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CONTEXTO E SENTIDO DA REFORMA DO PODER LOCAL*

JOS MELO ALEXANDRINO**

A abertura deste curso sobre Direito da Interioridade, no tempo e no lugar em que


se realiza, suscita-me, alm da saudao s instituies que o promovem, a Cmara
Municipal de Bragana e a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, duas
consideraes iniciais: uma, para assinalar o facto de ser a periferia mais distante a
abraar realmente um tema que o centro declara ter interesse profundo em debater1;
outra, para registar a clara dimenso poltica das autarquias locais revelada no facto de
serem justamente elas como hoje o caso a promover tomadas de posio, reflexes
e estudos do mbito do poltico, que em muito ultrapassam o crculo habitual das
atribuies de um simples ente administrativo2.
Oscilando entre a anlise histrico-cultural, a poltico-legislativa e a anlise
jurdica dos correspondentes fenmenos, o exerccio que proponho nesta sesso
inaugural resume-se em trs linhas, com acento tnico na primeira: (i) apresentar
determinados prismas do contexto (imediato, prximo e remoto) em que devemos situar
a proposta governamental de Reforma da Administrao Local, viajando no tempo do
presente para o passado; (ii) identificar, a partir dos vrios documentos oficiais, o
*Tpicos desenvolvidos da lio proferida, em 4 de Novembro de 2011, no Mdulo A interioridade
no tempo e no espao, no I Curso ps-graduado sobre Direito da Interioridade, organizado pela
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa em colaborao com a Cmara Municipal de Bragana.
** Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
1
Veja-se o prembulo da Resoluo do Conselho de Ministros n. 40/2011, in Dirio da Repblica,
1. srie, n. 183, de 22 de Setembro de 2011, p. 4530.
2
Sobre a feio poltica das autarquias locais, formalmente atestada no decreto de 6 de Agosto de
1892 [cfr. Joo B. Serra, As reformas da administrao local de 1872 a 1910, in Anlise Social, vol.
XXIV, 103-104 (1988), p. 1054], ao reconhecer expressamente s cmaras municipais a faculdade de
emitir votos consultivos e lev-los presena dos poderes superiores do Estado, ao Rei ou ao
Parlamento, cfr. Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, in Paulo Otero / Pedro
Gonalves (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Coimbra, 2010, pp. 22, 24, 69
ss., 84.

mbito, os objectivos e os eixos dessa reforma; (iii) avaliar sumariamente o sentido da


reforma, luz das nossas instituies locais e em geral pelo prisma do direito das
autarquias locais3.

1. Contexto
Escreveu-se no sumrio executivo do Documento Verde da Reforma da
Administrao Local, apresentado no passado dia 26 de Setembro: A Reforma da
Administrao Local viu reforada a sua dimenso poltica por fora do Memorando de
Entendimento estabelecido entre o Governo Portugus, a Comisso Europeia, o Banco
Central Europeu e o Fundo Monetrio Internacional, no mbito do qual foi assumido o
compromisso poltico da reorganizao da Administrao Local at Junho de 2012 4.
1.1. Eis o nosso contexto imediato ditado pela aceitao em Maio de 2011 do
Memorando de Entendimento sobre as condicionalidades de poltica econmica5. Para
o descrever sumariamente, na avalancha de anlises com que somos hora a hora
submergidos, atendendo natureza deste nosso encontro, instituio organizadora e
qualidade deste vosso interlocutor, vou fazer chegar at Bragana o eco da voz de trs
Professores da Faculdade de Direito de Lisboa6, numa conferncia organizada h 20
dias na Reitoria da Universidade de Lisboa, subordinada ao tema Vamos Avaliar a
Troika7.
Declarando-se extremamente cptico relativamente ao Memorando, o Professor
Menezes Cordeiro defendeu que esse acordo deveria ter sido negociado por uma
grande coligao e no por um Governo demitido. Terminou, todavia, dizendo que
3

Sobre a caracterizao do qual, Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 21 ss.
Cfr. Documento Verde da Reforma da Administrao Local Uma reforma de gesto, uma
reforma
de
territrio
e
uma
reforma
poltica,
texto
acessvel
em
<http://www.portugal.gov.pt/pt/GC19/Documentos/MAAP/Doc_Verde_Ref_Adm_Local.pdf>, p. 8.
5
O texto do Memorando de Entendimento, datado de 17 de Maio de 2011, est acessvel em
<https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000046743/>.
6
Para um registo feito por um professor de uma Faculdade de Direito mais prxima, cfr. Joaquim
Freitas da Rocha, Finanas pblicas restritivas o impacto das medidas da Troika nas regies
autnomas e nas autarquias locais, in Direito Regional e Local, n. 15 (2011), pp. 3-14.
7
possvel aceder ao respectivo registo vdeo a partir da pgina do IDEFF (<www.ideff.pt>),
atravs do canal <https://educast.fccn.pt/vod/channels/puc8byl6o>.
4

tudo no passa de uma pequena agitao (no se devendo designadamente mudar a


Constituio por causa disso) e que, apesar de dever ser cumprido, o acordo est alm
disso cheio de compromissos lingusticos (ou seja, de estipulaes cujo sentido final
se deixa para o momento da aplicao).
Relativamente reforma administrativa, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa
assinalou, com toda a pertinncia, que vai ser interessante observar como se ir proceder
reforma da administrao local sem alterar a Constituio; admitindo, no entanto, que
o debate poltico venha a ser intenso, recomendou uma posio crtica mas realista
relativamente s medidas do Memorando, enfatizando particularmente dois aspectos: a
necessidade de discutir caso a caso a racionalidade das medidas (dando o exemplo do
abandono da proposta relativa taxa social nica); e a necessidade de proceder
fiscalizao (pelo Tribunal Constitucional, desde logo) de todas as medidas sensveis.
Finalmente, o Professor Jorge Miranda, confessando a sua grande perplexidade,
deixou no ar uma srie de perguntas: como que um Governo demitido podia assinar
este documento? Como que um texto como este no foi sequer objecto de publicao
no Dirio da Repblica? O que que fica para a soberania do Estado? O Direito acabar
por vencer? Mas que Direito? Que direitos fundamentais sobrevivero? Que vai ser dos
direitos polticos e, por arrastamento, de algumas liberdades?
Podemos ento ns agora perguntar: mas, afinal, o que o Memorando?
Formalmente, o Memorando um acordo oneroso8 e um programa poltico
inominado9; materialmente, um caderno de encargos10 do contrato de emprstimo11,
aprovado sob a forma de programa poltico-quadro (apresentado pelo prprio Estado)12,

Artigo 7. do Regulamento (EU) n. 407/2010 do Conselho, de 11 de Maio de 2010, que criou o


Mecanismo
Europeu
de
Estabilizao
Financeira
(texto
acessvel
em
<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:118:0001:0001:PT:PDF>).
9
Ainda que esteja juridicamente enquadrado pelo artigo 122., n. 2, do Tratado sobre o
Funcionamento da Unio Europeia e pelo j citado Regulamento (EU) n. 407/2010.
10
Artigos 1. e 3., n.os 3, 4 e 5, do Regulamento (EU) n. 407/2010.
11
Artigo 2. do Regulamento (EU) n. 407/2010.
12
Artigo 3., n. 1, do Regulamento (EU) n. 407/2010.

com vastos efeitos poltico-constitucionais, jurdicos e financeiros13 (alm dos


essencialmente econmicos, polticos, sociais e culturais)14.
1.2. Quanto ao contexto prximo, aqui cingido s ltimas dcadas, vou apenas
deixar duas breves notas sobre Portugal e uma sobre a Europa.
Sobre Portugal, para dizer que em 1997 a Constituio da Repblica Portuguesa
(abreviadamente, CRP) foi objecto de uma ampla reviso constitucional15 que pretendeu
entre outras coisas flexibilizar as possibilidades de resposta ao problema do sistema de
governo das autarquias locais16, permitindo ainda pr termo uniformizao forada do
regime aplicvel ao respectivo sistema de rgos17. No obstante, apesar de terem sido
apresentadas sucessivas iniciativas polticas e legislativas ao longo destes 14 anos18,
essa flexibilizao ainda no serviu para nada, salvo talvez para corroborar a crise do
sistema poltico, que comeou justamente a manifestar-se por essa altura19 20.
13

Joaquim Freitas da Rocha, Finanas pblicas restritivas, pp. 7 ss.


