SOBRE O ESTADO, A

DEMOCRATIZAO E ALGUNS
PROBLEMAS CONCEITUAIS

UMA VISO LATINO-AMERICANA COM UMA RPIDA OLHADA

EM ALGUNS PASES PS-COMUNISTAS
Guillermo O'Donnell*
Traduo do ingls: Otaclio Nunes

RESUMO
A maioria dos pases recm-democratizados no parece estar caminhando para o estabelecimento de regimes polticos institucionalizados. Embora essas novas democracias sejam
poliarquias conforme a definio clssica de Robert Dahl , so um tipo diferente de
poliarquia, ainda no teorizado. Este artigo pretende contribuir para essa teorizao, tomando
como referncia a Argentina, o Brasil e o Peru. A partir de uma discusso do conceito de estado,
o autor procura estabelecer ligaes entre certas caractersticas de muitos pases recmdemocratizados a alta heterogeneidade territorial e funcional de seus estados e de suas
ordens sociais e o tipo de democracia neles existente.
Palavras-chave: estado; teoria do estado; democracia; cidadania; redemocratizao; institucionalizao.
SUMMARY
Most of the recently democratized nations do not seem to be moving towards the establishment
of institutionalized political regimes. While these new democracies are polyarchies following
Robert Dahl's classic definition they represent a different sort of polyarchy that has not yet
been the object of theoretical scrutiny. This article intends to contribute to this theorization, taking
Argentina, Brazil and Peru as points of reference. Based on a discussion of the concept of the
state, the author seeks to establish connections between certain characteristics present in many of
the recently democratized countries the high degree of territorial and functional heterogeneity
of their states and social orders and the type of democracy they have.
Keywords: state; theory of the state; democracy; citizenship; redemocratization; institutionalization.

Uma advertncia introdutria

Devo advertir o leitor desde o incio. O presente texto contm idias que
esto desenvolvidas de forma sumria. Estou escrevendo um livro no qual estas e outras idias, e seus referentes empricos, so tratados de modo mais apropriado. Decidi publicar este texto depois que a gentil insistncia de vrios colegas me persuadiu de que faria sentido oferecer discusso, mesmo em sua
forma atual, minhas vises sobre temas e problemas que penso terem sido negligenciados, com alto custo, nos estudos existentes sobre democratizao.
JULHO DE 1993

123

(*) As idias aqui apresentadas

devem muito s reunies e intercmbios intelectuais do projeto "East-South System Transformation", financiado pela
MacArthur Foundation. Sou particularmente grato ao diretor
desse projeto, Adam Przeworski, por suas numerosas crticas e sugestes extremamente
teis. Algumas das idias deste
texto foram inseridas e aprimoradas por Przeworski em um
volume (Sustainable democracy, no prelo) do qual ele o
principal autor. Apresentei
uma verso prvia deste texto
no encontro sobre "Democra-

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

Dado o carter deste texto, limitei as citaes ao mnimo necessrio; os argumentos que apresento aqui se baseiam em vrias correntes da literatura e
mui-tas contribuies valiosas s quais farei a merecida justia em meu livro.
1. O estado e as novas democracias
Nas duas ltimas dcadas, a queda de vrios tipos de sistemas
autoritrios levou ao surgimento de numerosas democracias. Essas so
democracias; so democracias polticas ou, mais precisamente, de acordo
com a formulao clssica de Robert Dahl1, so poliarquias. Diversas
contribuies mostraram que h vrios tipos de poliarquia. Elas diferem,
como Arendt Lijphart2 mostrou pioneiramente, at mesmo em dimenses
to importantes como se se baseiam em regras majoritrias ou em regras
mais consensuais para o acesso a e o exerccio da autoridade pblica. Mas
esses tipos compartilham uma caracterstica crucial: todos eles so democracias representativas institucionalizadas. Em contraste, a maioria dos
pases recm-democratizados no est mudando para um regime democrtico institucionalizado, nem provvel que venha a faz-lo no futuro
previsvel. Eles so poliarquias, mas de um tipo diferente. Esse tipo no foi
teorizado. O presente texto uma tentativa preliminar de contribuir para
essa teorizao3. Esse exerccio pode ser justificado por duas razes.
Primeiro, para ser satisfatria, uma teoria da poliarquia deveria abranger
todas as democracias (polticas) existentes, e no apenas as representativas
e institucionalizadas. Segundo, como muitas das novas democracias tm
uma dinmica poltica peculiar, no se deveria supor que seus impactos
societais sero similares queles das poliarquias representativas institucionalizadas, presentes e passadas4.
Por outro lado, as tipologias recentes das novas democracias, baseadas em caractersticas do regime autoritrio precedente e/ou nas modalidades da primeira transio tm pouco poder preditivo no que concerne ao
que acontece depois da instalao dos primeiros governos eleitos democraticamente. Quanto aos pases que so nossa preocupao central aqui
Argentina, Brasil e Peru , o primeiro foi um caso de transio por
colapso, enquanto o segundo foi a transio mais protelada e provavelmente mais negociada (apesar de no pactada formalmente) que conhecemos; por outro lado, a Argentina e o Brasil tiveram regimes burocrticoautoritrios exclusionrios, enquanto o Peru constituiu um caso de populismo militar-autoritrio incorporador. A despeito dessas e de outras
diferenas, hoje parece claro que no perodo posterior ao estabelecimento
da democracia esses pases (assim como o Equador, a Bolvia, a Repblica
Dominicana e as Filipinas, todos os pases democratizados ou liberalizados
da sia e da frica orientais, e a maioria dos pases ps-comunistas)
compartilham caractersticas importantes, todas elas convergindo para sua
situao "no institucionalizada"5.
124

NOVOS ESTUDOS N. 36

cy, Markets and Structural Reforms in Latin America", patrocinado pelo North-South Center e pelo CEDES, realizado em
Buenos Aires, em maro de
1992, e no encontro sobre "Economic Liberalization and Democratic Consolidation", patrocinado pelo Social Science Research Council (SSRC), para o
projeto "Democratization and
Democratic Economic Reform",
realizado em Bolonha-Forli,
em abril de 1992. Sou grato
pelos muitos comentrios teis
recebidos durante esses encontros, inclusive os de Carlos
Acua, Eduardo Gamarra e Willam Smith, codiretores do primeiro projeto mencionado.
Devo agradecimentos especiais a Laurence Whitehead, diretor do projeto do SSRC, no
s por suas teis crticas e sugestes mas tambm por seus
generosos esforos de tomar o
presente texto razoavelmente
legvel que ele no tenha
sido totalmente bem-sucedido
no certamente sua culpa.
Agradeo tambm a meus colegas do Cebrap e do Kellogg
Institute por vrias discusses
esclarecedoras.
(1) Especialmente Dahl, Robert. Polyarchy. Participation
and opposition. New Haven:
Yale University Press, 1971.
(2) Lijphart, Arend. "Consotional democracy". World Politics,
January 1968, pp. 207-25;
Idem. Democracies. Patterns of
majo-ritarian and consensus
govern-ment in tewnty-one
countries. New Haven: Yale
University Press, 1984.
(3) Alm de seu carter muito
sinptico, este texto tem uma
limitao importante: no trato
diretamente de fatores internacionais e transnacionais, apesar de muitas vezes eles fazerem parte implicitamente de
minhas argumentaes.
(4) Uma limitao decorrente
de eu no tratar diretamente de
fatores internacionais, e apenas muito de passagem dos
histricos, que no terei condies de discutir aqui uma
suposio que s vezes aparece na literatura: a de que as
novas democracias esto "apenas" atravessando estgios que
as democracias institucionalizadas j atravessaram.

GUILLERMO O'DONNELL

Em relao a esses pases, a literatura existente no foi muito alm de

indicar quais atributos (representatividade, institucionalizao etc.) eles
no possuem, juntamente com uma descrio de suas vrias desventuras
polticas e econmicas. Essas contribuies so valiosas, mas no so
capazes de fornecer as chaves tericas de que precisamos. Alm disso, a
caracterizao desses casos pela ausncia de certos atributos pode implicar
uma teleologia que impediria uma conceitualizao adequada dos vrios
tipos de democracia que tm surgido. Outras correntes da literatura, mais
voltadas para as polticas e a "elite", fornecem conselhos teis para a
democratizao dos lderes polticos, mas a praticabilidade de tais prescries depende da situao contextual na qual esses lderes se encontram.
Embora para as democracias liberais "normais", ou poliarquias, a
bagagem conceitual da cincia poltica possa ser satisfatria, me convenci
de que para analisar a presente situao e as perspectivas da maioria das
novas democracias na sia, na frica, na Amrica Latina e na Europa
central/oriental, devemos retroceder e fazer um trabalho bsico em
sociologia poltica e legal. Neste texto a discusso ter como principais
referentes a Argentina, o Brasil e o Peru, mas acredito que muitas das
questes de que tratarei aqui tm aplicabilidade mais ampla. Dentro do
espao disponvel, apontarei brevemente semelhanas ou convergncias
com outros pases que considero particularmente intrigantes.
A anlise que se segue tem como premissa um aspecto: os estados
se entrelaam de modos diferentes e complexos com suas respectivas
sociedades. Esse encaixe acarreta que as caractersticas de cada estado e
de cada sociedade influenciam fortemente as caractersticas da democracia que ter a probabilidade (se tiver alguma) de se consolidar ou
meramente durar ou, finalmente, fracassar. Essas asseres so muito
bvias, mas no pesquisamos suficientemente suas implicaes em termos da problemtica da democratizao. A razo , em parte, o fato de
lidarmos com conceitos (especialmente o de estado) que, do modo como
so formulados pela maior parte da literatura contempornea, no so
muito teis para nosso tema.
um erro reificar o estado; isto , ver como uma coisa s o estado e
o aparelho do estado (ou, equivalentemente, o setor pblico, ou o
agregado das burocracias pblicas). Estas, inquestionavelmente, fazem
parte do estado. Mas o estado tambm, e no menos fundamentalmente,
um conjunto de relaes sociais que estabelece uma certa ordem, e em
ltima instncia a sustenta com uma garantia coerciva centralizada, sobre
um dado territrio. Muitas dessas relaes so formalizadas em um sistema
legal criado e sustentado pelo estado. O sistema legal uma dimenso
constitutiva do estado e da ordem que ele estabelece e garante sobre um
dado territrio. Essa ordem no uma ordem igualitria e socialmente
imparcial; tanto no capitalismo como no socialismo burocrtico ela sustenta, e ajuda a reproduzir, relaes de poder sistematicamente assimtricas.
Mas uma ordem, no sentido de que mltiplas relaes sociais esto
comprometidas com base em normas e expectativas estveis (embora no
n
JULHO DE 1993

