LA EDUCACIN EN SU ENTORNO

Sistema educativo y polticas pblicas en Paraguay

Luis Ortiz (Compilador)
Dominique Demelenne
Juan Jos Daz
Rodolfo Elias
Luz Gimenez
Kevin Goetz
Alina Machado
Patricia Misiego
Lila Molinier
Luis Ortiz
Ivone Perazzo

LA EDUCACIN EN SU ENTORNO
Sistema educativo y polticas pblicas en Paraguay

LA EDUCACIN EN SU ENTORNO
Sistema educativo y polticas pblicas en Paraguay

Luis Ortiz (Compilador)

Dominique Demelenne
Juan Jos Daz
Rodolfo Elias
Luz Gimenez
Kevin Goetz
Alina Machado
Patricia Misiego
Lila Molinier
Luis Ortiz
Ivone Perazzo

La educacin en su entorno. Sistema educativo y polticas pblicas en Paraguay

Luis Ortiz (Compilador)
1. Edicin
Asuncin
CADEP/ILAIPP
171 pgs.
15,5 x 22,5 cm
ISBN: 978-99967-760-0-7
1. Educacin, 2. Sistema educativo, 3. Polticas Pblicas 4. Paraguay, 5. Luis Ortiz

Luis Ortiz
CADEP
Piribebuy 1058
Asuncin, Paraguay
Tel. (595 21) 494 140
www.cadep.org.py
Iniciativa Latinoamericana de Investigacin para las Polticas Pblicas (ILAIPP)

Edicin
Luis Ortiz
Tapa
Jorge Almada Tonez
Diseo y Diagramacin
Jorge Almada Tonez
Impresin
Ediciones y Arte S.A.

La publicacin se llev a cabo mediante una subvencin del Centro Internacional de Investigaciones para
el Desarrollo (IDRC, Canad), bajo la Iniciativa Think Tank (TTIC)
Las opiniones expresadas en esta obra son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan
los puntos de vista de la ILAIPP, ni de su Comit Ejecutivo, ni del IDRC o su Consejo de Gobernadores,
ni de la TTI.
Todos los derechos reservados 2014 CADEP/ILAIPP
Impreso en Asuncin, Paraguay.

LOS AUTORES
Dominique Demelenne
Socilogo. Doctorante en Sociologa por la Universidad de Lovaina, Blgica. Docente de la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin. Diseador y Coordinador del proyecto de fortalecimiento de la reforma educativa Escuela viva Hekokatuva. Asesor de la Direccin General de
Educacin Escolar Indgena (DGEEI) MEC. Investigador del Centre dEtudes Sociologiques.

Juan Jos Daz

Economista. Se desempea como profesor de la Maestra en Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per y del programa de Economa de la Universidad de Piura, sede Lima. Sus
reas temticas incluyen la economa del desarrollo y la evaluacin de programas sociales. Es
Investigador principal del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE,) de Per.

Rodolfo Elias
Licenciado en Psicologa por la Universidad Catlica de Asuncin y Mster en Psicologa Social
por la Universidad de Guelph, Canad. Emprendi trabajos de investigacin como integrante del Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos (CPES). Fue consultor de investigaciones y
evaluaciones del Ministerio de Educacin y Cultura de Paraguay as como de otros organismos
nacionales e internacionales. Docente del Instituto de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Asuncin y de la FLACSO Paraguay. Coordinador Acadmico de esta ltima entidad y
Coordinador del rea de investigacin en Educacin del Instituto Desarrollo (ID).

Luz Gimenez
Economista. Cursa actualmente una Maestra en Econometra en la Universidad Torcuato Di
Tella, Argentina. Fue consultora de la Unidad de Economa Social del Ministerio de Hacienda de
Paraguay y de la Direccin de Estudios Econmicos del Viceministerio de Economa e Integracin, de la misma cartera de Estado.

Kevin Goetz
Gegrafo. Mster en Geografa. Doctorante en Geografa econmica en la Universidad de Toulouse, Francia. Fue consultora de la Unidad de Economa Social del Ministerio de Hacienda de
Paraguay. Actualmente es consultor de la Secretara Tcnica de Planificacin de la Presidencia
de la Repblica del Paraguay. Investigador asociado del Instituto de Ciencias Sociales de Paraguay (ICSO Paraguay).

Alina Machado
Licenciada y Magister en Economa por la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin (FCEYA) de la Universidad de la Repblica (UdelaR). Actualmente es candidata a Doctora
en Economa por la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Docente del Instituto de Economa de la FCEYA y de la Maestra en Demografa de la Facultad de Ciencias Sociales de la
UdelaR. Investigadora del Instituto de Economa de la FCEYA UdelaR.

Patricia Misiego
Licenciada en Ciencias de la Educacin por la Universidad Autnoma de Asuncin. Curs la
Maestra en Educacin con nfasis en Investigacin educativa, de la Universidad Catlica de
Asuncin. Docente del Instituto Pedaggico de la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin. Especialista en temas de educacin y niez. Investigadora del rea de educacin del Instituto Desarrollo (ID).

Lila Molinier
Licenciada y Maestra en Economa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico.
Especialista en Capacitacin, Diseo y Gestin de Polticas Sociales. Fue consultora de investigacin as como de diseo y gestin de polticas pblicas para el Ministerio de Educacin
y Cultura (MEC) de Paraguay, el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPBS) y la
Secretara de la Niez y Adolescencia (SNNA). Es autora de investigaciones sobre polticas y
gastos sociales (UNA, BID, MH) as como sobre gasto pblico en niez y adolescencia (PNUD,
UE/SAS). Docente del Instituto de Trabajo Social y de la Facultad de Ciencias Econmicas de
la Universidad Nacional de Asuncin. Es directiva e investigadora, desde su fundacin (1993)
hasta la actualidad, del Taller Pedaggico Alternativo (Tapea).

Luis Ortiz
Doctor en Sociologa por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (Pars, Francia).
Mster en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Mxico
D.F., Mxico). Licenciado en Sociologa por la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin
(Asuncin, Paraguay). Fue consultor de diferentes entidades pblicas, y actualmente de organizaciones no gubernamentales as como de organismos multilaterales de cooperacin. Profesor de la Universidad Catlica y de la FLACSO Paraguay. Investigador asociado del CADEP.
Director e investigador del Instituto de Ciencias Sociales de Paraguay (ICSO Paraguay). Su
lnea de investigacin consiste en la Educacin y desigualdad social.

Ivone Perazzo
Licenciada en Economa por la Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay y Mster en
Economa por la misma universidad. Docente e investigadora del Instituto de Economa de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de la Repblica. Se especializa en las reas
mercado de trabajo, distribucin del ingreso y evaluacin de polticas pblicas.

NDICE
PRLOGO
Fernando Masi 9
INTRODUCCIN
Luis Ortiz 11
EL SISTEMA EDUCATIVO OBLIGATORIO
Y GRATUITO EN PARAGUAY. FUNDAMENTOS
PARA SU UNIVERSALIZACIN Y CALIFICACIN
Lila Molinier 15
LAS POLTICAS DE INCLUSIN EDUCATIVA
EN PARAGUAY. ALCANCES Y LMITES DE LOS
PROGRAMAS DE GRATUIDAD EN EDUCACIN
EN LA REDUCCIN DE LAS DESIGUALDADES
Luis Ortiz 57
INVESTIGACIONES SOBRE LA INTRODUCCIN
DE LAS TIC EN LAS ESCUELAS Y SU IMPACTO
EN EL APRENDIZAJE
Rodolfo Elas, Patricia Misiego
Alina Machado, Ivone Perazzo
Juan Jos Daz 91
PROPUESTAS PEDAGGICAS CON CRITERIOS
DE EQUIDAD Y CALIDAD PERTINENTES A LOS
CONTEXTOS RURALES Y URBANOS. UNA
TAREA PENDIENTE EN PARAGUAY
Dominique Demelenne 131
LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y SU
FINANCIAMIENTO. ACERCA DE LA DISTRIBUCIN
SOCIO-ESPACIAL DEL FONACIDE
Luis Ortiz, Kevin Goetz, Luz Gimnez 149

PRLOGO
En la ltima dcada se han producido significativos avances en Amrica Latina a partir
de un crecimiento econmico sostenido, una estabilidad macroeconmica y polticas
sociales ms adecuadas. Como resultado de este proceso, no solamente se incrementaron los ingresos, sino que tambin se redujeron los niveles de pobreza y se crearon
ms oportunidades de empleo. Actualmente, varios pases ya tienen la graduacin de
renta media y otros se encuentran en camino de alcanzar ese nivel.
Sin embargo, un nmero importante de obstculos se interponen a los esfuerzos de
los pases latinoamericanos para llegar a estadios ms elevados de desarrollo econmico y social. Estos obstculos se dan en el marco de la inequidad en la distribucin
de los ingresos y la desigualdad de oportunidades, entre las cuales el acceso a los servicios bsicos es una dimensin crucial.
De todas las trampas que estas desigualdades pueden interponer al avance de nuestras sociedades hacia estadios de mayor bienestar socioeconmico, la educacin constituye uno de los medios ms eficaces para combatirlas. Sin embargo, el aumento de la
clase media en Amrica Latina y de una mayor cobertura en los servicios bsicos, fue
acompaado de un deterioro de la formacin educativa de los habitantes de la regin.
En el caso de Paraguay, varios desafos se presentaban para el sector educativo en el
perodo posterior al rgimen autoritario (1954-89): el incremento de los gastos sociales, la disminucin de los ndices de desercin escolar en el nivel primario, el aumento
de la matricula en la educacin secundaria, la mayor inversin pblica en infraestructura fsica as como la introduccin y ampliacin de programas de gratuidad educativa.
Un aumento importante de los gastos sociales en educacin, en los ltimos veinte
aos, ha sido clave para lograr progresos en la matrcula escolar, en el crecimiento de
la cobertura de la educacin secundaria y en la implantacin de programas compensatorios. Sin embargo, estos gastos siguen an siendo limitados para alcanzar todas
las metas de la poltica educativa. Asimismo, los logros han sido principalmente cuantitativos, permaneciendo una deuda significativa en la calidad de la educacin.
Sin conocer en profundidad los resultados de las reformas educativas ltimas, la percepcin generalizada de la ciudadana es que la calidad educativa qued relegada y
hasta se ha deteriorado en relacin a dcadas anteriores. Ms all de que esta estimacin se acerque a la realidad, hay varias formas de comprobar que la educacin formal
en Paraguay no arroja resultados satisfactorios. Una de ellas es la demanda laboral
que generalmente se topa con una oferta de bajos niveles educativos y no apta para
los diversos requerimientos de la produccin y de los servicios.
Pero la calidad de la educacin no solo debe apuntar al mercado del trabajo. Tambin
debe traducirse en elevar el nivel de produccin y debate intelectual, propio de una
ciudadana crtica que est en la base de un rgimen democrtico slido. En efecto,
11

personas bien formadas en un pas son la clave para demandar, elaborar y aplicar polticas pblicas ms eficientes, para constituir lites polticas con conciencia de comunidad nacional y para formar lites empresariales modernizantes, con pleno entendimiento de la funcin del Estado.
Los trabajos que se presentan en este libro compilado por Luis Ortiz ayudan a entender la educacin en el Paraguay de los ltimos 25 aos: los logros obtenidos, las limitaciones del sistema y los desafos para el futuro. Algunas secciones del texto refieren
tambin a experiencias de implementacin de polticas pblicas en pases latinoamericanos como Uruguay y Per, ofreciendo elementos de comparacin.
Mejorar la calidad de la educacin en Paraguay y hacer de la misma el instrumento principal de avance social y econmico del pas, requiere de compromisos fuertes y de la
participacin de varios sectores. La educacin no solo es asunto de los docentes y de
los decisores de polticas pblicas sino de la sociedad en su conjunto. Sin honestidad
ni compromiso de los polticos y sin demandas ciudadanas permanentes, la educacin
podra limitarse a un mero trmite formal en que los habitantes del pas gastan sus aos
de juventud sin desarrollar capacidades ni dotar de contenido sustantivo a sus vidas.
Fernando Masi
Director
CADEP

12

Introduccin
Luis Ortiz
La educacin no es competencia exclusiva del sistema educativo. Ella involucra diferentes sectores y agentes sociales con necesidades e intereses en funcin de los
cuales tramitan demandas de acceso y de resultados del proceso educativo en sus
experiencias sociales. Dicho proceso no solamente concierne la relacin pedaggica-institucional entre escuela y estudiantes, sino tambin entre educacin y poder
pblico, as como entre formacin y campo laboral. En este sentido, la educacin implica un entorno constituido por la estructura social, las instituciones que la enmarcan
y las polticas pblicas que la orientan.
Desde el punto de vista de las instituciones, el desafo que se presenta para la educacin paraguaya es de superar la lgica de la oferta educativa segn la cual los procesos
de enseanza y aprendizaje constituyen rituales institucionales ms que instancias
significativas de desarrollo cognitivo as como de formacin ciudadana y profesional.
La masificacin resultante de las dos dcadas que siguieron a la implementacin de
la reforma educativa, gener el problema crtico de expandir el acceso sin garantizar
la retencin. En este marco, la expansin educativa, incluso con el avance del sector
privado de la oferta, no dio respuesta a los problemas de eficacia externa e interna del
sistema, reproduciendo ms bien el esquema de la masificacin que capta la demanda educativa en desmedro de la calidad, del desempeo eficiente y de la retencin a lo
largo del itinerario educativo.
En este marco, la necesidad de revisar el diseo institucional es menos importante
que dotarlo de las condiciones tcnicas, financieras y polticas para lograr la permanencia en el sistema educativo a todos los sectores de la sociedad, en especial de
aquellos desfavorecidos social y culturalmente que se ven aquejados por los bajos
niveles de escolarizacin para hacer frente al mundo social con sus diferentes retos.
Por otra parte, se requiere la priorizacin de la calidad del proceso educativo, centrando en el papel del cuerpo docente del sistema el cambio de un modelo de enseanza basado en contenidos a otro basado en competencias. Este cambio pedaggico
podra implicar la reforma del estatuto docente, de la organizacin del proceso pedaggico-institucional y la lgica de transmisin tica a propsito de los principios que
rigen la sociedad democrtica.
A propsito de las condiciones sociales, la cobertura universal de la enseanza se
volvi un imperativo de la poltica pblica durante la reforma educativa al igual que
la promocin de la calidad, aunque en los hechos ciertos sectores y grupos sociales
quedaron librados a su suerte, bajo el arbitraje de un principio meritocrtico que rige
slo formalmente. El sistema educativo, a pesar de los cambios institucionales, curriculares y pedaggicos, sostuvo -y legitim- la persistencia de las desigualdades educativas entre las clases sociales, constatndose que el acceso educativo no es igual
13

a las condiciones sociales del acceso, es decir, la igualdad de oportunidades no necesariamente desemboca en desigualdad de resultados. Este dilema fue uno de los
puntos dbiles del Estado paraguayo ante el desafo de revertir no solo la ineficiencia
del sistema educativo sino tambin la desigualdad social.
El proceso educativo no est basado en una estructura social que facilita y promueve
la distribucin de las oportunidades. La desigualdad social imperante sirve ms bien
de freno a la inclusin en los diferentes niveles del proceso educativo. Porque la exclusin educativa, identificada como una de las causas de la exclusin social, tiene su
origen en la desigualdad social y se asocia a problemas tales como la pobreza econmica, la segregacin socioespacial y la discriminacin sociocultural.
En trminos de las polticas pblicas, la reforma de los noventa plante la necesidad
de promover estrategias para superar la desigualdad y la discriminacin que regan el
sistema educativo pre-democrtico, razn por la cual la equidad constituy formalmente uno de los fundamentos de esa actuacin pblica. El Estado habilit institucionalmente un marco normativo que permiti la reivindicacin del enfoque de derecho
en la educacin y de la equidad como base de un proyecto democrtico posible. La
inclusin social, desde entonces, implic un proceso de atencin y respuesta al problema de la diversidad de los alumnos, plantendose modificaciones en contenidos
curriculares, enfoques pedaggicos y estrategias de visibilizacin de la diversidad
cultural aunque, a pesar de todo, la accin pblica qued atrapada en un enfoque coyuntural desatendiendo la estructura social.
En este sentido, la poltica pblica present un problema de alcance y de enfoque. El
problema de alcance implic que las medidas y acciones decididas con el proceso de
reforma educativa se vieron limitadas por las restricciones humanas y la ineficiencia
financiera respecto del rezago crtico en educacin as como de las mltiples necesidades para hacer viable un sistema educativo eficiente. Ms an considerando que
el presupuesto pblico en educacin se concentr principalmente en gastos corrientes, bajo el imperativo de sostener una base social para el sistema poltico y no para
apuntalar la enseanza calificada, de alto nivel. Por su parte, el problema de enfoque
consisti en la excesiva atencin en el desempeo institucional del sistema educativo,
en detrimento de la cuestin social, dado que la acentuada desigualdad termin subvirtiendo los objetivos de la poltica educativa durante el proceso de democratizacin.
Las polticas sociales, dentro de las cuales los programas de proteccin social con condicionalidad educativa tuvieron una expansin en Paraguay, no mostraron evidencias
de repercusin en el aumento del desempeo escolar y en la disminucin de las brechas vigentes en el proceso educativo.
En suma, estos y otros temas de debate son los que merecen atencin en el marco
de la revisin del proceso educativo que concierne a diferentes sectores de la sociedad y a diferentes agentes del sistema, as como involucra diferentes visiones y experiencias de la educacin que requieren traducirse en un dilogo social tendiente
a un pacto educativo. En este sentido, la presente compilacin pretende contribuir
con elementos de anlisis sobre las condiciones sociales, jurdico-institucionales y de
14

planificacin pblica, que echen luz sobre las caractersticas del sistema educativo y
el margen de posibilidad de aplicacin de polticas oportunas para el sector y otras de
alcance general que impacten sobre el mismo.
El primer artculo, de Lila Molinier, trata de manera extensa y detallada las diferentes
figuras del marco normativo nacional paraguayo para asegurar el cumplimiento del
derecho a la educacin, consagrado constitucionalmente y canalizado con diferentes
instrumentos jurdico-institucionales. En este marco, la autora ofrece informacin
pertinente sobre el desempeo del sistema educativo y sobre la implementacin de
polticas pblicas, ofreciendo un panorama general de las dimensiones abordadas por
los instrumentos legales vigentes e indicando los avances y las materias pendientes
en su aplicacin en el pas.
El segundo artculo, de Luis Ortiz, se encuadra en el anlisis de las polticas emprendidas con el efecto de incentivar el acceso y permanencia en el sistema educativo de
los sectores sociales ms desfavorecidos. Especficamente, estudia los programas sociales de apoyo a la gratuidad en educacin, en sus dos componentes: el programa de
complemento nutricional y el programa de tiles escolares. El artculo se concentra
en el segundo con dos propsitos: evaluar el objetivo del mismo (alentar la asistencia
escolar y ofrecer condiciones adecuadas de escolarizacin), as como medir el efecto
sobre la matriculacin y permanencia en el sistema educativo de los sectores sociales
referidos. Con dicho enfoque se coligen criterios de evaluacin de la poltica pblica
considerando sus posibilidades y limitaciones en trminos del carcter universal, la
focalizacin, as como el impacto sobre la equidad, que implica la reduccin de las desigualdades educativas dadas las condiciones actuales de aplicabilidad de las polticas
pblicas en educacin.
El tercer artculo, de Rodolfo Elias, Patricia Misiego, Alina Machado, Ivonne Perazzo y Juan Jos Diaz, aborda las caractersticas de los programas de incorporacin
de las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) en el proceso educativo,
mostrando con un abordaje comparativo, los obstculos y los logros de su aplicacin
en tres pases de Amrica latina, a saber, Paraguay, Per y Uruguay. Los autores presentan el conjunto de discusiones tericas y resultados de investigaciones empricas
que suscit el proceso de insercin de la tecnologa informtica e internet en la vida
social, considerando el aumento relativo de su disponibilidad y uso en los hogares. En
consonancia, el impacto de ese proceso en la educacin a travs de la incorporacin
de herramientas computacionales y de conectividad informacional global es revisado
por los autores sealando los puntos en comn entre las experiencias en los pases
as como las diferencias en su aplicacin y su adopcin por los sistemas educativos. El
artculo seala que la incorporacin de las TIC no puede abordarse como un vector
determinante sino que est condicionada por los marcos situacionales en los cuales
los paquetes tecnolgico-pedaggicos se introducen.
El cuarto artculo, de Dominique Demelenne, trata sobre la necesidad de pensar un
modelo contextual de intervencin pedaggica asumiendo la diferenciacin geogrfica y sociocultural de las representaciones sobre la calidad educativa en Paraguay,
15

a saber, entre las zonas urbanas y las rurales. En dicho sentido, seala los aspectos
estructurales pero tambin de sentido que envuelven la reflexividad de los agentes
educativos en un proceso de discusin y argumentacin sobre sus propias prcticas,
con el objetivo de que expliquen y justifiquen su experiencia escolar. La propuesta
metodolgica, similar a la investigacin-accin, se basa en la idea de definir las experiencias sociales de forma que la reflexin contribuya a la transformacin de las instituciones locales por la transformacin subjetiva e intersubjetiva de los protagonistas
de esas experiencias. La calidad educativa no se limita, por tanto, solo a la concepcin
objetivista del proceso educativo sino tambin y sobre todo alcanza las representaciones sociales de los sujetos, de modo que una poltica educativa que busca incidir
en la calidad debe poder incidir sobre dichas representaciones.
En el quinto y ltimo artculo, de Luis Ortiz, Kevin Goetz y Luz Gimnez, se revisan los
criterios de asignacin y distribucin de los fondos previstos en la Ley de FONACIDE,
inscribiendo el anlisis en una mirada socio-espacial. En el trabajo plantean las contradicciones de la ley cuyo objeto es dotar de condiciones a la infraestructura educativa
pblica: la implementacin de lo establecido en la normativa implica asignar fondos
sin considerar los requerimientos reales de las instalaciones educativas en las diferentes regiones del pas y distribuirlos bajo un criterio que refuerza la concentracin
de los recursos, los desequilibrios geogrficos y la inequidad socioeconmica. A este
respecto, los autores describen las principales caractersticas de la infraestructura
educativa pblica y la tendencia de su dficit, indicando los desafos para el Estado de
renovar el dispositivo educativo en el territorio. Por otra parte, se formulan criterios
plausibles de diagnstico de la situacin edilstica y de las demandas de adecuacin en
los diferentes departamentos y distritos del pas, proponiendo la rectora de dos principios cruciales en una poltica pblica de acondicionamiento de la infraestructura: la
eficiencia administrativa y la equidad socio-espacial.
De este modo, el libro en su conjunto aborda el proceso educativo inserto en un entorno de intersecciones entre lo poltico, lo econmico y lo sociocultural. Dicho abordaje invita a plantear anlisis y comparaciones posibles dentro de un marco de accin
recproca entre las fuerzas sociales en sus distintas manifestaciones -de agentes y
sectores- y las fuerzas poltico-institucionales con la incidencia del Estado en la ordenacin del sistema educativo. A propsito, el estudio de las polticas pblicas se hace
crucial porque permite revisar esas intersecciones, nunca convergentes del todo sino
siempre objeto de redefiniciones.

16

EL SISTEMA EDUCATIVO OBLIGATORIO Y GRATUITO EN

PARAGUAY. FUNDAMENTOS PARA SU UNIVERSALIZACIN
Y CALIFICACIN1
Lila Molinier
1. El contexto general. Los cambios establecidos por la reforma educativa de los 902
La educacin paraguaya y su sistema de gestin han experimentado considerables
cambios en las dos ltimas dcadas en relacin con el perodo de la dictadura de Alfredo Stroessner, de 35 aos de duracin (1954 1989), en el contexto de los cambios generales impulsados por el proceso de apertura poltica y la transicin hacia un
rgimen democrtico, tras la cada de dicho gobierno, como fueron la derogacin de
las leyes liberticidas y la restitucin de las libertades individuales de las personas, as
como de organizacin; la promulgacin de un nuevo Cdigo Electoral (1990), incluyendo el reconocimiento de todos los partidos y movimientos polticos sin discriminacin ideolgica, la descentralizacin del gobierno municipal, y la institucin de la
agenda electoral; la elaboracin y sancin de la nueva Constitucin Nacional (1992)
por medio de una Convencin Nacional Constituyente de carcter plural; la integracin regional al proyecto del MERCOSUR, desde su creacin3, y la reforma educativa
iniciada en 1991-1992, e implementada gradualmente en el aula desde 19944.
En el campo de la educacin superior universitaria, el impulso dado a la democratizacin, institucionalizacin y descentralizacin a nivel pas, tambin gener diagnsticos y propuestas de cambios del sistema, que comenz con la aprobacin y vigencia
de la Ley de Universidades N 126/1993.
Por su parte, el nuevo proyecto y compromiso pas que signific la nueva Constitucin Nacional (1992), reconoci y garantiz los derechos civiles, polticos y sociales
de la poblacin, y estableci la reestructuracin del Estado paraguayo, a ese efecto.
1 Este trabajo es producto de la primera fase de la investigacin sobre el financiamiento de la educacin en Paraguay,
consistente en un mapeo de la legislacin educativa. Forma parte del Proyecto del Fondo Regional de la Sociedad Civil
en la Educacin (FRESCE)/Campaa Latinoamericana por el Derecho a la Educacin (CLADE).
2 Utilizamos una referencia general en cuanto a gnero, por lo que no hacemos la diferenciacin entre el femenino y
el masculino, para facilitar la escritura.
3 El Mercado Comn del Sur, fue creado con la firma del Tratado de Asuncin, el 26 de marzo de 1991, por los mandatarios de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
4 El ao de inicio de la reforma educativa vara segn el hito con el que se identifica: i. el establecimiento del Consejo
Asesor de la Reforma Educativa (1990); ii. la elaboracin del proceso del diagnstico nacional (1991-1992) y del proyecto de reforma; iii. el Congreso Nacional de Educacin (1992) y los Congresos Regionales (1993), donde se presenta y
valida el diagnstico; iv. la fundamentacin de la reforma y la elaboracin de los delineamientos curriculares de la educacin inicial y de la educacin escolar bsica (1993); y, el inicio de la implementacin gradual de la reforma curricular
en aula, empezando por el preescolar y el primer grado (1994).
17

En cuanto a la educacin, reconoci que toda persona tiene derecho a la educacin

integral y permanente, y dispuso la obligatoriedad de la educacin escolar bsica de
nueve grados, as como el mnimo presupuestario del 20 % de la asignacin a la Administracin Central para la educacin.
Renov los fines de la educacin como el desarrollo pleno de la personalidad humana
y la promocin de la libertad, la paz, la justicia social, la solidaridad, la cooperacin
y la integracin de los pueblos; el respeto a los derechos humanos y los principios
democrticos; la afirmacin del compromiso con la patria, de la identidad cultural y la
formacin intelectual, moral y cvica, as como la eliminacin de los contenidos educativos de carcter discriminativo. Tambin, estableci que los objetivos permanentes,
son la erradicacin del analfabetismo y la capacitacin para el trabajo (Constitucin
Nacional, 1992, Art. 73).
En este contexto de apertura poltica y de transicin hacia un rgimen democrtico
la, reforma form parte de la demanda reiterada de los sectores democrticos, por lo
que el primer gobierno de la transicin conform un Consejo Asesor de la Reforma
Educativa (CARE) con 12 reconocidos exponentes nacionales de la educacin democrtica, la filosofa, las ciencias sociales, la cultura y las artes, y el trabajo social. Dicho
Consejo, se constituy en un actor principal para la elaboracin del diagnstico nacional de la educacin paraguaya, en contacto directo con los equipos de directivos y
tcnicos relativamente calificados de todos los niveles de la estructura del Ministerio
de Educacin (1991 1992), y que fuera discutido y validado en dos Congresos Nacionales y 18 Congresos Regionales (1992, 1993), junto con los nuevos fines y objetivos de la educacin paraguaya (MEC-BID, 1999).
Estos procesos de insercin de la educacin paraguaya en el contexto nacional de
apertura y transicin poltica pos-dictadura estuvieron acompaados en el plano
mundial por el movimiento promovido por la UNESCO, en Jomtien, marzo de 1990,
con la Declaracin de la Educacin Para Todos en el 2000 y su Plan de Accin, y en el
plano regional, por los compromisos asumidos en el Proyecto Principal de Educacin en
Amrica Latina y el Caribe (1990 1995) y de la Declaracin de Quito, en abril de 1991
(MEC-UNICEF, 1993).
La incidencia del movimiento por la educacin bsica para todos en la apertura y la
bsqueda de la democracia paraguaya se evidencia en el texto y el espritu de los derechos a la educacin reconocidos en la nueva Constitucin Nacional de 1992, as
como en las propuestas de la reforma educativa, los nuevos delineamientos de la
educacin inicial y escolar bsica; de la formacin docente inicial y continua; la reestructuracin de la educacin general bsica y permanente, y la jerarquizacin de la
reforma en la educacin como poltica de Estado, mediante la primera Ley General de
Educacin, N 1.264/1998. En todos ellos, la promocin de la educacin general bsica y de la escolar bsica, en particular, es un derecho para todos y todas, en relacin
con su contexto social concreto y durante todo el ciclo de vida.

18

Tambin cabe considerar el contexto favorable generado por la Declaracin Mundial sobre la Supervivencia, la Proteccin y el Desarrollo del Nio, y su Plan de Accin Global 1990
2000, de la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia, Nueva York septiembre de 1990,
firmada por el gobierno nacional, y ratificada por el Congreso Nacional. En este caso,
la Constitucin Nacional (1992) asumi en los Derechos de la Familia, los derechos de
proteccin integral de los nios, y la obligacin de la familia, la sociedad y el Estado, de
garantizar su desarrollo armnico, as como el ejercicio pleno de sus derechos. Adems,
que en caso de conflicto, los derechos del nio tienen carcter prevalente.
Su incidencia en la educacin sigui un proceso largo, no formal5. Los avances se dieron con la promulgacin y vigencia del Cdigo de la Niez y Adolescencia (2001),
y con l, la creacin del Sistema Nacional de Proteccin y Promocin de la Niez y
Adolescencia, de carcter descentralizado, y de la Secretara Nacional de la Niez y
Adolescencia (SNNA) como su rgano ejecutivo, dependiente de la Presidencia de la
Repblica6. En los ltimos aos, y como resultado del proceso recorrido por el movimiento de proteccin y promocin de los DDNN, se ha avanzado en la incorporacin
de contenidos y objetivos a desarrollar en los programas de estudio y los textos de la
educacin escolar, al igual que de la capacitacin docente.
Los cambios establecidos por la reforma educativa incluyeron el aspecto pedaggico-curricular, el administrativo-institucional y el jurdico, en respuesta al diagnstico
nacional elaborado a cargo del Consejo (CARE). Su implementacin estuvo a cargo de
los programas de reforma por cada nivel educativo7, a travs de ejes y lneas de accin
relacionados con la actualizacin del marco normativo, pedaggico y administrativo,
y el fortalecimiento institucional de las direcciones generales de nivel, as como otras
direcciones de apoyo; el desarrollo de las estadsticas educativas, su difusin y uso; la
formacin docente inicial y la capacitacin de los docentes, directores, tcnicos y supervisores en servicio, as como de los padres de familia; la elaboracin y dotacin de libros
y materiales didcticos para docentes y alumnos; el mejoramiento de la infraestructura
escolar, edilicia, su equipamiento. Tambin, incluy cambios en la supervisin educativa.
Fue elaborado el Plan Estratgico de la Reforma Educativa Paraguay 2020. Enfrentemos
juntos el desafo (MEC, 1996) dentro de un proceso participativo denominado Dilogos Estratgicos (MEC-CARE, 1996) que dio un marco global y una perspectiva de
largo plazo a las acciones, al mismo tiempo en que capacit a miembros del Equipo

5 La promocin de los DDNN estuvo a cargo de las organizaciones no gubernamentales, as como el largo proceso
participativo de elaboracin y aprobacin del Cdigo de la Niez y Adolescencia.
6 En estos procesos de promocin de los DDNN y su institucionalizacin en una ley especfica tienen protagonismo
la Coordinadora de los Derechos de la Infancia y Adolescencia (CDA), creada en dicho contexto, involucrando a la antigua Direccin del Menor, del Ministerio de Justicia y Trabajo, y al Poder Judicial, con la asistencia tcnica de UNICEF
Paraguay.
7 Programa de Mejoramiento de la Educacin Preescolar y Primaria (1994 1999) y de la Educacin Secundaria
(1994-1999), Programa de Consolidacin de la Reforma Educativa en la EEB, Escuela Viva Hekokatuva (2001 2007) y
de la Educacin Inicial (2004 2010), Reforma Joven, de la Educacin Media (2003 2009). Estos programas contaron
con la asistencia tcnica y financiera del BID as como del BM, mediante crditos reembolsables, en su mayor parte.
19

Asesor, a los equipos directivos y tcnicos del MEC, en el diseo y la gestin de la

poltica educativa.
Otras decisiones que marcaron cambios en la educacin paraguaya en el contexto
de la reforma educativa en la dcada del noventa fueron la homologacin del salario
docente al salario mnimo legal por cada turno de trabajo; la equiparacin de la asignacin del presupuesto pblico de la educacin al mnimo del 20% del gasto total de la
Administracin o Gobierno Central, instituido por la Constitucin Nacional de 1992,
y la sancin y promulgacin de la primera Ley General de Educacin, N 1.264/1998,
ya mencionados. En el mbito del MERCOSUR, se negociaron y acordaron la homologacin de la educacin escolar bsica y media, entre otras medidas (MEC-BID, 1999).
Con mucha frecuencia, las dos primeras medidas mencionadas fueron desvalorizadas
por los crticos de la reforma educativa, por lo que hace falta revisarlas hoy, por su
importancia para la poltica educativa as como las sociales en general. En el caso de
la homologacin del salario docente de aula al salario mnimo por turno, por dos razones: la creencia de que la misma fue una medida poltica del partido de gobierno8,
para ganar las elecciones generales de 1991 y 1993, por un lado. Sin descartar dicha
probabilidad, cabe considerar la demanda de dignificacin del docente y su salario,
incluida en el diagnstico nacional, y ratificada por el Congreso Nacional de Educacin
(1992) y de los Congresos Regionales de Educacin, ante los bajsimos salarios docentes heredados de la dictadura stronista9. Por otro lado, porque dicha equiparacin no
se sostuvo en el tiempo, ya que los ajustes sucesivos al salario mnimo legal no incluyeron ajustes en la misma medida o excluan a los salarios docentes. En lo que se refiere
al decenio de los noventa, dicha equiparacin se dio en 1992, y los desfases respecto
del salario mnimo legal fueron negativos en algunos aos y positivos, en otros.
En cuanto a que la asignacin presupuestaria mnima del 20% de los recursos destinados a la educacin del total de la Administracin o Gobierno Central es insuficiente, tambin cabe compararla con la que tena en la poca anterior. En la dcada
1981 1991 el gasto ejecutado por el MEC vari de un equivalente del 11,0 al 11,8%
del gasto total ejecutado por la Administracin o Gobierno Central, para aumentar al
15% en 1992, por efecto del crecimiento del salario docente, y a alrededor del 21%
desde 1996, con la ejecucin de los programas de la reforma educativa en el aula y el
aumento considerable de la cobertura educativa (Molinier, 1993).
Por otra parte, con la sancin y promulgacin de la Ley General de Educacin, el 26
de mayo de 1998, acorde con la reestructuracin del Estado instituida por la Constitucin Nacional de 1992 y la reforma educativa, se institucionalizaron los cambios,
particularmente en relacin con la educacin general y escolar bsica, la organizacin
8 El Partido Colorado ejerci el rol de partido de gobierno durante 61 aos, desde 1947, incluyendo la dictadura militar
de Alfredo Stroessner (1954 1989) y la transicin posterior (1989 2008)
9 El salario nominal docente 1 categora, era en 1989, de 78.800 guaranes, por turno, frente al SML de 150.900,
mientras que el de un docente/bachiller, de 44.100 guaranes. El resultado de este crecimiento del salario docente fue
el crecimiento del gasto ejecutado nominal del MEC 1991 1992, en 53%, y en trminos reales, sin inflacin, del 35%.
20

y administracin del MEC y del Sistema. La secretara ministerial cambi su denominacin por la de Ministerio de Educacin y Cultura.
Finalmente, advertimos que en este complejo proceso de cambios formulados e incorporados por la reforma educativa y la evolucin seguida hasta la actualidad, hay
deudas en la interpretacin de los procesos y resultados obtenidos respecto de la
incidencia de los factores internos del pas y del exterior, as como del contexto social
global de la educacin.
En el caso del movimiento mundial por la Educacin para Todos 1900 2000, destacamos su incidencia en el plano de los documentos oficiales producidos en el contexto pas, su sistematicidad, integralidad, la coherencia y consistencia interna en la
estructura del sistema educativo, sus regmenes, modalidades y niveles. El marco de
poltica de Estado, en la Constitucin Nacional y en la Ley General de Educacin, que
se evidencia en el reconocimiento y las garantas al derecho de la educacin bsica
a toda la poblacin, las diversas opciones para las diversas poblaciones y culturas.
Tambin, se evidencia en los delineamientos curriculares, en la fundamentacin de la
educacin inicial y escolar bsica, y la reestructuracin de la educacin permanente
(MEC, 2000). Estos aportes del movimiento de la Educacin para Todos al ao 2000,
con el enfoque de la educacin bsica, no fueron acreditados como tales en las nuevas
polticas educativas, slo son reconocidos en el mbito de los actores involucrados en
su formulacin, a nivel tcnico.
En el caso de las acciones emprendidas en el marco de los programas de gestin de
la implementacin de la reforma en el aula desde la educacin inicial a la educacin
media y la formacin docente, el balance arroja resultados positivos en el aumento
de la cobertura de todos los niveles educativos, y del gasto pblico en la educacin.
Posteriormente, entre el 2010 2012, hubieron mayores avances en la institucionalizacin de la gratuidad de los servicios educativos pblicos y administrativos del
MEC; el aumento de la cobertura de los programas de proteccin social para disminuir el dficit de cobertura y permanencia en el sistema escolar bsico, como ser, la
universalizacin de la canasta de tiles escolares y del programa de la merienda escolar, y la ejecucin del programa selectivo del almuerzo escolar, en las escuela pblicas.
En sntesis, los veinte aos y ms recorridos, de la pos-dictadura, por el proceso de
la educacin general y escolar bsica, la media, y la no universitaria, han significado
avances relacionados con los cambios en el contexto general a nivel pas, as como en
la estructura y el funcionamiento del sistema educativo nacional, aunque ste sigue
en la actualidad fragmentado, respecto del sistema de la educacin superior, y segmentado, respecto de sus respuestas a la desigualdad social existente plantendonos
los desafos para el corto, mediano y largo plazo venidero.

21

2. La estructuracin del sistema educativo nacional y el sistema educativo obligatorio, 1992 - 2012
La visin estratgica asumida en la reforma plante, con base en la Educacin para
Todos, que el sistema educativo nacional debe ser capaz de responder a demandas
diferenciadas por nivel, modalidad y tiempo; que debe ofrecer a toda persona la posibilidad de adquirir una buena educacin bsica y de formarse a lo largo de toda su
vida (MEC-CARE-IIDHU, 1996: 67-68).
Asimismo, plante que el Sistema debe estar preparado para responder a diferentes
pblicos: (i) la poblacin en situacin excepcional, marginales, penitenciarias, indgenas, migrantes, etc.; (ii) la poblacin con dificultades particulares, como campesinos
de asentamientos recientes o antiguos y habitantes de barrios suburbanos; (iii) la
mayora de la poblacin que requiere, antes que nada, una rpida calificacin profesional adecuada, y (iv) personas en condiciones de acceder a niveles universales de
excelencia. De ah que el nuevo Sistema propuesto integr en el eje vertical los diversos regmenes educativos. Y dentro de la Educacin de Rgimen General, en su eje
horizontal, las modalidades educativas: formal, no formal y la informal, sus correspondencias y complementariedades (ver Grfico 1). Estas propuestas de la reforma
educativa fueron institucionalizadas en el diseo curricular de la educacin inicial y
escolar bsica -implementado a nivel de aula desde 1994; de la media, desde 2002; de
la formacin docente, desde 1994, y en la Ley General de Educacin (1998) -aunque
present innumerables limitaciones en su implementacin. Como ejemplo de ello, la
continuidad de la prctica docente y de gestin escolar tradicional es la ms referida.
Pero tambin en los nuevos textos y las bibliotecas escolares para la educacin escolar bsica, editados durante el proceso de implementacin de la reforma curricular, se
observa la continuidad de la educacin tradicional y conservadora.
En la segunda mitad del siguiente decenio, se volvieron a ajustar los currculos y los
programas, para mejorar sus especificaciones y avanzar hacia el desarrollo de las capacidades, por competencias.
No obstante, el sistema educativo nacional est fragmentado, en particular, dentro
del rgimen regular de la educacin formal, donde la gestin institucional del tercer
nivel, de la educacin superior, est desarticulada. Las universidades e institutos superiores no estn articulados con la educacin general y escolar bsica, por lo que el
sistema educativo nacional no funciona como tal.
2.1.

Los regmenes y las modalidades educativas

El desconocimiento y la confusin de la forma en que se estructura el Sistema, y de su

relacin con los derechos educativos as como las opciones disponibles para la poblacin, hace necesario referir brevemente a dicho conjunto, para ubicar dentro del mismo, el sistema educativo obligatorio. Segn dicho ordenamiento, el Sistema incluye la
educacin de rgimen general; la de rgimen especial, y de otras modalidades de atencin
educativa (MEC, 1998: 25).
22

Grfico 1: Paraguay. Sistema Educativo Nacional

I. EDUCACION DE REGIMEN GENERAL
23
22

UNIVERSIDADES

EDUCACION

21
19

SUPERIORES

EDUCACION

SUPERIOR

18
17

E
INSTITUTOS

20

PROPEDEUTICO
EDUCACION

PROFESIONAL

BACHILLERATO

BACHILLERATO

16
15

TECNICO
MEDIA

INTEGRADO

14
13

SISTEMA
NACIONAL DE
EDUCACIN
PROFESIONAL

PROFESIONAL
3er. CICLO (CICLO INTEGRAL)

EDUCACION

12

HUMANISTICO - CIENTIFICO - LABORAL

11
10

ESCOLAR

2do. CICLO

BASICA

1er. CICLO

9
8
7

EDUCACIN NO FORMAL

6
5

PREESCOLAR
EDUCACION

4
3
2

JARDIN INFANTIL
INIICIAL

EDUCACION INFORMAL O REFLEJA

GUARDERIA

1
EDAD

EDUCACION FORMAL

EDUCACION NO FORMAL E INFORMAL

II. EDUCACION DE REGIMEN ESPECIAL

III. OTRAS MODALIDADES DE ATENCION EDUCATIVA
____________________________SECTOR PUBLICO, PRIVADO, PRIVADO SUBVENCIONADO Y COMUNITARIO ____________________________________

Fuente: MEC- CARE-IDIUH, (1996:70) y MEC, (1998), Ley General de Educacin, 1998.

2.1.1. La educacin de rgimen general

Est constituida por la educacin formal, no formal e informal. Sus niveles y ciclos
deben articularse, segn el art. 26 de la Ley General de Educacin, de manera que
profundicen los objetivos, faciliten el pasaje y la continuidad, y aseguren la movilidad
horizontal y vertical de los alumnos. En este rgimen se halla ubicada la educacin
obligatoria, que es de carcter formal, pero puede ser tambin cubierta por la educacin no formal, como lo veremos.
2.1.1.1. La educacin formal
La Ley General estructura la educacin formal en tres niveles: (1) la educacin inicial
y la escolar bsica; (2) la educacin media, y (3) la educacin superior, con lo cual
marca una diferencia respecto de la propuesta original de la reforma en el que se refera a cuatro niveles educativos (MEC, 1995: 18-21).
2.1.1.2. La educacin no formal
Su objetivo es el de complementar, suplir conocimientos, actualizar y formar en aspectos acadmicos o laborales, sin las exigencias y las formalidades de la educacin
escolarizada ni la sujecin al sistema de niveles, ciclos y grados establecidos por el sistema de educacin formal. No obstante, es sistemtica, y busca desarrollar procesos
y resultados de calidad, por su pertinencia y relevancia.

23

La Ley General de Educacin de 1998, a travs de sus artculos 56 y 57 autoriza a

las instituciones de educacin no formal a ofrecer programas de formacin laboral en
artes y oficios, de formacin acadmica y en materias conducentes a la validacin de
niveles y grados propios de la educacin formal, con lo cual avanz hacia la diversificacin de la oferta de servicios educativos formales a cargo de instituciones no formales.
Las estadsticas nacionales no las registra o lo hacen en forma parcial, pero esta modalidad educativa tiene vigencia generalizada en la vida nacional, para la capacitacin
permanente de grupos sociales autogestionarios o no, en temticas laborales, as
como para la concientizacin social y poltica de amplias capas de la poblacin. La reforma de la educacin escolar bsica la incorpor en la capacitacin de los padres y
lderes comunitarios a favor de los cambios en la gestin escolar10.
2.1.1.3. La educacin informal o refleja
Frecuentemente confundida con la educacin no formal, la educacin informal o refleja refiere a la educacin propiciada a travs de individualidades, entidades, medios
de comunicacin social, medios impresos, tradiciones, costumbres, ambientes y comportamientos sociales, y otros no estructurados que producen aprendizajes individuales y sociales a travs de los medios de comunicacin social, masivos y alternativos, en los procesos de educacin permanente y de difusin de la cultura, respecto de
la cual la Ley General de Educacin de 1998, a travs de su artculo 58, asegura que el
Gobierno Nacional incentivar y fomentar su participacin.
En los aos de la transicin poltica, la educacin informal o refleja ha tenido gran
expansin con la vigencia de las libertades individuales, pblicas y de prensa. Pero
tambin, est generando resistencias y quejas, el hecho de que algunos medios de
prensa establecen la agenda poltica y tratos discriminatorios relacionados con las
diferencias ideolgicas, con lo cual intentan volver a los tiempos en los que las libertades ideolgicas estaban cercenadas. Se observa que esta situacin es frecuente por
la tendencia a la concentracin de medios bajo un mismo dueo o grupo empresarial,
la llamada cadena de radio, prensa escrita y televisin, que se ha permitido acumular
mucho poder econmico y poltico, y busca determinar los acontecimientos del pas
en beneficio de sus negocios empresariales, generalmente en competencia con los
partidos polticos y las organizaciones sociales, y en relacin con mensajes que consiguen fortalecer las relaciones de competencia del mercado, por sobre los intereses
humansticos, cooperativos, comunitarios y nacionales.
El movimiento social y popular en el Paraguay ha generado respuestas alternativas a
dichas tendencias con la comunicacin y la educacin popular, a travs de la creacin
de las radios comunitarias, la edicin de revistas y semanarios formadores de opinin
10 La capacitacin de las madres y padres, as como su organizacin como actores educativos y cooperantes en
la gestin escolar es una constante, aunque con matices diversos, en varios programas de implementacin de la reforma educativa y su consolidacin, como el MECES (1996-2000); Mit ir (1995 2000), y Escuela Viva Hekokatuva
(2001 2008)
24

crtica y propositiva, la produccin de programas audiovisuales y cortometrajes para

la alfabetizacin y capacitacin de jvenes y adultos, as como de apoyo a la educacin
bsica intercultural bilinge. Durante el gobierno de alternancia de Fernando Lugo
(2008-2012), tambin se cre la Secretara Nacional de Comunicacin (SICOM); la
agencia de noticias IP; la TV Pblica Paraguay Jajotopa, con marcado nfasis en la
comunicacin y educacin popular castellano-guaran; la recuperacin de la memoria
histrica, y el sentido crtico para la construccin de una patria y una regin soberana
y solidaria11.
2.1.2. La educacin de rgimen especial
Incluye a la educacin artstica, la educacin en lenguas extranjeras y de otras etnias.
Las ofertas educativas en estos campos pueden estar sujetas al rgimen general, formal y no formal. Est orientada, como los establecen los artculos 68 al 73 de la Ley
General de Educacin, a nios, adolescentes y adultos que estn interesados en el
cultivo de las artes o de las lenguas, pudiendo estar matriculados simultneamente
en ms de una modalidad acadmica.
Las ofertas de la educacin en este rgimen estn diversificadas en relacin con los
regmenes, modalidades y niveles educativos, como de la poblacin a la que se orienta. Las estadsticas oficiales tampoco las registra.
2.1.3. Otras modalidades de atencin educativa
Segn la Ley General de Educacin, del artculo 76 al artculo 88, incluye a la educacin general bsica y educacin permanente, la educacin para grupos tnicos; la
educacin campesina y rural; la educacin para personas con limitaciones o con capacidades excepcionales, la educacin para la rehabilitacin social y prevencin de
adicciones; la educacin militar; la educacin policial y la educacin para ministros de
culto.
Dentro de estas modalidades, se destaca la alfabetizacin y capacitacin de jvenes y
adultos, relacionada con la estrategia de la educacin bsica para todos12. Tambin, la
educacin rural y campesina e indgena, que buscan atender y adecuar a dichos contextos, la educacin formal como no formal, de nios, nias, adolescentes, jvenes,
mujeres, y adultos en general.

11 Una agencia pblica de noticias, Informacin pblica (IP), una Radio Nacional reestructurada y dos sitios web de informacin, completan el espectro de servicios de comunicacin y educacin popular desarrollada entre el 2010 2012.
Actualmente, estas acciones se mantienen con muchas dificultades, y corren el riesgo de ser clausuradas.
12 Est incluida en las estadsticas oficiales del MEC.
25

2.2.

