oDFJA DE SER extrao el hecho de que el proceso de elabo.. racin de las polticas, la hechura de las polticas, haya sido
comparativamente poco estudiado. Y no deja de extraar porque
gobernar un estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos Qbjetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos acto~
res, procedimientos, tiempos e instrumental. Ms an, porque no
se puede decir que, en lo mucho que va del siglo, los gobiernos
hayan sido parsimoniosos y contenidos en sus decisiones. Pocos
fueron los campos de accin social que escaparon a su impacto.
Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan
sus polticas pblicas, su proceso, patr,n y estilo de decisin y operacin, quedaron sin investigacin sistemtica.
1. El olvido terico
de la elaboracin de la poltica
Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y hasta
olvido de la hechura de las polticas. Para limitarnos al mbito intelectual, la razn principal es la orientacin que tom la ciencia
(sociologa) poltica, junto con la administracin pblica, y que
termin por volverse dominante. En la perspectiva de la ciencia
poltica estndar el proceso de gobierno y, ms singularmente, el
proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup
nunca centralidad alguna. Las teoras sistmica,marxista, elitista
o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del
gobierno mismo. El secreto de la decisin y su efectua~in radi[ 15]
ESTUDIO
INTRODUCTORIO
LUISF.
AGUILAR
VILLANUEVA
sociales del sistema requeran cada vez ms que el gobierno interviniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus intereses discrepantes y contribuir as al equilibrio general
del conjunto. A su vez, los poderes sociales alternativos, los revolucionarios, buscaban hacerse rpidamente del gobierno y procedan
a .decidir con bastante independencia para dar a luz el nuevo or~
den social que se pretenda integrador y solidario. El hecho poltico del siglo, en gran parte opuesto al decir comn de la teora
poltica, era el crecimiento del estado, social o socialista, cuyo
poder de decisin obtena cada vez mayor autonoma y extensin:
mayor dominio sobre la vida. Sonaba irnico llamar al estado o al
gobie~no "instrumento" de la clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la accin colectiva.
Los desaciertos de muchas. polticas gubernamentales, por exceso
de autonoma, estn a la vista y en la memoria. Tal vez habran
podido evitarse con la atencin (sis)temtica al proceso decisorio de las polticas. La teora es tambin un mecanismo social de
control de la discrecionalidad y de la corazonada de los actores
poderosos.
Hoy, en contraste, parece que la decisin de las polticas comienza a colocarse en el centro de la teoralf'olticay administrativa. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en
muchos rubros autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha
ido desmantelando la tradicional visin colectivista-masista de la
poltica, en mucho producto de las frreas teoras sociales estructurales y de la dilatada intervencin estatal. Han ido perdiendo
sentido y eficacia los grandes conglomerados colectivos a travs de
los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenan
que presentar y agregar sus intereses, para poder ser atendidos,
as como han perdido sentido y eficacia los proyectos holsticos de
soluciones globales, homologadoras. Hoy, tal vez en reaccin pero
con buenas razones,se reivindican resueltamente las comunidades
polticas locales, la gestin pb~ica descentralizada, el cumpli-
riguroso ejercicio lgico, cientfico y tcnico, las decisiones de gobierno podran caer en peores equivocaciones, dispendios, imprevisiones,qu~porlamagnitudde
su impacto acarrearan males y
sufrimientos sociales. En. el proceso decisorio de las polticas hay
intrnsecamente un componente factual, una estimacin causal de
las consecuencias probables a partir de las acciones .y medios. disponibles. Sin ese ejercicio de clculo bajo restricciones se condena
la accin de gobierno al amateurismo, a la inefectividad., Slo en
regmenes de dominacin tradicional o francamente autoritarios
~s pensableuna idea de la elaboracin de las polticas sin incorporacin de conocimiento tcnico y terico, sin el sentido de lo
que se puede hacer y lograr. Una idea del gobierno toda valorativa
y proyectual sin incorporacin simultnea de la escasez, la tcnica,
la causalidad, la incertidumbre, la. circunstancia concreta, se asemeja a los gozosos finales de la historia del socialismo utpico y
de los nacionalismos populistas. Pero poco tiene que ver con las
funciones a cumplir por un gobierno de leyes y un gobierno fiscal,
con responsabilidades claras, ante sus ciudadanos electores y sus
contribuyentes. Y poco con una idea realista y responsable de la
poltica y del gobierno, que busca estimar lo que es posible concretamente para los recursos de la sociedad y del estado. Soberana no es omnipotencia, obviamente.
n. En
<.
LUIS F. AGUILAR
VILLANUEVA
sIr
:1
En la literatura norteamericana, la posicin bsica sobre la nocin~naturaleza de la poltica ha sido ofrecida por Theodore J.
LoWI (1964) en un artculo de permanente referencia en la investigacin, en los debates tericos y en la docencia curricular 2
A partir de la provocadora afirmacin de "la inexistencia de un~
teora .d.elpoder" en la ciencia poltica norteamericana (pluralismo, elitIsmo, marxismo), Lowi desarrolla lo que llama un "marco
de referencia", un "esquema interpretativo general" de la hechura
de las polticas, alternativo y superior a los enfoques establecidos
con ~a.intencin de integrados en una visin conceptual mayor;
empmcamente ms consistente.
El punto de partida es una proposicin estndar de la sociolog.a amer!cana: las relaciones sociales se constituyen por expectatIVas recIprocas. En consecuencia, las relaciones estrctamente
polticas estn determinadas por las expectativas de los participantes.r~specto de "los productos gubernamentales o polticas". Las
actIv~dades de politics se arman y orientan segn las policies: en
fun~In de los beneficios y'ventajas quese espera obtener de las
acclO~es que ~l gobierno emprende en respuesta a demandas y
c~estlOnes socIales. La poltica se juega toda en torno de las poltIcas. La competencia por llegar al gobierno persigue intencionalmente el obj~tivo de poseer o aumentar la capacidad de conseguir
mayores y mas permanentes conveniencias y provechos. En efecto, tener poder e influencia en las regulaciones y asignaciones de
recu~sos, que toda poltica implica, es el incentivo y objetivo deterll11nante de la contienda poltica.
Lowi2 De particular ir.nportancia en el debate crtico o complementario de la tipologa de
And ~~' ~n ~lyl~101~n: KJelll~rg, F. (1.977): "Do Policies (Really) Determine Politics?
n u~"
ow., en Pohey Sstudles Journal (Special Issue), pp. 554-570. Ha es,
M.T. (I978~. The Seml-Soverelgn Pressure Groups", en Journal of Politics n. 40 Ypp
13~I~.l. Spltz~r, RJ. (1987): "Promising Policy Theory: Revising The Arenas'ofPo~er';
~ o ley Studles Jo.urnal, vol. 16~n. 4, pp. 713-724 (seguido de un comentario del mjsm~
Lowi). La ultenor fina dISCUSinentre SpItzer y Kellow se encuentra, enPoliey Studies
J,ourna, vol. 17, n. 3, pp. 529-550.
depdernica,constante
y global, que tiene en cautiVerio al poderestatal o que, en sentido contrario, hace que eLgobiernosea
el protagonista incontenible. La vida poltica es diferenciada, mUtable, realistamente particular. Por consiguiente, la poltica es en
ltima instancia las polticas. No hay ningn actor social, inclusive
el poderoso gobierno con su indisputable monopolio de lacoaccin, que .siempre y en todas partes obtenga la parte del len. Esta
visin de un mundo poltico unilateralmente homogneo, con
triunfadores y perdedores constantes, es ms afna las sociedades
tradicionales que a la dinmic plural competitiva de las socieda'des abiertas.
La visin politolgica de Lowi, que ve en la elaboracin de cada poltica la contienda de las fuerzas sociales, va a ser completada
porGraham T. Allison en un artculo clsico (1969), despus lipro
(1971). Su tesis central es que el anlisis y la elaboracin de las
polticas no se efectan mediante algn dispositivo de observacin
transparente de los hechos que de manera directa revelan su verdad a un investigador sin preconceptos. Al contrario; el anlisis y
la elabOracin poltica suceden desde un aprioricognosctivo que
proyecta su orden lgico en'la secuencia de los hechos observados
y que selectivamente toma ciertos componentes y establece ciertas
correlaciones. Los sucesos se miran desde especficos "leiItes cOnceptuales" y toman el aspecto que los lentes conceden. Fuera. de
metfora, el investigador o el hacedor de las polticas opera de entrada con supuestos y categoras relativos a la composicin y comportamiento de la realidad, que configuran "modelos conceptuales", "marcos de referencia", implcitos o explcitos. Estos a su vez
determinan la manera de describir los hechos en estudio, de definidos y problematizados, de clasificados y explicados, a la vez que
estiman sus estados futuros. Y, ms all de la mera actividad intelectual, condicionan las recomendaciones de las acciones a decidir
para atacar los hechos indeseados y conducir los sucesos hacia las
sitaciones deseadas. En Uno de los momentos ms altos del con-
q~~fisIl1o,~l,tecordatoriodeAllisondequeel
conocimiento es
"co!lstruccin"fue no sloinusjtado sino beursticamente
productivo;Permit~entender
mejor el proceso. deelabora.cin de
las polticas: cmo' y por qu se desarrollaba el anlisis por un
cierto rumbo, .dejandofuera de foco aspectos que se consideraban
importantsimos y'hastacruciales desde otros puntos de vista;c~
mo y por qu se construan slo ciertas opciones de accin para
atacar los sucesos problemticos y se descartaban otros abordajes
posibles y comparativamente ms eficaces; cmo y por qu se decida de esa manera y no de otra.
La ptica politolgica en la construccin de polticas no es entonces ni nica ni idnea por antonomasia. Hay otros enfoques
que ven la poltica desde otros ngulos y cuya luz conduce a otras
definiciones de la poltica y a otras formas de diseo, decisin y
Pllesta en prctica. Adems de los ojos polticos, existen los organizacionales de las teorias administrativas y los estrictamente racionales, a la manera de la teora econmica. Se puede analizar la
poltica desde "el modelo de poltica racional" (modelo 1), que ve
el curso de la poltica como el resultado y desarrollo de una "eleccin racional" (ralional choice), que considera a decisores y operadores como actores que se comportan racionalmente maxirrrizando valores y minimizando costos, despus de haber examinado
toda la informacin pertinente y construido las opciones relevantes. En esta ptica, la poltica decidida es bsicamente el curso de
accin eficiente para la realizacin de los objetivos perseguidos y
el curso estratgico frente a otros competidores que supuestamente proceden tambin segn reglas de racionalidad estricta. De este
modelo de anlisis y decisin ejemplar estn llenos los textos de
administracin pblica, planeacin, anlisis de poltica. Y a l se
acercan las reconstrucciones claras y limpias de la historia con sus
hroes racionales y sus villanos pasionales, equivocados. Obviamente es la visin que de la poltica tienen o que a la poltica exigenIos que la quieren inspirada toda por la ciencia y la tecnologa.
lip:l
cuadratura del crculo. Mientras tanto, en eseinternrinablenterim, el anlisis conceptual busca esforzadamente llegara la snte"
sisde una decisin prctica que, explcita o implcitamente,pondere y complemente los elementos valorativos, econmicos,
administrativos y polticos que toda poltica conlleva en lidia con
problemas pblicos ingentes, complejos y cambiantes de una ciu~
dadana no siempre somnolienta y desconocedora.
lIt El anlisis
y la decisin de las polticas
Muchas son las preguntas en torno del anlisis de polticas. Ave~
riguar cmo se efecta el anlisis, cules son los posibles tipos
de anlisis, qu cosa quiere realmente lograr el anlisis, y si es
capaz de efectuar lo que dice y pretende, son algunas de las varias cuestiones importantes. Pero la pregunta bsica es la que
concierne a la naturaleza misma del anlisis: qu es, en qu consiste. Es un anlisis econmico, cuantitativo, preocupado slo
por la asignacin eficiente de los recursos pblicos, o incluye
tambin aspectos institucionales, administrativos, ticos y polticos? Es slo un ejercicio de accin racional, que se orienta a
la maximizacin de las funciones deseadas, ci incluye otras consideraciones que se pretenden tambin racionales, aunque no
sean equivalentes a la nocin de eficiencia tcnica y econmica?
Una poltica pblica correcta es la que respeta el criterio de eficiencia o la que adems incorpora y respeta otros criterios?
Cules seran stos y en qu basan su obligatoriedad, conveniencia o utilidad para el anlisis de las polticas? Las respuestas
sern diversas segn las varias concepciones y expectativas que
se tengan de la poltica y, en particular, de lo que se juzga pue~
den o deben ser las relaciones entre razn y poltica, entre el
a?lisis y la decisin pblica. Y, vistas las cosas a fondo,elca~
racter de la respuesta depender mucho de las variasconcepcio-
1'9'9
C~lI1plicadosy "mal estructurados"""sin algoritmos para poder su..; per~la resistencia de la tradicin, las restricciones legales y la
multitud de intereses privilegiados queirihiben cambios radicales
y.ba~tamorfolgicos" (Quade, 1975:6); En efecto se trata de pro.,.
bIemas enJos que el debate tiende a concentrarse en los aspectos
v~l()rativosde los, fines a realizar o de los componentes, del pro.blemaa,resolver-en',elquhacermasque
en el cmo hacerla- y
en "las importantes cuestiones de equidad: quin se beneficia con
lapOltieO~lIi~ifpagarpor
lpolticaexige mucha mayor atencin queJ~cuestin de, cul es la poltica que genera mayores beneficios netos sobre los costos" ( : 7). En suma, en el anlisis de
polticas las 'consideraciones valorativas de equidad pblica y
de viabilidad poltica son de peso, as como las de fadibilidad
organizativo-administrativa. Por ello, el anlisis de polticas es
perfectamente adecuado para cuestiones tales como: "eficiencia
operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planeacin y piesupuestacin,eleccin estratgica" ( : 14). Pero, dicho muy sensata y licamente, no es una ciencia exacta de las
decisiones de poltica ni una panacea para todo tipo de males y
problemas pblicos. Es, sin duda, el impulso ms sistemtico a la
explicacin y elaboracin racional{ cientfica) del, proceso deciso-
.~~,r."
