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Joo Barroso

O ESTADO, A EDUCAO E A REGULAO


DAS POLTICAS PBLICAS
JOO BARROSO*

RESUMO: O presente artigo tem como principal finalidade analisar e


debater a evoluo da interveno do Estado na educao no quadro
das transformaes que ocorrem, em diferentes pases, na regulao das
polticas e da aco pblicas. Partindo da elucidao do conceito de
regulao, apresento um modelo interpretativo para anlise dos processos de regulao em educao, identificando, em seguida, as principais
convergncias e divergncias que se verificam, em alguns pases europeus, neste domnio, nomeadamente no que se refere emergncia de
modelos de regulao ps-burocrticos. A parte final do artigo consagrada discusso do papel do Estado na defesa e promoo da escola pblica, tendo em conta as evolues que foram detectadas nos modos de governao e coordenao das polticas e da aco pblicas em
educao.
Palavras-chave: Regulao. Estado e mercado. Regulao ps-burocrtica. Escola pblica.
STATE, EDUCATION AND REGULATION OF PUBLIC POLICIES
ABSTRACT: This paper mainly aims at analyzing and discussing the
evolution of State interventions in Education within the framework of
the on-going changes taking place in public action and policies in different countries. After clarifying the concept of regulation, it presents
an interpretative model to analyze the regulation processes in Education. The main similarities and differences among some European
countries are identified, namely the development of post-bureaucratic
regulation models. The last section is devoted to discussing the States
role of protecting and promoting public education, considering the

Professor catedrtico da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa. E-mail: jbarroso@fpce.ul.pt

Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 725-751, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

identified trends in the evolution of governance modes and in the coordination of public action and policies in Education.
Key words: Regulation. State and market. Post-bureaucratic regulation.
Public education.

problemtica da reforma e reestruturao do Estado constitui,


principalmente a partir dos anos 80 do sculo XX, um tema central do debate poltico, num conjunto alargado de pases, em todos os continentes, e est na origem de medidas polticas e legislativas,
muito diversas, que afectaram a administrao pblica em geral e, consequentemente, a educao. o caso, por exemplo: da descentralizao;
da autonomia das escolas; da livre escolha da escola pelos pais; do reforo
de procedimentos de avaliao e prestao de contas; da diversificao da
oferta escolar (cada pblico sua escola); da contratualizao da gesto
escolar e da prestao de determinados servios; etc.
no contexto deste debate que, na educao, se promovem, se discutem e se aplicam medidas polticas e administrativas que vo, em geral, no sentido de alterar os modos de regulao dos poderes pblicos no
sistema escolar (muitas vezes com recurso a dispositivos de mercado), ou
de substituir esses poderes pblicos por entidades privadas, em muitos
dos domnios que constituam, at a, um campo privilegiado da interveno do Estado. Estas medidas tanto podem obedecer (e serem justificadas), de um ponto de vista mais tcnico, em funo de critrios de
modernizao, desburocratizao e combate ineficincia do Estado
(new public management), como serem justificadas por imperativos de
natureza poltica, de acordo com projectos neoliberais e neoconservadores, com o fim de libertar a sociedade civil do controlo do Estado
(privatizao), ou mesmo de natureza filosfica e cultural (promover a
participao comunitria, adaptar ao local) e de natureza pedaggica
(centrar o ensino nos alunos e suas caractersticas especficas).
No presente artigo, irei analisar o sentido que estas e outras medidas tomaram luz do conceito de regulao.
Numa primeira parte, irei explicitar o conceito de regulao e identificar os sentidos com que ele usado, habitualmente, nos estudos internacionais sobre as polticas educativas.
Numa segunda parte, tomando como referncia os resultados de um
projecto de investigao sobre a emergncia de novos modos de regulao
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das polticas educativas em cinco pases europeus, irei apresentar uma


breve sntese das principais transformaes que ocorrem em Portugal e
na Europa, bem como das principais convergncias e divergncias existentes neste domnio.
Numa terceira parte, procurarei retirar algumas ilaes sobre o sentido destas transformaes, questionando qual deve ser o papel do Estado na regulao da educao, nomeadamente no que se refere manuteno do ideal da escola pblica e ao seu compromisso com a distribuio
equitativa do bem comum educativo.