125

(5) Em outro trabalho ("Delegative democracy?". Working

Paper n 172. Kellogg Institute,
maro 1992 [trad. bras.: "Democracia delegativa?". Novos
estudos n 31, outubro 1991])
chamei esses casos de "democracias delegativas", para contrast-las com as democracias
institucionalizadas (ou, o que
equivalente, consolidadas ou
estabelecidas ou representativas, ou, como veremos, liberais). Com o termo "delegativa"
aponto para uma concepo e
prtica do Executivo como tendo recebido por meio de eleies o direito de fazer o que lhe
parecer adequado para o pas.
Tambm argumento que as
democracias delegativas so
inerentemente hostis aos padres normais de representao nas democracias estabelecidas, criao e fortalecimento de instituies polticas e,
especialmente, ao que denomino "controle horizontal sobre a atividade dos representantes" [horizontal accountability-N.T.]. Entendo por isso o
controle cotidiano da validade e
da legalidade das aes do
Executivo por outros rgos
pblicos que so razoavelmente autnomos do primeiro.
Alm do mais, como veremos,
o componente liberal dessas
democracias muito fraco. Alguns autores tendem a confundir a democracia delegativa
com o populismo; ambos, certamente, compartilham caractersticas importantes. Mas,
pelo menos na Amrica Latina,
o populismo acarretou uma ampliao (ainda que controlada
verticalmente) da participao e
da organizao poltica popular, e coexistiu com pero-dos
de expanso dinmica da
economia interna. A democracia delegativa, ao contrrio,
ten-ta tipicamente despolitizar a
populao, exceto durante breves momentos nos quais demanda seu apoio plebiscitrio, e
coexiste atualmente com perodos de grave crise econmica. Embora meu texto anterior
fosse basicamente um exerccio tipolgico, neste observo
alguns processos societais que
parecem estreitamente relacionados ao surgimento e ao funcionamento das democracias
delegativas.

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

necessariamente aprovadas). Em um desses momentos em que a linguagem comum expressa as relaes de poder nas quais ela prpria est
embutida, quando as decises so tomadas no centro poltico (as "ordens
dadas"), essas decises normalmente "do ordem", no sentido de que
esses comandos so obedecidos regularmente. Essa aquiescncia afirma e
reproduz a ordem social existente. As relaes sociais, inclusive as da
aquiescncia cotidiana, pr-consciente autoridade poltica, podem se
basear, como Weber argumentou, na tradio, no medo de punio, no
clculo pragmtico, no hbito, na legitimidade e/ou na efetividade da lei.
A efetividade da lei sobre um dado territrio consiste em inumerveis
comportamentos habituados que (conscientemente ou no) so normalmente consistentes com as prescries da lei6. Essa efetividade se baseia na
expectativa amplamente sustentada, nascida de evidncias exemplares, de
que essa lei ser, se necessrio, aplicada por uma autoridade central dotada
dos poderes competentes. Esse o tecido que sustenta a ordem estabelecida e garantida pelo estado-nao contemporneo. Vemos assim que a lei
(incluindo os padres de habituao a que a expectativa de sua aplicao
regular leva) um elemento constitutivo do estado: ela a "parte" do
estado que fornece o tecido regular, subjacente da ordem social existente
em um dado territrio.
Tanto na tradio continental como na anglo-saxnica a lei , em
ltima instncia, uma dimenso codificada sujeita s interpretaes do
saber profissionalizado. A lei tem suas prprias expresses organizacionais, altamente ritualizadas e institucionalizadas nas democracias contemporneas. O Congresso supostamente o lugar do debate e da aprovao
das principais leis do pas, e o Judicirio o lugar onde os conflitos de
interesse e, em ltima instncia, os argumentos sobre o prprio significado
da comunidade poltica so discutidos e decididos. Como tambm ocorre
com outros aspectos do estado, o Congresso e o Judicirio so as
corporificaes organizacionais perceptveis do fenmeno mais amplo que
consiste na efetividade social da lei.
O reconhecimento da lei enquanto uma dimenso constitutiva do
estado foi obstrudo pelas vrias abordagens que dominaram a cincia
poltica anglo-saxnica desde a "revoluo comportamental". Por outro
lado, a despeito das contribuies de autores como Max Weber e Herman
Heller, as abordagens que prevaleceram na Europa continental eram
estritamente legalistas; elas se baseavam em uma anlise formalista da lei
escrita, dando muito pouca ateno a seus aspectos sociolgicos e
polticos. De uma maneira ou de outra, essas duas grandes tradies no
conseguiram distinguir o estado enquanto realidade complexa ocasionada
por suas dimenses organizacionais/burocrticas e legais.
H ainda outra dimenso do estado, a ideolgica. O estado (ou, mais
precisamente, o aparelho do estado) afirma ser e normalmente visto
como um estado-para-a-nao. O estado reivindica, desde os discursos
explcitos at a invocao recorrente dos smbolos da nacionalidade, ser o
criador da ordem que eu discuto acima, bem como nas democracias
n
126

NOVOS ESTUDOS N. 36

(6) Estou usando uma linguagem cautelosa porque no posso tratar aqui das vrias nuanas e qualificaes que um tratamento mais extenso dessa
questo deveria apresentar.
Para uma boa discusso dessas
questes, ver Cotterrell, Roger.
The sociology of law: an introduction. Londres: Butterworths, 1984.

GUILLERMO O'DONNELL

contemporneas dos direitos individuais e associativos que subjazem o

ingresso nessas relaes. Vimos que em todas as sociedades essa ordem
desigualitria, mesmo quando a partir do topo do estado se afirma que ela
igual para todos enquanto membros da nao. Mas esse lado de
ocultao parcial (que sustentado pela lei, que estrutura as desigualdades
causadas por aquela ordem) no exclui a realidade de dois aspectos
fundamentais. Primeiro, como j observei, essa ordem verdadeiramente
uma ordem, na verdade o supremo bem coletivo: ela fornece a previsibilidade social generalizada sustentada por aes eventualmente decisivas
das burocracias pblicas competentes. Segundo, muito embora no se
estenda a outras relaes sociais, a igualdade garantida a todos os
membros da nao em termos de cidadania crucial para o exerccio dos
direitos polticos decorrentes do funcionamento da democracia e, tambm,
para a efetividade das garantias individuais consagradas na tradio liberal.
Da perspectiva que estou propondo, a cidadania no se esgota nos
limites do poltico (estritamente definidos, como o faz a maior parte da
literatura contempornea). A cidadania est em jogo, por exemplo, quando, depois de ingressar numa relao contratual, uma parte que pensa ter
uma reclamao legtima pode ou no apelar a um rgo pblico legalmente competente, do qual pode esperar tratamento justo, para que
intervenha e julgue a questo. Mesmo nos domnios aparentemente mais
privados do direito privado (ou comum), o sistema legal "pe" a dimenso pblica resultante da remisso virtual daquela relao para julgamento legal por um rgo do estado devidamente autorizado. Essa dimenso
inerentemente pblica das relaes privadas (ou, o que equivalente, o
tecimento dessas relaes pelo estado-enquanto-lei) violada quando,
por exemplo, um campons tem negado de facto o acesso ao Judicirio
contra o proprietrio de terra. Esse direito "privado" no deve ser visto
como menos constitutivo da cidadania do que o direito "pblico" de
votar sem sofrer coero.
A Argentina, o Brasil e o Peru (assim como outros pases da Amrica
Latina e de outras regies) no esto apenas atravessando uma crise social
e econmica muito sria. Embora com ritmos e intensidades diferentes,
esses pases esto sofrendo tambm uma profunda crise de seus estados.
Essa crise existe nas trs dimenses que acabo de discutir: do estado
enquanto um conjunto de burocracias capaz de cumprir suas obrigaes
com eficincia razovel; da efetividade de sua lei; e da plausibilidade da
afirmao de que os rgos do estado normalmente orientam suas
decises segundo alguma concepo do bem pblico7. Esses pases esto
vivendo a crise prolongada de um padro de acumulao de capital
centrado no estado e voltado para dentro, e da posio do estado nesse
padro. Por contraste, alguns pases Espanha, Portugal, Coria do Sul,
Taiwan e Chile, entre os recentemente democratizados ou em processo de
liberalizao , em circunstncias que no nos preocupam aqui, conseguiram escapar da crise generalizada. Eles emergiram como economias
voltadas para a exportao integradas ativamente na economia mundial.
JULHO DE 1993

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(7) Muitos pases ps-comunistas sofrem o problema adicional, e enorme, de que nem
mesmo suas fronteiras geogrficas esto isentas de disputa e
de que vrias clivagens tnicas e
religiosas impedem graus mnimos de lealdade aos respectivos estados. Nesse sentido,
embora vrios pases latinoamericanos estejam passando
por processos de eroso aguda
do estado-nao existente, vrios pases ps-comunistas esto enfrentando o problema
ainda mais incmodo de comear a construir, em circunstncias econmicas e sociais muito adversas, um estado-nao.