Basta talvez referir a sbita conscincia da inevitabilidade da eroso da ideia de no retrocesso,
seja na perspectiva das instituies a comear pela instituio Estado, agora sujeita a uma espcie de
tutela inspectiva (cfr. Joaquim Freitas da Rocha, Finanas pblicas restritivas, pp. 7, 14), e a passar
pela generalidade dos entes autnomos, com as regies, as universidades e as autarquias locais a verem as
suas prerrogativas e meios a serem alvo de severssimas restries , seja na perspectiva dos indivduos e
dos grupos (cfr. Jos Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo geral, 2. ed., Cascais,
2011, p. 159).
15
Sobre o contexto dessa reviso constitucional, com amplas indicaes, Jos de Melo Alexandrino,
A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa, vol. I Razes
e contexto, Coimbra, 2006, pp. 772 ss., 775 ss.
16
Vindo a alterar o disposto no artigo 239., n. 3, da CRP, que passou a dispor: O rgo executivo
colegial [das autarquias] constitudo por um nmero adequado de membros, sendo designado
presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, de acordo
com a soluo adoptada na lei, a qual regular tambm o processo eleitoral, os requisitos da sua
constituio e destituio e o seu funcionamento.
17
Marcelo Rebelo de Sousa, O sistema de governo municipal, 2. ed., Santarm, 1997, p. 3; Jos M.
Alexandrino, Direito das Autarquias, p. 161; ainda sobre aspectos dessa flexibilizao, Carla Amado
Gomes, A eleio do presidente da Cmara municipal em Portugal, in O Direito, ano 133 (2001), IV, p.
905 ss.; Antnio Cndido de Oliveira, A Democracia Local (alguns aspectos), Coimbra, 2005, pp. 128
ss.; Lus Fbrica / Joana Colao, Artigo 239., in Jorge Miranda / Rui Medeiros, Constituio
Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, 2007, pp. 468-469; Vital Moreira, O poder local, p. 289,
293; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do poder poltico, Coimbra,
2010, pp. 642 ss.
18
Para um registo, Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 161-162, nota 915.
19
Jos M. Alexandrino, A estruturao do sistema, vol. I, pp. 833, 835.
20
Sobre a reabertura da questo constitucional (agora sob as vestes da questo da reviso
constitucional), cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed.,
Coimbra, 2003, pp. 211 ss.; Jos Melo Alexandrino, Reforma constitucional: lies do
constitucionalismo portugus, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, Coimbra, 2011, p. 60; Antnio
14

A segunda nota quanto a Portugal tem a ver com a questo constitucional (que,
como sabem, esteve associada verso originria da Constituio de 1976)21, s que
agora numa zona da Constituio onde poucos suspeitariam, a relativa ao poder local22:
o problema, neste caso, esteve no excesso de regulao constitucional (artigos 235. a
265. da CRP), nos longos trinta artigos23 a que, com razo, um grande Mestre
designou de direito administrativo sob a forma constitucional24.
Na verdade, a preocupao da Constituio de definir exaustivamente a
organizao e o regime do poder local acabou por levar a um resultado duplamente
indesejado25: por um lado, levou uniformidade de tratamento e consequente
rigidificao da matria26; mas levou tambm ao crescimento exponencial da
normatividade aparente, numa zona (a da organizao poltica) onde ela apesar de
tudo menos frequente. Por via deste segundo efeito, h assim na Constituio escrita
normas desbancadas (239., n. 1)27, normas bloqueadoras (artigo 251.), normas
bloqueadas (artigos 255. e seguintes)28, normas mortas-vivas (artigo 291., n. 1)29,
normas vivas-mortas (artigo 291., n. 3)30, ao lado de novas normas surgidas na

Arajo, A Constituio como problema, in AAVV, A Constituio Revista, Lisboa, e-book, 2011,
pp. 135 ss.
21
Jos M. Alexandrino, A estruturao do sistema, vol. I, pp. 638 ss.
22
Que foi tida como uma das matrias mais consensuais dentro da Assembleia Constituinte (assim,
Vital Moreira, O poder local na Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, in AAVV, 30 Anos de
poder local na Constituio da Repblica Portuguesa Ciclo de conferncias na Universidade do Minho
2006, Braga, 2007, p. 281).
23
Jorge Miranda, A Constituio de 1976 Formao, estrutura, princpios fundamentais, Lisboa,
1978, p. 452; trinta anos mais tarde, o Professor Jorge Miranda admitia que a Constituio pudesse
reduzir-se nessa matria a um tero dos artigos (cfr. O poder local na Assembleia Constituinte, in
AAVV, 30 Anos de poder local, p. 189).
24
Afonso Rodrigues Queir, Lies de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1976, p. 166.
25
Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia local e o contributo do Direito, in Estudos
em comemorao do 10. aniversrio da licenciatura em Direito das Universidade do Minho, Coimbra,
2004, pp. 111-112; Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, p. 29.
26
Jorge Miranda, A Constituio de 1976, p. 452; arrolando diversos pontos fixos ainda
persistentes no mbito do sistema de governo, Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, p. 162.
27
Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 164-165.
28
Antnio Cndido de Oliveira, A regionalizao administrativa na Constituio da Repblica
Portuguesa, in AAVV, 30 Anos de Poder Local, pp. 301 ss.
29
Veja-se o Parecer da Procuradoria-Geral da Repblica n. 162/2003, de 18 de Dezembro de 2003,
in Dirio da Repblica, 2. srie, de 27 de Maro de 2004, pp. 4915-4921.
30
O caso sofreu um visvel agravamento em 2011 com a pretendida extino legal dos governadores
civis (v. infra, n. 3.1.).

Constituio real31 por via da prtica e do costume, como a reconhecida admisso do


presidente da Cmara como rgo executivo singular do municpio32 e a consequente
presidencializao do sistema33.
Quanto Europa, entre o muito que se poderia dizer, limito-me a assinalar o
seguinte34: de costas voltadas para as realidades e para os povos europeus, na ltima
dcada, a Europa andou a brincar s Convenes, s Cartas dos Direitos Fundamentais35
e s Constituies. E, tambm aqui onde, em todo o caso, o problema poltico mais
srio , o resultado foi duplo: ao nvel das instituies, temos neste momento, em que
naturalmente j se reclama a reviso dos Tratados, trs estruturas institucionais a
funcionar: a dois, a dezassete e a vinte e sete; ao nvel dos valores e dos objectivos da
Unio Europeia36, nunca como hoje os mesmos estiveram to ameaados37.
Mas h ainda um outro fenmeno paradoxal38, no caso concreto do Memorando
de Entendimento: embora o objectivo final desse instrumento seja a salvao do euro, a
Europa no quis saber nem se envolveu na determinao das medidas que o Estado
portugus apresentou ao FMI (a nica e verdadeira alma da Troika) e que acabaram por
ser formalizadas no Memorando (como caso da reduo das estruturas da
31

Por ltimo, sobre as relaes entre a Constituio escrita e a Constituio real, com outras
indicaes, Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano, in
Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda [obra em preparao].
32
Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 150 ss.
rgo executivo do municpio a que a que o XIX Governo quis agora juntar certas funes de
magistrado administrativo (veja-se a proposta de lei n. 14/XII, de 8 de Setembro, entretanto aprovada e
promulgada como Lei Orgnica n. 1/2011, de 30 de Novembro), recuperando pelo menos o exerccio de
poderes eleitorais e policiais previstos at 1979 no Cdigo Administrativo de 1936-40.
33
Antnio Cndido de Oliveira, A Democracia Local, p. 146; Vital Moreira, O poder local,
p. 296; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II, pp. 640 ss.; Jos M. Alexandrino, Direito
das Autarquias, pp. 167, 168; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III Estrutura
constitucional do Estado, 6. ed., Coimbra, 2010, p. 414; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira,
Constituio da Repblica Portuguesa Comentada, vol. II, 4. ed., Coimbra, 2010, p. 766.
34
Para uma viso de sntese de um dos ltimos estadistas europeus, pode ler-se a entrevista
concedida por Jacques Delors ao jornal El Pas, de 10 de Novembro de 2011, acessvel em
<http://internacional.elpais.com/internacional/2011/11/10/actualidad/1320913680_150892.html>.
35
Sobre a extemporaneidade dessa preocupao, Jos Melo Alexandrino, Os direitos fundamentais
na CRP de 1976: zonas de diferena no confronto com a Constituio brasileira de 1988, in Elementos
de Direito Pblico Lusfono, p. 145.
36
Artigos 2. e 3. do Tratado da Unio Europeia.
37
No plano dos valores fundamentais, o que sucede com o princpio democrtico (a propsito, Jos
Melo Alexandrino, Democracia representativa e democracia participativa na Unio Europeia, in
Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 223-240).
38
Como alis foi salientado pela Professora Ana Paula Dourado, na interveno que proferiu na
citada conferncia Vamos avaliar a Troika.