O conceito de regulao aplicado educao


A actual difuso, no domnio educativo, do termo regulao
est associada, em geral, ao objectivo de consagrar, simbolicamente, um
outro estatuto interveno do Estado na conduo das polticas pblicas. Muitas das referncias que so feitas ao novo papel regulador
do Estado servem para demarcar as propostas de modernizao da administrao pblica das prticas tradicionais de controlo burocrtico
pelas normas e regulamentos que foram (e so ainda) apangio da interveno estatal. Neste sentido, a regulao (mais flexvel na definio dos processos e rgida na avaliao da eficincia e eficcia dos resultados) seria o oposto da regulamentao (centrada na definio e
controlo a priori dos procedimentos e relativamente indiferente s questes da qualidade e eficcia dos resultados).
Apesar de amplamente divulgada, esta distino no rigorosa e
no traduz quer o significado original do termo regulao, quer o sentido com que utilizado na linguagem cientfica.
A polissemia de um conceito
Conforme definio consagrada nos dicionrios, a regulao enquanto acto de regular significa o modo como se ajusta a aco (mecnica, biolgica ou social) a determinadas finalidades, traduzidas sob a forma de regras e normas previamente definidas. Neste sentido, a diferena
entre regulao e regulamentao no tem que ver com a sua finalidade
(uma e outra visam a definio e cumprimento das regras que operacionalizam objectivos), mas com o facto de a regulamentao ser um caso
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particular de regulao, uma vez que as regras esto, neste caso, codificadas (fixadas) sob a forma de regulamentos, acabando, muitas vezes, por
terem um valor em si mesmas, independente do seu uso.
Algumas acepes particulares ajudam a clarificar o uso corrente
deste conceito. Por exemplo, na doutrina militar a regulao traduz as
operaes que permitem, na utilizao de material ou numa operao
com tropa, o melhor resultado a melhor utilizao e combinao dos esforos conjuntos, perante um objectivo, para o atingir nas melhores condies e com o menor esforo (Enciclopdia Portuguesa e Brasileira).
O conceito de regulao est igualmente associado ao controlo de
elementos autnomos mas interdependentes e, neste sentido, usado, por
exemplo, em economia, para identificar a interveno de instncias com
autoridade legtima (normalmente estatais) para orientarem e coordenarem
a aco dos agentes econmicos (a regulao dos preos, a regulao do comrcio, da energia etc.).
Para l destas acepes mais correntes, a elucidao do significado
de regulao conheceu um notvel incremento com o desenvolvimento
da teoria dos sistemas. De um modo geral, a regulao vista como uma
funo essencial para a manuteno do equilbrio de qualquer sistema
(fsico ou social) e est associada aos processos de retroaco (positiva ou
negativa). ela que permite ao sistema, atravs dos seus rgos reguladores, identificar as perturbaes, analisar e tratar as informaes relativas a um estado de desequilbrio e transmitir um conjunto de ordens coerentes a um ou vrios dos seus rgos executores.
Se a regulao ciberntica vista como um conjunto de reaces
de reajustamento do equilbrio do sistema (Rosnay, 1975, p. 30), ela
pode ser alargada, segundo alguns autores, ao prprio processo de transformao do sistema. o que defende, por exemplo, Diebolt (2001) que,
baseado na classificao hierrquica de nveis de regulao estabelecida por
Piaget (1977, p. I-XIII), estabelece a distino entre dois tipos de
regulao complementares: as regulaes conservadoras e as regulaes
transformadoras. No primeiro caso, elas tm por nica funo assegurar
a coerncia, o equilbrio e a reproduo idntica do sistema (p. 9). No
segundo caso, elas desempenham uma tripla funo: compreender como
um sistema d lugar a novas formas de organizao; de que modo um
processo de regulao d origem ao seu sucessor; que interdependncia
se estabelece entre diferentes modos de regulao. Para Diebolt (2001,
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p. 10), que trabalha na rea da economia da educao, a regulao define-se assim como: (...) o conjunto de mecanismos que asseguram o desenvolvimento dum determinado sistema, atravs de um processo complexo de reproduo e transformao. Neste sentido, a regulao postula
que a transformao de um sistema a condio indispensvel manuteno da sua existncia e coerncia.
O reconhecimento da existncia, no interior do mesmo sistema,
de vrios dispositivos de regulao, com finalidades distintas, igualmente proposta por Mehel (1974) que aplica a teoria dos sistemas anlise
cientfica dos fenmenos administrativo e educativo. Para este autor, nos
sistemas complexos finalizados verifica-se uma tripla regulao: uma
pr-regulao e uma ps-regulao centralizadas e uma multi-regulao
descentralizada que se pode chamar de co-regulao:
Nos regimes polticos centralizados, a pr-regulao estatal privilegiada.
Os regimes burocrticos correspondem a uma hipertrofia da pr-regulao. A desconcentrao (desenvolvimento dos sub-transductores) e a
descentralizao (desenvolvimento dos sub-selectores) tendem a desenvolver a co-regulao. Por fim, os mecanismos de ps-regulao so ilustrados
por medidas conjunturais, como a adaptao do plano em curso de execuo, a funo jurisdicional etc. (Mehel, 1974, p. 36).

A regulao dos sistemas sociais


Importa ter em ateno que, apesar do enorme potencial descritivo e explicativo que a abordagem sistmica trouxe compreenso dos sistemas sociais, preciso evitar uma transposio automtica das leis da
ciberntica construdas sobre sistemas fsicos e biolgicos para os sistemas sociais. Crozier & Friedberg (1977) que utilizam este tipo de abordagem para descrever a aco colectiva nas organizaes (sistemas concretos de aco) advertem que o modelo subjacente analogia ciberntica
um modelo que ignora a dimenso estratgica, portanto, irredutivelmente
imprevisvel, do comportamento humano. Segundo estes autores, um sistema humano no obedece a regras precisas sadas de mecanismos automticos de reajustamento, como acontece com os outros sistemas:
(...) nos sistemas humanos que chamamos de sistemas concretos de aco, a
regulao no se opera, de facto, nem por sujeio a um rgo regulador,

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nem pelo exerccio dum constrangimento mesmo que inconsciente, e muito menos por mecanismos automticos de ajustamento mtuo, ela operase por mecanismo de jogos atravs dos quais os clculos racionais estratgicos dos actores se encontram integrados em funo de um modelo
estruturado. No so os homens que so regulados e estruturados, mas os
jogos que lhes so oferecidos. (Crozier & Friedberg, 1977, p. 244)

este, igualmente, o sentido dado por Bauby (2002, p. 15) que,


reportando-se aos sistemas sociais, define regulao como:
Modos de ajustamento permanentes de uma pluralidade de aces e seus
efeitos que permitem assegurar o equilbrio dinmico de sistemas instveis
(...). A regulao resulta do facto de que as regras no podem prever tudo
e por isso devem ser interpretadas, postas em causa (numa adaptao perptua em funo das situaes e dos objectivos). A regulao de um grupo social corresponde, assim, s interaces entre os interesses particulares
de cada componente do grupo e o interesse comum ou geral do mesmo.

Posio semelhante defendida por Maroy & Dupriez (2000) a


propsito da regulao dos sistemas escolares. Estes autores consideram
que, quando aplicada s organizaes ou sistemas de aco organizada
a regulao a resultante da articulao (ou da transaco) entre uma ou
vrias regulaes de controlo e processos horizontais de produo de normas na organizao. A regulao entendida no sentido activo de processo social de produo de regras de jogo permitindo resolver problemas de
interdependncia e de coordenao. (Maroy & Dupriez, op. cit., p. 76)

Se tomarmos em considerao os trabalhos de Reynaud (1997 e


2003) possvel identificar trs dimenses complementares do processo de regulao dos sistemas sociais: a regulao institucional, normativa
e de controlo; a regulao situacional, activa e autnoma; e a regulao
conjunta.
No primeiro caso, a regulao pode ser definida como o conjunto
de aces decididas e executadas por uma instncia (governo, hierarquia
de uma organizao) para orientar as aces e as interaces dos actores
sobre os quais detm uma certa autoridade (Maroy e Dupriez, 2000).
Esta definio pe em evidncia, no conceito de regulao, as dimenses
de coordenao, controlo e influncia exercidas pelos detentores de uma
autoridade legtima, sendo por isso prxima da acepo que prevalece na
literatura americana (no domnio da economia, mas tambm da educa730