Los niveles de la educacin formal y la estructura de la educacin obligatoria-gratuita

De los tres niveles en los que est organizada la educacin formal, los dos primeros
son obligatorios.
2.2.1. Primer nivel
Est conformado por la educacin inicial y la educacin escolar bsica.
2.2.1.1. La educacin inicial
Es obligatoria y gratuita en la actualidad, con base en la Ley de Gratuidad de la Educacin Inicial y de la Educacin Media, N 4088/2010. Su estructura es materia de
desacuerdos entre la propuesta de la reforma educativa, junto con la prctica institucional y el Currculo de la Educacin Inicial (MEC, 2004), por un lado, y la Ley General
de Educacin, por el otro, en relacin con el preescolar. Segn las primeras disposiciones, la educacin inicial se implementa en las modalidades antes vista, formal, no
formal e informal, y se estructura en dos etapas: (i) para nios, nias desde los 45 das
de nacimiento hasta los 3 aos (maternal) y (ii) para nios, nias de 3 hasta los 6 aos
(pre-jardn, jardn de infantes y preescolar) (MEC-BID, 2006). El preescolar tender a
su escolarizacin y estar preferentemente comprendida dentro de la modalidad de
la educacin formal. No obstante, en los casos en que se promuevan modelos alternativos o no exista oferta o el servicio sea insostenible, podr ser impartido o cubierto
por una institucin u organizacin no formal, en concordancia con el Art. 56 de la Ley
General de Educacin13.
En cambio, en la Ley General de Educacin, Seccin Educacin Inicial, se establecen
dos ciclos (maternal y jardn), destinados a nios, nias de 0-2 y 3-4 aos. Mientras, el
preescolar, orientado a nios y nias de 5 aos, fue integrado a la educacin escolar
bsica en forma sistemtica, y declarado gratuito en las escuelas pblicas de gestin
oficial. Con esta medida, la Ley General de Educacin, por medio del Art. 29, buscaba
lograr la gratuidad y obligatoriedad del grado preescolar por decreto del Poder Ejecutivo cuando el Congreso de la Nacin apruebe los rubros correspondientes en el
Presupuesto General de la Nacin14. Pero, a pesar de lo establecido por la Ley General, la prctica institucional del MEC y del sistema mantuvo al preescolar como parte
de la educacin inicial, a cargo de la direccin tcnica correspondiente15.
13 El Art. 56 de la Ley General de Educacin del ao 1998 establece que las instituciones de educacin no formal podrn ofrecer programas de formacin acadmica, y en materias conducentes a la validacin de niveles y grados propios
de la educacin formal. Citado por el Reglamento de la Educacin Inicial, Art. 9.
14 En este contexto, el preescolar se volvi un requisito para la inscripcin en el primer grado en las escuelas privadas,
adelantando su obligatoriedad para este sector de la demanda del servicio.
15 La Direccin de Educacin Inicial y la Direccin de Educacin Escolar Bsica, son las dos direcciones que conforman la Direccin General de Educacin Inicial y Escolar Bsica, que implementa la poltica educativa del primer nivel.
26

En el contexto actual de la vigencia de la Ley de Gratuidad de la Educacin Inicial y de

la Educacin Media del ao 2010, la educacin inicial ha sido declarada obligatoria,
por lo que ya no existe justificacin para que el preescolar contine integrado a la
educacin escolar bsica, en cuanto que su naturaleza y caractersticas estn relacionadas con la formacin integral de los nios y nias ms pequeos, dentro del proceso
de desarrollo de la primera infancia (MECBID, 2009)16.
Las tareas pendientes en la educacin inicial son: (i) la re-integracin del preescolar a
la educacin inicial en el mbito de la Ley General de Educacin (1998): (ii) el logro de
su articulacin pedaggica en el mbito de la gestin escolar, con la educacin escolar
bsica y del primer ciclo, en particular, y (iii) la discusin de las implicancias de la obligatoriedad de la educacin inicial establecida por la Ley N 4088/2010, de Gratuidad
de la Educacin Inicial y de la Educacin Media.
En este ltimo sentido, es muy importante la obligatoriedad y gratuidad de la educacin inicial porque pueden estar asociadas con la generacin de alternativas de
atencin integral de gestin pblica, y que implican la disponibilidad de recursos programticos, humanos calificados, y el compromiso presupuestario correspondiente,
orientados a los nios y nias desde los 45 das de vida hasta los cumplir los 6 aos, y
su pase a la educacin escolar bsica.
Por otro lado, no debera de obligar a las madres y los padres a recurrir a dichos servicios. En todo caso, es recomendable que los nios y nias desde los 3 aos cumplidos
accedan a la atencin integral, en jardines y centros infantiles de educacin inicial, al
contar con autonoma de movimiento y requieren de mayor socializacin con sus pares.
Tampoco, se debera de obligar a los nios y nias que buscan ingresar a la escuela en
forma tarda, 7 u 8 aos, a comenzar por el preescolar, como lo indican las denuncias
de dichos padres. En estos casos, se requiere de estrategias de comunicacin y movilizacin social que ayuden a los padres, madres y comunidades a comprender la importancia de la educacin inicial y preescolar, y de su inscripcin y asistencia en la edad
correspondiente, para el desarrollo infantil y el desempeo escolar. Asimismo, con los
docentes, directores y supervisores, para organizar y ejecutar las actividades de aprestamiento en dichos casos, y prevenir el fracaso escolar asociado con la sobre-edad.
2.2.1.2. La educacin escolar bsica
Comprende tres ciclos, de tres grados cada uno, y nueve grados en total. Est destinada a nios, nias de 6 a 14 aos. Es obligatoria, y gratuita en las escuelas pblicas
de gestin oficial, segn la Constitucin Nacional de 1992, en su artculo 76 y la Ley
General de Educacin de 1998 en su artculo 32.

16 En ese sentido, el Programa de Mejoramiento de la Educacin Inicial y Preescolar propuso la modificacin de la Ley
General de Educacin de la respectiva seccin. Ver Componente 1: Marco de Polticas y Normativas de la Educacin
Inicial.
27

Esta disposicin constitucional implica un avance importante en el ejercicio del derecho a la educacin de los nios, nias, preadolescentes y la poblacin en general
porque agrega un ciclo escolar de tres aos (7, 8 y 9 grado) a la educacin primaria,
que es gratuita y obligatoria en el Paraguay desde 1940, mediante la Constitucin
Nacional promulgada ese ao.
Lo anterior significa que la sociedad y el Estado paraguayo se han puesto una nueva
meta educativa a inicios de los noventa, de la transicin democrtica en el Paraguay.
De ah que la reforma educativa de 1992, nombra, fundamenta, establece sus fines,
objetivos, la metodologa, y organiza los ciclos y grados de la educacin escolar bsica,
entre otras cosas (MEC, 1995). Tambin, dio lugar al diseo y gestin de experiencias
diversas en busca de mayor equidad y pertinencia para los nios y nias de las zonas
rurales y periurbanas empobrecidas17.
2.2.2. Segundo nivel
Est conformado por la educacin media. Ella est orientada a adolescentes de 15 a
17 aos, segn dos modalidades y tres cursos acadmicos. Las modalidades en las
que se organiza son:
a. Bachillerato Cientfico, con nfasis en (i) Letras y Artes; (ii) Ciencias Sociales, y (iii)
Ciencias Bsicas y Tecnologa.
b. Bachillerato Tcnico, con nfasis relacionadas con la produccin de bienes y servicios: (i) Industrial; (ii) Servicios, y (iii) Agropecuario.
Es obligatoria y gratuita en virtud de la Ley de Gratuidad de la Educacin Inicial y de
la Educacin Media, N 4088/2010. La letra de la Ley es confusa, porque en su ttulo
no habla de la obligatoriedad, slo de la gratuidad, pero en el Art. 2 establece la obligatoriedad y gratuidad de la educacin inicial y de la educacin media en las escuelas
pblicas de gestin oficial, por lo que no deja lugar a dudas sobre su real alcance.
En el Art. 2 tambin consta que dicha medida se basa en los artculos 29 y 37, respectivamente, de la Ley N 1624/1998, General de la Educacin, referentes a la seccin
correspondiente de la Educacin Inicial y de la Educacin Media, y sus respectivas definiciones en cuanto a su constitucin como nivel educativo. En rigor, se hace constar
que esta Ley cumple con las previsiones de la Ley General, en cuanto a la posibilidad
de expandir la obligatoriedad y gratuidad a dichos niveles educativos.
Este nivel ha experimentado considerables cambios durante la segunda generacin
de polticas impulsadas por la reforma educativa, para articular con la implementacin gradual de la reforma en las aulas de la educacin escolar bsica, nivel en el que
se coloc el nfasis en los noventa.

17 Tales como el Programa de Escuela Activa Mit ir (1995-2000), Programa Escuela Viva Hekokatuva (2001- 2007)
y el Programa Fe y alegra desde 1994 hasta la actualidad.
28

Los cambios incorporados en la educacin media, en una primera etapa, se dieron en

el marco del Programa Reforma Joven, y estuvieron relacionados con el fortalecimiento institucional del nivel; la normativa pedaggica y administrativa; la formacin
y capacitacin docente en servicio y el mejoramiento de la infraestructura general. En
la segunda, de los ltimos cuatro aos, se desarroll la re-significacin de la Educacin Media, con el que se ajust el nuevo currculo y se dieron nuevas orientaciones.
En sntesis, la estructura de la educacin obligatoria y gratuita est determinada por
la Constitucin Nacional (1992), la Ley de Educacin General (1998) y por la nueva
Ley de Gratuidad de la Educacin Inicial y la Educacin Media (2010). La primera,
estableci la obligatoriedad y gratuidad de la educacin escolar bsica (9 aos de duracin) frente a la existente en la poca anterior y a la reforma educativa de 1994, de
6 aos de educacin primaria obligatoria y gratuita.
La segunda, la LGE, agreg el preescolar a la escolar bsica. Adems dej abierta la
posibilidad de la obligatoriedad del preescolar y de la educacin media. En el caso de
la tercera, se establece finalmente la obligatoriedad y gratuidad de la educacin inicial
y de la educacin media.
En cuanto al 3er nivel, est destinado a las y los jvenes de 18 a 24 aos de edad e
incluye la educacin superior universitaria y no universitaria. No forma parte del sistema de educacin obligatoria.
2.3.

El marco de regulacin de la gratuidad del sistema obligatorio

2.3.1. Gratuidad de la matrcula escolar y de trmites administrativos en el MEC

Al igual que el sistema obligatorio, el marco general de su gratuidad est integrado

por la Constitucin Nacional (1992), para la educacin escolar bsica; la Ley General de Educacin (1998), para la educacin escolar bsica y el preescolar, y la Ley de
Gratuidad de la Educacin Inicial y de la Educacin Media (2010), como lo indica la
denominacin, para la educacin inicial y la educacin media.
Esta secuencia muestra que la obligatoriedad y gratuidad de la educacin inicial, escolar bsica y media, que equivalen a 13 aos y ms de escolarizacin o servicio educativo, para nios, nias y adolescentes, fue logrado en el transcurso de entre seis y 18
aos, un largo perodo, mediados por las dos leyes posteriores a la entrada en vigencia
de la Constitucin Nacional (1992).
Existen otros instrumentos que integran la normativa de la gratuidad del sistema obligatorio. En el caso de la educacin media, se cuenta con el Decreto N 6162/2011,
de Reglamentacin de la Ley, que instituye el Reglamento de Procedimientos para la
Transferencia y Rendicin de Cuentas asignado a instituciones educativas del nivel
medio del sector oficial, en el marco de la Ley de Gratuidad, y las resoluciones del MEC
que establecen su aprobacin. Ello se debe a que la gratuidad de la educacin media
29

ha privado a los colegios pblicos de recursos institucionales propios, originados en

el cobro de matrculas anuales y otros aranceles, por lo que el MEC debe ejecutar las
trasferencias de recursos para cubrir los gastos operativos de dichas instituciones.
Otro aspecto importante a destacar es que tras la promulgacin de la nueva Ley de
Gratuidad de la Educacin Inicial y de la Educacin Media (septiembre de 2010), el
MEC resolvi establecer la gratuidad de los servicios administrativos y escolares de
todo el sistema dependiente de dicha secretara de Estado18, con lo cual se dio apertura a una nueva poca en la educacin pblica paraguaya, pues la gratuidad de la
educacin escolar bsica establecida en 1992, y del preescolar, en 1998, consista
en la exoneracin de la matrcula de inscripcin anual, pero no de los costos administrativos de la solicitud de expedicin de certificados de estudio, traslados, libreta de
calificaciones, diplomas, derecho a exmenes extraordinarios, entre otros. Una idea
de los gastos administrativos pagados al MEC la da justamente el listado de las exoneraciones de pago o arancel 0, declarado en octubre de 201019, y que en rigor, tiene
efectos positivos para reducir los gastos de bolsillo de las familias.
El impacto en las finanzas del MEC es relativamente negativo desde el 2011, en el
sentido en que deja de percibir recursos institucionales propios (fuente 30 del presupuesto), y a su vez, es obligado a ejecutar transferencias de recursos a los colegios
pblicos de nivel medio. Los niveles de gastos a los que refiere, sin embargo, son poco
significativos para el total presupuestario del MEC.
2.3.2. Gratuidad extendida a los programas de proteccin social en educacin
Un segundo aspecto a destacar es que la gratuidad de la educacin ha tenido una extensin progresiva hacia otros programas de proteccin social. Ya en la Constitucin
Nacional (1992) se establece la responsabilidad educativa en la sociedad, y que ella
recae en particular en la familia, en el Municipio y en el Estado. Adems, segn el artculo 75 de la Constitucin Nacional, el Estado promover programas de complemento nutricional y suministro de tiles escolares para los alumnos de escasos recursos.
Mientras que la Ley General de Educacin de 1998, en su artculo 32, establece que la
gratuidad se extender progresivamente a los programas de complemento nutricional y
al suministro de tiles escolares para los alumnos de escasos recursos y que podr ser ampliada a otros niveles, instituciones o sujetos atendiendo a los recursos presupuestarios.
2.3.2.1. El complemento nutricional escolar
En cuanto a la normativa especfica, el Programa de Complemento Nutricional Esco18 La fecha de promulgacin de la Ley fue el 13 de septiembre de 2010 y de la Resolucin N 9230 fue el 23 de octubre
del mismo ao.
19 MEC establece gratuidad para la expedicin y autenticacin de documentos acadmicos. Disponible en: www.
mec.gov.py/inicio/general.
30

lar fue creado por Ley N 806/1995, consistente en el Fondo de Complemento Nutricional Escolar, cuyos beneficiarios son los alumnos de las escuelas bsicas pblicas
que atienden a la poblacin de escasos recursos, de las zonas rurales y periurbanas.
Su implementacin es responsabilidad del MEC, las gobernaciones y los municipios, esto es, el Estado en sus tres niveles. La ley fue modificada por otras dos, la N
1443/1999 y la N 1793/2001, con las que se ha buscado mejorar la atencin a los
nios, involucrando al Ministerio de Salud Pblica para realizar un control sanitario
en las escuelas, y facilitar la gestin del Fondo y los procedimientos operativos de la
ejecucin del programa.
El MEC canaliza los recursos para la zona de Asuncin, y las gobernaciones, para los
departamentos. La ejecucin del Programa enfrenta numerosos problemas, entre
ellos, niveles de corrupcin alarmantes, incluso investigados y documentados por la
Contralora General de la Repblica (CEJ CIRD USAID , 2011).
Desde fines del 2012, se han incorporado cambios en la cantidad de recursos disponibles para el Programa y su gestin, relacionados con la creacin del Fondo Nacional
de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE), que transferir anualmente el 25%
de sus fondos a las gobernaciones y municipalidades, del cual, el 30% deber ser destinado anualmente a proyectos de almuerzo escolar.
2.3.2.2. La provisin de tiles escolares
La implementacin gradual de la reforma educativa en el aula entreg en forma gratuita los textos y ejercitarios a los alumnos de la educacin escolar bsica en la primera generacin de dicha poltica. Pero el MEC no dio continuidad a esta entrega
universal de textos sino en forma de biblioteca escolar y de aula, y fichas de estudio
segn la lnea de accin de los programas focalizados en ejecucin.
No obstante, a mediados de la dcada del 2000, los bajos niveles de acceso (matrcula
y asistencia escolar) y permanencia en la educacin escolar bsica, relacionados con los
altos niveles de incidencia de la pobreza y pobreza extrema de la poblacin rural, y en la
zona de mayor concentracin de la poblacin, el departamento Central urbano, oblig
a la administracin educativa a activar la provisin de tiles escolares para el 1er y 2
ciclo, prevista en la Constitucin Nacional (1992) y la Ley General de Educacin (1998).
En el ao 2009, en que la poltica social asume con mayor compromiso el enfoque de
derechos en sus programas, y los programas de proteccin social amplan su cobertura, la provisin de tiles escolares cubre a los alumnos de los tres ciclos de la escolar
bsica, y desde el 2010, tambin incluye a la educacin permanente y la media, en
todas las escuelas pblicas. En el ao 2013, las cifras de su ejecucin refieren a la
cobertura de 10.000 instituciones educativas y a 1.565.690 canastas o kits escolares
distribuidos a principios del ao lectivo20.
20 Operativo de Provisin de tiles Escolares 2013, Asuncin, 12 de febrero de 2013. En: www.compartiendoinformacin-sicom.blogspot.com
31

2.4.

El rgimen de distribucin de competencias y recursos en educacin entre los niveles del Estado (nacional, departamental y
municipal)

El Paraguay adopt en la Constitucin Nacional de 1992 la forma de Estado social de

derecho, unitario, indivisible y descentralizado, segn sus trminos. En consecuencia, se ha dado impulso a la descentralizacin desde ese momento, pero su evolucin
fue de manera fragmentada y fluctuante. Ha habido avances en la legislacin, con la
elaboracin y promulgacin de la Ley Orgnica Departamental (N 426/1994) y la
renovacin de la Ley Orgnica Municipal existente por la nueva (N 3966/2010), as
como con la Ley de Administracin Financiera del ao 1999 que establece la descentralizacin fiscal.
En relacin con el sistema educativo nacional, su organizacin, segn el artculo 76 de
la Constitucin Nacional, es responsabilidad esencial del Estado, con la participacin
de las distintas comunidades educativas. Abarca a los sectores pblicos y privados, as
como al mbito escolar y extraescolar, lo cual se visibiliza en el Grfico 1.
El Poder Ejecutivo, por medio del MEC, es quien asegura el efectivo cumplimiento
de la Ley General de Educacin de 1998, y debe formular las polticas, establecer las
metas y aprobar los planes de desarrollo del sector a corto, mediano y largo plazos,
en coordinacin con el Consejo Nacional de Educacin, creado para el efecto. Debe
promover la descentralizacin de los servicios educativos, apoyando y asesorando a
los gobiernos departamentales y municipales. Tambin, segn el artculo 90 de la Ley
General de Educacin, el MEC debe dirigir la administracin del sistema educativo
nacional y coordinar las direcciones generales, los departamentos ministeriales y
otros organismos creados para el mismo efecto, as como tambin las acciones, programas educativos y culturales del Estado21. El MEC administra los servicios educativos pblicos de las escuelas bsicas, los colegios de nivel medio, el Instituto Superior
de Educacin (ISE) y los institutos de formacin profesional, entre ellos, los de formacin docente.
El sistema educativo nacional est desconcentrado a nivel de todo el territorio nacional, mediante la Coordinacin Departamental de Supervisin, en los 17 departamentos y la capital, Asuncin, que planifica con las direcciones generales del MEC,
las actividades de capacitacin docente en servicio, la entrega de los recursos suministrados por los programas en ejecucin; presta asistencia pedaggica y ejerce el
control administrativo de los centros de educacin inicial, las escuelas bsicas, los colegios secundarios y de nivel medio. Con base en el artculo 112 de la Ley General de
Educacin, el MEC, los gobiernos departamentales y municipales establecen la manera de coordinar los servicios educativos y culturales que corresponde a cada una
de ellas segn su jurisdiccin, lo cual, en la prctica, ha tenido sus idas y vueltas, sus
21 Desde el ao 2006, la poltica cultural pas a ser diseada e implementada por la Secretara Nacional de Cultura,
dependiente de la Presidencia de la Repblica, segn la Ley Nacional de Cultura N 3651/2006. Qued a cargo del MEC,
el Instituto Nacional de Bellas Artes.
32

luces y sombras. La instalacin de los Consejos Departamentales de Educacin en los

departamentos del pas, por parte del MEC, y en coordinacin con las gobernaciones
como lo dispone la Ley General en su artculo 113, slo se pudo dar en algunos casos
y en periodos especficos, por lo que no se constituyeron en instancias eficaces para
la coordinacin y articulacin de las acciones.
De hecho, el proceso de descentralizacin del Estado en su conjunto ha sido dbil,
relacionado, por una parte, con la debilidad de las finanzas pblicas, asociada con la
dbil estructura tributaria, y la vigencia generalizada de la evasin y elusin tributaria,
as como con el sistema poltico centralizado. En la ltima dcada, uno de los factores
que ha dado sostenibilidad a la gestin descentralizada de las gobernaciones y municipalidades ha sido la disponibilidad presupuestaria vinculada con las transferencias
de recursos provenientes de las regalas producidas por las hidroelctricas binacionales Itaip y Yacyret, establecidas por Ley22.
Dichos recursos se han acrecentado desde el 2011, con la triplicacin de la compensacin por cesin de la energa paraguaya al Brasil, segn los acuerdos Paraguay
Brasil de julio de 2009, por los gobiernos de Fernando Lugo y Luiz Ignacio Lula
Da Silva, y que integran el FONACIDE23. Como efecto directo de ste, tambin se
ha acrecentado el entusiasmo de los gobiernos departamentales y municipales por la
administracin de dichos recursos24.
En este contexto, es de fundamental importancia el manejo de la informacin sobre la
distribucin de competencias y recursos entre los tres niveles en que se estructura, y
se gestiona el Estado paraguayo, el nivel nacional/central, el departamental y el municipal, en relacin con la educacin.
En el marco constitucional, la Ley Orgnica Departamental y Municipal, se establecen
sus atribuciones y funciones, sus procedimientos y rganos de gestin.
2.4.1. La Ley Orgnica del Gobierno Departamental
La Ley N N 426 de 1994 Orgnica Departamental (LOD) establece en su artculo
16 como deberes y atribuciones, elaborar polticas, planes, programas y proyectos
para el desarrollo poltico, econmico, social, turstico y cultural del Departamento, a
ser coordinados con el Gobierno Nacional, y en particular, con el Plan de Desarrollo,
en sus lineamientos fundamentales. Asimismo, para coordinar planes, programas y
proyectos con las municipalidades del Departamento, y colaborar con ellas cuando
22 Ley de Distribucin y Depsitos de parte de los Royalties y Compensaciones para Gobernaciones y Municipios, N
1309/1998, y sus sucesivas modificaciones, mediante la cual las regalas generadas por las hidroelctricas binacionales
son distribuidas en un 50% para el gobierno central y 50% para las gobernaciones y municipalidades.
23 Anlisis de coyuntura econmica, Informe de Derechos Humanos en Paraguay, Ao 2009 y 2011, CODEHUPY, Asuncin. Disponible en: www.codehupy.org.py
24 La presin de los gobernadores e intendentes por acceder a dichos recursos, incidi en la definicin del proyecto de
conformacin y en la estructura de distribucin del FONACIDE. Adems, en el marco de este aumento de los recursos,
aument el nmero de municipios por desdoblamiento de los existentes.
33

las soliciten; formular el Presupuesto anual del Gobierno Departamental a ser previsto en el Presupuesto General de la Nacin y administrar los bienes y recursos del
Departamento, entre otros.
Dentro de estos deberes y atribuciones se encuentran el deber y la atribucin de
coordinar la accin educativa, la formacin escolar y ciudadana con los organismos
competentes, adecuadas a las exigencias y necesidades del Departamento. Igualmente, de participar de los programas de cooperacin internacional dentro de los lmites
establecidos en los acuerdos internacionales, as como hacer uso del crdito pblico
o privado, nacional o internacional conforme a la ley; requerir informacin sobre ejecucin presupuestaria de las diferentes oficinas pblicas que operan en el Departamento, y adoptar medidas de preservacin de las comunidades indgenas residentes
en l, del medio ambiente y los recursos naturales.
En relacin con las instancias de gobierno y toma de decisiones, la Ley establece un
Consejo de Desarrollo Departamental, de carcter consultivo, presidido por el Gobernador, y constituido por representantes de organizaciones sociales, culturales y
econmicas del departamento. Es establecido y regulado por Ordenanzas, sancionadas por la Junta Departamental. Sus deberes y atribuciones son: responder a las
consultas del Gobernador sobre los anteproyectos del Plan de Desarrollo Departamental y del Presupuesto del Gobierno Departamental, en la fase previa a su presentacin a la Junta. Tambin, dictaminar sobre dichas consultas; constituir comisiones,
formular y presentar al Gobierno Departamental, programas y proyectos, as como
sus recomendaciones. stas son de tratamiento obligatorio para el Gobierno Departamental segn la Ley Orgnica Departamento en sus artculos 28 al 32.
De operar en la prctica este Consejo, se convierte en una puerta de entrada a los
temas educativos y su contexto social concreto, sean o no planteados por miembros
vinculados con el sector educativo. En este sentido, sera interesante recopilar, sistematizar y difundir experiencias de incidencia de las recomendaciones y proyectos de
los Consejos en la poltica educativa de los gobiernos departamentales.
En cuanto a los recursos del Gobierno Departamental y su orientacin a la educacin,
hay referencias expresas, aunque no exclusivas, en diversos artculos de la Ley, tales
como los siguientes:
i.

El 15% del Impuesto al Valor Agregado (IVA), recaudado en cada departamento

como recurso propio, ser destinado a reas de salud, educacin y obras pblicas,
en su totalidad segn el artculo 34 de la LOD.

ii. Son planes de inversin, entre otros, los relacionados con el desarrollo educativo, cultural, cientfico y tecnolgico, y en especial la construccin y dotacin de
centros educacionales, deportivos, culturales, de formacin profesional, tecnolgicos y de investigacin cientfica, segn el artculo 45 de la LOD.
iii. En relacin con las asignaciones y subvenciones del Gobierno Nacional, la LOD
en su artculo 46 establece criterios para su distribucin, tales como las condi34

35

100%
5.611
100%
18.471
100%
126.502
-

538

82

56,9%
3.191
84,2%
15.555
67,2%
85.009

58,4%
1.558
1%
15

1.229.296

76,4%
176.484
138.233
36.639
571
1.041

81,3%
945.354
682.275
18.659

68,3%
107.458
107.458
1.516
92.868
2.184

Matrcula

416

44

13.982

2.316
1.764
357
36
159

370

7.127

4.539
4.668
47
4.664
176

Entidades

Sector Pblico

10,8%
607
0,9%
158
28,9%
36.579

41,6%
1.111
99,0%
1.529

149.711

15,9%
36.732
23.458
13.053
221

7,6%
88.196
61.498
-

15,7%
24.783
24.519
264
11.821
-

Matrcula

61

10

1.708

528
330
175
23

556

624
613
11
567
-

Entidades

Sector Privado

* En valores absolutos y porcentajes segn nivel, ciclo, modalidad educativa y sector institucional
** Nmero de matriculados incluidos en el total del ciclo o modalidad al que corresponde
Fuentes: 1. MEC, Estadstica Educativa - Anuario 2010, Asuncin, 2011. 2. DGEEC, Compendio estadstico 2011, Fernando-de-la-Mora, 2012.

E.P. de Jvenes y Adultos

Educacin especial (EEB) **

Educacin especial **

Educacin tcnica Superior

Formacin Docente

1.551.218

Total Sistema obligatorio

16.929

3.076
2.211
608
37
220

Media
Bachillerato cientfico
Bachillerato tcnico
Educacin media abierta
Educacin media - F. prof.

100%
2.669
100%
1.544

415

100%
231.088
173.736
55.335
590
1.427

8.231

5.622
5.745
63
5.692
184

99%
157.361
155.440
1.921
119.372
2.348

Escolar Bsica
1 y 2 ciclo *
Escolar Bsica Indgena **

Entidades

Matrcula

Total General

100%
1.162.769
833.487
21.934

Inicial
Formal
No formal
Preescolar (formal) **
Inicial indgena **

Nivel educativo

Cuadro 2: Paraguay. Distribucin de la matrcula de la educacin obligatoria y no obligatoria. Ao 2010*

32,3%
1.813
14,9%
2.758
3,9%
4.914

170.841

7,8%
18.018
12.045
5.643
165
165

11,1%
129.219
89.714
3.275

15,0%
23.604
23.463
141
14.683
164

Matrcula

61

28

1.278

269
117
76
38
38

45

548

461
464
5
461
8

Entidades

Sector Privado
subvencionado

140.448
106.131
34.317
-

327

69.307

Total
Egresados

ciones socio-econmicas y el grado de desarrollo de cada departamento. Los

parmetros a ser considerados en ese sentido son: (a) en cuanto a condiciones
socio-econmicas, los indicadores de mortalidad infantil, tasa de desempleo, grado de pobreza, el PIB per-cpita departamental, la salud, la educacin, el saneamiento ambiental, y (b) en cuanto al grado de desarrollo, la condicin territorial
particular, y sus indicadores de dispersin poblacional, la ruralidad, el deterioro
ecolgico y las distancias entre las zonas urbanas.
iv. Los servicios pblicos de carcter nacional situados en los departamentos (ejemplo: centros de salud, hospitales, escuelas, colegios, otros) podrn ser transferidos a la administracin departamental, segn los procedimientos establecidos
por la presente Ley, si el pedido surge del Gobernador. Si la solicitud surge del
Poder Ejecutivo, el proyecto de ley ser sometido al Congreso Nacional segn los
artculos 47 y 48 de la LOD.
v. Tambin podrn establecerse, segn el artculo 49 de la LOD, servicios pblicos
departamentales, mediante acuerdos entre los departamentos y municipios, de
conformidad con la ley respectiva.
Salvo los criterios de distribucin de las asignaciones y subvenciones, todas las disposiciones vistas hasta aqu estn en concordancia con lo establecido en la Constitucin
Nacional respecto del Gobierno Departamental en los artculos que van del 161 al 164.
Desde el ao 2000, el conjunto de las gobernaciones y municipalidades vienen recibiendo transferencias del Ministerio de Hacienda en concepto de las regalas y
compensaciones provenientes de las hidroelctricas binacionales, que corresponden
al Paraguay, en una proporcin del 50% del total anual, que es distribuido entre los
mismos, en dos tipos de porcentajes, segn sean o no afectados en forma directa por
las inundaciones causadas en sus territorios por la construccin de las hidroelctricas binacionales, Itaipu y Yacyreta. Estos fondos transferidos deben ser invertidos
en infraestructura, con lo cual, los dems recursos pueden ser liberados parcial o totalmente para otras reas, como las de proteccin y promocin social. En stas reas
tambin reciben transferencias del Gobierno Nacional/Central, como lo hemos visto
en relacin con el complemento nutricional escolar.

36

Adems, desde el presente ao 2013, las transferencias recibidas del Ministerio de

Hacienda en concepto del 50% de las regalas y compensaciones de las hidroelctricas binacionales, han crecido en forma considerable, debido a la triplicacin de las
compensaciones pagadas por el Brasil por la cesin de la energa paraguaya, y que
amerita una consideracin por separado.
2.4.2. La Ley Orgnica Municipal
En el caso de la Ley N 3.966 Orgnica Municipal (LOM) del 2010 en su artculo 12
establece las funciones educativas como funciones municipales propias, segn disponibilidad presupuestaria y un listado inserto, sin hacer referencia al marco constitucional ni de la Ley General de Educacin de 1998, as como tampoco de la autoridad
de aplicacin. Contiene aspectos que llaman la atencin desde el punto de vista de
la aplicacin de las polticas educativas nacionales, sin embargo aporta respuestas
a las inquietudes en ese sentido, venidas del lugar que se proponen ocupar, el de la
autonoma de los municipios segn los artculos 17, 18 y 1925, dentro de un modelo
de descentralizacin determinado. En ese sentido, hay que considerar las siguientes
disposiciones de la Ley Orgnica:
i.

Las Municipalidades no estn obligadas a la prestacin de servicios que estn a

cargo del Gobierno Central, mientras no les sean transferidos los recursos segn
los acuerdos de delegacin de competencias, del gobierno nacional o departamental, que estn dispuestos a ejercer en materias que sean de inters propio tal
como lo establece el artculo 12, en su primer prrafo, de la LOM.

ii. Las condiciones de ejercicio de las funciones municipales se ejercern de conformidad a la legislacin aplicable y en coordinacin con las autoridades nacionales
y departamentales competentes, segn el artculo 13 de la LOM.
iii. En el mbito de sus funciones, tal como lo establece el artculo 14 de la LOM, pueden promover toda clase de actividades y prestacin de servicios pblicos que
contribuyan a satisfacer los intereses locales, toda vez que los mismos no estn
supeditados a un rgimen nacional o departamental.
iv. Adems de las funciones propias establecidas por la ley, las municipalidades podrn ejercer competencias nacionales y departamentales delegadas de otros organismos y entidades pblicas que afecten a sus intereses propios, de acuerdo a
la legislacin vigente, y mediante previa firma de un convenio entre la administracin delegante y la municipalidad. Segn el artculo 16 de la LOM, el convenio
debe cumplir con los requisitos y los procedimientos establecidos en la disposicin de la presente Ley, sobre los convenios por delegacin de competencias.

25 Captulo V. De las relaciones interinstitucionales/relaciones intergubernamentales/convenios intergubernamentales/relaciones entre Municipalidades.

37

2.4.3. El nuevo Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE)

El escenario de las finanzas pblicas de los tres niveles del Estado (nacional/central,
departamental, municipal) ha experimentado un cambio importante con la incorporacin de los recursos adicionales generados por la Itaipu, mencionado anteriormente,
como efecto de la triplicacin de la compensacin por cesin de la energa paraguaya
al Brasil26. A mediados de mayo de 2011, se le ha asignado al Paraguay recursos adicionales en concepto de compensacin por cesin de la energa paraguaya producida por
la Itaip, y el ingreso de las transferencias se inici desde octubre de ese mismo ao.
El nuevo FONACIDE creado por la Ley N 4758, promulgado el 21 de septiembre
de 2012, est orientado, exclusivamente, a financiar proyectos de inversin para el
desarrollo, y est integrado por la totalidad de los recursos generados por la Itaip en
concepto de compensacin por cesin de energa elctrica de la parte paraguaya de
la hidroelctrica binacional, al Brasil. El monto anual recibido en dicho concepto pas
de 120 a 360 millones de dlares, monto que actualmente integrar ao a ao el FONACIDE si las condiciones actuales de la cesin de energa se mantienen. Si variara
la cantidad de energa cedida, este fondo recibir ingresos proporcionales a la misma.
Cuadro 1: Fonacide. Distribucin porcentual y promedios anuales estimados
Promedio anual total. En dlares US$

100%

340.000.000

1. Tesoro Nacional/MH

28%

95.200.000

2. Fondo para la Excelencia de la Educacin y la Investigacin

30%

102.000.000

3. Gobiernos departamentales y municipales

25%

85.000.000

4. Agencia Financiera del Desarrollo (AFD)

7%

23.800.000

5. Fondo Nacional de Salud

10%

34.000.000

Fuente: 1. Ley N 4.758/2012 FONACIDE - FEEI, Art. 3. 2. ANDE: www.ande.gov.py

Los recursos del FONACIDE se distribuyen en cinco sectores relacionados con la inversin pblica para el desarrollo de la infraestructura econmica, 28%; el aumento
de la calidad de la educacin27, becas de posgrado y doctorado en el exterior para
graduados excelentes, y desarrollo del programa de investigacin e innovaciones del
CONACYT, 30%; a los gobiernos departamentales y municipales, 25%; para capitalizar la agencia financiera pblica, 7% y para el Fondo Nacional de Salud, el 10%. (Cuadro 1). Los porcentajes asignados son fijos, sobre un total de recursos que es variable,
segn la cantidad de energa excedente cedida al Brasil por ao, pero el promedio

26 Dicho acuerdo fue aprobado por el Congreso Nacional brasileo, el 14 de mayo de 2011.
27 Incluye la incorporacin de las herramientas de las ITC, con el programa una computadora por nio y por docente
de las escuelas pblicas, del sistema obligatorio; formacin y capacitacin docente; capacitacin a padres, y programa
de becas de grado universitario para jvenes de escasos recursos.
38

anual entre el perodo 2012 2023 sera de alrededor de 340 millones de dlares28.
Las cifras correspondientes a esta distribucin, para cada rea de inversin, son extraordinarias en relacin con el contexto nacional, las finanzas y la gestin pblica existente.
De ah que est pendiente un mayor anlisis y discusin sobre los recursos actuales
y a futuro para la gratuidad de la educacin del sistema obligatorio, tanto en relacin
con la cobertura de los servicios educativos directos como la ampliacin progresiva
de la gratuidad por medio de los programas de proteccin social (complemento nutricional, tiles escolares, otros). Adems, sobre las implicancias de los programas
propuestos por la ley de creacin del FONACIDE y del Fondo para la Excelencia de la
Educacin y la Investigacin (Fondo para la Educacin y la Investigacin, en adelante),
para el sistema de la educacin obligatoria.
Son 108 millones de dlares los que seran destinados al Fondo para la Educacin y
a la Investigacin, por sobre el mnimo del 20% destinado a la funcin educativa por
el Gobierno Central, establecido por la disposicin constitucional. Cmo lo vamos
a hacer como sistema educativo y como pas urbano, rural, indgena; pobre y pobre
extremo? La Ley del FONACIDE y Fondo para la Educacin y la Investigacin (2012) y
los decretos reglamentarios, han establecido los criterios de distribucin e inversin
del Fondo, por lo que cabe evaluarlos.
Tambin, debemos considerar las asignaciones para las gobernaciones y municipalidades, pues debern ser orientadas hasta en un 50% para la inversin en construcciones, reparaciones y mantenimiento escolar, y equipamiento bsico, y otro 30% para
almuerzos escolares. Ambos casos, y en particular el segundo, son factores importantes en la ampliacin de la gratuidad del sistema obligatorio, el preescolar y los dos
primeros ciclos de la educacin escolar bsica. El fondo disponible es en este caso de
27 millones de dlares anuales, que sern administrados por las 17 gobernaciones, a
cargo de 248 municipalidades en la compra, distribucin y la entrega de los alimentos
a los escolares, de las escuelas pblicas, de zonas rurales y comunidades indgenas,
durante todo el ao lectivo.
3. La situacin educativa: cobertura, repitencia, desercin y permanencia escolar. Los dficits de inclusin y calidad de la educacin
obligatoria
El monitoreo de los indicadores ms frecuentes para la evaluacin de la eficiencia
interna permite dimensionar el dficit de inclusin del Sistema Obligatorio al 2010,
situacin que no ha cambiado al 2013, no porque no se hayan tomado medidas para
revertirlo, sino porque el contexto pas ha estado inestable, as como la administra-

28 En 13 aos Paraguay recibir tres veces ms que en los ltimos 26 aos. Ingreso anual hasta el 2023, Asuncin,
10 de febrero del 2011. Disponible en: www.ande.gov.py
39

cin educativa a travs del MEC29.

La matrcula de la educacin obligatoria suma en total ms 1.550.000 en el ao 2010,
dentro del cual, la educacin inicial ocupa el 10%, con absoluta predominancia del
preescolar; la educacin escolar bsica, ocupa el 75%, con predominancia de los dos
primeros ciclos, y un tercer ciclo en crecimiento, y la educacin media, el 15%, con
predominancia del bachillerato cientfico frente al tcnico30 (Cuadro 2).
Los resultados de la poltica y los programas educativos evidenciados por las estadsticas educativas oficiales indican la siguiente situacin respecto de la educacin
obligatoria y no obligatoria.
3.1.

La cobertura o tasa de matrcula bruta y neta

En el preescolar, la cobertura bruta31 es del 89% mientras que la cobertura neta32 del
69%, lo cual indica que hay un 20% de nios matriculados con edades por encima o
por debajo de los 5 aos, la extra-edad, debido al ingreso tardo o anticipado respecto
de la edad reglamentaria vigente que es de 5 aos (MEC, 2006)33. Por otro lado, tanto
la cobertura bruta como la neta del preescolar estn estancadas en los ltimos aos,
despus del impulso dado por los programas de fortalecimiento (2001-2003) y mejoramiento de la educacin inicial (2004 2009). En el ao 2000, tal como se puede
observar en el cuadro 3, la cobertura bruta y neta del preescolar era de 77% y 62%,
respectivamente (MEC, 2002).
En la educacin escolar bsica (EEB) 1 y 2 ciclo, la cobertura bruta es del 97%, y la
neta, del 83%, las ms altas del sistema educativo; la extra-edad es de 14%. Dentro de
ella, la sobre-edad, asociada con el ingreso tardo al primer grado y la repitencia, con
mayor incidencia en el primer ciclo y el primer grado, han configurado un problema
crnico y reproductor del fracaso escolar, enfrentado por el MEC desde el 2008, mediante la ejecucin del Proyecto de Nivelacin de los Aprendizajes.
En el 3er. ciclo de la EEB, la cobertura es considerablemente ms baja que la de los dos
ciclos anteriores. La cobertura bruta en este ciclo es del 79%, mientras la neta, del
60%, y la extraedad es mayor a la de los dos primeros ciclos, 19%, por efecto de las
dificultades de asistencia y permanencia del alumnado dentro del sistema.
29 A fines de junio de 2012, el presidente Fernando Lugo fue destituido mediante un juicio poltico sumario y sucedido
por su Vicepresidente hasta agosto de 2013. Luego asumi el gobierno de Horacio Cartes, por lo que en apenas dos
aos el MEC ha cambiado dos ministros, su gabinete, directores generales y directores tcnicos.
30 MEC, Paraguay. Educacin en cifras 2010, Asuncin. Disponible en: www.mec.gov.py
31 Se calcula dividiendo el nmero total de matriculados en el preescolar, sin discriminar por edad, por el nmero de
poblacin de edad (5 aos) estimado para el ao de referencia.
32 Se calcula dividiendo nicamente el nmero de matriculados de 5 aos de edad, por el nmero total de la poblacin
de edad estimada para el ao de referencia. La diferencia entre ambas, cobertura bruta y neta, mide la extra-edad.
33 La extra-edad es persistente en el preescolar y primer grado, a pesar de los ajustes de la normativa administrativa
que establece las edades de 4, 5 y 6 aos, cumplidos a mayo del ao lectivo en cuestin, como edad de ingreso al jardn,
preescolar y primer grado, en el contexto de la entrada en vigencia del Reglamento de la Educacin Inicial y Preescolar.
40

En la educacin media, la cobertura disminuye an ms que la del tercer ciclo de la EEB,

y es la ms baja del sistema obligatorio, con un nivel bruto del 56% y neto del 44%.
En sntesis, la cobertura de la educacin inicial, escolar bsica y media, actualmente obligatorias y gratuitas en un sentido amplio, a nivel nacional, sin considerar las diferencias
departamentales, tendi a aumentar. No obstante, muestra una regularidad consistente en que a medida en que aumenta el ciclo educativo (2 y 3er ciclo de la EEB), y el nivel
educativo (la educacin media), aumenta el dficit de cobertura. En la educacin media,
el dficit de cobertura es el ms elevado del sistema obligatorio (Cuadro 2). La matrcula
por grado de la EEB muestra una tendencia a la baja a medida que aumenta de grado
escolar. En el 2010, hay una diferencia de 50.000 matriculados entre el 1 y el 9 grado,
lo cual debe ser asociado a la dificultad de retencin del sistema escolar (MEC, 2012:
26). Ello es debido a los problemas de cobertura y retencin o permanencia escolar del
sistema, asociado con el contexto social de pobreza y exclusin.
3.2.

La repitencia

A pesar de que ha tendido a bajar y existen mecanismos de prevencin de la repitencia en los dos primeros ciclos de la EEB, este problema sigue siendo importante
en la actualidad. En el 2010, el nmero total de repitentes en ambos ciclos fue de un
poco ms de 40.000 alumnos, equivalente al 5% del total de matriculados, promedio
nacional que aumenta en el caso de las escuelas pblicas, en las zonas rurales y de los
varones. El nivel ms elevado de repitentes se encuentra en el primer ciclo y primer
grado; luego tiende a descender gradualmente, siendo mucho ms reducido en el 2
ciclo y en el 3. En este ciclo suman un total de 3.510 alumnos, o el 1% de la matrcula.
Desde el 2006, el MEC ha implementando un sistema de evaluacin por grado y promocin por ciclo, dentro del cual, en el 1 y 2 grado los alumnos que reprueban hasta
dos materias pasan automticamente de grado, pero van munidos de sus informes
de evaluacin a ser considerados por el docente del siguiente grado, hasta el 3, en el
que deben de aprobar todas las materias para ser promovidos al 2 ciclo. A partir del
2010, y ante la resistencia a la medida por parte de docentes y padres, se sum a dicho sistema de evaluacin y promocin por ciclo, la decisin de mantener a un mismo
docente del primero al tercer grado del 1er ciclo de la EEB, para hacerse cargo del
seguimiento a las y los alumnos desde el inicio hasta el trmino de dicho ciclo.
3.3.

La desercin

Otro problema persistente en la educacin obligatoria es la desercin o abandono

escolar. En el 2010, el total de desertores en el 1 y 2 ciclo de la EEB fue de 29.000
alumnos, equivalente a 3,5% del total de matriculados, con caractersticas parecidas a
la repitencia, al afectar preferentemente a los alumnos de las escuelas pblicas y a los
varones, con la diferencia de que se concentra en los departamentos ms poblados
del pas (Central, Alto Paran, Itapa, Caaguasu, San Pedro), y en las zonas urbanas de
los dos primeros departamentos citados, adems de afectar a las zonas rurales. En los
41

siguientes tres departamentos, tambin son frecuentes en las zonas rurales, como en
el resto del pas (MEC, 2012: 33-34).
3.4.

La retencin o permanencia escolar

La ineficiencia interna del sistema educativo obligatorio es an ms evidente en relacin con los bajos niveles de retencin o permanencia de los alumnos en la escuela
hasta el final de todo el ciclo de la educacin escolar bsica de nueve grados. En el
ltimo decenio ha tendido a aumentar lentamente, pero al 2010 slo beneficia a alrededor del 50% de los escolares, segn lo establece la cohorte del 2002 2010, en
el que de cada 100 matriculados en el primer grado, slo 52 llegaron al 9 grado y
egresaron 48 (MEC, 2012: 36).
3.5.

El dficit de equidad y los efectos esperados de los programas

de ampliacin de la gratuidad

Por todo lo visto hasta aqu, la educacin escolar bsica de 9 aos para todos y todas,
es decir, su universalizacin para las nuevas generaciones desde los aos 90, no se
ha logrado an a 16 del inicio de la reforma educativa en el aula. En dicho lapso, la
implementacin del nuevo currculo en todas las escuelas y secundarias bsicas fue
universal. Pero el mejoramiento de la oferta de la educacin inicial y escolar bsica
fue gradual y focalizado, tal como se refiri anteriormente, a travs de innovaciones
en la gestin escolar inclusiva, en los contenidos, las estrategias pedaggicas y en los
insumos educativos (asistencia a los docentes en servicio; materiales didcticos; bibliotecas de aula; centros de recursos para el aprendizaje; construccin de nuevos
espacios y rehabilitacin de lo existente, etc.).
A pesar de que la focalizacin fue planteada como un medio para llegar a la universalizacin, al focalizar en las escuelas rurales pero sin incluir a todas34, ni ocuparse
de los determinantes sociales de la cobertura escolar, como la gratuidad instituida
en el 2010, los dficit de equidad hacia la poblacin rural, periurbana, indgena, es
decir, pobre y pobre extremo, siguen persistiendo y son importantes en el ciclo 3 de
la educacin escolar bsica y ms an, en la educacin media a nivel nacional, como se
ha visto (MEC, 2000).
En el 2010, segn el indicador de la matrcula, el dficit de cobertura neta del preescolar es de 31%, porcentaje que habra que tomarse con reservas, porque un porcentaje significativo de nios de 5 aos asisten al primer grado de la EEB. El del 1 y 2
de la EEB es de 17% y del 3er ciclo, de 40%. Mientras, el de la educacin media es de
56% (Cuadro 3).

34 En el ao 2000 estaban habilitadas 5.717 escuelas bsicas en el rea rural en Paraguay.

42

43

ZU: 57% ZR: 43%

ZU: 55%
ZR: 45%
ZU: 66%
ZR: 34%
ZU
ZR

CB: 82% CN: 69%

CB: 97%
CN: 83%
CB: 79%
CN: 60%
CB: 56%
CN: 44%

Preescolar

* Por ciclo, nivel educativo y sector institucional

Fuente: MEC, Estadstica Educativa - Anuario 2010, Asuncin, 2011.