administrao local39, medida de que a Europa, por diversas razes, nunca se


lembraria40); ou seja, a Europa, por flagrante incapacidade, alheou-se de facto da
definio das solues que em concreto viabilizariam a realizao pelos Estadosmembros dos seus objectivos estratgicos vitais.
1.3. Quanto ao contexto remoto, muito gostaria eu de recordar aqui a experincia
da I Repblica, quer no que respeita essencialidade do regime constitucional aplicvel
administrao local (artigo 66. da Constituio)41, quer no que respeita matria da
organizao, funcionamento, atribuies e competncias dos corpos administrativos
(Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913), quer a respeito da matria da criao, extino e
classificao dos concelhos e das freguesias (Lei n. 621, de 23 de Junho de 1916), quer
a respeito dos ajustamentos introduzidos mais tarde na composio do corpo
administrativo cmara municipal e da respectiva comisso executiva (Lei n. 1 328, de
26 de Agosto de 1922)42.
Recuando um pouco mais43, quero todavia lembrar a Revoluo Francesa44,
particularmente o debate travado na Assembleia Nacional entre Agosto e Novembro de

39

Ponto 3.44 do Memorando de Entendimento.


Basta atentar nos quadros apresentados nas pginas 30 e seguintes do Documento Verde.
41
Para uma sntese, Marnoco e Souza, Constituio Poltica da Repblica Portuguesa Comentrio
(1913), Lisboa, 2011, pp. 427 ss.
42
Sobre a prtica da I Repblica, Csar Oliveira, in Histria dos Municpios e do Poder Local [dos
finais da Idade Mdia Unio Europeia], Lisboa, 1995, pp. 243 ss.
43
Quanto ao contexto portugus posterior revoluo liberal de 1820, podemos referir a existncia
de dois tipos de processos: processos de experimentalismo e processos de reforma. Exemplo mximo de
experimentalismo centralizador o decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832, de Mouzinho da Silveira, que
dividia o pas em provncias, comarcas e concelhos; exemplos de experimentalismo descentralizador
encontram-se nos Cdigos Administrativos de 1878 e de 1900 (no tendo este chegado a entrar em vigor);
por sua vez, h reformas ou tentativas de reforma em 1834-1835-1836, 1842, 1853-1855, 1867, 1886,
1892, 1913 e 1940 (por regra, centralizadoras, salvo a de 1913).
44
Entre muitos, Henry Roussillon, Les structures territoriales des communes: rformes et
perspectives davenir, Paris, 1972, pp. 239 ss.; Jacques Moreau / Michel Verpeaux (dir.), Rvolution et
dcentralization: actes du colloque de Besanon, 14-15 dcembre 1989, Paris, 1992; Jean-Bernard Auby /
Jean-Franois Auby / Rozen Noguellou, Droit des collectivits locales, 4. ed., Paris, 2008, pp. 6 ss.; para
uma perspectiva da evoluo recente, veja-se o Raport dInformation (Edmond Herv), de balano da
descentralizao, apresentado ao Senado francs em 28 de Junho de 2011 (texto acessvel em
<http://www.senat.fr/rap/r10-679/r10-6791.pdf>).
40

178945, para revelar a razo pela qual h uma diferena to grande e to relevante entre
o perfil do municpio portugus e o perfil do municpio francs, italiano ou espanhol.
O caso conta-se depressa.
O municpio pr-revolucionrio46 um facto urbano, ou seja, os municpios s
existem nas cidades ou nas vilas47. Os ncleos estritamente rurais apenas dispunham,
quando muito, de uma organizao informal, sem personalidade jurdica, ao servio da
administrao de bens colectivos ou comunais. O que existia era uma organizao
eclesistica que cobria todo o territrio: dioceses e parquias48.
Por essa altura, os representantes da escola fisiocrtica (como Condorcet) e os
grandes nomes da doutrina (como o Abade de Sieys) tendiam justamente a defender
um municpio de dimenses que assegurassem uma administrao vivel49.
E esta concepo do grande municpio que consta do Relatrio apresentado, em
29 de Setembro de 1789 em nome da Comisso da Constituio, por Jacques Guillaume
Thouret; abaixo desse grande municpio, o que se previa era apenas uma administrao
municipal desconcentrada, pelo que deveria existir em cada vila, bairro ou parquia um
servio (bureau) municipal para gerir os bens comunais e atender s necessidades
locais50.
Mas Thouret encontra pela frente Mirabeau (o orador do povo), que apresenta o
seu contra-projecto. No esprito dos decretos de 4 de Agosto de 1789 (onde j se
proclamava a abolio de todos os privilgios, incluindo tambm os das cidades e das
vilas), argumentava tambm Mirabeau: ns atacmos todo o tipo de aristocracia;
aquela que as cidades poderiam exercer sobre o campo no seria menos perigosa51. No

45

Para uma narrativa, Henry Roussillon, Les structures territoriales, pp. 249 ss.; mais
recentemente, Ramn Parada Vzquez, Cuestiones bsicas de la Administracin local, in Jess ngel
Fuenteja Pastor / Carmen Fernndez Rodrguez (dir.), Manual de Derecho Local, Madrid, 2010, pp. 26 ss.
46
Para uma caracterizao dessa realidade comunal francesa, Charles Petit-Dutaillis, Les communes
franaises, caractres et volution, des origines au XVIIIe sicle, Paris, 1947; Henry Roussillon, Les
structures territoriales, pp. 215 ss., 239 ss.
47
Henry Roussillon, Les structures territoriales, pp. 239 ss.
48
Ramn Parada Vzquez, Cuestiones bsicas, p. 27; sobre o estatuto das parquias e das
comunidades de habitantes, Henry Roussillon, Les structures territoriales, pp. 247 ss.
49
Henry Roussillon, Les structures territoriales, pp. 250 ss.
50
Ramn Parada Vzquez, Cuestiones bsicas, p. 27.
51
Ibidem, p. 28.

final, apesar do esforo aparentemente vitorioso de Thouret52, a Assembleia


Constituinte acabou por se inclinar para Mirabeau, aprovando a proposta de criar uma
comuna em cada cidade, vila, aldeia ou comunidade rural; e foi assim que, na
sequncia do decreto de 14 de Dezembro de 1789 sobre a constituio das
municipalidades53, passaram a existir na Frana 44 000 comunas54 uma restaurao
afinal do nmero de parquias que j vinha da Idade Mdia.
A lgica deste processo atravessou fronteiras, chegando assim Espanha,
Blgica, Grcia, Itlia, etc. Mas no a Portugal!
Portugal soube preservar o perfil essencialmente urbano dos seus concelhos!55
Mais: Portugal no s reforou esse perfil, ao reduzir (pelo decreto de 6 de
Novembro de 183656 e ainda pelos decretos de 31 de Dezembro de 1853 e de 24 de
Outubro de 1855) em dois teros o nmero de municpios ento existentes57, como
acrescentou o trabalho (desencadeado pelo decreto de 26 de Novembro de 1830) de
transformao das parquias em estruturas de administrao civil58 (esforo que
atravessou os sucessivos Cdigos Administrativos do sculo XIX, que esteve bem

