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La integracin fronteriza un camino latinoamericano hacia el desarrollo


Hugo Che Piu Deza (hchepiu@yahoo.es)
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Introduccin
Los nuevos escenarios del desarrollo regional
El camino de la Integracin
Buscando nuevos espacios para la integracin
Las fronteras del siglo XXI
La integracin fronteriza
La integracin fronteriza en Amrica Latina
Los mecanismos institucionales de la integracin fronteriza.
Bibliografa

INTRODUCCIN
El nuevo orden mundial se encuentra en una etapa de configuracin; en la que se establecen nuevos
escenarios y aparecen nuevos actores del desarrollo. La globalizacin, la descentralizacin y la
integracin son movimientos de los que ningn ente del sistema internacional puede evadirse y dentro
de los cuales hay que actuar tratando hacerse de la mayor cantidad de beneficios que se generan.
Latinoamrica tiene hoy el viejo reto de alcanzar el desarrollo; sin embargo, tambin tiene hoy frente
suyo, nuevas herramientas para alcanzarlo.
Una de ellas es la Integracin Fronteriza. A travs de ella se busca organizar los territorios
fronterizos a travs de mecanismos institucionales que puedan de negociar, promover y ejecutar
distintas iniciativas de integracin fronteriza que superen la separatividad que introducen
artificialmente los lmites polticos; convirtiendo las fronteras en verdaderos espacios de desarrollo e
integracin.
Palabras Claves: Globalizacin, Integracin, Fronteras
LOS NUEVOS ESCENARIOS DEL DESARROLLO REGIONAL
La bsqueda del tan ansiado desarrollo regional tiene nuevos escenarios en este nuevo siglo. El
escenario contextual del desarrollo regional se caracteriza por la apertura tanto en el mbito interno
como externo. El escenario estratgico del desarrollo regional se estructura por un lado desde su
configuracin y por el otro desde su gestin. En cuanto al escenario poltico hay dos sujetos que se
relacionan en pos del desarrollo regional: el gobierno nacional y el gobierno local o regional.
En el nivel interno, la apertura se viene materializando a travs de un movimiento cada vez
ms decidido hacia la descentralizacin. Hoy en da en que la democracia cada vez se convierte
menos representativa y procura ser ms participativa, los actores sociales desean participar no solo
de la configuracin (la que debe estar bajo la direccin del gobierno nacional) sino tambin de la
gestin de su desarrollo.
El camino de la desconcentracin, que es el proceso por el cual las macroenceflicas
instituciones pblicas se dividen y organizan racionalmente sus funciones y cometidos entre distintos
rganos, que pueden estar ubicados en diferentes zonas geogrficas, ya no basta. Los gobiernos
regionales o locales reclaman mayor autonoma y capacidad de administracin; persiguen la gestin a
travs de unidades subnacionales tales como Provincias, Departamentos, Regiones, etc. de los
procesos y planes de desarrollo regional.
Esto supone crear efectivos puntos de decisin autnomos, con la facultad de definir la
estrategia general y la capacidad de realizar todas las fases previas y posteriores. Transferencia de
poder y recursos a favor de entes polticos del mbito local para la gestin de sus intereses, esa es la
verdadera descentralizacin, la democratizacin del desarrollo.
En un mbito externo, la apertura se llama globalizacin y genera procesos en virtud de los
cuales los Estados Nacin soberanos se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales;
y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados varios alcanzan
altos grados de interdependencia; y, por tanto, de sensibilidad y vulnerabilidad ante los factores
externos, pero tambin mayor capacidad para determinarlos, de acuerdo a su peso relativo.
As tambin, la globalidad nos seala que la idea de los espacios cerrados es ficticia, no hay
ningn pas o grupo que pueda vivir aislado. Por su lado el globalismo afirma que el mercado mundial

desaloja o sustituye el quehacer poltico, es decir, la ideologa del dominio del mercado mundial o la
ideologa del liberalismo. En este nuevo contexto los Estados Nacionales y los Gobiernos Locales
deben volver a relacionarse y replantear sus estrategias para alcanzar el desarrollo regional.