..
Ti~,.".~r~~S,eolf:i~~,,{g~fgsi~
,.p~f~~.fde~ista,
las "dime~si~tles
'va10rativ~s"'~~Qllt~~~"s<yninleinteSa
tod~dedsin., de, gobi~rno.
Con estas salvedades" el anlisis de polticas dominante se caracteriza por incorporar explcitamente el esquema de decisin
racional o de solucin racional de problemas, cuyos pasos son: determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias, indicar las
opciones de accin que por los medios que incorporan y el clculo
, de sus Consecuencias se consideran idneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la accin, comparar las opciones en trminos de eficiencia tchica y econmica, eleccin y puesta en
prctica programada de la alternativa eficiente u optima, evaluacin de resultados, aprendizaje reiterativo segn los resultados.
fundamentales, estratgicas, respecto de las cuales es impertinente y. contraproducente el abordaje incremental, pero insiste a la
vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especficas y
a la capacidad instalada (tiempo, recursos, apoyo ... ) de los decisores. Se impone entonces mi estilo balanceado de los dos abordajes. "La exploracin mixta incluye elementos de ambosenfoques empleando dos cmaras por as decir: una cmara de gran
angular que cubrira todo el campo pero sin gran detalle, y una
cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas por la primera" merecen un examen en profundidad. La exploracin mixta
puede tal vez dejar de lado reas cuyos problemas seran puestos
de manifiesto slo con un enfoque de detalle, pero es probable
que el incrementalismo no vea los lugares ms obvios de aquellas
reas que no le son familiares" (1967: 389). Una visin general y
contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares, sera la estrategia. En parte es una estrategia racionalista porque no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones Y
componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo
de exigirse examinar acabadamente todo el universo constitutivo
y etiolgico de la cuestin. En parte es tambin una estrategia incrementalista, porque no examinar exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin, aunque distante del incrementalismo porque no se reducir a tomar en examen slo los
componentes que le son ya conocidos y que una vez ms manipular marginalmente. Como en otros casos, la va intermedia parece
ms un arreglo conceptual de la tensin que una solucin.
polticas pierde. sentido. Propone entonces un "anlisis retrospectivo", diverso y complementario al "anlisisprospectivo" convencional (en busca de los medios eficientes para fines dados), que
despus de la decisin "ofrece aja poltica su base doctrinal, busca
aumentar el consenso, responde a las crticas, descubre nuevas
consecuencias, mejora su congruencia con otras polticas". En este
tipo de anlisis postdecisional, la argumentacin es fundamental,
por cuanto "seleciona una particular combinacin de datos, hechos,
valores y mtodos analticos que parecen ser los ms apropiados
para convencer a una audiencia particular" (Majone, 1978: 116,
168). La intuicin del "anlisis de polticas como un trabajo de artesana" (policyAnalysis as Craftwork) quiere sugerir la semejanza
que corre entre el trabajo de un analista y el de un artesano. El
analista no utiliza materiales sino datos, tcnicas, teoremas y modelos, tal vez generales y a todos accesibles, pero con el fin de producir evidencias y argumentos que persuadan de la calidad y pertinencia de una poltica singular a los interesados en ella.
Hay una semejanza innegable entre el trabajo de un analista y
el de un artesano tradicional. En los dos casos, el xito de su
trabajo depende de un claro entendimiento de las posibilidades y limitaciones de los materiales e instrumentos que utilizan, as como del tipo de relacin personal que logran establecer entre ellos y su trabajo. Un buen trabajo analtico no puede
ser producido mecnicamente, como tampoco puede ser la artesana fina un producto en serie. El estilo importa mucho tanto para determinar el valor y la aceptabilidad de un producto
analtico, como para la elaboracin de un producto de artesana. (Majone, 1978: 110).
El carcter artes anal del anlisis de polticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser convincente mediante la produccin de slidos argumentos, con buenas r~ones y evidencia
conocidos y difundidos en la comunidad, y su onclu"no es una prueba forrnal sino. el entendimiento compartido
aSlmtoendiscusin" (:6); Es, clsicamente, un procedimiento
defensa de la propia opinin y, en consecuencia, de esclarecimiento de las cuestonesencontrover~ia y deJas razones que sustentan la propia posicin; es asimismo un proceso de aprendizaje,
que obliga a depurar los puntos de vista personales, acorregirlos .
ya generalizarlos. Su aspiracin o su efecto es transformar al
hombre comn en un cudadano informado, activo en la delibera~
cinpblica, capaz de contribuir con sus ideas al diseo de las polticas de la ciudad. "Una concepcin dialctica del anlisis de
. polticas significa ... que, en un sistema de gobierno mediante discusin, el anlisis -aun el anlisis profesional- poco tiene que
ver con tcnicas formales de solucin de problemas y mucho con
el proceso de argumentacin" ( : 7).
El trabajo del analista es producir evidencias y argumentos
persuasivos, en favor de una decisin, si es que se trata de polticas
que han de desarrollarse realmente en una comunidad poltica y
no slo de buertas ideas de expertos sobre futros sociales posibles. El anlisis convencional puede operar tal vez bajo el supuesto de que un pequeo crculo de hombres deciden por s mismos
las polticas pblicas y que procede asesorarlos cientficamente.
Pero lo ms probable en las democracias activas es que el proceso
decisorio sea ms complejo, abierto y controvertido, por lo que
para llegar a decidir una poltica y sobre todo para desarrollarla
operativamentecon
eficacia se exigir contrastar posiciones y
compatibilizar diferencias, mediante un intenso proceso de pero:
suasin que depure y acerque los puntos de vista factuales y valorativos de los diversos interesados y competidores. El dilogo entre los abogados de diferentes criterios y puntos de vista es
inevitable y el toma y daca de argumentos, explicaciones y pruebas
entre las partes es el nico modo de entender y entenderse, de alcanzar puntos de conciliacin concretos y de dejar en claro las
De aqu la necesidad y preponderancia del anlisis de factibilidad. No siempre lo deseable es lo factible. Ni en la vida privada,
CornOlo muestran nuestras biografas, ni en la vida pblica, agitada
por la oposicin, la libertad y la diferencia, aunque sean precisalos polticos los ms inquietos,en olvidar y hasta en saltarse
los lmites de la realidad en pos d sus ideales y bjetivos. Las
aventuras polticas se pagan caro y las sanciones son lamentablemente para toda la sociedad y no slo para los gobernantes.
Todas las batallas de reforma social se han combatido entre los
conservadores que exageran los lmites de lo posible en las polticas pblicas y los progresistas que los desestiman. Ayudar a
los decisores y a la opinin pblica aque eviten tanto la exageracin como la subestimacin precipitada de los lmites es
una de las contribuciones ms tiles del anlisis a la deliberacin pblica. Un anlisis competente de factibilidad busca
identificar las restricciones presentes y virtuales, distinguirlas
de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para las diferentes estrategias de implementacin Y estimar los costos Y
beneficios que se seguiran de removerlas, sin olvidar que las
restricciones no son magnitudes absolutas e inmutables.
deracin de opciones complejas de accin, que no privilegien exageradamente (abstractamente) llno de los componentes de la poltica pblica. La norma del anlisis ser(l armar y examinar opcionesde
accin que, segn el problema. a tratar, incluyan. y
jerarquicen los varios aspectos legales, polticos, organizacionales, econmicos, administrativos, tomando en cuenta de manera
sistemtica sus respectivas caractersticas y restricciones, sin importar que varias de stas no puedan ser expresadas en trminos
cuantitativos ni ser modelsticamente procesadas. Obviamente las
limitaciones con las que una poltica choca tmpoco deben ser
consideradas como fatalidades insuperables. En mucho la poltica
es la estrategia de accin colectiva que permite a una sociedad recorrer las fronteras de lo socialmente posible, al remover
progresivamente obstculos y ataduras del pensar y del hacer social. Particularmente esto es propio de la poltica democrtica que
en su discusin, eleccin y revisin de posiciones es un proceso de
aprendizaje colectivo siempre abierto. Pero, al opuesto, la formulacin de polticas pblicas ,no puede ser, por presiones o fantasas , la actividad de encontrarle la cuadratura al crculo, de
resolver problemas que por su composicin y dinmica son poltica y gubernamentalmente .intratables. Hay problemas pblicos que no pueden ser resueltos con los medios que un estado
de derecho y un gobierno democrtico tienen a su disposicin.
"Los problemas no son solubles o insolubles en general, sino con
relacin a ciertas restricciones o condiciones limitantes, que
pueden ser procedurales o sustantivas" ( : 72). Esta es una observacin aleccionadora, procedente de la historia de la ciencia
y la tcnica., Ciertos problemas pueden ser ciertamente resueltos
con determinados mtodos y medios, pero stos pueden ser inaccesibles para un sistema poltico o bien existen razones, valorativas o factuales, que bloquean su empleo. Lo que puede tal vez
lograr eL autoritarismo oeltotalitarismo
es impracticable para
los regmenesdeIl1:0crticos.
sultados colectivos esperados, pero que seran aceptados por alia:dos u opositores polticos. No hay modo de argumentar plausiblemente que, debido a razones de previsible derrota electoral, afectacin de alianzas o favorecimiento de enemigos, se descarten
polticas que alcanzaran mejores resultados y ms generales en la
atencin de algn asunto pblico.
La reivindicacin de la naturaleza pblica de las polticas gubernamentales y de la necesidad del anlisis ha sido la reaccin a
una historia de decisiones errtica e inconcluyente, en la que caen
los gobiernos prisioneros de poderosos grupos de inters y rehenes de coaliciones polti<;o-econmicas particularistas, las cuales
puntualmente esterilizan todo diseo de poltica que afecte sus intereses y privilegios, en desmedro del conjunto ciudadano. Por su
parte, otros insisten con diversos argumentos que una visin econmica unilateral del anlisis se basa en una idea muy optimista
de los alcances reales de la eficiencia econmica para el bienestar
y la estabilidad general de la sociedad en su conjunto. La regla racional de escoger las opciones de accin segn el orden descendente de opcin ptima, opcin eficiente y opcin factible, se basa
en el supuesto de que es posible construir una funcin de bienestar general para el asunto en cuestin. Sin embargo, cuando esto
no es posible, no se ve porqu la opcin eficiente sea considerada
superior a la factible. Ms an, como ocurre con frecuencia, muchas decisiones pblicas gubernamentales se toman con el fin de
corregir los muchos arreglos ineficientes en la distribucin de los
beneficios pblicos y acercarse a una distribucin eficiente y equitativa. Ahora bien, estas decisiones de transicin no podrn por
definicin ser paretianamente eficientes. Algunos miembros tendrn que ser afectados en su utilidad sin manera de ofrecerles polticas de compensacin.
Al anlisis de polticas corresponde de pleno derecho y en
nombre de la racionalidad misma la identificacin y evaluacin de
cules son actual o virtualmente las restricciones polticas (insti-
IlI. 3. El anlisis
como proceso social: Wildavsky
Aaron Wildavsky comparte tambin la misma preocupacin por
los defectos y lmites del anlisis convencional de polticas, que ha
terminado por arrinconarse en la inviable tarea de querer encontrar los medios ms sencillos para resolver los problemas ms
complejos, los pblicos, cosechando ms fracasos que xitos y difundiendo una ideaintelectualista y tal vez tecnocratizante de
la gestin pblica. En respuesta, propondr un abordaje inverso,
"la creacin de los problemas pblicos", que lo conducir a un
concepto del anlisis de polticas cOlUo"arte y artesana" (Analysis
el
Hay una suerte de apreciacin comn que piensa que la racionalidad inhiere a los objetivos. Pareciera que los objetivos
deben ser jerarquizads, comparados, discutidos, impuestos,
aceptados, cualquier cosa menos realizados. Un segundo pensamiento debera convencer a cualquiera que los objetivos
dependen de los recursos, pues lo que uno puede hacer depende en gran parte de los recursos que se tienen para realizar los
objetivos. Pero si el punto es tan obvio, por qu se le ha
olvidado? .. El anlisis de polticas considera siempre de manera conjunta recursos y objetivos, medios y fines. El buen
analista de polticas hace sus comparaciones entre diferentes
opciones de programas que combinan recursos y objetivos de
manera diversas, no separa los unos de los otros en su consideracin" (1979: 10).
sible. Todo ello desencadena decisiones que podrn afectar interes.es, imgenes, actitudes valorativas, relaciones de poder .,.