Educacin Media

EEB 3er ciclo

EEB 1 y 2 ciclo

ZU: 64% ZR:36%

Porcentaje de matrcula en
zona urbana (ZU)
y zona rural (ZR)

Educacin inicial /

Nivel educativo obligatorio

Cobertura bruta (CB)

y neta (CN)

Por ciclo, nivel educativo y sector institucional

Cuadro 3: Porcentaje de cobertura de la educacin obligatoria. Ao 2010*

PS: 8%

SP: 76%

PS: 11%

SP: 82%

PS: 11%

SP: 82%

SP: 78% PS: 12%

SP: 69% PS: 15%

Porcentaje de matrcula
atendida por sector
pblico (SP) y privado
subvencionado (PS)

PS: 6%

SP: 79%

PS: %

SP: %

PS: 7%

SP: 87 %

PS: 8%

SP: 82%

Porcentaje de Instituciones
educativas por sector
pblico (SP) y privado
subvencionado (PS)

44

Total

Urbana

87%

3.898

523

4.421

3.125

363

3.488

7.023

886

7.909

Total

2
%

88%

12%

100%

90%

10%

100%

89%

11%

100%

Fuente: MEC, Estadstica Educativa - Anuario 2010, Asuncin, 2011

Aplazo

5.440

13%

834

Abandono

100%

6.274

Rural

90%

10%

5.165

Aplazo

552

5.717

Aplazo

Abandono

88%

100%

12%

100%

1.386

11.991

10.605

Abandono

Total

5.021

540

5.561

3.891

343

4.234

8.912

883

9.795

Total

3
%

90%

10%

100%

92%

8%

100%

91%

9%

100%

3.026

402

3.428

2.006

265

2.271

5.032

667

5.699

Total

4
%

88%

12%

100%

88%

12%

100%

88%

12%

100%

1.574

229

1.803

1.154

131

1.285

2.728

360

3.088

Total

87%

13%

100%

90%

10%

100%

88%

12%

100%

Cuadro 4. Educacin escolar bsica. Nmero de repitentes por causa, segn grado y rea geogrfica. Ao 2010

742

116

858

661

120

781

1.403

236

1.639

Total

6
%

86%

14%

100%

85%

15%

100%

86%

14%

100%

19.701

2.644

22.345

16.002

1.774

17.776

35.703

4.418

40.121

Total

88%

12%

100%

90%

10%

100%

89%

11%

100%

Totales

Segn la Encuesta de Hogares 2011, un promedio nacional de 5,8% de la poblacin

en edad escolar de 5 a 12 aos de edad no asiste a ninguna institucin educativa regular (Cuadro 5). Dicho promedio aumenta a casi el doble, a 10%, en el grupo de la
poblacin pobre extremo y a 8% en la poblacin pobre en general, mientras la inasistencia es baja entre los no pobres, de 4,2%.
Entre los adolescentes de 13 y 18 aos de edad, el promedio nacional de inasistencia
es de 20%, mientras que para la poblacin pobre extremo aumenta a su pico ms alto,
del 30%; entre los pobres no extremos se promedia a 25%, y entre los no pobres presenta el nivel ms bajo, de 15% lo cual tambin es bastante alto.
Lo anterior implica que la pobreza es una determinante social de los problemas de
acceso y permanencia a la educacin obligatoria entre la poblacin de 5 a 18 aos,
por lo que las polticas de proteccin social que amplan la gratuidad de la educacin
obligatoria, como la universalizacin de los canasta de tiles y la ampliacin del complemento nutricional desde el 2010, as como la gratuidad de todos los trmites administrativos escolares y de la administracin educativa, como se ha visto ms arriba
en el punto 2.3.2, podrn tener, en adelante, un efecto positivo al reducir los gastos
educativos de las familias.
Para tener conciencia de la gravedad de la pobreza en Paraguay relacionada con la
situacin educativa descrita para el 2010, cabe observar los siguientes indicadores:
i.

La pobreza en las zonas rurales es la ms extendida y profunda porque afecta a

una proporcin mayor de la poblacin de la zona (45%) y porque la pobreza extrema, en la que las familias no alcanzan a cubrir el costo de la canasta bsica de
alimentos, tambin es alta (30%) (Cuadro 6)

ii. Tambin la pobreza urbana es importante (24%), y en los ltimos aos ha ido en
aumento, en particular en el departamento Central (26%), donde se concentra
la poblacin migrante de las zonas rurales. En estas zonas, la pobreza extrema,
medida por el ingreso, afecta al 10% de la poblacin zonal.
iii. Adems de los problemas relacionados con el ingreso, las necesidades bsicas
insatisfechas de la poblacin se extiende con las carencias en cuanto a las condiciones de vivienda digna; infraestructura sanitaria; las caractersticas educativas,
con el padre y/o la madre de familia analfabeta, o sin concluir la educacin escolar
bsica; capacidad de generar condiciones de subsistencia. Estas caractersticas
tienden a mantenerse a mediano y largo plazo, aunque la pobreza medida por
ingreso se reduzca en coyunturas econmicas ms favorables al aumento del empleo y de los ingresos de las familias pobres y pobres extremos, como indica los
resultados preliminares de la Encuesta de Hogares 201235.

35 Dichos resultados no fueron difundidos a fines del primer semestre de 2013, cuando se concluye este trabajo.
45

46
Total

19,9
68,5

Personas de 13 a 18 aos de edad

Personas de 19 a 25 aos de edad

23,4

Privada

4,2

95,5

88,9

30,1

10,1

Pobre extremo

9,9

87,1

79,8

19,3

Pobre no extremo

1.469.894

1.182.812

301.771

611.890

913.661

2.096.473

Poblacin pobre 1/

782.009

140.747

242.989

383.736

1.165.745

Pobre extremo

Fuente: DEEC, Principales resultados de pobreza y distribucin de ingresos, EPH 2011.

1. Incluye pobres extremos y no extremos; 2. Zona urbana del dpto. Central, 3. Zonas urbanas del pas.

2.641.284

Resto urbano 3/

Zona rural

2.353.470

3.823.364

Asuncin y Central urbano 2/

6.464.648

Zona urbana

Poblacin total

Total pas

reas

Por zona. En cifras absolutas y porcentajes

Cuadro 6: Paraguay. Poblacin total, Pobreza moderada y Pobreza extrema, segn rea geogrfica. Ao 2011.

Fuente: DGEEC, Principales resultados de pobreza y distribucin del ingreso, Fernando-de-la-Mora, 2012.

73,3

Pblica

Tipo de institucin a la que asisten las personas de 5 aos y ms (%)

5,8

Personas de 5 a 12 aos de edad

Inasistencia escolar de las personas de 5 aos y ms (%)

Indicador seleccionado

Segn situacin de pobreza

6,7

91,8

84,4

25,3

7,7

Total Pobre

45%

21%

26%

24%

32%

Total pobres

Cuadro 5: Caractersticas educativas de la poblacin de 5 aos y ms de edad, segn situacin de pobreza. Ao 2011

30%

10%

10%

10%

18%

Pobres extremos

32,7

63,0

63,2

16,5

4,2

No Pobre

3.6.

El dficit de la atencin pedaggica. La dificultad de la educacin bilinge

Adems del compromiso y esfuerzo presupuestario del Estado para garantizar el

acceso y la permanencia escolar, y por consiguiente, reducir la exclusin educativa,
hace falta enfrentar el dficit de atencin pedaggica en la educacin paraguaya, para
garantizar su pertinencia en cuanto al contenido y a la metodologa de la enseanza,
en relacin con los contextos diferenciados en los que se encuentran los sujetos de
la educacin, y las escuelas bsicas, como el urbano, el periurbano, el rural, el de las
comunidades indgenas, y sus caractersticas diversas.
Entre los problemas ms frecuentes, se encuentra el de la lectoescritura y comunicacin, relacionada con la vigencia de las dos lenguas oficiales, el guaran y el espaol, y
la falta de respeto a la lengua materna del alumno, en la educacin y la alfabetizacin
inicial, asociado con las deficiencias y falencias en la implementacin del Programa de
Educacin Bilinge Intercultural en las aulas, as como de la formacin y capacitacin
docente hasta la actualidad.
En los comienzos del proceso escolar, la enseanza debe hacerse en la lengua oficial
materna del educando, segn la Ley General de Educacin en su artculo 31. La otra
lengua oficial se ensear tambin desde el inicio de la educacin escolar con el tratamiento didctico propio de una segunda lengua. Aunque esta disposicin no atiende
la diversidad de lenguas maternas que existen en Paraguay, asociada con la diversidad
tnica, el MEC ha establecido metodologas de enseanza en las dos lenguas oficiales,
pero la formacin y la capacitacin docente, as como su asistencia y acompaamiento, han sido insuficientes para la adopcin y aplicacin de las mismas.
Para dimensionar el problema, cabe considerar que al 2011 el guaran es el idioma
ms hablado en el hogar por el 36% poblacin total; el 70% de los pobres extremos;
el 43% de los pobres no extremos, y por el 27% de los no pobres. Mientras, el castellano es el idioma ms hablado en el hogar por el 24% de la poblacin total; el 7% de
los pobres extremos y 20% de los pobres no extremos, y el 29% de los no pobres. En
medio de estos dos extremos se encuentra la poblacin bilinge, con distintos niveles
de comprensin y capacidad de expresin en ambas lenguas (DGEEC, 2011).
En el caso de los nios, nias y adolescentes, de las zonas rurales y periurbanas, pobres y pobres extremos, comprenden y hablan con mayor frecuencia el guaran coloquial, y el jopar y el jehea, que va mezclado con y hace prstamos del castellano.
Generalmente, son alfabetizados en castellano, con lo cual la adquieren en forma incipiente; comprenden el mensaje recepcionado de manera general, pero en su gran
mayora, no adquieren la capacidad para producir una expresin fluida, oral o escrita,
en dicha lengua (MEC, 2011: 7).
Segn experiencias recientes de asistencia tcnica a las escuelas del rea de Asuncin, el 48% de los escolares promovidos al 2 ciclo de la EEB presentan dificultades

47

de comprensin lectora, redaccin propia y clculo elemental36. La situacin observada en estos resultados est asociada con la falta de competencias y prctica docentes
para la estimulacin adecuada a la diversidad de los grupos escolares, para el desarrollo de los procesos de aprendizaje y el logro de los objetivos principales como es la
alfabetizacin inicial en el primer ciclo, y su expansin en el segundo.
Esta situacin propici que el Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011 2020, incluya la atencin integral de los nios y nias de 6 a 8 aos, para
asegurar la promocin y ejecucin de estrategias educativas que garanticen el acceso, permanencia y la alfabetizacin inicial en el primer ciclo de la educacin escolar
bsica, donde se concentran los indicadores del fracaso escolar, como las deficiencias
en la lectoescritura y las matemticas, la repitencia y la extra-edad (MEC; MSPBS;
SNNA, 2011).
Los dficit de eficiencia y eficacia de la educacin paraguaya, que implica un dficit
en el cumplimiento del derecho a la educacin de calidad, reconocida a la poblacin
paraguaya por la Constitucin Nacional (1992) y las dems leyes especficas, tienen
mucha relacin con los dficit de equidad y eficacia para la diversidad de la poblacin
y de sus contextos socioeconmicos (Cuadro 4), en todos los niveles educativos, incluido el de la formacin docente. En este sentido, el sistema de la educacin obligatoria debe de hacer conciencia, proponerse y ejecutar estrategias vinculadas con los
contextos sociales diversos, y los particularmente difciles, como son las comunidades
y bolsones de pobreza periurbana, rural, indgena. Los niveles medio bajoa tambin
deben merecer mayor atencin, ya que la calidad de vida a la que acceden tampoco es
adecuada para el desarrollo humano.
3.7.

Programas y proyectos alternativos en busca de la pertinencia y

la inclusin educativa

En los ltimos diez aos, luego de la implementacin de la reforma integral de la educacin inicial y preescolar, y de la educacin media, as como de su consolidacin en
la educacin escolar bsica buscada mediante el programa focalizado hacia las 1.000
escuelas rurales, las 150 escuelas urbanas y una 30 escuelas indgenas, la poltica
educativa sigui diseando estrategias que apuntan a la pertinencia y la inclusin
educativa para los sectores excluidos y rezagados del Sistema, entre los cuales, vamos
a referirnos a tres proyectos alternativos y complementarios a la vez, en los siguientes puntos.
3.7.1. Proyecto de Nivelacin de los Aprendizajes
El MEC ha buscado alternativas de atencin diferenciada para los escolares con sobre-edad, entendida sta como la situacin generada en torno a los alumnos y alumnas con dos o ms aos por encima de la edad terica correspondiente al grado de
36 Entrevista a la Prof. Marta Lpez, Directora de Educacin Escolar Bsica, Asuncin, 2011
48

referencia, que es considerada un problema crnico en la educacin paraguaya, y con

graves efectos en la educacin escolar bsica por su asociacin con el abandono y el
fracaso escolar.
Desde el 2008, la Direccin General de Educacin Inicial y Escolar Bsica implementa el Proyecto de Nivelacin de los Aprendizajes en el 1 y 2 ciclo, en forma piloto,
primero, y expandido gradualmente despus, con el objetivo de ofrecer oportunidades educativas con calidad a estudiantes con sobre edad, a partir de la generacin
de una estrategia con acciones temporales. Tambin, para erradicar el problema, con
acciones preventivas de combate a la repitencia y la desercin escolar. Al mismo tiempo contribuye con el descongestionamiento del sistema educativo disminuyendo el
desfase con el grado que debe estar cursando el estudiante, y regularizar el flujo escolar (MEC, 2009).
En forma especfica, el Proyecto se propone nivelar los aprendizajes de los estudiantes de 1 y 2 ciclo, para ubicarlos en los grados correspondientes a su edad cronolgica; brindarles una nueva oportunidad educativa para recuperar el tiempo perdido
para una vida ciudadana, laboral y social digna; lograr que los aprendizajes sean efectivos y significativos, a partir de una metodologa centrada en sus intereses, su bagaje
cultural y familiar, as como el desarrollo de su autoestima para recuperar la confianza
en s mismos y en los dems (MEC 2009).
Los objetivos del modelo educativo de nivelacin de los aprendizajes del MEC (2001)
son:
i.

Lograr que los estudiantes se sientan capaces y seguros de s mismos para aprender
y para actuar en los diferentes mbitos de sus vidas, fortaleciendo su autoestima.

ii. Desarrollar y fortalecer las competencias bsicas relacionadas con sus habilidades
comunicativas bsicas, que tienen que ver con la expresin oral y escrita en las dos
lenguas oficiales; la solucin de problemas matemticos; la consolidacin del pensamiento cientfico, y la comprensin y el anlisis de situaciones de la vida social.
iii. Contribuir en la formacin de valores ciudadanos, especialmente la responsabilidad, el respeto por s mismos y por los dems, el conocimiento de los derechos,
la valoracin de las diferencias, la tolerancia, la confianza personal y en los dems.
La fundamentacin terica del modelo educativo de nivelacin de los aprendizajes se
sustenta en la metodologa del xito, estructurada sobre cuatro aspectos, estrechamente relacionados entre si:
i.

Confianza incondicional en la capacidad para aprender

ii. Contenidos pertinentes: trabajos por proyectos; aprendizajes relevantes, y materiales especficos
iii. Acompaamiento y evaluacin constante
iv. Fortalecimiento de la autoestima de los estudiantes

49

Cuenta con dos ciclos, de cinco mdulos cada uno, estructurados en Proyectos de
Aula. Las actividades de los mdulos contemplan 186 das para el Primer Ciclo y 196
das para el Segundo. Los docentes disponen de das complementarios para realizar
las actividades previstas en los proyectos; la retroalimentacin con temas especficos,
y la participacin en actividades culturales, artsticas y deportivas previstas por la Institucin. Las jornadas escolares diarias tienen una extensin de 6 horas de 60 minutos
cada una, dentro de la modalidad de doble escolaridad37.
A agosto del 2010, el Proyecto de Nivelacin de los Aprendizajes para los estudiantes con sobre edad ha beneficiado a 33 escuelas rurales y urbanas focalizadas; 668
estudiantes del 2 ciclo promovidos al 7 grado, y a 345 estudiantes del 5 y 6 grado
del 2 ciclo. En febrero 2010, el Proyecto matricul a 2.750 estudiantes; habilit 139
secciones, en 84 escuelas en total (MEC, 2010).
El proyecto forma parte del Programa Escuela Viva Hekokatuva II, de la educacin escolar bsica, financiado con crdito externo reembolsable, del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), y asumido por el Presupuesto General de la Nacin, a cargo del
MEC, como Programa de Inversin (Presupuesto Tipo III)38.
3.7.2. Programa de Iniciacin Profesional Agropecuaria (IPA)
El Programa de Iniciacin Profesional Agropecuaria (IPA) es una modalidad alternativa orientada a los estudiantes del 3er. ciclo de la educacin escolar bsica en los
contextos rurales. Es ejecutado por el MEC/Direccin General de Educacin Inicial y
Escolar Bsica (DGEIEB), en forma conjunta con Ministerio de Agricultura y Ganadera/Direccin de Educacin Agraria (DEA). Entr en vigencia por Resolucin MEC N
275, del 12 de junio de 2001 (MAG-IPA, 2011).
El objetivo general del Programa, segn lo plantea la DGEIEB del MEC, es ampliar la
cobertura de la educacin escolar bsica, garantizando condiciones adecuadas para
el acceso, la permanencia y la culminacin oportuna de los estudios bsicos a la poblacin rural de edad (MEC, 2011).
Los objetivos especficos son:
i.

Brindar una enseanza desde el enfoque agroecolgico, terico-prctico, que redunde en beneficio del estudiante, de su familia y comunidad, para el logro de su
formacin y su sustento propio.

ii. Insertar a los adolescentes, varones y mujeres, en la actividad agrcola comunal

de manera a potenciar su desarrollo personal y el comunitario.

37 Resolucin MEC N 2314 del 28 de diciembre de 2011, por la cual se reglamenta el calendario de actividades del
ao lectivo 2012, para las instituciones educativas de gestin oficial, privada y privada subvencionada, del nivel de
Educacin Inicial y Escolar Bsica. Disponible en: www.mec.gov.py/cms/entradas
38 La segunda etapa del programa se inici en el 2009, con una duracin de 5 aos.
50

iii. Fomentar la utilizacin correcta de los recursos naturales desde la perspectiva

de un desarrollo sustentable.
iv. Incentivar la interaccin permanente del ser humano con su medio ambiente.
El Plan de Estudios del Programa est estructurado por las reas vinculadas con la
produccin agropecuaria; el manejo de la tecnologa adecuada a la pequea finca
familiar; la ingeniera rural; el manejo y conservacin de los recursos naturales y la
agro-ecologa, y la administracin rural.
Desde el punto de vista de la gestin de la DEA/MAG, la insercin social del Programa
se inicia con la organizacin de los padres de familia en una Asociacin de Padres, en
apoyo al proceso de formacin de sus hijos, hijas y la incorporacin de los conocimientos cientfico-tcnicos en sus fincas familiares, donde se concreta la articulacin
terico-prctica y de los saberes previos con los nuevos. El plan organizativo apunta
a la formacin de cooperativas de produccin con base en la asociacin de padres y
de los egresados. Este proceso fue impulsado por el MAG, en coordinacin con un
determinado grupo de gobernaciones departamentales, y de municipalidades, con
resultados diversos.
Al 2010, los indicadores de la modalidad evidencian la expansin considerable del
Programa, con un total de matriculados igual a 4.532 estudiantes de ambos sexos, en
56 instituciones educativas, ubicadas en 15 de los 17 departamentos del interior del
pas, segn la estadstica del MEC. Para el 2011, se tena previsto la apertura del Programa en otras 100 instituciones educativas del 3er. ciclo (MEC, 2011). Segn una
presentacin de la Direccin de Educacin Agraria del MAG, en el 2011, existen 292
instituciones que imparten IPA en igual nmero de comunidades y otras 78 ubicadas
en asentamientos, 370 en total, ubicados en 16 departamentos (MAG-IPA, 2011).
Las debilidades observadas en la implementacin del Programa se relacionan con la
etapa incipiente de desarrollo del mismo, consistente en la falta de infraestructura
adecuada en cuanto a las salas de clase, bibliotecas, sanitarios, cocina-comedor, depsitos para herramientas, cercado, gallinero; lote de herramientas y equipos bsicos
para la prctica de campo. Tambin, con la provisin de almuerzo escolar para garantizar el desarrollo de la doble escolaridad que demanda el Programa (MEC, 2011).
Merece una mencin aparte la debilidad institucional de la gestin del Programa, en
ambas instituciones ministeriales ejecutoras, relacionadas con los constantes cambios del nmero y calificacin del personal tcnico asignado; la falta de registros sistemticos y, por consiguiente, la variabilidad de los datos proporcionados; la falta de
recursos institucionales para el acompaamiento, monitoreo y evaluacin peridica
de los servicios educativos IPA y de sus diversas reas de trabajo.
No obstante, el Programa responde a la necesidad y demanda de ofrecer alternativas
de estudio, empleo y arraigo en sus comunidades para los jvenes de las zonas rurales; el aumento de la capacidad productiva integral de las fincas familiares campesinas, de bienes y servicios rurales, dentro de un enfoque agroecolgico con manejo
y conservacin de los recursos naturales. En el contexto actual, ello implica la gran
51

responsabilidad de hacerse cargo de la recuperacin de los suelos, cursos de agua,

la agroforestera y la reforestacin, as como el reclamo a la gran produccin agropecuaria empresarial, de respeto de las leyes ambientales.
Tambin implica la necesidad de desarrollar una mayor concertacin institucional de
los dos ministerios involucrados, el MEC y el MAG, con las gobernaciones y municipalidades, para acordar diseos y prcticas de gestin coordinadas y articuladas de
manera sistemtica del Programa IPA en sus comunidades, considerando la flexibilidad de la propuesta curricular del tercer ciclo de la educacin escolar bsica y de su
modalidad de iniciacin profesional. Adems, para tender al fortalecimiento institucional del programa en cuanto a la sistematizacin y consolidacin del marco normativo; el ajuste peridico de la planificacin con base en un diagnstico actualizado y en
la perspectiva de mediano y largo plazo, as como su proyeccin en la organizacin de
los pequeos productores agropecuarios locales.
3.7.3. Programa Paraguay Lee y Escribe
Es un programa orientado a la atencin del problema del analfabetismo entre los
jvenes y adultos, de 15 aos y ms, inicialmente, y que posteriormente incluy la
atencin del problema del dficit en la alfabetizacin inicial en los escolares, pues se
entiende que ste dficit reproduce en forma constante el analfabetismo, tras empujar a la repitencia y al abandono escolar de los nios y nias de familias y comunidades
pobre-extremo, al que hemos hecho referencia anteriormente. Fue presentado el 08
de septiembre de 2010, en el marco de la conmemoracin del Da Internacional de la
Alfabetizacin, y form parte de los 11 programas emblemticos de la poltica pblica
para el desarrollo social 2010 - 2020, con metas definidas al 2013.
Los objetivos del Programa son satisfacer las necesidades de alfabetizacin de la poblacin, desde el perodo de iniciacin escolar, hasta los jvenes y adultos que no han
aprendido a leer y escribir, como puerta de entrada a un proceso de educacin a lo
largo de toda la vida, y una participacin ms activa en la sociedad.
Sus lneas de accin son cinco:
i.

Alfabetizacin inicial

ii. Alfabetizacin de jvenes y adultos

iii. Campaa Nacional de Alfabetizacin Yo s puedo
iv. Pos-alfabetizacin, y
v. Programa de Monitoreo y Evaluacin de la Alfabetizacin
La Campaa Yo s puedo, es una intervencin breve e integral, que prioriza los departamentos con mayor incidencia de analfabetismo, para avanzar gradualmente a todo
el pas. Es un proceso educativo con una duracin de 3 a 5 meses aproximadamente
(65 lecciones en video clases). Se constituye en una puerta de entrada y estmulo para

52

la insercin a programas de educacin permanente, enmarcados dentro del sistema

de educacin obligatoria en la modalidad formal o en la no formal, de alfabetizacin
de jvenes y adultos.
La modalidad formal de la Educacin Bsica Bilinge de Jvenes y Adultos abierto a
personas de 15 aos y ms, que no leen ni escriben o que no hayan terminado su educacin escolar bsica, consta de cuatro ciclos, para completarla. Las personas jvenes
y adultas que han culminado sus estudios en esta modalidad tienen la posibilidad de
insertarse en la educacin media o en el mundo laboral.
La modalidad no formal, por su parte, desarrolla procesos de lectoescritura, clculo,
y de reflexin - accin sobre gnero y organizacin comunitaria para la produccin, la
salud y la educacin, con una duracin de 8 meses.
Segn fuentes oficiales, durante el ao 2011, la cantidad de participantes de la Campaa Yo si puedo lleg a 17.000 inscriptos. Durante el 2012, se extendi a Asuncin,
la capital, y a 8 departamentos del centro y sur del pas, gracias al compromiso de sus
promotores y educadores que se resistieron al cierre del Programa tras la destitucin del gobierno de Fernando Lugo, y el inicio del gobierno de Federico Franco. En
el 2013, iniciado a mediados de marzo, han continuado las amenazas de cierre del
Programa, por lo que las perspectivas son inciertas.
4. Consideraciones finales sobre la poltica educativa actual
La resea de la reforma educativa que acompa desde sus inicios el proceso de la
apertura poltica, democratizacin e institucionalizacin en la pos-dictadura a partir
de 1989, as como la sistematizacin del marco legal e institucional que el presente
trabajo presenta, son referencias que aportan elementos fundamentales para continuar fortaleciendo el sistema de la educacin obligatoria y su gratuidad, que son
claves para que el Estado cumpla con su responsabilidad de disear, ejecutar, evaluar
y ajustar, en forma permanente y continua, las polticas educativas requeridas para
dar cumplimiento al derecho de la educacin de calidad de toda la poblacin, comenzando por los nios, nias y adolescentes, e incluyendo la formacin inicial y continua
de los docentes.
Igualmente, para que la sociedad, y los grupos de inters exijan y acompaen al Estado, en sus tres mbitos de su organizacin y gestin, para dar cumplimiento a las
garantas al derecho de la educacin obligatoria, gratuita y de calidad.
Los dficits de acceso y permanencia, relacionadas con la inequidad horizontal y la
baja calidad de la enseanza, en cuanto a su pertinencia y relevancia, as como los
dficit de atencin pedaggica en relacin con la interculturalidad y el bilingismo
tambin referidos, tienen solucin como lo demuestran los programas y proyectos
alternativos en busca de la pertinencia y la inclusin educativa, como el de nivelacin
de los aprendizajes; de iniciacin agropecuaria, y el de alfabetizacin inicial, y de educacin y capacitacin de adultos.

53

La recomendacin es que tanto la administracin educativa del Gobierno Central, el

MEC y su Consejo de Educacin y Cultura, as como, los referentes de la educacin
obligatoria de los gobiernos departamentales y los municipales, conozcan suficientemente las herramientas legales y programticas, as como el sistema organizativo
institucional de la educacin, para asumir con tica y responsabilidad el rol que les corresponde en el proceso de la educacin paraguaya. Los cambios de gobierno, previsibles, no deben ser ni rechazados ni pueden justificar la improvisacin y los constantes
cortes que se estn dando cada vez con ms frecuencia en la conduccin y orientacin de la gran tarea que implica el diseo y la gestin de la poltica educativa en los
tres mbitos del Estado paraguayo (nacional, departamental y municipal), en vista a
mejorar cada vez ms, la prctica educativa de la poblacin, como lo manda la garanta
constitucional de la educacin como uno de los derechos bsicos de la poblacin.
Igualmente, que la formacin y capacitacin docente tambin incorpore el conocimiento y manejo sistemtico y suficiente de las herramientas legales, y programticas
que dan sustento a la accin educativa en favor de los nios, nias y adolescentes,
dentro del sistema obligatorio y gratuito, y participe de la discusin acerca de su eficiencia interna, el derecho al acceso, la permanencia y la calidad educativa, y sus implicancias en relacin con la diversidad de los sujetos de la educacin, y consciente
no solamente de su promocin, sino de la necesidad de asumir el rezago educativo
existente a travs de las diversas alternativas implementadas y de otras, nuevas que
sean necesarias para los diversos grupos sociales y comunidades en los que se dan los
hechos educativos.
En efecto, los magros resultados en la alfabetizacin inicial de los alumnos en el primer ciclo, deben ser asociados con la necesidad de la atencin diferenciada a los nios, nias, requerimiento que no est previsto en la formacin y capacitacin docente. La diversidad de nias y nios est en relacin con los contextos diferenciados de
las escuelas y comunidades urbanas, rurales, indgenas, as como de las condiciones
concretas en la que se encuentra cada nia, nio, ya sea por los orgenes culturales
diversos relacionados con dichos contextos, sino por las condiciones educativas y de
atencin que les brindan en sus familias, sus padres o encargados.
La reduccin del nmero de nias, nios por docente en las escuelas pblicas urbanas
y rurales no garantizar una atencin de calidad, mientras la enseanza sigue siendo
frontal y vertical, con asientos alineados en filas y columnas, y no se promueva el trabajo en grupo y entre pares, y la discusin de los contenidos y las referencias prcticas.
Tampoco se podr garantizar una escuela con gestin educativa de calidad, si los directores y supervisores no estn preparados suficientemente y no cuentan con las
herramientas adecuadas para acompaar y orientar la prctica docente, as como la
participacin de los padres de familia y encargados.

54

El acceso y la discusin de la diversidad de experiencias exitosas en la regin de Amrica Latina, y en Suramrica, en particular, que ayudaron a superar los problemas de
la educacin bsica, y en particular de la educacin obligatoria, son cada vez ms factibles, a travs del internet, en particular de los sitios educativos especializados. De
ah que se necesita la creacin de condiciones favorables a dicha bsqueda en las escuelas, en las supervisiones pedaggicas, en los equipos tcnicos departamentales y
municipales, as como de las instituciones y organizaciones sociales especializadas.

55

5. Bibliografa
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57

LAS POLTICAS DE INCLUSIN EDUCATIVA EN

PARAGUAY. ALCANCES Y LMITES DE LOS PROGRAMAS
DE GRATUIDAD EN EDUCACIN EN LA REDUCCIN DE
LAS DESIGUALDADES1
Luis Ortiz
1. Introduccin
El problema de la desigualdad social en Paraguay, donde la inequidad en el acceso a
las oportunidades genera una marcada asimetra entre los sectores sociales, plantea
una revisin de los problemas y desafos del sistema educativo en aras de propiciar el
desarrollo econmico y social as como la profundizacin de la democracia.
A dos dcadas de implementacin de la reforma educativa, el sistema educativo surti apenas un efecto moderado sobre las competencias acadmicas y el incremento
del bienestar, ya que descuid un diagnstico clave sobre las condiciones sociales que
limitaron en diferentes aspectos una educacin eficiente y que asegure la equidad.
Entre estos aspectos, las desigualdades sociales entre los sectores definidos por su
posicin en la estructura social, no fueron consideradas ni analizadas. Y, sin embargo,
de la relacin de esos sectores con la educacin dependi en gran medida el impacto
de la reforma educativa cuando de generar un aumento de la igualdad de oportunidades se trat.
En especial, el problema de las dimensiones extra-escolares de los sectores ms desfavorecidos de la sociedad y la disminucin de sus oportunidades sociales fueron subestimados. Ya instituido el nuevo modelo educativo, la institucin escolar transfiri la
responsabilidad de su desempeo a esos sectores sociales, a pesar de su compromiso
y esfuerzo en la escolarizacin.
En este sentido, el acceso al sistema, de amplia cobertura en los primeros niveles
educativos, experimenta una disminucin en niveles superiores no solamente por el
efecto del condicionamiento social de la desigualdad (va el desempleo, la precariedad
y la pobreza) sino tambin por la debilidad institucional de las polticas pblicas para
enfrentar los desafos de una inclusin educativa, base necesaria aunque no suficiente para la inclusin social (Rivarola, 2000).
Para analizar la poltica pblica emprendida al efecto de incentivar el acceso y permanencia en el sistema educativo de los sectores sociales ms desfavorecidos, se implementaron programas sociales de apoyo al acceso a la educacin, consistentes en trans-

1 Este trabajo fue realizado con el apoyo de la Iniciativa Latinoamericana de Investigacin para las Polticas Pblicas
(ILAIPP) y del Programa Think Tank Initiative (TTI) del Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo (IDRC)
de Canad.
59

ferencias condicionadas y los programas de apoyo a la gratuidad educativa, stos ltimos

en dos componentes: el complemento nutricional y el suministro de tiles escolares.
Para los fines de este estudio analizaremos los programas de apoyo a la gratuidad, con
dos propsitos: evaluar el logro del objetivo de los mismos (que consisten en alentar la
asistencia escolar y ofrecer condiciones adecuadas de escolarizacin), as como medir
el efecto sobre la retencin en el sistema educativo de los sectores sociales involucrados
en dichas acciones de la poltica educativa.
Este estudio plantea criterios de evaluacin de las polticas pblicas considerando sus
posibilidades y limitaciones en trminos su alcance universal as como el impacto concreto sobre la equidad social, que implica la reduccin de las desigualdades sociales
post-escolares. Es decir, se valorar de qu modo las oportunidades se traducen en
resultados, dada las condiciones de aplicabilidad de las polticas pblicas en educacin.
2. Antecedentes del tema
La implementacin de polticas educativas en Amrica latina en el marco de las reformas de la educacin en la ltima dcada del siglo XX, implic una concentracin de
la accin pblica en la oferta educativa para asegurar la cobertura a todos los sectores de la poblacin. Los estados de la regin buscaron incidir en la nueva orientacin
de los sistemas educativos a travs de cambios institucionales, cambios curriculares,
nuevas lneas y estrategias pedaggicas as como la adecuacin territorial de la infraestructura pblica (Bonal; Tarabini, 2003). Ahora bien, el amplio acceso escolar de
nios y adolescentes, que se tradujeron en altas tasas de matrcula en los niveles de
la educacin escolar bsica, se toparon con los problemas de desempeo escolar en
niveles ms altos del sistema, donde las desigualdades cobraban un peso importante.
Respecto de esta problemtica, las polticas educativas dirigidas a la demanda fueron
ms tmidas y menos incisivas que las primeras, presentndose nuevos desafos para
los estados en la regin ante los niveles crticos de desigualdad educativa a pesar de
las reformas (Reimers, 2000).
La gratuidad educativa, como principio que posibilita la obligatoriedad de la educacin
pblica, no se traduce efectivamente en realidad si no hubiera polticas educativas que
compensan, por el lado de la demanda, las desigualdades que anteceden y que suceden al proceso educativo. En este sentido, se dieron experiencias en Amrica latina
de polticas compensatorias basadas en el criterio de focalizacin de la accin pblica
de equidad educativa. El apoyo a la gratuidad se inscribe en este tipo de actuaciones.
Las experiencias de Brasil, Mxico y Chile son especialmente pertinentes. En Brasil,
el programa Bolsa Escola plante un dispositivo de transferencias monetarias condicionadas a familias con hijos en edad escolar, para asegurar la asistencia escolar durante un lapso establecido (Pinheiro; Aguiar, 2006). El criterio de seleccin para acceder al programa fue la adscripcin a hogares pobres contando con un ingreso familiar
menor a un umbral determinado, contar con hijos en edad escolar para la educacin
bsica y asegurar la asistencia escolar con una periodicidad mnima establecida de
60

un 85%. Este criterio, de vulnerabilidad, se conjug con un criterio territorial, priorizndose la intervencin en las zonas ms pobres del pas, especficamente el 20% de
los municipios ms pobres de cada estado de Brasil. Los resultados muestran que el
programa gener no solamente un acceso y asistencia sino asegur mayor retencin
escolar, aspecto clave en las desigualdades educativas en niveles post-elementales de
la educacin escolar.
Los antecedentes de este tipo de polticas en Mxico, es el programa Pronasol-Solidaridad, que fue de 1988 a 1994, que consiste en un conjunto de medidas de mitigacin
de la pobreza enfatizando los componentes de educacin y salud (Arzate, 2011). En
este marco, se formul un sub-programa, el Nios en Solidaridad cuyo propsito
era afrontar las dificultades econmicas de las familias pobres para mantener la escolaridad de sus hijos en la escuela primaria. El subprograma abord como objetivo
principal la retencin escolar por medio de becas para las familias, un apoyo alimentario peridico, una asistencia nutricional y servicio mdico, entre otras actividades.
Posteriormente, se formula el programa Progresa-Oportunidades en cuyo componente educativo otorga becas educativas y otorga una dotacin de tiles escolares
atendiendo a alumnos de primaria, secundaria y escuela preparatoria. Particularmente pertinente se hace la mencin del subcomponente Jvenes con Oportunidades,
aplicado a partir del segundo quinquenio de los aos 2000 y que consiste fundamentalmente en becas para jvenes que cursan la educacin media superior. Segn la literatura estos programas no lograron exhaustivamente el objetivo previsto de superar
la pobreza, pero lograron su reduccin con un impacto positivo en el aumento de la
retencin escolar (Arzate, 2011).
En Chile se implement, a partir del ao 2008 el Programa de Subvencin Escolar Preferencial, cuyo objetivo principal era el apoyo monetario para la poblacin escolar en
edad escolar proveniente de familias en condiciones socioeconmicas desfavorecidas
(Joiko, 2011). Los criterios de seleccin de la poblacin beneficiaria fue: i. pertenecer
a una familia adherida al Programa Chile Solidario; ii. estar en el tercio ms vulnerable
segn la Ficha de Proteccin Social, iii. contar con padres o tutores ubicados en el tramo A del Fondo Nacional de Salud (FONASA), y, segn ingresos familiares, escolaridad
de los padres o apoderados, condicin de ruralidad de su hogar y grado de pobreza de
la comuna de su residencia El supuesto fuerte en dicho programa fue que la poblacin
beneficiaria sera compensada en las carencias que dificultan su acceso y asistencia escolar. Hasta el 2012, los resultados del programa fueron ms bien moderados, ya que
los primeros establecimientos se incorporaron recientemente a la Subvencin Escolar
Preferencial (Voucher) y, por lo tanto, sus planes de desarrollo educativo deberan
finalizar y mostrar en el mediano plazo, los primeros avances (Jokio, 2011).
Otro tipo de experiencias de promocin de la equidad educativa se centr en la oferta, partiendo del supuesto que el entorno socio-pedaggico constituye el principal
vector de promocin de una educacin calificada y de las oportunidades a ella vinculada. Resaltan especialmente los programas FundEscola de Brasil, Escuela Nueva de
Colombia y Novecientas Escuelas de Chile.
61

El programa P900 de Chile implic un criterio institucional, apoyado en un diagnstico de la oferta, a partir del cual se orienta la actuacin hacia determinados centros
que ya tienen servicios de naturaleza focalizada o de potencial focalizacin A partir
del criterio institucional, los establecimientos se seleccionan segn una escala de
vulnerabilidad social, donde cada una tiene una puntuacin que sirve de base para
identificar qu establecimientos aplican para recibir un apoyo. El P900 se dirige a
aquellas escuelas cuya poblacin asistente presenta los niveles de pobreza ms altos
as como los menores niveles de desempeo escolar, establecidos con la prueba de
rendimiento SIMCE (Sistema de Medicin y de Calidad de la Educacin). Una de las
principales limitaciones de este sistema es la escasa relevanccia que cobran las condiciones socioeconmicas y culturales de partida, tanto de la poblacin escolarizada
como de los entornos pedaggicos, partiendo slo del desempeo para la valoracin
(Bonal; Tarabini, 2003).
El programa Escuela Nueva tuvo como propsito ampliar la cobertura educativa en
las reas rurales colombianas, aumentar el logro acadmico de los alumnos, reducir
las tasas de repeticin, rezago y desercin, as como promover la estima de s, la reflexividad y el civismo entre los estudiantes. En trminos metodolgicos, el programa
promueve la innovacin organizacional, pedaggica y curricular, buscando conjugar
la formacin de los agentes institucionales (docentes y autoridades) con una implicacin significativa en la comunidad local donde est inserta la escuela. El programa se
orient de forma predominante aunque no exclusiva a la implementacin de la metodologa multigrado, aunque con diferentes avances y lmites (McEwan, 1998).
El Programa FundEscola de Brasil centra la focalizacin educativa en el establecimiento. Dicho programa, iniciado en 1998 parte de un criterio territorial a partir del cual se
definen Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) en las que se busca concentrar las acciones del programa. El nfasis en la calidad ocupa un lugar predominante en el programa.
Los objetivos fundamentales son: la ampliacin del acceso y permanencia de la poblacin en edad escolar de las zonas ms carenciadas del pas en el sistema educativo, el
aumento de la calidad de las escuelas pblicas de educacin bsica y el incremento del
desempeo del sistema de educacin pblica, reforzando la gestin de las escuelas y
de entidades rectoras de la educacin estatal y municipal (Ferreira et al., 2005). Para
lograr estos objetivos, el programa conjug estrategias de intervencin educativa, sobresaliendo la implementacin de estndares mnimos de gestin y funcionamiento de
los establecimientos, el desarrollo de un programa de transferencia monetaria directa
a la escuela (Programa de Dinero Directo) y, la implementacin de un Plan de Desarrollo Escolar (PDE) as como de un Plan de Mejoramiento Escolar (PME).
En Paraguay apenas a partir de la democratizacin poltica durante la ltima dcada del siglo XX surgieron tmidas polticas sociales asociadas a la educacin, con una
orientacin compensatoria. Estas fueron las transferencias monetarias condicionadas (TMC) desde el ao 2004 y, a partir del ao 2010, la universalizacin para establecimientos pblicos los programas de complemento nutricional (1995) y de provisin de tiles escolares (2007). Fuera de estos programas, una poltica social integral
62

y deliberadamente orientada a la demanda educativa, tomando como criterio la compensacin de las desventajas socioculturales de las familias pobres, no existe.
Los principios de obligatoriedad de la educacin, en consonancia con el de gratuidad,
se fundan en la Constitucin Nacional paraguaya que dispone en sus artculos 73, 75
y 76 el Derecho a la Educacin, que implica su integralidad, su carcter permanente
as como su insercin en la cultura local comunitaria; tambin involucra la superacin
del analfabetismo y la formacin laboral. Por otra parte se plantea la responsabilidad educativa, segn la cual el Estado promover la implementacin de programas de
complemento nutricional as como de suministro de tiles escolares para los alumnos
de escasos recursos. Finalmente, dichas disposiciones en la Carta Magna establecen
que el Estado tiene el mandato de promover la educacin bsica obligatoria as como
garantizar que la educacin pblica, para dicho efecto, ser gratuita.
La Ley N 1264/98 General de Educacin establece que el Estado deber atender
la compensacin de las desigualdades en educacin. El artculo 23 de dicha Ley, establece que las autoridades educativas atendern de modo preferencial a los grupos
y regiones que enfrenten condiciones demogrficas, econmicas y sociales de desventaja. El artculo 24 plantea que se facilitar el ingreso de los ciudadanos con escasos recursos a los establecimientos educativos pblicos donde la escolarizacin ser
gratuita. Asimismo, por el artculo 32 de dicha Ley, la educacin escolar bsica ser
obligatoria y contendr nueve grados; se enfatiza que los establecimientos pblicos
sern de carcter gratuito, incluido el nivel pre-escolar. La gratuidad se extender a
los programas de complemento nutricional y suministro de tiles escolares previsto
en el artculo 75 de la Constitucin.
Finalmente, la Ley 4088/10 establece la obligatoriedad y gratuidad de la educacin
inicial y la educacin media en los establecimientos pblicos, de modo que el acceso y
la permanencia en el sistema educativo debern involucrar todos los niveles (salvo la
educacin superior), garantizando el derecho a una educacin integral, permanente
y equitativa.
Los programas de apoyo a la gratuidad de la educacin en Paraguay, con base en este
marco legal, se pusieron en marcha en dos momentos: el programa de complemento
nutricional escolar se inici en 1995 con la Ley 806/95 y el programa de provisin de
tiles escolares cobr fuerza a mediados de los aos 2000, basado en la Ley 1264/98,
ambos teniendo como objetivo otorgar los medios para garantizar un sistema educativo nacional gratuito y universal. El programa de complemento nutricional, para el
nivel de educacin escolar bsica propona un medio para asegurar una base mnima
alimenticia para el aprovechamiento de la enseanza y para garantizar la asistencia
escolar por parte de los nios y nias de familias en condiciones socioeconmicas vulnerables. El programa de tiles escolares, para todos los niveles del sistema educativo, propona asegurar los medios e insumos que permitan el aprovechamiento de la
enseanza en condiciones didcticas adecuadas.