EL CAMINO DE LA INTEGRACIN
Los Estados Nacin en este nuevo contexto de apertura externa han tomado el camino de la
integracin, la misma que debe ser entendida como un proceso, un camino, ms que como un fin.
Debe distingursele de la homogeneizacin (hacer que todos pertenezcan al mismo gnero, posean
iguales cualidades) y la uniformizacin (hacer que tengan la misma forma); la integracin respeta la
especificidad y la diferencia, buscando lograr un sentido de comunidad.
Este proceso deliberado y consciente busca la superacin de la ruptura y separatividad en un
conjunto. Este proceso puede realizarse en grados variables y con frmulas diferentes, pero no se da
por mera casualidad, sino que requiere del esfuerzo y compromiso de los actores en pos de su
consecucin, quienes han de coincidir al menos en los objetivos y los medios. La integracin implica
un grado casi total de compromiso de las partes hacia los procesos e instituciones acordadas para la
conformacin de un espacio territorial definido donde regirn casi exclusivamente las regulaciones
diseadas conjuntamente.
La integracin es un fenmeno que involucra una multiplicidad de reas, dimensiones y
relaciones, tanto de orden interno como externo, por eso, un esquema de integracin no puede ser
creado por decreto, si no que debe ser construido por un proceso que involucre todos los segmentos
de la sociedad y que cuente con un frreo compromiso poltico de los gobiernos y de los sectores
gobernantes, locales y empresariales; solo as podemos asegurarnos su continuidad e impulso, ya
que el proceso responder a los intereses locales y nacionales, y no solo al juego poltico de los
gobiernos de turno. Se requiere una democratizacin de la integracin, es necesario devolverle la
integracin a la sociedad, sea cual sea la forma que adopte nacional o regional, ya que es la sociedad
el verdadero agente y sujeto de la integracin y el desarrollo.
Para la coordinacin entre la participacin de la sociedad civil y los intereses locales e
intereses nacionales de un Estado y de estos con los de otros Estados se requiere una de estructura
institucional: porque toda integracin implica una transferencia de ciertas competencias a una nueva
entidad. Dichas instituciones no son un fin en si, solamente son un medio. As como se habla de una
infraestructura fsica y econmica para la realizacin de la integracin as tambin se necesita una
infraestructura institucional, algunos especialistas prefieren llamarla ms propiamente Sistema
Institucional y Jurdico.
Estos mecanismos institucionales no debilitan la soberana de los Estados pues la
transferencia de competencias es un acto soberano que realizan todos los Estados dentro de su
estructura, la novedad es que en este caso la competencia es transferida a un ente institucional bi o
multinacional; que no necesariamente debe ubicarse sobre los Estados, sino bsicamente entre los
Estados, como un ente coordinador y catalizador de la integracin.
BUSCANDO NUEVOS ESPACIOS PARA LA INTEGRACIN
Por su parte los gobiernos regionales tambin pretenden desenvolverse en el contexto externo de la
globalizacin, ingresando a la competencia internacional por el capital, la tecnologa y los mercados;
competencia que era caracterizada por ser interestatal y ltimamente transnacional. Por lo que se
abre una nuevo canal de las relaciones internacionales uno con carcter transgubernamental, es
decir, ms all de los gobiernos, cuando los Estados no actan como entes coherentes y nicos;
porque parte de ellos empiezan a tener iniciativa propia y conductas no necesariamente coherentes
con las estrategias del gobierno nacional, esto sucede cuando el gobierno nacional carece de una
estrategia descentralizadora que satisfaga los requerimientos y las necesidades de los gobiernos
locales.
Las superregiones europeas son un ejemplo, por un lado tienen un alto grado econmico e
impulsan la integracin entre Estados y la ampliacin de mercados conforme a los intereses de las
transnacionales; por otro muestran una alta cohesin socio cultural as como privilegian la autonoma
a un nivel regional conforme a los intereses locales.
Los tringulos o crculos de crecimiento del sudeste asitico tambin se vienen conformando
en zonas econmicas transnacionales que se extienden en reas bien definidas y geogrficamente
prximas cubriendo dos o ms pases donde se explotan las diferencias en cuanto a las posibilidades
de cada uno a fin de promover el comercio exterior y las inversiones.

