebida pelo Estado a ttulo de
royalties at 5%.
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, mas manteve as
Financeiras;
1721.22.00
Transferncia
da
448
Em 2006 foi mantida a mesma classificao pela Portaria n 303, de 28 de abril de 2005, que aprovou
a 2 edio do Manual de Procedimentos da Receita Pblica, para vigorar a partir da elaborao da lei
oramentria para 2006, em substituio Portaria n 219, de 29 de abril de 2004.
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O Manual de Procedimentos da Receita Pblica 3 edio (Portaria STN n 340/06) prev as
mesmas possibilidades de classificao.
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Muito embora em 2006 o governo estadual tenha registrado os ingressos como outras compensaes
financeiras (cd. 1340.9900), o Manual da STN prev cdigos especficos para essas receitas
1340.0400 a 1340.0900 (compensao financeira com royalties , royalties excedentes e participao
especial pela produo de petrleo ou gs natural, em terra ou plataforma continental).
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