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

Para tanto eles contaram, com variaes que no posso discutir aqui, com
uma mquina estatal enxuta mas poderosa e eficaz.
As discusses contemporneas confundem com muita freqncia
duas dimenses. Uma diz respeito ao tamanho e ao peso relativo da
mquina estatal. No h dvida de que na maioria dos pases recentemente
democratizados o estado grande demais, e de que isso tem numerosas
conseqncias negativas. Mas, nesse contexto, o antnimo de grande no
pequeno, mas enxuto; isto , um conjunto eficaz e menos pesado de
organizaes pblicas que seja capaz de criar razes slidas para a
democracia, resolver progressivamente as principais questes da equidade
social, e de gerar condies para a obteno de taxas de crescimento
econmico condizentes com a sustentao de avanos, seja na rea da
democracia seja na da equidade social. A segunda dimenso se refere
fora ou fraqueza do estado como um todo; isto , no s mas inclusive o
aparelho do estado. Um aparelho estatal "grande" ou "pequeno" pode ou
no estabelecer efetivamente sua legalidade sobre seu territrio; de acordo
com a viso que estou propondo, um estado forte, independentemente do
tamanho de suas burocracias, aquele que estabelece efetivamente essa
legalidade e que no visto pela maioria da populao como apenas uma
arena para a satisfao de interesses particularistas. Eu argumento abaixo
que as tentativas atuais de reduzir o tamanho e os dficits do estadoenquanto-burocracia, no mais das vezes inconscientemente mas com
conseqncias nefastas de todos os tipos (inclusive para o sucesso a longo
prazo das polticas econmicas que inspiram essas tentativas, sem falar na
realizao da democracia institucionalizada), esto destruindo tambm o
estado-enquanto-lei e a legitimao ideolgica do estado.
As teorias do estado existentes costumam fazer uma suposio que
recorrente nas teorias da democracia: a de um alto grau de homogeneidade
no escopo, seja territorial seja funcional, do estado e da ordem social que
ele sustenta. No se pergunta (e quando a pergunta feita, raramente
problematizada) se essa ordem, e as ordens emanadas das organizaes do
estado, tm efetividade similar por todo o territrio nacional e atravessando a estratificao social existente8. O ideal de "igualdade perante a lei"
no foi plenamente alcanado em nenhum pas; veja-se, por exemplo, a
constatao universal de vieses de classe na administrao da justia. Mas
os pases escandinavos chegam perto da plena homogeneidade, enquanto
os Estados Unidos, tanto territorialmente quanto funcionalmente, esto
prximos do limite inferior entre as democracias institucionalizadas contemporneas.
Na Amrica Latina os pases com homogeneidade relativamente alta
(especialmente territorial) so os que tm uma tradio democrtica mais
antiga e slida Costa Rica, Chile e Uruguai. O Peru constitui o extremo
oposto, ainda mais acentuado ultimamente pelo Sendero Luminoso e suas
sequelas. A Bolvia, o Equador e a Colmbia esto prximos do plo de
extrema heterogeneidade. O Brasil e o Mxico, a despeito de dcadas de
governo autoritrio centralizador, so tambm casos de alta heterogenein
128

NOVOS ESTUDOS N. 36

(8) Na verdade, a "penetrao do

estado" foi uma das "crises"
conceitualizadas na famosa srie de volumes da dcada de 60
sobre "Desenvolvimento Poltico", do Social Science Research Council (esp. Lapalombra,
Joseph. "Penetration: a crisis of
governmental capacity".
In:
Binder, Leonard et. al. Crises
and sequences in political development. Princeton: Princeton University Press, 1971, pp.
205-32). Essa mesma questo
central para Samuel Huntington (Political order in changing societies. New Haven: Yale
University Press, 1968). Mas
enquanto esses trabalhos esto
preocupados com a disseminao de algum tipo de autoridade central, minha argumentao aqui se refere efetividade
do tipo de legalidade que um
estado democrtico deve implantar.

GUILLERMO O'DONNELL

dade territorial e funcional. A Argentina, junto com a Venezuela e a

Colmbia duas democracias relativamente antigas mas atualmente com
graves problemas situam-se em algum ponto no meio desse continuum.
O que acontece quando a efetividade da lei se estende muito
irregularmente (quando no desaparece totalmente) sobre o territrio e as
relaes funcionais (inclusive as relaes de classe, tnicas e de gnero)
que ele supostamente regula? Que tipo de estado (e sociedade) esse? Que
influncias isso pode ter sobre o tipo de democracia que pode surgir?
Vou me limitar aqui a discutir alguns temas que se relacionam crise
do estado nas trs dimenses que identifiquei. Nessas situaes, estados
inefetivos coexistem com esferas de poder autnomas, tambm baseadas
territorialmente. Os estados se tornam ostensivamente incapazes de promulgar regulaes efetivas da vida social em seus territrios e seus sistemas
de estratificao. As provncias ou distritos perifricos ao centro nacional
(que normalmente so duramente atingidos pela crise econmica, alm de
j contarem com burocracias mais fracas que as do centro) criam (ou
reforam) sistemas de poder local que tendem a atingir extremos de
domnio violento e personalista patrimonial, at mesmo sultanstico ,
abertos a toda sorte de prticas violentas e arbitrrias. Em muitas democracias emergentes, a efetividade de uma ordem nacional corporificada na lei
e na autoridade do estado desaparece to logo deixamos os centros
urbanos nacionais. Mas mesmo nestes visvel a evaporao funcional e
territorial da dimenso pblica do estado. O crescimento do crime, as
intervenes ilegais da polcia nos bairros pobres, a prtica disseminada da
tortura e mesmo da execuo sumria de suspeitos pertencentes aos
setores pobres ou de alguma forma estigmatizados, a negao de direitos
a mulheres e a vrias minorias, a impunidade do comrcio de drogas e o
grande nmero de crianas abandonadas nas ruas (tudo assinalando um
escasso progresso em relao ao perodo autoritrio precedente) refletem
no apenas um grave processo de decadncia urbana. Elas tambm
expressam a crescente incapacidade do estado para tornar efetivas suas
prprias regulaes9. Muitos espaos pblicos desaparecem, tanto devido
a sua invaso pela misria desesperada de muitos como pelo perigo
envolvido em sua utilizao. O medo, a insegurana, a segregao dos
bairros ricos e a verdadeira tortura que usar o transporte pblico
encolhem os espaos pblicos e levam a um tipo perverso de privatizao
que, como veremos, tem correspondentes prximos em outras esferas.
Certamente, esses e outros males no so novos, e alguns deles so mais
agudos em um dado pas do que em outro. Mas e no s na Amrica
Latina eles se tornaram piores com a sobreposio de uma crise imensa
a um frgil processo de democratizao.
Consideremos aquelas regies onde os poderes locais (tanto os
formais como os de facto) estabelecem circuitos de poder que operam de
acordo com regras inconsistentes, quando no antagnicas, com a lei que
supostamente regula o territrio nacional. Esses so sistemas de poder
privado (ou, melhor, de poder privatizado, j que muitos dos principais
n
JULHO DE 1993

129

(9) Certamente trata-se de uma

questo de grau. Os Estados
Unidos, por exemplo, situam-se
como um caso onde no passado alguns desses problemas
eram muito arraigados e at
hoje eles no foram inteiramente eliminados. Mas l
(como tambm na Inglaterra
antes) esses problemas foram
motivaram a criao de um servio civil nacional "apoltico"
muito eficiente. Em contraste,
sublinhando alguns dos trgicos mas basicamente ignorados efeitos da profunda crise
que alguns pases esto atravessando e das polticas econmicas em curso, o inverso o
que est acontecendo l: a
destruio todas as burocracias
estatais e noes de servio
pblico existentes.

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

atores ocupam cargos no aparelho do estado), nos quais alguns direitos e

garantias de legalidade democrtica no tm nenhuma efetividade. Isso se
estende a numerosas relaes privadas que so normalmente decididas,
mesmo pelo Judicirio dessas regies, com base exclusivamente nas
assimetrias de poder que existem entre as partes. Essas regies neofeudalizadas contam com organizaes estatais, nacionais, estaduais e municipais. Mas a obliterao da legalidade priva esses poderes, inclusive essas
agncias estatais, da dimenso pblica, legal sem a qual o estado nacional
e a ordem que supostamente ele sustenta esvaecem. O equvoco de reificar
o estado pode no ser evidente quando se teoriza sobre pases homogneos; mas se torna aparente quando a obliterao de sua dimenso pblica
torna algumas organizaes estatais parte de circuitos de poder perversamente privatizados10. Partes do Nordeste e toda a Amaznia no Brasil, as
terras altas no Peru e vrias provncias no Centro e no Nordeste da
Argentina so exemplos da evaporao da dimenso pblica do estado e,
consequentemente, da singular "reificao" do estado como consistindo
exclusivamente em organizaes que, nessas regies, fazem parte de
circuitos privatizados, freqentemente sultansticos, de poder.
Embora essas caractersticas da Amrica Latina sejam bem conhecidas, no foi feita, que eu saiba, nenhuma tentativa de lig-las aos tipos de
democracia que surgiram na Argentina, no Brasil, no Peru e em pases
similares da Amrica Latina e de outras regies. Imaginemos um mapa de
cada pas no qual as reas cobertas pela cor azul designariam aquelas onde
h um alto grau de presena do estado (em termos de um conjunto de
burocracias razoavelmente eficazes e da efetividade da legalidade devidamente sancionada), seja funcionalmente seja territorialmente; a cor verde
indica um alto grau de penetrao territorial e uma presena significativamente mais baixa em termos funcionais/de classe; e a cor marrom, um nvel
muito baixo ou nulo nessas duas dimenses. Nesse sentido, o mapa da
Noruega, digamos, seria dominado pelo azul; os Estados Unidos mostrariam uma combinao de azul e verde, com importantes manchas marrons
no Sul e em suas grandes cidades; o Brasil e o Peru seriam dominados pelo
marrom, e na Argentina a extenso do marrom seria menor mas, se
tivssemos uma srie temporal de mapas, poderamos ver que essas sees
marrons teriam crescido ultimamente11.
Nas reas marrons das novas democracias h eleies, governadores
e legisladores nacionais e estaduais (alm disso, em muitos casos essas
regies so fortemente sobre-representadas nas legislaturas nacionais). Os
partidos que funcionam a, mesmo quando so nominalmente membros
de partidos nacionais, no so mais do que mquinas personalistas
avidamente dependentes das prebendas que podem extrair das agncias
estatais nacionais e locais. Esses partidos e os governos locais funcionam
com base em fenmenos como o personalismo, o nepotismo, o prebendalismo, o clientelismo etc. Como sabem os antroplogos, esse um mundo
que funciona de acordo com um conjunto de regras elaboradas, embora
no escritas, no qual em contraste com as sociedades "tradicionais"
n
130

NOVOS ESTUDOS N. 36

(10) Um sintoma importante

disso o grau em que as principais operaes do comrcio de
droga prosperam nessas regies, freqentemente em coalizo com as autoridades locais e
nacionais a baseadas. Essa
convergncia (e a de numerosas outras atividades criminais)
acentua ainda mais a privatizao perversa dessas regies.