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o) enquanto interveno das autoridades pblicas para introduzir regras e constrangimentos no mercado ou na aco social.
No segundo caso, a regulao vista, sobretudo, como um processo activo de produo de regras de jogo (Reynaud, 1997) que compreende no s a definio de regras (normas, injunes, constrangimentos etc.) que orientam o funcionamento do sistema, mas tambm o seu
(re)ajustamento provocado pela diversidade de estratgias e aces dos vrios actores, em funo dessas mesmas regras. De acordo com esta abordagem, num sistema social complexo (como o sistema educativo) existe
uma pluralidade de fontes, de finalidades e modalidades de regulao,
em funo da diversidade dos actores envolvidos, das suas posies, dos
seus interesses e estratgias (Barroso, 2000).
No terceiro caso, a regulao conjunta significa a interaco entre a regulao de controlo e a regulao autnoma, tendo em vista a produo de regras comuns (Reynaud, 2003).
Idntica distino feita por Dubet, que fala de regulao
normativa (produo de normas pelo Estado, tendo em vista mudanas
voluntrias atravs da interiorizao e socializao dessas mesmas normas
pelos indivduos) e regulao sistmica (processo pelo qual o sistema
social se reproduz e transforma, atravs de efeitos no necessariamente intencionais, como por exemplo efeitos de composio).1 De referir, finalmente, que, como afirma Bettencourt (2004, p. 53):
Nas cincias sociais, as teorias no conflituais, vem no ajustamento [entre
os diferentes actores envolvidos no processo de regulao] a procura de um
equilbrio social ptimo. Elas reforam a ideia corrente de regulao como
a obteno de um funcionamento correcto. Pelo contrrio, segundo as
abordagens polticas, a regulao no assegura nem a harmonia, nem a estabilizao rigorosa, nem a optimizao, porque a elaborao e a aplicao
das regras uma disputa social e d lugar a conflitos, quer abertos e violentos, quer institudos quer escondidos.

Contextos lingusticos
Alm desta diversidade de acepes, aqui brevemente sumariada,
importante ter em conta que a utilizao do termo regulao nos estudos internacionais sobre polticas educativas varia muito conforme os
contextos lingustico e administrativo dominantes.
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Num primeiro contexto, a ocorrncia do termo regulao aparece


principalmente associada ao debate sobre a reforma da administrao do
Estado na educao e sua modernizao. Isto acontece, sobretudo, num
contexto lingustico francfono e em pases onde ainda predomina uma
administrao muito centralizada e burocratizada. A referncia regulao aparece como resultado de um certo efeito de moda (ou aggiornamento lingustico), com o fim de reforar a imagem de um Estado menos prescritivo e regulamentador e de uma nova administrao pblica
que substitui um controlo directo e a priori sobre os processos, por um
controlo remoto, e a posteriori baseado nos resultados. A referncia a um
Estado regulador pressupe, nesta perspectiva, o reconhecimento e a
existncia de unidades autnomas no sistema e utilizada como expresso de uma certa modernizao da administrao da educao pblica
que evolui, como sublinha Demailly (2001) falando do caso francs, de
um quadro normativo baseado na obrigao de meios para um outro,
baseado na obrigao de resultados. Um exemplo tpico desta utilizao do conceito de regulao encontra-se na citao seguinte retirada
das concluses de um estudo sobre as tendncias evolutivas das polticas
educativas no Canad, Estados Unidos, Frana e Reino Unido (Lessard,
Brassard & Lusignan, 2002, p. 35):
O Estado no se retira da educao. Ele adopta um novo papel, o do Estado regulador e avaliador que define as grandes orientaes e os alvos a
atingir, ao mesmo tempo que monta um sistema de monitorizao e de
avaliao para saber se os resultados desejados foram, ou no, alcanados.
Se, por um lado, ele continua a investir uma parte considervel do seu oramento em educao, por outro, ele abandona parcialmente a organizao e a gesto quotidiana, funes que transfere para os nveis intermedirios e locais, em parceria e concorrncia com actores privados desejosos de
assumirem uma parte significativa do mercado educativo.

Num segundo contexto, a ocorrncia do termo regulao aparece


predominantemente associada, por oposio, ao conceito de desregulao. Neste caso, a oposio regulao/desregulao, pretende sublinhar
uma ruptura com os modelos tradicionais de interveno do Estado na
coordenao e pilotagem do sistema pblico de educao. Isto ocorre sobretudo num contexto lingustico anglo-saxnico e, principalmente, em
pases, onde se verificaram mudanas polticas de cariz conservador e
neoliberal. Nestes pases o que est em causa no uma simples alterao dos modos de regulao pelo Estado, mas a substituio parcial da
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regulao estatal por uma regulao de iniciativa privada atravs da criao de quase-mercados educacionais. Trata-se, como escreve Gintis
(1995), de substituir um governo apostado na produo directa de bens
e servios, por um governo que visa, preferencialmente, a regulao da
produo e da distribuio desses bens e servios, que so fornecidos, no
quadro de um sistema competitivo, por outras entidades. Como afirma
o mesmo autor, o uso do mercado tem, neste contexto, um sentido mais
instrumental, do que alternativo a um processo de deciso democrtica
(p. 19). Neste sentido, a regulao (entendida como a interveno das
autoridades governamentais na prestao de um servio pblico) vista
como um movimento oposto privatizao (entendida como a transferncia para autoridades no-governamentais, com fins ou sem fins lucrativos, do controlo e prestao desses mesmos servios).
Um modelo interpretativo
Tendo em conta a reviso que fiz sobre a pluralidade de significados que o conceito de regulao adquire conforme os contextos disciplinares e lingusticos, importa, agora, sistematizar de um ponto de vista
mais interpretativo em que consiste a regulao enquanto modo de coordenao dos sistemas educativos (ver, a este propsito, Barroso, 2005):
- A regulao um processo constitutivo de qualquer sistema e
tem por principal funo assegurar o equilbrio, a coerncia,
mas tambm a transformao desse mesmo sistema.
- O processo de regulao compreende, no s, a produo de
regras (normas, injunes, constrangimentos etc.) que orientam o funcionamento do sistema, mas tambm o (re) ajustamento da diversidade de aces dos actores em funo dessas
mesmas regras.
- Num sistema social complexo (como o sistema educativo)
existe uma pluralidade de fontes (centro/periferia, interno/externo, actor A/actor B etc.), de finalidades e modalidades de
regulao, em funo da diversidade dos actores envolvidos, das
suas posies, dos seus interesses e estratgias.
- A regulao do sistema educativo no um processo nico,
automtico e previsvel, mas sim um processo compsito que
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resulta mais da regulao das regulaes, do que do controlo