'
Los aos ochenta mexicanos y latinoamericanos con sus rpidas y radicales polticas de ajuste, que en gran parte obedecan a
la necesidad de corregir los aos alegres de una intervencin estatal sobrereguladora y dispendiosa, son un ejemplo del sismo que
provocan en el sistema poltico decisiones de gestin pblica realista y cuidadosa. Se perdieron aliados, crecieron las oposiciones,
se fracturaron canales de representacin, se alter la visin misma
de la poltica y del estado. El anlisis no es pues un trabajo de gabinete, protegido y acotado por el reducido crculo de los supremos decision-makers. En el momento que quiere enviar a la sociedad una seal de racionalidad pblica, de economa, de gobiernos
realistas y responsables, el anlisis termina en el centro de la poltica. Se vuelve seguramente objeto de la polmica y, tal vez, ocasin para que una sociedad-estado alcancen (o practiquen) su ilustrada edad de razn o mayora de edad.
Con tal encargo de pedagoga pblica, es natural que el anlisis sea sacudido por tensiones sin fin, de varios tipos, que deber
buscar reconciliar incansablemente. Wildavsky los organiza en
tres dimensiones. Tensiones entre "recursos y objetivos" que se
inscriben en al dimensin del programa, en la confeccin de la poltica misma. Tensiones entre "los patrones histricos de relacin
social y el desarrollo de preferencias por nuevos patrones", que se
ubican en el campo de la cultura. Se trata normalmente de una
tensin que se manifiesta en la alternativa: "aceptar lo que la gente piensa que quiere o decidir intervenir para que quieran lo que
nosotros pensamos que deberan querer". Un oscilante dilema
que se repite bajo varias formas: planificacin o poltica, "cavilacin intelectual" o "interaccin social", tecnocracia ilustrada o
participacin ciudadana, visiones fras o calientes de la accin gubernamental. ... Por ltimo, en la dimensin de la epistemologa, la
tensin entre "el dogma y el escepticismo", entre mantener a toda
no puede ser mas que un arte elleLproceso deinvenci611 y creaci6n (definici6n) del problema y una artesana en ellllomento de
argumentar porqu se le ha dado al problema esad~finici6n y no
otra. El anlisis no puede ser niexclusiva ni primordialmente un
trabajo te6rico y tcnico que proceda siempre y en todas partes
segn el mismo esquema y produzca en serie el misI11o.resultado.
Los problemas estn muy lejos de caber perfectamente dentro del
marco de los modelos te6ricos y las tecnologas administrativas.
La agitaci6n ciudadana que provoca el problema le da un perf~l y
color propio, un sello de singularidad, que no puede ser entendIdo
simplemente como caso de una teorageneral, enteramente deducible.
En efecto, la singularidad del problema no est dada por sus
circunstancias o caractersticas "objetivas". Problema es una situaci6n referida a sujetos de carne y hueso. La singularidad est puesta por las percepciones y valoraciones que los ciudadanos tienen
frente a determinadas situaciones de su vida, por la manera como
reaccionan, piensan, sienten y aprecian su problema, por la manera
de concebir y calificar su tratamiento, por las particulares expectativas de intervenci6n gubernamental o cooperaci6n social que
alimentan y, adicionalmente, por todas las dudas, dilemas y tensiones que suscita el vivir un problema, caracterizado como problema pblico, esbozar los trazos de su respuesta. Ante este hecho,
el anlisis de polticas con su funci6n de crear problemas no puede
ser ms que una actividad singular, particular, idiosincrsica, en
conexi6n con la subjetividad plural y polmica de los ciudadanos
que tratan de encontrar una salida a sus problemas. El anlisis
procede entonces a la manera de la producci6n artstica y artesanal de piezas nicas, cuyo valor singular depende tanto de la pericia y ~reatividad del artista o artesano como de la expectativa y
juiciosa apreciaci6n de los sujetos que por la pieza se interesan.
Es ms parecido al arte y ala artesana que a la ciencia, como ya
adverta Majone.
del anlisis-arte, persuadir a la gente es el componente de la segunda fase, la del anlisis-artesana. Hay que convencer y obtener
la aprobacin, quiz el consenso, de todos los que estn interesados en el problema, demandantes, opinadores, funcionarios, polticos. Desanudar sus tensiones. Mostrarles concretamente los costos
de otras opciones de definicin y tratamiento de sus problemas,
que tal vez son ms coloridas y emocionantes pero inviables; los
costos de seguir manteniendo las mismas condiciones sociales y
polticas que estn a la raz del problema o que obligan a abordarlo tmidamente con restricciones conceptuales, valorativas y operativas de reconocido eficacia; los costos de seguir aferrados a una
idntica visin de la poltica, a un mismo esquema doctrinario, a
un mismo patrn organizacional y administrativo de tratar las
cuestiones. Ms an, mostrarles las ventajas de recortar los deseos, de jerarquizar las preferencias, de aplazar las demandas o,
para poder aumentar los recursos, justificarles la necesidad de una
mayor contribucin fiscal, de una mayor regulacin de la accin,
de cambiar hbitos de conducta cvica y social, de mayor (ea )responsabilidad en los asuntos pblicos, de introducir sin contemplaciones estndares de calidad y eficiencia para los empleados pblicos o de fiscalizar la gestin gubernamental.
Es aqu donde Wildavsky introduce su distincin entre "cavilacin intelectual" (intellectual cogitation) e "lnteraccin social"
(social interaction) como componentes propios e interdependientes del anlisis de polticas. Si el anlisis busca alcanzar una poltica que, con el fin de evitar los errores estruendosos del pasado
(exageracin de objetivos, derroche de recursos, burocratizacin
de los programas, sobre intervencin gubernamental, dficit fiscaL.. ), compatibilice lo factible y lo deseable, el anlisis deber
introducir y privilegiar en sus limpios clculos intelectuales el ruido
de la interaccin social. El anlisis debe ser el esfuerzo sistemtico
por encontrar un balance entre el mundo riguroso y reflexivo de
la teora, la metodologa, la tecnologa, y el mundo ms desorde-
raccin social como si fuera un dogma. Al contrario, hay que lleyar el escepticismo a la interaccin -cmo se desarrolla, qu cosa
la sustenta, por qu produce esos resultados, cules son sus inclinaciones ideolgicas y de clase, si pueden ser alteradas- precisamente por la razn de que hemos decidido confiar en ella. En una
palabra, la principal tarea de una reflexin intelectual responsable
es vigilar, evaluar, modificar y de este modo consolidar la interaccin social". ( : 12). Pero todo este importantsimo trabajo de sealar y corregir los errores de las pasadas polticas, de inducir el
aprendizaje colectivo y un sano escepticismo acerca de los tratamientos consagrados (o de moda) de los problemas y, ms audazmente, el trabajo de transformar las preferencias, cuestionando las
predisposiciones cognoscitivas y valorativas que pesan sobre un
gobierno o un sistema poltico, conduce obligadamente a tomar
parte en la red de las interacciones sociales y a actuar con ellas.
En conclusin, Wildavsky tiene una visin del anlisis, que
ciertamente valora pero no da la primaca a lo tcnico y especializado, sobre todo si por ello se entiende un ejercicio indiferente
y hostil a la participacin ciudadana. Por lo contrario, ve en el anlisis un "proceso social". Lo considera parte sustantiva del proceso
social en la medida en que se hace cargo de sus problemas, colabora en su solucin apropiada y, precisamente por ello, incide en
las prcticas, relaciones y direccin del proceso. Cuando el anlisis
se vuelve poltica ilustrada y logra que en un estado la poltica sea
inteligente y realista, es parte del proceso social y lo conduce. Se
regresa a la sonoridad y funcin clsica de la poltica. No es casual
que Wildavsky hoy estudie la cultura poltica de fondo que enmarca la opinin pblica, el anlisis y el gobierno.
... el anlisis es para aprender qu es lo que hay que querer.
Busca la transformacin de las preferencias ms que su realizacin. Aqui est la raz de mi debate con el paradigma actual
de la racionalidad, que acepta como inmutable el orden de
ticas y su objetivo es producir recomendaciones normativas correctas a la luz del criterio de racionalidad y causalidad del actuar.
Es una barrera contra gobiernos activistas, fiscal y legalmente
descuidados. La segunda tendencia estara representada por todo
el conjunto de politlogos que, con referencia a las teoras pluralistas, (neo )corporativistas, de lites y clases, copsid~ran q~e el
anlisis es slo un elemento de entre los muchos que mtervlenen
en el proceso de elaboracin -de una poltica. Como elemento de
juicio es frecuentemente importante el anlisis en el debate de l~s
problemas pblicos complejos, pero ocupa un lugar secundano
respecto de las transacciones entre las fuerzas. El "ajuste mutuo"
entre los grupos de inters gua y usa el anlisis y decide la ~o~tica.
No est de ms aadir que el pragmatismo y el concertaclOlllsmo
dejan la puerta abierta a la irracionalidad decis~ria, que. u.sualmente cobra la forma de dispendio y bajo desempeo admIllistrativo, adems de consagrar la poltica miscelnea de presin como
mtodo para plantear problemas y encontrar respuestas.
Conscientes de los defectos, lmites y riesgos de la posicin
"tcnica" y "poltica" del anlisis, han surgido como en otros casos
buenas tesis intermedias que quieren conciliar las ventajas y bondades de los extremos, sin caer en sus trampas. Bajo la metfora
pertinente del "arte y la artesana" quieren integrar el anlisis de
eficiencia en el horizonte mayor de la poltica. Pero sta no es entendida resignadamente (es decir, pluralista, corporativa, elitista o
clasistamente) como la fatal situacin de relaciones de fuerza, mercado de posiciones y ganancias o transacciones de interes~s, que
pueden operar, incuestionados, invencibles. Por lo contrarIo, con
sonoridad liberal, poltica significa discutir, ofrecer razones, argumentar, persuadir, convencer, llegar a acuerdos aun si parciales y
de carcter temporal. En conexin, consideran a la poltica como
un proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capa~i~~d
de resolver problemas por parte de una comunidad. En esta VISlO~
ilustrada y abierta de la poltica, el anlisis para la toma de deCI-
recupera su sentido, pero es integrado al proceso de la inpoltica. Persuadir se vuelve el componente clave del
Hay que armar un -anlisis que pueda ser convincente a
que estn interesados en resolver un problema, pero no porfue confeccionado a la medida de los deseos, prejuicios y gusde los demandantes o los gobernantes. Se trata de una actividad
de pedagoga pblica, que a contraluz de los errores
extrav'os de las decisiones pblicas pasadas induce modificacioen los deseos y las percepciones, en las expectativas y los
de la ciudadana y gobierno. Por consiguiente, un
que puede transformar las relaciones sociales, instituCiopatrones culturales.
A este punto, el anlisis de polticas pierde su habitual mesura
suea su utopa social. Pero, ms sobriamente dicho, el anlisis
polticas quiere contribuir a decisiones que hagan de la poltica
del gobierno instituciones productivas, que ensanchen en lugar
estrechar el mbito de lo colectivamente deseable y factible.
significa una visin rigurosamente terico-tcnica del anlisis,
en comunicacin con la ciudadana. Con un sitio en el-corade la vida pblica, pero con buenas realistas razones.
G. T. 1969: "Conceptual Models and the Cuban Missile Cri, en American Political Science Review, LXIII, n. 3, pp. 689-718.
Este artculo se transform en un libro 1971. Essence of Decision,
Little Brown, Bston. (trad. esp. "La esencia de la decisin", Grupo
Editor Latinoamericano, Buenos Aires).
J. E. 1984.Publc Polcy-Making, 2a. ed. Holt, Rinehort and
Winston, N. York.
H. 1974: "Review Article: Policy Analysis" en British Journal of
Poltical Science, n. 2, pp. 83-108.
B. W. y Gunn, L. A. 1984: PolicyAnalysis for the Real World,
Oxford University Press.
1. Polticas pblicas,
estudios de caso y teora poltica
osESTUDIOS de caso sobre el proceso de elaboracin de las polticas son uno de los mtodos ms importantes de anlisis
de la ciencia poltica. Comenzando con Schattschneider, Herring,
y otros en los aos treinta, los estudios de caso han estudiado una
gran variedad de decisiones. Son diversos en tema y formato, en
la perspectiva y el rigor, sin embargo, forman un inconfundible
cuerpo literario que contina desarrollndose ao con ao. Ellibro ms reciente es un estudio de Raymond A. Bauer, Ithiel de
Sola Pool y Lewis A. Dexter, American Business and Public Policy:
1he Politics 01 Foreign Trade, (Nueva York; Atherton Press, 1963,
499 pp.), comparable a la obra premiada de Robert A. Dahl, Who
Govems? (New Haven, 1961). Con su publicacin se ha alcanzado
un grado de sofisticacin mayor. Ser difcil superar en el futuro
los niveles de investigacin que han establecido sus autores. Su
.obra es un anlisis de las relaci-nes polticas en un rea de poltica
bien definida, el comercio exterior. Es un anlisis de las actitudes,
las estrategias y la comunicacin de las empresas y, a travs de s'Este captulo contiene una versin reducida de la cuidadosa resea que 10. J. Lowi,
(1964) dedic a la obra de R. A. Bauer, 1. de Sola Pool y L. A. Dexter. A partir de una
reflexin general sobre el alcance terico de los estudios de caso en ciencia poltica, esta
resea constituye, en verdad, una aguda evaluacin de la teora poltica y de los modelos
disponibles frente- a la elaboracin y los efectos de las polticas pblicas. Particularmente,
se ha convertido en referencia ob!igada para examinar la articulacin entre la elaboraCin
de las polticas y las arenas de poder donde se libran los enfrentamientos polticos subyacentes. Las supresiones efectuadas del muy largo artculo se indican con puntos suspensivos entre corchetes [...j. (N. del E.) Publicado originalmente con el ttulo "American Business, Public Policy, C3se-Studies, and Political Theory", en World Politics, XVI, 1964,
pp. 677-715. Traduccin al espaol de Mara delCarmen Roque.