63

El programa de complemento nutricional fue progresivamente universalizndose en

la educacin escolar bsica desde el ao 1995, de manera que en el ao 2008 tena
un 100% de cobertura para la poblacin escolar de 5 a 14 aos. Respecto del programa de tiles escolares, en el ao 2010, el Gobierno Nacional apost por ampliarlo,
inspirado en los principios de universalidad, gratuidad e inclusin social en educacin.
La filosofa y contenido programtico de los programas se expresan en el documento
Plan Nacional de Educacin 2024. Se esperaba que los programas de apoyo a la gratuidad sirvan de atraccin y retencin en el sistema educativo en un doble sentido:
1) eximiendo de costos a las familias para que el acceso y la permanencia sean verdaderamente gratuitos; y 2) brindando seguridad alimenticia mnima e implementos
bsicos de escolaridad para apoyar la asistencia y el desempeo acadmico respectivamente. En definitiva el programa pretenda extender y universalizar la cobertura
educativa gratuita en Paraguay haciendo efectivo el ejercicio del derecho a la educacin. El criterio ha sido apoyar las zonas de mayor vulnerabilidad.
En 2010 se ampli la obligatoriedad de la escolarizacin al nivel de la educacin
pre-escolar y media, a travs de la Ley 4088/10, lo que llev a partir del ao 2011
a que el Estado exonere la matrcula en los establecimientos pblicos de enseanza.
Dicho proceso tuvo por objetivo el acceso y permanencia en la enseanza media por
parte de los jvenes de toda la Repblica, especialmente de los hijos de familias de
clases desfavorecidas. Pero fundamentalmente dicha decisin pblica tuvo el objetivo
de incidir en el incremento de los aos de estudio de la poblacin paraguaya, apuntalando
aquella que asiste a los establecimientos de gestin oficial bajo la premisa de que a
travs de los mismos se extendera la igualdad de oportunidades a la mayora de la
poblacin que los demanda.
Segn datos del Informe de Progreso Educativo de Paraguay 2000-2010, las tasas
ms elevadas de abandono escolar, en general, se sitan en el tercer ciclo de la educacin escolar bsica, entre el sptimo y el noveno grado (Instituto Desarrollo, 2012).
De la cohorte que ingres en 2001 en la educacin escolar bsica, solo cerca del 48%
logr culminar el tercer ciclo de dicho nivel. Esto implica una reduccin notable del
nmero de jvenes que potencialmente estaba en condiciones de continuar sus estudios en la educacin media. Adems, solo el 30% de la cohorte que ingres en 1999
haba completado su escolarizacin en 2010 obteniendo el bachillerato, constituyendo un problema para los sectores sociales que abandonan el proceso educativo y pretenden obtener oportunidades en el mercado laboral.
Si la desercin es ms alta en el ltimo ciclo de la educacin escolar bsica en comparacin con la educacin media, la posibilidad objetiva de acceder a este nivel disminuye marcadamente ya que la continuidad escolar no est asegurada incluso para los
que concluyeron el nivel bsico (Elias; Molinas, 2008). El logro educativo en la educacin media, con la obtencin del ttulo de bachillerato, se convirti entonces en un factor
gravitante para el acceso a oportunidades sociales mnimas en la vida adulta.
En este sentido, el incremento de los aos de escolarizacin y el descenso del valor
de los ttulos acadmicos en el mercado laboral, apunta a un proceso de aumento de
64

la exigencia mnima requerida para adquirir un puesto de trabajo (McGinn, 1993:

39-42). Si bien la obtencin de un ttulo, para las clases desfavorecidas, es factor habilitante para la promocin social, las probabilidades de ascenso social dependen
de la estructura social y no slo del sistema educativo, es decir, de las oportunidades
objetivas que el mercado de trabajo habilita para los jvenes egresados y titulados.
La cobertura universal de la enseanza se volvi un imperativo de la poltica pblica
durante la reforma educativa al igual que la promocin de la calidad, aunque en los hechos el pblico concurrente de los sectores desfavorecidos qued librado a su suerte,
bajo el supuesto arbitraje de los mritos. ste es uno de los problemas principales del
sistema educativo que, a pesar de los cambios institucionales, curriculares y pedaggicos, mantiene una diferenciacin escolar entre sectores sociales, demostrndose que
el acceso educativo no es lo mismo que las condiciones sociales de acceso, es decir, la
igualdad de oportunidades en el acceso se vuelve desigualdad de resultados en el desempeo.
La historia institucional reciente del sistema educativo paraguayo muestra que las
polticas educativas de acceso, retencin y calidad se concentraron en la oferta del
servicio educativo y no en la demanda, no considerando las caractersticas socio-econmicas y pedaggicas de los diferentes individuos y sus familias segn las clases sociales, para apuntalar los factores que en trminos de acceso y uso de la educacin
generan rezago, desercin y desigualdad educativa.
Esto se vuelve un problema crtico para el Estado porque indica la debilidad o incluso
la incapacidad de revertir, no solo la ineficiencia del sistema educativo sino tambin la
inequidad en la estructura social. Desde una perspectiva sociolgica, el anlisis de la
poltica pblica debe extenderse al del desempeo institucional del sistema educativo
a nivel social, dado que la desigualdad social subvierte los objetivos de la poltica educativa, bajo el riesgo de continuar transfiriendo los costos econmicos y sociales de la
ineficacia de la educacin al Estado y a los sectores ms relegados.
3. Objetivos de la investigacin
La investigacin busca responder las preguntas: cul es el supuesto de la poltica de
inclusin educativa implementado por el Estado paraguayo? qu impacto tiene en
trminos de acceso y permanencia de los sectores sociales ms desfavorecidos? qu
alcances y lmites presenta dicha poltica en trminos de la reduccin de la desigualdad educativa y social?
La hiptesis es que la incapacidad del Estado paraguayo en reducir desigualdades en
educacin se debi al modelo de las polticas de inclusin educativa, que no consideraron la desigualdad social como condicin de diseo e implementacin de los programas
asociados a dicha poltica.
El estudio tiene por objetivo principal la descripcin de los efectos de las polticas de
inclusin educativa, a travs de los programas de gratuidad en educacin, en el acceso

65

y permanencia en el sistema educativo de los sectores sociales desfavorecidos de la

sociedad paraguaya.
Con base en dicho propsito, se buscar como primer objetivo especfico conocer el
efecto de esas polticas segn factores de control tales como la zona geogrfica, el
sexo o la situacin de empleo, como modo de identificar problemticas diferenciadas
segn escenarios diferenciados. Asimismo, un objetivo especfico adicional es establecer en qu medida la llegada y la expansin de los programas sociales asociados a la
inclusin educativa genera mayores probabilidades de acceso, para redefinir, o bien
apuntalar, la accin pblica vigente.
Sin embargo, el indicador de acceso, a saber la matrcula, resulta insuficiente respecto
de la desigualdad de oportunidades entre los diferentes grupos sociales, ya que se ve
condicionado por factores de ndole social que repercuten en procesos de desercin
escolar y trunca el objetivo del sistema educativo que es el fomento de mayor capital
educativo de la poblacin. En este sentido daremos cuenta de un indicador de retencin resultante del desempeo del sistema, a saber, los aos de estudio.
Por otra parte, se efectuar una comparacin del comportamiento de dicho indicador
segn categoras sociales y, de modo, caracterizar la desigualdad educativa entre los
sectores cuyo origen social los favorece o desfavorece en la adquisicin de oportunidades para la vida. Para ello empleamos la informacin sobre las categoras socio-ocupacionales, variable construida segn criterios internacionales estandarizados para la
caracterizacin del mercado de trabajo y las condiciones de vida2.
4. Referencias tericas pertinentes
El acento en las polticas pblicas destinadas a promover la igualdad de oportunidades
educativas en Amrica latina, fue la expresin de una paulatina sensibilidad poltica en
torno a la igualdad, as como fue el resultado del desarrollo de conocimiento sobre los
factores que inciden en los procesos de reproduccin de la desigualdad educativa.
Ahora bien, la puesta en marcha de polticas de promocin de la igualdad en Amrica
Latina no tuvo la misma impronta y la misma ponderacin en todos los estados. Segn
la orientacin poltica de los gobiernos, de los recursos disponibles y de las prioridades de polticas pblicas, el nfasis fue diferente (Rivero, 1999). En esto consiste la
ambivalencia de la poltica educativa que hesita entre la eficiencia y la equidad.
Los programas sociales que se inscriben en el marco de polticas orientadas a la equidad educativa, implican el aumento de los recursos destinados a la educacin y a las
condiciones de educabilidad de la poblacin desfavorecida, generando mayores
oportunidades relativas, en comparacin con periodos precedentes. Sin embargo,
los programas no implican necesariamente la igualdad entre los sectores sociales en
2 Esta variable resume la posicin ocupada en el mercado laboral y la posicin en el sistema educativo, constituyendo
una categora consistente para caracterizar la diferenciacin social y es empleada a nivel internacional en las nomenclaturas oficiales de encuestas de hogares.
66

trminos del desempeo educativo, objetivo final de las polticas de equidad (Rivero,
2000). Los bienes e insumos asociados a los programas compensatorios no se dirigieron hacia una igualacin de las oportunidades dado su carcter limitado a fomentar
las condiciones educativas de la poblacin pobre y no la reduccin de la desigualdad
educativa entre sectores sociales (Reimers, 2000).
En este sentido, la nocin de compensacin educativa es clave. sta consiste en promover un principio de justicia redistributiva en educacin, segn el cual la igualdad
considerada como horizonte normativo genere polticas pblicas que incidan en los
factores asociados al entorno de la poblacin escolar, es decir aquellos aspectos que
condicionan el logro y el fracaso educativo independientemente de la accin propiamente organizacional e institucional del sistema educativo (Brown Csar, 2001).
Desde la perspectiva aqu planteada, la poltica educativa con criterio de compensacin implica el anlisis del sistema educativo paraguayo en trminos de estructura
social. Respecto de las clases sociales desfavorecidas, desde la reforma educativa de
la ltima dcada del siglo XX, el acceso y la duracin de los estudios se incrementaron
para todas las clases sociales aunque las tasas de desempeo revelan una situacin
desfavorable para esos sectores sociales, la tendencia siendo la persistencia de la desigualdad educativa aunque a un nivel ms alto del plan de estudio (Ortiz, 2012).
Esta problemtica cobra relevancia en trminos de las restricciones que la desigualdad educativa impone a las oportunidades sociales, especialmente en el periodo
post-escolar. Dado el aumento relativo del acceso de la poblacin al sistema educativo en el transcurso de las dos dcadas previas a 2012 y la mayor proporcin de
egreso de la educacin secundaria, la competencia por las oportunidades genera una
presin sobre el mundo laboral, bastante restringido en la sociedad paraguaya, volvindose ms selectivo con los titulados. A este respecto la comparacin de los puestos que detentan, en dos pocas diferentes, los titulares de un mismo diploma da una
idea aproximada de las variaciones del valor de los diplomas en el mercado de trabajo
(Bourdieu, 2000: 114).
Estas cuestiones remiten a las condiciones diferenciadas de escolarizacin entre diferentes categoras sociales pero tambin a los aspectos diferenciales de la poltica
pblica que pretende garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo a
todos los sectores y lograr, con ello, la reduccin de inequidades en educacin. Sin embargo, los programas sociales asociados a la educacin en cuyo marco se inscriben
los programas de apoyo a la gratuidad aqu tratados no necesariamente garantizan
un horizonte de equidad educativa en la sociedad, es decir, no implican indefectiblemente una reduccin de las desigualdades escolares sino ms bien promueven estndares mnimos de oportunidades para la poblacin pobre. Como refiere Fernando
Reimers Si bien podra pensarse que una solucin para lograr igualdad de insumos
educativos sera orientar el gasto pblico en forma ms progresiva (ms para quienes tienen menos), no es claro que este tipo de poltica de accin afirmativa tendra
el apoyo de toda la poblacin durante periodos sostenidos. Ninguna de las polticas
llamadas compensatorias o de discriminacin positiva implantadas en Amrica Latina
67

durante la ltima dcada son de este tipo; ninguna ha logrado destinar ms recursos
para la educacin de los hijos de los pobres que los recursos destinados a la de los grupos de mayores ingresos. Esto confirma nuevamente que el objetivo de estas polticas
ha sido mejorar las oportunidades educativas de los pobres antes que abordar explcitamente la igualdad de oportunidades educativas como objetivo (Reimers, 2000: 24).
Segn Emilio Tenti, la cuestin social en educacin supone una revisin, no slo del
modelo educativo, sino tambin del modelo de poltica pblica, especficamente la poltica social, a sabiendas que la ampliacin del acceso a la escuela en la regin se dio en
la paradjica situacin del aumento de la pobreza y la exclusin social (Tenti Fanfani,
2007). A dicho propsito responde el anlisis, enfocando programas sociales vigentes
en sus objetivos previstos, as como en el diseo mismo de la accin pblica, buscando
interpelarla a la luz de una mirada social que toma en cuenta la equidad, en estrecha
consonancia con el principio de eficiencia. Una dimensin sin la otra, redunda en resultados insatisfactorios cuando de desarrollo con inclusin social se trata.
Tun y Gonzlez abordan el impacto de la implementacin de programas de transferencias monetarias no contributivas en Argentina a fin de determinar su impacto sobre la reduccin de las desigualdades sociales. Para estas autoras, dichos programas
se enmarcan en una poltica de proteccin social as como de promocin del derecho
a la educacin, considerndose ste un factor habilitante para el ejercicio de otros
derechos (Tun; Gonzlez, 2012: 36). En este sentido, cualquier programa social de
apoyo al acceso y a la permanencia en el sistema educativo cobra esta dimensin crucial de fomento del bienestar y la ciudadana poltica.
En general los programas de apoyo a la escolarizacin estn dirigidos a la infancia y la
adolescencia, de grupos familiares desocupados o que trabajan en la economa informal y donde las asignaciones se realizan bajo las condiciones de asistencia al sistema
educativo y la concurrencia al sistema de salud; adems de la debida documentacin.
La naturaleza de estos programas implica transferencias monetarias condicionadas,
las que en el caso paraguayo se implementaron desde mediados de la dcada del 2000,
pero cuyos datos no estn sistematizados para su uso en una medicin de sus efectos.
Los apoyos educacionales de las polticas sociales orientadas a la educacin cubren
en algunos casos los costos directos (matrcula escolar, materiales escolares, costos
de transporte, etc.) as como los costos de oportunidad resultantes de la prdida de
ingresos al escolarizar a los nios en lugar de insertarlos en el mundo laboral. En algunos pases, con menores recursos, los apoyos abarcan solamente una parte de este
costo de oportunidad. En otros casos, los apoyos para la educacin media son incrementales hasta compensar el costo de oportunidad laboral en proporcin al crecimiento de la poblacin adolescente. En el caso mexicano, los apoyos son mayores para
las nias, a fin de generar un incentivo adicional que revierta la desigualdad de gnero
en la escolarizacin en la educacin media y para incorporar las externalidades de la
educacin al asumir el sustento familiar (Rawlings; Rubio, 2003: 12).

68

Estudios como los de Tun y Gonzlez, plantean que la inclusin educativa se ha

desacelerado a pesar de los esfuerzos del Estado en las reformas educativas. Adems,
expresan que los esfuerzos en los programas no son suficientes para mitigar la exclusin educativa. Por otra parte, existen factores de tipo histrico y sociolgico que
influyen negativamente en la inclusin social por la escuela, que llaman a considerar
polticas integrales que apunten a incidir en los determinantes de la desigualdad educativa (Tiramonti, 2004).
Para Rodolfo Elas algunas acciones del Estado buscan la equidad educativa y se desarrollan en el marco de la poltica educativa, tales como el programa de educacin bilinge, la universalizacin del nivel pre-escolar, programas dirigidos a sectores pobres
(rurales y urbanos) y la implementacin de sistemas de incentivos para que los jvenes permanezcan en el sistema escolar (Elias, 2007). Ahora bien, la mencin de dichas
lneas por parte de este autor no refiere a los programas de apoyo a la gratuidad
que implican los complementos nutricionales y la provisin de tiles escolares, piezas
clave de la implementacin de la educacin obligatoria segn la Ley de Educacin;
programas que, fuera del anlisis de las transferencias monetarias condicionadas, se
espera tengan efectos sensibles en la escolarizacin.
En este trabajo se plantea la hiptesis de la incidencia positiva (cuanto menos leve)
de los programas de apoyo a la gratuidad. Los mismos consisten en la provisin de complemento nutricional y de tiles escolares para garantizar condiciones adecuadas de
escolarizacin. En conjuncin con datos socio-econmicos sobre la poblacin en riesgo de no asistir a la educacin media, se comparan los jvenes en edad escolar para
el nivel de categoras sociales desfavorecidas que no recibieron los programas en el
2009 y los que recibieron los programas en el 2010, pero especialmente en el 2011.
5. Mtodo de anlisis
El estudio se basa en un abordaje descriptivo y analtico del problema. Ello implica, en
un primer nivel, una descripcin del desempeo del sistema educativo en la eficacia
externa (cobertura) as como en el acceso segn las categoras sociales. En un segundo nivel, se analiza la relacin entre la cohorte previa y la posterior de la obligatoriedad de la educacin media, controlando la aplicacin de los programas de apoyo a la
gratuidad educativa. En un tercer nivel se caracteriza el desempeo educativo de las
categoras sociales de la cohorte escolar del ao anterior a la declaracin de obligatoriedad de la educacin media (2009) y de la cohorte del ao posterior (2011), con los
programas de apoyo ampliados.
La variable explicada es la inequidad educativa, medida por la distancia media de aos
de estudio de las categoras socio-ocupacionales desfavorecidas respecto de la categora de mayor rango (captadas por las encuestas de hogares). Las variables explicativas son: i. acceso de la poblacin a programas sociales de gratuidad, ii. condicin
socioeconmica de los hogares beneficiarios, iii. sexo, iv. rea geogrfica y v. ao acadmico (que fija la diferencia entre la cohorte que no fue beneficiaria de los programas

69

de gratuidad antes de su expansin a todos los niveles del sistema educativo (2009) y
la cohorte que fue beneficiada).
En este sentido, se presentan las condiciones para una concisa evaluacin de impacto,
por la medicin del efecto de la poltica pblica sobre la retencin escolar durante
tres aos: antes (2009), durante (2010) y despus de su implementacin (2011), para
el grupo de edad que durante dicho periodo se escolariz en la educacin media.
Se utilizan dos tipos de fuentes de informacin: 1) registros administrativos del sistema
educativo y, 2) encuestas de hogares de los aos 2009, 2010 y 2011. Se elabora para
el efecto una base de datos ad-hoc basada en la encuesta, imputando los datos de los
registros con variables de implementacin de los programas de apoyo a la gratuidad.
Sobre dicha base se efecta un breve anlisis causal de la intervencin de la poltica
pblica de inclusin educativa y el desempeo del sistema educativo, identificando los
ejes de reformulacin de los programas vigentes para la reduccin de las inequidades,
que, a los fines de este estudio, es una primera fase de inclusin social va educacin.
6. Hallazgos generales
6.1.

El acceso educativo en el periodo 2008 2011

Como resultado de la extensin, en 2010, de la obligatoriedad de la educacin inicial y

la educacin media en el sistema educativo, se tratar de determinar si se produjo una
expansin de la matrcula en esos niveles. Hasta el ao 2009 la obligatoriedad concerna la educacin escolar bsica, que comprende las edades de 6 a 14 aos (Esquema 1).
Esquema 1: Organizacin del sistema educativo paraguayo*
Edad

Organizacin desde 1993

Ao

3
4
5

Maternal A
Maternal B
Preescolar

6
7
8

1
2
3

9
10
11

4
5
6

12
13
14

7
8
9

15
16
17

1
2
3

Nivel

Ciclo
Inicial

Primero

Educacin escolar bsica

Segundo

Tercero

Educacin media

*Obs.: Las casillas en gris indican los niveles obligatorios hasta el 2009. Las casillas en verde indican los niveles educativos a los que se extendi la obligatoriedad en el sistema.
Fuente: Ley General de Educacin N 1264 . Ministerio de Educacin y Cultura.

70

Los datos del Ministerio de Educacin y Cultura muestran que las tasas se incrementaron en el ao 20113, un ao despus de dicha decisin pblica, como puede verse
en el cuadro 1. Un primer dato a resaltar es que la poblacin en edad escolar disminuye levemente para la edad correspondiente a los dos primeros ciclos de la educacin
escolar bsica (6-11 aos), lo que tambin sucede con el tercer ciclo de la EEB, que
habiendo experimentado un alza en el ao 2010, se estanca nuevamente en el ao
2011. Sin embargo, la poblacin en edad escolar correspondiente a la educacin media aumenta en 2011.
Cuadro 1: Tasas de matrcula segn nivel educativo. Periodo 2008-2011
Poblacion en edad escolar
Nivel

Ao
2008

Total E. Inicial
Total 1er/2do Ciclo EEB
Total 3er Ciclo EEB
Total EM

142.010
851.439
457.143
445.854

2009

2010

122.447
810.167
457.929
449.971

131.391
812.739
485.219
449.072

2011
122.422
800.545
457.239
459.530

Matrcula
Ao
2008
Total E. Inicial
Total 1er/2do Ciclo EEB
Total 3er Ciclo EEB
Total EM

123.152
871.261
318.852
222.379

2009

2010

18.381
850.573
321.538
225.910

119.372
833.487
329.282
229.071

2011
115.811
814.651
334.172
242.228

Tasas brutas de matrcula

Ao
2008
Total E. Inicial
Total 1er/2do Ciclo EEB
Total 3er Ciclo EEB
Total EM

86,7
102,3
69,7
49,9

2009
96,7
105,0
70,2
50,2

2010

2011

90,9
102,6
67,9
51,0

94,6
101,8
73,1
52,7

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011. Direccin Gral. de Planificacin Educativa, Ministerio de Educacin y Cultura.

Como se puede observar en el grfico 1, el comportamiento de la escolarizacin en

el nivel de educacin inicial fue oscilante entre el ao 2008 y el 2011, dndose un
significativo incremento de la tasa bruta del 2008 al 2009 en 10 puntos porcentuales
(del 86,7% al 96,7% respectivamente), pero descendiendo en el ao 2010 en casi 6
puntos, con un nuevo aumento para el ltimo ao del periodo analizado de 3,5 puntos
porcentuales (94,6%). En todos los casos las tasas se sitan holgadamente por encima
del 90%, de modo que ms de 90 de cada 100 nios accede al nivel pre-escolar.

3 En el anlisis se considera la tasa bruta de matrcula ya que la poltica educativa de gratuidad apunta a facilitar el
acceso y la permanencia a toda la poblacin escolarizada en los niveles a los cuales se extendi la obligatoriedad educativa, a saber, la educacin inicial y la media. Por esta razn, se espera que una proporcin de la poblacin escolarizada
est en rezago respecto de las edades esperadas para esos niveles.
71

Grfico 1: Tasa bruta de matrcula, Educacin inicial. Aos 2008-2011

98,0
96,0
94,0
92,0
90,0
88,0
86,0
84,0
82,0
80,0

2008

2009

2010

2011

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

Un tercer dato a resaltar es que las tasas de matrcula, de los dos primeros ciclos de la
educacin escolar bsica, experimentaron un leve descenso entre el 2009 y el 2011
(grfico 2), lo que se debe a la disminucin de la poblacin en edad escolar ya referida.

Grfico 2: Tasa bruta de matrcula, Educacin escolar bsica - 1 y 2 ciclo. Aos 2008-2011

106,0
105,0
104,0
103,0
102,0
101,0
100,0

2008

2009

2010

2011

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

Por otra parte, las tasas de matrcula del tercer ciclo de la educacin escolar bsica
experimentaron un aumento del 2010 al 2011, aunque el ao precedente tuvo una
cada drstica (grfico 3).

72

Grfico 3: Tasa bruta de matrcula, Educacin escolar bsica - 3 ciclo. Aos 2008-2011

74,0
73,0
72,0
71,0
70,0
69,0
68,0
67,0
66,0
65,0

2008

2009

2010

2011

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

Finalmente, las tasas de matrcula de la educacin media experimentaron un aumento

sostenido del 2008 al 2011 (grfico 4), aunque en este ltimo ao el incremento fue pronunciado debido al salto cualitativo de la matrcula como se observa en el cuadro 1. Nos
interesa, a los efectos de este estudio, este ltimo proceso dado que el mismo permite
establecer correspondencias entre un proceso de masificacin del sistema educativo resultante de la reforma y la eficacia de la poltica educativa en materia de inclusin social.
La hiptesis planteada es que el aumento de la matrcula en la educacin media se
debi a la decisin pblica de extender la obligatoriedad de escolarizacin para este
nivel, que previamente al ao 2010 no contaba con dicha normativa. Ahora bien, la especificidad de esta decisin, que se traduce en un alza general de la matrcula, no necesariamente tendra efectos de equidad educativa, una de las hiptesis formuladas.

Grfico 4: Tasa bruta de matrcula, Educacin media. Aos 2008-2011

53,0
52,5
52,0
51,5
51,0
50,5
50,0
49,5
49,0
48,5
48,0

2008

2009

2010

2011

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

73

Como observamos en el cuadro 2, la matriculacin total aument durante el periodo

de estudio y se acentu particularmente en el periodo que va del 2010 al 2011, lo que
indica preliminarmente, un efecto de la poltica educativa en la decisin de extender la
obligatoriedad de la educacin media.
Cuadro 2: Tasas de matrcula de la Educacin media, total pas y zonas, por sector de gestin.
Periodo 2008-2011
Ao
2008
2009
2010
2011

Total Pas
Total Pas

Oficial

Privado

49,9
50,2
51,0
52,7

42,1
42,3
42,9
44,6

7,8
7,9
8,1
8,1

Urbana

Oficial urbano

Privado urbano

66,8
68,1
69,1
72,5

53,5
54,4
55,1
58,4

13,3
13,6
14,0
14,1

Rural

Oficial rural

Privado rural

28,2
27,5
28,4
29,1

27,5
26,7
27,6
28,1

0,8
0,8
0,8
1,0

Urbano

2008
2009
2010
2011

Rural

2008
2009
2010
2011

Fuente: Direccin Gral. de Planificacin Educativa - MEC. Aos 2008-2011

Como puede verse en el grfico 5, el sector oficial es donde el aumento de la matrcula

de la educacin media entre el 2008 y 2011 experiment su impacto ms significativo, con un incremento de casi 3 puntos porcentuales en las tasas de escolarizacin.
Por su parte, el sector de gestin privada prcticamente se mantuvo estancado en
el periodo en cuestin, lo que plantea dos hiptesis: que dicho sector tiene un pblico escolar cautivo en la educacin media, que se conserva proporcionalmente en
su demanda por educacin no-pblica; asimismo, que los programas de gratuidad, al
no alcanzar los establecimientos de gestin privada, no inciden en el aumento de la
escolarizacin de dicho sector.

74

Grfico 5: Tasas brutas de la EM, Total Pas, por sector. Periodo 2008-2011

53,0
60,0
52,5
52,0
51,5
40,0
51,0
30,0
50,5
50,0
20,0
49,5
10,0
49,0
48,5
0,0
48,0
50,0

2008

2008

2009

2009

Total Pas

2010
Ocial

2010

Privado

2011

2011

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

Si comparamos las tasas de matrcula de la educacin media por zona geogrfica, en el

periodo 2008-2011, vemos, como lo expone el grfico 6, que en la zona urbana se dan
los mayores niveles de escolarizacin y donde, adems, el incremento de la matrcula del
nivel en cuestin fue significativo. Este aumento, en las zonas rurales, fue apenas sensible.

Grfico 6: Tasas brutas de la Educacin media, por rea. Periodo 2008-2011

80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

2008

2009
Urbana

2010

2011

Rural

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

75

Como se observa en el grfico 7, en trminos de la distribucin por zona geogrfica

del sector educativo oficial, es consistente constatar que los establecimientos urbanos absorben el doble de la matrcula de la educacin media que el sector rural. Pero
lo relevante es que dichos establecimientos, a su vez, muestran el incremento ms
pronunciado de la escolarizacin (de 5 puntos porcentuales) en el periodo de estudio.
Grfico 7: Tasas brutas de la Educacin media, sector oficial, por rea. Periodo 2008-2011
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

2008

2009
Ocial urbano

2010

2011

Ocial rural

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

Esta brecha, en el sector privado, est ms marcada, ya que en las zonas rurales los
establecimientos privados tienen una presencia casi nula. En el grfico 8 se puede observar cmo en este sector educativo se estanc la matrcula de la educacin media
en el ltimo periodo (2010-2011).

Grfico 8: Tasas brutas de la Educacin media, sector privado, por rea. Periodo 2008-2011
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0

2008

2009
Privado urbano

Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011 - MEC

76

2010
Privado rural

2011

Este nivel descriptivo del proceso educativo nos ilustra las caractersticas del entorno
institucional y social en los que se inscriben los programas de apoyo a la gratuidad
educativa como parte de una poltica pblica de promocin de oportunidades sociales.
6.2.

La implementacin de los programas de apoyo a la gratuidad

educativa

Los programas de apoyo a la gratuidad educativa se inscriben en las polticas pblicas

educativas de carcter compensatorio. Por la dotacin de bienes e insumos a alumnos
de escolarizados en establecimientos de gestin oficial (educacin pblica), que en
la media tienen un origen social desfavorecido, los mismos fueron concebidos para
promover el acceso e incentivar la permanencia en el sistema educativo.
Uno de los componentes de los programas de gratuidad, a saber, el complemento nutricional experiment en el periodo 2009-2011 un leve incremento en su dotacin
para el nivel inicial como resultado de la ampliacin deliberada del programa en dicha
instancia, mientras que experiment un significativo aumento en la educacin media
a pesar que este nivel no estuvo incluido en la ampliacin del programa. De hecho, en el
nivel inicial su distribucin durante el ao previo a la extensin de la obligatoriedad
por la Ley 4088/10 ya alcanzaba cerca de la mitad de los matriculados, por lo cual su
incremento del 47% al 51% no fue un salto de envergadura. Sin embargo, su vigencia
expresa la decisin pblica de apoyar la escolarizacin de la primera infancia en condiciones adecuadas, asegurando de este modo a la poblacin de dicha franja etaria, un
trayecto educativo con capacidades de adaptacin pedaggica, propsito principal de
la educacin inicial.
Ahora bien, dado que la principal dificultad del sistema educativo actualmente est en
la retencin en la educacin media, uno de los programas de gratuidad, a saber, el de
provisin de tiles escolares, extendi la dotacin de los bienes e insumos asociados,
a la poblacin matriculada de dicho nivel, en establecimientos de gestin oficial.
Con la decisin pblica de extender la obligatoriedad al total de los niveles del sistema educativo, no se ampli oficialmente el programa de complemento nutricional a
la poblacin matriculada en la educacin media. Sin embargo, segn la encuesta permanente de hogares, la provisin de alimentos pas de un 3% en el ao 2009 a un
11% en el ao 2011, casi cuadruplicndose en el periodo en cuestin, lo que supone
una ampliacin en los hechos del programa para la educacin media como efecto no
esperado de su gestin para la educacin escolar bsica4. Para la educacin escolar
bsica, nivel contemplado en el programa, ste experiment una leve disminucin del
4 Dicho programa es gestionado de forma descentralizada por los gobiernos departamentales, a diferencia de la dotacin de tiles escolares que es gestionada por el Ministerio de Educacin y Cultura de forma centralizada. El relativo
aumento de la provisin de alimentos a una parte de la poblacin matriculada en la educacin media, a pesar de no
preverse la ampliacin del programa a este nivel, se debi a un efecto inercial de inclusin en el programa a la poblacin escolar del nivel inicial que comparta con los matriculados de la educacin media los mismos establecimientos
educativos.
77

acceso en la poblacin matriculada en los tres ciclos de dicho nivel, pasando de 44% a
42% entre 2009 y 2011.

Grfico 9: Porcentajes de acceso al programa de complemento nutricional por nivel educativo.

Periodo 2009-2011
60%
50%

51%

47%
44%

40%

42%

30%
20%
11%

10%
0%

3%
2009
Educacin inicial

2011
Educacin escolar bsica

Educacin media

Fuente: Encuestas permanentes de hogares, aos 2009-2011 - DGEEC

Se espera que el efecto del incremento, para este ltimo nivel, sea el incentivo a la
mayor matriculacin en cualquiera de los tres aos de la educacin media, asegurando adems la retencin y el consecuente incremento de los aos de estudio de la poblacin escolarizada. En efecto, si bien la proporcin de su dotacin est an lejos de
alcanzar el total de la poblacin matriculada, la magnitud de su aumento es indicativa
de la tendencia hacia dicha meta.
Por su parte, el segundo componente de los programas de gratuidad educativa, a saber, el de tiles escolares, experiment un aumento en el nivel inicial, donde ya contaba
con una distribucin del 37% de la poblacin matriculada en el ao 2009 para pasar a
un 55% en el 2011. En la educacin escolar bsica, donde tambin el programa ya estaba extendido especialmente en los dos primeros ciclos, de un 39% de la poblacin
matriculada que accedi a dicho componente en 2009, se pas a un 66% en 2011.
Finalmente, en la educacin media, su distribucin pas de slo un 1% en el ao 2009
a un 48% en el ao 2011, constituyendo el nivel donde la implementacin de una poltica pblica de apoyo a la extensin de la educacin obligatoria y gratuita fue visible.

78

Grfico 10: Porcentajes de acceso al programa de tiles por nivel educativo. Periodo 2009-2011
70%

66%

60%

55%

50%

48%

40%

39%
37%

30%
20%
10%
0%

1%
2009
Educacin inicial

2011
Educacin escolar bsica

Educacin media

Fuente: Encuestas permanentes de hogares, aos 2009-2011 - DGEEC

Ahora bien, el propsito de los programas de apoyo a la gratuidad de asegurar la matriculacin y retencin de la poblacin en los niveles a los que estaba destinada la
poltica pblica de obligatoriedad, puede evaluarse en un nivel descriptivo comparando el aumento del acceso a los programas por parte de la poblacin matriculada
en los niveles educativos a los que apuntaron (v.gr. educacin media), con el aumento
de la matrcula, para el periodo previo y posterior a la implementacin. Las evidencias
preliminares sugieren una relacin positiva de uno y otro proceso, aunque deber
contrastarse si la poltica pblica surti efecto sobre el aumento de la matrcula y,
especialmente, sobre la retencin.
En este sentido, los datos refieren que la escolarizacin en la educacin media5 se
increment de un 45% a un 48,9% entre 2009 y 2011 (Grfico 11), acompaado de
la ampliacin de los bienes e insumos asociados a los programas de gratuidad educativa, como se refiri ms arriba, aunque no en la misma magnitud. El aumento de la
provisin de alimentos fue menor en razn de que no fue resultado de una ampliacin
deliberada del programa de complemento nutricional para la educacin media, mientras que el aumento de la dotacin de tiles escolares fue significativamente mayor,
razn por la cual se hace necesario el anlisis del efecto combinado de ambas actuaciones pblicas que muestren si el aumento medio de la matrcula guarda relacin con
el aumento en el acceso a los bienes que ambos programas prevn para asegurar la
gratuidad educativa.

5 Las tasas aqu referidas se basan en la encuesta de hogares, que como podr verse, exceden en casi 4 puntos porcentuales a las tasas que informa el Ministerio de Educacin y Cultura.
79

Grfico 11: Variacin de los programas de gratuidad versus variacin de la matrcula en la Educacin
media. Periodo 2009-2011
60
50
40

48,9
48

45,0

30
20
11

10
0

3
1
2009
Complemento nutricional

2011
:les escolares

Tasa Bruta EM

Fuente: Encuestas permanentes de hogares, aos 2009-2011 - DGEEC

Una relacin causal de la incidencia de la dotacin de bienes -asociados a los programas de apoyo- sobre la variacin de la escolarizacin en el nivel de educacin media,
se revisar con un mtodo de evaluacin del impacto de la poltica pblica. En este sentido, la hiptesis que orienta el anlisis es que a pesar de un aumento natural de los
aos de escolarizacin como efecto de varios factores, entre los cuales el aumento relativo de la poblacin escolar y de la cobertura institucional, los programas de apoyo a
la gratuidad a travs de la dotacin de sus bienes caractersticos generaron el efecto
especfico, que puede aislarse, de asegurar el acceso gratuito a un nivel educativo declarado como obligatorio por el Estado en el ao 2010.
6.3.

La evaluacin del efecto de los programas

Por medio de un mtodo de evaluacin de impacto, de diferencia en diferencias, se

pudo verificar la incidencia combinada de la dotacin de los bienes de los programas
de gratuidad sobre el incremento de la media de aos de estudio de un grupo de edad
que era sujeto de los programas (poblacin de 15 a 17 aos) en contraste con un grupo de edad que no era sujeto de los programas (que ya estaba fuera del sistema educativo), en ambos casos contrastando el comportamiento de la variable programa
para el ao previo a la intervencin y para el ao de aplicacin plena de los programas.
Con fuentes de informacin estadstica oficiales, nuestro mtodo se basa en una propuesta similar a la de Alza, Gasparini y Haimovich, quienes analizan el impacto de la
extensin de la obligatoriedad de la educacin escolar bsica en Argentina a partir de
la Ley General de Educacin del ao 1993, utilizando la interaccin entre indicadores
de cohorte y la intensidad de la accin pblica como un instrumento de escolarizacin
(Alza; Gasparini; Haimovich, 2010). La expresin lineal toma la siguiente forma:

80

donde Tes una variable dummy para t =2 y postt es una variable dummy para postt = 2.
La variable compuesta (T*postt) es por tanto una variable dummy que indica cuando T
= postt = 1.
Los resultados del ejercicio se exponen en el cuadro 3. La poblacin que fue sujeto de
los programas, a saber el grupo de edad de 15 a 17 aos, contaba con una media de
8,9 aos de estudio en el 2009 mientras que en el 2011 con 9,5 aos. Por su parte, la
poblacin que no era sujeto del programa, a saber el grupo de edad de 19 a 21 aos,
contaba con una media de 11,8 aos de estudio y pas a contar con 11,9% en el 2011.
A pesar de no estar sometida a la intervencin, este ltimo grupo igualmente aument en un 0,1% su media de aos de estudio, lo que implicara un aumento natural
de los aos de escolarizacin en el periodo. El primer grupo, que estuvo sometido a
la intervencin y que aument en un 0,6 puntos, en su diferencia con este aumento
natural experiment un incremento de 0,5 puntos durante el periodo, como efecto de
los programas y habiendo aislado de otras variables de control.
Cuadro 3: Impacto de programas de gratuidad educativa en Aos de estudio, segn grupos de intervencin y de control (Mtodo Diferencia en diferencias)
Aos de estudio
Grupo 1

Grupo 2

Diferencia

Edad de 15 a 17 aos

Edad de 19 a 21 aos

Grupo 2 - Grupo 1

Ao 2009

8,9***

11,8***

2,9***

Antes de Intervencin

(0,006)

(0,013)

(0,012)

Ao 2011

9,5***

11,9***

2,4***

Plena Intervencin

(0,007)

(0,013)

(0,016)

Cambio en la media

0,6***

0,1***

0,5***

de Aos de estudio

(0,006)

(0,012)

(0,014)

Fuente: DGEEC. Encuestas permanentes de hogares 2009-2011

Nota: Entre parntesis se consignan los errores standard

La diferencia entre el grupo 1 y el grupo 2 que, para el ao 2009, fue de 2,9 aos de
estudio, fue mayor que la diferencia entre el grupo 1 y el grupo 2 para el ao 2011 (de
2,4 aos de estudio), coligindose esta ltima del aumento medio de la escolaridad
para el grupo de tratamiento. Esta disminucin de las diferencias entre uno y otro grupo
en el ao de plena aplicacin de los programas es, segn el modelo estimado, el efecto de la
poltica pblica para el periodo de tiempo considerado en el presente estudio.
81

Grfico 12: Aos de estudio por cohorte, segn intervencin de programas de apoyo y grupo

Ao 2009
Grupo de control

Grupo de tratamiento sin programa

Ao 2011
Grupo de tratamiento con programa

Fuente: Encuestas permanentes de hogares, aos 2009-2011 - DGEEC

En su formulacin vigente, los programas de gratuidad tienen un efecto sobre la retencin escolar, logrando incrementar en el corto plazo los aos de estudios de la poblacin matriculada en la educacin media. Este hecho no es menor ante la decisin
del Estado de incidir en el proceso educativo para promover condiciones adecuadas
de escolarizacin e incurriendo en inversiones que involucran recursos pblicos6.
Ahora bien, este efecto fue de alcance general, indistintamente de cmo afecta a los
sectores sociales cuya relacin con el sistema educativo est mediada por los recursos y las oportunidades disponibles. Si los programas de apoyo a la gratuidad incidieron en el proceso educativo de todos los matriculados en la educacin media en
establecimientos de gestin oficial en el ao 2011, no se puede imputar la promocin
de la igualdad de oportunidades como hecho consumado si no se redujeron inequidades entre los sectores.
6.4.

Poltica pblica y desigualdad educativa

A los efectos de mostrar el comportamiento de las desigualdades educativas y su evolucin, se decidi analizar categoras socio-ocupacionales. Esta variable da cuenta,
con menos sesgo, de la diferenciacin social, en contraposicin a la variable de distribucin de la poblacin segn los ingresos monetarios (cuantiles de ingreso). Est basada en la posesin, en diferentes volmenes, de recursos relativos (capitales), cuyo
uso y movilizacin estn orientados a preservar o bien a transformar la estructura
social. Las categoras socio-ocupacionales conjugan dos tipos de recursos relativos, a
saber, el capital econmico y el capital cultural, cuyos indicadores proxy son los ingre-

6 La poltica en cuestin no apunt al desarrollo de la calidad educativa como medida de reduccin de inequidades,
sino solo al desempeo en la cobertura y la retencin. La calidad quedara para otro estudio.
82

83

0,0%

100,0%

Pblico

Privado

70,2%

29,8%

103.455

Altos funcionarios
del Estado/
Directivos
de la administracin
pblica y de
empresas

61,9%

38,1%

201.291

Profesionales,
Cientficos
e Intelectuales

66,9%

31,0%

201.974

Tcnicos y
Profesinales de Nivel
Medio

65,8%

34,2%

157.465

Empleados
de Oficina

Fuente: Encuesta permanente de hogares, ao 2011. Direccin Gral. de Estadstica, Encuestas y Censos.

5.718

Poblacin

Sector
educativo

Patrones
y Grandes
propietarios
agrcolas

57,3%

41,1%

605.130

Trabajadores de
servicios y
Comerciantes

77,3%

19,2%

143.361

Operadores de instalaciones,
mquinas y
montadores

Categoras socio-ocupacionales

34,6%

63,4%

436.216

Oficiales,
Operarios y
Artesanos

29,4%

67,1%

581.339

Trabajadores no
calificados

Cuadro 4: Poblacin de 15 aos y ms de edad, por categora socioocupacional segn sector educativo de escolarizacin. Ao 2011

9,0%

91,0%

725.553

Agricultores,
Pescadores
y Trabajadores
agrcolas

sos y los aos de estudio7. Se desprende de la misma una estructura social ordenada
en categoras sociales que van de las ms a las menos dotadas en capitales.
El anlisis de la poltica educativa y su incidencia en la desigualdad, requiere atender la variacin de la media de aos de estudio de las distintas categoras sociales.
Nuestra hiptesis es que la poltica pblica a travs de los programas de apoyo tuvo
un efecto indiferenciado sobre la retencin escolar en trminos de la estructura social. Tanto las categoras favorecidas como desfavorecidas se habran beneficiado del
efecto de los programas, dndose en la prctica una translacin de la estructura de
oportunidades a un nivel ms elevado del sistema educativo. Esto porque como se
puede observar en el cuadro 4, la escolarizacin en establecimientos pblicos no es una
condicin exclusiva de las categoras sociales desfavorecidas sino tambin una posibilidad
abierta a las categoras sociales medias y superiores8.
En el grfico 12 podemos observar la variacin entre el periodo 2000-2009 y el periodo 2009-2012 de las medias de aos de estudio para las categoras sociales relevadas por medio de encuestas de hogares. Podemos ver que algunas categoras tales
como la de Profesionales, Cientficos e Intelectuales de mayor capital educativo
no experiment una variacin importante en los dos periodos analizados; lo mismo
aconteci con la categora Empleados de oficina que tuvo un ligero aumento entre
2009 y 2011. Otras categoras como la de Trabajadores de servicios y Comerciantes, la de Oficiales, Operarios y Artesanos, la de Trabajadores no calificados y la de
Agricultores, Pescadores y Trabajadores agrcolas (estas ltimas tres consideradas
categoras desfavorecidas) experimentaron un incremento de sus medias de aos de
estudio durante el primer periodo pero estancndose en el segundo.

7 A partir de las encuestas de hogares y los censos de poblacin implementados por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), tomamos las categoras socio-ocupacionales y las clasificamos entre clases sociales
superiores, clases medias y clases desfavorecidas. Las mismas son: 1. Patrones y grandes Propietarios agrcolas, 2.
Miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial as como el personal Dirigente de la Administracin Pblica y de
las Empresas, 3. Universitarios, Cientficos e Intelectuales as como todos aquellos que requieren un nivel universitario
de instruccin, 4. Tcnicos y Cuadros intermedios de funciones tcnicas y especializadas, 5. Empleados de oficina, 6.
Trabajadores de Servicio y Comercio, 7. Operadores de Mquinas e Instalaciones industriales, 8. Obreros y Artesanos, 9.
Trabajadores no calificados, y, 10. Agricultores, Trabajadores agrcolas y Pescadores.
8 A juzgar por las estadsticas, los Patrones y Grandes propietarios agrcolas no hacen absolutamente uso de la
enseanza pblica, de lo cual se infiere la exclusividad educacional que dicha categora social moviliza as como explica
las bases sociales de instalacin de establecimientos privados que absorben la demanda de las clases sociales privilegiadas paraguayas, con altos niveles de auto-segregacin.
84

Grfico 13: Variacin de las medias de aos de estudio de la poblacin de 15 aos y ms de edad, por
categoras socioocupacionales. Periodo 2000-2011
18
Patrones y Grandes
propietarios agrcolas

16
Altos funcionarios del
Estado/Direc@vos de la
administracin pblica y de
empresas
Profesionales, CienHcos e
Intelectuales

14

12
Tcnicos y Profesinales de
Nivel Medio

10

Empleados de Ocina

Trabajadores de servicios y
Comerciantes

Operadores de
instalaciones, mquinas y
montadores

Ociales, Operarios y
Artesanos

Trabajadores no calicados

2000

2009

2011

Fuente: Encuestas permanentes de hogares, aos 2009-2011 - DGEEC

La categora de Tcnicos y Profesionales de nivel medio, especficamente, aument sostenidamente en ambos periodos su media de aos de estudio, sobrepasando
a la categora Empleados de oficina que en el ao 2000 superaba con creces a la
primera. Por su parte, entre las categoras privilegiadas de la estructura socio-ocupacional, los Altos funcionarios del Estado/Directivos de la Administracin pblica
y de Empresas tuvieron un aumento sostenido en sus medias de aos de escolarizacin; pero sin la categora Patrones y Grandes propietarios agrcolas fue aquella
que mayor incremento de sus aos de estudio experiment entre el 2000 y el 2011
aproximndose a la de los Profesionales, Cientficos e Intelectuales con apenas un
ao de diferencia menor.
Este comportamiento de los resultados del proceso educativo entre las distintas categoras sociales da cuenta de una tendencia dual. Por una parte, sin lugar a dudas, se
da un aumento en el acceso a la educacin por parte de sectores de la sociedad que
estuvieron otrora relegados del mismo, sobre todo aquellos cuyas actividades socioeconmicas y sus estilos de vida estuvieron ligadas a la ruralidad. Pero por otra parte,
la tendencia muestra una acumulacin de capital educativo por parte de los sectores
sociales de mayor jerarqua social, generndose una reproduccin de las distancias
educativas entre las categoras sociales y la traslacin de esas distancias a niveles ms
elevados del sistema educativo.
85

Como se plante en los objetivos de este estudio, el propsito de analizar programas

de apoyo a la gratuidad educativa y por ende, de expansin de la igualdad de oportunidades, es contrastar la hiptesis acerca del carcter indiferente de la poltica pblica
paraguaya en lo concerniente a la desigualdad educativa. En este sentido, el anlisis
apunta a establecer cmo se comporta un indicador del sistema, a saber, los aos de
estudio, segn las categoras socio-ocupacionales agrupadas en tres grupos: las categoras privilegiadas o clases altas, las categoras intermedias o clases medias y las
categoras desfavorecidas o clases bajas.
En el periodo analizado, tal como lo indica el grfico 13, las diferencias medias de aos
de estudio de las clases altas respecto de las dos restantes no solo decrecieron sino
que incluso aumentaron. Las diferencias de medias de aos de estudio entre las clases altas y medias pasaron de 2,7 en 2009 a 3,3 en 2011, mientras que las diferencias
entre las clases altas y clases bajas pasaron de 6,7 a 7,5 aos en el mismo periodo.
Grfico 14: Variacin de las diferencias medias de aos de estudio entre categoras sociales. Periodo
2009-2011

8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0

2009
Clases altas y medias

2011
Clases altas y bajas

Fuente: Encuestas permanentes de hogares, aos 2009-2011 - DGEEC

A pesar de un efecto corroborado de la dotacin de los bienes e insumos asociados a

los programas, a corto plazo, en la retencin escolar y, a juzgar por los resultados en
el incremento de los aos de estudio, el esfuerzo del Estado no se tradujo en la reduccin de la desigualdad educativa. Nuestra hiptesis de la incapacidad la poltica pblica en promover la igualdad de oportunidades se constata ya que si la misma es eficaz
para generar un cambio en el desempeo de la poblacin escolar a un nivel general,
lo es menos cuando se trata de incidir en los resultados escolares segn los sectores
sociales diferenciados, factor clave en la reproduccin de la desigualdad educativa y
de restriccin a la equidad de oportunidades. Si un principio de la poltica educativa es
la equidad, adems de su eficacia, la accin pblica no redunda en el logro del objetivo
de democratizacin de la estructura social.
86

7. Conclusiones
A pesar de las declaraciones de principio del Estado paraguayo respecto de promover
la igualdad de oportunidades por medio de la educacin, la poltica pblica desde la
poca de la reforma educativa durante la ltima dcada del siglo XX, tuvo resultados
ms bien magros en este sentido. La persistencia de condiciones sociales durante ms
de dos decenios de democratizacin poltica cuyas caractersticas no nos propusimos tratar en este estudio limit una educacin eficiente con perspectivas auspiciosas para la equidad. En definitiva, con los recursos y las oportunidades fuertemente
concentrados, cunto puede la educacin contribuir a superar la pobreza, la precariedad y la exclusin? Corresponde a la educacin cumplir ese objetivo? Pedimos a la
escuela ms de lo que puede dar. Y se espera de la educacin aquello que no puede
ofrecer, dado los marcados contrastes sociales pre-existentes al proceso educativo.
Las desigualdades educativas entre sectores de la sociedad paraguaya fueron abordadas apenas tangencialmente en la poltica pblica, bajo el supuesto de que no afectan el desempeo del sistema educativo. ste demand, sin embargo, una clarificacin de la poltica educativa en materia de aumento de la eficiencia del sistema en
correspondencia con la reduccin de la desigualdad en la estructura social, para que
el principio de igualdad de oportunidades se traduzca en igualdad de resultados.
El problema del desempeo escolar de los sectores desfavorecidos se plantea como
un desafo para el Estado paraguayo, ante la realidad de un significativo pasivo social
a cuestas, que aletarga todo despegue econmico y social posible. La superacin de
una perspectiva simplista y sesgada segn la cual el apoyo y fortalecimiento del sector
educativo oficial agotara la promocin de oportunidades, constituye uno de los retos
fundamentales. En efecto, el diseo de una poltica pblica que atienda eficientemente la equidad, implica concentrar la atencin no slo en la oferta educativa sino en la
demanda. Atendiendo las caractersticas de sta, a travs de polticas sociales que desarrollen capacidades, el sistema se vera beneficiado en el desarrollo de su eficiencia.
En trminos de los efectos institucionales de la reforma, la poltica educativa hizo posible la expansin del acceso a la poblacin en edad escolar al sistema educativo y
extendi la permanencia media, logrando cierto incremento en los aos de estudio.
Sin embargo, aunque la escolarizacin, a travs de la poltica educativa en la primera
dcada del milenio, se haya expandido, el sistema educativo no comport un cambio
en su estructura de oportunidades para el mundo social.
El tratamiento indiferenciado por parte del Estado paraguayo, de las diferencias sociales, deber implicar una revisin del modelo educativo en su conjunto, ya que a pesar de objetivos deseables de las polticas educativas, no puede descuidarse el debate
pblico sobre los fines que la sociedad confiere a la educacin. De esto depender,
adems, una reformulacin de los diseos de la poltica educativa cuyo peso se vuelve
gravitante en el momento de evaluar los resultados. Las medidas polticas analizadas

87

en este trabajo son recientes y si bien puede notarse su impacto en el corto plazo,
ste puede volverse incluso mayor en el tiempo, una vez que la poblacin est familiarizada con las disposiciones legales y los apoyos concretos que se ofrecen a los nios
y jvenes.
Asumiendo que la eficacia estatal sobre el desempeo de la poblacin escolar no es
un problema per se, se colige que la concepcin de la igualdad de oportunidades y el
mecanismo de lograrla se plantean como factores clave. En efecto, el problema de la
inequidad no asume un enfoque de la desigualdad categorial (desigualdad entre categoras sociales) sino formula un tratamiento institucional de una problemtica que
excede el sistema educativo. Dicho de otro modo, si el criterio de eficacia de la accin
pblica en el logro de un objetivo educativo choca con el criterio de equidad, la meta
de promocin de la igualdad de oportunidades queda en suspenso y el horizonte de
la eficiencia, incierto.
Sin lugar a dudas que los programas de apoyo a la gratuidad podran tambin contribuir a reducir otras inequidades allende las socioeconmicas, tales como las culturales, aunque el estudio no lo abord. En este sentido, otros anlisis sern pertinentes y
necesarios para dar cuenta de la complejidad de la poltica social en el campo educativo, adems de mostrar otras perspectivas de abordaje de las polticas pblicas que
orienten el camino hacia una sociedad con menos desigualdad social.
8. Criterios de lineamientos de Polticas Pblicas
Los lineamientos de polticas pblicas que emergen del presente estudio conciernen
a la eficacia externa y la eficacia interna9. En los de eficacia externa, se plantea la ampliacin de la cobertura para la educacin media, asegurando el acceso a los distintos
sectores. Para los de eficacia interna se plantean sugerencias en materia de retencin
escolar, especialmente en el tercer ciclo de la educacin escolar bsica y la educacin
media para las clases sociales desfavorecidas. En ambos niveles, el desafo es reformular un sistema educativo basado en la inclusin social.
Las polticas educativas orientadas al fortalecimiento de la cobertura suponen la inversin en infraestructura educativa, que encamine la adecuacin de los establecimientos y la ampliacin de la oferta, lo cual no solamente implica una mayor dotacin
de instalaciones y equipamientos para los ciclos ms altos de la educacin escolar,
sino tambin la bsqueda de un equilibrio entre las regiones geogrficas de tendencia demogrfica creciente y con alta demanda educativa y las regiones geogrficas en
descenso demogrfico y con demanda educativa decreciente. Este equilibrio implicar la planificacin territorial bajo criterios de equidad y eficiencia.
No menos importante, para asegurar la cobertura, es el fortalecimiento de la
9 Los indicadores de eficacia externa o cobertura se refieren a la capacidad del sistema educativo de asegurar el acceso a la educacin a los diferentes sectores de la poblacin. Los indicadores de eficacia interna o desempeo se refieren a la capacidad del sistema educativo de retener y promover en la educacin a los distintos sectores de la poblacin.
88

subvencin a establecimientos privados de enseanza. Este mecanismo, vigente de

hecho, tiene el propsito de apoyar la oferta no-oficial para hacer posible el acceso
universal a la enseanza as como asegurar la cobertura total del sistema educativo.
Esta subvencin se justifica en los entornos donde el pblico que recurre a los
establecimientos privados proviene de las clases desfavorecidas (por no contar con
oferta pblica de proximidad).
Las polticas educativas orientadas al desempeo del sistema educativo (eficacia interna) implican la promocin de sistemas de acompaamiento a la escolaridad, promoviendo las alianzas entre las comunidades educativa y la sociedad civil, para sostener el proceso escolar de los estudiantes durante el proceso educativo. Para ello se
requiere la constitucin de dispositivos escolares de refuerzo acadmico as como de
redes comunitarias de apoyo basadas para evitar la desercin.
Por otra parte, debern implementarse mecanismos de retencin de la poblacin
escolar. El mantenimiento de los programas de apoyo a la gratuidad (complementos
nutricionales y tiles escolares) y su insercin en un marco ms amplio de incentivo
a la permanencia en el sistema, deber involucrar tanto incentivos escolares como
extraescolares. Un incentivo escolar clave constituye las becas de compensacin por
origen social. Un incentivo extra-escolar es el de ampliacin de las transferencias
monetarias condicionadas, mecanismo de proteccin social para familias de condicin
social desfavorecida para que la escolarizacin se afirme a lo largo del curso de vida. En
este sentido, se puede conjugar un programa social, de carcter universal, de promocin
de la escolarizacin en los niveles de menor matrcula relativa, con un programa
enfocado a la compensacin de desigualdades de origen, a travs de la proteccin y
promocin social de los sectores desfavorecidos. La eficacia de una poltica social de
desarrollo educativo depender de su implementacin diferencial con los sectores
sociales cuya condicin de partida les impide el acceso y permanencia en el sistema.
En suma, el apoyo promovido por el Estado deber otorgar condiciones materiales
para la concurrencia al sistema educativo. Debern instaurarse incentivos a la
escolarizacin de los jvenes, generando posibilidades de empleo a miembros
adultos que actan de sostn econmico a los hogares y evitando la salida laboral
temprana de los primeros. Ello deber, no solo concernir al Estado sino tambin a
empresas, interesadas en la retencin escolar juvenil como estrategia de formacin
de la fuerza laboral a mediano y largo plazo. Estos incentivos podrn complementarse
con proyectos comunitarios de aliento a la asistencia, especialmente en los sectores
sociales cuya familiaridad con la educacin es dbil, fomentando la cooperacin con
las autoridades educativas locales.
Los esfuerzos del Estado para ampliar y fortalecer los planes de proteccin de la
infancia y la juventud debern sostenerse en las entidades de gobierno, insertando la
poltica educativa en un enfoque integral de derecho y con acciones coordinadas a los
efectos de promover el desarrollo social de las generaciones jvenes.