directo da aplicao de uma regra sobre aco dos regulados.
- Embora no quadro do sistema pblico de ensino o Estado
constitua uma fonte essencial de regulao, ele no a nica,
nem por vezes a mais decisiva nos resultados finais obtidos.
Nesse sentido, no parecem inteiramente adequados os comentrios produzidos por muitos autores, oriundos da sociologia crtica, quando afirmam que vivemos um perodo de
des-regulao do sistema educativo, ou como defende Ball
(2001), de simples re-regulao. Na verdade, essa uma viso parcial do processo que ignora as mltiplas regulaes
(por vezes contraditrias) a que o sistema est sujeito (por parte dos professores, dos pais, da comunicao social, e de outros agentes sociais) e que torna imprevisvel o efeito das
regulaes institucionais desencadeadas pelo Estado e sua administrao.
- A diversidade de fontes e modos de regulao faz com que a
coordenao, equilbrio ou transformao do funcionamento do
sistema educativo resultem mais da interaco dos vrios dispositivos reguladores do que da aplicao linear de normas, regras e orientaes oriundas do poder poltico. Por isso, mais do
que falar de regulao seria melhor falar de multi-regulao,
j que as aces que garantem o funcionamento do sistema
educativo so determinadas por um feixe de dispositivos reguladores que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos,
relativizam a relao causal entre princpios, objectivos, processos e resultados. Os ajustamentos e reajustamentos a que estes
processos de regulao do lugar no resultam de um qualquer
imperativo (poltico, ideolgico, tico) definido a priori, mas
sim dos interesses, estratgias e lgicas de aco de diferentes
grupos de actores, por meio de processos de confrontao, negociao e recomposio de objectivos e poderes.
- Se entendermos a regulao do sistema educativo como um
sistema de regulaes torna-se necessrio valorizar, no funcionamento desse sistema, o papel fundamental das instncias (indivduos, estruturas formais ou informais) de mediao, traduo, passagem dos vrios fluxos reguladores, uma vez que a
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que se faz a sntese ou se superam os conflitos entre as vrias


regulaes existentes. Estas instncias funcionam como uma espcie de ns da rede de diferentes reguladores e a sua interveno decisiva para a configurao da estrutura e dinmica
do sistema de regulao e seus resultados.
- Esta verificao da complexidade dos processos de regulao do
funcionamento do sistema educativo, bem como da dificuldade de prever (e orientar) com um mnimo de segurana e de
certeza a direco que ele vai tomar, tornam bastante improvvel o sucesso de qualquer estratgia de transformao baseada
num processo normativo de mudana, como so as reformas.
De registar ainda que essa improbabilidade tanto maior quanto no existe hoje qualquer consenso quanto aos princpios e
normas (no sentido lato) que devem orientar o funcionamento
do sistema, nem a sua transformao.
- Como evidente, a multiplicidade de processos de regulao e
a sua difcil compatibilizao tornam no s problemticas as
prprias noes de equilbrio e coerncia, intrnsecas a qualquer sistema, como pem em causa a prpria possibilidade de
existncia de um sistema nacional de ensino. A tentativa de
superar esta situao est na origem de diferentes propostas ou
medidas de poltica educativa, que se podem consubstanciar
nas seguintes modalidades (de natureza e propsitos polticos
diferentes): segmentao do sistema nacional de ensino em
subsistemas locais relativamente independentes; substituio da
regulao das estruturas e dos processos pela auto-regulao das
pessoas; construo de acordos ou compromissos sobre a natureza e finalidades do bem comum educativo, que permitam a
convergncia dos diversos processos de regulao.

Os novos modos de regulao das polticas educativas


Como j foi referido, assistimos hoje a uma transformao profunda no modo como entendida e posta em prtica a regulao das
polticas educativas, no contexto de uma alterao mais ampla relacionada com a prpria concepo, reforma e reestruturao do Estado e
da sua administrao (Barroso, 2003a, 2004b e 2005).
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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

Nesta seco irei apresentar, de modo muito sumrio, as principais concluses de um projecto europeu de investigao (cuja equipa portuguesa coordenei) e que teve como principal objectivo realizar um estudo comparado sobre a emergncia de novos modos de regulao das
polticas educativas e a sua relao com os processos de produo local
de desigualdades e de segregao escolares.
Este projecto, intitulado Changes in regulation modes and social
production of inequalities in educational systems: a European comparison e
designado pelo acrnimo Reguleducnetwork, decorreu entre Outubro de
2001 e Outubro de 2004 e abrangeu cinco pases europeus: Blgica
(francfona), Frana, Hungria, Portugal e Reino Unido (s a Inglaterra e
Pas de Gales).2
Os trabalhos de investigao incidiram, progressivamente, na descrio e anlise dos diferentes modos de regulao dos sistemas
educativos dos pases envolvidos, em trs nveis: nvel nacional, centrando
o estudo na regulao de carcter institucional; nvel intermdio, incidindo sobre as instncias de regulao que operam em territrios intermdios do sistema educativo (entre o nacional e o local); e, finalmente, o
nvel local, que se refere ao estudo dos modos de regulao interna das
escolas.
Convergncias e divergncias
Os estudos realizados, primeiro em cada pas e depois numa perspectiva comparada, permitiram identificar um conjunto de convergncias significativas na emergncia de novos modos de regulao das polticas
educativas, ainda que essas convergncias se traduzissem, por vezes, em
polticas no totalmente coincidentes ou at, mesmo, divergentes.3 De
um modo esquemtico, podemos resumir as principais concluses sobre
esta matria nos seguintes pontos:
- Apesar de diferenas importantes nas caractersticas dos seus
sistemas escolares e modos de coordenao, os cinco pases
estudados tiveram, at dcada de 80 do sculo passado,
um modelo de regulao das polticas educativas comum.
Esse modelo, designado por burocrtico-profissional, baseava-se numa aliana entre o Estado e os professores, combinado uma regulao estatal, burocrtica e administrativa
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com uma regulao profissional, corporativa e pedaggica