52

Sobre os debates ento travados, Henry Roussillon, Les structures territoriales, pp. 254 ss.; para
um acesso aos dois grandes discursos proferidos por Thouret na Assembleia Nacional, em 3 e 9 de
Novembro de 1789, cfr. <http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/thouret_division2.asp>.
53
Texto acessvel em <http://www.legilux.public.lu/leg/a/archives/1789/0002/a002.pdf#page=1>.
54
Ramn Parada Vzquez, Cuestiones bsicas, p. 28.
55
Poucos autores tm assinalado devidamente essa diferena ( esse todavia o caso do Professor
Rogrio Ehrhardt Soares, in Jean Rivero, Direito Administrativo, Coimbra, 1981, pp. 412-413, nota 2a).
56
Este decreto extinguiu 498 concelhos e criou 21 concelhos novos (cfr. Marcello Caetano, Manual
de Direito Administrativo, vol. I, 10. ed., revista e actualizada por Diogo Freitas do Amaral, Coimbra,
1980, p. 321).
57
Por ltimo, Antnio Cndido de Oliveira, A criao de municpios em Portugal: as razes de um
veto do Presidente da Repblica, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no
centenrio do seu nascimento, vol. I, Coimbra, 2006, pp. 219 ss.; Id., As condies necessrias para uma
autonomia efectiva dos municpios: a importncia da populao e do territrio, in Actas do 8. Colquio
Luso-Espanhol de Direito Administrativo, Braga, 2010, pp. 47 ss.; Id., necessria uma reforma
territorial das freguesias?, in Direito Regional e Local, n. 13 (2011), p. 6.
58
Rogrio Ehrhardt Soares, op. cit., p. 413, nota 2a; Antnio Cndido de Oliveira, necessria
uma reforma territorial das freguesias?, pp. 6-7.

visvel na importante reforma de 189259 e na I Repblica e que s foi verdadeiramente


consumado, no sem entorses e hesitaes60, aps a Constituio de 1976).
Mais ainda: foi essa racionalidade histrica prpria61 e foi esse modelo do grande
municpio o que subsistiu nos demais pases lusfonos, a comear pelo Brasil (artigos
29. e seguintes da Constituio federal) e a passar por Cabo Verde (artigo 231. da
Constituio), Moambique (artigo 273., n. 2, da Constituio) e Angola (artigo 218.,
n. 1, da Constituio).
Em suma, no campo da organizao da administrao local autrquica, e muito
em especial quanto ao perfil das estruturas municipais, Portugal (e assim tambm os
demais ordenamentos da matriz lusfona) no tem lies a receber da Frana, nem da
Espanha, nem sequer da Alemanha! Deve sim saber olhar para si prprio e para as suas
instituies locais maiores, entre as quais esto certamente os municpios62, a
proeminncia das cmaras municipais, a diversidade de regimes e a singularidade da
articulao estabelecida entre os municpios e as freguesias63.
E poderamos ento recuar mais alguns sculos, para indagar o surgimento (em
meados do sculo XIV) da cmara municipal64, para recortar o municpio portugus
primordial65 ou para desvendar a histria das relaes, anteriores prpria fundao da
monarquia, entre os concelhos e as parquias66.
59

Neste caso, tambm marcada pela crise financeira, tratou-se de uma verdadeira reforma da
administrao local (concretizada numa dezena de leis e decretos), que no deu lugar a um Cdigo
Administrativo (cfr. Joo B. Serra, As reformas da administrao, pp. 1050 ss.); j em 1896, h um
Cdigo, mas no uma reforma administrativa (ibidem, p. 1060).
60
Marcelo Rebelo Sousa, Lies de Direito Administrativo, vol. I, 3. ed., Lisboa, 1999, pp. 345-346;
Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, pp. 506 ss.
61
Rogrio Ehrhardt Soares, op. cit., p. 412, nota 2a.
62
Sobre essa linha de continuidade, Nuno Gonalo Monteiro, Os poderes locais no Antigo
Regime, in Csar Oliveira, Histria dos Municpios e do Poder Local, pp. 29, 43.
63
Sobre o assunto, cfr. Srvulo Correia, As Freguesias perante os Municpios: Autonomia e
Complementaridade, in AAVV, Papel das Freguesias na Administrao Portuguesa, Benedita, 1990,
pp. 21-27.
64
Sobre esse processo, Marcello Caetano, A administrao municipal de Lisboa durante a 1.
dinastia (1179-1383), in Estudos de Histria de Administrao Pblica Portuguesa (organizados por
Diogo Freitas do Amaral), Coimbra, 1994, pp. 256 ss.
65
Entre muitos, Alexandre Herculano, Histria de Portugal, 8. ed., vol. VII, Lisboa, 1979, pp. 58
ss.; Torquato de Sousa Soares, Apontamentos para o estudo da origem das instituies municipais
portuguesas, Lisboa, 1931; Henrique da Gama Barros, Histria da Administrao Pblica em Portugal
nos sculos XII a XV, 2. ed. dirigida por Torquato Soares, tomo II, Lisboa, 1945, pp. 91 ss.; Jos
Mattoso, in Histria de Portugal, 2. vol., A Monarquia Feudal (1096-1480), coord. Jos Mattoso,
Lisboa, 1993, pp. 79 ss., 216 ss.; Jos Artur A. Duarte Nogueira, A estrutura administrativa dos

10

2. mbito, objectivos e eixos da reforma do poder local


A partir dos sucessivos documentos oficialmente apresentados (a saber: o
Memorando de Entendimento, o Programa do XIX Governo, a proposta de lei n.
14/XII, sobre a transferncia de competncias dos governadores civis67, a Resoluo n.
40/2011, de 22 de Setembro, o Documento Verde da Reforma da Administrao
Local)68, iremos agora tentar fornecer um breve retrato da reforma projectada, atravs
da identificao do seu mbito, objectivos e eixos fundamentais.
2.1. Aquilo a que aqui designo de reforma do poder local69 abrange pelo menos
trs componentes (mbito da reforma): (i) a reforma da administrao local do Estado
(extino material dos governadores civis)70; (ii) toda a panplia de medidas financeiras
acordadas, previstas e projectadas (sobretudo as constantes do Memorando de
Entendimento e da proposta de lei do oramento de Estado para 2012)71; (iii) e,
finalmente, a Reforma da Administrao Local em sentido estrito.

municpios medievais. Alguns aspectos, in RFDUL, vol. XXV (1984), pp. 247 ss.; com outras
indicaes, Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 52 ss.
66
Nuno Gonalo Monteiro, Os poderes locais no Antigo Regime, pp. 44 ss.
67
Iniciativa acessvel em <DAR II srie A N.29/XII/1 Supl.2011.09.15 (pg. 2-321)]>, entretanto
aprovada, promulgada e objecto de publicao (Lei orgnica n. 1/2011, de 30 de Novembro),
simultaneamente com o Decreto-Lei n. 114/2011, de 30 de Novembro (que transfere competncias dos
governos civis e dos governadores civis para outras entidades da Administrao Pblica, liquida o
patrimnio dos governos civis e define o regime legal aplicvel aos respectivos funcionrios).
68
E ainda a proposta de lei n. 31/XII, de 9 de Novembro de 2011, sobre as Grandes Opes do
Plano para 2012-2015 (iniciativa acessvel em < DAR II srie A N.63/XII/1 2011.11.09 (pg. 2-75)>).
69
No irrelevante a diferena entre poder local e administrao local (autrquica): ao passo que a
segunda expresso assinala o conjunto dos entes ou das autarquias locais (cfr. Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. I, p. 479), poder local exprime antes de mais a presena de uma
verdadeira dimenso do poder poltico democrtico, que no pode ser reconduzida a simples segmento da
administrao pblica [cfr. Jos de Melo Alexandrino, O dfice de proteco do poder local: defesa da
autonomia local perante o Tribunal Constitucional?, in Direito Regional e Local, n. 05 (2009), p. 13;
Id., O poder local na Constituio da Repblica de Angola, pp. 283 ss., com outras indicaes].
70
O processo foi desencadeado pela resoluo do Conselho de Ministros n. 13/2011, de 27 de
Junho, publicada no Dirio da Repblica, 2. srie, n. 124, de 30 de Junho de 2011 (que procedeu
exonerao de todos os governadores civis).
71
Proposta de lei n. 27/XII, de 17 de Outubro de 2011, publicada e acessvel em <Separata
N.4/XII/1 - Separata2011.10.20>.