(11) Deve-se notar que as medidas de heterogeneidade que

estou sugerindo no significam
necessariamente apenas uma
nacionalidade sob um estado
(por exemplo, a cor dominante
da Blgica azul). A desintegrao de imprios supranacionais tais como a Unio Sovitica e a Iuguslvia podem ou
no levar, nas respectivas unidades emergentes, a estados
homogneos no sentido que
estou especificando aqui. Por
exemplo, a eroso da autoridade pblica e a desobedincia
generalizada legislao promulgada na Rssia significa
que, muito embora essa unidade possa ser mais "nacional"
no sentido de conter uma populao muito homognea, em
termos das dimenses de estaticidade que tenho em mente
aqui, seria, na realidade, dominada pelo marrom. Para uma
vvida descrio da rpida e
extensiva "marronizao" da
Rssia de hoje, ver Reddaway,
Peter. "Rssia on the brink".
New York Review of Books, January, 1933, pp. 30-5.

GUILLERMO O'DONNELL

existem burocracias estatais, algumas delas grandes e complexas, e onde,

sob burocracias extremamente politizadas e mal pagas, o prprio significado do termo "corrupo" se torna vago.
Esses circuitos de poder esto representados no centro da poltica
nacional, a comear pelo Congresso, a instituio que supostamente a
fonte da legalidade existente, nacionalmente abrangente. Em geral, o
interesse dos legisladores "marrons" muito limitado: sustentar o sistema
de dominao privatizado que os elegeu e canalizar para esse sistema
tantos recursos estatais quanto possvel. A tendncia de seus votos ,
portanto, conservadora e oportunista. Para ter sucesso eles dependem da
troca de "favores" com o Executivo e diversas burocracias estatais e, sob
Executivos enfraquecidos que precisam de algum tipo de apoio congressual, eles obtm freqentemente o controle das agncias estatais que
fornecem esses recursos. Isso aumenta a fragmentao (e os dficits) do
estado as manchas marrons invadem at mesmo o topo burocrtico do
estado. Alm do mais, o jogo que essas pessoas jogam (tanto dentro como
fora do Congresso) se beneficia da existncia de partidos que no apenas
tm um contedo ideolgico muito baixo (o que per se no necessariamente mau), mas so tambm totalmente oportunistas em suas posies,
no tm disciplina, e de uma situao em que a mudana de partido ou a
criao de novos partidos pode ser feita sem praticamente nenhum custo
a regra o transformismo extremado. Alguns estudos recentes apontaram as conseqncias deletrias que isso tem, entre outras reas, sobre o
funcionamento do Congresso e para o surgimento de um sistema partidrio razoavelmente estvel12; esse quadro dificilmente constitui um bom
prospecto para a institucionalizao da democracia. Por razes bvias
esses polticos, da mesma forma, convergem com as orientaes delegativas, cesaristas do Executivo na hostilidade que demonstram a qualquer
forma de obrigatoriedade de prestao de contas horizontalmente*; apesar
de s vezes eles terem conflitos agudos com o Executivo, trabalham junto
com ele para evitar o surgimento de instituies representativas slidas.
Em certo sentido o regime da resultante muito representativo. Ele
consistente com a realidade de pases cujos padres de representao
poltica os heterogeneizam ainda mais. O problema, claro, que essa
representatividade acarreta a introjeo do autoritarismo entendido aqui
como a negao da publicidade e da efetiva legalidade de um estado
democrtico e, assim, da cidadania no prprio centro de poder poltico
desses pases13.
Nosso exerccio de mapeamento suscita algumas questes importantes, a nenhuma das quais responderei totalmente aqui. Que tipo de estado
o daqueles pases onde predominam as reas marrons? Que tipo de
regime democrtico pode se estabelecer sobre essa heterogeneidade? At
que ponto podemos extrapolar para esses casos teorias do estado e da
democracia que supem pases muito mais homogneos? Em seus termos
mais gerais essas questes foram centrais para os esforos comparativos
das cincias sociais. Mas elas tm que ser relembradas e especificadas
JULHO DE 1993

131

(12) Especialmente Mainwaring, Scott. "Politicians, parties,

and electoral systems: Brazil in
comparative
perspective".
Working Paper n 141, Kellogg
Institute, June 1990 [trad. bras.:
"Polticos, partidos e sistemas
eleitorais". Novos Estudos n 29,
maro 1991]).
(*) No original: horizontal accountability (N.T.).
(13) Consideremos os atuais
problemas polticos da Itlia,
que pode-se sustentar ser a
mais heterognea das democracias institucionalizadas (com
a exceo da ndia, se que
este pas extremamente heterogneo ainda pode ser considerado como pertencente a
esse conjunto) mas muito
mais homognea que a maioria
dos pases que estou discutindo. Esses problemas esto estreitamente conectados s reas marrons da Itlia e penetrao de representantes legais
e ilegais dessas reas em seu
centro nacional. Nos Estados
Unidos, seja qual for a avaliao que seus governos republicanos meream, parece inquestionvel que na dcada passada as reas marrons (em particular em torno das grandes cidades) experimentaram um
crescimento preocupante nos
Estados Unidos. Alm do mais,
esses problemas esto aparecendo tambm em outros pases ricos, relacionados a uma
srie de transformaes globais (especialmente econmicas). Mas no presente texto
quero enfatizar alguns fatores,
especficos de certos pases,
que acentuam grandemente esses problemas. Mais uma vez, e
como sempre, as comparaes so uma questo de grau.

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

quando o sentimento generalizado de uma vitria universal do capitalismo, e quem sabe da democracia, levou a seu esquecimento. Podemos estar
reincidindo em alguns erros da dcada de 60, quando muitas teorias e
comparaes eram superficiais, quando no etnocntricas: elas consistiam
na aplicao de paradigmas cuja validade era supostamente universal, mas
que ignoravam a variao estruturada encontrada fora do mundo desenvolvido. Hoje, os economistas da corrente neoliberal dominante constituem um exemplo claro desse problema, mas os socilogos e os cientistas
polticos no esto isentos dele.
Devemos lembrar que a legalidade de uma ordem democrtica que
funcione adequadamente universalista: pode ser invocada com sucesso
por qualquer pessoa, independentemente de sua posio na sociedade.
Retomando uma discusso antiga, os atributos "democrtico" e "autoritrio" podem ser aplicados ao estado, ou deveriam ser reservados exclusivamente ao regime? Isso depende, claro, de como definimos estado e
regime. No que diz respeito ao regime, repetirei a definio proposta por
Schmitter e por mim mesmo:
o conjunto de padres, explcitos ou no, que determinam as formas
e canais de acesso aos principais postos governamentais, as caractersticas dos atores que so admitidos ou excludos desse acesso, e os
recursos [e] estratgias que eles podem usar para obter acesso14.
Com algumas variaes, esse tipo de definio pacfico na literatura.
A definio do estado, ao contrrio, , como vimos, problemtica. Contra
a viso prevalecente, o que estou argumentando leva concluso de que
atributos como "democrtico" ou "autoritrio" no correspondem apenas
ao regime, mas tambm ao estado.
Esse raciocnio pode ser visto a contrario. Um contexto autoritrio
tem uma caracterstica fundamental: no existe (ou, se existe, no tem uma
real efetividade, ou pode ser anulado ad hoc, ou subordinado a regras
secretas e/ou aos caprichos dos governantes) um sistema legal que
assegure a efetividade dos direitos e garantias que indivduos e grupos
podem sustentar contra os governantes, o aparelho do estado e outros
situados no topo da hierarquia poltica ou social existente. Essa uma
legalidade trancada: mesmo no caso do autoritarismo institucionalizado,
ela no contm a garantia de sua prpria aplicao contra os governantes
e outros poderosos. Isso afeta uma dimenso constitutiva do estado: o tipo
de legalidade (que, em casos extremos, pode acarretar uma arbitrariedade
absoluta) que tece a ordem particular que imposta sobre um territrio.
Desse ponto de vista no vejo como podemos fugir concluso de que
tambm o estado pode ser autoritrio.
O inverso no me parece menos claro. Na medida em que um sistema
legal inclui os direitos e garantias do constitucionalismo ocidental e
132

NOVOS ESTUDOS N. 36

(14) O'Donnell, Guillermo e

Schmitter, Philippe. Transitions from authoritarian rule:
tentative conclusions about uncertain democracies, vol. IV de
O'Donnell, G.; Shmitter, P. e
Whitehead, Laurence. Transitions from authoritarian rule:
prospects for democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986, p. 73, nota 1.