! Para algunas otras preguntas similares y una crtica, vase Herbert Kaufman, "The
Next Step in Case Studies", Pub/ic Administration Review, XVIII (Winter, 1958), pp. 52-59.
DE CASO
91
Daniel Bell, "The Power Elite Revisited", American Joumal 01 Sociology, LXIV (noviembre, 1958),238-59; Robert A. Dahl, "Critique of the Ruling Elite Model",~merican Political Scence Review, UI (junio, 1958), pp. 463-69;.y Raymond Woltinger, "Reputation
and Reality in the Study of Community Power", American Sociolog(cal Review, xxv (octubre, 1960), pp. 636-44.
95
mentales que involucrn solamente a los "niveles de poder medio.? No es necesario buscar las debilidades tericas del enfoque
de Schattschneider porque su interpretacin fue equivocadamente
colocada entre los pluralistas. Si se hubieran reconocido las diferencias entre los descubrimientos de Schattschneider (especialmente sus observaciones sobre un tipo distinto de coalicin) y los
de los escritores de casos posteriores, podra haber surgido una
clase ms elaborada de pluralismo. ste es el enfoque ms cercano al que aqu presento.
Las controversias entre los enfoques del anlisis depblticas,
as como sus debilidades lgicas y empricas, han generado algunos de los mejores trabajos empricos que puedan encontrarse en
la literatura. El de Dahles ejemplar. Sin embargo, en virtud de
que estos trabajos se basan en la comunidad local, sus descubrimientos slo colateralmentepueden ser tiles para evaluar los supuestos y las proposiciones que conciernen al poder en el nivel
nacional. Asimismo slo estudios igualmente cuidadosos y sistemticos de los procesos polticos nacionales nos proporcionarn
un acercamiento equilibrado y bien fundamentado a la teora. Un
primer paso es, ciertamente, American Business and Public Policy.
Aunque los autores no nos ofrezcan una alternativa terica adecuada respecto de los enfoques establecidos, sus descubrimientos,
ya sea explcita o implcitamente, merecen ser revisados en cualquier esfuerzo por construir dicha teora. [...)
Los elitistas podran coincidir con el anlisis cuidadoso y los
impecables descubrimientos del libro, pero aadiendo que todos
los asuntos de comercio del periodo de posguerra eran de "nivel
medio". Con este supuesto dejaran de lado las preguntas interesantes y caeran en varias peticiones de principio. Fueron induda7Cf. C. Wright Milis, The Power Elite (Nueva, York 1956), p. 245: "... ~I ana lista poltico pertenece l mismo a las clases medias. Sabe del tema slo por los rumores; en el
fondo, si acaso, slo por la 'investigacin'." En consecuencia, contina Milis, el profesor
y el intelectual independiente se encuentran como "en casa con los lfderes de nivel medio
y... perciben las cosas' y sus conclusiones como c1asemedieros porque se encuentran ms
cerca de ellos".
97
rabIes en todas o en la mayora de las polticas nacionales importantes. El poder en el Congreso es fragmentado y disperso.
La influencia se encuentra repartida de manera desigual en
partes y pedazos entre los jefes de comits, los lderes de partido y muchos otros ... La poltica nacional se aprueba o se rechaza mediante la construccin de una coalicin mayoritaria
que se arma a travs de negociaciones y con objetivos que resulten atractivos a una gran variedad de intereses ... 8
El comentario: "Hasta aqu hemos llegado" sera apropiado no
slo para estas afirmaciones del estudio de Wildavsky, sino tambin, virtualmente, para todos los estudios de caso y sus generalizaciones desde Bentley, aunque en este caso tengan mucho ms
significado. De los pluralistas y de los elitistas se puede decir co"'
mo de Debussy, pero con mucho ms significado: abrieron nuevas
calles que resultaron ser callejones sin salida.
n. Arenas
i~ntemente cercanas a los datos para ser relevantes y suficientelnente abstractas para ser objeto de un tratamiento terico ms
amplio. [...]
..... A continuacin se intenta desarrollar un marco de referencia
de tal naturaleza. He estado trabajando en un esquema interpre,tativo general por ms de dos aos y conanterioridad a la publicacin del libro de Bauer y asociados.9 Las hiptesis que se
qerivan del esquema han anticipado la mayora de los patrones
descritos en los estudios de caso y los pocos que no han sido anticipados han mostrado la extensin lgica del esquema.
El esquema se basa en el siguiente argumento:
.1) El tipo de relaciones entre la gente est determinado por
sus expectativas, por lo que cada actor espera obtener de la
relacin con los dems;
2) en poltica, (politics), las expectativas estn determinadas
por los productos gubernamentales o polticas (policies);
3) en consecuencia, la relacifi poltica est determinada por
el tipo de poltica en juego, de manera que para cada tipo
de poltica es posible encontrar un tipo especfico de relacin poltica. Si el poder se define como la posibilidad de
participar en la elaboracin de una poltica o asignacin
con autoridad, la relacin poltica en cuestin es una relacin de poder y, con el tiempo, una estructura de poder.
Como dira Dahl, hay que preguntarse, "poder para qu?"
Uno debe identificar el mbito del poder e identificar las lites, las estructuras de poder y realidades similares dentro de cada
uno de los mbitospredefinidos o "reas de cuestiones" (issue
areas).1O Mi anlisis se mueve en esa direccin, pero busca ir ms
9 El primer planteamiento, desarrollado para la poltica urbana, aparece en mi estudio
At t~e Pleasureof the Mayor (Nueva York 1964), caps. 6 y 7. El esquema para las polticas
nacIOnales que se presenta en este arfculo es una adaptacin de las "arenas de poder"
nacionales, que se discute en un libro en proceso de elaboracin.
lODahl, Who Governs?, Polsby, op. cit, especialmente, cap. 6.
all. Las cuestiones o asuntos como tales son tan efmeros que las
expectativas establecidas y la historia de las decisiones gubernamentales anteriores conforman la base para enfrentarlas diversas
cuestiones particulares. El estudio de estas ;,uestionesparticulares
es una buena posibilidad para probar las hiptesis acerca de las
estructuras de poder, pero se debe llegar a las hiptesis de una
manera independiente.
Obviamente, el problema analtico ms importante es identificar los tipos de productos o polticas. He decidido definir las polticas en trminos de su impacto o de su impacto esperado en la
sociedad. Cuando las polticas se definen de esta forma, slo hay
un nmero reducido de tipos; una vez que todo se ha dicho y hecho, se descubre que es mnimo el nmero de funciones que el
gobierno puede llevar.a cabo. Este enfoque descalifica la clasificacin de las polticas segn el esquema de "polticas de agricultura", "polticas de educacin", "polticas de salud" o, ms
restringidamente, "la poltica de la ley ARA" o la "poltica de la
ley de ayuda a la educacin en 1956". En esta clasificacin temtica, la composicin y las estrategias de los participantes son de
sobra conocidas aun antes de iniciar el estudio, pues se mantiene
el supuesto pluralista de que existe una sola estructura de poder
en cada sistema poltico, Mi enfoque reemplaza las. categoras temticas descriptivas de los pluralistas por categoras funcionales.
No hay necesidad de demostrar que este esquema de clasificacin
cubre todas las posibilidades de clasificacin de las polticas domsticas y que es suficiente para categorizar la mayora de las policas y de las instancias que las llevan a cabo sin importar los
matices. Existen tres categoras fundamentales de polticas pblicas en el esquema: distribucin, regulacin y redistribucin. Estas
clases son diferentes tanto histrica como funcionalmente. La distribucin fue la categora casi exclusiva de poltica interna desde
1789 hasta 1890. La demanda de polticas regulativas y redistributivas surgi casi al mismo tiempo, pero la regulacin se convirti
favor de las "clientelas" de trabajadores, agricultores y empresarios,los impuestos y aranceles tradicionales. Las polticas distributivas se caracterizan por la facilidad con que pueden desagregarse
los recursos y repartirse en pequeas unidades independientes las
unas de las otras y libres de toda regla general. El "patronazgo"
en su mxima expresin puede ser sinnimo de "distributivo". Las
polticas distributivas podran no ser polticas, pues son decisiones
altamente individualizadas y quiz slo en su conjunto pueden dar
forma a una poltica. Son polticas en las que el favorecido y el
desfavorecido, el perdedor y el beneficiario, no necesitan enfrentarse directamente. De hecho, en muchos casos de poltica distributiva, los desfavorecidos no pueden ni siquiera identificarse como
una clase, porque siempre se puede satisfacer los reclamos de los
grupos ms activos y organizados con una mayor desagregacin de
los -beneficios.
2) Las polticas regulatorias causan tambin impactos especficos e individuales, pero no pueden desagregarse casi al infinito
como las polticas distributivas. A.mque las leyes son elaboradas
en trminos generales ("Arregle el sistema de transporte esttica~
mente"; "~o debe haber favoritismos en los precios"), el impacto
de las decisiones regulatorias se refleja directamente en la elevacin de los costos y/o en la reduccin o aumento de las opciones
individuales ("iNo pise el csped!'l Las polticas regulatorias se
distinguen de las distributivas porque la decisin regulatoria involucra una eleccin directa sobre quin se ver afectado y quin beneficiado en el corto plazo. No es posible otorgar un canal de
televisin y una ruta area a todos los solicitantes. Obligar 'a una
prctica laboral injusta por parte de los empresarios debilita la relacin de las autoridades con el movimiento obrero. En tal sentido, aunque la implementacin se lleve a cabo organizacin por
organizacin y caso por caso, las polticas regulatorias no pueden
desagregarsea la medida de' cada organizacin especfica o individual (como en el caso de las polticas distributivas), porque las
decisiones particulares deben ser una aplicacin de la regla generaly, por tanto, caen dentro de la normatividad universal de la ley.
decisiones sereparten, prcticamente en la misma forma; entodos los individuos sujetos a la ley. En virtud de que los impactos ms duraderos se perciben en los sectores bsicos de la
las de.cisiones regulatorias se acumulan fundamentalmente en las ramas sectoriales; por consiguiente, las polticas regulatorias slo pueden desagregarse por sectores.12
3) Las polticas redistributivas son similares a las polticas regulatorias, en el sentido de que incluyen las relaciones entre amplias categoras sociales de individuos y, por consiguiente, las
decisiones individuales deben estar interrelacionadas. Sin embargo, existen grandes diferencias respecto a la naturaleza de su impacto. Las categoras afectadas por su impacto son cercanas a las
clases sociales. Son, burdamente hablando, los propietarios y los
desposedos, los que tienen y los que no tienen, la burguesa y el
proletariado. El objetivo que persigue la poltica redistributivano
es el uso de la propiedad sino la propiedad misma, no un trato
igual sino igual propiedad, no el comportamiento sino la existencia misma. El hecho de que nuestro impuesto al ingreso sea slo
medianamente re distributivo no altera los objetivos y los beneficios que persigue la poltica fiscal. J.ro mismo vale para los diversos programas de bienestar social, indudablemente redistributivos
para quienes reciban la jubilacin o seguro de desempleo sin que
hayan aportado contribucin alguna. La naturaleza de una poltica
redistributiva no se determina por el resultado de la discusin
acerca de si y qu tanto fue redistributiva una poltica. El factor
determinante son las expectativas sobre la redistribucin posible
y lo amenazante que puede llegar a ser.
12Un "sector" es cualquier conjunto de bienes o servicios comunes o sustituibles, o
cualquier otra forma de interaccin econmica establecida. En consecuencia, los sectores
varan en tamao segn las fuerzas econmicas naturales y los diferentes modos en que
son identificados por los economistas y los empresarios. Varan, ~simismo, en tamafio porque son definidos a priari por el observador, que establece qu es comn a un producto,
14 bid.,
minacin no se haya tomado suficientemente en serio. Una coalicin basada en el intercambio de votos para apoyo recproco no
se caracteriza por el conflicto, el compromiso o por intereses tangenciales sino, al contrario, se cOlllpone por miembros que no
tienen absolutamente nada en comn; y esto es posible porque la
poltica de "barril sin fondo" es un recipiente que abarca asun!os
de muy diverso orden, miscelneo, sin vinculacin entre ellos. Esta es la forma de relacin poltica tpica de la arena distributiva.
La estructura de estas relaciones conduce generalmente, aunque no siempre, al Congreso. Es una estructura relativamente estable porque, en trminos generales, todos los que tienen
capacidad de acceso apoyan a quienes quiera que sea el lder. En
este sentido, existe una tendencia a la aparicin de "lites" en los
comits del Congreso, cuya jurisdiccin incluye asuntos de ndole
distributiva. Hasta pocas recientes, por ejemplo, el Comit de
Medios y Procedimientos era prcticamente el gobierno en materia de tarifas. Lo mismo se puede decir del Comit de Obras Pblicas en materia de ros y puertos.!6 Se trata entonces de un
liderazgo de intermediacin y gestora (a broker leadership) y la
"poltica" distributiva es mejor entendida como cooptacin que
como conflicto o compromiso.