11

2.2. Mas se esse o mbito da reforma, vamos cingir-nos agora apenas terceira
componente, para assinalar os principais objectivos que se prope, devendo dizer-se que
esses objectivos no tm inteira correspondncia nos vectores estratgicos assinalados
no Programa do Governo72.
2.2.1. Comeando pelo Memorando de Entendimento, escreveu-se no respectivo
ponto 3.44 (no mbito das medidas oramentais estruturais): Existem actualmente
308 municpios e 4 259 freguesias. At Julho de 2012, o Governo desenvolver um
plano de consolidao para reorganizar e reduzir significativamente o nmero destas
entidades. O Governo implementar estes planos baseado num acordo com a CE e o
FMI. Estas alteraes, que devero entrar em vigor no prximo ciclo eleitoral,
reforaro a prestao do servio pblico, aumentaro a eficincia e reduziro os
custos73.
2.2.2. J a Resoluo n. 40/2011 do Conselho de Ministros fala no em
objectivos, mas sim em princpios orientadores da reforma da administrao local
autrquica74, que so os seguintes:
a) Maior proximidade e descentralizao administrativa;
b) Reforo do municipalismo e da interveno das freguesias como estratgia
de desenvolvimento;
c) Eficincia na gesto e afectao dos recursos pblicos, potenciando
economias de escala;
d) Reforo de sustentabilidade da estrutura autrquica, numa perspectiva de
dimenso e de escala;
e) Valorizao da prestao de servio pblico;
f) Especial considerao pelas especificidades locais;
g) Reforo da coeso e competitividade territorial75.
72

Programa do XIX Governo, parte IV.


Alm disso, foram ainda previstas: a proibio da criao de novas empresas pblicas locais
(ponto 3.28), a reduo dos cargos dirigentes num mnimo de 15% at ao final de 2012 (ponto 3.41), bem
como a limitao das admisses de trabalhadores na administrao local, com vista a atingir decrscimos
anuais de 2% ao ano (ponto 3.49).
74
Estes princpios so reiterados no ponto 3.4. da proposta de lei n. 31/XII, de 9 de Novembro.
73

12

2.2.3. Quanto ao Documento Verde, surpreende, sem dvida, a abundncia de


objectivos dispersos em vrias das suas partes76, podendo citar-se sucessivamente: num
primeiro grupo, o reforo do municipalismo77 e a sustentabilidade financeira78; num
segundo grupo, a transparncia, a simplificao das estruturas organizacionais, a
coeso territorial, a reduo da despesa pblica, bem como a melhoria da vida dos
cidados;79 num terceiro lote, a melhoria da prestao do servio pblico (aumentando
a eficincia e reduzindo custos, tendo em conta as especificidades locais) e a promoo
da coeso e competitividade territorial80; finalmente, surgem a tambm expressamente
enunciados os objectivos gerais da reforma da administrao local81:
1) Promover maior proximidade entre os nveis de deciso e os cidados;
2) Valorizar a eficincia na gesto e afectao de recursos, potenciando
economia de escala;
3) Melhorar a prestao do servio pblico;
4) Considerar as especificidades locais;
5) Reforar a coeso e a competitividade territorial.

2.3. luz da Resoluo n. 40/2011 do Conselho de Ministros, do Documento


Verde (e tambm da proposta de lei n. 31/XII)82, so quatro os eixos de reforma,
sucessivamente reiterados: (i) o sector empresarial local; (ii) a organizao do territrio;
(iii) a gesto municipal, intermunicipal e financiamento; e (iv) a democracia local.

75

Ponto 3 da Resoluo n. 40/2011, de 22 de Setembro.


Em sentido inverso, na proposta de lei das GOP, o objectivo da reforma parece ser a optimizao
e a racionalizao do nmero de rgos autrquicos (respectivo ponto 3.4.).
77
Documento Verde, p. 5.
78
Aludindo-se, nessa parte, a um tronco estrutural nico (ibidem, p. 6).
79
Objectivos implcitos sob a expresso promovendo mais (ibidem, p. 7).
80
Objectivos presentes no sumrio executivo j referido (ibidem, p. 8).
81
Ibidem, p. 9.
82
J no Programa do Governo, fala-se em dois eixos muito vagos (proximidade com os cidados e
descentralizao administrativa) e em quatro vectores estratgicos no menos vagos (a descentralizao
e a reforma administrativa, o aprofundamento do municipalismo, o reforo das competncias das
associaes de municpios, a promoo da competitividade territorial atravs do poder local).
76

13

Por uma questo de dignidade normativa e tambm de qualidade relativa do texto,


nas linhas seguintes, cingimo-nos especificao do contedo de cada um desses eixos
apresentada na Resoluo do Conselho de Ministros.
2.3.1. Quanto ao primeiro eixo (sector empresarial local), tem-se em vista:
a) Assegurar a suspenso da criao de novas empresas;
b) Concluir os trabalhos da comisso de acompanhamento do Livro Branco do
SEL;
c) Analisar a relao custo-benefcio de todas as estruturas empresariais que
integram o SEL, mediante critrios de anlise decorrentes do sector de
actividade, das utilidades geradas em sede de servio pblico, da
sustentabilidade financeira, da composio oramental e da estrutura de
receitas prprias;
d) Estabelecer os critrios para a extino e fuso de empresas locais;
e) Estabelecer limites restritivos ao endividamento do SEL a partir de 2012;
f) Definir o mbito estratgico de actuao;
g) Alargar o mbito de monitorizao e de controlo a todas as entidades que
integram o permetro do SEL;
h) Iniciar o procedimento legiferante conducente criao de um novo
enquadramento legal para o sector;
i) Rever o regime legal relativo a outras estruturas que, no mbito dos entes
pblicos locais que nelas participam, prosseguem idnticos fins,
designadamente fundaes, associaes, cooperativas e outras entidades.

2.3.2. No mbito do segundo eixo (organizao do territrio), pretende-se:


a) Rever o actual mapa administrativo, com vista reduo substancial do
actual nmero de freguesias, designadamente por via de solues que
veiculem a respectiva aglomerao, dotando-as de escala e de dimenso

14

mais

adequadas,

atentas

as

respectivas

tipologias

desde

que

demogrficos

geogrficos

salvaguardadas as especificidades locais83;


b)

Elaborar

uma

matriz

de

critrios

suficientemente habilitadores das opes a tomar, tendo presente a tipologia


decorrente das noes de freguesia predominantemente urbana, de freguesia
maioritariamente urbana e de freguesia predominantemente rural;
c) Promover um debate profundo ao nvel dos rgos autrquicos;
d) Estimular o processo de integrao de municpios, tendo por pressuposto o
respeito pelas especificidades e identidades territoriais prprias.

2.3.3. Quanto ao terceiro eixo (gesto municipal, intermunicipal e financiamento),


pretende-se:
a) Avaliar o impacto decorrente do exerccio de competncias por parte de
estruturas associativas municipais, utilizando como modelo duas das
comunidades intermunicipais (CIM) j existentes, uma com caractersticas
rurais ou predominantemente rurais e uma outra de feio urbana, tendo por
objectivo a sua articulao com as actuais competncias dos rgos
municipais e a sua consequente redefinio, promovendo-se uma
reformatao dos seus poderes e potenciando-se a racionalizao dos
recursos pblicos84;
b) Determinar que tal avaliao seja concretizada em articulao com os
respectivos municpios e as comisses de coordenao e desenvolvimento
regional competentes;
c) Promover a alterao do regime jurdico do associativismo municipal,
objectivando a sua regulao, racionalizao e aglutinao.

83

Sobre a tipologia das freguesias do concelho de Bragana (49 freguesias, 46 das quais
predominantemente rurais), veja-se a ficha de dados disponvel no mbito da reforma em
<http://www.portugal.gov.pt/pt/GC19/Documentos/MAAP/Fichas_Municipios/Braganca.pdf >.
84
A este respeito, veja-se o projecto de despacho conjunto relativo ao estudo-piloto a elaborar, em
<http://www.portugal.gov.pt/pt/GC19/Documentos/MAAP/Estudo_Piloto_Reforma_Administracao_Loc
al.pdf>.

15

2.3.4. Finalmente, quanto ao quarto eixo (democracia local), refere-se estar em


causa promover a discusso poltica e cvica relativamente s alteraes a introduzir no
enquadramento legal autrquico, nomeadamente no que respeita s seguintes temticas
estruturantes85:
a) Lei eleitoral dos rgos das autarquias locais;
b) Eleitos locais;
c) Formao e composio dos executivos;
d) Organizao do territrio e definio das sedes das freguesias;
e) Atribuies dos municpios e competncias dos rgos municipais;
f) Atribuies das freguesias e competncias dos rgos das freguesias;
g) Estruturas orgnicas e dotao de cargos dirigentes.

3. Sentido da reforma
3.1. Limitados, mais uma vez, reforma da administrao local em sentido
estrito86, procuraremos agora avaliar muito sumariamente o sentido da reforma87,
comeando por um conjunto de observaes na generalidade.