GUILLERMO O'DONNELL

existem poderes pblicos capazes de e dispostos a impor de acordo com

procedimentos devidamente estabelecidos esses direitos e garantias
mesmo contra outros poderes pblicos, o estado e a ordem que ele ajuda a
implantar e reproduzir so democrticos. Contra a legalidade truncada do
estado autoritrio, a do estado democrtico como argumentou Hans
Kelsen em um contexto diferente completa; ela "fecha" seus prprios
circuitos por meio da aplicao universalista de suas regras, at mesmo
contra outras organizaes estatais. isso o que acontece nas reas azuis e
o que no acontece nas extensas (e crescentes) reas marrons de muitas
novas democracias.
Nos pases com extensas reas "marrons", as democracias se baseiam
em um estado esquizofrnico: ele mistura de modo complexo, funcional e
territorialmente, importantes caractersticas democrticas e autoritrias.
um estado no qual os componentes de legalidade democrtica e, portanto,
de publicidade e cidadania, desaparecem nas fronteiras das vrias regies
e relaes tnicas e de classe.
A democracia, enquanto forma poltica efetiva sobre um dado
territrio, est necessariamente conectada cidadania, e esta s pode
existir dentro da legalidade de um estado democrtico. A completa
universalizao de cidadania um ideal do qual as democracias realmente
existentes se aproximam mais ou menos estreitamente. Mas as extensas
reas marrons de muitas novas democracias no deveriam ser desprezadas
como irrelevantes para as teorias do estado e da democracia que utilizamos. Nem deveramos supor que h algum efeito virtuoso inerente
democracia poltica e/ou mudana econmica que eliminar essas reas.
No se trata, como o caso nas democracias institucionalizadas, de alguns
componentes autoritrios em um estado que ainda pode ser considerado
democrtico; nos pases que nos preocupam aqui, a dimenso autoritria
se mescla, de modo complexo e poderoso, com a democrtica. Essa
mistura exige a reconceitualizao do prprio estado e da democracia (e do
regime) peculiares que existem a.
Um estado que incapaz de impor sua legalidade sustenta uma
democracia com cidadania "de baixa intensidade". Na maioria das reas
marrons dos pases recentemente democratizados, os direitos polticos da
poliarquia so respeitados. Normalmente, as pessoas no esto sujeitas
coero direta quando votam, seus votos so apurados corretamente, elas
podem em princpio criar praticamente qualquer tipo de organizao,
podem expressar suas opinies sem censura, e podem se movimentar
livremente dentro e fora do territrio nacional. Esses e outros atributos da
poliarquia so cumpridos nessas regies. Isso faz a diferena entre,
digamos, a Polnia e a Argentina, por um lado, e a Romnia e a Guatemala,
por outro; no importa o que digam suas Constituies, o real funcionamento da vida poltica desqualifica estas duas ltimas como poliarquias.
Mas pases com extensas reas marrons que cumprem realmente os
atributos da poliarquia e h argumentos para sustentar que estes so o
ncleo universal da democracia so democracias.
JULHO DE 1993

133

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

Entre os pases que atendem aos critrios da poliarquia, pode-se

distinguir diferentes dimenses e graus de democraticidade. Isso tem a ver
com questes de equidade e igualdade nas vrias esferas societais (em
outras palavras, com a democratizao social e econmica15). Mas o
conceito de cidadania de baixa intensidade no se refere a essas questes
sabidamente muito importantes. Ele se refere especificamente esfera
poltica, teoria poltica da democracia poltica, ou poliarquia. Como
observei acima, nas reas marrons das novas democracias, as condies
especificamente polticas da existncia da poliarquia normalmente so
atendidas. Mas os camponeses, os favelados, os ndios, as mulheres etc.
no conseguem normalmente receber tratamento justo nos tribunais, ou
obter dos rgos do estado servios aos quais tm direito, ou estar a salvo
da violncia policial e mais um extenso etc. Essas so restries
"extrapolirquicas" mas ainda politicamente relevantes; elas acarretam a
inefetividade do estado-enquanto-lei, o cerceamento de alguns direitos e
garantias que, tanto quanto o voto sem coero, so constitutivos da
cidadania. Resulta da uma curiosa disjuno: nas reas marrons os direitos
participativos, democrticos, da poliarquia so respeitados. Mas o componente liberal da democracia sistematicamente violado. Uma situao em
que se pode votar livremente e os votos so apurados corretamente mas
no se pode esperar o tratamento devido por parte da polcia ou dos
tribunais questiona seriamente o componente liberal dessa democracia e
mutila seriamente a cidadania16. Essa disjuno a outra face da moeda da
poderosa mistura de componentes democrticos e autoritrios desses
estados.
A negao de direitos liberais (principalmente, mas no exclusivamente) aos pobres e a outros setores de algum modo estigmatizados
analiticamente distinta e no necessariamente se relaciona a dos
vrios graus de democratizao social e econmica. Mas, empiricamente,
vrias formas de discriminao e pobreza extensiva e sua correspondente,
a extrema disparidade na distribuio de recursos (no s econmicos),
vo de par com a baixa intensidade da cidadania17. Este o tema das
condies sociais necessrias para o exerccio da cidadania; como podem
os mais fracos e os mais pobres ganhar direitos consistentes com a
legalidade democrtica e, consequentemente, ganhar sua plena cidadania,
democrtica e liberal? Mesmo uma definio poltica da democracia (tal
como recomendada pela maioria dos autores contemporneos, a qual
adoto aqui) no deveria deixar de levantar a questo da extenso em que
a cidadania realmente exercida em um dado pas. Isso per se permitamme insistir num ponto que se presta a incompreenses no tem
necessariamente a ver com o quanto algum critica as agudas desigualdades sociais e gostaria de elimin-las; o argumento, neste texto, se refere s
conseqncias dessas condies sociais sobre o tipo de poliarquia e sobre
a extenso da cidadania com que estamos lidando em cada caso.
Nas sees seguintes discuto, do modo altamente resumido que o
espao permite, alguns temas que se relacionam, em primeiro lugar, crise
n
134

NOVOS ESTUDOS N. 36

(15) O'Donnell, G. e Shmitter, P.,

op. cit.

(16) Como diz Alan Ware, "A

reivindicao das democracias
liberais de serem democracias
liberais se baseia na afirmao
de que elas tm procedimentos
tanto bem estabelecidos como
tambm acessveis para proteger as liberdades dos cidados
individualmente". Ware, A. "Liberal democracy: one form or
many?". Political Studies n 40,
1992, pp. 130-45.

(17) A pobreza extensiva e a

alta desigualdade encontrada
na maior parte da Amrica Latina e do resto do Terceiro Mundo (o sedimento de uma longa
histria, acentuada pela crise e
pelas polticas econmicas atuais) diferente do processo de
rpida desigualizao que
ocorre nos pases ps-comunistas; seja qual for o padro
que venha a se mostrar mais
explosivo, o ltimo aponta para
democracias que, quase no prprio momento de sua inaugurao, esto sofrendo um vertiginoso decrscimo na intensidade de sua cidadania.

GUILLERMO O'DONNELL

do estado e, secundariamente, a um certo tipo de crise econmica. Essas

discusses nos permitiro ter uma perspectiva mais concreta sobre algumas
questes levantadas na presente seo.
2. Sobre alguns aspectos da crise do estado
H muitas evidncias de que a crise scio-econmica extraordinariamente sria que a maioria dos pases recentemente democratizados est
sofrendo favorece a disseminao das regies marrons. Esses impactos no
derivam apenas dos vrios processos de desintegrao social e econmica;
resultam tambm da profunda crise do estado, enquanto legalidade
efetiva, enquanto conjunto de burocracias e quanto a sua credibilidade
como agente do interesse comum. So resultado tambm do antiestatismo
militante das idias e polticas neoliberais18, especialmente o compromisso
com a diminuio a qualquer custo do tamanho das burocracias e do
dficit do estado.
Muitos esforos esto sendo feitos para reduzir o dficit fiscal. Do
lado da despesa, as principais caractersticas tm sido as privatizaes e as
tentativas de desfazer-se do "excesso de pessoal". Estas no tm sido
fceis, em parte porque na maioria dos casos os empregos desses funcionrios so protegidos legalmente, e em parte porque a oposio tenaz de
seus sindicatos se mostrou custosa para governos instveis. Mais eficazes
para reduzir o dficit fiscal, foram as polticas que resultaram no declnio
vertiginoso dos salrios da maioria dos funcionrios pblicos.
Alm da queda acentuada dos salrios, h muitos indicadores de uma
sria degradao do funcionamento e da prpria idia de servio pblico.
Muitos dos funcionrios mais capazes trocaram o setor pblico pelo
privado. Os que permaneceram viram seu status declinar na mesma
velocidade que seus salrios: as ideologias antiestatistas prevalecentes
olham para seus empregos na melhor das hipteses com desconfiana, e
as notcias e a sabedoria popular esto repletas de anedotas sobre sua
(muito freqentemente verdadeira) preguia, falta de competncia e
interesse em seus empregos, e corrupo. Se at h algum tempo ser um
funcionrio do estado era um sinal de status elevado, hoje em dia quase
o oposto disso.
E o que provavelmente ainda pior que antes da presente crise ser
um funcionrio pblico era estar inserido numa carreira. Isso significava
trabalhar num estabelecimento que oferecia um caminho previsvel para
promoes, e receber uma renda mensal e vrias vantagens extra-salariais
que permitiam um slido estilo de vida de classe mdia (incluindo
normalmente boa moradia e condio de custear a educao universitria
dos filhos). Exceto alguns bolses privilegiados (tipicamente os Bancos
Centrais), isso no mais verdade nos pases afetados pela presente crise.
Um quadro sombrio resulta da decapitao das burocracias de primeiro
JULHO DE 1993

135

(18) Por polticas "neoliberais"

entendo aquelas advogadas por
instituies de crdito internacionais e pelas teorias neoclssicas dominantes. Essas polticas experimentaram algumas
mudanas, provocadas presumivelmente pelos resultados
muito desiguais de sua aplicao. Mas um vis antiestatista
muito forte e indiscriminado
continua a estar em seu
cerne. Para uma crtica dessas
polticas, ver especialmente
Adam Przeworski et al., no prelo (muito embora eu concorde
com essa crtica e seja um dos
co-autores desse livro, devo
aduzir, por razes ticas, que
no participo dessa parte do
livro). Ver tambm Przeworski, A. "The neoliberal fallacy".
Journal of Democracy, vol. 3,
n 3, July l992.