Bauer, Pool y Dexter se sorprendieron al descubrir que las
asociaciones comerciales y otros grupos carecan de fondos y de
apoyo. Les resultaba paradjico el hecho de que la poltica de
"proteccionismo" triunfara siempre con facilidad aun cuando la
mayora de los empresarios y los congresistas parec~an estar en
principio en favor de la liberalizacin del mercado (existen casos
!6 La forma ntima y estable de vinculacin entre los hombres que forman la comisin
del Congreso y el Cuerpo de Ingenieros se ha hecho famosa por el trabajO de Arthur
Maass; vase Muddy Waters: The Anny Engineers and the t;:ation's. Rivers ~~mbndge,
Mass., 1951), especialmente "Congress and Water Resources .' Amenean Polmeal SClenee
Review, XLIV (septiembre, 1959), pp. 579-92, reimpreso en mi documento LeglslatIve Polites U.S.A (Bastan, 1962). Citado continuamente como un ejemplo de la estrategta y el
acceso de los grupos de inters, solamente se le ha dado su correcto slgmficado hasta ahora, que yo sepa. Este significado se esclarece dentro de mi esquema. El patrn se acerca
al de los aranceles, pero 110a las situaciones de regulaCin.
que toma forma una vez que todos los participantes han recortado
sus demandas y as han podido conseguir el apoyo mayoritario. Sin
embargo, una coalicin mayoritaria de intereses compartidos en
determinado asunto podra no ser enteramente adecuada para algn otro tipo de asunto. En la toma de decisiones regulatorias, las
relaciones entre los lderes de grupos en uno o ms de los puntos
del proceso gubernamental son demasiado inestables para formar .
una sola lite que decida las polticas. Como consecuencia, la toma de decisiones tiende a pasar de las dependencias administrativas y de las Comisiones al pleno del Congreso, el lugar donde la
incertidumbre del proceso poltico termina siempre por resolverse. El Congreso es la institucin donde se discuten y resuelven todas las polticas, a la manera como sucede con las elecciones
primarias de los partidos polticos queiponen fin a las negociaciones acerca de las nominaciones. Ningn grupo dominante puede
contener el conflicto partiendo, subdividiendo y distribuyendo casi
al infinito los intereses y beneficiosi'en juego. En el proceso poltico de carcter regulativo, el Congreso y el llamado "balance de
poder" parecen jugar el papel clsico que le han atribuido los pluralistas, mismo que fue atacado como teora por C. Wright Mills
y seriamente cuestionado por Bauer, Pool y Dexter. [...]
3) Si estos ltimos hubieran escogido una lnea de casos de la
arena redistributiva para su anlisis, hubieran encontrado casi seguramente un universo completamente diferente. Habran hecho
entonces otras generalizaciones y expresado otra clase de dudas.
Lo mismo hubiera sucedido a Schattschneider y a los investigadores pluralistas, si hubieran estudiado la arena regulatoria. A diferencia de la arena regulatoria, son pocas las publicaciones de
estudios de caso sobre decisiones redistributivas. Esto en s ya es
un dato revelador. Segn Mills, se debe al carcter adocenado que
suelen tener las cuestiones que llaman la atencin del pblico. Pero, cualesquiera sean las causas, la escasez de estudios de caso re~
duce las oportunidades de elaborar y probar el modelo. La
19Los hechos y eventos se toman de Paul H. Douglas, Social Security in the United
<$tates.(Nuev~ York 1936); Ed.wm F. Wltte;The Development of the Social Security Act
e~adlson, W1S., 1962); Commlttee on Economic Security, RepiJrt to the President (Washington, GP, 1935); and Frances Perkins, The Roosevelt 1 Knew (Nueva York, 1946).
cia de los asuntos en consideracin. Los debates en ambas cmaras no atrajeron atencin y los pocos asistentes eran en su mayora
miembros del CES que apoyaban la iniciativa y funcionarios del Tesoro, dirigidos por Morgenthau, que se oponan a .la legislacin
con "crtica constructiva".
El debate en el Congreso transcurri sin problemas porque la
verdadera batalla.se libraba en otra parte, esencialmente entre la
burocracia Hopkins-Perkins y el Tesoro. Los cambios en la propuesta del CES fueron aportados en su totalidad por Morgenthau
(el ms importante fue la supresin del principio de contribucin,
que eliminaba su carcter redistributivo). A la tibieza redistributiva hay que agregar la eliminacin tanto de' las organizaciones laborales como del FERA de Hopkins de toda responsabilidad
administrativa. La victoria del Departamento del Tesoro fue total.
Durante todo el proceso, se pudieron escuchar en la opinin pblica las voces de las asociaciones ms poderosas, aunque su esfuerzo principal se concentraba en sus calladas negociaciones con
la burocracia. El papel del Congreso se limit a ratificar los acuerdos logrados entre la burocracia y los representantes de las clases.
Las modificaciones de las propuestas de ley atribuidas al Congreso se limitaron a introducir excepciones en la cobertura del seguro, un tpico juego distributivo que el Congreso sabe jugar muy
bien en toda ocasin. Los principios de la ley fueron el resultado
de la interaccin (oculta) entre los principales directivos del poder
ejecutivo y los lderes empresariales y sindicales. Salvo algunas pequeas modificaciones en las posiciones de los representantes de
la derecha y de la izquierda, se ha observado el mismo patrn
de comportamiento en las decisiones de poltica fiscapo Los asuntos que implican 21 redistribucin inciden ms profundamente que
20Stanley S. Surrey, "The COllgress and the Tax Lobbyist: How Special Tax Provisions Get Enacted", Harvard LawReview, LXX (mayo, 1957), pp. 1145-82.
21"Implican" puede parecer slo un trmino pero lo utilizo deliberadamente. Como
seal anteriormente cuando defin redistribucin, no son los productos efectivos smo las
expectativas sobre lo que se puede obtener lo que conforman los asuntos y determinan
sa. Esto sucedi con los grupos de libre comercio en las batallas
arancelarias deros aos cincuenta, cuando "la posicin protecciomsta. se encontraba fuertemente arraigada en consideraciones de
los hombres de negocios y ... la posicin de libre comercio se ajustaba mejor a la ideologa de los tiempos ..." (p. 150).
Si las a.sociaciones hegemnicas, dirigidas por elementos de la
lite de poder de MilIs cobran presencia, sus recursos y acceso
afectaran inevitablemente las relaciones de poder. Debido a la
estabilidad y al impasse (o equilibrio) de las relaciones entre las
clases fundamentales de la sociedad, la estructura poltica de la
arena redistributiva parece estabilizarse, virtualmente institucionalizarse. A diferencia de la arenadistributiva, su estabilidad deriva de intereses compartidos. Pero en contraste con la arena
regulatoria, estos intereses compartidos son tan estables, claros y
consistentes, que generan y fundamentan ideologas. El cuadro de
la siguiente pgina resume las hiptesis sobre las diferencias en
las relaciones polticas sealadas.
Muchas de las otras caractersticas distintivas de la arena redistributiva se relacionan con (quiz se derivan de) el papel especfico de las asociaciones hegemnicas. La cohesin de las
asociaciones hegemnicas significa que las eventuales diferencias
entre grupos relacionados pero competitivos pueden ser dirimidos
antes de que las polticas lleguen a la agenda gubernamental.
.En muchos aspectos las funciones que los altos directivos llevan a cabo en la arena redistributiva son funciones parecidas a las
que desempean en la arena distributiva los comits del Congreso
y el Congreso en laarena regulatoria, Pero las diferencias son cruciales. En las polticas distributivas existen tantos "lados" como
asuntos arancelarios, puentes y presas por construir, parcelas o
tierras por repartir, etctera. Y existen probablemente tantaslites como comits del Congreso y subcomits con jurisdiccin sobre polticasdistributivas. En las polticas redistributivas nunca
habr ms de dos lados y stos son claros y precisos, estables y
r:l o
1Ut)
"'.-
1Ut=
."=
-u.luo
negar importancia directa a las posiciones sociales e institucionales y al descalificar la probabilidad de una lite decisora estable.
Pero la relevancia de ese enfoque se fortalece a medida que se
reduce su campo de aplicacin y se definen con mayor claridad los
estandares para identificar dicho campo de aplicacin. Es tambin
el caso de la escuela pluralista y de sus enfoques basados en la
idea de la "poltica de las polticas particulares" (the politics of
this-or-that policy).
Hasta la fecha, ningn estudio sobre polticas puede igualar a
American Business and Public Policy en cuidado, rigor y exhaustividad. Pero su superioridad emprica termina por mostrar su debilidad terica. La considerable cantidad y calidad de los datos se
enriquece al comprender mejor el contexto de los datos. Mi propsito en este trabajp ha sido delinear dicho contexto.
sacuerdo. El argumento principal era que el ataque areo simplemente no poda ser quirrgico.74Despus de investigar y preguntar
todo un da, la Fuerza Area haba asegurado que no poda garantizare1 xito de un ataque areo que tuviera los misiles como nico objetivo. La tarde del jueves, el presidente convoc al ExCom
en la Casa Blanca. Anunci que provisionalmente elega el bloqueo y orden ipiciar los preparativos para hacerlo efectivo desde
la maana del lnes.75Aunque despus pregunt sobre la posibilidad de un ataque areo .quirrgico, pareca compartir la opinin
de los expertos que no consideraban ese ataque como opcin viable.76Tal vez no haba aprendido, como crea, la leccin de Baha
de Cochinos: "No confiar nunca en los expertos".77Pero era informacin incorrecta. Que nadie hubiera cuestionado ese clculo durante la primera semana de la crisis plantea una pregunta
interesante para una bsqueda posterior. As, a partir de la decisin inicial del presidente de que era preciso hacer algo, la oposicin de McNamara, Robert Kennedy y Sorensen al ataque areo,
la incompatibilidad entre el presidente y los partidarios del
ataque areo y una informacin inexacta dieron pie a formar una
coalicin que inclua al preside~te.78
3. La ciencia de
"salir ,del paso"*
QUE
* Publlicado originalmente con el-ttulo "The Science of Muddling Trough", en Public Administration Review; no. XXXIX, 1959, pp. 3417-336. Traduccin al espafiol de
Margarita Bojalil.
fealizar los valores. Es evidente que su acercamiento es muy diverso del proceso ms mecnico del primer mtodo de decisin de
'polticas que escoga slo los medios que mejor cumplieran los fines especificados y jerarquizados previamente. Como los partidarios del segundo enfoque slo esperan lograr sus metas
parcialmente, saben que debern repetir sin cesar la secuencia
'que acabamos de describir, a medida que cambian las condiciones
aspiraciones y al mejorar la exactitud de la prediccin.
las capacidades limitadas del hombre y de que es inevitable abordar las polticas con un estilo semejante al segundo, pero los intentos por formalizar la formulacin racional de las polticas, esto
es, por sealar de manera explcita, cules son los pasos a seguir
en el proceso, usualmente hacen referencia al primer enfoque y
no al segundo.l
La, tendencia a pensar que la formulacin de polticas, aun
frente a problemas complejos, procede conforme al primer enfoque, se ha fortalecido por la atencin que le han prestado y el
xito que han tenido la investigacin de operaciones, la teora
estadstica de decisiones y el anlisis de sistemas. Las caracterstic~s de estos procedimientos, tpicas del primer enfoque, son la
claridad en el objetivo y su valoracin explcita, la amplitud de
la visin y, si es posible, la'cuantificacin de valores para facilitar
el anlisis matemtico. Pero estos procedimientos avanzados siguen si~ndo en gran medida tcnicas apropiadas slo para resolver problemas de pequea escala, en los que el nmero total de
variables a considerar es pequeo y los problemas valorativos limitados. Charles Hitch, de la Divisin de Economa de la corporacin RAND, uno de los centros ms importantes en la aplicacin
de estas tcnicas ha escrito:
A partir de mi experiencia en RAND y en otros sitios, puedo
afirmar con base emprica que la investigacin de operaciones
es el arte de sub-optimizar, es decir, de resolver algunos de
nuestros problemas menores, y que las dificultades aumentan
y nuestra competencia especializada disminuye en orden de
magnitud a medida que intentamos ascender a un nivel superior de toma de decisiones. El tipo de modelo explcito y simple que usan con tanta eficiencia los investigadores de operalJames G. March y Herbert A Simon caracterizaJi de manera similar la literatura.
Tambin dan pasos importantes para describir un modelo menos herico de toma de decisio~es, cQmo se puede ver en los artculos recientes de Simon. Vase Organizatioru ,
John Wiley and Sons, 1958, p. 137.
la. Clarificacin de valores u objetivos, distintos de y usualmente previos al anlisis emprico de polticas alternativas.
2 "Operations R~search and National Planning -A Dissent", 5 Operations Research
718, octubre, 1957. Aunque en respuesta a un artculo, Hitch disiente de ciertas anotaciones particulares, se acepta ampliamente su argumento de que la investigacin de operaciones es para problemas de bajo nivel. Ejemplos de la clase de problemas a los que se
aplica la inveStigacin de operaciones, se encuentran en C.W. Churchman, R.L. Ackoff y
E.L. Arnoff, lntroduction to Operatioru Research , John Wiley and. Sons, 1957; y J.F.
McCloskey y J.M. Coppinger (editores), Operations Research for Management, vol. 11, The
John Hopkins Press, 1956.
3Supongo que los administradores frecuentemente toman decisiones de polticas y
asesoran en la toma de decisiones. Y considero sinnim'os la toma de decisiones y la elaboracin de polticas para los propsitos de este trabajo. .
2a. La formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios-fines: primero se aslan los fines, despus se buscan
los medios para logrados.
3a. La prueba de una "buena" poltica es que se puede comprobar que es el medio ms adecuado. para los fines deseados.
4a. El anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor
pertinente importante.