85

Ponto 4.4.1. da Resoluo do Conselho de Ministros n. 40/2011, de 22 de Setembro.


Ainda assim, no podem deixar de ser feitas algumas observaes liminares sobre os dois outros
mbitos da reforma (a extino dos governadores civis e as medidas de restrio oramental com
incidncia nas autarquias locais).
a) Relativamente aos governadores civis (Lei orgnica n. 1/2011, de 30 de Novembro, e DecretoLei n. 114/2011, de 30 de Novembro), h desde logo srios obstculos de carcter jurdico, na medida
em que a Constituio continua a reservar ao governador civil funes no mbito da representao do
Governo e do exerccio dos poderes de tutela na rea do distrito (artigo 291., n. 3), no estando, nessa
parte, o legislador ordinrio autorizado a desconfigurar por completo, como parece ter feito, os poderes
deste rgo constitucional, a menos que as regies administrativas estivessem concretamente institudas
(artigo 291., n. 1, da CRP). Em todo o caso, o legislador deveria ainda ter presente que, mesmo depois
da instituio das regies administrativas, a Constituio prev a existncia junto de cada regio de um
representante do Governo (artigo 262. da CRP), rgo a que o artigo 40. da Lei n. 56/91, de 13 de
Agosto, designa de governador civil regional.
J do ponto de vista histrico-cultural, a extino dos governadores civis representa um duplo
afastamento: por um lado, relativamente histria das nossas instituies locais, que ao longo dos sculos
sempre conheceram os mais variados magistrados administrativos (desde os meirinhos, os corregedores,
os juzes de fora, os prefeitos, subprefeitos e provedores, os governadores civis, os governadores-gerais
do distrito, os administradores de concelho, os administradores de bairro, at aos regedores), que agora
assim desaparecem estranhamente do nosso ordenamento; por outro, relativamente famlia jurdica de
origem, significando esta mudana uma declarada aproximao matriz anglo-saxnica e um
86

16

3.1.1. Um primeiro aspecto a prender a ateno do observador a sensao de um


mundo ao contrrio, no que diz respeito s relaes entre a poltica e o Direito. Tomese o exemplo do que se escreve no ponto 4.2. do Documento Verde: A Reforma da
Administrao Local ao nvel do novo enquadramento legal autrquico dever assentar
sobre o seguinte princpio orientador: alterao e compatibilizao da actual Lei
Eleitoral e do Regime Jurdico dos Municpios e Freguesias de acordo com a Reforma
da Administrao Local (.).
Idntica ou ainda mais forte impresso decorre daquelas passagens do Documento
Verde em que a lei passa a ficar na dependncia de uma matriz de critrios sados do
nada (ou seja, do prprio Documento Verde)! questo para perguntar: acaso a Lei
Eleitoral e o Regime Jurdico dos Municpios e Freguesias no constituem parmetros
estruturantes do ordenamento jurdico portugus?
No deixando relevar a ntima ligao entre as funes poltica e legislativa, alis
suficientemente atestada na doutrina publicista88, no deixa de ser surpreendente que um
significativo afastamento relativamente tradio dos pases continentais mais prximos (cfr. Diogo
Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, p. 331).
Reservas de carcter poltico ainda, na medida em que, por um lado, na falta de estudos e de outras
justificaes, a opo do legislador se parece ter baseado essencialmente em razes de carcter financeiro,
quando, alm da poupana escassa, uma razo desse tipo no adequada nem suficiente para justificar
uma mudana institucional to profunda; por outro lado, pelas inmeras implicaes, desde logo
legislativas (basta pensar na srie impressionante de leis orgnicas e de outras leis estruturantes do nosso
sistema poltico que foi necessrio alterar), mas tambm institucionais (como na parcial reconverso do
presidente da cmara em magistrado administrativo) e materiais (como no desaparecimento da garantia
prevista no artigo 77., n. 3, do CPA, ainda que por descuido o preceito no tenha sido modificado); na
mesma linha, pela perda de um relevante elemento poltico de contacto entre as populaes e o poder
central, deixando ainda na sombra a questo de saber para quem so realmente transferidas as conhecidas
funes polticas dos governadores civis.
b) Relativamente s restries oramentais, a observao a fazer apenas uma: luz das condies
fixadas no Memorando de Entendimento e perante o dramtico agravamento da crise financeira (tanto em
Portugal como na Europa), dificilmente compreensvel que as duas principais medidas previstas na
proposta de oramento (os limites ao endividamento e as restries admisso de trabalhadores) tenham
sido to prontamente aligeiradas ou abandonadas, mal o Conselho Geral da ANMP se pronunciou (cfr.
<http://www.anmp.pt/files/dfin/2012/OE2012ResoluCG01.pdf>), quando tantos e to pesados sacrifcios
sero pedidos em 2012 aos cidados, s empresas e s instituies em geral.
87
Sobre a posio da ANAFRE, cfr. Reforma da Administrao Local, acessvel em
<http://www.anafre.pt/noticias/imagens/Reforma%20da%20Administracao%20Local_ANAFRE.pdf>.
88
Marcelo Rebelo de Sousa / Andr Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, tomo I
Introduo e princpios fundamentais, 3. ed., Lisboa, 2008, pp. 38 ss.; Carlos Blanco de Morais, Curso
de Direito Constitucional, tomo I A lei e os actos normativos no ordenamento jurdico portugus,
Coimbra, 2008, pp. 26 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V Actividade
constitucional do Estado, 4. ed., Coimbra, 2010, pp. 27 ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Lies de

17

rgo como o Governo, subordinado Constituio e ao domnio da lei parlamentar,


possa proclamar que h-de ser a futura lei a adaptar-se ao contedo da reforma poltica
da administrao local! 89
Compreende-se naturalmente a inteno, que a de facilitar e acelerar o debate,
mas julgamos que no tem sentido ignorar pura e simplesmente o quadro jurdico
existente, como se no houvesse normas em vigor no pas e como se sobre essas normas
nada tivesse sido pensado at agora. E se a urgncia do debate no justifica o
esmagamento do Direito pela poltica, menos ainda justifica a rendio de ambos
(poltica e Direito) tecnocracia (como se opes poltico-legislativas fundamentais
pudessem afinal depender de validaes de mapas e matrizes)90.
3.1.2. Em segundo lugar, verifica-se, nos documentos at hoje apresentados, salvo
quanto ao primeiro eixo, uma total ausncia de diagnstico dos problemas e dos
bloqueios91 a que se pretende dar resposta92, no se tendo ido alm da identificao dos
males do centralismo93, bem como do excesso de freguesias e de eleitos locais!94

Direito Administrativo, 2., ed., Coimbra, 2011, pp. 26 ss.; Filipa Urbano Calvo / Manuel Fontaine
Campos / Catarina Santos Botelho, Introduo ao Direito Pblico, Coimbra, 2011, pp. 87-88.
89
Para uma explicao, Jos Melo Alexandrino, A preponderncia do Governo no exerccio da
funo legislativa, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 95-106.
90
O Direito exprime-se inteiramente de outro modo, como se pode ver por exemplo no que dispunha
o nosso primeiro Cdigo Administrativo a respeito das freguesias: O nmero de Freguesias e sua
extenso ser oportuna e convenientemente regulado em relao comodidade dos Povos, e ao bem do
servio pblico (artigo 3. do Cdigo Administrativo de 1836).
Muito simples, sem deixar de ser juridicamente preciso, era o critrio definido no 1. do artigo 3.
do Cdigo Administrativo de 1878: [pode] o governo, para todos os efeitos administrativos, anexar duas
ou mais freguesias que em separado no tenham os elementos necessrios para a administrao
paroquial.
91
Aludindo a problemas e a bloqueios, sem nunca os enumerar, cfr. Documento Verde, p. 5.
92
No podia ser maior o contraste com os clebres relatrios apresentados por Thouret em 1789, por
Mouzinho da Silveira em 1832 ou pelos sucessivos pais das vrias reformas e dos vrios Cdigos
Administrativos portugueses do sculo XIX (Passos Manuel, Costa Cabral, Martens Fero, Rodrigues
Sampaio, Jos Dias Ferreira, Jos Luciano de Castro, Joo Franco), onde o diagnstico ocupava uma
posio verdadeiramente central.
93
Sobretudo nas intervenes feitas pelos principais responsveis polticos pela reforma (exemplar a
este respeito o discurso proferido pelo Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares em 31 de Agosto
de 2011, acessvel em <http://www.psd.pt/archive/doc/discurso_MR_UV_2011_0.pdf>).
94
No deixa alis de ser relevante que resultando dos textos apresentados (cfr. Documento Verde,
pp. 31 ss.; Anexos ao Documento Verde..., pp. 21 ss.) a dimenso considervel do municpio portugus,
nada da se retire e, pelo contrrio, se continue a insistir no incentivo fuso de municpios (cfr.
Documento Verde, pp. 20, 21), quando isso no corresponde a nenhuma necessidade (como tm
reconhecido especialistas como Diogo Freitas do Amaral).