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

escalo e mais especializadas devido ao xodo das pessoas mais qualificadas, politizao desses cargos, a numerosas e sempre fracassadas
"racionalizaes" e "reorganizaes", e ao espetacular declnio da planta
fsica (talvez no exista nada mais desestimulante do que martelar uma
mquina de escrever mecnica gasta em um escritrio cujas pintura e
moblia no so trocadas h muitos anos). Esse quadro extremamente
propcio existncia de uma burocracia desqualificada e pouco motivada.
Isso realimenta as inumerveis anedotas que sustentam um arrasador
ataque ao estado, e erode o apoio poltico que seria necessrio para pr em
prtica uma poltica de governo mais equilibrada em relao a sua
burocracia.
Alm do mais, em condies de inflao elevada e errtica, em
apenas um ms os funcionrios pblicos podem perder 30%, 40% ou
mesmo 50% de sua renda real. Nessas circunstncias, eles s podem se
desesperar e exigir mudanas imediatas. Eles fazem greves e manifestaes, s vezes violentas. O resultado so paralisaes freqentes dos
servios pblicos essenciais. As conseqncias desses protestos atingem
duramente as grandes cidades, o centro do poder e da poltica. Esses
protestos do uma grande contribuio ao sentimento de que os governos e
os polticos democrticos so incapazes e por razes demaggicas nem
mesmo esto dispostos a isso de evitar o "caos" e uma deteriorao
econmica geral ainda maior. Alm do mais, o comportamento racional
e desesperado dos funcionrios do estado alimenta a imagem generalizada de uma burocracia pblica desregrada que est mais interessada em
defender seus "privilgios" do que em cumprir suas obrigaes. Finalmente, apesar de as evidncias sobre esse assunto serem impressionistas, as
greves e outros protestos dos funcionrios pblicos, na medida em que
paralisam e ajudam a deteriorar ainda mais os servios pblicos essenciais,
antagonizam os setores populares e muitos segmentos de classe mdia. A
raiva desses setores, que so mais dependentes da maioria dos servios
pblicos do que as classes altas, estabelece uma clivagem que favorece a
ofensiva antiestatista que confunde a tarefa (necessria) de conseguir
um aparelho de estado mais enxuto com o (suicida) enfraquecimento do
estado em todas as suas dimenses.
O encolhimento da renda pessoal, o encurtamento das perspectivas
de carreira, as ms condies de trabalho, um ambiente poltico hostil e, ao
mesmo tempo, as incontveis intervenes que o estado leva a cabo
constituem um solo perfeito para um enorme crescimento da corrupo.
Em muitas reparties pouca coisa funciona sem suborno, que leve para
os ricos mas taxa pesadamente os pobres. Nos nveis mais altos da
burocracia, e mesmo nos mdios, a corrupo envolve enormes somas de
dinheiro, o que pilha ainda mais os j escassos recursos pblicos.
Adicionalmente, quando alguns desses atos se tornam escndalos pblicos, eles minam a confiana no s no funcionamento e no papel do
estado, mas tambm nos governos, que parecem incapazes de corrigir essa
situao, quando no participantes ativos dela.
136

NOVOS ESTUDOS N. 36

GUILLERMO O'DONNELL

Para governos desesperados por recursos, a soluo temporria tem

sido aumentar os impostos indiretos e os preos dos servios pblicos. Mas
isso alimenta a inflao e tem conseqncias distributivas deletrias. No
que diz respeito ao imposto de renda, a nica maneira de aplic-lo
facilmente na forma de desconto sobre os salrios do setor formal da
economia (incluindo os funcionrios pblicos). Se considerarmos, ainda,
que os formalmente empregados so os principais contribuintes da
seguridade social, o resultado um poderoso incentivo, tanto para eles
como para seus empregadores, a deixar o setor formal; em perodos de
emprego incerto e salrios em queda, a acentuada deteriorao da maioria
das polticas sociais (observada tanto na Amrica Latina quanto nos pases
ps-comunistas) vem se somar aos infortnios de vastos segmentos da
populao. Alm do mais, as alquotas do imposto de renda e da
seguridade social aplicadas sobre os formalmente empregados acarretam
uma pesada carga fiscal, que poucos pagam mas que nominalmente
efetiva para o conjunto da economia isso aumenta os incentivos
evaso fiscal e diminui o custo do suborno. O resultado so protestos
generalizados contra os "impostos excessivos", ao mesmo tempo em que
a receita fiscal global do estado diminui, com os impostos diretos
aqueles que, supostamente, um governo democrtico enfatizaria caindo
ainda mais acentuadamente. A longa agonia do padro de acumulao de
capital substituidor de importaes centrado no estado nos legou um
dinossauro incapaz at mesmo de se alimentar, enquanto as "solues" em
curso levam a uma entidade anmica que pode ser igualmente incapaz de
sustentar a democracia, nveis decentes de igualdade social e crescimento
econmico.
3. Sobre certas crises econmicas
Discutirei aqui um tipo particular de crise econmica: aquela sofrida
por pases Argentina, Brasil e Peru que se enredaram em um padro de
inflao alta e recorrente19, pontuado por repetidas tentativas fracassadas de
controlar a inflao e levar a cabo "reformas estruturais" do tipo recomendado pelas organizaes de crdito internacionais. Esse conjunto de pases ,
felizmente, pequeno; mas vrios pases ps-comunistas e africanos parecem
j ter ingressado nesse padro, ou esto na iminncia de faz-lo. Pode-se
postular que quanto mais profunda a crise, e quanto menor a confiana de
que o governo ser capaz de resolv-la, mais racional se toRNa para todos
agir: (1) em nveis altamente desagregados, especialmente em relao aos
rgos do estado que podem resolver ou aliviar as conseqncias da crise
para uma dada firma ou setor; (2) com horizontes de tempo extremamente
curtos; e (3) com o pressuposto de que todos faro o mesmo. Um gigantesco
em nvel nacional dilema do prisioneiro se instala quando uma crise
econmica profunda e prolongada ensina a todos os agentes as seguintes
JULHO DE 1993

137

(19) Entendo por isso perodos

de cinco anos ou mais em que a
inflao mensal ficou em mdia acima de 20% ao ms, chegando a picos de valores de
trs dgitos ao ms.

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

lies: (1) a inflao continuar alta, mas quase impossvel prever a mdio
prazo quanto mais a longo prazo as flutuaes que ela sofrer; (2) entre
tais flutuaes no se devem excluir perodos de inflao extremamente alta
(taxas de, digamos, 50% ou mais ao ms) ou hiperinflao; (3) em algum
momento o governo far uma interveno drstica, destinada a controlar a
inflao, mas essa interveno provavelmente fracassar; (4) as expectativas
a respeito da situao futura da economia so muito pessimistas; e (5) as
previses sobre a situao econmica futura de cada agente dependem de
uma adaptao perspicaz e no momento certo s condies impostas pelos
pontos anteriores.
Embora haja uma escassez de estudos sobre o micronvel apropriado,
qualquer pessoa que tenha vivido nessas circunstncias sabe que esse um
mundo duro e sombrio. Racionalmente, a estratgia dominante fazer o que
for necessrio para se proteger contra possveis perdas decorrentes da
inflao alta e errtica. Permanecer passivo e/ou no ter os recursos de
poder para correr na velocidade da inflao uma garantia de pesadas
perdas no limite, para alguns a bancarrota e para outros a queda numa
pobreza abismal.
Esse um mundo de sauve qui peut, e jogar esse jogo refora as
prprias condies em que ele jogado. O primeiro fenmeno, mais
bsico, a dessolidarizao generalizada. Todo agente racional age no
nvel de agregao e com o horizonte de tempo que considera mais eficaz
em seus movimentos defensivos. O horizonte de tempo adequado o
curtssimo prazo; que sentido haveria em sacrificar ganhos de curto prazo
em nome dos de longo prazo, quando a situao futura do mundo no
pode ser prevista com nenhuma preciso, e abster-se de maximizar os
ganhos a curto prazo pode provocar pesadas perdas? Alguns agentes,
difceis de identificar topicamente com os dados disponveis, colhem
grandes lucros. As maneiras de alcan-los so muitas, mas a distribuio
das chances entre as classes extremamente viesada. Algumas das mais
importantes envolvem a pilhagem da mquina do estado. Para os jogadores desse jogo, polticas amplas, de longo prazo, negociadas e implementadas com a participao de associaes de representao de interesses
altamente agregadas, no so importantes; na medida em que os governantes tm de danar no ritmo da crise, sua capacidade de formulao dessas
polticas muito limitada, e com grande freqncia sua implementao
suspensa ou capturada pelas estratgias desagregadas que acabei de
descrever. O que realmente importante para se defender e para eventualmente lucrar com a crise (basicamente, mas no exclusivamente, para
os capitalistas) o livre e rpido acesso aos rgos do estado que podem
liberar os recursos esperados. Privilgios e favores de todos os tipos so
conseguidos pela coalizo de dimenses mnimas que capaz de obter as
decises apropriadas de um determinado rgo pblico. E essas vantagens
devem ser obtidas rapidamente se no, sero devoradas pela inflao.
Nessa situao, a estratgia racional consiste em uma dupla desagregao:
primeiro, agir sozinho ou aliado ao menor conjunto possvel de agentes
NN
138