En estos dos ejemplos es importante observar que los territorios se organizan aprovechando
su interdependencia, su complementariedad econmica, el compromiso y la coordinacin poltica, el
desarrollo de infraestructura y la proximidad geogrfica; combinando sus potencialidades sobre las
viejas lneas fronterizas, las mismas que hoy en da son reconocidas como un plano artificial que se
demarca como una lnea finita sobre el suelo o el mar, pero que se extiende hacia el subsuelo y el
espacio areo, y que convencionalmente delimita los territorios de Estados adyacentes, dichos
planos son los lmites polticos y por lo tanto se debe buscar disminuir cualquier interferencia que
pretendan generar en otras dimensiones no polticas como la econmica, la social, la cultural, etc..
Sobre los espacios fronterizos empiezan a emerger nuevos entes que reclaman ser considerados
sujetos en el nuevo orden mundial, las regiones transfronterizas.
Otra caracterstica de este fenmeno de la constitucin de nuevos territorios fronterizos es la
vecindad, aquella relacin multidimensional que se da entre los Estados fronterizos a causa de las
interdependencias de hecho que por fuerza de las cosas se dan entre los territorios contiguos, ahora
se presenta como un elemento catalizador del desarrollo y de la integracin; buscando privilegiar las
relaciones de cooperacin sobre las de conflicto. Hoy en da, los Estados limtrofes convienen en
cumplir en forma conjunta algunos propsitos de inters de comn; pero conservando cada uno su
total soberana y entera libertad de accin; esto es cooperacin fronteriza, solo el primer paso del
camino hacia la integracin fronteriza, la herramienta de desarrollo con la que se viene interviniendo
las fronteras latinoamericanas en bsqueda de su desarrollo.
Las nuevas regiones binacionales y multinacionales que se vienen constituyendo sobre los
viejos lmites fronterizos son espacios geogrficos que comparten caracteres ambientales comunes;
en el que existe una alta interdependencia y complementariedad, con fuerzas econmicas que
generan interaccin, jerarquizacin e interdependencia entre los centros de produccin y consumo
que existen en su interior y que tienen la capacidad para generar comercio exterior y atraer
inversiones. Estas regiones requieren de una nueva concepcin de fronteras.
LAS FRONTERAS DEL SIGLO XXI
La nueva idea de frontera que el desarrollo de economas regionales a travs de fronteras requiere es
la de zona de frontera; la frontera es un espacio geogrfico real, de encuentro entre los territorios y
las soberanas de dos o ms Estados en donde mantienen relaciones de vecindad los Estados
limtrofes. La nocin de fronteras ha cambiado debido a que sus funciones tambin han cambiado,
porque su funcin principal la de separadora de soberanas ha recado sobre los lmites polticos.
Producindose una evolucin de la frontera muro hacia la frontera puente.
Hoy las fronteras terrestres ya no son la barrera que nos separa de los otros, en el mundo
nuevo, el aislacionismo no conseguir proteger las poblaciones de los desastres del futuro
(financieros, ecolgicos, el terrorismo, etc.) no habr un escudo lo suficientemente slido para aislar a
una nacin de los acontecimientos del mundo exterior, no al menos en un mundo desde la
perspectiva de la globalidad. Por eso al final del milenio pasado con la reformulacin del concepto de
frontera se reformaron tambin los conceptos de defensa y seguridad, creando nuevos modelos de
fronteras cada vez ms abiertos y ms acordes con un mundo globalizado.
La idea de frontera zona, extiende a la frontera sobre y a ambos lados de los lmites polticos
pero no debemos confundirlas con ellos, debido nos solo a su naturaleza sino que incluso cumplen
funciones distintas; entre las principales funciones de las fronteras podemos mencionar las de
proteccin (ante agresin o presin externa), aproximacin (cooperacin con los pases vecinos) e
irradiacin (de cultura e intereses); las que son distintas de las funciones de los lmites fronterizos:
legal (delimitar la competencia territorial), fiscal (instrumento de poltica econmica), control (del
trnsito de bienes y personas) y militar (seguridad del Estado). Sin embargo, aun hoy las fronteras
pueden ser clasificadas como rgidas - centrpetas (rgano perifrico de seguridad no propicia para la
cooperacin ni la integracin) o como flexibles - centrfugas (puerta hacia los vecinos que favorece la
cooperacin y la integracin). Obviamente son estas segundas las que generan verdadero desarrollo
y conducen a la integracin.