89

No puede descuidarse la necesidad de profesionalizacin de la funcin docente y los

programas de formacin para los profesores de los distintos niveles. Este proceso supone el establecimiento de un sistema de aptitudes y mritos para el reclutamiento y
la promocin en la funcin de enseanza.
Esquema 2: Lineamientos de Polticas Pblicas*
Dimensin

Criterios
Ampliacin de la
cobertura educativa

Eficacia externa
Disminuir las
inequidades de
acceso

Extensin de la
retencin escolar
Eficacia interna
Disminuir las inequidades de aos
de estudio

Lneas de accin pblica

Adecuacin y equipamiento de la infraestructura educativa
existente
Dotacin de infraestructura educativa con nfasis en equilibrio geogrfico
Fortalecimiento de transferencias condicionadas al acceso
educativo
Subvencin a establecimientos de recepcin de clases desfavorecidas
Promocin del empleo de jefes de hogar que tienen a su cargo
jvenes estudiantes
Ampliacin de programas de apoyo a la gratuidad educativa
Becas estudiantiles de compensacin por condicin social
Implementacin de dispositivos de apoyo escolar centrado en
la comunidad

*Obs.: Estas propuestas no son exhaustivas ni concluyentes, pero se consideran un punto de partida
necesario.

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INVESTIGACIONES SOBRE LA INTRODUCCIN DE LAS TIC

EN LAS ESCUELAS Y SU IMPACTO EN EL APRENDIZAJE1
Rodolfo Elas, Patricia Misiego
Alina Machado, Ivone Perazzo
Juan Jos Daz
1. Introduccin
En muy poco tiempo las nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC)
han transformado prcticamente todos los mbitos de la actividad humana. En este
nuevo escenario, el desarrollo econmico y social depende en gran medida del capital
humano y de su capacidad de innovar e integrar nuevo conocimiento y tecnologa en
los procesos productivos (CEPAL, 2008). Sin embargo, los avances en su difusin no
han sido ni automticos ni completos, surgiendo una nueva forma de exclusin social,
la brecha digital. Quienes no acceden a estas tecnologas, no slo quedan al margen de
los beneficios de su utilizacin, sino que son vctimas de una nueva forma de marginacin en otros mbitos: en el sector productivo, educativo, de salud, etc. (CEPAL, 2010).
La educacin es un espacio estratgico en la transicin hacia la sociedad de la informacin, as como una va para el logro de la equidad. Bajo esta premisa, progresivamente
los pases del mundo van desarrollando polticas para incorporar masivamente las TIC
en sus escuelas. Se espera que estos esfuerzos disminuyan la brecha digital al interior
de los pases y preparen a los jvenes en las nuevas competencias vinculadas con estas tecnologas. Adicionalmente, en el mbito educativo, se espera que las TIC ayuden
a enfrentar la creciente exigencia de asegurar una educacin de calidad para todos los
estudiantes. Se espera que las TIC ayuden a modernizar los procesos de enseanza y
aprendizaje y hagan ms atractiva la escuela para las nuevas generaciones que viven
en un mundo crecientemente digital y multimedia. Estos esfuerzos han conseguido
acercar las TIC a los nios y nias, lo que es especialmente importante en los pases
menos desarrollados donde estas tecnologas an no llegan a los hogares de la mayor
parte de la poblacin. Segn diversas fuentes (Banco Mundial, 2006; Comisin Europea, 2006; OECD, 2005), ms del 90% de las escuelas en los pases ms desarrollados
cuenta con equipamiento y est conectada a Internet, la mayor parte a banda ancha.
Pero slo el 38% de las escuelas de los pases en vas de desarrollo estn conectadas
a Internet, aunque pases como Mxico, Brasil, Argentina, Uruguay y Chile muestran
grados de penetracin de Internet en las escuelas superiores al 40% (CEPAL, 2008).
La presencia de las TIC en las escuelas puede abrir nuevas oportunidades para que las
personas encuentren caminos para salir de su condicin de pobreza. Hoy en da saber
usar y tener acceso a las TIC es una condicin de base para poder ampliar las capaci1 Este trabajo fue elaborado con el apoyo del Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo de Canad (IDRC)
a travs del Programa Think Tank Initiative (TTI) Matching Funds.
93

dades de accin en el mbito productivo y laboral, para potenciar la las capacidades

bsicas que tienen las personas para actuar sobre s mismas y sobre su entorno. As,
las iniciativas 1 a 1, u otras similares, pueden incrementar las oportunidades para las
familias y comunidades, especialmente cuando los nios tienen la oportunidad de
llevarse sus computadoras a la casa despus de clases. En contextos de pobreza o
aislamiento, esto ofrece una oportunidad para que las computadoras porttiles y la
conectividad lleguen a ser parte de una iniciativa de desarrollo ms amplia. Los usos
potenciales incluyen el acceso a los servicios estatales y los mercados de empleo. La
conectividad tambin se puede usar para fortalecer la participacin poltica, lo cual va
asociado con la vida ciudadana, la modernizacin del estado y el fortalecimiento de la
democracia (BID, 2011).
Aunque promisorias en su concepto, las iniciativas 1 a 1 planteadas hasta ahora han
tenido poco tiempo de implementacin y sus resultados, cuando fueron evaluados,
han sido variados. En efecto, a la fecha la evidencia acumulada solo permite afirmar
que, en general, el uso educativo de las TIC contribuye a mejorar ciertos resultados
intermedios, tales como la motivacin de los alumnos, pero que su contribucin a los
aprendizajes an no es clara ni evidente (CEPAL, 2008). Asimismo, es muy poco lo
que se sabe sobre el impacto de la introduccin de las laptops en el hogar. Quienes
han abordado el tema destacan que las familias aprenden a usar las computadoras
con los nios, y que en particular los hermanos mayores, la usan de diversos modos.
Pero se ha encontrado muy poca evidencia sobre el posible impacto en el acceso a
mejores condiciones de trabajo o sobre la conformacin de emprendimientos en torno al uso de las computadoras.
Este documento parte de una revisin de estudios sobre los impactos productivitos
del acceso a computadoras e Internet, realiza un anlisis de experiencias incorporacin de TIC en la escuela y sus impactos en la regin en particular profundizando en
las experiencias de Uruguay, Per y Paraguay. Seguidamente se presenta una revisin
de las evaluaciones sobre el impacto de los programas 1 a 1 en los aprendizajes.
2. La importancia de las computadoras e internet: impactos productivos y en la acumulacin de capital humano
La creciente difusin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en los
ltimos treinta aos ha concentrado la atencin de un importante nmero de investigaciones que buscan esclarecer su impacto econmico, tanto a nivel agregado, como
a nivel microeconmico. En el primer caso, a partir de trabajos como los de Krueger
(1993), Dinardo y Pischke (1997), Autor, Katz y Krueger (1998), Entorf, Gollac y Kramarz (1999), Autor (2001), Freeman (2002), entre otros, la preocupacin se centra
en explorar los cambios que origina la introduccin de tecnologas como la computadora e Internet en la conformacin del mercado laboral, en trminos de productividad
y retornos para ciertas habilidades, segregacin salarial, etc.

94

Ello sin duda ha contribuido a que el tema sea crecientemente estudiado en pases en
desarrollo, y que se cuente en los ltimos aos con un gran nmero de investigaciones
que relacionan la difusin de las TIC con el alivio de la pobreza (Adeya, 2002). En esta
lnea, diversas investigaciones se han concentrado tambin en describir el proceso de
expansin del acceso a estas tecnologas, as como a caracterizar a los usuarios de las
mismas, particularmente en pases en desarrollo (Venkatesh y Brown, 2001; Goolsbee y Klenow, 2002; Grazzi y Vergara, 2011).
De modo similar, en los ltimos aos han surgido diversos trabajos con una mirada
ms especfica, que se han centrado en la relevancia de TIC como las computadoras
e Internet para la toma de decisiones de los propietarios de pequeas empresas, as
como para la bsqueda de empleo y el aprendizaje de nios, nias y adolescentes en
edad escolar. A continuacin se describen algunos de los principales hallazgos de la
literatura en estas lneas de investigacin.
Para la teora econmica resulta fundamental el rol de este tipo de tecnologas en la
reduccin de diversos costos asociados a la obtencin de informacin y al tiempo de
ejecucin de tareas diversas, por lo que la difusin de las computadoras e Internet
debera ser fundamental para el incremento de la productividad de micro y pequeas
empresas, de acuerdo con la cadena causal sistematizada por Gi-Soon (2005). Algunas investigaciones han partido de este marco para explorar el impacto de la tenencia
de una computadora personal (PC) y del acceso a Internet sobre el bienestar del hogar, medido por su nivel de ingresos y de gastos, principalmente.
En esta lnea se sitan trabajos como el de Trung y otros (2007) para Vietman, el de
Gi-Soon (2005) para Laos y el de De los Ros (2010) para Per. En el primero de estos
trabajos, se utiliza datos de un panel de encuestas de hogares de 2002 y 2004, as
como un pool con estos aos adems de 1998, con la intencin de evaluar el impacto
de la liberalizacin de las TIC sobre el nivel de gasto de los hogares. Entre las diferentes TIC, los autores encuentran que la tenencia de computadora tiene el impacto ms
grande sobre el bienestar del hogar, aunque solo es significativo (al 90%) para zonas
rurales. Cuando se separa segn nivel de ingreso, solo hay un impacto significativo (al
90%) en los hogares ricos urbanos (no se incluy el uso de Internet por su alta correlacin con las computadoras y el servicio de telefona). Este resultado permite a los
autores aportar evidencia sobre la importancia de las TIC para el alivio de la pobreza
en pases en desarrollo, indicando que el uso de computadoras, que en dicho pas es
comn solo entre los hogares ms ricos, ha contribuido a incrementar el bienestar
de estos en el tiempo. Se seala que la introduccin de las TIC, como ha venido ocurriendo, podra estar contribuyendo a incrementar brechas entre ricos y pobres, por
lo que se recomienda la inversin pblica en la provisin de computadoras e Internet
en escuelas y zonas rurales.
En el caso de De los Ros (2010), sobre la base de datos de panel de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para los aos 2007 a 2009, el autor busca evaluar posibles impactos en el bienestar del hogar (ingresos, gastos, bienestar subjetivo) como
consecuencia del uso (y el cambio en el uso) de Internet. Para ello, estima un modelo
95

MCO para distintos subgrupos del panel, incluyendo una restriccin a hogares sin
PC para evitar la endogeneidad del uso de Internet. Aade un modelo para evaluar
cambios en ingresos laborales, y explora tambin los efectos de Internet en la obtencin de un empleo (usando un probit para los individuos de 17 a 60 aos que estaban
desempleados en 2007). La investigacin encuentra que el impacto sobre ingresos
asciende al 19% del ingreso promedio nacional por el cambio en el uso, y es del 14%
para el caso de los gastos. El impacto sobre la mejora en la calidad de vida percibida
es de 4% (mayor probabilidad de reportar una mejora). Este ltimo efecto deja de
ser significativo cuando solo se toma a los hogares sin PC. El efecto general sobre
el ingreso de los trabajadores por la adopcin de Internet es de 6%. Por otro lado, el
efecto sobre la probabilidad de obtener empleo no es significativo.
Por otro lado, el impacto directo sobre la productividad de micro y pequeas empresas ha sido abordado por trabajos como el de Matambalya y Wolf (2001) para Tanzania y Kenya, mientras que Huaroto (2011) para Per. En el primer caso, a partir
de una muestra de 300 empresas pequeas y medianas de ambos pases, con datos
recogidos entre 1999 y 2000, los autores se propusieron determinar el aporte de las
diferentes TIC a la productividad de firmas pequeas y medianas del Este de frica
en los ltimos aos. Para ello estiman una funcin Cobb-Douglas para hallar determinantes de la productividad de las firmas, y encuentran que los coeficientes asociados
a las TIC son negativos, aunque en ningn caso son significativos. A partir de ello, los
autores concluyen que la ausencia de un efecto exclusivamente atribuible a las TIC
sobre la productividad puede atribuirse al estadio inicial de la inversin en estas tecnologas entre las empresas ms pequeas, por lo que la existencia de un rezago para
que se hagan visibles los retornos de esta inversin hacen que en el presente no se
aprecie efecto alguno.
Similar es la problemtica abordada por Huaroto (2011), aunque con la diferencia
de que este trabajo utiliza datos de encuestas de hogares (un panel de datos de los
aos 2007 a 2010). El autor se propone explorar en qu medida Internet contribuye
a la productividad de las microempresas, para lo cual estima un modelo de primeras
diferencias con una ecuacin para la productividad (medida como el cociente del valor agregado y las horas trabajadas), tomando como variable explicativa el acceso a
Internet del dueo de la empresa (medido a travs de un ndice de intensidad de uso).
A partir de este anlisis encuentra que la variacin en el ndice de intensidad de uso de
Internet tiene un efecto de alrededor de S/. 0.04 sobre la productividad anual de las
microempresas (1.5% de la productividad promedio). Cabe sealar que si bien este
impacto puede parecer pequeo, pero si se considera que es el asociado al cambio en
solo un punto del ndice (lo que implica que es posible pasar de 0 a 100), deja de ser
desdeable. En suma, el autor encuentra evidencia de la importancia de impulsar el
acceso a Internet para mejorar la productividad de las microempresas.
Por otro lado, el acceso a informacin para la asignacin de recursos como canal de
accin de las computadoras sobre la productividad de una micro o pequea empresa
ha motivado trabajos como el de Hubbard (2003), el cual se concentra en un tipo par96

ticular de computadora utilizada a bordo de camiones de carga en Estados Unidos.

Utilizando un mdulo especializado del Censo de Transporte de 1992 y 1997 respondido por personal encargado de este tipo de camiones, este trabajo se propone
determinar si la mejora en la informacin como consecuencia del uso de TIC, conducir
a mejores decisiones al interior de las firmas. En este caso, se busca evaluar el efecto
de este tipo de computadoras en el uso de capacidad de los camiones de carga. Para
este fin, se considera estimaciones independientes para los aos mencionados, con
modelos OLS que consideran como variable dependiente a las millas de recorrido con
carga, as como modelos GLS que incluyen dicha variable, adems del nmero de semanas que el camin permanece en uso, como variables dependientes. A partir de
ello, el autor encuentra que los impactos son mayores en 1997, donde se muestra que
el uso de las computadoras se asocia a un incremento del uso de la capacidad de los
camiones en 13% (medidas por las millas cargadas por periodo). Con este resultado
se aporta evidencia en favor del rol de la informacin para la toma de mejores decisiones de asignacin de recursos, al mostrar el impacto positivo de las computadoras a
bordo en el uso de la capacidad de los camiones de carga. De acuerdo con Hubbard,
este aumento se debera a que con las computadoras a bordo los despachadores pueden determinar la posicin de los camiones en tiempo real, lo que permite una mayor
comunicacin con los conductores, lo que permite mantener los camiones ms tiempo en la carretera y con carga.
En comparacin con este canal de impacto de las TIC, el rol de las PC en casa en el
inicio de nuevos emprendimientos ha sido menos atendido por la literatura. En esta
lnea de investigacin destaca el trabajo de Fairlie (2006), a partir de datos de la Current Population Survey (CPS) de Estados Unidos para los aos de 1997 a 2001. Para
ello, se utiliza un probit para modelar la probabilidad de iniciar una pequea empresa
en los 12 a 15 meses posteriores a la encuesta. Se consider especificaciones con una
dummy para el acceso a Internet, y para atender problemas de doble causalidad, se
incluy un probitbivariado que estima al mismo tiempo la probabilidad de tener PC en
casa. A partir de los probit, Fairlie encontr que los hombres que tienen una PC son
0.6% ms propensos a iniciar un negocio, mientras que en las mujeres la probabilidad
es de 0.7% (aunque cuando se utiliza los probits bivariados, los coeficientes de inters
no son significativos). En ese sentido, la evidencia es consistente con la hiptesis de
que contar con una PC en casa influye positivamente en el inicio de emprendimientos,
especialmente entre las mujeres, en la medida en que facilita la elaboracin de planes
de negocio y el obtener informacin sobre impuestos y regulaciones diversas.
Otro impacto de las computadoras e Internet que s ha merecido mayor atencin desde la literatura econmica es el de la bsqueda de empleo. Al respecto, trabajos como
los de Kuhn y Skuterud (2004) y Stevenson (2009), ambos para los Estados Unidos,
arrojan evidencia mixta sobre la efectividad de este mtodo. En el primer caso, se trata de un estudio que busca examinar la incidencia y difusin de Internet como medio
de bsqueda de empleo, as como el efecto que tiene en el resultado de la bsqueda
de empleo el incorporar esta estrategia, para lo que los autores recurren a datos de
la CPS de 1997 a 2000, con una muestra de personas desempleadas. Para lograrlo se
97

estima modelos probit para la probabilidad de haber buscado empleo por Internet,
as como para la duracin del desempleo (tomando como dependiente una variable
dummy que indica si la persona encontr empleo al ao siguiente). Adems, se estima
un modelo de duracin para la tasa de riesgo de encontrar empleo. Las estimaciones
muestran que, en cuanto a los determinantes del uso de Internet destaca el pertenecer a ocupaciones con tasas bajas de desempleo, as como ser joven y tener un nivel
educativo alto. Sin embargo, en cuanto a las consecuencias de este mtodo, tanto el
probit como el modelo de duracin sealan que este no contribuye a reducir la duracin del desempleo, y en algunos casos incluso lo prolonga. As, los autores sostienen
que este resultado genera una discusin en torno a la efectividad de buscar empleo
por Internet. Se menciona que ello puede obedecer a una seal que este mtodo arroja a los empleadores, o bien a la ausencia de informacin sobre la calidad del empleo
obtenido (de modo que se encuentre que aquellos que usaron Internet encontraron
mejores empleos). Se sugiere adems la posibilidad de una seleccin negativa en no
observables de los usuarios de Internet para buscar empleo (Autor, 2001).
Por su parte, Stevenson (2009) se concentra en explorar los cambios que la difusin
de Internet ha generado sobre las formas de bsqueda de empleo y la duracin del
mismo. Para ello utiliza tambin los datos de la CPS, para los aos de 1998, 2001 y
2003, y estima el impacto del uso de Internet sobre el empleo de distintos mtodos
de bsqueda de empleo, y sobre el nmero total de mtodos empleados por medio de
regresiones OLS y de variables instrumentales (tomando como instrumento la interaccin entre el ao de la encuesta y la proporcin de hogares en el estado que tenan
telfonos en 1960, as como la interaccin con la proporcin de hogares en el estado
que tenan lavadora automtica en 1960). Por otro lado, para evaluar el impacto del
uso de Internet sobre el cambio de empleo, se utiliz un modelo probit a partir de la
CPS mensual de 2000 y de 2001. Entre los principales resultados que encuentra el
autor est el impacto significativo del uso de Internet sobre todos los mtodos posibles (contacto de agencias pblicas o privadas, contacto directo con el empleador,
envo de CV, etc.), en las estimaciones de variables instrumentales (aunque la significancia se pierde al incluir efectos fijos por ao). Sin embargo, el impacto sobre el
nmero de mtodos empleado s muestra significancia en todos los casos. En cuanto
a la probabilidad de cambiar de empleo, esta aumentaba en 15% por el uso de Internet (y en 28% para la muestra de hogares con acceso a Internet). Con ello, el autor
corrobora que el importante incremento en el acceso a Internet ha generado que la
variedad de mtodos de bsqueda de empleo se incremente. A su vez, la gran mayora
de desempleados que usaron Internet en su bsqueda de empleo, tuvieron xito, y
posteriormente se observ que cambiaban ms rpido de trabajo.
3. La inclusin de TIC en la escuela en Amrica latina y el Caribe
La inclusin de medios tecnolgicos en la prctica docente no es un hecho novedoso.
Los recursos tecnolgicos han ocupado desde siempre un lugar importante tanto en
la reflexin pedaggica como en la planificacin didctica. En el siglo XX la escuela
98

dialog con los medios electrnicos e introdujo en sus prcticas la radio, la televisin
y el cine y, desde los aos 80, las computadoras (OEI, 2011). No obstante, esta incorporacin es heterognea por pases y dentro de estos.
Ms all de las limitaciones de la regin, los pases de Amrica Latina y el Caribe han
avanzado mucho en programas de equipamiento informtico en gran escala a escuelas siendo el modelo 1 a 1 el ms utilizado (OEI, 2011; BID, 2011). Se han implementado modelos 1 a 1 en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, entre ellos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Hait, Honduras, Jamaica,
Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (BID,
2011). Si bien los objetivos de la incorporacin de estos programas son variados, los
ms presentes son que las generaciones jvenes adquieran destrezas y competencias
basadas en las TIC; que se reduzca la brecha digital entre individuos y grupos sociales
y que se mejoren las prcticas educativas y los logros acadmicos (OEI, 2011).
El trmino 1 a 1 se refiere a la proporcin de dispositivos digitales por nio, de modo
que a cada nio se le suministra un dispositivo digital, por lo general una computadora porttil (laptop) para facilitar su aprendizaje. Lo tpico es que ya vengan cargadas
con software bsico que incluye procesadores de palabras, buscadores de Internet,
software para presentaciones, ambientes para creacin y diseo de multimedia, calculadoras y juegos. De esta forma, se cambia la idea de los laboratorios de informtica
por la utilizacin de un dispositivo personal que incentiva la creacin, el trabajo en
red y colaborativo, sin quedar restringido su uso al centro educativo y se genera a
travs de ello la idea de la escuela extendida en el espacio y en el tiempo (BID, 2009).
Asimismo, en la medida que emergen ms tecnologas mviles, como porttiles, tablet
PC y celulares con capacidad multimedia, entre otras, hay creciente inters en explorar modelos de computacin 1 a 1 donde cada nio trabaja con su propio dispositivo,
dentro o fuera del aula, conectado a la red por va inalmbrica.
La implementacin concreta de estos programas depende en buena medida de cuestiones vinculadas a la infraestructura de cada lugar. Por ejemplo, no siempre es posible instalar muchos computadores dentro de las aulas. El carrito de computadores
porttiles que se desplaza al aula donde se requiere, surge en estos casos como una
posible solucin. Al igual que el laboratorio, con el carrito de porttiles el profesor
debe planificar el uso de las TIC con anticipacin; pero en este caso, las porttiles
permiten el trabajo en grupos dentro de la sala en el momento que sea apropiado. Asimismo, evitan tener computadores en todas las salas y van donde se necesitan; y su
menor tamao facilita un trabajo ms fluido entre los estudiantes. En los ltimos aos,
estos modelos de TIC en el aula se han visto complementados con proyectores que
muestran la pantalla del computador del profesor en un teln grande visible por todos los alumnos de la clase. Esto permite al docente enriquecer sus explicaciones a la
clase completa con recursos multimedia. Adicionalmente, hay un creciente inters en
usar pizarras interactivas en conjunto con estos proyectores, puesto que facilitan an
ms la interaccin de docentes y alumnos con los recursos digitales (CEPAL, 2008).

99

Un tema sobre el que se han generado una gran cantidad de investigaciones en los
ltimos aos es el impacto del acceso y uso de PCs y de Internet sobre el logro educativo. Este tema, de particular inters en el diseo de polticas pblicas para la mejora
de los aprendizajes, ha generado trabajos de ndole tanto descriptivo como experimental, con resultados diversos.
Dentro de esta lnea de investigacin, un primer grupo de trabajos se ha concentrado
en evaluar el rol de estas tecnologas cuando son utilizadas en el aula (Angrist y Lavy,
2002; Rouse y Krueger, 2004; Banerjee et al, 2007; Barrera Osorio y Linden, 2009;
Barrow et al, 2010). En el caso de Angrist y Lavy (2002), se intent medir el impacto
de un programa de instalacin de PCs en escuelas primarias y medias sobre el uso
de PCs para la enseanza por parte de los docentes y sobre el logro acadmico en
lenguaje y matemticas. Para ello se hace una estimacin de variables instrumentales
considerando la aplicacin del programa como instrumento para la intensidad de uso
de las computadoras en actividades educativas por parte de los docentes, y tomando como variable dependiente al rendimiento en pruebas aplicadas a estudiantes de
cuarto y octavo grado. Las estimaciones realizadas muestran la ausencia de un impacto significativo para las pruebas de cuarto grado, mientras que para octavo grado se
aprecia incluso un efecto negativo. A partir de ello, los autores concluyen que este resultado puede obedecer a que el programa, al ser bastante demandante en recursos,
habra desplazado otras actividades educativas de la escuela, generando resultados
negativos. Por otro lado, se menciona la posibilidad de que s existan efectos positivos,
pero que tomen un tiempo mayor del previsto en evidenciarse.
Por su parte, Rouse y Krueger (2004) realizan una evaluacin experimental de un
programa computarizado denominado Fast For Word en las habilidades para la lectura de estudiantes de cuatro escuelas en los Estados Unidos. A partir de un anlisis de variables instrumentales (tomando como instrumento la seleccin inicial para
participar del programa) y una estimacin de diferencias en diferencias, se encuentra
que tanto los estudiantes seleccionados para el tratamiento como los del grupo control mostraron avances significativos en todas las pruebas aplicadas y que no habra
un efecto significativo de las diferencias en diferencias(el resultado es similar si se
considera a quienes efectivamente recibieron el tratamiento). As, los autores no encuentran evidencia de que el programa incremente las habilidades para la lectura ni el
vocabulario de los estudiantes, aunque se sostiene que el tamao de muestra elegido
pudo ser muy pequeo.
Otra evaluacin experimental aplicada a este tema es la realizada por Banerjee et al
(2007), quienes buscan medir la efectividad de un programa de horas de uso pedaggico de PCs por semana en aprendizaje de matemticas, aplicado en la India para
estudiantes de cuarto grado de primaria. Los autores encuentran que este programa,
que consiste en asignar dos horas semanales de PCs compartidas usando juegos que
implican resolver problemas matemticos, tiene un impacto significativo, de hasta 0.5
desviaciones estndar para el rendimiento en matemticas, no as para lenguaje, donde no existe efecto alguno. Este resultado es considerado razonable por los autores,
100

en la medida en que el software provisto es intensivo en la resolucin de problemas

matemticos, y enfatizan la efectividad del programa en el aprendizaje en esta rea
en particular.
Por otro lado, un ejemplo de evaluacin de este tipo de programas en pases desarrollados es la realizada por Barrow y otros (2010), quienes implementan una evaluacin
experimental para un programa computarizado de enseanza de lgebra en 17 escuelas seleccionadas de Estados Unidos. La evaluacin muestra un impacto significativo y positivo, de 0.17 desviaciones estndar sobre pruebas de matemticas, lo cual
de acuerdo con los autores es comparable al impacto de una reduccin del tamao de
clase, con la ventaja de que este programa es menos costoso, lo que motiva la necesidad de realizar mayores evaluaciones a este tipo de intervencin.
A diferencia de los estudios mencionados, trabajos como el de Barrera Osorio y
Linden (2009), dedicado a evaluar la efectividad de un programa de incorporacin
de computadoras donadas en la enseanza de lenguaje en escuelas pblicas de Colombia, no encuentran un efecto significativo sobre el rendimiento acadmico. As, de
acuerdo con los autores, los resultados de esta evaluacin experimental muestran los
lmites de este tipo de intervenciones y llaman a realzar la importancia de la implementacin y el monitoreo para el logro de sus objetivos (debido a que los docentes
no necesariamente incorporan adecuadamente el programa). A su vez, se seala la
necesidad de distinguir entre programas que no funcionan por un problema de implementacin de aquellos cuyo diseo pedaggico es pobre de por s.
El acceso a computadoras y/o Internet desde casa tambin ha sido un factor bastante
estudiado por sus potenciales efectos sobre el aprendizaje en personas en edad escolar (Fuch y Woessmann, 2004; Fairlie, 2005; Schmitt y Wadsworth, 2006; Malamud y
Pop-Eleches, 2011; Biagi y Loi, 2013).
En el caso de Fuchs y Woessmann (2004), se trata de una exploracin a partir de la
base de datos de la prueba PISA 2000 (con informacin de 32 pases).Utilizando esta
informacin, los autores estiman modelos de mnimos cuadrados ponderados para las
funciones de logro en matemticas y comprensin de lectura, considerando controles
por caractersticas del estudiante, la escuela y el pas. Se estim modelos distintos
para ver el efecto de la presencia de una o ms PCs en el hogar, del acceso a PCs en
la escuela, y de la intensidad del uso en ambos lugares (en este ltimo caso, utilizando
mnimos cuadrados en dos etapas, donde la primera es una ecuacin para el acceso
a esta tecnologa). A partir de este anlisis, se encontr que el impacto del acceso
en el hogar es negativo para ambas competencias, ms an cuando hay ms de una
computadora en casa. En cuanto al uso en la escuela, se encuentra que no existe un
impacto significativo. El resultado es distinto cuando se explora el impacto del uso de
Internet. En este caso, aquellos que cuentan con Internet en el hogar tienen mejores
resultados en ambos exmenes. El resultado es mejor mientras ms uso se haga del
correo electrnico y de pginas web. En tanto, contar con software educativo solo
tiene impacto positivo en matemticas, mas no en comprensin de lectura. En cuanto

101

al impacto del uso en la escuela, este es positivo tanto para las PCs como para Internet, aunque se convierte en negativo cuando aumentan las horas de uso a la semana.
A partir de estos resultados los autores inciden en las diferencias entre el impacto
estimados mediante el anlisis bivariado y el resultado de los modelos con mltiples
controles, dado que estos muestran que la aparente relacin positiva entre el acceso
a PCs y el rendimiento acadmico no es tal. En esta lnea, resaltan la forma de U invertida en el resultado del uso en la escuela, dado que este podra sealar alguna seleccin en el uso por parte de los docentes (priorizando el uso de los equipos por parte
de los ms hbiles), aunque finalmente se hace evidente el efecto negativo de esta
tecnologa sobre el desarrollo de distintas habilidades. Sin embargo, precisan que su
estudio debe ser interpretado como una descripcin antes que como un anlisis causal, como s ocurre con las evaluaciones experimentales.
Tambin a partir de datos de la prueba PISA, del ao 2009, Biagi y Loi (2013) se proponen evaluar el impacto de los distintos tipos de uso de las TIC en el aprendizaje de
los estudiantes de 15 aos en 23 pases. A diferencia del trabajo de Fuchs y Woessmann (2004), el anlisis economtrico de esta investigacin es independiente para
cada pas, en cuyo caso se estim una regresin para explicar el rendimiento en cada
competencia evaluada (comprensin lectora, matemticas y ciencias), considerando
entre las variables exgenas algunos indicadores de intensidad de uso de TIC segn
distintos propsitos (juegos, comunicacin, operaciones tcnicas y creacin de contenido), permitiendo interacciones entre estos. Sorprendentemente, solo el indicador
de uso con propsitos ldicos result ser positivo y significativo en todas las materias
para ms de la mitad de los pases, mientras que el resto de indicadores, cuando tenan algn impacto significativo, era negativo. Por otro lado, un indicador del nmero
de actividades realizadas con las TIC result ser significativo en casi todos los casos.
Si bien el resultado es llamativo, los autores precisan que no debe descartarse a partir
de ellos el aporte de las TIC en la formacin de competencias, puesto que el hecho de
que el indicador del nmero de usos de las TIC sea positivo es un indicativo de la complementariedad que existira entre diversas actividades y que no est siendo identificado en la estimacin. Asimismo, precisan que la evidencia no debe ser interpretada
como causal, puesto que no se cuenta con observaciones contrafactuales adecuadas,
ya que en muchos pases casi la totalidad de estudiantes cuenta con PC en casa.
Otro estudio que explora la relacin entre el rendimiento acadmico y la disponibilidad de computadoras por parte de los estudiantes, es el realizado por Malamud y
Pop-Eleches (2011). En este caso, los autores evalan el efecto de un programa de
entrega de vouchers para compras de PCs aplicado a familias de ingresos bajos y con
hijos matriculados en escuelas pblicas en Rumana. Las caractersticas del programa
(que implican el desconocimiento por parte de los postulantes a beneficiarios acerca
del umbral que permite acceder al voucher), permiten que los autores utilicen un diseo de regresin discontinua para medir el impacto de la presencia de una PC en el
hogar. A partir de este anlisis, los autores encuentran un efecto negativo sobre las
notas (1/4 de desviacin estndar en matemticas, y 1/3 en lenguaje), pero positivo
102

sobre las habilidades en el uso de PC (entre 1/5 y 2/5 de desviacin estndar). A su

vez, se encuentra un impacto positivo sobre habilidades cognitivas (1/3 de desviacin
estndar, usando matrices progresivas de Raven) y no significativo sobre habilidades
no cognitivas. A partir de ellos, los autores concluyen que, pese a los esfuerzos del
Ministerio de Educacin de Rumana por alentar el uso educativo de las PCs, el resultado es que muy pocos beneficiarios tienen software educativo instalado y la mayora las utiliza para jugar. De modo an ms preocupante, hay evidencia de que los
usuarios destinan menos tiempo a hacer las tareas como consecuencia del uso de las
computadoras, perjudicando su acumulacin de capital humano.
Por otro lado, existe tambin un conjunto de estudios que se han concentrado en el
impacto de las computadoras sobre otra variable educativa de inters, como es la
asistencia a la escuela. En este rubro se encuentran los trabajos de Fairlie (2005) para
Estados Unidos, y de Schmitt y Wadsworth (2006), para el Reino Unido.
En el primer caso, el autor utiliza datos de la CPS 2001 para estima un probit bivariado que busca explicar tanto asistencia a la escuela como la tenencia de PC en el
hogar. Adicionalmente se considera una estimacin de variables instrumentales en la
que el uso de PC y el uso de Internet por parte de los padres son considerados como
instrumentos. A partir de este anlisis, se encuentra que la asistencia escolar se incrementa en 7.7% cuando se tiene PC en el hogar. As, la robustez de este resultado lleva
a sugerir que el consumo de PCs por parte del hogar genera una externalidad positiva
en los hijos hacia resultados educativos ms favorables.
A su vez, Schmitt y Wadsworth (2006), a partir de un panel de encuestas de hogares para los aos 1997 a 2001, evalan la influencia de contar con PC en casa sobre
la asistencia escolar en adolescentes de 15 a 17 aos (en particular, sobre la participacin en evaluaciones administradas al finalizar la educacin regular en el Reino
Unido). Para ello, estiman modelos probit que toman como variables dependientes algunos indicadores de asistencia y de logro educativo, como la participacin en exmenes GCSE y la calificacin obtenida en estas. El anlisis realizado permite encontrar
efectos significativos de la tenencia de PC sobre las distintas dependientes escogidas,
aunque el impacto se atena cuando se considera indicadores de intensidad de uso.
Asimismo, cuando se controla por la tenencia de otros activos que indiquen la riqueza
del hogar, el efecto de estos es menor al de la PC. A partir de ello, los autores consideran que existe evidencia para afirmar que contar con una PC en casa puede ser visto
como un insumo de la funcin de produccin educativa de los adolescentes.
La implementacin de modelos 1 a 1, o de variantes del mismo, en pases de Amrica
Latina ha sido muy importante en la ltima dcada. Las formas de implementacin,
la cobertura y las poblaciones objetivo de estos programas difieren. No obstante,
tambin pueden encontrarse algunos patrones repetidos. Los programas comienzan
generalmente con una experiencia piloto de la cual se recogen ventajas y desventajas
que servirn luego para la expansin del programa. Las poblaciones objetivo suelen
ser focalizadas en personas de bajos recursos, que asisten a escuelas con bajos desempeos o apartadas geogrficamente. Mayormente se encuentran dirigidos a do103

centes y alumnos en la enseanza pblica primaria, aunque hay varias experiencias de

programas dirigidos a su vez o exclusivamente a estudiantes de nivel medio. Asimismo, varios pases de la regin realizan esfuerzos para que la computadora traspase el
mbito escolar y pueda ser integrada en el hogar y en la comunidad.
De los estudios disponibles tambin surgen algunos aspectos clave para un adecuado
despliegue de los programas tales como: la infraestructura disponible, en particular la
conectividad; el soporte tcnico; las actitudes y creencias de los actores, en particular
de los docentes; la capacitacin y formacin de los docentes as como la integracin
de la tecnologa en la docencia. En efecto, la mayor parte de las evaluaciones sealan
que el acceso a la tecnologa nicamente es efectivo si est acompaado de un proceso de formacin a docentes que asegure el uso adecuado de las TIC. Asimismo, los
resultados muestran claramente que la mejora en las medidas de eficiencia y calidad
educativa no es inmediata sino que tarda varios perodos tiempo para observarse y,
particularmente en calidad, ocurre despus de la formacin de los docentes.
Si bien el tiempo transcurrido desde el comienzo de la implementacin de estos programas es breve en la mayora de los casos, puede considerarse como escaso el nmero de evaluaciones disponibles en general y en particular las ms rigurosas en su
diseo (BID, 2011). Asimismo, las investigaciones disponibles no permiten obtener
conclusiones respecto del impacto econmico, social y educativo de estos programas
y tienden a centrarse en algunos desempeos o logros tales como actitudes, despliegue, uso de las computadoras y aprendizajes. Los resultados de las evaluaciones en
torno a las mejoras en los aprendizajes se desarrollarn en el Captulo III.
Sin perjuicio de la controversia en torno a los impactos en aprendizaje, las evaluaciones existentes sobre polticas de TIC para escuelas han podido mostrar otros resultados que tambin son parte de sus objetivos: se reduce la brecha digital; mejoran las
competencias de manejo de estas tecnologas y las destrezas de procesamiento informacin por parte de los jvenes. No obstante, tambin se seala que la adquisicin de
competencias vinculadas al uso de TIC no est carente de dificultades y es muy heterognea dependiendo entre otros del nivel socioeconmico. Para enfrentar estos desafos, muchos pases estn abordando el desarrollo de las competencias de manejo
de uso de las TIC a travs de dos estrategias complementarias (BID, 2011). Tambin
se seala que las iniciativas 1 a 1 a gran escala contribuyen a reducir la primera brecha
digital en el acceso TIC. En este sentido, la globalizacin de dichas iniciativas debera
reducir la brecha digital entre las generaciones jvenes de pases desarrollados y en
desarrollo. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que una segunda brecha digital
emerge en el centro escolar cuando todo el alumnado tiene acceso a dispositivos TIC.
Se necesitan ms pruebas sobre cmo se usan las TIC en clase y su impacto sobre la
igualdad de oportunidades educativas (Valiente, 2011).

104

4. Experiencias nacionales: Uruguay, Paraguay y Per

4.1.

Uruguay

Uruguay es un pas pequeo, de poco ms de 3 millones de habitantes. La poblacin

habita mayormente en zonas urbanas (94,6%) y tiene una predominancia casi absoluta de personas que declaran tener ascendencia blanca (89,8%). Entre sus caractersticas distintivas se encuentra su buen desempeo en distintos indicadores socioeconmicos: muy bajas tasas de desempleo en los ltimos aos (en torno a 6%);
reducidas tasas de pobreza e indigencia (12,4% y 0,5% respectivamente); bajas tasas
de mortalidad infantil (9,3 por mil en 2012); bajo porcentaje de la poblacin sin instruccin (menor a 1% salvo en el tramo de 70 aos y ms donde alcanza a 2,5%). Estas
caractersticas distintivas del pas en la regin, sumadas al despliegue del Plan Ceibal
explican la extensin de acceso y uso de las TIC en el mismo.
4.1.1. Polticas de acceso a TIC y el Plan Ceibal
Uruguay dio muestras de su preocupacin por la incorporacin de las TIC en las aulas
desde comienzos de la dcada de 2000. En efecto, en abril de 2001 tuvo lugar el acto
de lanzamiento del Programa de Conectividad Educativa (PCE) y la firma del convenio marco para su instrumentacin. El PCE fue llevado adelante por la Presidencia de
la Repblica, la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) y la Administracin Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL). Con el fin de que docentes y alumnos de la educacin pblica tengan acceso a la Sociedad de la Informacin, se brind
la infraestructura y los conocimientos necesarios para que puedan integrar y utilizar
los beneficios de las TIC aplicadas al proceso de enseanza - aprendizaje.
ANTEL jug un rol preponderante en todo el proceso desde la implementacin del
PCE dado que la primera etapa de dicho programa implic la conexin a Internet de
los distintos centros educativos de la ANEP en todo el territorio nacional al tiempo
que suministr acceso gratuito a Internet a todos los centros educativos de ANEP.
Segn datos publicados por ANTEL, a fines de 2010 esta institucin haba instalado un total de 1.838 servicios de conectividad del PCE: 1.332 en escuelas primarias,
320 en liceos (centros de educacin secundaria), 141 en escuelas tcnicas (centros
de educacin tcnico-profesional de la UTU2) y 45 en centros de formacin docente.
Estas cantidades abarcan todas las escuelas primarias urbanas, los liceos, las escuelas
tcnicas de UTU y los centros de formacin docente del pas, pero slo algunas de las
1.100 escuelas primarias rurales del pas.
La siguiente etapa implic el desarrollo de distintas actividades que tienen como objetivo la capacitacin docente en el uso educativo e integracin acadmica de las TIC
en la enseanza pblica. El Portal Educativo del programa denominado Todos en Red,

2 Universidad del Trabajo del Uruguay.

105

facilit las herramientas necesarias para que sean los propios docentes en actividad
los que diseen y desarrollen contenidos educativos para colgar en el mismo.
Asimismo, en el entendido que el desigual desarrollo de la sociedad de la informacin
ha generado una brecha digital que amenaza profundizar las diferencias entre los
grupos sociales ms favorecidos y los menos favorecidos, a partir de 2001 se desarrolla el Programa Red USI, el cual apunta precisamente a disminuir la brecha digital. Su
objetivo general es contribuir a la universalizacin del acceso a las TIC, facilitando el
acceso a las mismas de comunidades desfavorecidas. Ms concretamente, el Programa Red USI pretende crear, fortalecer y desarrollar una red de infocentros comunitarios, operados por contrapartes pblicas o privadas, para proveer servicios pblicos
de uso de equipos informticos, de acceso a Internet, de capacitacin en informtica,
y otros servicios digitales, en condiciones accesibles para la poblacin objetivo. Segn
datos del ente estatal, existen 272 infocentros comunitarios operativos vinculados a
la Red USI: 78 CASI (Centros de Acceso a la Sociedad de la Informacin), 103 Centros
MEC (del Ministerio de Educacin y Cultura) y 91 centros de varios otros tipos. El mayor problema que enfrentan los infocentros comunitarios es el de la sustentabilidad,
a pesar de lo cual, segn datos de ANTEL, slo existe constancia del cierre definitivo
de 13 infocentros (adicionales a los 272 mencionados) en un perodo de diez aos.
En 2007, el Decreto 144/007 marca el inicio del Plan Ceibal3 (Conectividad Educativa de Informtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea), que consiste en la provisin de
un computador porttil (conocido como XO) a cada nio que asiste a la escuela pblica y a sus maestros y forma parte del proyecto OLPC4. El Plan involucra a diferentes
organismos pblicos vinculados a la educacin, la innovacin y la tecnologa: la ANEP,
el Consejo de Educacin Inicial y Primaria (CEIP), el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), ANTEL, la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica
y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (AGESIC), la Agencia Nacional de
Investigacin e Innovacin (ANII) y el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU)5.
Este ltimo tuvo a su cargo inicialmente la implementacin tcnica y operativa del
proyecto, si bien actualmente el Plan Ceibal ha pasado a conformar una entidad pblica de derecho privado que depende de Presidencia de la Repblica.
Un aspecto que diferencia a Uruguay de otros pases donde se han llevado adelante
iniciativas similares es la escala de implementacin, pues el Plan Ceibal ha sido pione-

3 Ceibal hace referencia al rbol del Ceibo, cuya flor es la flor nacional. El Plan Ceibal forma parte de un conjunto de
polticas que comienzan a implementarse a partir del ao 2005 y que incluyen la creacin de la Agencia para la Sociedad
de la Informacin y el Conocimiento y la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (BID, 2009).
4 Organizacin sin fines de lucro liderada por Nicholas Negroponte con sede en el MIT Media Labs, Boston, USA.
5 El LATU (Laboratorio Tecnolgico del Uruguay), es una organizacin creada en 1965. Es una persona de derecho pblico no estatal, y lo administra un directorio integrado por: un representante del Poder Ejecutivo (Ministerio de Industria,
Energa y Minera), que ocupa la presidencia; y dos representantes de la Cmara de Industrias del Uruguay y el Banco
Repblica, en calidad de directores. Su misin es impulsar el desarrollo sustentable del pas y su insercin internacional,
a travs de la innovacin y la transferencia de soluciones de valor en servicios analticos, metrolgicos, tecnolgicos, de
gestin y evaluacin de la conformidad de acuerdo a la normativa aplicable.
106

ro en la implementacin universal del modelo 1 a 1 (BID, 2009). En este sentido, las

principales novedades del mismo como poltica TIC son su universalidad en la educacin pblica, la provisin de tecnologa en propiedad de cada nio y la posibilidad que
genera el hecho de que la laptop llegue a los hogares (Ceibal, 2009).
El Plan se despleg en etapas: comenz a implementarse con un piloto en 2007 en
el departamento de Florida, se extendi a las escuelas pblicas primarias de los departamentos del interior del pas en 2008, y en octubre de 2009 alcanz cobertura
nacional al incorporarse la capital del pas y Canelones. Por otro lado, a partir de 2008
se extendi a alumnos del primer ciclo de la educacin media (de 1 a 3 ao) a partir
de un Decreto Presidencial que facult a la Comisin de Plan Ceibal para ampliar la
cobertura del Plan6. En febrero del 2010 el Consejo de Educacin Secundaria aprueba la propuesta pedaggica para la implementacin del Plan en la educacin media. A
partir de all comienza la entrega de mquinas en los centros educativos.
El objetivo del Plan es promover la inclusin digital, con el fin de disminuir la brecha
digital de manera de posibilitar un mayor y mejor acceso a la educacin y a la cultura. Estos objetivos se alcanzaran a partir del logro de distintos objetivos especficos,
tales como promover el uso integrado del computador porttil como apoyo a las propuestas pedaggicas del aula y del centro escolar, lograr que la formacin y actualizacin de los docentes posibilite el uso educativo de los nuevos recursos, producir
recursos educativos con apoyo en la tecnologa disponible, involucrar a los padres en
el acompaamiento y promocin de un uso adecuado y responsable de la tecnologa
para el beneficio del nio y la familia.
Segn datos del BID (2009), cada ao se registra un ingreso de unos 50.000 nios
adicionales al sistema educativo, a los que se les debe entregar sus respectivas XO.
As, el mantenimiento del Programa requiere una inversin anual que se estima en un
entorno del 0.1-0.2% del PBI.
Cabe sealar finalmente que desde la implementacin del primer piloto en 2007, ANTEL ha suministrado conectividad a escuelas, liceos, centros de enseanza tcnica,
locales y espacios abiertos en todo el pas, apelando a las diferentes tecnologas disponibles para llegar a los lugares ms remotos e incluso, desarrollando soluciones a
medida y brindando apoyo tcnico en la bsqueda de nuevas alternativas. Es as que,
segn datos publicados por ANTEL, se dispone de ms de 3.000 servicios instalados
por dicha institucin y se pueden encontrar centros educativos, plazas, barrios de