NOVOS ESTUDOS N. 36

GUILLERMO O'DONNELL

que possa garantir o resultado desejado; segundo, colonizar os rgos do

estado que possam prover os benefcios buscados, evitando arenas mais
agregadas e/ou pblicas que apenas complicariam a obteno dos benefcios tpicos esperados. Vrios processos observados na literatura, tais
como o afrouxamento de identidades populares coletivas, a imploso de
partidos historicamente enraizados e a importncia cada vez menor das
organizaes de capitalistas, so expresses das perversas conseqncias
coletivas do comportamento racional defensivo.
Os capitalistas da Argentina, do Brasil e do Peru contam com uma
vantagem importante. Para eles este no um jogo novo; apenas a
urgncia, os riscos e o nvel de desagregao cresceram. Eles tm assim
como os capitalistas de outros pases da Amrica Latina uma longa
experincia de viver da generosidade do estado e da colonizao de suas
agncias. No precisam encontrar muitos parceiros novos nas burocracias
pblicas, ou inventar novas maneiras de se envolverem com eles em
mltiplas formas de corrupo mtua. Mas, hoje, a profundidade da crise
aprofundou esses males. Em primeiro lugar, h a evidncia de um grande
aumento na corrupo. Em segundo lugar, h uma enorme fragmentao do
aparelho do estado ou, o que a mesma coisa, sua aguda perda de
autonomia, no em relao a "uma" classe capitalista, mas em relao aos
inumerveis segmentos nos quais essa classe se desagregou no ritmo da
crise. Os problemas observados na seo anterior so multiplicados por
essas conseqncias da crise econmica, ao mesmo tempo em que a
resultante desintegrao da mquina do estado torna-o ainda mais incapaz
de resolver a crise.
Cada espiral da crise diferente da anterior. Os atores aprendem.
Aqueles que foram suficientemente hbeis para sobreviver e at mesmo
tomar a dianteira na corrida contra a inflao podem comprar a preos de
ocasio ativos que os perdedores possuam. A rpida concentrao de
capital nesses pases reflete os ganhos dos sobreviventes darwinianos. Os
agentes supem que, como os esforos prvios de estabilizao fracassaram (e como o governo foi ainda mais enfraquecido por esse fracasso), os
esforos futuros do governo tambm fracassaro. Consequentemente
esses agentes protegem suas apostas contra a alta probabilidade de
fracasso da poltica futura, o que certamente aumenta a probabilidade
desse mesmo fracasso.
De sua parte, quanto mais espirais ocorrem, mais desesperadamente
os governos tentam encontrar uma sada da crise. Mas a concomitante
desintegrao do aparelho do estado, dficits fiscais crescentes, uma
opinio pblica hostil, partidos polticos que antecipam ganhos eleitorais
futuros por meio da crtica dura ao governo (inclusive lderes do partido
governante, que se vem arrastados para os abismos da impopularidade do
governo), e a ao defensiva de atores econmicos poderosos contra a
inflao e contra fracassos previstos do governo diminuem a probabilidade
de que a prxima tentativa de poltica seja bem-sucedida. Isso tambm
significa que, em uma economia com nveis crescentes de imunizao, a
nnn
JULHO DE 1993

139

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

prxima tentativa de estabilizao ser uma interveno mais radical do que

a anterior. Os riscos do jogo se tornam maiores a cada volta da espiral.
A repetio dos fracassos de polticas alimenta o processo de seleo
darwiniana, a cada vez tornada mais fcil pela crescente incapacidade do
governo de controlar as conseqncias distributivas de suas polticas.
Particularmente, como muitos segmentos dos setores mdios recebem, em
termos relativos, os impactos mais srios, ouvem-se reclamaes generalizadas sobre "a extino da classe mdia", s vezes com sobretons que no
so exatamente consistentes com o enraizamento da democracia. Nessa
situao, o governo projeta uma curiosa imagem que mistura onipotncia
com a mais pura impotncia. Por um lado, cada tentativa de resolver a crise
estrondosamente anunciada como aquela que, como dessa vez vai ter
sucesso, justifica os sacrifcios adicionais exigidos da populao. Por outro,
ao lado do bem-vindo alvio representado por uma queda temporria na
inflao (normalmente com um alto custo em termos de atividade econmica e distribuio), logo se torna evidente que o governo no ser capaz
de implementar outras polticas, tambm necessrias. Esse mais um fator
do encurtamento dos horizontes temporais e da piora das expectativas que
dinamizam o jogo geral.
Nessas condies, a imagem que uma sociedade apresenta a si
mesma muito feia. Seria possvel colecionar milhares de expresses da
profunda malaise que se segue. As evidncias de oportunismo, ganncia,
falta de solidariedade e corrupo generalizados no constituem um
espelho agradvel. Alm do mais, muitas dessas aes acarretam flagrantes
desrespeitos s leis existentes; quando fica claro que muitos violam a lei e
que os custos de faz-lo so normalmente nulos, a lio aprendida erode
ainda mais a previsibilidade das relaes sociais; o oportunismo e a
ilegalidade generalizada aumentam todos os tipos de custos de transao,
e o tecimento da sociedade pelo estado-enquanto-lei se enfraquece a cada
volta da espiral.
Seguem-se denncias amargas e apelos desesperados para superar a
"crise moral". Os meios de comunicao e as conversas cotidianas se
enchem de exortaes em favor da "recuperao da unidade nacional", da
panacia de pactos scio-econmicos (dos quais, nessas condies, nenhum ator racional participaria de boa-f), da "moralizao" da administrao e dos negcios pblicos e coisas semelhantes. Crticas moralistas e
exortaes pias por mais valiosas que sejam como indicaes de que os
valores bsicos da moralidade pblica sobrevivem de algum modo
ignoram o aprisionamento da ao social em um colossal dilema do
prisioneiro20. Alm do mais, essas falas podem facilmente se transformar
em condenaes prematuras da situao como um todo, incluindo uma
democracia que tem um desempenho to fraco em muitos aspectos.
A exasperada atomizao da sociedade o outro lado da moeda da
crise do estado, no s enquanto conjunto de burocracias mas tambm
e at mesmo mais enquanto fonte legal de previsibilidade social. Da
mesma forma, a crise leva plausibilidade cada vez menor do estado
n
140

NOVOS ESTUDOS N. 36

(20) Embora eu no possa me

estender aqui, deve-se notar
que na situao que estou descrevendo no h nenhuma das
condies que a literatura identificou como propcias a solues cooperativas para o dilema do prisioneiro.

GUILLERMO O'DONNELL

enquanto agente autorizado dos interesses gerais do pas; ao contrrio, ele

parece cada vez mais um aparato oneroso que se deixa saquear pelos
poderosos. A desintegrao do aparelho do estado e a efetividade decrescente do estado-enquanto-lei tornam-no incapaz de implementar minimamente polticas complexas. No uma questo fcil decidir quais segmentos do estado deveriam receber prioridade para se tornarem mais eficazes;
ou implementar uma poltica industrial; ou decidir o grau e o cronograma
da abertura financeira e comercial da economia; ou chegar a um acordo
sobre polticas de emprego e salrio etc. Sem essa "reestruturao" nem as
polticas neoliberais nem polticas alternativas tero sucesso.
Para que essas polticas sejam no apenas decididas (a parte mais
fcil, obviamente), mas implementadas, preciso cumprir trs condies:
(1) Os agentes privados e do estado devem ter pelo menos o mdio prazo
como horizonte temporal relevante. Mas nas condies que discutimos
improvvel que isso ocorra. No provvel nem mesmo que os governantes tenham outro horizonte que no seja o curto prazo, porque a crise
significa, primeiro, que eles devem se dedicar a apagar incndios que
surgem em todos os lugares e, segundo, que seus empregos esto em
perigo permanente. (2) Se as polticas de estabilizao e, especialmente, as
estruturais pretendem ser algo mais do que uma pura translao de sejam
quais forem os interesses que tenham acesso a eles, os rgos estatais
relevantes devem ser capazes de reunir e analisar informaes complexas,
estar suficientemente motivados na busca de alguma definio do interesse
pblico, e ver seu papel na formulao de tais polticas como um episdio
gratificante em suas carreiras. Como vimos, exceto em alguns bolses
organizacionais, essas condies so hoje em dia inexistentes. (3) Algumas
polticas s podem ser implementadas com sucesso se passarem por
negociaes complexas com os vrios atores privados que exigem acesso
legtimo ao processo. Contudo, o modo extremamente desagregado como
racional agir na presente crise erode a representatividade da maioria dos
interesses organizados quem pode realmente falar por outro nesses
pases? qual ego pode convencer alter de que o que ele combinou com ela
ser honrado por aqueles que ele afirma representar? A atomizao da
sociedade espelha e acentua a desintegrao do estado21.
Como pode ser representado esse mundo de atores que se comportam de modo extremamente desagregado, oportunista e com horizonte
de tempo reduzido? Quais podem ser as ncoras e ligaes com as
instituies (as de representao de interesse e as propriamente polticas,
tais como os partidos e o Congresso) que tecem os relacionamentos entre
o estado e a sociedade nas democracias institucionalizadas? Que representatividade e, em termos mais amplos, que identidades coletivas podem sobreviver a esses contratempos? A resposta que h muito pouco
progresso se que h algum no sentido de alcanar instituies de
representao e controle sobre os representantes*. Ao contrrio, conectando-se com razes histricas profundas desses pases, a atomizao da
sociedade e do estado, a disseminao das reas marrons e suas maneiras
JULHO DE 1993

141

(21) No se deve esquecer que

os efeitos de longo prazo da
crise e da ideologia antiestatista indiscriminada subjacentes
s atuais polticas econmicas
sobre fatores cruciais para sustentar o crescimento econmico. Refiro-me em particular a
polticas de educao, sade e
cincia e tecnologia, e modernizao da infra-estrutura fsica. Essas reas esto sendo
muito negligenciadas, a despeito de muitas advertncias e
reclamaes. Mas, para levar a
cabo essas polticas preciso
uma mquina do estado razoavelmente enxuta e eficiente.
(*) No original: accountability
(N.T.).