(ver, a este propsito, Barroso, 2000 e 2002).
- As polticas actuais caracterizam-se por uma oposio a este
modelo burocrtico-profissional e convergem parcialmente
em trajectrias que tendem a impulsionar modelos de
governana e de regulao que se podem designar por psburocrticos. Estes modelos organizam-se em torno de dois
referenciais principais: o do Estado avaliador e o do quase-mercado.
- Contudo, estas convergncias parciais nos modelos de referncia no implicam, necessariamente, polticas totalmente
idnticas. Por um lado, porque as polticas se referem a estes modelos em propores diferentes; por outro, porque estas polticas se desenvolvem a partir de contextos de partida
diferentes.
A figura 1 apresenta uma sntese das principais convergncias detectadas e que vo no sentido da construo de um modelo ps-burocrtico de regulao.
Figura 1

Estas convergncias resultam de diversos factores, em particular: o


desenvolvimento da globalizao econmica e do ps-fordismo; crise da
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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

legitimidade e da racionalidade do Estado Providncia e emergncia de


referenciais polticos neoliberais; procura crescente por parte de diferentes grupos sociais de percursos educativos individualizados e de possibilidade de escolha para a escolarizao dos seus filhos; contaminao e
externalizao das polticas nacionais (Afonso, 2003; Barroso, 2003c).
Apesar desta convergncia em direco a um modelo de regulao
ps-burocrtica, verifica-se que na realidade dos sistemas escolares dos pases estudados se encontram diferentes cambiantes deste processo (visveis sobretudo na investigao realizada em unidades especficas ao nvel
intermdio ou local), conforme se sintetiza na figura 2.
Figura 2

Estas divergncias resultam, sobretudo, dos diferentes contextos de


partida em cada pas (poltico, econmico, histrico etc.); da hibridao
dos novos modos de regulao com a situao existente; dos processos de
sedimentao legislativa e das lgicas polticas aditivas.
Algumas especificidades nacionais
As tendncias assinaladas na figura 1 (convergncias) abrangem,
como vimos, o conjunto dos cinco pases em estudo, embora com
especificidades que decorrem dos diferentes contextos nacionais. Assim,
por exemplo, em Portugal e na Frana as transformaes processam-se
mais lentamente e de maneira menos radical. Em contrapartida, na Inglaterra e na Blgica (francfona) a evoluo para modelos de regulao
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ps-burocrticos mais acentuada, encontrando-se a Hungria numa posio intermdia. De registar ainda que a situao especfica de Portugal
e da Frana se fica a dever, em certa medida, importncia que continua
a ter, nestes pases, o referencial tradicional da escola pblica e ao peso
que a administrao central preserva na estrutura do poder do Estado.
Do mesmo modo, no que se refere tentativa de equilbrio centralizao/descentralizao, verifica-se que nos pases de tradio centralista (Frana, Hungria, Portugal) a evoluo faz-se no sentido de aumentar o poder de deciso ao nvel intermdio ou local, ao passo que na
Inglaterra e Blgica francfona (pases tradicionalmente descentralizados) se assiste, principalmente no primeiro caso, a um reforo dos mecanismos de controlo centrais (sobretudo ao nvel do currculo e da avaliao) e perda de influncia das autoridades municipais.
A Frana e a Inglaterra so os pases onde os processos de avaliao
externa das escolas e do sistema esto mais desenvolvidos e so mais sofisticados. Contudo, no primeiro caso, isso feito por meio de um departamento central do Ministrio da Educao (DEP) e, no caso ingls,
por meio de uma agncia nacional independente (OFSTED). E tambm
na Inglaterra, onde os efeitos da avaliao tm mais incidncia no funcionamento das escolas (que podem encerrar ou serem sujeitas a programas especiais de reconverso). Ao passo que nos outros pases, incluindo
a Frana, a incidncia da avaliao como mecanismo de correco muito menor e, por vezes, tem um efeito meramente simblico.
Quanto livre escolha da escola pelos pais, ela praticada desde
h muito na Blgica francfona (originariamente por motivos religiosos)
e tem vindo a aumentar grandemente na Inglaterra por meio de uma
poltica estatal voluntarista de criao de um quase-mercado escolar. Em
Frana e em Portugal ainda subsiste a carta escolar (com obrigao de
frequncia da escola em funo do local de residncia), mas ela atenuada na prtica, devido presso de pais oriundos da classe mdia, que
aproveitam a baixa demogrfica e a maior disponibilidade da oferta para
desenvolverem estratgias de individualizao dos percursos escolares dos
seus filhos (ver, a este propsito, Barroso & Viseu, 2003). De registar,
contudo, que nestes dois pases o abrandamento dos critrios de sectorizao escolar parece no pr em causa uma vontade poltica de preservar a natureza igualitria da oferta educativa. Na Hungria coexistem os
dois sistemas com uma clara elitizao do sistema de escolha, que privilegia grupos sociais mais favorecidos.
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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