6 Como primera etapa de trabajo se llev a cabo un espacio de debate y propuestas en relacin a esta nueva poblacin
que accedera al Plan. A partir de las ideas all planteadas se conform un grupo de trabajo, coordinador de las acciones
de ese nivel, integrado por representantes de educacin secundaria y UTU, del Consejo Directivo Central (CODICEN) y del
LATU. En el ao 2009 se constituy la Comisin Plan Ceibal del Consejo de Educacin Secundaria cuyas competencias
seran: la gestin del Plan Ceibal, la formacin de recursos, la identificacin de experiencias valiosas, la elaboracin de
nuevas propuestas y la difusin de todas las acciones del Portal educativo del Plan Ceibal.
107

atencin prioritaria, aulas virtuales, centros CAIF7, complejos habitacionales y diferentes tipos de instituciones donde los nios o docentes desarrollan sus actividades
con acceso a Internet a partir de sus XO.
4.1.2. Evaluaciones institucionales del Plan Ceibal
En diciembre de 2009, la unidad de Monitoreo y Evaluacin Educativa del Plan Ceibal emiti los dos primeros informes sobre el impacto educativo y social del Plan. Se
recogieron datos sobre estudiantes, docentes, directores y padres de familia de educacin primaria y secundaria, usando mtodos cuantitativos y cualitativos.
Un primer resultado esperable es que el acceso a Internet aument significativamente entre el 2006 y el 2009. En efecto, el porcentaje de estudiantes que acceden a
Internet en la escuela aument del 19% al 28% y del 32% al 67% en Montevideo y en
el Interior, respectivamente en dicho perodo. Los resultados de la encuesta indicaron
que el 73% de las escuelas pblicas tenan conectividad a Internet, y el 75% de los
que respondieron aseguraron que la conexin era estable. Datos ms recientes sugieren que, para el 2010, el 95% de las escuelas primarias tenan conectividad, y el 5%
restante se hallaban en reas geogrficas remotas o con poca electricidad. Adems,
como se seal previamente, se instalaron puntos pblicos de acceso a WiFi al aire
libre, de modo que la mayora de los nios quedaran a 300 metros o menos del punto
WiFi ms cercano.
La avera de las computadoras fue un problema al principio. Para resolver esto el Plan
Ceibal ha colaborado con OLPC y con grupos locales de reparacin para mejorar su
servicio de reparacin. Si bien siempre era posible enviar las laptops a Montevideo
para repararlas, el Plan Ceibal comenz a enviar cuadrillas itinerantes de reparacin
a las escuelas, de modo que la mayora de los problemas con las computadoras se
pudieran resolver en terreno. La ltima informacin disponible indica que a mediados
del 2010 casi el 27% de las computadoras porttiles no se podan usar.
En lo referente al uso, la evaluacin realizada en 2009 revel que el 55% de los docentes usan la XO para fines pedaggicos. El 52% la usan para ensear matemtica y el
46% para ensear lenguaje. Al preguntrseles por qu no la usaban ms, muchos docentes opinaron que se necesitaba ms apoyo al maestro en cuanto al uso especfico
de la computadora porttil en alineamiento con el currculum. Por lo que respecta al
cambio en las prcticas educativas, el cambio ms importante parece haberse dado en
el interior del pas, donde el 61% de los docentes reportaron que la XO ha cambiado
sus hbitos de docencia. Esto se manifest menos en Montevideo, con el 47%. Sin embargo, desde una perspectiva educacional, el Plan se ha topado con algunos desafos
7 El Plan CAIF (Centros de Atencin a la Infancia y la Familia) desde 1988, constituye una poltica pblica intersectorial
de alianza entre el Estado, Organizaciones de la Sociedad Civil, e Intendencias Municipales, cuyo objetivo es garantizar
la proteccin y promover los derechos de los nios y las nias desde su concepcin hasta los 3 aos, priorizando el
acceso de aquellos que provienen de familias en situacin de pobreza y/o vulnerabilidad social, a travs de las modalidades urbanas y rural.
108

singulares en su implementacin. La resistencia inicial de los docentes se sum a las dificultades con la introduccin en las escuelas de un modelo que se propone cambiar las
prcticas de educacin y no sirve solamente para reforzar las prcticas tradicionales.
Un aspecto relevante del Plan Ceibal es que el uso de la computadora entregada a
cada nio no se limita a la escuela. Como parte de los tiles del nio, la computadora
se traslada a distintos espacios tales como el hogar, la escuela y la comunidad. En la
propuesta de tareas domiciliarias, en particular, se da una oportunidad de proyectar
la tarea de enseanza al espacio familiar y darle un nuevo significado como espacio de
aprendizaje, personal y escolar al mismo tiempo.
En lo que refiere al plano social, los informes intentaron dar respuesta a preguntas
tales como qu caractersticas tienen los hogares a los que lleg el Plan Ceibal? y
qu cambios en el acceso y uso de TIC se visualizan tanto en los nios como en sus
familias? A tal fin se recopila informacin sobre qu otros miembros del hogar utilizan
la computadora, con qu frecuencia y para qu usos. 55% de otros miembros del hogar que usan la XO, responde que la utiliza como entretenimiento, slo un 5% de los
encuestados responde que la XO fue utilizada para buscar trabajo. Cabe sealar que
el padre y la madre del nio no utilizan con frecuencia la laptop (24% y 38% la utilizan
al menos una vez al mes), siendo muy superior el uso por parte de los hermanos mayores (57%). Resulta interesante que 32% de quines no la usan declaran que no lo hacen porque no saben cmo hacerlo, 20% porque creen que slo puede usarla el nio y
otro 15% porque temen romperla. Slo 12% dice que no la usa porque no le interesa.
Un aspecto coincidente con evaluaciones realizadas en otros pases es que se observan grandes diferencias por nivel socioeconmico. Por ejemplo, se pregunta a la
persona que ms usa una computadora en el hogar, cul es esa computadora: en los
hogares ms pobres en un 60% de los casos es la de Ceibal, en el otro extremo, slo
7% usa la de Ceibal, siendo la computadora personal la ms usada (67%). Este sera un
indicativo de reduccin de la brecha digital entre otros miembros del hogar adems
del nio, que podra tener derrames en las posibilidades de conseguir un empleo, por
ejemplo, principalmente entre los jvenes.
Ms recientemente se hicieron varios relevamientos sobre el estado del parque de
XO. En particular en 2012, se conocieron nuevos datos en base a una encuesta realizada nio a nio durante dicho ao. A partir de la informacin relevada encuentran
que 79% de las XO estaban en funcionamiento y alrededor de 13% no lo estaba. El 8%
restante se divide entre las que estaban siendo reparadas, haban sido robadas, estaban bloqueadas o no estaban en disposicin del nio por otros motivos. Cabe sealar
que si se distingue por regin, aunque no hay grandes diferencias, es mayor el parque
en funcionamiento en el interior del pas. Otro dato relevante es cul es el porcentaje
de alumnos que lleva su laptop a clase. Se encuentra que en torno a 60% llev la computadora a clase y del 40% que no la llevaron, de los cuales la gran mayora responde
que la dej en su casa (en torno a 30%).

109

Dado que en 2012 el plan ya se haba extendido a la educacin media, tambin se publicaron datos sobre el estado del parque para estos alumnos. En este caso el universo de anlisis fue del 65,4% del total de 131.634 inscriptos en el primer ciclo. De este
universo se extrajo una muestra de 4.802 estudiantes representativa de todos los
centros. En este caso, un 75,3% estaba en funcionamiento, siendo mayor el porcentaje en el interior del pas (75,6%) que en la capital (74,8%), y mayor entre alumnos de
primer y segundo grado (cerca de 78% en ambos casos) que entre los de tercer grado
(69,2%). Los principales motivos por los cuales la laptop no estaba en funcionamiento
son que se encontraba bloqueada (10,1%) o que no funcionaba (8,8%).
Es importante sealar que, adems de la evaluacin encargada por Plan Ceibal, hay
varias evaluaciones independientes que ya se han publicado, y otras estn todava en
marcha. Algunas de estas evaluaciones se sintetizan a continuacin.
4.1.3. Evaluaciones independientes
Una primera investigacin a destacar es la realizada por Rivoir y Pittaluga (2010). Este
trabajo se propuso investigar en qu medida el Plan Ceibal redujo la brecha digital y
relevar indicios que den cuenta de si est reduciendo otras brechas sociales y generando as procesos de inclusin social. La brecha digital fue entendida en forma multidimensional, se tomaron en cuenta los usos que se le da a la computadora brindada por
el Ceibal y los procesos que su incorporacin al hogar y la comunidad ha producido.
Entre los objetivos especficos se destacan dos vinculados a la incorporacin de la
laptop en el hogar y la comunidad: relevar, analizar e interpretar los procesos de incorporacin de la tecnologa en los hogares y en la comunidad; averiguar si esta est
siendo o ha sido usada para el desarrollo de las personas o comunidades.
Para cumplir con dichos objetivos se aplicaron metodologas tanto cuantitativa, a travs del procesamiento de los datos que brinda la Encuesta Nacional Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadstica (INE), como cualitativa, en la que se
realizaron entrevistas a adultos de los hogares e informantes calificados.
La ECH releva el equipamiento de los hogares en lo que refiere a TIC. Concretamente
mide la cantidad de hogares (o personas en esos hogares) que estn equipados con
una o ms computadoras, con conexin a Internet y/o con TV cable. Esta pregunta
est disponible en forma continua desde 2001. En 2006, donde se realiz un mdulo
especial de TIC, tambin se releva informacin sobre el uso, ms all de si la computadora est disponible en el hogar. Esta pregunta no se incorpor en 2007, pero a
partir del ao 2008 el mdulo sobre usos de las TIC se incorpor definitivamente en
el formulario de la encuesta y a partir de 2009 se incorpor una pregunta sobre si el
hogar cuenta con una computadora del Plan Ceibal. Las investigadoras encuentran
que la reconstruccin de los hogares con Ceibal a partir de esta pregunta es razonable en funcin de los datos oficiales acerca de la disponibilidad efectiva de laptops por
parte de los hogares.

110

Encuentran que en los hogares con un buen contexto socioeconmico, donde en

general haba una computadora en el hogar cuando se despleg el Plan, se tiende a
no usar la XO cuando el hogar dispone de conexin a Internet. Como contrapartida, aquellos hogares con PC, sin Internet, pero donde efectivamente llega la seal de
Ceibal, los padres son atrados a utilizar la XO al igual que otros familiares, ya sea para
buscar informacin en general, comunicarse o jugar.
En los hogares en contextos ms desfavorables, la cantidad de integrantes del hogar
no dueos proclives a utilizar la XO es mucho mayor. Tambin en los hogares con
seal, es ms probable encontrar adultos de la familia ms inclinados a utilizar la XO.
De acuerdo a los usos por parte de otros miembros, emerge como el ms nombrado el
de explorar la mquina en general, sin establecerse un uso definido. Sin embargo, un
grupo de madres manifiesta utilizar la XO con fines de entretenimiento: sacar fotos,
filmar, escuchar msica o utilizar los juegos. Tambin un grupo de entrevistados manifestaron que buscaron informacin sobre derechos laborales y otros que les sirvi
para hacer reclamos a nivel laboral. Indistintamente al alcance de la conectividad, los
hermanos son los integrantes del hogar ms proclives a utilizar la XO.
Cuando estudian el porqu del no uso, encuentran que el desconocimiento sobre
cmo usarla y el miedo a la tecnologa est muy presente en hogares de barrios de
contexto desfavorable y pequeas localidades.
Las autoras concluyen que si bien el uso con sentido y la apropiacin de la XO o incluso de las TIC, es an muy incipiente por parte de los adultos integrantes de los
hogares que acceden al Plan, los casos analizados dan cuenta de la potencialidad de
la tecnologa.
Otra investigacin fue realizada por Ferrando y otros (2011). Estas investigadoras
analizaron el impacto del Plan Ceibal en el desempeo en matemtica y lectura de
los alumnos de las escuelas pblicas del pas. Aplicaron la metodologa de diferencias
en diferencias a un panel de nios en dos evaluaciones de aprendizajes realizadas en
los aos 2006 y 2009. La primera ronda del panel correspondi a la informacin recogida para Uruguay en la evaluacin del Segundo Estudio Regional Comparativo y
Explicativo (SERCE), realizada en pases de Amrica Latina y el Caribe en el ao 2006.
En el ao 2009, con el apoyo de la Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica
Educativa de ANEP, se implement una evaluacin en lectura y matemtica para aplicar a los nios participantes del SERCE en los siete departamentos del Interior con
mayor exposicin al Plan Ceibal (grupo de tratamiento o zona Ceibal) y a sus pares de
Montevideo y Canelones (grupo de control).
Participaron de la evaluacin 783 nios de Montevideo y Canelones, y 791 del Interior. El operativo de campo se realiz cuando haba transcurrido entre 1 ao y 1
ao y 5 meses desde que los nios del interior disponan de su XO. Encontraron que
para las zonas del pas analizadas, no se verificaban impactos en lectura, mientras que
encontraron un impacto de 0.2 desviaciones estndar en matemtica. Al validar la
estrategia empleada considerando informacin del desempeo escolar del censo de
111

aprendizajes de 1996, encontraron que si bien no eran significativos, los desempeos

de los nios del interior evidenciaban mejoras en el perodo considerado, mientras
que los de los de Montevideo y Canelones evolucionaban en sentido contrario, por
lo que planteaban una limitante al anlisis debido a la evolucin dispar entre reas
(Ferrando et. al., 2011: 38).
El trabajo mencionado dio comienzo a una lnea de investigacin desde el Instituto
de Economa (IECON), centrada en el anlisis de los efectos del Plan Ceibal en el
aprendizaje de matemtica y lectura, y permiti realizar la investigacin de De Melo
y otros (2013), que obtuvo el apoyo del Centro Ceibal. Este apoyo fue fundamental
pues permiti resolver la limitacin mencionada en el prrafo anterior, dado que el
Centro Ceibal aport la fecha exacta de recepcin de la XO por cada estudiante, y de
esta forma, los autores lograron controlar la evolucin en los desempeos promedio
de cada escuela.
El estudio de De Melo y otros (2013) se realiza a partir del anlisis de cuatro olas
relevadas entre 2006 y 2012. Durante la primer ola del panel los estudiantes se encontraban en tercer grado de educacin primaria, en tanto que en la ltima se encontraban cursando educacin secundaria o tcnica.
No encontraron impactos del Plan Ceibal en matemtica y lectura ni a nivel general
ni segn nivel socioeconmico. Tampoco observaron impactos en la auto-percepcin
de habilidades en las asignaturas analizadas, ni en otras habilidades vinculadas al uso
de la XO. Al analizar los datos descriptivos sobre la frecuencia de uso de la laptop
en clase observaron que su uso no era masivo en todas las escuelas y mucho menos
en el Ciclo Bsico. Adems, encontraron que el principal uso de la computadora en
clase que reportaban los alumnos era para buscar informacin en internet. Segn los
autores, ello sugiere por qu no habra de esperarse un efecto en habilidades como
lectura y matemtica.
Destacan tambin que los estudiantes que fueron parte de su investigacin fueron
los primeros en recibir las laptops de Ceibal y corresponden por lo tanto a la primera
fase de expansin del Plan, cuando el objetivo era lograr un acceso generalizado y
equitativo a la tecnologa con el objetivo de reducir la brecha digital. Si bien a partir de
2010 el Plan Ceibal evolucion hacia la dotacin de recursos variados en el sistema
educativo con el objetivo de posibilitar la mejora en los aprendizajes, los estudiantes
del panel estaban comenzando a cursar educacin media, donde el Plan se encontraba en una fase incipiente.
Finalmente, Gomar y otros (2012) realizan un estudio que tuvo como propsito
general describir y comprender las formas de apropiacin y el uso didctico de las
computadoras XO en las aulas de las escuelas pblicas del pas, as como generar
herramientas para el intercambio y la divulgacin de las prcticas pedaggicas ms
relevantes en su uso, a travs de la edicin de video clips de clases filmadas. La investigacin se desarroll desde un enfoque cualitativo. El universo de estudio estuvo
constituido por las maestras de las escuelas pblicas del pas con al menos dos aos
112

de experiencia previa con el Plan Ceibal, no ms de 59 aos de edad y que estuvieran

desempeando tareas en escuelas pblicas urbanas. Para su abordaje se construy
una muestra intencional de 34 escuelas (no representativa estadsticamente).
Entre los principales hallazgos se encuentra que:

El Plan es valorado positivamente por la mayora de las directoras y maestras,

en tanto poltica social orientada a la inclusin digital de los nios de todos los
sectores sociales.

Si bien su introduccin en el aula genera algunas ventajas didcticas, an no se ha

logrado concebir la introduccin de la XO como una oportunidad para repensar
las prcticas pedaggicas y desarrollar la accin educativa de un modo diferente,
con todo lo que esto implica.

La XO es percibida, principalmente, como una herramienta ms, que se utiliza

cuando es necesario, o sea, cuando facilita la tarea en la clase.

Las instancias de preparacin previa fueron escasas, tanto en relacin a la formacin de las maestras como a la planificacin de los apoyos necesarios.

4.2.

Paraguay

Paraguay es un pas pequeo, con unos 6 millones seiscientos mil de habitantes aproximadamente. Existe actualmente una migracin hacia zonas urbanas donde habita
gran parte de la poblacin (59%). Algunas caractersticas socioeconmicas que se
pueden mencionar son: la mayor parte de la poblacin es econmicamente activa
(64%), aunque las tasas de desempleo abierto sean bajas (4,9%) existe una mala calidad del empleo con importantes tasas de subocupacin (20,6%); en los ltimos 20
aos la tasa registrada de mortalidad infantil (en menores de 1 ao) se ha reducido en
ms de la mitad, pasando de 30,4 en 1990 a 15,2 en 2011 (UNICEF, 2013) aunque la
cifra an es alta; existe gran disparidad en cuanto a indicadores educativos segn la
zona de residencia existe un promedio pas de 8 aos de estudio, pero que es 5 aos
en zona rural y 9 aos en zonas urbanas. Conforme a la Encuesta Permanente de Hogares 2011, la poblacin paraguaya considerada en situacin de pobreza representa
32,4% del total de habitantes del pas, lo que significa que cerca de 2 millones 96 mil
personas residen en hogares cuyos ingresos son inferiores al costo de una canasta
bsica de consumo estimado para dicho ao, de los cuales 1 milln 165 mil personas
aproximadamente conforman la poblacin en situacin de extrema pobreza o indigentes (DGEEC, 2011: 4).
4.2.1. Polticas Pblicas y Privadas de acceso a TIC
El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), ha llevado a cabo diferentes iniciativas
de incorporacin de TIC al sistema educativo a partir del inicio de la Reforma Educativa. En el ao 1997 se propuso integrar las TIC al curriculum escolar de la formacin

113

media y tcnica, realizando gestiones con el Banco Mundial. As tambin, en el ao

2000 fue posible equipar de computadores y de acceso a internet a trescientas instituciones educativas, gracias a un convenio con la Comisin Nacional de Telecomunicaciones. En el marco de estos programas se capacitaron a directores y docentes en
la alfabetizacin digital.
A partir de 2009 se formula una poltica de TIC desde el MEC, teniendo como misin
aportar al mejoramiento de los procesos educativos a travs del uso de las TIC y al
desarrollo en todos los estudiantes de las competencias digitales necesarias para participar y contribuir activamente en la sociedad (MEC, 2011). Para ello se interviene
en diferentes mbitos, como en el equipamiento de insumos para el uso de las TIC, se
estipula el uso esperado, incentivos para el buen uso y monitoreo y evaluacin.
En 2010 se plantea el desafo de incorporar el modelo pedaggico 1:1, proveyendo de
computadoras porttiles Classmate a alumnos y docentes del nivel primario, y conexin a internet a las instituciones educativas. Esta poltica contempla trabajar con 180
instituciones y que cuenten con infraestructura adecuada para la conexin a internet.
La modalidad de las capacitaciones a los docentes fue presencial y a distancia, dndose en una primera etapa la capacitacin presencial, y en una segunda ya a distancia,
teniendo ya distribuidas las computadoras. Para ello se realizaron convenios con diferentes instituciones. Esta capacitacin estimaba la utilizacin del modelo 1 a 1, en
el 25% de los contenidos de comunicacin y matemtica del programa del MEC. Se
espera que este plan llegue a diferentes contextos, a fines del 2010 la experiencia se
inicia tambin en comunidades indgenas, en forma piloto (RELPE, 2011).
A pesar de las distintas iniciativas, para el ao 2010, segn la estadstica del formulario
del MERCOSUR educativo sobre Acceso y uso de las tecnologas de la informacin
y de la comunicacin (TIC) en la educacin las instituciones educativas estatales que
contaban con computadoras no superaban el 30% y las que tenan acceso a internet
eran menos del 11% (MEC, 2010). Esto difiere mucho segn los niveles educativos ya
que 1 y 2 ciclos de la Escolar Bsica presentan menor acceso a computadoras (12%)
y a internet (solo 4%) que el 3 ciclo (CINE 2) y la educacin media (CINE 3)
Tabla 1. Establecimientos educativos con computadoras e Internet
Indicadores
Establecimientos educativos que cuentan con
computadora/s con fines pedaggicos

Establecimientos educativos que cuentan con

acceso a Internet
Fuente: SIEC-2010, MEC

114

Sector

CINE 1

CINE 2

CINE 3

%Total pas

17,8

28,2

36,3

% Estatal

12,9

22,4

28,9

%Total pas

8,1

13,7

20,0

% Estatal

3,9

8,4

11,9

Otra iniciativa para incorporacin de las TIC al sistema educativo, es desde una asociacin civil denominada Paraguay Educa, conformada en el ao 2008, utilizando el
Modelo pedaggico 1 a 1 (OLPC Una computadora por nio) desde el marco construccionista. Teniendo como misin ser el mayor centro de innovacin y formacin
tecnolgica para proyectos de inclusin social, y como visin lograr que cada nia y
nio en Paraguay desarrolle competencias tecnolgicas (Paraguay Educa, s.f.).
Este programa es implementado en escuelas pblicas del distrito de Caacup, capital
del departamento de Cordillera, en coordinacin con el MEC, quien se encarga de
realizar supervisiones del proceso en las escuelas, adems tambin ha sido declarado
de inters nacional.
Unos de los aspectos relevantes de este programa es que los nios disponen de las
computadoras XO en las casas, pudiendo darles diferentes usos y compartir con familiares y amigos.
El proyecto se inici en el 2008 con la entrega de computadoras a 3700 nios y nias y a 130 docentes de 10 escuelas pblicas de Caacup, del 1ro al 6to Grado de
la Educacin Escolar Bsica. A partir de ao 2010, en una segunda fase, el proyecto
pretende abarcar todo el Distrito de Caacup, teniendo actualmente a 9734 nios
y nias beneficiarios, y a 323 docentes de 35 escuelas de dicho municipio. Este proyecto tambin incluye a personas con discapacidad, teniendo como beneficiarios a 55
nios y nias con discapacidad (Paraguay Educa, s.f.).
4.2.2. Evaluaciones independientes del proyecto Una Computadora por Nio
Una de las investigaciones realizadas sobre el proyecto Una computadora por nio,
implementado en Caacup, fue realizada desde El Instituto Superior de Educacin
(ISE) en el ao 2011. Esta investigacin es cuali-cuantitativa (mixta), descriptiva, no
experimental, de corte longitudinal. Se bas en entrevistas realizadas a actores claves, como padres, docentes, directores y supervisores, tomando dos casos especficos de escuelas.
Los resultados revelan que la XO les permite a los estudiantes seguir en las casas las
actividades realizadas en las escuelas, aunque el uso en los hogares es limitado debido al poco acceso a internet. Utilizan las XO en sus hogares, para realizar tareas
escolares, jugar, escuchar msica, bajar videos. Surgieron situaciones en que compartieron con sus familiares, padres que dicen ayudar a realizar tareas a los hijos, que los
hijos los ensean a utilizar la XO o que comparten informaciones novedosas con los
familiares, sin embargo fue solo una minora.
Esta investigacin tambin revela que el tiempo de utilizacin de la XO disminuy del
2009 al 2010. Posiblemente al disminuir lo novedoso y por mayor control por parte
de los padres/tutores. Gran parte de los padres/tutores, directores y docentes manifiesta el temor a que los nios caigan en los peligros del internet, como el ingreso a

115

pginas pornogrficas. Tambin expresan temores de que los nios manipulen enchufes, cables y de los daos que puede implicar para la salud fsica, como para la vista.
Una investigacin realizada por el Instituto Desarrollo en el periodo 2010 - 2011,
tuvo como propsito medir los efectos de la incorporacin del TIC en el desempeo
escolar en estudiantes del tercer y sexto grado de escuelas pblicas del distrito de
Caacup, lugar donde la Organizacin Paraguay Educa implementa su proyecto.
Para cumplir dicho propsito se utiliz una metodologa cuantitativa con un diseo
cuasi - experimental, que abarcaba un grupo experimental compuesto por 10 escuelas y dos grupos control con 5 escuelas en cada grupo. Se aplicaron pruebas al principio y al final del mismo ao escolar. Tambin se utiliz un componente cualitativo, que
se bas en observaciones y entrevistas a actores involucrados en el proceso.
Los resultados del componente cuantitativo indican que no existe relacin unidimensional entre el uso de las computadoras y el rendimiento educativo de los estudiantes.
El componente cualitativo seala que se produjeron cambios en la prctica docente.
Asimismo, Paredes (2011) realiza una investigacin que entre sus objetivos se encuentran: Identificar los recursos que ofrece la Tecnologa de la Informacin y de la
Comunicacin para complementar la tarea del Docente e Identificar los cambios en
la prctica profesional del docente con el uso de la Tecnologa de la Informacin y
de la Comunicacin en el Proceso de Enseanza Aprendizaje. Para ser posible dicha
investigacin se llev a cabo encuestas a docentes de escuelas de Caacup de la Fase
1 de implementacin del proyecto Una computadora por nio.
Los resultados indican que la mayora de los docentes reconoce el propsito del programa y utiliza la XO como una herramienta de apoyo, conocen los recursos digitales
y las bases tericas en que se fundamenta el proyecto. Otro aspecto importante es
que los docentes desde la implementacin del programa realizaron cambios respecto
a la forma de enseanza y a la organizacin del ambiente de aprendizaje.
4.3.

Per
4.3.1. Caractersticas generales

En el Per el Programa OLPC est a cargo de la Direccin General de Tecnologas

Educativas del Ministerio de Educacin. Inici sus actividades en el ao 2007 con una
experiencia piloto en una escuela rural, y a partir del ao 2008 se inici un proceso
progresivo de incorporacin de estudiantes y escuelas que concluy en el ao 2012.
Durante este periodo se distribuyeron ms de 800,000 laptops XO, haciendo del Per
el pas con mayor escala en cuanto a distribucin de estas computadoras en el mundo.

116

A travs de la distribucin de las computadoras XO como recurso educativo, el Programa OLPC pretenda alcanzar los siguientes objetivos8:
1. Mejorar la calidad de la educacin pblica primaria, en especial la de los nios de
los lugares ms apartados de extrema pobreza, prioritariamente las instituciones
educativas unidocentes, en el marco de los lineamientos de la poltica educativa
nacional.
2. Desarrollar capacidades, habilidades y destrezas consideradas en el diseo curricular en los estudiantes de nivel de educacin primaria a travs de la aplicacin
pedaggica de las computadoras porttiles XO.
3. Capacitar y actualizar permanentemente a los docentes en el aprovechamiento pedaggico (apropiacin, integracin curricular, estrategias metodolgicas y
produccin de material educativo) de la computadora porttil XO.
Inicialmente el Programa OLPC Per utiliz el modelo 1-1 (sugerido por el Programa
OLPC del MIT), distribuyendo laptops XO con el sistema Sugar a nias y nios de escuelas unidocentes de zonas rurales. En el discurso inicial de los propulsores del modelo se plante el acceso a las XO como una manera de promover el aprendizaje activo bajo una propuesta educativa constructivista. Desde este punto de vista, las XO
en el modelo 1-1 promueven la capacidad de aprender de las nias y nios antes que
la acumulacin de conceptos o contenidos educativos. Por otro lado, al enfocarse en
la distribucin de las XO en las escuelas unidocentes rurales, se pretenda promover
mejoras precisamente en las zonas en las que se concentran las mayores deficiencias
en cuanto a logros de aprendizaje en el Per.
Las aplicaciones o software, denominadas actividades, que contiene la XO promueven o estimulan el desarrollo de habilidades bsicas en las nias y nios que las usan
antes que proveerles de contenidos directamente relacionados al currculo nacional.
En su concepcin original el Programa OLPC (del MIT) pretende que las laptops permitan que las nias y nios aprendan a aprender desarrollando conocimientos propios de manera activa en vez de repetir contenidos pasivamente. Sin embargo, como
seala Cueto (2010) no se observa directamente una especificacin de los aprendizajes
que deberan ocurrir luego de implementarse el programa. Se entiende que el programa busca el aprendizaje de contenidos acadmicos diversos, y que el aprendizaje de software sera
solo una herramienta para estos otros aprendizajes.
Sin embargo, el modelo 1-1 de distribucin individual de las XO se descontinu a favor
de un modelo de acceso a las XO en las instalaciones de las instituciones educativas.
Con este modelo alternativo, denominado Centro de Recursos Tecnolgicos (CRT),
se brinda equipamiento tecnolgico a las escuelas para que los estudiantes puedan
acceder a las computadoras en la propia institucin educativa. Cada CRT cuenta con
aproximadamente 20 laptops XO (u otras computadoras o laptops) y electricidad; y en
algunos casos se cuenta incluso con acceso a Internet. Con los CRT se incorporaron al
8 Tomados textualmente de la Direccin General de Tecnologas Educativas.
117

Programa escuelas pblicas de tipo polidocente multigrado y polidocente completa.

Se incorporaron tambin escuelas pblicas de educacin secundaria. Este modelo ha
hecho posible incluir en el Programa a ms nias y nios de los que se hubiese podido
atender si se hubiese continuado con la implementacin del modelo 1-1.
Las XO tuvieron un costo aproximado de US$ 180 por unidad, valor que representa
casi la mitad del gasto pblico por alumno en educacin primaria en el ao 2008. Este
costo probablemente influy en la decisin de cambiar el modelo 1-1 por el de CRT
dada la magnitud de la matrcula en educacin pblica en el Per. Para tener una idea
la escala del sector educativo pblico, en el ao 2008 la matrcula en el nivel de educacin primaria fue de algo ms de 3.1 millones de estudiantes, mientras que en el nivel
de educacin secundaria estuvo cerca de los 2 millones de estudiantes.
Tabla 2. Per: Matrcula pblica en Educacin Bsica Regular
2008

2009

2010

2011

2012

Total Primaria

3.134.149

3.030.209

2.883.924

2.819.086

2.635.779

Primer Grado

486.432

484.361

465.546

458.197

389.949

Segundo Grado

550.661

525.512

505.599

507.170

487.044

Tercer Grado

542.417

519.294

483.722

478.928

463.517

Cuarto Grado

535.622

514.353

480.214

459.686

441.379

Quinto Grado

522.606

514.197

485.738

462.229

430.937

Sexto Grado

496.411

472.492

463.105

452.876

422.953

2.037.585

2.029.361

1.935.655

1.930.278

1.848.015

Primer Grado

492.883

484.683

452.457

453.617

428.004

Segundo Grado

447.494

450.244

423.351

411.508

401.569

Tercer Grado

407.900

409.003

391.405

387.358

365.017

Cuarto Grado

368.026

365.518

352.111

354.190

339.572

Quinto Grado

321.282

319.913

316.331

323.605

313.853

Total Secundaria

Fuente: Ministerio de Educacin - Censo Escolar

4.3.2. Implementacin y cobertura

La implementacin del Programa OLPC en el Per se inici en junio del ao 2007 con
una experiencia piloto en el pueblo Arahuay, ubicado en la sierra central del pas y
perteneciente a la provincia de Canta en el departamento de Lima. Bajo el modelo 1-1
se entregaron laptops XO a los 46 estudiantes de la escuela primaria unidocente del
pueblo. En diciembre de ese mismo ao, el Ministerio de Educacin y el equipo Per
Educa de la Direccin General de Tecnologas Educativas iniciaron el proceso para
incorporar ms nias y nios al Programa. Es as que se estableci como una primera
meta la entrega de 40,000 laptops XO a nias y nios de las escuelas rurales unidocentes ms pobres y apartadas del pas. En el ao 2008 se distribuyeron estas 40,000
XO a nias y nios de 500 escuelas unidocentes de zonas rurales de todo el pas.
118

Segn informacin de la Direccin General de Tecnologas Educativas, entre los aos

2008 y 2012 se han distribuido 812,896 laptops XO. En el caso de escuelas pblicas de educacin primaria, se distribuyeron 585,867 laptops XO en 29,042 escuelas.
Esto representa casi la totalidad de escuelas primarias de gestin pblica, alcanzado
a cerca de 3 millones de estudiantes. Para garantizar el funcionamiento de las computadoras se instalaron 96,261 paneles solares en las localidades donde no existan
conexiones de energa elctrica. En cuanto a las escuelas pblicas de educacin secundaria, se equiparon 6,672 escuelas con 227,029 laptops XO-Secundaria. Esto representa un 85% de las escuelas secundarias de gestin pblica, alcanzando a cerca
de 1.8 millones de estudiantes. Adicionalmente, en 992 escuelas secundarias ubicadas en localidades sin acceso a energa elctrica se instalaron paneles solares para garantizar el funcionamiento de las computadoras y de los dems recursos en los CRT.
En cuanto a la capacitacin de los docentes, esta usualmente se ha realizado durante
una semana, cubriendo principalmente temas vinculados al uso de las laptops y las
principales actividades disponibles en ellas. El taller de capacitacin incluy un da
para el desarrollo de unidades didcticas que incorporan las laptops y que pueden
adaptarse a la prctica docente cotidiana. Sin embargo, las capacitaciones resultaron
insuficientes pues para muchos docentes se trat de un primer contacto con el uso de
computadoras en general lo que en la prctica signific que las sesiones se orientasen
a los aspectos ms bsicos del funcionamiento y uso de las laptop. De otro lado, muchos docentes no pudieron participar de dicha capacitacin.
5. Los programas Uno a Uno y su impacto sobre los aprendizajes
Como se adelant, los resultados de las evaluaciones de la incorporacin de TIC no
son conclusivos respecto al impacto en los logros acadmicos de los estudiantes. Este
captulo recoge los principales resultados de los programas de incorporacin de TIC
en los centros educativos con la modalidad 1 a 1. Se pone especial nfasis en los resultados en trminos de eficiencia del sistema educativo, en el desarrollo de capacidades, competencias y en el logro de mayores niveles de aprendizajes en reas bsicas
tales como matemtica y lenguaje. Tambin analiza los diferentes mtodos utilizados
en los estudios, que incluyen abordajes cualitativos y cuantitativos.
Qu aspectos evaluar en trminos educativos, cmo evaluarlos y cundo se puede
esperar que se den cambios? Estas son preguntas que se plantean cuando se propone
realizar una evaluacin del impacto de una innovacin educativa como lo constituye
la introduccin de computadoras y, especficamente, los programas 1 a 1. Segn sealan Severin y Capota (2011), la medicin del impacto educacional debera incluir
tres elementos: la eficiencia interna, el desarrollo de competencias y los logros acadmicos. Estos elementos deberan medirse a corto plazo (hasta tres aos), a mediano
plazo (entre tres y seis aos) y a largo plazo (ms de seis aos).

119

Tabla 3. Impactos deseados mximos

Corto plazo
(hasta 3 aos)

Mediano plazo
(3 a 6 aos)

Largo plazo
(ms de 6 aos)

Eficiencia
interna

Mayor inters de los estudiantes en el aprendizaje y la

asistencia.
Mayores expectativas de docentes y familias.

Participacin de la
familia en el proceso
educativo.
Mejor comunicacin
docente-escuela-familia.
Incremento en promocin y graduacin.

Mayor integracin de
escuela y comunidad,
incremento significativo en cobertura. Disminucin de estudiantes
pasados de edad.

Destrezas y
competencias

Algunas mejoras en comunicacin, colaboracin y trabajo en

equipo.
Mejores destrezas para el uso
de la tecnologa.

Desarrollo de
pensamiento crtico,
fortalecimiento de capacidades de solucin
de problemas y toma de
conciencia.
Mayor creatividad e
innovacin.

Desarrollo de la metacognicin, gestin del

conocimiento, responsabilidad personal (vida,
carrera) y responsabilidad social (ciudadana
local y global.

Mejoras nulas o escasas en

resultados educacionales (si hay
mejoras, lo ms probable es que
sean en Lenguaje).

Mejoras moderadas en
algunas asignaturas.

Mejoras significativas
en asignaturas clave.

Logro
acadmico

Fuente: Severin y Capota, 2011

Sobre la eficiencia interna, existen indicadores internacionales acordados y utilizados ampliamente, como matrcula, asistencia, promocin y graduacin. El tema de
las competencias es ms complejo ya que no existe hasta ahora un consenso amplio
referente a la definicin de las competencias del siglo XXI, cmo las tecnologas ayudaran a su desarrollo, ni cules son los instrumentos adecuados para medir estas
competencias (Severin; Capota, 2011: 11). Los logros educativos son evaluados, generalmente, con la aplicacin de pruebas de desempeo acadmico, tanto nacionales
como internacionales en las reas de matemtica, lenguaje y en ciertas ocasiones de
ciencias y estudios sociales. En esto ltimo existen referencias de utilizacin de los
resultados de la prueba PISA y del SERCE.
Desde el 2008 en adelante, se pueden identificar un nmero creciente de evaluaciones de los programas 1 a 1. La revisin de investigaciones internacionales muestra
que la evidencia es mixta, ya que no se ha llegado a resultados conclusivos respecto
al impacto educacional de los programas de TIC en las escuelas y, especficamente, de
los programas 1 a 1. Esto respondera, al menos en parte, a que su tiempo de implementacin ha sido breve, han faltado metodologas apropiadas para su evaluacin y al
dbil compromiso para estudiar el impacto (Severin; Capota, 2011). En el mismo sentido, Nugroho y Lonsdale (2010), sealan que en la mayora de los pases analizados,
el proyecto OLPC se hallaba en una fase inicial de implementacin. En estos proyectos, los mecanismos formales de evaluacin raramente se encuentran integrados en
la fase de planificacin, lo cual dificulta la existencia de evaluaciones rigurosas.
120

Entre los principales resultados a los que arrivan Nugroho y Lonsdale (2010), se encuentra que: los resultados de los programas existentes tienden a ser positivos, destacando los impactos educativos y actitudinales en estudiantes; destacan la relevancia de la aceptacin de docentes y su preparacin para utilizar las laptops en su clase,
en algunos casos se reportan insatisfaccin y resistencia por parte de docentes; la
participacin de los docentes es esencial para el suceso y el despliegue de un proyecto escolar; en la prctica no todos los estudiantes pueden llevar las laptops a sus hogares por diversos motivos; existe una necesidad de construir un diseo de evaluacin
desde la planificacin de cada Programa.
Por su parte, Severin y Capota (2011) sostienen que hasta ahora, los estudios referentes al efecto de los programas Uno a Uno sobre los puntajes en los exmenes y otras medidas de logro acadmico siguen sin ser concluyentes. Los nicos mbitos en que las laptops
han mostrado en forma coherente tener un efecto positivo son la alfabetizacin informtica
y la escritura (Severin; Capota, 2011: 13).
6. Impactos educativos en Amrica Latina
En Amrica Latina se plantean desde proyectos universales ambiciosos hasta programas graduales que van cubriendo etapas, segn objetivos puntuales, casi todos
los pases de la regin estn embarcados en procesos de equipamiento. Uruguay y
Colombia son los primeros programas, que comenzaron en 2006 y 2007; el ao 2009
fue el ao en que ms proyectos se iniciaron. La mayora de los programas en los pases busca un impacto social adems de educativo; en otros casos, como Chile, se focalizan especficamente en objetivos de aprendizaje. Argentina es el nico pas cuyo
proyecto 1 a 1 nacional est enfocado al nivel secundario, Uruguay y Brasil apuntan
a todos los niveles educativos y el resto de los pases destina sus proyectos a nivel
primario. Salvo Bolivia que organiza el programa para docentes, los otros pases los
destinan a alumnos y/o alumnos y docentes (OEI, 2011).
En los ltimos aos se han publicado varias investigaciones y evaluaciones llevadas
a cabo en Amrica Latina. Estas investigaciones, en su mayora se refieren a la aplicacin del modelo 1 a 1, aunque tambin existen estudios que evalan otras estrategias de incorporacin de TIC. Las evaluaciones son muy diversas en trminos metodolgicos: algunas son cuantitativas, de tipo experimental o cuasi experimental y
otras cualitativas, donde se analiza las perspectivas de los actores involucrados en
la experiencia educativa. La mayora de los estudios cuantitativos incluyen un grupo
de tratamiento (el que forma parte del proyecto) y un grupo de control, una medicin
inicial y una segunda medicin, luego de dos o tres aos. Para las mediciones utilizan
instrumentos que evalan el logro educativo principalmente en las reas de matemtica y de lenguaje.

121

A continuacin se presenta una resea de estos estudios que nos revelan el impacto
educativo que ha tenido el programa 1 a 1 por pas donde se describe el proyecto, el
objetivo de la evaluacin, el mtodo que utiliza y sus principales hallazgos.
En Argentina, el Centro de Estudios en Polticas Pblicas (CEPP) realiz en 2008 una
evaluacin del Programa Todos los Chicos en la Red, que se desarrolla en la ciudad de
San Luis. Los alumnos fueron sometidos a dos evaluaciones estandarizadas en lengua y matemtica. Se tomaron tres grupos de escuelas: con el programa uno a uno,
con laboratorio y testigo (control). Los principales resultados de la evaluacin son los
siguientes: no se puede imputar la mejora de resultados a la distribucin de computadoras a cada uno de los alumnos dado que en los tres grupos analizados (OLPC,
Laboratorio, Control) se observan mejoras, y no es el grupo de saturacin (OLPC) el
que muestra mayores avances.
La implementacin del modelo 1 a 1 en Colombia se desarrolla en tres escuelas pblicas que apoya la Fundacin Pies Descalzos (FPD) para mejorar el desempeo acadmico de nios y nias desplazados y/o vulnerables de bsica primaria en lectoescritura y lgica matemtica . La FPD realiz un diseo de evalucin cuasi experimental
con estudiantes de 2, 3, 4 y 5 grados del grupo de intervencin y de control. Aplicaron pruebas en las reas matemticas y lenguaje en tres oportunidades: una Lnea
de base (2008), despus de 6 meses de intervencin (2009) y despus de 18 meses
de intervencin (2010). En los resultados acadmicos son ms evidentes los cambios
significativos en el rea de matemticas que en el rea de lenguaje, sin embargo en
los dos casos, las variaciones son positivas luego de 18 meses de intervencin. Otros
resultados que se registraron durante la intervencin son una disminucin de agresividad, una mayor concentracin, mejoras en la motricidad fina y gruesa y una mejora
en la asistencia.
Tambin en Colombia, existen proyectos ejecutados por la Fundacin Internacional
de Pedagoga Conceptual Alberto Merani (FIPCAM) que en 2009 inici con un pilotaje en dos instituciones educativas de los departamentos de Caldas y Antioquia. A
partir de esta iniciativa Vega Garca y Merchn Jaramillo (2011) realizaron un anlisis
de experiencias significativas en la implementacin del modelo 1 a1 en instituciones
educativas oficiales, lo que permiti conocer qu ocurre al respecto en el pas y formular recomendaciones para la cualificacin y el fortalecimiento de las experiencias.
Las experiencias que demuestran que dicha inclusin pone en juego toda una serie de
interacciones entre los diferentes actores del proceso docentes, estudiantes, familias e incluso la institucin educativa en su conjunto y las herramientas tecnolgicas.
Estas interacciones deben ser objeto de anlisis desde la perspectiva pedaggica, social y administrativa.
Segn los autores, la experiencia ha mostrado que el potencial de las TIC puede verse
disminuido si su incorporacin no se desarrolla dentro de modelos pedaggicos slidos, que permitan maximizar su impacto para desarrollar en los individuos destrezas
para el aprendizaje permanente y autnomo, para la gestin de la informacin y para
aprovechar estos aprendizajes en el mejoramiento de las condiciones de vida propias
122

y de su entorno inmediato. El modelo 1 a 1 requiere no solamente de la buena ejecucin del maestro y de la buena participacin de alumnos y padres de familia sino
que requiere de un apoyo estratgico de la gestin directiva de la institucin, de un
apoyo operativo y de infraestructura, lo que compromete la gestin administrativa, y
debe tambin movilizar a la comunidad en torno al tema, involucrada en este punto la
gestin de la comunidad.
En Ecuador, Carrillo y otros (2010) llevaron a cabo una evaluacin del impacto del
programa Ms Tecnologa de Ecuador. Usando un diseo experimental los autores
encontraron que el programa tiene un efecto positivo en los puntajes de la prueba de
matemtica y un efecto negativo pero no significativo en los puntajes de la prueba de
lenguaje. La falta de un efectos positivos en lenguaje puede deberse a que el software
usado para enseanza de lenguaje es inefectivo o tambin es posible que el uso de TIC
para matemtica distraiga de otras actividades que refuerzan el desarrollo del lenguaje.
En Paraguay se han realizado al menos 3 evaluaciones sobre el programa Una Computadora por Nio en el distrito de Caacup, proyecto a cargo de una organizacin
sin fines de lucro, Paraguay Educa. El realizado por la Fundacin ALDA, el llevada a
cabo por el Instituto Superior de Educacin (ISE) y realizado por el Instituto Desarrollo. Segn Severin y Capota (2011), los dos primeros estudios coinciden en sealar
que la infraestructura fsica era suficiente, la conectividad era estable, el mantenimiento de las porttiles era percibido como bueno, la inclusin comunitaria para el
programa fue positiva al igual que las actitudes y creencias de los actores involucrados. Los docentes expresaron que necesitan ms capacitacin y apoyo para incorporar las computadoras en las actividades del aula. En el periodo 2009-2011 el Instituto
Desarrollo llev a cabo un estudio sobre el Programa OLPC de Cordillera con apoyo
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa de Paraguay (CONACYT). Encuentran
que la mayor influencia del Programa en el rendimiento acadmico se da en los primeros aos de escolaridad (tercer grado) y luego hay una tendencia a homogeneizar los
resultados en los grados superiores (sexto grado) en las reas evaluadas.
Cristia y otros (2010), realizaron un estudio con el fin de identificar impactos en las
tasas de repeticin y desercin, y matrcula en primer grado, de un paquete TIC en escuelas (instalacin elctrica, red informtica, 10 computadoras) de Per, en el marco
del Proyecto Huascarn. En este estudio no se encuentran efectos de la participacin
en el Programa en ninguna de los indicadores de resultado. Tampoco se encuentran
efectos del acceso potencial a computadoras en la tasa de repeticin ni en la matrcula
de primer grado. Hay un efecto muy pequeo en desercin.
Por su parte, Quispe y Daz (2009) identificaron en su investigacin las barreras y
los facilitadores que surgen de la incorporacin de la computadora en el contexto del
Programa OLPC en Per. Las barreras identificadas en la investigacin fueron capacitacin de docentes, infraestructura tecnolgica de las escuelas y el insuficiente
soporte tcnico. Los facilitadores observados incluyeron las creencias de los profesores, la disponibilidad de las computadoras porttiles, disposicin positiva del alumnado para el trabajo con la computadora y el acceso a recursos. Los autores sealan que
123

los docentes no cuentan con las competencias necesarias para disear e implementar
nuevos entornos de aprendizajes marcados por el uso de las computadoras porttiles
XO, lo cual retarda el proceso de apropiacin de la computadora porttil. Finalmente,
los autores concluyen que entre las principales influencias de la laptop se destacaron
el acercamiento a la tecnologa, el aumento de la participacin, la autonoma de los
alumnos en la clase, el inters por asistir a la escuela, la satisfaccin de los profesores
por la participacin y la motivacin de sus alumnos.
Cristia y otros (2012), realizaron una evaluacin del programa a aprtir de un diseo
experimental con un grupo de tratamiento (beneficiarios del programa) y uno de control. En total se evaluaron 320 escuelas multigrados que fueron parte de la evaluacin
censal realizada en el ao 2008. En el 2009 se tomaron a los mismos alumnos, lo que
permiti realizar un anlisis estadstico longitudinal. Los resultados cuantitativos de
la investigacin luego de 15 meses de implementacin del programa sostienen que:
no se encuentran impactos en pruebas de rendimiento de matemticas y lenguaje;
no se encuentran impactos en asistencia escolar ni en la matrcula; se encuentran
impactos pequeos en habilidad cognitiva (Raven, fluidez verbal, codificacin) entre
0.09 y 0.13 desviaciones estndar. Los principales resultados del estudio cualitativo
sealan mejores actitudes y expectativas de maestros y padres de familia, alumnos
ms crticos del trabajo escolar y de su propio desempeo y un mayor desarrollo de
habilidades tecnolgicas en nias y nios. Otro resultado interesante es una baja en
la intensidad del uso de computadoras en la sala de clase a medida que pasa el tiempo
y dificultades en la implementacin del proyecto. En las conclusiones los autores puntualizan algunos aspectos relevantes a considerar en la implementacin del programa: la demanda de mayor preparacin de los docentes; el bajo porcentaje de alumnos
que puede llevar la laptop al hogar; la baja conectividad a Internet y a la red local; la
falta de soporte tcnico y pedaggico en las escuelas y localidades.
Finalmente, en el caso de Uruguay, a pesar de la relevancia y alcance nacional del Plan
Ceibal son an escasas las evaluaciones a gran escala y las investigaciones que analicen en profundidad el impacto del proyecto en la vida cotidiana de las escuelas y en el
aprendizaje de los alumnos (Fernndez y otros, 2009). En particular en lo que refiere
a aprendizajes, las evaluaciones realizadas corresponden al Instituto de Economa en
los aos 2011 y 2013.
Fernndez y otros (2009), concluyen que con las evidencias disponibles a partir de
la investigacin, no es posible afirmar que los docentes estn cambiando sus prcticas como consecuencia del Plan Ceibal. Los autores sealan que no basta con instalar computadoras en las aulas, o, como en el Plan Ceibal, promover el uso con la
modalidad uno a uno. Adems es necesaria una profunda transformacin del modelo
docente as como un cambio en el nivel de gestin institucional de las escuelas. Para
ello, los autores plantean que deben implementarse programas de formacin, capacitacin y planificacin de la innovacin que sirvan de forma significativa para potenciar
el vnculo entre los maestros, los padres y los alumnos aprovechando al mximo los
recursos tecnolgicos como medios para el aprendizaje y no slo como herramientas.
124

En el captulo anterior se mencion las investigaciones de Ferrando y otros (2011) y

de De Melo y otros (2013) ambas llevadas adelante por el IECON. En estas investigaciones se aplica un diseo cuasi experimental para la estimacin de impacto del Plan
Ceibal en el desempeo escolar de los alumnos de educacin pblica en el Uruguay.
Analizan tambin otros efectos, como ser la motivacin de los alumnos y la auto-percepcin de los mismos respecto a sus habilidades en matemtica y lectura y en el uso
de distintas aplicaciones con la computadora. Si bien en el primer estudio las autoras
encontraban un efecto positivo en matemtica, necesitaban relativizarlo en funcin
de la evolucin de los desempeos escolares. En el segundo estudio logran superar
esta limitacin, pues obtienen informacin que les permite aislar las tendencias de los
desempeos en las escuelas participantes. Los resultados obtenidos son consistentes entre investigaciones, pues en ambas se verifica un efecto positivo en matemtica
cuando no se aisla la evolucin de los desempeos. No obstante, cuando se introducen las tendencias en los desempeos de las escuelas, los efectos encontrados en
matemtica desaparecen. Tampoco se encuentran efectos en lectura ni en los otros
aspectos que se analizan.
En suma, la revisin de evaluaciones e investigaciones recientes realizadas en Amrica Latina del modelo 1 a 1 permiten identificar una serie de elementos que deben
tenerse en cuenta para la discusin y condiciones que deben tenerse sobre las polticas de TIC. Estos elementos incluyen la definicin de las reas de evaluacin, las
metodologas utilizadas y los resultados obtenidos.
Las evaluaciones muestran resultados dispares en cuando a los desempeo en las
reas acadmicas por lo tanto no se pueden generalizar los resultados. Se observan
mejores resultados acadmicos con mayor tiempo de exposicin al programa. Se notan efectos positivos en cuanto a motivacin, clima del aula, mayor asistencia, menor
repeticin escolar.
Las investigaciones tambin indican que se logran mejores resultados cuando los
docentes son involucrados con informacin y capacitacin pertinente, trabajando
desde el enfoque pedaggico del proyecto hasta actividades que puedan realizarse
integrando el programa con la computadora. El atender y trabajar con los docentes
involucrados en el proyecto es un punto clave ya que el modelo 1 a 1 conlleva un cambio a nivel pedaggico.
7. Principales hallazgos educativos de las evaluaciones e investigaciones
Los resultados de las evaluaciones de la incorporacin de TIC y, especficamente, de la
utilizacin del programa 1 a 1, no son conclusivos respecto a su impacto en los logros
acadmicos de los estudiantes. Los resultados son mixtos, en algunos casos muestran
diferencias significativas principalmente en matemticas y en algunos en el rea de
lenguaje y comunicacin. Donde s se observa resultados positivos es en el desarrollo
del manejo de las herramientas informticas por parte de los estudiantes.