5a. Usualmente se basa en teora
remos cmo la mayor parte de los administradores aborda de hecho las cuestiones complejas, y que el mtodo de ir a la raz, pretendidamente el "mejor" modelo, en realidad, no es operante para
cuestiones de polticas complejas, por lo que los administradores
se ven obligados a usar el mtodo de las comparaciones limitadas
suceSIvas.
4 Martin Mayerson y Edward C. Banfield, Politics, Planning and the Public Interest ,
The Free Press, 1955.
Los adllnistradores no pueden evadir' estos conflictos basndose en la preferencia de la mayora, porque no hay preferencias
reveladas en la mayor parte de los asuntos pblicos y, frecuentemente, no hay preferencias a menos que la discusin pblica logre
despertar la atencin de la ciudadana hacia la cuestin. Todava
ms, se discute si no se debera tomar en cuenta tambin la intensidad de las preferencias, adems del nmero de personas que
prefieren cada alternativa. Ante esta situacin, los administradores a menudo se ven obligados ,a tomar decisiones sobre polticas
sin haber podido clarificar previamente los objetivos.
Aun si un a.dministrador sedecide a asumir sus propios valores
como un criterio de decisin, con frecuencia no sabe cmo jerarquizarlos cuando entran en conflicto. Supongamos, por ejemplo,
que un adllnistrador debe asignar nuevas habitaciones a los inquilinos de viviendas que van a ser demolidas. Un objetivo puede
ser vaciar los edificios con rapidez, otro encontrar las habitaciones
adecuadas para las personas desalojadas, otro evitar problemas
con los residentes de otras reas que no ven con buenos ojos una
inmigracin masiva, otro usar la persuasin al tratar con todos los
interesados, otro es ... etctera. Cmo puede decidir alguien, aun
para s mismo, la importancia relativa de los valores parcialmente
en.cOnflicto? Una jerarquizacin simple no basta; idealmente, es
preciso saber qu tanto de un valor vale la pena sacrificar por algo
de otro valor. La respuesta es que normalmente el administrador
elige -y debe elegir- entre polticas que combinan estos valores
declistintas maneras. No puede primero clarificar sus valpres y entonces elegir entre las polticas.
Un tercer punto, ms sutil, subyace a los dos primeros. Los ob~
jetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo. Un objetivopuede ser altamente valorado en una circunstancia, otro en
otra circunstancia. Si, por ejemplo, un administrador valora en mucho la prontitud con la que su dependencia puede realizar sus proyectos y las buenas relaciones pblicas, importa poco cul..de los
toma de decisiones comnmente se formaliza como una relacin de fines-medios: se conciben los medios para ponderarlosy
elegirlos a la luz de las metas ltimas elegidas con independencia
y con anterioridad a la eleccin de los medios. sta es la relacin
de fines-medios segn el mtodo de ir a la raz. Pero de lo que
acabamos de decir se sigue que este tipo de relacin fines-medios
es posible slo en la medida en que los valores acordados sean
compatibles y estables en el margen. Por tanto, la relacin finesmedios suele estar ausente en el mtodo de irse por las ramas, en
donde los medios y los fines se escogen simult~neamente. Sin embargo, muchos consideran que es absurdo separarse de la relacin
fines-medios, en los trminos concebidos por el mtodo de ir a la
raz. Les parece que slo una relacin as hace posible determinar
si una eleccin de polticas es mejor o peor que otra. Cmo puede un administrador saber si ha tomado una decisin sabia o errada si no tiene valores u objetivos anteriormente definidos de cara
los cuales juzgar sus decisiones? La respuesta a esta pregunta
tiene que ver con la tercera diferencia entre el mtodo de la raz
el mtodo de la rama: cmo decidir la mejor poltica.
bienestar del gobierno federal como en el deseo de los conservadores de reducir la presin de los sindicatos para que haya planes
de pensin privados. Si esto es as, se puede ver con toda claridad
cmo individuos de diferentes ideologas pueden ponerse de
acuerdo en polticas concretas. Los mediadores en los conflictos
de trabajo mencionan un fenmeno similar: las partes en disputa
nunca podrn ponerse de acuerdo sobre los criterios para dirimir
sus conflictos, pero pueden ponerse de acuerdo en proposiciones
especficas. De manera similar, cuando el objetivo de un administrador es un medio para alcanzar otro objetivo, es muy probable
que se pongan de acuerdo en una poltica. El acuerdo sobre una
medida poltica se convierte, entonces, en la nica prueba viable
para determinar su correccin. Si un administrador trata de ir ms
all e intenta conseguir el acuerdo del otro sobre los fines, debe
ser consciente de que se embarca en una empresa intil y en una
controversia innecesaria.
El acuerdo sobre la poltica como prueba de la "mejor" poltica parece ser un sustituto muy pobre para verificar su idoneidad
con respecto a sus objetivos; se debe, empero, recordar que los
objetivos mismos slo alcanzan validez final mediante el acuerdo.
esto, el acuerdo es la prueba de la "mejor'; poltica en ambos
mtodos. Pero mientras que el mtodo de ir a la raz exige el
acuerdo acerca de los objetivos de la decisin, en particular cules
de estos objetivos .son los que se deben perseguir, el mtodo de
por las ramas se apoya en el acuerdo dondequiera que ocurra.
este sentido, no es irracional que un administrador defienda
la correccin de una polticas, sin poder especificar para qu sirve~
te" se defina de manera tan estrecha que el anlisis sea en realidad bastante limitado. Las limitaciones de las capacidades intelectuales humanas y de la informacin disponible acotan la capacidad
del hombre y hacen que no pueda ser integral. De hecho nadie
puede practicar el mtodo racional-exhaustivo frente a problemas
realmente complejos. Por otra parte, cada administrador debe encontrar maneras de simplificar drsticamente la complejidad del
problema.
Un administrador que participa en la formulacin de la poltica econmica agrcola no puede en principio ser un experto en todas las polticas posibles. Ni siquiera puede entender
completamente una sola poltica. Al disear un programa de suelos, no puede anticipar exitosamente cul sera el impacto de un
mayor o menor ingreso de las unidades productivas en, digamos,
la urbanizacin, los lazos familiares, la necesidad eventual de revisar la seguridad social y los problemas consiguientes de impuestos como consecuencia de las nuevas responsabilidades federales
en la seguridad social, las responsabilidades municipales de los
servicios urbanos. Tampoco puede anticipar, para seguir otra lnea
de repercusiones, los efectos del programa en los precios de los
productos agrcolas en los mercados externos y las implicaciones
subsecuentes para las relaciones exteriores, incluyendo aquellas
que surgen de la rivalidad econmica entre los Estados Unidos y
la Unin Sovitica. En el mtodo de las comparaciones limitadas
sucesivas, la simplificacin se logra sistemticamente de dos maneras, Primero, al limitar las comparaciones entre polticas a
aquellas polticas que difieren relativamente en poco de las polticas en curso en la actualidad. Tal limitacin reduce de inmediato el nmero de las alternativas a investigar y simplifica
tambin de manera drstica la naturaleza de la investigacin de
cada una de ellas. Ya no es necesario emprender la investigacin
exhaustiva de una alternativa y de sus consecuencias; se requiere
slo estudiar aquellos aspectos en los que la alternativa propues-
ta y sus consecuencias difieren del statu quo, La comparacin emprica de las diferencias marginales entre polticas alternativas que
difieren slo marginalmente es, por supuesto, la contrapartida de
la comparacin incremental o marginal de los valores, que fue antes discutida.6
Relevancia y realismo
Es observacin comn el hecho de que en las democracias occidentales los administradores pblIcos y los analistas de polticas
~imitan sus anlisis en gran medida a las diferencias marginales o
I~c:emen:ale~ de las polticas, las que a su vez se eligen porque
dIfIeren solo mcrementalmente. No lo hacen, sin embargo, tan slo po~que necesiten con urgencia simplificar sus problemas, sino
tambIn para ser pertinentes. En efecto, las democracias cambian
sus polticas casi siempre a travs de ajustes incrementales. No se
mueven a grandes saltos.
Se ha hablado con frecuencia de la naturaleza incrementaI del
proceso poltico en los Estados Unidos. Los dos partidos polticos
. principales coinciden en lo fundamental; ofrecen alternativas a los
votantes con diferencias en puntos relativamente pequeos. Am-'
bos partidos favorecen el pleno empleo, pero lo definen de manera apenas distinta; ambos promueven el desarrollo de los
recursos hidrulicos, pero en modos ligeramente diferentes; y ambos favorecen el seguro de desempleo, pero no con el mismo nivel
de prestaciones. De manera similar, las variaciones de la poltica
de un partido ocurren en gran medida a travs de una serie de
cambios relativa~ente pequeos. Se puede constatar que slo poco a poco se fue aceptando la idea de que era responsabilidad del
gobierno hacerse cargo de los desempleados. Este cambio en las
posiciones partidarias comenz a principios de los aos treinta y
encuentra su culminacin con la Ley de Empleo de 1946.
6 En mi artculo "Policy.Analysis':'. 48 American Economic Review 298, junio, 1958,
hay una definICin ms precisa de politlcas mcrementales y una discusin de si un cambio
que a un observador le parece "pequefio" podra no parecerlo a otro.
Supongamos que cada valor al que no presta atencin una instanciagubernamental fuera de inters fundamental por lo menos para otra. En este caso, se puede lograr una divisin til del trabajo,
y ninguna tiene porqu emprender tareas que rebasen sus capacidades. Un sistema semejante sera quiz deficiente porque una
instancia podra destruir un valor antes de que la otra entrara en
.accin para protegerlo o a pesar de sus esfuerzos por protegerlo.
Pero la posibilidad de que se pierdan valores importantes existe
en cualquier forma de organizacin, aun en aquellas que intentan
abarcar con sus planes ms de lo humanamente posible.
La virtud de esta divisin hipottica del trabajo es que cada
inters o valor importante suele tener en la sociedad su "perro
guardin". Estos perros guardianes pueden proteger los intereses
dentro de su mbito de competencia dedos maneras bastante distintas: primero, revirtiendo los daos realizados por otras instancias; segundo, anticipando y atajando el dao antes de que ocurra.
En una sociedad como la estadounidense, en la que los individuos
son libres de asociarse para dedicarse a casi cualquier inters comn que pudieran tener y en la que las dependencias gubernamentales son sensibles a las presiones de estos grupos, funciona
un sistema bastante parecido al que acabamos de describir. Casi
cada inters tiene su perro guardin. Sin pretender que cada inters tenga un perro guardin poderoso en todos los casos, se puede decir que el funcionamiento del sistema de intereses suele
asegurar la atencin cabal a los valores de toda la sociedad ms
que cualquier intento de comprensin intelectual exhaustiva.
En los Estados Unidos, por ejemplo, ninguna parte del gobierno intenta tener una visin entera de la poltica de distribucin del ingreso. Sin embargo la poltica evoluciona y responde
a una amplia variedad de intereses. A travs de un proceso de
ajuste mutuo entre grupos de agricultores, sindicatos, municipa-
El elemento distintivo final del mtodo del irse por las ramas es
que las comparaciones, junto con la eleccin de las polticas, ocurren en una serie cronolgica. La poltica no se hace de una vez
por todas; se hace y rehace sin cesar. La elaboracin de polticas
es un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones. La adopcin de decisiones de poltica es en el mejor de
los casos un proceso difcil. Ni los cientficos sociales, ni los polticos ni los administradores pblicos saben todava lo suficiente
acerca del mundo social para evitar los errores que cometen una
y otra vez en sus pronsticos sobre las consecuencias de las polticas. Un policymaker sabio espera, por consiguiente, que sus polticas logren slo en parte lo que espera y que, al mismo tiempo,
produzcan consecuencias imprevistas e indeseadas. Por consiguiente, al decidir a travs de una sucesin de cambios incrementales, evita de diversas maneras errores serios.
En primer lugar, el conocimiento de las secuencias pasadas de
los pasos de una poltica permite al decisor prever las consecuencias probables de pasos posteriores similares. En segundo lugar,
no necesita intentar grandes saltos hacia sus objetivos, cosa que le
exigira predicciones ms all de su conocimiento y del de cualquier otro, porque no espera que su poltica sea la resolucin final
de un problema. Su decisin slo es un paso, que si tiene xito
puede ser seguido rpidamente por otro. Tercero, es capaz de
comprobar sus predicciones previas al dar el siguiente paso. Por
ltimo, con frecuencia puede poner remedio con bastante rapidez
a un error pasado -con mayor rapidez que si la poltica avanzara
en trancos ms drsticos y espaciados en eltiempo.
Contrastemos este ~nlisis comparativo de cambios incrementales con la aspiracin terica del mtodo de la raz. El hombre
no puede pensar sin clasificar, sin subsumir una experiencia bajo
una categora ms general de experiencia. El intento de categorizar lo ms posible y de encontrar proposiciones generales que se
puedan aplicar a situaciones especficas es lo que yo llamo "teora".
Mientras que el anlisis de la raz depende mucho de la teora, el
mtodo de la rama no. Los analistas que prefieren el mtodo de
ir a la raz dan por hecho que la teora es la manera ms sistemtica y econmica de utilizar el conocimiento pertinente para entender un problema especfico. Aun concediendo este supuesto, el
triste hecho es que no tenemos teora adecuada para aplicada a
problemas en ninguna rea de polticas, aunque la teora sea ms
adecuada en algunas reas -como la poltica monetaria, por ejemplo- que en otras. El anlisis comparativo, que conlleva el mtodo
del irse por las ramas, es una alternativa sistemtica a la teora.