Em sntese
Como assinalado no Relatrio Final do Projecto Reguleducnetwork
(Maroy, 2004), as polticas educativas dos cinco pases estudados inspiram-se de um modo geral nos modelos ps-burocrticos, em particular
do Estado avaliador. Contudo, o grau de intensidade das polticas postas em prtica e a dosagem entre os diversos modelos so muito variados.
A situao mais radical encontra-se na Inglaterra, onde se verifica
uma poltica voluntarista de criao de um quase-mercado educativo.
O controlo central e a lgica mercantil reforaram-se em detrimento da
capacidade de interveno das autoridades locais. Neste pas, a partir do
incio dos anos 80 do sculo passado, por iniciativa dos governos conservadores, retomada pelos governos trabalhistas, o poder central desenvolveu uma poltica substancial de intervencionismo incitando a competio
entre as escolas e favorecendo a livre escolha pelos pais, nomeadamente
por meio do alargamento dos dispositivos de avaliao externa e maior
informao dos resultados s famlias.
Os outros pases conhecem evolues menos radicais e menos dependentes de polticas voluntaristas. Eles so tambm menos influenciados pelo modelo do quase-mercado. A avaliao externa embrionria
ou sem consequncias e a escolha da escola mais tolerada do que promovida. Apesar de prevalecer uma poltica oficial que privilegia a modernizao da administrao escolar sem pr em causa os valores da
igualdade de oportunidades, o certo que muitas das medidas tomadas
favorecem a introduo de uma lgica de mercado na prestao do servio educativo, cujos efeitos contrariam claramente esses princpios. Alm
disso, a crtica ao centralismo, burocracia e ao dfice de qualidade dos
servios pblicos aproveitada pelos defensores das polticas neoliberais
para reclamarem a diminuio da interveno do Estado e a privatizao
da prestao do servio educativo, como nica soluo para os problemas
com que se debate actualmente a escola pblica.

Da crise do estado defesa da escola pblica


O sculo XX foi dominado, como refere Fukuyama (2004), por
uma controvrsia poltica permanente em torno das questes da natureza, poder, dimenso e campo de aco do Estado. Iniciou-se sob os
auspcios do liberalismo britnico (com a ausncia quase total da inter740

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veno do Estado). Em seguida, principalmente aps a Segunda Guerra


Mundial, assistiu-se a um crescente aumento do poder e interveno do
Estado (quer sob a forma perversa dos totalitarismos, quer sob a forma
protectora e desenvolvimentista do Estado Providncia). Finalmente, a
partir dos anos de 1980, atravs do tatcherismo e do regganismo, assistiu-se ao surgimento das chamadas polticas neoliberais (com a reduo do papel do Estado e a criao de mercados, ou quase-mercados, nos
sectores tradicionalmente pblicos sade, educao, transportes etc.).
Estas polticas neoliberais afectaram directamente muitos outros pases
e foram adoptadas como referenciais para os programas de desenvolvimento conduzidos pelas grandes organizaes internacionais (FMI, Banco
Mundial, OCDE etc.) no que foi designado por consenso de Washington,
cujas principais receitas passavam por: disciplina oramental, reforma
fiscal, eliminao das barreiras s trocas internacionais, privatizao e
desregulamentao, com o consequente apagamento da interveno do
Estado. Com o virar do milnio, assiste-se a um recuo das teorias mais
radicais do neoliberalismo e emergncia de propostas alternativas que
vo no sentido de procurar um equilbrio entre o Estado e o mercado, ou mesmo no sentido de superar esta dicotomia pela reactivao de
formas de interveno scio-comunitria na gesto da coisa pblica.
O neoliberalismo educativo
No domnio da educao, a influncia das ideias neoliberais fez-se
sentir quer por meio de mltiplas reformas estruturais, de dimenso e
amplitude diferentes, destinadas a reduzir a interveno do Estado na proviso e administrao do servio educativo, quer por meio de retricas
discursivas (dos polticos, dos peritos, dos meios de informao) de crtica ao servio pblico estatal e de encorajamento do mercado.
Este encorajamento do mercado traduz-se, sobretudo, na subordinao das polticas de educao a uma lgica estritamente econmica
(globalizao); na importao de valores (competio, concorrncia, excelncia etc.) e modelos de gesto empresarial, como referentes para a
modernizao do servio pblico de educao; na promoo de medidas tendentes sua privatizao.
Como afirma Nvoa (1998, p. 108), falando das racionalidades
do discurso educativo da Comisso Europeia, na dcada de 1990:
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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

A racionalidade econmica acompanha-se duma orientao neoliberal que serve de enquadramento ao discurso da privatizao, da liberdade de escolha e
mesmo da participao. No livro branco Crescimento, competitividade e emprego defende-se a necessidade duma maior implicao do sector privado nos
sistemas de educao e/ou formao profissional e na formulao das polticas
de educao para ter em conta as necessidades do mercado de trabalho e as circunstncias locais.

Assiste-se, por isso, tentativa de criar mercados (ou quase-mercados) educativos transformando a ideia de servio pblico em servios para clientes, onde o bem comum educativo para todos substitudo por bens diversos, desigualmente acessveis. Sob a aparncia de
um mercado nico, funcionam diferentes submercados onde os consumidores de educao e formao, socialmente diferenciados, vm-lhes
serem propostos produtos de natureza e qualidade desiguais. Para estimular a criao destes mercados, o financiamento da educao (mesmo
se custa do errio pblico) dirigido s famlias pelo sistema de
vouchers, ou equivalente, e procede-se privatizao parcial ou total
da propriedade ou da gesto das escolas (ver, a este propsito, Barroso,
2003b). O objectivo central j no adequar a educao e o emprego,
mas articular o mercado da educao com o mercado de emprego,
nem que para isso seja necessrio criar um mercado dos excludos
(para utilizar a expresso de Dominique Glassman).
Neste contexto de incertezas, os critrios e opes de financiamento deixam de ser objecto de uma planificao que traduza escolhas
polticas definidas pelo Estado e passam a ser confiados mo invisvel do mercado em funo de objectivos de eficcia, qualidade e excelncia definidos de maneira unvoca pelas regras da concorrncia. Depois do tudo Estado passou-se para o tudo mercado! Como dizem
Tyack & Cuban (1995, p. 142) a propsito da situao existente nos
Estados Unidos:
Nesta ltima gerao, o discurso sobre a escola pblica tornou-se extremamente limitado. Passou a estar centrado na competio econmica internacional, nos resultados dos testes, e na escolha individual da escola. Mas,
em contrapartida, negligenciou por completo o tipo de escolhas que so essenciais para o bem-estar cvico: escolhas colectivas sobre um futuro comum, escolhas feitas, atravs de processos democrticos, sobre os valores e
os conhecimentos que os cidados querem passar para a prxima gerao.