125

Estos resultados, como ya se mencion anteriormente, podran estar relacionados

con el corto tiempo de ejecucin de los programas OLPC, la falta de metodologas y,
especialmente, de instrumentos adecuados para la medicin y la ausencia del componente evaluativo en el diseo de muchos de estos programas.
Sin bien en los aspectos relacionados al logro educativo los resultados no son conclusivos, en la mayora de las evaluaciones se seala que la introduccin de las computadoras con el modelo 1 a 1 ha generado una adhesin de la comunidad educativa y un
aumento de la participacin e inters de los estudiantes.
Otro tema interesante relacionado al desarrollo de capacidades en los estudiantes
mencionado en algunos estudios, pero que requiere mayor investigacin, es que la relacin entre el tiempo de exposicin a la computadora y el desarrollo de capacidades
no es lineal, sino que algunos lo describen como una U invertida, existiendo un nivel
ptimo de uso, superado el cual ya dejara de ser beneficioso, incluso podra distraer
de otras actividades tambin necesarias para la formacin de los nios y nias.
Un aspecto en el que coinciden las evaluaciones es en la importancia de los docentes
para el xito de los programas. Los estudios sealan que los docentes deben apropiarse de la tecnologa y utilizarla adecuadamente para el desarrollo de los contenidos
curriculares, de lo contrario, el instrumento informtico, por s solo no produce los
cambios deseados. Los estudios indican que la capacitacin docente ha sido inadecuada y los educadores no logran las capacidades necesarias para disear e implementar nuevos entornos educativos y, finalmente, no cambian su prctica. En sntesis,
los programas TIC, incluyendo a OLPC no han logrado generar las condiciones para
que el docente tenga una participacin ms activa en la construccin de una dinmica
educativa diferente que potencie el uso educativo de las computadoras y las redes
que permiten acceder.
Valiente (2011), en coincidencia con varias investigaciones, seala como los elementos clave para la eficiencia del programa:
Acceso, competencia y motivacin de los docentes
Los docentes deben tener una visin clara de los objetivos del programa
Infraestructura y soporte tcnico
Apoyo profesional a los docentes
Se requiere monitoreo del avance y progreso de la implementacin para establecer prioridades y guiar a los docentes y gestores
Plataformas de auditoras pedaggicas
Finalmente, los estudios tambin indican que hay otros aspectos relacionados a la
implementacin que pueden actuar como barreras para la integracin de las TIC en el
proceso educativo y que ponen en riesgo el xito de dichos programas: la precariedad
de la infraestructura de las instituciones escolares; los dficits en termino de soporte
tcnico; el temor a arriesgar los equipos informticos, hecho que se traduce en que
un nmero importante de estudiantes no lleven las laptops al hogar principalmente
126

por la preocupacin, tanto de docentes como de sus madres y padres, de que se dae
la computadora.
Existe poco conocimiento acerca del impacto en prcticas educativas. En cuanto a
equidad puede ayudar a cerrar la brecha digital (de acceso), pero al mismo tiempo
puede abrir una segunda brecha digital (se benefician ms los estudiantes de mayor
capital cultural)
Para concluir, se puede afirmar que es sumamente positivo el debate generado en la sociedad en torno a las TIC en la educacin y sobre el modelo 1 a 1 que lleva, incluso a revisar las concepciones que se sostienen en torno a la escuela y al rol de los docentes. Para
poder aprender ms sobre estas experiencias y contar con informaciones que permitan
tomar mejores decisiones en trmino de polticas educativas es necesario fortalecer los
sistemas de monitoreo y evaluacin de los proyectos, aspecto que debe considerarse
desde el momento del diseo de los planes y programas, promover las evaluaciones con
diferentes orientaciones metodolgicas y, en especial, los estudios de impacto.
8. Consideraciones finales
En muy poco tiempo las nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicaciones han
transformado prcticamente todos los mbitos de la actividad humana. Distintos estudios han sealado que quienes no acceden a estas tecnologas, no slo quedan al
margen de los beneficios de su utilizacin, sino que son vctimas de una nueva forma
de marginacin en otros mbitos: en el sector productivo, educativo, de salud, etc. La
educacin es un espacio estratgico en la transicin hacia la sociedad de la informacin, as como una va para el logro de la equidad, en particular en los pases pobres y
de ingresos medios donde el acceso individual por parte de los hogares es limitado.
Un gran nmero de pases en Amrica Latina han emprendido el camino de difundir
el acceso a computadoras en Internet a travs de programas como el 1 a 1 con el objetivo de reducir esta brecha.
La extensa revisin de bibliografa aqu realizada nos permite decir que existe un gran
inters acerca de cul es el impacto del acceso a TIC, en particular las computadoras
e Internet, sobre el aprendizaje de los nios. Pero a pesar de la abundante literatura
sobre el tema los resultados no son concluyentes. Igualmente cabe sealar que la evidencia a partir de investigaciones rigurosas en los pases de Amrica Latina es todava
escasa. Tambin se han explorado de modo creciente los efectos que el acceso a TIC
tiene sobre el nivel de bienestar de los hogares, en muchos casos por la va de un incremento en la productividad de pequeos emprendimientos, donde por lo general se
aprecia un resultado positivo. Distinto es el caso de su uso como medio de bsqueda
de empleo, donde la evidencia apunta a que si bien esta tecnologa ha expandido el
universo de mtodos empleados, no hay un impacto directo sobre la obtencin de un
puesto de trabajo. No obstante, no se encontr evidencia de los posibles impactos
indirectos en el hogar de la llegada de la computadora a travs de programas destinados a nios en edad escolar.

127

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131

PROPUESTAS PEDAGGICAS CON CRITERIOS DE EQUIDAD

Y CALIDAD PERTINENTES A LOS CONTEXTOS RURALES Y
URBANOS. UNA TAREA PENDIENTE EN PARAGUAY1
Dominique Demelenne
1. Introduccin
Las reformas educativas se definen como la traduccin de una voluntad de cambio, pero
son un emprendimiento humano complejo, que dependen de la confrontacin entre diversos sistemas de valores y de una cantidad importante de lgicas de accin, lo que
hace que sus xitos dependan mucho de la capacidad poltica y tcnica de implementarlas. Si queremos entender la calidad en el Sistema Educativo Paraguayo, debemos hacerlo desde esta perspectiva compleja y preguntarnos:

Cun incorporadas se encuentran las orientaciones institucionales que buscan

mejorar la calidad educativa a travs de las prcticas docentes y en las dinmicas
sociales institucionalizadas en las escuelas?

Cmo crear un consenso educativo en un contexto de diversidad y de cambio

socio cultural?

Para responder a estas preguntas la investigacin se centr en la relacin entre las representaciones sociales y la calidad educativa. Queramos ver cmo estas representaciones inciden sobre las prcticas de los padres, docentes y directivos de escuelas en
contextos rurales y urbanos, sabiendo que estas se ubican en un juego de interacciones
y de posiciones sociales. Para lograrlo el trabajo se realiz en una comunidad educativa rural del departamento de Misiones y otra urbana del departamento Central.
Los primeros datos recolectados en la fase exploratoria daban cuenta de la diversidad
de representaciones sociales existentes en las dos escuelas, siendo el contexto urbano, por su permeabilidad a los cambios socioculturales, ms complejo en este aspecto.
Mientras que en el contexto rural, la organizacin comunitaria acta como un catalizador de las expectativas. Para entenderlo mejor, la metodologa utilizada se basaba
en el concepto de reflexividad trabajando con los docentes y directores en un proceso de discusin y argumentacin sobre sus propias prcticas y con el objetivo de que
cada uno sepa explicar su propia historia y defenderla. Esta propuesta metodolgica,
en un proceso similar a la investigacin-accin, se fundamenta en la idea que si podemos revisar o releer nuestras experiencias sociales, en este caso desarrolladas en
el campo educativo, esta relectura puede ayudarnos a transformar nuestro actuar
como docentes o tcnicos. La calidad educativa no era solo el objeto del estudio sino

1 Este texto es parte de una investigacin efectuada para el CLACSO con Elena Beatriz Martnez Riquelme, Mara
Noema Aquino Velloso y Teresa De Jess Oviedo Gonzlez.
133

tambin un fin partiendo de la idea que su mejoramiento depende mucho de nuestra

capacidad de asumir una idea propia sobre la educacin.
Para lograrlo el trabajo de investigacin se organiz en diferentes visitas en cada escuela, cada visita tena sus momentos de captacin de datos a travs de entrevistas o
grupos focales pero tambin de restitucin de los resultados del anlisis de las informaciones de la visita anterior con el objetivo de producir este proceso de reflexividad.
2. Pero qu entendemos por calidad educativa?
La calidad nace desde un sistema empresarial para que luego el campo educativo lo
tome como vocablo dentro de una lgica educativa que busca mejorar el servicio educativo. De esta forma traduce la influencia creciente del sector econmico en el campo
educativo, siendo la calidad educativa uno de los conceptos y criterios ms utilizado hoy
da para definir y evaluar las polticas educativas. Revisando la literatura sobre este tema
encontramos que de un lado es el trmino ms resbaladizo en educacin, pero tambin
que se que se constituye en imagen-objetivo de la transformacin educativa. De esta
forma no esta solamente constituida por parmetros que sirven para medir o controlar
pero tambin para iluminar y avanzar. Alrededor de esta idea de calidad se instala o debera instalarse un debate sobre lo que entendemos por una educacin de calidad.
Como instrumento de control mide la forma que un sistema educativo, optimizando los
medios que dispone, es capaz de brindar educacin de calidad a toda la poblacin. Para
eso, segn la UNESCO, la educacin debe ser relevante, es decir, debe habilitar a las
personas para un ejercicio competente de su libertad y condicin ciudadana. Pero como
todo criterio, esta definicin de lo que es calidad, debe ser pertinente a las condiciones
concretas en las que las personas actan. Entonces, hablar de calidad, implica siempre
un juicio sobre la cualidad de los contenidos de la educacin. Es un concepto relativo, no
una realidad objetiva. La calidad es relativa, pero no arbitraria, para eso esta compuesta
por ingredientes invariantes, pero el espectro no est fijo.
Estos ingredientes invariantes se definen desde una cierta teora y determinados paradigmas.Para definirlos, recientemente, han entrado en su definicin actores que no son
profesionales del campo educativos, como son diversos grupos de tomadores de decisin y los usuarios. Cada nueva propuesta refleja los valores y creencias, las necesidades
y agendas de cada actor. Entonces debemos leer estas propuestas de definicin de
calidad de acuerdo con patrones histricos y culturales.
En todos los casos los criterios propuestos deben ser legitimados como satisfactorios y
pertinentes por los actores involucrados. Despus los problemas surgen a partir de la
concrecin del concepto en estrategias de formacin, gestin...
En cuanto a educacin de calidad, Muoz (2003) explica que la educacin es de calidad cuando est dirigida a satisfacer las aspiraciones del conjunto de los sectores integrantes de la sociedad a la que est dirigida; si, al hacerlo, se alcanzan efectivamente
las metas que en cada caso se persiguen; si es generada mediante procesos cultural-

134

mente pertinentes, aprovechando ptimamente los recursos necesarios para impartirla

y asegurando que las oportunidades de recibirla y los beneficios sociales y econmicos
derivados de la misma se distribuyan en forma equitativa entre los diversos sectores
integrantes de la sociedad a la que est dirigida.
Si hablamos de la pertinencia a un contexto, en Paraguay, la calidad en relacin al contexto rural se ha limitado a la construccin de escuelas, servicios sanitarios, experiencias
aisladas de responder a la alfabetizacin inicial de los nios y nias en su lengua materna desde programas muy focalizados y cerrados. Las experiencias ms significativas
de educacin rural son iniciativas privadas: Escuelitas Campesinas, Programas Rurales
de Fe y Alegra... A pesar que la reforma educativa paraguaya se define como bilinge e
intercultural. En otros trabajos pudimos analizar las dificultades de implementacin de
los programas de educacin bilinge.
El anlisis de los datos obtenidos a travs de las primeras entrevistas hace aparecer que
el concepto de Calidad en las comunidades educativas paraguayas puede entenderse
desde diferentes campos:

Campo cultural, relacionado a la cultura tradicional del buen vivir, de ser una
buena persona (Que calidad sos...) o de una relacin al otro ms bien basada
en elementos socio afectivos, comunitarios y del cuidado de una cierta cultura o
Teko...

Campo econmico, sealado a travs de la insercin de conceptos econmicos

en el mundo escolar: control de calidad, competencias, medicin, gestin por
resultados, educacin como servicio, como bien, como producto, utilidad de la
educacin, costo beneficio.

Campo poltico: donde la calidad se relaciona con proyectos de desarrollo personal o social, de la creacin de oportunidades, de la calidad de vida.

Campo pedaggico: el concepto de calidad se relaciona con los diferentes modelos pedaggicos y proyectos de mejoramiento de las condiciones de enseanza-aprendizaje.

Cada uno de estos campos tiene su lgica y su sistema de interaccin: unas ms centradas en relaciones sociales, otras interacciones tcnicas o de control.
3. Profundizando el anlisis de las diferentes percepciones de lo que
es calidad educativa
El anlisis del discurso de los diferentes actores nos permite entender sus percepciones
relacionadas a la calidad educativa, tomaremos como ejemplo parte de las entrevistas
realizadas a los actores de la escuela rural. Estos discursos fueron captados a partir de
historias de vida o de entrevistas en profundidad durante las cuales por ejemplo cada
actor nos explicaba lo que es una buena escuela.

135

Por ejemplo para la directora de la escuela rural: es: una escuela integradora de todos los estamentos y capaz de satisfacer las necesidades de todos los actores. Mientras que su vice directora nos deca que una buena escuela se reconoce en la obediencia a las reglas y por la autoridad que la dirige.
La coordinadora de ciclo insiste en: un espacio de valores, compaerismo y satisfaccin de las necesidades... gente responsable y laboriosa. Es una escuela que no tiene
la reputacin de ser conflictiva. Y las madres de familia en: una escuela que ensea
contenidos, donde la maestra se hace entender y dedica tiempo a los padres, dotada
de una biblioteca y educa en los valores morales y religiosos
Ordenando los resultados de las entrevistas por contexto y por actor podemos entender mejor estas diferentes representaciones sociales.
Cuadro 1: Comparativo de las diferentes representaciones sociales por actor
Actores

Director

Familia

Escuela urbana

Escuela rural

Tiempo limitado para la gestin.

Tiempo marcado por la dinmica de la comunidad para la priorizacin de acciones.

La buena gestin del director relacionada

con la atencin inmediata a todos los actores segn demanda.

La buena gestin del director relacionada con

la creacin de oportunidades con un fuerte
componente de compromiso social, figura de
autoridad, desde la participacin.

Construccin de relaciones del sujeto con la

escuela institucin durante un tiempo limitado
y segn necesidades.

Construccin de relaciones del sujeto con la

escuela mediante el sentido de pertenencia,
identidad a una comunidad.

Para la directora una buena escuela es calificada como tal por la cantidad de proyectos
que gestiona y la cantidad de alumnos.

Una buena escuela es la que gestiona recursos, aprovecha lo que la comunidad le proporciona.

La escuela como espacio de conocimiento,

centro del saber, espacio de formacin de
valores morales, religiosos y hbitos

La escuela como espacio de conocimiento y

participacin.

El concepto de calidad relacionado con

aspectos estructurales para el aprendizaje
(higiene, alimentacin, recursos materiales
de infraestructura y tecnolgicos, as como
biblioteca).

El concepto de calidad est relacionado marcadamente con las condiciones estructurales,

pero tambin con la identidad socio cultural
que permita a sus hijos el desarrollo... el arraigo...es decir, una vida digna.

El concepto de calidad relacionada a la diver- El concepto de calidad la escuela como medio

sidad del servicio que brinda, los espacios de para salir adelante y desarrollarse como perparticipacin y el tiempo para ello.
sona.
El sentido de ayudar a la escuela se enmarca en una participacin representativa de la
comunidad, padres y el sentido de organizacin para realizar algo beneficioso para la
comunidad.

136

El sentido de ayudar a la escuela se enmarca

desde el punto de vista ms comunitario y colectivo.

Docentes

La prctica pedaggica est centrada en la

calidad de insumos, capacitaciones e innovaciones que el docente realiza en el aula.

La prctica docente rural se ve innovada pero

con una bsqueda de identidad campesina.

Nios

Poseen un desenvolvimiento en la expresin oral, pero su participacin sigue siendo

desde la mirada adulto-cntrica.

La metodologa utilizada lanza elementos de

una participacin y expresiones orales sencillas, aun direccionadas desde los docentes

Analizando este cuadro podemos observar que:

Algunas ideas (representaciones sociales) son comunes a los dos contextos: construccin de relaciones del sujeto; el concepto de calidad relacionado con aspectos
estructurales para el aprendizaje; la escuela como espacio de conocimiento,... podemos pensar que estos elementos son los que se instalaron de las producciones
culturales institucionales.

Algunas ideas especficas al contexto rural: la identidad y participacin comunitaria.

Algunas ideas especficas al contexto urbano: la gestin por proyectos y servicios.

Algunos elementos del contexto rural que permean lo urbano: la participacin

para ayudar pero que se va transformando e institucionalizando: la participacin
representativa.

4. La percepcin de la calidad en la comunidad educativa rural

Por ende, en el mundo rural la calidad educativa est ligada a un proceso comunitario
donde se puede visualizar a la escuela como un espacio colectivo que se construye adems del desarrollo de las capacidades intelectuales y cognitivas de los nios. El objetivo
es preservar la identidad campesina y el arraigo cultural de los mismos, an si estos ms
adelante deciden salir del asentamiento.
Es por ello que los procesos de participaciones comunitarias, dirigidos desde una gestin educativa que busca integrar a cada miembro de la comunidad, poseen una meta
comn. Pues cada uno de los actores involucrados busca el camino por el cual concretizar el desarrollo comunitario. El rol de la escuela es entonces el de cumplir con los mandatos establecidos en forma colectiva producindose as una relacin estratgica entre
comunidad y gerencia escolar. Pero esta forma de trabajar es distinta de las metas de las
polticas educativas y sus procesos son ms lentos, lo que crea un cierto quiebre con los
objetivos y calendarios escolares..
Es necesario destacar en este punto que en la escuela rural tomada como objeto de
investigacin, el discurso de la participacin comunitaria se encuentra instalado en
los adultos y nios en un nivel ms all del hecho de participar en actividades escolares. Es un discurso originado desde la participacin social. Sin embargo, los adultos
de la comunidad 1 de Noviembre, asentamiento San Jorge reconocen la importancia

137

de la responsabilidad estatal para el logro del mejoramiento, y lo ven desde una perspectiva de derechos.
De su lado, el y la docente rural enfrenta a las propuestas de mejoramiento de la calidad educativa desde las rutinas de una educacin tradicional, las demandas sociales
tintadas de pobreza y exclusin y las expectativas de un futuro indeciso, sin poder
definir con claridad su nueva funcin socio pedaggica.
Los/as docentes rurales viven mltiples invisibilidades tanto desde el quehacer educativo, y por supuesto, como sujeto social de derechos. Mayoritariamente, la docencia
rural es ejercida por varones y mujeres nacidos en el mundo rural, esto implica que
han vivido situaciones de sobrevivencia donde la adopcin de la carrera docente es
vista como nica alternativa en el rango de estudios superiores que son la posibilidad
de mejores ingresos y adquisicin de status.
Ingresando en los institutos de formacin, reciben el mismo programa que los futuros
docentes urbanos, es decir, la invisibilidad la tiene pegada en el momento de construir su perfil profesional. Con el mismo ttulo, en algunos casos posee menor salario
y ejerce su profesin en situaciones diversas y complejas: asentamientos campesinos,
escuelas alejadas con poca infraestructura, olvidadas por las polticas educativas, con
propuestas curriculares poco pertinentes y evaluaciones externas basadas en criterios administrativos y pedaggicos poco flexibles.
Construyen sus representaciones sociales de la calidad educativa desde estas experiencias y situaciones. En un proceso de mejoramiento a travs de la capacitacin, eso
nos obliga a re significar la funcin social y pedaggica de la prctica docente rural de
manera explcita y con un fuerte proceso de acompaamiento. Y no es solo el Estado
quien debe poner nfasis en este debate y desarrollar los mecanismos de visibilidad
de esta realidad, sino tambin los sindicatos y movimientos campesinos, enfatizando
el modelo de sociedad, las premisas polticas a las cuales adhieren su proceso educativo, debemos mirar la escuela ms all del simplismo del mejoramiento de la infraestructura y la dotacin de recursos, sino como el espacio y tiempo educativo en
su esencia constitutiva.
5. La percepcin de la calidad en la comunidad educativa urbana
En la escuela urbana se destaca la asimilacin de un proceso de participacin marcado
por el ritmo del tiempo y la produccin propios de un dinamismo de ciudad en crecimiento, acentuando el la importancia del concepto de servicio educativo sin ausencia
del discurso de una gestin participativa, es aqu donde se observa o mejor dicho, donde
se encuentran las variables de calidad, escuela y tiempo para el logro de capacidades de
los nios. Se observan en la declaracin de los diferentes actores las maneras de gestin
participativa y se ven entrecruzadas con el liderazgo de la figura directiva: la gestin
participativa, anclada en el liderazgo del gestor, gestora en este caso, queda tambin adherida a su persona y permanece tambin en consecuencia, en estrecha relacin con la
voluntad o las disposiciones del mismo/a. Por el contrario, la gestin democrtica exige
138

la implementacin de mecanismos colegiados que permitan compartir el poder, que posibilitan que cada sujeto participe del universo escolar pueda, colectivamente, promover
los cambios que la escuela necesita (Eneida, 1993).
El aspecto resaltante es el tiempo palabra vista desde la necesidad y la urgencia. Desde
un nivel ontolgico vivimos y percibimos al tiempo desde mltiples dimensiones, desde
lo tradicional desde el tiempo largo y corto; tiempos que se refieren a los cambios sociales, el tiempo conocido en educacin con la clsica frase de mayor tiempo de clases
no asegura calidad, esto en relacin a la discusin de las horas de clases de nios en las
escuelas y de los calendarios escolares. El tiempo determina tambin la posibilidad o
dificultad de reunirse, las actividades escolares entran en competencia con otras profesionales o que son partes de la vida cotidiana urbana. Es el tiempo de la inmediatez
segn Sagastizabal (2006), definido como un tiempo de mltiples acontecimientos simultneos o inmediatos, de difcil procesamiento y anlisis, desafiando la capacidad de
asombro de los sujetos.
El liderazgo directivo urbano se asume desde la capacidad para la administracin de procesos con produccin pedaggica inmediata, destacndose el proceso educativo como
un servicio bueno, configurando a la escuela desde un nuevo espacio que responda a
las necesidades del cotidiano inmediato de la comunidad, por ende, las propuestas de
participacin comunitaria, tienen en su ncleo fundacional la solucin de necesidades
bsicas y la creacin de vnculos comunitarios, sienten al tiempo eficaz y concreto. Se
puede decir que este proceso identificado an no es visto por los actores como espacio
colectivo para la creacin de nuevas formas de participacin organizacional que superen las necesidades bsicas como fin ltimo y transformarlas en un medio para la accin
protagnica de una conciencia ciudadana en articulacin a una escuela urbana que responda a las expectativas de cada uno de los actores.
6. Comparando las dos escuelas
Debido a la prdida progresiva esta prdida de marcos de referencia comunitarios
(sentido comn), los contextos urbanos son ms permeables a los cambios y eso hace
ms complejo el trabajo de gestin escolar. En contextos urbanos, las referencias colectivas se diluyen, las representaciones sociales se diversifican, los cambios sociales
mezclan los viejos y nuevos cdigos, el Estado pierde su fuerza de imposicin de un
modelo educativo nico. Si bien los mismos fenmenos afectan la zona rural, el aislamiento de los pueblos rurales en Paraguay y la organizacin comunitaria hacen que
los proyectos educativos no dependen slo de una propuesta institucional, sino tambin del trabajo de los actores locales que confrontan las propuestas ministeriales,
como el Programa Escuela Viva, a sus proyectos educativos comunitarios. La legitimidad de las nuevas propuestas depende de su grado de coherencia y pertinencia con
relacin a prcticas sociales ya establecidas.
En contextos urbanos esta confrontacin nuevas propuestas-practicas existentes se
da tambin pero ms en relacin a las practicas del docente. Las periferias urbanas

139

se transforman en barrios dormitorios, donde coexisten modelos urbanos y prcticas rurales, esta mixtura de realidades produce una realidad compleja y diversa. Las
representaciones sociales y prcticas se construyen en este marco. Las expectativas
se relacionan con lo que sera una buena escuela privada, vista como un modelo positivo, lo que implica tener infraestructura, equipamiento y tecnologa, pero tambin
acompaar el proceso de cambio sociocultural de asegurar la socializacin y el desarrollo de valores. Ya no hay un marco comn de valores, la familia es ms distante
de la escuela y la cultura comunitaria va desapareciendo, eso genera ciertas tensiones, porque frente a la dificultad de socializar a los nios, los padres piensan que eso
es responsabilidad de la escuela, y los docentes dicen que reciben a los alumnos sin
ciertos hbitos. Frente a estas dificultades, las propuestas del MEC, no son vistas de
mucho apoyo, sino que aparecen como programas puntuales, contradictorios entre s
y que no logran construir una cierta coherencia.
La comunidad de la Escuela Inmaculada Concepcin de Mara reconoce caractersticas significativas de su barrio, representndolo dentro de un contexto, denominado
por ellos mixto (en el sentido que se compone de diferentes culturas). El anlisis permite visualizar una dicotoma entre las percepciones que tienen de un contexto urbano que se va construyen y el contexto rural de origen que va desapareciendo. En esta
confrontacin entre dos modelos, asociacin lo urbano al progreso y la modernidad:
caminos pavimentados, medios de transporte modernos, sistemas de comunicacin,
edificios, conjunto de viviendas, electricidad... y lo rural al atraso y carencia: caminos
de tierra, carros, cultivo de la tierra, agua proveniente de pozo. Estas caractersticas
de la zona rural fueron para muchos el motivo de su migracin a la ciudad. Las representaciones de lo urbano y lo rural que tienen los actores de la comunidad estn
relacionadas con el nivel de desarrollo, concepto impuesto por la sociedad moderna,
siendo lo urbano identificado como el estilo de vida valorado, lo que en trmino de
educacin se traduce para los padres de este barrio en el deseo de una escuela de tipo
privada, que en Paraguay son esencialmente urbanas y de clase media alta.
7. La reflexividad investigativa como herramienta de construccin
de la calidad
Si la calidad educativa se construye desde las representaciones sociales de los actores, una poltica educativa que busca el mejoramiento de esta calidad debe poder
incidir sobre estas representaciones sociales. La prctica reflexiva es un concepto
ya instalado en los procesos de formacin del docente, pero poco se ha investigado
sobre cmo realmente opera e incide en el trabajo pedaggico. En la prctica, acta
como un proceso permanente de construccin y reconstruccin para fortalecer las
acciones profesionales en el uso crtico de los conocimientos, para definir las estrategias didcticas y saber adaptarlas de acuerdo a cada contexto de aprendizaje.
Como lo sealaron los docentes de la escuela rural durante esta investigacin, la reflexividad permite tener mayor conciencia de sus prcticas pedaggicas para poder,
entre otras cosas, fundamentarlas y defenderlas. El fundamento terico de esta me140

todologa la encontramos en los trabajos de Habermas (1982): a partir del concepto

de inters emancipatorio basado en una racionalidad amplia buscando el entendimiento y consenso. Eso nos remite a diferentes tipos de acciones humanas:

La accin comunicativa alcanzada a travs del lenguaje,

La persuasin es el conjunto de procedimientos lingsticos utilizados por los docentes para compartir los significados de orden fsico y simblico con sus alumnos
en las salas de clase, a travs del arte de convencer al otro, a travs de acciones,
buscando mejorar la enseanza como: promesas, convicciones, dramatizaciones,
etc. (Tardiff, 2002)

El uso del lenguaje como instrumento de interaccin y de relacionamiento. Es a

travs de ste que se desarrolla la argumentacin.

A travs de la reflexin sobre el sistema de accin, el docente cuestiona los fundamentos racionales de sus acciones, intentando reconstruir lo que ocurri en el momento del desarrollo pedaggico para identificar los errores, interferencias, aproximaciones, etc., y permitir de esta forma un mejoramiento (Perrenoud, 2002).
Para Habermas este trabajo de reflexividad debe darse tambin, no slo en cuanto
a las prcticas, sino tambin en cuanto a las nuevas informaciones, conocimientos o
propuestas generadas por las instituciones (programas y polticas educativas). Adoptar una nueva representacin o forma de trabajar depende de un trabajo de razonamiento o de argumentacin-reflexin.
En estos procesos la cultura juega un papel importante, como tradicin, es la garanta
de continuidad para la estructura, pero la cultura puede ser tambin la garanta de un
proceso de reconstruccin (interpretacin de la realidad) realizada sobre el cuestionamiento de la validez (verificar si una propuesta o una prctica es vlida). Cuestionamiento durante el cual, el sujeto, si desea entender algo, debe penetrar los fundamentos de los hechos que desea interpretar.
En un proceso similar a la investigacin, la interpretacin racional se construye sobre
la base de un pensamiento hipottico (basado en hiptesis), construyendo un trabajo
de verificacin a partir de un proceso argumentativo durante el cual los cdigos histricamente establecidos pueden estabilizarse (o no) en el seno de nuevas construcciones culturales.
Todo cdigo o signo establecido es una propuesta de sentido, y toda propuesta de
sentido puede ser sujeta a un proceso de discusin en el campo de la validez. Pero
esta validez debe ser argumentada a partir de un razonamiento sobre sus posibles
fundamentos. Entonces la transformacin de los cdigos, base de las construcciones
culturales, se realiza a partir de la reconstruccin de un proceso de argumentacin.
Para Habermas, no es tanto la dinmica de la estructura la que se reconstruye, sino
ms bien su lgica interna. Lo que est en juego es la construccin de una historia propia al individuo, donde el cdigo pasa de ser una simple experiencia puntual, incapaz

141

de ayudarle a interpretar su futuro, a transformarse en una propuesta vlida para sus

proyectos. De esta forma, Habermas, dice que es la prueba de validez de una experiencia antigua que produce un cambio de representacin social. Ms que un proceso
de aprendizaje, Habermas habla de un proceso de entender mejor, partiendo de la
idea de que una representacin social puede cambiar, pero no de cualquier forma.
Siguiendo esta idea, podemos afirmar que una poltica educativa que apunta a transformar la prctica y modificar las representaciones sociales de los docentes no lo lograr introduciendo slo ideas y paradigmas nuevos, aunque buenos y pertinentes,
pero s trabajando con los docentes en un proceso de discusin y argumentacin sobre sus propias prcticas y con el objetivo de que cada uno sepa construir su propia
historia y defenderla. Es un trabajo que obligar a cada uno a definir las razones que
justifican su posicin y a definir sus intereses.
La propuesta de Habermas implica hacer el camino en sentido contrario a la transmisin tradicional de informaciones y conocimientos, es un trabajo de reconstruccin
que parte de la experiencia, mientras que en el proceso tradicional la experiencia es
el ltimo paso de la construccin del conocimiento.
Esta propuesta modifica tambin el concepto de la investigacin relacionada a las polticas sociales. Tradicionalmente, la produccin de conocimientos se realiza antes de
la implementacin, como insumos para el diseo (diagnstico investigativo), o despus, para explicar los efectos de una poltica (evaluacin investigativa). Siguiendo
los propsitos de la reflexividad, podramos pensar que es importante instalar una
cultura investigativa, buscando modificar las prcticas y representaciones sociales,
durante el desarrollo de las polticas. En estas condiciones, el investigador pierde su
condicin de externalidad, para instalarse con los propios actores de las polticas, en
una propuesta similar a la defendida por los promotores de la investigacin-accin.
Este proceso de construccin de nuevas prcticas o representaciones sociales no se
logra a partir de la asimilacin de nuevas reglas o tcnicas, sino ms bien a partir de la
bsqueda de una cierta verdad y de la capacidad de autonoma de la persona con relacin a un sistema de representaciones preestablecido. Ms que de responsabilidad
de los actores sociales, Habermas habla de su autenticidad. No slo hay que ser un
profesional responsable, sino tambin ser autntico en la forma de pensar y actuar.
Tenemos que ser capaces de explicar una conducta o prctica, y de esta forma, enriquecer nuestra experiencia histrica.
Este trabajo de reflexin y de reconstruccin es una experiencia esttica. Segn Habermas, la produccin de sentido no puede entenderse segn el modelo del tcnico-artesano desarrollando un saber prctico... debemos cambiar este modelo de docente artesano por un modelo de director de cine o teatro quien moviliza un saber
de tipo simblico o comunicacional. Es una actividad de construccin de sentido, de
significados y de puesta en escena. En este sentido moviliza la creatividad del investigador y no slo su capacidad de captar datos.

142

Para concluir, podemos decir que Habermas fundamenta su propuesta:

En la idea de que las representaciones del mundo, las estructuras normativas y el

imaginario colectivo son susceptibles de expresar una verdad, porque son parte
de la constitucin de su identidad y legitimidad.

Pero tambin, del principio de autonoma del sujeto que tiene la potestad, a partir
de un proceso de validacin, de aceptar o rechazar las representaciones simblicas del imaginario social.

Podemos entender entonces que la autonoma del sujeto depende de su capacidad de

aceptar o rechazar, nuevas producciones culturales, sometindolas a un proceso de
validacin. Para eso debemos redescubrir la experiencia olvidada de la reflexin que
se practica en forma colectiva a partir del lenguaje y de la comunicacin. Se relaciona
con la investigacin, en el sentido que es una produccin de conocimientos.
Garotti (2006) dice que las investigaciones en educacin son lugares educativos,
es decir, son espacios de aprendizaje teniendo en cuenta que los investigadores van
descubriendo y aprendiendo en contacto con las realidades. Dentro de las diferentes
formas de saberes, es el anlisis crtico que nos permite tomar conciencia y salir de
las ilusiones producidas por las diferentes instituciones. Someter las producciones
culturales a un proceso crtico de validacin, no es negar el valor del trabajo de las
instituciones sino darles un nuevo sentido y una nueva legitimidad.
De esta forma, los gestores de las polticas educativas deben preocuparse, ms que
nunca, de que los educadores redescubran y reafirmen en forma colectiva el sentido
de sus misiones y de sus prcticas.
8. Conclusiones.
En lo largo de este articulo, vimos que la Calidad educativa es una representacin
social que se construye en articulacin entre las propuestas educativas definidas institucionalmente desde el nivel central del Ministerio de Educacin, y la confrontacin
con las prcticas, comunitarias o profesionales, cotidianas construidas a nivel de los
actores educativos de terreno.
Para Dupriez (2005), las reformas son producciones culturales, son mandatos que
buscan transformar las representaciones sociales de los docentes. Pero estas representaciones se construyen tambin a partir de la confrontacin o de la reflexin de
estos docentes sobre sus prcticas.
Las estrategias de formacin docente actan como sistemas de transmisin de las
producciones culturales y las estrategias de acompaamiento como los crculos de
aprendizaje como espacios de reflexin sobre las prcticas. Articulando formacin y
acompaamiento las reformas pueden incidir sobre la construccin de las representaciones sociales.

143

En una perspectiva constructivista, eso se debera lograr a partir de un proceso de

transformacin-asimilacin, donde los actores van dejando o modificando representaciones previas o antiguas en el contacto con nuevas representaciones, validadas
como ms pertinentes. Si no hay asimilacin, las producciones culturales del Ministerio no tendrn posibilidad de modificar las prcticas de los docentes. Para Perrenoud
(2004), esta asimilacin y validacin de las propuestas educativas en articulacin
con las experiencias cotidianas es lo que crea el habitus de los docentes. El habitus
o mtier (oficio) es como la suma de las experiencias transformadas y activadas a
partir del anlisis de las prcticas cotidianas y del contacto con nuevas producciones
culturales. Mejorar el oficio de los docentes, es lo el fin de las propuestas de mejoramiento de la calidad educativa.
A travs de Habermas (1987) vimos que es ms que una simple construccin, la
autonoma del docente depende de su capacidad de aceptar o negar estas nuevas
propuestas. Para eso, dice que debemos redescubrir la experiencia olvidada de la reflexin que tambin se ejerce en forma colectiva a travs del lenguaje y de la comunicacin. En contextos rurales esta reflexin se desarrolla en los espacios comunitarios,
en contextos urbanos necesita de espacios institucionales y de nuevas prcticas organizativas que se inician con la negociacin del tiempo.
El proceso de investigacin reflexiva realizado provoc nuevas reflexiones al nivel
de los actores de las dos comunidades educativas pero tambin al nivel de los investigadores. En la construccin de relatos aparecen nuevas formas de ver y entender que
generan una nueva conciencia y abren nuevas posibilidades de accin, pero muchas
veces sin posibilidad todava de poder concretarlas en la prctica.
Nuestro propsito era identificar los elementos que se relacionan a la calidad educativa
en dos contextos diferentes, observamos que existen diferentes estrategias que podemos agrupar en dos polos, uno tcnico-pedaggico basado en propuestas elaboradas
por expertos a partir de los nuevos conocimientos cientficos o los resultados de las
pruebas de medicin del rendimiento de las escuelas, estos diseos se bajan en terreno
con el apoyo de recursos educativos, etc. Esta estrategia pone nfasis en la definicin y
cumplimiento de criterios o estndar de calidad al nivel nacional e internacional.
El otro polo reflexivo-constructivista se centra en el desarrollo de la capacidad reflexiva de los actores educadores para potenciar sus posibilidades de crear propuestas educativas basadas en historias y producciones individuales y colectivas, con el
deseo que cada uno redescubra el sentido de la educacin. Esta secunda propuesta
define la posibilidad de construir criterios o estndar pertinente a cada contexto. Una
buena poltica educativa debera articular estas dos ideas.
Eso implica una nueva forma de relacionarse con las polticas educativas sin esperar
que todas las directrices vengan de arriba y aceptar el desafo de definirlas, sobre la
base de un marco institucional, en forma colectiva en cada comunidad educativa. Para
eso necesitamos crear espacios de reflexin, de investigacin, de produccin de conocimientos y propuestas. Esta forma de trabajar no es slo una nueva forma de ges144

tin, sino que es tambin una metodologa de enseanza-aprendizaje donde el acceso

al conocimiento se basa en el deseo de investigar, experimentar y en el desarrollo del
pensamiento crtico.
Para cerrar esta reflexin queremos proponer algunas pistas para mejorar la calidad
educativa.
1. La educacin no es solo transmisin de conocimientos, es tambin un proyecto de
socializacin que debe dar a los nios/as las herramientas necesarias para construir su identidad y actuar de acuerdo a los desafos y potencialidades de su contexto. Para desarrollar esta propuesta, el docente debe ser capaz de analizar este
contexto y construir las estrategias pertinentes a cada alumno.
2. Potenciar los espacios de reflexin sobre las prcticas como los talleres basados en
una metodologa de formacin accin y los crculos de aprendizaje. Para ser operativos estos talleres o crculos deben contar con la coordinacin de una persona
capaz de guiar esta reflexividad, sino el espacio corre el riesgo de transformarse
en un momento de catarsis.
3. Construir una nueva mirada sobre el sujeto del aprendizaje: Potenciar los espacios
para la creacin colectiva de una nueva forma de ensear aprendiendo, implica construir una nueva mirada sobre la niez y la adolescencia en la escuela. Es
decir, a medida que se establece una gestin educativa y una prctica educativa concebidas desde la participacin, los conflictos y diferencias se hacen ms
visibles porque son parte de la naturaleza de los procesos participativos. Estos
choques en el espacio escuela implica para las personas adultas todo un quiebre
en creencias de modos, y crianzas an con prcticas autoritarias y sexistas. Es un
inicio de innovacin donde, sosteniendo espacios de reflexividad, se hace posible
el cambio de las propuestas educativas existentes.
4. Un nuevo papel para los niveles intermedios: (supervisin). Estas propuestas obligan
a revisar los organigramas de los Ministerios de Educacin, todava muy verticalistas, en una sociedad con una informacin cada vez ms horizontal y conectada
en red. Los niveles intermedios deben actuar como nexos, escuchando y entendiendo la sensibilidad y el trabajo del docente, y articulndolo con las propuestas
institucionales. As tambin, es inminente la responsabilidad de la gestin educativa
a niveles ms departamentales y nacionales, tanto para el sostenimiento de los espacios de aprendizajes colectivos entre pares docentes, como en las iniciativas de
profundizacin de las innovaciones pedaggicas en las escuelas rurales.
5. Estas nuevas formas de ensear y de organizar la educacin implican una gran
inversin en una poltica de formacin permanente del docente, en busca de su
identidad educadora y de la apropiacin al contexto en el cual ejerce. Eso implica superar las propuestas de formacin centradas en las didcticas disciplinarias
para enfrentar el vaco terico y el quehacer del docente frente a la diversidad
y complejidad, este quehacer no se resuelve slo con tcnicas y recursos didcticos. Se ha llegado a un punto en que las capacitaciones pensadas y recreadas
145

nicamente desde los conocimientos instrumentales o las ciencias especficas ya

no son suficientes. Una propuesta que no se centra en la figura docente como
persona desde sus colectividades conjugadas con propuestas pedaggicas de reflexividad buscando fortalecer la autonoma pedaggica, es reincidir en la instrumentalizacin de la formacin dejando a los contextos educativos al margen de la
vida escolar. Sera construir una poltica educativa con limitantes urgentes para
lograr aprendizajes de calidad, entendidos estos no slo como el mero desarrollo
de las habilidades de la persona, sino incluyendo la funcin poltica y social de la
educacin. Entendido esto como el ir transformando la visin de escuela desde
una colectividad especfica como la estudiada en este trabajo. Es necesario tambin disear una propuesta similar de formacin para los tcnicos pedaggicos.
6. La construccin de una verdadera poltica educativa intercultural sigue siendo una
tarea pendiente al nivel de la educacin paraguaya, si bien hubieron avance con la
implementacin del programa Escuela Viva 1 con la organizacin de equipos tcnicos por contexto rural y urbano y la creacin de la Direccin General De Educacin Escolara Indgena. Este trabajo por contexto no logro institucionalizarse y la
tendencia es volver a una propuesta unificada para las escuelas rurales y urbanas.
Esta investigacin centrada en la calidad educativa demostr la importancia de la
relacin calidad contextos educativos y del fortalecimiento de la capacidad de
los docentes para entender y construir esta interaccin con el contexto.