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

peculiares de pressionar por seus interesses, e a enorme urgncia e

complexidade dos problemas a serem enfrentados alimentam as propenses delegativas dessas democracias. A pulverizao da sociedade em
mirades de atores racionais/oportunistas e sua irritao com uma situao que todos e, portanto, aparentemente ningum parecem causar
encontram um culpado principal: o estado e o governo. Esse senso
comum , por um lado, um solo frtil para ideologias antiestatistas
simplistas; por outro, impulsiona a vertiginosa perda de prestgio do
governo democrtico, de suas fracas instituies e de todos os polticos.
Certamente, essas avaliaes so bem fundamentadas: os fracassos de
polticas do governo, suas trapalhadas e vacilaes, sua onipotncia
impotente, e freqentemente a evidncia de sua corrupo, bem como os
tristes espetculos oferecidos por polticos dentro e fora do Congresso e
dos partidos, criam condies ideais para a exculpao projetiva da
sociedade nos mltiplos defeitos do estado e do governo.
O mnimo que se pode dizer sobre esses problemas , em primeiro
lugar, que eles no ajudam a avanar para uma democracia institucionalizada consolidada; em segundo lugar, eles tornam extremamente difcil a
implementao das polticas complexas, de longo prazo e negociadas
multilateralmente que poderiam tirar esses pases do pntano; e, em
terceiro lugar (no s na Amrica Latina), que esses problemas interagem
poderosamente com uma tradio de conceber a poltica de modo
cesarista, antiinstitucional e delegativo.
Neste ponto deve ser colocada uma questo pendente: existe maneira de sair dessas espirais descendentes? Ou, mais precisamente, em que
momento e sob que condies existe essa sada? Devemos lembrar que
estamos lidando com pases (Argentina, Brasil e Peru) que tiveram a
infelicidade de sofrer um padro de inflao alta recorrente, pontuado por
perodos de hiperinflao ou muito prximo dela (dependendo de definies que no cabe discutir aqui), e que passaram por vrios programas de
estabilizao fracassados.
Um pas que recentemente sofreu esses problemas mas que parece
ter encontrado uma sada o Chile. As polticas do governo Pinochet
compreenderam, com uma eficcia que Lenin teria admirado, a destruio
da maior parte do que restou (depois do governo Allende) do mercado
interno e da burguesia voltada para a substituio de importaes que
ficou agradecida demais por ter sido salva enquanto classe para organizar
qualquer oposio. Certamente, o governo Pinochet tambm reprimiu
brutalmente as organizaes trabalhistas e os partidos polticos que
poderiam ter articulado uma oposio efetiva a suas polticas. Nesse
deserto societal, os custos sociais foram enormes, e, embora com vrias
mudanas e acidentes, o programa neoliberal foi basicamente implementado. O novo governo democrtico desse pas tem de resolver o problema
ainda srio, mas menos exigente que os da Argentina, do Brasil e do Peru,
de preservar a inflao baixa, taxas razoveis de crescimento econmico e
um clima internacional favorvel. Esse governo enfrenta tambm o problen
142

NOVOS ESTUDOS N. 36

GUILLERMO O'DONNELL

ma de como aliviar as desigualdades acentuadas pelo regime autoritrio

anterior. Mas o fato grave que as conseqncias distributivas de polticas
econmicas mais ambiciosas e menos duras e ortodoxas, aplicadas em
pases como o Brasil, a Argentina e o Peru, no foram melhores que
aquelas do governo Pinochet. Alm do mais, os recursos de que o governo
chileno dispe atualmente para aliviar os problemas de equidade so muito
maiores que aqueles disponveis para o Brasil, o Peru e a Argentina.
Finalmente, o fato de que o Chile esteve at h algum tempo mas no est
mais aprisionado nas espirais aqui descritas significa (embora essa no seja
a nica razo, havendo outras, mais histricas, que no posso elaborar
aqui) que seu estado est em melhor forma do que os dos pases discutidos
acima para lidar com as questes de equidade e desenvolvimento que
herdou.
Outro pas nessas condies poderia ser o Mxico. Mas a inflao e
seus mltiplos deslocamentos sociais nunca foram to altos no Mxico
como foram na Argentina, no Brasil e no Peru (ou como hoje na maior
parte da ex-Unio Sovitica); o PRI foi um instrumento mais eficaz para a
implementao de polticas do que qualquer um disponvel naqueles
pases; e os interesses geopolticos de seu vizinhos, os Estados Unidos,
esto ajudando a ainda penosa e incerta, mas comparativamente mais fcil,
rota desse pas para a consecuo das metas de longo prazo de suas
polticas atuais. Outro pas a Bolvia, onde a implementao de polticas
bem-sucedidas no controle da inflao e na liberalizao do comrcio e das
finanas (mas no, pelo menos at agora, na retomada do crescimento e do
investimento) foi acompanhada de uma brutal represso, que dificilmente
pode ser vista como consistente com a democracia. Um candidato mais
recente a fazer parte desta lista a Argentina. Focalizando os casos latinoamericanos, o que o Chile, a Bolvia e a Argentina tm em comum? Dito
de modo simples, o fato de que as crises nesses pases no primeiro sob
governo autoritrio e nos dois ltimos sob regimes eleitos
democraticamente chegaram ao fundo do poo. O que esse fundo? a
convergncia do seguinte: (1) um estado que enquanto princpio de ordem
tem uma escassa correspondncia com o comportamento da maioria dos
atores, que enquanto burocracia alcana limites extremos de desintegrao
e ineficcia, e que em algum momento se torna incapaz de sustentar a
moeda nacional; (2) um movimento de trabalhadores que foi
completamente derrotado, no sentido de que no mais capaz de se opor s
polticas neoliberais, exceto por meio de protestos muito desagregados e de
curta durao; (3) uma classe capitalista que em grande medida se
autodevorou, com os ganhadores se metamorfoseando em conglomerados
centrados financeiramente e orientados para fora (junto com os ramos do
comrcio e os profissionais liberais que alimentam o consumo de luxo); e
(4) uma atitude generalizada de concordncia em que a vida sob contnua
inflao alta e incerta to intolervel que qualquer soluo prefervel,
mesmo quando essa soluo ratifica um mundo mais desigual no qual
muitas formas de sociabilidade solidarstica se perderam. Nesse momento,
n
JULHO DE 1993

143

SOBRE O ESTADO, A DEMOCRATIZAO E ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS

quem quer que tente controlar a inflao e iniciar a "reestruturao"

recomendada pelas vises neoliberais j no enfrenta, como pouco tempo
antes, poderosas coalizes bloqueadoras: as fraes mais importantes da
burguesia no tm mais interesses antagnicos com essas polticas, as
vrias expresses dos interesses populares e de classe mdia esto fracas
e fracionadas, e os funcionrios do estado que sobreviveram s suas
prprias tribulaes podem agora esperar a melhora de sua situao. A
pulverizao da sociedade e do aparelho do estado, juntamente com a
demanda primordial de retorno a um mundo social ordenado, termina por
eliminar as resistncias que, com relutncia mas efetivamente, alimentaram
as voltas anteriores da espiral. No Chile isso aconteceu por meio dos efeitos
combinados da crise deflagrada sob o governo da Unidade Popular e das
polticas repressivas e decididas do perodo Pinochet. Na Bolvia e na
Argentina h uma grande ironia: depois da hiperinflao, o fim (aparente,
ainda longe de plenamente alcanado) das espirais aconteceu sob presidentes originados em partidos/movimentos como o MNR e o peronismo;
provavelmente cabia a tais presidentes, e s a eles, completar a derrota dos
respectivos movimentos de trabalhadores.
E o Brasil? O Brasil foi o ltimo dos pases aqui discutidos a entrar
nesse tipo de crise. Isso esteve estreitamente relacionado ao maior
tamanho de seu mercado interno e a seu desempenho econmico mais
dinmico, o que criou uma economia mais complexa e industrializada que
a de seus vizinhos. Em uma espcie de "paradoxo de sucesso"22, essa
vantagem pode passar a ser uma maldio. No Brasil h mais agentes
poderosos que nos outros pases, capazes de vetar as polticas neoliberais
mais ou menos ortodoxas que, de qualquer maneira, foram e sero
tentadas de novo. Inversamente, se no houvesse alternativa a no ser
continuar as espirais at o fundo do poo, o grau de destruio econmica
seria muito maior. Alm do mais, em termos sociais, em contraste com a
situao dos pases do Cone Sul antes de percorrerem suas prprias
espirais, no Brasil j existe um vasto segmento da populao que no tem
mais para onde cair.
4. Uma concluso parcial
H alternativas s crises que esbocei? O dilema do prisioneiro tem
uma dinmica poderosa: invocaes ao altrusmo e unidade nacional,
bem como propostas de polticas que supem solidariedades amplas e
identidades firmes no resolvero o problema. Se h uma soluo, ela
provavelmente se baseia na descoberta de reas que so importantes em
seus impactos sobre a situao geral e nas quais a ao competente
(particularmente do governo) pode aumentar os horizontes de tempo (e,
consequentemente, o escopo das solidariedades) de atores decisivos. A
melhor soluo para levar a esses resultados o fortalecimento das
n
144

NOVOS ESTUDOS N. 36

(22) Discuti os aparentes paradoxos de sucesso do Brasil em

ODonnell, Guillermo. "Transitions, continuities and paradoxes". In: Mainwaring, S.,
O'Donnell, G. e Valenzuela, J.
Samuel, orgs. Issues in democratic consolidation. The new
South American democracies in
comparative perspective. Notre
Dame: Notre Dame University
Press, 1992, pp. 17-56.

GUILLERMO O'DONNELL

instituies polticas e sociais. Mas nas condies que esbocei essa de

fato uma tarefa muito difcil. No mundo contemporneo, a alegre celebrao do advento da democracia deve ser complementada com o sereno
reconhecimento das imensas (e, na verdade, historicamente incomuns)
dificuldades que sua institucionalizao e seu enraizamento devem enfrentar. Como mostraram o Haiti, o Peru e a Tailndia, esses experimentos so
frgeis. No h, tambm, nenhuma fora histrica imanente que guiaria as
novas democracias para uma forma institucionalizada e representativa, e
para a eliminao de suas reas marrons e dos mltiplos males sociais
subjacentes. A longo prazo, as novas democracias podem se dividir entre
aquelas que seguem esse curso feliz e aquelas que regridem para o pleno
autoritarismo. Mas as democracias delegativas, o fraco controle horizontal
sobre a atividade dos representantes*, estados esquizofrnicos, reas
marrons e cidadania de baixa intensidade fazem parte do futuro previsvel
de muitas das novas democracias.

JULHO DE 1993

145

(*) No original: horizontal accountability (N.T.).

Recebido para publicao em

maro de 1993.
Guillermo O'Donnell diretor
acadmico do Helen Kellogg
Institute for International Studies e professor Helen Kellogg
de Governo e Sociologia da
Universidade de Notre Dame.
J publicou nesta revista "Democracia delegativa?" (N 31).

Novos Estudos
CEBRAP
N. 36, julho 1993
pp. 123-145