Por lo general en Latinoamrica, las fronteras, debido a su ubicacin excntrica, aisladas con
respecto al ncleo central o principal de los pases, presentan caractersticas de bajo desarrollo y
deficiente aprovechamiento territorial. Debido a que tradicionalmente han sido vistas geopolticamente
como zonas de seguridad y defensa y no como zonas de desarrollo y cooperacin. Sin embargo, all
la integracin de hecho precede a la de derecho, pues la naturaleza o las condiciones econmicas y
sociales la imponen. Sin embargo el enfrentamiento de las reas de jurisdicciones polticas,

administrativas, y econmicas diferentes generan exigencias que deben regularse por normas
jurdicas especiales, adecuadas al lugar y al tiempo. Las fronteras vienen a ser el mbito espacial
donde interactan y se articulan dos sociedades y economas nacionales contiguas, no tiene un lmite
preciso, ya que su extensin o penetracin hacia el interior de cada uno de los pases depender de
su potencial productivo, comercial y de servicios, y simultneamente de su interaccin con el resto de
su espacio nacional.
El desarrollo de economas regionales a travs de las fronteras tradicionales: polticas y
econmicas es una estrategia relativamente nueva. Los nuevos territorios organizados sobre las
fronteras, suponen un territorio natural y otro equipado, es decir, uno engendrado por la naturaleza,
un ecosistema con recursos naturales y caracteres medio ambientales; y otro que, se superpone al
primero, intervenido por el hombre; con el equipamiento fsico realizado por el hombre, es decir,
integrado fsicamente con una adecuada infraestructura fsica (carreteras, puentes, puertos,
aeropuertos, sistemas de telecomunicaciones); este es un requisito muy importante pero no suficiente
para generar desarrollo. A este nivel generalmente lo que se da es cooperacin fronteriza. Para que
estos territorios se organicen requieren dar un paso ms, el de la Integracin Fronteriza.
INTEGRACIN FRONTERIZA.
Los lmites fronterizos entre pases, muchas veces, son disfuncionales, es decir, introducen una
divisin artificial en regiones geogrfica, culturales y econmicas cuyo desarrollo se rezaga por la
ausencia de un tratamiento global de sus problemas y de sus posibilidades; por eso para superar esa
situacin de seperatividad y de falta de desarrollo es que nace la Integracin Fronteriza. Para lo cual
se hace necesario trabajar en una nueva dimensin, la dimensin de la micro integracin.
La Integracin Fronteriza es un proceso, como todo proceso de integracin, en virtud del cual
las Estados fronterizos unen acciones y esfuerzos para elevar el nivel de vida de sus habitantes,
utilizando de manera conjunta sus recursos y potencialidades.
Este es un proceso coadyuvante a la integracin binacional, subregional y regional que
comprende un conjunto de acciones orgnicas convenidas por dos o ms Estados en sus zonas de
fronteras colindantes para facilitar el aprovechamiento complementario de sus recursos y su
incorporacin al desarrollo socioeconmico de cada uno de ellos sobre la base de la seguridad, el
carcter solidario de las acciones comprendidas y el establecimiento de regmenes que faciliten la
circulacin de bienes, capitales y personas.
Las iniciativas de Integracin Fronteriza tienen como objetivo el logro de predeterminados
resultados funcionales, econmicos, sociales, polticos y ambientales, de los cuales resultan la
disminucin de la interferencia administrativa y econmica de la frontera y una contribucin a la
reduccin o al desmantelamiento de posibles litigios limtrofes. Se trabaja dentro del mbito de la
funcionalidad tanto de la infraestructura fsica como de las instituciones pblicas responsables del
control y regulacin de los flujos bidireccionales.