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A crise do modelo neoliberal


Com o incio do sculo XXI, a euforia neoliberal dos anos de
1980 e princpios dos anos de 1990 parece estar a empalidecer mesmo
entre os seus defensores e promotores, nomeadamente no seio das grandes organizaes internacionais (Banco Mundial, OCDE etc.). As receitas
do consenso de Washington comeam a ser postas em causa com as experincias dolorosas dos pases europeus do antigo bloco de leste ou
dos tigres asiticos ou das economias emergentes da Amrica Latina.
neste contexto que se comea a assistir a uma redefinio das relaes
entre economia e poltica no quadro dos processos de desenvolvimento
em geral.
Como afirma a este propsito Boyer (2001, p. 49-50), fazendo
uma sntese do que considera ser um modelo emergente no incio do sculo XXI para superar a crise do consenso de Washington e a dicotomia
Estado/mercado, de acordo com o que chama de uma concepo de desenvolvimento fundada na inovao institucional:
Por um lado, sabemos hoje, o sucesso do desenvolvimento resulta da
complementaridade destas duas lgicas [estado/mercado] e no, na afirmao de uma delas. preciso lembrar que o mercado uma construo social cuja emergncia e viabilidade supem um conjunto rico e complexo
de regras jurdicas, cdigos e autoridades encarregadas do seu bom funcionamento. Por outro lado, as investigaes institucionalistas contemporneas sublinham que formas institucionais intermdias entre o Estado e o
mercado, como as associaes, as comunidades, os partenariados, (...) podem desempenhar um papel determinante na conciliao dos imperativos
de eficcia dinmica, isto , um crescimento da produtividade e do nvel
de vida, com os imperativos de justia social, na ocorrncia uma repartio
no excessivamente desigual dos dividendos do crescimento.

No mesmo sentido parece ir a Comisso Europeia quando procura definir e regulamentar aquilo que designa por servios de interesse geral e que visa atingir objectivos de servio pblico no seio de mercados
abertos e concorrenciais (Livro Branco). Estes servios abrangem servios de interesse econmico e no-econmico (energia, servios postais,
transportes e telecomunicaes, sade, educao, servio sociais) e a este
propsito pode ler-se no Livro Verde sobre os Servios Gerais (Comisso
das Comunidades Europeias, 2003, p. 3), que esteve recentemente em
discusso:
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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

Os servios de interesse geral encontram-se no cerne do debate poltico.


Com efeito, eles dizem respeito questo central do papel desempenhado
pelas autoridades pblicas numa economia de mercado, a saber: por um
lado, vigiar pelo bom funcionamento do mercado e pelo respeito das regras de jogo por todos os actores; por outro, garantir o interesse geral, especialmente no que se refere satisfao das necessidades essenciais dos cidados e a preservao dos bens pblicos no caso em que o mercado incapaz de o fazer.

Este movimento contra os excessos de liberalismo e a favor da


necessidade de preservar a existncia de um Estado forte (ainda que
com um campo de aco mais limitado) surge igualmente entre os defensores das posies mais ortodoxas do consenso de Washington,
como o caso de Francis Fukuyama (principalmente conhecido no incio dos anos de 1990 pelo seu livro O fim da histria) e que agora (em
2004, p. 23) escreve num livro sugestivamente chamado State building
governance and world order:
(...) se certo que era preciso reduzir o peso do Estado em certos domnios [como propunha o consenso de Washington], era preciso, ao mesmo
tempo, refor-lo em outros. Os economistas que defenderam as reformas
liberais compreendiam isto em teoria, mas a tnica foi posta, neste perodo, na reduo das actividades do Estado, o que se podia confundir facilmente (ou ser voluntariamente mal interpretado) com um esforo para reduzir as capacidades e as competncias do Estado. Deste modo, foi
descurada a reflexo e a ateno ao programa de construo do Estado
(state building) que era, pelo menos, to importante como o programa que
visava a sua reduo. O resultado foi que a reforma econmica de tendncia liberal fracassou na concretizao das suas promessas, em inmeros pases. Em alguns deles, a ausncia de um quadro institucional apropriado
p-los numa situao ainda pior do que antes da liberalizao.

Importa, ainda, assinalar que, para alm deste recuo dos defensores do neoliberalismo (perante o insucesso das suas receitas) e da tentativa de encontrar a justa medida entre Estado e mercado como estas tendncias indiciam, h os que defendem (como eu tenho feito desde h
muito, na educao) que no podemos ficar prisioneiros da falsa dicotomia entre estes dois modelos. Por isso, preciso revitalizar outras modalidades de regulao da aco pblica. Como diz Whitty (2002, p.
20) a este propsito:
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(...) nem o Estado, nem a sociedade civil constituem um contexto adequado para o exerccio de uma cidadania activa e democrtica, atravs da qual
seja alcanada a justia social. A reafirmao dos direitos dos cidados em
educao parece exigir o desenvolvimento de uma nova esfera pblica, algures entre o Estado e a sociedade civil mercantilizada, em que novas formas de associao colectiva possam ser desenvolvidas. O desafio reside em
saber como sair de um processo de deciso atomizado, para o assumir de
uma responsabilidade colectiva em educao, mas sem recriar um sistema
de planificao supercentralizado (...).