18

Valham, no entanto, as atenuantes do reconhecimento de que a reforma dever ir


ao cerne dos problemas, ainda que tal tarefa se adivinhe gigantesca95 e a inteno do
aprofundamento do estudo e do debate sobre as novas perspectivas de organizao
local, de competncias, de financiamento e de transferncia de recursos, assim como
relativamente ao actual enquadramento eleitoral autrquico96.
Como estudioso do direito das autarquias locais, olhando para esse ordenamento,
tenho uma noo relativamente clara das grandes deficincias do nosso sistema, que se
situam essencialmente nas seguintes matrias: (i) contradies, entorses e ambiguidades
algumas das quais emergentes da Constituio do sistema de governo local97; (ii)
problemas graves ao nvel da definio da comunidade local (pela incapacidade de
tomar como referncia os residentes e no os eleitores)98; (iii) problemas na diviso
administrativa do territrio (seja ao nvel das grandes cidades, seja ao nvel
supramunicipal e inframunicipal)99; (iv) problemas derivados da uniformidade de
regime (sem uma adequada diferenciao das realidades)100; (v) indefinio, lacunas e
inoperacionalidade do regime jurdico de criao e extino dos municpios e
freguesias101; (vi) problemas com a definio das atribuies das autarquias locais102 e
tambm com a desproteco das autarquias locais frente ao legislador103; (vii) enfim,
problemas ao nvel da informao, do controlo, da cooperao e da articulao das
intervenes entre os vrios nveis da administrao104.
Outros autores tm identicamente dado nota de diversos problemas, por vezes
com as correspondentes linhas de soluo105. Todavia, como bom de ver, uma reforma
95

Cfr. Documento Verde, p. 6.


Prembulo da Resoluo n. 40/2011, de 22 de Setembro.
97
Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 155 ss., 165 ss. a considerado o maior
problema do direito das autarquias locais em Portugal (ibidem, p. 155).
98
Ibidem, pp. 115 ss.
99
Ibidem, pp. 139 ss.
100
Ibidem, pp. 142 ss.
101
Ibidem, pp. 200 ss.
102
Jos de Melo Alexandrino, A determinao das atribuies das autarquias locais, in Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, vol. II, Lisboa, 2010, pp. 459 ss., 463 ss., 470 ss.; Id.,
Direito das Autarquias, pp. 178 ss., 180 ss.
103
Jos M. Alexandrino, O dfice de proteco, pp. 12 ss.; Id., Direito das Autarquias, pp.
89-90.
104
Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 280 ss.
105
Entre outros, e sem incidir sobre o problema da regionalizao, cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, O
sistema de governo municipal, pp. 18 ss.; J. J. Gomes Canotilho, O Direito constitucional passa; o
96

19

estrutural como a que estamos aqui a analisar, embora tenha de enfrentar essas
dificuldades do ordenamento jurdico, no est essencialmente centrada nos problemas
jurdicos. Pelo contrrio, como se trata de instituies e de organizaes muito
particulares106, deve antes de mais ter em considerao os problemas polticos, os
problemas de identidade, os problemas de reequilbrio territorial, os problemas
organizativos, financeiros e econmicos, enfim, a multidimensionalidade da questo.
Uma concluso geral a reter , portanto, a de que o diagnstico tem de ser
rapidamente executado e completado, no v dar-se o caso de o cirurgio vir a operar o
paciente sem conhecer a doena, nem o motivo que justifica a interveno107, nem sem
ter lido devidamente o respectivo processo clnico (v. supra, n. 1.). Alm disso, sem o
diagnstico feito, no sequer possvel conduzir um debate srio em to pouco tempo e
menos ainda concretizar uma reforma racional.

3.1.3. Uma derradeira observao geral prende-se com a j aludida proliferao de


objectivos, particularmente visvel no Documento Verde, onde se nos deparam, alm
dos objectivos especficos de cada um dos eixos (v. supra, n. 2.3.), pelo menos dez
objectivos gerais diferentes (v. supra, n. 2.2.3.).
Esta disperso de objectivos (aliada ao dfice de diagnstico, semntica e por
vezes tambm qualidade do texto) razo para suspeitar pelo menos de uma falta de
percepo clara do horizonte da reforma ainda que, na mensagem final, encontremos a
respeito de cada um dos eixos (salvo o quarto), trs objectivos relativamente claros: 1.)
racionalizao do sector empresarial local; 2.) reduo significativa do nmero de
freguesias; 3.) reforo do intermunicipalismo108.
direito administrativo tambm passa, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogrio Soares,
Coimbra, 2001, p. 721; Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia local, pp. 108 ss.; Id. O
funcionamento das assembleias municipais em Portugal, in Direito Regional e Local, n. 07 (2009), pp.
29 ss.; Id., necessria uma reforma territorial das freguesias?, pp. 5 ss.; Joo Caupers, Governo
municipal na fronteira da legitimidade com a eficincia?, in Themis, V, 8 (2004), pp. 268 ss.; Id.,
Diviso administrativa e rgos regionais, in Direito Regional e Local, n. 08 (2009), pp. 3-8; Vital
Moreira, O poder local, pp. 292 ss.; Jos Casalta Nabais, A autonomia financeira das autarquias
locais, Coimbra, 2007, pp. 22-23; Lus Fbrica / Joana Colao, Artigo 239., pp. 466 ss.; Paulo Otero,
Direito Constitucional Portugus, vol. II, pp. 618-619, 641 ss.
106
Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 105 ss.
107
Com esta analogia, Antnio Arajo, A Constituio como problema, p. 135.
108
Cfr. Documento Verde, p. 37.

20

Dizendo-se que se trata de uma reforma de gesto, de uma reforma de territrio e


de uma reforma poltica e ainda que a mesma implicar obrigatoriamente uma reviso
profunda de todo o actual enquadramento legal autrquico109, deveriam ter sido
colocadas na mesa do debate algumas interrogaes prvias fundamentais,
designadamente as seguintes:
Tem sentido promover uma reforma profunda do poder local sem atentar nas
duas grandes variveis que so a existncia de uma densa regulao
constitucional e a inerente pendncia da regionalizao do continente?
Na hiptese de (se considerar) no haver tempo para ponderar a introduo de
ajustamentos na dimenso constitucional do problema, no seria mais prudente
introduzir apenas as mudanas que as circunstncias actuais tornam prementes,
deixando para o tempo prprio uma modificao profunda e suficientemente
reflectida do ordenamento local?
Na verdade, ter sentido a pretenso de promover em 6 meses a aprovao de
um verdadeiro novo Cdigo Administrativo, quando a I Repblica no o
conseguiu em 16 anos e o actual regime democrtico no o conseguiu em 36
anos?
Alis, perante um estado to deficitrio do ordenamento local, como no deixa
de estar implcito no Documento Verde, no deveria, tambm aqui (ou
especialmente aqui), avanar-se liminarmente para a constituio de um grupo
ou grupos de trabalho encarregados de estudar e preparar essa reforma
legislativa?

3.2. Feitas estas trs observaes na generalidade, ainda na perspectiva do jurista,


vou percorrer agora rapidamente os quatro eixos da reforma constantes do Livro Verde,
para arrolar, em modo de concluso, uma srie de tpicos e de interrogaes sobre cada
um deles.
Neste caso, s pena que se tenha escrito logo a seguir: [na] nova democracia local, base de
suporte de toda a reforma da administrao local, consagrando os anteriores eixos de actuao. Querer
isso dizer que esse eixo a sntese? Se a base, por que razo no o primeiro eixo?
109
Cfr. Documento Verde, p. 36 [itlico acrescentado].