Corresponde hacer una diferenciacin de desarrollo fronterizo que es lo relativo al
establecimiento de condiciones econmicas, sociales, culturales y poltico institucionales a partir de
las cuales se promueve el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones ubicadas dentro de
las zonas de integracin fronteriza delimitadas por los Estados vecinos y que en cierta forma es el fin
de la Integracin Fronteriza.
Son formas de desarrollo fronterizo: los proyectos de desarrollo; el aprovechamiento de
recursos naturales: cuencas, hidroelctricas, irrigaciones, explotacin de recursos naturales, los
regmenes comerciales; la implementacin de zonas francas, zonas francas industriales. Tambin es
necesario diferenciar la Integracin Fronteriza de la mera cooperacin fronteriza que es el proceso de
cooperacin que se dan en zonas fronterizas o en regiones fronterizas por los Estados vecinos para
la realizacin en forma conjunta algunos propsitos de inters de comn; pero conservando cada uno
su total soberana y entera libertad de accin. Entre las formas de cooperacin fronteriza podemos
destacar: el control migratorio; los temas de seguridad, y los temas de servicios de
telecomunicaciones, transporte, salud y educacin.
La Integracin Fronteriza no excluye ni a la cooperacin fronteriza ni al desarrollo fronterizo,
sino que los supone y los articula d manera que no slamente se busque el desarrollo de un factor o
un recurso de manera aislada; sino que se intervenga a la frontera como un territorio total, a travs de
un mecanismo de institucional que dote dicho territorios de una organizacin pro integradora.
Son Mecanismos Institucionales Fronterizo las instituciones implementadas con el propsito
de coordinar, negociar, promover y ejecutar distintas instancias de la integracin entre dos o ms

pases en reas fronterizas. Adems, realizan una permanente evaluacin y reevaluacin de los
resultados obtenidos. Estos mecanismos adquieren importancia para establecer las interrelaciones
entre los distintos niveles gubernamentales de un pas, entre los pases involucrados y con sus
instancias no gubernamentales, y en especial de carcter local o fronterizo. Como mecanismos de la
Integracin Fronteriza se pueden: los grupos de trabajo, las comisiones mixtas, las comisiones
permanentes, los comits de frontera, las comisiones de vecindad, y a los parlamentos regionales
fronterizos.
LA INTEGRACIN FRONTERIZA EN EL LATINOAMRICA
El desarrollo de los conceptos como el de zona de frontera, el de la artificialidad del lmite de frontera,
la paz cooperativa, la integracin binacional, de polos de desarrollo, de espacios econmicos, entre
otros, durante los finales del 40 y la dcada del 50 proporcionan el sustento inicial para que el tema
del desarrollo y la integracin fronteriza aparezcan como una herramienta hacia el bienestar de los
pueblos localizados en las fronteras.
El tema de la integracin fronteriza fue introducida en el Derecho de la Integracin
latinoamericano en la discusin acadmica por Felipe Herrera, primero, y luego junto a l, Jos
Mayorbe, Carlos Sanz de Santa Mara y Ral Prebisch. En 1964 se le intenta aplicar por primera vez
con las conclusiones del estudio realizado por el BID a solicitud de Colombia y Venezuela, para que
propusiera los lineamientos de tomas de decisiones tendientes a consolidar la dinmica
integracionista de la frontera comn.
El mismo BID en 1966 en su clsico Factores para la Integracin Latinoamericana ya incluye
la integracin de regiones fronterizas como parte de la Integracin Sectorial en el que traza el
principio rector la de la integracin fronteriza, es decir, que este es un tema que debe ser decidido
solo por los pases interesados; pero estos deben contar con la cooperacin de los organismos de
integracin. Es por ello que su posterior desarrollo se dara dentro de los temas bilaterales mas que
multilaterales.
A partir de all y gracias a la expectativa generada la integracin fronteriza, y en particular el
estudio de su metodologa e instrumentos fue difundindose rpidamente a instancias de instituciones
como el BID y el INTAL; as se realizan varios desarrollos conceptuales, empezando a aparecer
importantes autores que en la dcada del 70 (Greo Velazco, Vittini Gonzles, Power Alberti), van
preparando el caldo de cultivo para el gran bum de la integracin fronteriza que se inicia en la dcada
del 80 (Gonzles Posse, Iturriza, Valenciano, Len Oliveros) y que se viene consolidando hoy en da.