Defender e promover a escola pblica


Como se v, estamos em pleno processo de recomposio das relaes entre Estado e mercado, no que se refere ao fornecimento e financiamento dos servios pblicos, incluindo, no caso vertente, a educao.
Contudo, por muito estimulantes que sejam as teorias e as estratgias da
complementaridade dos modelos e da variedade de situaes em que podem ser aplicados, importante no esquecer que, para l das solues
tcnicas, h sempre que saber colocar as questes polticas. Isso obriga,
como afirma Rui Canrio (2002, p. 150), a pensar a escola a partir de
um projecto de sociedade e, para isso, precisamos aprender a pensar ao
contrrio do que a vulgata economicista recomenda, ou seja, pensar a
partir no dos meios disponveis, mas das finalidades a atingir (idem,
ibid., p. 151), ou como recomenda Paulo Freire a problematizar o futuro sem o considerar como inexorvel.
por isso que, independentemente da alterao das formas de
regulao e da variao do peso relativo dos vrios nveis e actores, qualquer mudana neste domnio no pode ser vista independentemente de
um projecto poltico nacional que, neste caso, tem de passar pela promoo e defesa dos princpios fundadores da escola pblica (enquanto
garantia da aquisio e distribuio equitativa de um bem comum
educativo).
Entre esses princpios quero destacar: a universalidade do acesso, a
igualdade de oportunidades e a continuidade dos percursos escolares. Estes princpios obrigam a que escola seja sbia para educar (permitindo a
emancipao pelo saber), recta para integrar as crianas e os jovens na vida
social (por meio da partilha de uma cultura comum) e justa (participando na funo social de distribuio de competncias).
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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

certo que, em muitos casos, estes princpios no tiveram correspondncia nas polticas, nas formas de organizao, no currculo e nos
mtodos pedaggicos, em que assenta a escola de massas, ao longo da
sua evoluo histrica e no seu processo de expanso escala planetria.
Contudo, h que reconhecer, o desenvolvimento da humanidade, principalmente neste ltimo sculo, ficou a dever muito expanso da escola
pblica, e a sua crise actual no deve servir para negar a validade dos seus
princpios e do ideal de educao que lhes esto subjacentes, nem justifica
o recurso ao modelo do mercado como alternativa para a regulao e proviso do servio pblico educativo.
Por um lado, falta ao mercado (entre outras coisas) a sensibilidade social que permita atender aos que, pelas mais diversas razes, exigem mais tempo, mais dinheiro e melhores recursos para obterem o
sucesso educativo a que tm direito. Por outro, o Estado social no pode
estar limitado (como querem os defensores de polticas neoliberais neste domnio) a cumprir as funes de carro-vassoura dos excludos que
o mercado enjeita (por questes de rentabilidade e eficcia). E, aqui, o
recurso metfora do carro-vassoura justifica-se plenamente se nos recordarmos que esta designao dada, nas corridas de ciclismo, ao carro que vai na cauda do peloto para recolher os ciclistas que so obrigados a desistir, por no conseguirem acompanhar o andamento dos outros
corredores.
Defendo por isso que, no contexto actual da crise do Estado
Providncia (e do modelo social a que deu origem), se torna necessrio
reforar a dimenso pblica da escola pblica, o que obriga a reafirmar
os seus valores fundadores, perante a difuso transnacional de uma
vulgata neoliberal que v no servio pblico a origem de todos os males da educao e na sua privatizao a nica alternativa (Barroso,
2004a).
Mas defendo, igualmente, que a falncia actual do modelo de
regulao burocrtico-profissional, que serviu de base expanso da escola pblica no passado, obriga a procurar novas formas organizativas
(pedaggicas e educativas) e novas modalidades de regulao e de interveno que permitam:
- a recriao da escola como espao pblico de deciso colectiva,
baseada numa nova concepo de cidadania que, como diz
Whitty, vise criar a unidade sem negar a diversidade;
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- que o Estado continue a assegurar, como lhe compete, a manuteno da escola num espao de justificao poltica
(Derouet, 2003), sem que isso signifique ser o Estado o detentor nico da legitimidade dessa justificao.
este o grande desafio que se coloca a todos os que continuam a
acreditar na necessidade de provermos colectivamente um servio pblico que garanta o pleno direito educao e o acesso a uma cultura comum, para todas as crianas e jovens, em condies de equidade, de
igualdade de oportunidades e de justia social.
Neste sentido, a defesa da escola pblica passa, por um lado, em
desmontar o carcter pretensamente neutro da introduo de uma lgica de mercado na educao, denunciando a sua tica perversa e a sua
intencionalidade poltica e, por outro, fazer da definio e regulao das
polticas educativas um processo de construo colectiva do bem comum
que educao cabe oferecer, em condies de igualdade e justia social,
a todos os cidados.
Por tudo quanto foi dito, podemos concluir que a repolitizao da
educao, a multiplicao das instncias e momentos de deciso, a diversificao das formas de associao no interior dos espaos pblicos e o
envolvimento de um maior nmero de actores conferem ao sistema de
regulao da educao uma complexidade crescente. Esta complexidade
exige um papel renovado para a aco do Estado, com o fim de compatibilizar o desejvel respeito pela diversidade e individualidade dos cidados, com a prossecuo de fins comuns necessrios sobrevivncia da
sociedade de que a educao um instrumento essencial.
Essa compatibilizao s possvel com o reforo das formas democrticas de participao e deciso, o que, nas sociedades contemporneas, exige cada vez mais uma qualificada e ampla informao, a difuso
de instncias locais e intermdias de deciso, uma plena incluso de todos os cidados (particularmente dos que at aqui tm sido sistematicamente excludos, do interior e do exterior). S assim possvel estabelecer um acordo sobre uma base comum suficientemente generosa,
atractiva e plausvel que possa unificar os cidados no apoio escola pblica e que Tyack & Cuban (1995, p. 142) consideram ser uma necessidade crucial do nosso tempo.
Recebido em julho de 2005 e aprovado em agosto de 2005.
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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

Notas
1.

Citado por Demailly (2001) que aplica esta distino anlise da avaliao como sistema de
regulao.

2.

O projecto Reguleducnetwork foi subsidiado pela Comisso Europeia, no mbito do programa Improving the Socio-economic Knowledge Base e os seus relatrios parcelares e final podem ser consultados em <www.fpce.ul.pt\centros\ceescola> ou em <www.girsef.ucl.ac.be/
europeanproject.htm>. Nos nmeros 82 e 84 da revista Educao & Sociedade, foram publicados dois artigos com resultados parcelares deste projecto (Barroso, 2003b; Barroso &
Viseu, 2003).

3.

A apresentao destes resultados baseia-se no relatrio final do projecto coordenado por Christian
Maroy (2004) e que se encontra disponvel em <www.girsef.ucl.ac.be/europeanproject.htm>

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