146

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150

LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y SU
FINANCIAMIENTO. ACERCA DE LA DISTRIBUCIN
SOCIOESPACIAL DEL FONACIDE
Luis Ortiz
Kevin Goetz
Luz Gimnez
1. Introduccin
La infraestructura educativa adolece, a nivel nacional, de diferentes necesidades de
adecuacin, sean estos de construccin, refaccin, mantenimiento o equipamiento.
La estimacin del nmero de establecimientos educativos que requieren adaptarse
a los desafos de un sistema educativo eficiente y equitativo supone un ejercicio de
anlisis minucioso que d cuenta de la variedad de unidades de infraestructura educativa vigentes as como de la complejidad de un eventual plan de habilitacin y acondicionamiento por parte del Estado, basado en los procesos actuales de innovacin
del proceso educativo a escala local y global.
En este sentido, los diferentes tipos de intervencin que se requieren no se dan en los
mismos espacios sino que varan conforme a los requerimientos especficos, pero tambin segn los cambios sociodemogrficos y econmicos que experimenta la sociedad
paraguaya y que condiciona la demanda y acceso de la poblacin al sistema educativo.
La proyeccin de adecuacin de la infraestructura educativa elaborada en este anlisis,
tiene un alcance nacional desglosado por departamentos y municipios donde operan los
establecimientos de gestin oficial, a los que una inversin pblica debera orientarse.
Por otra parte, el mtodo de contabilizacin de unidades de infraestructura asociada
a la estimacin de los recursos de inversin, cumple la funcin de regir los actuales
criterios de asignacin de fondos para la infraestructura educativa, sobre todo de
aquellos provenientes de la compensacin por la cesin de la energa en emprendimientos hidroelctricos.
Una reformulacin de dichos criterios abrira el camino a una distribucin de los fondos
pblicos segn principios de eficiencia econmica y equidad socioespacial, considerando una determinacin de las necesidades a las que se dirige el servicio de modo que la
poltica pblica pueda constituir un esquema eficaz de respuesta (Burr, 2006: 130).
2. Caractersticas del FONACIDE en el financiamiento de la infraestructura
Segn la Ley 4758/2012, que implementa el Fondo Nacional de Inversin y Desarrollo (FONACIDE), una parte de los fondos previstos para su asignacin corresponde a
infraestructura educativa pblica.
151

El artculo 3 de la Ley, en el inciso c) establece que un 25% del Fondo ser destinado
a Gobernaciones y Municipios; y por el artculo 4 se establece que un 50% de dichos
recursos debe destinarse a infraestructura del sistema educativo pblico.
Por otra parte, el artculo 12 en su punto 1, inciso c) establece que hasta un 15% del
monto correspondiente al fondo para la Excelencia educativa, del 30% del Fondo, debe
destinarse a programas de mejoramiento de la oferta educativa, en escuelas, colegios
e Institutos de formacin docente del sector oficial, a travs de la implementacin de
proyectos de infraestructura y equipamiento adecuado, que contemple la ampliacin
o mejoramiento de espacios educativos en uso y la construccin de nuevos espacios
educativos como comedores escolares en los predios de las instituciones educativas, el
equipamiento, mobiliario escolar y la dotacin de materiales educativos.
USD Conforme Arts. 3 y 4, Ley 4758/2012

63.000.000

USD Conforme Art. 12, punto 1, inciso C Ley 4758/12

16.200.000

Presupuesto anual de FONACIDE para infraestructura educativa

79.200.000

El decreto del Poder Ejecutivo N 9966/2012 que reglamenta la Ley 4758/2012 establece en su artculo N 12 que para la asignacin de los fondos conforme al artculo 4,
el criterio ser el de transferencias de royalties estipulado en la Ley N 3984/20101.
Segn dicho criterio, del 100% de lo previsto en el artculo 4 de la Ley 4758/2012, un
10% se destinar a Gobiernos departamentales Afectados por la Represa Hidroelctrica de Itaip, un 10% a los Gobiernos departamentales No afectados, un 30% a Gobiernos municipales Afectados y un 50% a Gobiernos municipales No afectados.
Por otra parte, por el artculo 13 del Decreto N 9966/2012 se establece que: a) Por
lo menos cincuenta por ciento (50%) sern destinados a Proyectos de Infraestructura
en Educacin, b) El treinta por ciento (30%) a Proyectos de Almuerzo escolar y, c) Los
saldos remanentes a Proyectos de Inversin pblica y de Desarrollo.
Se colige que el criterio de asignacin de los fondos del FONACIDE no es eficiente
ni equitativo respecto de los requerimientos reales que tiene el sistema educativo
nacional en materia de infraestructura. La inversin en la adecuacin de las instalaciones educativas, no efecta la intervencin segn tres criterios cruciales de priorizacin: i. la construccin y refaccin de la infraestructura, ii. el mantenimiento de la
infraestructura y iii. el equipamiento de la infraestructura.
El diagnstico que esbozaremos a continuacin se orienta en funcin de los referidos criterios y fue elaborado con base a informacin actualizada al ao 2012 sobre
el estado de la infraestructura educativa en Paraguay. Del clculo estadstico con los
datos se obtiene una estimacin robusta de los recursos financieros necesarios para
1 Ley N 3984/2010, Participacin de Recursos en concepto de Royalties. Compensaciones para los Gobiernos departamentales y municipales.
152

la adecuacin y la puesta en ptimas condiciones de la integralidad de la infraestructura educativa del pas.

3. La infraestructura educativa desde la informacin de microplanificacin
En un primer momento, el diagnstico se concentra en detectar los desequilibrios regionales marcados en la calidad de la infraestructura educativa. El mapa del grfico 1
muestra, a travs de crculos proporcionales, la distribucin de los recursos del FONACIDE para infraestructura educativa. Los distritos con crculos de mayor tamao
reciben mayores recursos de dicha fuente de financiamiento. Por su parte, el color de
los crculos indica la distribucin de las aulas en mal estado en cada distrito. El mapa
permite evidenciar un notable desequilibrio espacial en la calidad de la infraestructura educativa.
Grfico 1: Mapa de distribucin de recursos del FONACIDE para infraestructura educativa en funcin de
la calidad de las aulas.

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la DGPE/MEC.

153

Como se puede observar, la zona histricamente poblada del pas, constituida grosso modo por los departamentos de Central, Paraguar, Misiones, Cordillera, Guair e
Itapa (particularmente su zona oeste) presenta una menor proporcin de aulas en
mal estado. Por su parte, las zonas de ocupacin reciente del este y norte de la regin
oriental (materializadas por los departamentos de Alto Paran, Caaguaz y San Pedro), cuentan con una elevada proporcin de aulas en mal estado. Llamativamente, los
mismos desequilibrios espaciales aparecen cuando se trata de representar cartogrficamente indicadores de otra naturaleza, como los de desempeo del sistema educativo (tasa de retencin, tasa bruta de escolarizacin, tasa de repitencia, sobreedad,
etc.). Se dibujan las mismas tendencias: la regin sur-oeste de la regin oriental con
mejores resultados que el este y el norte.
El mapa analtico pone de manifiesto que la modalidad de distribucin de los recursos
del FONACIDE conduce a una inminente agravacin de los desequilibrios regionales
observados en trminos de la calidad de la infraestructura. En efecto, numerosos son
los distritos que cuentan con menos de 10% de su infraestructura (aulas) en mal estado, sobre todo de los departamentos de Paraguari, Cordillera, Central, Alto Paran,
Misiones, eembuc y Amambay, que, sin embargo, perciben mayor proporcin de
recursos que otros distritos donde ms del 20% o incluso el 30 % de las aulas se hallan
en mal estado, tales como en los departamentos de San Pedro, Caaguaz, Canindey
y Guair. Definitivamente, la actual distribucin de los recursos apunta al fortalecimiento de graves desigualdades socio-espaciales.
Desde un anlisis distrital, entre aquellos con mayor necesidad de infraestructura
se hallan Asuncin, Curuguaty, Coronel Oviedo, Ciudad del Este, Caaguaz, Luque
y Concepcin. Si bien, la mayora de stas son ciudades cabeceras, perteneciendo a
departamentos con gran peso econmico, se destacan los distritos de Curuguaty y
Concepcin como ciudades que van tomando impulso, desarrollo y por supuesto, generan mayores demandas educativas.
Por otra parte, al anlisis del cruce de la calidad de las aulas y de los recursos distribuidos, es menester sumar otro elemento fundamental de observacin: la magnitud
y distribucin de la matriculacin en la educacin pblica2. Al no contar con datos
socio-demogrficos actualizados, se recurre entonces a esta variable, que presenta
indudablemente ciertas limitaciones dado que subestima la demanda potencial de
la poblacin (Morduchowicz, 2006) pero que constituye un proxy aceptable. A este
respecto, Paraguay cuenta con una dbil tasa bruta de escolarizacin en todos los
niveles educativos: una parte importante de la poblacin en edad escolar no accede
al servicio educativo.
El mapa del grfico 2 muestra la distribucin de la matriculacin en los niveles de la
educacin escolar bsica (EEB) y la educacin media (EM), por distrito, en 2012. Se
observa claramente que los departamentos del interior geogrfico de la regin oriental (San Pedro, Caaguaz, Caazap, oeste de Canindey e incluso Guair) concentran
2 Se consideran tambin los matriculados de la educacin pblica subvencionada.
154

una cantidad importante de matriculados en las entidades educativas. Sobre esta

base, se configura una regin que adquiere la forma de una diagonal vertical al centro
de la regin oriental.
Mientras tanto, si excluimos las zonas metropolitanas de Asuncin, Ciudad del Este
y Encarnacin, los espacios perifricos de la regin oriental cuentan con una densidad menor de matriculacin. Paradjicamente, estos son los distritos que perciben la
mayor cantidad de recursos del FONACIDE para infraestructura educativa. Es particularmente notorio el caso de los departamentos de Misiones y eembuc, as como
el este del departamento de Itapa.
El anlisis cruzado de ambos mapas permite dar cuenta de los desequilibrios en dos
escalas. La presencia de crculos grandes y claros en el mapa de la pgina 3 indica que
numerosos distritos perciben mayor cantidad de recursos a pesar de contar con menor
proporcin de matriculados por atender y menos aulas en mal estado por intervenir. Se
puede citar a los que conforman los departamentos de eembuc, Misiones, Amambay
y Paraguar este, Cordillera este as como Itapa oeste. Por otro lado, se asume que el
Chaco paraguayo constituye un caso especfico donde la baja densidad poblacional y la
ausencia relativa de servicios pblicos exigen una intervencin especfica.
Grfico 2: Mapa de matriculacin en entidades educativas del sector pblico y privado subvencionado.

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la DGPE/MEC.

155

Indudablemente, los factores que explican los desequilibrios regionales en la calidad

de la infraestructura educativa son numerosos y complejos, pero uno se impone de
manera evidente. Se trata de la dificultad que experiment el Estado a lo largo de varias dcadas en adaptar su dispositivo educativo a la demanda de la poblacin. El
crecimiento acelerado de esta ltima ha constituido, por s solo, un obstculo mayor:
la poblacin del pas se ha duplicado en los treinta aos que siguieron a inicios de la dcada de 1980, pasando de unos 3.000.000 de habitantes en 1982 a unos 6.300.000
habitantes en 2012 (DGEEC, 2000).
Como si fuera poco, los movimientos de poblacin y los procesos de ocupacin efectiva del territorio nacional exigieron una capacidad de reaccin por parte de los poderes pblicos, que deban encargarse de adaptar la infraestructura educativa a una
demanda creciente. En este proceso particular, la perspectiva se haca ms delicada
pues se trataba de actuar en territorios recientemente ocupados, alejados de la capital y a menudo sub-equipados en infraestructura de comunicacin.
El dispositivo educativo que se dispone en la actualidad es el resultado de respuestas y decisiones que han tomado los poderes pblicos ante procesos territoriales que
hoy pierden vigencia y que se ven completamente trascendidos. Hasta la dcada de
2000, ciertos condicionantes especficos pudieron justificar un despliegue masivo de
la infraestructura educativa en el interior del pas, en especial de las instituciones de
la educacin escolar bsica:

La predominancia absoluta de la poblacin rural y el consiguiente modelo de dispersin en la ocupacin del espacio;

Las altas tasas de natalidad y la incidencia de la base en la pirmide de edad (predominancia de la infancia en la estructura etaria de la poblacin).

En el marco de instalaciones masivas de nuevos establecimientos educativos, numerosos no contaron con estndares mnimos de equipamiento y calidad edilicia.
En la actualidad, el Paraguay sigue avanzando en su proceso de transicin demogrfica: la base de la pirmide de edad se va estrechando y disminuye ao tras ao la
magnitud de matriculados en la educacin escolar bsica. Por otro lado, en Paraguay,
el proceso de ocupacin del espacio nacional ya no es igual de dinmico que en las
dcadas pasadas.
Todo indica que los espacios de ocupacin ms reciente (este y norte de la regin
oriental) asisten actualmente a una nueva fase de consolidacin econmica y social.
Si bien aumentan los flujos migratorios hacia las ciudades y se acelera la disminucin
de la poblacin rural, estas tendencias no contradicen el proceso de afirmacin de la
ocupacin territorial. En el interior del pas, se hacen sentir nuevas formas de ocupar
y utilizar, de transformar y de vivir los territorios, lo que conduce a la conformacin
de una nueva estructura espacial (Vazquez, 2006). El proceso de consolidacin est
en marcha y la emergencia de centros urbanos es un signo evidente de esta maduracin en la re-territorializacin. En el marco de las constantes transformaciones, los

156

157

51

Sg. J. Flix
Lpez

Yby Yau

San Carlos

149

Horqueta

144

Concepcin

San Lzaro

26

Beln

38

#N/A

Azote`y

Loreto

Nro. de
locales

Distrito

180

6.337

547

2.882

5.378

19.420

27.750

4.040

515

Matrcula

34

21

127

52

19

Aulas
(mal estado)

22

62

20

Sanitarios
(mal estado)
5
4
5
5
7
16
175
175
82
76
998
998
58
78
816
816
34
86
254
254
4
0
45
45
3
8
49
49
4
7
243
243
0
0
11
11

Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento

Aula

Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento

Tipo de
intervencin

Fuente: Elaboracin propia con informacin de microplanificacin DGPE/MEC, 2012.

Concepcin

Departamento
0
0
4
4

0
0
3
3

0
0
51
51

0
0
4
4

0
0
6
6

8
2
38
38

13
0
149
149

3
7
144
144

0
1
26
26

Biblioteca

1
1
52
52

0
0
8
8

0
0
6
6

0
0
102
102

1
0
8
8

0
0
12
12

9
4
76
76

19
1
298
298

1
0
26
26

0
0
4
4

0
0
3
3

0
0
51
51

0
0
4
4

0
0
6
6

7
0
38
38

12
0
149
149

18
0
144
144

Saln
4
0
4
0

0
0
3
0

0
0
101
0

2
0
24
0

0
2
14
0

15
7
92
0

16
40
355
0

69
52
519
0

1
7
79
0

Servicio Sanitario

Unidad de Infraestructura

14
7
288
288

Oficina

Cuadro N 1: Requerimientos de adecuacin por unidades de infraestructura. Ejemplo: departamento de Concepcin.

0
0
4
4

0
0
3
3

0
0
51
51

0
0
4
4

0
0
6
6

0
0
38
38

0
1
149
149

0
0
144
144

0
0
26
26

Comedor

0
0
4
4

0
0
3
3

0
0
51
51

0
0
4
4

0
0
6
6

0
0
38
38

2
2
149
149

3
1
144
144

0
0
26
26

Otro

poderes pblicos se ven obligados a correr detrs de los procesos territoriales y sus
dinmicas, adaptando la oferta de servicios pblicos -en este caso de educacin-, sin
apuntalar la orientacin de esos procesos.
4. La identificacin de requerimientos y la distribucin de recursos
4.1.

Identificacin de requerimientos, tipos de intervencin y estimacin de costos.

La previsin de los recursos financieros a escala distrital y alcance nacional, para la

adecuacin de la infraestructura segn el diagnstico, requiere un anlisis que considera diferentes variables, tanto de la situacin de la infraestructura como de los costos
de intervencin para su adecuacin.
Un primer paso para el anlisis de los criterios de asignacin constituye el diagnstico
de los requerimientos actuales de la infraestructura educativa. Para ello se recurre a
cuatro fuentes de informacin elementales: 1) base de datos de microplanificacin de
la Direccin Gral. de Planificacin Educativa del MEC, 2) base de datos de cobertura
y eficiencia del sistema educativo, tambin de dicha dependencia del MEC, 3) listado
de precios de referencia para construccin de tipos aulas y de servicios sanitarios,
de la Direccin General de Infraestructura educativa del MEC y, 4), datos censales y
proyecciones de poblacin de la DGEEC.
La base de datos de microplanificacin cuenta con informacin discriminada por departamento, distrito, local y entidad. La misma se elabora con base en una estimacin
subjetiva de las autoridades institucionales de los establecimientos educativos, con
la validacin de la supervisin zonal del MEC. Los datos relevados en dicha fuente se
establecen como sigue:
a. Requerimientos de construccin de espacios. Se considera espacio a las categoras i. Aula, ii. Saln, iii. Oficina, iv. Biblioteca y v. Cocina-comedor, priorizadas a
los efectos de la asignacin de fondos.
b. Requerimientos de construccin de servicios sanitarios sexados, es decir, instalaciones de dos ambientes para varones y mujeres respectivamente.
c. Requerimientos de refaccin (reparacin) de espacios. Se refiere a las categoras que se precisan reformar parcial o completamente.
d. Requerimientos de refaccin de servicios sanitarios, Consiste en la conversin
de servicios de un solo ambiente a servicios sexados.
Tanto la informacin de matrcula, que es obtenida de la base de datos de cobertura y
eficiencia, como los datos de proyecciones demogrficas, que muestran los grupos de
poblacin en estos diferentes niveles y su tendencia (creciente o decreciente); consideran la pertinencia o no de la construccin de nuevos espacios para la infraestructura educativa.
158

159

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Construccin

Concepcin

San Pedro

Cordillera

Guair

Caaguaz

Caazap

Itapa

Misiones

Paraguar

Alto Paran

eembuc

Amambay

Canindey

Presidente
Hayes

Boquern

Alto
Paraguay

104.877.886

92.539.311

86.370.024

74.031.449

92.539.311

86.370.024

61.692.874

67.862.161

80.200.736

61.692.874

86.370.024

80.200.736

80.200.736

67.862.161

80.200.736

92.539.311

61.692.874

61.692.874

Aula 1

125.240.970

110.506.739

103.139.623

88.405.391

110.506.739

103.139.623

73.671.159

81.038.275

95.772.507

73.671.159

103.139.623

95.772.507

95.772.507

81.038.275

95.772.507

110.506.739

73.671.159

73.671.159

Aula 2

151.088.452

133.313.340

124.425.784

106.650.672

133.313.340

124.425.784

88.875.560

97.763.116

115.538.228

88.875.560

124.425.784

115.538.228

115.538.228

97.763.116

115.538.228

133.313.340

88.875.560

88.875.560

Saln 1

139.796.209

123.349.596

115.126.290

98.679.677

123.349.596

115.126.290

82.233.064

90.456.370

106.902.983

82.233.064

115.126.290

106.902.983

106.902.983

90.456.370

106.902.983

123.349.596

82.233.064

82.233.064

Aula PE 1

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC

Construccin

Central

Tipo de
Intervencin

Capital

Dpto.

153.151.309

135.133.508

126.124.607

108.106.806

135.133.508

126.124.607

90.089.005

99.097.906

117.115.707

90.089.005

126.124.607

117.115.707

117.115.707

99.097.906

117.115.707

135.133.508

90.089.005

90.089.005

Aula
PE 2

151.088.452

133.313.340

124.425.784

106.650.672

133.313.340

124.425.784

88.875.560

97.763.116

115.538.228

88.875.560

124.425.784

115.538.228

115.538.228

97.763.116

115.538.228

133.313.340

88.875.560

88.875.560

Comedor

Cuadro N 2: Costos medios de construccin de espacios y sanitarios, segn departamentos.

137.540.546

121.359.306

113.268.685

97.087.444

121.359.306

113.268.685

80.906.204

88.996.824

105.178.065

80.906.204

113.268.685

105.178.065

105.178.065

88.996.824

105.178.065

121.359.306

80.906.204

80.906.204

Costo medio
espacio

44.203.052

39.002.693

36.402.513

31.202.154

39.002.693

36.402.513

26.001.795

28.601.975

33.802.334

26.001.795

36.402.513

33.802.334

33.802.334

28.601.975

33.802.334

39.002.693

26.001.795

26.001.795

Servicio
sanitario 1

118.373.241

104.446.977

97.483.845

83.557.582

104.446.977

97.483.845

69.631.318

76.594.450

90.520.713

69.631.318

97.483.845

90.520.713

90.520.713

76.594.450

90.520.713

104.446.977

69.631.318

69.631.318

Servicio
sanitario 2

81.288.146

71.724.835

66.943.179

57.379.868

71.724.835

66.943.179

47.816.557

52.598.212

62.161.523

47.816.557

66.943.179

62.161.523

62.161.523

52.598.212

62.161.523

71.724.835

47.816.557

47.816.557

Costo medio
sanitario

160

19

52

4.040

27.750

26

144

149

38

51

Beln

Concepcin

Horqueta

Loreto

San Lzaro

Sg. J. Flix
Lpez

Yby Ya'u

San Carlos

34

6.337

180

21

547

2.882

5.378

127

515

Azote`y

19.420

Aulas (mal
estado)

Matrcula

Nro. de locales

Distrito

22

62

20

Sanitarios
(mal estado)

6.262.140.164
9.247.579.079
3.082.526.360
485.437.222

Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin

364.077.917

Construccin

Equipamiento

36.407.792

133.495.236

618.932.458

1.856.797.374

48.543.722

145.631.167

72.815.583

218.446.750

461.165.361

1.383.496.083

145.631.167

970.874.444

1.808.253.652

5.424.760.956

1.577.670.972

1.747.573.999

5.242.721.998

509.709.083

364.077.917

315.534.194

946.602.583

72.815.583

48.543.722

109.223.375

Refaccin

145.631.167

Biblioteca (Gs.)

400.485.708

Mantenimiento

2.949.031.124

Construccin

509.709.083

Refaccin

Equipamiento

485.437.222

Construccin

8.847.093.371

594.660.597

Equipamiento

Mantenimiento

1.783.981.791

Mantenimiento

582.524.666

546.116.875

Equipamiento

Refaccin

1.638.350.624

Mantenimiento

4.126.216.387

Construccin

Refaccin

9.902.919.329

Equipamiento

5.679.615.497

Refaccin
29.708.757.986

7.038.839.719

Construccin

Mantenimiento

12.111.658.689

Equipamiento

5.533.984.331

Refaccin
36.334.976.067

9.951.463.051

Construccin

Mantenimiento

2.123.787.846

Equipamiento

Construccin

6.371.363.539

60.679.653
849.515.139

Equipamiento

1.165.049.333

182.038.958

Mantenimiento

Mantenimiento

291.262.333

Refaccin

606.796.528

Refaccin

Aula (Gs.)

Construccin

Tipo de
intervencin

Fuente: Elaboracin propia con informacin de microplanificacin DGPE/MEC, 2012.

Concepcin

Departamento

72.815.583

218.446.750

1.237.864.916

3.713.594.748

97.087.444

291.262.333

121.359.306

145.631.167

436.893.500

922.330.722

2.766.992.165

291.262.333

1.092.233.750

3.616.507.304

10.849.521.912

72.815.583

2.305.826.805

3.495.147.998

10.485.443.995

509.709.083

1.699.030.277

631.068.389

1.893.205.166

72.815.583

121.359.306

97.087.444

291.262.333

Oficina (Gs.)

36.407.792

109.223.375

618.932.458

1.856.797.374

48.543.722

145.631.167

72.815.583

218.446.750

461.165.361

1.383.496.083

849.515.139

1.808.253.652

5.424.760.956

1.456.311.666

1.747.573.999

5.242.721.998

2.184.467.499

315.534.194

946.602.583

121.359.306

48.543.722

145.631.167

Saln (Gs.)

64.552.351

2.162.503.768

516.418.810

143.449.670

301.244.306

86.069.802

1.979.605.439

301.244.306

1.075.872.521

7.638.694.901

1.721.396.034

1.147.597.356

11.156.798.045

2.237.814.844

4.949.013.598

1.689.119.858

301.244.306

71.724.835

86.069.802

286.899.339

Servicio Sanitario
(Gs.)

Cuadro N 3: Monto de asignacin por unidad de infraestructura, en guaranes. Ejemplo: departamento de Concepcin.

36.407.792

109.223.375

618.932.458

1.856.797.374

48.543.722

145.631.167

72.815.583

218.446.750

461.165.361

1.383.496.083

1.808.253.652

5.424.760.956

72.815.583

1.747.573.999

5.242.721.998

315.534.194

946.602.583

48.543.722

145.631.167

Comedor (Gs.)

36.407.792

109.223.375

618.932.458

1.856.797.374

48.543.722

145.631.167

72.815.583

218.446.750

461.165.361

1.383.496.083

1.808.253.652

5.424.760.956

145.631.167

242.718.611

1.747.573.999

5.242.721.998

72.815.583

364.077.917

315.534.194

946.602.583

48.543.722

145.631.167

Otro (Gs.)

351.941.986

1.120.378.309

6.662.625.872

22.150.381.384

509.709.083

485.437.222

885.922.930

3.174.187.601

582.524.666

628.886.892

983.010.375

3.250.275.430

86.069.802

485.437.222

5.849.518.525

19.528.161.014

7.000.277.970

8.114.712.240

20.752.441.241

69.896.018.622

7.692.273.865

13.768.965.128

22.597.102.684

78.948.106.098

8.864.032.925

19.512.130.258

4.016.993.012

13.740.098.895

1.611.924.805

1.163.958.584

351.941.986

1.141.895.760

291.262.333

893.695.867

Monto Total de
Asignacin por
Tipo de
Intervencin

La propuesta de asignacin y distribucin de los recursos deber distinguir las siguientes dimensiones:
a. Identificacin de tipos de intervencin (construccin, refaccin, mantenimiento y
equipamiento) por unidades de infraestructura (aula, biblioteca, oficina, saln, servicio sanitario, cocina-comedor y otros) por departamento y distrito, atendiendo
la no duplicacin de entidades educativas por local.
b. E
stimacin de costos de intervencin por unidades de infraestructura. Estos costos medios se ponderan segn las regiones del pas, tomando en cuenta que los mismos se
incrementan para aquellas regiones alejadas de las principales reas metropolitanas donde se disponen de los proveedores de insumos de construccin.
Tanto para Asuncin y el departamento Central, as como Alto Paran e Itapa,
es del 0%; mientras que el porcentaje correspondiente a los departamentos de
Cordillera y Paraguar es del 10%; Canindey es del 20%; San Pedro, Guair,
Caaguaz y Misiones es del 30%; Caazap, eembuc y Presidente Hayes es del
40%, Concepcin, Amambay y Boquern es del 50% y Alto Paraguay es del 70%.
Cuadro N 4: Monto total y anual de asignacin por tipo de intervencin, en dlares.
Ejemplo: Concepcin.
Departamento

Concepcin

Distrito

Construccin/Refaccin
Total (USD)

Mantenimiento/Equipamiento

USD/ao

Total (USD)

USD/ao

Azote`y

263.324

64.182

331.964

5.567

Beln

616.863

150.353

3.946.020

66.180

Concepcin

6.305.814

1.536.965

22.565.602

378.456

Horqueta

4.769.164

1.162.425

20.144.102

337.844

Loreto

3.358.887

818.688

5.639.484

94.582

San Carlos

327.182

5.487

San Lzaro

127.002

30.955

940.730

15.777

Sg. J. Flix
Lpez

269.203

65.615

902.247

15.132

Yby Yau

221.144

53.901

6.402.891

107.385

15.931.400

3.883.084

61.200.223

1.026.412

Total

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC, ao 2012.

A nivel pas, la construccin y la refaccin de los espacios suman un nmero menor a

los requerimientos de mantenimiento y equipamiento. Esto indica que solo una parte
de toda la capacidad de infraestructura educativa precisa una ampliacin para satisfacer las actuales y nuevas demandas del sector educativo.
Entre los requerimientos de adecuacin, la solicitud de construccin de nuevas aulas supera ampliamente a los otros tipos de espacios; sin embargo, la necesidad de
161

162

499.318

249.961

Equipamiento

Refaccin

355.720

3.296

78.316

234.949

39.159

Biblioteca
(Gs.)

698.348

9.544

156.633

469.898

62.273

Oficina
(Gs.)

376.371

5.160

78.316

234.949

57.945

Saln
(Gs.)

807.655

112.089

469.829

225.737

Servicio
Sanitario
(Gs.)

Unidad de Infraestructura

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC, ao 2012.

2.607.607

1.497.955

Mantenimiento

Total general

360.372

Aula
(Gs.)

Construccin

Tipo de
intervencin

325.105

1.646

78.316

234.949

10.194

Comedor
(Gs.)

339.025

11.786

78.316

234.949

13.973

Otro
(Gs.)

5.509.831

393.482

969.217

3.377.479

769.653

Total
(Gs.)

Cuadro N 5: Monto total estimado de asignacin por unidad de infraestructura, segn tipo de intervencin (en millones de Gs.). Ao 2013

1.224.406.986

87.440.466

215.381.484

750.550.945

171.034.091

Total
(USD)

construccin de servicios sanitarios es relativamente superior, sugiriendo un camino

de priorizacin dado que es una unidad de infraestructura de alta sensibilidad en las
condiciones de escolarizacin.
El anlisis de las demandas de infraestructura educativa indica que aquellos departamentos del pas como Central, San Pedro, Caaguaz, Itapa, Alto Paran y Paraguar
soportan las mayores necesidades de intervencin tanto de las unidades de espacios
como de servicios sanitarios; as, estos 6 departamentos concentran alrededor del
60% del total de requerimientos, reflejado en cada tipo de intervencin (construccin, refaccin, mantenimiento y equipamiento). Por sobre todo, esto coincide con las
numerosas entidades educativas instaladas en esas zonas, la elevada densidad demogrfica y las facilidades para mantenerse dentro del sistema educativo, pues constituyen grandes aglomerados en el pas.
4.2.

La asignacin segn requerimientos y distribucin segn prioridades.

El anlisis para la asignacin potencial as como la distribucin de los recursos para

la infraestructura educativa pblica combina la ponderacin de los tipos de intervencin en funcin de los costos medios de intervencin y en funcin de las unidades de
infraestructura identificadas como objeto de adecuacin.
En este marco, se efecta la multiplicacin de cada total de unidad de infraestructura
a nivel distrital, segn el tipo de intervencin, por los costos medios de intervencin.
Por ejemplo, el total de unidades de infraestructura (v.gr. aula, biblioteca, oficina,
saln y cocina-comedor, otros) que requiera construccin se multiplica por el costo medio de construccin de una unidad de espacio, mientras que el total de servicios
sanitarios por el costo medio de construccin de una unidad de servicio sanitario. De
la misma manera, las unidades de infraestructura, tanto de espacios como de servicios
sanitarios, que requieran refaccin y mantenimiento se multiplican por sus respectivos
costos medios (Ver Anexo). As tambin, las unidades de infraestructura que requieran
equipamiento se multiplican por el costo medio de equipamiento(Ver Anexo).
Por otra parte, para cada tipo de intervencin (construccin, refaccin, mantenimiento y equipamiento) se obtendr un subtotal que, sumado con los dems tipos de
intervencin, resultar en un Total General de recursos financieros requeridos por
distrito, necesarios para la adecuacin de la infraestructura.
El total calculado por distrito, corresponde al monto total de inversin pblica para
la adecuacin de la infraestructura educativa en ptimas condiciones. Para el total
Pas, se efecta la suma de los montos de recursos financieros calculados para la adecuacin de la infraestructura educativa de todos los distritos y departamentos, segn
tipo de intervencin (construccin, refaccin, mantenimiento y equipamiento) por
unidad de infraestructura (aula, biblioteca, oficina, saln, cocina-comedor, servicio sanitario y otros).

163

En este marco general, se formula las condiciones para una priorizacin segn las caractersticas sociodemogrficas de los municipios y de los establecimientos educativos, de modo a establecer un plan de corto, mediano y largo plazo en la adecuacin
de los locales y entidades de la educacin pblica. La distribucin anual de los fondos
asignados a los diferentes distritos, con base en el diagnstico y los criterios de asignacin, se deber efectuar de manera proporcional (%) segn el peso que los recursos
financieros requeridos por cada distrito tiene respecto del total de los recursos calculados
para la adecuacin.
En primer lugar se prioriza la intervencin en aulas y servicios sanitarios, de modo a
asignar los montos calculados para dichas unidades de infraestructura, para su adecuacin en el corto plazo. As tambin los fondos se debern distinguir entre los que
prev el artculo 3, inc. c) y el artculo 4 para destinarlos exclusivamente a construccin/refaccin de infraestructura educativa3 y entre los que prev el artculo 12, punto 1, inc. c) para destinarlos exclusivamente al mantenimiento y equipamiento de la
infraestructura educativa4.
Dado que la disponibilidad de los fondos del FONACIDE para el efecto no excede los
US$ 79.200.000, en la estimacin del plazo (aos) de las asignaciones anuales para
cubrir el total del requerimiento se deber considerar:

la construccin y refaccin

Cuadro N 6: Nmero de aos necesarios para construccin y refaccin.

Supuesto: Se utiliza USD

63.000.000

Total de Gastos en Construccin y Refaccin

258.474.557

Nmero de aos

Fuente: Elaboracin propia con base de datos del MEC

el mantenimiento y equipamiento de toda la infraestructura educativa nacional.

Cuadro N 7: Nmero de aos necesarios para mantenimiento y equipamiento.

Supuesto: Se utiliza USD

16.200.000

Total de Gastos en Mantenimiento y Equipamiento

965.932.429

Nmero de aos

Indefinido

Fuente: Elaboracin propia con base de datos del MEC

3 Cuyo monto para el ao 2013 corresponde a US$ 63.000.000.

4 Cuyo monto para el ao 2013 corresponde a US$ 16.200.000.
164

La construccin y refaccin son actuaciones que requieren celeridad y un periodo

especfico de implementacin, mientras que el mantenimiento y equipamiento son
actuaciones que debern implementarse a lo largo de los aos.
La precariedad de la infraestructura educativa pblica resulta de la expansin de la
cobertura educativa y la insolvencia del Estado para acompaarla con recursos de inversin. Su adecuacin, basada en este diagnstico, refiere la necesidad de inversin
de una suma estimada en US$ 1.200.000.000 (mil doscientos millones de dlares al
cambio de diciembre de 2013). La puesta en condiciones de la infraestructura segn
la estimacin tcnica resultara en una asignacin eficiente y basada en la priorizacin
de las necesidades reales resultaran en una distribucin espacial equitativa, tal como
se puede observar en el mapa del grfico 3.
Grfico 3: Mapa de distribucin de recursos del FONACIDE segn nueva propuesta.

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la DGPE/MEC.

La distribucin sugerida de los recursos del FONACIDE pretende facilitar la intervencin y el mejoramiento de la infraestructura educativa tal y como se halla su situacin en la actualidad. No obstante, dichas polticas pueden ir acompaadas de
verdaderas innovaciones en la concepcin del servicio pblico educativo, integrando
nuevas modalidades como la racionalizacin de todo el dispositivo educativo (insta165

laciones, equipamientos, cuerpo docente, etc.), lo que generar obligadas economas

de escala que conforman un mecanismo plausible de redefinicin territorial de las inequidades sociales (GATT, 2004). Para ello, se puede impulsar la utilizacin de nuevas
herramientas tales como el transporte pblico escolar.
5. Conclusin
La ley del Fondo Nacional de Inversin y Desarrollo (FONACIDE) fue aprobada, promulgada y reglamentada con la intencin de asegurar el destino de los recursos de la
compensacin por cesin de energa hidroelctrica, a sectores de la institucionalidad
pblica cuyo rezago limitan el desarrollo econmico y social.
La poltica pblica que se busc promover se expres en la imprecisin de criterios
de identificacin de los requerimientos, la distribucin de competencias y la ejecucin. Si el objetivo de la normativa fue, en diferentes puntos, la infraestructura pero
su asignacin es baja, sin criterios tcnicos robustos y, adems, se distribuye de forma
inequitativa, la funcin que cumple es la de destinar recursos para el manejo poltico discrecional en conformidad con la modalidad de descentralizacin concreta que
adopt el Estado paraguayo.
Por una parte, los datos indican que la legislacin no fue hecha con base en evidencias
y de un anlisis robusto, lo que habra implicado una medida ms sensata en la asignacin de fondos para el sector educativo cuya realidad indica una alta necesidad financiera de inversin. Pero tambin hubiera cautelado los recursos hacia la formacin de
recursos humanos con apoyo de medios tcnicos basada en una planificacin institucional
de adecuacin y fortalecimiento de la infraestructura.
Si la Ley del FONACIDE busc apuntalar la adecuacin de la infraestructura educativa sobre la base de sus necesidades reales y segn las condiciones socioeconmicas
en cada regin del pas, se desconoce la razn por la cual el criterio de asignacin y
distribucin de los fondos fue la compensacin a zonas afectadas por emprendimientos hidroelctricos. Es decir, se formula y aprueba una legislacin que busca atender
un problema estructural del sistema educativo y, en contrapartida, se la reglamenta
distribuyendo los recursos segn un criterio completamente ajeno a la problemtica
del sistema educativo.
La insensatez es patente al punto que an bajo el supuesto de una eficiente gestin
municipal de los recursos, la estructura inequitativa de asignacin y distribucin, se
reproducir por ley. Esta es una prueba irrefutable de cmo el Estado paraguayo incide
directamente en la reproduccin de las inequidades sociales y espaciales en el pas.
Como resultado de la presente propuesta se plantea una revisin del criterio vigente de asignacin de fondos para la infraestructura educativa formulado en la Ley
4758/2012 del Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE), por
su carcter ineficiente en la asignacin de los recursos e inequitativo respecto de los
requerimientos reales del sistema educativo. Con base en informacin oficial se for-

166

mula una asignacin de los recursos del FONACIDE segn un diagnstico preciso de
la demanda y una distribucin ecunime segn el peso de la necesidad de la infraestructura en cada municipio asignando los recursos y distribuyndolos considerando
el corto y largo plazo.

167

6. Bibliografa
BURR Ana (2006). Evaluacin de cobertura de los servicios pblicos de salud y educacin desde la perspectiva territorial, en ADEPO, Reflexiones para Polticas sociales y
territoriales, ADEPO/UNFPA/GTZ, Serie Investigaciones en Poblacin y Desarrollo,
Asuncin.
DGEEC, Proyeccin de la Poblacin Nacional por sexo y edad, Fernando-de-la-Mora,
2000.
MINISTERIO DE EDUCACIN Y CULTO (2013). Microplanificacin educativa. Datos
de infraestructura Ao 2012, MEC, Asuncin.
MINISTERIO DE HACIENDA (2013). Datos de transferencia en concepto de Royalties a
municipios. Periodo Septiembre 2012-Abril 2013, MH, Asuncin.
GATT Francisco (2004). Crecimiento econmico y desigualdades territoriales: algunos lmites estructurales para una mayor equidad, Coleccin Documentos de Proyectos, CEPAL, Santiago, 2004.
MORDUCHOWICZ Alejandro (2006). Los indicadores educativos y las dimensiones
que los integran, IIPE, Buenos Aires.
VZQUEZ Fabricio (2006). Territorio y Poblacin. Nuevas dinmicas regionales en el Paraguay, UNFPA-GTZ-ADEPO, Asuncin.

Anexo 1. Glosario
Adecuacin: Conjunto de obras y actividades que tienen por resultado la disposicin
de la infraestructura educativa en ptimas condiciones.
Tipo de intervencin: Obra y/o actividad especfica que en conjunto con las dems,
conduce a la adecuacin de la infraestructura educativa. Por ejemplo: Construccin,
Refaccin, Mantenimiento y Equipamiento.
Construccin: Actividad de diseo y edificacin de espacios utilizando insumos de
construccin, por el empleo de mano de obra y por la utilizacin de equipos especficos.
Refaccin: Actividad de reestructuracin de un espacio edificado para mantener su
funcionalidad tcnica y su comodidad.
Mantenimiento: Actividad de sostenimiento de las superficies y revestimientos de
los espacios edificados para asegurar su larga durabilidad.
Equipamiento: Actividad consistente en dotar de mobiliarios e insumos a un local
educativo.
Unidad de infraestructura: Espacio edificado ms elemental dentro de una infraestructura educativa, tal como un aula, un servicio sanitario y/u otro espacio relevante
para el funcionamiento del local educativo.
Unidad de espacio: Espacio edificado elemental cuyo propsito responde directamente a las actividades acadmicas y administrativas de una entidad educativa (v.gr.
aula, saln, biblioteca, oficina)
Unidad de servicio sanitario: Espacio edificado elemental cuyo propsito responde
al aseo y deposiciones fisiolgicas, por lo tanto sirve indirectamente a las actividades
acadmicas-administrativas (siendo indispensables para el funcionamiento de la infraestructura).
Costo medio: Media aritmtica de los costos de construccin, refaccin y mantenimiento respectivamente de las distintas unidades de espacio (segn la dimensin de
cada una y segn el destino institucional, v.gr. Saln, Aula normal y Aula de PreEscolar) y de las unidades de servicio sanitario, con base en datos del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC).

169

170

37.015.724

40.717.297

48.120.442

37.015.724

48.120.442

55.523.587

44.418.869

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Refaccin

Capital

Central

Concepcin

San Pedro

Cordillera

Guair

Caaguaz

Caazap

Itapa

Misiones

Paraguar

Alto Paran

eembuc

Amambay

Canindey

Presidente
Hayes

Boquern

Alto
Paraguay

75.144.582

66.304.043

61.883.774

53.043.234

66.304.043

61.883.774

44.202.695

48.622.965

57.463.504

44.202.695

61.883.774

57.463.504

57.463.504

48.622.965

57.463.504

66.304.043

44.202.695

44.202.695

Aula 2

90.653.071

79.988.004

74.655.470

63.990.403

79.988.004

74.655.470

53.325.336

58.657.870

69.322.937

53.325.336

74.655.470

69.322.937

69.322.937

58.657.870

69.322.937

79.988.004

53.325.336

53.325.336

Saln 1

83.877.725

74.009.758

69.075.774

59.207.806

74.009.758

69.075.774

49.339.838

54.273.822

64.141.790

49.339.838

69.075.774

64.141.790

64.141.790

54.273.822

64.141.790

74.009.758

49.339.838

49.339.838

Aula PE 1

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC

62.926.731

55.523.587

51.822.014

51.822.014

37.015.724

40.717.297

51.822.014

48.120.442

48.120.442

55.523.587

37.015.724

Aula 1

Tipo de
Intervencin

Departamento

91.890.785

81.080.105

75.674.764

64.864.084

81.080.105

75.674.764

54.053.403

59.458.743

70.269.424

54.053.403

75.674.764

70.269.424

70.269.424

59.458.743

70.269.424

81.080.105

54.053.403

54.053.403

Aula PE 2

Anexo N 2: Costos medios de refaccin de espacios y sanitarios, segn departamentos.

90.653.071

79.988.004

74.655.470

63.990.403

79.988.004

74.655.470

53.325.336

58.657.870

69.322.937

53.325.336

74.655.470

69.322.937

69.322.937

58.657.870

69.322.937

79.988.004

53.325.336

53.325.336

Comedor

82.524.328

72.815.583

67.961.211

58.252.467

72.815.583

67.961.211

48.543.722

53.398.094

63.106.839

48.543.722

67.961.211

63.106.839

63.106.839

53.398.094

63.106.839

72.815.583

48.543.722

48.543.722

Costo medio
espacio

26.521.831

23.401.616

21.841.508

18.721.292

23.401.616

21.841.508

15.601.077

17.161.185

20.281.400

15.601.077

21.841.508

20.281.400

20.281.400

17.161.185

20.281.400

23.401.616

15.601.077

15.601.077

Servicio
sanitario 1

71.023.944

62.668.186

58.490.307

50.134.549

62.668.186

58.490.307

41.778.791

45.956.670

54.312.428

41.778.791

58.490.307

54.312.428

54.312.428

45.956.670

54.312.428

62.668.186

41.778.791

41.778.791

Servicio
sanitario 2

48.772.888

43.034.901

40.165.907

34.427.921

43.034.901

40.165.907

28.689.934

31.558.927

37.296.914

28.689.934

40.165.907

37.296.914

37.296.914

31.558.927

37.296.914

43.034.901

28.689.934

28.689.934

Costo medio
sanitario

171

24.311.482

28.731.752

22.101.348

28.731.752

33.152.022

26.521.617

30.941.887

33.152.022

20.358.648

24.060.221

18.507.862

24.060.221

27.761.793

22.209.435

25.911.007

27.761.793

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

Mantenimiento

San Pedro

Cordillera

Guair

Caaguaz

Caazap

Itapa

Misiones

Paraguar

Alto Paran

eembuc

Amambay

Canindey

Presidente
Hayes

Boquern

Alto Paraguay

37.572.291

30.941.887

22.101.348

24.311.482

30.941.887

28.731.752

28.731.752

33.152.022

45.326.536

39.994.002

37.327.735

31.995.202

39.994.002

37.327.735

26.662.668

29.328.935

34.661.468

26.662.668

37.327.735

34.661.468

34.661.468

29.328.935

34.661.468

39.994.002

26.662.668

26.662.668

Saln 1

41.938.863

37.004.879

34.537.887

29.603.903

37.004.879

34.537.887

24.669.919

27.136.911

32.070.895

24.669.919

34.537.887

32.070.895

32.070.895

27.136.911

32.070.895

37.004.879

24.669.919

24.669.919

Aula PE 1

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC

31.463.366

25.911.007

18.507.862

20.358.648

25.911.007

24.060.221

24.060.221

27.761.793

22.101.348

Concepcin

22.101.348

18.507.862

Mantenimiento

18.507.862

Mantenimiento

Aula 2

Aula 1

Capital

Tipo de
Intervencin

Central

Departamento

45.945.393

40.540.052

37.837.382

32.432.042

40.540.052

37.837.382

27.026.702

29.729.372

35.134.712

27.026.702

37.837.382

35.134.712

35.134.712

29.729.372

35.134.712

40.540.052

27.026.702

27.026.702

Aula PE 2

45.326.536

39.994.002

37.327.735

31.995.202

39.994.002

37.327.735

26.662.668

29.328.935

34.661.468

26.662.668

37.327.735

34.661.468

34.661.468

29.328.935

34.661.468

39.994.002

26.662.668

26.662.668

Comedor

Anexo N 3: Costos medios de mantenimiento de espacios y sanitarios, segn departamentos.

41.262.164

36.407.792

33.980.606

29.126.233

36.407.792

33.980.606

24.271.861

26.699.047

31.553.419

24.271.861

33.980.606

31.553.419

31.553.419

26.699.047

31.553.419

36.407.792

24.271.861

24.271.861

Costo medio
espacio

13.260.915

11.700.808

10.920.754

9.360.646

11.700.808

10.920.754

7.800.539

8.580.592

10.140.700

7.800.539

10.920.754

10.140.700

10.140.700

8.580.592

10.140.700

11.700.808

7.800.539

7.800.539

Servicio
sanitario 1

35.511.972

31.334.093

29.245.154

25.067.274

31.334.093

29.245.154

20.889.395

22.978.335

27.156.214

20.889.395

29.245.154

27.156.214

27.156.214

22.978.335

27.156.214

31.334.093

20.889.395

20.889.395

Servicio
sanitario 2

24.386.444

21.517.450

20.082.954

17.213.960

21.517.450

20.082.954

14.344.967

15.779.464

18.648.457

14.344.967

20.082.954

18.648.457

18.648.457

15.779.464

18.648.457

21.517.450

14.344.967

14.344.967

Costo medio
sanitario

172
6.169.287

6.786.216
8.020.074

8.020.074
6.786.216

8.637.002
9.253.931

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Equipamiento

Central

Concepcin

San Pedro

Cordillera

Guair

Caaguaz

Caazap

Itapa

Misiones

Paraguar

Alto Paran

eembuc

Amambay

Canindey

Presidente Hayes

Boquern

Alto Paraguay

12.524.097

11.050.674

10.313.962

8.840.539

11.050.674

10.313.962

7.367.116

8.103.827

9.577.251

7.367.116

10.313.962

9.577.251

9.577.251

8.103.827

9.577.251

11.050.674

7.367.116

7.367.116

Aula 2

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC

10.487.789

9.253.931

8.637.002

7.403.145

6.169.287

6.169.287

8.637.002

8.020.074

8.020.074

9.253.931

6.169.287

Equipamiento

Capital

Aula 1

Tipo de
Intervencin

Departamento

15.108.845

13.331.334

12.442.578

10.665.067

13.331.334

12.442.578

8.887.556

9.776.312

11.553.823

8.887.556

12.442.578

11.553.823

11.553.823

9.776.312

11.553.823

13.331.334

8.887.556

8.887.556

Saln 1

Anexo N 4: Costos medios de equipamiento de espacios, segn departamentos.

13.979.621

12.334.960

11.512.629

9.867.968

12.334.960

11.512.629

8.223.306

9.045.637

10.690.298

8.223.306

11.512.629

10.690.298

10.690.298

9.045.637

10.690.298

12.334.960

8.223.306

8.223.306

Aula PE 1

15.315.131

13.513.351

12.612.461

10.810.681

13.513.351

12.612.461

9.008.901

9.909.791

11.711.571

9.008.901

12.612.461

11.711.571

11.711.571

9.909.791

11.711.571

13.513.351

9.008.901

9.008.901

Aula PE 2

15.108.845

13.331.334

12.442.578

10.665.067

13.331.334

12.442.578

8.887.556

9.776.312

11.553.823

8.887.556

12.442.578

11.553.823

11.553.823

9.776.312

11.553.823

13.331.334

8.887.556

8.887.556

Comedor

13.754.055

12.135.931

11.326.869

9.708.744

12.135.931

11.326.869

8.090.620

8.899.682

10.517.806

8.090.620

11.326.869

10.517.806

10.517.806

8.899.682

10.517.806

12.135.931

8.090.620

8.090.620

Costo medio
espacio

Los trabajos que se presentan en este libro compilado por Luis Ortiz ayudan a entender
algunas dimensiones relevantes de la educacin en el Paraguay de los ltimos 25 aos: los
logros obtenidos, las limitaciones del sistema y los desafos para el futuro.
Sin conocer en profundidad los resultados de las reformas educativas, la percepcin generalizada de la ciudadana es que la calidad educativa qued relegada y hasta se ha deteriorado en relacin a dcadas anteriores. Ms all de que esta estimacin se acerque a la
realidad, hay varias formas de comprobar que la educacin formal en Paraguay no arroja
resultados satisfactorios. Una de ellas es la demanda laboral que generalmente se topa
con una oferta de bajos niveles educativos y no apta para los diversos requerimientos de
la produccin y de los servicios.
Pero la calidad de la educacin no solo debe apuntar al mercado del trabajo. Tambin debe
traducirse en elevar el nivel de produccin y debate intelectual, propio de una ciudadana
crtica que est en la base de un rgimen democrtico slido. En efecto, personas bien formadas en un pas son la clave para demandar, elaborar y aplicar polticas pblicas ms eficientes, para constituir lites polticas con conciencia de comunidad nacional y para formar
lites empresariales modernizantes, con pleno entendimiento de la funcin del Estado.
Mejorar la calidad de la educacin en Paraguay y hacer de la misma el instrumento principal de avance social y econmico del pas, requiere de compromisos fuertes y de la participacin de varios sectores. La educacin no solo es asunto de los docentes y de los decisores de polticas pblicas sino de la sociedad en su conjunto.
(Del Prlogo de Fernando Masi)