Supongamos que un administrador deba elegir entre unpequeo grupo de polticas que difieren slo incrementalmente entre
Esta diferencia explica -al menos en algunos casos- porqu el administrador con frecuencia siente que el consultor externo o el especialista acadmico no le es de gran ayuda, y porqu el
acadmico, a su vez, insiste en la necesidad de ms teora. Tambin explica por- qu un administrador se siente frecuentemente
'Las comparaciones limitadas sucesivas son un mtodo o un sistema. No es el fracaso de un mtodo por el que tengan que pedir
perdn los administradores. Esto no quita que sean muchas
sus imperfecciones, cosa que no hemos explorado en este trabajo.
Por ejemplo, el mtodo no tiene un mecanismo interno que garantice que se preserven todos los valores importantes. Por otra
parte puede llevar al decisor a no tomar en cuenta polticas excelentes solamente porque la cadena de los pasos sucesivos de las
polticas no las contempla. Es preciso decir, por consiguiente, que
bajo este mtodo, como tambin bajo algunas de las variantes ms
finas del mtodo de la raz -la investigacin de operaciones,
por ejemplo- se formularn polticas absurdas tanto como polticas sabias.
Por qu entonces molestarse en describir el mtodo con todo
detalle, como lo hemos hecho? Porque es, de hecho, un mtodo
usual para formular polticas, y es la herramienta en la que pueden
confiar ms los administradores y los analistas de polticas para resolver problemas complejos.9 Tambin porque, en muchas cir9 En otra parte he explorado este mismo mtodo de creacin de polticas tal como lo
practican los analistas polticos acadmicos ("Policy Analysis". 48 American Economic Review 298 [junio, 1958]). Aunque se le ha presentado aqu como un mtodo para administradores pblicos, no resulta menos necesario para analistas ms alejados de cuestiones
polticas inmediatas. A pesar de las tendencias de stos a describir sus propias empresas
analticas como si fueran el mtodo racional-exhaustivo, basndose especialmente en la
teora. De igual manera, es inevitable recurrir a este mismo mtodo en la resolucin personal de problemas, donde es difcil a veces separar los medios de los fines, donde las
aspiraciones y los objetivos estn en desarrollo constante y donde es urgente simplificar
drstica mente la complejidad del mundo real si se pretende resolver los problemas en el
tiempo que es posible dedicarles. Para un economista acostumbrado a manejar el concepto marginal o incremental en los procesos de mercado, la idea central en el mtodo es
que tanto la evaluacin como el anlisis emprico son incrementales. Es por esto que en
otros artculos me he referido al mtodo como "el mtodo incremental".
. Publicado originalmente con el ttulo UThe Uses ofPolicy Analysis", en The Future
and the Post: Essays on Programs, Russell Sage Foundation, 1978. Traduccin al espafiol
de Jonathan Molinet.
.1 B~uer, P.T. and Walters, A A, uThe State of Economics," The Jouma/o! Law and
Econorrucs, vol. XX, no. 1,..1977, pp. 1-23.
como disciplina. acadmica y como profesin, sus aspectos artesanales son desconocidos, malentendidos y no han ido ms all de
unos pocos conceptos generales y de evidencia anecdtica dispersa. Y, ms incmodo .an, el impacto de los numerossimos anlisis en el proceso de formacin de las polticas es con frecuencia
dudoso y, a veces, nulo.
Sorprendentemente hay puntos ciegos en la retina profesional.
Por ejemplo, los analistas de polticas honran la racionalidad y l.a
consideran su raison d'etre. Ahora bien, ya hace aos que los PSIclogos sociales han adelantado argumentos convincente~ -qu.e
revisar en las pginas siguientes- para sostener que la racIOnalIdad se entiende mejor como algo que ocurre en la pos decisin
ms que en la predecisin, en el momento posterior ms que en
el previo a la decisin.2 Por tanto, uno esperara encontrar ~ue,
entre los posibles modos de indagacin, los anlisis retrospectIvos
(posdecisin) ocuparan su lugar junto a los anlisis prospectivos (predecisin) ms convencionales. Sin embargo, la literatura
del anlisis de polticas tiende a igualar retrospeccin analtica con
"racionalizacin" de la decisin y, por ende, a dejada fuera dellnrite considerado profesionalmente decente.
s.tos y otros defectos del anlisis de poltica estn genticamente relacionados; resultan de una visin no slo de las polticas
sino tambin del anlisis, tan difundida entre analistas y legos que
merece llamarse "visin recibida" o comnmente aceptada. Dos
de sus tesis revisten importancia particular. Primero, la hechura
de las polticas es igual a la toma de decisiones; segundo, .el pr~psito del anlisis es aportar hechos y pruebas en vez d~ eVId~ncI.a
y argumentos. Estos dos supuestos tienen consecuenCIas pefJudIciales porque han privado a los analistas de una variedad de enfoques necesarios para enfrentar exitosamente los mltiples
problemas que encaran los responsables de elaborar las polticas.
J
2 Weick, Karl E., The Social Psychology of Organizing. Reading, Mass.: Add~s?n
Wesley Publishing Company, 1969, pp. 34-38; andLeon Festinger,A Theory ofCogmtlVe
Dissonance. Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1957.
revisar el modelo - actualizar la prediccin y optimizacin actuar otra vez - continuar la observacin - todo a la luz de las
cambiantes cirunstancias externas.4
Ala base de la visin recibida y de sus categoras bsicas de
anlisis -metas alternativas, restricciones y criterios de eleccinse .encuentra un compromiso ms profundo con una concepcin
teleolgica de las polticas. De acuerdo con esta concepcin como
es formulada por John Rawls son correctas las instituciones y actos que, entre las alternativas disponibles, producen el mayor bien
o al menos tanto bien como cualquiera de las restantes instituciones y actos concebidos como posibles". Rawls agrega: "Las teoras
teleolgicas ejercen una profunda atraccin intuitiva puesto que
parecen materializar la ideas de racionalidad. Es natural pensar
que la racionalidad consiste en maxirnizar algo... Desde luego, es
tentador suponer como evidente de suyo que las cosas deberan
organizarse de tal manera que conduzcan al mayor bien".5
Este concepto de la racionalidad, lamentablemente, no se aplica de manera directa a la toma de decisiones bajo incertidumbre,
en la que se debe elegir entre distribuciones probabilsticas alternativas de resultados, no entre alternativas con un solo valor. Pero
est disponible un sustituto de esta racionalidad bajo la forma de
coherencia entre las creencias y preferencias de cada uno. En las
palabras de I. J. Good, " ... racionalidad ... significa coherencia. Con
ms precisin significa coherencia de los juicios que se hacen. Es
claro que uno no debera adherir a los juicios previos que ya no
es posible sustentar con honestidad. Esta coherencia debe relacionarse con alguna teora de racionalidad, esto es, con una teora de
pensamientos, .enunciados y conductas racionales".6
Bray, J., Decision in Govemmeni. London: Gollancz, 1970, p. 269.
Rawls, John, A Theory of Justice. Nueva York: Oxford University Press, 1973, p.
24. (trad. esp. Teora de la Justicia, MXico, FCE, 1989)
.
6 Good,.1. J., "How Rational Should a Manager Be?", Management Scence, vol. 8,
no. 4, Julio 1962, pp. 383-393.
Una decisin, en el sentido de la teora de decisiones, es una eleccin o juicio, realizado con base en los datos disponibles, entre
cursos de accin bien definidos y cuyas consecuencias en. varios.
"estado de la naturaleza" se comprenden razonablemente bien.
La eleccin debe hacerse en la situacin que el decisor confronta
inmediatamente, tomando en cuenta desde la situacin presente las
consecuencias probables de cada posible decurso de accin.9 Se
subrayan los trminos para llamar la atencin sobre el sentido de
urgencia, necesidad y aun de crisis que est implcito en la nocin
de decisin (la palabra griega para decisin es krisis, del verbo krnein: separar, decidir, juzgar). Los tericos de la decisin gustan
citar a Pascal, il faut parier, il faut choisir.
y sin duda los administradores pblicos deben escoger fre"
cuentemente en situaciones muy cercanas al modelo de la teora
de decisiones: dnde construir una escuela o un hospital?, qu
programa adoptar para el prximo ao escolar?, aumentar una
instalacin inadecuada o construir una nueva? De todos modos,
1S polticas son, por mucho, ms complejas que las meras elecciones, no pueden justificarse con decisiones singulares y ni siquiera
con conjuntos de decisiones interrelacionadas. Para citar a Hugh
Heclo:
Parece til entender que las polticas son algo ms amplio que
las muestras tangibles de la legislacin y de las regulaciones
administradas por los departamentos gubernamentales. Una
poltica, como una decisin, puede consistir en no hacer algo
-por ejemplo, la inaccin-que evita que algunos grupos se liberen de ciertos costos. As, la poltica no parece ser un fenmeno que se autodefina; es una categora analtica, cuyos conTukey, J. W., "Condusions versus Decisions,"Technornetrics, vol. 2,no. 4, Noviembre 1960, pp. 423-433.
9
of Political
bitualmente tcitas que guiaron al decisor son en general inadecuadas para satisfacer este requisito. En consecuencia,. deben
suministrarse argumentos diferentes, apropiados para la comunicacin interpersonal y cuidadosamente elaborados para un auditorio
particular. Las polticas y las decisiones, tambin a este respecto,
difieren significativamente, ya que los argumentos posdecisin,
aunque son irrelevantes para la logica de la eleccin, son parte integrante de la elaboracin y desarrollo de las polticas.
Una analoga legal puede contribuir a aclarar este punto. Un
juez puede decidir un caso sobre la base de su nocin subjetiva de
imparcialidad, pero su opinin debe enmarcarse en las categoras
objetivas del argumento legal. Cualquier desarrollo subsecuente
del caso (por ejemplo, una apelacin) deber basarse en la opinin hecha pblica, no en los sentimientos y preferencias subjetivas del juez. De esta manera, los argumentos pos decisin se
convierten en parte esencial del proceso judicial. Los argumentos
de apoyo, las interpretaciones, las calificaciones, y desde luego,todo el debate que sigue a los primeros enunciados de una poltica
llegan a integrarse en ella de manera similar y no puedensepararse de su primera sustancia. Por esta razn, los responsables. de las
polticas necesitan, adems de anlisis prospectivos (predecisin),
anlisis retrospectivos (posdecisin), y probablemente ms. Que
la mayora de los analistas rehyan esta clase de anlisis slo puede explicarse por las restricciones que suscita la visin recibida en
sus mentes.
nes,cuando sus datos son de dudosa confiabilidad y cuando las acciones no se siguen automticamente. de las decisiones, la lgica
pura no es ms ni menos importante para la hechura efectiva de
las polticas que la lgica formal para la prctica de la ingeniera.
En el resto de esta seccin me concentrar en los usos del anlisis
una vez que se ha alcanzado una conclusin. En las siguientes discutir las habilidades artesanales que se requieren para producir
argumentos en materia de polticas que sean lgicamente consistentes y tambin sustantivamente adecuados.
Decidir, incluso decidir racionalmente no es suficiente. Las
decisiones deben aceptarse y llevarse a la prctica; adems del
proceso organizacional de implementacin, debe de haber un
proceso intelectual paralelo para elaborar y desarrollar la idea
original de polticas. Puesto que una poltica existe por algn
tiempo, constantemente se requieren nuevos argumentos para
dar a sus distintos componentes la mayor coherencia interna posible y ajustarlos tambin en lo posible a las cambiantes condiciones externas. Por otra parte, los hacedores de las polticas
frecuentemente actan bajo la presin de acontecimientos externos o bajo la fuerza de sus convicciones personales. En tales casos, los anlisis prospectivos no pueden desempear un papel
significativo en la hechura de las polticas. El anlisis, sin embargo, sigue siendo necesario despus de haber elaborado la poltica, con objeto de proporcionarle una base doctrinal, aumentar el
acuerdo, responder a las criticas, descubrir nuevas implicaciones
y mejorar su compatibilidad con otras polticas. Tradicionalmente, estos propsitos han sido desechados como intentos de "racionalizacin". Desde luego, una de las crticas recurrentes
que se hacen al anlisis es que suministra "racionalizaciones
pseudocientficas" a posiciones que estn determinadas poltica
o burocrticamente. Por ejemplo, se ha dicho que McNamara
us "estudios que mostraban que la proporcin costo-efectividad era mayor para la defensa pasiva que para la defensa ac-
tiva... para impugnar a los progresistas que queran Misiles Antibalsticos, a pesar que la oposicin de McNamara a los.Misiles Antibalsticos se basaba en otros faetores."17
Sea o no cierto este alegato, no es necesariamente deshonesto
o meramente "racionalizador" usar argumentos basados en consideraciones distintas a las que llevaron a la adopcin de cierta posicin particular. Ya hemos visto que los argumentos de poltica
no son pruebas formales. Una prueba lgica o matemtica es o
bien verdadera o bien falsa; si es verdadera obtiene automticamente el asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla.