El INTAL aparece detrs de la mayora de los proyectos de estudio, auspiciando la elaboracin
incluso de bibliografas como la realizada por Mara Cecilia Bolognesi Drosdoff en 1991, para el
INTAL. En 1994 y 1995 el INTAL edita dos importantes trabajos sobre la integracin fronteriza en el
Grupo Andino y la Cuenca de la Plata. Las experiencias de integracin fronteriza surgen bajo el apoyo
del BID, la OEA y la CAF.
En la Cuenca del Plata la integracin fronteriza tiene una rpida acogida debido
principalmente a las condiciones geogrficas y la interdependencia econmica que ya exista, as el
tema del desarrollo de reas fronterizas es el tema central de la II Reunin de juristas de la Cuenca
de la Plata, celebrada en marzo de 1970 en Crdoba, la que sera solamente el preludio de un frtil
desarrollo entre los acadmicos del a Cuenca de la Plata, a travs de iniciativas que se
institucionalizan con los comits de frontera que aparecen a finales de los 70 inicios de los 80. Las
experiencias en Centroamrica, la zona andina, y la zona amaznica tambin son ricas en casustica
y en desarrollos acadmicos, al rea andina corresponde un importante aporte institucional como es
la Comisin de Vecindad, los Centros Binacionales de Atencin de Frontera (CEBAF), y las Zonas de
Integracin Fronteriza (ZIF) que son los mbitos territoriales fronterizos adyacentes de los pases
miembros de la Comunidad Andina, en la que se ejecutarn planes, programas y proyectos para
impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y coordinada.
MECANISMOS INSTITUCIONALES DE INTEGRACIN FRONTERIZA
Los dos principales mecanismos institucionales de Integracin Fronteriza, son el Comit de Frontera y
la Comisin de Vecindad.
El Comit de Frontera es el mecanismo institucional fronterizo cuya principal funcin es
resolver o bien encauzar para su decisin a otros niveles asuntos de diverso contenido referidos a la
relacin fronteriza. La adopcin de temas se realiza bajo criterios de subsidiariedad. Es presidido por
los cnsules de los pases limtrofes y esta integrado por funcionarios pblicos y en ocasiones por

representantes privados de la actividad econmico y social de la poblacin fronteriza. Su origen lo


podemos ubicar entre los pases de la Cuenca del Ro de la Plata.
La Comisin de Vecindad es la instancia y el mecanismo de nivel poltico y representativo
constituido para impulsar, apoyar y coordinar los programas, proyectos y actividades que generen
acercamiento y comunidad de intereses entre los pases fronterizos miembros; prestando especial
atencin al desarrollo de las regiones fronterizas y a la complementacin empresarial y productiva.
La Comisin de Vecindad identifica y promueve los proyectos e iniciativas que generen una
comunidad de intereses, econmica y socialmente significativos para ambos pases, con particular
nfasis en el mejoramiento de la infraestructura, de los servicios y del aprovechamiento de los
recursos compartidos.
La Comisin de Vecindad establece las orientaciones generales para la cooperacin bilateral y la
aplicacin del rgimen fronterizo. Son un mecanismo de poltica bilateral en cuyo seno se da especial
relevancia al tema fronterizo a travs de un Comit Tcnico Binacional y a la participacin del sector
privado. Su origen lo podemos encontrar entre los pases del Pacto Andino, hoy Comunidad Andina.
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1991
Nuevas Perspectivas de las Fronteras Latinoamericanas Lecturas sobre temas
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Hugo Che Piu Deza
Bachiller en Derecho de la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos de Lima-Per (1995-2000)
Miembro del Taller de Derecho Internacional de dicha Facultad
Egresado del Segundo Programa de Gobernabilidad y Gerencia Poltica (GWU, PUCP y CAF)
Asociacin Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR)

hchepiu@yahoo.es
Lima, 2002.

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