21

3.2.1. Quanto ao primeiro eixo da reforma (sector empresarial local), faz todo o
sentido. Diagnosticado e estudado o problema, os objectivos e as medidas propostas
respondem a necessidades reais110, tanto na perspectiva das instituies locais, como na
do pas e da Unio Europeia. S pode saudar-se por isso a concluso dos trabalhos da
Comisso do Livro Branco do Sector Empresarial Local111, bem como a publicao da
Lei n. 55/2011, de 15 de Novembro (que suspende a criao de novas empresas locais,
bem como a aquisio de participaes sociais, reforando ainda as exigncias ao nvel
da transparncia e do regime de incompatibilidades).

3.2.2. J do segundo eixo (organizao do territrio) no se pode dizer o mesmo.


Aqui, as interrogaes a formular so as mais diversas112:
Tem sentido afirmar como objectivo realizar uma anlise do actual mapa
administrativo, promovendo a reduo do actual nmero de freguesias, pela sua
aglomerao113 e propor como metodologia a definio de uma matriz de
critrios que servir de base ao debate local numa perspectiva orientadora114?
Pelo contrrio, o ponto de partida no deveria ser um modelo das relaes entre
os vrios nveis da administrao, definindo a partir das respectivas funes e
misses as potencialidades de cada nvel?

110

Cfr. Jos Melo Alexandrino, Perspectivas dos direitos fundamentais em Portugal e no Brasil do
sculo XXI, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, p. 219 = Revista do Ministrio Pblico, n. 127,
ano 32 (2011), p. 252.
111
Comisso criada pela Resoluo n. 64/2010, de 30 de Agosto, mais tarde objecto de prorrogao,
pela Resoluo n. 39/2011, de 22 de Setembro.
112
H ainda contradies relevantes, a mais significativa das quais a adopo de tipologias no
coincidentes, e alm disso obscuras: em certas partes do Documento Verde fala-se em reas
metropolitanas, reas maioritariamente urbanas e reas maioritariamente rurais (assim, Documento
Verde, pp. 8, 9, 11, 38); noutras partes, porm, desaparece a referncia s reas metropolitanas e, em
vez de maioritariamente, surge o advrbio predominantemente (ibidem, p. 20, legenda); outros
documentos (como a Resoluo n. 40/2011), tanto usam o maioritariamente como o predominantemente.
A haver lgica, a da primeira formulao, mas tambm deveria haver correspondncia com a tipologia
presente na Lei das Finanas Locais, que todavia ainda se socorre do advrbio medianamente (artigo
32., n. 1, da Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro).
113
Cfr. Documento Verde, p. 10.
114
Ibidem, p. 11.

22

No deveria ser mais acentuada a diferenciao dos regimes, designadamente


atravs da recuperao da ferramenta da classificao, que bem poderia aqui
compensar a extino ou perda de graus de autonomia, por parte de certas
freguesias e at eventualmente municpios?
No deveria tambm ser especialmente pensada a articulao, ao nvel das
prprias estruturas locais, entre a descentralizao e a desconcentrao, quer
nas relaes entre os municpios e as freguesias, quer, especialmente nas
grandes cidades, nas relaes entre o municpio e os bairros (circunscrio e
estrutura tambm a recuperar)?
No deveria ser expressamente contemplada a ponderao da lio histrica e
de outros elementos culturais relevantes, bem como das experincias de direito
comparado neste domnio?

3.2.3. Quanto ao terceiro eixo (gesto municipal, intermunicipal e financiamento),


so positivas as intenes de clarificar a definio das atribuies 115, de reforar a
eficincia da gesto e a transparncia116, bem como o facto de se propor, relativamente
ao financiamento das autarquias locais, a constituio de um grupo de trabalho
especfico117. J tem menos sentido, no entanto, a tentativa de introduzir novas
modificaes legislativas no regime do associativismo municipal e das reas
metropolitanas, que constitui uma tpica forma de ostinatismo portugus118.

3.2.4. Finalmente, quanto ao quarto eixo (democracia local), faz sentido que o
objectivo principal seja o de promover o debate relativo a um novo enquadramento
legal autrquico e no deixa de ser positiva a clarificao de que entre as prioridades
nesse vasto domnio esto as temticas da formao e composio dos executivos, o

115

Ibidem, pp. 26, 28.


Ibidem, pp. 26, 27.
117
Ibidem, p. 27.
118
Sobre o sentido deste tpico, Jos M. Alexandrino, Reforma constitucional, pp. 69-70.
116

23

nmero de eleitos locais, a representatividade das listas concorrentes e, entre outras,


ainda as competncias atribudas Assembleia Municipal119.
Em todo o caso, entre as muitas observaes que essa parte nos mereceria, no
deixaremos por agora em claro as seguintes:
(i)

bom ter presente que a escolha dos membros do rgo executivo


(vereadores) no seio da assembleia municipal representa uma considervel
rotura no nosso legado histrico (e extenso que o mesmo tem no universo
da lusofonia, particularmente no Brasil e em Cabo Verde), no que diz
respeito dignidade e forma de designao da cmara municipal: com
efeito, h muito que o corpo administrativo120 cmara municipal
constitudo por representantes eleitos pela comunidade local, princpio esse
que, se foi atestado no perodo pr-liberal, no deixou de ser preservado em
todos e cada um dos sucessivos Cdigos Administrativos121, salvo
naturalmente o Cdigo de 1936-40122;

(ii)

Ainda neste plano, mantendo a opo fundamental da extraco do rgo


executivo colegial do rgo deliberativo eleito, e podendo potenciar ainda
mais a reduo do nmero de eleitos locais, no deveria ser ponderada
justamente a lio da I Repblica, que previa a eleio da cmara
municipal123, da qual saa posteriormente a comisso executiva?124

119

Cfr. Documento Verde, p. 31.


O sentido deste conceito no , entre ns, exactamente o mesmo que conheceu na Frana,
bastando para o efeito analisar a utilizao que lhe foi dada na legislao republicana (Lei n. 88, de 7 de
Agosto de 1913).
121
Assim, o artigo 33. do Cdigo Administrativo de 1836, o artigo 8. do Cdigo Administrativo de
1842, os artigos 98. e 115. do Cdigo Administrativo de 1878, o artigo 4. do Cdigo Administrativo de
1886, bem como o artigo 251. do Cdigo Administrativo de 1900 e o artigo 5. da Lei n. 88, de 7 de
Agosto de 1913.
122
excepo dos municpios de Lisboa e do Porto (onde eram eleitos pelas juntas de freguesia e
pelos organismos corporativos do concelho), os artigos 29. e 37. do Cdigo Administrativo de 1936-40
atribuam a eleio dos vereadores ao conselho municipal.
123
rgo que, segundo o artigo 91. da Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913, tinha funes
principalmente deliberativas; por sua vez, segundo o artigo 101., no intervalo das sesses camarrias,
as comisses executivas podiam exercer as atribuies das cmaras nos assuntos cuja realizao no
possa adiar-se sem manifesto prejuzo para a administrao municipal e cuja importncia no justifique a
convocao extraordinria das cmaras.
124
H anos que o Professor Antnio Cndido de Oliveira vem sugerindo uma soluo similar (cfr.
A difcil democracia, p. 112; Id., interveno preferida no II Seminrio Luso-Galaico de Direito
120

24

(iii) Por que razo se continua a defender que o nmero de vereadores definido
com base no nmero de eleitores125, e no, como devia ser, com base no
nmero de habitantes? No ser este o momento adequado, face existncia
de um censo feito em 2011, para resolver esse grave problema do direito
das autarquias locais que a indevida sobreposio dos conceitos de colgio
eleitoral e de comunidade de residentes?126
(iv) Face s reconhecidas exigncias de racionalizao, mas tambm de
diferenciao, no ser tambm este o momento adequado para reinstituir a
classificao dos municpios e das freguesias, fazendo-lhes corresponder
estatutos diferenciados, em funo da respectiva tipologia (devidamente
reajustada)?
(v)

Que respostas podem e devem ser encontradas para a excessiva


presidencializao e partidarizao do sistema de governo local?

Local, Mono, 8 de Julho de 2011), que passa justamente pela eliminao das assembleias municipais,
proposta que s poderia ser considerada naturalmente no contexto de uma prvia reviso constitucional;
defendendo a opo por um sistema presidencialista, Joo Caupers, Governo municipal, pp. 268 ss.;
ponderando vrias hipteses, Marcelo Rebelo de Sousa, O sistema de governo municipal, pp. 18 ss.
125
Cfr. Documento Verde, p. 32.
126
Jos M. Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 115 ss.

25