A su vez, los argumentos slo son ms o menos plausibles, ms o
menos convincentes, para un auditorio particular. Adems no hay
una manera nica de construir argumentos. Los datos y la evidencia pueden seleccionarse de muchas maneras a partir de la informacin disponible y hay varios mtodos alternativos de anlisis y
varios para ordenar valores. Nada hay intrnsecamente reprendible
en seleccionar la combinacin de datos, hechos, valores y mtodos
analticos que se considere como la ms apropiada para convencer
a un auditorio particular. Los argumentos posdecisin-retrospeccin en la terminologa de Aaron Wildavsky18son indispensables
en el proceso de hechura de las polticas. Para continuar un poco
ms con nuestra anterior analoga jurdica, el derecho permite ex~
plcitamente que la opinin en la que se declaran las razones de
una determinada decisin judicial pueda ser posterior a la decisin y no precederla. Igualmente, distintos jueces pueden estar de
acuerdo con una decisin, pero discrepar sobre la mejor manera
de justificarla, razn por la cual tienen la oportunidad de presentar sus posiciones en argumentos separados. En suma, la opinin
de un juez no es la premisa de un silogismo que concluye en una
decisin, es ms bien un medio de acrecentar la fuerza persuasiva
Murdock, C. A, Defense Policy Formation, Syracuse, N. Y., University Press,
1974, p. 95.
18Wildavsky, Aaron, Speaking Trnth to Power, Little Brown, Bastan, 1979.
17
de una decisin y un medio para controlar racionalmente las conclusiones, impidiendo que asienten las decisiones provenientes de
consideraciones extralegales.19 La elaboracin de polticas tiene
necesidades similares, y si los analistas son reacios o incapaces de
satisfacerlas, los responsables de hacer las polticas no tienen otra
opcin que ir a otra parte en busca de asistencia.
Puede mostrarse tambin que la visin recibida y laconcepcin del mtodo cientfico en que se basa son metodolgicamente
obsoletas e histricamente inexactas.zo Pero, como arguye KarlE.
Weick, la racionalidad medios-fines es tambin insatisfactoria
/desde un punto de vista psicolgico:
La racionalidad tiene sentido respecto de lo que ha sido, no de
lo que ser. Es un proceso de justificacin por el que los actos
pasados se hacen aparecer como razonables para elactor mismo y para las personas ante las que se siente responsable. Es
difcil para una persona ser racional si no sabe precisamente
acerca de qu debe ser racional. Puede crear racionalidad slo
tiene la posibilidad deexaminar de varias maneras lalgn cone
junto de acciones. Para los actores es posible hacer declaraciones elaboradas y detalladas de sus planes. Sin embargo, es un
error suponer que, despus, estos planes controlan su conducta. Si observamos de cerca, resultar claro que la conducta est
bajo el control de ms determinantes que los establecidos expresamente en el plan. Y, al concluir las acciones, nunca ser
cierto que el plan se ha cumplido exactamente como se dijo al
comienzo. Pero algo se habr cumplido; y este algo junto con
lo que tenga de sentido constituye la racionalidad.2I'
Pero si abandonamos la racionalidad de medios-fines o rehusamos aceptada como la nica forma de racionalidad, nos privamos de la posibilidad de evaluar los resultados y argumentos de
las polticas, y nos resignamos a un enfoque .de "ah~ se va"? La respuesta es nO. Pero para mostrar que es posIble evItar el t?tal subjetivismo en la hechura de las polticas se impone consIderar el
anlisis como una artesana.
El anlisis de polticas
como trabajo artesanal
No se pueden sistematizar completamente los preceptos de una
artesana. Sin imitacin inteligente, larga prctica y algn grado de
creatividad individual no puede lograrse el dominio de una artesana. Pero, a pesar de la carencia de reglas explcitas y de criterios
evaluativos formales, resulta fcil para un conocedor distinguir entre artesana buena y mala. Esto se debe a que el conocedor tiene
un conocimiento ntimo de eso que Gombrich ha llamado la microestructura del estilo de un artista.22 Igualmente, para entender
los aspectos artesanales del ~nlisis y para apreci~r la cali~ad de
un producto terminado, se debe aprender a exammar la mIcroestructura de los argumentos analticos.
.
Existe una similitud innegable entre los trabajos de un anahsta
y los de uIl artesano tradicional. En ambos casos, ~a.e~ecucin ~x~tosa depende de un entendimiento claro de las pOSIbIlIdadesy lImItaciones de los materiales y las herramientas, al igual que de una
relacin altamente personal entre la persona y su tarea. El buen
trabajo analtico no puede producirse mecnicamente del mismo
modo qu el trabajo artesanal fino no puede producirse en mas~.
El estilo juega aqu un gran papel, determina el valor y la aceptabllidad de uIl producto analtico, como determina la calidad del pro22
Gombrich, E. H., Art and Illusion, 23. ed. Princeton, N.J.: Princeton University
Press, 1971.
problemas. La concepcin del anlisis como artesana proporciona categoras (datos, informacin, herramientas, evidencia, argumento) que son aplicables a cualquier tipo y estilo de anlisis, as
retrospectivo como prospectivo, descriptivo como prescriptivo, argumentativo como "cientfico".
Para ilustrar las clases de cuestiones que sugiere el enfoque artesanal, consideremos las categoras "evidencia" y "argumento".24
El argumento es el eslabn que enlaza los datos y la informacin
con las conclusiones de un estudio analtico. La estructura del argumento ser, normalmente, una mezcla compleja de declaraciones factuales y de evaluaciones subjetivas. Junto con deducciones
lgicas y matemticas, incluir inferencias estadsticas empricas y
analgicas, referencias a la opinin de expertos, estimaciones de
costos y beneficios, ms matices y salvedades de distintos tipos.
Esta complejidad inevitable vuelve seriamente imposible cualquier prueba formal del argumento. Cualquier prueba que se haga
debe confiar en una variedad de normas profesionales que corresponden a los diferentes mtodos analticos empleados, debe confiar tambin en la plausibilidad y fuerza de los resultados y en los
criterios compartidos de adecuacin.
La naturaleza de la evidencia es crucial en esta clase de prueba, puesto que una evaluacin incorrecta de su fuerza e idoneidad
antes de incluirla en el argumento puede conducir a trampas en
el momento de sacar conclusiones. La evidencia no es sinnimo
de datos ni tampoco es igual a informcin; es informacin seleccionada e introducida en un punto especfico del argumento para
persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un
enunciado tcito. Seleccionar datos o modelos inapropiados, ponerlos en el lugar equivocado del argumento, o escoger un estilo
de presentacin inapropiado para el auditorio esperado, puede
destruir la efectividad de la informacin usada como evidencia a
24 Majone, G., "Pitfalls of Anatysis and the Analysis of Pitfalls," Urban Ana/ysis, 1977,
vol. 4, pp. 235-253.
pesar de su intrnseco valorcognitivo~ Deben ser distintos los criterios para evaluar evidencias y para evaluar hechos. Los hechos
pued~n ev~luarse en trminos de cnones lgicos abstractos, pero
la eVIdenCIadebe evaluarse conforme a una cantidad de factores
peculiares a una situacin dada, tales como la naturaleza especfica del caso, el tipo de auditorio, las "reglas de evidencia" prevalecientes e incluso la capacidad persuasiva del analista.
Tal vez justificadamente la categora evidencia ha recibido poca atencin en las ciencias naturales, pero se le ha descuidado
tambin en las discusiones metodolgicas del anlisis de polticas
donde la omisin es mucho ms seria. Ravetz seala que ni las
ciencias naturales descriptivas ni las tericas requieren habilidades muy desarrolladas para probar evidencia, ms all de las pruebas ya implicadas al producir la informacin, porque normalmente
se tiene una gran masa de datos para un argumento relativamente simple, o bien un argumento complejo que necesita relativamente poca evidencia. Sin embargo, hay campos donde los
problemas exigen argumentos complejos tanto como grandes masas de datos y donde no se puede asumir automticamente que la
informacin sea confiable y significativa. En derecho y en historia,
por ejemplo, la evidencia se ha reconocido explcitamente como
una categora conceptual autnoma. Sin embargo, aunque el anlisis de poltica implica argumentos complejos y grandes cantidades de datos de dudosa confiabilidad y significacin, los problemas
de evidenciano han sido objeto de atencin permanente.
Por ejemplo, de acuerdo con una opinin ampliamente difundida entre los analistas, un buen modelo de polticas debera asemejarse tanto como sea posible a lbs modelos formalizados de las
ms exitosas ciencias "duras". En consecuencia, hay una peligrosa
tendencia a considerar como "hechos" los productos de los modelos, ms que como evidencia a usar en un argumento junto con
otros datos e informacin. Como resultado, "la documentacin de
los modelos y las fuentes de datos estn en un estado increble-
28 La importancia del pensamiento evolutivo para el anlisis econmico ha sido demostrada por Armen A1chian, "Uncertainty, Evolution, and Economic Theory", Joumal .
of Political Economy,
1950,
pp.
211-221.
El Programa de Investigacin
Russell-Sage de Metapolticas
La metapoltica es la teora o la metodologa del anlisis de polticas. El estilo del discurso sobre polticas ha cambiado tansignificativamente en la ltima dcada que hay una urgente necesidad
de nuevas metodologas para complementar e incluso reemplazar
las de corte ms tradicional. Por ejemplo, los cientficos del "in~
ters p6blico", los que abogan por los consumidores, los ambientalistas y los abogados activistas estn desempeando un papel
crecientemente significativo al conformar o alterar el curso de las
polticas pblicas. Pero los analistas entrenados en el estilo ascptico de la visin recibida estn mal equipados para operar en un
ambiente cargado de controversia y abierto desacuerdo entre expertos de igual reputacin. Las habilidades analticas tradicionales
pueden llegar a ser tcnicamenteobsoletas si -como en muchas
reas de polticas, desde evaluaciones de tecnologa y control de
riesgo hasta el establecimiento de estndares y la planeacin urbana- hay una necesidad urgente de soluciones procedurales ms
que sustantivas.
Este trabajo ha introducido un enfoque alternativo en el anlisis de polticas. En este enfoque juegan un papel central la produccin y la evaluacin de argumentos y la reconstruccin
racional de las polticas. No obstante, quedan muchas cuestiones
por investigar antes que el enfoque pueda volverse operacional.
El Programa de Investigacin Russell-Sage de Metapoltica tiene
como propsito concentrar acadmicamente la atencin en las
ms importantes de estas cuestiones.
La concepcin de las polticas como argumentos ~a.sido contrastada con la concepcin ms tradicional de las pobtlcas como decisiones y resolucin de problemas. En la literatur~ s.e han
discutido otras concepciones que han influido en la practlca del
anlisis de pplticas. Por ejemplo, las polticas como bsqued~.del
bien pblico, las polticas como poltica (politics), y las ~~l~tlcas
como proceso sociaL Claramente, diferentes esti~o.sde anahsIs corresponden a diferentes concepciones de las pohtlcas, aunque estas diferencias y su significacin prctica estn a la espera ~e una
invesigacin sistemtica. Las diferencias ~e estilo .~e reflejan no
slo en el uso de los datos y los tipos de mformaclOn, y. en. ~a seleccin de las herramientas analticas, sino tambin en el SIgnifIcado
que se asigna a trminos clave como po~tica, decisi~; problema,
diseo, anlisis, planeacin, factibilidad, Implem~nt~~on Yevaluacin. Los analistas necesitan saber ms sobre el sIgrnfIcado de estas
diferencias y los cambios sutiles de sus significa~os pa~a poder practicar la artesana. 19uahnente, se necesita que mvestlgu~n las preguntas relativas a qu estilos de anlisis son ms apropIados para
qu propsitos especficos, y si es posib~e elabora: ~na metodologa comn que pennita obtener conclusIOnes analltlcas menos dependientes del contexto y menos prejuiciadas conceptualmente.
estilos de conducta y de pensamiento deberan adquirir? Ciertamente se necesitan nuevos conceptos y tcnicas, pero tal. vez es
ms necesario adaptar y reinterpretar las 'que estn disponibles.
Por ejemplo, como indiqu antes, el signifcado yuso de un modelo de computadora es muy diferente cuando es considerado co..
mo evidencia ms que como la conclusin de un estudio de
polticas; esto mismo es cierto para cualquier otra tcnica formal
de procesamiento de datos. El trabajo del analista puede describirse en trminos de categora como problema, datos, informacin, evidencia, herramientas y argumentos. Una razn para
preferir estas categoras, en vez de las ms tradicionales -objetivos, alternativas, consecuencias y eleccin- es que pueden hacer
ms faclla comparacin del anlisis de polticas con las profesiones ms consagradas del derecho, la medicina y la historia. Por
ejemplo, al usar estas categoras podemos examinar las formas
que utilizan, los mtodos de estas profesiones para evaluar evidencia y compararlas con las que usa el anlisis de polticas. Asimismo podemos examinar hasta dnde se adaptan a las
situaciones del anlisis de polticas las normas empleadas para
evaluar la calidad del trabajo profesional en las disciplinas citadas.
Con otras palabras, los analistas de poltcas pueden aprender mucho de la sabidura prctica de profesiones con muchos siglos de
experiencia colectiva.
Las polticas pueden ser entendidas como teoras desde dos perspectivas, discutidas anteriormente, diferentes pero relacionadas.
Primero, como la reconstruccin racional que practica el analista
a partir de una secuencia compleja de acontecimientos. Segundo,
desde el punto de vista los actores, como doctrinas que se desarrollan a partir de decisiones y acciones anteriores que les dan estabilidad y coherencia inter~a.
29 Nozick, Robert,Anarchy,
State and Utopia, Nueva York, ~?Sic Books}nc., 1974,
p. 18. Ver tambin Wildavsky, Amon, "Policy as Its Own Cause, en Speaking Truth to
Power, op. et.